Administracion Publica Federal

ADMINISTRACI(JN PlJBLICA FEDER.
AL
JACINTO LEAy A VIESCA
EN DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES, DIPLOMADO EN ADMINISTRACIN PBLICA
POR LA ESCUELA NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA EN ALCAL DE HENARES, ESPAA,
Y ACTUAL FUNCIONARIO DE LA SECRETARA DE PROGRAMACIN Y PRESUPUESTO.
(A DM1NISTRACION
PUBLICA FEDERAL
LA NUEVA ESTRUCTURA
EDITORIAL PORRA, S. A.
AV. lUlPIJBLICA. AllGBN1"INA, l'
MSXICO,tm
, 2'
e.1
Derechos reservados
Copyright 1979 por
JACINTO FAYA VIESCA
Zurich 743, Col. Villa San Isidro, Torren, Coah.
Las caractersticas de esta edicin, son propiedad de la
EDITORIAL PORRUA, S. A.
Av. Repblica Argentina, 15, Mxico 1, D. F.
Queda hecho el depsito que marca la ley
tSllN 968-432-370-0
DlPRESO ENJliXI05.:1 :
PRlN'l'BD IN MlXlco
Al C. P. don CARLOS A. ISOARD
A mi esposa LETICIA
y a' mis hijos JACINTO y ALEJANDRO
A mis padres JACINTO y ELENA
Quisiera que despus de que el Poder Legislativo autoriz
nuestra Ley Orgnica de la Administracin Pblica y de los
primeros actos de invitacin sectorial que todos ustedes cono-,
cen, iniciramos en esta ocasin, formalmente y con toda ener-
g a ~ los trabajos sistemticos de reforma administrativa que,
quiero subrayarlo una vez ms, llevan el propsito de concurrir
al desarrollo nacional; queremos una reforma administrativa
para el desarrollo econmico y social, pues necesitamos urgen-
temente modernizar la administracin pblica para estar a la
altura de las exigencias que confronta nuestro pas.
LIC. OSE LOPEZ PORTILLO
Presidente Constitucional de los
Estados Unidos Mexicanos
INTRODUCCION
Este libro fue escrito con el propsito de contribuir al conocimiento de
la Administracin Pblica mexicana. Ese propsito se origina. en mi entu-
siasmo y pasin por todos los asuntos relacionados con este sector de la
vida mexicana. La, expedicin de la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal, en vigor a partir del 1
9
de enero de 1977,acentu6 mi
preocupacin e inters por realizar una obra que comprendiera y actua-
lizara los temas que particularmente competen a nuestra Administraci6n
Pblica.
El esquema original del trabajo prevea un tratamiento exhaustivo para
cada una de las disposiciones que contiene la ley mencionada, .Ese
sufri, modificaciones sucesivas; al final, decid analizar con. mayor rigor y
.detenmiento aquellos aspectos de la ley que. fueran de ms trascendencia
sociaJ,. poltica O' jurdica. Esto no significa que se descuidaran los apartados
simplemente merecieron atencin menos .
Por .otra parte, la iJibliografa ql.1tf, &a,tisficiera'lasexigc;ncia$ de 'mI
estudiaDO es.muy abundante,lpero debo reconocer .que es fun-
damental y sin ella no hubiera sido posible emprenrer. la
Deseoenfatizar, de manera especial, mj. preferenela por 1M,obras,4.: dos
mexicanes, tanto por SJl poltica.como por sus dotes
Gnesis" Teoria General del Estado delIicenciado
Jasp Lpez Portillo, y El 4b{ffalistn{'
Heroles. Tambin quiero destacar nombres de cince.tratadistafi me1(-
canos yde sus textos, que. prestigian intC'l'Ilacionalmeiltea! derecho admi
nistrativo ya! derecho constitucional; Gabino Fraga,DMecko, Admiaistriz-
tivo; .Andrst}8rra .Rojas,' Derecho Administratiuo';...Fe1ipe 'Tma
t
RamI'eZ,
Derecho (JOftStitucional;fIgndo .Bugoa, Deifei:Ju> Miguel
La::Madrid,Estudios 'd", D8f'echo ClIfIitit'lk:itintJl;>
La Ley ofgnica de la AdministrAcin PMca'FtlCleral,'qtJ.e
que
lOl,...

. ...tIiW,It.
12 JACINTO FAYA VIESCA
a una conciencia arraigada y experimentada en el proceso de renovacin
de la Administracin Pblica mexicana.
Es necesario recordar que el licenciado Lpez Portillo estuvo en 1965
al frente de la Comisin de Administracin Pblica, cuya responsabilidad
era precisamente el estudio de nuestra administracin con miras al mejora-
miento de su eficiencia y eficacia. Una tarea tan vasta y compleja exiga
la participacin de destacados hombres de Mxico, mismos que no sosla-
yaron su compromiso Me siento obligado a mencionar algunos nombres:
Julio Rodolfo Moctezuma Cid, Fernando Solana, Leopoldo Ramrez Li-
mn, Alejandro Carrillo Castro, Carlos Tello Macas, Andrs Caso Lom-
bardo, Ifigenia Martnez de Navarrete, Horacio Flores de la Pea, Ignacio
Pichardo Pagaza, Andrs de Oteyza y Luis Garca Crdenas. Posterior-
mente participaron en los estudios e implementacin del primer presupuesto
con orientacin programtica en el periodo 1975-1976: Mario Ramn
Beteta, Miguel de La Madrid Hurtado, Carlos A. Isoard y Ramn Aguirre
Velzquez.
As pues, la forma actual de la citada Ley Orgnica de la Adminis-
tracin Pblica Federal no surgi improvisadamente, sino que es el resultado
de una revisin constante y crtica de las instituciones y los procesos admi-
nistrativos. Ello no quiere decir que su contenido sea inmejorable o inobje-
table, pero s que su estructura y alcances permitirn, y de hecho ya 10
estn haciendo, un cambio radical de nuestra administracin. Como ejem-
plos mnimos cito el agrupamiento por sectores de las entidades paraestatales
y los convenios de coordinacin que celebra el Ejecutivo Federal con los '
Gobernadores de los Estados, segn lo disponen los artculos 50 y
respectivamente, de dicha ley.
Ahora bien, el cambio de la estructura de la Administracin Pblica
tiene indiscutibles justificaciones de variada naturaleza que rebasan el
simple deseo oportunista de innovar. El Estado mexicano postrevolucionario
se enfrent a un sombro panorama administrativo, en el que era lgico
suponer la satisfaccin de las tareas ms urgentes y elementales. El ordena-
miento de la administracin tuvo que pasar por una serie de improvisa-
ciones que provocaron no pocos tropiezos. Adems, el crecimiento de las
necesidades pblicas, que se traduce en presiones proporcionales, va gra-
dualmente dificultando la labor administrativa. La Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal recoge y consolida los mejores logros que
en, esa tarea ha conseguido el Estado.
Quiero destacar los puntos ms sobresalientes del anlisis que realizo
de ,la Ley Orgnica de la Administracin. Pblica Federal. Ql1e.cada
a un ;articuI().. de .. ley
lo. candomeiiclOne "la ley"eni.esbl
-- , "1
ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL 13
introduccin, me estar refiriendo a la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal.
El captulo correspondiente al artculo 1
9
incluye temas como la con-
cepcin y personalidad del Estado; definicin, composicin y elementos
de la Administracin Pblica, as como su evolucin en Mxico; la divi-
sin de poderes y el Ejecutivo Federal, etc. En dicho captulo se contempla
de manera relevante el derecho administrativo como fundamento de la
Administracin Pblica, citndose la opinin al respecto de tratadistas de
la talla de Hauriou, Jellinek, Jeze, etc. Me ocupo tambin de la centrali-
zacin y de la descentralizacin administrativa. Por lo que respecta l la
primera, concluyo que si bien sus desventajas son notorias, sus virtudes
son indiscutibles. De la segunda se aclara el concepto en los trminos del
maestro Serra Rojas.
El captulo primero tambin contiene un tema de vital importancia:
el fedenimo. Primeramente menciono que "este concepto se aplica a una
unin de territorios parl fines comunes sobre una estricta base de igualdad'L'
Eii seguida planteo los problemas tericos relacionados con el federalismo:
la supremaca de la Constitucin como uno de los principios polticos
fundamentales, el progreso social, el divorcio o la conciliacin entre la
soberana de los Estados miembros y la autoridad federal, etc. Opino que
el xito del federalismo depende de diversos factores como el momento
histrico, la tradicin poltica, la situacin econmica. Entre los supuestos
estructurales del rgimen federal se menciona --en palabras de Miguel
de la Madrid Hurtado-e- "la necesaria identidad bsica de los principios
polticos fundamentales que sirven de sustrato, tanto al sistema federal
en s mismo, como a los sistemas estatales particulares que estn integrados
a la federacin". En la parte final de este captulo se analiza el marco
del federalismo en Mxico, tomando como base que el sistema
federal establece la tcnica constitucional del reparto de competencias.
Las Secretaras de Estado y los Departamentos Administrativos son las
dependencias centrales responsables de la tarea administrativa, tal y como
lo dispone el artculo 2
9
de la ley. En el captulo respectivo se comenta su
importancia como auxiliares del Poder Ejecutivo Federal. Tambin se ana-
liza el carcter poltico de los Secretarios de Estado, mismo que se manifiesta
cuando refrendan los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente rela-
tivas a su Secretara. Lo anterior no quiere decir que los Secretarios de
Estado invadan o compartan el peder presidencial, pues, de acuerdo con
nUestra Constitucin, ste es intransferible. Al respecto Tena Ramrez
seala: .. Ili por la re$pnsJ>ilicld,
OPQltica a los Secretarios.\El refrendo, en
conseeuencia,no persigue en.muestre sistema la finalidad de eximir de
resionsabilidad a.lPresidente para transferirla al refrendatario." En .'eSte
captulo tambin son considerados los poderes jurdicos de los Secretarios
de Estado,;' siguiendo la doctrina de Serra Rojas.
En el captulo dedicado al artculo 3<> se destaca, en primer lugar, la
divisin de los poderes federales en los trminos del artculo 49 constitu-
cional. Se resalta que la divisin de poderes "obedece a principios jurdicos
establecidos con precisin, inspirados en diversas doctrinas y corrientes
ideolgicas, fruto a su vez de la realidad histrica, econmica, social, pol-
tica y cultural de los pueblos". Las ideas de Locke y Montesquieu sobre el
particular son incluidas. Por lo que se refiere al Poder Ejecutivo Federal
y a .Ia organizacin que le da nuestro sistema constitucional me apoyo en
los prestigiados comentarios de Gabino Fraga. En cuanto a las facultades del
Presidente de la Repblica, son clasificadas considerando lo que establece
el artculo 89 constitucional.
El artculo 4
9
de la ley establece que el Procurador General de la Re-
pblica es el consejero jurdico del.. gobierno federal. Como tal, tiene funcio-
nes especficas entre las que sobresalen: hacer del conocimiento del Presidente
de la Repblica todas aquellas leyes que violen alguna norma de nuestra
Carta Magna, estar al pendiente de la nueva legislacin o reformas que
reclame el avance de la sociedad, opinar sobre los proyectos de ley que le
enve el Ejecutivo Federal, etc. Otras funciones del Procurador General
de la Repblica consisten en: intervenir en casos de controversias en las
relaciones de dos oms Estados de la Unin, entre un Estado y la Federa-'
cin y entre los poderes de un mismo Estado; intervenir en los casos de
extradicin conforme a la leyrespectiva y a los tratados internacionales, etc.
En ,la primera parte del captulo 4<> se incluyen los antecedenteshistricos.
y la legislacin y disposiciones aplicables a la ProcuraduriaGeneral de la
Repblica.
El Procurador General de Justicia del Distrito Federal depender direc-
tamente del Presidente de la Repblica, segn lo dispone el artculo.S? de
la ley. En el captulo correspondiente se mencionan los antecedentes 'his-
tricos y la legislacin y disposiciones aplicables a la Procuradura General
de Justicia del Distrito Federal. Adems se comenta la nueva ley orgnicii de
dicha dependencia, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 15
de diciembre de 19'77. La citada ley contiene modalidades nunca antes
contempladas en la historia del Ministerio.. Pblico de1Distrito Federal.
Considero qae esa ley responde al deseo delEjecutivo Federal de dotar ala
poblacin del Distrito Federal de una in:stitucin oapaz de garantizar un
absoluto. respeto a su seguridad, libertad y dignidad.
El Q9I;).Sejo de Ministros y la suspensin de ganaatiasindividuales inicia
elcaptulo\Q.9.. El temaha\$ido tratado con Tena Ramrez;-'
por 1e).(f.Ua,l le .muy interesanteacomentarios.. En.. la segunda
ese capitulo analizo las llamada8reunione& de "gabinett" ..
cionalizadas por el artculo 6
9
de la ley. El gabinete puede ser agropecuario,
econmico, etc., segn las reas convergentes en que se trate de coordinar
esfuerzos. Esta figura es una demostracin fructfera del propsito orga-
nizador que anima el rgimen del licenciado Lpez Portillo y es de hecho
una de las innovaciones ms trascendentes de la ley.
Las unidades de apoyo de la Presidencia de la Repblica son contem-
pladas en el captulo 8
9
Estas unidades son creadas directamente por el
Presidente de la Repblica con el fin principal de respaldar el proceso
de reforma administrativa. Por la importancia que tienen, consider con-
veniente transcribir y comentar en este captulo los acuerdos presidenciales
que 'crearon las siguientes unidades de apoyo: Unidad de Coordinacin
General de Estudios Administrativos, Coordinacin General del Sistema
Nacional de Evaluacin, Direccin General de Informacin y Relaciones
Pblicas, y Unidad de Coordinacin General del Plan Nacional de Zonas
Deprimidas y Grupos Marginados.
Uno de los cambios ms significativos introducidos por la leyes la
obligacin de programar las acciones de la Administracin Pblica. Dicha
programacin deber basarse, en los trminos del artculo 9
9
, "en las pol-
ticas, prioridades y restricciones que,para el logro de los objetivos y metas
de los planes de gobierno establezca el Presidente de la Repblica, direc-
tamente o a travs de las dependencias competentes". Con lo anterior se
pretende disminuir al mximo el desorden administrativo y conseguir un
ejercicio racional del presupuesto. Adems, la programacin de las acciones
permitir su constante evaluacin.
Los aspectos relativos a la formulacin de proyectos, leyes, reglamentos,
decretos, acuerdos y rdenes del Presidente de' la Repblica son tratados
en el captulo 12. Dado que el reglamento es uno de los renglones ms
. importantes de la actividad de la Administracin Pblica, se comenta
detalladamente su fundamentoconstitutional, su mbito, definicin, le-
galidad y vigencia. En este captulo tambin se aclara el carcterindele-
gable de la facultad reglamentaria.
El reglamento interior y la estructura de las Secretaras y Departa-
mentos es el tema sobresaliente del captulo 14. El reglamento interior,
expedido por el Presidente de la Repblica para cada. Secretara y Depar-
tamento, debe respetar las atribuciones conferidas por la ley y con esa base
estructurar y organizar las actividades de cada dependencia. Este documento
fija el nmero de funcionarios -Subsecretarios, Directores,. etc.-- y esta-
blece el reparto de fuaeienes.entre las-unidades administrativas que integran
cadaJdppendcncia.
El 16 de enero de 1978 es una fecha defiI1itiva; en la historia de la
Administraci6nPblica ..mescana, Ese-da fue publicado enel Diario
Oftcial ,de.laFederaci6ne1acuetdo.Sobr la fonnmacin del Programa
Nacional de Desconcentracin Territorial de la Administracin Pblica
Federal. En el captulo 17 se transcribe ntegramente dicho acuerdo con el
propsito de que el lector comprenda sus alcances sociales, polticos, jur-
dicos y econmicos. En este captulo tambin son comentadas las implica-
ciones tericas de la desconcentracin, destacndose sus elementos, sus
caractersticas, y su relacin con las ciencias sociales. Este ltimo punto es
particularmente enfatizado pues a menudo se olvida que la desconcentra-
cin no tiene nicamente repercusiones administrativas; su alcance y con-
tenido estn fundamentalmente determinados por la teora constitucional,
la economa, la sociologa, la geografa, etc. Otro inciso importante en
este captulo es la relacin entre el federalismo y la desconcentracin,
Planteo que esta ltima, "como modalidad tpica e innovadora de admi-
nistracin en la organizacin y actividad del Estado robustece forzosa-
mente el federalismo al captar y satisfacer de forma ms exacta las aspira-
ciones populares". Tambin considero que la desconcentracin es una
valiosa alternativa para amortiguar los rigores burocrticos del centralismo.
El artculo 20 de la ley enriquece sustancialmente los procesos admi-
nistrativos al establecer servicios de apoyo en diversas materias para las
Secretaras de Estado y los Departamentos Administrativos. Aunque los ser-
vicios de apoyo tienen varios aos instrumentndose, es hasta ahora que
son contemplados en una disposicin orgnica. La creacin de los servicios
de apoyo en materia de planeacin, programacin, presupuesto, etc., es
resultado del programa de reforma administrativa emprendido en 1965
y que tuvo su primera validacin jurdica en 1971 al expedirse las bases
para la promocin y coordinacin de las reformas administrativas del sector
pblico federal. En este captulo transcribo los once puntos integrantes del
proyecto de "Bases para el Programa de Reforma Administrativa del Go-'
bierno Federal, 1971-1976". Tambin se transcriben las etapas de la
reforma administrativa pronunciadas por el Lic. Alejandro Carrillo Castro,
destacado artfice del proceso de reorganizacin de la Administracin
Pblica. La enunciacin de estas etapas brinda la oportunidad de com-
prender esquemticamente el impulso organizativo del rgimen del Lic.
Lpez Portillo.
En el captulo 22 me ocupo extensivamente de los convenios de coor-
dinacin que celebra el Ejecutivo Federal con los Gobernadores de los
Estados, desde una perspectiva administrativa, poltica y jurdica. Dado
que este tipo de convenios no constituye una novedad, presento sus antece-
dentes que, sobre todo en el rea fiscal, son notoriamente fructferos. Ahora
bien, su contenido y su forma actual se han diversificado y enriquecido
ampliamente, especialmente en materia agropecuaria y educativa. Como
ejemplos incluyo el convenio en iIiI1ateria de .. reforma agrria y el convenio
nico. de coordinacib. que .. el Ejecutivo Federal celebr con el Gobernador
del Estado de Sinaloa y el Gobernador del Estado de Coahuila, respec-
tivamente.
En este captulo hago hincapi en el carcter independiente de los Go-
bernadores, pues existe la tesis infundada de que son agentes de la Federa-
cin. En realidad; su relacin con el gobierno federal es de colaboracin
y la misma pretende incrementarse con la celebracin de convenios en
reas anteriormente de la exclusiva competencia de la Federacin. Ese
propsito me parece plausible pues el trabajo conjunto siempre rinde
mejores resultados que la tarea aislada y, por lo mismo, ignorada. En otro
apartado cito los conceptos que sobre el particular ha expresado el Lic. Jess
Reyes Heroles con la brillantez que le caracteriza. Por otra parte, el Se-
cretario de Hacienda y Crdito Pblico recientemente expuso --el 3 de
junio de 1978- el plan de desarrollo total para la provincia. Debido a la
importancia que reviste, transcribo en este captulo los puntos de la nueva
estrategia econmica del gobierno federal delineada por dicho funcionario.
Al final de este captulo sugiero algunos criterios bsicos para consolidar el
xito de los convenios Entre ellos, estn los siguientes: respeto del Ejecu-
tivo Federal a la soberana de las entidades federativas; procurar que las
medidas adoptadas en los convenios correspondan a las caractersticas
particulares -sociales, polticas, etc.- de la entidad federativa pactante;
otorgar a las entidades federativas los recursos suficientes para integrarlas
al desarrollo nacional, considerando los convenios las condiciones finan-
cieras propias de la entidad que interviene, etc.
El captulo 26 se refiere bsicamente a la organizacin de la Admi-
nistracin Pblica. Sostengo que dicha organizacin se presenta como un
antecedente necesario de todo ordenamiento jurdico. Me refiero somera-
mente a las dos dimensiones que se detectan en la organizacin de la
Administracin Pblica: la esttica, que exhibe la articulacin de los rga-
nos administrativos; y la dinmica, que responde a interrogantes sobre la
creacin, competencias, funciones, coordinacin y supresin de rganos.
Esta segunda dimensin consiste propiamente en la potestad organizativa,
"o conjunto de facultades que se le ha otorgado a la Administracin
Pblica para organizar su estructura administrativa". La potestad orga-
nizativa tiene sus limitaciones. As por ejemplo, la creacin de una Secre-
tara es materia reservada al Congreso de la Unin. Otro tema de este
capitulo es el que se refiere a la distribucin racional de los rganos admi-
nistrativos.Esta distribucin se basa en principios de orden poltico, eco-
nmico y social, y con este criterio el artculo 26 ha repartido las compe-
tencias administrativas entre 16 Secretaras y.2 Departamentos. Los cambios
habidos .eIl esta ordetfacl6ri se comentan detalladamente en este captulo.
las Secretarias de Estado y los Departamentos
AdminiStfa.tiVS son especificadas del rtcuIo 27 al artculo 44 de la ley.
2
El tratamiento dado a cada dependencia central procura destacar los aspec-
tos polticos, econmicos y sociales que constituyen su marco de actuacin.
Para que el lector aprecie la trayectoria y bases legislativas de cada Secre-
tara y Departamento, he incluido sus antecedentes histricos y la legislacin
y disposiciones aplicables. Esto fue posible en gran medida gracias a la
consulta del Manual de Organizacin del Gobierno Federal, editado en
1976 por la desaparecida Secretara de la Presidencia. Para proporcionar
mayor informacin tambin inclu la composicin orgnica de cada Secre-
tara y Departamento Administrativo.
En el captulo 27 me refiero a las facultades otorgadas por la ley a la
Secretara de Gobernacin. De stas sobresalen las relativas a la defensa
de las garantas individuales, pues la Secretara de Gobernacin tiene el
privilegio de velar por libertades que prestigian nuestra legislacin: la liber-
tad de expresin, la libertad de imprenta, el derecho de asociacin y
reunin, etc. La existencia de esas libertades garantiza la supervivencia
y madurez del proceso democrtico. El terna de la reforma poltica ha
sido motivo de constante polmica y discusin en los ltimos tiempos y,
dado que la Secretara de Gobernacin est directamente involucrada
en su concepcin y realizacin, le dedico algunos comentarios en este
captulo. Creo que la reforma poltica, en la medida que enriquece los
procesos electorales, permitiendo la participacin de grupos minoritarios,
hace menos vulnerable nuestra vida democrtica, con las ventajas que ello
significa: maduracin poltica del pas, diversificacin de las opciones,
difusin de las corrientes ideolgicas, etc. Otra responsabilidad de la
Secretara de Gobernacin que subrayo en este captulo es la conduccin
de la poltica demogrfica.
El artculo 28 explicita las facultades de la Secretaria de Relaciones
Exteriores. En lugar de comentarlas, prefer aclarar su fondo terico en el
marco del derecho internacional. Por lo anterior, en varios apartados del
captulo correspondiente trato los aspectos sobresalientes de esta disciplina.
La nota distintiva del derecho internacional es la radical evolucin que ha
sufrido, sobre todo despus de la segunda guerra mundial, cuando la huma-
nidadse enfrent a un nuevo orden poltico y econmico. Lo que Fischer
Williams llama "la continua presin del progreso. humano" ha determina-
do relaciones internacionales que superan los esquemas clsicos de simples
relaciones estados y se consolidan gradualmente COmo. un derecho
comn de la humanidad. La Secretara de Relaciones ha sido
una a<;tliante en los' foros en la, defensa ,y pro-
moc
i6nde
..,.. ..
artcuIo.,31.comentQilas ,de la
. Haclenda y . .. <!eesta
.a partlJ'. el .' F
perfil como rector de la economa nacional, para llevar a la prctica
las tesis constitucionalistas. Se trataba que el Estado apoyara la expansin
econmica del pas y no fuera "un simple gendarme al servicio de las
fuerzas de la oferta y la demanda". Por ello, nuestra constitucin legitim
la intervencin estatal en los procesos econmicos. En la actualidad, las
funciones de esta dependencia estn orientadas --conjuntamente con las de
la Secretara de Programacin y Presupuesto-s- al manejo de las finanzas
de la nacin. Algunas de estas funciones consisten en: la recaudacin de
impuestos, la emisin de moneda, contratacin de emprstitos, estudios
de poltica financiera, crediticia y fiscal, etc. La concrecin de estos' fines
involucra no solamente factores tcnicos o administrativos sino, como lo
sealaba el Lic. Mario Ramn Beteta, la poltica hacendaria requiere
tambin "finalidades justicieras, previsin, firmeza, planeacin democr-
tica, eficiencia y honradez". Queda claro que la tarea hacendaria tiene
implicaciones aparte de la esfera fiscal y su cometido en la definicin de la
poltica econmica del Estado es decisivo. La pltica en esta materia con-
siste bsicamente en el estmulo del sistema de economa mixta, donde
coexisten la actividad estatal y la de los particulares, respetando de esa
manera el esquema econmico que impone nuestro Estado social de derecho.
La Secretara de Programacin y Presupuesto sustituye a la desapare-
cida Secretara de la Presidencia, de la que absorbi algunas de sus facul-
tades y otras. de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, as como de
las atribuciones de las ya extintas Secretara del Patrimonio Nacional y
Secretara de Industria y Comercio. El artculo 32 de la ley enumera
el total de estas facultades. La funcin cardinal de la Secretara de Pro-
gramacin y Presupuesto es la elaboracin de los planes nacionales, sec-
toriales y regionales de desarrolIo econmico y social. En este captulo se
glosan, adoptando los lineamientos de Leopoldo Sols e Ignacio Pichardo
Pagaza, las sucesivas experiencias gubernamentales en materia de planea-
cin, que tuvieron su primera expresin coherente y ordenada en el Primer
Plan Sexenal 1934-1940. Despus siguieron el Segundo Plan, Sexenal
1941-1946, el Programa Nacional de Inversiones 1953-1958, el Plan de
Accin Inmediata 1961-1965, etc. La Secretara de Programacin y Pre-
asimila y supera estos ensayos de planeaci6n en un esfuerzo
SlStemtico que comprende las tareas de informacin, programacin, pre-
supuestaci6n y evaluacin.
Por 10 que respecta al establecimiento de normas y polticas en materia
deinfonnacin, la Secretara de Programacin y Presupuesto cuenta 'COn
tul organismo competente para eIlo: la' Coordinacin General del Sistema
Nacional'deInfnnacin. La pregramacin del, gasto pblico deber ha-
los tnninos<ielarticulo4' de la Ley de Presupuesto, Conta-
bilidad,Oasto plaaes dedesarrol1o:econll1CG
y social que formule el Ejecutivo Federal por conducto de la Secretara de
Programacin y Presupuesto". Esta programacin pretende asignar los
recursos con base en criterios ms racionales. La presupuestacin del gasto
pblico compete tambin a esta Secretara. El desarrollo de la fase presu- .
puestaria culmina con la formulacin del proyecto de Presupuesto de
Egresos de la Federacin y el del Departamento del Distrito Federal,
documentos que enlistan las erogaciones pblicas programadas durante
un ejercicio fiscal y que se presentan ante la Cmara de Diputados -a
ms tardar el da 21 de septiembre de cada ao-- para su aprobacin.
La etapa final de la planeacin es la evaluacin y su objetivo es medir la
eficacia y eficiencia en la aplicacin del gasto pblico. Esta medicin
analiza los efectos sociales, econmicos, monetarios y financieros del gasto
pblico.
La Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial tiene ahora las
facultades que antes eran de la Secretara del Patrimonio Nacional, as como
algunas de la Secretara d ~ Industria y Comercio (stas ltimas ya desapa-
recidas). La ley detalla en su artculo 33 estas facultades. En el captulo
respectivo puntualizo las ms importantes. Entre ellas, la integracin de
la actividad minero-metalrgica que permita la creacin de polos de des-
arrollo industrial en esta rea. Para apoyar este fin, el Estado ha participado
junto con particulares en diversos proyectos minero-metalrgicos, tales como
el de Real de Angeles en Zacatecas; el de Lampazos en Sonora; el de
Las Torres en Guanajuato; etc. Por lo que se refiere al impulso de 4
industria en general, la dependencia que comento lo dirige al crecimiento
econmico, la generacin de empleos, la distribucin ms equitativa del
ingreso, etc. El bienestar y el futuro nacionales dependen principalmente
del aprovechamiento de nuestros recursos naturales --especialmente los
energticos-- por lo que la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial
planea rigurosamente su explotacin.
La Secretara de Comercio conserva algunas facultades que antes per-
tenecan a la desintegrada Secretara de Industria y Comercio. Una de sus
funciones ms importantes, dispuesta en el artculo 34 de la ley, es la de
"establecer la poltica de precios y vigilar su estricto cumplimiento". Esta
medida tiende a proteger la economa popular, evitando el encarecimiento
y la especulacin de los productos bsicos. Para ello, se ha creado la Co-
misin Nacional de Precios, el Instituto Nacional de Proteccin al Consu-
midor y la Procuradura Federal del Consumidor, fundamentada en la Ley
Federal de Proteccin al Consumidor, en vigor desde el 5 de febrero de
1976. La Secretara de Comercio tambin tiene facultades. para fijar.Jos
precios de garanta de productos del .ca.rnp> .0011 el fin de que stos man-
tengan cierta correspondencia conl9$ precio&de losserricios yproductO$
ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL
21
industriales. Procurar el incremento de las exportaciones para fortalecer
nuestra balanza comercial es otra tarea que compete a esta Secretaria.
Las facultades de la Secretaria de Comunicaciones y Transportes estn
consideradas en el artculo 34 de la ley. Entre las ms importantes est
la de otorgar permisos y concesiones relativas al establecimiento de servicios
pblicos en materia de comunicaciones y transportes, es decir, a la explo-
tacin de sistemas y servicios telegrficos, telefnicos, de radiodifusin, etc.
Las comunicaciones areas y sus relativos servicios terrestres estn tambin
regulados por esta Secretara. Adems, la Secretara de Comunicaciones y
Transportes vigila que los concesionarios cumplan con las disposiciones
legales y reglamentarias que norman el establecimiento y la operacin de
los servicios concesionados, As pues, los servicios pblicos de comunica-
ciones y transportes -terrestres, areos y martimos-e- deben de respetar
las normas tcnicas de operacin y tambin las tarifas que fije esta depen-
dencia. Al final de este captulo se transcribe ntegramente el acuerdo
presidencial que cre el rgano desconcentrado Servicios a la Navegacin
en el Espacio Areo Mexicano (SENEAM).
El artculo 37 de la ley estatuye las facultades de la Secretara de
Asentamientos Humanos y Obras Pblicas. En el captulo correspondiente
destaco en primer lugar las bases constitucionales de la Ley General de
Asentamientos Humanos. Estas bases consisten en la reforma del prrafo
tercero del artculo 27 constitucional, en la adicin al artculo 73 consti-
tucional con la fraccin XX.IX-C y en la adicin al artculo 115 constitu-
cional con las fracciones IV y V. En la Iniciativa de Reformas Constitucio-
nales en Materia de Asentamientos Humanos se precisaba claramente su
justificacin: "Es evidente que en el momento actual del desarrollo mexi-
cano no pueden postergarse las medidas orientadas a reducir los desequi-
librios, sectoriales y geogrficos, cuya creciente agudizacin pone en peligro
la posibilidad misma de continuar el proceso de crecimiento. En este
sentido se inscribe la preeocupacin del Gobierno de la Repblica de
definir polticas y de encauzar acciones que cambien el rumbo del proceso
urbano del pas, y el de establecer las normas que fortalezcan la organizacin
de los ncleos ejidales y comunales."
El Plan Nacional de Desarrollo Urbano, recientemente aprobado, tra-
duce pragmticamente los objetivos de la Ley General de Asentamientos
Humanos. Por la trascendental importancia de este plan y por el papel que
juega en su desarrollo la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras
Pbl.kas, transcribo en este capitulo sus puntos ms sobresalientes.
La .ley fija en su articulo 38 las facultades de laSecretara de Edu-
cacin Pblica. En el captulo correspondiente afirmo que la educacin
es un derecho. social -consagrado por el articulo 3
9
.de nuestra Consti-
tucin- .cuya ex:presill debe ser democrtica.., nacioaalsta, El Estado
proyecta llevar a sus ltimas consecuencias estos postulados mediante el
Plan Nacional de Educacin, enunciado el.S de agosto de 1977. A travs
de este plan el Estado pretende minimizar un problema secular de nuestra
nacin, el analfabetismo, y brindar oportunidades igualitarias de educacin
integral al mximo de la poblacin. En este captulo transcribo los pro-
psitos prioritarios del Plan Nacional de Educacin.
El artculo 39' de la ley establece las facultades de la Secretara de
Salubridad y Asistencia. En el captulo respectivo son analizadas esas facul-
tades, partiendo de cierta indefinicin legislativa con relacin al concepto
de "salubridad general". Me auxilio de otras disposiciones legales para
precisar las funciones del Estado en esta materia. Por ejemplo, el Cdigo
Sanitario determina las atribuciones del Consejo de Salubridad General,
organismo que depende directamente del Presidente de la Repblica, cuya
funcin primordial es la "discusin y aprobacin de las disposiciones
sanitarias de aplicacin en todo el territorio nacional que le competan
dictar". Entre las actividades de la Secretara de Salubridad y Asistencia
sobresale su campaa contra la contaminacin ambiental, que se propone
abatir el deterioro ecolgico. '
El ltimo captulo de la leyes el llamado De la Administracin Para-
estatal y regula precisamente --del artculo 4-5 al artculo 54- las actividades
de este sector. En el captulo de este libro, correspondiente al artculo 4-5, se
presentan inicialmente las contradicciones en torno a la empresa pblica,
tanto en lo conceptual como en lo jurdico. En seguida considero la acti-
vidad empresarial del Estado en el marco de lo que H. J. Wolff nombra
Estado social de derecho. Me adhiero plenamente a la justificacin de la
actividad econmica del Estado en ese contexto. En otros apartados" me
refiero a la coexistencia del sector pblico y del sector privado en la econo-
ma yal origen y desarrollo de la empresa pblica en nuestro pas. Sobre
este ltimo punto insisto en que el surgimiento y proliferacin de la emprysa
pblica obedece ms que a 'una poltica "nacionalzadora" a un imperativo
constitucional, si bien los motivos para su creacin son de muy diverso
orden: financiero, econmico, social, estratgico, etc. En otro punto CO:'.,
mento sobre el controvertido origen legal de las entidades pa.t;aeStatales
y preciso que el mismo puede ser la expedicin de una ley .perparte del,
Congreso de la Unin o una disposici,q. del 'Ejecutivo Federal. No P9,(.ia.
excluir de este captulo el apasionante tema: jur,diCO' de la relacin
derecho administrativo y la Pblica, Tambin present9
las . :earacteIis*i<;asms especficas de la comopersoaa jUr-
dica, es decir;conlapersonalida4,.que le CQnfiere el derecho
CoDl9 este,captulo juridicadedu''1
hay que- tener 'JI'
situaciones jurdicas estn sujetas a lo que determinen expresamente las
leyes.
El fideicomiso es una de las entidades ms importantes de la Adminis-
tracin Pblica paraestataI. En el captulo 49 me refiero a sus antecedentes
legislativos, que datan de la Ley General de Instituciones de Crdito y Esta-
blecimientos Bancarios de 1924-. La definicin, elementos, tipos y causas de
extincin del fideicomiso son presentadas en los trminos de la vigente Ley
General de Ttulos y Operaciones de Crdito. En nuestro pas la operacin
mercantil del fideicomiso se ha incrementado grandemente en el campo del
gobierno federal, donde la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico es
fideicomitente nica.
Por primera vez en la historia de la Administracin Pblica mexicana,
las Secretaras y Departamentos de Estado se constituyen en coordina-
dores de sector, de acuerdo con el agrupamiento de entidades paraestatales
que determine el Ejecutivo Federal y segn lo dispone el artculo 50 de la
ley. Esa coordinacin consiste en planear y conducir las polticas de cada
sector de actividad --sea comercio, educacin, etc.- razn por la cual las
dependencias centrales respectivas tienen facultades para coordinar a los or-
ganismos descentralizados," a las empresas de participacin estatal y a
los fideicomisos. La ley establece que la integracin de sectores no implica
la transformacin de estructuras, ni modifica la personalidad jurdica ni el
patrimonio de las entidades agrupadas. La sectorizacin tiene un doble
carcter, poltico y administrativo, de all que las directrices sectoriales se
apeguen muchas veces a las tesis polticas sostenidas por el Presidente
de la Repblica. Para Jimnez Nieto los sectores de actividad son inexis-
tentes en la realidad administrativa: "El sector es un concepto analtico.
Representa el sumatorio de la accin pblica y privada en cada uno de los
compartimientos estancos en que arbitrariamente puede dividirse la accin
social. No es por tanto administrable, sino gobernable." En cuanto a los
funcionarios responsables de las tareas administrativas y de planificacin
de las entidades paraestatales, concluyo que lo primero es responsabilidad de
sus directores, mientras que la seleccin de prioridades y la fijacin de obje-
tivos y metas deben ser responsabilidad exclusiva de los Secretarios de
Estado y de los Jefes de los Departamentos Administrativos. En este
captulo indico adems las restricciones ms descollantes en materia sec-
torial, segn Carrillo Landeros. Al final de este captulo transcribo ntegra-
mente tres acuerdos presidenciales en materia de sectorizacn.
En el captulo 51 se puntualizan los fundamentos de la coordinacin
sectorial. Si bien las entidades paraestatales son personas jurdicas con
patrimonio propio, esto no cancela sus vnculos con las dependencias
centrales. La antigua Ley para el Control, por parte del Gobierno Federal,
de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal ya
inclua disposiciones para someter a las entidades paraestatales al control
central; la nueva ley ha formalizado y fortalecido este control. Las par-
ticularidades de la relacin dependencia-entidad son descritas de acuerdo
con los postulados de la doctrina italiana. Desde mi punto de vista, esta
relacin equivale a una tutela administrativa y no jerrquica, respetuosa
de la autonoma ejecutiva de los entes paraestataIes. El ltimo inciso de
este captulo se refiere a los propsitos de la coordinacin sectorial. Ah
afirmo que "la coordinacin de los sectores ( ... ) va a depender funda-
mentalmente de la precisin jurdica y administrativa de las lneas de
direccin, control y vigilancia de los rganos centrales de las entidades
paraestatales".
Por ltimo, quiero hacer algunas consideraciones sobre los propsitos
de esta obra. As, he pretendido llevar de la mano al lector por el camino,
intrincado pero accesible, de nuestra Administracin Pblica. Me he apo-
yado en la ms slida y selecta bibliografa sobre el tema, sin sacrificar los
sealamientos propios. He procurado que el lector -iniciado o especia-
lista- encuentre reunidos aqu los materiales ms relevantes y necesarios
sobre la Administracin Pblica mexicana. Confo en que la curiosidad e
inters del lector sobre el tema no sean defraudados.
AGRADECIMIENTOS
Quiero agradecer a Jos Garca Snchez su valiosa cooperacin y sus
brillantes observaciones en la concepcin de este trabajo. A Jos Antonio
Jquez Enriquez, mi reconocimiento por la revisin de los borradores y
por sus atinados comentarios. Agradezco a Gerardo Guerrero Martnez
su participacin en la tarea de revisin, elaboracin de algunos ndices y sus
inteligentes consejos. Mi agradecimiento tambin a Pedro Roberto Rojas
Rivas por sus aportaciones de material bibliogrfico y sus oportunas indi-
caciones sobre la seleccin de temas. Asimismo, doy las gracias aMara
Elena Torres Contreras y a Domingo Deras Torres por su excelente labor
mecanogrfica y taquigrfica, respectivamente. A todos ellos, mi ms pro-
funda gratitud.
TITULO PRIMERO
DE LA ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL
ARTICULO 1'1
1. Concepcin del Estado.-2. Personalidad del Estado.-3. Inte-
gracin Jurdica de la Federacin.-4. Marco Jurdico de la Ad-
ministracin Pblica FederaL-5. Definicin de Administracin
Pblica.-6. La Administracin Pblica y el Poder Ejecutivo.-
7. Composicin de la Administracin Pblica.-8. Evolucin de la
Administracin Pblica en Mxico.-9. Elementos de la Adminis-
tracin Pblica.-lO. El Derecho Administrativo como fundamento
de la funcin administrativa.-ll. Evolucin del Derecho Admi-
nistrativo.-12. La divisin de Poderes y la Administracin Pbli-
ca.-13. El acto administrativo.-14. Las empresas pblicas y el
Derecho Administrativos-c-I. La legalidad de la Administracin
pblica.-16. El Derecho Administrativo como base de la Adminis-
tracin Pblica.-17. Las funciones y actos del Estado.-18. Facul-
tades del Poder Ejecutivo FederaI.-19. Fundamentos Jurdicos de
la funcin adrninistrativa.-20. La centralizacin adrninistrativa.-
21. La descentralizacin administrativa.-22. Control y vigilancia
de los entes paraestatales.-23. Formas de descentralizacin admi-
nistrativa.-24. Desarrollo de las entidades paraestatales en Mxi-
co,-25. Elementos de la Administracin Pblica paraestataI.-
26. Centralizacin y descentralizacin.-27. Definicin y tipos de fe-
deralismo.-28. Problemas tericos del federalismo.-29. Supuestos
del federalismo.-30. Marco jurdico del federalismo en Mxico.
ARTCULO 1'1-La presente Ley establece las bases de organizacin de la
Administracin Pblica Federal, centralizada y paraestatal.
La Presidencia de la Repblica, las Secretaras de Estado, los Depar-
~ m e n t o s Administrativos y la Procuradura General de la Repblica
mtegran la administracin pblica centralizada.
Los organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal,
las instituciones nacionales de crdito, las organizaciones auxiliares nacio-
nales de crdito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los
fideicomisos, componen la Administracin Pblica paraestatal,
1. CONCEPCIN DEL ESTADO
Para tratar el tema de la Administracin Pblica Federal es necesario
tener una ligera idea de cmo la doctrina jurdica concibe al Estado.' De
una manera general podemos decir que el Estado aparece como una sa-
ciedad polticamente organizada y dirigida por el poder soberano en un
determinado territorio. La teora tradicional ha sostenido que el Estado
tiene como elementos esenciales para su formacin: poblacin, territorio
y poder soberano.
Otras doctrinas han afirmado que el Estado o est reconocido por la
Ley y que la personalidad de aqul se manifiesta en rganos tpicamente
diferenciados como pueden ser el Parlamento, la Corona, etc.
2. PERSONALIDAD DEL ESTADO
Dado que no es nuestro propsito tratar extensivamente el tema del
Estado sino el de la Administracin Pblica, es suficiente saber que el Dere-
cho Positivo Mexicano reconoce la personalidad del Estado, pues a ste y a
otras entidades, la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
les otorga personalidad jurdica con derechos y obligaciones. La Suprema
Corte de Justicia de la Nacin, mxima autoridad del Supremo Poder
Judicial Federal, en el decurso de su historia ha reconocido que el Estado
Mexicano tiene una doble personalidad. En su obra de Derecho Adminis-
trativo, Gabino Fraga afirma que el Estado ostenta una personalidad
nica y que cuando se habla de la personalidad del Poder Ejecutivo, del
Legislativo o del Judicial, se trata de la misma personalidad del Estado,
pero manifestada en forma diferente.
Aunque la doctrina tradicional no reconoce que la Administracin
Pblica Federal tenga personalidad jurdica, la realidad ha demostrado la
necesidad de que acte con esa personalidad. La Administracin Pl>li<Ai
es una persona jurdica que comprende muchos rganos con personalidad.
En Mxico se reconoce personalidad no slo a las Secretaras' de Estado,
Departamentos Administrativos y dems. dependencias de la Administra-
cin Pblica centralizada, sino adems, '3, las entidades de la Administracin
Pblica paraestatal, ..
1 Este tema es tratado exhaustivamente por el Lic. Jos Lpez Portillo en su obra,
Gnesis 'Y Teorla General del Estado Moderno. El lector interesado encontrar all una
exposicin rigurosa e impresionante sobre la concepcin del Estado.
3. INTEGRACIN J URDIGA DE LA FEDERACIN
31
Serra Rojas en su obra de Derecho Administrativo 2 afirma que: "De
acuerdo con nuestra estructura constitucional, artculos 27, 39, 40, 41 Y
115 de la misma, el Estado o Repblica representativa, democrtica, fe-
deral, popular y soberana, se integra con tres entidades o personas jurdicas
diversas: la Federacin, las Entidades Federativas y los Municipios.
"Por lo que se refiere a la Federacin sta acta por medio de sus
Poderes fundamentales. El organismo ms importante del Poder Ejecutivo
Federal es la Administracin Pblica o conjunto de entes personalizados,
regidos por el Derecho administrativo. Por eso slo hay derecho adminis-
trativo cuando est presente la administracin pblica o los particulares
actuando por la misma, en los casos sealados por la ley.
"De los rganos de la Federacin, la Administracin Pblica requiere
de varias personalidades en su actividad. Los dems Poderes: el Legisla-
tivo y el Judicial, como no mantienen relaciones directas con los par-
ticulares que exijan la presencia de una personalidad jurdica definida,
son de naturaleza diversa, ya que no la requieren."
La Constitucin Poltica del pas instituy formalmente el Poder Eje-
cutivo Federal, el que a travs del Presidente de la Repblica ejerce las
atribuciones que le confiere nuestro cdigo poltico en el artculo 89 y
dems relativos.
4. MARCO JURIDICO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL
La Administracin pblica acta en un marco estricto de facultades
expresas y limitadas por las distintas leyes y reglamentos que la estructuran
y regulan.
La L.O.A.P.F., que ahora comentamos en su primer artculo, const-
tuye el ordenamiento jurdico con que se estructura a la Administracin
Pblica Federal. Esta ley emplea el trmino dependencias cuando se refiere
a rganos de la Administracin Pblica centralizada; al referirse a los
rganos de la Administracin Pblica paraestatal, los denomina entidades.
5. DEFINICIN DE AnMINISTRe:tN PBUCA
n:
Leonard White afirma que la Administracin Pblica consiste en todo
aqu.ello que tiene como finalidad la aplicacin o realizacin de la poltica
naClOtlaI.
;'IEtlitOrlal ~ 'S. .: t ~ ; e d . futn<iprbnttto. p. 69.
Serra Rojas transcribe una reflexin de Pierre Escoube en los si-
guientes trminos: "La administracin pblica es el conjunto de medios
de accin, sean directos o indirectos, sean humanos, materiales o morales,
de los cuales dispone el gobierno nacional para lograr los propsitos y
llevar a cabo las tareas de inters pblico que no cumplan las empresas
privadas o las particulares y que determinan los Poderes Constitucionales,
legalmente dedicados a recoger y definir la poltica general de la nacin." 3
6. LA ADMINISTRACIN PBLICA y EL PODER EJECUTIVO
Algunos autores mexicanos sostienen la idea que la Administracin
Pblica Federal forma parte del Poder Ejecutivo. Pensamos que esta apre-
ciacin no es correcta ni se adapta a lo establecido por la Constitucin
Poltica del pas cuando expresa que el Poder Ejecutivo Federal se deposita
en una sola persona que ser el Presidente de la Repblica Mexicana.
Creemos que lo correcto es afirmar que la Administracin Pblica Federal
es slo un auxiliar del Ejecutivo Federal, y que por ningn motivo forma
parte de l. El Presidente de la Repblica slo se auxilia de la Adminis-
tracin Pblica para poder cumplir con sus atribuciones y esto en ningn
momento significa que las dependencias y entidades de la administracin
sean elementos de constitucin orgnica del Ejecutivo Federal.
7. CoMPOSICIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Merkl afirmaba que: "La Administracin es aquella actividad del
Estado que no es legislacin ni justicia."
4
Serra Rojas dice que "La Administracin Pblica es una entidad cons-
tituida por los diversos rganos del Poder Ejecutivo Federal, que tienen
por finalidad realizar las tareas sociales, pennanentes y eficaces de intrs
general, que la Constitucin y las leyes administrativas sealan al Estado
para dar satisfaccin a las necesidades generales de una nacin"."
Simplificando la idea anterior, la Administracin Pblica Federal est
constituida por rganos administrativos de carcter centralizado y paraes-
tatal que la Constitucin Poltica. del,pas .y la Ley Orgnica de la Ad-
ministracin Pblica Federal instituyen formalmente como auxiliares en
las tareas del Ejecutivo Federal.
s Op. cit., p. 78.
4 Tsot{a. General del Derecho Administra,tivo, Edito.... Na9.onal, 1975, p,13.
11 Op. cit., p. 79. ..,
8. EVOLUCIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
33
La Administracin Pblica Federal mexicana no ha permanecido es-
ttica a travs del tiempo: ha experimentado cambios no slo de tipo
accidental sino modificaciones esenciales en su estructura. Las modalidades
de la Administracin Pblica Federal han sido consecuencia lgica del
crecimiento de la poblacin, de los problemas econmicos y sociales y
de la ideologa del Estado mexicano.
La simplificada estructura de la Administracin Pblica en las ltimas
dcadas del siglo pasado dista mucho de parecerse a la complejidad buro-
crtica del Estado federal mexicano de 1920, hasta un poco antes de la
poca del Presidente Calles. No obstante el gran desarrollo administrativo
de la poca de 1917 a la de 1960, la Administracin Pblica Federal
sufri cambios impresionantes a partir de los ltimos dieciocho aos.
El manejo de un presupuesto que ha aumentado considerablemente en
los ltimos diez aos y el desmesurado crecimiento de la poblacin, con las
consecuentes presiones de un pas con muchas necesidades, ha obligado
al gobierno no slo a aumentar su campo de .. accin en la economa del
pas sino tambin a ensanchar su aparato burocrtico.
En los ltimos siete aos las entidades paraestatales crecieron a un
ritmo no previsto por ningn estudioso de la Administracin Pblica.
La necesidad que el Estado ejerciera una rectora indiscutible en muchos
campos anteriormente reservados a la iniciativa particular, propici la
creacin de organismos de la Administracin Pblica a fin de poder
intervenir en los procesos del cambio social. Dado este exorbitante creci-
miento de la Administracin Pblica, el gobierno federal inici hace
aproximadamente dieciocho aos un intento de reforma a las estructuras
y al funcionamiento de la Administracin Pblica Federal.
La L.O.A.P.F., la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico
Y.la Ley General de Deuda Pblica fueron los.primeros instrumentos jur-
que el Ejecutivo Federal actual, a fin de programar y evaluar sus
p;>tlcas, propuso al Congreso de la Unin para modernizar, dar congruen-
CIa y coherencia a una administracin en muchos aspectos obsoleta.
9". EU;MENTOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Serra Rojas expresa una serie de ideas muy interesantes en torno a
obra del y que pol'cOllSiderarla importante se trans-
cnbe ntegramene:
a
"El profesor Escoube, en su obra, contesta a la pregunta de cules son
los elementos de que dispone la administracin para lograr su finalidad,
diciendo que estos elementos son de cuatro clases:
a) Estructuras, b) Procedimientos, c) De material, y d) De personas
a) Morfologa de la administracin o estudio de las estructuras
gubernamentales
"Para explicar por qu la administracin pblica es un conjunto de
estructuras o de organizaciones, es suficiente revisar el Presupuesto anual
de Egresos de la Federacin y observar las numerosas dependencias a
quienes se encarga la realizacin de los fines pblicos.
"Entre las oficinas mayores estn las Secretaras, Departamentos Ad-
ministrativos, Oficialas Mayores y las Direcciones Generales y otros orga-
nismos cuyo estudio jurdico haremos ms adelante. La complejidad de los
problemas modernos exige la especializacin continua. Obsrvese la ley de
secretaras y departamentos, y otras que han sufrido modificaciones.
"En algunos Estados esta especializacin se ha intensificado, como en el
caso de la Unin Sovitica en donde funcionan numerosas secretaras de
Estado, dedicadas a asuntos muy diversos. (Art, 77 reformado de la Cons-
titucin de la Unin de Repblicas Socialistas, enumera los Ministerios
de toda la Unin o ministerios federales. El Art. 78 indica los Minis-
terios de la Unin y de las Repblicas, o ministerios republicanos fe-
derales.)
"En otros pases --como los Estados Unidos de Norteamrica- la
especializacin no ha multiplicado las secretaras, sino que se han creado
numerosas Commissions o dependencias de naturaleza variada, a quienes
se encarga de asuntos o materias muy especializadas, como la Comisin del
Valle de Tennessee y otras instituciones semejantes.
b) La dinmica de la administracin
"El segundo de los elementos de la administracin son los procedi-
mientos administrativos. 'Por estas palabras: procedimientos administrati-
vos, hay que entender no los actos cumplidos por la administracin pblica
para lograr sus objetivos, sino las normas jurdicas a las cuales las activi-
dades administrativas deben ajustarse.' El problema que se plantea es el
siguiente: Puede o debe la administracin actuar de acuerdo con las mis-
mas normas jurdicas que los particulares o una empresa privada? Puede
o debe contrariamente, y por raz6n de las tareas de inters generalqe
recibe la administraci6n pblica y, por razn que sta constituye el instru-
mento con que debe realizarse la poltica del gobierno, el armazn y la
maquinaria del Estado, puede o debe la administracin pblica emplear
procedimientos que le sean propios y muchas veces totalmente distintos
de los procedimientos inherentes al derecho privado? (Pierre Escoube,
Introduccin a la Administracin Pblica. 1954, Esc. Supo de Administra-
cin Pblica. Amrica Central.)
"La respuesta ha sido diferente en los pases latinos y en los pases
sajones. Los latinos, con un criterio legalista, han elaborado un derecho
administrativo que ha construido sus propias instituciones jurdicas colo-
cndose diametralmente opuesto al derecho privado. Toda referencia al
derecho privado es o una necesidad o un elemento que distrae o aparta
el advenimiento del principio administrativo guiado por el inters general.
En los pases sajones, con un inters pragmatista y empirista, las personas
en general tienen la misma ley y ocurren ante los mismos jueces. La ten-
dencia moderna en estos pases que van desarrollando un nuevo derecho
administrativo, 'es que empiezan a experimentar la necesidad de regular
sus servicios pblicos de conformidad con normas especficas, muy dis-
tintas de las que regulan las actividades privadas'.
c) Instalaciones materiales y equipos
"Los procedimientos mecnico cientficos se han desarrollado extraor-
dinariamente en algunos pases, simplificando las labores de la adminis-
traciny haciendo ms eficiente el servicio. El servicio de correos de los
Estados Unidos dispone de mquinas que reciben y seleccionan varios
millones de piezas de correspondencia que circulan diariamente. Las m-
quinas electrnicas que emplean en la contabilidad pblica y colaboran
en el pago de sueldos de los funcionarios y empleados, facilitan enorme-
mente esta tarea. Adems, se inicia la era de las actividades comerciales
e industriales del Estado, adaptando los mismos mtodos y experiencias
de la iniciativa privada.
d) El factor humano o sicologa de la conducta administrativa
"Los autores sobre temas de administracin pblica coinciden en que
el factor humano, es el ms importante de sus elementos. 'Las estructuras,
los procedimientos, las instalaciones materiales, todo a pesar de ser impor-
tante no es ms que una especie de arsenal, un conjunto de herramientas
que valen lo que valen los hombres encargados de emplearlas. El valor y la
eficiencia de los servicios pblicos dependen principalmente en todos los
campos de la capacidad tcnica y de la conciencia profesional de los em-
pleados pblicos. La verdadera administracin, la administracin concreta
se hace con hombres, para hombres y por hombres. Ninguna consideracin
supuesta cientfica, ninguna teora abstracta de la administracin pblica,
debe en ningn instante hacer olvidar este axioma bsico y fundamental:
el factor humano siempre predomina en el desarrollo de todas las labores
administrativas'." 6
10. EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO FUNDAMENTO
DE LA FUNCIN ADMINISTRATIVA
La funcin administrativa se encuentra regulada por una serie de nor-
mas jurdicas que esencialmente corresponden al campo del derecho admi-
nistrativo. Este derecho se ha venido gestando a travs de la historia segn
los distintos modelos polticos, econmicos y jurdicos que han adoptado los
distintos pases del mundo.
Los sistemas de derecho administrativo, tanto en Europa como en el
continente americano, han superado los modelos del Estado gendarme que
predominaron en Europa a principios del siglo XVII. El Estado moderno
se ha caracterizado porque sus actividades las ha subordinado a una serie de
disposiciones que forman el derecho positivo de un pas. As, realiza acti-
vidades bajo los cnones que le dicta la teora de la divisin de poderes,
precisando con ello el marco estricto de atribuciones del Poder Ejecutivo,
Legislativo y Judicial. Es cierto que este Estado le otorg a la Adminis-
tracin Pblica una serie de prerrogativas que la fortalecieron en el mundo
del derecho y de la prctica gubernamentaL La Administracin Pblica
mantuvo el privilegio de manejar las finanzas, ejecutar las obras pblicas,
prestar los servicios pblicos, dirigir las fuerzas armadas, gozar de la pre-
suncin de legalidad de todos sus actos administrativos, etc. Claro est
que todos estos privilegios se encuentran en leyes que en forma expresa
enumeran las facultades, precisan las obligaciones y fijan los lmites de la
actividad administrativa. Estos privilegios se encuentran vinculados a la nor-
ma, y en este sentido se garantiza el principio de legalidad a favor del
gobernado.
El derecho administrativo como marco jurdico de la Administracin
Pblico contiene normas que regulan la gestin pblica. Las disposiciones
que norman la actividad interna de las dependencias de la Administracin
Pblica son aquellas que distribuyen las competencias entre los distinta;
6rganos. Las disposiciones externas son las. que regulan las relaciones
juridicas de.10& rganos a.dtninist.-ativos .entre s.
En un rgimen de derecho debe existir una especial preocupacin por
mantener el principio de legalidad; de all que la Administracin Pblica
debe vigilar que los funcionarios no excedan la esfera de su competencia
ni cometan abusos de autoridad. Para ello existe en el derecho adminis-
trativo una serie de disposiciones orientadas al control de los actos de la
Administracin Pblica, a fin de establecer un permanente equilibrio
en orden a la legalidad de la actividad administrativa.
11. EVOLUCIN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
A pesar de haber tenido diferente evolucin histrica, los pases de
Europa Occidental y los del continente americano tienen elementos comu-
nes importantes en sus sistemas jurdicos de derecho administrativo. Casi
todos estos pases se han inclinado de alguna manera por la idea de que es
cada vez ms necesario que el Estado intervenga en la marcha de la eco-
noma y la sociedad; por eso es ms aceptable la intervencin del Estado
en ramas que antes se tenan destinadas en forma exclusiva para los par-
ticulares. Ahora el Estado no slo interviene en los campos de la previsin
social y de la beneficencia pblica, sino que su intervencin abarca las
actividades del desarrollo econmico, social y cultural.
En Mxico el derecho administrativo ha sido muy til en el campo
de la intervencin estatal --en asuntos que anteriormente estaban reser-
vados a la libre concurrencia y a la autodeterminacin individual- y
tambin ha venido normando las relaciones que surgen entre los sectores
pblicos y privados en el terreno socioeconmico.
Ha sido tan sorprendente la evolucin del derecho administrativo en
Europa y Amrica y en nuestro caso, en Mxico, que sus teoras y legis-
lacin positiva han transformado radicalmente la esfera de competencias
d! Estado moderno. La Administracin Pblica en los ltimos veinte
aos es muy distinta no slo a la del siglo xvn sino a la del propio siglo xx
de las primeras dcadas.
Hoy en da el derecho administrativo tiene tambin como misin la de
el viejo antagonismo entre administracin y legalidad. La Admi-
nIstracin Pblica moderna abandon definitivamente el sistema de privi-
legios con autoritarismo y despotismo y ahora somete sus importantes
funciones al derecho.
En el derecho administrativo moderno, marco de la Administracin
Pblica, se abandonan en gran parte las ideas acuadas por J. Lock.e y
concedindose al Poder Ejecutivo una misin ms tcnica y
flexible y enmarcando su actividad en ordenamientos legales.
perspectivas de actuacin
en el terreno econmico y social, ampliando sus posibilidades de CODSti-
38 JACINTO FAYA VIESGA
tuirse en agente transformador de la realidad poltica y social. Mientras
el derecho constitucional asienta los fundamentos de las instituciones del
Estado, el derecho administrativo pormenoriza y reglamenta la actividad
del Poder Ejecutivo. No obstante que el derecho administrativo se basa
ms en las circunstancias del momento, y por lo tanto sus normas varan
con mayor frecuencia, sorprendentemente este derecho ha sido muchas
veces ms estable que el derecho constitucional. Por ejemplo : en Francia
la organizacin administrativa de 1799, creada por Napolen 1, ha subsis-
tido a pesar de los cambios sufridos por la Constitucin francesa.'
El derecho administrativo contiene principios que permiten que este
sistema jurdico opere en la realidad con suma eficacia. Con todo ello sus
normas tienden a preservar la uniformidad; la administracin se encuentra
separada de la justicia, es decir, que las controversias que surjan por efectos
de los actos de la administracin, se diriman en un poder distinto al de la
administracin; preservar el principio de que la administracin sea aut-
noma, es decir, que en el marco de su competencia, acte frente a los
otros dos poderes. Otro de los principios fundamentales es el de la legalidad
de la administracin, que la convierte en un rgano responsable y obligado
a cumplir estrictamente con la Constitucin y con todas las normas y
disposiciones administrativas.
12. LA DIVISIN DE PODERES Y LA ADMINISTRACIN PBLICA
Al separarse la Administracin Pblica del Poder Judicial en el Es-
tado medieval, se asegur uno de los principios ms esenciales del Estado
moderno e inaugur uno de los caminos ms seguros para que la Admi-
nistracin Pblica se convirtiera en instrumento vital del Estado y en
rgano de legalidad. Esta separacin entre administracin y justicia posi-
bilit el carcter estable, flexible y dinmico de la Administracin Pblica.
El derecho administrativo moderno, y en este caso el de Mxico, con-
tiene no solamente normas que regulan la inmediata actividad del Estado
en forma de funcin administrativa, sino que tambin contiene disposiciones
para una serie de organismos autnomos de la Administracin. En Mxico,
por ejemplo, el derecho administrativo no slo regula a las dependencias del
Poder Ejecutivo y la propia actividad de este Poder, sino que tambin se
encarga de regular el funcionamiento de lo que la nueva Ley Orgnica
de la Administraci6n Pblica Federal designa como entidades paraestataIes.
. El derecho administrativo establece las diferencias que existen en la
Administracin Pblica y los Poderes Legislativo y Judicial. No obstante
"1 Para el caso de Italia, consultar al afamado tratadista Guido Zanobini en su
libro Curso de Derecho Administrativo, pp. 5362.
39
que la teora de divisin de poderes. es universal, su aplicacin prctica
adquiri matices diversos en los distintos Estados. Por ejemplo, en Francia,
la teora de la divisin de poderes establecida en la Constitucin puso un
nfasis especial en prohibir que los Tribunales del Poder Judicial tuvieran
injerencia en la actividad propia de la Administracin Pblica.
En Alemania, por el contrario, la divisin de poderes sirvi para so-
meter a la Administracin Pblica, ya que el Estado consideraba que sta
actuaba de manera incontrolada y que era necesario sujetarla formalmente
al control del Poder Judicial. Este control fue posible dada la gran con-
fianza que el pueblo alemn tena en sus tribunales judiciales.
En los Estados Unidos de Norteamrica la divisin de poderes sirvi
para que el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo se sometieran estricta-
mente a la Constitucin y al control del Poder Judicial. En este pas, la
tradicional fuerza del Poder Judicial para declarar la inconstitucionalidad
de las leyes ha venido menguando con el tiempo, situacin que ha permitido
un paulatino fortalecimiento del Poder Ejecutivo.
En Mxico, la teora de la. divisin de poderes viene a situar a la Cons-
titucin como el documento fundamental para crear las instituciones del
Estado y repartir las competencias. En nuestro pas ha sido posible, en base
a la Constitucin, el desarrollo flexible del derecho administrativo, segn
las cambiantes circunstancias sociales y econmicas. Lo cierto es que en
el mbito de la Administracin Pblica se ha 'for.talecido .y .exten-
dido cada vez ms. Pensamos que 10 importante no estnba en limitar la
actividad de la Administracin Pblica sino en vigilar que la administra-
cin no exceda la esfera de sus atribuciones. En la medida que esto suceda
nuestro-pas contar con un derecho administrativo congruente con nuestra
realidad y un instrumento de autntico cambio social.
13. EL ACTO ADMINISTRATIVO
El acto administrativo guarda un lugar primordial en el derecho ad-
ministrativo de todos los Estados. Este acto es el ms frecuente de la
administracin y constituye la caracterstica ms tpica de la actividad
siendo para el derecho administrativo lo que la declara-
Clan de voluntad es para el derecho privado.
14. LAs EMPRESAS PBLICAS Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO
Otro de los campos que norma el derecho administrativo es aqul donde
el Estado participa en la econODai del pas en actividades lucrativas o de
beneficio social mediante el establecimiento de empresas pblicas. La ma-
yora de este tipo de empresas estn constituidas bajo un rgimen jurdico
de naturaleza privada o, en su caso, bajo un rgimen mixto. Es indudable
que los Estados democrticos han experimentado un acelerado crecimiento
de este tipo de organismos y empresas pblicas. Empresas que actualmente
se encontraban en manos de particulares han pasado a manos del Estado,
como son aqullas dedicadas a la siderurgia, electricidad, petrleo, carbn,
transportes, etc. Pensamos que la injerencia del Estado en este tipo de
actividades va a acrecentarse en las prximas dcadas, razn por la cual
salta a la vista la trascendental importancia del derecho administrativo.
En Mxico el crecimiento de las entidades paraestatales ha sido muy
importante por su nmero, la naturaleza de sus funciones y actividades y el
monto del presupuesto federal, que en los actuales momentos asciende
a un poco ms del 50% del total del gasto pblico federal.
15. LA LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIN PBUCA
Pensamos que difcilmente podramos sostener la tesis de la legalidad
de la Administracin Pblica si el gobernado no contara con una serie de
recursos y medios que la ley le otorgara para defenderse de los actos legales
de la administracin.
El derecho administrativo moderno contiene este tipo de medidas que
garantizan a favor del gobernado si no la legalidad de los actos de la ad-
ministracin, s la posibilidad de un restablecimientos del orden jurdico
violado.
No todos los pases cuentan con un sistema uniforme para controlar la
legalidad de la administracin. En algunos, el control de la legalidad
se ejerce por el Poder Judicial y, en otros, por tribunales que pertenecen
formalmente a la Administracin Pblica, si bien el contenido de sus
actividades es materialmente jurisdiccional. Los pases anglosajones son un
ejemplo tpico de este ltimo caso.
Podemos afirmar que gran parte de la creacin del derecho adminis-
trativo en Francia se ha debido ms a los jueces de la administracin que
a los legisladores. Estos jueces administrativos llenaban los vacos legisla-
tivos y con ello se convertan en autnticos legisladores.
En Mxico, una serie de legislaciones administrativas contiene los
medios y recursos de defensa que el gobernado puede utilizar ante la
propia administraci6n. Para gloria del derecho mexicano existe el Tnbunal
Fiscal de la Federaci6n que, si bien no es un Tribunal de plena jursdic-
ci6n" ha constituido un gran avance para- el control de la legalidad de
ciertos actos de la Administracin Pblica. Este' .control' se .ha reserVado
al Poder Judicial Federal y, con la creacin del Juicio de Amparo, monu-
mento mundial del derecho, es posible combatir los actos ilegales de la
administracin y de cualquiera de los tres poderes.
16. EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO BASE
DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Debemos destacar que el derecho administrativo corresponde a una
rama del derecho pblico que regula la actividad de la Administracin
Pblica y norma la actuacin del Poder Ejecutivo. La solidez de la estruc-
tura de la Administracin Pblica depende en gran parte de la calidad
del derecho administrativo.
Serra Rojas define el derecho administrativo de la siguiente manera:
"El derecho administrativo es la rama del derecho pblico interno, consti-
tuido por el conjunto de estructuras y principios doctrinales, y por las
normas que regulan las actividades directas o indirectas, de la Adminis-
tracin Pblica como rgano del Poder Ejecutivo Federal, la organizacin,
funcionamiento y control dela cosa pblica; sus relaciones con los particu-
lares, los servicios pblicos y dems actividades estatales." 8 En efecto, el
derecho administrativo regula no slo la actividad de los rganos centrales
de la Administracin Pblica, sino que su esfera de accin se extiende a
todas aquellas actividades que la Administracin Pblica realiza en forma
indirecta, como es el caso de los organismos autnomos o empresas pblicas.
Fiorini afirma que sin la existencia de la Administracin Pblica y sin
una permanente actividad de sta, el derecho administrativo no se presen-
tara como un problema jurdico.
Maurice Hauriou destaca el hecho del gran desarrollo del derecho ad-
ministrativo a partir del fenmeno poltico, jurdico y econmico que se
produce por la intervencin creciente del Estado, tanto en la prestacin
de servicios pblicos, como en una serie de actividades de tipo comercial,
industrial, etc.
Wa1ter Jellinek opina que el derecho administrativo ha evolucionado
en fonna dispersa, si bien las instituciones administrativas y las leyes que las
fundamentan se van armonizando. Este autor cree que el derecho admi-
nistrativo se va estructurando de manera tan slida como el Cdigo Civil.
Serra Rojas en su obra de Derecho Administrativo, cita resumida-
~ e n t e la opinin de diversos autores que, por creer importantes, transcri-
bimos: "Para Len Duguit el derecho administrativo es el conjunto de
reglas que determinan la organizacin de los servidos pblicos. Otro repre-
8 Op. cil p. 1M.
42
JACINTO FAYA VIESGA
sentante de la escuela realista es Bonnard que define el derecho administra-
tivo como: la parte del derecho pblico interno que tiene por objeto
prever y regular las intervenciones administrativas del Estado, o sean las
intervenciones realizadas por medio de la funcin administrativa y ase-
gurada por los servicios pblicos administrativos. RolIand que se sita
actualmente en esta doctrina, afirma que el derecho administrativo es el
Conjunto de reglas relativas a la organizacin y al funcionamiento de los
servicios pblicos y a las relaciones de stos con los particulares.
"Gastn Jeze, afirm que 'el servicio pblico constituye la piedra an-
gular del Derecho Administrativo francs y sirve de nico molde a todas
las instituciones del derecho pblico'. Define al derecho administrativo
'como el conjunto de reglas relativas a los servicios pblicos'." 9
Con estas ideas generales que se han expresado en tomo al derecho
administrativo, queda clara la importancia de esta disciplina para la
estructuracin de una eficaz Administracin Pblica. Debemos pensar
que una buena Administracin Pblica depende en gran parte de un
derecho administrativo elaborado inteligentemente. El Poder Ejecutivo
y sus rganos auxiliares se sustentan fundamentalmente en principios cons-
titucionales que estructuran las instituciones, pero la funcin administrativa
y la eficacia de los 6rganos de la Administracin Pblica se regulan por el
derecho administrativo.
17. LAS FUNCIONES Y ACTOS DEL ESTADO
El Estado mexicano desarrolla tres tipos de funciones perfectamente
diferenciadas. El Congreso de la Unin tiene como misin fundamental
el acto de concurrir a la formacin de las leyes, dispositivos que siempre
contemplan situaciones jurdicas generales, abstractas y de carcter coactivo.
El Estado manifiesta su poder en actos tpicamente jurisdiccionales a travs
del Poder Judicial, que es el nico competente para actuar formalmente en
actos concretos; stos tienen como fin dirimir derechos en base a personas
fsicas o morales y muchas veces desembocan en una sentencia. La acti-
vidad estatal tambin se manifiesta mediante la creacin en el mundo
jurdico de actos administrativos, que son de la competencia del Poder
Ejecutivo, nico que formalmente ejerce la llamada funcin administrativa.
La funcin administrativa, desde el punto de vista formal, es la acti-
vidad esencial y natural que le corresponde al Poder Ejecutivo y que tiene
como fin la creacin de actos jurdicos administrativos en orden a un
marco estricto de competencias para desarrollar las facultades que tiene
atribuidas este Poder.
9 Op. cit., p. 136.
4-3
El acto administrativo determina de manera precisa los derechos y
obligaciones de personas jurdicas en relacin al Poder Ejecutivo. Se
por una serie de disposiciones generales, segn lo que ordene la expedicin
de una ley o reglamento, que sientan las bases para este tipo de actos, o el
derecho administrativo.
A primera vista pudiera parecer que la sola expedicin de una ley y
de un reglamento bastara para que stos pudieran aplicarse, pero esto no
es as. Es indispensable la existencia de rganos de la Administracin
Pblica que se encarguen de la aplicacin de las leyes y disposiciones
reglamentarias, debiendo estar dotados de competencia constitucional que
enmarque sus facultades y de instrumentos y medios tcnicos y materiales
que posibiliten el ejercicio de sus funciones.
Los actos del Estado pueden contemplarse desde dos criterios distintos:
el formal y el material. Son actos formales aquellos que nacen en la acti-
vidad de cualquiera de los tres poderes sin atender a las caractersticas
peculiares de sus elementos. Lo importante para este criterio es la fuente,
es decir, el Poder de donde emane el acto. El criterio material no toma en
cuenta la fuente de donde emana la actividad estatal, sino que atiende
en forma exclusiva a la composicin de los elementos del acto. Por ejem-
plo: son actos formalmente legislativos, ejecutivos y judiciales todos los
que emanan de estos tres poderes sin importar la naturaleza de su con-
tenido. En cambio, los actos materialmente legislativos, ejecutivos y judi-
ciales no son precisamente los que emanan de estos tres poderes sino los
que corresponden a la naturaleza de estos poderes.
Por lo tanto, aunque el reglamento es un acto formalmente ejecutivo,
materialmente es un acto legislativo. El juicio que haga alguna de las
Cmaras sobre un funcionario pblico que ha sido desaforado es formal-
mente legislativo y materia:lmente judicial. El manejo del presupuesto del
Poder Judicial formalmente es un acto jurisdiccional y materialmente es
un acto administrativo.
18. FACULTADES DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL
El artculo 89 de la Constitucin Poltica seala las facultades del Poder
Ejecutivo Federal. El ejercicio de todas estas facultades corresponde siem-
pre la funcin administrativa. Los actos del Ejecutivo Federal agotan la
totalidad de esta funcin debido a que el Presidente de la Repblica se
de una serie de dependencias y entidades para cumplir con su come-
.. Mxico, todos los actos que realizan las Secretaras de Estado,
.Administrativos y entidades paraestatales corresponden a
una funcin admirUstrativa. Tambin son actos administrativos los del
JACINTO FAYA VIESCA
Tribunal Contencioso de lo Administrativo, los del Departamento del Dis-
trito Federal, los del Tribunal Fiscal de la Federacin, los realizados
por la Junta Federal de Conciliacin y Arbitraje, etc.
Se piensa que es inconveniente llamar actos administrativos a la facul-
tad reglamentaria propia del Poder Ejecutivo, a las resoluciones agrarias,
obreras, fiscales y todas aqullas que corresponden al estatuto de los
trabajadores al servicio del Estado, porque su naturaleza material corres-
ponde a la funcin legislativa y jurisdiccional. Creemos conveniente lla-
marlos actos administrativos en virtud que la fuente de origen es la
Administracin Pblica, segn lo ms ortodoxo de la doctrina jurdica.
La funcin primordial del Poder Ejecutivo consiste en la tarea de eje-
cutar las leyes. Este concepto no siempre ha sido bien precisado por la
doctrina, por lo que es necesario apuntar la idea de que la ejecucin
de la ley estriba en que el Poder Ejecutivo aplique la norma mediante la
creacin de actos administrativos cuando la hiptesis que la norma prev
se produce en el mundo de la realidad. El Poder Ejecutivo en este caso
est obligado a actuar o puede hacerlo si se trata de facultades discrecio-
nales. Ejecutar las leyes significa tambin que' el Poder Ejecutivo o la
Administracin Pblica realice una serie de actividades materiales, tcnicas
o jurdicas a fin que las normas puedan traducirse en actos concretos de
administracin. Ejecutar las leyes no es slo estar vigilantes de su aplicacin,
sino tambin llevar a cabo una serie de actividades que permitan al Poder
Ejecutivo realizar sus funciones de acuerdo a un marco estricto de com-
petencias. La tarea fundamental del Ejecutivo Federal es la de ejecutar
las leyes y realizar aqullas que le seala el artculo 89 constitucional.
19. FUNDAMENTOS JURDICOS DE LA FUNCIN ADMINISTRATIVA
.
El marco de competencia constitucional del Poder Ejecutivo Federal
lo da el artculo 89 constitucional al enumerar en forma expresa una serie
de facultades y obligaciones del Presidente de la Repblica.
Debe destacarse el hecho que la funcin administrativa se encuentra
regulada por una serie de disposiciones jurdicas de derecho pblico. El
derecho administrativo es el derecho de la Administracin Pblica y como
tal corresponde a una esfera eminentemente pblica por la misma na-
turaleza de los rganos estatales.
Las leyes y reglamentos que norman la funcin administrativa esta-
blecen situaciones de carcter general y marcan con precisin los lmites y
las ca.ra.ctersticas de la actividad administrativa.
La funcin administrativa tiene siempre comrmalidad la rea1izaei6n
de una serie de aeti'Yidadesreguladas por el inters pblic,o la prestad6n
completa de servicios pblicos que establecen las leyes administrativas. La
funcin administrativa se realiza casi siempre de oficio; es decir, al actuar
el Estado ejecuta una serie de actos tendientes a cumplir con dispositivos
legales, sin esperar a que personas jurdicas de otros poderes o extraos al
Estado le soliciten que acte de tal o cual manera. Es importante sealar
que toda la actividad administrativa tiene fines muy concretos y que los
efectos de sus actos son limitados y circunstanciales.
La funcin administrativa trasciende en actos mltiples que tienen
fines distintos pero congruentes entre s, pues los fines ltimos de cualquiera
de los tres poderes tienden al logro de objetivos muy precisos, como el
orden pblico, la justicia, la seguridad pblica, etc. La actividad adminis-
trativa, adems de actuar en cuestiones de planeacin, organizacin, ela-
boracin de presupuestos, capacitacin de personal, y una serie de activi-
dades materiales y tcnicas, tiene misiones muy importantes en el campo
de la seguridad pblica y del control administrativo. En un rgimen de
derecho es necesario el absoluto respeto a la integridad fsica y a la dig-
nidad humana, de all que la actividad coactiva del Estado deba mante-
nerse bajo un respeto total a la legalidad.
20. LA CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA
El artculo 1
9
de la L.O.A.P.F. hace alusin a un tipo de Adminis-
tracin Pblica centralizada y otra paraestatal. Lo que importa distinguir
es el hecho que los 6rganos de la Administracin Pblica centralizada son
muy diferentes en sus modalidades jurdicas y tcnicas a los 6rganos de la
Administracin Pblica descentralizada o paraestatal, La doctrina es muy
abundante en el tema de la Administraci6n Pblica tanto centralizada
como descentralizada.
La centralizacin administrativa consiste en que siempre hay algunos
poderes ltimos de decisin. Estos poderes, de una serie de poderes in-
feriores e intermedios para decidir, se encuentran localizados en un nmero
muy reducido de rganos, que son los nicos que pueden dictar resoluciones
administrativas y legales. La gran complejidad de la Administra-
cl6n Pblica no detiene su marcha a pesar de que sean pocos los 6rganos
que puedan decidir en ltima instancia. Esto es posible porque existen
muchos 6rganos inferiores que preparan el terreno para que los rganos
de decisin. tomen una resoluci6n definitiva.
Si bien un Secretario puede legalmente resolver la totalidad de los
..COmpeten a su Secretara, en la esto es inlposiple,
por lo que este funcionario se limita a la resolucin de los asuntos ms
unportantes. Enla mayora de casos; po&ib1e que el Secretario resuelva
46
JACINTO FAYA VIESCA
gracias a los muchos rganos inferiores de su propia Secretara que preparan
los asuntos para tal fin.
La centralizacin administrativa estructura de tal manera su aparato
administrativo, que slo ciertos funcionarios tienen la facultad de decidir
en los asuntos ms serios de las finanzas y el Personal. A fin de hacer cum-
plir ciertas determinaciones, el poder del manejo de la fuerza pblica se da
a escasos funcionarios, siendo esto un elemento caracterstico de la centra-
lizacin.
Gabino Fraga, en su obra Derecho Administrativo, comenta que la
relacin de jerarqua implica una serie de poderes de los rganos superiores
sobre los inferiores. Dice Fraga: "Dichos poderes, que se refieren unos a
la Persona de los titulares de los rganos jerarquizarlos, y otros a los actos
que realizan, son los siguientes:
a) Poder de nombramiento;
b) Poder de mando;
e) Poder de vigilancia;
d) Poder disciplinario;
e) Poder de revisin, y
f) Poder para la resolucin de conflictos de competencia." 10
Carlos S. Fayt, en su obra de Derecho Poltico, afirma: "Hay centra-
lizacin administrativa, cuando la actividad de los rganos que desem-
pean la funcin ejecutiva responden a un centro de coordinacin segn
los principios de unificacin." Adems, seala: "El gobierno central o
nacional asume la direccin de los servicios pblicos."
La centralizacin de la Administracin Pblica Federal organiza los
rganos que auxilian al Presidente de la Repblica bajo una relacin de
absoluta dependencia jerrquica en el mando y en la capacidad para
resolver la totalidad de los asuntos legales, administrativos y tcnicos. La
administracin centralizada es como una pirmide en la que el Presidente
de la Repblica ocupa el vrtice y, de all hacia abajo, los distintos planos
o niveles van siendo ocupados por los Secretarios, Subsecretarios, Oficiales
Mayores, etc.
La jerarqua administrativa es uno de los elementos esenciales de la
centralizacin. Slo es posible poner orden en las lneas, de mando gracias
a una estricta jerarqua que hace factible la vinculacin jurdica de los
diversos rganos y funcionarios pblicos, precisando el grado de subordi-
nacin y de autoridad a que se encuentran sometidos. Esta jerarquizacin
es 10 nico que da congruencia y unidad a las polticas de un rgano, a
10 Editorial Porra, S. A., 16a. edicin, p. 167.
pesar de la variedad y multiplicidad de sus funciones, de all que la jerar-
qua de mando concentrado ordene y permita la unidad en la accin.
En la centralizacin administrativa, las autoridades superiores tienen
poder jurdico, administrativo y tcnico. Los rganos superiores asumen
el control para imponer determinaciones que impliquen el uso de la fuerza
pblica; son los nicos que resuelven sobre asuntos de organizacin y de
cuestiones tcnicas. No obstante que existen rganos perifricos en los
distintos Estados, aqullos son simples delegados con funciones muy espe-
cficas, que dejan la resolucin de los asuntos ms importantes siempre
en manos de las autoridades del centro, las que invariablemente tienen el
mando sobre dichos rganos.
Viveiro de Castro afirma que la centralizacin aniquila las libertades
locales e individuales y que mata los elementos de orden moral. Aunque
la opinin de este tratadista es respetable, creemos que la centralizacin
administrativa, a pesar de sus inconvenientes, tiene virtudes indiscutibles
que se han probado a travs del tiempo. Las desventajas de la centralizacin
administrativa pueden atenuarse con la creacin de nuevos mecanismos
legales, administrativos y tcnicos, que reduzcan considerablemente el ex-
cesivo centralismo. Pensamos que los primeros pasos se han dado con el
acuerdo mediante el cual el Presidente de la Repblica orden la formu-
lacin del Plan Nacional de Desconcentracin Territorial de la Adminis-
tracin Pblica Federal.
21. LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA
Una vez que hemos apuntado algunos rasgos caractersticos de la cen-
tralizacin administrativa, nos toca ahora hacer algunos sealamientos en
torno a la descentralizacin administrativa.
El rgimen jurdico de la descentralizacin administrativa, y de lo que
ahora en Mxico la L.O.A.P.F. denomina como Administracin Pblica
paraestatal, corresponde en la doctrina a una forma jurdica y tcnica de
organizar a ciertos rganos de la administracin centralizada. El hecho
qUe las entidades paraestatales estn organizadas bajo un rgimen jurdico
distinto al de los rganos centralizados no significa que escapen del control
y acten independientemente.
Lo que acontece es que, dadas las mltiples funciones y la gran varie-
dad de fines, no es posible estructurar y regular el funcionamiento de
todos los rganos de la Administracin Pblica de manera igual. La exis-
tencia de los entes descentralizados est plenamente justificada por necesi-
dades legales, administrativas, tcnicas y econmicas.
Estos rganos descentralizados o entidades paraestatales tienen perso-
nalidad jurdica y patrimonio propio, adems de un alto grado de autono-
ma tcnica y orgnica. Con la L.O.A.P.F. las entidades paraestatales
ingresan a la pirmide de la administracin centralizada para efectos de
coordinacin sectorial (vid infra captulo de los arts. 50 y 51). Vamos a
considerar ahora a las entidades paraestatales como un todo aparte, sin
relacin alguna con los rganos de la administracin central.
Serra Rojas dice: "La descentralizacin administrativa es la tcnica
de organizacin jurdica de un ente pblico, que integra una personalidad
a la que se le asigna una limitada competencia territorial o aqulla que
parcialmente administra asuntos especficos, con determinada autonoma
o independencia, y sin dejar de formar parte del Estado, el cual no pres-
cinde de su poder poltico regulador y de la tutela administrativa" 11
22. CoNTROL y VIGILANCIA DE LOS ENTES PARAESTATALES
El poder central conserva en todo momento las facultades de vigilar y
controlar a los entes paraestatales. En Mxico, estas facultades de control
y vigilancia siempre haban estado reservadas en forma exclusiva al Presi-
dente de la Repblica y, en algunos casos, y para campos muy especficos,
a algunas Secretaras de Estado. Las facultades de vigilancia y control se
han ampliado a la totalidad de las Secretaras de Estado y Departamentos
Administrativos a partir de la expedicin de la L.O.A.P.F. Este tema ser
objeto de comentarios posteriores al tratar lo referente a la coordinacin
sectorial y al anlisis de algunas funciones especficas de las distintas Secre-
taras y Departamentos de Estado.
23. FORMAS DE DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA
La distincin esencial entre un rgano centralizado y uno descentra-
lizado la da siempre el rgimen legal que se asigna para estos entes pblicos.
Los ltimos se salen en gran medida del poder de los entes centrales, te-
niendo un mbito de competencia ms especfico y con actividades ms
determinadas. Una forma clsica de descentralizacin administrativa es
aqulla que se establece jurdicamente por regin o territorio, teniendo
su justificacin en la prestacin de servicios pblicos municipales o en
facultades poltico-administrativas regionales, y siempre bajo un mbito
limitado de competencia territorial.
u Op. cit., p. 470.
Otra forma clsica de descentralizacin es la que se establece por
razones tcnicas o de servicio y tiene como finalidad el ejercicio de las
funciones propias al manejo de los servicios pblicos.
24. DESARROLLO DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES EN MXICO
En nuestro pas, el rgimen de descentralizacin administrativa ha
experimentado un gran crecimiento en todos los rdenes. Actualmente
existen ms de 900 entes paraestatales como organismos descentralizados,
empresas de participacin estatal, instituciones nacionales de crdito, orga-
nizaciones auxiliares nacionales de crdito, instituciones nacionales de
seguros y fianzas y fideicomisos. Estas entidades ejercen un poco ms
del 55% del gasto pblico federal.
No sera justo afirmar que las entidades paraestatales slo han tenido
un crecimiento en su nmero y en su patrimonio. La realidad es que a
este crecimiento ha correspondido una profunda toma de conciencia del
gobierno federal a fin de crear nuevos mecanismos legales, administrativos
y tcnicos, que posibiliten un funcionamiento ms racional y eficaz de estas
entidades.
La .L.O.A.P.F., y algunos acuerdos recientes del Presidente de la Re-
pblica en materia de entidades paraestatales, ha sido indudablemente el
esfuerzo ms extraordinario que se ha hecho para organizar en todos los
rdenes a este sector de la Administracin Pblica Federal.
25. ELEMENTOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA PARAES1'ATAL
La autonoma orgnica es uno de los elementos ms esenciales de los
entes descentralizados. La poltica de organizacin y direccin de estos
rganos debe ser ejercida siempre por autoridades distintas del poder
central. En Mxico, los entes paraestatales han quedado sometidos a los
centrales en materias bsicas, como las relativas a cuestiones de progra-
macin, financiamiento, gasto y evaluacin; sobre todo, han quedado
obligados a coordinar sus polticas descentralizadas a las grandes polticas
del sector administrativo del cual forman parte.
El patrimonio de las entidades paraestatales no es un patrimonio
distinto al del Estado, sino que forma parte del patrimonio estatal. La
nueva L.O.A.P.F. introdujo un nuevo concepto y composici6n jurdica
en el manejo del patrimonio de las entidades paraestatales,
La deseentralzacin administrativa no afecta la congruencia y el or-
den de la Administraci6nPblicaFederal. N()'obstante que la figura de la
descentralizacin tiene una justificacin plena, y que ha sido adoptada
por los pases ms desarrollados del mundo, la esencia de su actividad est
al alcance de ser dirigida y controlada por el Ejecutivo Federal y por los
rganos centrales ms importantes que conducen la Administracin Pblica.
26. CENTRALIZACIN y DESCENTRALIZACIN
Hemos analizado muy sucintamente algunas ideas en tomo a la cen-
tralizacin y a la descentralizacin administrativa. Estas dos formas de
organizacin corresponden a un rgimen jurdico enclavado dentro de los
rganos que auxilian al Poder Ejecutivo Federal. Es el Estado que acta
en un rgimen de legalidad y que desarrolla su actividad en el mbito de
la competencia del Poder Ejecutivo; actividad distinta a la legislativa, que
compete al Congreso de la Unin, y actividad distinta :a la del poder
jurisdiccional, que compete a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin
y a otros Tribunales Federales.
As pues, la centralizacin y descentralizacin son modalidades de or-
ganizacin de tipo formal y esencialmente administrativo, razn por la cual
es conveniente aludir, aunque sea de manera muy breve, a otro tipo de
descentralizacin que no es administrativa, sino poltica.
La forma de organizacin poltica contempla al Estado desde una pers-
pectiva en la que todos los elementos que lo componen y dan vida jurdica
e institucional, constituyen una unidad. Una de estas formas de organizar
las instituciones de un Estado, desde el punto de vista constitucional, es
aqulla que establece formalmente la estructura unitaria o centralista del
Estado, a fin de que ste ejerza todas las manifestaciones posibles. En
nuestro pas, el rgimen que surgi de las siete leyes centralistas de 1836
corresponde a esta forma de organizacin estatal, que se opona a organizar
el Estado bajo el sistema federal.
Con el fin de dar algunas ideas de cul es la composicin poltica y
constitucional del Estado Federal Mexicano, a continuacin haremos algu-
nas reflexiones en tomo al federalismo mexicano.
Para la comprensin de la estructura y funcionamiento de la Admi-
nistracin Pblica centralizada y paraestatal, se requiere del conocimiento
previo de la base poltico-constitucional del Estado Mexicano.
27. DEFINICIN y TIPOS DE FEDERALISMO
El concepto federalismo deriva deunarazlatna que signiiica. alianza
y su sentido esencial alude a un movimiento.polticen.el.querel,priDcipi.o
del pacto es la base y el fundamento del ordenamiento poltico estatal. La
palabra federalismo se emplea preferentemente cuando se quiere hacer
referencia a la institucin del Estado federal. Este concepto se aplica a
una unin de territorios para fines comunes sobre una estricta base de
igualdad. Una de las caractersticas ms singulares de esta institucin con-
siste en que los Estados particulares participan en la elaboracin y en el
cambio de la constitucin suprema.
Usteri opina que la estructura de un Estado federal, considerada jur-
dicamente, implica la "existencia de un sistema jurdico total, material-
mente limitado, necesitado de complementacin, y de varios sistemas jur-
dicos parciales, materialmente limitados, complementarios".
Segn sea la intensidad de las relaciones de los Estados miembros, los
Estados federales se pueden dividir, segn KIaus Von Beyrne, en:
1Q Federaciones clsicas, donde predomina la idea del contrato y del
pacto entre estados como base del Estado federal. Un ejemplo de este tipo
son los Estados Unidos y Suiza.
2
9
Federaciones clasificadas como Estados Federales Unitarios, con
vida propia relativamente limitada. Responden a este tipo los casos de
Austria, la Repblica Federal Alemana y el Canad.
3
9
Federaciones de pases en va de desarrollo. A esta clasificacin
corresponden Argentina, Brasil y Mxico.
28. PROBLEMAS TERICOS DEL FEDERALISMO
Las naciones que han adoptado la institucin del federalismo han eri-
gido la supremaca de la Constitucin como uno de los principios polticos
fundamentales. Este principio protege las competencias de los EStados
miembros y permite estructurar tribunales judiciales que luchen por la
plena proteccin y de las garantas constitucionales, como solucin a las
violaciones de los derechos y de las competencias de los Estados con la
Federacin. Slo es posible pensar en el federalismo dentro de una estruc-
tura poltico-jurdica de un Estado constitucional.
La historia poltica de algunas naciones, principalmente de Europa
Occidental, demuestra que el federalismo ha sido un instrumentos pode-
roso para el ejercicio de la libertad y de una vida poltica favorable a la
convivencia humana. Tambin ha demostrado que ha fomentado en algu-
nos casos un nacionalismo extremo, creando un clima poltico poco propicio
para la sana convivencia. En ltima instancia, no se podr pretender que
sea una frmula eficaz y uniforme para todos los pases.
. . . positivos o. para la libertad y la democracia
dependen en gran parte del momento histrico, del 'pas determinado,
de la tradicin poltica, de la estructura sindical de los juegos de los par-
tidos polticos, de la extensin territorial, de la prosperidad o pobreza
econmica, etc.
Es importante destacar el hecho que algunos tratadistas y grupos, cuyo
fin poltico era en forma exclusiva el progreso social, consideraban el fe-
deralismo como un obstculo para dicho fin. Otros tericos y polticos
pragmticos difundan la tesis que el federalismo era incompatible con el
socialismo. Concretamente, en los Estados Unidos de Norteamrica, en
la poca del New Deal, se pensaba que el federalismo obstrua la legisla-
cin social, segn G. Ch. Benson. Creemos que el federalismo en ningn
momento se opone al progreso social u obstruye una avanzada legislacin
social; ms bien, la posibilita, siempre y cuando el federalismo no con-
duzca a una excesiva centralizacin y que el grupo en el poder sea de
mentalidad social progresiva."
Los tratadistas de derecho poltico han sustentado tesis distintas en
relacin al divorcio o a la perfecta conciliacin entre la soberana de los
Estados miembros y la autoridad federal. Hay quienes piensan que slo
en los Estados miembros reside la soberana, y hay quienes propugnan la
tesis que slo la Federacin es soberana. S es posible, y la prctica poltica
10 ha demostrado, una total conciliacin entre la soberana de los Estados
particulares y la autoridad federal. Esta conciliacin se basa en el pacto
federal, el que tericamente soluciona el problema entre la voluntad de la
Federacin y el libre ejercicio soberano de los Estados particulares.
Es conveniente contemplar el federalismo segn la forma de gobierno
de un pas determinado. Hay quienes piensan que las monarquas no son
compatibles con el federalismo. Tambin se ha sustentado que el gobierno
parlamentario no puede estructurarse bajo la institucin del federalismo.
Los casos de Australia y Canad son dos ejemplos, posiblemente por ser los
primeros en el mundo, que demuestran el xito de asociar el federalismo
y el parlamentarismo. Las repblicas con sistema presidencialista confirman
las ventajas de la institucin del sistema federal. Tenemos el caso de los
Estados Unidos y de algunos pases latinoamericanos.
Posiblemente una caracterstica poco analizada es la que se refiere a
la estructura demasiado rgida de algunas constituciones que impide la mo-
dificacin gil de las mismas. En virtud del procedimiento severo que
impone el propio texto constitucional, el proceso de reformas es ms suscep-
tible de desarrollarse sobre bases ms slidas y reflexivas.
Por ejemplo: en Mxico, para reformar la Constitucin Poltica, se
requiere la aprobacin de la Cmara de Diputados y de Senadores y de la
j.2 En el libro 4 Coahuilenses en el Destino de Mxico, del Profr, OscarFlo
res
Tapia, puede leerse una magnifica biografa del itustreMiguelRamOll Arizpe, destacado
defensor del federalismo. .
mayora de las legislaturas estatales. La participacin de los Estados para
reformar la Constitucin demuestra una de las bondades del federalismo
que consiste en la concurrencia de la voluntad soberana de los Estados
particulares en la formacin de la Constitucin.
Algunos Estados federales cuentan con tribunales constitucionales donde
por revisin judicial es posible cambiar algunas disposiciones constitucio-
nales sin modificar expresamente el texto. En Mxico no es posible que el
Supremo Poder Judicial Federal,al analizar y hacer un pronunciamiento
sobre un artculo de la Constitucin, juzgndolo anticonstitucional, abrogue
dicha disposicin. Si como poder no puede abrogar disposiciones constitu-
cionales, en cambio s se constituye en el defensor de la constitucionalidad.
En el Estado federal es considerable la importancia del principio de la
institucionalizacin de la competencia federal y la de los Estados. En el
caso de Mxico se instituye este.principio en el artculo 124, al establecer
que las facultades que no estn expresamente concedidas por la propia
Constitucin Poltica a los funcionarios federales, se entienden reservadas
a los Estados. Si bien los Estados de la Repblica Mexicana son sobera-
nos, la Constitucin Poltica, les impide otorgarse facultades a s mismos..
29. SUPUESTOS DEL FEDERALISMO
Algunos tratadistas .polticos sostienen la tesis de que no es posible la
institucin formal y material deJa Federacin si un pas no cuenta' con
una serie de supuestos bsicos que faciliten tal institucin. Entre estos su-
. puestos contemplan el que la sociedad humana sea relativamente mvil
y homognea, la disposicin de. s,us habitantes a buscar soluciones por la
va no violenta, la existencia de un federalismo econmico y social; cierto
grado de tolerancia poltica, y la no existencia de barreras raciales o geo-
grficas.
Algunos autores, como Wagner y Nyman, sostienen que para la plena
existencia de un federalismo actuante es necesaria la cultura poltica de los
habitantes de un pas. Si esta tesis es vlida, podramos pensar que el
federalismo de la Alemania Occidental o de Austria es ms slido que
el de aquellas naciones federalistas que adoptaron esta institucin por im-
posicin de las antiguas potencias coloniales.
Miguel de la Madrid Hurtado seala atinadamente que uno de los
s ~ p u e s t o s estructurales del rgimen federal consiste en la necesaria iden-
tidad bsica de los principios polticos fundamentales que sirven de sus-
trato, tanto al sistema federal en s mismo, como a los sistemas estatales
particu1lres que estn integrados a la, Federacin. El sistema federal mexi-
Cano se fundamenta en principios polticos estructurales similares para la
54
JACINTO FAYA VIESCA
Federacin y los Estados, de all que la homogeneidad juridico-poltica
de la institucin federal sea otro de los principios fundamentales de nuestro
federalismo. La Constitucin Mexicana seala principios bsicos que estruc-
turan tanto a la Federacin como a las entidades federativas. Carl Schmitt
afirmaba: "El pacto federal --es al mismo tiempo un elemento de la
Constitucin de cada uno de los Estados miembros." Un ejemplo de esta
similitud de estructuras lo da el artculo 115 constitucional al establecer
que los Estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno
republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin
territorial y de su organizacin poltica y administrativa, el municipio libre.
El rgimen de Estado constitucional de tipo federal que existe en
Mxico se sustenta en una serie de principios polticos fundamentales que
norman la estructura del Estado Federal Mexicano y el rgimen de liber-
tades y derechos pblicos. Estos principios rectores son los siguientes:
soberana nacional que reside esencial y originariamente en el pueblo,
repblica representativa de tipo democrtico y federal, Estados libres y
soberanos, divisin de poderes, rgimen de garantas individuales y sociales,
participacin del Estado en la economa nacional, municipio libre; etc.
30. MARCO JURDICO DEL FEDERALISMO EN MXICO
El sistema federal reviste una singular importancia en la organizacin
poltica del Estado Mexicano, de all la necesidad de hacer algunas re-
flexiones sobre esta institucin.
El sistema federal mexicano establece una jurisdiccin distinta, y casi
siempre excluyente, entre los rganos centrales de poder por una parte y,
por la otra, los rganos de poder que corresponden a los Estados. El sistema
federal establece la tcnica constitucional del reparto de competencias. Este
reparto, que es siempre establecido por la Constitucin, permite un rgimen
de convivencia jurdica no exento de problemas de competencia, dada la
complejidad de muchos actos de autoridad en cuanto a las atribuciones
correspondientes a la Federacin y a los Estados.
En Mxico nuestro federalismo es el resultado de un pacto entre Esta-
dos que ya existan como tales y que, por voluntad propia, convinieron en
delegar ciertas facultades que les correspondan a favor del poder central,
reservndose para ellos aqullas que no haban delegado en forma expresa.
Este principio lo recogi nuestro Cdigo Poltico en su artculo 124 al
establecer que las facultades que no estn expresamente concedidas por esta
Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a: los
Estados. Siempre que los rganos centrales o los de algn Estado invadan
el mbito de competencia del cual' no' son los titulares, cOmeten aetos
inconstitucionales, ya que la invasin de competencia, en nuestro sistema
federal, se manifiesta en la violacin de la soberana de los Estados o en la
invasin por parte de stos de la esfera de la autoridad federal. Los tribu-
nales de la Federacin son los obligados constitucionalmente a dictar un
pronunciamiento para resolver cualquier tipo de controversia en relacin
a este problema de competencia, de conformidad con el artculo 103 cons-
titucional.
El federalismo se salva en virtud de que los poderes federales estn
dotados de facultades en forma expresa y limitada. Estas facultades otor-
gadas por la Constitucin son enumeradas con absoluta precisin. El lmite
de estos poderes se encuentra en que no pueden actuar en todo aquello
que no se encuentre en la enumeracin de las facultades. Cualquier actua-
cin en otro sentido constituye un acto nulo. No podra haber una extensin
de facultades por analoga, por igualdad o por mayora de razn a otros
casos distintos de .los propuestos por la Constitucin.
Este sistema de facultades expresas y limitadas corresponde en Derecho
Constitucional a lo que comnmente es entendido como facultades expl-
citas, debiendo sealar que la Constitucin, en su artculo 73, fraccin XXX,
consagra tambin las llamadas facultades implcitas que, de no aplicarse
con estricto rigor constitucional, podran ser la puerta por la cual los
Poderes federales extendieran el mbito de su actuacin, nulificando de
alguna manera el principio estricto de facultades expresas.
El otorgamiento de una facultad implcita, slo se justifica, segn Tena
Ramrez, si rene los siguientes requisitos:
1. La existencia de una facultad explcita, que por s sola no podra
ejercitarse;
2. La relacin de medio necesario respecto a fin, entre la facultad
implcita y el ejercicio de la facultad explcita, de suerte que sin la primera
no podra alcanzarse el USO de la segunda;
3. El reconocimiento, por el Congreso de la Unin, de la necesidad de
la facultad implcita y su otorgamiento por el mismo Congreso al poder
que de ella necesita.
Es muy comn en Mxico pensar que nuestra Constitucin otorga al
rgimen federal una jerarqua mayor que al rgimen de los Estados miem-
bros. Sin embargo, nuestra Constitucin cre el sistema federal otorgando
competencias distintas a los rganos de poder central y estatal. Esta distri-
bucin de competencias no otorga una mayor jerarqua a los rganos
El sistema federal prevalece y se justifica constitucional y poli-
tlcamente gracias al principio de igualdad que la Constitucin establece
6rganO/il centrales y rganos de los Estada; miembros. Por eso, el
SJ8I;ema .federal debe considerarse como. una institucin que organiza los
poderes pblicos.
El sistema federal exige una distribucin de competencias; pero el go-
bierno federal, como lo indica el artculo 127 constitucional en su fraccin I1,
est en el sentido de un gobierno que cubre por igual el territorio central
y los locales.
Al hablar de gobierno federal no se alude solamente a rganos de poder
central como titulares de competencias especficas, distintas a las de los
Estados, sino que aqu, el concepto gobierno federal se convierte en el de
una institucin poltica constitucional que representa a la Nacin Mexi-
cana en su totalidad. En este mismo sentido, los rganos centrales asumen
constitucionalmente la obligacin y el derecho de representar a la Nacin
Mexicana. Como ejemplos tenemos el caso ene! que el Jefe del Ejecutivo
Federal es el representante de la nacin en las relaciones internacionales.
Se puede citar aqul en donde la Suprema Corte de Justicia, al dirimir los
conflictos de competencia entre un rgano central y uno local, se coloca
por encima de ambos y se convierte constitucionalmente en el titular de la
comunidad, siendo en ese momentos superior al Estado central y a los Esta-
dos miembros.
El artculo 27 constitucional da tambin un ejemplo al hablar de la
propiedad que corresponde originalmente a la nacin; en este caso es repre-
sentante de esa entidad el gobierno federal. Aqu ste no est actuando
como un rgano central con facultades expresas, sino como el titular de
toda la Nacin Mexicana, englobando los mbitos de poder de! centro y
de los Estados.
El artculo 40 constitucional contiene la declaracin por la cual el Es-
tado Mexicano adopta el federalismo como forma de gobierno. En efecto,
dicho artculo establece: "Es voluntad del pueblo mexicano constituirse
en una repblica representativa, democrtica, federal, compuesta de Es-
tados libres y soberanos en todo lo concerniente al rgimen; interior; pero
unidos en una federacin establecida segn los principios de esta ley fun-
damental."
Es importante notar que en nuestro pas la Federacin no surgi a
travs de un pacto o unin entre Estados preexistentes, sino que surgi
fundamentalmente por la decisin popular de constituir a la. Repblica
Mexicana bajo e! rgimen de una repblica federal. A continuacin se
transcriben algunas ideas del Licenciado Emilio Velazco en relacin a los
artculos 39 y 40 de la Constitucin de 1857:
"La Constitucin de 1857 supone que los Estados existieron antes de
ella; lo indica as el prembulo donde se asienta que los representantes
de los diferentes Estados, del Distrito y Territorios se reunieron para de-
cretar la Constitucin; lo confirman varios artculos de ella; lo comprueba,
por ltimo, la circunstancia de haber sido firma.da poJ' los diputados en su
carcter de representantes por los Estados. No reconocemos que . esta 'pte-
57
existencia de los Estados sea una verdad histrica; slo la admitimos como
una ficcin legal, de la cual se derivan varias consecuencias jurdicas y
constitucionales intiles de mencionar.
"Pero una de estas consecuencias no es que la Constitucin sea un
pacto entre los Estados. En el prembulo se dice que el objeto de la reunin
de los representantes es constituir la nacin; no se expresa que sea el de
celebrar una alianza entre los Estados.
"En el artculo 39 se asienta que el pueblo mexicano tiene en todo
tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su go-
bierno, de manera que nuestro sistema actual es una creacin del pueblo,
y no de los Estados; el primero y slo el primero es el que puede modifi-
carlo, en los trminos establecidos en el artculo 127 de la Constitucin;
en ningn caso los segundos, porque no se les reconoce este derecho.
"Ms explicito todava el artculo 40, se afirma en l que es voluntad
del pueblo mexicano constituirse en una repblica representativa, demo-
crtica, federal, compuesta de Estados; as es que el pueblo mexicano
es el que ha formado la Constitucin ; no es ella la obra de los Estados." 111
Un criterio jurdico tradicional no admitira que al constituirse la Re-
pblica Federal Mexicana, los Estados libres y soberanos de Mxico se
unieron para formar la Federacin. La afirmacin anterior se sustenta
en el supuesto que los Estados no existan como tales y, desde luego, sin
reunir las caractersticas de libertad ysoberana. Es por ello que el sentido
con que el artculo 40 se refiere a los Estados libres y soberanos es ms bien
simblico, para destacar que fue la Federacin, por voluntad popular, la
cual dio vida a los Estados con esas caractersticas.
. Pudiera ser importante notar que, en estricto sentido, ms que Estados
libres y soberanos debera hablarse de Estados que gozan de cierta auto-
noma, pues hablar de soberana estatal sera en todo caso admitir en un
mismo territorio federal una reo-soberana, es decir, Una soberana de la
Federacin y otra de los Estados, cuando en realidad es que slo hay una
soberana.
El Estado federal mexicano tiene un solo territorio nacional en el cual,
tanto las autoridades federales,como las locales, ejercen las funciones pro-
pias de sus respectivas competencias. Sera muy dificil entender hasta qu
punto la Federacin y las entidades federativas pueden ejercer indistinta-
mente funciones si no existiera un principio cardinal que ordenara. en el
telTtorio nacional las diferentes competencias de las distintas autoridades
federales y locales. Esta frontera de distincin se resuelve por la Constitu-
cin Poltica del pas que establece el principio cardinal del reparto de
Este principio instituye que las autoridades de la Federa-
13 Cit. pos. Ignacio Burgoa, Derecho Constitucional Mexicano, Editorial PoITa,
S. A.) la. ed., pp. 519.
58 JAClNTO FAYA VIESCA
cin, a fin de ejercer sus funciones, deben tener facultades expresamente
consignadas para poder desempearlas, ya sea que sea trate del Poder
Ejecutivo, del Poder Legislativo o del Poder Judicial. Este mismo prin-
cipio de reparto de competencias establece que las autoridades locales
podrn ejercer todas aquellas funciones que, otorgadas por una ley, no
estn reservadas en forma expresa para las autoridades de la Federacin.
El artculo que establece el marco de competencia para estos dos tipos de
autoridades es el 124 de la Constitucin Mexicana de 1917 que corresponde
al artculo 117 de la de 1857. Ninguna autoridad federal de cualquiera de
los tres Poderes podr ejercer algn tipo de funcin si en forma expresa
no lo autoriza la Constitucin Poltica. Esto significa que las autoridades
federales en ningn caso, a excepcin de las facultades implcitas, podrn
actuar sin que haya mediado el otorgamiento previo por parte de la Cons-
titucin, en relacin a una facultad explcita. El contenido del artculo 124
obedece a una razn lgico-jurdica ya que, si la Federacin es el resultado
de un pacto entre Estados libres y soberanos, es lgico suponer que, como
forma de gobierno, debe contar con autoridades que posibiliten la acti-
vidad estatal y que cuenten con una serie de facultades a fin de realizar
sus funciones. Es indispensable destacar que el reparto de jurisdicciones no
puede provenir de los Estados pactantes ni de la Federacin, sino de la
Constitucin Poltica del pas; por lo tanto, es este Texto el nico docu-
mento dentro del orden jurdico nacional que asienta los fundamentos y
la forma del reparto de jurisdicciones para la Federacin y los Estados.
Una de las caractersticas ms sobresalientes de un sistema federal es
la de precisar que los conflictos de orden jurdico entre una entidad y la
Federacin deben resolverse por el principio de la supremaca del orden
jurdico federal. Sin este principio no sera posible que funcionara el sis-
tema federal.
En caso de controversia sobre las competencias de los Estados y la
Federacin, queda muy clara la soluci6n al problema por lo establecido
en el artculo 41 constitucional al disponer: "El pueblo ejerce su soberana
por medio de los Poderes de la Unin, en los casos de la competencia de
stos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regmenes interiores, en
los trminos respectivamente establecidos por la presente Constitucin
Federal y las particulares de los Estados, las que en ningn caso podrn
contravenir las estipulaciones del Pacto Federal."
El sistema jurdico nacional contiene una jerarqua de leyes y, regla-
mentosque lo estructuran. Estos ordenamientos son los siguientes:
1
9
La Coostituci6n Poltica del pas;
2
9
Las leyes emanadas del Congreso de la Unin y los tratados inter-
nacionales aprobados por el Senado;
3<;> Los reglamentos administrativos del Ejecutivo Federal;
4<;> Las Constituciones de los Estados de la Repblica;
5<;> Las leyes emanadas de los Congresos Locales, y
6<;> Los reglamentos administrativos emanados de los Ejecutivos Lo-
cales.
El pacto federal tiene la singularidad de haberse gestado bajo la abso-
luta libertad de sus miembros, con la particularidad que este acto soberano
de voluntad crea una nueva entidad y con ello un nuevo orden jurdico
y una forma de gobierno. Carl Schmitt sostiene que la finalidad del pacto
federal es una ordenacin permanente, no una simple regulacin pasajera.
ARTICULO 2
Q
1. Responsables de la tarea administrativ.-2. Carcter Poltico de
los Secretarios de Estado.-3. Carcter Administrativo de los Secre-
tarios de Estado.-4. Jerarqua de los Departamentos Administrati-
vos.-5. Poderes Jurdicos de los Secretarios de Estado.
ARTCULO 2
Q-En
el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho
de los negocios del orden administrativo encomendados al Poder Ejecu-
tivo de la Unin, habr las siguientes dependencias de la administracin
pblica centralizada:
l. Secretaras de Estado, y
n. Departamentos Administrativos.
1. RESPONSABLES DE LA TAREA ADMINISTRATIVA
Luego de analizar los fundamentos constitucionales de la organizacin
del Estado federal mexicano, comentamos ahora la importancia que tienen
las Secretaras de Estado y los Departamentos Administrativos en el go-
bierno federal (vid infra captulo del arto 26).
Tena Ramrez expresa: " ... el Poder encargado de ejecutar la ley se
deposita en un solo individuo, quien debe imprimir unidad en la marcha
de la administracin".' Nuestro sistema constitucional otorga la titulari-
dad del Poder Ejecutivo Federal al Presidente de la Repblica. Es dis-
tinto el titular del Poder Ejecutivo del conjunto de rganos que le estn
subordinados. Este conjunto de rganos subordinados constituye la Admi-
nistracin Pblica Federal, de la cual el Presidente de la Repblica es el
jefe supremo. Como jefe de la administracin, en su puesto se concentran
los poderes de decisin y de mando, con el fin de poder mantener unidad
de criterio y accin en las polticas de la administracin. .
Sera prcticamente imposible que el Presidente de la Repblica pu-
diera encauzar por s solo la compleja actividad que requiere el ejercicio
1 Derecho Constitucional Mexicano, Editorial Porra, S. A., 14a. ed., p. 474.
de sus atribuciones. El titular del Ejecutivo necesita una serie de rganos
auxiliares, subordinados jerrquicamente a l, que posibiliten una inte-
ligente y eficaz marcha de la Administracin Pblica.
El artculo 90 constitucional establece: "Para el despacho de los ne-
gocios del orden administrativo de la Federacin, habr el nmero de
secretarios que establezca el Congreso por una ley, la que distribuir
los negocios que han de estar a cargo de cada Secretara." El artculo 92
de la Constitucin menciona a los Departamentos Administrativos y, antes,
el artculo 89, en sus fracciones II, JII, IV YV, hace referencia al Pro-
curador General de la Repblica, Procurador General de Justicia del
Distrito Federal, a los agentes diplomticos, cnsules, oficiales superiores
del Ejrcito, etc., como funcionarios de primer orden que auxilian al
Presidente en el desempeo de las atribuciones que la Constitucin le ha
otorgado. As pues, la estructura del Ejecutivo Federal puede contem-
plarse desde el punto de vista de dos elementos diferenciados: 1
9
que la
titularidad del Poder Ejecutivo Federal la ostenta el Presidente de la Re-
pblica, con carcter de indivisible e intransferible, y 2
9
que aunque
existen rganos de gran importancia, son nicamente auxiliares en las
tareas del Presidente de la Repblica. Los Secretarios de Estado, los Jefes
de los Departamentos Administrativos, los Procuradores Generales de
Justicia, tanto de la Repblica como del Distrito Federal, los agentes
diplomticos, cnsules, oficiales superiores del Ejrcito, etc., no forman
parte del Poder Ejecutivo Federal, pero son colaboradores indispensables
para programar y ejecutar sus polticas y decisiones.
2. CARCTER POLTICO DE LOS SECRETARIOS DE ESTADO
Los Secretarios de Estado constituyen los auxiliares ms importantes e
inmediatos del Jefe de la Nacin, teniendo en nuestra opinin un doble
carcter: como rganos polticos y como rganos administrativos.
Como rganos polticos manifiestan este carcter cuando refrendan los
reglamentos, decretos y rdenes del Presidente relativas a su Secretara.
Esto de ninguna manera significa que invadan o compartan el poder pre-
sidencial, pues ste, en estricto rigor constitucional, es intransferible. Ahora
bien, ese carcter poltico es una responsabilidad digna de estudiarse bajo
las reglas del derecho constitucional, teniendo en cuenta que el desarrollo
y ejercicio de las atribuciones de las Secretaras de Estado se nutren de una
serie de prcticas muy singulares propias del sistema presidencial mexicano.
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal otorga igual
rango a las Secretarias de Estado y Departamentos Administrativos, de la
misma manera que lo haca la antigua Ley de Secretaras y Departamentos
de Estado.
De acuerdo con el artculo 92 de la Constitucin, los Secretarios de
Estado estn facultados para firmar los reglamentos, decretos y rdenes
del Presidente relativos a su Secretara, otorgndoles validez con su refrendo.
La figura del refrendo no es aplicable a los Jefes de los Departamentos
Administrativos.
La responsabilidad administrativa ante el Congreso de una Secretara
corresponde siempre al Secretario del Despacho, quien est obligado a
acudir, ante cualquiera de las Cmaras que lo cite en el periodo de sesiones
ordinarias, para dar cuenta del estado que guarda su ramo o para propor-
cionar informacin cuando se discuta una ley o algn negocio relativo
a sus actividades (cfr. arto 93 constitucional). Los Secretarios de Estado
asisten en representacin del Presidente de la Repblica.
Los Jefes de los Departamentos Administrativos y los directores o ge-
rentes de los organismos descentralizados y empresas de participacin esta-
tal tambin pueden ser llamados por alguna de las Cmaras para los
mismos' fines a que nos hemos referido. La Constitucin no establece que
el Presidente de la Repblica pueda ser citado por la Cmara de Dipu-
tados o de Senadores. Creemos que esto obedece a la intencin de salva-
guardar el equilibrio de los poderes y respetar la alta investidura del
Presidente.
Tena Ramrez opina: " ... no subsiste en la Constitucin, con el carc-
ter de obligatorio, la existencia de los Departamentos Administrativos, como
apareca en el proyecto de la Comisin, por sta retirado y que no aprob
el Congreso. No bastara para entender que hay la obligacin de que
existan los Departamentos, con la alusin que hace el artculo 92, pues
este precepto supone la existencia de aqullos, pero no la impone. En esa
virtud, es potestativo para la ley Secundaria crear o no los referidos Depar-
tamentos".'2
El artculo 13 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Fe-
deral (art, 27 de la antigua Ley de Secretaras y Departamentos de Estado)
guarda congruencia con la Constitucin al establecer el refrendo slo para
los Secretarios de Estado.
Tena Ramrez seala: "En ningn momento ni por ningn motivo
pasa la responsabilidad constitucional o poltica del Presidente a los Secre-
tarios. El refrendo, en consecuencia, no persigue en nuestro sistema la
finalidad de eximir de responsabilidad al Presidente para transferirla al
refrendatario," 3
Este autor opina adems: "Intmamente relacionada con la funcin
tcnica del refrendo, aparece $U finalidad poltica. Como habremos de
verlo con mayor detenimiento al estudiar la organizacin del Poder Eje-
'2 Op. cit., p. 487.
3 Op. cit., p. 253.
cutivo, en el Constituyente de Quertaro la Comisin dictaminadora pro-
puso la creacin de los Departamentos Administrativos, con funciones
exclusivamente tcnicas y no polticas, a diferencia de las Secretaras de
Estado, que gozaran de esas dos funciones. Como consecuencia de la
anterior distincin el dictamen otorgaba el refrendo nicamente a los Secre-
tarios, en consideracin a su funcin poltica, y lo rehusaba a los jefes
de los Departamentos Administrativos. El artculo 92 responde a estas
ideas, al conferir tan slo a los Secretarios la potestad refrendataria.
"Fndese en lo expuesto la finalidad poltica del refrendo, la cual res-
ponde a la funcin poltica del Secretario. Es aqu donde apunta, a nuestro
ver, el nico posible matiz parlamentario de nuestro refrendo. Si por
virtud del refrendo el Secretario asume una responsabilidad poltica, en la
medida de sta adquiere una personalidad autnoma.
"Sin embargo, de existir el matiz parlamentario tiene que ser muy
dbil. La imputabilidad poltica del Jefe del Ejecutivo es plena en nuestro
rgimen, a diferencia de su imputabilidad penal; de aqu que la primera
no puede ser sustituida por el Secretario de Estado, a la manera de Jo que
acontece en el sistema parlamentario. Pero s puede ser compartida, y en el
grado en que lo sea el sistema presidencial puede derivar hacia apariencias
parlamentarias.
"Tal cosa suceder si la censura congresional toma por blanco a un
Secretario de Estado, a travs principalmente de la facultad de las Cmaras,
a que despus nos referiremos, para llamar a los Secretarios de Estado a
que informen ante ellas. La responsabilidad poltica sigue siendo sin duda del
Presidente, pero el choque de los Poderes se atena si en lugar de atacar
directamente al Presidente, el reproche se dirige al refrendatario. Pero aun
en este caso sobrevive una diferencia capital: el Secretario censurado no
est obligado a dimitir como en el rgimen parlamentario, y el Presidente
puede constitucionalmente sostenerlo contra la voluntad del Congreso.
"Las dos posibilidades constitucionales, aparentemente opuestas aun-
que en el fondo del todo congruentes, a saber, la de que el Presidente
destituya al Secretario que no quiere refrendar un acto y la de que sostenga
frente al Congreso al Secretario que lo refrend, vienen a ser las dos carac-
tersticas supremas de nuestro rgimen presidencial, en donde la voluntad
del Jefe del Ejecutivo no se menoscaba en forma alguna, ni por el hecho de
q u ~ :1 Secretario del Ramo deba participar en sus actos ni por la respon-
sabilIdad poltica del Secretario participante. Mientras subsistan esas dos
caractersticasfunda.mentales, cualquier matiz parlamentario que se advierta
en nuestro refrendo, no alcanza a desnaturalizar el sistema." '"
.. 0/1. cit., pp, 255, 256.
Del estudio del artculo 29 constitucional -segn el cual el Presidente
de la Repblica, de acuerdo con el Consejo de Ministros y con aproba-
cin del Congreso de la Unin, podr decretar la suspensin de garantas
individuales-e- se deduce que la intervencin de los Secretarios de Estado.
tiene una mayor jerarqua constitucional en los casos que establece esta
disposicin.
Aun teniendo en cuenta que los actos de un Secretario son, de hecho,
actos del Presidente, no puede dejar de reconocerse la importancia propia
de un Secretario de Estado. La importancia est en relacin al rango que la
Constitucin le confiere y a la confianza que el Presidente deposita en l.
La complejidad de la Administracin Pblica impide que el Presidente
domine todos los problemas, por lo cual los Secretarios estn obligados a
interpretar la poltica presidencial en la vasta problemtica que enfrenta
el pas.
El manejo congruente de la Administracin Pblica justifica y requiere
la solidificacin de la figura presidencial. El Jefe de Estado, respetando la
divisin de poderes, tiene la obligacin de disear modelos unitarios de
actuacin que manifiesten una poltica bien definida en todas las reas.
3. CARcTER ADMINISTRATIVO DE LOS SECRETARIOS DE ESTADO
Como rganos administrativos los Secretarios de Estado se encargan,
segn la Constitucin, de despachar los negocios del orden administrativo
de la Federacin, de conformidad con una ley que establezca competencias
expresas y limitadas para cada Secretara. La L.O.A.P.F. reglamenta el
artculo 90 constitucional y dems relativos, fijando el marco deatribu-
ciones de las distintas Secretaras de Estado y Departamentos Adminis-
trativos.
El Secretario de Estado es la primera autoridad de su Secretara, de-
pendiendo de l la totalidad de funcionarios y empleados de su ramo.
Esta jerarqua queda establecida en el reglamento interior de la Secretara,
el cual es siempre expedido por el Presidente de la Repblica, nico facul-
tado constitucionalmente para hacerlo. La competencia de los Secretarios
de Estado no rebasa la esfera presidenciaL Los Secretarios ejercen sus
funciones por acuerdo del Presidente de 'Ia Repblica, segn lo establece
la L.O.A.P.F., y sus actos son, en consecuencia, responsabilidad del Pre-
sidente. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha sostenido que el
nico titular del Ejecutivo Federal es el Presidente de la Repblica, por
lo que no es admisible pensar que los Secretarios de Estado pudieran tener
facultades mayores o distintas a las que el Presidente tiene atribuidas.
La L.O.A.P.F. establece que "al frente de cada Secretara habr un
Secretario de Estado, quien para el despacho de 1<?S asuntos de su compe-
tencia, se auxiliar por los Subsecretarios, Oficial Mayor, Directores, Sub-
directores, Jefes y Subjefes de Departamento, oficina, seccin y mesa, y por
los dems funcionarios que establezca el reglamento interior respectivo y
otras disposiciones legales" (efr. arto 14).
Gabino Fraga cita la ejecutoria N9 t. XIII, pgina 307, del Semanario
de la Federacin que a continuacin transcribimos: "La Suprema Corte ha
resuelto que las dependencias de las Secretaras encargadas a esos direc-
tores y jefes de departamento, forman un todo con la Secretara respectiva,
no son cuerpos independientes, no obran por accin propia sino que tienen
que recabar el acuerdo de la superioridad para ejecutar determinados
actos."
4. JERARQUA DE LOS DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS
A pesar que la L.O.A.P.F. establece que los Departamentos Adminis-
trativos tienen igual jerarqua que las Secretaras de Estado, constitucional-
mente y en la prctica gubernamental, la jerarqua es distinta. Los jefes
de los Departamentos Administrativos no tienen calidad de rganos polticos
pues, repetimos, no pueden refrendar los reglamentos, decretos y rdenes
del Presidente de la Repblica. Sin embargo, la importancia de los De-
partamentos Administrativos es innegable. Como es sabido, las actividades
d ~ l Departamento del Distrito Federal y del Departamento de Pesca son
VItales para el desarrollo econmico del pas.
5. PODERES JURDICOS DE LOS SECRETARIOS DE ESTADO
Al sintetizar algunas funciones de los Secretarios de Estado, Serra Rojas
escribe: "Los poderes jurdicos de los Secretarios de Estado son:
a) Ejercen el poder jerrquico y disciplinario sobre el personal a sus
rdenes, de acuerdo con la ley, dndoles rdenes, instrucciones,
autorizaciones y modificndolos cuando lo estiman razonable.
b) Toman las decisiones ejecutorias importantes que exige la marcha
del servicio. No tienen el poden reglamentario, pero s emiten de-
cisiones particulares.
e) Representan al Estado, perso1)a mral, en>todosJQS casos quecon-
ciernen a la Secretara, la administracin. de,los bienes dedominio
Pblico afectados al' servicio de su dependencia, celebracin de
.contratos, representacin ante los tribunales de acuerdo con la .ley,
.d) El secretario de' Estado tiene el carcter de autoridad-administras
tiva y en su caso el de autoridad responsable.;
. e) Ejercen sobre las instituciones descentralizadas que se relacionan
con su ramo, los poderes de tutela o de control previstos en las
leyes.
f) El, secretario de Estado acta subordinado a los lineamientos fi
nancieros y econmicos del Estado, en la poltica general que seala
el Presidente de la Repblica, y las contenidas en el presupuesto de
egresos de la Federacin y las dems limitaciones que legalmente
se fijen." 5
"De conformidad con lo dispuesto en los artculos 19 de la Ley de
Amparo y 92 de la Constitucin Poltica de la Repblica, el Jefe del Poder
Ejecutivo slo, puede ser representado en el juicio.degarantas, por e}
secretario del despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda;
por lo qlJe cuando el Presidente de la Repblica tenga que interponer
algn recurso, debe hacerlo directamente, o bien. ,por conducto del secre-
tario de Estado respectivo, quien, en tal caso, debe firmar, personalmente
el oficio relativo.". (Tesis jurisprudencial Nm. 212: Apndice 1917-1965"
2' Sala, pg. 255).6, '. " " "'" ...
, "LaS,' Secretaras de Es,tado representan al Ejecutivo en cada 'ramo del
mismo, y' aunque tienen facultades y atribuciones propias, no por eso dejan
de obrar como 6rganos de ese poder, representando sus propias (unciones ya
que no sera-posible que el Presidente de la Repblica interviniera en todos
y cada uno de los actos de funcionanento de dicho poder. Todo -acto de
una Secretara de Estado es de la responsabilidad del Poder Ejecutivo."
(Semanario Judicial de la Federaci6n. Tomo 35, pg. 1904, V poca),"
No obstante que los Secretarios de Estado son los funcionarios de mayor
rango administrativo, no pueden expedir reglamentos. La facultad regla-
mentaria es atribucin exclusiva del Presidente de la Repblica y, por lo
tanto, es ndelegable, '
Los Secretarios de Estado y los Jefes de los, Departamentos Adminis-
trativos estn facultados para despachar y resolver los asuntos adrrinis-
.trativos de su competencia. Sus facultades no se originan por una decisin
del Presidente de la Repblica, pues constitueiorialmente no es posible. El
origen' de las facultades de los Secretarios de Estado" y de lOs Jefes de los
Departamentos Administrativos es nica y exclusivamente la ley. Las facul-
, '
6 $. A. S,a. p. 514.
,', Cito pL-AndrSSerra Rojas", op. p. 514.: . "
'1:Cit: Pc* AIlcIris sma Itojas, op. ril., 1'. 515'.
tades expresas y limitadas que constituyen el marco de atribuciones de un
Secretario o Jefe de Departamento, o de cualquier funcionario de la Admi-
nistracin Pblica Federal de los poderes Legislativo y Judicial, las otorga
la ley. Las instrucciones que el Presidente gira a un Secretario o Jefe de
Departamento tienen siempre fundamento legal.
Los Secretarios de Estado y los Jefes de Departamento pueden delegar
en funcionarios subalternos algunas de sus facultades administrativas no
discrecionales, pero obedeciendo lo establecido por la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal o los reglamentos interiores respectivos.
ARTICULO 3
9
1. La divisin constitucional de los Poderes federales.-2. El Eje-
cutivo Federal en el sistema constitucional mexicano.-3. Clasifica-
cin de las facultades constitucionales del Presidente de la Repblica.
ARTCULO 3
9-El
Poder Ejecutivo de la Unin se auxiliar en los
trminos de las disposiciones legales correspondientes, de las siguientes
entidades de la administracin pblica paraestatal:
1. Organismos descentralizados;
II. Empresas de participacin estatal, instituciones nacionales de cr-
dito, organizaciones auxiliares nacionales de crdito e instituciones nacio-
nales de seguros y de fianzas, y
IlI. Fideicomisos.
1. LA DMSIN CONSTITUCIONAL DE LOS PoDERES FEDERALES
Creemos oportuno destacar algunas reflexiones muy concretas acerca
del Poder Ejecutivo Federal y clasificar, adems, las atribuciones que le
confiere la Constitucin Poltica del pas.
El Presidente de la Repblica es el depositario nico del Poder Eje-
cutivo Federal. En este sentido, el Presidente representa a uno de los tres
Poderes federales, siendo adems el nico representante del Estado mexi-
cano. Es, por lo tanto, Jefe de Estado, Jefe de la Administracin Pblica,
de las Fuerzas Armadas y representante de la nacin en las relaciones
internacionales.
La primera parte del artculo 49 constitucional establece que el Su-
premo Poder de la Federacin se divide para su ejercicio en Legislativo,
Ejecutivo y J udiciaI. De conformidad con el artculo 50 constitucional,
el Poder Legislativo Federal se deposita en un Congreso General que se
dividir en dos Cmaras, una de Diputados y otra de Senadores. El Poder
Ejecutivo Federal, segn lo establece el artculo 80 constitucional, se depo-
sita en un solo individuo que se denominar Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos. El artculo 94 de la Constitucin deposita el ejercicio
del Poder Judicial Federal en una Suprema Corte de Justicia, en Tribu-
nales de Circuito, Colegiados en materia de amparo y unitarios en materia
de apelacin, y en Juzgados de Distrito.
La divisin constitucional de los Poderes federales obedece a principios
jurdicos establecidos con precisin, inspirados en diversas doctrinas y
corrientes ideolgicas, fruto a su vez de la realidad histrica econmica,
social, poltica y cultural de los pueblos. La doctrina de la divisin de
poderes, incorporada a nuestro cdigo poltico, constituye una autntica
limitacin interna del poder pblico, el que encuentra su complemento
en las garantas individuales de los gobernados.
Locke, en su ensayo sobre el gobierno civil, afirmaba: "Para la fra-
gilidad humana la tentacin de abusar del poder seria muy grande, si las
mismas personas que tienen el poder de hacer las leyes tuvieran tambin
el poder de ejecutarlas, porq,ue podran dispensarse entonces de obedecer
las leyes que formulan y cambiar la ley a intereses privados, hacindolo y
ejecutndolo a la vez y, en consecuencia llegar a tener un inters distinto
del resto de la comunidad, contrario al fin de la sociedad y del Estado."
Montesquieu deca que "cuando se concentra el Poder Legislativo y el
Poder Ejecutivo en la misma persona o en el mismo cuerpo de magistrados
no hay libertad... ; no hay tampoco libertad si el Poder Judicial no est
separado del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo... ; todo se habr
perdido si el mismo cuerpo de notables y aristcratas y del pueblo ejerce
estos tres poderes".
La divisin de poderes no debe entenderse como una oposicin entre los
diferentes rganos que no tienen obligacin constitucional de coordinar sus
esfuerzos para la obtencin de los fines del Estado. La divisin de poderes
representa la diferenciacin y especializacin de las funciones de cada
poder, coordinando los poderes las funciones entre s para asegurar la uni-
dad de actuacin del Estado. Esta teora es, primordialmente, una tcnica
constitucional. Si bien una primera finalidad de cada poder es el ejercicio
de sus atribuciones especficas, el fin ltimo de cada uno y de todos los
poderes en conjunto es que el Estado cumpla con sus finalidades ltmas.'
2. EL EJECUTIVO FEDERAL EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL :MEXICANO
El prestigiado autor Gabino Fraga ha estudiado las caractersticas ms
esenciales que adopta nuestro sistema constitucional en la organizacin del
Poder Ejecutivo. A continuaci6n se reproducen sus comentarios al respecto:
1 Sobre el tema ele ladivisi6n ele. poderes =-te. bibliografia abundante. Con-
1'Ul(te, por ejemplo, Principios d. Der.cho Pblico j Corufitflcio1Ull ele Maurice Hauriou
Pp. 371-388).
jO JACINTO FAYAVIESGA
"El sistema adoptado por nuestra Constitucin para la organizacin
del Poder Ejecutivo presenta un predominio de los caracteres de un rgimen
presidencial a pesar de encontrarse algunos que ms bien corresponden al
rgimen parlamentario.
"Entre estos ltimos cabe citar los siguientes:
a) El derecho de iniciativa de las leyes. que al Presidente otorga el
artculo 71, fraccin 1, de la Constitucin.
b) La irresponsabilidad del mismo Presidente que se consigna en el ar-
tculo 108, segn el cual dicho funcionario slo puede ser acusado por
traicin a la patria y por delitos graves del orden comn.
e) La existencia de Secretarios de Estado que se asocian al Presidente
de la Repblica en el ejercicio de sus facultades, al grado de que sin el
refrendo de aqullos, los actos de ste carecen. de validez (arts. 90 Y 92).
d) La obligacin de los Secretarios del Despacho de informar al Con-
greso al principiar el periodo de sesiones ordinarias acerca del estado que
guardan sus respectivos ramos, y la facultad de las Cmaras de citar a 1Qs
mismos Secretarios de Estado para que las informen cuando se discuta una
ley o se estudie un negocio relativo a su Secretara (art. 93).
"Por el contrario, los siguientes elementos configuran, como antes se
dijo, el sistema constitucional mexicano dentro del tipo de gobierno pre-
sidencial:
a) El Presidente de la Repblica es el Jefe del Estado y el Jefe de
Gobierno, sin que esta ltima jefatura la asuma el Ministerio como en el
rgimen parlamentario.
b) El Presidente de la Repblica tiene el goce y el ejercicio de las fa-
cultades otorgadas al Poder Ejecutivo, de tal manera que el Secretario
de Estado no tiene facultades propias y sus actos se reputan actos del Pre-
sidente de la Repblica.
e) Los Secretarios de Estado no funcionan en gabinete o Consejo' de
Ministros, como en el rgimen parlamentario, y solamente en un caso
excepcional, el de suspensin de garantas (art, 29), se requiere la inter-
vencin del Consejo de Ministros. t
d) Los Secretarios de Estado no se encuentran subordinados al Con-
greso como en el rgimen parlamentario, sino que exclusivamente estn
sujetos a las rdenes del Presidente de la Repblica.
e) Como consecuencia de lo anterior, los Secretarios de Estado no son
responsables polticamente ante el Congyeso, y la
los actos de' aqullos no tienen .. '" .' " ', '
f) El Congreso no tiene, sino en Ca8S eicepcloiuiles'ypor prestripci6Ii
expresa,. facultad de intervenir en el del !oder Ejecutivo.
s): Por ltimo,' el Presiden!e de bi Replklica'n> tiene facultad de. cA-
'Solver .. <'" " r P';''' . , ':,', c.. .: "
"De todo lo anterior se desprende que el hibridismo consistente. en la
inclusin de los Secretarios de Estado asocindolos al ejercicio de las
facultades del Presidente de la Repblica, no constituye sino un fenmeno
aislado que no es suficiente para considerar el rgimen como parlamentario.
"Esta asociacin de los Secretarios de Estado parece haber tenido su
origen en una reproduccin que se hizo desde la primera Constitucin,
la de Apatzingn de 1814, del precepto consignado en la Constitucin
espaola expedida por las Cortes el ao de 1812, en la que se estableci
el refrendo de los Secretarios como requisito indispensable para la validez
de los decretos y rdenes del Monarca. -
"Tal prescripcin ha venido siendo copiada por las Constituciones pos-
teriores; pero en ninguna poca se ha pretendido disminuir la autoridad
del Presidente por la necesaria intervencin del Secretario de Estado.
"Al lado de los Secretarios, la Constitucin previene el establecimiento
de Departamentos Administrativos, que corresponden realmente al tipo de
gobierno presidencial puro, pues sus jefes no estn asociados, como dichos
Secretarios, al ejercicio de las funciones del Poder Ejecutivo, sino que son
simples auxiliares de l y subordinados a su autoridad, segn veremos a
continuacin." 2 .
Una Administracin-Pblica eficiente y eficaz requiere de una sola
decisin de mando que unifique las polticas y criterios de actuacin y
ejecute con prontitud sus resoluciones. Esto slo es posible cuando consti-
tucionalmente el mando lo tiene una sola persona. No obstante la divisin
de poderes, es innegable la importancia que da a da tiene la figura del
Presidente de la Repblica, pues su calidad de Jefe de Estado lo obliga
al diseo y a la ejecucin de modelos de actuacin que engloban la super-
vivencia de los Poderes Centrales y Locales, la integridad y la indepen-
dencia poltica y econmica de la Nacin Mexicana. .
3. CLASIFICACIN DE LAS FACULTADES CONSTITUCIONALES
DEL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
La figura del Presidente de la Repblica sobresale dadas las facultades
que la Constitucin le otorga en su artculo 89, Yque pueden clasificarse
de la siguiente manera:
a) La fraccin 1 lo faculta para promulgar y ejecutar las leyes expe-
didas por el Congreso de la Unin.
Asirnismo,puede expedir los reglamentos necesarios a fin de aplicar lo
establecido por la Constitucin y las leyes. Esta es la facultad reglarnen-
2 Derecho Administrativo, Editorial Porra, S. A., 16a. ed., pp. 174, 175.
72
JACINTO FAYA VIESCA
taa intransferible e indelegable que slo el Presidente de la Repblica
tiene.
b) Las fracciones II, III, IV, V, XVI, XVII Y XVIII lo facultan
para extender nombramientos. En unos casos la facultad de expedir nom-
bramientos es absolutamente libre y, en otros, requiere la aprobacin del
Senado.
e) Las fracciones VI y VII le otorgan facultades que lo convierten en
Jefe de las fuerzas armadas del pas, con el fin de conservar la seguridad
interior y exterior de la Federacin.
d) La fraccin X le concede facultades para dirigir las negociaciones
diplomticas con potencias extranjeras, convirtindolo en el jefe de la
poltica exterior en Mxico.
e) La fraccin XI faculta al Presidente para convocar al Congreso a
sesiones extraordinarias, cuando lo acuerde la Comisin Permanente.
f) La fraccin XII le da facultades para colaborar con el Poder Ju-
dicial.
g) La fraccin XIII permite al Presidente determinar el estableci-
miento de aduanas martimas y fronterizas.
h) Con fundamento en la fraccin XIV, tiene la facultad de conceder
indultos en los casos que especifica dicha fraccin.
i) La. fraccin XV faculta al Presidente a conceder privilegios exclu-
sivos por tiempo limitado a los descubridores, inventores o perfeccionadores
de algn ramo de la industria, impulsando de esta manera el desarrollo
tecnolgico del pas.
j) La fraccin XIX le otorga facultades para pedir la destitucin, por
mala conducta, de las autoridades judiciales.
Con estos comentarios se ha precisado la calidad de rgano poltico y
administrativo del Presidente de la Repblica y las atribuciones que le
confiere la Constitucin Poltica. El estudio de las entidades de la Admi-
nistracin Pblica paraestatal se har en captulos subsecuentes.
ARTICULO 4
9
PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA
Antecedentes histricos de la Procuradura General de la Repbli-
ca.-Legislacin y disposiciones jurdicas aplicables a la Procuradura
General de la Repblica.-Composicin Orgnica de la Procura-
dura General de la Repblica.
1. La tarea legislativa del Procurador General de la Repblica.
-2. Otras funciones del Procurador General de la Repblica.-
3. La Procuradura General de la Repblica y la Polica Judicial
Federal.-4. La Procuradura General de la Repblica y la Refor-
ma Administrativa.-5. Atribuciones del Ministerio Pblico Federal.
ANTECEDENTES HISTRICOS DE LA PROCURADUlA GENERAL
DE LA REPBLICA
"La Procuradura General de la Repblica encuentra sus orgenes ms
remotos en el Derecho Espaol, que prevea la existencia de funcionarios
denominados fiscales; stos estaban encargados de promover justicia y
perseguir a los delincuentes. Durante la administracin de la poca colonial
los fiscales formaban parte de las Reales Audiencias, de acuerdo con las
leyes del 5 de octubre de 1626 y del 9 de octubre de 1812. En la: Cons-
titucin de Apatzingn de 1814 y en la Federal de 1824, fueron incluidos
en la organizacin del Poder Judicial. En la Constitucin de 1814 se
enumeraron dos fiscales, uno penal y otro civil que formaron parte del
Supremo Tribunal de Justicia y en la de 1824, uno como miembro inte-
grante de la Suprema Corte de Justicia.
"La Ley de los Tribunales de Circuito y Juzgados de Distrito de 22 de
mayo de 1824, adscribi un promotor fiscal en cada Juzgado de Distrito.
"La ley quinta de las siete leyes constitucionales de 1836 y las bases
orgAnicasde junio de. 1843 determinaron que la Corte Suprema de Justicia
estuviera formada por onceministros yun fiscal inamovible en el cargo,
salvo la remocin por enjuiciamiento ante el Congreso General.
"La Ley Lares de 1853 adems del fiscal 'que ser odo en las causas
criminales', menciona por primera vez constitucionalmente el cargo de
Procurador General de la Nacin, con rango similar al de Ministro de la
Suprema Corte de Justicia, movido a voluntad del Ejecutivo Federal; sin
embargo, en 1855 con la Ley sobre Administracin de Justicia expedida
por el Presidente Juan Alvarez, se omite dicho cargo, instituyndose dos
fiscales integrantes de la Suprema Corte.
"Siendo Presidente de la Repblica el licenciado don Benito Jurez,
dict el Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin el 29
de julio de 1862, en donde se sealan las funciones tanto del Ministro
Fiscal, como las del Procurador General, consistiendo las de este ltimo
en 'ser odo en todos los negocios que se interese la hacienda pblica o de
responsabilidad de sus empleados o agentes, y en los que por los mismos
motivos se interesen los fondos de los establecimientos pblicos'.
"La Ley de Secretaras de Estado de 1891, incluy al Ministerio P-
blico Federal, dentro de la Secretara de Justicia e Instruccin Pblica.
"En las reformas a la Constitucin de 1857 publicadas el 22 de mayo
de 1900, en sus artculos 91 y 96, se separa definitivamente al Ministerio
Pblico Federal y al Procurador General de la Repblica de la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin y, por primera vez, se emplea constitucio-
nalmente el trmino 'Ministerio Pblico'.
"En diciembre de 1908 se expide la primera Ley Orgnica delMinis-
terio Pblico Federal.
"La Constitucin de 1917 consagr con el sistema acusatorio, la defi-
nitiva autonoma del Ministerio Pblico Federal bajo la jefatura del Pro-
curador General de la Repblica.
"En 1919, conforme a los lineamientos de la Constitucin de 1917, se
expide una nueva Ley Orgnica del Ministerio Pblico Federal.
"En agosto de 1934 y en diciembre de 1941, se expiden dos nuevas
leyes orgnicas del Ministerio Pblico Federal. .
"El 10 de noviembre de 1955 se expide la Ley Reglamentaria del
Artculo 102 de la Constitucin Federal, denominada Ley Orgnica del Mi-
nisterio Pblico Federal.
"El 27 de diciembre de 1974 se expide la vigente Ley de la Procura-
dura General de la Repblica, la cual se public en el Diario Oficial
de la Federacin el 30 del mismo mes y ao. .
"Esta ley cambi su denominacin por estimarse que no slo se orga-
niza a la Institucin del Ministerio Pblico, sino tambin a la forma de
ejercer las funciones atribuidas personalmente al Procurador ,General'de la
Repblic y a -las unidades administrativas-que sirven de apoyo. a las ante.
riores de indiscutible imponancia!'"
LEGISLACIN y DISPOSICIONES JURDICAS APLICABLES
A LA PROCURADURA GENERAL DE LA REPBLICA
75
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 5-1I-1917.
Ley Orgnica de la Administracin Pblica, D. O. 29-XII-1976.
Cdigo Penal para el Distrito Federal en Materia del Fuero Comn y
para toda la Repblica en Materia del Fuero Federal, D. O. 14--VIII-
1931.
Ley General de Ttulos y Operaciones de Crdito, D. O. 27-VIlI-1932.
Cdigo Civil para el Distrito Federal, en Materia Comn, y para toda la
Repblica en Materia Federal, D. O. 26-V-1928 y 1-IX-1932.
Cdigo Federal de Procedimientos Penales, D. O. 30-VIII-1934-.
Ley General de Instituciones de Seguros, D. O. 31-VIII-1935.
Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artculos 103 y 107 de la Consti-
tucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 10-1-1936.
Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federaci6n, D. O. 10-1-1936.
Ley de Vas Generales de Comunicacin, D. O. 19-Il-1940.
Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federa-
cin, del Distrito Federal y de los Altos Funcionarios de los Estados,
D. O. 21-JI-194-0.
Ley de Nacionalizacin de Bienes, reglamentaria de la fraccin JI del ar-
tculo 27 constitucional, D. O. 31-XII-1940.
Ley General de Instituciones de Crdito y Organizaciones Auxiliares, D. O.
31-V-1941.
Cdigo Federal de Procedimientos Civiles, D. O. 24-11-1942.
Ley Federal de Estadstica, D. O. 31-XIl-1945.
Ley Federal de Juegos y Sorteos, D. O. 31-XII-1947.
Ley Federal que Prohibe la Exportaci6n de Oro, D. O. 31-XIl-1949.
Ley Federal de Instituciones de Fianzas, D. O. 29-XII-1950.
Ley Federal de Caza, D. O. 5-1-1952.
Ley del Instituto de Seguridad y' Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado, D. O. 30-XIl-1959.
Ley Forestal, D. O. 16..1-1960.
Ley Federal de Radio y Televisin, D. O. 19--1-1960.
Ley Federal de los Trabajadores a! Servicio del Estado, reglamentaria del
apartado "B" del artculo 123 constitucional, D. O. 28-XIl-1963.
Cdigo Fiscal de la Federacinc.D. O. 19-1-1967.
Ley General de Bienes Nacionales, D. O. 30-1-1969.
Nueva Ley Federa! del Trabajo, l-IV..1970.
Ley' Fecleralde Refotma Agraria,.D. '0. lfi;..IV-1971.
Ley Federal de Amla& dt Fuego y H-I-1972.
76
JACINTO FAYA VIESCA
Ley Federal de Aguas, D. O. 11-1-1972.
Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabaja-
dores, D. o. 24-IV-1972.
Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueolgicas, Artsticas e His-
tricas, D. O. 6-V-19'72.
Ley de Inspeccin de Adquisiciones, D. O. 6-V-1972.
Ley Federal Electoral, D. O. 5-1-1973.
Cdigo Sanitario de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 13-II1-1973.
Ley General de Poblacin, D. O. 7-1-1974.
Ley de la Procuradura General de la Repblica, D. O. 30-XII-1974.
CoMPOSICIN ORGNICA DE LA PROCURADURA GENERAL
DE LA REPBLICA
La Procuradura General de la Repblica, de conformidad con el ar-
tculo 4 de su Ley, se integra de la siguiente manera:
1. Procurador General de la Repblica;
II. Primera Subprocuradura;
III. Segunda Subprocuradura;
IV. Oficiala Mayor;
V. Visitadura General;
VI. Direccin General de Averiguaciones Previas;
VII. Direccin General de Control de Procesos y Consulta en el
Ejercicio de la Accin Penal;
VIII. Agentes del Ministerio Pblico Federal, Auxiliares, adscritos
y adjuntos;
IX. Polica Judicial Federal;
X. Direccin General Jurdica y Consultiva;
XI. Direccin General de Administracin;
XII. Comisin Interna de Administracin;
XIII. Instituto Tcnico;
XIV. Oficina de Registro de Manifestaciones de Bienes;
XV. Unidades Administrativas de Organizacin y Mtodos, de Re-
laciones Pblcas, de Prensa, de Control de Estupefacientes,
de Estudios Sociales, de Servicios Periciales, de Documenta-
cin y las dems de PIaneaci6n, de COntrol, Tcnicas y de
Servicios, de acuerdo con las necesidades de la Institucin
y las previsiones del Presupuesto; y
XVI. Subdirectores, Jefes de Departamento-y Oficina, Personal Tc-
nieo ~ . Atbninistrativo que seale el Presupuesto.
ARTCULO 4
Q-El
Procurador General de la Repblica es el Consejero
Jurdico del Gobierno Federal, en los trminos que determine la Ley.
1. LA TAREA LEGISLATIVA DEL PROCURADOR GENERAL
DE LA REpBLICA
El artculo 89 constitucional, en su fraccin JI, faculta al Ejecutivo
Federal para nombrar y remover libremente, entre otros, al Procurador
General de la Repblica y al Procurador General de Justicia del Distrito
Federal.
El Procurador General de la Repblica, titular del Ministerio Pblico
Federal, tiene a su cargo la misin de ser consejero jurdico del gobierno.
En este sentido es el nico funcionario al cual la ley le otorga las fun-
ciones de asesorar jurdicamente al Ejecutivo Federal. Concurre, adems,
a la formacin del Consejo de Ministros de que habla el artculo 29'cons-
titucional.
El Procurador General debe hacer del conocimiento del Presidente de la
Repblica todas aquellas leyes que violen alguna norma de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Si dichas leyes son federales,
deber someter a consideracin del Presidente las reformas respectivas; y
si son locales, deber proponer, por los conductos debidos, que se sugieran
las reformas pertinentes.
El avance de la sociedad exige frecuentemente la creacin de nuevas
leyes o la reforma de las actuales. Es deber del Procurador General de la
Repblica estar al pendiente de tales exigencias.
La habitual inobservancia del artculo 17 constitucional -que ordena
a los tribunales administrar la justicia en forma expedita en los trminos y
plazos que fije la leyes motivo de severas crticas. Est en manos del
Procurador General de la Repblica evitar estas crticas, pues l tiene
facultades para proponer al Presidente cualquier tipo de medidas legales,
financieras, administrativas, tcnicas y humanas, a fin de que el artculo 17
se observe estrictamente.
El Ejecutivo Federal puede enviar al Procurador General los proyectos
de ley para cualquier campo de actividad. Dada su calidad de consejero del
gobierno federal, el Procurador General debe dar su opinin al Presidente
sobre estos proyectos de ley, revisando que los mismos no contravengan
la Constitucin Poltica.
2. OTRAS FNCIONES DEL PROCURADOR GENERAL DE LA. R,EPBUCA
-Una, tarea de indudable contenido pplitiw.del Procurador General de
l Repblica/es su intervencin en : a ~ c a s o s m , que se ;susciten con-
troversias en las relaciones de dos o ms Estados de la Unin, entre un
EStado y la. Federacin y entre los poderes de un mismo Estado. Aclaramos
que esta intervencin, segn lo ordena nuestro Cdigo Poltico, debe ser en
forma personal, es decir, la presencia del titular del Ministerio Pblico
de la Federacin es indispensable. No creemos que alguno de los subpro-
curadores pudiera intervenir en este tipo de controversias en ausencia del
titular, .ya que esta intervencin se reserva exclusivamente al Procurador
General en su calidad de consejero del gobierno federal.
La opinin del Procurador General sobre los asuntos tratados en el
Consejo de Ministros debe tener siempre un carcter tcnico y constitu-
cional. (Frac. IV del artculo 2 de la Ley de la Procuradura General de
la Repblica.) Creernos que este tipo de consultas no slo lo puede hacer el
Presidente de la Repblica sino cualquiera de los integrantes del Consejo
de Ministros.
El Procurador General de la Repblica debe intervenir en todos los
negocios en que la Federacin sea parte y en los casos de los diplomticos
y cnsules generales. Esta facultad es muy imprecisa y pensamos que la
intervencin se limita a asesorarlos para que los asuntos que traten en e! ex...
tranjera se apeguen a las leyes y reglamentos del orden jurdico nacional.
El Procurador General de la Repblica interviene en los casos de,
extradicin conforme a la ley y a los tratados internacionales. Es muy til
su intervencin tambin en programas internacionales contra la delincuencia
y de lucha contra la produccin, tenencia y trfico de estupefacientes. El
Procurador General tiene un amplio.campo de actividad en todo e! curso
del ejercicio y desistimiento de la accin penal, conclusiones y acusacin, etc.
Es un elemento necesario para denunciar las contradicciones que se obser-
ven en las tesis que sustenten las distintas salas de la Suprema Corte de.
Justicia de la Nacin o los Tribunales Colegiados de Circuito, a efecto
de que, oyendo su parecer, elpleno o la sala resuelva lo conducente.
Por otra parte, la Suprema Corte puede invitarlo a asistir. a los plenos
donde se vayan a dar nuevos nombramientos judiciales. En estas sesiones
el Procurador General tiene voz, pero sin voto. Adems, de acuerdo con la
fraccin XII de! artculo 2 de la L.P.G.R., deber formular la Memoria
Anual de las labores de la institucin.
3. LA PR6CURADUIA GENERAL DE LA REPB'uCA
y LA POLICA JUDICIAL FEDERAL
4 Ley .Procuradura Repblica. se refiere, a la
Polica JudiCial Federal en sus artculo 45 a14S. .
'La Policla JudieialFcderal y sus ,atJXiliam, de conformidadcoh el
bajoJaautoridad y,mando inmediato,de1M"mistri
79
Pblico Federal, en relacin con las atribuciones de esta institucin. Sola-
mente los siguientes funcionarios pueden dictar rdenes a la Polica Judicial
Federal: el Procurador General de la Repblica, los Subprocuradores, los
Directores Generales y los Agentes del Ministerio Pblico Federal, de
acuerdo con sus facultades.
La Ley de la Procuradura General de la Repblica se public en el
Diario Oficial de la Federacin el 30 de diciembre de 1974, habiendo
entrado en vigor al da siguiente al de su publicacin. Esta ley abrog la
Ley Orgnica del Ministerio Pblico Federal publicada en el "Diario Ofi-
cial" dela Federacin el 26 de noviembre de 1955.
4. LA PROCURADURA GENERAL DE LA REPBLICA
y LA REFORMA ADMINISTRATIVA
La Procuradura General de la Repblica no ha permanecido al mar-
gen del proceso de reforma administrativa. El 12 de julio de 1978 el
Procurador General de la Repblica. anunci el proyecto de establecer
sistemas de computacin en todo el pas con el fin de agilizar la procura-
cin y administracin de la justicia. Declar que muchos juicios que
apocan y entorpecen. la aplicacin de las leyes seran eliminados. Dijo:
"estos sistemas de computacin ya empezaron a funcionar y en breve sern
perfeccionados en' los programas que. controlarn desde el cumplimiento
de una orden de aprehensin, hasta la sentencia de un procesado".
Los 10 .programas son los siguientes:
Sistema nacional de .control de detenidos, que contar con siete centros
captadores de datos en toda la Repblica, ubicados en Tijuana, Monterrey,
Nuevo Laredo, Culiacn, Guadalajara, Chihuahua y Puebla. En estos cen-
tros, los 169 agentes. del Ministerio Pblico Federal rendirn informes
diarios sobre averiguaciones, detenciones, desistimientos, consignaciones; etc.
Sistema de evaluacin de resultados, encargado de controlar .que las
averiguaciones sean realizadas oportunamente y conforme al derecho. Se
supervisar que las. rdenes de aprehensin dictadas por los.jueces federales
sean cumplidas por la Polica Judicial Federal con prontitud y que sean
respetuosas de las garantas individuales, que los desistimientos lleguen
oPOrtunamente a los admnistradores -de justicia, que las sentencias se
dicten dentro de Jos trmeos constitucionales y que los presos estn infor-
mados de su situacin jurdica,
Sistema: de contrcl.de.zeansportes areos.
Si$tema de control d e ~
Si$tema de control. de:lacPod Judicial Federal.
80
JACINTO FAYA VIESCA
Sistema de educacin del personal. En este rengln se conocern las
necesidades de las agencias del Ministerio Pblico Federal respecto del
personal para elaborar escritos, integrar expedientes, formular peticiones
y sus capacidades para hacerlos.
Otros cuatro sistemas estn en fase de programacin; sern en base a
ejercer tambin control sobre todo lo relacionado con la procuracin -rea
que pertenece a la Procuradura General de la Repblica- y la admi-
nistracin -funcin que corresponde a la Suprema Corte- de la justicia.
El Procurador General de la Repblica inform que el programa des-
crito estar en plena operacin en un plazo corto y que el despotismo, la
corrupcin, la negligencia e inoperancia de procedimientos caducos sern
suprimidos mediante los sistemas de computacin.
5. ATRIBUCIONES DEL MINISTERIO PBLICO FEDERAL
El artculo 21 constitucional establece que "la imposicin de las penas
es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La persecucin de los delitos
incumbe al Ministerio Pblico y a la polica judicial, la cual estar bajo
la autoridad y mando inmediato de aqul ..."
El artculo 102 constitucional establece que el Ministerio Pblico de la
Federacin estar presidido por un Procurador General, el que deber
tener las mismas calidades requeridas para ser ministro de la Suprema
COrte de Justicia.
Del articulo 21 constitucional deducimos que la persecucin de los de-
litos constituye la tarea ms importante del Ministerio Pblico, ~ e p r e s e n
tado por el Procurador General de la Repblica y por el Procurador
General de Justicia del Distrito Federal. Este tipo de facultades tuvo su
origen en Francia y Espaa, habiendo adquirido matices propios en Mxico
a travs de su historia. La COnstitucin de 1917 delimit con precisin el
campo especifico de atribuciones de la institucin del Ministerio Pblico
Federal.
Las tareas fundamentales del Ministerio Pblico de la Federacin
consisten en perseguir, ante los Tribunales, todos los delitos del orden
federal; solicitar rdenes de aprehensin contra los inculpados; buscar y
prestar las pruebas que acrediten la responsabilidad de stos; hacer que
los juicios se sigan .con toda regularidad para que la administracin de
justicia sea pronta y expedita; pedir la aplicacin de las penas e inter-
venir en todos los negocios que la ley determine. .
Otra funcin del Ministerio Pblico Federal es la de recibir las ma-
nifestaciones de bienes de los funcionarios yempleadolrde la Federatill,
as como de los gobernadores y diputados. a .las legislaturas de los:Estdos.
81
En los casos de enriquecimiento ilcito por parte de algunos de estos fun-
cionarios, el Ministerio Pblico est facultado para iniciar las investiga-
ciones correspondientes por denuncia expresa o de oficio. Cuando haya
elementos de culpabilidad, el Ministerio Pblico Federal debe iniciar contra
ellos formal accin penal, de acuerdo con lo que establece la Ley de Res-
ponsabilidades de Funcionarios y Empleados de la Federacin.
En los juicios en que sea parte la Federacin, el Ministerio Pblico la
representa tanto en la calidad de actora, como de demandada o tercerista.
En los juicios de amparo, su intervencin se realiza conforme a las leyes
relativas.*
Sobre el Ministerio Pblico existe un estudio sobreaa)iente titulado La Misin
Ctmstitucional del Proeu,ador G,nnal d, 14'R,p(,Wiea, de losliceticlados Emilio Porte.
?il y Luis. Cabrera, .Edicionea..Botas, Mxico, 1963. El lector tambin podri encontrar
infol'DlKi6n IOhre el Ministerio P4.blico en El .. PrOG,dW!Je.nfo .Penal de lves'll
pp. 6+-72; y en Curso d, Der,eAol"r,O&,s. deSerrio Garcla R.n:ieZ, pp. 195-
223.," . 'tr .
6
ARTICULO 59
PROCURADURIA GENERAL DE JUSTICIA
DEL DISTRITO FEDERAL
Antecedentes histricos de la Procuradura General de Justicia del
Distrito Federal.-Legislacin y disposiciones jurdicas aplicables a
la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal.-Com-
posicin Orgnica de la Procuradura General de Justicia del Dis-
trito Federal.
1. La Nueva Ley Orgnica de la Procuradura General de Justicia
del Distrito Federal.-2. Funciones del Ministerio Pblico.-3. Fun-
ciones del Procurador General de Justicia del Distrito Federal.
ANTECEDENTES HISTRICOS DE LA PROCURADURA GENERAL
DE JUSTICIA DEL DISTRITO FEDERAL
"La Procuradura General de Justicia del Distrito Federal, conforme
a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y a la Ley
Orgnica en vigor que regula su estructura y actividad, tiene como fun-
cin la averiguacin de los delitos y la persecucin procesal de los presuntos
responsables, atribuciones que realiza a travs del Ministerio Pblico y la
Polica Judicial, fundamentalmente.
"La Institucin del Ministerio Pblico encuentra antecedentes en las
prcticas y legislaciones romana, francesa y principalmente en la espaola.
"La Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos, sancio-
nada por el Congreso General Constituyente el 4 de octubre de 1824,
introdujo la presencia de un fiscal como parte integrante de la Corte Su-
prema de Justicia, los fiscales de cada uno de los tribunales superiores de
los departamentos y un fiscal de la Corte Marcial. Las Bases Orgnicas
de 1843 contemplan tambin la exjstencia de un fiscal comp parte de la
Corte Supretrut. de Justicia. En las para la Administracin de. la Re-
Pblica hasta. la promulgacin de la Constitucin expedidas 22 de abril
de 1853,s,eperfilael cargo de un Procurador
unacategorla similar a la de un ministro de la Suprema Corte de JUSticia.
La Constitucin de 1857, en su artculo 91, introdujo como miembros de
la Suprema Corte de Justicia once ministros, un fiscal y un procurador
general. Las legislaciones anteriores constituyen los elementos normativos
jurdicos de nuestro pas, precursores del Ministerio Pblico en Mxico.
"Siendo ministro de Justicia Francisco Xavier Miranda, dentro del
rgimen conservador presidido por Flix Zuloaga, fue promulgada una
Ley de Administracin de 'Justicia el 29 de noviembre de 1858, cuyos
ttulos tercero y cuarto establecen lo que se puede considerar como antece-
dente del Ministerio Pblico, aunque todava se conserva la nomenclatura
tradicional hispnica de 'Ministerio Fiscal'.
"La vigencia de esta Ley dur lo que el rgimen que la expidi, o sea
hasta que las tropas liberales derrotaron a las conservadoras y Benito Jurez
retorn a la ciudad de Mxico)" volvi a hacer vigente para toda la Rep-
blica la Constitucin de 1857 Ylas' Leyes de Reforma, as como todas las
disposiciones reglamentarias que haban quedado en suspenso durante la
Guerra de Tres Aos. . '
"En el Imperio de Maximiiiano de Habsburgo, la administracin de
justicia recibi el influjo francs. Esto se advierte con claridad en la pri..
mera ley que estableci en Mxico la institucin del Ministerio Pblico,
a cuya formulacin concurri-el. ministro de Justicia Pedro Escudero y
Echnove, liberal moderado, que fuera miembro del Congreso Consttu-
yente de 1856-1857. ' i \
"La vigencia de esta ley toc 'su trmino con el triunfo de la Rep-
blica, acto que se consum, defntvamente, el 15 de julio de 1867 cuando
el presidente Jurezregres a' la capital de la Repblica. ' !
"EI 1ti de noviembre de 1000, un mes antes de que Manuel Gonzlez
recibiera la presidencia de la Repblicade Porfirio Daz, entr en vigor la
ley que instituira .definitivamente el Ministerio Pblico en Mxico. El
nuevo dispositivo de la vadministracin de Justicia todava no alcanza-
ba la suficiente autonoma para' contar con su propia Ley orgnica.
A ello se debe el considerar a la, Procuradura General de la Repblica,
creada por reforma eonstituclonal de 1900, como el antecedente de la del
fuero comn, cuando en realidad sucedi lo contrario.
"EI 30 de junio de 1891 'se promulg un reglamento que ech a andar
al Ministerio. Pblico, encabezado, por vez primera, por el distinguido
jurisconsulto J Mara Lozano. Despus de veinte aos de funciona..
miento, el Ministerio Pblico crecl.6,entre otras COSS, debido a los
presupucstales de Jos Ives Limantour, secretario de Hacienda Y Crdito
Pblico, que hicieron que de las dependencias del Poder Ej-
cutivo aumentara.. Por esta el reglamento. inicial del- . Ministerio
Pblico del Distrit6Fedetal, entOnCes encabeZado por un procurador que
no tenia jurisdiccin enfOS terdknitls de Tepic '1 Baja California, tuve
84
JACINTO FAYA VIESGA
que modificarse para que en l se introdujera la manera de resolver las
nuevas necesidades.
"La Ley Orgnica del Ministerio Pblico en el Distrito y Territorios
Federales, de 1903, es la primera ley Orgnica de la institucin, la cual
Significa un adelanto desde el punto de vista administrativo, ya que esta-
blece lineamientos similares para las entidades federativas que, por Ley,
dependan del Ejecutivo Federal. Por ese tiempo eran, adems del Distrito
Federal, los territorios de Baja California, Tepic y el recientemente creado
de Quintana Roo. Por otra parte, esto coincidi, posteriormente, con la
evolucin administrativa, ya que la Secretaria de Justicia dejara de aten-
der el ramo de Instruccin Pblica, a partir de 1905.
"En las postrimeras del porfiriato, el Procurador de Justicia del fuero
comn present un reglamento del Ministerio Pblico para el Distrito
Federal, Territorio de Quintana Roo y parte norte de la Baja California,
que fue aprobado por el Secretario de Estado y del Despacho de Justicia
el 15 de abril de 1910, previo acuerdo del Presidente de la Repblica.
Este reglamento permaneci vigente, al igual que la ley orgnica de la
cual dependa, durante las pocas de Francisco l. Madero y Victoriano
Huerta.
"Aunque no fue derogado por el constitucionalismo o por la Conven-
cin, su aplicacin fue muy irregular durante los meses posteriores a 106
Tratados de Teoloyucan de agosto de 1914.
"Entretanto se elaboraba la nueva legislacin dependiente de la Cons-
titucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,' promulgada el 5 de
febrero de 1917, lo relativo al Ministerio Pblico del Distrito y Territorios
Federales qued expresado en la Ley de Organizacin del Distrito y Terri-
torios Federales, reglamentaria de la fraccin VI del artculo 73, de la
Constitucin de 1917. Esto permiti que, por una parte, se introdujeran
nuevas prcticas, acordes con el artculo 21 de la Constitucin y, por otra,
que la antigua legislacin sirviera de referencia para los detalles no com-
prendidos por lo novedoso. Adems, a partir de la puesta en vigor de la
Constitucin, ya no hubo Secretara de Justicia, elevndose as al rango
de los procuradores.
"Durante el gobierno constitucional de Venustiano Carranza se ela-
bor y puso en vigor la nueva Ley Orgnica del Ministerio Pblico del
Distrito y Territorios Federales aparecida en el Diario Oficial de 17 de sep-
de 1919, ahora s acorde-con 10 establecido por el artculo 2,1 de la
Constitucin, y en consonancia con las otras dispaDciones
ley-se encuentran reminiscencias del puado,. ms que aportaciones novo-
dosas concordantes con el nuevo espritu.revoluclonaro, ,.:Mediante .publi-
cacin en el Diario Oficial de 19, de noviembre de, 1924"se
99, 10 Y Ley MinisteJ;io
Pblico del Distrito y Territorios Federales, que inici su vigencia en el
ao de 1919. Diez aos dur la vigencia de la primera Ley del Ministerio
Pblico emanada de la Revolucin, pues la nueva organizacin del pas
introdujo una diversa Ley Orgnica del Ministerio Pblico del Distrito
y Territorios Federales, que apareci en el Diario Oficial de 7 de octubre
de 1929.
"Menos de dos aos bastaron para que la ley de 1929 fuese modifi-
cada, pues por publicacin en el Diario Oficial de 31 de agosto de 1931,
se reformaron los artculos, 1
9
, 2
9,
4
9,
59, 7
9,
9
Q
, 12, 16, 18, 22, 23, 24,
42 y 43. Posteriormente, por publicacin en el Diario Oficial de 1
9
de
enero de 1935, se reform el artculo 15 de la Ley Orgnica del Ministerio
Pblico del Distrito y Territorios Federales de 1929. Nuevamente esta ley
es reformada y adicionada en sus artculo 7
9
, 10, 11, 12, 16, 19, 22, 29 y
35, por publicacin aparecida en el Diario Oficial de 31 de diciembre
de 1946.
"El 31 de diciembre de 1954 se public en el Diario Oficial la Ley
Orgnica del Ministerio Pbico del Distrito y Territorios Federales, que
derog a la de 1929 y que entr en vigor el 1
9
de enero de 1955. En el
Diario Oficial de 31 de diciembre de 1971, se public la Ley Orgnica
de la Procuradura General de Justicia del Distrito y Territorios Federaes;
que entr en vigor el da 1
9
de enero de 1912 y que actualmente conserva
el nombre anotado. . . .' ; . 1
1
"El Bde .ctubre de 1974 aparecieron en el Diario Oficial, entre otras,
reformas a los artculos 43 y 73, de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexidanos.rper las cuales os que eran territorios federales de Baja
California Sur y Quintana Roo, se convirtieron en estados partes integran-
tes de la Federacin, y el Ministerio 'Pblico del orden comn redujos
mbito espcial de actividades al: Distrito Federa1.
u
.
',
LEGISLACIN. y' DISPOSICIONEs JURDICAS APLICABLES
A LA PROcURADORA GENERAL DE JUSTIQIA
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, D. o. 5-U:'1917:
Ley Orgnica de la Administracin PblicFedetal, D. O. 29..XII-1976!
Cdigo Civil >ara el Distrito Federal en materia c0IIl;n, y para toda la
Repfiblicaen materia federal, D. O. 26"V-1928. '
C6digo Penal para el Distrito Federal en IX1tetia de tuero; comn y para
toda la Repblica en materia fuero federal, D' .O. 14-VIII-1931.
Cdigo de Procedimientos PenaleS' Federal, D. O.
1931. . , ,;'1'1"
86
JACINTO
Cdigo de Procedimientos Civiles para el.Distrito Federal, D. O. 1
9
al
21-IX-1932.
Ley General de Sociedades Mercantiles, D. O. 4-VIII-1934.
cin, del Distrito Federal y de los Altos Funcionarios de los Estados,
D. O. 21-II-1940.
Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal, D. O. 31-XII-
1941.
Nueva Ley de Quiebras y de Suspensin de Pagos, D. O. 20-IV-1943.
Ley de Notariado para el Distrito Federal, D. O. 23-II-1946.
Ley Reglamentaria del artculo 119 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, D. O. 9-1-1954.
Ley Orgnica de los Tribunales de Justicia del Fuero Comn del Distrito
Federal, D. O. 29-1-1969.
Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal, D. O. 29-XII-1970.
Ley de Imprenta, D. O. 12-IV-1971.
Ley Orgnica de la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal,
D. O. 15-XII-1977. ,
Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, D. O. 11-1-1972.
Leyque crea los Consejos Tutelares para .Menores Infractores del Distrito
Federal, D. O. 2-VIII-1974.
Reglamento de Trnsito en el Distrito Federal, D. O. 28-X-1943.
Reglamento de Tribunales Calificadores del Distrito Federal, D. O. 6-V-
1970.
Reglamento de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, D. O.
6-V-1972.
Acuerdo por el que se establecen las bases para la promocin y coordi-
nacin de las reformas administrativas-del sector pblico federal, D. O.
28-1-1971.
Acuerdo para el establecimiento de unidades de Programacin en cada
una de las secretaras y departamentos de Estado, organismos descen-
tralizados y empresas de participacin estatal, D. O. ll-III-1971.
CoMPOSICIN ORGNICA DE LA GENERAL
De conformidad con el artculo 2
9
de la L.O.P.G.j.D.F., esta depen-
dencia se compone de lo siguiente:
..
l. El Procurador, General de Justi<;ia;
11. Un Subprocurador Primero sustituto del Procurador;
111. Un Subprocurador Segundo sustituto del Procurador;
IV. Un Oficial Mayor;
V. Un Visitador General, Agente del Ministerio Pblico Auxiliar;
VI. Un Director General y un Subdirector General de Agentes del
Ministerio Pblico Auxiliares del Procurador, Agentes del Minis-
terio Pblico Auxiliares;
VII. Un Director General de Averiguaciones Previas, un Subdirector
de Agencias Investigadoras, un Subdirector de Mesas de Tr-
mite y un Subdirector de Consignaciones, Agentes del Ministerio
Pblico Auxiliares;
VIII. Un Director General y un Subdirector General de Control de
Procesos, Agentes del Ministerio Pblico Auxiliares;
IX. Un Director General y un Subdirector General Jurdico Consul-
tivo, Agentes del Ministerio Pblico Auxiliares;
X. Un Director General y un Subdirector General de la Polica Ju-
dicial;
XI. Un Director General y un Subdirector General de Servicios Pe-
riciales;
XII. Un Director General- y un Subdirector General de Servicios So-
ciales; .
XIII. Un Director General y un Subdirector General de Participacin
Ciudadana;
XIV. Un Director General y un Subdirector General de Relaciones
Pblicas y Difusin y un Subdirector de Difusin;
XV. Un Director General de Administracin, un Subdirector de Re-
cursos Humanos, un Subdirector de Recursos Financieros y un
Subdirector de Recursos Materiales y Servicios Generales;
XVI. Un Director General de Organizacin y Mtodos, un Subdirector
de Mtodos y Procedimientos y un Subdirector de Evaluacin e
Informtica;
XVII. Un Director General y un Subdirector del Instituto de Forma-
cin Profesional;
XVIII. Los Subdirectores, Visitadores, Jefes del Departamento, Oficina,
Seccin, Mesa y dems personal necesario que seale el presu-
puesto;
XIX. Los Agentes del Ministerio Pblico Auxiliares del Procurador;
XX. Los Agentes de la Polica Judicial;
XXI. Los Jefes del Departamento de Averiguaciones Previas; los agen-
tes del Ministerio Pblico Investigadores y Jefes de Mesa, ads-
critos a las al Sector Central, a la
Direccin General .de . Policia y. Trnsito, - a los Hospitales de
Traumatologia y a las -Islas-Marlas; y
88
JACINTO FAYA VIESCA
XXII. Los Agentes del Ministerio Pblico adscritos a los Ramos Penal,
Civil y Familiar.
El Procurador podr aumentar el nmero de Agentes del Ministerio
Pblico y de Agentes de la Polica Judicial, segn lo exijan las necesidades
del servicio y lo autorice el presupuesto.
ARTCULO 5
9-El
Gobierno del Distrito Federal estar a cargo del
Presidente de la Repblica, quien lo ejercer por conducto del Jefe del De-
partamento del Distrito Federal, de conformidad con lo dispuesto en la
Ley Orgnica correspondiente.
El Procurador General de Justicia del Distrito Federal depender
directamente del Presidente de la Repblica, y ejercer las funciones que
le asigne la Ley.
1. LA NUEVA LEY ORGNICA DE LA PROCURADuRA GENERAL
El comentario correspondiente a la primera parte de este artculo, se
har en el captulo en que se trata el artculo 44 de la L;O.A.P.F. Por
lo que respecta a su segunda parte, que habla del Procurador Generar de
Justicia del Distrito Federal, a continuacin se analiza. '
La 'nueva Ley Orgnica de la Procuradura General de Justiia del
Distrito Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 15
de diciembre de 1977, abrogsu Similar publicada en el Diario Oficialde la
Federacin el da 31 de diciembre de 19'71.
La L.O.P.G.J.D.F. contiene una serie de reformas y modalidades nunca
antes contempladas en la historia del Ministerio' Pblico del Distrito Fe-
deral. Sus innovaciones modifican sustancialmente la actividad de la
Procuradura de Justicia, ampliando la esfera de su accin. La nueva Ley
responde a una Serie de necesidades surgidas'de una sociedad cada vez ms
compleja y sujeta a todo tipo de presiones. Este ordenamiento jurdico
trata de estructurar al Ministerio Pblico de acuerdo con las doctrinas
ms avanzadas de la ciencia penal y procesal, con el fin de que el Ministerio
Pblico se convierta en una institucin que sirva con dignidad a la so-
ciedad.
El Ejecutivo Federal, al enviar' al Congreso de la Unin su iniciativa
de dotar-a la poblacin del'Distrito Federal de una institucin
que fuera capaz de asegurar un absolutorespeto a la ley y a la seguridad,
libertad Y dignidad de la persona humana. Para dio sec()ntemplaron,
dentrQ;del 'iniciativa de ley, los meeani.smos yproctdimientoS necesarios
tendientes a sujetar la actuacin, del Procardor-y.del Ministerio Pblico
a un regImen de derecho y legalidad. No era justo ni conveniente en lo
poltico, en lo jurdico y en lo social, mantener una estructura del Minis-
terio Pblico obsoleta y plagada de deficiencias jurdicas y tcnicas.
La L.O.P.G.J.D.F., no slo reestructura los cuadros administrativos y
redistribuye las funciones con mayor congruencia. Va aun ms all. Adeca
la institucin del Ministerio Pblico la nueva poltica de reforma adminis-
trativa del Presidente de la Repblica y establece mecanismos legales que
permiten al ciudadano participar ms activamente en las tareas del Minis-
terio Pblico.
El respeto a las garantas individuales y a la dignidad del gobernado
es una preocupacin central de la nueva ley. Se pretende que el Ministerio
Pblico no sea un instrumento de persecucin y amenaza para el ciuda-
dano; es decir, que no sea un simple perseguidor de delincuentes, ignorante
de los derechos fundamentales de la persona. La idea consisteen erradicar de
raz los vicios del Ministerio Pblico, anomalas que han propiciado en el
ciudadano desprecio y falta de respeto para est. digna institucin. Estos
y otros motivos fueron tomados en cuenta por el Ejecutivo Federal al
enviar su iniciativa de ley al Congreso de la Unin.
2. FUNCIONES DEL MINISTERIO PBLICO
La nueva L.O.P.G.J.D.F. atribuye al Ministerio Pblico las siguientes
funciones, de conformidad con el artculo 1
9
:
ARTCULO 1
9
- Corresponde al Ministerio Pblico:
I. Recibir las denuncias. y querellas sobre hechos que puedan cons-
tituir delito.
El Ministerio Pblico recibir las diligencias que deber remitir de
inmediato la Policia Judicial, cuando, slo en casos de' urgencia, haya
recibido denuncias en delitos que se persiguen de oficio.
11.; Investigar con auxilio de la Polica Judicial y de la Policia .Pre-
ventiva del Distrito Federal, los delitos de su competencia;
111. Incorporar a la averiguacin previa las pruebas de la existencia
de los delitos y dela probableresponsabilidad de quienes en ellos hubieren
participado;
IV. Ejercitar la accin penal; _
V.' .Solicitar les rdenes de comparecencia y las de aprehensin y cateo,
cuando se renan: los requisitos' del artculo 1ti de la Gonstitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos; .
.Yl.. Pona .coDlpe
te
9
te
, las ..
tenIdas en flagrante delito o tiempo.que seala
90
JACINTO FAYA VIESCA
el artculo 107 fraccin XVIII, prrafo tercero, de la propia Constitucin,
para que se proceda conforme a derecho y se salvaguarden las garantas
individuales;
, VII. Recabar de las autoridades federales y locales los informes, docu-
mentos y pruebas en general, indispensables para el ejercicio de sus
funciones;
VIII. Aportar las pruebas y promover en el proceso, las diligencias
conducentes a la comprobacin del delito y de la responsabilidad de
quienes hayan intervenido, as como de la existencia y monto de la repara-
cin del dao que corresponda a quienes tuvieren derecho;
IX. Promover lo necesario para la expedita administracin de justicia;
X. Cuidar que las leyes se apliquen debidamente y procurar justicia
en el mbito de su competencia;
XI. Recibir las manifestaciones de bienes, investigar de oficio o por
denuncia, los casos de enriquecimiento indebido de los funcionarios y
empleados del Gobierno del Distrito Federal, y proceder de acuerdo con la
Ley de la materia, cuando se acredite que. hay motivos para presumir,
fundadamente, la falta de probidad en su actuacin;
XII. Auxiliar al Ministerio Pblico Federal, en los trminos de la
Ley de la Procuradura General de la Repblica;
XIII. Intervenir en los trminos de la Ley, en la proteccin de inca-
paces, y en los procedimientos del orden civil y familiar que se ventilen
ante los tribunales respectivos; y
XIV. Intervenir en todos los dems asuntos que las leyes determinen.
3. FUNCIONES DEL PROCURADOR GENERAL, DE JUSTICIA
El articulo 18 de la L.O.P.G.J.D.F. seala las atribuciones del P ~
curador General de Justicia del Distrito Federal. Entre stas se encuentran
algunas que permiten al Procurador garantizar la legalidad de las distintas
intervenciones del Ministerio Pblico, posibilitando la efectiva responsa-
bilidad en que pudieran incurrir no slo los funcionarios y empleados del
Ministerio Pblico, sino tambin los del Poder Judicial del Distrito Federal.
Adems, el Procurador puede participar en la administracin de los reclu-
sorios del Distrito Federal, de acuerdo con la ley respectiva; tambin est
facultado para recibir quejas sobre demoras, excesos o faltas en el despacho
de los negocios en que intervenga el personal de la instituciIl.*
". .* .Sobre el Ministerio Pblico existe un ~ t u d i o sobresaliente titulado La Misin
Constitucional del Procurr.ulor General de la Ril/JofIblica, de los licenciados Emilio fortes
Gil y Luis' Cabrtr', Ediciones Botas, Mxico, 1963. '
ARTICULO 6
9
1. El Consejo de Ministros y la suspensin de garantas individua-
les.-2. Las reuniones de gabinete.
ARTCULO 6
9
- Para los efectos del Artculo 29 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, el Consejo de Ministros se
integrar con los Secretarios de Estado, los Jefes de Departamentos Ad-
ministrativos, y el Procurador General de la Repblica, presidido por el
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
El Presidente de la Repblica podr convocar a reuniones de Secre-
tarios de Estado y Jefes de Departamentos Administrativos que no incluyan
a la totalidad de los miembros del Consejo, cuando se trate de definir o
evaluar la poltica del Gobierno Federal en materias que sean de la com-
petencia concurrente de varias dependencias o entidades de la Adminis-
tracin Pblica.
1. EL CoNSEJO DE MINISTROS y LA SUSPENSIN
DE GARANTAS INDIVIDUALES
Sobre el tema delConsejo de Ministros, es Felipe Tena Ramrez quien
ha destacado con sus comentarios, algunos de los cuales transcribimos a
continuacin:
"Asentado el.principio general de la divisin de Poderes, vamos a ver
en qu casos excepcionales puede hacerse a un lado constitucionalmente
dicho principio...Esos casos nos los ofrecen los artculo 29 y 49, estrecha-
mente relacionados entre s.
"El arto 29 funciona 'en los casos de invasin, perturbacin grave de
la paz pblica o cualquiera otro que ponga a .la sociedad en grande pe-
ligro o conflicto'. Cuando se presenta cualquiera de lea.dos primeros casos
especialmente sealados (invasin.o. perturbacin grave de la .paz pblica),
no puede caber duda. de que se est en la hiptesis delart. 29; fuera de
tales casos; queda a la discrecin de los ;poderes ejecutivo y legislativo
definir, con la .eompeteneia que a cada uno seala dprecepto, si existe una
situacin .a Ia:sociedad;ehgrandt.,peligroo
92
JACINTO FAYA VIESCA
"Supuesto el estado de necesidad previsto por el artculo 29, este pre-
cepto indica dos medios para hacer frente a la situacin: la suspensin
de garantas individuales y la concesin por el Congreso al Presidente de
las autorizaciones que aqul estime necesarias para que ste haga frente a la
situacin. Las 'autorizaciones' que consagra el artculo 29, son las 'facul-
tades extraordinarias' a que se refiere el artculo 49. La suspensin de
garantas y las facultades extraordinarias, medidas ambas que en ciertos
casos pueden implicar una derogacin excepcional y transitoria al principio
de la divisin de poderes, sern estudiadas a continuacin.
"La suspensin de garantas significa que se derogan relativamente las
limitaciones que en favor de determinados derechos de los individuos,
impone la Constitucin al poder pblico; brase as la puerta, que en
pocas normales no puede franquear la autoridad sin cometer violacin.
"La medida de la suspensin de garantas debe tomarse por el con-
curso de tres voluntades: la del Presidente de la Repblica, la del Consejo
de Ministros y la del Congreso de la Unin (o en sus recesos la Comisin
Permanente). Es el Jefe del Ejecutivo el que propone la medida; es el
Consejo de Ministros, en funciones excepcionalmente de rgimen parla-
mentario, el que se solidariza con aqul a aceptar la medida; y es el Con-
greso de la Unin el, que decreta la suspensin al aprobar la iniciativa
presidencial.
"La suspensin de garantas no es absoluta, sino relativa y limitada por
varios conceptos, que el artculo 29 instituye.
"En primer lugar, el Presidente de la Repblica es la nica autoridad
que puede solicitar y utilizar lasuspensin de garantas. Todas Iae dems
autoridades del pas siguen acotadas, detenidas por esa 'barrera que la
Constitucin erigi en beneficio de las personas; la grave responsabilidad
de ejercer el poder sin la cortapisa de Iasgarantas. individuales, la asume
exclusivamente el Jefe del Ejecutivo ante la nacin y la Historia. De all
que sea indelegable la facultad de intervenir en las garantas suspendidas.
En efecto, ni siquiera se refiere el artculo 29,cuando autoriza la suspen-
sin de garantas, al Poder Ejecutivo, sino al Presidente de la Repblica,
de suerte que los secretarios de.Estado slo pueden ejecutar los acuerdos
que en ese particular dicte el Presidente, lo que se corrobora' si se tiene en
cuenta que en nuestro rgimen presideneialIos secretarios de Estado carecen
de funciones autnomas. En la iniciativa sobre suspensi6n de garantas
que en el mes de mayo de 1942 present el Presidente ante las Cmaras,
con motivo de 'la declaracin del estado -de guerra a Alemania, Italia y
Japn, se Incurri en el error de cOll$gnar' en el art.;3
9
transtorio; la fa..
cultad del ejecutivo para delegar parcialmentestis artbueones relacionadas
con la mientraS apareca el reglamento, endas autoridades
federales por l) designadaS; advertida del error
cometido, suprimi en su dictamen aquel artculo, y de conformidad con el
ejecutivo se vot y public la ley sin hacer advertencia alguna de que la ini-
ciativa haba sido mutilada, con lo cual se viol el reglamento del Con-
greso, pero se salv la recta interpretacin del artculo 29 de la Constitucin.
"En segundo lugar, no deben suspenderse todas las garantas indivi-
duales, sino solamente aquellas que fuesen obstculo para hacer frente,
rpida y fcilmente a la situacin. Hay, pues, entre la suspensin de ga-
rantas y la defensa frente al estado de necesidad una relacin de medio
a fin. Cules garaptas deben suspenderse para alcanzar el fin que se busca,
es cosa que queda a la discrecin de los poderes que intervienen en la
'SUSpensin. A diferencia del texto 57, que exclua categricamente de la sus-
pensin la garanta de la vida, el artculo 29 actual no limita las garantas
que pueden suspenderse.
"En tercer lugar, las garantas pueden suspenderse en todo el pas o en
lugar determinado, segn se localice total o parcialmente la situacin de
emergencia.
"En cuarto lugar, la suspensin debe producir sus efectos por un
tiempo limitado, pues no sera conveniente que la interrupcin del rgi-
men de legalidad que ella significa se convierta en situacin permanente.
Para hacer frente a la invasin francesa, la ley de 27 de mayo de 1863
declar que la suspensin de garantas durara .hasta treinta das despus
de la prxima reunin del Congreso, o antes, si terminaba la guerra con
Francia. La ley de 1
9
de junio de 1942 determin que la suspensin durara
todo el tiempo de la guerra y sera susceptible de prorrogarse, a juicio del
Ejecutivo, hasta treinta das despus de la fecha de cesacin de las hos-
tilidades.
"La suspensin no puede contraerse a determinado individuo, .con lo
cual se excluye la expedicin de las llamadas leyes privativas que colocan
fuera de la ley a individuos concretamente especificados, como la relativa
.a Iturbide en 1824 y la referente a Leonardo Mrquez y sus cmplices
en 1861.
"Por ltimo, la suspensin debe hacerse por medio de prevenciones
generales. Se satisface este requisito en virtud de la ley expedida por el
Congreso, en la cual se enumeran las garantas suspendidas y las facultades
de que goza el Ejecutivo respecto a cada una de dichas garantas suspen-
didas Aunque el texto constitucional no es suficientemente claro, debe
entenderse que todo lo relativo a este punto debe ser obra de Congreso,
a fin de que el Ejecutivo reciba ntegramente sus facultades del rgano
legislativo. No lo entendi Mi la ley de l
f
a e junio de 1942, la cual se
redujo a decretar la suspensin de -tiertasgaratttfas. y/dej al ejecutivo
su reglamentati6n, lo que se tradujo en . tI' presidente se autolimit6
en d ejerdciQ de .las le-otorg el CQngres(>.
JACINTO FAYA VIESCA
"En resumen, es relativo todo cuanto toca a la suspensin de garan-
tas, porque la suspensin slo existe y opera en cuanto a cierta autoridad,
a determinadas garantas, al lugar, y por un tiempo limitado. La relati-
vidad se debe a que la suspensin slo tiene razn de ser en cuanto tiene
relacin con el objeto que con ella se persigue.
"El otro medio con que, aparte de la suspensin de garantas, el ar-
tculo 29 provee al Ejecutivo para hacer frente a una situacin de grande
peligro o conflicto, consiste en el otorgamiento de las autorizaciones que el
Congreso estime conveniente conferir al Ejecutivo para hacer frente a
la situacin.
"Dichas autorizaciones presuponen necesariamente la existencia de la
situacin anormal, que como premisa rige el contenido todo del artculo 29.
Pueden consistir en dar al ejecutivo una mayor amplitud en la esfera admi-
nistrativa o en transmitirle facultades legislativas, pero en uno y en otro
caso las autorizaciones deben estar regidas por las mismas reglas de relati-
vidad que seorean todo el artculo 29, puesto que al igual que la
suspensin de garantas las autorizaciones son simples medios para hacer
frente a un estado de necesidad. AS, pues, deben enumerarse las facultades
conferidas al Ejecutivo, su duracin y el lugar; todo ello por medio de
prevenciones generales, y sin que las autorizaciones se dirijan en contra
de determinado individuo.
"Hay, sin embargo, una diferencia entre los requisitos para la suspen-
sin y las que deben satisfacerse para el otorgamiento de las autorizaciones.
La suspensin es obra del presidente, del Consejo de Ministros Ydel Con-
greso, o en sus recesos, de la Comisin Permanente. Una vez que seacuerda
la suspensin por el concurso de esos tres rganos, las autorizaciones se
conceden exclusivamente por el Congreso y nunca por la Permanente.
Ello se debe a que las autorizaciones pueden consistir en la delegacin de
facultades legislativas -y de hecho en eso consisten-,pr lo que la Per-
manente no podra delegar lo que no tiene, segn son las facultades
legislativas, que pertenecen siempre al Congreso. Como consecuencia, la
iniciativa para la suspensin de garantas corresponde exclusivamente
al Presidente, por los requisitos previos que ella supone, mientras que la
iniciativa para conceder autorizaciones se rige por la regla general del
artculo 71." 1
2. LAS REUNIONES DE GABINETE
La segunda parte del artculo 6
9
considera la posibilidad que el 'Jefe
.del Ejecutivo a determinados ministros con el fin de evaluar la
poltica gubernamental en reas administrativas convergentes.
1 Derecht1 CO'nititudOnIMexicario, Editrial Porroa, S. A., pp. 219-222.
La formalizacin de estas reuniones constituye un evidente progreso
de la reforma administrativa y es de suponerse que obedece a la intencin
presidencial de precisar las funciones de cada Secretara de Estado y De-
partamento Administrativo. En el fondo, las reuniones tienen un propsito
organizativo y ordenador pues, como lo expres el Lic. Lpez Portillo
en la exposicin de motivos de la L.O.A.P.F., la organizacin de la Ad-
ministracin Pblica antecede a la de los esfuerzos nacionales.
Las reuniones son llamadas de "gabinete" y ste se califica de econ-
mico o agropecuardio, etc., aludiendo a la materia cuyo dominio es con-
currente; su xito es ya perceptible en la actual administracin.
Aunque los directores de las entidades paraestatales no forman parte
de los Gabinetes, las actividades que ellas realizan se incluyen en la pol-
tica de orden y coherencia, responsabilidad de los Secretarios de Estado
y Jefes de Departamentos Administrativos, segn lo disponen los artcu-
los 50 y 51 de la L.O.A.P.F.
Las reuniones de gabinete allanan en gran parte el camino de dife-
rencias personales o de falta de coordinacin tcnica de algunas depen-
dencias. La asistencia del Presidente de la Repblica a dichas reuniones
obliga a los Secretarios y Jefes de Departamento a presentar los hechos
con mayor objetividad. Al tomarse decisiones conjuntas, los asistentes se
corresponsabilizan con el Presidente en las distintas acciones a realizar.
Una ventaja adicional de estas reuniones consiste en que los Secretarios
y los Jefes de Departamento se interrelacionan, posibilitando un inter-
cambio mayor de experiencias administrativas. Estos conocimientos adqui-
ridos y la revisin constante de prioridades, objetivos y metas, adems de
las opiniones que el Presidente emite en las reuniones, permiten que los
Secretarios y Jefes de Departamento puedan planear, coordinar y evaluar
con mayor eficiencia y eficacia las operaciones de las entidades de la
administracin paraestatal.
La poltica sectorial de la Administracin Pblica se ve robustecida
por estas reuniones que congregan a los funcionarios facultados para con-
ducir la actividad de sus respectivos sectores. Aunque algunas veces no
exista similitud entre las funciones de ciertas dependencias, debe existir
una buena coordinacin para el cumplimiento de algunos programas del
Presidente de la Repblica. Por ejemplo: no hay similitud entre las fun-
ciones del Secretario de Salubridad y Asistencia Pblica con las del Secre-
tario de Gobernacin, pero el xito de algunos programas podr depender
de una eficaz coordinacin de estas dos Secretaras. Podernos citar varios
ejemplos pero creemos que lo importante es estar conscientes de la ne-
cesidad de una coordinacin permanente de las Secretaras de Estado y
Departamentos Administrativos. Hay que recordar que la duplicacin
de funciones, la imprecisin de responsabilidades, la complejidad de las
96
JACINTO FAYA VIESCA
estructuras administrativas, la deficiencia en la prestacin de muchos
servicios, fueron elementos indispensables para iniciar la reforma admi-
nistrativa mexicana, como una necesidad impostergable de instituciona-
lizar la programacin de las acciones de la Administracin Pblica.
ARTICULO 7<)
1. Los Departamentos Administrativos.
ARTcULO 7
Q-Para
el ejercicio de sus atribuciones, el Presidente de
los Estados Unidos Mexicanos contar con los Departamentos Adminis-
trativos que determine la Ley.
1. Los DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS
La L.O.A.P.F., que regula la estructura y el funcionamiento de al-
gunos rganos del Estado, contempla slo dos Departamentos Adminis-
trativos: El Departamento del Distrito Federal y el Departamento de
Pesca. El Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacin y el Depar-
tamento de Turismo fueron convertidos por decreto presidencial en la
Secretara de la Reforma Agraria y en la Secretara de Turismo, respec-
tivamente.
En el captulo correspondiente al artculo 2<), se dijo que los Departa-
mentos Administrativos no son parte del Poder Ejecutivo Federal, sino
rganos indispensables que auxilian al Ejecutivo en las tareas que la Cons-
titucin le tiene encomendadas. En este sentido, los Departamentos Admi-
nistrativos 30n parte integrante de la organizacin constitucional de la
Administracin Pblica.
Como seala Gabino Fraga, los Departamentos Administrativos per-
tenecen realmente al tipo de gobierno presidencial puro por ser simples
auxiliares del Ejecutivo Federal, ya que sus Jefes no estn asociados, como
los Secretarios de Estado, al ejercicio de las funciones del Poder Ejecutivo.
Tena Ramrez opina que la Constitucin General de la Repblica no
contiene disposicin alguna que obligue a la creacin de los Departamentos
Administrativos. Este autor sostiene que la alusin que hace a los Depar-
tamentos Administrativos el artculo 92 no significa que haya obligacin
de crearlos, ya que esta disposicin constitucional solamente supone la
existencia de dichos departamentos, mas no exige su creacin. En relacin
a esto pensamos que, si bien la doctrina constitucional y la historia mexi-
7
cana son la fuente de los Departamentos Administrativos, el origen legal
proviene del artculo 7
Q
de la L.O.A.P.F., en acatamiento al espritu de
la Constitucin Poltica del pas.
Los Jefes de los Departamentos Administrativos pueden ser llamados
a comparecer ante cualquiera de las Cmaras del Congreso de la Unin,
dentro del periodo de sesiones ordinarias, a fin de dar cuenta del estado
que guarda su ramo, o para informar cuando se discuta alguna iniciativa
de ley o algn negocio relativo a su Departamento (cfr. arto 93 consti-
tucional) .
En lo que al refrendo se refiere, el artculo 92 constitucional lo esta-
blece nicamente para los Secretarios de Estado, quedando excluidos de
esta figura constitucional los Jefes de los Departamentos Administrativos.
A diferencia de las Secretaras de Estado, los Departamentos Adminis-
trativos tienen exclusivamente calidad de rganos tcnico-administrativos.
Sin embargo, la importancia de los Departamentos en el pas es inobjetable,
tanto desde el punto de vista econmico como administrativo.
ARTICULO 8
9
1. Unidades de apoyo de la Presidencia de la Repblica.-2. Acuer-
do por el que se crea la Unidad de Coordinacin General de Estudios
Administrativos.-3. Acuerdo por el que se crea la Coordinacin Ge-
neral del Sistema Nacional de Evaluacin.-4. Acuerdo por el que
se crea la Direccin General de Informacin y Relaciones Pblicas.
-5. Acuerdo por el que crea la Unidad de Coordinacin General
del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados.
ARTCULO 8
9-Para
estudiar y dar forma a los acuerdos presidenciales,
compilar las leyes y decretos promulgados, los reglamentos, acuerdos y
resoluciones expedidos por el Presidente de la Repblica; para estudiar
y promover las modificaciones que deban hacerse a la Administracin
Pblica y coordinar y evaluar su ejecucin; as como para la atencin de
servicios de difusin y relaciones pblicas, el Titular del Poder Ejecutivo
Federal contar con las unidades respectivas, adems de aquellas de ase-
sora y apoyo tcnico y de coordinacin en reas prioritarias que el propio
Ejecutivo determine, de acuerdo con el presupuesto asignado a la Presi-
dencia de la Repblica.
1. UNIDADES DE APOYO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPBLICA
Dado que este artculo hace mencin a que la existencia de estas uni-
dades depender del presupuesto asignado a la Presidencia de la Rep-
blica, creemos que quien decide la existencia de estos rganos es el Pre-
sidente de la Repblica. El trmino "Presidencia de la Repblica" no se
refiere al Presidente de la Repblica, sino a un rgano auxiliar del Ejecutivo
Federal que, para efectos presupuestarios, es un ramo, como lo son las
Secretaras de Estado, los Departamentos Administrativos, el Poder Legis-
lativo, el Poder Judicial, etc.
Este artculo responde a la idea del Ejecutivo Federal de apoyar el
proceso de refonnaadministrativa, creando rganos dependientes direc-
tam.ente de l, que auxilien a las reas prioritarias determinadas por el
propio Ejecutivo.
Entre las unidades ms importantes de la Presidencia de la Repblica,
destaca la Unidad de Coordinacin General de Estudios Administrativos,
creada por acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 3
de enero de 1977. El xito que hasta ahora ha demostrado esta unidad se
debe a la adecuada programacin de actividades y a la ayuda decidida
que ha otorgado al programa de reforma administrativa del Presidente
de la Repblica.
2. ACUERDO POR EL QUE SE CREA LA COORDINACIN GENERAL
DE ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS
El acuerdo por el que el Ejecutivo Federal contar con la unidad de
Coordinacin General de Estudios Administrativos es el siguiente:
CONSIDERANDO
Que la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal establece
las bases de organizacin de la administracin pblica y ordena las pol-
ticas generales de su funcionamiento, para el mejor aprovechamiento
de los recursos humanos, financieros y materiales con que cuenta.
Que para la instrumentacin eficiente de las modificaciones que deban
hacerse a la administracin pblica, los planes y programas relativos deben
desarrollarse conforme a lineamientos unitarios y armnicos, con la par-
ticipacin organizada de las diversas dependencias y entidades que en su
conjunto la integran.
Que la importancia del esfuerzo que significa fortalecer y dar cohe-
rencia a las acciones de la administracin pblica en su conjunto, requiere
la intervencin directa del Presidente de la Repblica.
Que la propia Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal
prev que para estudiar y promover las modificaciones que deban ha-
cerse a la administracin pblica y coordinar y evaluar su ejecucin, el
titular del Poder Ejecutivo Federal contar con la unidad respectiva de
estudio y apoyo tcnico, he tenido a bien expedir el siguiente
ACUERDO
PIullERo.-Para estudiar y promover las modificaciones que deban
hacerse a la administracin pblica, as como para coordinar y evaluar su
ejecucin.iel Ejecutivo Federal contar con la unidad de COOrdinacin.
General de Estudios Administrativos, que funcionar en la Presidencia
de la Repblica, en los trminos dispuestos por la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal.
SEGUNDO.-La Coordinacin General de Estudios Administrativos es-
tar a cargo de un Coordinador General que ser designado y ejercer
sus funciones, por acuerdo del Presidente de la Repblica.
TERCERo.-Las dependencias y entidades de la administracin pblica
federal observarn los lineamientos que, para la ejecucin de las modifi-
caciones administrativas que a ella deban hacerse, determine el titular del
Poder Ejecutivo Federal a travs de la Coordinacin General de Estudios
Administrativos.
TRANSITORIOS
ARTicuLO PRIMERO.-Las disposiciones administrativas dictadas con
anterioridad sobre organizacin y funcionamiento de las dependencias y
entidades de la administracin pblica federal que aluden a la Secretara
de la Presidencia, se entender que corresponden a la Coordinacin Ge-
neral de Estudios Administrativos.
ARTICULO SEGUNDO.-El presente acuerdo entrar en vigor a partir del
da de su publicacin en el "Diario Oficial" de la Federacin.
Como puede observarse, el objetivo fundamental de esta Coordinacin
consiste en estudiar los problemas de la Administracin Pblica Federal, y
en promover las modificaciones pertinentes, coordinando y evaluando su
ejecucin. Los lineamientos que se determinen deben ser observados por
todos los rganos centralizados y los entes paraestatales. El orden en la
organizacin y funcionamiento de las dependencias y entidades adminis-
trativas conduce al aprovechamiento racional de sus recursos humanos,
financieros, tcnicos y materiales.
La necesidad de adaptar la marcha de la Administracin Pblica a las
circunstancias socio-polticas y econmicas del pas hace que el campo de
accin de esta unidad de Coordinacin sea forzosamente extenso.
3. ACUERDO POR EL QUE SE CREA LA CooRDINACIN GENERAL
DEL SISTEMA NACIONAL DE EVALUACIN
Otra unidad de asesora, apoyo tcnico y coordinacin, adscrita direc-
tamente al Presidente de,.la, .. Repblica, . la .. constituye la Coordinacin
General. del Sistema Nacional de Evaluaci6n, .creada por acuerdo que se
public en el Diario Ofcialde la . F e d e ~ e t d ~ 21 de octubre de 1977.
El acuerdo del Presidente de, la 'RtpWiefiJ, ,establece:
CONSIDERANDO
Que la evaluacin sistemtica es condicin indispensable para ratificar
o rectificar los cambios trazados para alcanzar los objetivos intrasectoriales o
intersectoriales, a fin de ajustar permanentemente nuestras acciones y acti-
tudes en funcin del avance del Plan de Gobierno y de la marcha general
de la Nacin.
Que la evaluacin integral y permanente es el camino para lograr la
participacin consciente y activa de todos y cada uno de los sectores de
la poblacin y de los diversos factores de la economa para compartir
en forma equitativa, obligaciones y derechos, responsabilidades y bene-
ficios; he tenido a bien dictar el siguiente
ACUERDO
ARTCULO PRIMERo.-Se constituye la Coordinacin General del Sis-
tema Nacional de Evaluacin, adscrita directamente al Presidente de la
Repblica, como unidad de asesora, apoyo tcnico y coordinacin, con
un coordinador general nombrado por el Ejercicio Federal.
ARTCULO SEGUNoo.-Las Secretarias de Estado y Departamentos Ad-
ministrativos designarn un representante ante la Coordinacin General
del Sistema Nacional de Evaluacin, quien tambin actuar con el ca-
rcter de coordinador del sector correspondiente a que se refiere el acuerdo
presidencial del 13 de enero del corriente ao.
La Coordinaci6n General del Sistema Nacional de Evaluacin reque-
rir en su caso la presencia de representantes de las entidades paraestatales
que a su juicio 10 ameriten.
ARTCULO TERCERO.-Los representantes aludidos en el artculo an-
terior estarn adscritos directamente al titular o al rgano superior de
gobierno de la entidad respectiva, de tal forma que tengan el rango y auto-
ridad necesarias y suficientes para tener acceso a todos los niveles de
normatividad, decisin y ejecuci6n en las instituciones que representan
haciendo las funciones de unidades de evalucin de las mismas.
ARTicuLO CUARTO.-La Coordinacin General del Sistema Nacional
de Evaluaci6n emitir las normas para el proceso de autoevaluacin, que
habrn de realizar las unidades encargadas de la evaluaci6n encada una de
las dependencias y entidades de la administracin pblica. y les prestar
asistencia cuando 10 requieran o soliciten.
ARTCULO QUINTo.-Cada una de las dependencias y entidades a que
se refiere el presente acuerdo, debern considerar las recomendaciones de la
Coordinacin General de Sistema Nacional de Evaluacin para efectuar
las modificaciones, adiciones o supresiones que resulten pertinentes para
ser eficaces, eficientes y congruentes en el avance y resultado de sus planes y
estrategias.
TRANSITORIOS
PRIMERo.-Este acuerdo entrar en vigor el da siguiente al de su pu-
blicacin en el "Diario Oficial" de la Federacin.
SEGUNDo.-Las unidades que realicen tareas de evaluacin en cada
una de las dependencias y entidades de la administracin pblica, recibirn
asesora de la Coordinacin General del Sistema Nacional de Evaluacin
de tal manera que antes del 31 del prximo mes de octubre queden debi-
damente integradas.
El Sistema Nacional de Evaluacin tiene como propsito fundamental
evaluar los resultados de los programas a corto, mediano y largo plazo que
lleva a cabo la Administracin Pblica.
Las actividades del gobierno federal tienen finalidades bien definidas
en el tiempo y el espacio. La evaluacin permanente y sistemtica de las
metas logradas permite enmendar desviaciones o efectuar cambios opor-
tunos a los planes sectoriales de gobierno. La programacin y el ejercicio
del gasto pblico federal requieren de evaluacin constante para verificar
que las erogaciones se ajusten a los planes y directrices trazados por el
Ejecutivo Federal.
La evaluacin se convierte en la fase final de un programa determi-
nado, a fin de constatar si los resultados obtenidos se ajustaron a lo
previsto. Esta fase es final slo en un sentido, ya que la realidad es que
la evaluacin en virtud de que no responde a un proceso lineal, pasa a
fonnar parte de un nuevo ciclo a fin de programar nuevas acciones en base
a evaluaciones anteriores.
La evaluacin deber hacerse dentro de una concepcin intersectorial
a fin de asegurar la congruencia de la totalidad de las acciones de un sector
para detectar la marcha, de los programas y el apoyo de estos entre s.
Las metas propuestas en los programas se confrontan con los resultados
obtenidos. De esta confrontaci6n se obtienen los elementos necesarios para
determinar el Del fracaso de los programas. Este-es el papel de la
evaluacin.
El Sistema Naconal de Evaluacin se ha convertido en uno de los
ms importantes de la gestin administrativa del Presidente
104
JACINTO FAYA VIESCA
de la Repblica, evaluando permanentemente y de manera integral el
desarrollo de los programas gubernamentales.
4. ACUERDO POR EL QUE SE CREA LA DIRECCIN GENERAL
DE INFORMACIN y RELACIONES PBLICAS
Una unidad ms, creada para atender asuntos de informacin y rela-
ciones pblicas, como lo prev el artculo 8
9
de la L.O.A.P.F., la constituye
la Direccin General de Informacin y Relaciones Pblicas. El acuerdo
presidencial que la origin fue publicado en el Diario Oficial de la Fe-
deracin el da 1Q de junio de 1977, y a continuacin se transcribe:
CONSIDERANDO
Que la existencia del Estado democrtico aparece vinculada a la ne-
cesidad de una informacin, cierta, oportuna y objetiva del desarrollo
de las tareas gubernamentales.
Que el derecho a la informacin de los ciudadanos es presupuesto del
ejercicio de sus libertades polticas y sociales y que, por tanto, es funda-
mental para stos el conocimiento de los actos que realiza el gobierno
de la Repblica.
bases para un ptimo aprovechamiento de los sistemas administrativos del
Estado, entre los que se cuentan sus rganos de informacin y divulgacin
como instrumentos de apoyo que puedan ofrecer al sector pblico una
mejor comunicacin social para lograr con mayor eficiencia sus propsitos.
Que aparte de las informaciones oficiales del Ejecutivo de la Unin,
se requieren programas de informes y campaas, coherentes y ordenados
para aprovechar las posibilidades de los medios de comunicacin modernos,
a fin de informar sobre las acciones de la administracin pblica federal.
Que se hace necesario, en la presente etapa del desarrollo nacional,
reforzar y hacer congruentes los mecanismos de informacin del Estado,
a fin de evitar duplicaciones, contradicciones y desperdicio de los recursos
que a ellos se destinan; as como fortalecer y dar coherencia a la comu-
nicacin e informacin de la administracin pblica en su conjunto.
Que la propia Ley Orgnica de la AdnUnistrac:in Pblica Federal,
prev, para atender el servicio de y relaciones pblicas, que
el titular del Ejecutivo Federal cuente con la unidad respectiva de. coordi-
nacin yapayo; he tenido a bienexpedir el siguiepte
ACUERDO
105
PRIMERo.-Se crea la Direccin General de Informacin y Relaciones
Pblicas, con objeto de:
1. Informar oportunamente sobre las actividades que realiza el titular
del Poder Ejecutivo y, en general, sobre las del sector pblico, y proveer
a su ms eficaz divulgacin;
11. Fortalecer la comunicacin del sector pblico, organizando un
sistema de informacin estatal eficiente, que no slo permita evaluar y
orientar su capacidad de comunicacin, sino captar las necesidades ciuda-
danas y recibir sus proposiciones, estimulando para ello la accin partici-
pativa de las entidades que componen la administracin pblica federal,
as como de los distintos sectores del pas;
JII. Coordinar con las dependencias del sector pblico la informacin,
divulgacin, publicidad y relaciones pblicas de las mismas;
IV. Planear, preparar y ejecutar campaas de publicidad en los me-
dios de comunicacin, a fin de posibilitar o apoyar las acciones del Go-
bierno Federal y de las entidades del sector pblico;
V. llevar a cabo las dems funciones que le sean encomendadas por
el titular del Poder Ejecutivo.
SEGUNDO.-La Direccin General de Informacin y Relaciones P-
blicas estar a cargo de un director general que ser designado y ejercer
sus funciones por acuerdo del Presidente de la Repblica.
TRANSITORIO
UNICO.-El presente acuerdo entrar. en vigor a partir del da de su
publicacin en el Diario Oficial de la Federacin.
Una de las carencias de nuestro pas consiste en la escasa informacin
que la poblacin tiene de los programas, planes-y resultados de las activi-
dades del gobierno federal.
La creacin de esta Direccin General responde indiscutiblemente a
la necesidad de dar informacin cierta, oportuna y objetiva sobre el avance
de las tareas del Ejecutivo Federal, as como de las dependencias centra-
lizadas y entidades paraestatales.
El Presidente de la Repblica ha insistido en-el. derecho de los ciuda-
danos a. estar informados, como requisito esenqa1 pat(l el ejercicio de sus
libertades polticas rJ socialCS- .
La el derecho a.la soi'e Ias acti-
vidades. sus auxiliares, co,mo
sobre los motivos y posibles consecuencias de los programas pblicos. La
informacin es condicin necesaria para el proceso de politizacin ciu-.
dadana.
Pensarnos que una funcin muy importante de este organismo de re-
laciones pblicas e informacin es la captacin de las necesidades de los
habitantes del pas.
Otra de sus actividades consiste en crear las campaas de publicidad
necesarias para apoyar ciertos programas del gobierno federal, creando
conciencia de sus necesidad en la poblacin mexicana.
5. ACUERDO POR EL QUE SE CREA LA UNIDAD DE CooRDINACIN GENERAL
DEL PLN NACIONAL DE ZoNAS DEPRIMIDAS y GRUPOS MARGINADOS
El Presidente de la Repblica ha acordado la creacin de otras uni-
dades y coordinaciones no menos importantes, adscritas directamente a l.
Con fecha 21 de enero de 1977, el Diario Oficial de la Federacin
public el Acuerdo por el que el Ejecutivo contar con la Unidad de
Coordinacin General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos
Marginados. El acuerdo est establecido en los siguientes trminos:
CONSIDERANDO
PRIMERo.-Que el Gobierno Federal ha emprendido la restructuracin
de la administracin pblica para estar en aptitud de organizar eficien-
temente el esfuerzo nacional; ,
SEGUNOO.-Que la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Fe-
deral persigue que sta constituya un instrumento eficaz, a travs de la
clara y precisa delimitacin de funciones y responsabilidades que permita
que las decisiones gubernamentales se traduzcan efectivamente en los resul-
tados que demandan los habitantes del pas;
TERCERo.-Que la atencin de las necesidades de las zonas deprimidas
y de los grupos marginados del campo y la ciudad es una rea prioritaria
que requiere la atencin directa del Ejecutivo a mi cargo;
CUARTO.-Que aunque todas las acciones del Gobierno Federal se
encaminan a resolver los problemas del pais y redundarngraduahnente
en la incorporacin a los beneficios del desarrollo de las zonas deprimidas
y los grupos .. marginados, es sin embargc ' evidente que exist:en en todo
territorinacional comunidades y grupos humanos extremadamente reza-
gados del sistema econmico, social y poltico de la nacin que demandan
acciones inmediatas;
QUINTO.-Que los problemas de estas comunidades y grupos deben ser
atendidos conforme a una metodologa especfica, uniforme e integral;
SEXTo.-Que es indispensable aglutinar polticas y dar un decidido
apoyo para el mejoramiento de las zonas deprimidas y los grupos hu-
manos marginados, he tenido a bien expedir el siguiente
ACUERDO
ARTICULO PRIMERo.-Para estudiar y proponer la atencin eficaz de
las necesidades de las zonas deprimidas y los grupos marginados, as como
sugerir la coordinacin de las acciones de las dependencias y entidades
de la administracin y los programas dirigidos a este tipo de zonas geo-
grficas y grupos humanos en el pas, el Ejecutivo Federal contar con la
Unidad de Coordinacin General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas
y Grupos Marginados, que funcionar en la Presidencia de la Repblica,
en los trminos dispuestos por la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal.
ARTICULO SEGUNoo.-La Coordinacin General del Plan Nacional de
Zonas Deprimidas y Grupos Marginados estar a cargo de un Coordinador
General, quien ser designado y ejercer sus funciones por acuerdo del
Presidente de la Repblica.
ARTICULO TERCERO.-El titular del Poder Ejecutivo Federal, a travs
de la Coordinacin General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y
Grupos Marginados, determinar la coordinacin que debern poner en
prctica las dependencias y entidades de la administracin pblica federal,
para el cumplimiento de los programas dirigidos a las zonas deprimidas y
grupos marginados del pas.
TRANSITORIO
ARTiCULO NICO.-El presente acuerdo entrar en vigor el da siguiente
de su publicacin en el "Diario Oficial" de la Federacin.
De la lectura del acuerdo anterior, puede percibirse la importancia que
esta Coordinacin General tiene debido.a que su propsito fundamental
es brinda!. atencin .a ciertos sectores de extremalndigencia. El acuerdo
est orientado a establecer mecanismos integrales en materia de coordi-
108
JACINTO FAYA VIESCA
nacion entre las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos,
con las entidades de la administracin paraestatal, que se encuentren avo-
cados a ejecutar programas en zonas geogrficas deprimidas y grupos
humanos rezagados extremadamente del sistema econmico, social y po_
ltico."
Las coordinaciones y unidades mencionadas corresponden al tipo es-
pecfico a que hace referencia el artculo 8
Q
de la L.O.A.P.F. y que la
ley ha dispuesto que dependan directamente del Ejecutivo Federal por ser
su actividad no slo de extrema importancia sino de un conocimiento
inmediato del Ejecutivo. .
1 Por instrucciones precisas del Sr. Presidente de la Repblica, Lic. Jos Lpez
Portillo, el gobierno federal realizar durante 1979 una inversi6n aproximada de $ 9,100
millones programas especiales de desarrollo de siete regiones, cuya poblacin sufre
de una .brutal". En dichas zonas marginadas de
personas -en su mayora indgenas-:- pero se pretende beneficiilr a una pQblaci6n de casi
20 millones det hatiitant61 para 1982. (Eltclsior, 10 de abril de 1979... p. S.A.)
ARTICULO 9
9
1. Planeacin y programacin de las actividades del Estado.
ARTCULO 9
Q-Las
dependencias y entidades de la administracin p-
blica centralizada y paraestatal conducirn sus actividades en forma progra-
mada y con base en las polticas, prioridades y restricciones que, para el
logro de los objetivos y metas de los planes de gobierno establezca el Pre-
sidente de la Repblica, directamente o a travs de las dependencias
competentes.
1. PLANEACIN y PROGRAMACIN DE LAS ACTIVIDADES DEL ESTADO
En la exposicin de motivos de la iniciativa de ley de la L.O.A.P.F.,
el Presidente de la Repblica sealaba su intencin de lograr la progra-
macin institucionalizada de las acciones de la Administracin Pblica
Federal. Creemos que el artculo 9'1 responde al propsito de establecer un
orden preciso para dar congruencia y coherencia a las numerosas activi-
dades de las dependencias y entidades federales.
El Presidente de la Repblica puede determinar planes de gobierno
directamente o a travs de las dependencias correspondientes. La fraccin I
del artculo 32 de la L.O.A.P.F. seala que la Secretara de Programacin
)' Presupuesto es la encargada de elaborar los planes nacionales, sectoriales y
regionales de desarrollo econmico nacional, incluyendo los programas
especiales que fije el mismo Presidente.
Algunos planes de gobierno han sido establecidos directamente por el
Jefe de la Nacin. Pueden mencionarse los planes relativos a la Reforma
Administrativa, que se formulan a travs de la Coordinacin General de
Estudios Administrativos,' as como los planes del Sistema Nacional de
Evaluacin, que se realizan por conducto de una coordinacin general.
2
1 Creada por acuerdo presidencial publicado el 3 de enero de 1977 en el Diario
Oficial de la Federacin.
2 Creada por acuerdo presidencial publeado el 21 de octubre de 1977 en el Diario
Oficial de la Federacin.
Tambin puede incluirse en este caso la Unidad de Coordinacin General
del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados,"
Como ltima observacin, anotamos el hecho que la intervencin de
las entidades paraestatales en los planes de desarrollo no las responsabiliza
de los mismos. La responsabilidad de dichos planes es un compromiso de las
Secretaras de Estado y de los Departamentos Administrativos.
3 Creada por acuerdo presidencial publicado el 21 de enero de 1977 en el Diario
Oficial de la Federacl6n.
TITULO SEGUNDO
DE LA ADMINISTRACION PUBLICA CENTRALIZADA
ARTICULO 10
1. Jerarqua de los Departamentos Administrativos y Secretaras
de Estado.
ARTCULO 1O.-Las Secretaras de Estado y los Departamentos Admi-
nistrativos tendrn igual rango y entre ellos no habr, por lo tanto, preemi-
. nencia alguna.
1. JERARQUA DE LOS DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS
y SECRETARAS DE ESTADO
Al comentar el artculo 2
9
de la L.O..t,\.P.F., hicimos una serie de
consideraciones en tomo a las Secretaras de Estado y Departamentos
Administrativos. Comentamos que las Secretaras de Estado no slo son
rganos administrativos, sino rganos con un alto contenido poltico. Deca-
mos que los Departamentos Administrativos no tienen el carcter de r-
ganos polticos, por lo que sus funciones se constrien a un desempeo
meramente tcnico-administrativo.
Los Secretarios de Estado, de conformidad con el artculo 92 consti-
tucional, estn facultados para firmar todos los reglamentos, decretos y
rdenes del Presidente de la Repblica, relativos a su Secretara. Esta
disposicin constitucional establece que, sin el requisito de la firma de los
Secretarios,. dichos reglamentos, decretos y rdenes no deben ser obede-
cidos. La firma de referencia constituye lo que en Derecho Constitucional
se denomina "refrendo".
El requisito constitucional que exige la firma del Secretario a fin de
que puedan ser obedecidos los reglamentos, acuerdos y rdenes del Presi-
dente, significa que el legislador quiso asociar de alguna manera al Se-
cretario de Estado con el Presidente de la Repblica. Esta asociacin
denota la preeminencia y el alto nivel jerrquico de los Secretarios de
Estado. Los Jefes de los Departamentos Administrativos no tienen la facul-
tad y el privilegio del refrendo, por lo que su calidad de asociados con el
Presidente no existe. Efrefrendo otorga un grado de mayor jerarqua
a los Secretarios de Estado sobre los Jefes de los Departamentos Adminis-
8
trativos. No desconocemos la gran importancia de los Departamentos
Administrativos en nuestro pas, pero s creemos que, dentro de la orto-
doxia constitucional, los Secretarios de Estado se encuentran en un nivel
de mayor jerarqua sobre los Jefes de los Departamentos Administrativos,
dado el cariz de contenido poltico que ostentan las Secretaras.
Aunque la L.O.A.P.F. establece igual jerarqua para estos dos tipos de
dependencias, creemos que esta disposicin no responde a una pureza
doctrinaria constitucional; en cambio, esto es muy conveniente en la
prctica gubernamental. Si la L.O.A.P.F. estableciera tajantemente una
preeminencia de los Secretarios de Estado sobre los Jefes de los Departa-
mentos Administrativos, habra imposibilidad administrativa de una eficaz
coordinacin entre las Secretaras y los Departamentos. Adems, en ese
caso el Jefe del Departamento del Distrito Federal y el Jefe del Departa-
mento de Pesca no podran conducir eficientemente las polticas de pla-
neacin, coordinacin y evaluacin de las entidades paraestatales que
estuvieran agrupadas en el sector administrativo que dichos departamentos
coordinaran.
El hecho que los Secretarios de Estado tengan la calidad de poder
refrendar los reglamentos y rdenes del Presidente, y que los Jefes de los
Departamentos Administrativos no se encuentren dentro de esta figura
constitucional, no impide que, ante los programas. del Presidente de la
Repblica y la actividad de las Secretaras y Departamentos, estos dos tipos
de dependencias mantengan una jerarqua y rango de igual calidad.
ARTICULO 11
1. El Poder Ejecutivo Federal y las competencias de las Secretaras
de Estado y Departamentos Administrativos.
ARTCULO 1l.-Los titulares de las Secretaras de Estado y de los De-
. partamentos Administrativos ejercern las funciones de su competencia
por acuerdo del Presidente de la Repblica.
1. EL PODER EJECUTIVO FEDERAL y LAS COMPETENCIAS
DE LAS SECRETARAS DE ESTADO y DEPARTAMENTOS
ADMINISTRATIVOS
Los Secretarios de Estado o del Despacho, como les llama la Consti-
tucin, y los Jefes de Departamentos Administrativos no forman parte del
Poder Ejecutivo Federal. Las Secretaras y Departamentos son parte fun-
damental en la organizacin de la Administracin Pblica Federal. En los
comentarios al artculo 2
9
de la L.O.A.P.F., sealamos las caractersticas
ms singulares de las Secretaras de Estado y los Departamentos Adminis-
trativos. Afirmamos tambin que el Poder Ejecutivo Federal se deposita
en una sola persona, el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, segn
lo establece el artculo 80 de la Constitucin. Esto significa que las Secre-
taras de Estado y Departamentos Administrativos son 6rganos auxiliares
del Ejecutivo Federal, pero en ningn momento forman parte de este
Poder.
Las atribuciones de los Secretarios de Estado y de los Jefes de los
Departamentos Administrativos no pueden ser distintas o mayores a las
facultades del Presidente de la Repblica que seala el artculo 89 cons-
titucional.
En el Semanario Judicial de la Federacin apareci la siguiente tesis:
"Las Secretaras de Estado representan al Ejecutivo en cada ramo del
mismo, y aunque tienen facultades y atribuciones propias, no por eso dejan
de obrar como rganos de ese Poder, representando sUS propias-funciones ya
qUe no seria posible que el Presidente de la Repblica interviniera en todos
y cada uno de los actos de funcionamiento de dicho Poder. Todo acto de
una Secretara de Estado es de la responsabilidad del Poder Ejecutivo."
(Tomo 35, p. 1904, y. poca.) En efecto, los actos de los Secretarios y
Jefes de Departamento son actos del Ejecutivo Federal.
Es muy importante sealar que el origen de la competencia de las
Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos no parte de un
acuerdo del Presidente de la Repblica, sino de la Constitucin Poltica
del pas y de la L.O.A.P.F. La estructura de nuestro rgimen federal seala
con precisin la esfera de competencia del Ejecutivo Federal y de las de-
pendencias y entidades que participan en las tareas del Ejecutivo. El reparto
de competencias, tanto para los tres Poderes como para los gobiernos de los
Estados y municipios, lo establece la Constitucin Poltica.
El artculo 90 constitucional ordena la creacin de una serie de Secre-
taras que deber establecerse en una ley que emita el Congreso de la
Unin. Con fundamento en esta disposicin, la Ley Orgnica de la Admi-
nistracin Pblica Federal establece la existencia de 16 Secretaras de
Estado y 2 Departamentos Administrativos, y fija el marco de atribuciones
de cada una de estas dependencias. Las facultades que se les otorga son de
forma expresa y limitada, a fin de cumplir con el principio de legalidad
que establece el artculo 16 de la Constitucin. Como puede verse, el marco
de competencia de las Secretaras de Estado y Departamentos Adminis-
trativos lo establece la ley y no un acuerdo presidencial. Los Secretarios
y Jefes de Departamento actan siguiendo las rdenes del Presidente de la
Repblica, pero siempre dentro de las hiptesis y supuestos que establecen
las leyes, La totalidad de los reglamentos, acuerdos y rdenes del Presidente
tienen su origen en la Constitucin Poltica o en una ley emanada del
Congreso de la Unin. Cuando el Presidente de la Repblica o cualquier
funcionario de la Administracin Pblica acta fuera de su marco de
competencia,incurre en desviacin de poder o abuso de autoridad.
ARTICULO 12
1. Origen y vigencia de la ley.-2. Clasificacin de la ley segn su
naturaleza.-3. La ley orgnica, la reglamentaria y la ordinaria.-
4. Clasificacin de la ley segn Herrera y Lasso.-5. Caractersticas
esenciales de la ley.-6. Fundamento constitucional de la facuItad
reglamentaria.-7. Ambito de la facuItad reglamentaria.-8. Defi-
nicin de reglamento.-9. Legalidad del reglamento.-lO. Las nor-
mas reglamentarias y su violacin.-11. La vigencia del reglamento.
-12. Carcter indelegable de la facuItad reglamentaria: Excep-
ciones.-13. Definicin y peculiaridades del acuerdo.
ARTCULO 12.-Cada Secretara de Estado o Departamento Adminis-
trativo fonnuIar, respecto de los asuntos de su competencia, los proyectos
de leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y rdenes del Presidente de la
Repblica.
1. ORIGEN y VIGENCIA DE LA LEY
La funcin legislativa, desde el punto de vista formal, consiste en la
actividad del Estado que se realiza a travs de la accin conjunta de la C-
mara de Diputados y de Senadores. De conformidad con el artculo 50
constitucional, ambas Cmaras integran el Congreso de la Unin y estruc-
turan el Poder Legislativo Federal.
El artculo 70 constitucional establece: "Toda resolucin del Congreso
tendr el carcter de ley o decreto ... " De acuerdo con la gnesis de esta
disposicin, se trataba de diferenciar a la ley del decreto, atendiendo a su
distinta naturaleza. En la prctica no se sigue ningn criterio constitu-
cional para distinguir a una ley de un decreto ya que, por tratarse de
resoluciones emanadas del mismo Poder Legislativo, se les sujeta a idntico
rgimen jurdico. ', -
La Constitucin seala en su artcuIo 72, fraccin f): "En la inter-
pretacin, reforma o derogacin de las leyes o decret()S. Se observarn los
mismos tr.mites establecidos para ,su Esta disposicin otorga
una gran seguridad a de legalidad al consolidar la perma-
nencia de la ley' hasta queuria rekoluci6nposterior del Congreso la abrogue
O derogue, siempre y cuando se sigan los mismos trmites que se estable-
cieron para su formacin.
2. CLASIFICACIN DE LA LEY SEGN SU NATURALEZA
El principio de autoridad formal de la leyes la base para clasificar
una ley segn su naturaleza. Pueden distinguirse dos tipos de leyes: cons-
titucionales y ordinarias. Una leyes constitucional cuando viene a regla-
mentar algn artculo de la Constitucin. La ley ordinaria es aqulla que
requiere slo la aprobacin de la Cmara de Diputados y de Senadores,
de acuerdo con las fases que consigna el artculo 72 constitucional. La ley
ordinaria no requiere de la aprobacin de las legislaturas de los Estados.
3. LA LEY ORGNICA, LA REGLAMENTARIA Y LA ORDINARIA
Compartimos la opinin de Gabino Fraga que no existe diferencia
alguna entre las leyes orgnicas, las reglamentarias y las ordinarias, pues
todas ellas se elaboran siguiendo el procedimiento normal que determina
el ya mencionado artculo 72.
Tena Ramrez expresa: "Entre la ley orgnica y la reglamentaria
existe una diferencia evidente. Ley Orgnica es la que regula la estructura
o el funcionamiento de alguno de los rganos del Estado; por ejemplo, la
Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, la de Secretaras y De-
partamentos Autnomos, la del Ministerio Pblico Federal, Ley regla-
mentaria es la que desarrolla en detalle algn m a n d a m i ~ n t o contenido
en la Constitucin; ejemplo, la Ley reglamentaria del artculo 27 cons-
titucional.
"Las denominaciones que mencionamos no suelen emplearse con exac-
titud por nuestros legisladores. As el estatuto llamado 'Ley Orgnica del
artculo 28 Constitucional en materia de monopolios' es, a pesar de su
nombre, una ley reglamentaria y no orgnica, porque desarrolla en detalle
las disposisiones contenidas en el artculo 28, en el que no se crea ningn
rgano de gobierno. Del mismo modo, la Constitucin emplea a veces la
palabra 'reglamento' en lugar de 'ley'; por ejemplo, seala como facul-
tades del Congreso la de reglamentar la organizacin y servicio del ejrcito
y la armada y la de dar reglamentos con objeto de organizar, armar y
disciplinar la guardia nacional (art. 73, fracs, XIII, XIV y XV). En tales
casos y en otros ms que pudieran sealarse, lo que el Congreso hace es
expedir leyes .ordinarias, en ejercicio de sus respectivas facultades; leyes
que no son reglamentarias, por no hacer referencia a normaciones con-
cretas de la Constitucin, ni menos an reglamentos, que son exclusivos
del Presidente de la Repblica y que suponen siempre una ley del Congreso.
"Entre ley reglamentaria y reglamento, la diferencia es puramente
formal y de rango. Aqulla es expedida por el Congreso y desarrolla un
precepto de la Constitucin; ste es expedido por el Ejecutivo y desarrolla
una ley del Congreso. Pero ambos ordenamientos se identifican en su
esencia por cuanto los dos tienen su razn de ser, su medida y su justifi-
cacin en relacin con un ordenamiento superior, al cual hacen referencia
y estn subordinados,"?
4. CLASIFICACIN DE LA LEY SEGN HERRERA Y LAsso
En el diario "Exclsior", publicado el 29 de diciembre de 1950, el
constitucionalista Manuel Herrera y Lasso clasific las leyes de la siguiente
manera: "La Constitucin es la ley primaria y las que de ella emanan son
leyes secundarias, dictadas por el Congreso en ejercicio de facultades
especficas sobre materia distinta de la Constitucin, o leyes secundarias
que expiden el Congreso y las legislaturas de los Estados, en su respectiva
jurisdiccin, sobre preceptos de la Constitucin misma. Estas ltimas las
he subdividido -inventando un tercer trmino de c1asificacin- en org-
nicas (las que regulan la estructura o el funcionamiento de un rgano de
autoridad federal) ; reglamentarias (las que desarrollan en detalle un man-
damiento constitucional); y complementarias (las que no son desarrollo
del germen constitucional, sino adicin al texto de la ley primaria y tienen
como materia la fijacin del alcance de las garantas individuales). Las
primeras y las segundas son leyes federales; las complementarias son leyes
locales estatuidas por el Congreso Federal para el Distrito y Territorios
y por las legislaturas de los Estados para cada uno de ellos.":2
5. CARACTEISTICAS ESENCIALES DE LA LEY
Una leyes:
a) General- es decir, su aplicacin se extiende a cualquier persona
fsica o moral, de derecho pblico o privado, que se encuentre en
la hiptesis que contemple la norma,
b) Obligatoria - toda persona a la que le sea aplicable tiene que
acatarla. .
1 Derecho Constitucional Mexicar'o, E d i ~ o r i a l Potra, S. A., Ha. ed., pp. 333, 334.
2 Cit. pos. Tena Ramirez, o;. eis., p. 333.
c) Permanente - su vigencia perdura hasta ser abrogada o derogada
por otra norma posterior.
d) Unilateral- su expedicin por parte del Estado no necesita del
consentimiento del destinatario.
e) Irretroactiva - no puede obrar o tener efecto sobre lo pasado. El
artculo 14 constitucional consigna esta caracterstica de la ley como
una garanta individual.
f) Coactiva - su aplicacin es posible sin el consentimiento del obli-
gado.
6. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE LA FACULTAD REGLAMENTARIA
Los reglamentos se han convertido en Mxico, al igual que en muchos
pases del mundo, en un rengln importante de la actividad de la Admi-
nistracin Pblica, constituyendo, adems, una parte indispensable del
orden jurdico del pas. Dada la trascendencia que el reglamento tiene en
la actividad administrativa, pasamos a formular algunas consideraciones.
La doctrina y la jurisprudencia mexicanas han encontrado el funda-
mento constitucional de la facultad reglamentaria exclusiva del Presidente,
en la fraccin 1 del artculo 89, que seala, entre las facultades y obliga-
ciones del Ejecutivo Federal, la de: "Promulgar y ejecutar las leyes que
expida el Congreso de la Unin, proveyendo en la esfera administrativa
a su exacta observancia."
A pesar que este artculo no hace mencin expresa de los reglamentos,
el artculo 92 constitucional s los admite, aunque no consigna la facultad
de expedirlos, cuando dice que todos los reglamentos, decretos y rdenes del
Presidente debern estar firmados por el Secretario del Despacho. Esta fa-
cultad tiene slidos antecedentes constitucionales, ya que en todas las cons-
tituciones que precedieron a la del 57, est claramente consignada.
A excepcin del Primer Mandatario, ningn funcionario, ni los mismos
Secretarios de Estado o Jefes de Departamento, tiene competencia consti-
tucional para expedir los reglamentos. La tesis jurisprudencial 890 publicada
en el apndice al tomo CXVIII del Semanario Judicial de la Federacin, y
que corresponde a la tesis 224 de la compilacin 1917-1965, Materia Admi-
nistrativa, corrobora la idea de ques6lo el Ejecutivo Federal puede expedir
reglamentos.
Tampoco es posible que una ley delegue en algn funcionario esta
facultad exclusiva del Presidente, pues sera una excepcin-que contra-
vendra a la Constitucin, que no seala esta hiptesis. La Suprema Corte
de Justicia eh el mes de noviembre de 1942 expres claramente esta idea.
7. AMBITO DE LA FACULTAD REGLAMENTARIA
121
Los reglamentos que expida el Presidente slo podrn referirse a leyes
que emanen del Congreso de la Unin. No podr ejercer esta facultad
para reglamentar algn artculo de la Constitucin, pues este campo in-
cumbe a las leyes reglamentarias u orgnicas que siempre son expedidas
por el Congreso de la Unin.
El reglamento siempre deber estar subordinado a una ley, por 10 que
no es posible hacer una reglamentacin que no tenga su base en una ley
del Congreso. Este principio sufre una excepcin en los artculos 10 y 21 de
la Constitucin y posiblemente tambin en el artculo 27 del mismo cdigo.
8. DEFINICIN DE REGLAMENTO
Fundamentalmente el reglamento es el puente que une a la ley con
su ejecucin y que hace posible vincular 10 abstracto del dispositivo legal
con la realidad.
Fraga dice que el reglamento es "una norma o conjunto de normas
jurdicas de carcter abstracto e impersonal que expide el Poder Ejecutivo
en uso de una facultad propia y que tiene por objeto facilitar la exacta
observancia de las leyes expedidas por el Poder Legislativo"."
El reglamento no es un acto directo de ejecucin, sino el medio para
llegar a l. Materialmente el reglamento es un acto legislativo, ya que
crea, modifica o extingue situaciones jurdicas generales. Esta afirmacin
es corroborada por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia en la
tesis 224 de la segunda sala 1917-1965.
El reglamento no difiere esencialmente de la ley en cuanto sus dispo-
siciones son de carcter abstracto y general. La diferencia radica en que el
reglamento tiene que ser procedimental, para que la ley pueda aplicarse
con todo rigor. El reglamento determina, de modo general y abstracto, los
medios que debern emplearse para la aplicacin de la ley reglamentada.
El principio de "la preferencia o primaca de la ley" es fundamental
para la validez de un reglamento administrativo. Este principio consiste
en que las disposiciones contenidas en una ley de carcter formal, es decir,
expedida por el Congreso de la Unin, no pueden ser modificadas por un
reglamento. Este principio lo reconoce el inciso uf" 4et artculo 72 consti-
tucional cuando "En la reforma o deroga-
cin de las leyes o decretos, se obseI"YarIl los .mism()S
3 Derecho Administrativo, Editorial Forra, s. A., 16a. ed., p. 104.
para su formacin." El segundo principio, de aplicacin esencial para este
acto administrativo, consiste en que, conforme a la Constitucin, hay
materias que slo pueden ser reguladas por una ley. Por ejemplo: para
reglamentar alguna garanta individual tendra que hacerse estrictamente
mediante una ley expedida por el Congreso de la Unin, y nunca por un
reglamento. Lo mismo ocurrira en el caso de imponer contribuciones y
penas, organizar la guardia nacional, etc.
9. LEGALIDAD DEL REGLAMENTO
El reglamento como acto administrativo debe estar supeditado a la
Constitucin Poltica del pas y a las leyes, por lo que debe respetar estos
ordenamientos en forma total, ya que cualquier violacin lo invalida.
Cuando la administracin encuentra que el reglamento est en pugna
con la ley, debe aplicar sta procurando modificar el reglamento para que
se ajuste a la ley. El reglamento no slo debe respetar la letra de la ley,
sino tambin su espritu.
Cuando la ley consagra nicamente normas fundamentales, jurdica-
mente es posible que el reglamento desarrolle el texto legal, pudiendo, por
ejemplo, establecer algunas formalidades o requisitos para asegurar el
cumplimiento estricto de la ley. El reglamento define las palabras usadas
en la ley, precisando su significado jurdico para evitar todo tipo de dudas.
En este caso podra decirse que el Presidente de la Repblica, al expedir un
reglamento, se convierte en un intrprete de la ley. Esta afirmacin es vli-
da, teniendo el Presidente la obligacin de fundar su interpretacin de
conformidad a la voluntad del legislador.
Puede ocurrir que el Reglamento ample o restrinja los poderes que
la ley dio a la administracin. Cuando los ampla, la norma reglamentaria
es ilegal, puesto que no puede extender la competencia de los rganos de la
administracin. Cuando los restringe, tambin es ilegal, porque modifica
la esfera de una competencia establecida por la ley.
10. LAS NORMAS REGLAMENTARIAS Y SU VIOLACIN
La publicacin de un reglamento es indispensable para exigir su cum-
plimiento, pues slo as lo conocern sus destinatarios.
Las normas reglamentarias tienen que ser cumplidas tanto por los des-
tinatarios de estas disposiciones como por los propios funcionarios de la
administraci6n. Si estos ltimos hacen caso omiso de dichas disposiciones,
o violan alguna de ellas, se hacen acreedores a una serie de sanciones,
algunas de carcter administrativo. Cuando el que incurre en violacin
es el administrado, la sancin puede ejecutarse en va administrativa; pero
cuando afecta al patrimonio o a la libertad del destinatario, las sanciones
las establecen las leyes. Algunas veces este tipo de infracciones consagran un
ilcito penal.
11. LA VIGENCIA DEL REGLAMENTO
La vigencia del reglamento es permanente y slo puede perder este
carcter si un reglamento posterior lo abroga o por la abrogacin de la ley
habilitante. Sobre este particular surgen varias posibilidades jurdicas. Una
de ellas es que podra derogarse alguna ley; en este caso solamente que-
daran vigentes las disposiciones reglamentarias cuyos fundamentos legales
no fueron derogados. Otra situacin jurdica podra presentarse cuando, al
reformarse una ley, estas reformas fueran incompatibles con el reglamento
anterior; en este caso, el reglamento perdera toda su eficacia jurdica en
lo que resultara incompatible con las nuevas reformas legales.
12. CARCTER INDELEGABLE DE LA FACULTAD REGLAMENTRIA:
EXCEPCIONES
En el informeque el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin rindi en 1955, dijo: "Los reglamentos que se expidan por el Eje-
cutivo tienden a la exacta observancia de las leyes, es decir, a facilitar
su mejor cumplimiento; por tanto, son parte integrante de las disposiciones
legislativas que reglamentan, y por lo tanto, participan de la naturaleza
jurdica de la ley reglamentada y aun cuando no sean expedidas por el
Poder Legislativo, tienen todos los caracteres de una ley."
Con la creacin de entidades de la administracin paraestatal, algunas
leyes han querido delegar la facultad reglamentaria, que constitucional-
mente corresponde al Presidente de la Repblica, en algunos funcionarios
de estos rganos. Por ejemplo: la Ley Orgnica del Instituto Mexicano del
Seguro Social, en su artculo 240, fraccin X, establece como funcin de
este instituto, la de "expedir sus reglamentos interiores". El artculo 253
de dicha ley, en su fraccin VI, le asigna al Consejo Tcnico "expedir
los reglamentos anteriores que menciona la fraccin X del artculo 240 de
esta ley".
Otro ejemplo lo constituye la Ley' del Instituto de Seguridad y Ser-
vicios Sociales de los Trabajadores del Estado. Entre las facultades y
obligaciones del Director del Instituto, el artculo 115, fraccin XII, esta-
blece: "Someter a la consideracin de la Junta las reformas o adiciones
que considere pertienentes a los reglamentos interiores, econmicos y de
servicios mdicos del instituto." El artculo 110, fraccin VI de la misma
ley indica que corresponde a la Junta Directiva: "Aprobar y poner en
vigor los reglamentos interiores, econmicos y de servicios mdicos del
Instituto." ,
No obstante que algunos reglamentos de ciertas entidades paraestatales
son expedidos por personas ajenas al Presidente de la Repblica, la prctica
administrativa en este sentido no invalida la disposicin constitucional que
establece la facultad reglamentaria como exclusiva del Presidente de la
Repblica.
As pues, concluimos afirmando que la facultad reglamentaria es ex-
clusiva del Presidente de la Repblica con el carcter de indelegable.
13. DEFINICIN y PECULIARIDADES DEL ACUERDO
Los acuerdos consisten en pronunciamientos del Ejecutivo Federal,
con el objeto de fijar polticas o criterios definidos en alguna materia
o actividad determinada de una o varias dependencias o de entidades
paraestatales.
En Mxico, un acuerdo presidencial es una orden del Jefe del Ejecu-
tivo formalizada por escrito y firmada por el o por los Secretarios del
Despacho encargados del ramo a que corresponda el asunto de la orden.
Estos pronunciamientos presidenciales deben estar refrendados por los Se-
cretarios de Estado respectivos, segn lo establece el artculo 92 constitu-
cional, a fin de que puedan ser obedecidos. Con el propsito' de dar a
conocer los acuerdos del Presidente, stos se publican en el Diario Oficial
de la Federacin, establecindose en dicha publicacin el da en que
entrarn en vigor. Hay que insistir en que si un acuerdo presidencial no
lleva la firma del Secretario correspondiente, dicho acuerdo no debe ser
obedecido. Hacemos la aclaracin que, si en un momento determinado
se encuentra una Secretara sin su titular, ya sea que haya renunciado el
Secretario o por otra razn, el subsecretario encargado del despacho tiene
facultad constitucional para refrendar un acuerdo presidencial. Derivamos
esta interpretacin de la lectura del artculo 92 constitucional.
Los acuerdos no tienen similitud alguna con los reglamentos. Un
acuerdo presidencial nunca interpreta una disposicin legislativa ni trata
de adicionarla para posibilitar su aplicacin. Los. acuerdos slo establecen
planes y ffilticas de actividad en las esferas de las Secretaras
Estado.
125
A manera de ejemplo, se transcribe a continuacin el Acuerdo me-
diante el cual la Secretara de Gobernacin dar a conocer a las Secre-
taras de Estado y Departamentos Administrativos, que a partir del da
primero del corriente ao, se sirvan enviar a la Presidencia de la Rep-
blica, los proyectos de acuerdos presidenciales correspondientes a sus res-
pectivos ramos,"
JOSE LOPEZ PORTILLO, Presidente de los Estados Unidos Mexicanos,
en ejercicio de la facultad que al Ejecutivo Federal confiere la frac-
cin 1 del artculo 89 de la Constitucin Poltica de la Repblica, y
con fundamento en el artculo 8. de la Ley Orgnica de la Adminis-
tracin Pblica Federal, y
CONSIDERANDO
Que al entrar en vigor la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal, a partir de esta fecha, tendr lugar Una redistribucin de las
competencias que la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado del
23 de diciembre de 1958 asign a las dependencias del Ejecutivo Federal.
Que por virtud del reacomodo a que se alude en el considerando an-
terior, en lo concerniente a las funciones relativas a estudiar y dar forma
a los acuerdos presidenciales, as como las de registrar las leyes y decretos
promulgados y los reglamentos, acuerdos y resoluciones expedidos por el
Presidente de la Repblica, el legislador resolvi en la Ley Orgnica de
la Administracin Pblica Federal que tales actividades ya no deberan
realizarse por la actual Secretara de Programacin y Presupuesto, que
vino a sustituir a la que en la Ley de Secretaras ya citada era conocida
como la Secretara de la Presidencia, y determin que su desempeo tenga
lugar a travs de una unidad de asesora que dependa directamente del
Ejecutivo Federal y se encargue, en este particular, de dar forma a los
acuerdos y de compilar las leyes, decretos, reglamentos, acuerdos y resolu-
ciones antes aludidos.
Que para la realizacin de las mencionadas funciones, se requiere que
las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos enven a la
Presidencia de la Repblica los proyectos de acuerdos presidenciales corres-
pondientes a sus respectivos ramos para su estudio, as como los acuerdos,
decretos, reglamentos y resoluciones expedidos por el Presidente de la Re-
pblica y en su caso los decretos de promulgacin de leyes y decretos
del H. Congreso de la Unin, para su compilacin;
He tenido a bien expedir el siguiente
4 Publicado en el Diario Oficial de la Federacin el da 3 de enero de 1977.
ACUERDO
UNIco.-La Secretara de Gobernacin dar a conocer a las Secretaran
de Estado y Departamentos Administrativos el presente acuerdo, a efecto de
que a partir del da primero del corriente ao se sirvan enviar a la Presi-
dencia de la Repblica, los proyectos de acuerdos presidenciales corres-
pondientes a sus respectivos ramos, para su estudio, as como las leyes y
decretos promulgados y los reglamentos, acuerdos y resoluciones expedidos
por el Ejecutivo Federal, para su compilacin, en los trminos dispuestos por
la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
TRANSITORIO
ARTCULO NICO.-El presente acuerdo entrar en vigor a partir del
da primero de enero de mil novecientos setenta y siete.
Dado en la residencia del Poder Ejecutivo Federal, en Mxico, Distrito
Federal, el primer da del mes de enero de mil novecientos setenta y siete.-
Jos Lpez Portillo.-Rbrica.-El Secretario de Gobernacin, Jess Reyes
Heroles.-Rbrica.
ARTICULO 13
ARTCULO 13.-Los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el
Presidente de la Repblica debern, para su validez y observancia consti-
tucionales, ir firmados por el Secretario respectivo, y cuando se refieren a
asuntos de la competencia de dos o ms Secretaras, debern ser refren-
dados por todos los titulares de las mismas.
* * *
Los comentarios que corresponderan a este artculo se han contem-
plado en los captulos que tratan de los artculos 10, 11 Y 12 de la
L..A.P.F., por lo cual remitimos al lector a los mismos.
ARTICULO 14
1. El reglamento interior y la estructura de las Secretaras.-2. Otros
funcionarios de las Secretaras de Estado.
ARTCULO 14.-Al frente de cada Secretara habr un Secretario de
Estado, quien para el despacho de los asuntos de su competencia, se auxi-
liar por los Subsecretarios, Oficial Mayor, Directores, Subdirectores, Jefes
y Subjefes de Departamento, oficina, seccin y mesa, y por los dems
funcionarios que establezca el reglamento interior respectivo y otras dis-
posiciones legales.
En los juicios de amparo, el Presidente de la Repblica podr ser
representado por el Titular de la Dependencia a que correspondae1 asunto,
segn la distribucin de competencias.
1. EL REGLAMENTO INTERIOR Y LA ESTRUCTURA DE LAS SECRETARAS
El reglamento interior que para cada Secretara expide el Presidente
de la Repblica, fija el nmero de funcionarios -subsecretarios, directores,
oficial mayor, etc.- y establece el reparto de funciones entre las unidades
administrativas que integran cada dependencia.
El reglamento interior estructura las funciones que deban realizarse,
respetando siempre las atribuciones fijadas a cada Secretara por la
L.O.A.P.F. La funcin del reglamento interior no es aclarar las atribu-
ciones conferidas, sino estructurar y organizar las actividades de cada
dependencia con base en la ley.
Los Secretarios de Estado tienen como obligacin fundamental ejercer
las facultades conferidas a su Secretara, haciendo cumplir y cumpliendo
fielmente las disposiciones legislativas, los reglamentos, acuerdos y rdenes
del Presidente de la Repblica, relativos a su ramo.
2. OTROS FUNCIONARIOS DE LAS SECRETARAS DE ESTADO
129
Los subsecretarios son, despus del Secretario, los jefes del rea que
manejan segn lo establezca el reglamento interior. Fundamentalmente
son el rgano de comunicacin ms idneo entre el Secretario y los fun-
cionarios de menor jerarqua de la dependencia. Dentro de sus reas
especficas tienen facultades de inspeccin y vigilancia y para conducir
las polticas que determine el Secretario. Por lo general son quienes pre-
paran todo el material y los dictmenes necesarios para facilitarle al Secre-
tario la toma de decisiones importantes de su Secretara, emitiendo muchas
veces opiniones de contenido poltico.' El reglamento interior seala el
orden en que los subsecretarios deben suplir las ausencias del titular
de la Secretara.
El funcionario de jerarqua inmediata a el o los subsecretarios es el
oficial mayor. En general, sus funciones consisten en atender y dirigir los
asuntos administrativos y contables de la Secretara. Una de sus activi-
dades ms importantes es la de formular y consolidar los anteproyectos de
presupuesto de las diferentes dependencias de la Secretara. Asimismo,
este funcionario es responsable de los asuntos relacionados con el personal.
La existencia de los directores obedece al principio de la divisin de
trabajo en las Secretaras. Son los jefes de los sectores de su actividad y,
como tales, se convierten en los mejores asesores de los subsecretarios.
Dirigen y gestionan los servicios del mbito de su competencia y resuelven
los asuntos de las direcciones a su cargo. Ejercen funciones de organizacin
y vigilancia, razn por la cual se constituyen en los instrumentos necesarios
para planear, ejecutar, controlar y evaluar las polticas de los subsecre-
tarios y oficiales mayores.
Resultara imposible que los titulares de las Secretaras llevaran a cabo
sus actividades sin la ayuda imprescindible de los subsecretarios, oficiales
mayores, directores, jefes, subjefes, etc. Creemos que la literatura de la
Administracin Pblica no ha destacado debidamente la importancia que
dichos funcionarios subalternos tienen para obtener el xito o el fracaso
en las tareas encomendadas a cada dependencia.
El logro de los objetivos de la Reforma Administrativa en Mxico va a
depender, en gran parte, de la calidad de estos funcionarios, y del estmulo
y capacitacin constante que el gobierno federal les otorgue.
1 Referencias similares acerca de los subsecretarios pueden encontrarse en la doc-
trina y legislacin espaolas. V ~ a lUfaeI Ji:ntrena Cueste, Curso de Derecho Admi-
nistrativo, Editorial Tecnos, )4adri<l:, 5a. ed',i pp. 221..225.
9
ARTICULO 15
1. Reglamento interior y composicin orgnica de los Departamen-
tos Administrativos.
ARTCULO 15.-Al frente de cada departamento administrativo habr
un jefe de departamento, quien se auxiliar en el ejercicio de sus atribu-
ciones, por secretarios generales, oficial mayor, directores, subdirectores,
jefes y subjefes de oficina, seccin y mesa, conforme al reglamento interior
respectivo, as como por los dems funcionarios que establezcan otras
disposiciones legales aplicables. Para los Departamentos Administrativos,
regir lo dispuesto en el segundo prrafo del artculo anterior.
1. REGLAMENTO INTERIOR Y COMPOSICIN ORGNICA
DE LOS DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS
Los funcionarios a que se refiere el presente artculo, as como el re-
parto de sus funciones, quedan establecidos en el reglamento interior del
Departamento Administrativo que expide, en todos los casos, el Presidente
de la Repblica. La composicin orgnica de un Departamento es dis-
tinta a la de una Secretara, pero hay gran similitud entre la forma de
ejercer las atribuciones, de estructurar los mandos y de determinar la jerar-
qua de los funcionarios.
Con la salvedad de las diferencias que existen entre una Secretara de
Estado y un Departamento Administrativo, los comentarios al artculo 14-
son tambin aplicables a este artculo.
NOTA: La facultad reglamentaria del Presidente de la Repblica se explica en
detalle en el captulo correspondiente al artculo 12, punto 6.
ARTICULO 16
1. El marco de competencia de las Secretaras de Estado y de los
Departamentos Administrativos.-2. Jerarqua y subordinacin ad-
ministrativa.-3. Delegacin de facultades y desconcentracin admi-
nistrativa.-4. Facultades indelegables del Titular de una Secretara
o Departamento.
ARTCULO 16.-Corresponde originalmente a los titulares de las Se-
cretaras de Estado y Departamentos Administrativos el trmite y resolu-
cin de los asuntos de su competencia, pero para la mejor organizacin
del trabajo podrn delegar en los funcionarios a que se refieren los ar-
tculos 14 y 15, cualesquiera de sus facultades, excepto aquellas que por
disposicin de ley o del reglamento interior respectivo, deban ser ejercidas
precisamente por dichos titulares. En los casos en que la delegacin de
facultades recaiga en jefes de oficina, de seccin y de mesa de las Secre-
taras de Estado y Departamentos Administrativos, aqullos consevarn su
calidad de trabajadores de base en los trminos de la Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado.
1. EL MARCO DE COMPETENCIA DE LAS SECRETARAs DE ESTADO
y DE LOS DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS
El mbito de competencia de una Secretara de Estado o Departa-
mento Administrativo lo fija siempre una ley -actualmente es la L.O.
A.P.F.- expedida por el Congreso de la Unin (cfr. arto 90 constitu-
cional). El reparto de competencias obliga a los funcionarios a respetar
el marco estricto de derechos y obligaciones que dicha ley les seale.
La competencia constituye los lmites entre los que los rganos de la
administracin pueden actuar conforme al derecho sin interferir entre ellos
o con algunos de los otros dos poderes: el legislativo y el judicial.
En la medida en que estos rganos se excedan de sus atribuciones, en
esa medida se infringir el princi>io de legalidad.
2. JERARQUA Y SUBORDINACIN ADMINISTRATIVA
Para el ejercicio de las atribuciones se establece la jerarqua de autori-
dad, que consiste en la subordinacin de funcionarios inferiores a fun-
cionarios superiores, entrelazndolos entre s y determinando el campo
estricto de sus funciones. Este principio de jerarqua ha sido consagrado
por la doctrina internacional del derecho administrativo, por las leyes y la
jurisprudencia.
Un Secretario de Estado o un Jefe de Departamento Administrativo
tiene competencia constitucional (cfr. arts. 90 y 92 de la Constitucin
Poltica Mexicana) para resolver la totalidad de los asuntos concernientes
a su dependencia. La complejidad de las actividades obliga a que las leyes
y los reglamentos posibiliten el ejercicio de ciertas funciones en rganos
jerrquicamente subordinados. La jerarquizacin de funcionarios es uno
de los mejores medios para cumplir cabalmente con las tareas adminis-
trativas, ya que la magnitud y diversidad de funciones de un rgano deter-
minado no permiten al titular resolver y tramitar la totalidad de los
asuntos. La actividad ser legal aun cuando sta no sea ejercida por el titular
si se realiza por funcionarios que tengan competencia para actuar. Existen
algunas facultades que la ley o el reglamento impiden que el titular pueda
delegar.
3. DELEGACIN DE FACULTADES Y DESCONCENTRACIN
ADMINISTRATIVA
El presente artculo 16 habla de delegacin de facultades. No es lo
mismo delegar una facultad que delegar una competencia. La compe-
tencia la otorga siempre la ley, mientras que la delegacin de facultades
la confiere quien legalmente tiene competencia para actuar. La compe-
tencia es indelegable, no as las facultades. La delegacin de facultades
por el titular de un rgano no se efecta dentro de un mbito de absoluta
libertad. La ley o el reglamento establece aquellas facultades que el titular
nunca podr delegar en algn funcionario, permitindole usar su criterio
de discrecionalidad para delegar en funcionarios subalternos las facultades
no comprendidas entre las indelegables, La delegacin de facultades deber
obedecer a consideraciones de orden tcnico, administrativo, etc.
No debe confundirse la delegacin de facultades con la desconcentra-
cin administrativa. En la teora y en la prctica, la desconcentracin
administrativa presenta caractersticas muy distintas a la figura jurdica
de la delegacin de facultades. En el comentario al artculo 17 se hace una
amplia referencia a las caractersticas de la desconcentracin administrativa.
133
La delegacin de facultades no transfiere la titularidad de las funciones
delegadas. El que delega facultades conserva siempre la titularidad de
aquello que delega, siendo la delegacin de carcter eminentemente tran-
sitorio. En cambio, la desconcentracin transfiere la titularidad y el ejercicio
de funciones de manera permanente.
El delegante puede revocar en cualquier momento aquella facultad que
deleg, siendo adems responsable por los actos del delegado. En la des-
concentracin existe subordinacin pero la responsabilidad no recae en
quien desconcentra, sino en el rgano desconcentrado. En Mxico, la dele-
gacin de facultades ha sido el inciso de la desconcentracin administrativa.
Los reglamentos interiores de las Secretaras de Estado y Departamentos
Administrativos hacen referencia a las facultades indelegables de los titu-
lares como algo distinto a la desconcentracin administrativa; dichos
reglamentos contemplan esta figura jurdica de la desconcentracin.
4. FACULTADES INDELEGABLES DEL TITULAR DE UNA SECRETARA
o DEPARTAMENTO
Los reglamentos interiores de las Secretaras de Estado y Departamentos
Administrativos establecen una serie de facultades no delegables que tienen
los titulares de esas dependencias. Las facultades que los titulares no
pueden delegar son, por 10 general, aqullas que les permiten fijar, dirigir
y controlar la poltica de su Secretara o Departamento, as como las de
planear, coordinar y evaluar las polticas del sector administrativo a su
cargo. Otras facultades indelegables importantes son: someter a decisin
del Presidente de la Repblica los asuntos encomendados a su Secretara
o Departamento, o al sector que coordinan; proponer al Ejecutivo Fe-
deral los proyectos de leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y rdenes sobre
los asuntos de su dependencia (cfr. captulo del artculo 12 de la
L.O.A.P.F.); y dar cuenta al Congreso de la Unin, durante el periodo
ordinario de sesiones, del estado que guarda su ramo o sector correspon-
diente, e informar a cualquiera de las Cmaras cuando se discuta una
ley o se estudie un negocio concerniente a sus actividades (cfr. arto 93
constitucional) .
ARTICULO 17
1. La incorporacin de la desconcentracin administrativa en la
L.O.A.P.F.-2. El Programa Nacional de Desconcentracin Terri-
torial de la: Administracin Pblica Federal.-3. Consideraciones en
torno al Programa Nacional de Desconcentracin Territorial.-4. Los
reglamentos interiores de las Secretaras de Estado y Departamentos
Administrativos y la desconcentracin administrativa.-5. Aporta-
ciones a la desconcentracin adminstrativa.-6. Elementos de la
desconcentracin administrativa.-7. La delegacin de atribuciones
y la desconcentracin admiinstrativa.-8. Caractersticas de la des-
concentracin administrativa en Mxico.-9. La desconcentracin
administrativa y el federalismo.-10. Las ciencias sociales y la des-
concentracin.-ll. La desconcentracir... administrativa como al-
ternativa al excesivo centralismo.-12. Importancia de adaptar la
desconcentracin a las peculiaridades de las entidades federati-
vas.-13. La desconcentracin y las polticas legislativas.-14. Fis-
calizacin de los grupos desconcentrados.-15 Consideraciones mar-
ginales sobre la desconcentracin administrativa.
ARTCULO 17.-Para la ms eficaz atencin y eficiente despacho de los
asuntos de su competencia, las Secretaras de Estado y los Departamentos
Administrativos podrn contar con rganos administrativos desconcentrados
que les estarn jerrquicamente subordinados y tendrn facultades espe-
cficas para resolver sobre la materia y dentro del mbito territorial que
se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales
aplicables.
1. LA INCORPORACIN DE LA DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA
EN LA L.O.A.P.F.
La incorporacin de la figura jurdica de la desconcentracin adminis-
trativa en este artculo constituye, sin lugar a dudas, uno de los avances
sobresalientes de la actual reforma administrativa. Este principio jurdico
de derecho pblico para la organizacin de los rganos centrales ya exis-
ta en Mxico desde hace tiempo, y se empleaba para administrar las
cuencas hidrolgicas, la construccin de escuelas y hospitales, y en el go-
biemo de las delegaciones del Distrito Federal. Antes de la publicacin
de la L.O.A.P.F., la desconcentracin administrativa no haba seguido un
programa definido, ni se le haba constituido como uno de los pilares
fundamentales de la poltica general de la Administracin Pblica Federal.
La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado no inclua en su
estructura orgnica la tcnica jurdica de la desconcentracin adminis-
trativa. Si bien ya se haban detectado los graves problemas que ocasiona
el centralismo administrativo, la verdad es que no figuraba en los planes de
gobierno un programa integral para desconcentrar los principales rganos
de las dependencias centrales.
Haber incorporado la figura de la desconcentracin en la L.O.A.P.F.
significa que el Ejecutivo Federal, al enviar su iniciativa de ley, tuvo la
intencin decidida de institucionalizar formalmente esta tcnica de orga-
nizacin de las dependencias centrales. El Ejecutivo contempl la posibili-
dad de integrar un programa permanente de desconcentracin, el que no
obedeca a simples imperativos casuales o temporales de una determinada
coyuntura poltica y social, sino a necesidades objetivas. Estamos conven-
cidos que la citada institucionalizacin tuvo sus bases en problemas detec-
tados con mucha objetividad en el campo demogrfico, econmico, jurdico,
administrativo, etc. La crisis surgida por serios desequilibrios econmicos
y sociales motivaron que el Ejecutivo Federal decidiera incorporar, en la
L.O.A.P.F., la figura de la desconcentracin como una primera etapa,
para posteriormente estructurar un programa nacional de desconcentracin
territorial de la Administracin Pblica Federal y el Programa Nacional
de Desarrollo Urbano.
2. EL PROGRAMA NACIONAL DE DESCONCENTRACIN TERRITORIAL
DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL
El Presidente de la Repblica expidi un acuerdo trascendental que
fue publicado en el Diario Oficial de la Federacin el da 16 de enero de
1978. El acuerdo de referencia ordenaba a la Secretara de Asentamientos
Humanos y Obras Pblicas formular el Programa Nacional de Deseon-
centracin Territorial de la Administracin Pblica Federal, con la parti-
cipacin que pudiera corresponder a la Secretara de Programacin y
Presupuesto y a la Coordinacin General de Estudios Administrativos
de la Presidencia de la Repblica.
Creemos que dicho Programa Nacional de Desconcentraci6n es el
primero en su tipo en la historia de Mxico. Posiblemente con el tiempo
se le c o ~ d e r e una de las ~ o n e s palitiew; y administrativas msimpor-
tantes del rgimen actual .,y." de.";la i.historia de la Administraci6n Pblica
Federal del pas. La desconcentracin como tcnica constitucional de
organizacin administrativa no se limita a ser un simple instrumento
tcnico y legal sino que adquiere matices de contenido eminentemente
poltico, social y econmico. Convencidos que la desconcentracin es uno
de los caminos ms seguros para equilibrar econmicamente a la provincia
mexicana, pensamos que este primer programa de desconcentracin va a
modificar sustancialmente la estructura de la administracin.
A continuacin se transcribe ntegramente el acuerdo del que ha-
blamos:
ACUERDO por el que la Secretara de Asentamientos Humanos y
Obras Pblicas, con la participacin que corresponda por parte de la
Secretara de Programacin y Presupuesto y con el auxilio de la Coordi-
nacin General de Estudios Administrativos de la Presidencia de la Re-
pblica, formular el Programa Nacional de Desconcentracin Territorial
de la Administracin Pblica Federal.
Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos
Mexicanos.-Presidencia de la Repblica.
OSE LOPEZ P O R T I L L O ~ Presidente Constitucional de los Estados
Unidos Mexicanos, en ejercicio de la facultad que me confiere la
fraccin I del Artculo 89 de la Constituci6n Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos y con apoyo en los artculos 37 fracciones I y Il
de la Ley Orgnica de la Administraci6n Pblica Federal, yen las frac-
ciones IlI, IV, VI y VII del artculo 3 ~ de la Ley General de Asenta-
mientos Humanos; y 28 Y 29 de la Ley General de Bienes Nacionales, y
CONSIDERANDO
Que la concentracin de las actividades econmicas, culturales y ad-
ministrativas en varias Entidades de la Repblica, especialmente en el
Distrito Federal, ha generado graves desequilibrios regionales y sectoriales
en el desarrollo econmico del pas.
Que la escasez y el encarecimiento entre otros servicios esenciales, del
suministro de agua y energticos, educativos, sanidad, transporte, asistencia
social y seguridad pblica, constituyen manifestaciones de los agudos pro-
blemas generados por la tendencia a aplicar el gasto y la inversin pblica
y privada en unas cuantas ciudades del territoroi nacional.
Que la realizacin de los objetivos de la polticaecon6mica y social de
Mcico habri de timentarse por una parte, en el mejoraprovecbamien
to
de los rtCU1'$OS materiales y hwnanos,.ptocurandosu equilibrada distri-
bucin por regiones, en la prestacin ms equitativa y eficiente de los
servicios pblicos que proporcionan las instituciones gubernamentales, as
como en una adecuada racionalizacin y distribucin del gasto y la inver-
sin pblica federal y, por otra, en la adopcin de medidas encaminadas a
estimular e inducir el crecimiento econmico de aquellas regiones que por
sus caractersticas y potencialidades son susceptibles de convertirse en
autnticos polos de desarrollo.
Que la ubicacin o reubicacin en su caso, en las diversas ciudades
de la Repblica, de aquellas unidades administrativas de las Dependencias
o Entidades de la Administracin Pblica Federal que realicen sus fun-
ciones y ejecuten sus acciones preeminentemente fuera del Valle de Mxico
conforme a un Programa Nacional de Desconcentracin Territorial, podr
constituir uno de los instrumentos ms importantes que permita y facilite
la ms eficiente coordinacin entre las autoridades federales y locales, la
expedita y objetiva toma de decisiones, y por ende, la ms rpida y eficaz
atencin de las necesidades y demandas de las zonas en desarrollo.
Que dicho Programa Nacional de Desconcentracin Territorial de la
Administracin Pblica Federal deber estar inmerso dentro de la poltica
tendiente a fortalecer el rgimen federal a travs de la desconcentracin
territorial y del estmulo a la descentralizacin econmica, de conformidad
con los recursos disponibles y el programa general y los especficos que al
efecto se elaboren, a fin de auspiciar y favorecer servicios oportunos y
cercanos a la poblacin, que coadyuven a disminuir la concentracin
geogrfica de la Administracin Pblica Federal.
Que lo anterior coadyuvar a fortalecer la accin federal encauzada
a vigorizar el mercado interno de los Estados, hacindolos partcipes de
una mayor proporcin del gasto y la inversin pblica, mediante el pago
de sueldos, las adquisiciones y, en general, las inversiones que realicen los
rganos u organismos en las Entidades Federativas en. donde se ubiquen.
Que es conveniente que las instituciones financieras en materia de vi-
vienda, den prioridad en sus actividades, a aquellas regiones o lugares
en los que de acuerdo con el Programa Nacional de Desconcentraci6n
Territorial de la Administracin Pblica Federal, se reubicarn o esta-
blecern dependencias o entidades de la propia Administracin, con el
propsito de cumplimentar y fortalecer la capacidad pata. satisfacer las
necesidades que demanda la realizacin de dicho programa, por lo que
he tenido a bien expedir el siguiente
ACUERDO
AaTfcuw 1
9
- La Scctetaria de Asentamientos Humanos y Obras P-
blicas, con la participacin que cottespOI1da. por parte de la Secretaria de
Programacin y Presupuesto y con el auxilio de la Coordinacin General
de Estudios Administrativos de la Presidencia de la Repblica, formular el
Programa Nacional de Desconcentracin Territorial de la Administracin
Pblica Federal, para lo cual deber:
1. Captar informacin y establecer canales de comunicacin penna-
nente con las dependencias y entidades de la Administracin Pblica
Federal;
lI. Realizar con cada dependencia y con el Coordinador Sectorial res-
pectivo, los estudios de desconcentracin fsica correspondientes y precisar
medidas, estrategias y acciones que se integren al Programa Nacional;
lII. Formular un diagnstico a partir del estudio de cada dependencia
o entidad de la Administracin Pblica Federal, respecto a su ubicacin
actual, as como de sus rganos internos, unidades administrativas o insta-
laciones, dentro del contexto de la problemtica de los asentamientos
humanos y el desarrollo urbano;
IV. Elaborar el diagnstico respecto a la capacidad de los diversos
centros de poblacin para ubicar en su territorio a las dependencias o
entidades correspondientes y precisar en su caso, los programas de accin
y propuestas de inversiones de desarrollo urbano que incrementen su
capacidad; y
V. Someter a la aprobacin del Presidente de la Repblica, el Pro-
grama Nacional de Desconcentracin Territorial de la Administracin
Pblica Federal, los estudios de viabilidad especficos y las recomendacio-
nes que para cada caso se propongan.
ARTCULO 2
9-Las
Secretaras de Estado, Departamentos Administra-
tivos, organismos descentralizados, empresas de participacin estatal, insti-
tuciones nacionales de crdito, de seguros y de fianzas, organizaciones
auxiliares nacionales de crdito, fideicomisos, comisiones y comits, para la
elaboracin del Programa, debern:
1. Proporcionar a la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras
Pblicas, la cooperacin tcnica que requiera, as como los informes y
datos que les solicite;
n. Coordinar sus actividades con la Secretara citada en la elabora-
cin de los estudios de viabilidad correspondientes; y
III. Emitir opinin respecto del anteproyecto del Programa.
ARTCULO 3
9-La
Secretara de Asentamientos Humanos y Obras P-
blicas, para los efectos del presente Acuerdo, deber de considerar la
opinin de los Coordinadores Sectoriales, en todo lo relativo a las entidades
de la Administracin Pblica Paraestatal agrupadas en los respectivos
sectores.
139
ARTCULO 4
9-Para
la formulacin del Programa a que se refiere el
artculo 1
9
, se atender a los siguientes criterios:
a) Las dependencias de las Secretaras de Estado y Departamentos
Administrativos, as como las Entidades Paraestatales o sus rganos o
unidades internas, cuyas funciones se realicen preponderantemente en una
zona geogrfica, debern establecerse en ella;
b) Cuando sus funciones se realicen en varias zonas geogrficas o en
toda la Repblica, debern ubicarse en la zona que, de acuerdo con los
estudios que se realicen al efecto, ofrezca condiciones adecuadas para
cumplir sus funciones y donde mayores beneficios produzca para contribuir
al desarrollo equilibrado del pas;
e) Las dependencias de las Secretaras de Estado y Departamentos
Administrativos, as como las Entidades Paraestatales o sus rganos o
unidades internas, que deban ubicarse en el interior del pas, Y cuyas
funciones y servicios estn vinculados con los de otras instituciones, en
forma directa, debern localizarse en la mayor cercana posible; y
d) La reubicacin se realizar en las ciudades que en cada caso se
determine; evitando el estmulo a conurbaciones que se consideren incon-
venientes.
ARTCULO SQ-A efecto de cumplir con el Programa Nacional de Des-
concentracin Territorial, se requerir de las siguientes acciones:
A. La Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas, de-
ber:
1. Coordinar, supervisar y controlar la ejecucin del Programa Nacio-
nal de Desconcentracin Territorial de la Administracin Pblica Federal;
II. Ser rgano de consulta de las dependencias y entidades de la
Administracin Pblica Federal en la materia;
III. Realizar visitas de inspeccin a fin de determinar el grado de
avance de la ejecucin de los trabajos de desconcentracin que se efecten;
IV. Evaluar peridicamente la ejecucin del Programa Nacional de
Desconcentracin Territorial de la Administracin Pblica Federal, y sus
necesidades de actualizacin o reforma y mantener debidamente informado
al Ejecutivo Federal de su marcha; y
V. Celebrar convenios en materia de acciones e inversiones de des-
arrollo urbano con los gobiernos de las Entidades Federativas y de los
Municipios, con la participacin correspondiente de las Dependencias
del Sector Pblico Federal y con la aprobacin previa de las inversiones
respectivas, con el objeto de facilitar el establecimiento dentro de las En-
tidades Federativas de los rganos, unidades o instalaciones de las depen-
dencias y ntidades de la Administracin Pblica Federal.
. B. Las Secretaras de Estado, Departamentos Administrativos, orga-
nismos descentralizados, empresas de pattidpacin esttatal, instituciones na..
eionales de crdito, de seguros y de fianzas, organizaciones auxiliares
nacionales de crdito, fideicomisos, comisiones y comits, satisfaciendo
internamente las formalidades que en su caso se requieran, debern:
1. Realizar sus acciones en materia de desconcentracin territorial,
con apego a las directrices y lineamientos de poltica general que determine
el Programa Nacional, y de acuerdo al Programa especfico aprobado para
cada dependencia o entidad.
n. Coadyuvar en sus esferas de competencia, a la supervisin y con-
tral de la ejecucin del Programa Nacional de Desconcentracin Terri-
torial de la Administracin Pblica Federal; y
In. Otorgar a los trabajadores y empleados en los trminos de la
legislacin aplicable el mximo apoyo para facilitar su participacin en
dicho Programa.
ARTCULO 6
Q-Para
arrendar, ubicar, adquirir, ampliar o construir
inmuebles destinados al uso de oficinas pblicas, tanto de las instituciones
existentes como de las que se creen en el futuro, se requiere el dictamen
de la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas sobre su
localizacin fsica.
ARTCULO 7
9
- La Secretara de Programacin y Presupuesto no har
ninguna asignacin de recursos, ni otorgar las autorizaciones de su com-
petencia sin contar con el dictamen favorable de localizacin fsica por
parte de la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas.
La asignacin de recursos destinados para gasto corriente y para in-
versin ser autorizada atento a lo previsto en el Programa Nacional
de Desconcentracin Territorial de la Administracin Pblica Federal.
ARTCULO 8
9
- Las entidades de la Administracin Pblica Federal
encargadas de construccin de viviendas, otorgarn en sus programas de
construccin, prioridad a las localidades en donde se reubiquen las unida-
des administrativas, para satisfacer las demandas que se generen con los
correspondientes traslados. Para dichos fines, establecern la coordinacin
necesaria con la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas.
ARTCULO 9
Q-EI
Ejecutivo Federal slo determinar el destino de
bienes inmuebles cuando sea congruente con el Plan Nacional de Descon-
centracin Territorial de la Administracin Pblica eFderal.
ARTCULO lO.-Por la naturaleza de las misiones que la Constitucin
de los Estados Unidos Mexicanos seala al Ejrcito y Fuerza Area, este
Acuerdo no se aplicar a la Secretara de la Defensa Nacional: la que en
esta materia actuar de acuerdo con sus propias necesidades y las rdenes
que dicte el Mando Supremo de las Fuerzas Armadas.
TRANSITORIOS
141
PRIMERO.-El presente Acuerdo entrar en vigor a partir del da si-
guiente al de su publicacin en el "Diario Oficial" de la Federacin.
SEGUNDO.-Se fija un plazo mximo de 60 das a partir de la entrada
en vigor del presente Acuerdo, para concluir los estudios previstos en la
fraccin II del Artculo 1Q del presente mandamiento.
En caso de que las dependencias o entidades no concluyan y presenten
los trabajos especficos en el trmino indicado, la Secretara de Asenta-
mientos Humanos y Obras Pblicas proceder a realizarlos a efecto de
integrar los programas relativos.
TERCERO.-El Programa Nacional de Desconcentracin Territorial de
la Administracin Pblica Federal deber ser formulado dentro de los
120 das siguientes de la entrada en vigor de este Acuerdo.
CUARTo.-La Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas,
determinar los bienes inmuebles que se encuentren dentro del supuesto
del Artculo 28 de la Ley General de Bienes Nacionales, para los efectos
legales conespondientes.
3. CoNSIDERACIONES EN TORNO AL PROGRAMA NACIONAL
DE DESCONCENTRACIN TERRITORIAL
En el considerando del acuerdo se destaca el hecho de los graves
desequilibrios que se han generado en el desarrollo econmico del pas a
consecuencia de la excesiva concentracin de las actividades administra-
tivas, econmicas y culturales en el Distrito Federal, y por la tendencia
del gobierno federal a aplicar el gasto pblico en pocas ciudades del pas.
Queda manifiesta la preocupacin de realizar los objetivos de una sana
poltica econmica y social que debe basarse en el cabal aprovechamiento
de los recursos materiales y humanos, haciendo hincapi en distribuir stos
equilibradamente en las distintas regiones del pas. Resalta la necesidad
de repartir racionalmente el gasto y la inversin pblica federal, as como
la de inducir e incentivar el crecimiento econmico de aquellas regiones
que puedan convertirse en verdaderos polos de desarrollo por sus carac-
tersticas geogrficas, econmicas y sociales.
Por otra parte, se seala que la desconeentracin administrativa puede
constituir uno de los instrumentos ms importantes del gobierno federal
para coordinar con eficiencia las actvidadesentre las autoridades de la
Federacin y los Estados y 'municipios. El Presidente de la Repblica
expres su convencimiento de la necesidad de fortalecer el rgimen federal
mexicano a travs de la desconcentracin territorial y del estmulo a la
descentralizacin econmica, lo que a su vez coadyuvara a vigorizar
el mercado interno de los Estados, que participaran en mayor proporcin
del gasto y la inversin pblica.
El acuerdo transcrito incluye a todas las dependencias centrales y a
las entidades de la Administracin Pblica paraestatal. No obstante que
la doctrina del derecho administrativo slo se refiere a los rganos de la
administracin centralizada cuando habla de desconcentracin, este acuerdo
sita tambin a las entidades paraestatales dentro del rgimen de descon-
centracin administrativa. Si bien esto ltimo no se apega estrictamente
a la doctrina en materia de desconcentracin, ni al artculo 17 en cuestin,
creemos que el Ejecutivo Federal tiene facultad para desconcentrar en el
territorio del pas a las dependencias y entidades que considere pertinente.
La ubicacin de una entidad paraestatal en la provincia mexicana o el
cambio de las oficinas de estas entidades fuera de la ciudad de Mxico
no corresponde a una autntica desconcentracin en el sentido jurdico,
pero s se puede incluir en la desconcentracin de las dependencias cen-
trales porque stas coordinan a las entidades paraestatales que estn agru-
padas en los sectores definidos por el Presidente de la Repblica.
4. Los REGLAMENTOS INTERIORES DE LAS SECRETARAS DE ESTADO
y DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y LA DESCONCENTRACIN
ADMINISTRATIVA
Los reglamentos interiores de cada una de las 16 Secretaras de Es-
tado y Departamentos Administrativos hacen referencia a la desconcen-
tracin administrativa, casi de manera idntica en su redaccin. As, por
ejemplo, el texto del artculo 54 del Reglamento Interior de la Secretara
de Salubridad y Asistencia (D. O. 9-VI-1978) a la letra dice: "Para la
ms eficaz atencin y eficiente despacho de los asuntos de la competencia
de la Secretara de Salubridad y Asistencia, sta podr contar con rganos
administrativos desconcentrados que le estn jerrquicamente subordina-
dos, los cuales tendrn las facultades especficas para resolver sobre aquellas
materias y dentro del mbito territorial que determinen la ley y sus regla-
mentos y, a falta de ellos, de conformidad con las normas que para ello
establezca el instrumento de su creacin, el que deber ser publicado
en el 'Diario Oficial' de la Federacin.
"De acuerdo con las disposiciones relativas, la Secretara de Salubridad
y Asistencia podr confirmar, revocar, nulificar y revisar en su caso, las
resoluciones dictadas por el rgano desconcentrado."
143
Por su parte, el artculo 29 del Reglamento Interior del Departamento
de Pesca (D. O. 26-V-1977) dispone:
"Para la ms eficaz atencin y eficiente despacho de los asuntos de la
competencia del Departamento, ste podr contar con rganos adminis-
trativos desconcentrados que le estarn jerrquicamente subordinados y a
quienes se otorgarn las facultades especficas para resolver sobre la ma-
teria y dentro del mbito territorial que se determine en cada caso, de
conformidad con las disposiciones legales aplicables y con las normas
que para ello establezca el instrumento de creacin, el cual deber ser
publicado en el 'Diario Oficial' de la Federacin.
"El Departamento podr confirmar, modificar, revocar, nulificar y re-
visar, en su caso, las resoluciones dictadas por el rgano desconcentrado,
cuando proceda legalmente."
5. APORTACIONES A LA DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA
La desconcentracin administrativa ha ocupado la atencin de pres-
tigiados administrativistas de distintos pases. La doctrina sobre este tema
se ha enriquecido en la ltima dcada, habiendo consenso en el sentido
que la desconcentracin es primordialmente una tcnica jurdica de orga-
nizar las dependencias centrales de la Administracin Pblica.
En Mxico, esta prctica de organizacin ha sido muy rudimentaria y
por eso la doctrina no es muy abundante. Creemos que el maestro Serra
Rojas es quien ha escrito con mayor detalle sobre este tema. El doctor
Roberto Ros Elizondo, en un artculo publicado en la revista NQ 27 del
Instituto de Administracin Pblica, hace un estudio muy serio sobre esta
innovacin en nuestro rgimen administrativo.
El Plan Nacional de Desarrollo Urbano, aprobado por el Presidente
de Repblica, contempla el importante programa de desconcentracill
terntorial de la Administracin Pblica Federal (vid infra, captulo del
artculo 37 de Debe sealarse que actualmente varias
Secretaras de Estado disponen de rganos desconcentrados en la provincia
mexicana. La Secretara de Programacin y Presupuesto tiene delegaciones
regionales y ha establecido los Comits Promotores de Desarrollo socio-
econmico de los Estados. Las Administraciones Fiscales Regionales y las
Delegaciones del Registro Federal de Automviles son rganos desconcen-
trados de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. La Secretara de
Agricultura y Recursos Hidrulicos cuenta con delegaciones generales para
la atencin de asuntos agrcolas e hidrulicos, y la Secretara de Educacin
Pblica, a su vez, con delegaciones generales localizadas en la capital de
cada, entidad federativa,
En los siguientes prrafos se hace una serie de reflexiones sobre la des-
concentracin, que se ha convertido en uno de los elementos fundamen-
tales del proceso de la reforma administrativa.
6. ELEMENTOS DE LA DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA
Es muy importante sealar a las cosas por su nombre, de all la neceo
sidad de precisar los conceptos en materia de desconcentracin. El trmino
desconcentracin ha sido aceptado por la doctrina del derecho adminis-
trativo y de la ciencia de la Administracin Pblica.
Para Enrique Sayagus Laso, en su Tratado de Derecho Administrativo,
la desconcentracin "consiste en confiar poderes a los agentes locales del
Poder Central, es decir, que la desconcentracin se tipifica en los casos
en que a un rgano subordinado jerrquicamente se le confieren ciertos
poderes de administracin para que los ejerza a ttulo de competencia
propia bajo determinado contralor del rgano superior".
La desconcentracin corresponde a un principio jurdico de derecho
pblico de organizacin de rganos centrales. Nace la desconcentracin en
el momento en que un rgano central transfiere a un rgano inferior,
sujeto a su jerarqua, una esfera de competencia exclusiva, que puede con-
sistir en un poder de trmite o de decisin. En opinin de Rafael Entrena
Cuesta, "siempre que hay traslado de titularidad de la competencia de un
rgano superior a otro inferior entendemos que se efecta una desconcen-
tracin. Sin que, por tanto, estemos de acuerdo con quienes exigen para
ello que la competencia desconcentrada se atribuya al inferior con el
carcter de absolutamente exclusiva. Es cierto que si se da esta circuns-
tancia la desconcentracin ser mayor que si se atribuye la competencia
como relativamente exclusiva; pero ello no impide que tambin mediante
esta forma de atribucin se est desconcentrando.
"La consecuencia negativa es que no habr desconcentracin si 10 que
se transmite no es la titularidad de la competencia, sino tan slo su ejercicio.
Por ejemplo, mediante delegacin." 1 Los rganos desconcentrados nunca
podrn ocupar la cspide de la administracin, por lo que siempre se en-
cuentran subordinados a la jerarqua establecida por el rgano superior;
en cambio, su subordinacin disminuye al ejercer atribuciones exclusivas.
Por su parte, Francis-Paul Benoit ha dicho que "la desconcentracin
consiste en conferir ciertas competencias a colaboradores del ministro, pero
sin afectar al segundo elemento constitutivo de la centralizacin, a saber,
la subordinacin de estos agentes respecto al ministro. Incluso desconcen-
1 Curso tie Derecho Administrativo, Editorial Tecnos, 5aied;, 1976, ppi 1 ~ 7 - 1 8 8 .
trada, la estructura permanece centralizada, pues estos agentes actan a
ttulo de representantes de la autoridad central y bajo su direccin","
La desconcentracin ser ms perfecta en la medida que el Estado le
otorgue pleno reconocimiento como una organizacin tcnica, capaz de
ejercer funciones decisorias en forma nica o con poca intervencin de los
rganos superiores. La desconcentracin no implica nunca autonoma,
pues la propia naturaleza jurdica de la organizacin central no la permite.
El trmino de desconcentracin administrativa es correcto y su tendencia
es configurar, dentro de la ortodoxia administrativa, un sistema con ele-
mentos propios bien definidos. La desconcentracin debe propender a la
creacin de rganos permanentes, ya que la causa y los fines de este prin-
cipio jurdico de organizacin no obedece a la creacin de rganos tran-
sitorios.
Manuel Mara Diez afirma que "la desconcentracin es un sistema de
organizacin administrativa, en el que el poder de decisin, la compe-
tencia para realizar los actos jurdicos que corresponden a la persona pblica,
son atribuidas en forma permanente a rganos que le estn subordinados
jerrquicamente"."
En nuestro pas la desconcentracin administrativa es susceptible de
llevarse a cabo en todas las entidades de la Administracin Pblica centra-
lizada y paraestatal. Dado que la desconcentracin no presupone la crea-
cin de personas morales de derecho pblico, el contenido y alcance del
proceso de desconcentracin puede llevarse a cabo en la medida que el
Presidente de la Repblica y los titulares de las entidades centralizadas
y paraestatales lo deseen. A pesar que el artculo 17 de la L.O.A.P.F. se
refiere a la desconcentracin slo en lo referente a las Secretaras de Estado
y a los Departamentos Administrativos, es posible reubicar en el territorio
nacional y ampliar las facultades a las entidades de la administracin
paraestatal, con fundamento en el artculo 9
9
de esa misma ley.
7. LA DELEGACIN DE ATRIBUCIONES Y LA DESCONCENTRACIN
ADMINISTRATIVA
Es importante distinguir entre la figura jurdica de la delegacin de
atribuciones y la desconcentracin administrativa. En el captulo del ar-
tculo 16 se sealan las diferencias esenciales.
2 Derecho Administrativo Francls, Instituto de Estudios Administrativos, Madrid,
1977, p. 125.
a Deruht> Administrttlivo, 'tom n, pp. n y siga.
10
8. CARACTERSTICAS DE LA DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA
EN MXICO
A continuacin se enumeran las caractersticas de la desconcentracin
administrativa en nuestro pas.
A. En relacin a los rganos centrales:
a) Tienen organizacin jurdica propia;
b) Se reservan amplias facultades de decisin, vigilancia y control
sobre sus rganos desconcentrados;
e) Fijan las polticas de sus rganos desconcentrados para man-
tener una inteligente administracin, estando obligados a co-
municrselas con toda oportunidad.
B. En relacin a los rganos desconcentrados:
a) No gozan de autonoma econmica y legal; nunca podrn
ocupar la cspide de la administracin;
b) Participan de la competencia natural de los rganos superiores; .
e) Nacen al derecho pblico por medio de una ley, un decreto o
un acuerdo del Ejecutivo Federal, o por acuerdo de los Secre-
tarios de Estado o de los Jefes de los Departamentos Adminis-
trativos;
d) Por ser parte de los rganos centrales, sus erogaciones corren
a cargo del Presupuesto de Egresos de la Federacin o del De-
partamento del Distrito Federal;
e) Slo pueden quitrseles sus atribuciones por disposicin de un
acto como el que las origin;
f) Por ser sus atribuciones desconcentradas de carcter irrenun-
ciable, sus titulares son igualmente responsables que los titulares
de los rganos superiores;
g) Deben ejercer sus atribuciones desconcentradas atendiendo a
la materia especfica y en un determinado territorio.
El conocido tratadista Juan Luis de la Vallina Velarde ha escrito sobre
la desconcentracin, lo siguiente: " .. podemos entender por desconcen-
tracin aquel principio jurdico de organizacin administrativa, en virtud
del cual se confiere con carcter exclusivo una determinada competencia
a uno de los rganos encuadrados dentro de la jerarqua administrativa,
pero sin ocupar la cspide de la misma. Del anterior concepto puede de-
147
ducirse que para la existencia del principio de desconcentracin dentro
de la administracin pblica, ser necesaria la concurrencia de los siguien-
tes elementos o presupuestos: 1. La atribucin de una competencia en
forma exclusiva; 2. A un rgano que no ocupe la cspide de la jerarqua,
pero que est encuadrado dentro de la misma; 3. Un mbito territorial
dentro del cual el rgano ejerza la competencia que le es atribuida. Este
tercer requisito no es necesario que se d en toda desconcentracin, sino
solamente en la llamada perifrica, y por ello no queda representado en el
concepto de desconcentracin que se ha dado","
La desconcentracin administrativa en nuestro pas ha revestido las
formas de delegaciones, instituciones, juntas, institutos, consejos, comits,
patronatos, uniones, comisiones, etc. Estas formas administrativas no estn
muy precisadas jurdicamente, pero no puede negarse que ha habido
grandes avances.
9. LA DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA y EL FEDERALISMO
El federalismo, excelencia poltica y jurdica del Estado mexicano, no
consiste en la simple diferenciacin de Estados soberanos y voluntad
federada; su justificacin poltica y constitucional no radica en su sola
enunciacin en el cdigo poltico fundamental. La vigencia del federalismo
se comprueba en la prctica cotidiana de las entidades polticas del Estado
mexicano. El federalismo se vivifica y adquiere pleno sentido cuando res-
peta no slo la soberana de los Estados -pues sta, en todo caso, sera
slo una virtud negativa--, sino tambin cuando promueve en los Estados
y municipios una vida poltica, jurdica y econmica de mayor altura y
cuando interpreta los autnticos anhelos populares, sensibilizando las ms
peligrosas fisuras de la sociedad. En ltima instancia, el federalismo tiene
como meta la integracin total del pas.
La desconcentracin administrativa como modalidad tpica e innova-
dora de administracin en la organizacin y actividad del Estado robustece
forzosamente el federalismo al captar y satisfacer de forma ms exacta las
aspiraciones populares. Cuando esto acontece, la funcin del Poder Eje-
cutivo Federal se dirige a cumplir en todas sus formas de actividad con las
demandas ms importantes que mejoren la calidad de vida de los go-
bernados.
Por lo que respecta a los municipios, que de acuerdo con el artculo 115
constitucional son la base de la divisin territorial y de la organizacin
poltica de los Estados, no puede desconocerse la tragedia de casi todos
4 Cit. pos. A Serra Rojas, Derecho A,dministrativo, Editorial Porra, S. A., Ba, ed.,
tomo primero, p. 4-86.
ellos, munIcIpIoS pauprrimos y con estructuras administrativas general-
mente inoperantes. La organizacin poltica del pas no puede depender
de la forma econmica y administrativa de los actuales municipios. Me-
diante saludable organizacin y prcticas administrativas ms flexibles,
giles y oportunas, la desconcentracin indudablemente puede enriquecer
a los municipios al convertir aquellos lugares donde haya rganos descon-
centrados, en autnticos polos de desarrollo. La desconcentracin reper-
cute en el empleo, en la produccin de bienes y servicios y tecnifica y
coadyuva a una ms plena capacitacin de las autoridades municipales.
La desconcentracin une sus esfuerzos a los de los municipios para los
planes sectoriales, regionales y nacionales de desarrollo econmico y social;
capta informacin de los municipios para la elaboracin de programas de
gobierno, y a la vez puede proporcionar a las autoridades municipales
informacin de mucha utilidad. Por todo ello, creemos que la desconcen-
tracin fortalece al municipio mexicano, es decir, a la base del federalismo.
Los enemigos de la desconcentracin administrativa argumentan que
un proceso de desconcentracin, al ampliar las funciones, atenta contra la
teora del federalismo rgido. La excesiva actividad de los rganos federa-
les de la administracin -sostienen- hace creer a los habitantes de un
pas que deben contar ms con el gobierno federal que con los gobiernos
de los Estados. Consideramos que dichos argumentos carecen de objeti-
vidad a la luz de la teora constitucional. La Constitucin Poltica del
pas seala las facultades reservadas a la Federacin y otorga a los Estados
las facultades que no estn expresamente reservadas a sta. En un proceso
de desconcentracin no se trata de invadir la esfera de la soberana estatal
sino de coordinar inteligentemente a las autoridades federales con las es-
tatales para el logro de sus respectivas polticas.
10. LAS CIENCIAS SOCIALES Y LA DESCONCENTRACIN
La desconcentracin administrativa impacta las estructuras de la Ad-
ministracin Pblica al dividir el territorio nacional en jurisdicciones
especficas donde actan los rganos desconcentrados y al distribuir las
facultades y funciones que los rganos centrales tienen atribuidas en forma
exclusiva. Es un error pensar que el xito de la desconcentracin se puede
lograr con la sola aportacin de los tcnicos en la ciencia de la adminis-
tracin, ya sea pblica o privada. Lo ideal es que la desconcentracin no se
limite a una simple tcnica de organizacin administrativa sino que, en un
sistema democrtico y federal, llegue a configurarse dentro de un esquema
filosfico y social nutrido de los mejores principios de las teoras sobre el
gobierno, la econma y la vida social. ..
En toda divisin de facultades y funciones el problema ms comn es
casi siempre de carcter "funcional", y ello debido a la dificultad de esta-
blecer los "niveles y relaciones recprocas". La jerarqua siempre es impor-
tante porque marca el orden y la unidad de la administracin, pero no
debe quedarse como simple tcnica de las relaciones jerrquicas, ya que
slo constituira una solucin a medias. Creemos que el problema puede
resolverse con las aportaciones conjuntas de otras ciencias, fundamental-
mente del derecho y la poltica.
La desconcentracin trae aparejada una organizacin administrativa
por zonas geogrficas determinadas donde deben realizarse ciertas fun-
ciones, mezclando la organizacin por zona y por funcin, no distinguin-
dose muchas veces con claridad al momento de la ejecucin. La teora
constitucional y administrativa, la economa, la sociologa, la geografa
y las comunicaciones desempean un papel muy importante en la des-
concentracin.
11. LA DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA COMO ALTERNATIVA
AL EXCESIVO CENTRALISMO
La Administracin Pblica Federal ha sentido un especial apego a la
jerarqua y a la centralizacin, argumentando que esto es necesario para
mantener el orden, la unidad administrativa y la eficiencia en el cum-
plimiento de las tareas gubernamentales. Este punto de vista tiene algunos
aspectos muy vlidos y algunos muy negativos tambin. El acuerdo de
desconcentracin del Presidente de la Repblica, de fecha 16 de enero
de 1978, se inclina tericamente a favor de una desconcentracin para
disminuir un excesivo y perjudicial centralismo. Pensamos que esta pers-
pectiva presidencial es muy interesante y objetiva, y que la fiscalizacin
democrtica y la eficiencia en la prestacin de los servicios y en la pro-
duccin de bienes por parte de organismos y empresas descentralizadas
podran ser ms eficientes mediante un proceso integral de desconcentra-
cin. El pas requiere que el ejercicio de las facultades y funciones admi-
nistrativas por los funcionarios pblicos sea ms pleno y libre en la periferia
de la organizacin. La experiencia administrativa en Mxico ha dejado
ver los serios vicios y deficiencias de un centralismo abrumador, como es el
caso de las entidades de la Administracin Pblica Federal. Ya Gabino
Fraga ha sostenido ,que "una de las formas de atenuar todos esos incon-
venientes de Ia centralizacin .4a sido el procedimiento tcnico jurdico
de la desconcentracin adminfstrativa que consiste . C), en la delega-
cin de facultades de los rganos superiores en favor de rganos inferiores
internos de la misma Administraci6rt o en organismos externos 'a ella
distribuidos en regiones geogrficas adecuadas, pero que en todos los casos
quedan sujetos al poder jerrquico de la autoridad central. Con tal dele-
gacin las autoridades superiores se descargan de una buena parte de las
mltiples labores de su competencia y permite a autoridades de nivel
inferior tomar decisiones rpidas y oportunas en beneficio de la agilidad
y eficiencia en el despacho de los asuntos y consecuentemente en beneficio
de los administrados".
5
Tanto la centralizacin como la desconcentracin obedecen a un prin-
cipio de "ubicacin de poder", ubicacin que implica aspectos territoriales,
jurdicos y de grupos humanos. El medio ambiente impone cambios fsicos
e ideolgicos a fin que quienes ocupan el poder puedan cumplir con las
exigencias de sus gobernados. Un sistema de organizacin administrativa
rgido no permite la adaptacin de sus subsistemas a los cambios que se
producen en toda interaccin humana y gubernamental.
La experiencia histrica ofrece un argumento muy poderoso para iniciar
con nimo un proceso de desconcentracin: ("11 pocas de graves dificul-
tades, la administracin excesivamente centralizada ha inducido al derrum-
bamiento de las estructuras administrativas y polticas de la sociedad. En
el fondo de las revoluciones inglesa, americana, francesa y rusa hubo un
elemento comn de causa en las confusiones y complejidades originadas
por los embrollos administrativos.
Uno de los errores en que han incurrido algunos pases en sus procesos
de reforma administrativa ha consistido en sostener el principio de rigidez
administrativa. Brooks Adams hace ms de 25 aos afirm que si los admi-
nistradores pblicos no apreciaron el valor de la flexibilidad administrativa
se debi, ms que nada, al "aislamiento intelectual propio de la especia-
lizacin". Merriam observ: " ... al final, el sistema sobrecentralizado es
causa de su propia muerte, aplastado por las imposibles cargas que se ha
dispuesto a soportar. Todas sus buenas intenciones no evitarn la cats-
trofe". Una inteligente poltica de desconcentracin puede constituir la
mejor solucin a las posibles crisis de la administracin.
12. IMPORTANCIA DE ADAPTAR LA DESCONCENTRACIN
A LAS PECULIARIDADES DE LAS ENTIDADES
FEDERATIVAS
Nos inclinamos por un proceso de desconcentracin, pero creemos que
el contenido y alcance de esta organizacin deben resolverse en funcin de
las caractersticas peculiares de cada entidad
con SUS propios objetivos y circunstancias especiales, posible
5 Derecho Administrali'lio, Editorial Porra, S. A., 16a.ed., p. 199.
adaptacin de dicha entidad a las variantes circunstancias polticas, eco-
nmicas y sociales.
Un punto muy importante en el proceso de desconcentracin es dis-
poner de los elementos constitutivos de la organizacin administrativa,
de manera que puedan aprovecharse ntegramente todos los recursos
tcnicos y humanos, a fin de que las distintas reas de la administracin
y los grupos humanos destinatarios de los bienes y servicios no queden
deficientemente articulados con el conjunto de la Administracin P-
blica Federal.
Lo esencial es evitar que la Administracin Pblica sufra desequilibrios
graves por los cambios polticos y sociales que pueda experimentar el pas.
La desconcentracin administrativa debe poner especial cuidado en
ajustar las polticas nacionales a las de los Estados, siendo necesario que
la Administracin Pblica Federal ajuste su poltica administrativa a las
peculiaridades geogrficas, idiosincrticas, econmicas y sociales de las dis-
tintas entidades federativas.
La estructura geogrfica de un estado, su aspecto montaoso y desr-
tico, las peculiaridades de su clima y de su suelo, sus variaciones clima-
tolgicas, sus sistemas de comunicacin, sus costumbres sociales, deben ser
elementos tomados en cuenta en toda poltica de desconcentracin. Cuando
se adoptan las polticas de desconcentracin, los administradores deben
estar conscientes que el xito de las polticas nacionales depende de si la
administracin se adapta con inteligencia o no a las caractersticas espe-
cficas de las zonas donde va a operar la desconcentraci6n.
13. LA DESCONCENTRACIN y LAS POLTICAS LEGISLATIVAS
La desconcentracin administrativa llevada a cabo con un alto grado
de eficiencia puede evitar el fracaso y la frustraci6n de excelentes polticas
legislativas. E. Pendleton Herring dice: "La rama administrativa del
gobierno no puede mantener un equilibrio en una sociedad dinmica,
pero puede hacer mucho por clarificar y llevar a efecto los propsitos
declarados por nuestros legisladores. La calidad de nuestros funcionarios
y la eficiencia de su organizacin determinarn en gran parte la acertada
aplicacin de aquellas polticas encaminadas a proporcionar el bienestar
general."
De hecho, en muchas ocasiones el espritu de las leyes es susceptible de
llevarse a la prctica, pero sus esquemas ideales se obstruyen y nulifican
por una deficiente tcnica administrativa. En nuestra opinin, la deseon-
centraci6n administrativa debe constituir un soporte bsico que respalde
los esquemas ideales de la teora poltica y de la acci6n legislativa.
152
JACINTO FAYA VIESCA
Es necesario evitar el desacierto de crear un funcionalismo fuera de la
legalidad. El funcionario pblico tiene que revestir todos sus actos de una
absoluta legalidad, conforme a lo establecido en las leyes y los tribunales
judiciales. El xito de la desconcentracin administrativa depende de una
eficiente funcionalidad y, fundamentalmente, de un estricto aPego a la
Constitucin y a las leyes. Soslayar la legalidad podra orillar al funcionario
a una concepcin mecanicista de la Administracin Pblica, por lo que es
indispensable ajustar el proceso de desconcentracin al esquema jurdico
nacional.
14. FISCALIZACIN DE LOS GRUPOS DESCONCENTRADOS
En cuanto a las polticas de fiscalizacin, stas deben llevarse a cabo
por funcionarios del centro y sobre zonas reducidas donde operen los
rganos Perifricos. Esto permite que el funcionario central "contralor y
fiscalizador" est en un constante contacto, tanto con los funcionarios
de la Periferia, como con los rganos del centro, pudiendo estar al tanto del
desempeo de las actividades desconcentradas. Cuando los rganos centra-
les no ejercen una fiscalizacin oportuna e inteligente, pueden originarse
contradicciones y duplicaciones administrativas, lo que impide el 'xito
de una poltica nacional.
Cuando las polticas de mando de los altos rganos centrales son pre-
cisas y la poltica de fiscalizacin sobre los rganos de la periferia no es
asfixiante, no debe temerse a la influencia de los grupos locales de presin.
Un posible remedio para evitar las influencias negativas pudiera consistir
en dividir al territorio nacional, para efectos de desconcentracin, no slo
por Estados enteros, sino por regiones geogrficas determinadas, desalen-
tando con ello las sutiles formas de presin como la adulacin, los favores
sociales, la ayuda personal, etc. Por otra parte, no siempre la opinin de los
grupos locales resulta perjudicial a la administracin. Si estos grupos son
realmente representativos de un gran sector, qu mejor que los funcionarios
de la periferia en contacto con ellos analicen las situaciones concretas.
No es posible que los rganos centrales lleguen a juicios objetivos sobre
los xitos o fracasos de sus rganos perifricos, si no otorgan a stos un gran
margen de ensayo y error. Por eso es conveniente estudiar la posibilidad
que los funcionarios de la Periferia puedan ejercer amplias facultades
discrecionales. Este ejercicio permite mejores ajustes en las atribuciones
de estos funcionarios. Adems es necesario que exista un clima de con-
fianza y ,libertad para alentar el uso de la iniciativa personal de los admi-
nistradores.
15. CONSIDERACIONES MARGINALES SOBRE LA DE SCONCENTRACIN
ADMINISTRATIVA
153
Muchos proyectos regionales han fracasado por la escasa y conflictiva
relacin de la administracin federal con la estatal y la municipal. Los
municipios se encuentran dominados por los Estados; stos se sienten
incomprendidos por la Federacin, y a la vez que solicitan su ayuda, se
rebelan contra muchos de sus proyectos, argumentando que no se les tom
en cuenta para su formulacin. La desconcentracin administrativa inteli-
gentemente planeada permite que las autoridades federales se enteren
objetivamente de las necesidades municipales y estatales. Los Estados en-
cuentran localmente la posibilidad de un dilogo permanente, de funcio-
nario a funcionario, lo que les permite exponer mejor sus problemas. Los mu-
nicipios pueden encontrar en la Federacin a un defensor ante la invasin por
la autoridad estatal. Todo esto posibilita la formulacin de proyectos con ms
elementos objetivos y realistas, adaptndolos a las polticas nacionales de
desarrollo.
ARTICULO 18
1. Funciones del Reglamento Interior de las Secretaras y Depar-
mentos de Estado.
ARTCULO 18.-En el reglamento interior de cada una de las Secre-
taras de Estado y Departamentos Administrativos, que ser expedido por
el Presidente de la Repblica, se determinarn las atribuciones de sus
unidades administrativas, as como la forma en que los titulares podrn
ser suplidos en sus ausencias.
1. FUNCIONES DEL REGLAMENTO INTERIOR DE LAS SECRETARAS
y DEPARTAMENTOS DE ESTADO
En relacin a este artculo, es necesario aclarar que la esfera de com-
petencia de los rganos centrales no proviene de los reglamentos interiores,
sino de la L.O.A.P.F. Dicha ley establece las atribuciones especficas de
cada uno de los rganos de la administracin, mientras que los reglamentos,
en base a ella, distribuyen las funciones entre las unidades administrativas.
Al comentar el artculo 12 de la L.O.A.P.F. afirmamos que la facultad
de expedir reglamentos es propia y exclusiva del Presidente de la Rep-
blica, de conformidad con la fraccin 1 del artculo 89 constitucional. Los
reglamentos interiores no pueden aumentar ni reducir el contenido de la
Ley Orgnica mencionada, pues de lo contrario dichas disposiciones regla-
mentarias seran nulas. El reglamento pormenoriza la ley a fin de facilitar
su cumplimiento.
La funcin del reglamento es establecer el reparto de funciones otor-
gadas previamente en la ley habilitante, pues resultara imprctico por
razones tcnicas que dicha ley entrara en consideraciones detalladas.
Los reglamentos interiores establecen las unidades administrativas que
.componen un rgano central. A pesar de la heterogeneidad de funciones
de esas unidades, existe orden y uniformidad. El principio jurdico de jerar-
qua, consignado en la ley, permite una coherencia administrativa y un
orden tcnico, y posibilita el fiel cumplimiento del principio de legalidad.
La jerarqua mantiene el principio formal de autoridad de las distintas
unidades administrativas.
Los reglamentos interiores precisan la forma en que deben ser suplidos
los titulares en casos de ausencia. Estas suplencias tienen por objeto pre-
servar el principio de la jerarqua administrativa, evitando que se pierda
la subordinacin jerrquica. El funcionamiento tcnico de un rgano de-
pende fundamentalmente del orden legaL En la misma medida en que se
interrumpan los lazos de subordinacin se viola el principio de legalidad.
Un rgano administrativo cumple diversas funciones: legales, financieras,
tcnicas, etc. Los reglamentos interiores establecen las funciones para que
las distintas actividades puedan cumplirse con eficiencia.
Finalmente, debe sealarse que los reglamentos interiores facilitan al
Ejecutivo Federal el desempeo de sus atribuciones. Sin ellos sera casi
imposible que el Ejecutivo Federal pudiera llevar a efecto su cometido.
Estos ordenamientos constituyen la fuente ms importante del derecho
administrativo y de la actividad de la Administracin Pblica.*
* A prop6sito de los reglamentos existe una copiosa bibliografa. Recomendamos
los siguientes textos: Tratado de Derecho Administrativo, 7a.ed. volumen 1, de Fer-
nando .Garrido Falla (pp.. 290-302); Curso de Derecko4tJministralivo, la. reimpresi6n
de Eduardo Gama de Enterria y Toms-Ramn }?emQdez (pp. 99132); Tratado de
Derecho Administrativo, 3a. ed. de J. A. Garcia-Trevijano Fos (pp. 2 7 9 ~ 3 0 7 ) .
ARTICULO 19
1. Los manuales de organizacin.-2. Contenido de los manuales de
organizacin.-3. Los manuales de organizacin y su publicacin.
ARTCULO 19.-El titular de cada Secretara de Estado y Departa-
mento Administrativo expedir los manuales de organizacin, de proce-
dimientos y de servicios al pblico necesarios para su funcionamiento, los
que debern contener informacin sobre la estructura orgnica de la depen-
dencia y las funciones de sus unidades administrativas, as como sobre los
sistemas de comunicacin y coordinacin y los principales procedimientos
administrativos que se establezcan. Los manuales y dems instrumentos
de apoyo administrativo interno, debern mantenerse permanentemente
actualizados. Los manuales de organizacin general debern publicarse
en el Diario Oficial de la Federacin. En cada una de las dependencias y
entidades de la Administracin Pblica Federal, se mantendrn al corriente
los escalafones de los trabajadores y se establecern los sistemas de estmulos
y recompensas que determine la ley y las condiciones generales de trabajo
respectivas.
1. Los MANUALES DE ORGANIZACIN
Los manuales de organizacin tienen mucha importancia para las Se-
cretaras de Estado y los Departamentos Administrativos. La abrogada
Ley de Secretaras y Departamentos de Estado expresaba en el segundo
prrafo de su artculo 28, lo siguiente:
"El titular de cada dependencia expedir los manuales de Organiza-
cin y de Procedimientos necesarios para su mejor funcionamiento, los que
debern contener informacin sobre la estructura orgnica y la forma de
realizar las actividades de sus diversas unidades administrativas, as como
sobre los sistemas de comunicacin y coordinacin y los principales proce-
dimientos administrativos que se establezcan. Los manuales y dems ins-
trumentos de apoyo administrativo interno, debern mantenerse ,perma-
nentementeactualizados."
Podemos. obsetVat .que el artculo 19 de la
diente al articulq28 citado, .seala
"Los manuales de organizacin general debern publicarse en el Diario
Oficial de la Federacin. En cada una de las dependencias y entidades de
la Administracin Pblica Federal, se mantendrn al corriente los escala-
fones de los trabajadores y se establecern los sistemas de estmulos y
recompensas que determine la ley y las condiciones generales de trabajo
respectivas."
El manual de organizacin es un documento de gran importancia de-
bido a que establece con precisin las funciones encomendadas a cada
una de las unidades administrativas de las Secretaras y Departamentos.
Este manual no puede exceder las facultades que la L.O.A.P.F. atribuye
a cada una de las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos,
como tampoco puede contravenir alguna disposicin del reglamento in-
terior. Ya hemos asentado que los reglamentos interiores slo pueden ser
expedidos por el Presidente de la Repblica; en cambio, los manuales
de organizacin los expiden los Secretarios y los Jefes de los Departamentos
Administrativos. El manual de organizacin se elabora siempre con base
en la L..A.P.F. y en los reglamentos interiores de las Secretaras y Depar-
tamentos. El manual coadyuva al cumplimiento del principio de legalidad
que debe revestir todo acto que emane de las citadas dependencias; ordena
las acciones que deben realizar las distintas unidades administrativas con
fundamento en las leyes, los reglamentos, los acuerdos, etc.
2. CoNTENIDO DE LOS MANUALES DE ORGANIZACIN
El manual de organizacin de cada Secretara o Departamento debe
comprender, respecto de dichas dependencias, los siguientes ttulos:
a) Sus antecedentes. En virtud de los cambios que ha experimen-
tado la Administracin Pblica Federal, es necesario narrar algunos datos
histricos de la Secretara o Departamento correspondiente.
b) Sus relaciones con las dems entidades del sector pblico a travs
de sus tareas permanentes y fundamentales. Las Secretaras de Estado
y los Departamentos Administrativos son rganos administrativos para el
despacho y auxilio del Ejecutivo Federal, en los trminos de la L..A.P.F.
Esta ley fija los instrumentos con que cuenta el Ejecutivo para cumplir
sus tareas, especificando las relaciones de las distintas dependencias y
entidades entre s. El manual de organizacin debe sealar en detalle
las funciones de cada una de las unidades administrativas y el tipo de
relacin que pueden tener con las unidades de otras. dependencias centrales.
c) Las bases legales de su funcionamiento. Debe contener las normas
constitucionales y las leyes federales ordinarias en que fundamenta su
actividad.
d) Decretos, acuerdos y convenios. De preferencia debe mencionar los
decretos, acuerdos y convenios que ms interesen a la Secretara o Depar-
tamento.
e) Sus atribuciones. El manual de organizacin debe contener las
atribuciones de las distintas unidades administrativas, as como las de la
Secretara o Departamento en su conjunto.
f) Su estructura orgnica. El manual debe presentar en forma gr-
fica la organizacin interna de la dependencia, a fin de que se puedan
precisar los campos de accin de las diversas unidades que la componen,
mostrando los flujos y canales de comunicacin y autoridad que existan
en dichas unidades.
g) Sus funciones. Al igual que la estructura orgnica, la claridad de
las funciones que lleva a cabo cada dependencia permite que los deman-
dantes de algn servicio puedan dirigirse a la unidad competente ante la
cual deban ejercer sus derechos y cumplir correctamente con sus obli-
gaciones.
3. Los MANUALES DE ORGANIZACIN Y SU PUBLICACIN
La publicacin obligatoria de los manuales de organizacin en el Diario
Oficial de la Federacin permite que los funcionarios, empleados y p-
blico en general se enteren, en forma clara y precisa, de las funciones
encomendadas a las unidades administrativas de cada dependencia y de los
distintos procedimientos administrativos a seguir.
Por otra parte, mantener al corriente los escalafones de los trabajadores
y establecer sistemas de estmulo y recompensas en cada dependencia gu-
bernamental obedecen a la necesidad de contar con personal capacitado
y estimulado, que realice con mayor eficiencia las actividades de la Admi-
nistracin Pblica Federal.
ARTICULO 20
1. Los servicios de apoyo en las Secretaras de Estado y Departa-
mentos Administrativos.-2. Promocin y coordinacin de la Re-
forma Administrativa.-3. Establecimiento de unidades de progra-
macin en las Secretaras y Departamentos.-4. Programas de la
Reforma Administrativa.-5. Implementacin de las medidas nece-
sarias para agilizar la toma de decisiones en las dependencias y
entidades.-6. Acuerdo presidencial que establece la semana laboral
de cinco das para los trabajadores del sector pblico federaI.-
7. Etapas de la Reforma Administrativa.-8. Coordinacin de las
actividades de informtica de las Secretaras y Departamentos de
Estado.
ARTCULO 20.-Las Secretaras de Estado y los Departamentos Admi-
nistrativos establecern sus correspondientes servicios de apoyo adminis-
trativo en materia de planeacin, programacin, presupuesto, informtica
y estadstica, recursos humanos, recursos materiales, contabilidad, fiscali-
zacin, archivos y los dems que sean necesarios, en los trminos que fije
el Ejecutivo Federal.
1. Los SERVICIOS DE APOYO EN LAS SECRETARAS DE ESTADO
y DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS
El contenido de este artculo parece ser el resultado de una seria re-
flexin sobre los graves problemas que se venan suscitando en la Admi-
nistracin Pblica Federal a causa de la falta de programacin y congruen-
cia de las acciones de las dependencias. Esta disposicin contempla la
necesidad de establecer una serie de servicios de apoyo dentro de las depen-
dencias centrales de la Administracin Pblica, con el fin de concatenar
tcnica y racionalmente los distintos procesos administrativos.
Los servicios de apoyo administrativo se han venido instrumentando
con mayor precisin en los ltimos aos. El Ejecutivo Federal crey con-
veniente que la creacin de las unidades de apoyo administrativo se
contemplara en una disposicin orgnica. Existe ahora la intencin de
perfeccionarlas y adecuarlas a la reorganizacin de las funciones de la admi-
nistracin, convirtindolas en eficientes instrumentos administrativos de
ayuda en las complejas tareas encomendadas a las Secretaras de Estado
y a los Departamentos Administrativos. Estas unidades han recibido un
fuerte impulso en la reforma administrativa del gobierno actual.
Dada la importancia de los servicios de apoyo en la reforma adminis-
trativa, a continuacin hacemos unos breves comentarios al respecto.'
2. PROMOCIN y COORDINACIN DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA
El establecimiento de la Secretara de la Presidencia en 1958 marc
el inicio jurdico de lo que habra de convertirse en el actual programa de
reforma administrativa del Ejecutivo Federal. Sin embargo, no fue sino
siete aos ms tarde, en abril de 1965, que esta nueva Secretara, una vez
resuelto el funcionamiento normal de las dems reas que tena encomen-
dadas por la ley, decidi establecer la Comisin de Administracin Pblica
para iniciar la promocin y coordinacin de la reforma administrativa.
Por acuerdo presidencial de marzo de 1965, la Secretara de la Presi-
dencia solicit a todas las entidades pblicas la informacin que servira
de base a las actividades de programacin durante el periodo 1965-1970,
los lineamientos de poltica de cada una, los problemas nacionales y re-
gionales que trataran de resolver, las metas por alcanzar, los medios y
recursos financieros que requeran para lograrlos y las necesidades de la
poblacin que atenderan.
La Comisin de Administracin Pblica fue sustituida por la Direccin
General de Estudios Administrativos, que inici funciones el 1Q de febrero
de 1971. Esta Direccin elabor las bases para el programa de reforma
administrativa del Poder Ejecutivo Federal para 1971-1976.
A principios del sexenio 1971-1976, el Ejecutivo Federal escuch las
opiniones de quienes tenan a su cargo responsabilidades directamente
relacionadas con las tareas de reforma, as como de quienes haban for-
mado parte de la Comisin de Administracin Pblica y decidi establecer,
de una manera institucional y obligatoria, las unidades de organizacin y
mtodos (UOM) en todas las dependencias del sector pblico. Se decidi
que dichas unidades slo podran tener un efecto adecuado si se les en-
marcaba dentro de un mecanismo de participacin en el que estuvieran
representados tanto los titulares como las principales unidades operativas
de cada dependencia.
Sobre este particular, el Presidente de la Repblica expidi un acuerdo
que estableci las bases para la promocin y coordinacin de las refonnas
1 Vase tambin Carrillo Castro, Alejandro, La Reforma Administrativa en Mxico,
Instituto Nacional de Administracin Pblial, 1975, pp, 99 Y siga.
administrativas del sector pblico federal, habindose publicado en el
Diario Oficial de la Federacin el da 28 de enero de 1971. El Ejecutivo
Federal seal asimismo que el Gobierno de la Repblica tena como im-
perativo constitucional la responsabilidad de impulsar, mediante el creci-
miento econmico, la redistribucin del ingreso y la ampliacin de los
servicios pblicos, as como el mejoramiento de las condiciones generales
de vida de la poblacin. El Ejecutivo reconoci que la complejidad de un
pas en proceso de modernizacin exige niveles ptimos de eficacia en los
trabajos del sector pblico, de all la necesidad de reformar algunas estruc-
turas y sistemas administrativos y de seleccionar y capacitar al personal
federal.
El Presidente de la Repblica consider que la reforma administrativa
debe ser congruente con las metas y los programas que persigue el pas,
tomando en cuenta que el gobierno federal debe contribuir a la descentra-
lizacin econmica, a la elevacin de la productividad, y al incremento
de la justicia social. El acuerdo persegua que la actividad administrativa del
Estado se realizara con mayor eficiencia, y por ello era necesario contar,
tanto con la participacin de los servidores pblicos, como con la partici-
pacin comprometida de las dependencias centrales y entidades para-
estatales.
El acuerdo ordenaba se establecieran comisiones internas de adminis-
tracin en cada una de las Secretaras y Departamentos de Estado, as
como en los organismos descentralizados y empresas de participacin
estatal.
Tambin se dispona el establecimiento de unidades de organizaci6n y
mtodos que tuvieran como propsito asesorar tcnicamente el plantea-
miento y la ejecucin de las reformas que dependieran directamente del
titular de cada dependencia o del funcionario en el que se hubiere delegado
la autoridad suficiente en materia de coordinacin y racionalizacin ad-
ministrativa.
El acuerdo otorg, a la antigua Secretara de la Presidencia, la pro-
mocin y coordinacin de las reformas administrativas del sector pblico
federal, as como la compatibilizaci6n de los propsitos que por ellas se
perseguan.
Como puede observarse, este pronunciamiento administrativo presi-
dencial sent slidas bases en el proceso de reforma administrativa,
3. ESTABLECIMIENTO DE UNIDADES DE PROORJ\MACIl'i
EN LAS SECRETARiAS y DEPARTAMENTOS
Posteriontente, otro acuerdo presiqencial .. orden6 establecer en jodas
las dependencias, organismos descentralizados.y empresas departicipacill
11
estatal, unidades de programacin (UP) que permitieran vincular las
tareas de la reforma administrativa con los objetivos y metas, tanto de cada
dependencia como del sector pblico en su conjunto, habindose publicado
en el Diario Oficial de la Federacin el da 11 de marzo de 1971. El
acuerdo pretenda acelerar el desarrollo total del pas y fortalecer la auto-
suficiencia econmica mediante una mayor productividad y una redistri-
bucin ms justa del ingreso nacional, siendo indispensable coordinar y
armonizar los programas y metas individuales de las entidades del sector
pblico federal.
Se estim conveniente que las dependencias y entidades tuvieran, por
una parte, los servicios tcnicos suficientes para precisar y cuantificar
sus objetivos, as como para elaborar una programacin inteligente de los
recursos financieros con que contaran para el cumplimiento de los objetivos
fijados; y por la otra, que tuvieran sistemas de informacin que posibili-
taran la toma de decisiones a nivel sectorial y nacional.
Entre otras cosas, el acuerdo orden que las unidades de programacin
participaran en las comisiones internas de administracin, con el objeto
de adecuar la reforma administrativa a los programas de las entidades del
sector pblico y de poder alcanzar eficazmente los objetivos y metas
del gobierno federal. .
Por otra parte, en la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto P-
blico, artculo 7, se contempla la necesidad de que cada entidad 2 cuente
con una unidad encargada de planear, programar, presupuestar, controlar
y evaluar sus actividades respecto al gasto pblico.
El artculo 44 de esa misma ley dispone que en las dependencias del
Ejecutivo y en el Departamento del Distrito Federal se establezcan rganos
de auditora interna, que cumplan los programas mnimos que fije la
Secretara de Programacin y Presupuesto. Esta y otras disposiciones de
la L.P.C.G.P. y de la L.O.A.P.F. son el resultado del proceso de reforma
administrativa.
4. PRoGRAMA DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA
"La reforma administrativa, como un esfuerzo permanente y sistem-
tico, pretende imprimir mayor racionalidad y dinamismo al sector pblico
en todas sus reas y niveles... ",
3
qued plasmada en el periodo 1971-
1976, cuando se formularon las Bases para el Programa de Reforma Ad-
ministrativa del Gobierno Federal
2 En esta ley (art. 39), la palabra "entidad" se refiere. tanto a las dependencias
centrales como a las entidades pataestata1es.
8 Carrillo Castro, A.,op. cit.
El programa se bas en la idea que los cambios administrativos exigen
la participacin activa y el compromiso de todos los niveles de la organi-
zacin gubernamental, as como de la poblacin en general. Por lo tanto,
se elabor un plan global que buscaba garantizar que la revisin interna
de las instituciones se llevara a cabo sin desconocer los anlisis que ha-
bran de realizarse en torno a los sistemas y sectores macroadministrativos.
El Lic. Alejandro Carrillo Castro expres: "Por ello, el proyecto de
'Bases para el Programa de Reforma Administrativa del Gobierno Federal,
1971-1976', plante la posibilidad de llevar a cabo once programas",
que son:
"1. Instrumentacin de los mecanismos de reforma administrativa.
Pretende establecer o adecuar los rganos y mecanismos que permitan
promover e implantar las reformas administrativas que requieran las enti-
dades del gobierno federal, as como establecer los sistemas de comunica-
cin y coordinacin necesarios para compatibilizar el proceso en su
conjunto.
"11. Reorganizacin y adecuacin administrativa del sistema de pro-
gramacin. Persigue sentar las bases institucionales necesarias para disear,
compatibilizar, financiar, llevar a la prctica, controlar y evaluar los
programas de actividades de las entidades del sector pblico federal.
"111. Racionalizacin del gasto pblico. Busca establecer mecanismos
permanentes de carcter operativo para la programacin, coordinacin,
financiamiento, control y evaluacin del gasto pblico, tanto en sus as-
pectos de inversin como en los de gasto corriente.
"IV. Estructuracin del sistema de informacin y estadstica. Tiende
a lograr la integracin de un sistema nacional de informacin y estadstica
que asegure el acopio y proceso de estadsticas, con el grado de confia-
bilidad y oportunidad que requiere la programacin del desarrollo econ-
mico y social del pas.
"V. Desarrollo del sistema de organizacin y mtodos. Pretende la
adecuacin y simplificacin de la estructura y funcionamiento adminis-
trativo de las entidades pblicas, para elevar su eficiencia y productividad,
buscando al mismo tiempo mejorar la atencin que en ellas se viene
otorgando.
"VI. Revisin de las bases legales de la actividad pblica federal.
h1
tenta
llegar a compilar y analizar las normas jurdicas que rigen la
actividad administrativa del. Poder Ejecutivo, a fm de. proponer a su titular
las pennitan contar con jurdico administrativo
coherente y que responda a los requerimientos dela nueva estrategia del
desarrollo del paSs.
"VII. Reestructuracin del sistema de administracin de recursos hu-
manos del sector pblico. Busca resolver de manera integral la proble-
mtica de la administracin y el desarrollo de los recursos humanos del
sector pblico, mediante sistemas de planeacin de recursos humanos,
empleo, capacitacin y desarrollo del personal, administracin de sueldos
y salarios, prestaciones y servicios, relaciones laborales e informacin para
la toma de decisiones.
"VIII. Revisin de la administracin de recursos materiales. Intenta
contribuir a la optimizacin del gasto pblico a travs de la racionalizacin
de polticas, normas, sistemas y procedimientos referentes a la adquisicin,
control de existencias y aprovechamiento de materiales, equipos y herra-
mientas, as como de los bienes inmuebles del sector pblico federal.
"IX. Racionalizacin del sistema de procesamiento electrnico de
datos. Tiende a optimizar, racionalizar y compatibilizar la adquisicin,
instalacin y utilizacin de los recursos con que cuenta el sector pblico
en materia de procesamiento electrnico de datos o informtica, para
auxiliar, dinamizar y modernizar la actividad de la administracin pblica,
logrando al mismo tiempo una mayor productividad del gasto pblico
en este rengln.
"X. Reorganizacin del sistema de contabilidad gubernamental. Pre-
tende lograr que el Estado cuente con un eficiente sistema de controles
financieros y administrativos que permitan evaluar la eficacia de las acti-
vidades realizadas en el sector pblico federal en funcin de los objetivos
y resultados previstos en los planes y programas de cada una de las enti-
dades que lo forman.
"XI. Macro reforma sectorial y regional. Busca dotar a la adminis-
tracin Pblica de mecanismos que permitan racionalizar sus funciones
en los mbitos sectorial y regional, sentando las bases para un adecuado
crecimiento sectorial del pas y para un desarrollo regional equlibrado.?"
En los programas mencionados, la estructuracin de las acciones de
reforma enmarcadas en once reas o campos de estudio comunes era con-
vencional y no significaba un orden rgido de prioridades; debe observarse
con toda claridad y realismo qu,e, en la prctica, las acciones de reforma
se realizan a travs de proyectos especficos que necesariamente. atacan
parcial y secuencialmente los problemas a resolver.
El programa 1, relativo a la Instrumentacin de la. infraestructura para
la reforma, se. complet en forma reIativaIllente. todas las
dependencias del Todas las repo;tad
o
que ya .tienen 10$ instruments ordenados en los acueI'dosde 197t
, 'F' , ", ,o: ,.,,- .',' J.'- '" ..' ,\ f:< l '""1;", o':,",;, '-
" Carrillo Castro, A., op. cit.
165
El programa II se reforz mediante la creacin de los Comits Promo-
tores del Desarrollo Socioeconmico establecidos en los Estados de la
Repblica.
Asimismo, en base al programa III, se inici la formulacin de nuevas
tcnicas presupuestarias en base a programas, atendiendo a la necesidad
de racionalizar el gasto pblico. Igualmente se empez a formular un
nuevo diseo en los sistemas de informacin y estadstica a nivel nacional,
como 10 indicaba el programa IV, a fin de contar con datos confiables y
oportunos que pudieran permitir una mejor programacin del desarrollo
econmico y social del pas.
Se reestructuraron las siguientes Secretaras: de Educacin Pblica,
del Trabajo y Previsin Social, de la Reforma Agraria, de Turismo, y de
Hacienda y Crdito Pblico.
Se decidi dividir al pas por regiones en base a la situacin geogrfica,
poltica y econmica, con el propsito de operar los nuevos programas en
materia de descentralizacin y desconcentracin, segn 10 indicado en el
programa V.
Se revisaron cuidadosamente algunas disposiciones jurdicas de la an-
tigua Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, como sus artculos 26
y 28. Dicha revisin sirvi para tomar decisiones a fin de posibilitar una
delegacin de autoridad ms eficiente y una modernizacin de las estruc-
turas internas de las dependencias. La tarea de revisar las bases de la
actividad pblica federal se contempl en el programa VI.
o El Lic. Carrillo Castro, en una ponencia sobre la reforma administra-
tva, apunt: "Se disearn polticas y mecanismos de coordinacin y de
control en 10 tocante a la utilizacin de equipo de cmputo electrnico
en el sector pblico, tal como se estableca en el programa IX. Bastan slo
estos datos, como ejemplo, para mostrar el avance del programa propuesto
en el periodo 1971-1976."
5. IMPLEMENTACIN DE LAS MEDIDAS NECESARIAS PARA AGIUZAR
LA TOMA DE DECISIONES EN LAS DEPENDENCIAS Y ENTIDADES
El Presidente de la Repblica emiti un importante acuerdo, publicado
en el Diario Oficial de la Federacin el 5 de abril de 1973, por el que
dispuso que las Secretaras y Departamentos de Estado, los organismos
?escentralizados y las empresas de participacin estatal procedieran a
unplementarlas medidas necesarias para: ila'msgil toma de decisiones
ytrantaci6n de ~ t o s mediante, aa.. delegacin de facultades en funcio-
narias subalternos.
Esta resolucin presidencial sent las bases de la desconcentracin
administrativa emprendida posteriormente, pues por vez primera se hizo
un esfuerzo serio y se tom conciencia de la necesidad de delegar en funcio-
narios subalternos, tanto para agilizar la toma de decisiones y la tramita-
cin de asuntos de la Administracin Pblica, como para que los titulares
de los rganos centrales y de las entidades del gobierno federal dispu-
sieran de mayor tiempo para la planeacin y determinacin de polticas.
El Ejecutivo Federal intentaba promover las reformas necesarias que
permitieran a la Administracin Pblica cumplir sus atribuciones de ma-
nera ms dinmica y eficiente. Desde los puntos de vista tcnico y legal
no existan razones suficientes para que se siguieran desahogando en la
capital de la Repblica un gran nmero de trmites administrativos que
se generaban en la provincia, pero que podan resolverse precisamente
ah donde se originaban.
Se oblig a las Secretaras de Estado, Departamentos Administrativos,
rganos descentralizados y empresas de participacin estatal a implantar
una serie de medidas que permitieran una autntica delegacin de facul-
tades en funcionarios subalternos; igualmente se les orden presentar
estudios que llevaran a una delegacin de facultades en funcionarios loca-
lizados en las distintas ciudades de la Repblica. A la Secretara de la
Presidencia se le responsabiliz de coordinar el establecimiento de aquellas
delegaciones que se establecieran por zonas en el territorio nacional, y de
presentar al Ejecutivo Federal los informes semestrales que deban rendir
los titulares de las Secretaras de Estado y Departamentos Administra-
tivos, as como de los organismos descentralizados y empresas de partici-
pacin estatal, en lo referente a la delegacin de facultades.
6. ACUERDO PRESIDENCIAL QUE ESTABLECE LA SEMANA LABORAL
DE CINCO DAS PARA LOS TRABAJADORES DEL SECTOR
PBLICO FEDERAL
Dentro del proceso de reforma administrativa, una de las preocupa-
ciones principales del Ejecutivo Federal fue la de poner especial cuidado
en todo lo relativo a los recursos humanos del sector pblico. Esta cuestin
ya se contemplaba en el programa VII .a que hace referencia Alejandro
Carrillo Castro (vid supra, punto 4). Para fortalecer este programa se
decret la semana de trabajo de 5 das y se cre, en la Secretara de Go-
bernacin, la Comisin de Recursos Humanos.
En efecto, el Ejecutivo Federal orden publicar en el DiarioOficial
de el da 28 diciembre de1972,e1 acuerdo que esta-
bleci la semana laboral de trabajo diurno, de 5 das deduracin, para los
trabajadores de las Secretaras y Departamentos de Estado, dependencias
del Ejecutivo Federal y dems organismos pblicos e instituciones que se
rijan por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, regla-
mentaria del apartado B del artculo 123 constitucional.
En este acuerdo se consideraba necesario reorientar el desarrollo del
pas hacia el logro de una sociedad ms equilibrada que fuera capaz
de generar una riqueza ms' abundante para todos y de distribuir los
beneficios del crecimiento econmico con mayor equidad y justicia.
Uno de los considerandos afirmaba la decisin del gobierno federal de
atender prioritariamente a los recursos humanos a su servicio. Para ello
haba necesidad de renovar o acrecentar las estructuras y los sistemas utili-
zados para prever la necesidad de personal federal, su seleccin y capaci-
tacin, as corno de mejorar sus condiciones de trabajo.
El Ejecutivo dej asentado su profundo inters por alentar en los
servidores pblicos una participacin activa en las reformas y cambios
laborales que los afectaban; para ello se pretenda pedirles sus opiniones y
esfuerzos a fin de integrarlos en las tareas de la reforma administrativa.
Por otra parte, era necesario que el empleado pblico pudiera recuperarse
satisfactoriamente del desgaste fsico y nervioso que sufriera a consecuencia
de su trabajo, teniendo a su disposicin un tiempo razonable para el des-
canso y para actividades de esparcimiento que le permitieran una mayor
integracin familiar. As, en base a estudios realizados en el campo legal
y tcnico, se consider conveniente establecer la semana laboral de 5 das
para los trabajadores al servicio del Estado.
El acuerdo fij que por cada 5 das de trabajo, le corresponden al
servidor pblico 2 das de descanso continuos, de preferencia el sbado
y el domingo, con el goce ntegro de su salario por estos das de descanso.
Se estableci que fuera la Secretara de Gobernacin la que, tomando
en cuenta las diversas regiones del pas, pudiera modificar el horario, los
das laborables, o el establecimiento de jornadas de trabajo discontinuas
en las distintas dependencias y entidades de la Administracin Pblica
Federal.
El acuerdo estableci en su punto sexto: "Se crea la Comisin de
Recursos Humanos del Gobierno Federal, integrada por sendos represen-
tantes de los titulares de las Secretaras de Gobernacin, de Hacienda y
Crdito Pblico, del Trabajo y Previsin Social y de la Presidencia, as
como del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado, presidida por el representante de la Secretara primeramente
mencionada, con el objeto de obtener la mejor organizacin de los sistemas
de administracin del. personal, el aumento. de la. eficacia. en funciona-
miento y servicio' de las entidades pblicas, as como el establecimiento
de normas y criterios generales en torno a las condiciones de trabajo de los
servidores del Estado."
De conformidad con el punto sptimo del acuerdo, a la Comisin de
Recursos Humanos del Gobierno Federal se le otorgaron las siguientes
atribuciones:
"J. Coordinar el ejercicio de las facultades de las diversas dependen-
cias del Ejecutivo en las materias sealadas en el punto resolutivo tercero
de este acuerdo;
JI. Proponer sistemas de organizacin para reestructurar las Unida-
des de Personal con el objeto de que atiendan las funciones de planeacin
de recursos humanos, empleo, capacitacin y desarrollo del personal, mi-
nistracin de sueldos y salarios, relaciones laborales, prestaciones sociales,
incentivos para los trabajadores y de informacin sobre la fuerza de trabajo
al servicio del Estado;
IlI. Coordinar el levantamiento de un censo de recursos humanos
del sector pblico;
IV. Elaborar un programa general y permanente de formacin y
capacitacin del personal por niveles funcionales, dependencias y sectores
administrativos y establecer los lineamientos de las Unidades de Capa-
citacin;
V. Establecer mecanismos tcnicos bipartitas con representantes del
Estado y de sus trabajadores, para mejorar los sistemas de administra-
cin del personal y elaborar un plan para el funcionamiento tcnico y
administrativo de las comisiones mixtas de escalafn; y
VI. Preparar los estudios necesarios para: configurar un sistema in-
tegral de administracin de recursos humanos del Gobierno Federal."
A la antigua Secretara de la Presidencia se le encomend la elabora-
cin de los estudios, los trabajos y las funciones tcnicas de la Comisin
de Recursos Humanos del Gobierno Federal. En la elaboracin de dichos
estudios y en el cumplimiento de las resoluciones y acuerdos de la Comi-
sin, la Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado
y los sindicatos de las dependencias y organismos del gobierno federal
pueden intervenir en la que les pueda corresponder conforme a la ley de la
materia y a las disposiciones de este acuerdo presidencial.
7. ETAPAS DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA
Tambin sobre el mismo tema de la reforma administrativa, resultan
interesantaalgunas declaraciones del Lic. Carrillo Castro que aparecieron
en una conocida revista, las que a la letra .. decan: "La actual refonna
administrativa iniciada en diciembre de 1 9 7 & ~ busca,refmtar las aetitu..
des, las aptitudes, los procedimientos, las estructuras y las bases legales que
requiera la actual estructura del gobierno mexicano. Por eso, la reforma
administrativa es todo un esfuerzo global en su concepcin, pero que debe
realizarse por etapas." 5
Hay que sealar que en el presente rgimen la primera etapa de re-
forma administrativa consisti en la "organizacin institucional", que
comprendi la creacin de nuevas Secretaras y Departamentos de Estado,
y en la reorganizacin de funciones tendiente a simplificar y a precisar las
atribuciones de cada una de las dependencias de la Administracin Pblica
centralizada, as como el establecimiento de las polticas de coordinacin
sectorial de las mltiples y distintas entidades paraestatales.
Las polticas de coordinacin sectorial son de primer inters para el
actual gobierno. El artculo 50 de la L.O.A.P.F. faculta al Ejecutivo
Federal para agrupar a las entidades de la Administracin Pblica para-
estatal por sectores definidos. (Vid infra captulos de los artculos 50 y 51
de la L.O.A.P.F.)
Comenta Carrillo Castro: "Esta primera etapa -la de 'organizacin
institucional'- iniciada en diciembre de 1976, tuvo como objeto 'orga-
nizar al gobierno para organizar al pas'. Las acciones realizadas hasta la
fecha son: Se transfirieron 59 unidades administrativas; se reubicaron
79000 plazas; se regularizaron 3 169 trabajadores y se asignaron partidas
por 29 mil millones de pesos."
En el diario "El Universal" de fecha 22 de diciembre de 1977 apareci
publicada la siguiente declaracin del Lic. Carrillo Castro:
"La segunda etapa, 'sectorizacin administrativa', iniciada en el mes de
julio de 1977, tuvo como objetivo la sectorizacin de las actividades de la
administracin pblica, y se orient, especficamente, a instrumentar las re-
formas sectoriales.
"La coordinacin de las acciones administrativas constitua una meta
irnpostergable pero como no poda coordinarse lo que no haba sido or-
denado previamente, se decidi empezar por ordenar las estructuras y
funciones de los rganos directos del Ejecutivo, para luego agrupar, bajo
su coordinacin, a las 900 entidades paraestatales cuya imprecisa. ubicacin
anterior complicaba las tareas de coordinacin del gobierno.
"El principal problema era que buena parte de esas 900 entidades,
COn base en su autonoma tcnica y administrativa, se manejaban en
forma suelta y sin coordinacin, propiciando la falta de control y vigilancia
adecuados.
"Por ello, la nueva Ley Orgnica de la Acbninistraci6nPblica fa-
cilita al Presidente agrupar por sectores de. actividad econmica y social,
6 Revista Tinnpo, 3 de julio de 1978.
a conjuntos de entidades, responsabilizando a los distintos Secretarios y
Jefes de Departamento, de la programacin, coordinacin, evaluacin
y reformas administrativas de las entidades que se agrupen en el sector a
su cargo.
"Bajo la responsabilidad de cada coordinador de sector, se fusionaron,
transformaron y consolidaron las entidades paraestatales, dndoles una
mayor congruencia administrativa y financiera.
"De 900 en total, 30 organismos fueron liquidados y 85 se encuentran
en proceso de liquidacin."
Algunos meses despus, aparecieron publicadas otras declaraciones del
licenciado Carrillo Castro, en los siguientes trminos:
"La tercera etapa, 'globalizacin de los cruces intersectoriales', iniciada
en diciembre de 1977 tuvo como propsito el encuadre final de los es-
fuerzos de toda la administracin pblica, en un marco de coherencia
global, que permita la utilizacin ms eficiente y eficaz de los instrumentos
con que cuenta el poder pblico para el cumplimiento de los objetivos que
le seala la Constitucin y le demanda el desarrollo del pas.
"Esta etapa busca coordinar las acciones intersecretariales, y entre las
principales acciones realizadas se encuentran las reuniones del gabinete
en pleno, el establecimiento de los gabinetes econmico y agropecuario.
Asimismo, se cre la Comisin de Gasto y Financiamiento. Los avances
en esta etapa permitieron institucionalizar el Sistema Nacional de Eva-
luacin, establecido por acuerdo presidencial el 21 de octubre de 1977." 6
Rosa Luz Alegra destac en una declaracin pblica otro avance de la
reforma administrativa. Dijo: "La reforma administrativa en su etapa
actual, 'reforma de ventanilla', entr a la fase de franca participacin
pblica, reflejndose en el servicio al pblico. El ltimo nivel a que llega
una reforma administrativa de esta naturaleza es el nivel con el que el
pblico tiene contacto, que es la ventanilla y la barandilla."
Sobre este particular Alejandro Carrillo Castro declar tambin: "Esta
etapa, iniciada el 22 de junio de 1978, tiene como propsito fijar la aten-
cin en la simplificacin de los trmites al pblico y se vincula con la
necesidad de otorgar una mayor orientacin y ayuda a quienes acuden
a las oficinas gubernamentales, para que obtengan con claridad la infor-
macin sobre sus derechos y obligaciones y evitar irregularidades.
Existe un programa de accin a corto plazo de 'reforma de ventanilla',
que incluye 314 acciones, de las cuales 232 se llevarn a cabo en 1978
y las 82 restantes en 1979."
De las diversas declaraciones y comentarios que ha hecho el licenciado
Carrillo Castro, uno de los peritos de la reforma administrativa, deduci-
ti Revista Tiempo, 3 de julio de 1978.
171
mas que desde 1958 el gobierno federal ha puesto un especial cuidado en
revisar y reformar las estructuras de sus sistemas administrativos, creando
unidades de apoyo que se adecan a las funciones de las dependencias y
entidades de la administracin.
8. CooRDINACIN DE LAS ACTIVIDADES DE INFORMTICA
DE LAS SECRETARAS y DEPARTAMENTOS DE ESTADO
Las revisiones que se han venido haciendo a la Administracin P-
blica propiciaron la necesidad que las dependencias y entidades del Ejecu-
tivo contaran con un adecuado sistema informtico. Para ello, en el mes de
marzo de 1971, se cre el Comit Tcnico Consultivo de Unidades de Sis-
tematizacin de Datos del Sector Pblico Federal, que se avocara al
estudio de las opciones que pudieran conducir a una ptima racionaliza-
cin del sistema. El pleno del Comit aprob la formulacin del diagns-
tico y evaluacin del Sistema de Procesamiento Electrnico de Datos.
Desde los comienzos de la reforma administrativa, se consider nece-
sario dotar al Ejecutivo Federal de un organismo rector responsable de
fijar las polticas y normas en el campo de la informtica. Para este efecto,
se facult a la Secretara de Programacin y Presupuesto para establecer el
Sistema Nacional de Informacin y a travs de la Coordinacin General
del Sistema Nacional de Informacin tiene a su cargo el diseo de las
normas y polticas generales en materia de informtica y estadstica. Por
acuerdo del Presidente de la Repblica (D. O. 16-1-1978), se otorg
a la Secretara de Programacin y Presupuesto la facultad de dictar las
medidas necesarias que permitan coordinar las tareas de informtica
que desarrollen las dependencias y entidades de la Administracin Pblica
Federal.
En los considerandos del acuerdo se expresa que uno de los fines ms
importantes de la Administracin Pblica Federal consiste en procurar
la eficiencia de las dependencias y entidades, por lo que resulta esencial
utilizar los instrumentos apropiados que les faciliten la obtencin de in-
formacin pertinente, fehaciente, oportuna y relativa a los asuntos de su
competencia. Asimismo, se precisa la necesidad que la Secretara de Pro-
gramacin y Presupuesto cuente con informacin de calidad para poder
elaborar los planes nacionales, sectoriales y regionales de desarrollo econ-
mico y social.
El acuerdo considera que gran parte de la eficacia y eficiencia de las
dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal depende
del uso racional de los recursos de la informtica, y tambin de que la
infonnacin captada coadyuve a la satisfaccin de necesidades de infor-
macin de los particulares.
Queda tambin establecida la obligacin de la Secretara ya aludida,
de determinar las necesidades de capacitacin de los recursos humanos,
y las de equipos, de sistemas de programacin para computadoras y de
todos aquellos servicios relacionados con el Sistema Nacional de Infor-
macin.
El punto quinto de esta resolucin establece: "La Secretara de Pro-
gramacin y Presupuesto coordinar con la de Gobernacin y la de Comu-
nicaciones y Transportes, la elaboracin de los estudios necesarios y eje-
cutar los trabajos que permitan un intercambio fluido de informacin
pertinente a las acciones de Gobierno entre los sistemas nacionales e
internacionales, conforme a las normas que regulen la circulacin de la
informacin de inters estrictamente nacional."
ARTICULO 21
1. Las comisiones intersecretariales y la concertacin de acciones.
-2. Permanencia o transitoriedad de las comisiones intersecretaria-
les.-S. Participacin de las entidades paraestatales en las comisiones
intersecretariales.
ARTCULO 21.-El Presidente de la Repblica podr constituir comi-
siones intersecretariales, para el despacho de asuntos en que deban inter-
venir varias Secretaras de Estado o Departamentos Administrativos.
Las entidades de la administracin pblica paraestatal podrn inte-
grarse a dichas comisiones cuando se trate de asuntos relacionados con su
objeto.
Las comisiones podrn ser transitorias o permanentes y sern presididas
por quien determine el Presidente de la Repblica.
1. LAS COMISIONES INTERSECRETARIALES y LA CONCERTACIN
DE ACCIONES
En nuestro pas tenemos numerosos casos de cormsiones intersecre-
tarales que se han creado por acuerdo presidencial. Su objetivo primordial .-
ha sido concertar acciones entre dos o ms Secretaras de Estado o Depar- "
tamentos Administrativos, con el fin de corresponsabilizarlos en la da- ,/
boracin de estudios o planes concretos de accin que determine el Ejecutivo '"
Federal, los que muchas veces podran ser inadecuados o ineficientes si los .
preparara o reaIizarauna sola dependencia. "
2. PERMANENCIA o TRANSITORIEDAD DE LAS COMISIONES
INTERSECRETARIALES
La duracin de las comisiones intersecretariales depende fundamen- .
talmente del objetivo que se persiga. As, por ejemplo, la comisin interse- ti'
cretarial para algn proyecto de restauracin econmica de una regin
l'
del pas afectada por inundacin o epidemia cesara en sus funciones en el
momento en que se hubiera restablecido la normalidad segn el citado
proyecto. Pueden existir comisiones para problemas de tipo demogrfico;
generalmente en estos casos su carcter es permanente, pues las polticas
demogrficas suelen ser a largo plazo.
3. PARTICIPACIN DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES
EN LAS COMISIONES INTERSECRETARIALES
r' Las entidades de la Administracin Pblica paraestatal pueden inte-
/ grarse a las comisiones intersecretariales, ya sea porque el Presidente de la
.. Repblica lo determine en cualquier momento o porque lo decidan los Se-
/ cretarios de Estado o los Jefes de los Departamentos Administrativos que
/ forman la comisin. Esto ltimo es posible en virtud que los artculos 50 y
,- 51 de la L.O.A.P.F. facultan a las Secretaras de Estado y Departamentos
- Administrativos para coordinar los sectores a su cargo. El hecho de no
" requerir la autorizacin del Presidente para la integracin de una o varias
; entidades paraestatales a las comisiones intersecretariales permite ms agi-
/ lidad en los procesos administrativos y mayor eficiencia y eficacia en las
/ acciones concertadas.
Ningn Secretario de Estado o Jefe de Departamento Administrativo
/ puede ordenar la formacin de alguna comisin intersecretarial. Esta fa-
./ cultad es propia del Presidente de la Repblica y creemos que es indelegable.
ARTICULO 22
1. ~ estructura ! e ~ e r a l y los convenios de coordinacin.-2. El Eje-
cutrvo Estatal, uruco pactante en los convenios.-3. Las conven-
ciones nacionales fiscales.-4. Antecedentes de los convenios de
coordinacin.-5. Los convenios de coordinacin en materia de
educacin.-6. Suficiencia operativa del Ejecutivo Federal y de los
Estados.-7. Contenido y ejecucin de los convenios.-8. Los Go-
bemadores no son agentes de la Federacin.-9. El fortalecimiento
del federalismo y los convenios.-IO. Participacin de los Estados en
actividades federales.-Il. La constitucionalidad de los actos de las
entidades federativas en materia de convenios.-12. El federalismo
como va de integracin nacional.-13. Los logros actuales en ma-
teria de convenios.-14. El plan de desarrollo total para la provincia
mexicana.-15. Los nuevos convenios en materia de Reforma Agra-
ria entre el Ejecutivo Federal y los Gobernadores de los Estados.-
16. Naturaleza de los Convenios Unicos de Coordinacin.-17. Con-
siderandos del Convenio Unico de Coordinacin celebrado entre el
Ejecutivo Federal y el Gobernador del Estado de Coahuila.-18.
Clusulas del Convenio Unico de Coordinacin entre el Ejecutivo
Federal y el Gobierno del Estado de Coahuila.-19. Funcionarios
que suscriben el Convenio Unico de Coordinacin entre el Ejecutivo
Federal y el Gobemador del Estado de Coahuila.-20. Dependencias
y entidades participantes en el Convenio Unico de Coordinacin
entre el Ejecutivo Federal y el Gobernador del Estado de Coahui-
la.-21. Importancia de los Comits Promotores del Desarrollo So-
cioeeonmico.-22. Funciones e integracin de los Comits Promo-
tores del Desarrollo Socioeconmico.-23. Otros aspectos de los
Comits Promotores del Desarrollo Socioeconmico.-24. Conside-
raciones sobre los Comits Promotores del Desarrollo Socioecon-
mico en el marco del Derecho Administrativo.-25. Manual de
Operacin del Convenio Unico de Coordinacin entre la Federacin
y los Estados.-26. Materia y forma de los Convenios.-27. Linea-
mientos bsicos para el xito de los Convenios.
ARTCULO 22.-El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos podr
convenir con los Gobernadores de los Estados de la Federacin, satisfa-
ciendo las formalidades legales que en cada caso procedan, la prestacin
de servicios pblicos, la ejecucin de obras ola realizacin de cualquier
otro prop6sito de beneficie) colectivo, a fin demc;jorar los servicios, abatir
costos O favorecer el desarrollo econmico y social de las propias entidades
federativas.
1. LA ESTRUCTURA FEDERAL Y LOS CONVENIOS DE COORDINACIN
El anlisis de los convenios entre el Presidente de la Repblica y los
Gobernadores de los Estados, lo haremos desde una perspectiva adminis-
trativa, poltica y jurdica.
Aunque en los convenios intervienen nicamente el Ejecutivo Federal
y los Gobernadores, su carcter est ligado al federalismo,' motivo por el
cual mencionaremos algunos elementos de nuestra estructura federal. El
sistema federal mexicano se fundamenta en principios polticos similares
para las entidades federativas y la autoridad federal, por lo cual esta
similitud jurdico-poltica es uno de los principios esenciales de nuestro
federalismo. El artculo 115 constitucional nos da un ejemplo de esta
semejanza entre la estructura poltica de la Federacin y la de los Estados.
La competencia de los rganos centrales es distinta a la de los rganos
que corresponden a las entidades federativas, Este reparto de competencias
lo establece la Constitucin Poltica, lo que no evita que en la prctica
surjan problemas dada la complejidad de la interrelacin Estados-Federa-
cin. El artculo 124 constitucional institucionaliza las competencias de la
Federacin y las de los Estados, estableciendo que las facultades que no
estn expresamente concedidas por la propia Constitucin Poltica a los fun-
cionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.
Los convenios a que se refiere el artculo 22 de la L.O.A.P.F. pueden
celebrarse sin necesidad de que los rganos centrales o los de algn Estado
invadan el mbito de competencia del cual no son los titulares. La ce-
lebracin de estos convenios es posible sin que se viole la soberana de los
Estados y sin que se invada la esfera de la autoridad federal.
2. EL EJECUTIVO ESTATAL, NICO PACTANTE EN LOS CONVENIOS
Los convenios a que alude el artculo 22 no relacionan al Poder Ju-
dicial de la Federacin con el Poder Judicial de algn Estado, o al poder
Legislativo con las legislaturas de las entidades federativas. Este artculo
se refiere en exclusiva a los convenios que puede celebrar el Ejecutivo
Federal con los Gobernadores de los Estados. Aunque el artculo 22 no
faculta directamente a los Secretarios de Estado o a los Jefes de los Depar-
tamentos Administrativos para celebrar convenios, pensamos que s tienen
:]. Vase el captulo del artculo lo. en el que se trata ampliamente el federalismo.
177
esa facultad pues, en estricto sentido constitucional, los actos de estos fun-
cionarios son actos del Presidente de la Repblica.
3. LAS CONVENCIONES NACIONALES FISCALES
Las relaciones entre el Ejecutivo Federal y los Ejecutivos Locales se
han afirmado con el paso del tiempo. En el rea fiscal esta relacin ha
sido particularmente fructfera. As, en 1925, el Ejecutivo Federal, a travs
de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, empez a promover
reuniones con los gobiernos de los Estados con el fin de fortalecer fiscal-
mente a las entidades federativas. Dicha Secretara convoc y llev a cabo
tres convenciones nacionales fiscales, las que sucedieron en 1925, 1932
Y 1947.
En las convenciones de 1925 y 1932 el objetivo primordial fue la de-
limitacin expresa de los ingresos que correspondan a la Federacin y a
los Estados. En la segunda convencin, adems, se discuti el problema
de la doble tributacin.
La Tercera Convencin Nacional Fiscal de 1947 estudi, entre otras
cosas, los impuestos alcabalatorios, dise las bases para un plan nacional
de arbitrios y apunt algunas posibles reformas fiscales. De esta reunin
surgieron las bases para la futura Ley del Impuesto sobre Ingresos Mer-
cantiles y para la Ley de Coordinacin Fiscal entre la Federacin y los
Estados.
Por lo que respecta a los convenios de coordinacin fiscal entre la
Federacin y los Estados, escapa a nuestro propsito analizar sus carac-
tersticas administrativas y constitucionales, por lo que nos limitaremos a
comentarlos brevemente.
4. ANTECEDENTES DE LOS CONVENIOS DE COORDINACIN
La reforma a la Ley Federal del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles,
que incluy el impuesto del 10% sobre artculos de lujo, motiv la coor-
dinacin de los Estados con la Federacin. Se determin que los Estados
Participaran del 40% de la recaudacin de ese impuesto.
En la reunin celebrada en Mazatln, Sin., en abril de 1973, en la que
intervinieron funcionarios de la Secretara de Hacieaday Crdito Pblico
y los tesoreros de las entidades federativas, se inici una brillante etapa de
relaciones entre de Hacienda y Crdito Pblico y las haciendas
estatales. Aunque falta mucho para lograr un reparto ms equitativo en los
impuestQ\ indiscutiblemente que .. .. convenios .qe coordinacin son un
12
avance jurdico y administrativo importante que viene a fortalecer la eco-
noma de los Estados. La coordinacin y participacin fiscal entre la citada
Secretara y las haciendas estatales no es un campo reservado solamente
al derecho fiscal, pues en este tipo de relaciones y participaciones inciden
elementos propios del derecho constitucional y del derecho administrativo.
La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico ha celebrado convenios
de coordinacin con todos los Estados de la Repblica Mexicana para el
cobro de las tasas generales y estatales del Impuesto sobre Ingresos Mer-
cantiles. Tambin ha celebrado convenios de coordinacin a fin de delegar
a las entidades federativas la administracin, liquidacin y recaudacin del
Impuesto sobre Tenencia de Automviles, la fiscalizacin del cumplimiento
de las obligaciones derivadas de este gravamen y el expendio de formas y
cobro de recargos y multas. Sobre este tipo de convenios comentaremos
acerca de los que fueron publicados en el Diario Oficial de la Federacin
el 13 de diciembre de 1977.
Estos convenios establecen obligaciones y derechos recprocos tanto
para la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico como para los Ejecutivos
de los Estados. Los convenios de coordinacin se celebran con el Gober-
nador del Estado que, como autoridad ejecutiva, es la nica que podra
celebrar un convenio de esta naturaleza. Por eso, cuando se expresa que
se ha celebrado un convenio con el gobierno de algn Estado, en realidad lo
que quiere decirse es que se ha celebrado con el Ejecutivo del Estado.
5. Los CONVENIOS DE COORDINACIN EN MATERIA DE EDUCACIN
Tena Ramrez ha comentado 2 los convenios que algunos Estados de la
Repblica celebraron con el gobierno federal en materia de educacin.
Afirma este autor que el convenio de coordinacin que celebr el gobierno
federal con el Estado de Oaxaca, en el mes de noviembre de 1943, tena
como propsito pasar a la Federacin todo el sistema educativo depen-
diente en aquella poca del gobierno de dicha entidad federativa. Cita
tambin Tena Ramrez que el convenio celebrado en Quertaro en enero
de 1945, en materia de educacin, y a diferencia del anterior, no entregaba
a la Federacin la totalidad de su sistema educativo, sino que nicamente
convena en coordinar la direccin administrativa de los planteles de la
educacin controlada, por lo que la entidad federativa conservaba la res-
ponsabilidad que le era propia para impartir la enseanza. Aade-el mismo
autor que, en enero de 1965, el Estado de Hidalgocelebr con el gobierno
federal un convenio en materia de educacin que tena por objet coor-
2 Derecho Constitucional Mexicano, EditorialPorra, S; A, 14'8. ed., pp. 43'6',437.
dinar la educacin administrativa y tcnica de todos los servicios de educa-
cin preescolar, primaria diurna y nocturna, secundaria, normal, de Edu-
cacin Fsica y de Bellas Artes, incluyendo el personal de los trabajadores
administrativos y manuales que prestaban servicios en las ramas educativas
ya sealadas.
Tena Ramrez opina que en materia de educacin este tipo de con-
venios perjudica a las entidades federativas, y seala: "Los convenios de
coordinacin, en cuanto constituyen estipulaciones voluntarias de las partes
que en ellos intervienen, son del todo distintos de la coordinacin educa-
cional que puede imponer el Congreso de la Unin por sobre la voluntad
de las entidades federativas, en ejercicio de las facultades que le otorga la
frac. XXV del artculo 73. A travs de los convenios se exterioriza la redu-
cida autonoma que en esta materia se ha reservado a ttulo honorfico
a los Estados-miembros; tan mezquino cometido explica la poca favorable
acogida que hasta ahora han merecido los convenios, de lo que hay que
congratularse si han de servir, como el ltimo de ellos, para que los
Estados abdiquen del remanente de su soberana." 3
Nuestra estructura constitucional permite que el Presidente de la Re-
pblica celebre convenios con los Gobernadores de los Estados. La Consti-
tucin y las leyes federales, as como las locales, posibilitan el establec-
miento de este tipo de pactos. No se analizar en detalle el fundamento
constitucional de los convenios; las referencias en este sentido sern aisladas.
6. SUFICIENCIA OPERATIVA DEL EJECUTIVO FEDERAL
y DE LOS ESTADOS
La estructura del Ejecutivo Federal y la de los Estados estn dotadas
de un cuerpo normativo y de una maquinaria oficial humana y tcnica
suficientemente slida para un cabal funcionamiento. Estas estructuras,
en 10 jurdico y en lo prctico, funcionan independientemente pues tienen
los elementos suficientes para desarrollarse autnomamente. Esto no excluye
la posibilidad que el Ejecutivo Federal se coordine con los gobiernos de los
Estados para la realizacin de ciertos fines.
La eficacia del sistema federal depende en buena medida de que los
Estados y la Federacin respeten sus mutuas competencias. Ahora bien, la
delimitacin de competencias no impide que la Federacin transfiera a los
Estados algunas que le son exclusivas. Para ello, sera recomendable la con-
tinua realizacin de estudios que amplen los campos de actividad en los
que los Estados,pneden intervenir. El propsito de los convenios es dotar
3 Oj). cit., p. +37.
a las entidades federativas de mayores recursos para un mejor cumplimiento
de los fines que les son propios.
7. CONTENIDO y EJECUCIN DE LOS CONVENIOS
Los convenios son de contenido esencialmente jurdico, pero sus fines
rebasan lo legal al producirse consecuencias en el mundo de la economa
y de la sociedad. La Administracin Pblica tanto federal como local sera
muy pobre si slo tuviera como cometido el cumplir con la ley; la comple-
jidad de los problemas obliga al Estado a intervenir cada vez ms en la
marcha de la economa y la sociedad. Una de las cuestiones administrativas
ms interesantes consiste en estudiar la posibilidad que la Administracin
Pblica Federal pueda cumplir con algunos de sus cometidos en materia
econmica y social a travs de los Ejecutivos Estatales.
Si bien la materia de los convenios es propia de la legislacin federal,
su ejecucin queda a cargo de los rganos estatales. Por ejemplo, la Ley
Federal del Trabajo, como su nombre lo indica, es legislacin federal, pero
su ejecucin es responsabilidad de las autoridades estatales. Muchas otras
disposiciones federales, como son: las del trabajo, legislacin sobre propie-
dad industrial, de sanidad, de educacin, de estadstica, de asentamientos
humanos, agraria, de aguas, de poblacin, sobre atribuciones al Ejecutivo
en materia econmica, de pesca, de ministerio pblico, etc., obliga a las
autoridades locales a prestar auxilio a las autoridades de la Federacin.
Esto significa que en ciertos casos la Administracin Pblica Federal puede
disponer para su servicio de los recursos humanos y tcnicos de las autori-
dades locales.
8. Los GoBERNADORES NO SON AGENTES DE LA FEDERACIN
Los Gobernadores de los Estados, de conformidad con el artculo 120
constitucional, estn obligados a publicar y hacer cumplir las leyes federales.
No es nuestra intencin estudiar los antecedentes de dicho artculo, por lo
que nos limitamos a algunas reflexiones esenciales. Carrillo Flores.afirma que
la Federacin puede convertir a cualquier autoridad local en SUS agentes,
en tanto que sta no puede convertir a los rganos federales en SUS agentes.
Tambin. dice que los Gobernadores mexicanos actan como jefes del go-
biemo de su Estado y como agentes locales del gobierno federal.
El artcalo., 120 constitucional no se refiere a los Estados sino a los
Gobernadores, raz6n por la que creemos que esta disposicin constitucional
no obliga al Poder Legislativo, al Poder Judicial, ni a loS funcionarios
locales, a publicar y hacer cumplir las leyes federales. La obligacin es
expresa para el Gobernador del Estado. La Constitucin de 1824 s esta-
bleca para los Estados la obligacin de guardar y hacer guardar la Cons-
titucin y las leyes generales de la Unin.
El hecho que esta disposicin constitucional obligue al Gobernador
del Estado "a publicar y hacer cumplir las leyes federales" no significa que
los Gobernadores de los Estados sean simples agentes de la Federacin. No
es lo mismo cumplir que hacer cumplir. Cumplir constituye una obligacin
absoluta mientras que hacer cumplir se refiere a poner todos los medios ne-
cesarios para que algo se haga, no quedando para el que pone los medios
necesarios la responsabilidad de su cumplimiento. Consideramos que el
artculo 120 constitucional no impone a los Gobernadores de los Estados
la obligacin absoluta de cumplir las leyes de la Federacin.
Aunque Tena Ramrez no hace la distincin entre hacer cumplir y
ejecutar las leyes federales, expresa acertadamente que cuando stas enco-
miendan a los Gobernadores determinadas funciones, ejecutivas o de cola-
boracin, la delegacin est prevista en la Ley suprema o es aceptada
convencionalmente por los Estados. Estas obligaciones impuestas a los
Gobernadores son justificables a la luz del artculo 120 constitucional."
De la redaccin del artculo 120 deducimos que los Gobernadores
slo estn obligados a poner todos los medios necesarios a fin de que la"
leyes federales se cumplan; debern, en todo caso, compeler a los obligados
a que cumplan con estos ordenamientos. Debern los Gobernadores tam-
bin prestar el auxilio para la ejecucin de las leyes federales, pero esto
no significa que los Gobernadores son los responsables de que las leyes
federales se cumplan. Los Gobernadores debern cumplir algunas leyes fe-
derales cuando estn expresamente obligados a ello, siendo esto distinto
a que sean los responsables de ejecutar las leyes federales. Por ser los
Estados libres y soberanos, de conformidad con los artculos 40 y 41 de la
Constitucin, los Ejecutivos Locales gozan del respeto de la estructura
federal y en consecuencia no pueden ser los ejecutores de las leyes de la
Unin.
Va en contra del pacto federal la idea de tratar de convertir a los
Gobernadores en simples agentes del poder central. Los que pretenden
hacer de las entidades federativas simples rganos auxiliares de la Federa-
cin, desconocen que nuestra estructura constitucional concibe a las enti-
dades federativas como unidades polticas de igual jerarqua que la Fe-
deracin. El sistema federal no est compuesto de autoridades supremas
-que serian las de la Federacin- y autoridades inferiores -que seran
las de los Estados-. Bajo esta concepcin seria imposible jurdica y polti-
"Cfr. DerechO Cortstitr:ionll1 MeKcano, Mxico, 1955, pp. 181, 182.
182
JACINTO FAYA VIESCA
camente estructurar un rgimen federal saludable. La realidad es que
tanto las autoridades federales como las locales son indispensables para la
integracin del rgimen federal mexicano.
El licenciado Gustavo R. Velazco, en conferencia pronunciada el 8 de
septiembre de 1960 en el saln de actos del 1 Y N Colegio de Abogados
de Mxico, expres sobre el tema que estamos tratando, lo siguiente: "No
hay duda de que la redaccin aprobada represent una transaccin.
Ni los centralistas y moderados pudieron sacar adelante su tesis de que los
mandatarios locales fueran agentes de la Federacin para cumplir y hacer
cumplir sus leyes en los Estados, ni los federalistas lograron retirar a los
gobernadores todas las intervenciones que se pretendan darles. Pero aqu
procede insistir en los resultados del debate, que a mi juicio no se han
analizado y precisado hasta ahora: 1) Ruiz sugiri que los gobernadores
no fueran 'agentes subalternos del gobierno del centro', Castaeda accedi
a esta indicacin y el Congreso la aprob. 2) Tambin se elimin del
texto adoptado la palabra cumplir, as como toda referencia al cumpli-
miento de las leyes federales. 3) Las nicas obligaciones que Ruiz propuso,
Castaeda acept y el Congreso adopt que quedaran a cargo de los
gobernadores fueron la de publicar las leyes y la de hacerlas cumplir,
las mismas que literalmente y segn su sentido natural establece el artcu-
lo 120, antes 114 en la Constitucin de 1857.
"Las conclusiones que someto a la consideracin de ustedes no son
consecuencia de razonamientos ni de conjeturas. A ellas se llega directa,
inmediatamente, con slo leer los trabajos preparatorios de la ley funda-
mental anterior. Por si alguna duda quedare, lase en la Historia de Zarco
el relato de las sesiones del 2 Y 3 de diciembre de 1856, en que Moreno
ech de menos que en el artculo 105 'no estuviesen comprendidos los
gobernadores, una vez que han sido ya declarados agentes de la federacin
en los Estados'. Guzmn calific de fundada la obligacin, pero Ruiz
rectific 'que los gobernadores no han sido declarados agentes de la
federacin, sino que slo se les ha impuesto la obligacin de promulgar
las leyes'. Moreno no discute la aclaracin, como tampoco 10 hacen Cas-
taeda ni Garca Granados, otro ardiente partidario de los gobernadores-
agentes, no obstante encontrarse todos ellos presentes en la asamblea.
Consiguientemente la adicin fue desechada y el Congreso Constituyente
mismo nos proporcion una interpretacin autntica de su obra.
"Como se ver, la interpretacin gramatical, la sistemtica y la historia
se corroboran mutuamente, y todas convergen al mismo desenlace. Fun-
dadamente creo que es ineludible la decisin final, a saber, que el artculo
120 no autoriza a la Federacin para COnvelt!r a los gobernadores de los
Estados, ni a otros funcionarios y empleados de stos, en sus agentes; que
no puede obligarlos .a ejecutar sus leyes; y que los nicos deberes que la
repetida disposicin impone a los gobernadores son los de publicar y hacer
cumplir las leyes federales." 5
El licenciado Gustavo R. VeIazco tambin afirm en la conferencia
mencionada: "No me atrevo a opinar por falta de informacin, pero 10
que s resalta del largo pasaje que transcrib son los peligros de toda
clase que ofrece la creencia de que los funcionarios locales estn a dispo-
sicin del Gobierno Federal, para que les encargue la ejecucin de sus
leyes, y esto me lleva a la ltima consideracin que quiero formular en
contra de aqulla.
"En vez de opiniones propias, repetir algunas expresiones de quienes
dieron la voz de alarma desde 1856, tanto porque quedaron sin respuesta
entonces, como porque sus observaciones son tan valederas en la actua-
lidad como cuando las propusieron. El argumento ms frecuente, que
esgrimieron casi todos los oradores, fue que 'es imposible que los gobiernos
de los Estados puedan a un tiempo ser soberanos y sujetarse a responsa-
bilidades ante otro soberano'. Se agreg que sujetos a dos responsabilidades
los Gobernadores tendrn que vacilar entre ellas, con perjuicio del inters
pblico, as como que su independencia desaparecer, pues temern ser
acusados, y que lo probable es que incurran en la responsabilidad 'que
les inspire menos temores, tomando por norma de su conducta, no la
conciencia, ni la ley, sino la probabilidad del buen xito, y colocndose
siempre del lado del ms fuerte'. Las consideraciones que resumo llevaron
a Gamboa a juzgar que es contrario a la paz pblica y al orden interior
de los Estados que los gobernadores sean agentes de la Federacin, a Zarco a
afirmar que subalternar los gobernadores al gobierno federal era 'encami-
narse al centralismo ms acabado, a la forma de gobierno que ms funesta
y perniciosa ha de ser a la Repblica', y a Amaga a predecir que 'aca-
bar la federacin el da en que los gobernadores, representantes de las
soberanas de los Estados se vean reducidos a la condicin de dependientes
del gobierno federal'." 6
Despus de aclarar la idea que los Gobernadores de los Estados no son
simples agentes de la Federacin y que nuestro sistema constitucional
permite la colaboracin entre la autoridad federal y la estatal, queda un
campo muy amplio de estudio para precisar en qu tipo de actividad
concreta pueden los Estados participar con la Federacin. Hay una serie
de atribuciones otorgadas en forma exclusiva a la Federacin de confor-
midad con la Constitucin Poltica. En algunas de ellas se excluye de su
ejercicio en forma expresa a las entidades federativas.
l5 El Pensamiento lurEd.co de Mxico en el Derecho A.dministrativo, Ilustre y
Nacional Colegio de Abogados de Mxico, Librera de Manuel Poma, Editorial
Olimpo, pp. 120-122.
6 Op. cit., pp. 128-130.
184
JACINTO FAYA VIESCA
9. EL FORTALECIMIENTO DEL FEDERALISMO Y LOS CONVENIOS
En nuestra opinin, los convenios que celebra el Presidente de la
Repblica con los Gobernadores alcanzan una extraordinaria estatura
en el derecho administrativo debido al respeto institucional que el Eje-
cutivo Federal guarda para las entidades federativas. El actual Presidente
de la Repblica ha venido sosteniendo la tesis de fortificar el federalismo a
travs del apoyo econmico a los Estados y de la concertacin respetuosa
y libre entre el Ejecutivo Federal y los Ejecutivos de los Estados. Los con-
venios entre estas dos autoridades se han establecido en diversas ramas
de la Administracin Pblica, constituyendo sin lugar a dudas un acierto en
la moderna concepcin del derecho administrativo y de la poltica.
10. PARTICIPACIN DE LOS ESTADOS EN ACTIVIDADES FEDERALES
Es deseable que las administraciones locales participen cada vez ms
de los fines administrativos del Ejecutivo Federal, si bien no hay disposi-
cin constitucional que obligue a las entidades federativas a ejecutar
funciones federales cuando aqullas no convengan en ello. Claro est que
hay ciertas excepciones en algunas leyes federales que obligan a los gobier-
na; de los Estados a prestar auxilio a las autoridades federales.
En algunos casos -inundaciones, epidemias, etc.- el concurso de las
fuerzas de la Federacin y de los Estados permite soluciones ms eficaces
e inmediatas, aun cuando esa colaboracin no est prevista.
No sabemos si la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha conocido
el caso de alguna entidad federativa que se haya opuesto a desempear
una actividad que corresponda a las autoridades federales; si ambas partes
estn dispuestas a colaborar conjuntamente, no se llegar a ese supuesto.
11. LA CONSTITUCIONALIDAD DE LOS ACTOS DE LAS ENTIDADES
FEDERATIVAS EN MATERIA DE CONVENIOS
Es materia del derecho constitucional precisar la legalidad de la acti-
vidad de los Estados en asuntos propios de la autoridad federal. Una vez
que se ha determinado la constitucionalidad de los actos de las entidades
federativas en estas materias, lo conveniente es formular los mecanismos
legales y administrativos necesarios con el"'fin de lograr una eficiente
conjuncin de voluntades y esfuerzos entre el Ejecutivo Federal y los
Ejecutivos Locales.
12. EL FEDERALISMO COMO VA DE INTEGRACIN NACIONAL
185
Por referirse a los convenios de coordinacin, se transcriben algunas
ideas contenidas en un brillante discurso que el Lic. Jess Reyes Heroles
pronunci; en nombre de los tres Poderes de la Unin, en la ciudad de
Quertaro el da 5 de febrero de 197B, con motivo de la celebracin del
LXI Aniversario de la Constitucin de 1917: " ... Una divisin de poderes
para que el poder, que es quien puede, detenga al poder, y evite su abuso;
el definirnos como Estados Unidos Mexicanos, es decir, ser una repblica
federal, un conjunto de estados soberanos, unidos en un pacto federal, en
que se determinan las facultades de los estados y de la federacin, en un
rgimen de delimitacin y coordinacin. .. Si bien, federalismo o centra-
lismo son trminos inocuos desde un punto de vista poltico, puesto que
ninguno ni otros estn vinculados a determinada concepcin ideolgica,
esto sucede en abstracto. En concreto, las cosas ocurren de otra manera.
Federalismo en Mxico es mtodo de integracin nacional; de no haberse
adoptado, el pas se habra disgregado y, de hecho, cuando aparece el
acta constitutiva, la divisin ya existe. Adems, el federalismo es el instru-
mento para el triunfo de la causa liberal. . . Custodiar nuestro federalismo,
mantenerlo, salvaguardarlo, exige, como sostiene el Presidente Lpez Por-
tillo, fortalecerlo. El federalismo, ha dicho, es una decisin descentrali-
zadora del poder y la riqueza, que busca el desenvolvimiento autnomo
y equitativo, incluso de las regiones ms apartadas. Hay un federalismo
beligerante, cuya misin, con palabras del propio primer magistrado, es
mantener unidos a los desiguales y luchar contra los fundamentos que
hacen esa desigualdad, crear la unidad de un destino comn preservado
con el esfuerzo de todos... El fortalecimiento del Federalismo, como
objetivo de la reforma administrativa, exige una coordinacin respetuosa
de la iniciativa de los Estados y de su capacidad de accin y se funda
precisamente en ello, reconociendo que el principio de inmediatez, de cer-
cana, hace que muchas cosas las puedan efectuar mejor los municipios
y los estados que la federacin. Por esta razn se prev una mayor parti-
cipacin de los estados en la marcha de la administracin pblica...
Como objetivos tambin descentralizados se ha procedido a la celebracin
de convenios nicos para la programacin del desarrollo econmico y se
est nevando a cabo un deslinde coordinado y de colaboracin en materia
fiscal y financiera entre la Federacin y los Estados ... " 1
Los anteriores conceptos del licenciado Reyes Heroles muestran clara-
mente la intencin del Ejecutivo Federal de vigorizar el federalismo a
1 RetJista Tiempo, Vol. LXXII, Nm. 1867, 13 de febrero de 1978, pp. 16-18.
186
JACINTO FAYA VIESCA
travs del fortalecimiento de los Estados y de la participacin conjunta
entre la Federacin y las entidades federativas. Los convenios de coordi-
nacin son importantes instrumentos jurdicos y administrativos para con-
seguir ese propsito. El prestigio acadmico del maestro Reyes Heroles
y su carcter de portavoz del Lic. Lpez Portillo respaldan el xito de
estas ideas en torno al federalismo y a los convenios de coordinacin.
13. Los LOGROS ACTUALES EN MATERIA DE CONVENIOS
En los ltimos meses ha habido un gran avance en materia de con-
venios. Por ejemplo, tenemos el caso del convenio que celebr el Ejecutivo
Federal, por conducto de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico,
con el Ejecutivo del Estado de Hidalgo, con el fin de que esta entidad
federativa se haga cargo de la recaudacin y administracin del Impuesto
al Ingreso Global de las Empresas de los Causantes Menores, y de los
Causantes Menores en los sectores agrcola, ganadero, de pesca y de acti-
vidades conexas. Este convenio fue publicado el 2 de marzo de 1977 en el
Diario Oficial de la Federacin. El convenio contiene los antecedentes
en dos puntos y 13 clusulas en las cuales se establecen las condiciones,
obligaciones y derechos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
y del Ejecutivo Local.
14. EL PLAN DE DESARROLLO TOTAL PARA LA PROVINCIA MEXICANA
A propsito del tema de relaciones intergubernamentales es necesario
destacar, tanto por su importancia como por su novedad, un plan de
desarrollo total para la provincia que expuso el Secretario de Hacienda
y Crdito Pblico el da 3 de junio de 1978, al clausurar la XI Reunin
Nacional de Tesoreros de los Estados. La intencin de la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico es la de firmar convenios con las entidades
federativas con el fin de lograr un desarrollo integral de la provincia,
impidiendo un crecimiento econmico desequilibrado y el desaprovecha-
miento de recursos en varias zonas del pas. El Secretario de Hacienda y
Crdito Pblico se refiri al peligro de continuar con el centralismo eco-
nmico y a la necesidad de ampliar y propiciar la actividad de los sectores
social y privado. El Secretario de Hacienda afirm tambin en dicha
reunin que el gobierno federal no puede ni debe permanecer ajeno l; las
experiencias de la provincia. Subray este funcionario que el apoyo a
la soberana de los Estados y municipios no es incompatible con la armo-
nizacin de acciones, denunciando que el enemigo comn es la anarqua
de la poltica y la falta de respaldo mutuo entre los diferentes niveles de
gobierno y declarndose partidario de aadir el orden econmico a la auto-
noma poltica.
El Secretario de Hacienda expuso la nueva estrategia econmica del
Gobierno Federal, contenida en los siguientes puntos:
"A) Combinar los recursos crediticios, organizativos, de asistencia tc-
nica e insumos mejorados, la creacin de unidades econmicas autososte-
nibles y eficaces en el campo para alcanzar las metas del sector agropecuario
y llegar a la autosuficiencia alimentaria.
"B) En el sector industrial, conjugar toda una gama de instrumentos
promotores, de coordinacin y de financiamiento, que al perfeccionar y
descentralizar la estructura productiva propicien nuevos desarrollos indus-
triales y el acceso fluido de los mercados mundiales.
"G) Combatir el excesivo centralismo econmico, mediante facilidades
a los gobiernos estatales y municipales para que apoyen la creacin de
nuevos polos industriales e impulsen el procesamiento de materias primas
de origen agropecuario y minero-metalrgico, as como la pequea y
mediana industria, para cambiar la imagen industrial de la provincia
y generar importantes volmenes de empleo.
"D) Apoyar la produccin interna de bienes de capital en aquellas
entidades federativas que presenten condiciones favorables para su desen-
volvimiento.
"E) Fomentar el desarrollo del sector turstico para que se multipli-
quen las fuentes de trabajo y se genere el ingreso de divisas.
"F) Se ha modificado el programa de estmulos fiscales a las inver-
siones y a las actividades productivas, con miras a evitar competencias
infructuosas entre los gobiernos estatales para atraer nuevas empresas.
"G) Para evitar el antagonismo en los objetivos y el doble gravamen
a una misma fuente, se han preparado tres proyectos fundamentales ten-
dientes a transformar los modelos tributarios, a modernizar los sistemas
recaudatorios y al mejoramiento de la fiscalizacin.
"H) Se adoptarn estrictos criterios de inversin y se mejorarn los
sistemas administrativos a fin de que las empresas paraestatales eleven su
aporte al ahorro nacional.
"1) Se revisa, con vigor, el manejo de la deuda pblica interna y
externa para sanear su estructura y restringir su destino a fines de produc-
cin directa, de tal suerte que los prstamos contratados sean autoliqui-
dables.
"J) En apoyo a los estados, la Federacin adoptar medidas espe-
ciales de alivio a las finanzas de las entidades que complementen sus
esfuerzos internos para aumentar la recaudacin y reducir gastos inne-
cesarios.
188
JACINTO FAYA VIESCA
"K) Creacin de un fondo financiero, con una aportacin inicial de
mil millones de pesos, para ayudar al gasto que hacen en educacin y
servicios.
"L) El Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos financiar
estudios de preinversin.
"M) Se fortalecer el fondo de fomento municipal y el fondo de in-
versiones para agua y alcantarillado.
"N) En los programas de financiamiento-paquete, que ya ha concer-
tado convenios por mil millones de pesos, se harn nuevas aportaciones
para aumentar sus recursos.
"0) Para habitacin, a los que se han dado ya 50 millones de pesos
y estn comprometidos otros 150 millones de pesos, se abrirn lneas de
crdito especiales y 500 millones de pesos se destinarn este ao para
la modernizacin de catastros urbanos en varios municipios." 8
El funcionario indic adems que "el Gobierno Federal mantiene una
estrategia completa de desarrollo econmico que comprende tanto las tareas
encaminadas a atender los problemas coyunturales como las polticas de
largo alcance, orientadas a sentar las bases de un desarrollo dinmico
y sostenido, que ha fijado prioridades e integrado programas de accin,
cuyo objetivo fundamental es promover y apoyar la actividad de los sec-
tores social y privado de la economa". Entre los propsitos del gobierno
federal anunci los relativos a "lograr la autosuficiencia agropecuaria, am-
pliar los mecanismos para perfeccionar y descentralizar la estructura
productiva, y al empeo en combatir el excesivo centralismo econmico,
y a cambio brindar facilidades a los estados y municipios para que apoyen
la creacin de nuevas industrias, apoyar la produccin interna de bienes
de inversin y fomente obras y desarrollos tursticos". Se refiri tambin
a la "necesidad de orientar los planes de las haciendas pblicas federales y
estatales, procurando que el origen de los recursos sea el ms sano posible
y se apoye en el uso apropiado del crdito".9
El Secretario de Hacienda y Crdito Pblico afirm que las relaciones
entre las haciendas federales y locales se han centrado en la coordinacin
tributaria, expresando que, si bien los avances logrados eran satisfactorios,
an persisten obstculos y rezagos importantes. Adems; expres: "Las
complejas tareas de la hacienda pblica plantean la insoslayable necesidad
de atender, con igual esmero, todos sus aspectos bsicos y complementarios,
y por eso considero que los esfuerzos de coordinacin deben rebasar los
campos inicialmente seleccionados e incluir otros nuevos, como los ingresos
no tributarios, la deuda pblica y el crdito." ao
8 &clsior, 4- de junio de 1978, pp. 1, 6.
9 Ibid., pp. 6, 8. .
10 Ibid., p. 8.
El plan de desarrollo enunciado por el Secretario de Hacienda se pro-
pone tambin ayudar a los Estados y municipios a resolver sus problemas
de vivienda, educacin, agua potable y alcantarillado, etc. Asimismo, el
Ejecutivo Federal tiene la intencin que los gobiernos de los Estados
participen en la preparacin, coordinacin y ejecucin tcnica del programa
fiscal del pas; para ello, se ofrecer a las entidades federativas asistencia
tcnica en materias de legislacin fiscal, estudios de promocin hacendaria,
sistemas recaudatorios y administrativos e investigaciones financieras y
crediticias.
Respecto a los convenios nicos de coordinacin el Secretario de Ha-
cienda declar, en la Reunin Nacional de Tesoreros, que el gobierno
federal tiene como una de sus tareas prioritarias la de transformarlos en
verdaderos programas de desarrollo. Esto nos demuestra que este tipo
de pactos es importante tanto para la Administracin Pblica como para
el pas en general. El titular de Hacienda anunci que es tambin priori-
taria la tarea de concluir la nueva Ley de Coordinacin Fiscal, afirmando
que este ordenamiento ser "un instrumento jurdico invaluable, al sentar
las bases para armonizar los sistemas tributarios y sanear las finanzas
pblicas locales, sobre todo las de los municipios, que tan preeminente
papel juegan en la vida democrtica del pas"."
15. Los NUEVOS CONVENIOS EN MATERIA DE REFORMA AGRARIA
ENTRE EL EJECUTIVO FEDERAL y LOS (}oBERNADORES
DE LOS ESTADOS
El convenio celebrado el 3D de junio de 1978 entre el Ejecuuvo Fe-
deral, por conducto del Secretario de la Reforma Agraria, y el Gobernador
del Estado de Sinaloa reviste una importancia mayscula por su reper-
cusin administrativa y poltica. Por otra parte, es el primer convenio que
se celebra en materia de reforma agraria en nuestro PaSt por lo que se
advierte la intencin del Ejecutivo Federal de controlar un asunto secular-
mente complejo. A continuacin se transcribe ntegramente el acuerdo
mencionado.
Convenio de Coordinacin que celebra el Ejecutivo Federal por. con-
ducto de la Secretara de la Reforma Agraria, representada por su titular
C. Antonio Toledo Corro y el gobierno del Bstado de Sinaloa, representado
por el C. gobernador constitucional del Estado, Alfonso G. Caldern, en ~ o s
trminos de los artculos 99 y lO de la L e y ~ e s a l de Reforma Agraria,
190
JACINTO FAYA VIESCA
CONSIDERANDO
1. Que el artculo 10 de la Ley Federal de Reforma Agraria en su
fraccin III establece como atribucin del secretario de la Reforma Agraria,
la de ejecutar la poltica que en materia agraria dicte el C. Presidente de la
Repblica.
2. Que el Primer Magistrado de la Nacin licenciado Jos Lpez
Portillo, ha establecido como poltica de su gobierno en materia agraria
la de terminar con la imprecisin en la tenencia de la tierra motivada,
fundamentalmente, por el estado de dependencia en que se encuentra la
resolucin de las solicitudes de dotacin, restitucin de tierras, ampliacin
de ejidos, creacin de nuevos centros de poblacin, expropiacin de tierras,
bosques yaguas ejidales y comunales y terminacin de propiedades nafec-
tables y expedicin de certificados de inafectabilidad agrcola y ganadera,
cuyo considerable rezago ha creado un clima de inseguridad jurdica que
impide incrementar la productividad en el campo.
3. Que es bsico, para optimizar los resultados de la Alianza para la
Produccin, a la cual nos ha convocado el Presidente de la Repblica,
el acelerar los procedimientos ya instaurados, a que se hace referencia en el
considerando anterior, con la finalidad de crear la infraestructura jurdica
necesaria, que servir de apoyo a las unidades de produccin, en su esencial
definicin como coordinacin de esfuerzo y cooperacin entre los agricul-
tores bien sean estos ejidatarios, comuneros o pequeos propietarios.
4. Que con apoyo en las consideraciones que anteceden el gobierno
del Estado de Sinaloa, consciente de su responsabilidad histrica en la
actual etapa de la vida poltica, econmica y social del pas, y conforme
a la atribucin que le otorga la fraccin III del artculo 99, de la Ley
Federal de la Repblica Agraria, viene en este acto a travs de su titular
el C. Alfonso G. Caldern, a celebrar el presente convenio con el objeto
de establecer las bases para proveer, en lo administrativo, cuanto fuere
necesario para la substanciacin de los expedientes y ejecucin de los man-
damientos que de ellos emanen, cuya tramitacin se encuentre en primera
instancia dentro del mbito de la competencia local.
De acuerdo con lo dispuesto, las partes celebran el presente convenio
conforme a las siguientes
{l.:LAUSULAS
C. gobernador del estado obliga como autoridad
agrana, a dictar las medidas necesarias para proceder al desahogo en
primera instancia del rezago de todos los expedientes relativos a 'dOtacin,
restituciones de tierra yaguas o ampliacin de ejidos, creacin de nuevos
centros de poblacin, expropiacin de tierras, bosques yaguas ejidales
y comunales y determinacin de propiedades inafectables y expedicin de
certificados de inafectabilidad agrcola y ganadera.
SEGUNDA.-EI C. Gobernador deber informar bimestralmente al C.
secretario de la Reforma Agraria sobre el estado que guardan los problemas
agrarios de su competencia en la entidad.
TERCERA.-El C. gobernador deber vigilar, dentro del rea de su
competencia, que la comisin agraria mixta ejecute invariablemente sus reso-
luciones dentro de los plazos previstos en la Ley Federal de Reforma
Agraria.
CUARTA.-El C. gobernador apoyar administrativamente a las autori-
dades agrarias, con los recursos locales que resulten indispensables, con el
propsito de que se cumplan de manera pronta y expedita, las finalidades
de la Ley Federal de Reforma Agraria.
QUINTA.-El C. gobernador proveer lo necesario para que los man-
damientos agrarios se dicten y ejecuten dentro de los trminos que esta-
blece la Ley Federal de Reforma Agraria.
SEXTA.-Por lo que respecta a las solicitudes de dotacin, restitucin
de tierras, ampliacin de ejidos, creacin de nuevos centros de poblacin,
expropiacin de tierras, bosques yaguas ejidales y comunales, y determi-
nacin de propiedades inafectables y expedicin de certificados de inafec-
tabilidad agrcola y ganadera, tomando en consideracin que existen en
trmite en primera instancia 238 expedientes, el C. gobernador tomar,
en la esfera administrativa, las medidas necesarias para que se desahogue
el rezago existente. Dentro de los plazos que a continuacin se sealan,
tomando en cuenta la naturaleza de cada uno de los procedimientos
agrarios, a saber:
A) Los expedientes en trmite relativos a dotacin de tierras yaguas
quedarn totalmente resueltos en un plazo que vence el da 28 de noviem-
bre del presente ao.
B) Los expedientes en trmite relativos a las restituciones de tierras y
aguas, quedarn resueltos en un plazo que vence el da 15 de agosto del
presente ao.
e) Los expedientes en .trmite relativos a la ampliacin de ejidos,
quedarn resueltos en un plazo que vence el da 26 de febrero del ao
de 1979.
D) En cuanto a los expedientes en trmite relativos a la creacin de
nuevos centros de poblacin, no se encuentra pendiente, a la fecha, ninguna
opinin por emitir.
192
JACINTO FAYA VIESCA
E) Por lo que hace a expedientes en trmite relativos a la expropia-
cin de tierras, bosques yaguas ejidades y comunales, no existe, a la fecha,
ninguna opinin por formular.
F) Por cuanto a los expedientes en trmite relativos a la determinacin
de propiedades inafectables y expedicin de certificados de inafectabilidad
agrcola y ganadera no se cuenta, a la fecha, ninguna opinin por ex-
presar.
SPTIMA.-La Secretara de la Reforma Agraria se obliga, dentro del
rea de su competencia, a otorgar todo el apoyo administrativo y econ-
mico, al gobierno del Estado de Sinaloa, para que ste cumpla con las
obligaciones que contrae por medio de este convenio.
OCTAvA.-Este convenio entrar en vigor a partir del da de su firma
y se suscribe por el titular de la Secretara de la Reforma Agraria, por el
Ejecutivo del Estado de Sinaloa. En la ciudad de Culiacn, Rosales, Sina-
loa, a los veintiocho das del mes de junio de mil novecientos setenta y ocho."
El anterior convenio tiene como principal objetivo impulsar el desarro-
llo de la agricultura en esa regin. Otro de los objetivos de este convenio
consiste en apoyar uno de los programas ms importantes del Ejecutivo
Federal, que es el denominado "Alianza para la Produccin". El xito de
este programa depende en gran parte del fortalecimiento de las unidades
de produccin agrcola del pas, por lo que es indispensable la coordina-
cin de esfuerzos y cooperacin entre los agricultores, bien sean stos
ejidatarios, comuneros o pequeos propietarios.
Por ltimo, queremos dejar asentado que el Secretario de la Reforma
Agraria ha celebrado convenios similares con casi todos los Gobernadores
de la Repblica.
16. NATURALEZA DE LOS CoNVENIOS UNIOOS DE CooRDINACIN
Los "Convenios Unicos de Coordinacin" son una nueva clase de pactos
a los que el Ejecutivo Federal ha prestado especial importancia. Prueba de
ello es que los ha celebrado con la totalidad de los Gobernadores de las enti-
dades federativas, habiendo firmado los ltimos convenios en la ciudad
de Quertaro, Qro., el 4 de febrero de 1978. Estos convenios responden a
una tesis poltica que el Ejecutivo Federal ha venido manteniendo desde
el inicio de su gestin poltica y administrativa: robustecer el pacto federal a
travs del fortalecimiento poltico econmico y social de las entidades
k d ~ t i ~ . '
12 &LriM. 10. de julio de 1978, pp. +, 30.
ADMINISTRACIN PBUCA FEDERAL 193
En la reunin celebrada en febrero de 1978 en la ciudad de Quertaro,
el Secretario de Programacin y Presupuesto afirm: "Su objetivo funda-
mental (de los Convenios Unicos de Coordinacin), es fortalecer el federa-
lismo al propiciar la participacin de los Gobiernos Estatales en la pro-
gramacin y ejecucin directa de los programas del Gobierno Federal,
mediante la concertacin de compromisos especficos, para el logro de
metas de resultados tendientes a modificar los desequilibrios entre distintas
regiones del pas." "El compromiso que las partes adquieren al suscribir
los convenios para el ao en curso -afirm el Secretario--, especifica la
necesidad de un procedimiento de planificacin y programacin que atienda
fundamentalmente a los objetivos de desarrollo estatal, expresndolos en el
nivel nacional."
"AS, para los Gobiernos Estatales constituye una obligacin proponer
la definicin de sus regiones econmicas, jerarquizar sus objetivos por
subregiones y por sectores en todas las plazas, proporcionar a la Federa-
cin toda la informacin que la elaboracin de planes requiera, a efecto
de que atienda debidamente a las prioridades locales dentro del contexto
nacional, y, por ltimo fijar y cumplir las metas especificas de produccin,
que los compromisos programticos de ejecucin y operacin contengan."
Tambin mencion: "Si nuestra reserva moral y econmica reside en la
provincia, debemos lograr que la programacin y ejecucin del desarrollo
se haga a partir de ella para traducirlo en beneficios concretos en el nivel
de vida popular, as como para que el conjunto de acciones programadas
represente y acreciente la fuerza de la nacin, como expresin soberana y
democrtica de nuestra voluntad de grandeza." 11
La importancia de estos convenios no slo reside en la formalidad que
el Ejecutivo Federal y los Gobernadores de los Estados les han otorgado,
sino tambin en la intencin del Presidente de la Repblica de concertar
acciones con los Gobernadores de los Estados en materia,') muy especficas
que permitan a las entidades federativas un mayor desarrollo econmico
y social. La Administracin Pblica instrumenta un mecanismo de coo-
peracin tcnica y financiera novedoso dentro de la prctica administrativa.
El valor de estos pactos se origina en el compromiso del Ejecutivo Federal
y en la modalidad de coordinarse con los Gobernadores de los Estados de
una manera voluntaria, sin imposiciones, lo que permite un clima de mayor
confianza y una toma de conciencia de estos dos niveles de autoridad
en el campo de sus obligaciones y derechos recprocos. Estos convenios
13 Citas del discurso pronunciado por el Lic. Ricardo Garda Sinz, ex-Secretario de
Programaci6n y Presupuesto, durante la. reun6ndel Presidente de la Repblica con
los Gobernadores 4e los Estados y ..lOI miembrot del Gabinete, previo a la firma. del
Convenio Unico de Coordinacin entre los J:,stadQS y la.Federaci6n en la Cd. de Quer-
taro el .. de febrero de 1978.' . .
13
194
JACINTO FAYA VIESCA
son un instrumento poderoso para revitalizar la economa de las entidades
federativas y robustecer el programa del Ejecutivo Federal de la "Alianza
para la Produccin".
17. CONSIDERANDOS DEL CoNVENIO UNICO DE CooRDINACIN
CELEBRADO ENTRE EL EJECUTIVO FEDERAL y EL GoBERNADOR
DEL ESTADO DE CoAHUILA
Consideramos de inters presentar resumidamente un Convenio Unico
de Coordinacin y es precisamente el que el Ejecutivo Federal celebr
con el Gobernador de Coahuila para el ejercicio fiscal correspondiente
al ao de 1978. Los considerandos y las clusulas que incluye este con-
venio son similares a las de los convenios celebrados con las otras entidades
federativas.
El convenio contiene 19 considerandos y 30 clusulas. En resumen, los
considerandos comprenden los siguientes puntos:
1. Se afirma la estructura poltica del Estado mexicano, compuesta
por Estados libres unidos en una Federacin;
2. Se afirma la necesidad de fortalecer el pacto federal mediante una
mayor participacin de los Estados en la planeacin del desarrollo na-
cional;
3. El verdadero desarrollo del pas se hace consistir en una distribu-
cin ms equitativa de los beneficios econmicos y en un crecimiento
equilibrado de las regiones;
4. Se pone un nfasis especial en la necesidad de ampliar la partici-
pacin democrtica de los distintos grupos sociales que forman la comu-
nidad nacional;
5. Se otorga a los Estados la calidad de entidades histricas para pla-
near y organizar el desarrollo econmico y social;
6. Se contempla la necesidad de fortalecer el municipio libre como
rgano de participacin en la p1aneacin y ejecucin de los programas de
gobierno;
7. Se seala que en los planes de desarrollo econmico y social del
gobierno federal se han considerado los objetivos y prioridades de las comu-
nidades estatales;
8. Se afirma la necesidad de integrar y ampliar los programas de
desarrollo de los diversos sectores, para beneficiar a un mayor nmero
de habitantes;
? Se expresa que el gobierno del Estado concurre en la planeacin
nacional y en las acciones del gobierno federal, al haber' establecido en el
Estado las bases para el desarrollo social y econmico de la entidad;
10. Se afirma que el Ejecutivo Federal lleva a cabo programas ten-
dientes a promover la oportunidad de empleo, vigilando la seguridad y
capacitacin de los trabajadores, y propiciando un mejoramiento en su
nivel de vida;
11. Se da nfasis a los programas ecolgicos del Ejecutivo Federal,
en orden a preservar y desarrollar los recursos y ecosistemas naturales;
12. Se establece que el gobierno del Estado constituye la estructura
administrativa ms cercana y operativa para atender y coordinar los es-
fuerzos de la comunidad;
13. Se afirma la necesidad de que el gobierno federal y estatal eleven
los niveles de eficiencia, primordialmente en la realizacin de obras y en la
prestacin de servicios Pblicos;
14. Se afirma el principio de que tanto el gobierno federal como el
gobierno del Estado se comprometen a continuar en sus respectivos mbitos
de competencia, la reforma administrativa;
15. Se declara que el gobierno del Estado, dentro del proceso de la
reforma de la administracin pblica estatal, tiene la intencin general de
elevar los ndices de recaudacin fiscal local; establecer un sistema para
evaluar el gasto pblico y hacer las erogaciones de acuerdo a los linea-
mientos de una administracin eficiente;
16. Se expresa que el gobierno del Estado tiene la intencin de crear
mecanismos de coordinacin administrativa y fiscal con los municipios del
Estado con el fin de fortalecerlos;
17. Se declara que el gobierno del Estado y diversas entidades del
sector pblico federal han creado mecanismos de coordinacin para diver-
sas actividades, y han celebrado convenios sobre materias especficas, te-
nindose la intencin de perfeccionar el Convenio Unico de Coordinacin.
18. Se precisa que los Convenios Unicos de Coordinacin tienen su
fundamento legal en el artculo 22 de la Ley Orgnica de la Adminis-
tracin Pblica Federal, para la prestacin de servicios pblicos, la ejecu-
cin de obras o la realizacin de cualquier otro propsito de beneficio
colectivo, a fin de mejorar los servicios, abatir costos o favorecer el desarrollo
econmico y social de las propias entidades federativas.
19. Se menciona que por decreto presidencial del 10 de marzo de
1977, publicado en el Diario Oficial de la Federacin, el da 11 del mismo
mes y ao, se dispuso que los Comits Promotores del Desarrollo Socio-
econmico establecidos en todos y cada uno de los Estados de la Rep-
blica, sean organismos dotados de personalidad juridica y de patrimonio
propio, con el fin de asesorar y coadyuvar en la planificacin y programa-
cin a nivel local, con la colaboracin de los diversos sectores de la comu-
nidad, actividades stas que incluyen todas las relacionadas Con la estruc-
turacin y operacin de los convenios nicos.
196
JACINTO FAYA VIESCA
18. CLUSULAS DEL CoNVENIO UNlCO DE CooRDINACIN
ENTRE EL EJECUTIVO FEDERAL y EL GoBIERNO
DEL ESTADO DE COAHUILA
Enseguida presentamos algunas de las clusulas que contiene el Con-
venio Unico de Coordinacin citado.
En la primera clusula se manifiesta que este convenio tiene por objeto
coordinar la realizacin de los programas de desarrollo socioeconmico
que contienen asignacin de recursos presupuestales, ejecucin de obras,
prestacin de servicios pblicos y, en general, coordinar las acciones a
realizar en cumplimiento de las responsabilidades que les competen al Eje-
cutivo Federal y al Ejecutivo Estatal de manera concurrente.
Los programas de desarrollo socioeconmico a que hace alusin esta
primera clusula, quedan encuadrados conforme a la estructura sectorial
de la actividad econmica y social, empleada por el Ejecutivo Federal.
De all que se puedan proponer programas en los siguientes sectores:
Pesca
Asentamientos Humanos
Comercio
Agropecuario y Forestal
Turismo
Salud y Asistencia Social
Industrial
Comunicaciones y Transportes
Educacin, Cultura, Ciencia y Tecnologa
Administracin y Defensa
La misma clusula establece que los programas de desarrollo socio-
-econmico que impliquen transferencia de recursos financieros al gobierno
del Estado, se denominarn programas estatales de inversin, los cuales
podrn ser:
Agua Potable y Alcantarillado Rurales
Obras en cabeceras municipales
Mejoramiento de la Vivienda y Espacios Pblicos
Construccin y Rehabilitacin de la Vivienda Popular
Casas de Cultura
Instalaciones Deportivas
Caminos Rureles
Caminos Vecinales y Aeropistas
197
Cxrreteras Estatales
Carreteras Urbanas
Construccin y reparacin de todo tipo de planteles escolares
Construccin y Reparacin de Centros y Casas de Salud Asistenciales
Crceles y Penitenciaras.
El convenio seala que se denominarn programas de desarrollo sec-
torial a aquellos que no incluyan transferencia directa de recursos finan-
cieros al gobierno del Estado.
La clusula segunda prev el caso de que el gobierno del Estado pro-
mueva la elaboracin de programas integrados o intersectoriales conforme
a la tcnica seguida por la Coordinacin General del Plan Nacional de
Zonas Deprimidas y Grupos Marginados. Estos programas una vez que se
analicen por el Comit Promotor del Desarrollo Socioeconmico del Esta-
do, sern puestos a la consideracin de la Secretara de Programacin y
Presupuesto para su estudio y su aprobacin.
El Programa de Electrificacin Rural, de la Comisin Federal de Elec-
tricidad, constituye parte integrante tambin de este convenio.
El Presidente de la Repblica, por conducto de la Secretara de Pro-
gramacin y Presupuesto, podr evaluar los programas que proponga el
Ejecutivo Estatal, de acuerdo a las prioridades que establezcan los planes
nacionales y los estatales de desarrollo.
La clusula tercera seala la obligacin del Ejecutivo Estatal de pro-
poner una divisin del Estado por subregiones econmicas, fijando priori-
dades en base a las subregiones y en base a los sectores de desarrollo.
Se obliga tambin el Estado a proporcionarle a la Federacin toda la
informacin relativa a su situacin socioeconmica, administrativa y fi-
nanciera.
Por otra parte, el Estado tiene que organizar a los distintos sectores
de su comunidad con el fin de que participen activamente en las tareas
de planificacin y realizacin del desarrollo econmico y social.
El Ejecutivo Federal se obliga, a travs de la Secretara de Progra-
macin y Presupuesto, a considerar las bases del desarrollo de la entidad
federativa para formular los planes nacionales de desarroll econmico
y social.
Un punto sobresaliente de estos convenios nicos 10 refleja la clusula
quinta por la cual el Ejecutivo Federal, a travs de la Secretara de Pro-
gramacn y Presupuesto, puede transferir fondos al gobierno del Estado)
para que ste pueda ejecutar los programas estatales de inversin que haya
coo:venidocon el Ejecutivo F e d e r a l ~ de acuerdo con el calendario de cons-
truccilll1e obras que se hubiera aprobado preWamente.
198
JACINTO FAYA VIESCA
La clusula sexta prev el caso que el gobierno del Estado, para la
ejecucin de obras pblicas que hayan quedado a su cargo, pueda apro-
vechar los recursos humanos y tcnicos de las dependencias federales
distintos a la realizacin de dichas obras pblicas. En estos casos el go-
bierno estatal deber siempre respetar los derechos de los trabajadores y
apegarse estrictamente a lo que las leyes respectivas ordenen.
Una ventaja de este tipo de convenios consiste, como lo establece la
clusula octava, en que los gobiernos de los Estados pueden disponer, por
acuerdo del Ejecutivo Federal, de asesora tcnica y apoyo material por
parte de algunas dependencias federales.
El convenio establece en la clusula XII, que la conservacin, mante-
nimiento y operacin de las obras pblicas, materia del convenio, se lleven
a cabo por parte del gobierno del Estado y prev el apoyo financiero del
Ejecutivo Federal a los Estados, cuando stos no posean recursos suficientes
para cumplir los fines del convenio.
En la clusula XVI est prevista la transferencia de actividades de la
administracin paraestatal al rgimen estatal. Para ello, el Ejecutivo Estatal
deber obtener la autorizacin del Presidente de la Repblica, el que oir
la opinin al respecto del coordinador del seotor correspondiente. Igual-
mente, las entidades paraestatales podrn participar en los Estados, cuando
sus actividades estn directamente vinculadas a los programas de desarrollo
econmico y social de las entidades federativas.
La clusula XVII establece que la Coordinacin General de Estudios
Administrativos podr poner a disposicin del Ejecutivo Estatal todos los
estudios que se hayan realizado en el gobierno federal, en materia de re-
forma administrativa. Dicha coordinacin podr proporcionarle a los Ejecu-
tivos Locales toda la asesora tcnica que se le solicite, a fin de que las
entidades federativas puedan aumentar los ndices de eficiencia en las fun-
ciones pblicas.
El Convenio Unico seala en la clusula XVIII la participacin que
debe tener la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, con el Estado,
a fin de mejorar en las entidades federativas los sistemas de tributacin,
recaudacin y vigilancia de los ingresos fiscales que les correspondan.
La clusula XIX, prev el caso que los Ejecutivos Locales aprovechen
la experiencia de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, con objeto de
que esta Secretara les preste asistencia tcnica para establecer sistemas
de coordinacin administrativa y fiscal entre Ios Estados y sus municipios.
Otro de los logros que podemos considerar como un gran avance
administrativo consiste en que el Ejecutivo Federal y los Estados Estatales
puedan elaborar y realizar conjuntamente programas tendientes a promo-
ver la de empleo, elevar la productividad, impulsar y. vigilar
la capactacin y el adiestramiento en el trabajo, promover la seguridad e
199
higiene en las labores y procurar una justicia expedita en las relaciones
l a ~ r a l e s . Esto, en trminos generales, lo establece la clusula vigsima
pnmera.
La clusula vigsima segunda establece que el Ejecutivo Federal y el
Ejecutivo Estatal podrn elaborar y realizar conjuntamente programas
tendientes a la planeacin y ordenacin ecolgica del territorio de la enti-
dad federativa. Podrn tambin ejecutar acciones que permitan un ade-
cuado ambiente fsico de los Asentamientos Humanos, as como promover,
conservar, mejorar y desarrollar los recursos y ecosistemas naturales, con-
trolando el medio ambiente rural y urbano de la entidad federativa.
En la clusula vigsima tercera el Ejecutivo Federal manifiesta que es
de su intencin enviar al Congreso de la Unin una iniciativa de ley
general de coordinacin fiscal entre la Federacin y los Estados; ley que
tendr como objeto regular las relaciones fiscales entre el Ejecutivo Federal
y los Ejecutivos Estatales, fortaleciendo con ello las finanzas pblicas de las
entidades federativas.
El Convenio Unico precisa que su contenido podr ser revisado de
comn acuerdo por las partes, pudindose adems evaluarlo en todo tiempo,
con objeto de precisar los objetivos y metas logrados y, en su caso, sealar
las razones por las cuales algunos objetivos y metas no se hayan cumplido
satisfactoriamente.
La clusula vigsima sexta seala que el Comit Promotor del Desarro-
llo Socioeconmico del Estado tiene la calidad de rgano auxiliar tanto del
Ejecutivo Federal como el Ejecutivo Local. Este Comit deber rendir al
gobierno del Estado y a la Secretara de Programacin y Presupuesto
informes cuatrimestrales, acompaados de su opinin.
Este Convenio Unico no presenta en el terreno de las obligaciones, las
caractersticas de un convenio propio del derecho privado. En un convenio
nico tanto el Ejecutivo Federal como el Ejecutivo Local son responsables
de acciones tendientes a lograr ciertos objetivos y metas; si alguna de las
partes no cumple con sus obligaciones, seala la clusula vigsima sptima,
la otra parte queda liberada de las suyas.
Un Convenio Unico de Coordinacin no abroga otro tipo de convenios
que los gobiernos estatales hayan celebrado con dependencias y/o enti-
dades del gobierno federal; por el contrario, los ratifica, siempre y cuando
la Secretara de Programacin y Presupuesto dictamine, en su calidad de
rbitro, que no se oponen al Convenio Unico de Coordinacin.
La clusula vigsima novena establece que este convenio entrar en
vigor a partir del 1
9
de enero de 1978, por 10 que se refiere a las obliga-
ciones de naturaleza presupuesta! correspondientes al ejercicio fiscal de
1978.
200
JACINTO FAYA VIESCA
19. FUNCIONARIOS QUE SUSCRIBEN EL CONVENIO UNICO
DE CooRDINACIN ENTRE EL EJECUTIVO FEDERAL
y EL GoBERNADOR DEL ESTADO DE CoAHUILA
Este Convenio Unico de Coordinacin que celebr el Ejecutivo Fe-
deral con el gobierno del Estado de Coahuila el 4 de febrero de 1978,
fue suscrito por los siguientes funcionarios:
El Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos
El Gobernador Constitucional del Estado de Coahuila
El Secretario de Gobernacin
El Secretario General de Gobierno del Estado de Coahuila
El Secretario de Relaciones Exteriores
El Secretario de Marina
El Secretario de Hacienda y Crdito Pblico
El Secretario de Programacin y Presupuesto
El Secretario de Patrimonio y Fomento Industrial
El Secretario de Comercio
El Secretario de Agricultura y Recursos Hidrulicos
El Secretario de Comunicaciones y Transportes
El Secretario de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas
El Secretario de Educacin Pblica
El Secretario de Salubridad y Asistencia
El Secretario de Trabajo y Previsin Social
El Secretario de la Reforma Agraria
El Secretario de Turismo
El Jefe del Departamento de Pesca
El Director General del Banco Nacional de Crdito Rural
El Director General de la Comisin Federal de Electricidad
El Director del Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad
de la Vivienda Popular
El Gerente del Comit Administrador del Programa Federal de Cons-
truccin de Escuelas
El Coordinador General del Plan Nacional de Zonas 'Deprimidas .. y
Grupos Marginados.
20. DEPENDENCIAS y ENTIDADES PARTICIPANTES EN EL CONVENIO
UNICO DE CoORDINACIN ENTRE EL EJECUTIVO FEDERAL
y EL GoBERNADOR DEL ESTADO DE COAHUILA
201
En el Convenio Unico de Coordinacin que presentamos estn invo-
lucradas varias dependencias centrales y entidades paraestatales con com-
promisos programticos y de operacin especficos. En el sector agrope-
cuario las dependencias y entidades que se comprometen, son las siguientes:
Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos, Secretara de la Reforma
Agraria, Secretara de Comercio, Secretara de Educacin Pblica, Secre-
tara de Programacin y Presupuesto, Banco Nacional de Crdito Rural,
S. A., Aseguradora Nacional Agrcola y Ganadera, Fertilizantes Mexi-
canos, S. A., Compaa Nacional de Subsistencias Populares, Productora
Nacional de Semillas y el Gobierno del Estado de Coahuila por medio del
Ejecutivo Estatal.
En el sector Pesca, las dependencias y entidades que tienen un com-
promiso formal, son las siguientes: Secretara de Marina, Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico, Secretara de Programacin y Presupuesto,
Secretara de Patrimonio y Fornento Industrial, Secretara de Comercio, Se
cretaria de Agricultura y Recursos Hidrulicos, Secretara de Comunica-
ciones y Transportes, Secretara de Asentamientos Humanos y Obras
Pblicas, Secretara de Educacin Pblica, Secretara de Salubridad y
Asistencia, Secretara del Trabajo y Previsin Social, Secretara de la Re-
forma Agraria, Secretara de Turismo, Departamento de Pesca, Comisin
Federal de Electricidad, Banco Nacional de Fomento Cooperativo, S. A.
de C. V., y el gobierno del Estado a travs del Ejecutivo Estatal.
Corno podemos ver, estos Convenios Unicos de Coordinacin que el
Ejecutivo Federal ha celebrado con la totalidad de los gobiernos de los
Estados de la Repblica, son parte de un proceso de cambio substancial
en las estructuras de la Administracin Pblica Federal. Son tambin
el reflejo de la intenci6ndel Presidente de la Repblica de fortalecer el
federalisrno a travs del esfuerzo econmico, administrativo y tcnico de los
gobiernos estatales. Estos Convenios constituyen no slo una innovacin
en las relaciones del tjecutivo Federal con los Ejecutivos de los Estados
sino, sobre todo, un adelanto esencial en el Derecho Adniinistrativo Mexi-
cano.
202
JACINTO FAYA VIESCA
21. IMPORTANCIA DE LOS COMITS PROMOTORES DEL DESARROLL0
SoCIOEOONMICO
Los Comits Promotores del Desarrollo Socioeconmico que se han
establecido en todos los Estados de la Repblica, son instrumentos de
apoyo para la elaboracin y ejecucin de los planes nacionales y regionales
de DesarroIlo Econmico y Social.
Por decreto del Presidente de la Repblica, publicado en el Diario
Oficial de la Federacin el 11 de marzo de 1977, los Comits Promotores
del Desarrollo Socioeconmico establecidos en los Estados de la Rep-
blica son organismos pblicos dotados de personalidad jurdica y de
patrimonio propio, con el fin de asesorar y coadyuvar en la planificacin
y programacin a nivel local, con la colaboracin de los diversos sectores
de la comunidad. En el considerando de este derecho, el Presidente de la
Repblica se refiere a la necesidad de fortalecer el federalismo y a la urgen-
cia de conseguir un crecimiento ms equilibrado de las distintas regiones
del pas.
El Ejecutivo Federal considera que para cumplir con los anteriores
objetivos es imprescindible la formulacin de planes de desarrollo econ-
mico y social de carcter nacional, en los cuales se fijen objetivos y metas
de desarrollo regional y se precisen los medios para alcanzar unos y otras
en los distintos sectores de la actividad, debindose siempre tomar en cuenta
los objetivos y las prioridades de las comunidades de las entidades fe-
derativas.
En el considerando del decreto presidencial mencionado tambin se
seala la responsabilidad del gobierno federal y del estatal, de coordinar
los niveles de eficiencia en la realizacin de obras, en la prestacin de
servicios pblicos y en el desempeo de las acciones de gobierno, as como
en todos aquellos avances en materia de reforma administrativa. De esa
manera se asegura la coordinacin del gobierno federal y del gobierno
estatal y la congruencia operativa de sus respectivas dependencias y
entidades.
En este decreto se seala adems que, por decretos de fechas 21 de
enero de 1975 y 26 de junio de 1976, se fijaron yampliaron respectiva-
mente las funciones a los Comits Promotores del Desarrollo Socioecon6-
mico de los Estados, para que sirvan como rganos de consulta del go-
bierno del Estado para la formulacin de las bases del desarrollo econmico
y social de las entidades y de los proyectos de programas de inversin,
gasto y financiamiento federal de inters local.
22. FUNCIONES E INTEGRACIN DE LOS COMITS PROMOTORES
DEL DESARROLLO SoCIOECONMICO
203
Estos Comits, de conformidad con el artculo 2
9
del decreto del 11 de
marzo de 1977, tienen a su cargo las siguientes funciones:
1. Promover y coordinar la ejecucin de las obras de las diferentes
dependencias federales y fomentar las diversas actividades de los integrantes
de la poblacin para impulsar el desarrollo socioeconmico. Las proposi-
ciones de Programas de Inversin que se hagan al C. Presidente de la
Repblica, debern presentarse por conducto de la Secretara de Progra-
macin y Presupuesto a ms tardar el 15 de agosto de cada ao. Estas
proposiciones debern venir desglosadas a nivel de obras o servicios y clara-
mente jerarquizadas, a efecto de que las variaciones en la asignacin de
recursos por parte de las dependencias federales sean oportunamente
previstas;
II. Proponer al gobierno federal y a los locales, los convenios que
consideren necesarios para la consecucin del Desarrollo Socioeconmico,
y coordinarse entre s para el desarrollo integral de alguna regin donde
existe inters econmico y social;
IIJ. Acordar el establecimiento de subcomits y grupos de trabajo
sectoriales o regionales cuando el cumplimiento de sus objetivos y de sus
programas los requiera, conforme a los lineamientos generales del presente
decreto y con indicacin de las zonas o municipios de loo Estados que
comprendan, en su caso, el rea territorial de los subcomits.
Los subcomits tendrn la calidad de dependencias auxiliares del Ca-
mir y el ejercicio de sus funciones ser coordinado por un delegado desig-
nado por el propio comit.
IV. Levantar un inventario de los recursos humanos y naturales de
la entidad; .
V. Proponer programas a corto, mediano y largo plazo, para el des-
arrollo social y econmico de la entidad, tendientes al mejor aprovecha-
miento de sus recursos naturales y humanos;
VI. Elaborar proyectos concretos de inversin con base en una ade-
cuada jerarquizacin de las necesidades que deben ser atendidas;
VII. Fomentar el aprovechamiento racional de los recursos agrcolas,
ganaderos, hidrulicos, energticos y tursticos, entre otros, as como im-
pulsar el desarrollo industrial de las regiones y la comercializacin de sus
productos;
VIII. Asesorar a las autoridades ya los sectores de las poblaciones de
la entidad correspondiente, en Japreparaci6n yejec.uci6n'\de estudiclS
204
JACINTO FAYA VIESCA
de factibilidad econmica para el establecimiento de empresas cuya fina-
lidad sea el aprovechamiento de los recursos de los Estados;
IX. Incrementar el empleo productivo en el campo y en la ciudad y
procurar la capacitacin de los recursos humanos;
X. Proponer al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara de
Programacin y Presupuesto, las medidas administrativas y financieras
necesarias para el cumplimiento de las funciones y la consecucin de los
objetivos de los comits;
XI. Fungir como rgano de consulta tanto del gobierno estatal como
del gobierno federal, sobre la situacin socioeconmica de la entidad;
XII. Evaluar e informar trimestralmente a la Secretara de Progra-
macin y Presupuesto, sobre el desarrollo de los Convenios Unicos de
Coordinacin que se celebren con los Ejecutivos Estatales.
XIII. Las dems que sean necesarias para el eficaz cumplimiento de
su objeto.
El artculo 3'1 del decreto establece que los Comits Promotores del
Desarrollo Socioeconmico se integran de la siguiente manera:
J. Por un Presidente, que ser el Gobernador de la entidad respec-
tiva, a quien se extender la invitacin correspondiente;
lI. Por un Coordinador, que ser designado por el C. Gobernador,
y que fungir como su representante para la coordinacin de las actividades
que el comit llevar a cabo, a fin de que la ejecucin de los programas
de las dependencias federales se efecte en la Entidad dentro de un es-
quema de congruencia con los que desarrollen el gobierno estatal y los sec-
tores de la poblacin. Asimismo, se encargar de coordinar la ejecucin
de las obras y la prestacin de los servicios comprendidos. en los Convenios
Unieos de Coordinacin;
lII. Por un Secretario Tcnico, que se constituir por el personal que
le asigne la Secretara de Programacin y Presupuesto, el cual residir
permanentemente en las entidades federativas respectivas, y que se encar-
gar de apoyar las actividades de promocin, programacin, evaluacin
y todas aqullas que requiera el Comit para su funcionamiento. El Se-
cretario de Programacin y Presupuesto designar al Secretario Tcnico,
quien fungir adems corno representante de dicha Secretaria;
IV. Por los funcionarios de mayor jerarqua del gobierno federal que
acten en dichos Estados, que los Gobernadores consideren convenientes;
V. Por los funcionarios de los gobiernos estatales designados por lQS
Gobemadores; .
VI. Por los Ayuntamientos que libremente acepten participar;
. VII. Por los representantes de iloslsectores social y privado de la ro-
munidadquelibmriente acepten participar;
205
El Presidente del comit invitar a los Senadores y Diputados Federales
a participar como miembros del comit de la entidad que representan.
Por cada miembro propietario de los sealados en las fracciones IV a
VII, se designar un suplente.
23. OTROS ASPECTOS DE LOS COMITS PROMOTORES
DEL DESARROLLO SoCIOECONMICO
El decreto establece en su artculo 4
9
que los comits dispondrn de
los siguientes recursos: Las asignaciones que les fija el gobierno federal, las
atribuciones que desearan hacer los gobiernos de las entidades y los sectores
y agrupaciones representados, as como los ingresos que por otros conceptos
les correspondan.
Las remuneraciones del Coordinador, y de los funcionarios y empleados
del Secretariado Tcnico, quedarn a cargo de las entidades que los hu-
bieren designado.
El artculo 59 del decreto seala que los comits sesionarn cuando
menos una vez al mes con la asistencia de su Presidente y la mayora de
sus miembros. .
Por ltimo, el artculo 6
9
seala que los comits coordinarn sus acti-
vidades con las de la Secretara de Programacin y Presupuesto a fin de
que sus acciones sean coincidentes con las polticas generales de desarrollo
nacional, regional y sectorial.
24. CoNSIDERACIONES SOBRE LOS CoMITS PROMOTORES
DEL DESARROLLO SoCIOECONMICO EN EL MARCO DEL
DERECHO ADMINISTRATIVO
Estos comits son una figura nueva en el Derecho Administrativo
Mexicano. En principio, son organismos descentralizados en razn de que
as lo declara el decreto al dotarlos de personalidad jurdica y de patri-
monio propio. Dentro de la ortodoxia del derecho administrativo, no po-
dramos afirmar con certeza que se trata de organismos descentralizados
de la Administracin Pblica Federal, dado que para su composicin es
imprescindible la participacin del Gobernador de la entidad respectiva,
as como la de un Coordinador que nombre el Gobernador del Estado,
de un Secretariado Tcnico que se constituir por el personal que le asigne la
Secretara de Programacin y Presupuesto, de funcionarios de' mayor jerar-
qua del gobierno federal que a c t ~ n en la entidad federativa, de funcio-
narios estatales, de ayuntamientos que .libremente acepten part'iCipar,'y de
206
JACINTO FAYA VIESCA
representantes de los sectores social y privado de la entidad que libremente
acepten tambin participar.
LoS' Comits Promotores del Desarrollo Socioecon6mico no existiran
jurdicamente en la forma que actualmente estn estructurados, si los
Gobernadores de los Estados no aceptaran formar parte de ellos.
La existencia en el mundo jurdico de estos comits no slo se debe al
acto de creacin por parte del Presidente de la Repblica, sino tambin
al hecho del consentimiento expreso de los Gobernadores de los Estados
para formar parte de ellos. Estos comits no son considerados como rganos
desconcentrados de la Secretara de Programaci6n y Presupuesto, pues en
su integraci6n intervienen otras voluntades. Creemos que los Comits Pro-
motores son organismos descentralizados de composici6n federal, estatal y
municipal. La Secretara de Programaci6n y Presupuesto slo designa
al personal que va a integrar el Secretariado Tcnico y extiende el nom-
bramiento para el Secretario Tcnico, a quien se le otorga adems la
representacin de la Secretara slo para los efectos que el propio decreto
establece.
As pues, nos encontramos con una nueva figura jurdica cuyo origen
se inicia en un decreto del Presidente de la Repblica, pero cuya validez se
cristaliza en el momento que los funcionarios y personas a que se refiere
el artculo 3
9
del decreto consienten libremente formar parte e integrar, en
consecuencia, dicho comit.
Es incuestionable que los Gobernadores de los Estados estn interesados
no s610 en la existencia jurdica de estos comits sino en su 6ptimo funcio-
namiento poltico, financiero y administrativo.
El Secretario Tcnico del Comit, como funcionario de la Secretara
de Programacin y Presupuesto, acta mediante actos concretos de auto-
ridad propios de cualquier funcionario de una Secretara de Estado o
Departamento Administrativo. Un funcionario slo puede actuar mediante
facultades expresas y limitadas. En el caso de los Comits Promotores, el
Secretario Tcnico no puede ser el representante de la Secretara para
cualquier funcin que sta desempea, en virtud que previamente se le
tendran que sealar a este funcionario en forma expresa y limitada, las
facultades que a nombre de la Secretara podra ejercer en la entidad
federativa; es decir, el Secretario Tcnico representa a la Secretara slo
para los efectos que se precisen en el Comit Promotor del cual forma parte.
Los comits promotores poseen todos los elementos jurdicos capaces
de hacerlos viables ante el mundo del derecho. El derecho administrativo no
debe encerrarse en moldes que lo inmovilicen, sino buscar los modelos y
sistemas flexibles que exija la realidad. Las definiciones, sistemas y modelos
jurdicos deben ajustarse a la realidad y no a la inversa. Si el derecho es
207
poderoso y vlido, es precisamente porque nace de la realidad de la vida
y se compagina y ajusta a ella.
En el caso que nos ocupa, si los comits promotores no presentan la
figura clsica de los organismos descentralizados, ello no significa que
deben extinguirse. La existencia de estos comits es necesaria para el desarro-
llo de las comunidades estatales, sin que importe mucho la ausencia de
esos perfiles clsicos. Aqu, la filigrana del jurista es imprescindible. El xito
de estos comits promotores depende de un diseo jurdico preciso que les
permita constituirse como organismos pblicos autnticos y jurdicamente
vlidos, y de la eficacia y eficiencia. de su organizacin y funcin adminis-
trativa. Esta responsabilidad no es del jurista, de all que un organismo
pblico deba la plenitud de su funcionamiento a la interaccin de varias
disciplinas. El xito depender tambin de la firmeza de las tesis polticas
del Ejecutivo Federal y de los Ejecutivos Locales en cuanto a los fines de
estos Comits Promotores del Desarrollo Socioeconmico de los Estados.
La conjugacin de fines polticos, concepciones econmicas, instrumentos
administrativos y de organizacin, y los fundamentos jurdicos, debern
ser, en todo momento, los elementos esenciales que constituyan, tipifiquen y
ordenen la existencia, los fines y el funcionamiento de estos comits.
25. MANUAL DE OPERACIN DEL CoNVENIO UNICO DE CooRDINACIN
ENTRE LA FEDERACIN y LOS ESTADOS
La celebracin de los Convenios Unicos de Coordinacin por parte del
Ejecutivo Federal y los Gobernadores de los Estados tiene su fundamento
en el artculo 22 de la L.O.A.P.F., y nacen estos pactos con motivo de un
acuerdo presidencial del da 2 de diciembre de 19761, publicado en el
Diario Oficial de la Federacin el da 6 del mismo mes y ao. En este
acuerdo se establece que el Ejecutivo Federal celebrar Convenios Unicos
de Coordinacin con los Ejecutivos Estatales, a fin de coordinar las ac-
ciones de ambas rdenes de gobierno, en materias que competen a los
Ejecutivos Estatal y Federal. El propsito, entre otros, estriba en la des-
centralizacin de recursos federales, transfiriendo a los Ejecutivos Locales
la ejecucin de obras contenidas en diversos programas. Estos primeros
convenios requirieron para su aplicacin, de la expedicin de un manual
que en fonna objetiva sealara los lineamientos generales para su mejor
operaci6n.
El Manual de Operacin del Convenio Unico de Coordinacin entre
la Federacin y los Estados establece que para el ejercicio fiscal de 1978,
en primer trmino, es decir, antes de suscribir los convenios, se deberla
hacer el desglose de los programas por convenir. Este desglose de cada uno
208
JACINTO FAYA VIESCA
de los programas por obras, municipios y localidades, financiamiento de los
mismos y sus beneficios, deberan ser enviados por los gobiernos de los Esta-
dos a la Secretara de Programacin y Presupuesto por conducto de la
Direccin General de Promocin y Operacin Regional.
La informacin que se recibiera se enviara a la Direccin General de
Inversiones Pblicas de la misma Secretara para que, una vez que se
hicieran los anlisis necesarios sobre esas propuestas de inversin, esta
Direccin pudiera formular la autorizacin correspondiente, la que debera
firmarse por el Secretario de Programacin y Presupuesto.
El manual establece que una vez que los gobiernos de los Estados han
enviado, a travs de la Direccin General de Promocin y Operacin
Regional, su propuesta de calendario para el suministro de los recursos
federales por ejercer mensualmente en cada uno de los programas, esta
Direccin a su vez la hace del conocimiento de la Direccin General de
Egresos, para que ambas Direcciones,< despus de recibir copia de los oficios
y autorizacin de la inversin correspondiente, fijen los trminos en que se
realizarn los pagos.
La Direccin General de Egresos debe expedir -segn el manual ci-
tado-- una orden de pago para cada entidad federativa de acuerdo con
el calendario de suministros correspondiente, y solicitar a la Tesorera de la
Federacin ponga los fondos a disposicin del gobierno del Estado en la ciu-
dad de Mxico.
Los gobiernos de los Estados pueden disponer de los fondos mediante
un recibo que debe estar firmado por el Gobernador de la entidad corres-
pondiente, o por la persona que el Ejecutivo Local designe en su repre-
sentacin, y cuyo manejo ser de su exclusiva responsabilidad.
Este Manual seala un procedimiento para la ejecucin de las obras
contenidas en los programas del Convenio Unico de Coordinacin y cuya
ejecucin queda a cargo del gobierno del Estado, pudiendo realizarse las
obras, total o parcialmente, con fondos provenientes de la Federacin,
mediante la transferencia de recursos que acuerde el Ejecutivo Federal
y los que se autoricen a los organismos descentralizados y a las empresas
de participacin estatal; y por encargo del propio Gobierno Federal, de
organismos descentralizados o empresas de participacin estatal, sealn-
dose en forma expresa que la realizacin de estas obras se encomienda al
Gobierno del Estado por virtudde1 Convenio Unico de Coordinacin.
El manual establece un sistema de ejecucin' de las obras pblicas, que
puede ser de tres maneras:
a) Por administracin directa: Cuando ~ a el propio gobierno del
Estado, el que a' travs de alguna de SUS dependencias estatales, ejecute
las obras.
b) Por contrato a particulares. Cuando la obra sea construida por
empresas privadas.
c) Por acuerdo con dependencias o entidades del gobierno federal.
Cuando la obra se realice por alguna de las delegaciones u rganos des-
concentrados de las Secretaras y Departamentos Administrativos o por
entidades paraestatales dedicadas a realizar dicho tipo de obras.
El manual contiene adems normas para examinar los proyectos de
construccin, los requerimientos mnimos tcnicos y los costos mximos;
tambin ordena los tipos de mecanismos de promocin y participacin de
las comunidades para la ejecucin de las obras pblicas en las entidades
federativas.
En el documento a que nos venimos refiriendo, se dispone tambin la
forma como se realizan las transferencias de recursos ya sea dentro del
mismo programa, por cambios de inversiones de una obra a otra y, por
transferencia de recursos de un programa a otro para llevar a cabo diferen-
tes tipos de obras.
El manual incluye un captulo de evaluacin, vigilancia y entrega de
las obras, mediante la implantacin de registros de control, supervisin y
evaluacin de las mismas.
El Manual, de Operacin que comentamos constituye un instructivo
que permite precisar la mecnica de operacin de los convenios nicos.
Las experiencias que se vayan adquiriendo, permitirn en lo futuro, que
tanto estos convenios, como los manuales, se perfeccionen y adecen a
las circunstancias.
26. MATERIA y FORMA DE 'LOS CONVENIOS
Los convenios a que se refiere el artculo 22 de la L.O.A.P.F. son
pactos por los cuales se expresa la manifestacin ms objetiva de los dere-
chos y obligaciones de los pactantes. Constituyen autnticos instrumentos
administrativos que nacen a la vida jurdica, gracias al libre consentimiento
del Ejecutivo Federal y del Ejecutivo Local. Estos acuerdos tienen como
fin crear, modificar y extinguir no slo la relacin jurdica que se origine
entre ellos con motivo del convenio, sino tambin crear los instrumentos
y mecanismos administrativos necesarios para poder canalizar los recursos
financieros hacia las obras y servicios que se estipulen en el convenio.
Los elementos esenciales de este tipo de convenios son dos: a) el con-
&entimitnto del Ejecutivo Federal y del Gobernador de una entidad fe-
derativa, y b) el objeto del convenio, que esla materia sobre la cual va a.
14
210
JACINTO FAYA VIESCA
operar la intencin de los pactantes. La materia, de acuerdo con el articu-
lo 22 de la L.O.A.P.F., es la siguiente: 1
9
Prestacin de servicios pblicos;
2
9
ejecucin de obras, y 3'1 cualquier propsito de beneficio colectivo, a
fin de mejorar los servicios, abatir costos o favorecer el desarrollo econ-
mico y social de las propias entidades federativas. Este objeto o materia
del convenio est limitado por el artculo 22 en cita, por lo que, cualquier
pacto que celebre el Ejecutivo Federal con los Ejecutivos Locales, deber
ceirse estrictamente a lo que establece dicho artculo.
Los convenios para que sean vlidos debern estar firmados por el
Presidente de la Repblica y por el Gobernador del Estado respectivo,
debiendo estar consignados los considerandos y las clusulas en un docu-
mento por escrito, como elemento bsico de formalidad.
Creemos que el Ejecutivo Federal no podr celebrar convenios con los
Secretarios Generales de Gobierno encargados del despacho del Ejecutivo
Local, y ello en virtud de que la disposicin de la L.O.A.P.F. es muy clara
en este sentido. En casos de enfermedad, ausencia, u otros, por los cuales no
pueda el Gobernador del Estado firmar el convenio, no podr llevarse a
cabo. La firma del Gobernador del Estado es imprescindible. Todos los
convenios de este tipo debern llevar siempre la firma del Secretario General
de Gobierno, en calidad de refrendatario.
Queda entendido que estos convenios se llevan a cabo mediante una
relacin estrictamente de Poder Ejecutivo Federal a Poder Ejecutivo Local.
En ningn momento adquieren derechos ni obligaciones los Poderes Legis-
lativo y Judicial Federal y los Poderes Legislativo y Judicial Local. El
compromiso se inicia, se desarrolla y termina entre estos dos Poderes
Ejecutivos.
Consideramos que un elemento esencial para la validez de estos con-
venios estriba en el refrendo del Secretario o Secretarios del Despacho,
encargados del ramo o ramos a que la materia del convenio le corres-
ponda, y ello en virtud de que cualquier tipo de estos convenios constituyen
autnticas rdenes del Presidente de la Repblica hacia algunas depen-
dencias centrales de su administracin, que son las que llevarn a cabo
determinadas actividades, materia del convenio. El refrendo en estos casos
es esencial para que sea vlida la orden del Presidente, en atencin a que
asi lo ordena el artculo 92 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos. Lo mismo acontecer para los Gobernadores de los
Estados en el caso que la constitucin local exija el refrendo del Secretario
General de Gobierno.
Estos convenios establecen autnticos derecha; y obligaciones para
ambas partes y, en este sentido, su materia est sujeta a reglas deinter...
pretacin, que podran ser las siguientese.
211
1" Estos pactos debern ser interpretados de acuerdo con el sentido
razonable del convenio en general, aun cuando se encuentren contradic-
ciones en su sentido literal.
2" Los trminos que se empleen en los convenios debern interpretarse
de acuerdo al sentido usual, a excepcin de aquellos trminos a los que se
les quiera otorgar cierto significado tcnico especial.
3" Se debe partir de la base de que en ningn momento se pretende
obtener una ventaja por parte de alguno de los dos Ejecutivos.
4
9
Si algn concepto de las clusulas es dudoso, deber interpretarse
de acuerdo al espritu general de convenio.
5" Deber hacerse referencia a convenios similares celebrados con
anterioridad o con otros Estados de la Repblica, a fin de aclarar las dudas
que resulten.
6" Si en algn convenio son admisibles para una misma cuestin dos
significados, deber preferirse aquel significado que conceda menores venta-
jas para el Ejecutivo que se beneficia.
7" Todo convenio tiene como propsito que las estipulaciones que se
pacten produzcan efectos administrativos, econmicos y sociales, por lo que
no es admisible que cualquiera de los Ejecutivos argumente alguna inter-
pretacin que vuelva ineficaz a alguna de las estipulaciones convenidas.
8" Otros elementos que pueden servir para la interpretacin de un
convenio, estriba en aprovechar los estudios, anotaciones, declaraciones
de prensa, etc., que sirvieron de base para preparar los considerandos, el
proemio o las clusulas del convenio.
9
9
La publicidad de los convenios deber ser un requisito obligatorio,
por lo tanto, debern publicarse en el Diario Oficial de la Federacin
y en los peri6dicos oficiales de los Estados respectivos.
En materia de convenios no debemos pensar que el xito de ellos vaya
a depender slo por la brillantez de la concepcin y de su contenido eco-
nmico. Las ms brillantes concepciones econmicas en un Estado de
derecho como el nuestro, slo sern eficaces en el momento en que la eco-
noma pasa a ser accin cuando se encame en el derecho. Todas las direc-
trices econmicas quedarn como simples declaraciones de principios mien-
tras no se formulen legalmente y no se apliquen mediante actos concretos
de autoridad que prevean las distintas leyes y disposiciones jurdicas. Las
ms brillantes concepciones econmicas sern inconsistentes y carecern
de viabilidad poltica y social mientras no sean convalidadas jurdicamente.
Es falsa la antinoma entre derecho y economa. La economa en un
rgimen social de derecho requiere de la convalidacin jurdica, de all
que el derecho no sea un mero formulismo ritual incapaz de adoptar
en sus instrumentos legales las ms avanzadas concepciones econmicas y
sociales.
212
JACINTO FAYA VIESCA
El derecho administrativo es indiscutiblemente, entre todos, el ms
flexible y dinmico, que nace de la realidad de los hechos econmicos y
sociales. Este derecho asume la relevante tarea de proporcionar a la socie-
dad las tcnicas jurdicas que permiten a un Estado de derecho ordenar
mediante estmulos y limitaciones, la actividad econmica del gobierno
y de los particulares. Creemos que los convenios que el Ejecutivo Federal
celebre con los Gobernadores de los Estados, debern ser siempre el ms
fiel reflejo de las mejores tesis polticas, econmicas y sociales del Ejecutivo
Federal y de los Ejecutivos Locales, y el reflejo tambin de los ms serios
avances del Derecho Administrativo Mexicano.
27. LINEAMIENTOS BSICOS PARA EL XITO DE LOS CONVENIOS
El xito de los convenios depender en buena parte de la observancia
de ciertos lineamientos bsicos fieles a la legislacin relativa. Nos permi-
timos sugerir algunos de esos lineamientos en orden de importancia:
- Respeto del Ejecutivo Federal a la soberana de las entidades fe-
derativas.
- Celebracin de los pactos en base a una igualdad jurdica que per-
mita a los Gobernadores el ejercicio de su colaboracin, evitando
as que se conviertan en agentes de la Federacin.
- Procurar que las medidas adoptadas en los convenios correspondan
a las caractersticas particulares .....,.-sociales, polticas, etc.- de la
entidad federativa pactante.
- Alentar la explotacin racional de los recursos naturales propios de
cada Estado como una manera de fortalecer su economa. En este
sentido, es urgente la celebracin de los convenios respectivos.
- Permitir a los Ejecutivos Estatales el ejercicio de su derecho y res-
ponsabilidad para elegir los objetivos y metas de los convenios,
adecundolos a las prioridades de los planes de desarrollo econ-
mico y social de sus entidades. Esto implica una toma de conciencia
por parte de los Gobernadores sobre las necesidades reales que en-
frentan sus gobernados.
- Otorgar a las entidades federativas los recursos suficientes para in-
tegrarlas al desarrollo nacional, considerando los convenios las con-
diciones financieras propias de la entidad que interviene.
- Cuidar, y este es un deber de los Gobernadores, que los convenios
no menoscaben la autonoma de los municipios.
- Fortalecer, desarrollar e implementar la infraestructura de comu-
nicaciones, de ciencia y de tecnologa, a travs. de. estos convenios
de coordinacin.
213
- Celebrar los convenios, de preferencia con las entidades tradicional-
mente marginadas y que reclaman el auxilio federal, tanto tcnico
como financiero. Ser una manera de contribuir al desarrollo equi-
librado de nuestro pas.
- Apoyar los programas tursticos, comerciales e industriales de aque-
llas entidades federativas que por su situacin geogrfica fronteriza
estn en mejores posibilidades de atraer divisas.
- Establecer programas destinados a la preservacin y mejoramiento
del medio ambiente de las entidades federativas.
- Estudiar gradualmente la forma de crear mecanismos que permitan
a ambas partes exigir el cumplimiento de las obligaciones pactadas.
Incluso, se podra ir pensando en algunas figuras administrativas
de arbitraje.
Por lo que respecta a estos lineamientos, no est por dems sealar que
las dependencias o entidades de la Administracin Pblica Federal no
debern presionar para que se celebren convenios perjudiciales para alguna
entidad federativa.
ARTICULO 23
1. Obligaciones de los titulares de las dependencias ante el Congreso
de la Unin.-2. Obligaciones de los Directores de las entidades
paraestatales ante el Congreso de la Unin.-3. Participacin de las
dependencias y entidades en la elaboracin de las leyes de su com-
petencia.
ARTcULO 23.-Los Secretarios de Estado y los Jefes de los Departa-
mentos Administrativos, una vez abierto el periodo de sesiones ordinarias,
darn cuenta al Congreso de la Unin del estado que guarden sus res-
pectivos ramos y debern informar, adems, cuando cualquiera de las
Cmaras los cite en los casos en que se discuta una ley o se estudie un
negocio concerniente a sus actividades. Esta ltima obligacin ser extensiva
a los directores de los organismos descentralizados y de las empresas de
participacin estatal mayoritaria.
l. OBLIGACIONES DE LOS TITULARES DE LAS DEPENDENCIAS
ANTE EL CoNGRESO DE LA UNIN
Al comentar el artculo 2
9
de la L.O.A.P.F., expusimos una serie de
caractersticas constitucionales en torno a la obligacin de los Secretarios
de Estado y de los Jefes de los Departamentos Administrativos de acudir,
ante cualquiera de las Cmaras del Congreso que los cite, con el fin de
informar en relacin al estado que guarda su dependencia. Remitimos
al lector a esos comentarios.
Ya en la Constitucin de 1857 se contemplaba la obligacin de los
Secretarios de Estado y tambin de los Jefes de Departamentos Adminis-
trativos de dar cuenta al Congreso de la Unin del estado que guardaran
sus respectivos ramos, pero no se sealaba que alguna de las Cmaras
pudiera citar a dichos funcionarios cuando se discutiera una ley o un
negocio relativo a su dependencia. Posteriormente se adicion aquella
disposicin de la Constitucin de 1857 para quedar como actualmente
se lee en el articulo 93 constitucional.
2. OBLIGACIONES DE LOS DIRECTORES DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES
ANTE EL CONGRESO DE LA UNIN
La Constitucin Mexicana y la L.O.A.P.F. obligan a los directores de
los organismos descentralizados o empresas de participacin estatal ma-
yoritaria a acudir ante alguna Cmara del Congreso nicamente si sta
los cita para informar durante la discusin de una ley o el estudio de un
negocio que concierna a su entidad.
Las Cmaras, a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratn-
dose de los diputados, y de la mitad, si se trata de los senadores, tienen
la facultad de integrar comisiones para investigar el funcionamiento de
dichos organismos descentralizados y empresas de participacin estatal
mayoritaria. Los resultados de las investigacionesse harn del conocimiento
del Ejecutivo Federal (cfr. artculo 93 constitucional).
Los directores de las empresas de participacin estatal minoritaria no
estn sujetos a lo previsto en el referido artculo constitucional.
3. PARTICIPACIN DE LAS DEPENDENCIAS Y ENTIDADES
EN LA ELABORACIN DE LAS LEYES DE SU COMPETENCIA
La elaboracin de los proyectos de leyes relativas al derecho pblico,
de los rganos centrales y de los dos tipos de entidades paraestatales ci-
tados, es de mucha importancia por ser las leyes los instrumentos ms
eficientes del Ejecutivo Federal para el cumplimiento de sus atribuciones.
Los titulares de las distintas dependencias y entidades tienen ms compe-
tencia tcnica para coadyuvar en la elaboracin de una ley relativa al
rgimen administrativo, debido a que conocen mejor las funciones de stas.
En este sentido dichos funcionarios se convierten en coadyuvantes del
Poder Legislativo, posibilitando que la elaboracin de una ley sea ms
perfecta en su aspecto jurdico y tcnico.
La elaboracin de las leyes es una facultad exclusiva del Poder Legis-
lativo, pero esto no significa que siempre posea la competencia tcnica
para formular una ley justa y oportuna.
La facultad de las Cmaras para citar a estos funcionarios permite al
legislador enterarse con objetividad de las necesidades legales, tcnicas,
financieras y humanas de un rgano central o de una entidad paraestatal,
y con ello acrecienta la posibilidad que las disposiciones legislativas que
elabore sean ms adecuadas para estas dependencias y entidades. El legis-
lador requiere de un conocimiento profundo de los problemas econmicos,
de organizacin, de financiamiento, etc. de aquellos rganos. Las depen-
dencias y entidades, dado los grandes recursos financieros y humanos con
que cuentan, pueden proporcionarle al legislador conocimientos valiosos
para la expedicin de leyes viables y objetivas.
Las dependencias centralizadas y entidades paraestatales prcticamente
manejan la totalidad de las acciones de la Administracin Pblica Federal:
las dependencias, por su carcter formal de autoridad, por ser los cola-
boradores ms inmediatos del Ejecutivo Federal y por representar al Presi-
dente de la Repblica en la coordinacin de los sectores que tienen a
su cargo, esto ltimo de conformidad con los artculos 50 y 51 de la
L.O.A.P.F.
Por su parte, los organismos descentralizados y las empresas de parti-
cipacin estatal mayoritaria desempean un papel vital en la Adminis-
tracin Pblica y en la economa del pas. Este tipo de entidades eroga
aproximadamente la mitad del gasto pblico federal, excluyendo a las
empresas de participacin estatal minoritaria y a los fideicomisos.
Las entidades paraestatales tienen que dar cuenta de su actividad a
cualquiera de las Cmaras cuando alguna se los pida, precisamente porque
el Poder Legislativo no puede constreirse a una simple participacin de
tcnica legislativa.
El Poder Legislativo participa en los procesos de aprobacin de la Ley
de Ingresos de la Federacin, de los Presupuestos de Egresos de la Federa-
cin y del Departamento del Distrito Federal, y de la Cuenta Pblica.
Esto nos revela la importancia del Poder Legislativo en las finanzas del
Gobierno- Federal. Pensamos que la 'Vigilancia que ejerce el Poder Legis-
lativo sobre la Administracin Pblica no .constituye una actividad ociosa
e innecesaria. El rgimen' presidencial se fortalece con la participacin del
Poder Legislativo en la vigilancia y fiscalizacin de los asuntos de las depen-
dencias centrales y de las entidades paraestatales. .
ARTICULO 24
1. La ley, fuente de la competencia de las Secretaras de Estado y
Departamentos Administrativos.-2. Intervencin de la Secretara
de Gobernacin en los problemas de competencia de las Secre-
taras de Estado y Departamentos Administrativos.-3. Las entidades
paraestatales y su esfera de competencia.
ARTCULO 24.-En casos extraordinarios o cuando exista duda sobre la
competencia de alguna Secretara de Estado o Departamento Administra-
tivo para conocer de un asunto determinado, el Presidente de la Repblica
resolver, por conducto de la Secretaria de Gobernacin, a qu dependencia
corresponde el despacho del mismo.
1. LA LEY, FUENTE DE LA COMPETENCIA DEl LAS SECRETARAS DE ESTADO
Y DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS
El hecho que el Presidente de la Repblica, por conducto de la Se-
cretara de Gobernacin, resuelva a cul dependencia corresponde el des-
pacho de algn asunto cuando exista duda sobre la esfera de competencia,
o en algn caso extraordinario, no significa que el Presidente pueda otor-
garle a una dependencia atribuciones que no tena conferidas por una ley.
El Ejecutivo Federal no tiene facultades para establecer el reparto de
atribuciones entre las distintas Secretarias de Estado y Departamentos
Administrativos. La competencia siempre proviene de una ley, que en la
actualidad es la L.O.A.P.F.
El presente artculo 24 supone que las atribuciones conferidas a cada
Secretara y Departamento les han sido plenamente otorgadas por la
L.O.A.P.F. Lo que esta disposicin establece es que, cuando exista duda
sobre la esfera de competencia de dichos rganos o en algn caso extra-
ordinario, el Presidente queda facultado para canalizar, por alguna de las
dependencias, las actuaciones que son competencia del Ejecutivo Federal,
218
JACINTO FAYA VIESCA
2. INTERVENCIN DE LA SECRETARA DE GoBERNACIN EN LOS PROBLEMAS
DE COMPETENCIA DE LAS SECRETARAS DE ESTADO
y DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS
Si el Presidente de la Repblica resuelve en los casos mencionados por
conducto de la Secretara de Gobernacin, se debe a que la citada Secre-
tara tiene, de conformidad con el artculo 27 de la L.O.A.P.F., la obli-
gacin de vigilar el cumplimiento de los preceptos constitucionales por
parte de las autoridades del pas (cfr. frac. IV); de conducir las relaciones
del Poder Ejecutivo con los otros Poderes de la Unin (cfr. frac. VII);
y de rendir las informaciones oficiales del Ejecutivo de la Unin (cfr.
frac. XVIII). Estas y otras facultades la sitan en una posicin privile-
giada por el conocimiento general de la Constitucin y las leyes ordinarias.
Su situacin de privilegio es determinante para que el Presidente de la
Repblica resuelva a travs de ella. En la prctica, lo que acontece es que
la Secretara de Gobernacin se encarga de rendirle al Presidente de la
Repblica un dictamen sobre alguna duda de esfera de competencia
o sobre casos extraordinarios que se presenten en la administracin. El
Presidente resuelve de la manera que cree ms conveniente, pero pensamos
que muchas veces lo hace de acuerdo con la opinin del Secretario de Go-
bernacin.
Quizs la intervencin de la Secretara de Gobernacin se deba a que,
en la costumbre administrativa, se le ha otorgado al titular de esta depen-
dencia la calidad de jefe del Gabinete.
3. LAs ENTIDADES PARAESTATALES y SU ESFERA DE COMPETENCIA
El artculo 24 excluye en sus supuestos a las entidades de la Adminis-
tracin Pblica paraestatal. Consideramos que es correcto que no se hayan
incluido porque las entidades paraestatales no realizan actos de imperio,
es decir, no actan con la calidad de todos los elementos que caracterizan
al acto concreto de autoridad. Estas entidades tienen un campo de accin y
de atribuciones muy especializado y creemos que no existen dudas sobre su
competencia, salvo las que pudiera haber en materia de coordinacin
sectorial, para efectos de planeacin, programacin o evaluacin. Sin em-
bargo, el estudio de dicha cuestin escapa a nuestro propsito.
ARTICULO 25
1. Obligacin de las Secretaras de Estado y Departamentos Ad-
ministrativos de proporcionarse ayuda e informacin.
ARTCULO 25.-Cuando alguna Secretara de Estado o Departamento
Administrativo necesite informes, datos o la cooperacin tcnica de cual-
quier otra dependencia, sta tendr la obligacin de proporcionarlos.
1. OBLIGACIN DE LAS SECRETARAS DE ESTADO y DEPARTAMENTOS
ADMINISTRATIVOS DE PROPORCIONARSE AYUDA E INFORMACIN
Al igual que las entidades paraestatales (vid inira, captulo del artcu-
lo 54 de la L.O.A.P.F.), las Secretaras y Departamentos estn obligados a
proporcionarse ayuda mutua, ya sea mediante datos, informacin o coo-
peracin tcnica. Esta medida facilita la realizacin de las actividades
individuales o conjuntas de las dependencias, evitando la duplicacin de
acciones, las erogaciones innecesarias, etc.
Si bien no se especifica que una Secretara o Departamento pueda
poner a disposicin de otra dependencia informacin sobre las entidades
paraestatales del sector a su cargo, opinamos que esto s es posible.
ARTICULO 26
1. La organizacin en la Administracin Pblica.-2. Dimensiones
en la organizacin de la Administracin Pblica.-3. Limitaciones
a la potestad organizatva.-4. La distribucin racional de los rganos
administrativos.-5. La racionalizacin normativa de la organiza-
cin.-6. La competencia en la organizacin administrativa.-
7. Modificacin del mbito de competencias de las distintas Secre-
taras y Departamentos de Estado.
ARTCULO 26.-Para el estudio, planeacin y despacho de los negocios
del orden administrativo, el Poder Ejecutivo de la Unin contar con las
siguientes dependencias:
Secretara de Gobernacin
Secretara de Relaciones Exteriores
Secretara de la Defensa Nacional
Secretara de Marina
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
Secretara de Programacin y Presupuesto
Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial
Secretara de Comercio
Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos
Secretara de Comunicaciones y Transportes
Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas
Secretara de Educacin Pblica
Secretara de Salubridad y Asistencia
Secretara del Trabajo y Previsin Social
Secretara de la Reforma Agraria
Secretara de Turismo
Departamento de Pesca
Departamento del Distrito Federal
1. LA ORGANIZACIN EN LA ADMINISTRACIN PBLICA
En el campo de la Administracin Pblica, la organizaci6n se presenta
como un antecedente necesario de todo ordenamiento jurdico.
En una etapa inicial, el derecho administrativo soslay el tema de la
organizacin y su importancia jurdica. Esta disciplina consider que,
jurdicamente, slo eran importantes las relaciones intersubjetivas en las
cuales intervena el particular, considerando por otra parte que las re-
laciones interorgnicas carecan de toda relevancia jurdica. El argumento
bsico -apunta Villar Palas- "para esta negacin del carcter jurdico
de las normas de organizacin fue prcticamente la aparente ausencia, en
estas relaciones, del carcter de alteridad. La alteridad es consustancial
a las relaciones jurdicas; no hay una relacin jurdica sin alteridad, sin
proyeccin a terceros. El propio concepto de relacin jurdica implica algo
re1aticional y, sin embargo, el tema de la organizacin administrativa es
inicialmente el primer postulado del Derecho administrativo; no se puede
hablar de Derecho administrativo si no existe una organizacin con carc-
ter jurdico'?
2. DIMENSIONES EN LA ORGANIZACIN
En toda organizacin de la Administracin Pblica se detectan per-
fectamente dos dimensiones. Por un lado, la organizacin administrativa
presenta una perspectiva esencialmente esttica, que nos muestra la forma
como estn articulados los rganos de la Administracin Pblica. Por
otro lado, encontramos en la organizacin administrativa una dimensin
dinmica, que responde a interrogantes sobre la creacin, competencias,
funciones, coordinacin y supresin de rganos, es decir, esta segunda
dimensin es la referente a la potestad organizativa o conjunto de facul-
tades que se le han otorgado a la Administracin Pblica para organizar
su estructura administrativa.
3. LIMITACIONES A LA POTESTAD ORGANIZATIVA
El derecho administrativo adopt el moderno principio de la potestad
organizativa, prcticamente en las dos ltimas dcadas. Ese principio
implica la facultad de crear, atribuir competencias, suprimir y modificar
los rganos de 1:1. Administracin Pblica. Dicha potestad se encuentra
limitada por la ley, que se reserva la facultad de crear los rganos superio-
res de la Administracin Pblica.
1 Alu.nfes d, Dei.nao General, Tomo 1, Artigrafia, S. A.,
1977, p. 215.
Por otra parte, la norma constitucional se reserva algunas materias,
lo que tambin limita a la potestad administrativa. Por ejemplo, en nuestro
pas la creacin de una Secretara slo puede llevarse a cabo mediante la
aprobacin del Congreso de la Unin, en base a una norma constitucional
que as lo autoriza.
Sin embargo, la ley no puede prever todos los casos de organizacin
de la compleja administracin, de all la plena justificacin de la potestad
administrativa que permite a la propia administracin organizar en detalle
a sus rganos. En Mxico, la potestad administrativa es muy amplia. Un
ejemplo de ello es el artculo 45 de la L.O.A.P.F. que considera como
organismos descentralizados "las instituciones creadas por disposicin del
Congreso de la Unin, o en su caso por el Ejecutivo Federal, .. ". El
Ejecutivo Federal tiene la facultad de expedir reglamentos sin autorizacin
previa o posterior del Congreso de la Unin.
Las restricciones financieras que se le imponen a la Administracin
Pblica Federal constituyen otro lmite de la potestad administrativa. Ese
lmite lo imponen la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico
y la Ley General de Deuda Pblica. As, el artculo 25 de la ley mencio-
nada en primer trmino expresa que "el gasto pblico federal deber
ajustarse al monto autorizado para los programas y partidas presupuestales".
Ahora bien, las limitaciones a la potestad administrativa otorgan consis-
tencia no slo a la administracin, sino tambin a la estructura de nuestro
sistema constitucional.
4. LA DISTRIBUCI6N RACIONAL DE LOS 6RGANOS ADMINISTRATIVOS
Los principios clsicos de divisin del trabajo aplicados a las empresas
privadas no pueden responder totalmente a los principios de organizacin
de la Administracin Pblica. En esta administracin el criterio funda-
mental no puede ser el de la divisin del trabajo de corte empresarial,
sino, como lo afirma Villar Palas, "el de la distribucin racionalizada
por razn de fines". Las competencias de los rganos se distribuyen segn
los fines que se pretendan en lo poltico, en lo econmico o en lo social.
Por otra parte, si precisamos los distintos fines de la Administraci6n
Pblica vemos que muchos de ellos se contraponen. Por ejemplo, mientras
que la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico se propone obtener la
mayor recaudacin fiscal -lo que podra desalentar el surgimiento de nue-
vas industrias-- la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial pre-
tende precisamente fomentar las industrias. Con una inteligente distribucin
de competencias, que atienda a la materia. y a los fines de la administra-
cin, se podra lograr cierto equilibrio.
En toda organizacin administrativa se presenta el problema del con-
flicto de los fines de la administracin. La distribucin de competencias
entre distintos rganos permite que la administracin logre cierto equilibrio
y atene en gran parte el problema del conflicto de los fines. Por ello,
pensamos que el primer principio de organizacin en la Administracin
Pblica lo constituye la distribucin racional de competencias entre los
distintos rganos de la administracin.
5. LA RACIONALIZACIN NORMATIVA DE LA ORGANIZACIN
"El segundo principio de organizacin -afirma Villar Palas-> es la
racionalizacin normativa de la organizacin. Con esto se apunta a que
toda organizacin contempla estas tres fases:
1
9
Conformacin de los rganos administrativos
2
9
Distribucin de las funciones
3
9
Atribucin de las competencias." 2
La primera fase se refiere a la creacin de un determinado rgano ad-
ministrativo. En Mxico, las Secretaras de Estado y los Departamentos
Administrativos slo pueden ser creados por una ley. Esas dependencias
tienen su fundamento legal precisamente en el presente artculo que co-
mentarnos correspondiente a la L.O.A.P.F. Cuando se trate de organismos
descentralizados con personalidad jurdica y patrimonio propio, cualquiera
que sea la forma o estructura federal que adopten, podrn ser creados
indistintamente por una ley del Congreso de la Unin o por el Ejecutivo
Federal (cfr. artculo 45 de la L.O.A.P.F.).
La segunda fase, o sea la de distribucin de las funciones, le corres-
ponde hacerla a los rganos administrativos entre sus unidades, con base
en las competencias que le fueron atribuidas. En nuestro pas, los regla-
mentos interiores de las Secretaras de Estado y de los Departamentos
Administrativos no deben exceder el mbito de competencia que la L.O.
A.P.F. atribuy a esas dependencias. Dichos reglamentos slo pueden
ser expedidos por el Presidente de la Repblica y su funcin consiste en
pormenorizar, detallar y crear los instrumentos necesarios para que la ley
se aplique, pero en ningn momento crean nuevas competencias. La distri-
buci6n de las funciones de los 6rganos superiores de la Administraci6n
Pblica Federal mexicana se lleva a cabo por medio de los manuales de
organizaci6n.
, 0;. ci,., p. 221.
224 JACINTO FAYA VlESCA
La tercera fase, es decir la de las competencias, tiene su origen en la
misma Ley Orgnica, subordinada al reparto de competencias que esta-
blece la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Es decir,
la L.O.A.P.F. distribuye competencias entre las distintas Secretaras de
Estado y Departamentos Administrativos con base en la Constitucin
Poltica, que otorga las facultades del Ejecutivo Federal.
En Mxico, la Administracin Pblica no solamente se organiza me-
diante leyes orgnicas, leyes administrativas, reglamentos interiores, etc.,
sino tambin mediante una serie de rdenes interiores, tales como memo-
randums, instructivos de trabajo, planes internos de organizacin, circula-
res, etc. Por lo tanto, la Administracin Pblica tiene una organizacin
normativa que le impone fundamentalmente las leyes y los reglamentos
interiores y una organizacin no normativa, carente de obligacin para los
particulares y que slo tiene como finalidad organizar eficientemente el
ejercicio de las funciones dadas. En el primer caso, los fines de los rganos
administrativos tienen carcter permanente; en el segundo, su carcter es
contingente.
6. LA COMPETENCIA EN LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA
Uno de los principios jurdicos fundamentales de toda organizacin
de la Administracin Pblica es la competencia, por la cual un rgano
administrativo tiene legalmente ciertas facultades para actuar. Este prin-
cipio tiene un carcter funcional y limita la actividad de los rganos a las
funciones que expresamente se les confieren.
En el derecho mexicano, la esfera de atribuciones de los rganos ad-
ministrativos siempre se deriva de una ley emanada del Congresode la
Unin. En principio, el reparto de competencias lo establece la Constitucin
Poltica del pas, donde se consignan las competencias de los tres Poderes
de la Unin. En todos los regmenes administrativos modernos las atribu-
ciones de los rganos administrativos tambin son establecidas por las
leyes.
En la Administracin Pblica mexicana se presentan distintos tipos de
competencias. En primer lugar, la competencia puede ser de carcter per-
manente o temporal. Es temporal, por ejemplo, cuando el Ejecutivo Federal
crea comisiones intersecretariales con carcter transitorio (cfr. artculo 21
de la L.O.A.P.F.). La competencia puede ser conjunta, como: en el
caso de la coordinacin sectorial a que alude el artculo 51 de la nO.A.p.F.
Dicha coordinacin presupone el ejercicio conjunto de ciertas competencias
para lograr una mayor eficiencia y eficacia en las polticas de planeacin,
coordinacin y evaluacin sectorial. La competencia tambin puede ser
alternativa, en el caso de que varios rganos puedan ejercerla indistinta-
mente.
La competencia puede clasificarse, adems, en razn de la materia,
segn sea el contenido del acto administrativo; o en razn del territorio.
Esta ltima se presenta en los casos de rganos desconcentrados. Ahora
bien, cuando este rgano desconcentrado acta fuera de su territorio
asignado, se podra hablar de incompetencia relativa, pues no invadi el
campo de atribuciones de un poder distinto. Cuando esto ocurre, se reco-
noce la facultad del rgano desconcentrado para actuar en otro territorio,
de all que su actuacin no puede ser calificada de incompetente.
En aquellos casos en que los rganos de la Administracin Pblica
crean ejercer una competencia legal y de hecho invadan campos que les
son atribuidos expresamente a los Poderes Legislativo y Judicial, se produce
la nulidad absoluta de los actos administrativos por no existir competencia
constitucional para ello.
7. MODIFICACIN DEL MBITO DE COMPETENCIAS DE LAS DISTINTAS
SECRETARAS y DEPARTAMENTOS DE ESTADO
La expedicin de la L.O.A.P.F. modific sustancialmente el mbito
de competencia de las Secretaras y Departamentos de Estado, desapare-
ciendo algunas dependencias contempladas en la antigua Ley de Secre-
taras y Departamentos de Estado y crendose otras nuevas. Enseguida se
mencionan los cambios ocurridos.
Las antiguas Secretaras de Agricultura y Ganadera y la de Recursos
Hidrulicos desaparecieron para dar lugar a la Secretara de Agricultura
y Recursos Hidrulicos, la que ahora ejerce las facultades que les haban
sido atribuidas a las dos Secretaras mencionadas.
La Secretara de la Presidencia desapareci, crendose en su lugar la
Secretara de Programacin y Presupuesto. Esta Secretara absorbi las
facultades de la extinta y, adems, otras que correspondan a la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico, a la Secretara del Patrimonio Nacional
y a la Secretara de Industria y Comercio (las ltimas tambin extintas).
La Secretara del Patrimonio Nacional desapareci, y sus facultades se
trasladaron a la nueva Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial
y se le otorgaron otras que tena la Secretara de Industria y Comercio.
La nueva Secretara de Comercio absorbi facultades de la desapare-
cida Secretara de Industria y Comercio y, tambin, de la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico y de la Secretara de Relaciones Exteriores.
La desaparicin de la Secretara de Obras Pblicas dio lugar a la
nueva Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas. Esta Se-
15
cretara, adems de recibir las facultades de la extinta, se hizo cargo de
otras que tena el Ejecutivo Federal en materia de asentamientos humanos,
as como de algunas de la antigua Secretara del Patrimonio Nacional.
La desaparicin y creacin de nuevas Secretaras, as como la reasig-
nacin de funciones, obedece a una de las tesis ms firmes del Ejecutivo
Federal en materia de reforma administrativa: crear una administracin
ms gil y eficiente, respetuosa del principio de racionalidad administrativa.
ARTICULO 27
SECRETARIA DE GOBERNACION
Antecedentes histricos de la Secretara de Gobernacin.-Legis-
lacin y disposiciones jurdicas aplicables a la Secretara de Go-
bemacin.c-Composicn Orgnica de la Secretara de Gobernacin.
1. La Secretara de Gobernacin y las garantas constitucionales.
-2. Reformas constitucionales en materia poltica.-3. Nuevo Sis-
tema de integracin para la Cmara de Diputados.-4. Intervencin
de la Suprema Corte de Justicia en el proceso electoral.-5. Consti-
tucionalizacin de los partidos polticos.-6. Ley de Organizaciones
polticas y procesos electorales.-7. Poltica demogrfica y pobla-
cional.-8. Posibilidad de creacin de un archivo poblacional.
ANTECEDENTES HISTRICOS DE LA SECRETARA DE GoBERNACIN
"La Secretara de Gobernacin aparece en el cuadro institucional del
Gobierno de Mxico a partir de 1821, conforme a las disposiciones jur-
dicas contenidas en el decreto expedido por la Junta Soberana Provisional
Gubernativa el 8 de noviembre del mismo ao, el cual estableci cuatro
Secretaras de Estado y del Despacho, quedando asignadas las atribucio-
nes de la actual Secretara de Gobernacin a la de Relaciones Exteriores e
Interiores y a la de Justicia y Negocios Eclesisticos.
"En 1836, la cuarta ley, de las siete que integraban las leyes consti-
tucionales expedidas por el Congreso General, asign las referidas atribu-
ciones a la Secretara del Interior. El 28 de septiembre de 1841, las Bases
de Organizacin para el Gobierno de la Repblica asignaron atribuciones
anlogas al Ministerio de Relaciones Exteriores e Interiores. La Junta
Nacional Legislativa expidi el 13 de junio de 1843 las Bases de Orga-
nizacin Poltica de la Repblica Mexicana, y las citadas atribuciones, en
10 general, quedaron asignadas a los ministerios de Relaciones Exteriores,
Gobernaci6n y Polica y al de Justicia, Negocios Eclesisticos, Instruccin
Pblica e Industria. El 22 de abril de 1853, las Bases para la Administra-
ci6n de la Repblica Mexicana depositaron en las secretaras de Relaciones
228
JACINTO FAYA VIESCA
Interiores, Justicia, Negocios Elesisticos e Instruccin Pblica, las atri-
buciones que ahora corresponden, en 10 fundamental, a la Secretara de
Gobernacin; las mismas atribuciones quedaron asignadas por decreto
de 12 de mayo de 1853 a la Secretara de Estado y Gobernacin y a la de
Justicia, Negocios Eclesisticos e Instruccin Pblica.
"El Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana de 23
de mayo de 1856, menciona en su artculo 86 al Ministerio de Gober-
nacin. El decreto sobre la distribucin de los ramos de la
pblica, de 23 de febrero de 1861, as como el que establece el modo
como deben distribuirse los negocios entre las secretaras de Estado, ex-
pedido el 13 de mayo de 1891, tambin hacen referencia a la Secretara
de Gobernacin.
"Con fecha 9 de diciembre de 1913, Venustiano Carranza expidi un
decreto en el que se estableci la existencia de ocho secretaras adscritas
a la jefatura del ejrcito constitucionalista, en el cual se incluy a la
Secretara de Gobernacin. Posteriormente, siendo ya Presidente de la Re-
pblica, orden, por decreto de 13 de abril de 1817, la estructuracin
del Poder Ejecutivo con seis secretaras y cuatro departamentos, corres-
pondiendo a la Secretara de Gobernacin la denominacin de Secretara
de Estado, la que cambi el mismo ao por la de Gobernacin mediante
la Ley de 25 de diciembre de 1917.
"El decreto expedido durante el rgimen del Presidente Abelardo L.
Rodrguez, el 22 de marzo de 1934, conserv la denominacin de Secre-
tara de Gobernacin.
"Las diferentes leyes de secretaras y departamentos de Estado que se
expidieron el 30 de diciembre de 1935, el 30 de diciembre de 1939, el 7
de diciembre de 1946 yel 23 de diciembre de 1958, mencionaban en todos
los casos, en primer trmino, a la Secretara de Gobernacin."
A LA SECRETARA DE GOBERNACIN
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. S-II-1917
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, D. O. 29-XII-1976
Ley sobre Delitos de Imprenta, D. O. 12-IV-1917
Ley Reglamentaria del Artculo 130 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, D. O. 18-1-1927
Cdigo Penal para el Distrito y Territorios Federales en materia de fuero
comn y para toda la Repblica en materia de fuero federal D. O.
14-VIII-1931 '
229
Cdigo de Procedimientos Penales para el Distrito y Territorios Federales,
D. O. 29-VIII-1931
Cdigo Federal de Procedimientos Penales, D. O. 3D-VIII-1934
Ley de Expropiacin, D. O. 25-XI-1936
cin, del Distrito y Territorios Federales y de los Altos Funcionarios
de los Estados, D. O. 21-II-1940
Ley Federal de Juegos y Sorteos, D. O. 31-XII-1947
Ley de la Industria Cinematogrfica, D. o. 31-XII-1949
Ley de Estmulos y Recompensas a los Funcionarios y Empleados de la
Federacin y del Distrito y Territorios Federales, D. O. 6-XII-1954
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado, D. O. 30-XII-1959
Ley Federal de Radio y Televisin, D. O. 19-1-1960
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado (reglamentaria
del apartado B del artculo 123 constitucional), D. O. 28-XII-1963
Ley de Amparo Reglamentaria de los Artculos 103 y 107 de la Constitu-
cin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, D. o. 10-1-1936 y 30-
IV-1968
Ley sobre las Caractersticas y el Uso del Escudo, la Bandera y el Himno
Nacional, D. O. 17-VIlI-1968
Ley Orgnica de los Tribunales de Justicia del Fuero Comn del Distrito
y Territorios Federales, D. O. 29-1-1969 (por lo que se refiere a los
anales de jurisprudencia y su seccin del "Boletn Judicial")
Ley que establece las Normas Mnimas para la Readaptacin Social de
Sentenciados, D. O. 19-V-1971
Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, D. O. 11-1-1972
Ley Electoral Federal, D. O. 5-1-1973
Ley de Impuestos de Migracin, D. O. 31-XII-1973
Ley General de Poblacin, D. O. 7-1-1974
Ley que crea el Consejo Tutelar para Menores Infractores del Distrito
Federal, D. O. 2-VIII-1974
Reglamento Interior de la Colonia Penal de Islas Marias, D. O. lO-UI-
1920 publicado en la memoria de Gobernacin de los aos 1939-1940
Reglamento para el calendario oficial y honorarios de las oficinas pblicas
dependientes del Ejecutivo Federal, D. o. 5-XII-1930
Reglamento del Patronato para Menores, D. O. 25-V-1934
Reglamento Interior del Departamento de Prevencin Social, D. o. 7-
V-1937
Reglamento Interior de la Secretara de Gobernacin, D. O. 6-VII-1977
Reglamento de juego de pelota (frontn) sin apuestas, D. o. 27-XII-
1944
Reglamento de polica para el juego de pelota en frontn, D. O. 2-VIII-
1945
Reglamento del Archivo General de la Nacin, D. O. 13-IV-1946
Reglamento de la Ley de la Industria Cinematogrfica, D. O. 6-VIII-
1951
Reglamento de la Comisin Federal Electoral, de las comisiones locales,
de los comits distritales y del Registro Nacional de Electores, D. O.
31-XII-1956
Reglamento de la Ley de Estmulos y Recompensas a los Funcionarios y
Empleados de la Federacin y del Distrito y Territorios Federales,
D. O. 8-V-1957
Reglamento de escalafn para los trabajadores de la Secretara de Gober-
nacin, D. O. 17-VII-1959 y 1O-IX-1959
Reglamento de la Ley General de Poblacin, D. O. 3-V-1962
Reglamento del Patronato de Reos Liberados, D. O. 16-VII-1963
Reglamento nacional de carreras de caballos de pura sangre, D. O. 19-
VI-1964
Reglamento de la Condecoracin Miguel Hidalgo, D. O. 26-VIII-1968
Reglamento de la Ley Federal de Radio y Televisin y de la Ley de In-
dustria Cinematogrfica, relativo al contenido de las transmisiones
en radio y televisin, D. O. 4-IV-1973
Decreto que reforma el Cdigo Penal en relacin a los delitos y faltas en
materia de culto religioso y disciplina externa, D. O. 2-VII-1926 y 30-
XII-1931
Decreto que fija el horario que regir para la entrada y salida de los em-
pleados pblicos y del comercio en el Distrito Federal, D. O. l1-VIII-
1943
Decreto que crea el Instituto Nacional de Estudios Histricos de la Re-
volucin Mexicana, D. O. 29-VIII-1953
Decreto que crea la Condecoracin Miguel Hidalgo, D. O. 8-V-1968
Acuerdo por el que se constituye la Comisin de Radiodifusin, D. O.
21-VIII-1969
Acuerdo que establece la semana laboral de cinco das para los trabaja-
dores de las secretaras y departamentos de Estado, dependencias del
Ejecutivo Federal y de los organismos e instituciones que se rigen por
la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, D. O. 28-
XII-1972
Estatuto de las Islas Maras, D. O. 30-XII-1939
Instructivo de carcter jurdico administrativo que norman los Procedi-
mientos internos
COMPOSICIN ORGNICA DE LA SECRETARA DE GOBERNACIN
231
De acuerdo con el reglamento interior de la Secretara de Gobernacin)
publicado el 6 de julio de 1977) esta dependencia se integra con los si-
guientes funcionarios y unidades administrativas:
Secretario
Subsecretara
Subsecretara
Subsecretara
Oficiala Mayor
Direccin General de Gobierno
Direccin General de Asuntos Jurdicos
Direccin General de Servicios Migratorios
Direccin General de Servicios Coordinados de Prevencin y Readap-
tacin Social
Direccin General de Informacin
Direccin General de Investigaciones Polticas y Sociales
Direccin Federal de Seguridad
Direccin General Coordinadora de las Juntas de Mejoramiento Mo-
ral) Cvico y Material
Direccin General de Radio) Televisin y Cinematografa
Direccin General de Administracin
Comisin Interna de Administracin y Programacin
ARTCULO 27.-A la Secretara de Gobernacin corresponde el des-
pacho de los siguientes asuntos:
l. Presentar ante el Congreso de la Unin las iniciativas de ley del
Ejecutivo;
lI. Publicar las leyes y decretos que expidan el Congreso de la Unin)
alguna de las dos Cmaras o el Presidente de la Repblica;
III. Administrar y publicar el Diario Oficial de la Federacin;
IV. Vigilar el cumplimiento de los preceptos constitucionales por
parte de las autoridades del pas, especialmente en 10 que se refiere a las
garantas individuales, y dictar las medidas administrativas que requiera
ese cumplimiento;
V. Cuidar el cumplimiento de las disposiciones legales sobre culto
religioso y disciplina externa, dictando las medidas que procedan;
VI. Aplicar el artculo 33 de la Constitucin;
VII. Conducir las relaciones del Poder Ejecutivo con los otros Po-
deres de la Unin, con los Gobiernos de los Estados y con las autoridades
232
JACINTO FAYA VIESCA
municipales; ante estos dos ltimos, impulsar y orientar l ~ creacin ~ el
funcionamiento de las Juntas de Mejoramiento Moral, Cvico y Material;
VIII. Otorgar al Poder Judicial Federal el auxilio que requiera para
el debido ejercicio de sus funciones;
IX. Tramitar lo relativo al ejercicio de las facultades que otorgan al
Ejecutivo los artculos 96, 98, 99 Y 100 de la Constitucin, sobre nombra-
mientos, renuncias y licencias de los Ministros de la Suprema Corte de
Justicia; el artculo 73, fraccin VI, sobre nombramientos de los Magis-
trados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal y el artculo 111
respecto de las destituciones de funcionarios judiciales;
X. Recopilar y mantener al corriente la informacin sobre los atri-
butos personales, acadmicos y tcnicos de los funcionarios judiciales a
que se refiere la fraccin anterior.
XI. Tramitar 10 relacionado con los nombramientos, remociones, re-
nuncias y licencias de los Secretarios y Jefes de Departamento del Ejecu-
tivo Federal, y de los Procuradores de Justicia de la Repblica y del
Distrito Federal;
XII. Intervenir en los nombramientos, destituciones, renuncias y ju-
bilaciones de funcionarios que no se atribuyan expresamente por la ley a
otras dependencias del Ejecutivo;
XIII. Llevar el registro de autgrafos de los funcionarios federales y
de los Gobernadores de los Estados, y legalizar las firmas de los mismos;
XIV. Conducir las relaciones del Gobierno Federal con el Tribunal
Federal de Conciliacin y Arbitraje de los Trabajadores al Servicio del
Estado;
XV. Administrar las islas de ambos mares de jurisdiccin federal;
En las islas a que se refiere el prrafo anterior, regirn las leyes civiles,
penales y administrativas, aplicables en el Distrito Federal y tendrn juris-
diccin los Tribunales Federales con mayor cercana geogrfica;
XVI. Fomentar el desarrollo poltico e intervenir en las funciones
electorales, conforme a las leyes;
XVII. Manejar el servicio nacional de identificacin personal;
XVIII. Manejar el Archivo General de la Nacin;
XIX. Ejercitar el derecho de expropiacin por causa de utilidad p-
blica en aquellos casos no encomendados a otra dependencia;
,XX. Vigilar que las publicaciones impresas y las transmisiones de
radio y televisin, as como las pelculas cinematogrficas, se mantengan
dentro de los lmites del respeto a la vida privada, a la paz y moral pblicas
y a la dignidad personal, y no ataquen los derechos de terceros ni provo-
quen l ~ .comisin de algn delito o perturben el orden pblico; y dirigir
y adminIStrar las estaciones radiodifusoras y televisaras pertenecientes al
Ejecutivo Federal, con exclusin de las que dependan de otras Secretarias
de Estado y Departamentos Administrativos;
XXI. Reglamentar, autorizar y vigilar el juego, las apuestas, las lo-
teras y rifas, en los trminos de las leyes relativas;
XXII. Compilar y ordenar las normas que impongan modalidades a
la propiedad privada, dictada por el inters pblico;
XXIII. Reivindicar la propiedad de la nacin, por conducto del Pro-
curador General de la Repblica;
XXIV. Reglamentar y autorizar la portacin de armas por emplea-
dos federales;
XXV. Formular y conducir la poltica demogrfica, salvo lo relativo
a colonizacin, asentamientos humanos y turismo;
XXVI. Organizar la defensa y prevencin social contra la delincuen-
cia, estableciendo en el Distrito Federal un Consejo Tutelar para menores
infractores de ms de seis aos e instituciones auxiliares; creando colonias
penales, crceles y establecimientos penitenciarios en el Distrito Federal y
en los Estados de la Federacin, mediante acuerdo con sus Gobiernos,
ejecutando y reduciendo las penas y aplicando la retencin por delitos del
orden federal o comn en el Distrito Federal;
XXVII. Manejar el calendario oficial;
XXVIII. Rendir las informaciones oficiales del Ejecutivo de la Unin;
XXIX. Intervenir en la poltica interior que competa al Ejecutivo
y no se atribuya expresamente a otra dependencia, y
XXX. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes y regla-
mentos.
1. LA SECRETARA DE GoBERNACIN y LAS GARANTAS
CONSTITUCIONALES
En los siguientes prrafos haremos referencias breves sobre las funciones
de la Secretaria de Gobernacin que consideramos ms esenciales. Fun-
damentalmente queremos destacar que a esta Secretara se le ha encomen-
dado la trascendental tarea de vigilar el cumplimiento de la Constitucin
Poltica Mexicana por parte de todas las autoridades del pas, sean stas
federales, estatales o municipales.
Existen ciertas libertades y derechos llamados "garantas individuales
y sociales" de las que goza todo individuo que se interne o habite en el
pas, sin distincin de sexo, edad, raza, religin o nacionalidad. Dichas
garantas slo pueden restringirse en los casos y con las condiciones que la
propia Constitucin establece en su artculo 29.
Corresponde a la-Secretaria citada cuidar que el poder pblico respete
estas garantas. otorgadas por la Constitucin a los habitantes de los Esta-
2 3 ~
JACINTO FAYA VIESCA
dos Unidos Mexicanos, as como a las personas jurdicas o morales que se
encuentren en el territorio nacional.
En relacin a las garantas constitucionales en nuestro pas, considera-
mos pertinentes los comentarios que hacemos a continuacin.
El derecho a la educacin enunciado en el artculo 3
9
de la Consti-
tucin es una de las garantas de mayor importancia porque su ejercicio
constituye una slida base para lograr el progreso general del pas y el
fortalecimiento de nuestra independencia econmica y poltica.
En Mxico, todas las personas tienen la libertad de ejercer o dedicarse
a la profesin, industria, comercio o trabajo que deseen, siempre que estas
actividades no constituyan un delito previsto en la ley (cfr. artculo 59
constitucional) .
En lugar sobresaliente est la inviolable libertad de escribir y publicar
escritos sobre cualquier materia, dentro de los lmites que impone el respeto
a la vida privada, a la moral y a la paz pblica. En los Estados sociales
de derecho, se alienta y se protege a la libertad del hombre para concebir
ideas y trasmitirlas a sus semejantes. La libertad de expresin es uno de los
derechos humanos ms antiguos, y de los que sirven de fundamento para
el ejercicio de otros derechos y libertades.
La libertad de imprenta, que a su vez es una manifestacin de la libre
expresin, es otra de las preciadas garantas de las personas, sin la cual
otros derechos y libertades no podran existir. La libertad de informar y el
derecho a la informacin son autnticas conquistas de los pueblos que
adoptan para su existencia la democracia como rgimen de gobierno, como
estilo de vida y como digna vocacin humana.
Nuestra Constitucin, fiel a los ms slidos principios democrticos y
a nuestra tradicin liberal, garantiza en su artculo 6
9
la libertad de expre-
sin en forma general y, en su artculo 7
9
, establece especficamente la
garanta de escribir y publicar escritos sobre cualquier materia. La Secre-
tara de Gobernacin tiene el compromiso histrico de proteger y asegurar
que estas invaluables conquistas sociales se mantengan siempre para con-
gruencia de las tesis liberales con la prctica concreta de las autoridades
mexicanas.
La libertad de expresar ideas en forma verbal o escrita contribuye a la
formacin poltica del pas. La libre crtica conduce a un mejor cumpli-
miento de las obligaciones del poder pblico.
La Secretara de Gobernacin tiene obligacin de vigilar que los fun-
cionarios y empleados pblicos respeten el ejercicio del derecho de peticin.
Cualquier persona puede ejercitar esta garanta frente a toda clase de
autoridades: federales, estatales o municipales, sean legislativas, judiciales
o administrativas; pero en materia poltica, slo pueden hacer uso de ese
derecho los ciudadanos de la Repblica (cfr. artculo 8
9
constitucional).
235
Un rgimen poltico que no garantice el libre ejercicio del derecho de
peticin incurre en serios vicios de dictadura. El citado derecho constituye
una obligacin para las autoridades, las que en todo momento deben estar
en la mejor disposicin de atender las peticiones de cualquier individuo.
El derecho de asociacin y de reunin est garantizado en el artculo 9
9
constitucional, establecindose como nico requisito el que se ejercite
en forma pacfica y que tenga un objeto lcito. Para fines polticos, sola-
mente los ciudadanos de la Repblica podrn ejercitarlo.
Es incuestionable que la vida democrtica del pas sera imposible sin
esta garanta constitucional. Asociarse libremente para tomar parte en
asuntos polticos del pas es la premisa bsica de toda agrupacin poltica.
La voluntad poltica y su integracin a las estructuras del pas no pueden
realizarse sin el pleno y permanente ejercicio del derecho de asociacin.
La existencia de partidos polticos, el desarrollo de sus ideas y su partici-
pacin activa en los procesos electorales dentro del marco legal corres-
pondiente, se producen a partir de la libre asociacin humana para fines
polticos, y de la certidumbre que el poder pblico no slo respeta sino
que fundamentalmente promueve el ejercicio de ese derecho como pre-
requisito esencial de un Estado social de derecho.
Los habitantes de los Estados Unidos Mexicanos tienen libertad de
poseer armas de cualquier clase, para su seguridad y legtima defensa, a
excepcin de las expresamente prohibidas por la ley y las que estn reser-
vadas en forma exclusiva para el Ejrcito, la Armada, la Fuerza Area
y la Guardia Nacional (cfr. artculo 10 constitucional).
Todas las autoridades del pas deben respetar el derecho de los indi-
viduos para entrar en la Repblica, salir de ella, viajar por su territorio
y mudar de residencia, sin necesidad de carta de seguridad, pasaporte,
salvo-conducto u otro requisito semejante, dentro de lo que establecen
las leyes sobre emigracin, inmigracin y salubridad general (cfr. artcu-
lo 11 constitucional).
La Secretara de Gobernacin tiene la misin de vigilar que ninguna
persona sea juzgada por leyes privativas o por tribunales especiales. Los
jueces y tribunales, segn su esfera de competencia y jurisdiccin, slo
pueden normar su actividad de acuerdo a disposiciones generales abstractas
e impersonales. Los juicios deben ser llevados a cabo por tribunales previa-
mente establecidos (cfr. artculo 13 constitucional).
Los habitantes de la Repblica Mexicana gozan de una de las garan-
tas ms esenciales, no slo debido a su condicin humana sino tambin
para garantizar la supervivencia de las instituciones polticas. Nos referimos
a las garantas de irretroactividad de la ley en perjuicio de algn indivi-
duo, y al derecho a audiencias, a la legalidad y a la seguridad jurdica.
Esta dependencia debe vigilar que los artculos 14 y 16 constitucionales,
236
JACINTO FAYA VIESCA
que contienen estas garantas, sean observados estrictamente por la tota-
lidad de las autoridades del pas.
Asimismo esta Secretara puede intervenir a favor de todos los habi-
tantes para que los tribunales del pas y los rganos del Ministerio Pblico
del fuero federal y del fuero comn no puedan aprisionados por deudas de
carcter puramente civil, y para que los tribunales administren justicia
en forma expedita dentro de los plazos y trminos que fijan las leyes (cfr.
artculo 17 constitucional).
En relacin a los sistemas penitenciarios de la Federacin y los Estados,
es deber de la Secretara cuidar que los sistemas penales se establezcan
sobre la base del trabajo y la capacitacin, a fin de que el delincuente
pueda readaptarse socialmente. Tambin es competencia de esta dependen-
cia efectuar acuerdos entre la Federacin y los Gobernadores de los Estados
para que los reos que hayan sido sentenciados por delitos del orden comn
extingan su condena en establecimientos dependientes del Ejecutivo Fe-
deral.
Las garantas que establece el artculo 19 constitucional son materia de
vigilancia por parte de esta Secretara, al igual que las que en materia
formal establece el artculo 20 de la misma Constitucin.
Existen otras garantas en materia penal que establecen los artculos 21,
22 Y 23 de nuestro Cdigo Poltico. Sobre este particular la Secretara
de Gobernacin tiene un campo extraordinario de accin en el pas, prin-
cipalmente por los grandes avances en derecho penal y derecho peniten-
ciario que han tenido lugar en Mxico en la ltima dcada.
El artculo 24 constitucional autoriza a todos los habitantes para ejer-
cer su libertad en materia religiosa y para practicar las ceremonias, devo-
ciones o actos del culto por ellos elegido, en los templos o en su domicilio
particular, siempre que no constituyan un delito o falta penados por la ley.
La Constitucin respeta la libertad de creencias y la protege en su ar-
tculo 130 al impedir que el Congreso pueda dictar leyes que establezcan
o prohiban determinada religin.
La libertad de creencias y de cultos, al igual que la libertad de pen-
samiento y de imprenta, demuestra una actitud de respeto a la dignidad
de la persona humana, as como el reconocimiento total que el hombre es
moralmente responsable de su propia vida y de su actuacin en la sociedad.
La libertad primeramente mencionada fue incorporada en la Constitu-
cin de 1857 y posteriormente fue reformada en 1873. Despus se esta-
bleci6 en la Constitucin de 1917 en los trminos que hasta la fecha se
conservan.
La Secretara que comentamos tiene injerencia en todo lo relativo al
extenso e importante artculo 27 constitucional. No sera posible destacar
en unas cuantas lneas la enorme misin que le corresponde por vigilar
que se cumpla esta disposicin constitucional, una de las ms trascenden-
tales de nuestro Cdigo Poltico.
En los Estados Unidos Mexicanos estn prohibidos los monopolios y
estancos de cualquier clase, as como la exencin de impuestos y las prohi-
biciones a ttulo de proteccin a la industria, exceptuando nicamente los
relativos a la acuacin de moneda, a los correos, telgrafos, y radiotele-
grafa, a la emisin de billetes por medio de un solo banco -que actual-
mente es el Banco de Mxico, S. A.-, etc.
La Secretara de Gobernacin debe vigilar que las autoridades casti-
guen severamente a aquellas personas -fsicas o morales- que concentren
o acaparen artculos de consumo necesario para el pueblo, cuando el
acaparamiento o concentracin sea para obtener el alza de los precios
(cfr. artculo 28 constitucional).
La intervencin de esta Secretara en los casos excepcionales de sus-
pensin de garantas individuales es de primera importancia. En efecto,
pues si con fundamento en el artculo 29 constitucional, el Presidente de la
Repblica Mexicana, de acuerdo con el Consejo de Ministros y con la apro-
bacin del Congreso de la Unin, y en los recesos de ste, de la Comisin
Permanente, puede suspender en todo el pas o en lugar determinado, las
garantas que fuesen obstculo para hacer frente, rpida y fcilmente a la
situacin en los casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica
o cualquiera otra que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto,
resulta imprescindible que la suspensin se realice con absoluta legalidad.
Los extranjeros gozan tambin de todas las garantas individuales con-
signadas en la Constitucin de acuerdo con su artculo 1" que establece
que "en los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozar de las
garantas que otorga esta Constitucin, las cuales no podrn restringirse,
ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma
establece". A los extranjeros no se les permite actuar en los asuntos polticos
del pas, pues esta actividad est reservada a los nacionales.
La Secretara de Gobernacin se encuentra facultada para admitir
extranjeros al pas o para expulsarlos cuando su conducta resulta perju-
dicial a los intereses jurdicos, polticos o materiales de la nacin (cfr.
artculo 33 constitucional).
La fraccin XXIX del artculo 27 de la L.O.A.P.F. atribuye a esta
Secretara la facultad para intervenir en la poltica interior que competa
al Ejecutivo Federal y que no corresponda expresamente a otra depen-
denca.e
* El tema de las garantas individuales es tratado con amplitud y rigor por el
prestigiado jurista Ignacio Burgoa en su libro Las Gar41ltas Individuales. (Editorial
Porra, 6a. ed. 1970.) Con semejante claridad y erudici6n aborda dicho tema Juven-
tino V. Castro' en su obra Lecciones de Garanta y Amparo (Editorial POITa, S. A.
la. ed., 1974). .
238
JACINTO FAYA VIESCA
2. REFORMAS CONSTITUCIONALES EN MATERIA POLTICA
Un paso gigantesco del desarrollo poltico mexicano lo ha constituido
indiscutiblemente las reformas a la Constitucin en materia poltica, que
dieron origen a la nueva "Ley de Organizaciones Polticas y Procesos
Electorales". Despus del sistema de eleccin indirecta, surgi el sufragio
universal como triunfo de la democracia mexicana en la Revolucin de
1910. A ste siguieron otros serios avances en materia electoral como la
reforma constitucional del 17 de octubre de 1953, por la cual se incorpor
a la mujer al sistema de votacin.
Al lado de la tradicional representacin mayoritaria por va de eleccin
directa, la reforma del 22 de junio de 1963, en relacin al artculo 54
constitucional, vino a fortalecer el sistema electoral mexicano mediante
la formulacin institucional de un sistema complementario o representa-
cin minoritaria. El sistema qued integrado en la Cmara con la exis-
tencia de diputados electos por mayora y de diputados de partido, de
acuerdo con las reglas que establece el precepto constitucional.
El 22 de diciembre de 1969 se logr otro gran avance en materia
poltica al reducirse de 21 a 18 aos la edad requerida para alcanzar la
ciudadana mexicana y con ello la capacidad para votar. Con esta reforma
no slo se ampli el nmero de votantes sino adems se hizo partcipe a
cientos de miles de mexicanos de la responsabilidad de los procesos polticos
electorales, alcanzando el pas con ello un mayor grado de maduracin
y de conciencia poltica.
Posteriormente se redujo la edad para ser diputado o senador al Con-
greso de la Unin: de 25 a 21 aos para ser diputado, y de 35 a 30 aos
para ser senador.
3. NUEVO SISTEMA DE INTEGRACIN PARA LA CMARA DE DIPUTADOS
El licenciado Jess Reyes Heroles, actual Secretario de Gobernacin,
en su famoso discurso poltico de Chilpancingo, del 1
9
de abril de 1978,
present una panormica de 10 que podra lograrse en nuestro sistema
poltico y democrtico, afirmando " . De tal manera que se pueda captar
en los rganos de representacin el complicado mosaico ideolgico nacional
de una corriente mayoritaria y pequeas corrientes que, difiriendo en
mucho de la mayora, forman parte de la nacin."
El licenciado Jos Lpez Portillo, Presidente Constitucional de los Es-
tados Unidos Mexicanos, convoc a los partidos polticos a expresar libre-
bremente sus opiniones en materia de Reforma Poltica.
El licenciado Jess Reyes Heroles, en su calidad de Presidente de la
Comisin Federal Electoral, escuch todas las tesis y argumentaciones
polticas de los distintos partidos y agrupaciones polticas. Las juntas cele-
bradas en el seno de la Comisin Federal Electoral fueron el antecedente
de las reformas a los artculos 51, 52, 53, 54 Y 55 de la Constitucin
Poltica del pas, por las cuales se dise un nuevo sistema de integracin
para la Cmara de Diputados. A los partidos polticos minoritarios les fue
dada la posibilidad constitucional de una participacin poltica mayor
con el objeto de integrar la voluntad nacional mediante las facultades atri-
buidas a dicha Cmara legislativa. A travs de las citadas reformas se
pretende lograr la tesis del Presidente de la Repblica referente a la inte-
gracin poltica dependiente del concurso compartido de la voluntad
de las mayoras y las minoras polticas, en virtud que todos los ciudadanos
libres y responsables de Mxico tienen la responsabilidad de participar.
Una consecuencia de las reformas mencionadas ha sido el nuevo sistema
de integracin del Colegio Electoral. Ahora los diputados son electos con-
forme al mtodo proporcional plurinominal y en proporcin de 60 a 40
respectivamente. Esta nueva integracin del Colegio Electoral garantiza
los procedimientos para calificar las elecciones.
4. INTERVENCIN DE LA SUPREMA CoRTE DE JUSTICIA
EN EL PROCESO ELECTORAL
Las reformas a la Constitucin en materia poltica permiten que la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin intervenga en el caso de viola-
ciones sustanciales en el desarrollo del proceso electoral o en la calificacin
misma. En dicho caso, la Suprema Corte de Justicia lo har del conoci-
miento de la Cmara de Diputados para que a su vez sta emita una
nueva resolucin de carcter definitivo e inatacable. La intervencin de la
Suprema Corte ser consecuencia del recurso de reclamacin que se le plan-
tee contra las resoluciones del Colegio Electoral de la Cmara de Diputados.
La intervencin de la Corte es slo en calidad de un tribunal de dere-
cho y no de un tribunal poltico electoral. Las declaraciones que emita
tendrn slo las caractersticas de simples resoluciones declarativas, por lo
que ninguna. resolucin de este alto tribunal podr anular o convalidar
la calificacin de elecciones que hubiera hecho el Colegio Electoral. Esta
reforma ha suscitado importantes crticas de serios politlogos y constitu-
cionalistas, en el sentido de que las reformas slo permiten que la Corte
emita una simple opinin declarativa, disminuyendo con esto su alta
respetabilidad histrica. Pensamos que la experiencia dir la ltima palabra
pero, de cualquier manera, la intervencin de la Suprema Corte de Justicia
240
JACINTO FAYA VIESCA
equivale a un adelanto para conseguir, por su gran calidad moral, una
seria depuracin dentro de los procedimientos polticos tradicionales en
Mxico.
5. CONSTITUCIONALIZACIN DE LOS PARTIDOS POLTICOS
La Secretara de Gobernacin tiene en estos momentos una de las tareas
ms importantes que se le han podido encomendar a una dependencia en
la historia de Mxico. Como lo afirmamos ya anteriormente, la garanta
de asociacin consignada en el artculo 9
Q
constitucional era la nica base
prevista por la Constitucin para la existencia real de los partidos polticos
en el pas. Con las ltimas reformas constitucionales se abrieron los ca-
nales de opinin pblica con el fin de integrar autnticas opiniones y tesis
polticas, y se crearon tambin los instrumentos y mecanismos adecuados
para la expresin de un libre juego democrtico. Esto ha permitido que
por primera vez se logre la constitucionalizacin de los partidos polticos,
lo que viene a significar que forman parte sustancial de las instituciones
polticas y de los derechos fundamentales del hombre.
La Secretara citada debe tambin fomentar el desarrollo legal de los
partidos polticos, que son de inters pblico, otorgndoles todas las garan-
tas para su desenvolvimiento pleno y suministrndoles los elementos ne-
cesarios para que su participacin poltica sea autntica, segn sus principios
y estatutos de partido. Asimismo debe vigilar que los partidos tengan un
verdadero acceso a la radio, a la televisin, y en general a todos los medios
de comunicacin social, de acuerdo con lo que las leyes establezcan.
6. LEY DE ORGANIZACIONES POLTICAS Y PROCESOS ELECTORALES
Otro de los avances de las reformas polticas recientes lo constituye la
participacin de los habitantes del Distrito Federal en las decisiones de su
propio gobierno. Tambin en esto la Secretara de Gobernacin desem-
pea un valioso papel. En gran parte es su responsabilidad hacer todos
los esfuerzos que estn de su parte para institucionalizar en la vida poltica
de Mxico la iniciativa del Presidente de la Repblica, Lic. Jos Lpez
Portillo, convertida ahora en la "Ley de Organizaciones Polticas y Pro-
cesos Electorales", aprobada por el Congreso de la Unin el 30 de diciem-
bre de 1977. Esta ley integra el contenido de las ms diversas inquietudes
y tesis polticas que fueron planteadas a la Comisin Federal Electoral,
durante casi todo el ao de 1977, por los representantes de los distintos
partidos polticos nacionales y organizaciones polticas sin registro, as como
241
por distinguidos investigadores de la ciencia poltica y de la ciencia del
derecho constitucional.
7. POLTICA DEMOGRFICA Y POBLACIONAL
La fraccin XXV del artculo 27 que comentamos faculta a la Secre-
tara de Gobernacin para formular y conducir la poltica demogrfica,
salvo lo relativo a colonizacin, asentamientos humanos y turismo.
La Secretara de Gobernacin tiene actualmente una gran responsa-
bilidad encomendada para formular y conducir la poltica demogrfica
de Mxico. Esta es una grave responsabilidad no slo porque se la orde-
nan las disposiciones legales y reglamentarias en materia de poblacin,
sino fundamentalmente por nuestra aplastante realidad poblacional. Un
crecimiento demogrfico de 3.2 por ciento anual, que segn datos del
gobierno federal podra ser el 3.5 por ciento, sita a Mxico entre los pases
con mayor ndice de natalidad en el mundo. Este extraordinario creci-
miento demogrfico, aunado a una deficiente poltica de asentamientos
humanos, ha propiciado que los mejores esfuerzos del gobierno federal se
vean severamente contrarrestados.
La poltica poblacional a cargo de la Secretara de Gobernacin tiende
a asegurar para todos los mexicanos el derecho a una vida mejor en todos
los rdenes. Los propsitos gubernamentales de conseguir un desarrollo
econmico ms equilibrado y de alcanzar mejores metas de justicia social
para todos los mexicanos se imposibilitaran sin una poltica demogrfica
sensata. Pensamos que esta dependencia debe estructurar programas de
planeacin familiar que respeten la libertad personal.
La disminucin del crecimiento demogrfico en ningn momento debe
ser coactiva, por lo que el decrecimiento en el ndice de la natalidad
debe ser el resultado de un profundo convencimiento de las familias
mexicanas.
Una poltica demogrfica sensata no puede limitarse a una serie de
acciones congruentes o aisladas que busquen exclusivamente reducir la tasa
de natalidad. El objeto fundamental de esta poltica demogrfica pudiera
consistir fundamentalmente en asegurar un bienestar econmico, social y
cultural para la poblacin mexicana, y orientarse a la bsqueda de ms
salud, de un crecimiento constante en el empleo, y de seguridad de una
vivienda decorosa y un salario remunerador. Dicha poltica tendra que
complementarse con una buena poltica laboral, a fin de impedir que nues-
tro pas cambie su queja de "trabajos de hambre" por una queja an
ms desgarradora, la de "hambre de trabajo".
Sostener la tesis de un bienestar mayor para todos los mexicanos es
reforzar una de las tesis polticas ms justas de un Estado revolucionario
16
242
JACINTO FAYA VIESCA
de derecho. No debera caerse en la tesis simplista que el bienestar econ-
mico y social de los mexicanos puede depender de la sola disminucin
de la tasa de natalidad.
En nuestra opinin, una poltica demogrfica debe contener objetivos
muy precisos para reducir la tasa de nacimientos, pero a la vez debe ser
respetuosa de los derechos humanos. Acrecentar la produccin y la produc-
tividad, ampliar la base del empleo nacional y repartir con mayor justicia
los beneficios del desarrollo econmico y social son tesis que en ltima
instancia deben entrelazarse y amalgamarse con las tesis de las polticas
demogrficas.
La Secretara de Gobernacin tiene ante la historia la responsabilidad
y el privilegio de encontrar el equilibrio y los medios para dar congruencia
a estas distintas polticas.
8. POSIBILIDAD DE CREACIN DE UN ARCHIVO POBLACIONAL
Sera muy deseable que la Secretara de Gobernacin creara el primer
archivo poblacional en la historia de Mxico, con objeto de registrar los
generales y la situacin aproximada en materia de empleo, de estado civil,
nmero de hijos, etc. de todos los habitantes del pas. Este archivo podra
brindar un extraordinario auxilio en materia poltica y de informacin
y proporcionar elementos indispensables para el diseo de las polticas
demogrficas. Este archivo podra ofrecer, a los investigadores y estudiosos
de las ciencias sociales, un material riqusimo para elaborar estudios obje-
tivos en relacin a sus materias.
Finalmente, y por otra parte, debemos decir que otras facultades de la
Secretara de Gobernacin, distintas a las mencionadas, no son menos
trascendentales. El ejercicio de las facultades de esta Secretara depende
en gran parte del desarrollo y el equilibrio poltico del pas y de la exis-
tencia real de un estado social de derecho.
ARTICULO 28
SECRETARIA DE RELACIONES EXTERIORES
Antecedentes histricos de la Secretara de Relaciones Exteriores.-
Legislacin y disposiciones jurdicas aplicables a la Secretara de Re-
laciones Exteriores.-Composicin orgnica de la Secretara de Rela-
ciones Exteriores.
1. El derecho internacional.-2. Divisiones principales del derecho
internacional segn C. Wilfred Jenks.-3. La estructura poltica
internacional despus de la II Guerra Mundial y el derecho inter-
nacional.--4. Concepto de un nuevo derecho internacional.-5. El
derecho internacional como un derecho comn de la humanidad.-
6. Avances en el derecho internacional.-7. Temas actuales impor-
tantes en el derecho internacional.-8. La Secretara de Relaciones
Exteriores y la difusin de las tesis polticas y econmicas del Go-
bierno mexicano.-9. La Carta de Derechos y Deberes Econmicos
de los Estados.
ANTECEDENTES HISTRICOS DE LA SECRETARA
DE RELACIONES EXTERIORES
"La Secretara de Relaciones Exteriores fue creada por decreto de la
Regencia del Imperio Mexicano, expedido el 4 de octubre de 1821, me-
diante el cual se nombraron cuatro ministros, el primero de los cuales
tendra a su cargo la 'Secretara de Negocios y Relaciones Interiores y
Exteriores' .
"Un decreto posterior, de 8 de noviembre del mismo ao, estableci el
reglamento interior de las cuatro secretaras y fij las atribuciones de cada
una de ellas, habindole correspondido a la de Relaciones Exteriores e
Interiores tanto lo concerniente a las relaciones diplomticas con las 'cortes
extranjeras' como otros asuntos que posteriormente pasaron a depender
de los ramos de Gobernacin, Comunicaciones y Obras Pblicas."
244
JACINTO FAYA VIESCA
ALA SECRETARA DE RELACIONES EXTERIORES
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 5-II-1917
ley de Extranjera y Naturalizacin de 1886, D. O. 28-V-1886
Ley Orgnica de la Fraccin 1 del Artculo 27 Constitucional, D. O. 21-
1-1926 y su Reglamento, D. O. 29-III-1926
Ley del Servicio Militar Obligatorio, D. O. 31-VIII-1942
Cdigo Aduanero, D. O. 31-XII-1951
Cdigo Sanitario de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 13-II1-1973
Ley de Navegacin y Comercio Martimos, D. O. 21-XI-1963
Ley Orgnica del Servicio Exterior Mexicano, D. O. 4-III-1967
Ley Federal del Patrimonio Cultural de la Nacin, D. O. 16-XII-1970
Ley del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, D. O. 29-XII-1970
Ley que crea el Instituto Mexicano de Comercio Exterior, D. O. 31-XII-
1970
Ley Orgnica del Instituto Nacional de Energa Nuclear, D. O. 12-1-1972
Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, D. O. 27-II-1972
Ley para promover la inversin mexicana y regular la inversin extran-
jera, D. O. 9-III-1973
Ley de Impuestos de Migracin, D. O. 31-XIl-1973
Ley Federal para el Fomento al Turismo, D. O. 31-XII-1973
Ley de Nacionalidad y Naturalizacin, D. O. 20-1-1934 con sus reformas
y adiciones, D. O. 1O-III-1938, D. O. 23-1-1940, D. O. 18-1-1941,
D. O. 31-XII-1949, D. O. 20-II-1971, D. O. 29-XII-1971, D. O.
31-XII-1974
Ley de Extradicin Internacional, D. O. 29-XII-1975
Ley de Premios, Estmulos y Recompensas Civiles, D. O. 31:XII-1975
Reglamento de la Ley del Servicio Exterior, Orgnica de los Cuerpos
Diplomtico y Consular Mexicanos, de 25 de enero de 1934, D. O.
12-V-1934
Reglamento de los artculos 47 y 48 de la Ley de Nacionalidad y Natura-
lizacin, D. O. 6-IX-1940
Reglamento para la Expedicin y Visa de Pasaportes (D. O. 21-V-1938)
con sus reformas: D. O. 18-1II-1941 y D. O. 13-VII-1950
Reglamento para la expedicin de certificados de nacionalidad mexicana,
D. O. 18-X-1972
Reglamento Interior de la Secretara de Relaciones Exteriores, D. O. 23-
IX-1977
Decreto de 7 de enero de 1936 que excepta de todo impuesto a los equi-
pajes, menajes de casa, vehculos y dems objetos de uso personal que
importan los representantes diplomticos
Decreto que reglamenta los artculos 1
9
Y 2
9
de la convencin celebrada
entre Mxico y los Estados Unidos de Amrica para la recuperacin
de vehculos que hubieren sido de delito contra la propiedad, D. O.
2-IX-1938
Decreto que establece la necesidad de obtener permiso para la constitu-
cin o modificacin de sociedades mexicanas que tengan o puedan
tener socios extranjeros y para la adquisicin por ellos de ciertos bienes,
D. O. 7-VIII-1944
Decreto que crea la Comisin Nacional del Espacio Exterior, D. O. 31-
VIII-1962
Decreto relativo a la concesin de permisos para la constitucin o modi-
ficacin de sociedades cuyo objeto sea establecer o desarrollar determi-
nadas industrias, D. O. 2-VIII-1970
Decreto que fija los derechos por los permisos que expide la Secretara de
Relaciones Exteriores de acuerdo con las disposiciones legales sobre
la materia, D. O. 27-I1-1971
Decreto que establece los derechos por la prestacin de servicios consu-
lares, D. O. 15-II-1972
Decreto por el que se establecen los derechos por la expedicin y refrendo
de pasaportes, D. O. 23-IV-1976
Acuerdo relativo a la interpretacin de las fracciones 1, IV YVI del ar-
tculo 27 de la Constitucin Federal, D. O. 19-VIII-1939
Acuerdo que crea una comisin intersecretarial para coordinar la aplica-
cin de disposiciones legales relativas a la inversin de capitales nacio-
nales y extranjeros, D. O. 23-VI-1947
Acuerdo por el que se establecen las bases para la promocin y coordina-
cin de las reformas administrativas del sector pblico federal, D. O.
28-1-1971 _
Acuerdo para el establecimiento de unidades de programacin en cada
tralizados y empresas de participacin estatal, D. O. 1lIII-1971
Acuerdo para promover la mejor capacitacin administrativa y profesio-
nal de los trabajadores al servicio del estado, D. O. 26-VI-1971
Acuerdo por el que se establece la semana laboral de cinco das de dura-
cin para los trabajadores de las secretaras y departamentos de Estado,
dependencias del Ejecutivo Federal y dems organismos pblicos e
instituciones que se rijan por la Ley Federal de los Trabajadores del
Estado, D. O. 28-XII-1972
Acuerdo por el que se dispone que las distintas dependencias del Ejecutivo
debern establecer la coordinacin adecuada con el ISSSTE, a fin de
desarrollar los programas de capacitacin para empleados de base,
D. O. 5-IV-1973
Acuerdo por el que se dispone que las secretaras y departamentos de Es-
tado, organismos descentralizados y empresas de participacin estatal
de la administracin pblica federal, procedan a implantar las medidas
necesarias, delegando facultades en funcionarios subalternos, para la
ms gil toma de decisiones y tramitacin de asuntos, D. O. 5-IV-1973
de la administracin pblica federal, procedan a establecer sistemas de
orientacin e informacin al pblico, D. O. 5-IV-1973.
Acuerdo por el que se establece una delegacin de la Secretara de Rela-
ciones Exteriores con sede en la ciudad de Monterrey, N. L., D. O.
18-Il-1975
Acuerdo por el que se dispone que la Comisin de Recursos Humanos del
Gobierno Federal coadyuvar permanentemente con las entidades del
sector pblico en el establecimiento y cumplimiento de las normas y
mecanismos necesarios para mantener la regularidad, seguridad y esta-
bilidad en el trabajo de los servidores pblicos, D. O. 9-II-1976
En la actualidad nuestro pas tiene suscritos ms de trescientos tratados
bilaterales con aproximadamente sesenta pases diferentes; asimismo, es
co-signatario de un nmero mayor a los doscientes veinte tratados multi-
laterales.
COMPOSICIN ORGNICA DE LA SECRETARA
DE RELACIONES EXTERIORES
La Secretara de Relaciones Exteriores, de conformidad con el artcu-
lo 2 de ~ u reglamento interior publicado el 23 de septiembre de 1977,
contar con las siguientes unidades administrativas:
Secretario
Subsecretario A
Subsecretario B
Subsecretario C
Subsecretario D
Oficial Mayor
Consultor Jurdico
Coordinador Ejecutivo de Cooperaci6n Internacional para el Des-
arrollo
Director en Jefe de Asuntos Polticos
Director en Jefe de Organismos Internacionales
Director en Jefe de Relaciones Econmicas Internacionales
Director en Jefe de Cooperacin Internacional
Director en Jefe de Relaciones Culturales y Publicaciones
Director en Jefe de Asuntos Especiales
Director en Jefe de Planeacin y Asuntos Tcnicos
Director General de Asuntos Diplomticos
Director General de Asuntos Consulares
Director General de Organismos Internacionales
Director General del Servicio Exterior
Director General de Lmites y Ros Internacionales
Director General de Relaciones Culturales
Director General de Cooperacin Tcnica Internacional
Director General de Relaciones Econmicas Internacionales
Director General de Energticos
Director General de Asuntos Jurdicos
Director General del Protocolo
Director General de Administracin
Director General de Archivo, Biblioteca y Publicaciones
Director General de Relaciones Pblicas y Prensa
Instituto "Matas Romero" de Estudios Diplomticos
Comisin Interna de Administracin
Unidad de Servicios Sociales
Unidad de Organizacin y Mtodos
Unidad de Informtica
Unidad de Conferencias
Delegaciones de la Secretara en el interior del pas
247
ARTICULO 28.-A la Secretara de Relaciones Exteriores corresponde
el despacho de los siguientes asuntos:
I. Manejar las relaciones internacionales y, por tanto, intervenir en la
celebracin de toda clase de tratados, acuerdos y convenciones en los que
el pas sea parte;
lI. Dirigir el servicio exterior en sus aspectos diplomticos y consular
en los trminos de la Ley del Servicio Exterior Mexicano y, por conduc-
to de los agentes del mismo servicio, velar en el extranjero por el buen
nombre de Mxico; impartir proteccin a los mexicanos; cobrar derechos
consulares y otros impuestos; ejercer funciones federales y de registro civil
y adquirir, administrar y conservar las propiedades de la nacin en el
extranjero;
248
JACINTO FAYA VIESCA
III. Intervenir en lo relativo a comisiones, congresos, conferencias y
exposiciones internacionales, y participar en los organismos e institutos
internacionales de que el Gobierno mexicano forme parte;
IV. Intervenir en las cuestiones relacionadas con los lmites terri-
toriales del pas yaguas internacionales;
V. Conceder a los extranjeros las licencias o autorizaciones que re-
quieran conforme a las leyes para adquirir dominio de las tierras, aguas
y sus accesiones, o para obtener concesiones de explotacin de minas,
aguas o combustibles minerales en la Repblica Mexicana y para adquirir
bienes inmuebles ubicados en el pas, para intervenir en la explotacin
de recursos naturales, para hacer inversiones en empresas comerciales in-
dustriales especificadas, as como para formar parte de sociedades mexi-
canas civiles y mercantiles y a stas para modificar o reformar sus escrituras
y sus bases constitutivas y para aceptar socios extranjeros o adquirir bienes
inmuebles o derechos sobre ellos;
VI. Llevar el registro de las operaciones realizadas conforme a la frac-
cin anterior;
VII. Intervenir en todas las cuestiones relacionadas con nacionalidad
y naturalizacin;
VIII. Guardar y usar el Gran Sello de la Nacin;
IX. Coleccionar los autgrafos de toda clase de documentos diplo-
mticos;
X. Legalizar las firmas de los documentos que deban producir efectos
en el extranjero, y de los documentos extranjeros que deban producirlos en
la Repblica;
XI. Intervenir, por conducto del Procurador General de la Rep-
blica, en la extradicin conforme a la ley o tratados, y en los exhortos
internacionales o comisiones rogatorias para hacerlos llegar a su destino,
previo examen de que llenen los requisitos de forma para su diligenciacin
y de su procedencia o improcedencia, para hacerlo del conocimiento de las
autoridades judiciales competentes, y
XII. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes y regla-
mentos.
1. EL DERECHO INTERNACIONAL
El mbito de accin de la Secretara de Relaciones Exteriores lo cons-
tituye el derecho internacional actual? Los profundos cambios que ha
1 Sobre el concepto, historia, doctrinas y naturaleza del derecho internacional
puede consultarse el libro de Csar Seplveda, Curso de Derecho Internacional P-
blico, 7a. ed., Editorial Porra, S. A., Mxico, 1976, pp. 3-108.
sufrido el derecho de gentes en la primera mitad del siglo xx han propi-
ciado una transformacin radical en el contenido del sistema jurdico
internacional.
Las generaciones pasadas consideraban al derecho internacional como
el conjunto de normas que regulaban las relaciones entre los Estados, se
encontraran stos en guerra o en paz. Oppenheim en su obra afirmaba:
"Derecho de gentes o derecho internacional es el nombre de un conjunto
de normas consuetudinarias y convencionales a las que se consideran jur-
dicamente vinculados los Estados civilizados en sus mutuas relaciones." 2
En su misma obra sostiene: "El derecho de gentes es un derecho para
las relaciones entre Estados, no entre individuos" y los "Estados son los
nicos y exclusivos sujetos del derecho internacional". Esta concepcin
del derecho internacional separaba a este derecho en tres divisiones prin-
cipales: paz, guerra y neutralidad.
2. DIVISIONES PRINCIPALES DEL DERECHO INTERNACIONAL
SEGN C. WILFRED JENKS
C. Wilfred Jenks consider que "el derecho internacional pblico de la
paz contemporneo abarca ocho divisiones principales: a) el derecho que
regula la estructura y procesos legislativos de la comunidad internacional,
con cuatro subdivisiones principales, a saber: 1) el derecho que regula la
existencia, reconocimiento y sucesin de Estados como elementos de la es-
tructura de la comunidad internacional; II) el derecho de las instituciones
internacionales; III) el derecho que regula los procesos legislativos de la
comunidad internacional, y IV) la relacin entre derecho internacional
y derecho interno; b) el derecho que regula las relaciones pacficas entre
los Estados, que comprende: 1) las normas relativas al territorio, libertad
de los mares y soberana area, jurisdiccin, responsabilidad y relacin
entre los Estados, inmunidades y materias anlogas, que forman el ncleo
tradicional del derecho internacional pblico de la paz y donde se incluyen
la nacionalidad, extranjera, extradicin y cooperacin en la lucha contra
el crimen como temas que afectan a lo interestata1; 11) las normas que
regulan las relaciones econmicas entre los Estados, que abarcan cuestiones
como la obligacin de consulta y mutua cooperacin respecto a la poltica
monetaria y a la poltica econmica en general, responsabilidad de un
Estado frente a otro por prdida o dao econmico y las transacciones
financieras entre los Estados; III) los derechos de los Estados respecto a
la aplicacin y observancia de aquellas partes del derecho que se relacio-
2 lnternationt Law, la. ed. 1905, Vol. '1, p. 3.
250
JACINTO FAYA VIESCA
nan principalmente con los individuos; e) la proteccin internacional de
los derechos humanos, incluyendo las libertades civiles y los derechos
polticos, econmicos y sociales; d) los derechos de propiedad con carcter
especficamente internacional, incluyendo las formas inmateriales de pro-
piedad, como los derechos de autor, patentes y ciertos ttulos contractuales
y financieros; e) las normas comunes establecidas por instrumentos inter-
nacionales, que no se aplican fundamentalmente a las relaciones inters-
tataIes, apartado que comprende una gran parte del contenido de los
modernos tratados-leyes y abarca toda la interdependencia econmica y
tcnica: aviacin, casi todo el campo de derecho martimo, comunicaciones
postales, reglamentaciones sanitarias, telecomunicaciones y multitud de
materias anlogas reguladas por normas internacionales aplicables a entes
pblicos, sociedades e individuos ms que a los propios Estados; f) las
normas internacionales que regulan los conflictos de leyes; g) el derecho
de los tratados y otros instrumentos internacionales, que incluye la con-
clusin, validez, efectos, interpretacin, extincin y revisin de estos instru-
mentos; h) el derecho que regula el arbitraje internacional y el arreglo
judicial, que incluye la jurisdiccin, procedimiento, medidas provisionales
de proteccin, prueba, daos y ejecucin de decisiones y sentencias, e i) el
derecho que regula el uso de la fuerza en las relaciones internacionales.
Si bien estas divisiones son tiles a los efectos de anlisis y exposicin del
derecho, no es posible evitar que muchas materias caigan parcialmente
en dos apartados".s
3. LA ESTRUCTURA POLTICA INTERNACIONAL DESPUS
DE LA JI GUERRA MUNDIAL y EL DERECHO
INTERNACIONAL
A partir de la JI Guerra Mundial se han suscitado cambios dram-
ticos en la esfera internacional que han transformado radicalmente la
estructura poltica de la humanidad. Ms de 750 millones de personas de
diferentes razas y culturas, pertenecientes a ms de 20 pases, han alcan-
zado su independencia poltica y gozan del privilegio de estar constituidos
en naciones libres e iguales de la comunidad mundial.
Esta transformacin ha alterado los esquemas tradicionales del derecho
internacional, las formas clsicas de la poltica colonial y los viejos moldes
de relaciones econmicas entre pases desarrollados y subdesarrollados. Por
una parte, los cambios habidos han favorecido una fuerte tendencia
hacia una integracin europea, africana y americana; por otra, han pro-
3 El Derecho Comn de la Humanidad, Editorial Tecnos, Madrid, pp. 3D, 31.
porcionado elementos valuativos que han facilitado el establecimiento de
un nuevo orden jurdico mundial, posiblemente inimaginado en tiempos
pasados.
4. CONCEPTO DE UN NUEVO DERECHO INTERNACIONAL
C.Wilfred Jenks, de una forma muy brillante, presenta lo que debe
ser el nuevo derecho internacional cuando afirma: "El moderno derecho
internacional no ha sido nunca resultado, como el ius gentium de la anti-
gua Roma, de un sistema jurdico individual, y debe presentarse en el
futuro, si quiere seguir siendo reconocido como el derecho universal de una
comunidad mundial, articulado sobre la base de una serie de sistemas
jurdicos ms amplia que en el pasado. El estatuto del Tribunal Interna-
cional de Justicia se refiere a -los principios generales del derecho reco-
nocido por los pases civilizados--, como una de las fuentes del derecho
internacional. Al derivar el derecho de los principios generales reconocidos
por los pases civilizados, no podemos ya limitamos al derecho civil y al
derecho comn. Podemos deducir un consenso suficiente de principio
general, desde sistemas jurdicos tan diferentes como el derecho civil en sus
distintas formas europeas, latinoamericana y otras; el -Common Law-,
con sus variantes; el derecho islmico, con las suyas; el derecho hind, el
derecho judo, el derecho chino, el derecho japons, el derecho africano
en sus variadas formas y el derecho sovitico, que proporcione los funda-
mentos bsicos de un sistema universal de derecho internacional? Aqu
radica el ncleo central del problema. En un intento de explorar y esclare-
cer la cuestin, proponemos la consideracin de una serie de cuestiones
tomadas de algunas de las ms importantes zonas del derecho, de los
fundamentos del derecho de la paz, de los problemas del actual derecho
de las relaciones econmicas internacionales y de la relacin del derecho
con la libertad y la igualdad del hombre. Estas cuestiones son: el principio
de que la soberana del Estado viene definida y delimitada por el derecho
internacional y de que no es un poder discrecional por encima del derecho;
el principio de la imparcialidad judicial, que incluye el de audi alieram
partem y plantea la cuestin de la independencia del poder judicial; el
principio de que la legtima defensa est limitada por la inminencia del
riesgo y por la adecuacin de las medidas de defensa adoptadas a dicho
riesgo; el principio pacta sunt seroanda; el principio del respeto a los
derechos adquiridos; el principio de la consulta previa a la accin que
afecta a intereses de terceros; el principio de la responsabilidad por dao
ilcito a otros, incluyendo la responsabilidad que resulta de la falta o ne-
gligencia y la responsabilidad absoluta que deriva de la prctica de activi-
252
JACINTO FAYA VlESCA
dades peligrosas; el principio del respeto a los derechos humanos, incluyendo
la igualdad ante la ley; y el principio de que el derecho internacional no
es un conjunto de normas rgidas heredado del pasado y sin mbito para
desenvolverse, sino un cuerpo de principios vivientes, a la luz de los cuales
pueden resolverse los nuevos problemas que plantea el desarrollo de las
relaciones internacionales. Partiendo de esta investigacin llegaremos a la
conclusin de que tenemos, en los principales sistemas jurdicos del mundo,
los elementos de un orden jurdico universal, que para crearse y consoli-
darse necesita un esfuerzo continuado de reorientacin intelectual en todo
el mbito mundial; y de que, por otra parte, la evolucin poltica, el
desarrollo econmico y el progreso del derecho internacional sobre una
base universal son dependientes entre s." 4
5. EL DERECHO INTERNACIONAL COMO UN DERECHO COMN
DE LA HUMANIDAD
Fischer Williams, en su obra Chaptets on Current 1nternational Law
and the League 01 Nations, sostuvo que "en definitiva, los problemas
jurdicos se resuelven no por la preocupacin de los cientficos del derecho
ni por los esfuerzos de una generacin de abogados, sino por la continua
presin del progreso humano".
5
La preocupacin de los estudiosos y prcticos del derecho internacional
ha sido ltimamente la de considerar a este derecho a la luz de sus ltimas
transformaciones. Hay la tendencia de apartarse de aquella perspectiva
que parta de la afirmacin que el derecho internacional se integraba
exclusivamente, segn lo afirmaba Hyde, de "los principios y normas de
conducta que los Estados se consideran obligados a observar y, en conse-
cuencia, observan comnmente en sus mutuas relaciones".
Los nuevos internacionalistas luchan por abandonar la idea que el
derecho internacional tiene como nicos fundamentos los esquemas clsicos
tradicionales. Asimismo pretenden adoptar la tesis de un derecho inter-
nacional considerado como un derecho comn de la humanidad, entendido
ste como el perteneciente a una comunidad mundial organizada, for-
mada por Estados que se desarrollan conjuntamente a travs de insti-
tuciones internacionales y regionales que les permiten proteger a sus
habitantes, y que, por otra parte, les imponen a estos Estados diversas
obligaciones para hacer frente a los problemas econmicos, sociales y
tcnicos que surgen a nivel nacional e internacional.
-4 Op. cis., pp. 16, 17.
5 Cit. pos. C. Wilfred Jenks, op, cit., Editorial Tecnos, Madria, p. 21.
Coincidimos con afamados tratadistas en que el derecho internacional
contemporneo ya no puede presentarse racionalmente dentro de los es-
quemas clsicos como el derecho que regula las relaciones entre los Estados,
sino que debe considerarse como un derecho comn de la humanidad que
se encuentra actualmente en una incipiente etapa de desarrollo, pero
que indiscutiblemente ir adquiriendo madurez a travs de la conducta
de los distintos pases del mundo.
6. AVANCES EN EL DERECHO INTERNACIONAL
Consideramos que dos pruebas del inmenso adelanto obtenido en el
nuevo derecho internacional son la Conferencia de la Organizacin de las
Naciones Unidas sobre Derecho Martimo de 1958 y la existencia en esa
organizacin de ms de 14 organismos especializados.
Claramente la promocin y defensa a nivel mundial de los derechos
humanos representa otro avance significativo. Para las generaciones pasa-
das este tema era poco defendido, pues, nunca, sino hasta ahora, se le ha
convertido en una de las tesis polticas ms importantes de algunos pases
avanzados y de la Organizacin de las Naciones Unidas,"
7. TEMAS ACTUALES IMPORTANTES EN EL DERECHO INTERNACIONAL
Las organizaciones internacionales actuales indudablemente tienen una
gran influencia en la evolucin del derecho internacional. Los cambios
en las polticas coloniales, el aprovechamiento para todos los pueblos de la
energa atmica y solar, las nuevas polticas en materia de petrleo, y
la nueva poltica internacional en actividades espaciales son temas trascen-
dentales para el derecho internacional moderno.
En la actualidad, este derecho" se ha interesado en todo lo concer-
niente a la poltica econmica entre las naciones. Los problemas de ener-
gticos y de materias primas, el comercio, la circulacin monetaria, el
empleo, etc., son temas principales en las relaciones internacionales; tam-
bin 10 son los progresos cientficos y tecnolgicos y la utilizacin pacfica
de la energa atmica, as como los descubrimientos espaciales y las ven-
tajas que se han derivado colateralmente de ellos. Las transformaciones
econmicas, sociales, cientficas y tcnicas ocurridas en las ltimas dcadas
6 C. SepIveda ofrece un magnfico captulo referente a la Organizacin de las
Naciones Unidas en su obra citada, pp. 289-339.
1 Consltese tambin a C. Seplveda, op. cit.,p. 437 Y sigs, sobre el derecho
Internacional en materia econmica.
exigen una reconsideracin a fondo de todos los elementos constitutivos
del derecho internacional, a fin de ir perfeccionndolo para que pueda
cumplir con los nuevos retos que la poltica, la economa, y la sociedad
plantean a los Estados pobres y ricos.
8. LA SECRETARA DE RELACIONES EXTERIORES y LA DIFUSIN
DE LAS TESIS POLTICAS Y ECONMICAS DEL
GOBIERNO MEXICANO
La Secretara de Relaciones Exteriores desempea un papel muy im-
portante en la concepcin y ejecucin de las nuevas tesis polticas y econ-
micas del gobierno federal mexicano. Los graves trastornos internacionales
por la escasez de materias primas, energticos y alimentos -aunados a la
acelerada explosin demogrfica- han propiciado que nuestro gobierno
considere al derecho internacional como un instrumento jurdico esencial
para actuar en los foros internacionales, a fin de cooperar en la solucin
de las difciles crisis m ~ d i a l e s y de difundir los problemas nacionales
que se relacionen con otros Estados.
Mxico, a travs de la Secretara citada, ha venido sosteniendo la crea-
cin de un orden internacional ms justo y ms equitativo. No ha sido
posible establecer dicho orden en virtud de la supeditacin de muchos
pases y del financiamiento del desarrollo mediante la aceptacin forzada
de polticas econmicas inconvenientes impuestas por varios organismos
financieros internacionales.
La especulacin en los precios del oro y de las materias primas y el
desorden monetario han trastornado gravemente la economa de los pases
pobres. Internacionalmente Mxico ha propugnado la idea que todos los
Estados deben contribuir a la expansin equilibrada de una economa
mundial ms sana y justa; ha luchado por robustecer y mejorar las tesis
polticas y sociales y la eficacia de los organismos internacionales y regio-
nales; todo ello para lograr un mayor progreso y justicia social universal.
La Secretara de Relaciones Exteriores ha difundido la tesis de la
cooperacin, la solidaridad, el reordenamiento, el fortalecimiento, y la inte-
gracin del sistema internacional, en el que se compartan con mayor
inteligencia y justicia las responsabilidades y los frutos del desarrollo eco-
nmico y social. Esta Secretara ha defendido tambin la tesis de rechazar
cualquier acto que atente contra la soberana, la igualdad jurdica y la
autodetenninacin de los pueblos; ha luchado por la solucin justa y
pacfica de cualquier conflicto internacional y ha propugnado la no nter-
venci6n.
255
La Secretara de Relaciones Exteriores, como podemos ver, tiene un
extenso campo de accin, tanto en la Organizacin de las Naciones Unidas
como en la Organizacin de los Estados Americanos, en el Sistema Econ-
mico Latinoamericano, en el Fondo Monetario Internacional y, en fin,
ante las organizaciones internacionales donde se dirimen los ms im-
portantes problemas.
9. LA CARTA DE DERECHOS y DEBERES ECONMICOS
DE LOS ESTADOS
Ante el grave desorden internacional causado por el irracional uso de
los recursos naturales, la contaminacin de la atmsfera, lagos, ros y
mares; ante la irracional explotacin y uso de los energticos y ante la in-
justa distribucin de los beneficios del desarrollo, Mxico propuso a la comu-
nidad mundial la aceptacin de un cdigo internacional en materia
econmica y social, a fin de crear un nuevo sistema de relaciones econ-
micas entre las naciones, basado en la equidad, la igualdad soberana, la
independencia y la cooperacin entre los Estados, sin distincin de sistemas
polticos, econmicos y sociales. Ese cdigo es la Carta de Derechos y
Deberes Econmicos de los Estados, ya aceptada por la mayora de los
Estados miembros de la Organizacin de las Naciones Unidas.
El citado documento plantea las tesis ms avanzadas para el logro de
un orden internacional econmico y social ms justo. La aceptacin de la
Carta se debe a la gran visin poltica y a la perseverancia personal del
Expresidente de la Repblica Lic. Luis Echeverra Alvarez.
ARTICULO 29
SECRETARIA DE LA DEFENSA NACIONAL
Antecedentes histricos de la Secretara de la Defensa Nacional.-
Legislacin y disposiciones jurdicas aplicables a la Secretara de
la Defensa Nacional.-Composicin orgnica de la Secretara de la
Defensa Nacional.
1. La Reforma Administrativa y la Secretara de la Defensa
Nacional.
DE LA DEFENSA NACIONAL
"El Decreto Constitucional para la Libertad de Amrica Mexicana,
de 22 de octubre de 1814, sancionado en Apatzingn, Mich. instituy en su
artculo 134 la Secretara de Guerra.
"En el Reglamento Provisional para el Gobierno Interior y Exterior de
las Secretaras de Estado y del Despacho Universal, expedido por la Junta
Soberana Provisional Gubernativa el 8 de noviembre de 1821, se cre la
Secretara de Estado y del Despacho de Guerra y Marina.
"La Ley Cuarta, nmero 28, relativa a la Organizacin del Supremo
Poder Ejecutivo y correspondiente a las leyes constitucionales del 29 de
diciembre de 1836, estableci el Ministerio de Guerra y Marina. Esta
determinacin jurdica fue ratificada el 13 de junio de 1843 en las Bases
de Organizacin Poltica de la Repblica Mexicana. El 22 de abril de
1852 se expidieron las Bases para la Administracin de la Repblica hasta
la promulgacin de la Constitucin, y en su artculo 1Q figura la Secre-
tara de Guerra y Marina.
"El Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana, expedido
el 15 de mayo de 1856, en su artculo 86 estableci el Ministerio de
Guerra. El decreto sobre la distribucin de los ramos de la administracin
pblica, de 23 de febrero de 1861, conserv la denominacin de Secretara
de Guerra; yel decreto de 13 de mayo de 1891 reiter6 su existencia.
"La Ley de Secretaras de Estado de 25 de diciembre de 1917, dis-
puso que para el despacho de los negocios del orden administrativo de la
Federacin, fuera creada, entre otras, la Secretara de Guerra y Marina.
"Las posteriores leyes de secretaras de Estado incluyen, dentro de las
dependencias del Poder Ejecutivo Federal, a la Secretara de Guerra y
Marina, y en el decreto de 25 de octubre de 1937 se cambi la denomi-
nacin por la Secretara de la Defensa Nacional.
"Por disposicin legislativa de 31 de diciembre. de 1939, se cre el
Departamento de Marina Nacional, separando esas funciones de la Secre-
tara de la Defensa Nacional.
"La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, de 24 de diciem-
bre de 1958, conserv para esta dependencia el nombre de Secretara
de la Defensa Nacional,"
LEGISLACIN y DISPOSICIONES JURDICAS APLICABLES A LA SECRETARA
Ley de Disciplina del Ejrcito y la Armada Nacionales, D. O. 15-III-
1926. Reformas: Derogacin arto 38, D. O. 16-1-1934
Cdigo de Justicia Militar, D. O. 31-VIII-1933. Reformas: artculo 49,
D. O. 29-IX-1937
Artculos 10, 264, 275 Y Captulo Cuarto del Libro Segundo, D. O. 17-
X-1944
Artculo 39, D. O. 26-VI-1942
Ley del Servicio Militar Nacional, D. O. l1-XI-1940. Reformas: Ar-
tculo 1
9
, D. O. 25-IX-1942, Artculo 24 fraccin II, D. O. 18-VIII-
1944. Artculo 63, D. O. 25-X-1944
Ley que crea el Banco Nacional del Ejrcito y la Armada, D. O. 31-XII-
1946. Reformas: Artculo 6
9
fraccin 1; 9, 11 y 17, fraccin IV,
D. O. 31-XII-1955.
Ley de Retiros y Pensiones Militares, D. O. 31-XII-1955. Reformas:
Artculos 35, 36 y 73, D. O. 31-XII-1959. Adiciona artculo 46, D. O.
19-1-1967
Ley sobre las Caractersticas y el Uso del Escudo, la Bandera y el Himno
Nacionales, D. O. 17-VIII-1968
Ley Federal de Annas de Fuego y Explosivos, D. O. 11-1-1972
Ley que crea la Direccin de Pensiones Militares, D. O. 31-XII-1955.
Reformas: artculo 10 (adici6n fraccin VI), D. O. 31-XII-1957.
Articulo 2
9
y adiciona Artculos 38 al 58, D. O. 28-XII-1972
17
258
JACINTO FAYA VIESCA
Ley de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas, D. O. 30-XII-1961.
Reformas: Artculo 6
9
(adicin fraccin XVIII). Artculo 109A, 109B,
l09C, D. O. 28-XII-1972
Ley para la Comprobacin, Ajuste y Cmputo de Servicios en el Ejrcito
Nacional, D. O. 31-XII-1943. Reformas: Artculo 10, D. O. 2-XII-
1944, D. O. 18-XII-1975
Ley de Ascensos y Recompensas del Ejrcito y Fuerza Area Nacionales,
D. 0.7-1-1956. Reformas: Artculos 15 y 17, D. O. 4-III-1971, D. O.
18-XII-75
Ley Orgnica del Ejrcito y Fuerza Area Mexicanos, D. O. 15-IV-1971.
Reformas: D. O. 18-XII-1975.
Ley que crea la Universidad del Ejrcito y Fuerza Area, D. O. 29-XII-
1975
OTRAS LEYES FEDERALES
Ley Orgnica de la Contadura de la Federacin, D. O. 1-1-1935
Ley Orgnica del Presupuesto de Egresos de la Federacin, D. O. 31-
XII-1935
Ley de Vas Generales de Comunicacin, D. O. 19-II-1940
Ley Orgnica de la Educacin Pblica, D. O. 23-1-1942
Ley General de Poblacin, D. O. 27-XII-1947
Ley Federal de Estadstica, D. O. 31-XII-1947
Ley en favor de los Veteranos de la Revolucin como servidores del Es-
tado, D. O. 7-1-1950
Ley de Pesca, D. O. 16-1-1950
Ley Federal de Caza, D. O. 5-1-1952
Ley Orgnica de la Tesorera de la Federacin, D. O. 24-XII-1959
Ley Forestal, D. O. 16-1-1960
Ley General de Bienes Nacionales, D. O. 30-1-1969
Ley Federal Electoral, D. O. 29-1-1970
Ordenanza General del Ejrcito (vigente como reglamento en lo que no
se haya legislado), D. O. 15 al 20-XII-1911
Reglamento para el pago de haberes y estancias a los procesados y senten-
ciados (reglamento de sueldos), D. O. 6-1-1923
Reglamento para el Servicio de Justicia Militar, D. O. 12-11I-1930
Reglamento de Uniformes y Divisas, l-IX-1930
Reglamento de las Comisiones Inspectoras del Ejrcito, D. O. 7-VIII-1933
Reglamento de la Inspeccin General del Ejrcito; D. O. 8-VIII.1933
Reglamento de las Comandancias de Guarnicin y del Servicio Militar
de Plaza, D. O. 31-VIII-1933
Reglamento de Transportes Martimos Militares, D. O. 1O-X-1935
Reglamento General de las Comisiones Receptoras de materiales de gue-
rra, D. O. 16-II-1937
Reglamento para la expedicin de rdenes de transporte militares en tiem-
po de paz, D. O. 17-III-1937
Reglamento de reclutamiento para el personal de tropa'> del Ejrcito, D. O.
21-IV-1937
Reglamento del Servicio de Identificacin Militar, D. O. 7-XII-1938
Reglamento de la Escuela Mdico Militar, D. O. ll-II-1941
Reglamento de la Polica Judicial Militar, D. O. ll-VI-1941
Reglamento del Hospital Central Militar, D. O. 29-VIII-1942
Reglamento general para el Servicio de Sanidad Militar, D. O. 23IX-
1942
Reglamento para el funcionamiento de las academias particulares de tipo
militar, D. O. 24-V-1943
Reglamento para la organizacin y funcionamiento de los consejos de
honor en el Ejrcito, D. O. 15-IX-1928. Reformas: Articulo 6
9
(dero-
ga fraccin III), D. O. 16-1-1934. Articulo 3
9
, D. O. 14-VII-1943
Reglamento general de deberes militares, D. O. 26-II-1937. Reformas:
Articulo 31, D. O. 4-XII-1943
Reglamento para la aplicacin de pagos especiales al personal del Ejrcito,
D. O. 7-XIi-1943
Reglamento de la Direccin de Archivo Militar, D. O. 14-VI-1933. Re-
formas: Artculo 120, D. O. 15-X-1938. Adicin artculo 147, D. O.
19-XII-1946
Reglamento de vacaciones para los miembros del Ejrcito, D. O. 27-XII-
1945. Reformas: Artculo 11. Modifica la segunda parte, D. O. 24-
IV-1947
Reglamento para la expedicin de tarjetas de identificacin a miembros
del Ejrcito, D. O. 13-VIII-1946. Reformas: Articulo 1
9
, 59 Y 6"',
D. O. 24-IV-1947
Reglamento de la Ley del Servicio Militar Nacional, D. O. 1O-XI-1942.
Reformas: Artculo 83, D. O. 12-VII-1943. Artculos 79, 204, D. O.
17-X-1944. Artculo 18 (derogacin fraccin II), D. O. 6-VI-1947
Reglamento para el servicio interior de los Cuerpos de Tropa, D. O. 25-
IX-1937. Reformas: Decreto que suprime la Revista de Administra-
cin, D. O. 18-VI-1947
Reglamento del Heroico Colegio Militar, D. O. 15-XI-1949
Reglamento de ceremonial militar, D. O. 10-XI-1938. Reformas: Ar-
tculo 189, D. O. 23-VII-1949 y D. O. 19.XII-1949
260
JACINTO FAYA VIESCA
Reglamento de la Escuela Militar de Aviacin, D. O. 9-I1I-1951
Reglamento General de Regiones y Zonas Militares, D. O. 9-VI-1951
Reglamento de la Escuela de Oficiales de Sanidad Militar, D. O. 31-VIl-
1959
Reglamento de la Escuela Superior de Guerra, D. O. 24-IX-1960. Re-
formas: Artculo 130, D. O. 12-VI-1961
Reglamento de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, D. O.
6-V-1972
Reglamento General del Servicio de Transmisiones, D. O. 28-VII-1961.
Reformas: artculos 122 al 129 (derogacin), D. O. 14-XIl-1963. Ar-
tculo 105 y 107, D. o. 20-XII-1963. Artculos 105 y 107, D. O.
14-VIII-1972
Reglamento Interior de la Secretara de la Defensa Nacional, D. o. 11-
V-1977
Reglamento de Uniformes y Divisas del Ejrcito y Fuerza Area Mexi-
canos, D. O. 8-XII-1975
Decreto que deroga las disposiciones de la ordenanza que con carcter
de ley subsisten vigentes, D. O. 31-XIl-1935
Decreto que previene la expedicin de ttulos a los alumnos de las Escue-
las Militares, D. o. 2-1-1937
Decreto que prohibe el uso de vestuario, placas, distintivos o divisas seme-
jantes a las reglamentarias en el Ejrcito y la Armada, D. O. 17-V-
1937
Decreto que reglamenta el uso del Himno Nacional, D. O. 4-V-1943
Decreto presidencial que dispone que el elemento civil no podr causar
alta en las Armas del Ejrcito y fija el rgimen de los Auxiliares,
D. O. 3D-XII-1943
Decreto que norma la actuacin del personal militar en el extranjero,
D. O. 17-VI-1944
Decreto que crea la Legin de Honor Mexicana, D. O. 8-II-1949. Re-
forma: Fraccin 1, artculo 8
9
, D. O. 10-II1-1952
Decreto que dispone se reserve para uso exclusivo de los vehculos terres-
tres al servicio del Ejrcito y Fuerza Area el color olivo, D. O. 14-
XII-1963
261
La Secretara de la Defensa Nacional cuenta con los siguientes rganos
y unidades administrativas, de conformidad con el artculo 2
Q
de su Re-
glamento Interior, publicado el 11 de mayo de 1977:
Secretario
Subsecretara
Oficiala Mayor
Estado Mayor de la Defensa Nacional
Inspeccin General del Ejrcito y Fuerza Area Mexicanos
Comandancia de la Fuerza Area
Direccin General de Infantera
Direccin General de Caballera
Direccin General de Artillera
Direccin General de Ingenieros
Direccin General de Transmisiones
Direccin General de Administracin e Intendencia
Direccin General de Sanidad
Direccin General de Materiales de Guerra
Direccin General de Transportes Militares
Direccin General de Educacin Militar y de la Universidad del Ejr-
cito y Fuerza Area
Direccin General de Educacin Fsica y Deportes
Direccin General de Justicia Militar
Direccin General de Personal
Direccin General de Seguridad Social Militar
Direccin General de Defensas Rurales
Departamento Cartogrfico
Departamento de Archivo, Correspondencia e Historia
Departamento del Servicio Militar Nacional
Departamento del Registro Federal de Armas de Fuego y Explosivos
Procuradura General de Justicia Militar
ARTCULO 29.-A la Secretara de la Defensa Nacional, corresponde
el despacho de los siguientes asuntos:
l. Organizar, administrar y preparar al Ejrcito y la Fuerza Area;
lI. Organizar y preparar el servicio militar nacional;
Hl. Organizar las reservas del Ejrcito y de la Fuerza Area, e im-
partirles la instruccin tcnica militar correspondiente;
262
JACINTO FAYA VIESCA
IV. Manejar el activo de Ejrcito y la Fuerza Area, de la Guardia
Nacional al servicio de la Federacin y los contingentes armados que no
constituyan la guardia nacional de los Estados;
V. Conceder licencias y retiros, e intervenir en las pensiones de los
miembros del Ejrcito y de la Fuerza Area;
VI. Planear, dirigir y manejar la movilizacin del pas en caso de
guerra; formular y ejecutar, en su caso, los planes y rdenes necesarios
para la defensa del pas y dirigir y asesorar la defensa civil;
VII. Construir y preparar las fortificaciones, fortalezas y toda clase
de recintos militares para uso del Ejrcito y de la Fuerza Area, as como la
administracin y conservacin de cuarteles y hospitales y dems estableci-
mientos militares;
VIII. Asesorar militarmente la construccin de toda clase de vas de
comunicacin terrestres y areas;
IX. Manejar los almacenes del Ejrcito y de la Fuerza Area.
X. Administrar la Justicia Militar;
XI. Intervenir en los indultos de delitos del orden militar;
XII. Organizar y prestar los servicios de sanidad militar;
XIII. Dirigir la educacin profesional de los miembros del Ejrcito
y de la Fuerza Area, y coordinar, en su caso, la instruccin militar de la
poblacin civil;
XIV. Adquirir Y fabricar armamento, municiones, vestuario y toda
clase de materiales y elementos destinados al Ejrcito y a la Fuerza Area;
XV. Inspeccionar los servicios del Ejrcito y de la Fuerza Area;
XVI. Intervenir en la expedicin de permisos para la portacin de
armas de fuego, con objeto de que no incluyan las armas prohibidas expre-
samente por la Ley, y aquellas que la nacin reserve para el uso exclusivo
del Ejrcito, Armada y Guardia Nacional, con excepcin de lo consignado
en la fraccin XXIV del artculo 27, as como vigilar y expedir permisos
para el comercio, transporte y almacenamiento de armas de fuego, mu-
niciones, explosivos, agresivos qumicos, artificios y material estratgico;
XVII. Intervenir en la importacin y exportacin de toda clase de
armas de fuego, municiones, explosivos, agresivos qumicos, artificios y
material estratgico;
XVIII. Intervenir en el otorgamiento de permisos para expediciones
o exploraciones cientficas extranjeras o internacionales en el territorio
nacional;
XIX. Prestar los servicios auxiliares que requieran el Ejrcito y la
Fuerza Area, as como los servicios civiles que a dichas fuerzas seale
el Ejecutivo Federal, y
XX. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes y regla-
mentos.
1. LA REFORMA ADMINISTRATIVA Y LA SECRETARA
263
Las fuerzas armadas del pas tienen su origen en la Revolucin Mexi-
cana y se encuentran muy fusionadas al pueblo y a las instituciones de-
mocrticas, siendo un factor de orden y proteccin a la legitimidad de
nuestras instituciones.
Los institutos armados no presentan un mismo grado de desarrollo,
por lo que es necesario adoptar medidas adecuadas que tiendan a moder-
nizar y uniformar su desenvolvimiento.
El proceso de reforma administrativa iniciado por el Presidente de la
Repblica en diciembre de 1976 tiende a perfeccionar y agilizar las depen-
dencias y entidades del Ejecutivo Federal; por ello es indispensable actua-
lizar tambin los ordenamientos jurdicos que rigen a las fuerzas armadas.
Por otra parte, pensamos que es preciso renovar los sistemas y los
procedimientos administrativos deficientes, a fin de armonizados con los ob-
jetivos de la reforma administrativa actual.
Creemos que el proceso de reforma debe incluir un adecuado pro-
grama de educacin militar cuyas acciones estn en coordinaci6n con el
sistema educativo nacional. La creaci6n de un sistema de estmulos y recom-
pensas para los oficiales que se propongan realizar estudios superiores de
grado universitario es tambin un punto importante dentro de este proceso.
La adopcin de los progresos de las ciencias y las tcnicas militares en el
adiestramiento del elemento humano de las fuerzas armadas debe ser
tambin materia del citado proceso de reforma.
La reglamentaci6n de la: situaci6n jurdica de los militares adscritos a
otras instituciones y entidades del sector pblico debe hacerse para garan-
tizar los derechos de los mismos, lo que adems vendra a crear un clima
de confianza mayor. Podra estudiarse tambin el establecimiento de al-
gunos mecanismos tcnicos y jurdicos que permitan a los militares apro-
vechar sus capacidades en reas ajenas a sus obligaciones.
La tarea de salvaguarda que realizan las fuerzas armadas es de valor
incalculable para el pas. La dignificaci6n de las instituciones militares no
puede depender nicamente de los militares en servicio, sino tambin de la
cooperacin, confianza y respeto de las dems instituciones y la poblacin
mexicana.
ARTICULO 30
SECRETARIA DE MARINA
Antecedentes histricos de la Secretara de Marina.-Legislacin y
disposiciones jurdicas aplicables a la Secretara de Marina.-Com-
posicin orgnica de la Secretara de Marina.
1. Principales tareas de la Secretara de Marina.
ANTECEDENTES HISTRICOS DE LA SECRETARA DE MARINA
"El 8 de noviembre de 1821, se crea la Secretara de Estado y del
Despacho de Guerra y Marina, con atribuciones especficas en materia
de marina de guerra y mercante.
"El 13 de mayo de 1891 cambia su denominacin a Secretara de
Guerra y Marina; Y las siguientes funciones: vas martimas de comuni-
cacin, obras en los puertos, faros, vas, lagos, canales y puertos, pasan
a ser ejercidas por la Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas; las
funciones de las capitanas de puerto eventualmente son ejercidas por
los administradores de aduanas, dependientes de la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico.
"El 25 de diciembre de 1917, la Secretara de Guerra y Marina ad-
ministra las escuelas militar y martima, la marina de guerra, patentes
de corso, arsenales y diques, servicio mdico y justicia militar; encargn-
dose de la administracin de las aguas de propiedad federal, observatorio
meteorolgico, estudio y explotaciones de la flora y la fauna del pas, de los
viajes y exploraciones cientficas de la Secretara de Agricultura y Fo-
mento.
"Asimismo, las funciones de administracin de costas, puertos, faros,
marina mercante, vas navegables y subvencin a vapores para transportes
y correspondencia, son otorgadas a la Secretara de Comunicaciones y
Obras Pblicas. En cuanto a la Polica Sanitaria de los puertos y costas,
se responsabiliza de su ejercicio al Departamento de Salubridad y Ass-
tencia.
"Posteriormente, las funciones en materia de fomento y proteccin de
la flora y fauna martima, son asignadas al Departamento Forestal de Caza
y Pesca, con fecha del 30 de diciembre de 1935.
"En diciembre 30 de 1939, por iniciativa presidencial se crea el De-
partamento de la Marina Nacional, con objeto de dar una direccin nica
a los asuntos nacionales del mar, centralizando todas aquellas funciones
dispersas anteriormente descritas.
"El 31 de diciembre de 1940, es elevado el citado departamento a la
categora de Secretara de Estado, sin modificacin alguna a las atribu-
ciones conferidas por la ley anterior. A partir de esta fecha, la Secretara
de Marina slo sufre dos nuevas modficaciones en sus atribuciones, en
diciembre 7 de 1946, respecto de organizar, administrar y preparar la Ar-
mada de Mxico, organizar y promover la marina mercante, el trfico
martimo y fluvial, y la Polica Martima; as como la conservacin y
desarrollo de la fauna y la flora de mar y ros, quedando reservados los
aspectos de detalle y fijacin de materias especficas al reglamento que
expidiere el Presidente de la Repblica.
"La segunda modificacin fue hecha por la Ley de Secretaras y De-
partamentos de Estado de 24 de diciembre de 1958, en la que se otorga
a la Secretara de Industria y Comercio la materia relativa a la pesca, y a la
Secretara del Patrimonio Nacional, la zona martima terrestre."
A LA SECRETARA DE MARINA
Constituci6n Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 5-Il-1917
Tratado y convenio sobre exencin de derechos a los barcos hospitales,
D. O. 14-XII-1907
Tratado y convenio sobre el establecimiento de una Corte Internacional
de Presas, D. O. 22-1-1910
Tratado y convenio sobre derecho y deberes de las potencias neutrales en
caso de guerra martima, D. O. 22-1 a 30-11I-1910.
Tratado y convenio sobre el rgimen que debe observarse con los buques
mercantes enemigos, D. O. 22-1 a 30-1II-191O
Tratado y convenio sobre restricciones en el ejercicio del derecho de cap-
tura en la guerra martima, D. O. 22-1 a 30-II1-191O
Tratado y convenio sobre la adaptacin de los Principios de la Conven-
cin de Ginebra a la guerra martima, D. O. 22-1 a 30-1II-191O
Tratado y convenio sobre la colocacin de minas submarinas automticas
de contacto, D. O. 22-1 a 30-1II-191O
Tratado y convenio sobre la transformacin de los navos de comercio en
buques de guerra, D. O. 22-1 a 30-III-191O
Tratado y convenio sobre la unificacin de determinadas reglas en materia
de abordajes, auxilio y salvamento martimos, D. O. 2-III-1929
Tratado y convenio sobre la reglamentacin de diversos puntos de Dere-
cho Martimo, D. O. 2-1II-1929
Tratado y convenio NQ 32. Proteccin de los cargadores de muelle contra
accidentes, D. O. 12-V-1934
Tratado y convenio NQ 22. Enrolamiento de gente de mar, D. O. 6-VIII-
1935
Tratado y convenio NQ 23. Repatriacin de gente de mar, D. O. 7-VIII-
1935
Tratado y convenio NQ 27. Indicacin del peso de los fardos transporta-
dos por barco, D. O. 12-VII-1935
Tratado y convenio sobre adhesin de Mxico a la: Constitucin de la
Organizacin Internacional del Trabajo, D. O. 14-VIII-1935
Tratado y convenio sobre el envo de barcos con fines de auxilio y salva-
mento, D. O. 30-III-1936
Tratado y convenio NQ 8. Indemnizacin de desempleo (naufragio), D. O.
27-IX-1937
Tratado y convenio sobre las reglas relativas a la accin de los submarinos
en buques mercantes, en tiempo de guerra, D. O. 3-1II-1938
Tratado y convenio N9 16. Examen mdico de los menores (trabajo ma-
rtimo), D. O. 23-IV-1938
Tratado y convenio NQ 58. Edad mnima (trabajo martimo), D. O.
23-IV-1938
Tratado y convenio NQ 9. Colocacin de gente de mar, D. O. 26-IX-1939
Tratado y convenio NQ 53. Certificado de capacidad de los oficiales,
D. O. 29-II-1940
Tratado y convenio sobre la unificacin de ciertas reglas relativas al auxi-
lio en el mar, D. O. 23-IV-1940
Tratado y convenio N9 55. Obligaciones del armador en caso de enfer-
medad o accidente de la gente de mar, D. O. 12-II-1941
Tratado y convenio sobre lneas de mxima carga, D. O. 11-1II-1949
Tratado y convenio sobre la unificacin de ciertas reglas relativas al auxi-
lio y salvamento de las aeronaves, o por las aeronaves en el mar, D. O.
7-1II-1952
Tratado y convenio sobre las reglas para prevenir los abordajes en el mar,
D. O. 30-1-1954
Tratado y convenio sobre la prevencin de la polucin de las aguas del
mar por los hidrocarburos, D. O. 31-XIl.t955
267
Tratado y convenio NQ 109. Salario, horas de trabajo y dotacin, D. O.
26-1-1961
Tratado y convenio NQ 109. Documentos de identidad de la gente de mar,
D. O. 22-VIII-1962
Tratado y convenio sobre la prevencin de la polucin de las aguas del
mar, convencin internacional sobre el establecimiento de una zona
de libre comercio. Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio,
D. O. 29-XII-1960 y 14-IX-1962
Tratado y convenio sobre el mar territorial y zona contigua, D. O. S-X-
1966
Tratado y convenio sobre alta mar, D. O. 19-X-1966
Tratado y convenio sobre pesca y conservacin de los recursos vivos en
alta mar, D. O. 22-X-1966
Tratado y convenio sobre plataforma continental, D. O. 16-XIl-1966
Tratado y convenio para la seguridad de la vida humana en el mar, D. O.
27-VI-1967
Ley de Ascensos y Recompensas del Ejrcito y Armada Nacionales, D. O.
13-III-1926
Ley de Disciplina del Ejrcito y Armada Nacionales, D. O. lS-III-1926
Ley sobre Disposiciones Especiales para el Servicio de Cabotaje, Interior
de Puerto y Fluvial de la Repblica, D. O. 2-I1-1929
Ley de Subvenciones a la Marina Mercante Nacional, D. O. l1-XIl-193
Cdigo de Justicia Militar, D. O. 29-VIII-1933
Ley sobre Derechos de Trfico Martimo, D. O. 12-IV-1934
Ley del Servicio Militar, D. O. l1-IX-194
Ley Orgnica de la Educacin Pblica, D. O. 23-1-1942
Ley de Recompensas de la Armada de Mxico, D. O. 25-1-1946
Ley del Banco del Ejrcito y la Armada, D. O. 31-XII-1946
Ley General de Poblacin, D. O. 27-XIl-1947
Ley Federal del Impuesto sobre Portes y Pasajes, D. O. 31-XII-1947
Cdigo Aduanero de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 31-XII-1951
Cdigo Sanitario, D. O. l-I11-1955
Ley de Retiros y Pensiones Militares, D. O. 31-XIl-1955
Ley Federal de Turismo, D. O. l-III-1961
Ley de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas, D. O. 30-XII-1961
Ley de Navegacin y Comercio Marttimos, D. O. 21-XI-1963
Ley de Inspeccin de Contratos y Obras Pblicas, D. O. 4-1-1966
Ley sobre las Caractersticas del Escudo, Bandera e Himno Nacionales,
D. O. 17-VIII-1968
Ley Federal de Aguas, D. O. 11-1..1972
Ley Orgnica de la Armada de Mxico, D. O. 12-1-1972
Ley Federal para el Fomento de la Pesca, D. O. 25-V-1972
Ley que crea la Direccin de Pensiones Militares, D. O. 31-XII-1955.
Reforma y Adicin al artculo 2
Q
y adicin de artculos 38 a! 58,
D. O. 28-XII-1972
Ley para Promover la Inversin Mexicana y Regular la Inversin Extran-
jera, D. O. 9-111-1973
Cdigo Sanitario de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 13-1II-1973
Ley Federal de Fomento a! Turismo, D. O. 28-1-1974
Convenio de transportes por agua de la Asociacin Latinoamericana de
Libre Comercio, D. O. 4-1I-1967
Convenio Relativo a la prevencin de accidentes del trabajo de la gente
de mar, D. O. 21-1-1975
Convenio para facilitar el trfico martimo internacional, D. O. 2-I1-1975
Reglamento de Polica y Servicio Interior del Puerto de Mazatln, D. O.
25-1-1928
Reglamento para: la Organizacin y Funcionamiento de los Consejos de
Honor, D. O. 15-IX-1928
Reglamento para evitar los Abordajes en el Mar, D. O. 28-V-1932
Reglamento de Polica y Servicio Interior del Puerto de Manzanillo,
D. O. 30-1V-1935
Reglamento General de Deberes Militares, D. O. 26-11I-1937
Reglamento del Servicio Interior de los Cuerpos de Tropa, D. O. 25-XI-
1937
Reglamento del Ceremonia! Militar, D. O. 1O-XI-1938
Reglamento de Zonas Navales y Estaciones de Aprovechamiento, D. O.
24-VIII-1940
Reglamento de Yates, D. O. 3-IX-1940
Reglamento de la Comisin Consultiva de Tarifas, D. O. 20-IX-194O
Reglamento para la Ocupacin y Construccin de Obras en el Mar Terri-
torial, Vas Navegables, Playas y Zonas Federales, D. O. 30-X-1940
Reglamento para la Navegacin y Cabotaje, D. O. 4-IX-1941
Reglamento para el Reclutamiento del Personal de Tropa de la Armada,
D. O. 20-IX1941
Reglamento General de la Polica de los Puertos, D. O. 9-X-1941
Reglamento de Uniformes y Divisas para la Marina Mercante, D. O.
15-X-1941
Reglamento de la Ley del Servicio Militar, D. O. 31-VIII-1942
Reglamento de la Casa del Marino, D. O. 8-XII-1943
Reglamento de la Comisin Tcnica COnsultiva de Vas Generales de
Comunicacin, D. O. 3-VIlI..1944
Reglamento y Cuestionario de Exmenes para el Personal de la Marina
Mercante, D. O. 8-XII-1945
Reglamento de Cubertadas, D. O. 12-XII-1945
Reglamento de Inspeccin Naval de Cubierta, D. O. 20-XII-1945
Reglamento de Inspeccin naval (mquinas), D. O. 29-XII-1945
Reglamento de Uniformes, Divisas y Distintivos de la Armada de Mxico,
D. O. 30-IlI-1946
Reglamento para el Abanderamiento y Matrcula de los Buques Mercan-
tes Nacionales, D. O. 2-VIII-1946
Reglamento de la Comisin de la Marina Mercante Mexicana, D. O.
30-VII-1947
Reglamento para el Funcionamiento del Muelle, Progreso, Yuc., D. O.
20-VIII-1947
Reglamento para los Servicios Pblicos de Cabotaje, entre los Puertos
Mexicanos del Litoral del Golfo de Mxico y del Mar Caribe, para la
Navegacin Interior, D. O. 30-VII-1948
Reglamento del artculo 124 de la Ley de Vas Generales de Comunica-
cin, D. O. 4-V-1951
Reglamento para el Servicio de Remolque en Aguas y Puertos Nacionales
para el Servicio de Pilotaje, D. O. 25-VII-1952
Reglamento Particular de Pilotaje en el Puerto de Tampico, D. O. 22-
III-157
Reglamento de Operacin en Puertos de Administracin Estatal, D. O.
8-IV-1975
Reglamento Interior de la Secretara de Marina, D. O. 10-V-1977
Decreto Presidencial sobre fijacin de facuItades y atribuciones que corres-
ponden a la Secretara de Marina en materia de Justicia Militar, D. O.
29-VI-1940
Decreto Presidencial sobre personal que la Armada de Mxico debe pro-
porcionar a la integracin de los Consejos de Guerra, D. O. 29-VI-
1940
Decreto que establece corno Institucin de Inters Nacional la Casa del
Marino, D. O. 15-VIII-1943
Decreto Presidencial sobre la jurisdiccin de las zonas navales y relaciones
que deben existir entre stas y las Comandancias de Zonas Militares,
D. O. 8-1X-1941 y 22-VIlI-1949
Decreto Presidencial sobre la Determinacin de la Jurisdiccin de las ocho
zonas navales existentes, D. O. 8-IX-1941 y 22-V1II-1949
Decreto para la fijacin de lmites, Progreso, Yuc., D. O. 21-1-1950
Decretopor el que se aprueba la adhesin de nuestro pas con la Organi-
zacin consultiva martima intergubrnanintal,D. O. 9-III-1954
270
JACINTO FAYA VIESCA
Decreto sobre delimitacin del recinto portuario en Ensenada, B. C., D. O.
20-IV-1961
Decreto para la habilitacin como puerto de altura, cabotaje y pesca, bajo
el rgimen de Administracin Estatal, asignacin a la Secretara de
Marina del muelle marginal, Veracruz, Ver., D. O. 17-II-1962
Decreto sobre la facultad de la Secretara de Marina para ejercer todas
sus atribuciones en materia de comunicaciones por agua, en los per-
metros de los puertos libres mexicanos, D. O. 17-II-1962
Decreto que establece 12 millas de mar territorial, D. O. 26-XII-1969
Decreto que modifica la Estructura Orgnica de la Secretara de Marina,
D. O. 7-IV-1972
Decreto que determina el Recinto Portuario en Guayrnas, Son., D. O.
13-VI-1972
Decreto que determina el Recinto Portuario de Progreso, Yuc., D. O.
29-IX-1972
Decreto que abroga el Reglamento para el funcionamiento del Muelle de
Progreso, Yuc., D. O. 30-X-1972
Decreto que determina el Recinto Portuario de Ensenada, B. C., D. O.
l-XII-1972
Decreto que determina el Recinto Portuario de Tampico, Tamps., D. O.
8-XII-1972
Decreto que abroga la Ley de Puertos Libres Mexicanos, D. O. 3-IV-1973
Decreto por el que se aprueban las enmiendas al Captulo II de la Con-
vencin Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el
Mar, D. O. 3-IV-1973
Decreto que determina el Recinto Portuario de Coatzacoalcos, Ver., Sa-
lina Cruz, Oax. y Topolobampo, Sin., D. O. 6-IV-1973
Decreto que determina el Recinto Portuario de Mazatln, Sin., D. O.
1O-VIII-1973
Decreto que determina el Recinto Portuario de Veracruz, Ver., D. O.
31-X-1973
Decreto que determina el Recinto Portuario de Acapulco, Gro., D. O.
22-II-1974
Decreto de ampliacin del Recinto Portuario en Tampico, Tamps., D. O.
23-IX-1975
Decreto de ampliacin del Recinto Portuario en Veracruz, Ver., D. O.
23-IX-1975
Decreto de Promulgacin del Convenio entre los Estados Unidos Mexica-
nos y la Repblica Federativa de Brasil, sobre transporte martimo,
D. O. l-VII-1975
Decreto de reformas y adiciones a la Ley de Navegacin y Comercio
Maritimos, D. O. 22-XII-1975
Decreto por el que los Mandos Territoriales de la Armada de Mxico
quedarn divididos en doce zonas navales, D. O. 8-1-1976
Acuerdo para la Construccin de Marinas, D. O. 14-VI-1974
Estatuto sobre el rgimen internacional de puertos martimos, D. O. 17-
IX-1935
CoMPOSICIN ORGNICA DE LA SECRETARA DE MARINA
De conformidad con el artculo 2 del reglamento interior de la Secre-
tara de Marina, publicado el 10 de mayo de 1977, esta dependencia
Secretara
Subsecretara
Oficiala Mayor
Comandancia General de la Armada
Direccin General de Construccin de Obras y de Dragado
Direccin General de Reparaciones y Construcciones Navales
Direccin General de Oceanografa
Direccin General de Servicios Mdicos
Direccin General de Informtica y Estadstica
Direccin General de Informacin y Orientacin al Pblico
Inspeccin General de la Secretara
Unidad de Planeacin y Programas
Unidad de Organizacin y Mtodos
Auditora Interna
Comisin Mixta de Escalafn
ARTiCULO 30.-A la Secretara de Marina corresponde el despacho
de los siguientes asuntos:
l. Organizar, administrar y preparar la Armada;
11. Manejar el activo y las reservas de la Armada en todos sus as-
pectos;
IIJ. Conceder licencias y retiros, e intervenir en las pensiones de los
miembros de la Armada;
IV. Ejercer la soberana en aguas territoria:1es, as como la vigilancia
de las costas del territorio, vas navegables, islas nacionales y la zona eco-
nmica exclusiva;
272
JACINTO FAYA VIESCA
V. Organizar, administrar y operar el servicio de aeronutica naval
militar;
VI. Dirigir' la educacin pblica naval;
VII. Organizar y administrar el servicio de polica martima;
VIII. Inspeccionar los servicios de la Armada;
IX. Construir, reconstruir y conservar las obras portuarias que re-
quiera la Armada;
X. Establecer y administrar los almacenes y estaciones de combusti-
bles y lubricantes de la Armada;
XI. Ejecutar los trabajos topohidrogrficos de las costas, islas, puertos
y vas navegables, as como organizar el archivo de cartas martimas y las
estadsticas relativas;
XII. Intervenir en el otorgamiento de permisos para expediciones o
exploraciones cientficas extranjeras o internacionales en aguas nacionales;
XIII. Intervenir en la administracin de la justicia militar;
XIV. Construir, mantener y operar, astilleros, buques, varaderos y
establecimientos navales destinados a los buques de la Armada de Mxico;
XV. Asesorar militarmente a los proyectos de construccin de toda
clase de vas generales de comunicacin por agua y sus partes integrantes;
XVI. Organizar y prestar los servicios de sanidad naval;
XVII. Programar y ejecutar, directamente o en colaboracin con
otras dependencias e instituciones, los trabajos de investigacin oceano-
grfica en las aguas de jurisdiccin federal;
XVIII. Integrar el archivo de informacin oceanogrfica nacional, y
XIX. Los dems que 'le atribuyen expresamente las leyes o regla-
mentos.
1. PRINCIPALES TAREAS DE LA SECRETARA DE MARINA
Sin duda una de las tareas de ms importancia de la Secretara de
Marina consiste en organizar y preparar tcnicamente la Armada del pas,
atendiendo a lo establecido en este artculo 30 y en otras leyes aplicables.
Junto con esta Secretara, el Ejrcito y la Fuerza Area tienen la difcil e
importante misin de velar por la integridad e independencia de la nacin.
A la Secretara de Marina corresponde vigilar las costas, las vas na-
vegables, las islas nacionales, la zona econmica exclusiva y las aguas
territoriales pertenecientes a la nacin mexicana.
La salvaguarda de nuestras reas marinas no slo permite la conser-
vacin de los negocios pesqueros, sino tambin garantiza la inviolabilidad
de nuestra soberana. Sin la proteccin de la Armada, las aguas mexicanas
estaran expuestas al saqueo, con el consiguiente perjuicio econmico y
poltico.
La Secretara de Marina tiene competencia para planear la construc-
cin, reconstruccin y conservacin de las obras portuarias que requiere
la Armada. De conformidad con el artculo 26 del Reglamento Interior
de la Secretara de Marina, la Direccin General de Reparaciones y Cons-
trucciones Navales "tendr a su cargo la administracin y operacin de los
astilleros, diques, varaderos, talleres y dems establecimientos de la Secre-
tara de Marina, en: los que se reparen y en su caso construyan embarca-
ciones, vehculos terrestres y anfibios y equipo similar de la propia Se-
cretara".
El otorgamiento de permisos para expediciones o exploraciones cien-
tficas extranjeras o internacionales en aguas nacionales es otra importante
atribucin de esta dependencia.
16
ARTICULO 31
SECRETARIA DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Antecedentes histricos de la Secretara de Hacienda y Crdito P-
blico.-Legislacin y disposiciones jurdicas aplicables a la Secre-
tara de Hacienda y Crdito Pblico.-Composicin orgnica de
la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
1. Papel de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico en las
finanzas del pas.-2. La Constitucin Poltica de 1917 y nuestro
sistema de economa mixta.-3. El liberalismo econmico y la justi-
ficacin de la intervencin econmica del Estado.--4. Divisin de
las funciones financieras entre la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico y la Secretara de Programacin y Presupuesto.-5. Tareas
principales de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.-6. Prin-
cipales objetivos en materia de ingresos.-7. Medidas importantes
implantadas en materia crediticia.-8. Reformas recientes a las prin-
cipales leyes impositivas y a la Ley Federal del Trabajo.-9. La
participacin de los Estados en los ingresos de la Federacin.-
10. Las reuniones de tesoreros estatales y funcionarios de la Secre-
tara de Hacienda y Crdito Pblico.-ll. La desconcentracin ad-
ministrativa y la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.-
12. Reorganizacin del Sistema Financiero Nacional.-13. Robus-
tecimiento de la banca oficial mediante asociaciones y nuevas leyes.-
14. Ampliacin y fortalecimiento de los fondos pblicos de finan-
ciamiento y de las instituciones de financiamiento a la vivienda.-
15. Modificaciones de tipo legal en la banca.-16. Asociacin del
Estado y los particulares en negocios bancarioil.-17. Expedicin de
la ms reciente Ley del Mercado de Valores.-18. Remodelacin
de las instituciones oficiales que regulan el sistema financiero.-
19. Las polticas financieras y el desarrollo econmico.-20. Cana-
lizacin del crdito en Mxico.-21. Tres razones que explican la
intervencin gubernamental en la asignacin de crditos.-22. Li-
mitantes de la poltica de control crediticio.-23. Anotaciones de los
puntos sobresalientes en materia de poltica econmica y finanzas
del 11 Infonne del Lic. Jos Lpez Portillo.-24. Decreto presi-
dencial que establece los estmulos fiscales para el fomento del em-
pleo y la inversin en las actividades industriales.-25. Decidida
participaci6n del Banco de Mxico en el desarrollo econmico e
industrial.
DE HACIENDA y CRDITO PBLICO
275
"El 8 de noviembre de 1821 se expide el Reglamento Provisional para
el Gobierno Interior y Exterior de las Secretaras de Estado y del Des-
pacho Universal, por medio del cual se crea la Secretara de Estado y del
Despacho de Hacienda, aun cuando desde el 25 de octubre de 1821
exista la Junta de Crdito Pblico.
"Por ley de 16 de noviembre de 1824, se hace depender de la citada
Secretara el sistema de correos y, posteriormente, el 4 de noviembre del
mismo ao, se crea bajo la inspeccin exclusiva de la Cmara de Dipu-
tados la Contadura Mayor de Hacienda.
"Por decreto de 17 de abril de 1837, el Gobierno Centralista, al cam-
biar los estados federales por departamentos, cre las oficinas departa-
mentales de Hacienda dependientes de una Junta Superior de Hacienda.
"Las bases orgnicas de la Repblica Mexicana de 1843, le dan el
carcter de Ministerio de Hacienda; y el decreto de 12 de mayo de 1853,
le denomina por vez primera Secretara de Hacienda y Crdito Pblico;
sin embargo, el decreto de 23 de febrero de 1867, nuevamente cambia su
nombre por el de Secretara de Estado y del Despacho Universal de Ha-
cienda y Crdito Pblico.
"Subsecuentes leyes de secretaras y departamentos de Estado, as como
decretos dictados de 1917 a 1958, la denominan sin cambio alguno como
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, sealando, modificando o su-
primiendo sus atribuciones."
LEGISLACIN y DISPOSICIONES JURDICAS APLICADAS
A LA SECRETARA DE HACIENDA y CRDITO PBLICO
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 5-I1-1917
Ley Monetaria, D. O. 27-VII-1931
Ley General de Ttulos y Operaciones de Crdito, D. O. 27-VIII-1932
Ley Orgnica de la Contadura de la Federacin, D. O. l-II-1935
Ley General de Instituciones de Seguros, D. O. 31-VIII-1935
Ley General de 'Instituciones de Crdito y Organizaciones Auxiliares, D. O.
3-V-1941
Ley de Depuracin de Crditos a cargo del Gobierno Federal, D. O. 31-
XII-1941
Ley General de Bienes Nacionales, D. O. 26-VII-1944
276
JACINTO FAYA VIESCA
Ley Penal de Defraudacin Impositiva en Materia Federal, D. O. 31-
XII-1947
Ley que crea con funciones de polica fiscal en puertos martimos, fron-
teras y lugares interiores de la repblica, la corporacin denominada
Resguardo Aduanal, D. O. 10-1-1948
Ley Orgnica de la Procuradura Fiscal de la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico, D. O. 31-XII-1949
Ley para la Depuracin y Liquidacin de Cuentas de la Hacienda Pblica
Federal, D. O. 28-XII-1950
Ley Federal de Instituciones de Fianzas, D. O. 29-XII-1950
Ley de Ahorro Nacional, D. O. 30-XII-195
Cdigo Aduanero de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 31-XII-1951
Ley de Coordinacin Fiscal de la Federacin y de los Estados, D. O.
30-XII-1953
Ley de Fomento de Industrias Nuevas y Necesarias, D. O. 4-1-1955
Ley de Sociedades de Inversin, D. O. 31-XII-1955
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado, D. O. 30-IX-1959
Ley reglamentaria de los artculos 27 y 123 (apartado B) constituciona-
les, D. O. 28-XII-1963
Ley Orgnica de la Tesorera de la Federacin y su Reglamento, D. O.
24-XII-1959 y D. O. 3-X-1964
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico, D. O. 31-XII-1976
Ley General de Deuda Pblica, D. O. 31-XII-1976
Ley del Registro Federal de Automviles, D. O. 13-1-1965
Cdigo Fiscal de la Federacin, D. O. 19-1-1967
Ley sobre Servicio de Vigilancia de Fondos y Valores de la Federacin
y su Reglamento, D. O. 31-XII-1959 y D. O. 26-VI-1968
Ley para el Contrdl, por parte del Gobierno Federal, de los Organismos
Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal, D. O. 31-XII-
1970
Ley de Inspeccin de Adquisiciones, D. O. 6-V-1972
Ley que fija la Tarifa General de Exportacin, D. O. 23-XII-1974
Ley de Ingresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de 1978, D. O.
31-XII-1977
Ley del Impuesto General de Importacin, D. O. 27-XII-1974
Ley del Mercado de Valores, D. O. 2-1-1975
OTRAS LEYES FEDERALES
277
Leyes de Impuestos sobre la renta; erogaciones por remuneracion al tra-
bajo personal prestado bajo la vigilancia y dependencia de un patrn;
ingresos mercantiles; explotacin forestal; minera; petrleo; explota-
cin pesquera y buceo; sal; uso o aprovechamiento de aguas federales;
aguamiel y productos de su fermentacin; compraventa de aguas en-
vasadas y refrescos; alcohol, aguardiente, mieles incristalizables y enva-
samiento de bebidas alcohlicas; azcar; consumo' de algodn; des-
pepite de algodn; compraventa de artculos electrnicos, discos, cintas,
aspiradoras y pulidoras; compraventa de alfombras, tapetes y tapices;
ensamble de automviles y camiones; tenencia o uso de automviles;
benzol, xilol, toluol y naftas de alquitrn de hulla; compraventa de
cacao; cemento; cerillos y fsforos; produccin y consumo de cerveza;
energa elctrica; estaciones de radio o televisi6n; compraventa de ixtles
de lechuguilla y palma; nantas y cmaras de hule; petrleo y sus
derivados; consumo de gasolina; venta de gasolina; grasas y lubri-
cantes; petroqumica; tabacos labrados; vehculos propulsados por
motores de tipo diesel o acondicionados para uso de gas licuado de
petr6leo o de cualquier otro combustible que no sea gasolina; 10%
sobre entradas brutas de ferrocarriles y empresas conexas; portes y
pasajes; adicional de 2.5% sobre las cuotas de pasajes en los ferro-
carriles; telfono; 15% sobre el precio oficial en la venta de primera
mano de oro y plata, cualquiera que sea la forma de presentacin;
compraventa de vidrio o cristal; timbre; migracin; primas pagadas
a instituciones de seguros; loteras, rifas, sorteos y juegos permitidos.
Reglamentos para las oficinas federales de Hacienda, D. O. 25-VI-1940;
de las condiciones generales de trabajo, D. O. 13-X-1950; del funcio-
namiento de la Direccin General de Auditora Fiscal Federal, D. O.
16-1II-1972j para el cobro y aplicaci6n de gastos de ejecucin y pago
de honorarios de notificacin de crdito, D. O. 31-XII-1973.
Reglamento de la Ley Orgnica del Presupuesto de Egresos de la Federa-
cin, D. O. 6-XI-1964
Reglamento Interior de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico,
D. O. 23-V-1977
Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de 1979,
D. O. 29-XII-1978
278
JACINTO FAYA VIESCA
De conformidad con el artculo 2" del Reglamento Interior de la Se-
cretara de Hacienda y Crdito Pblico, publicado el 23 de mayo de 1977,
esta Secretara contar con las siguientes unidades administrativas:
Secretario
Subsecretario de Hacienda y Crdito Pblico
Subsecretario de Ingresos
Subsecretario de Inspeccin Fiscal
Oficial Mayor
Procurador Fiscal de la Federacin
Primera Subprocuradura Fiscal
Direccin de Sanciones
Direccin de Recursos y Procedimientos Administrativos
Segunda Subprocuradura Fiscal
Direccin de lo Contencioso
Direccin de Amparos y Asuntos Laborales
Tercera Subprocuradura Fiscal
Direccin de Legislacin
Direccin de Consulta
Subprocuradura Fiscal de Investigaciones
Tesorero de la Federacin
Subtesorera de Egresos
Subtesorera de Ingresos
Subtesorera de Control e Informtica
Direccin General de Planeacin Hacendaria
Direccin de Estudios Econmicos
Direccin de Evaluacin Hacendaria
Direccin de Estadstica Hacendaria
Direccin General de Crdito
Direccin de Deuda Pblica
Direccin de Bancos, Seguros y Valores
Direccin de Instituciones Nacionales de Crdito
Direccin de Asuntos Monetarios
Direccin de Evaluacin Financiera
Direccin General de Asuntos Hacendarios Internacionales
Direccin de Estudios Internacionales
Direccin de Finanzas Internacionales
Direccin de Organismos Econmicos Internacionales
Direccin General de Promocin Fiscal
Direccin de Anlisis y Promocin Fiscal
279
Direccin de Estmulos Fiscales
Direccin de Control de Estmulos Fiscales
Direccin de Coordinacin de Estmulos Fiscales
Direccin General de Poltica de Ingresos
Direccin de Poltica Tributaria
Direccin de Poltica de Ingresos no Tributarios
Direccin General de Coordinacin, Recursos y Estudios Fiscales
Direccin de Coordinacin Fiscal
Direccin de Recursos y Estudios Fiscales
Direccin General de Difusin Fiscal
Direccin General de Administracin Fiscal Central
Direccin del Impuesto sobre la Renta
Direccin del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles
Direccin de Impuestos Interiores
Direccin General de Administracin Fiscal Regional
Direccin de Sistemas de Recaudacin
Direccin General de Informtica de Ingresos
Direccin General de Auditora FISCal
Direccin de Inspeccin de Impuestos Interiores
Direccin General de Aduanas
Direccin General de Vigilancia de Fondos y Valores
Direccin de Control de Fondos y Valores
Direccin de Investigacin de Fondos y Valores
Direccin General del Registro Federal de Automviles
Direccin General de Bienes Muebles
Direccin General de Programacin, Organizacin y Presupuesto
Direccin de Programacin
Direccin de Organizacin
Direccin de Presupuesto
Direccin de Informtica
Direccin de Auditora Presupuesta!
Direccin de Personal
Direccin de Servicios Sociales
Direccin de Servicios Mdicos
Direccin de Adquisiciones
Direccin de Conservacin y Mantenimiento
Direccin de Servicios Generales
Direccin General de Prensa
Direccin General de Laboratorio Central
Direccin General. de Talleres de lmprtsin de Estampillas y Valores
Direccin General de .. C ~ . de Moneda
280
JACINTO FAYA VIESCA
UNIDADES ADMINISTRATIVAS REGIONALES:
Subprocuraduras Fiscales Auxiliares .
Delegaciones Regionales de la Tesorera de la Federacin
Administraciones Fiscales Regionales
Oficinas Federales de Hacienda
Delegaciones Regionales de Inspeccin Fiscal
Aduanas
Zonas de Inspeccin y Vigilancia Aduanal
Delegaciones Regionales del Registro Federal de Automviles
Delegaciones Regionales de Servicios Administrativos
ARTCULO 31.-A la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico corres-
ponde el despacho de los siguientes asuntos:
l. Estudiar y formular los proyectos de leyes y disposiciones impo-
sitivas, y las leyes de ingresos, federal y del Departamento del Distrito
Federal;
II. Cobrar los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos
federales en los trminos de las leyes;
III. Cobrar los derechos, impuestos, productos y aprovechamientos
del Distrito Federal, en los trminos de la Ley de Ingresos del Departa-
mento del Distrito Federal y las leyes fiscales correspondientes;
IV. Determinar los criterios y montos globales de los estmulos fisca-
les; estudiar y proyectar sus efectos en los ingresos de la Federacin, y,
con la excepcin de lo previsto en la fraccin VI del artculo 34, resolver
en los casos concretos su aplicacin, as como vigilar y evaluar sus resul-
tados. Para ello escuchar a las dependencias responsables de los sectores
correspondientes;
V. Dirigir los servicios aduanales y de inspeccin y la polica fiscal
de la Federacin;
VI. Proyectar y calcular los ingresos tanto de la Federacin, como del
Departamento del Distrito Federal;
VII. Mantener al corriente el avalo de los bienes muebles nacio-
nales, y reunir, revisar y determinar las normas y procedimientos para
realizado; as como compilar, revisar y determinar las normas y procedi-
mientos para los inventarios de bienes muebles que deban llevar otras
dependencias; *
* Esta fraccin se derog6 segn el Decreto de adici6n a ia Ley Orgnica de la
Administraci6n Pblica Federal publicado en el Diaria Oficial de la Federacin el 8
de diciembre de 1918, habiendo pasado a la Secretaria de Comercio. .
281
VIII. Practicar inspecciones y reconocimientos de existencias en al-
macenes, con objeto de asegurar el cumplimiento de las disposiciones
fiscales;
IX. Intervenir en todas las operaciones en que se haga uso del Cr-
dito Pblico;
X. Manejar la deuda pblica de la Federacin y del Departamento
del Distrito Federal;
XI. Dirigir la poltica monetaria y crediticia;
XII. Administrar las casas de moneda y ensayo;
XIII. Ejercer las atribuciones que le sealan las leyes de instituciones
de crdito, seguros y fianzas;
XIV. Intervenir en la representacin del inters de la Federacin
y del Departamento del Distrito Federal en controversias fiscales, y
XV. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes y regla-
mentos.
1. PAPEL DE LA SECRETARA DE HACIENDA y CRDITO PBLICO
EN LAS FINANZAS DEL PAs
De conformidad con la L.O.A.P.F., la Ley de Presupuesto, Conta-
bilidad y Gasto Pblico, y la Ley General de Deuda Pblica, la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico tiene a su cargo, junto con la Secretara de
Programacin y Presupuesto, la formulacin y ejecucin del programa
financiero a corto, mediano y largo plazos del gobierno federal.
Lo que esto significa es que la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico, en una estrecha coordinacin con la Secretara de Programacin
y Presupuesto, se encarga de las cuestiones ms trascendentales de las
finanzas de la nacin como son, por ejemplo, la recaudacin de los impues-
tos, la asignacin de recursos a las dependencias y entidades de la admi-
nistracin, las polticas de contratacin de emprstitos, la emisin de
moneda, las polticas de crdito pblico y privado, los estudios de poltica
financiera y fiscal, etc.
2. LA CoNSTITUCIN PoLTICA DE 1917 y NUESTRO SISTEMA
DE ECONOMA MIXTA
El marco de actuacin de esta dependencia se origina en la Consti-
tucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la que establece un
sistema de economa mixta con la participacin econmica pblica, priva-
da y social en las fmanzas nacionales.
A partir de 1917 se le encomendaron a la hacienda pblica mexicana
diversas tareas poltico-econmicas. Desde entonces se decidi que el
gobierno federal participara expresamente en el fomento econmico del
pas, es decir, que formara parte esencial de la poltica de expansin
econmica.
Nuestra Constitucin se opuso a que el Estado mexicano tuviera fun-
ciones de simple orden y supervisin o, en otras palabras, a que ~ con-
virtiera en un simple gendarme al servicio de las libres fuerzas de la
oferta y la demanda. Nuestro cdigo fundamental est en contra de una
actividad estatal meramente contemplativa de la economa y por eso dispuso
que el Estado estuviera facultado para intervenir en los procesos econ-
micos del pas. El sistema mexicano de economa rechaza expresamente
las tesis conservadoras del liberalismo econmico y adopta las tesis revolu-
cionarias de la economa mixta, como va para llegar a la justicia econ-
mica y social.
3. EL LIBERALISMO ECONMICO Y LA JUSTIFICACIN
DE LA INTERVENCIN ECONMICA DEL ESTADO
En el liberalismo econmico el Estado se limita a ejecutar una tarea
fiscal a fin de poder financiar los gastos estatales ineludiblemente nece-
sarios, teniendo ste mnimas intervenciones, pues slo la iniciativa privada
poda participar en el proceso econmico. A partir del siglo XIX, y espe-
cialmente en el siglo xx, ocurri un cambio de mentalidad que permiti
que muchos gobiernos se decidieran a intervenir en los procesos econ-
micos de sus respectivos pases. Este cambio se debi principalmente a las
fuertes crisis econmicas que se repetan peridicamente, y a las grandes
necesidades sociales que se registraron en el transcurso y despus de la
revolucin industrial. Se empez a criticar el abstencionismo estatal y se
pens que era imprescindible que el Estado interviniera en la eliminacin
de los graves desequilibrios econmicos y sociales mediante el uso compen-
satorio de las finanzas pblicas. El papel de la hacienda pblica en la
realizacin de los objetivos de la poltica econmica forz a que el Estado
pasara, como afirma Mann, "del sistema de participacin al sistema de
control", que consiste en que el Estado, consciente de su nuevo papel
en la integracin de la economa nacional, abandone su posicin de simple
gendarme y adopte su indiscutible derecho a controlar -mediante meca-
nismos polticos y econmicos- la totalidad de los sectores de la economa
de una nacin.
4. DIVISIN DE LAS FUNCIONES FINANCIERAS ENTRE LA SECRETARA
DE HACIENDA y CRDITO PBLICO y LA SECRETARA DE
PROGRAMACIN y PRESUPUESTO
283
Las atribuciones de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico son
bsicamente el resultado de las tesis polticas, econmicas y sociales que el
Estado mexicano adopt a partir de la Constitucin de 1917. Que entre
la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y la de Programacin y Pre-
supuesto se hayan distribuido las funciones financieras ms importantes
del Estado no significa que se haya dividido el pensamiento poltico, eco-
nmico y social. Esta divisin de funciones obedece a principios de optimi-
zacin y racionalidad administrativa; es una tcnica para dar mayor
congruencia, orden, eficacia y eficiencia a las tareas del Estado en materia
de poltica econmica y financiera. Las tesis en materia de poltica econ-
mica y social estn totalmente definidas a favor de un sistema de economa
mixta que propugne el fortalecimiento del Estado en los procesos econmi-
cos de la nacin pero que a la vez respete y fomente la actividad econmica
de los particulares. Visto as nuestro sistema, puede decirse que existe una
perfecta unidad en la concepcin poltica, econmica y social del pas por
parte del Estado, slo que ahora la formulacin y la ejecucin de la poltica
econmica y financiera nacional han quedado fundamentalmente a cargo
de las dos Secretaras de Estado ya citadas. Estas dos Secretaras brindan
orientacin y apoyo global a la totalidad de las dependencias y entidades
de la Administracin Pblica Federal y son tambin los soportes princi-
pales del proceso de reforma administrativa mexicana.
5. TAREAS PRINCIPALES DE LA SECRETARA
DE HACIENDA y CREDITO PBLICO
Las actividades de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico estn,
pues, enmarcadas dentro de las concepciones que hemos sealado en los
puntos anteriores. En este captulo nos referiremos de manera muy general
a sus principales objetivos, de acuerdo con lo que establece la L.OA.F.F.,
la L.P.C.G.P., la L.G.D.P., y los acuerdos o programas especiales que
determine el Ejecutivo Federal con fundamento en la Constitucin Pol-
tica y en los ordenamientos legales respectivos.
La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico participa sustancialmente
en las tareas polticas del Estado, al promover y orientar el desarrollo
econ6mico.y social ayudada, por otras dependencias. El cobro de los im-
puestos es, indudablemente, una de las tareas fundamentales de esta depen...
dencia, a lado del manejo de las finanzas pblicas, el cual se rige por
principios insoslayables -cmo orientar la poltica hacendaria hacia metas
muy concretas de justicia sccial-i-." El manejo de las polticas de crdito
y de la deuda pblica es, tambin, una actividad de primera importancia
de la hacienda pblica mexicana que lleva a cabo la referida Secretara.
Creemos que el xito de los planes de desarrollo, orientados a superar
los desequilibrios regionales y sectoriales, est sujeto en gran medida a la
aplicacin de una inteligente poltica en materia de finanzas pblicas.
El robustecimiento de las finanzas no consiste nicamente en buscar el
aumento de los recursos financieros por el aumento en s; ms bien, dicho
incremento debe basarse en un programa econmico de inversin y bene-
ficio social, orientado al aumento de las fuentes de trabajo y al crecimiento
econmico.
A la citada dependencia se le ha encomendado, en coordinacin con
la de Programacin y Presupuesto, constituir un sistema hacendario p-
blico gil y eficiente en la programacin del gasto pblico y financiero;
en el manejo racional de la deuda pblica, acorde con nuestras posibilidades
reales de pago; en la poltica crediticia orientada a incrementar el ahorro
interno y la inversin; y, en fin, en el establecimiento de una poltica
econmica y financiera basada en la Constitucin y las leyes, para vencer
nuestras graves desigualdades sociales mediante un crecimiento econmico
con justicia social.
Las tareas de la Secretara de Hacienda son parte fundamental de la
poltica nacional, pues los problemas econmicos no pueden desligarse de
los problemas polticos. As pues, esta Secretara colabora con el Ejecutivo
Federal en tareas muy importantes en materia poltica. El Lic. Mario Ra-
mn Beteta ha afirmado que "el manejo de los recursos econmicos forma
parte de una estrategia global de carcter poltico y sta tiene como finali-
dad suprema servir a los dems, satisfacer de la mejor manera los requeri-
mientos de una sociedad","
En relacin a la labor de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico,
resultan interesantes las afirmaciones del Lic. Mario Ramn Beteta, he-
chas en la ciudad de Mxico en junio de 1976: "Todas las actividades
hacendarias se han cumplido tomando en cuenta la relacin ingreso-gasto-
financiamiento, que constituye el trpode sustancial de la funcin finan-
ciera. Se ha trabajado entendiendo de manera muy clara que los fen-
1 Ya el Lic. Mario Ramn Beteta apunt, en la reunin "Seis Aos de Poltica
Hacendaria en Mxico", que "la poltica hacendara de un gobierno revolucionario
requiere sentido social, finalidades justicieras, previsin, firmeza, planeacin democd-
tica, eficiencia y honradez".
2 Palabras del licenciado Beteta en la reunin "Seis Aos de Poltica Hacendaria
enlMxico", 1976. ' .
285
menos econmicos se interaccionan y que los aspectos monetarios y crediticios
son reflejo de los de produccin, empleo y distribucin, sobre los que, a
su vez, tienen una influencia muy importante. Los elementos estructurales
y financieros no se han visto de manera aislada sino en el contexto de
todo el fenmeno nacional."
En cuanto al crdito internacional, esta dependencia tiene la respon-
sabilidad de la contratacin y el pago de la deuda pblica. En la actua-
lidad las ofertas de crdito del exterior para Mxico son mayores que la
demanda por el mismo. Esta Secretara, segn 10 estipulan la L.O.A.P.F.
y la L.G.D.P., est facultada para manejar todo lo relativo a los crditos
que el gobierno federal solicite de la banca privada nacional y de la banca
internacional.
La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, de conformidad con las
fracciones IX, Xl y XIII del artculo 31 de la L.O.A.P.F. y con otras
disposiciones legales, est tambin facultada para fijar las polticas en
materia .de crdito.
6. PRINCIPALES OBJETIVOS EN MATERIA DE INGRESOS
El Lic. Mario Ramn Beteta, ex Secretario de Hacienda y Crdito
Pblico, seal en 1976 que los objetivos principales en materia de in-
gresos eran los siguientes:
"Fortalecer las finanzas pblicas mediante diversos aumentos en las
bases y tarifas de las disposiciones tributarias.
"Acentuar la progresividad del sistema fiscal.
"Robustecer las haciendas pblicas de Estados y Municipios aumen-
tando sus participaciones en impuestos federales y procurando una amplia
coordinacin en el rengln administrativo, as como un mayor equilibrio
entre los distintos niveles de gobierno.
"Hacer efectiva en la prctica la participacin de los trabajadores en
las utilidades de las empresas.
"Reducir la evasin fiscal mejorando y desconcentrando la adminis-
tracin tributaria." 8
7. MEDIDAS IMPORTANTES IMPLANTADAS EN MATERIA CREomCIA
La Secretara de Hacienda ha emprendido una serie de medidas ten-
dientes a mejorar el sistema institucional de la' banca privada, toda vez
que "el ejercicio profesional de la banca y el crdito es en Mxico un servi-
a tsu.
cio pblico concesionado por el Estado" y que tal "servicio como los dems
que tienen el carcter de inters pblico, est destinado a satisfacer ne-
cesidades sociales permanentes de la mejor manera posible y a constituirse
en un contribuyente decisivo del bienestar de la colectividad nacional".
La Secretara mencionada se ha avocado al estudio de la banca p-
blica con objeto de adecuarla a las necesidades sociales. Por ejemplo, en el
sector agropecuario, se reorganiz el sistema crediticio y el banco de nueva
creacin, el Banco Nacional de Crdito Rural, S. A., sustituy a otros
bancos oficiales que no permitan la operatividad de un sistema credi-
ticio uniforme para dicho sector. Despus de esta reforma siguieron otras
de tipo legal relativas al crdito agropecuario.
Otras medidas importantes que fueron implantadas en materia credi-
ticia consistieron en la expedicin de la Nueva Ley Orgnica de Nacional
Financiera; la creacin del INFONAVIT para el otorgamiento de crditos
para casas de inters social; los nuevos incrementos financieros para los
Bancos de Comercio Exterior, Cinematogrfico, del Ejrcito y la Armada,
del Pequeo Comercio, y de Obras y Servicios Pblicos. Tambin se
asignaron cuantiosos recursos para el fomento de la industria y el turismo,
y se fortaleci el Fondo Nacional de Consumo para los Trabajadores,
FONACOT. Todas estas medidas obtuvieron el visto bueno de la Secre-
tara de Hacienda y Qrdito Pblico.
8. REFORMAS RECIENTES A LAS PRINCIPALES LEYES IMPOSITIVAS
Y A LA LEY FEDERAL DEL TRABAJO
La bsqueda de un constante mejoramiento de la poltica de ingresos,
mediante leyes impositivas justas y sistemas recaudatorios adecuados, cons-
tituye un objetivo primordial de la Secretara en cuestin. Se ha tratado
de incrementar los ingresos por concepto de impuestos, productos, derechos
y aprovechamientos, sin frenar la produccin, procurando no deteriorar la
capacidad de inversin de las empresas.
Las ltimas reformas en materia de impuestos han consistido en aumen-
tar la progresividad de los mismos, elevando la carga tributaria para aque-
llas personas fsicas y morales que obtengan mayores ingresos y afectando
el consumo de bienes superfluos.
Por cuanto al impuesto sobre la renta a las empresas, se han hecho
algunas reformas tendientes a perfeccionar la integracin de la base del
impuesto y a evitar abusos en materia. de deducciones para frenar el gasto
no necesario. El gasto no necesario favoreca el consumo suntuario en la
empresa, en detrimento del pago de un impuesto justo. Igualmente, la Se-
cretara de Hacienda y Crdito Pblico adopt varias medidas de estmulo
fiscal que ampliaron las posibilidades de utilizacin de la depreciacin
acelerada, liberando de impuesto a las ganancias del capital que se rein-
viertan en determinadas zonas de desarrollo. Adems se reglament el
funcionamiento de las unidades econmicas destinadas al desarrollo indus-
trial y turstico del pas.
El favorable tratamiento que otorgaba la Ley del Impuesto sobre la
Renta a las ganancias derivadas de la enajenacin de bienes inmuebles
fue modificado para las empresas y las personas fsicas. Fueron imple-
mentadas algunas medidas con objeto de mejorar la acumulacin de
ingresos personales constituidos por productos o rendimientos del capital.
Ha habido tambin constantes revisiones con el propsito de incrementar
el gravamen sobre los ingresos provenientes de valores de renta fija y
variable.
La tasa general del Impuesto Federal sobre Ingresos Mercantiles se
elev del 3% al 4%, y se establecieron tasas especiales que afectaron el con-
sumo de los sectores de la poblacin con mayor capacidad econmica.
En el Impuesto del Timbre se modific la escala progresiva de los porcen-
tajes para gravar las operaciones por las que se transmite el dominio de
bienes inmuebles, siendo actualmente 8% el porcentaje mximo. Hubo
asimismo un aumento en la tasa que afecta los ingresos de PEMEX,
habindose creado un nuevo impuesto para el consumo de gasolina.
Estas y otras medidas que se han puesto en prctica, incluyendo la
expedicin del nuevo reglamento de la Ley del Impuesto sobre la Renta,
han sido reformas importantes, pero creemos que no constituyen una
reforma fiscal a fondo. El problema de los impuestos sigue siendo grave
en virtud que la distribucin de la carga tributaria no es lo justo y equi-
tativo que se desea. Sin embargo, en reciente fecha -2 de noviembre de
1978- el Lic. Guillermo Prieto Fortn, Subsecretario de Ingresos de la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, declar" que el Presidente
Lpez Portillo dio instrucciones para poner en marcha una reforma fiscal
gradual y lenta para no causar desequilibrios en la economa.
El Lic. Prieto Fortn seal cambios de importancia para agilizar la
administracin de loe; impuestos, pues el ingreso fiscal debe elevarse elimi-
nando la evasin que realizan los causantes y no tan slo por un incremento
en las tasas impositivas.
Consider asimismo dicho funcionario que debe atenuarse el impuesto
a las personas fsicas que tengan pocos ingresos. Finalmente aadi que
dentro de la actualizacin del sistema tributarlo. se estn haciendo estudios
para reestructurar loe; impuestos indirectos y convertirlos en fuentes ms
eficientes de recaudacin.
" Declaraciones publicadas en ExcllsioT, 3 de noviembre de 1978, pp. 1 Y 11 de
la 1 Secci6n. .. . .
288
JACINTO FAYA VIESCA
Entre las actividades de reforma de la citada Secretara podemos men-
cionar la bsqueda de instrumentos adecuados para cumplir con las
modificaciones a la Ley Federal de! Trabajo que establecen e! derecho
de los trabajadores para participar en las utilidades de las empresas. Los
sindicatos de trabajadores expresaron su inconformidad pues consideraban
que no se determinaba correctamente la base para e! reparto de dichas
utilidades. Esta Secretara particip en los estudios que dieron como resul-
tado varias reformas a la Ley Federal del Trabajo y el establecimiento
de una nueva frmula para calcular la participacin, en la cual se toma
como base el ingreso gravable de la empresa sin deduccin alguna. Adems
se crearon nuevos rganos para atender con ms eficacia los derechos de los
trabajadores relativos a las utilidades. En la Direccin General de Impuesto
Sobre la Renta se cre una subdireccin especializada en esa materia, que
ha contribuido decisivamente a asegurar e! pago del reparto de utilidades
a los trabajadores.
9. LA PARTICIPACIN DE LOS ESTADOS EN LOS INGRESOS
DE LA FEDERACIN
La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico ha establecido otra me-
dida de reforma hacendaria consistente en la participacin de las entidades
federativas en los ingresos federales. Con esto se ha pretendido contribuir
al fortalecimiento econmico de los Estados, pues muchos carecen de los
recursos suficientes para cubrir sus necesidades. En 1976, la Federacin
auxili a las entidades federativas con una cantidad aproximada de 20 mil
millones de pesos, habiendo aumentado sta considerablemente en 1978.
Estas participaciones han dado origen a una coordinacin ms efec-
tiva entre la Federacin y los Estados en materia fiscal, a tal grado que
todas las entidades federativas de la Repblica ya han celebrado convenios
con dicha Secretara, relativos a la recaudacin focal de ciertos impuestos
federales. Esta coordinacin se ha extendido a otras reas de la Secretara
de Hacienda en las que ahora participan las entidades federativas (vid
supra captulo del artculo 22 para una exposicin ms detallada de los
convenios Federacin-Estados).
10. LAs REUNIONES DE TESOREROS ESTATALES Y FUNCIONARIOS
DE LA SECRETARA DE HACIENDA y CRDITO PBuoo
. La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico ha organizado y cele-
brado a la fecha doce reuniones nacionales con los tesoreros de las entidades
federativas. Los objetivos principales de estas reuniones son mejorar las
relaciones de coordinacin entre esta Secretara y las entidades federativas,
estudiar cules instrumentos son los ms adecuados para lograr el xito de
esta coordinacin fiscal, y promover las reformas tributarias y adminis-
trativas en los Estados. Dichas reuniones naciona:les han venido a sustituir
a las antiguas convenciones nacionales fiscales (vid supra captulo del ar-
tculo 22).
11. LA DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA y LA SECRETARA
La Secretara de Hacienda ha iniciado reformas sustanciales en ma-
teria de desconcentracin administrativa, habiendo creado ya 13 Adminis-
traciones Fiscales Regionales para cubrir la totalidad del territorio nacional,
localizadas 10 en la provincia y 3 en el Departamento del Distrito Federal.
A estos rganos desconcentrados se les han otorgado amplias atribuciones.
Estn facultados para resolver los asuntos fiscales de las empresas esta-
blecidas dentro de su jurisdiccin territorial y que perciban hasta 20 millo-
nes de pesos de ingresos anuales acumulables, as como los asuntos de las
personas fsicas cuyos ingresos acumulables anualmente sean hasta de
500 mil pesos. La creacin de estas Administraciones Fiscales Regionales
ha vigorizado extraordinariamente el proceso de desconcentracin en ma-
teria fiscal, pues stas atienden al 95% de los causantes del pas. El 5%
restante representa la mayor parte de la recaudacin de la Federacin,
y es atendido por las autoridades centrales. La Secretara tambin ha
reestructurado la Subsecretara de Ingresos con el fin de adecuarla a las
circunstancias actuales. En esta Subsecretara se crearon nuevas depen-
dencias auxiliares en las tareas de planeacin, fijacin de polticas y criterios
para el control de la recaudacin, y en la creacin de nuevos instrumentos
que agilicen la recaudacin fiscal. Adems se han elaborado estudios ten-
dientes a esclarecer innumerables dudas de interpretacin jurdica con el
objeto de dar una mejor atencin a las inconformidades de los contribu-
yentes. Estos estudios pretenden ajustar la funcin recaudatoria de im-
puestos a la ms estricta legalidad. Por otra parte, se ha adoptado una
organizacin tributaria en la que se abandona, en lo posible, la clasificacin
de dependencias en funcin de los impuestos que administran, marcando
una tendencia que convertir en una moderna organizacin por funciones
a esta Subsecretara.
En 1976el Lic. Carlos Tello Macas declar: "Se han dado muchos
pasos significativos dentro del programa de planeacin e institucionalizacin
de las labores de auditora: definicin de criterios comunes con las .Direc-
19
290
JACINTO FAYA VIESCA
ciones Administradoras, definicin de sistemas tcnicos de seleccin de
causantes con apoyo en la informtica y de criterios para grupos con
caractersticas homogneas, as como el diseo de mecanismos para que los
sistemas de fiscalizacin contemplen invariablemente la verificacin del
cumplimiento de las disposiciones de reparto de utilidades a los trabaja-
dores. Paralelamente se est desarrollando un sistema integral de procesa-
miento automtico de informacin para el control de las obligaciones y
para el diseo de la poltica fiscal." 5
Tello Macas seal tambin: "Se han hecho grandes esfuerzos, por
otra parte, para infundir a los programas de la Subsecretara de Ingresos
una filosofa de servicio, que fomente la compenetracin entre el Estado
y los ciudadanos. Esta filosofa, que ya caracteriza al programa de deseen-
centracin y a la reestructuracin de las oficinas centrales, se ha manifes-
tado tambin en la utilizacin intensiva de muy diversos medios, incluyendo
los de comunicacin masiva, para informar y orientar a los causantes
sobre la forma de cumplir sus obligaciones fiscales y utilizar las posibilidades
que existen, por este conducto, para aumentar la recaudacin. Al mismo
tiempo, se llevan a cabo programas intensivos de capacitacin que abarcan
todos los niveles y aspectos de la administracin fiscal, y se ha iniciado ya
la simplificacin de las normas tributarias a fin de reducir conflictos entre el
fisco y los particulares y de facilitar el cumplimiento espontneo por parte
de los contribuyentes." 6
La desconcentracin administrativa de esta dependencia se ha venido
integrando con la creacin de las Delegaciones Regionales de Inspeccin
Fiscal y con las Delegaciones Regionales del Registro Federal de Auto-
mviles, ambas delegaciones que cubren todo el territorio nacional. Se han
creado Delegaciones Regionales de la Tesorera de la Federacin. El acuerdo
que cre estas delegaciones ya fue publicado en el Diario Oficial de la
Federacin, pero slo se encuentran funcionando algunas de ellas. Pensa-
mos que las restantes delegaciones de Tesorera estarn operando en un
futuro muy prximo.
Asimismo, otra de las medidas ms acertadas que ha puesto en marcha
esta Secretara, en materia de desconcentracin administrativa, ha con-
sistido en la creacin de las Subprocuraduras Fiscales Auxiliares Regio-
nales, que ya operan en varias regiones del pas y cubren la totalidad del
territorio nacional. Actualmente se encuentran funcionando las Delegacio-
nes Regionales de Servicios Administrativos, que abarcan a todos los
Estados del pas. Como podemos ver, parece que la Secretaria de Hacienda
es de las dependencias que ms han avanzado en materia de desconcen-
6 Ponencia leda en la reuni6n "Seis Aos de Poltica Hacendaria",celebrada en
Mxico, D. F., en junio de 1976.
l1Jitl.
tracin administrativa. Los resultados han sido muy satisfactorios y creemos
que lo van a ser ms en el futuro (vid supra captulo del artculo 17 en
materia de desconcentracin administrativa).
12. REORGANIZACIN DEL SISTEMA FINANCIERO NACIONAL
Tomando como referencia una excelente ponencia 7 que expuso el
licenciado Miguel de la Madrid Hurtado, actual Subsecretario de Hacienda
y Crdito Pblico," con motivo de la reunin "Seis Aos de Poltica Ha-
cendaria", nos permitimos comentar algunas de las reformas ms impor-
tantes que ha implementado la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
en el sistema financiero nacional.
El sistema financiero ha sido objeto de reformas sustanciales en los
ltimos aos, especialmente en siete sectores:
PRIMERO.-El reforzamiento y consolidacin del sistema de las ins-
tituciones nacionales de crdito;
SEGUNoo.-La readaptacin y ampliacin de los fondos pblicos de
financiamiento;
TERCERO.-El establecimiento de nuevos mecanismos para el finan-
ciamiento de la vivienda;
GUARTO.-Las reformas al marco jurdico de la operacin de la banca;
QUINTo.-El establecimiento de la banca mixta;
SExTo.-Una nueva legislacin para el mercado de valores; y
SPTIMo.-La reforma administrativa de las dependencias pblicas
encargadas de la regulacin, inspeccin y vigilancia del sistema financiero.
13. ROBUSTECIMIENTO DE LA BANCA OFICIAL MEDIANTE
ASOCIACIONES Y NUEVAS LEYES
La ejecucin de la poltica financiera y economica del gobierno fe-
deral depende en gran parte de las polticas de la banca oficial, de all
la importancia de sta como instrumento econmico del pas. Dicha banca,
como sujeto pblico intermediario en la captacin de recursos internos e
internacionales, es fundamental para el desarrollo, pues sus recursos finan-
cieros se aplican en los sectores y proyectos que son prioritarios en los
planes de desarrollo econmico y social del gobierno federal. La Secretara
ha participado decididamente en una serie de innovaciones en el campo de
7 "La Remodelaci6n del Sistema Financiero", Mxico, D. F., 1976.
* Ya estando en prensa este libro, el 17 de mayo de 1979, el Lic. Miguel de la
Madrid Hurtado fue designado Secretario de Programacin y Presupuesto por el Pres-
dente de la Rep6blica, Lic. Jos L6pez Portillo.
la banca pblica. En e! caso de la Nacional Financiera, S. A., se expidi su
nueva ley orgnica, actualizndose el marco jurdico de esta institucin,
la que ha quedado configurada como un banco de fomento, que orienta
sus acciones a la promocin de las actividades fundamentales y estrat-
gicas de la industrializacin del pas. Es adems el agente financiero del
gobierno federal y promotora del mercado de valores. Dentro de! nuevo
marco jurdico de la banca nacional, la Nacional Financiera, S. A. est
facultada para fungir como banca mltiple, por lo que ahora desarrolla
las actividades de banca de depsito, ahorro, hipotecaria, financiera y
fiduciaria.
Seal Miguel de la Madrid que, "con el objeto de asociar y coordinar
los esfuerzos de las diferentes instituciones financieras del sector pblico, e!
Gobierno Federal aport al capital de Nacional Financiera las acciones
bajo su control del Grupo Internacional." 8
Se constituy el grupo BANOBRAS, mediante la asociacin del Banco
Nacional de Obras y Servicios Pblicos, Banco Nacional Urbano, y el
Banco del Pequeo Comercio, habindose afiliado a este grupo bancario
la Asociacin Hipotecaria Mexicana, ligada a su vez estrechamente al
grupo de Banca SOMEX, institucin esta ltima de las ms importantes
del pas, con un capital, segn lo declar e! Lic. Mario Ramn Beteta, de
54 mil millones de pesos, en noviembre de 1978.
Otra de las reformas en el sistema financiero nacional fue la expedi-
cin de una nueva Ley de Crdito Rural, que viene a disear una nueva
concepcin del crdito rural, de acuerdo con los nuevos lineamientos jur-
dicos y administrativos de la reforma agraria integral. La mencionada ley
institucionaliz la consolidacin de los bancos oficiales que anteriormente
funcionaban en el campo. El Banco Nacional de Crdito Rural, organismo
financiero pblico, viene a unificar las polticas de crdito al campo, me-
diante nuevas tcnicas que permiten optimizar y racionalizar los escasos
recursos financieros, para una mayor eficiencia y productividad en el res-
paldo crediticio de la produccin agrcola y ganadera organizada.
Otro avance en el sector financiero que debe ser conocido por su im-
portancia lo constituye el nuevo sistema de crdito directo al campo caero,
sin intermediacin de los ingenios, que fue establecido recientemente por
la Financiera Nacional Azucarera.
Dentro del sistema financiero existen varias instituciones nacionales de
crdito especializadas, corno el Banco Nacional de Comercio Exterior,
e! Banco Nacional de Fomento Cooperativo, y el Banco Nacional del
Ejrcito y la Armada. Estas instituciones se encuentran coordinadas y bajo
la supervisin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Las funcio-
8 tu
nes que el Banco Nacional del Ejrcito y la Armada efectuaba en las
operaciones de seguridad social fueron transferidas al Instituto de Seguridad
Social de las Fuerzas Armadas, organismo pblico de nueva creacin.
14. AMPLIACIN y FORTALECIMIENTO DE LOS FONDOS PBLICOS
DE FINANCIAMIENTO Y DE LAS INSTITUCIONES DE
FINANCIAMIENTO A LA VIVIENDA
En relacin a los fondos pblicos de financiamiento, diremos que se
han remodelado los fondos de redescuento, que operan como mecanismos
crediticios para el fomento de las actividades econmicas de mayor priori-
dad en la poltica de desarrollo.
Los fondos FIRA, que operan en el Banco de Mxico y se destinan al
crdito para el campo, se han incrementado y canalizado al sector de pro-
ductores de bajos ingresos. Gran parte de estos crditos han sido del tipo
"refaccionario", otorgados previas evaluaciones y acompaados de asesora
tcnica por parte del Banco de Mxico, S. A.
La Nacional Financiera, S. A. ha reforzado con recursos adicionales el
Fondo de Garanta y Fomento para la Industria Mediana y Pequea,
a travs del Banco de Mxico. Sus reglas de operacin fueron reformadas
para autorizarlo no slo para redescontar crditos especficos a la banca
privada, sino tambin lneas globales de crdito a las instituciones pblicas
y particulares, para aplicar tasas de inters diferenciales segn la zona del
pas y para ampliar sus servicios de promocin y asistencia tcnica.
Con la expedicin de la nueva Ley Federal de Fomento al Turismo
se constituy el Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR),
organismo en el que quedaron fusionados el Fondo de Infraestructura
Turstica y el Fondo de Garanta y Apoyo al Turismo. FONATUR opera
en Nacional Financiera y est destinado a promover la infraestructura y las
instalaciones tursticas del pas, con objeto de fortalecer la industria del
turismo, tan necesaria para el desarrollo regional, la generacin de em-
pleos y de divisas, y el fortalecimiento de la balanza de pagos.
Se ha fortalecido tambin el Fondo de Fomento de las Exportaciones
(FOMEX) y se estableci el Fondo Nacional de Equipamiento Industrial
(FONEI). Este ltimo fondo tiene como objetivo financiar, en trminos
preferenciales, industrias de exportacin o que sustituyan en trminos efi-
cientes las importaciones de bienes de produccin.
La. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico ha tenido gran partici-
pacin en las reformas e innovaciones de los mecanismos financieros de
fomento a la vivienda popular y en el fortalecimiento y remodelacin
de los ya existentes. El INFONAVIT, el Fondo de Vivienda Militar y el
INDECO constituyen un extraordinario dispositivo financiero y tcnico que
canaliza importantes sumas de recursos econmicos para dotar a los mexi-
canos de viviendas decorosas. La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico,
junto con la Secretara de Programacin y Presupuesto, coordina la pla-
neacin y el financiamiento de los programas de vivienda. Diversos orga-
nismos pblicos descentralizados ayudan a estas dos dependencias a atender
estos tan importantes programas del gobierno federal.
15. MODIFICACIONES DE TIPO LEGAL EN LA BANCA
Con las reformas a la Ley General de Instituciones de Crdito y Or-
ganizaciones Auxiliares, llevadas a cabo en los aos de 1970, 1973 Y 1974,
se remodel el rgimen jurdico general de la operacin y estructura de la
banca, ajustndola a las nuevas necesidades sociales.
Miguel de la Madrid Hurtado seal al respecto: "Destacan, entre
los ajustes introducidos, la regulacin de los grupos financieros, el estable-
cimiento de la banca mltiple, las bases para limitar la concentracin del
crdito, la introduccin de nuevos instrumentos de captacin de recursos,
la autorizacin previa de las transferencias de control de instituciones
bancarias, el reforzamiento de las facultades de inspeccin y vigilancia por
parte de las autoridades financieras, la ampliacin de facultades de la
banca para sus operaciones internacionales, la regulacin del crdito ban-
cario a empresas extranjeras y la sistematizacin de los controles cuantita-
tivo y selectivo del crdito por parte del Banco Central. Todas estas re-
formas han propiciado un mayor equilibrio en el desarrollo bancario del
pas Y han impreso a esta actividad un mayor sentido social.
"Como corolario de estas modificaciones legales podemos afirmar que
ha quedado afianzado el concepto de que el ejercicio profesional de la
banca es un servicio pblico concesionado por el Estado y que su prctica
debe estar permanentemente orientada, regulada y vigilada por las autori-
dades competentes para asegurar que el desempeo de la intermediacin
financiera se encauce siempre al apoyo de las polticas que dicte el inters
general y con el profesionalismo y seguridad que amerita el manejo de los
recursos del pblico." 9
16. ASOCIACIN DEL ESTADO y LOS PARTICULARES
EN NEGOCIOS BANCARIOS
La banca mixta es el resultado de la asociacin de algunas financieras
del Estado con los particulares no integrantes de los actuales grupos finan-
e Ibid.
cieros, sobre todo en la provincia. Esta asociacin se realiza con particulares
que tengan recursos de suficiente importancia econmica y con capacidad
administrativa para participar en el sistema bancario del pas. El xito
de este tipo de banca podra depender de que el Estado dote a estos orga-
nismos de un equipo de reconocida competencia profesional en los negocios
bancarios, que posibilite un pleno desarrollo de las instituciones bancarias
mixtas. Se pretende adems que, dentro de estrictos cnones financieros,
los recursos de estas instituciones se canalicen hacia aquellos renglones
prioritarios que seale la poltica de crdito gubernamental.
Como ejemplos de banca mixta estn el Grupo SOMEX, el Grupo
Bancario Internacional y el Grupo del Banco de Zamora. Las experiencias
con la banca mixta han sido muy satisfactorias, por 10 que se piensa que
este tipo de instituciones deben fortalecerse pues constituyen autnticos
organismos de confianza que pueden incidir favorablemente en el desarrollo
bancario y financiero del pas.
Por otra parte, el titular de la Secretara de Hacienda y Crdito P-
blico, Lic. David Ibarra Muoz, manifest 1.0 que actualmente la banca
mltiple maneja ms del 90 por ciento de los recursos bancarios y que se
reformar, por ese motivo, la Ley Bancaria, para perfeccionar las bases
de operacin de la citada banca.
El Secretario Ibarra Muoz afirm que el predominio de la banca
extranjera ha terminado y que los servicios financieros dentro del pas
estn organizados por empresarios mexicanos. Aadi que se favorecer
la dispersin de la propiedad de los bancos entre un nmero mayor de
inversionistas.
Del programa conjunto entre el gobierno federal y la banca privada
y mixta para el desarrollo y bienestar social, el Lic. Ibarra Muoz destac,
entre otros puntos, que se revisarn los ordenamientos legales que regulan
el funcionamiento de la banca, asegurando el inters de los ahorradores e
inversionistas; se elevar la captacin de recursos, propiciando la retencin
prolongada del ahorro interno; se reorientarn los recursos credicios hacia
los sectores productivos, especialmente el campo, los energticos, las expor-
taciones, etc.; se vigilar la concentracin de las operaciones de la banca
para aumentar los beneficios del crdito entre ms empresas y personas;
y se intensificar la internacionalizacin de la banca mexicana con el fin de
hacerla instrumento estratgico en los mercados del exterior.
10 Declaraciones publicadas en Excllsior. 11 de noviembre de 1978, pp. 1, 10, 22.
17. EXPEDICIN DE LA MS RECIENTE LEY DEL MERCADO
DE VALORES
La expedicin de la nueva Ley del Mercado de Valores es otra de
las reformas importantes del sistema financiero mexicano. .
En relacin a dicha ley, el Lic. Miguel de la Madrid Hurtado ha
manifestado que "el mencionado ordenamiento tuvo como propsito dotar
de un nuevo marco legal al mercado burstil, mismo que se haba quedado
rezagado en relacin a otros subsectores del sistema financiero mexicano.
Los propsitos perseguidos por la expedicin de dicha ley, que ha formado
parte de la nueva estrategia de financiamiento del desarrollo, pueden re-
sumirse, en forma destacada, en la desconcentracin del capital, la utiliza-
cin de nuevas fuentes de financiamiento para la creacin ampliacin
de las empresas, la oferta diversificada de instrumentos de inversin para el
pblico ahorrador, la posibilidad de obtener una adecuada capitalizacin
de las empresas que permitan un equilibrio razonable entre recursos pro-
pios y ajenos, facilitar el proceso de mexicanizacin de las actividades
bsicas a travs de la dispersin del capital en el pblico inversionista,
evitando concentraciones en grupos consolidados y, como corolario, un
rgimen de publicidad y vigilancia a la que deben someterse las empresas
que ofrecen sus valores al pblico, lo cual inducir una administracin
moderna en el manejo de las empresas abiertas al mercado y, por tanto,
el mejor cumplimiento de sus obligaciones legales, incluyendo las fiscales.
Es muy satisfactorio observar que, a poco ms de un ao de entrar en
vigencia esta ley, los mecanismos por ella previstos han redundado en un
renovado impulso del mercado de valores, el cual ha alcanzado ndices
de actividad sin precedentes't.!'
18. REMODELACIN DE LAS INSTITUCIONES OFICIALES
QUE REGULAN EL SISTEMA FINANCIERO
No slo se han remode1ado las instituciones financieras del pas. Tam-
bin se han reestructurado las dependencias de la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico encargadas de regular, inspeccionar y vigilar a las ins-
tituciones financieras, de acuerdo a 10 que las leyes establecen. En la men-
cionada Secretara fue reestructurada la Direccin General de Crdito,
crendose bajo su cargo las Direcciones de Bancos, Seguros y Moneda, de
Instituciones Nacionales de Crdito, de Inversiones Financieras, de Pen-
siones Civiles y Militares y de Deuda Pblica.
11 Ibid.
La Comisin Nacional Bancaria y de Seguros ejerce las funciones de
inspeccin y vigilancia de los sistemas bancario y de seguros, habindose
adems ampliado y mejorado el marco jurdico de esta Comisin. Sus
nuevas atribuciones legales le servirn para cumplir mejor su funcin.
Asimismo, la Comisin Nacional de Valores fue modificada en su
organizacin, su Junta de Gobierno, y sus funciones, de acuerdo con lo que
establece la nueva Ley del Mercado de Valores. La Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico y el Banco de Mxico participan dentro de esta comisin
para coordinar sus actividades con las autoridades financieras competentes.
Por otra parte, en el Banco de Mxico se introdujo un cambio en su
organizacin, al reservar la presidencia del consejo de administracin para
el Secretario de Hacienda y Crdito Pblico. Esto se hizo con el fin de que
las polticas monetaria, crediticia, financiera y econmica se coordinen de tal
forma que la actividad financiera del Estado se unifique.
19. LAS POLTICAS FINANCIERAS Y EL DESARROLLO ECONMICO
La participacin del Estado en los procesos econmicos del pas tiene
como objetivo fundamental promover el desarrollo equilibrado y completo,
que posibilite mejores condiciones de vida para todos. Esta accin del
Estado slo es posible a travs de diversas polticas que viabilizan un
avance justo y armnico. Entre estas polticas destacan las financieras, fis-
cales y crediticias, en virtud que mediante ellas el Estado puede propiciar
una transferencia de recursos de los sectores ms avanzados a los sectores
ms atrasados, y de las regiones ms ricas a las regiones ms pobres.
Esta transferencia de recursos no resulta fcil pues, como afirma Gus-
tavo Petricioli: "Los esfuerzos en pro de la integracin fsica, cultural y
social en el pas han de ser suficientemente vigorosos, a fin de vencer los
factores que favorecen una excesiva concentracin del ingreso y de la
actividad econmica. La tendencia a tal concentracin la imponen las
fuertes presiones de carcter econmico e institucional, la imperfeccin
y desvinculacin de los mercados y una geografa agreste y demasiado
contrastante." 12
20. CANALIZACIN DEL CRDITO EN MXICO
Las polticas monetaria y crediticia juegan un papel complementario
de suma importancia y de apoyo en el estmulo de las actividades y regiones
12 "Poltica e Instrumentos de Orientaci6n Selectiva del Crdito en Mxico", en-
sayo del Lic. Gustavo Petricioli en la obra Cincuenta Aos de Banca Central, Ensayos
Conmemorativos, Selecci6n de Ernesto Fernndez Hurtado, F.C.E., Mxico, 1976,
pp. 389, 390.
especficas. La actuacin del banco central, es decir, el Banco de Mxico,
es fundamental para el rescate y la activacin econmica de las zonas
marginadas. De acuerdo con la doctrina en materia de planificacin eco-
nmica, en los pases en vas de desarrollo los recursos de las instituciones
crediticias se asignan segn un orden prioritario ptimo. Sin embargo, la
prctica nos demuestra que muchas veces los criterios selectivos del crdito
estn fincados ms en convenciones empresariales, no siempre encaminadas
a sectores socialmente ms productivos, que en polticas de apoyo al des-
arrollo econmico y social. La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
tiene la responsabilidad de programar de tal forma la actividad crediticia
oficial, y en 10 que se pueda a la privada, para canalizar los crditos hacia
reas de desarrollo econmico, en un estricto marco de justicia social.
La canalizacin del crdito a los sectores marginados viene a significar
un mecanismo impositivo para los usuarios del crdito en los sectores no
prioritarios. As, se ha orientado el crdito a sectores como el agropecuario,
la vivienda, la pequea y mediana industria, las exportaciones, etc. Por
otra parte, "orientar el crdito hacia determinados sectores o regiones
significa necesariamente limitar el monto de los recursos bancarios dis-
ponibles para las actividades de menor prioridad. Si la poltica selectiva
estimulara a los intermediarios financieros a que aumentaran los recursos
orientados a los sectores prioritarios, sin reducir en la misma proporcin el
financiamiento a las actividades tradicionales, tal poltica provocara, una
expansin crediticia, con posibles consecuencias inflacionarias".13
El Banco de Mxico ha sido el instrumento regulador del crdito, pro-
curando canalizarlo preferentemente a las regiones alejadas de los grandes
centros financieros y hacia aquellas actividades de mayor prioridad.
Se ha encargado tambin de apoyar financieramente proyectos de me-
diano y largo plazo que la banca privada por s sola no podra realizar.
"A travs de los aos, los instrumentos de poltica monetaria del Banco
de Mxico han venido evolucionando para adecuarse a circunstancias
cambiantes. Recientemente las fuertes presiones inflacionarias internas y
externas han obligado al banco central a utilizar sus mecanismos de control
cualitativo para suavizar los efectos sectoriales de las polticas anti-infla-
cionarias restrictivas del crdito. Estos hechos explican por qu, tanto en
los periodos de expansin como de contraccin crediticia, se requiere vigo-
rizar o afinar los controles selectivos, con el fin de adecuar los objetivos
de coyuntura con los de mayor plazo de la poltica crediticia." 1 ~
13 Op. cit., p. 393.
14 Op. cit p. 394.
21. TRES RAZONES QUE EXPLICAN LA INTERVENCIN GUBERNAMENTAL
EN LA ASIGNACIN DE CRDITOS
La intervencin gubernamental en la asignacin de crditos por parte
de las instituciones financieras se justifica por las siguientes razones: 15
"1) La subestimacin de la capacidad crediticia y de las posibilidades
reales de rentabilidad y seguridad de ciertos proyectos en los sectores priori-
tarios. Esta resulta de la falta de informacin, de una actitud conservadora
rutinaria y de la carencia de tecnologa adecuada. Estos factores suelen dar
lugar a que la banca otorgue o niegue un crdito basndose, primordial-
mente en las garantas reales que ofrece el solicitante y no en la viabilidad
del proyecto mismo que se propone. Estas restricciones de ndole conven-
cional o institucional dificultan el acceso al crdito a los nuevos pequeos
deudores (agricultores, artesanos o industriales), incapaces de ofrecer una
garanta aceptable a las instituciones financieras simplemente porque su
capital es modesto. En consecuencia, estos demandantes de crdito se en-
frentan, de hecho, a una disyuntiva: costos mayores fuera del sistema
financiero, o escasa disponibilidad de crdito. En estas condiciones, el
sistema financiero deja de financiar alguna actividad cuya productividad
hubiera justificado plenamente el crdito, y se abstiene de desempear
un papel promotor de la produccin en el largo plazo."
2) La existencia de economas externas. Petricioli afirma que " ... En
realidad, ni la banca privada, ni las unidades que se promueven, estn en
posibilidad de captar para s -por lo menos totalmente- esas economas
externas o el efecto multiplicador que su accin genera. En consecuencia,
la rentabilidad comercial subestima en esa medida la rentabilidad social.
Estas circunstancias justifican el sentido econmico y social de las polticas
de orientacin selectiva del crdito que en su concepcin introducen
consideraciones de rentabilidad social."
3) La carencia de tecnologa en la formulacin de proyectos. La in-
capacidad tcnica de algunos sectores para integrar y presentar sus proyec-
tos es otro obstculo que frena la mejor distribucin del crdito. Es comn
encontrarse con proyectos potencialmente viables de pequeos empresarios
y agricultores que, sin embargo, son rechazados por la banca debido a su
deficiente formulacin. La solucin a tal rechazo posiblemente consista
en brindar adecuada asistencia tcnica a ese sector potencialmente re-
dituable.
11 Op. cit., pp. 391.392.
22. LIMITANTES DE LA POLTICA DE CONTROL CREDITICIO
La poltica de control selectivo del crdito se enfrenta a limitantes, al-
gunas de carcter institucional, de all que su conduccin debe ser cuida-
dosa para evitar riesgos tales como el estancamiento en la distribucin del
crdito, una indeseable alza en las tasas de inters, la disminucin en la
rentabilidad de las instituciones bancarias, etc. Las dificultades en la correc-
ta utilizacin del crdito se presentan a dos niveles: a nivel institucional
y a nivel de ajuste econmico de' las diversas micro unidades de la
economa.
Los escollos de orden institucional que el control selectivo del crdito
presenta se refieren a la dificultad de conocer y controlar el destino final
del crdito y a la dificultad que se le presenta al banco central cuando
trata de comprobar el efecto verdadero de un crdito otorgado por la
banca. Estos dos aspectos han recibido gran atencin al estructurarse
el sistema selectivo de crdito.
Ultimamente se han hecho importantes avances para intentar superar
las deficiencias administrativas, a travs de la simplificacin del sistema del
encaje legal y, fundamentalmente, mediante el fortalecimiento de los fidei-
comisos financieros de fomento, cuyas operaciones fortalecen el aspecto
institucional de la orientacin del crdito.
"El segundo nivel de dificultad es el efecto que tienen las medidas de
control selectivo del crdito en el comportamiento de las diversas unidades
de la economa."
Es necesario vigilar que los recursos generados por un crdito inver-
tido en actividades prioritarias se destinen a actividades no prioritarias.
"En ese caso no habra un incremento neto en los recursos disponibles en
ese sector prioritario, sino que slo se tratara de una sustitucin." 16
23. ANOTACIONES DE LOS PUNTOS SOBRESALIENTES EN MATERIA
DE POLTICA ECONMICA Y FINANZAS DEL II INFORME DEL
LIC. JOS LPEZ PORTILLO
El Presidente de la Repblica, Lic. Jos Lpez Portillo, en su II In-
forme de Gobierno 17 manifest que la alimentacin y los energticos son los
objetivos prioritarios del desarrollo.
Por otra parte, el Jefe de la Nacin expres que se propuso moderar
el aumento de salarios para aliviar la parte de la inflacin que se pudiera
16 Op. cit., p. 395.
1'1 Septiembre de 1978.
imputar a los aumentos desproporcionados. Dentro de esta poltica, se
refiri a la necesidad de adecuar los salarios y precios.
El Ejecutivo Federal dijo que la planeacin debe ser el instrumento
del desarrollo dentro de nuestras circunstancias histricas y geogrficas y
dentro, tambin, de nuestra economa de mercado en un sistema legal que
garantiza los derechos individuales y sociales.
Asimismo, el Presidente declar que en sus primeros dos aos de go-
bierno se super la crisis econmica, por lo que en los siguientes dos se
consolidar la economa y, en los dos ltimos, vendr un crecimiento eco-
nmico acelerado.
Con respecto a la inflacin, el Ejecutivo Federal inform que se ha
atenuado y que slo ser posible dominarla en forma gradual mediante la
produccin y la productividad, sin comprimir la demanda en detrimento
de los que menos tienen.
En la acertada opinin del Lic. Lpez Portillo, no se debe ser simplista
pensando que la inflacin es causada por el exceso de gasto o demanda, o
por el aumento desmedido de salarios. En realidad las verdaderas causas
han sido los impactos posdevaluatorios: la falta de oferta; las inversiones
correctivas que tienen que usar crdito caro para no desalentar el ahorro;
el mantenimiento de las ganancias vendiendo menos a ms precio para
as poder reinvertir; la concentracin en los ltimos meses de la inversin
pblica y privada, mutuamente estimulantes, que aaden a todo esto, su
propio peso; una serie de estrangulamientos, en transportes, almacenes,
insumos, equipos, refacciones, capacidad administrativa y otros autnticos
cuellos de botella, que no se percibieron en la recesin y se hicieron patentes
con la expansin.
Para la consolidacin de la economa, el Ejecutivo Federal elabor un
plan global que tiene tres vertientes: una de accin sectorial, otra de coor-
dinacin regional y una de cooperacin con los medios social y privado.
En lo que al sector pblico se refiere, aadi el Presidente que por ley el
plan tiene que encontrar cada ao expresin cuantitativa en su presupuesto
por programas; tiene que inducirse en los dems estratos de la poblacin
y tiene que fortalecer el federalismo, mediante compromisos, recprocamente
convenidos con la federacin, de imparcial y mutuo beneficio.
En su mismo informe, el Ejecutivo afirm que hay una multitud de
funciones de Gobierno que pueden realizarse mejor en las entidades federa-
tivas. No consiste slo en trasladar a la provincia actos que se realizan en
la capital, sino en transferir poder a los Estados soberanos al desconcen-
trar la ejecucin y el manejo de los recursos econmicos. Es por ello que
se han descentralizado la construccin de obras y las labores administrativas
de muchas dependencias. Estas cuestiones se complementan mediante mo-
dificaciones fiscales y esquemas renovados que dotan a .las entidades y
302
JACINTO FAYA VIESCA
municipios de mayores disponibilidades financieras y crediticias y les per-
miten fortalecer su economa y estar en condiciones de cumplir con las
tareas que se les ha propuesto tomen en sus manos.
El Primer Mandatario asever durante su informe a la nacin que la
Administracin Pblica ha aprendido las ventajas que reporta el seleccionar
los proyectos, el establecer metas, el IJToponer estrategias para alcanzarlas,
el escoger procedimientos y concertar acciones para realizarlos, y el sanear
la economa mediante la intervencin del Estado en su calidad de rector
de los asuntos econmicos del pas. Igualmente, el Ejecutivo hizo observar
que, para sistematizar esas enseanzas y para tener un conocimiento preciso
de dnde se encontraba y hacia dnde y cmo va la Administracin P-
blica, fue necesario crear el Sistema Nacional de Evaluacin, cuya intencin
primordial es promover la autoevaluacin de la administracin en forma
permanente. La necesidad de autoevaluacin permiti y oblig a celebrar
una serie de reuniones semanales con cada una de las entidades federativas,
lo que constituy una jornada de instauracin de esta funcin -autoeva-
luacin- en toda la Repblica, que ha de traer como consecuencia una
comunicacin ms slida y efectiva entre la Federacin, los Estados y los
Municipios, y entre los sectores pblico, social y privado.
Entre otras cosas, el Lic. Lpez Portillo seal que, para fortalecer la
capacidad de compra sin inflar los precios, se liber y se liberar an
ms del Impuesto Sobre la Renta, a los que ganen menos.
En materia de deuda pblica, el Jefe del Ejecutivo Federal precis
que no era conveniente abatir las cifras absolutas de la deuda pblica, sino
estructurarla mejor en cantidad y tiempo. Al 30 de junio de 1978, el
gobierno federal adeudaba 25 mil millones de dlares, de los cuales 22 mil
estaban contratados a plazo de un ao o ms, y los restantes, a menos de
un ao.
El Jefe de la Nacin asegur que se ha cumplido con lo estipulado
por la Ley General de Deuda Pblica, estimulando el ahorro gubernamental
y saneando la estructura financiera de las empresas paraestatales, de las
cuales, hasta la fecha de su II Informe, se haban fusionado 12 y liqui-
dado 70.
Tambin se incrementaron en 140% las metas del plan de operaciones
de los fideicomisos de redescuento al sector agropecuario, para estimular
la produccin de bienes bsicos, de insumas industriales, y aprovechar
mejor la demanda externa.
En relacin con la poltica monetaria, mencion el Presidente de la
Repblica que sta ha mantenido con instrumentas suficientes y experi-
mentados, el crecimiento del dinero circulante, sin deformaciones circuns-
taneiales o cclicas. Adems, se ha mantenido la libre convertibilidad del
peso. El tipo de cambio actual responde adecuadamente a las condiciones
de competencia internacional de nuestro intercambio. Si bien su signifi-
cacin ha cambiado, destac el Ejecutivo que tenemos 2 119 millones de
dlares de reservas primarias, y ms de 1 828 millones de reservas secun-
darias, no obstante los pagos anticipados que se hicieron al fondo Monetario
Internacional. Con esto, se han liquidado los prstamos contenidos en el
convenio de facilidad ampliada, suscritos en 1976.
24. DECRETO PRESIDENCIAL QUE ESTABLECE LOS ESTMULOS FISCALES
PARA EL FOMENTO DEL EMPLEO Y LA INVERSIN
EN LAS ACTIVIDADES INDUSTRIALES
Creemos importante destacar un reciente acuerdo presidencial que con
toda seguridad es uno de los documentos ms completos de las ltimas
dcadas en materia de estmulos fiscales. Se trata del decreto expedido por
el seor licenciado Jos Lpez Portillo y que fue publicado en el Diario
Oficial de la Federacin el 6 de febrero de 1979, habiendo sido refren-
dado por los licenciados David Ibarra Muoz y Jos Andrs de Oteyza,
secretarios de Hacienda y Crdito Pblico, y Patrimonio y Fomento In-
dustrial, respectivamente.
Este decreto establece los estmulos fiscales para el fomento del empleo
y la inversin en las actividades industriales. La materia jurdica, econ-
mica y administrativa de este documento presidencial compete tanto a la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico como a la de Patrimonio y Fo-
mento Industrial.
Del considerando del acuerdo los puntos ms sobresalientes son los
siguientes:
Se pretende garantizar para la poblacin un mnimo de bienestar, por
lo que la nueva poltica de fomento industrial fija una estrategia econ-
mica de largo plazo orientada a la creacin de empleos permanentes y
productivos.
Se toma conciencia de nuestros importantes recursos energticos, pre-
tendindose que nuestros excedentes petroleros sean aprovechados para
acelerar y consolidar el desarrollo nacional.
Se hace alusin a la necesidad de que el desarrollo industrial se lleve
a cabo en base a las ventajas que ofrezcan las distintas regiones del pas, 10
que vendra a reducir las grandes concentraciones demogrficas e indus-
triales en las grandes ciudades y propiciara adems la descentralizacin
de la planta industrial.
Se precisa que los estmulos fiscales que se establecen tendrn que
ajustarse a lo estipulado en el Programa de Estmulos para la Desconcen-
tracn Territorial de las Actividades Industriales a que se refiere el
decreto de fecha 31 de enero de 1979 y a las prioridades que se sealan
en el Plan Nacional de Desarrollo Industrial.
Por otra parte, se seala la importancia de los estmulos fiscales como
instrumento de apoyo para las actividades industriales y como cumpli-
miento de otras medidas de fomento para la consecucin de objetivos de
poltica global. Se dice que los actuales estmulos fiscales contenidos en los
llamados decretos de descentralizacin y del Istmo de Tehuantepec y el
crdito del 10% para la adquisicin de maquinaria nueva tendrn que ser
sustituidos atendiendo a las presentes necesidades y circunstancias y en base
a los lineamientos de la reforma administrativa. Es conveniente establecer
un esquema que rena y armonice los mecanismos existentes en un orde-
namiento global de estmulos fiscales a la industria, vinculando de manera
coherente los beneficios otorgados a los objetivos que se persiguen.
Uno de los fines ms importantes de este decreto consiste en fomentar
los niveles de ocupacin y la utilizacin ptima de la capacidad de las
plantas industriales instaladas en Mxico, evitando una serie de importa-
ciones innecesarias y alentando las exportaciones. Todo esto traer como
consecuencia una mayor independencia econmica y un mayor empleo.
Tambin se ve la necesidad de perfeccionar y agilizar los mecanismos
de apoyo para la pequea industria del pas, la que juega un papel nacio-
nalista y democrtico en nuestra economa al crear proporcionalmente
mayores empleos, generar divisas, distribuir ampliamente la propiedad
del capital y asociarse a la economa bsica de la nacin en la que opera.
Por todo ello, el decreto considera imprescindible que la pequea industria
del pas logre mayores beneficios mediante el nuevo sistema de estmulos
fiscales que el mismo decreto establece en sus artculos. Igualmente, per-
sigue que se supere el relativo rezago en la produccin de bienes de capital,
tomando en cuenta que esta rama multiplica las oportunidades de empleo,
fortalece la balanza de pagos y ofrece una importante oportunidad para
acelerar el desarrollo tecnolgico y el crecimiento autnomo de la industria
nacional.
El documento que comentamos crea nuevos mecanismos de estmulo
que abrevian los trmites y evitan la discrecionalidad administrativa, por
10 que las empresas, al realizar las inversiones o generar empleos, recibirn
de manera gil, cierta y oportuna, los apoyos necesarios que se determinan
en este acuerdo presidencial. Muchas veces algunos mecanismos de es-
tmulo se nulificaban porque su otorgamiento dependa de una facultad
discrecional de los rganos competentes. Ahora, la mecnica es distinta,
pues una vez que se ha cumplido con los supuestos que establecen las
disposiciones, se debern otorgar los beneficios consignados.
Este decreto viene a fortalecer los propsitos de concertacin de acciones
entre los sectores pblico, social y privado, en el marco de la Alianza para
la Produccin, dentro de los objetivos y lineamientos bsicos establecidos
por el gobierno federal para el desarrollo industrial de la nacin.
La naturaleza del decreto es de orden jurdico, econmico y adminis-
trativo. Por una parte, establece hiptesis y supuestos jurdicos de carcter
sustantivo y, por otra, afirma una serie de disposiciones procedimentales
tendientes a concretizar, para los beneficiarios, las normas sustantivas que
establecen los estmulos fiscales dentro de los grandes rubros del fomento
del empleo y la inversin en las actividades industriales. El gran marco de
este documento es principalmente econmico, pues en su esencia persigue
dos objetivos muy concretos: aumentar el empleo y aumentar la inversin
en actividades industriales. Estos dos grandes propsitos tienden a com-
batir el desempleo y la insuficiente produccin y productividad industrial.
La instrumentacin del decreto depende de dos dependencias adminis-
trativas: de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y de la Secretara
de Patrimonio y Fomento Industrial. Creemos que los conocimientos tc-
nicos y la responsabilidad y capacitacin de los funcionarios encargados
de su aplicacin sern un factor bsico para la concrecin de las normas
jurdicas que se establecen en el decreto y para el logro de los propsitos
econmicos y sociales que fueron su causa y sus fines fundamentales.
25. DECIDIDA PARTICIPACIN DEL BANCO DE MXICO
EN EL DESARROLLO ECONMICO E INDUSTRIAL
La nueva poltica del Banco de Mxico anunciada por su director
general, licenciado Gustavo Romero Kolbeck, el 15 de abril de 1979, es
una de las decisiones hacendarias ms importantes en lo que va del pre-
sente ao. Esta declaracin fue hecha ante el Presidente de la Repblica
y los secretarios de Hacienda y Crdito Pblico, Comercio, Programacin y
Presupuesto, Asentamientos Humanos y Obras Pblicas, y dirigentes de
la banca privada y pblica y se refiere al proyecto de invertir 52 mil millo-
nes de pesos a travs de los fideicomisos que maneja el Banco de Mxico.
Estos recursos se utilizarn en el desarrollo agropecuario, construccin
de viviendas para los mexicanos de ms bajos ingresos, fomento de las
exportaciones, sustitucin de importaciones, produccin de bienes de capi-
tal, y la ampliacin o creacin de industrias.
El licenciado Romero Kolbeck, al definir este programa financiero,
afirm que en 1979 se destinarn 11,200 millones de pesos ms que los
otorgados en 1978. Destac que son recursos constituidos por las recupera-
ciones de prstamos anteriores y que prcticamente hacen independientes a
los fideicomisos en su crecimiento. Su operacin anual inclusive les permite
generar utilidades, que en 1978 fueron por 272 millones de pesos.
20
Los fideicomisos que el Banco de Mxico maneja son los siguientes:
Fondo de Garanta y Fomento para la Agricultura, Ganadera y Silvicul-
tura (FIRA), Fondo para el Fomento de las Exportaciones de Productos
Manufacturados (FOMEX), Fondo de Operacin y Descuento Bancario
a la Vivienda (FOVI), Fondo de Garanta y Fomento de la Vivienda
(FOGA) y Fondo de Equipamiento Industrial (FONEI).
El director del Banco de Mxico precis que los 52 mil millones de
pesos mencionados son apoyos adicionales, es decir, son recursos que el
Banco de Mxico destina directamente en programas independientes de los
programas del gobierno federal. El Banco de Mxico, en coordinacin
con las dependencias y entidades afines, lleva a cabo su poltica de crdito
selectivo principalmente con redescuentos y mediante el desarrollo din-
mico de los fideicomisos de fomento econmico.
ARTICULO 32
SECRETARIA DE PROGRAMACION y PRESUPUESTO *
Antecedentes histricos de la Secretara de la Presidencia.-Legis-
lacin y disposiciones jurdicas aplicables a la Secretara de Progra-
macin y Presupuesto.-Composicin orgnica de la Secretara de
Programacin y Presupuesto.
1. La Secretara de Programacin y Presupuesto y la planeacin
nacional.-2. Experiencias estatales en materia de planeacin.-
3. Primer Plan Sexenal 1934-1940.-4. Segundo Plan Sexenal 1941-
1946;-5. Programa Nacional de Inversiones 1953-1958.-6. Plan
de Accin Inmediata 1962-1964.-7. Plan de Desarrollo Econmico
y Socia11966-1970.-B. Bases operativas del Programa de Reforma
Administrativa.-9. La Secretara de Programacin y Presupuesto y
la contabilidad gubernamental.-lO. Ventajas del proceso de des-
centralizacin 11. Organos de consolidacin de informa-
cin contable.-12. Apoyo de la contabilidad al proceso de Reforma
Adnnistrativa.-13. Bases del sistema contable de los ramos.-
14: La contabilidad gubernamental y la rendicin de la cuenta p-
blica.-15. Operaciones comprendidas en la cuenta pblica.-16. La
Secretara de Programacin. y Presupuesto y los servicios de infor-
mtica.-17. Atribuciones de la Secretara de Programacin y Pre-
. supuesto en Materia de Programacin del Gasto Pblico Federal.-
lB. Definicin, clasificacin y fines del gasto pblico.-19. Efectos
del gasto pblico.-20. Comentarios sobre el gasto pblico.-21.
Formulacin del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federa-
cin.-22. La Secretara de Programacin y Presupuesto y la in-
versin pblica.-23. La planeacin de las inversiones y su desarrollo
en Mxico.-24. La Sub-Comisin de Inversin-Financiamiento de
1967.-25. Unidades de programacin en 1971-1976.-26. Programa-
cin del desarrollo regional.-27. Responsabilidad de la Secretara
de Programacin y Presupuesto en la evaluacin del gasto pblico.-
2B. Niveles de evaluacin del gasto pblico.-29. tericos
del presupuesto por programas.-30. La implantacin del presu-
puesto por Programas en el Sector Pblico Federal.-31. Impulso
-de la Secretara de Programacin y Presupuesto a la desconcentra-
ci6n ac::lministrativa.-32. Los Convenios Unicos de Coordinacin.-
{
* Esta Seqetarfa .fue creada por el Congreso de la Unin al expedirse la
L.O.A.P.F. (
308
JACINTO FAYA VIESCA
33. Acuerdo que determina la creacin de las delegaciones regio-
nales de la Secretara de Programacin y Presupuesto.-34. Ante-
cedentes de las delegaciones regionales de la Secretara de Progra-
macin y Presupuesto.-35. Presupuesto de Egresos de la Federacin
para el ejercicio fiscal de 1979.
Los antecedentes de esta dependencia los encontramos fundamental-
mente en la Secretara de la Presidencia, por lo que nos permitimos trans-
cribir los antecedentes histricos de esta extinta Secretara.
DE LA PRESIDENCIA
"La Secretara de la Presidencia fue creada por la Ley de Secretaras y
Departamentos de Estado publicada en el 'Diario Oficial' del 24 de
diciembre de 1958.
"Esta nueva institucin fue concebida como un rgano de planeacin,
coordinacin y vigilancia, quedando bajo su responsabilidad la programa-
cin de inversiones, encomendada hasta entonces a la Comisin Nacional
de Inversiones y las atribuciones que en materia de mejoramiento admi-
nistrativo vena realizando la Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin
Administrativa. Asimismo, asumi labores a cargo de la Secretara Par-
ticular del Presidente de la Repblica.
"Entre los primeros antecedentes de programacin en la administracin
pblica federal, cabe mencionar la corta vigencia del Departamento del
Presupuesto, que dependa directamente del Titular del Ejecutivo, y pos-
teriormente, en 1928, el establecimiento del Consejo Econmico Nacional.
Desde el punto de vista legal, el primer ordenamiento relativo a la progra-
macin fue la Ley sobre Planeacin General de la Repblica de 1930, que
conceda facultades a la Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas
para coordinar la formulacin del 'Plano Nacional de Mxico'. El plan
sexenal del Gobierno Mexicano 1934-1940 y el segundo plan sexenal
1941-1946, no obstante su origen partidario, contenan recomendaciones
sobre la planeacin y coordinacin de las actividades del Gobierno Federal,
y contribuyeron a la creacin de la Comisin Intersecretarial de 1943 que,
entre sus propsitos, tena el de instrumentar algunas de las polticas del
Plan 1941-1946.
"Para atender especficamente la programacin y el control de las
inversiones pblicas, se cre en 1947 la Comisin Nacional de Inversiones
en la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. A efecto de llevar a cabo un
programa coordinado de inversiones para el sexenio 1953-1958, ene} pri-
mer ao de ese periodo gubernamental se expidi un acuerdo presidencial
para que todos los organismos pblicos proporcionaran a las secretaras de
Economa y a la de Hacienda y Crdito Pblico sus programas de inversin
para ese lapso. Con el objeto de revisar este programa se cre un Comit
de Inversiones que en 1954 se transforma en Comisin Naciana! de Inver-
siones, dependiendo directamente del Presidente de la Repblica.
"Las actividades inherentes al mejoramiento administrativo se mani-
fiestan en 1918 al establecerse el Departamento de Contralora que tena
como propsito revisar el funcionamiento de la Administracin pblica
federal para recomendar los cambios procedentes. En 1932 se encomienda
a la Oficina Tcnica Fiscal y del Presupuesto, de la Secretara de Ha-
cienda y Crdito Pblico, la formulacin de estudios para lograr una mayor
eficiencia en los servicios pblicos. La ya aludida Comisin Intersecretarial
de 194-3, tambin se encarg de realizar anlisis y propuestas para me-
jorar el funcionamiento de la administracin pblica federal. La Secretara
de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa creada en 1946, asume
las funciones relativas al estudio y propsito de las medidas tendientes al
mejoramiento administrativo.
"La coordinacin de diversos asuntos y servicios de apoyo al Presi-
dente de la Repblica estuvo a cargo de la Secretara Particular que, hasta
1958, desarroll las labores de registro de acuerdos, prensa e informacin,
atencin de quejas, integracin de los informes presidenciales y dotacin de
servicios administrativos. Al ser creada la Secretara de la Presidencia,
estos servicios dieron origen a unidades especficas representadas actual-
mente por algunas de las direcciones generales que integran la Institucin.
"Por otra parte, por decreto presidencial de 28' de enero de 1975, se
cre la Comisin Nacional de Desarrollo Regional, como un organismo
de coordinacin de las instituciones del sector pblico federal con partici-
pacin en la materia y se otorg a la Direccin General de Desarrollo
Regional las funciones de secretariado tcnico de la propia Comisin, la
cual desaparece por decreto presidencial publicado en el Diario Oficial
el 28 de junio de 1976, al integrarse la Comisin Nacional de Desarrollo
Regional y Urbano.
"La Direccin General de Desarrollo Regional se transforma en Direc-
cin General de Desarrollo Regional y Urbano y funge como secretariado
tcnico de la nueva Comisin y de los Comits Promotores de Desarrollo
Socioeconmico de los Estados."
310 JACINTO FAYAVIESCA
A LA SECRETARA DE PROGRAMACIN y PRESUPUESTO
Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia de explota-
. cin y aprovechamiento de recursos minerales. Decreto que la reforma
y adiciona, D. O. 4-1-1966
Ley que crea la Comisin Nacional Coordinadora de Puertos, D. O. 29-
XII-1970 '
Ley para el Control, por parte del Gobierno Federal, de los Organismos
1970
'Ley Orgnica del Instituto Nacional de Energa Nuclear, D. O. 12-1-1972
Ley de Premios, Estmulos y Recompensas Civiles, D. O. 31-XII-1975
Ley General de Asentamientos Humanos, D. O: 26-V-1976
Ley General de Deuda Pblica, D. O. 31-XII-1976
Ley Orgnica de la Contadura de la Federacin, D. O. 1-1-1935
Ley de Depuracin de Crditos a cargo del Gobierno Federal, D. O. 31-
XII-1941
Ley Penal de Defraudacin Impositiva en Materia Federal, D. O. 31-XII-
1947
Ley de Coordinacin Fiscal de la Federacin y de los Estados, D. O. 3D-
XII-1953 .
Ley de Sociedades de Inversin, D. O. 31-XII-1955
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado, D. O. 30-IX-1959
Ley reglamentaria de los artculos 27 y 123 (apartado B) constitucionales,
D. O. 28-XIl-1963
Ley Orgnica de la Tesorera de la Federacin y su reglamento, D. O.
24-XII-1959 y D. O. 3-X-I964 .
Ley sobre Servicio de Vigilancia de Fondos y Valores de la Federacin
y su reglamento, D. O. 31-XII-1959 y D. O. 26-VI-1968
Reglamento de la Ley de Inspeccin de Contratos y Obras Pblicas, D. O.
2-II-1967
cin, D. O. 6-XI-1964
Reglamento de la Ley de Contratos y Obras Pblicas, D. O. 2-I1-1967
Reglamento Interior de la Secretara de Programacin y Presupuesto,
D. O. 23-III-1977
Decreto por el que se crea el Comit Promotor de Desarrollo Econmico
de Yucatn, D. O. 23-VI-1971
Decreto por el que se declara de inters pblico la planeacin y desarrollo
turstico, habitacional recreativo y de actividades en terrenos de la
Isla Cancn y los aledaos de la costa del Territorio de Quintana' Roo,
Delegacin de Gobierno de Isla Mujeres, D. O. 1O-VIII-1971
Decreto por el que se autoriza al Instituto Nacional para el Desarrollo de
la Comunidad Rural y de la Vivienda Popular para celebrar convenios
con los gobiernos de las entidades federativas para la elaboracin,
promocin y ejecucin de sus programas de desarrollo urbano y vi-
vienda popular, D. O. 30-VIII-1971
Decreto por el que se crea el Centro Coordinador Indigenista de la Re-
gin Mixe con jurisdiccin en el Estado de Oaxaca y especficamente
en la Comunidad de Ayuda, del Distrito Mixe, dependiente del Insti-
tuto Nacional Indigenista, D. O. 28-IX-1971
Decreto por el que se crea el Centro Coordinador Indigenista de la Re-
gin Maya, con jurisdiccin en el Estado de Yucatn y especficamente
en la ciudad de Valladolid, dependiente del Instituto Nacional Indi-
genista, D. O. 28-IX-1971
Decreto por el que se crea el Centro Coordinador Indigenista de las Re-
giones Tzeltal, Tzotzil, Tojolabal y Lacandona, con jurisdiccin en los
municipios de Altamirano, Ocosingo, Chiln, Yajaln Sital y las Mar-
garitas, Chis., dependiente del Instituto Nacional Indigenista, D. O.
28-IX-1971
Decreto por el que se crea la Comisin Coordinadora para el Desarrollo
Integral del Istmo de Tehuantepec, D. O. 20-III-1972
Decreto por el que se constituye el Comit Promotor del Desarrollo Socio-
Econmico del Estado de Oaxaca, D. O. 20-III-1972
Decreto que abroga la Ley de Puertos Libres Mexicanos, D. O. 3-IV-1973
Decreto por el que se crea la Comisin Coordinadora para el Desarrollo
Integral de la Pennsula de la Baja California, D. O. 5-IV-1973
Decreto por el que se crea el Comit Promotor del Desarrollo Socio-Eco-
nmico del Estado de Chiapas, O. 15-X-1973
nmico del Estado de Durango, D. O. 16-XI-1973
Decreto-por-el que se "crea el CmitPromotoidel DesarrolloSocio-Eco-
nmico del Estado de Sonora, D.
312
JACINTO FAYA VIESCA
nmico del Estado de Nuevo Len, D. O. 3-1-1974
nmico del Estado de Guanajuato, D. O. 22-1-1974
nmico del Estado de Quertaro, D. O. 30-IV-1974
nmico del Estado de Tabasco, D. O. 10-V-1974
nmico del Estado de Jalisco, D. O. 27-V-1974
nmico del Estado de Michoacn, D. O. ll-VII-1974
nmico del Estado de San Luis Potos, D. O. 12-VII-1974
nmico del Estado de Zacatecas, D. O. 15-VII-1974
nmico del Estado de Nayarit, D. O. 5-1X-1974
nmico del Estado de Sinaloa, D. O. 6-1X-1974
nmico del Estado de Aguascalientes, D. O. 18-IX-1974
nmico del Estado de Morelos, D. O. 27-IX-1974
nmico del Estado de Campeche, D. O. 15-X-1974
nmico del Estado de Chihuahua, D. O. 12-XII-1974
nmico del Estado de Tlaxcala, D. O. 13-1-1975
Decreto por el que se crean los comits promotores del Desarrollo Socio-
Econmico de los Estados de Baja California, Baja California Sur,
Coahuila, Colima, Estado de Mxico, Guerrero, Hidalgo, Puebla, Quin-
tana Roo, Tamaulipas y Veracruz, D. O. 28-1-1975
Decreto que establece un Consejo Consultivo para la exportacin de Tec-
nologa y Servicios Mexicanos de Ingeniera y Construccin, D. O.
lo-UI-1975
Decreto por. el que.8e crea la Comisin Nacional Coordinadora del Sector
Agropecuario, D. O. 9-VI-1975
Decreto que ampla funciones a los comits promotores del Desarrollo
Socio-Econmico de los Estados, D. O. 28-VI-1976
Decreto por el que se Integra la Comisin Nacional de Desarrollo Regional
y Urbano, D. O. 28-VI-1976
Acuerdo que dispone que las secretaras, departamentos de estado, orga-
nismos descentralizados y empresas de participacin estatal elaboren
un programa de inversiones, D. O. 30-VI-1959
Acuerdo que establece la forma en que las dependencias del Ejecutivo,
organismos descentralizados y empresas de participacin estatal deben
actuar en relacin con los programas de obras de inversin, D. O.
1O-XII-1959
Acuerdo a todas las secretaras y departamentos de Estado para que ela-
boren sus planes de accin persiguiendo los objetivos que se sealan
y sumen sus esfuerzos para la proyeccin y ejecucin de programas
coordinados, tendientes al desarrollo econmico y social del pas, D. O.
2-VIII-1961
Acuerdo por el que se constituye una comisin intersecretarial integrada
por representantes de las secretaras de la Presidencia y de Hacienda
y Crdito Pblico, con el fin de que proceda de inmediato a formular
planes nacionales para el desarrollo econmico y social del pas, a corto
y largo plazo, D. O. 2-III-1962
Acuerdo a las secretaras y departamentos de Estado, organismos descen-
tralizados y empresas de participacin estatal, indicndoles que debern
enviar a la Secretara de la Presidencia, antes del 31 de agosto de
cada ao, las modificaciones a sus programas de inversiones del siguien-
te ejercicio fiscal, D. O. 4-IX-1965
Acuerdo por el que se constituye un fideicomiso encomendado a Nacional
Financiera, S. A. para los estudios y fomento de conjuntos, parques
y ciudades industriales en las entidades federativas de la Repblica,
D. O. 24-XII-1970
28-1-1971
28-1-1971
Acuerdo por el que se constituye una comisin intersecretarial que tendr
como funcin el formular dictamen para proponer la forma y trminos
en que deban realizarse las obras para la reparacin y acondiciona-
miento del Palacio Nacional, D. O. 30-1-1971
una de las secretarias y departamentos de Estado, organsmos descen-
tralizados y empresas de partcipacinesttal, D. O. ll-III-1971
nal de los trabajadores al servicio del Estado, D. O. 26-VI-1971
Acuerdo por el que se incorpora al rgimen de la Ley del Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, al per-
sonal a que se refiere el artculo 60 del decreto que crea la Comisin
Coordinadora para el Desarrollo Integral del Istmo de Tehuantepec,
D. O. 8-VIII-1972
dependencias del Ejecutivo Federal y dems organismos pblicos e
instituciones que se rijan por la Ley Federal de los Trabajadores del
Estado, D. O. 28-XIl-1972
Acuerdo por el que se dispone que las distintas dependencias del Ejecu-
tivo debern establecer la coordinacin adecuada con el ISSSTE, a fin
de desarrollar los programas de capacitacin para empleados de base,
D. O. 5-IV-1973
necesarias, delegando facultades en funcionarios subalternos, para la
ms gil toma de decisiones y tramitacin de asuntos, D. O. 5-IV-1973
Acuerdo por el que se dispone que los titulares de cada una de las secre-
taras y departamentos de Estado deben procurar dar la atencin que
requiere el programa de reforma administrativa de su dependencia,
D. O. 5-IV-1973
orientacin e informacin al pblico, D. O. 5-IV-1973
Acuerdo de programacin de inversiones federales por entidad federativa,
D. O. 2-V-1974
Acuerdo por medio del cual se da a conocer que corresponde a la Secre-
tara de la Presidencia llevar a cabo visitas Peridicas de evaluacin
en materia de reforma administrativa, as como elaborar los diagnsti-
cos necesarios, relacionndose para ello con las comisiones internas de
Administracin y con las unidades de Organizacin y Mtodos, D. O.
16-IV-1974 '
Acuerdo para la programacin de inversiones federales por entidad fe-
derativa,' D. O.' 29-V-1974
Acuerdo que ordena la realizacin del: Censo de Recursos Humanos del
Sector Pblica, D. O. 17-VII-1974
Acuerdo por el que la Comisin de Recursos Humanos del Gobierno Fe-
deral coadyuvar permanentemente con las entidades del sector pblico
en el establecimiento y cumplimiento de las normas y mecanismos
necesarios para mantener la regularidad, seguridad y estabilidad en el
trabajo de los servidores pblicos, D. O. 9-II-1976
DE PROGRAMACIN y PRESUPUESTO
9
del Reglamento Interior de la
Secretara de Programacin y Presupuesto, publicado el 23 de marzo
de 1977, esta dependencia contar con las siguientes unidades adminis-
trativas:
Secretario
Subsecretaria de Programacin
Subsecretara de Presupuesto
Subsecretaria de Evaluacin
Oficiala Mayor
Coordinacin General del Sistema Nacional de Informacin
. Direccin General de Documentacin y Anlisis
Direccin General de Difusin
Direccin General de Poltica Econmica y Social
Direccin General de Programacin
Direccin General de Promocin y Operacin Regional
Direccin General de Inversiones
Direccin General de Egresos
Direccin General de Pagos
Direccin General de Normas sobre Obras Pblicas
Direccin General de Anlisis para la Evaluacin
Direccin General de Estadstica
Direccin General de Sistemas y Procesos Electrnicos
Direccin General de Diseo e Implantacin del Sistema NacionaI de
Informacin
Direccin General de Estudios del Territorio Nacional
Direccin Generalde Servicios
Direccin Genetal .de Contabilidad: Gubernamental
316
JACINTO FAYA VIESCA
Direccin General de Auditora Gubernamental
Direccin General de Programacin Regional
Coordinacin General de Delegaciones
Direccin General de Coordinacin Normativa para las Delegaciones
Direccin General de Apoyo a la Operacin de las Delegaciones
Direccin General de Informacin Operativa de las Delegaciones
Direccin General de Servicios Sociales
Contadura de la Federacin
Centro de Capacitacin para el Desarrollo
Delegaciones Regionales
ARTCULO 32.-A la Secretara de Programacin y Presupuesto corres-
1. Recabar los datos y elaborar con la participacin en su caso de los
grupos sociales interesados, los planes nacionales, sectoriales y regionales
de desarrollo econmico y social, el plan general de gasto pblico de la
Administracin Pblica Federal y los programas especiales que fije el Pre-
sidente de la Repblica;
n. Planear obras, sistemas y aprovechamiento de los mismos; pro-
yectar el fomento y desarrollo de las regiones y localidades qu le seale
el Presidente de la Repblica para el mayor provecho general;
lIl. Llevar y establecer los lineamientos generales de la estadstica
general del pas;
IV. Proyectar y calcular los egresos del Gobierno Federal y los in-
gresos y egresos de la Administracin Pblica Paraestatal, y hacer la glosa
preventiva de los ingresos y egresos del propio Gobierno Federal y del
Departamento del Distrito Federal.
V. Formular el programa del gasto pblico federal y el proyecto del
presupuesto de egresos de la Federacin y del Departamento del Distrito
Federal;
VI. Planear, autorizar, coordinar, vigilar y evaluar los programas de
inversin pblica de las dependencias de la administracin pblica centra-
lizada y la de las entidades de la administracin paraestatal;
VII. llevar a cabo las tramitaciones y registros que requiera el con-
trol y la vigilancia y la evaluacin del ejercicio del gasto pblico y de los
presupuestos de egresos de la Federacin y del Distrito Federal, .de acuerdo
con las leyes respectivas;
VIII. Cuidar que sea llevada y consolidar la contabilidad de la Fe-
deraci6n y del Departamento del Distrito Federal, elaborar la Cuenta
Pblica y mantener las relaciones con la Contaduria Mayor de Hacienda;
IX. Autorizar los actos y contratos de los que resulten derechos y
obligaciones para el Gobierno Federal y para el Departamento del Distrito
Federal;
X. Dictar las medidas administrativas sobre responsabilidades que
afecten a la Hacienda Pblica Federal y al Departamento del Distrito
Federal;
XI. Ejercer las atribuciones que sealen las leyes de Pensiones Civiles
y Militares;
XII. Controlar y vigilar financiera y administrativamente la opera-
cin de los organismos descentralizados, instituciones, corporaciones y em-
presas que manejen, posean o exploten bienes y recursos naturales de la
nacin, o las sociedades e instituciones en que la administracin pblica
federal posea acciones o intereses patrimoniales, y que no estn expresa-
mente encomendados o subordinados a otra dependencia;
XIII. Disponer la prctica de auditoras externas a las entidades de la
administracin pblica federal, en los casos que seale el Presidente de
la Repblica;
XIV. Dirigir y organizar estudios y exploraciones geogrficas, y rea-
lizar estudios cartogrficos de la Repblicas
XV. Intervenir en las adquisiciones de toda clase;"*
XVI. Intervenir en los actos o contratos relacionados con las obras
de construccin, instalacin y reparacin que se realicen por cuenta de la
Administracin Pblica Federal y vigilar la ejecucin de los mismos;
XVII. Intervenir en la inversin de los subsidios que concede la Fe-
deracin a los Gobiernos de los Estados, municipios, instituciones o par-
ticulares, cualesquiera que sean los fines a que se destine, con objeto de
comprobar que se efecte en los trminos establecidos, y
XVIII. Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
1. LA SECRETA1A DE PROGRAMACIN y PRESUPUESTO
y LA PLANEACIN NACIONAL
La fraccin 1 del artculo 32 de la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal faculta a la Secretara de Programacin y Presupuesto
para elaborar los planes nacionales, sectoriales y regionales de desarrollo
econmico y social; igualmente la faculta para elaborar el Plan General
del Gasto Pblico de la Administracin Pblica Federal y los programas
especiales que fije el Presidente de la Repblica. Del anlisis de esa
* Esta fracci6n se derog6 segn Decreto de adici6n a la Ley Orgnica de la
Administraci6n Plblica Federal publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 8
de diciembre de 1978, habiendo pasado a la Secretaria de Comercio.
318
JACINTO FAYA VlESCA
fraccin se deduce que esta dependencia es la nica que tiene atribuciones
en materia de planeacin nacional, aunque en lo particular cada una de
las dependencias y entidades elaboran sus programas e inclusive algunas
de ellas les dan la denominacin de "plan". Por ejemplo: Plan Nacional
Agropecuario, Plan Nacional de Energticos, etc. No obstante lo anterior,
corresponde a la Secretara de Programacin y Presupuesto aprobar estos
planes particulares.
2. EXPERffiNclAs ESTATALES EN MATERIA DE PLANEACIN
Nuestro pas ha tenido experiencias muy valiosas en materia de pla-
neacin nacional, por lo que hacemos algunas consideraciones en este
sentido. Ignacio Pichardo Pagaza afirma que: "En Mxico se ha hablado
de planeacin econmica desde hace aos. Los intentos de organiza-
cin de la planeacin forman ya una larga serie de ensayos. Para dar una
idea del abigarrado cuadro que presentan los mltiples intentos guberna-
mentales, baste enumerar algunos de los organismos que han tenido fun-
ciones de planeacin: a) La Comisin del Programa del Partido Nacional
Revolucionario (1933), integrada por funcionarios del gobierno y miembros
destacados del partido, que tuvo a su cargo la elaboracin del primer Plan
Sexenal; b) el Comit Asesor Especial (1935), creado por la administra-
cin del general Crdenas e integrado por Secretarios de Estado, directores
de la banca pblica y otros funcionarios destacados, cuyo fin era la coordi-
nacin de las polticas nacionales de planeacin; e) el Fondo para el Fo-
mento Industrial (1941), cuya operacin fue encomendada al Banco de
Mxico; d) la Comisin Federal de Fomento Industrial (1944), que de-
bera planear el desarrollo industrial del pas y promover la creacin
de nuevas industrias; e) la Comisin Nacional de Inversiones (1947) ,
creada en los primeros meses de la administracin del Presidente Miguel
Alemn; f) el Comit de Inversiones (1953), establecido en los primeros
meses de la administracin de Ruiz Cortines; g) la Comisin de Inver-
siones (1954), que sustituy al Comit; h) la Secretara de la Presidencia
( 1958), que a su vez absorbi las funciones de la Comisin de Inversiones,
agregando algunas otras tareas de planeacin regional; i) finalmente, la
Comisin Intersecretarial para la Planeacin del Desarrollo, establecida
en el ao de 1962." 1.
Leopoldo Sals hace una brillante exposicin de los dos planes sexenales
que cubren los periodos de 1934 a 1946; comenta tambin el Programa
Nacional de Inversiones de 1953 a 1958; hace algunas referencias al Plan
1. 10 Aos d, Planificacin y Adminmracin Pblica en Mxico (Ensayos),
INAP 2, p. 15.
de Accin Inmediata de 1962 a 1964-; y comenta el Plan de Desarrollo
Econmico y Social que comprende el periodo de 1966 a 1970. Con base
en los comentarios de Sols, pasamos a destacar algunos hechos relevantes de
estos intentos de planificacin.
3. PRIMER PLAN SEXENAL 1934-1940
Este proyecto del Plan Sexenal fue formulado por una comisin desig-
nada por el Partido Nacional Revolucionario, teniendo como base una
serie de estudios elaborados por una comisin tcnica gubernamental de-
signada por el Presidente de la Repblica y por los Gobernadores de los
Estados, dependencias federales y algunos ayuntamientos. Participaron tam-
bin organismos agrarios y obreros, y algunos particulares.
Una vez formulado el plan, se someti a la JI Convencin Nacional
del Partido Nacional Revolucionario, celebrada en la ciudad de Quertaro
en diciembre de 1933; en dicha convencin se iba a aprobar este proyecto
y a designar al candidato presidencial del Partido. Los objetivos que per-
segua el plan se pueden resumir de la siguiente manera, segn lo expone
Leopoldo Sols: u a) aprovechamiento planificado de las riquezas nacio-
nales y adecuado desarrollo de las energas humanas; b) alza de los
salarios de los trabajadores para obtener su rehabilitacin fsica, intelectual
y moral; e) creacin de oportunidades de trabajo, fomentando la indus-
trialzacin que permitiera activar el intercambio de productos entre el
campo y la ciudad; d) fundacin de una economa propia, autnoma,
dirigida por la inteligencia y el trabajo de los mexicanos"."
Este plan no especifica las metas globales o seculares que pudieran
definir concretamente la forma para alcanzar los objetivos que se pro-
pona, pero lo importante es que ya en 1934 exista la conciencia de la
necesidad de formular las acciones del gobierno.
4. SEGUNDO PLAN SEXENAL 194-1-1946
Este segundo plan lo formul el Comit Central del Partido de la
Revolucin Mexicana. Se distingue por su poca operatividad, debido
posiblemente a que la estrategia econmica se reorient al apoyo para
la formacin de capital privado y. al hecho de que se consider al pro-
ceso de industrializacin como parte de la poltica nacional. Este plan
no tena objetivos globales, y en sus metas se propona, segn lo destaca
2 Pltmes de Desa.rrollo Econ6mico 'Y Social ,n Mxico, Sep-Setentas, 1975, p. 100.
Leopoldo Sols: a) evitar la injusticia social en la distribucin de la ri-
queza, de modo que la clase trabajadora obtuviera la mxima participacin
entre el mayor nmero de trabajadores, compatible con la posibilidad de
utilidades razonables que conservara y atrajera capital hacia las empresas
productoras; b) proteger el ingreso real del pueblo y elevar los salarios del
trabajador mexicano para mejorar su condicin econmica y social; e) im-
pulsar el desarrollo industrial del pas; d) consolidar la independencia eco-
nmica nacional, asegurando para el Estado un grado cada vez mayor de
direccin de la economa nacional","
5. PROGRAMA NACIONAL DE INVERSIONES 1953-1958
En este periodo, siendo Presidente el licenciado Miguel Alemn, se
form una Comisin de Inversiones, que rpidamente se extingui. La
II Comisin de Inversiones se fund en 1953, injcialmente bajo el control
de la Secretara de Hacienda y al siguiente ao bajo la dependencia
directa del Ejecutivo Federal. Fue esta Comisin la que prepar el Pro-
grama de Inversiones Pblicas para el lapso 1953-1958.
Este programa contempl una serie de avances metodolgicos. Los
objetivos eran similares a los de los planes anteriores: Incremento de la
produccin, estabilidad de los precios, financiamiento de la inversin
pblica sin dficit, desarrollo ms integrado de la economa, etc.
6. PLAN DE ACCIN INMEDIATA 1962-1964
Debido a que el crecimiento econmico haba sido lento en los aos
anteriores a 1961, el gobierno elabor el Plan de Accin Inmediata con el
fin de activar la economa; este plan cubra un periodo de 3 aos:
1962-1964.
El Plan de Accin Inmediata inclua la ejecucin de una serie de
programas en orden al aumento de la productividad del sector, a la am-
pliacin de zonas de cultivo y al mejoramiento de las condiciones de
vida de las reas rurales.
La poltica industrial del plan se orientaba a fortalecer el proceso de
sustitucin de importaciones y la integracin industrial, procurndose
utilizar ptimamente la capacidad instalada y modernizar ciertas indus-
trias a fin de reducir los costos de produccin. Ya en este plan se plan-
teaba la necesidad de una descentralizacin industrial con el fin de
alcanzar un desarrollo regional ms equilibrado.
3 Op. cit., p. 121.
Este plan destacaba la idea de redistribuir el ingreso como uno de los
medios para expandir la demanda interna. Se planteaba la necesidad
de que la inversin y el gasto pblico deben orientarse a la generacin de
un mayor volumen de empleo; se propona como objetivo aumentar el
ingreso medio real a un ritmo mayor que el del producto interno bruto;
se propona tambin como objetivo elevar el gasto fundamentalmente
en la educacin, seguridad social y bienestar, vivienda y servicios de agua
potable y alcantarillado; asimismo aumentar la recaudacin de impuestos,
particularmente gravando a los grupos de alto nivel de ingreso; y otra
de sus polticas estaba destinada a fortalecer el ingreso del sector asa-
lariado.
7. PLAN DE DESARROLLO ECONMICO y SoCIAL 1966-1970
El 1
9
de marzo de 1962 el Ejecutivo Federal cre una Comisin In-
tersecretarial a fin de que se avocara a la formulacin de planes nacio-
nales de desarrollo econmico y social. Esta comisin fue la encargada
de elaborar el Plan de Desarrollo Econmico y Social para el periodo
1966-1970. Con ello se buscaba que el gobierno programara en forma
sistemtica el desarrollo del pas. Este plan estableca directrices para las
actividades del Gobierno, Federal y una serie de estmulos para la inicia-
tiva privada a travs de medidas indicativas.
El plan pretenda el desarrollo econmico y estabilidad monetaria,
creando una serie de condiciones que permitieran que la economa na-
cional generara volmenes cada vez mayores de ahorro interno. Destaca
Leopoldo Sols que "La poltica de financiamiento de la inversin pblica
contenida en el plan estaba orientada a la obtencin de los siguientes
objetivos: 1
9
Aumentar significativamente el ahorro consolidado del
sector pblico federal (Gobierno Federal, D. F., organismos descentrali-
zados y empresas de participacin estatal); 2
Q
Aprovechar al mximo
la generacin de ahorro privado que estimulaba la estabilidad econ-
mica, con el fin de captar, por medio del mecanismo financiero ahorro
interno adicional al generado por el propio sector pblico para financiar
su inversin; 3
Q
Mantener el endeudamiento externo del sector pblico
dentro de mrgenes compatibles con la capacidad de pago del pas, y slo
como complemento del ahorro interno. Se proyect tambin un cambio
importante en las proporciones del financiamiento de la inversin pblica
federal; el ahorro del sector pblico suplira en gran parte el uso del
crdito externo, en tanto que el crdito interno continuara aportando
una proporcin semejante a la de aos recientes. Los recursos internos
(ahorro del sector pblico ms crdito interno) aumentaran apreciable-
21
322
JACINTO FAYA VIESCA
mente su participacin relativa en el financiamiento de la inversin
pblica para alcanzar ms de las tres cuartas partes en 1970." 4
8. BASES OPERATIVA>-' DEL PROGRAMA DE REFORMA
ADMINISTRATIVA
El 28 de enero y el 11 de marzo de 1971 el Ejecutivo Federal pro-
mulg dos acuerdos presidenciales que fijaron las bases operativas del
Programa de Reforma Administrativa que prcticamente se inici con
una serie de reuniones secretariales que se avocaron al estudio de la
Administracin Pblica.
La Secretara de la Presidencia cre la Direccin General Coordi-
nadora de la Programacin Econmica y Social, con objeto de llevar a
cabo la coordinacin global de la Reforma Administrativa.
La programacin de la Reforma Administrativa se inici a partir de
1971 con la investigacin y el anlisis de la estructura y el funciona-
miento, en su dimensin macro y micro administrativa, del aparato
burocrtico estatal. Se investigaron el nmero de dependencias de la
Administracin Pblica Federal, as como cules de ellas operaban en
los distintos sectores de actividad -agropecuario, salud, etc.- y cules
dependencias y entidades tenan asignadas funciones normativas y de
coordinacin, o de control en los sistemas administrativos de apoyo
comn a varias dependencias (programacin, presupuesto, estadsticas,
personal, adquisiciones, control, entre otros).
"La Reforma Administrativa, como un esfuerzo permanente y siste-
mtico, pretendi conseguir una respuesta orgnica adaptativa del sector
pblico en todas sus reas y niveles a las tareas que tuvo encomendadas.
Por ello, sus propsitos fueron entre otros: a) incrementar la eficacia y
eficiencia de las entidades gubernamentales mediante el mejoramiento
de sus estructuras y sistemas de trabajo, a fin de aprovechar al mximo los
recursos con que cuenta el Estado para cumplir debidamente sus atribu-
ciones; b) responsabilizar, con la mayor precisin posible, a las institu-
ciones y a los funcionarios que tienen a su cargo la coordinacin y ejecucin
de las acciones pblicas; e) simplificar, agilizar y descentralizar los meca-
nismos operativos de esas entidades, acelerando y simplificando los trmites;
d) procurar que el personal pblico cuente con las habilidades necesarias
para cumplir adecuadamente sus labores, mediante programas de capaci-
tacin y motivacin, buscando generar una clara conciencia de servicio,
as como una actitud innovadora, dinmica y responsable, y e) fortalecer la
4 op. cit., p. 179.
coordinacin, la colaboracin y el trabajo en equipo como poltica de gobier-
no, para terminar con la insularidad y falta de coordinacin."
Aunque en el sexenio pasado se llevaron a cabo importantes reformas
a la Administracin Pblica Federal, no fue posible que estas reformas
dieran frutos en materia de planeacin econmica y social.
Con la expedicin de la L..A.P.F. se restructuraron las dependencias
y entidades de la Administracin Pblica. La restructuracin comprendi la
reasignacin de funciones y la creacin de mecanismos administrativos
y tcnicos, como la sectorizacin, la desconcentracin, la elaboracin del
presupuesto en base a programas, la evaluacin de la actividad guberna-
mental, etc. Se logr tambin con esta ley la posibilidad de elaborar
ordenada y racionalmente los planes nacionales, regionales y sectoriales,
de desarrollo econmico y social. Podemos afirmar que a partir de la
L.O.A.P.F., de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico
y la Ley General de Deuda Pblica, por vez primera el Gobierno Federal
cuenta con los instrumentos jurdicos indispensables para realizar una real
planificacin econmica y social. La dependencia encargada de elaborar,
ejecutar y evaluar estos planes es precisamente la Secretara de Programa-
cin y Presupuesto.
9. LA SECRETARA DE PROGRAMACIN y PRESUPUESTO
y LA CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL
La fraccin VIII del artculo 32 de la L.O.A.P.F. faculta a la Secre-
tara de Programacin y Presupuesto para cuidar que se lleve y consolide
la contabilidad de la Federacin y del Departamento del Distrito Federal y
tambin para que elabore la Cuenta Pblica Anual y mantenga las rela-
ciones con la Contadura Mayor de Hacienda.
Antes de la expedicin de la L.O.A.P.F., el sistema de contabilidad
gubernamental presentaba serias deficiencias. Por una parte, los funcio-
narios de las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo no contaban
con la informacin oportuna que les permitiera verificar sistemticamente,
y cada vez que lo desearan, la forma como se llevaba la contabilidad de
su dependencia o entidad, dado que la Contadura de la Federacin era el
nico rgano encargado de llevar este tipo de operaciones. Adems, el pro-
ceso de contabilizacin era excesivamente' largo debido, segn Luis Arvalo
Prez, al aumento constante en el flujo de la documentacin y en la capta-
cin de datos para registro, desde el momento en que se generaban las
operaciones hasta la emisin de los estados financieros. Lo anterior traa
como consecuencia la carencia de una informacin oportuna y la imposi-
bilidad de tomar medidas correctivas en. el momento indicado. Afirma
,.
Arvalo Prez que el Poder Legislativo, a travs de la Contadura Mayor
de Hacienda, efectuaba su labor de fiscalizacin a veces aos despus de
que el Congreso haba aprobado la cuenta pblica.
Este mismo autor sostiene que la L.P.G.G.P. prev una serie de nor-
mas a fin de que las dependencias y entidades del Gobierno Federal conta-
bilicen, registren y fiscalicen las operaciones de activo, pasivo, capital o
patrimonio, ingresos, costos y gastos, as como asignaciones, compromisos
y ejercicios correspondientes a los programas y partidas de su propio pre-
supuesto. La L.O.A.P.F. establece que los estados financieros y toda la
informacin financiera presupuestal y contable que emanen de las conta-
bilidades de las dependencias y entidades comprendidas en el Presupuesto
de Egresos de la Federacin, sern consolidadas por la Secretara de Pro-
gramacin y Presupuesto, dependencia encargada de formular la cuenta
pblica que se presenta ante la Cmara de Diputados.
De 10 anterior deducimos que los sistemas de contabilidad del Go-
bierno Federal debern disearse y operar de manera que permitan la
fiscalizacin de los activos y pasivos, ingresos, costos, gastos, avances en
la ejecucin de los programas y, en general, de manera que permitan me-
dir la eficacia y la eficiencia del Gasto Pblico Federal.
10. VENTAJAS DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN CONTABLE
La descentralizacin del proceso contable gubernamental, resultante
de las nuevas disposiciones legales, traer consigo las ventajas siguientes,
declara Arvalo Prez:
1. Los Ramos tendrn informes oportunos relativos a su Propia ges-
tin, lo que facilitar a sus titulares y funcionarios la toma de
decisiones en el momento preciso.
2. Al llevarse la contabilidad en cada Ramo, existe un acercamiento
entre los registros de las operaciones y el lugar donde se realizan,
facilitando la actuacin de los responsables de la ejecucin de pro-
gramas para corregir desviaciones y anomalas al disponer en forma
oportuna de los datos que requieran.
3. La contabilidad debe adaptarse a las necesidades especficas de
cada Ramo, ampliando o restringiendo la informacin en la medida
de sus necesidades, pero' manteniendo los lineamientos generales
emitidos por la Subsecretara de Presupuesto para la consolidacin
de datos y tener los elementos para la presentacin de la cuenta
pblica anual a la Cmara de Diputados.
4. Los programas se llevarn en base a OPeraciones devengadas, lo
que Permitir integrar en una segunda fase, sistemas de costos y
..
obtener informacin ms razonable, que la que se obtiene al regs-
trar las operaciones hasta el momento en que stas son pagadas.
5. Se elimina la duplicidad de esfuerzos en lo relativo a la fiscaliza-
cin que realizan los Ramos de las erogaciones, ya que anterior-
mente existan tres o cuatro revisiones por los mismos conceptos.
6. Al conservarse la documentacin en cada sector, facilitar que la
fiscalizacin adems de efectuarse en el aspecto documental, se ex-
tienda a la comprobacin de resultados.
7. En general, el sistema se adeca a la poca y permite controlar el
gran volumen de documentacin y de operaciones a travs de me-
dios modernos de macanizacin o de computacin, de acuerdo a las
necesidades de cada Dependencia o Sector, eliminando la centra-
lizacin de una sola entidad.
El sistema que se comenta contempla por lo tanto -afirma Arvalo
Prez- la descentralizacin de la contabilidad para que cada entidad
del Gobierno Federal lleve sus propios registros y conserve la documentacin
que le es inherente. En la primera fase se manejar la contabilidad en
cada ramo por una unidad central, pero al mismo tiempo deben realizarse
los estudios que sean necesarios para que en una etapa posterior se des-
concentre la contabilidad interna a las unidades administrativas de cada
dependencia.
Desde luego con relacin a este ltimo punto, en algunos Ramos ya se
han dado pasos para desconcentrar las funciones internamente, en estos
casos deben perfeccionarse los sistemas para establecer la mecnica de
consolidacin dentro de cada dependencia con el objeto de presentar una
sola informacin a travs de la unidad central.
La descentralizacin contable representa una de las innovaciones im-
portantes introducidas al sistema tradicional y coadyuvar con los Ramos
para:
a) Contar con informacin oportuna
b) Facilitar la accin de los titulares
e) Adecuar el sistema a sus necesidades propias
d) Presentar informacin ms detallada por el origen que la genera
Con respecto al Gobierno Federal, en general ayudar:
a) A evitar duplicaciones de esfuerzos en las revisiones
b) A facilitar la fiscalizacin
e) A mejorar sus sistemas de informacin a travs de medios moder-
nos de mecanizacin o computacin electrnica y tener una mayor
utilizacin de los equipos actuales para usos administrativos.
El presupuesto y la contabilidad se descentralizan, pero la Tesorera
de la Federacin, sin menoscabo de agilizar los pagos, seguir conservando en
forma centralizada el manejo de los fondos.
11. ORGANOS DE CONSOLIDACIN DE INFORMACIN CONTABLE
En los mtodos que se adoptaron para modificar las formas tradicio-
nales de registro, se contempla la descentralizacin del ejercicio del presu-
puesto y contabilizacin de las operaciones que se derivan de su ejercicio,
as como el resto de las actividades centralizadas que tena la Contadura
de la Federacin para el registro integral de las operaciones del gobierno
que contemplaban ingresos, egresos, movimiento de fondos y deuda pblica.
Todas estas actividades tambin se han descentralizado a las respectivas
unidades que las manejan, por 10 que en la "Estructura para el flujo de la
informacin contable", aparecen cuatro grandes Organos de Consolidacin
de Informacin, que son:
La de Ingresos (a travs de la Subsecretara de Ingresos de la Secre-
tara de Hacienda y Crdito Pblico);
La de Deuda Pblica (a travs de la Direccin General de Crdito de
la Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico);
El Organo Central de cada Ramo; y
El de Control de Fondos que maneja la Tesorera de la Federacin
(Secretara de Hacienda y Crdito Pblico).
Una vez que los distintos rganos consolidan su propia contabilidad,
envan su documentacin a la Direccin General de Contabilidad de la
Secretara de Programacin y Presupuesto. Esta direccin consolida la con-
tabilidad gubernamental y se encarga de formular la cuenta pblica que el
Presidente de la Repblica presenta ante la Cmara de Diputados.
12. Apoyo DE LA CONTABILIDAD EN EL PROCESO
DE REFORMA ADMINISTRATIVA
La contabilidad tiene un papel relevante en el proceso de reforma
administrativa, ya que sus informes pennitirn:
a) Fijar las bases para la toma de decisiones sobre actos a corto plazo
y planes a largo plazo
b) Indicar cuando las acciones no marchen adecuadamente
e) Motivar, para actuar cuando sea necesario y tener una base ms
slida para decidir lo que debe hacerse
d) Ser un incentivo eficaz para idear mejores planes
e) Contar con una base apropiada de comparacin de cifras con res-
pecto a aos anteriores y proyecciones hacia el futuro
13. BASES DEL SISTEMA CONTABLE DE LOS RAMOS
En general el sistema contable para los Ramos se apoya en las siguien-
tes premisas:
a) Que cada Ramo registre y conserve la documentacin de sus ope-
raciones, sean centrales o regionales.
b) Que se adopte el principio de contabilidad sobre bases de opera-
ciones devengadas.
e) Que hacia los niveles jerrquicos superiores se emitan solamente
informes derivadas de la contabilidad, sin enviar los comprobantes.
) Que siguiendo principios de registro iguales, la contabilidad de cada
Ramo se maneje con independencia de las contabilidades de los
dems Ramos.
e) Que la contabilidad sea similar a la utilizada por las empresas
privadas.
f) Que dentro de cada Ramo se promueva la desconcentracin de los
registros contables.
En ltima instancia, los modernos sistemas implementados en materia
de contabilidad gubernamental permiten que los administradores pblicos
puedan tomar mejores decisiones econmicas y administrativas con base
en cifras y hechos reales en materia financiera y presupuestal. Estos nuevos
sistemas permiten tambin que la cuenta pblica se presente de una ma-
nera ms cIara en orden a que la Contadura Mayor de Hacienda y la
Cmara de Diputados puedan emitir las opiniones pertinentes sobre la forma
en que se gasta el Presupuesto.
14. LA CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL Y LA RENDICIN
DE LA CUENTA PBLICA
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos dispona en
el articulo 73, fraccin :XXVIII, que el Congreso tena facultades para
examinar la cuenta que anualmente debe presentar el Poder Ejecutivo.
Dicho examen comprenda no slo la contabilidad de las partidas gastadas
de acuerdo con el Presupuesto de Egresos, sino tambin la exactitud y
justificacin de tales partidas. La Constitucin Poltica fue reformada en
el sentido de que slo la Cmara de Diputados es la que examina la cuenta
pblica (cfr. arto 74, frac. IV). Esta cuenta anual de la Hacienda P-
blica Federal debe estar integrada por el conjunto de estados financieros
analticos y consolidados que la resuman, as como por la exposicin de
motivos en donde explica el contenido y alcance de la misma.
La rendicin de la cuenta pblica tiene por objeto que la H. Cmara
de Diputados pueda revisar y comprobar si las cantidades gastadas estn
o no de acuerdo con las partidas y programas del Presupuesto, o si sus
modificaciones fueron realizadas conforme a las disposiciones legales apli-
cables. El examen y glosa de dicha cuenta pblica se lleva a cabo a travs
de la Contadura Mayor de Hacienda, para verificar la exactitud y jus-
tificacin de los gastos hechos y detectar las posibles irregularidades en el
manejo del gasto pblico.
15. OPERACIONES COMPRENDIDAS EN LA CUENTA PBLICA
La Cuenta Pblica Federal, que se rinde anualmente, comprender
todas las operaciones efectuadas en un ejercicio presupuestario:
I. Los ingresos y los egresos;
11. El supervit o dficit en el ejercicio del presupuesto;
111. Las rectificaciones o datos acusados en aos anteriores;
IV. Las modificaciones a las asignaciones presupuestarias;
V. Las dispensas provisionales de faltas o defectos de justificacin
y comprobacin en los gastos autorizados;
VI. Prdidas en la Hacienda Pblica;
VII. Presupuesto de crditos cancelables por razones justificadas;
VIII. Responsabilidades constituidas por el Ejecutivo a travs de la
Secretara y estado de las mismas;
IX. Balanza de la Hacienda Pblica;
X. Anlisis y dems estados complementarios y aclaratorios.
La cuenta pblica deber tener una doble finalidad: informar a la
ciudadana, a travs de la Cmara de Diputados, de las operaciones rea-
lizadas durante el ejercicio presupuestario; y, servir de base para la elabora-
cin de futuros programas.ti
ti Los datos correspondientes a los puntos 9 a 15 de este captulo fueron tomados
de la ponencia "Descripcin y Alcance del Sistema Descentralizado de Contabilidad", de
Luis Arvalo prez.
16. LA SECRETARA DE PROGRAMACIN y PRESUPUESTO
y LOS SERVICIOS DE INFORMTICA
329
El 23 de marzo de 1971 se integr el Comit Tcnico Consultivo de
Unidades de Sistematizacin de Datos, con el fin de contar con un sistema
de informtica que sirviera de apoyo a las tareas de la Administracin
Pblica. Este comit, dentro del marco general del programa de Reforma
Administrativa, tena como fin primordial avocarse a la elaboracin de los
estudios necesarios con objeto de hacer las recomendaciones que permi-
tieran optimizar la funcin de la informtica en la Administracin Pblica
Federal.
Desde el inicio del proceso de Reforma Administrativa se vio la impor-
tancia que la informtica tena en las tareas de la administracin. Por
ello, se advirti la necesidad de contar con un organismo rector que dictara
las polticas generales y particulares en esa rama. Por otra parte, en sep-
tiembre de 1976 se efectu el "Segundo Seminario Latinoamericano Sobre
Polticas en Informtica", cuya primera conclusin consisti en formular
una poltica integral que apoyara los programas de desarrollo de cada
pas en materia de informtica tendientes a reducir su dependencia tecno-
lgica. Tambin se recomend crear un organismo especializado, investido
con la autoridad suficiente, para ejercer eficientemente, dentro de la Ad-
ministracin Pblica Federal, aquellas funciones que estuvieran relacio-
nadas con la elaboracin, coordinacin y ejecucin de las polticas y
planes en materia de informtica.
La Organizacin de las Naciones Unidas, desde hace tiempo, ha sub-
rayado la importancia que reviste para los pases el que cuenten con polticas
en materia de informtica; recomendaciones contenidas en las resoluciones
1824 (LV) y 1903 (XVI), del Consejo Econmico Social, y en una serie
de informes del Secretario General de la ONU.
La L.O.A.P.F. en su artculo 32, fracciones III y XIV, faculta a la
Secretara de Programacin y Presupuesto para ejercer las actividades
relacionadas con el sistema nacional de informacin. Para cumplir con
este cometido se constituy, dentro de la Secretara de Programacin y
Presupuesto, la Coordinacin General del Sistema Nacional de Informa-
cin, que tiene a su cargo el diseo y la implantacin de ese sistema y el
establecimiento de las normas y polticas en materia de informtica y esta-
dstica.
Los lineamientos en esta materia, emitidos por la Direccin General de
Informtica, establecen que a travs de ellos se deber propiciar el desarro-
llo de los recursos humanas y de tecnologa en materia de informtica, as
como optimizare! uso de 108' recursos materiales con que cuenta el pas,
con el fin de lograr una mayor productividad, apoyar los programas de
Reforma Administrativa del Gobierno Federal, coadyuvar al estableci-
miento del Sistema Nacional de Informacin y disminuir la dependencia
tecnolgica. Lo anterior ser factible mediante el establecimiento de normas
y polticas que regulen la actividad de la Administracin Pblica Federal
en el rea de informtica, as como mediante el diagnstico y la promocin
a nivel nacional de una mejor infraestructura en esta materia, misma que
facilite la implantacin del Sistema Nacional de Informacin.
Los lineamientos de la Direccin General de Informtica establecen
que los programas especficos de actividad que en primera instancia de-
bern ser desarrollados son los siguientes: Desarrollo de Recursos Huma-
nos.-Incluye la formacin, capacitacin y administracin personal. Infra-
estructura Fsica.-Que comprende lo relacionado con equipos de compu-
tacin, terminales y perifricos, las instalaciones auxiliares necesarias en
los centros de procesamiento de datos y la infraestructura para el desarrollo
de la teleinformtica. Infraestructura Lgica.-Que incluye lo relacionado
con los sistemas de programacin desarrollados por el usuario, los sistemas
operativos y los paquetes de aplicacin. Infraestructura de Bienes y Ser-
vicios I nf ormticos.-Comprende 10 relacionado con la produccin de los
bienes informticos, la distribucin de los bienes y servicios a travs de
sistemas eficaces y eficientes y la prestacin de los principales servicios
en esta materia (mantenimiento, consultora y asesora, servicios para
instalaciones, etc.). Infraestructura Tecnolgica.-Agrupa las acciones de
investigacin y desarrollo requeridas para disminuir la dependencia tecno-
lgica y propiciar la produccin nacional de equipo y materiales en infor-
mtica. Utilizacin de la Informtica.-Este programa incluye el anlisis
de la productividad de las unidades de informtica de la Administracin
Pblica Federal, y la promocin del intercambio de recursos en esta materia
para aumentar la eficiencia del gasto nacional. Servicios de Apoyo de la
Informtica.-A travs de esta rea se desarrollarn las actividades ten-
dientes a adecuar la infraestructura de informtica del pas para facilitar
el establecimiento del Sistema Nacional de Informacin, as como las
tendientes a apoyar los Programas de Reforma Administrativa del Gobierno
Federal, auxiliando a las unidades de organizacin y mtodos de las enti-
dades pblicas."
17. ATRIBUCIONES DE LA SECRETARA DE PROGRAMACIN y PRESUPUESTO
EN MATERIA DE PROGRAMACIN DEL GASTO PBLICO FEDERAL
Las atribuciones de la Secretara de Programacin y Presupuesto en
materia de programacin del gasto pblico federal son las siguientes:
- La programacin del gasto pblico federal se basar en las direc-
trices y planes nacionales de desarrollo econmico y social que formu-
le el Ejecutivo Federal por conducto de la Secretara de Programa-
cin y Presupuesto (Art. 4
9
L.P.C.G.P.).
- Las actividades de programacin, presupuestacin, control y eva-
luacin del gasto pblico federal, estarn a cargo de la Secretara
de Programacin y Presupuesto, la que dictar las disposiciones
procedentes para el eficaz cumplimiento de sus funciones (Art. 59
L.P.C.G.P.) .
- Slo se podrn concertar crditos para financiar programas inclui-
dos en los presupuestos de las entidades a que se refieren las fracciones
de la III a la VIII del artculo 2
9
de esta ley, que previamente
hayan sido aprobados por la Secretara de Programacin y Presu-
puesto (Art. 10, L.P.C.G.P.).
- Para la formulacin del Proyecto del Presupuesto de Egresos de la
Federacin, las entidades que deban quedar comprendidas en el mis-
mo, elaborarn sus anteproyectos de presupuesto con base en los
programas respectivos y los remitirn a la Secretara de Programa-
cin y Presupuesto, de acuerdo con las normas, montos y plazos que
el Ejecutivo establezca por medio de esta Secretara (Art. 17, L.P.
c.o.r.i.
- El Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin y el del
Departamento del Distrito Federal, debern ser presentados opor-
tunamente al Presidente de la Repblica, por la Secretara de
Programacin y Presupuesto, para ser enviados a la Cmara de Dipu-
tados a ms tardar el da 21 de septiembre del ao inmediato
anterior al que correspondan (Art. 20, L.P.C.G.P.).
- Las entidades a que se refieren las fracciones VI a VIII del ar-
tculo 2
9
, presentarn sus proyectos de presupuesto anuales y sus
modificaciones, en su caso, oportunamente a la Secretara de Pro-
gramacin y Presupuesto, para su aprobacin. Los proyectos se
presentarn de acuerdo con las normas que el Ejecutivo Federal
establezca a travs de dicha Secretara (Art. 24, L.P.C.G.P.).
Como puede apreciarse, estas disposiciones contienen supuestos y limi-
tantes que enmarcan la actividad de la Secretara de Programacin y
Presupuesto relacionada con la elaboracin del Presupuesto de Egresos.
La preparacin del proyecto de presupuesto es una fase importante para
la programacin presupuestaria del gasto pblico federal. Esta Secretara
ha expedido un instructivo que contiene las normas y formatos que deben
utilizarse para elaborar el proyecto de presupuesto.
En la fase citada, la Secretara de Programacin y Presupuesto recibe
todos los antecedentes de las necesidades de gasto de las dependencias y
entidades, con el fin de estructurar en definitiva el proyecto del presu-
puesto. Respecto a la programacin presupuestaria, el Lic. Miguel Rico
Ramrez, Subsecretario de Presupuesto, declar recientemente: "Buscamos
que la programacin-presupuestacin no sea limitada por criterios finan-
cieros, sino que, por el contrario, la programacin fije, en primera instancia,
las necesidades financieras. En otras palabras, conciliar lo deseable con lo
posible." 6
18. DEFINICIN, CLASIFICACIN Y FINES DEL GASTO PBLICO
La fraccin V del artculo 32 de la L.O.A.P.F. establece que la Se-
cretara de Programacin y Presupuesto es la encargada de formular el
programa del Gasto Pblico Federal, y el proyecto de Presupuesto de Egre-
sos de la Federacin y del Departamento del Distrito Federal.
El Gasto Pblico Federal es la suma de erogaciones anuales del Go-
bierno Federal resultante de la planeacin econmica y social, sujeto a la
jerarquizacin de prioridades que determine el Ejecutivo Federal y con
la aprobacin de la Cmara de Diputados.
Por lo general los gastos pblicos tienden hacia un constante aumento,
derivado del de los precios y de las necesidades crecientes de la sociedad.
El gasto pblico, de acuerdo con su utilizacin, se puede clasificar en
gasto corriente y en gasto de inversin. El primero comprende todas las
erogaciones que realice el Estado, es decir, es el costo de la existencia y
funcionamiento del poder pblico. El gasto de inversin lo constituyen
todas aquellas erogaciones que el Estado realice para las obras pblicas
y las construcciones directas. El gasto pblico responde a los fines de la
poltica general del Estado. La estructura del gasto pblico no es la misma
en un pas donde el Estado es un simple gendarme vigilante de la libre
concurrencia de los particulares y de las fuerzas ciegas del mercado, a la
de un pas donde el Estado interviene creciente y constantemente en los
procesos econmicos de la nacin. De cualquier forma, el Estado, a travs
del gasto pblico, entrega a la comunidad una serie de bienes y servicios
con base en prioridades fijadas con -anterioridad.
En cualquier pas del mundo, la economa general de una nacin se ve
influida decisivamente por la estructura y los fines del gasto pblico. Del
examen de esta estructura y de estos fines es posible deducir los objetivos
polticos y sociales del Estado. Cada pas tiene fines distintos, de acuerdo
6 Encomn, No. 3, la. quincena de octubre de 1978 (Publicacin quincenal de
los empleados de la Secretara de Programacin y Presupuesto).
a las prioridades que determine. Por ejemplo, hay pases que gastan ms en
armamento que en obras de beneficio social.
Un Estado con mentalidad progresista se distingue cuando encauza el
gasto pblico a programas de desarrollo econmico y social, a programas
de mejoramiento de la vivienda popular, a programas de seguridad so-
cial, etc.
En pases como el nuestro, el gasto pblico se convierte en la principal
herramienta de poltica econmica de que dispone el Estado para el
fomento y desarrollo de la economa nacional. El gasto pblico en pases
sin suficiencia econmica se convierte en un instrumento de planificacin
y de administracin. Adems, el gasto pblico tiene un gran efecto multi-
plicador en la economa.
19. EFECTOS DEL GASTO PBLICO
El gasto pblico produce efectos en la economa que siempre se mani-
fiestan en la produccin y el consumo. Por ejemplo, cuando el Estado
promueve la construccin de obras pblicas, est estimulando directamente
el desarrollo econmico. En casos como ste, en que el Estado eroga
fuertes cantidades de dinero, el crecimiento y la inversin dependen de
diversos factores econmicos y sociales: salarios, precios, mercado interna-
cional, oportunidad del gasto, etc. Por lo general el gasto pblico no slo
incrementa el producto nacional, sino que adems incide en la generacin
de empleo, con lo que aumenta el poder de compra. La parte del gasto
pblico destinada al pago de los "servicios personales", repercute tambin
en la economa, pues este tipo de erogaciones estimula el consumo y ge-
nera empleo.
No obstante el efecto positivo que tiene el gasto pblico en la economa
nacional, el Estado se encuentra con serias limitaciones para allegarse los
recursos que le son indispensables. Por lo general, no alcanza a cubrir
las necesidades sociales con los ingresos percibidos por impuestos, productos,
derechos y aprovechamientos, y con los precios y tarifas de los servicios
pblicos y los bienes de las entidades paraestatales. Ante esta insuficiencia
de recursos el Estado tiene que recurrir a la deuda pblica interna y externa.
20. CoMENTARIOS SOBRE EL GASTO PBLICO
Miguel Angel Dvila afirma que "El descuido del Gasto Corriente y
el ejercicio de las partidas hechas sin prever una posibilidad de ahorro,
obliga a que el Estado para cumplir con su propsito de redistribuir la
riqueza, recurra a la Deuda Pblica, ya que el ingreso corriente no alcanza
a cubrir el Gasto de Inversin destinado a servicios pblicos e institucio-
nales y a obras de beneficio colectivo, teniendo como consecuencia una
restriccin de los hechos que procuran la elevacin del nivel de vida de los
sectores populares". Afirma tambin que "Con objeto de tratar de evitar
las posibilidades de desperdicio y poder realizar una planeacin de carcter
general de las finanzas pblicas del pas, as como ejercer un control de los
recursos del Estado, es necesaria la elevacin de una estimacin anticipada
de los egresos".
A continuacin me permito transcribir algunos comentarios sobre el
gasto pblico que plante Ramn Aguirre Velzquez en el I Congreso
Nacional de Presupuesto Pblico, celebrado en la ciudad de Mxico en
1975: "En 10 que toca a la participacin de la Hacienda Pblica en su par-
ticularidad de egresos, el compromiso requiere y exige adems, como
requisito inaplazable, que los recursos del Estado se manejen en forma
racional y eficiente, evitando su desperdicio, jerarquizando los gastos de
acuerdo con los lineamientos' de poltica trazados, y evitando los gastos
excesivos en tareas no afectas al planteamiento general de la economa.
En sntesis, es preciso efectuar constantes revisiones de los gastos pblicos
a fin de que los resultados que se esperan de su manejo estn acordes
con las necesidades reales del pas.
"De aqu surge el imperativo de la programacin del gasto pblico
como algo necesario y urgente para el logro de los fines mencionados,
y su concrecin en normas de accin que influirn en el juicio en la toma
de decisiones.
"La planificacin puede entenderse como una tcnica que pretende
precisar, con vistas a la utilizacin de los recursos disponibles, los objetivos
coherentes y prioritarios del desarrollo econmico y social, determinando
los medios apropiados para alcanzar tales objetivos.
"En la planificacin se requiere encontrar una respuesta que corrija
o sustituya 10 que la accin de las fuerzas del mercado no pueden propor-
cionar por s solas. Su funcin es, por lo tanto, ofrecer criterios racionales
para la asignacin de recursos en el sistema econmico y social.
"El problema de la planificacin econmica y social est muy lejos de
ser meramente tcnico. El proceso planificador entraa la voluntad de cam-
bio, pues se planifica para transformar la sociedad.
"Conforme el Estado ha ido asumiendo responsabilidades y actuando
como promotor del desarrollo econmico y social del pas, los instrumentos
que tiene a su alcance para influir en la actividad econmica general, han
variado en su estructura y objetivos, al mismo tiempo que trata en todo
momento de adecuar su realidad histrica a los requerimientos que obliga
esa misma programacin. .
"Una respuesta clara a esta actitud, la constituye la conformacin del
instrumental presupuestario que facilita la racionalizacin del gasto y
del ingreso pblicos. Con esto, el presupuesto se convierte en un conjun-
to de proyectos realizables en un futuro inmediato, con miras a coordinar
la accin del gobierno en su conjunto.
"Corresponde al presupuesto gubernamental, ser el instrumento directo
que tiene el Estado mexicano para influir sobre los diversos sectores econ-
micos, a fin de encauzarlos hacia las metas nacionales que se tienen
previstas.
"La tcnica auxiliar para la elaboracin de los presupuestos, es la
programacin, ya que mediante la utilizacin de proyectos parciales, refe-
rentes a actividades estatales especficas, se logran metas precisas y se
complementan programas concretos.
"Es por eso que la tcnica presupuestaria est encauzada a crear un
mecanismo acorde con las necesidades presentes de la estrategia del des-
arrollo econmico-social, captando en todo momento los adelantos que en
esta materia han dado resultados positivos y considerando al mismo tiempo
las ideas prcticas y creativas de los que intervienen en los trabajos de
elaboracin, ejecucin, control y evaluacin del presupuesto." 7
21. FORMULACIN DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO
DE EGRESOS DE LA FEDERACIN
En la segunda fase del proyecto de presupuesto, el Presidente de la
Repblica lo presenta, para su discusin y aprobacin, ante la Cmara
de Diputados, a ms tardar el da 21 de septiembre de cada ao.
La L.P.C.G.P. advierte que durante la discusin del proyecto en la
Cmara de Diputados, nadie tiene libertad para hacer gestiones escritas
o verbales ante la propia cmara o sus comisiones con el propsito de
modificar el proyecto del Ejecutivo. Establece adems que la Cmara
de Diputados y sus comisiones pueden solicitar a la Secretara de Progra-
macin y Presupuesto cualquier dato estadstico e informacin general que
pueda contribuir a una mejor comprensin de las proposiciones contenidas
en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin. En cuanto a las
partidas, la L.P.C.G.P. establece que cuando se propugna el aumento o
la creacin de partidas al proyecto de presupuesto, por la Cmara de Dipu-
tados o alguna de sus comisiones, debe agregarse la correspondiente ini-
ciativa de ingresos, si con esta proposicin se altera el equilibrio presupuestal.
Una vez aprobado el proyecto de presupuesto con las modificaciones que
7 "Programaci6n del Gasto Pblico", agosto de 1975.
336
JACINTO FAYA VIESCA
le haya hecho la Cmara de Diputados, el Presidente de la Repblica debe
promulgar y publicar el decreto del presupuesto.
~ 2 . LA SECRETARA DE PROGRAMACIN Y PRESUPUESTO
y LA INVERSIN PBLICA
La fraccin VI del artculo 32 de la L.O.A.P.F. faculta a la Secretara
de Programacin y Presupuesto para planear, autorizar, coordinar, vigilar
y evaluar los programas de inversin pblica de las dependencias de la
administracin paraestatal. El gasto del Gobierno Federal por concepto
de inversin pblica ocupa el mayor porcentaje del gasto total, por lo que
las polticas de inversin pblica son esenciales en la estrategia econmica
general del sector pblico.
Las polticas de planeacin de la inversin pblica son el resultado de
una compleja programacin financiera realizada por miles de tcnicos
en distintas ramas, quienes conjuntan los conocimientos tericos y prcticos
que confrontados con las necesidades reales, dan como resultado todo un
programa de inversiones debidamente jerarquizados. En este programa
se presentan las obras a realizar y sus respectivos costos. Esta planeacin
presupone importantes decisiones econmicas en orden a atender con
criterio prioritario las inmensas necesidades de inversin.
La Secretara de Programacin y Presupuesto analiza los programas de
inversin en forma aislada, es decir, practica un estudio particular en cada
programa de inversin de cada Secretara o Departamento de Estado
y de cada entidad de la Administracin Pblica paraestataL Estos p r o ~
gramas se examinan desde el principio, en virtud de que forman parte
del mecanismo de programacin del gasto pblico. La Secretara orienta los
distintos programas de inversin y los analiza tomando en cuenta su contri-
bucin al empleo, al equilibrio y al desarrollo regional, a la integracin
sectorial, a su impacto en la balanza de pagos, a la posibilidad de genera-
cin de divisas, a la productividad, etc.
Toda decisin en el proceso de la inversin pblica es de orden po-
ltico, ya que las cuantiosas erogaciones en esta materia inciden favora-
blemente en los grupos sociales. Se pueden tomar decisiones en materia de
inversin para favorecer a grandes grupos marginados para fortalecer la
industria siderrgica, petroqumica, para ampliar la infraestructura de carre-
teras y caminos, etc. La seleccin de los programas de inversin pblica
afecta el orden financiero o econmico y tambin a la sociedad en su
conjunto y a grupos humanos en particular.
ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAl
23. LA PLANIFICACIN DE LAS INVERSIONES
Y SU DESARROLLO EN MXICO
337
La tarea de planear las inversiones pblicas en Mxico era relativa-
mente sencilla hasta hace algunas dcadas. Los recursos por invertir eran
pocos y la poblacin mexicana no era mayor a los 30 millones de habi-
tantes. Actualmente, con una poblacin aproximada de 67 millones de
habitantes y con un presupuesto cercano a un billn de pesos, la tarea
de planeacin es sumamente compleja y difcil. Dentro del marco de eco-
noma mixta que es caracterstico de nuestro pas y considerando la deuda
externa y las mltiples necesidades sociales, la tarea del Estado en materia
de planeacin se ha convertido en uno de los retos tcnicos, financieros y
polticos ms difciles para el Gobierno Federal. La Secretara de Progra-
macin y Presupuesto es la primera dependencia en la historia de Mxico
que tiene a su cargo la tarea de planear, autorizar y evaluar los grandes
programas de inversin pblica.
El empleo creciente de fondos propios y de crditos internos y externos
para realizar las inversiones pblicas determinaron que el Gobierno fuera
creando una serie de organismos encargados de la p1aneacin de las inver-
siones. Desafortunadamente, antes de 1946 no exista en el sector pblico
ningn organismo con facultades suficientes para establecer los lineamientos
en esta materia, pues estaban fragmentados en varios rganos de la ad-
ministracin central. Esta situacin propiciaba una duplicacin de funcio-
nes y un descuido en muchos campos, lo que provocaba una creciente
desigualdad en el desarrollo regional y una excesiva concentracin de la
inversin pblica en ciertos centros del pas.
Al iniciarse los aos cincuentas, Nacional Financiera recibi el en-
cargo, por parte de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, de formu-
lar un diagnstico y un balance de las inversiones en el pas. Hasta esa
fecha nadie saba en realidad cul era el valor de las inversiones realizadas,
cmo era su distribucin sectorial, y cul era el papel que la inversin
nacional jugaba en el contexto del desarrollo. Todos estaban de acuerdo
en que ese papel era importante, pero que no poda medirse la magnitud
del esfuerzo, ni mucho menos examinarse las lagunas existentes y la orien-
tacin que deberan tener en el futuro las acciones del Estado.
En relacin al acuerdo del 29 de junio de 1959, por el cual se dispone
que las entidades del sector pblico elaboren su programa de inversiones
para 1960-1964, Wionczek destaca que este acuerdo establece los criterios
que rigen la programacin de las inversiones y las modalidades que con-
viene observar en la preparacin de los programas.
22
El acuerdo de referencia establece los siguientes lineamientos y direc-
trices generales:
"1. Acelerar el desarrollo econmico y social del pas;
11. Lograr, junto con la inversin privada, un incremento de la
produccin que supere el aumento de la poblacin nacional;
111. Obtener una mejora en los niveles de vida de todos los mexi-
canos;
IV. Crear nuevas fuentes de ocupacin para absorber el creciente
nmero de trabajadores y ampliar el mercado interno;
V. Corregir la desigual distribucin del ingreso nacional entre la
poblacin, para extender las oportunidades de progreso y bienes-
tar a grandes sectores nacionales;
VI. Conseguir el desenvolvimiento econmico de las diversas re-
giones, estimulando preferentemente las zonas menos desarro-
lladas y aqullas con abundancia de recursos naturales y muy
necesitadas de inversiones, como medio de alentar una mejor
distribucin de la poblacin con fines productivos;
VII. Fomentar las actividades y ramas econmicas que ms requiera
el pas para su desarrollo equilibrado;
VIII. Alcanzar el progreso econmico y social de Mxico con esta-
bilidad monetaria;
IX. Fortalecer la balanza de pagos estimulando las exportaciones de
bienes y servicios y, cuando ello fuese posible, sustituyendo
importaciones por artculos de procedencia nacional." (D. O.
3D-Jun.-59. )
Por otra parte, los criterios que normaran la configuracin de los
programas se sintetizan de la siguiente forma:
"l. Que las inversiones tengan una elevada productividad econ-
mica y social;
JI. Que independientemente de los rendimientos econmicos de las
inversiones, se tome en cuenta tambin el nmero de habitantes
que se beneficiarn con las obras;
III. Que se comprenda no slo la construccin de obras nuevas sino
en forma significativa la conservacin y mantenimiento de las
obras existentes, para que stas presten constantemente un ser-
vicio eficaz;
IV. Que se d preferencia a la terminacin de obras en proceso de
construcci6n;
339
V. Que se proyecten inversiones complementarias entre s, a fin de
aprovechar al mximo los beneficios de las obras realizadas;
VI. Que dicho programa no se disperse innecesariamente en muchos
proyectos, ni se prolongue ms de lo requerido su terminacin;
por el contrario, que tienda a concentrarse en un menor n-
mero de obras para que stas comiencen a servir a plazo ms
corto;
VII. Que no slo se comprenda la construccin de obras principales)
sino tambin de obras secundarias o accesorias que sean funda-
mentales para poner aqullas en servicio;
VIII. Que en el propio programa de inversiones se incluyan todos los
gastos previsibles, a fin de que las dependencias, organismos
y empresas, segn el caso, no soliciten ulteriormente amplia-
ciones presupuestales, ni demanden financiamientos, ni realicen
gastos que, siendo por su naturaleza previsibles, no fueron to-
rnados en cuenta en su oportunidad." (D. O. 3-Jun.-59.)
Los mecanismos en las polticas de planeacin de la inversin pblica
que estuvieron en juego hasta 1966, tenan deficiencias: las autorizaciones
eran parciales, esto es, no comprendan todos los proyectos y programas
de las entidades del sector pblico, a pesar de 10 establecido en el Acuerdo
de 29 de junio de 1959. Las autorizaciones para el ejercicio de las inver-
siones no tenan caducidad. Esta situacin permita que las distintas de-
pendencias centrales del gobierno y las entidades paraestatales procuraran
acumular el mximo de autorizaciones para realizarlas conforme a mltiples
factores, no siempre econmicos, ejercindose con ello una presin des-
medida sobre los recursos disponibles.
Mirma Wionczek que "la falta de coordinacin entre la inversin y el
gasto corriente generaba que muchas obras realizadas no cuenten con
recursos para su operacin: Hospitales carentes de equipos, escuelas sin
maestros) zonas de riego sin extensin agrcola y servicios de crdito,
son algunos ejemplos de las fallas ms ostensibles que ocurran en los
programas del sector pblico". Desde luego debe subrayarse que al no estar
anualizado el ejercicio de las inversiones, se impeda una asignacin ptima
de los recursos financieros, se ocasionaba la recurreneia a fuentes de crdito
no siempre muy sanas y se obstaculizaba el control y la medici6n de sus
resultados.
24. LA SUB-C:OMISIN DE INVERSIN-FINANCIAMIENTO DE 1967
A causa de los problemas anteriores, en 1967 se constituy la Sub-
Comisi6n de Inversin-Financiamiento. Esta Sub-Comisin estuvo integrada
en forma exclusiva por representantes de las Secretaras de Hacienda y
Crdito Pblico y de la Secretara de la Presidencia, avocndose mediante
grupos de trabajo interdisciplinario al estudio de los programas de inver-
sin que formulaban las dependencias y entidades del sector pblico.
SegnWionczek, esta Sub-Comisin luch, entre otros objetivos, por
los siguientes:
"1. Anualizar el ejerCICIO de las inversiones pblicas. Esto es, porque
las autorizaciones slo tuvieran vigencia en el ao que fueran ex-
pedidas y por lo mismo, slo comprendieran el monto de recursos
susceptible de erogarse fsicamente durante su vigencia.
2. Examinar en forma simultnea los proyectos y programas con su
financiamiento, asegurndose que cada inversin aprobada estu-
viera debidamente respaldada con los recursos necesarios y ms
convenientes para su ejecucin, dentro del manejo de la poltica
financiera del pas.
3. Abrir un dilogo permanente entre los responsables de cada campo
particular de actividad del sector pblico y el organismo coordi-
nador, camino indispensable para el mejoramiento de los sistemas
de evaluacin, anlisis de los proyectos y programacin de la in-
versin.
4. Facilitar la coordinacin entre las distintas tareas, establecer cohe-
rencia entre los programas de los distintos sectores y lograr la
secuencia ms adecuada en la realizacin de los programas para
multiplicar los beneficios del gasto."
Lo cierto es que esta sub-comisin super muchos de los problemas
referidos al anlisis y seleccin de los programas de inversin.
25. UNIDADES DE PROGRAMACIN EN 1971-1976
En los aos de 1971 a 1976 se establecieron Unidades de Programa-
cin en los rganos de la Administracin Pblica encargados del estudio
y de la programacin de las inversiones. Entre estas unidades y la Secre-
tara de la Presidencia se formaliz un nexo directo que favoreci el
surgimiento de comisiones coordinadoras y grupos de anlisis para pro-
gramar sectoria1mente las inversiones. Entre estos grupos pueden sealarse,
la Comisin Coordinadora del Sector Agropecuario, la Comisin Coordi-
nadora del Transporte, el grupo de anlisis del sector educativo y el grupo
de anlisis d,el sector salud.
A partir de las experiencias acumuladas se pens en ampliar el crculo
de participacin de la sub-comisin de inversin-financiamiento, mediante
la inclusin de tcnicos de la Secretara del Patrimonio Nacional con ob-
jeto de robustecer el sistema de planeacin y tener mejores elementos de
anlisis para la toma de decisiones.
Posteriormente se estableci la Comisin Coordinadora de la Poltica
Industrial del Sector Pblico que, junto con la sub-comisin de inversin-
financiamiento, trat de integrar los estudios de inversin desde una di-
mensin sectorial, en todos los aspectos de la poltica industrial del Sector
Pblico.
Una de las decisiones ms trascendentales en la poltica de la planea-
cin de las inversiones pblicas fue la creacin de los Comits Promotores
del Desarrollo Socioeconmico de los Estados, a partir de 1971, en que se
cre el primero. En la actualidad existe un comit de este tipo en cada
una de las entidades federativas. En 1971, el Ejecutivo Federal propuso
a los Gobernadores de los Estados su participacin para que conjuntamente
con la Administracin Pblica Federal elaboraran programas de inversin
en la totalidad de las entidades federativas. La creacin de los comits dio
inicio a la nueva poltica de programar la inversin pblica en las distintas
regiones de Mxico. Para 1975 ya se encontraban integrados 31 comits
promotores, los que, actuando con fundamento en el acuerdo presidencial
del 29 de mayo de 1974, formulaban los programas anuales de inversin
pblica con la participacin de funcionarios federales, estatales, y muni-
cipales. En 1976 se elabor por vez primera la propuesta de inversiones
pblicas con proyecciones. a 1977, correspondiente a las 31 entidades
federativas del pas. Para la elaboracin de estas propuestas de inversin
pblica se sigui una metodologa nica, que permita la formulacin coor-
dinada y simultnea de los programas estatales de inversin pblica.
26. PROGRAMACIN DEL DESARROLLO REGIONAL
A partir de 1977 la Secretara de Programacin y Presupuesto, a travs
de la Direccin General de Programacin y .Operacin Regional, es la
encargada de programar las obras de carcter econmico y social tendientes
al mejoramiento del desarrollo de las zonas rurales del pas. Estos progra-
mas tienen como objetivo a corto plazo beneficiar las regiones donde se
realizan las actividades de inversin, buscndose elevar su capacidad eco-
nmica. La coordinacin de estos programas es responsabilidad de la
Secretara de Programacin y Presupuesto y de los Gobernadores de los
Estados, en las reas de competencia establecidas por las leyes y los Con-
venos nicos de Coordinacin. El decreto relativo a los Comits Promo-
tores del Desarrollo Socioeconmico, de fecha 11 de marzo de 1977,
establece la estructura y las bases para la existencia y funcionamiento de
estos comits.
8
27. RESPONSABILIDAD DE LA SECRETARA DE PROGRAMACIN
y PRESUPUESTO EN LA EVALUACIN DEL GASTO PBLICO
La evaluacin que realice la Secretara de Programacin y Presupuesto
tiene como objetivo medir la eficacia y eficiencia en la aplicacin del
gasto pblico con el fin de apreciar sus efectos antes, durante y despus
que se hayan realizado las erogaciones, permitiendo la continuidad del
proceso presupuestario. La evaluacin debe estar referida a la aplicacin
y a los efectos causados por los recursos que se destinaron a los programas.
Por lo general, se analizan los siguientes efectos:
PRIMERo.-Efectos sociales, como son el abatimiento del analfabetismo
o incremento de la seguridad social.
SEGUNDO.-Efectos econmicos, es decir, los que repercuten sobre la
produccin de bienes y servicios, el nivel de empleo, el nivel de precios, etc.
TERCERo.-Efectos monetarios, es decir, los que influyen en el circu-
lante monetario y en la balanza de capitales, y
CUARTo.-Efectos financieros, que se determinan en funcin directa
del dficit del sector pblico y de la deuda pblica externa e interna.
Podemos llamar evaluacin a aquella parte del proceso administrativo
que mediante criterios multidisciplinarios analiza sistemticamente la efi-
ciencia y eficacia de los programas del Gobierno Federal, en funcin del
grado de consecucin de los objetivos y polticas contenidos en los planes
de desarrollo, y del uso racional de los recursos, con el fin de realimentar
dicho proceso.
La evaluacin del gasto pblico va ntimamente ligada con los contro-
les sobre el gasto que aplica la Secretara, pues prcticamente la evaluacin
y el control presupuestario forman parte del mismo proceso de medicin
de la eficiencia y eficacia del gasto pblico.
. Esta fase del proceso presupuestario permite la toma de decisiones en
orden a fijar medidas correctivas con objeto de cue en ningn momento
8 Vid supra cap. 22 donde se expone detalladamente el funcionamiento de los
Comits Promotores del Desarrollo Socioeconmico y el contenido y forma de los Con-
venios Unicos de Coordinacin.
del proceso presupuestario se desve el gasto del destino original y de los
efectos buscados. La evaluacin se propone racionalizar y optimizar el gasto
pblico.
No es posible establecer un sistema de evaluacin presupuestal sin que
previamente se definan las bases sobre las cuales la evaluacin va a reali-
zarse. Estas bases son: mbito, niveles, la metodologa que se va a adoptar,
la organizacin del aparato administrativo que va a realizarla, los distintos
criterios que van a emplearse, el nivel de los funcionarios que va a eva-
luar, etc.
La doctora Rosa Luz Alegra, Subsecretaria de Evaluacin, se refiri
recientemente a la tarea de evaluacin:
"Considero que uno de los principales problemas que enfrenta la tarea
de evaluacin es que casi siempre se la entiende como sinnimo de examen,
como una tarea eminentemente judicial o fiscalizadora, 'y lejos estamos de
concebirla de esta manera; pensamos que la evaluacin es una toma de con-
ciencia, para tener siempre presente cmo estamos avanzando en el camino
que nosotros mismos nos hemos trazado, para alcanzar las metas que
juntos hemos definido. Todava hay quien piensa que la evaluacin es un
proceso a posteriori; esto nos puede proporcionar algunas luces, pero emi-
nentemente no es la concepcin que nosotros tratamos de difundir; la
evaluacin permanente, como proceso de toma de conciencia crtica, para
poder, en todo momento, saber si vamos bien o no, qu tan bien estamos
haciendo las cosas para alcanzar lo que queremos y si su efecto es per-
durable."
Manifest la Dra. Alegra que para actuar con racionalidad, "razonada
y razonablemente, necesitamos disponer de informacin, de informacin
suficiente, confiable y oportuna para actuar y decidir de la mejor manera.
Desafortunadamente, tenemos deficiencias en nuestros sistemas de infor-
macin; a veces tenemos muchos datos, mucha informacin, pero irrele-
vante; en ocasiones, no se obtiene oportunamente. Y si la informacin
es suficiente y oportuna, pero no confiable, tambin ocasiona problemas.
"As, el Sistema Nacional de Informacin es la articulacin de todos
los subsistemas que existen dentro del pas, es decir, cada sector tiene su
propio subsistema de informacin, de estadstica, pero todo esto, en su con-
junto, debe conformar un sistema orgnico de informacin. Esta informa-
cin que se obtiene nos sirve a su vez para procesarla, presentarla y hacer
anlisis de correlacin para diferentes propsitos." 9
Il Revista Tiempo, 3 de julio de 1978, NDl.1887, pp. 8, 9.
28. NIVELES DE EVALUACIN DEL GASTO PBLICO
En el Primer Congreso de Presupuesto Pblico, celebrado en la ciu-
dad de Mxico en 1975, Vctor Manuel Varela afirm que "Las decisiones
y acciones correspondientes a las distintas fases del proceso presupuestario se
producen dentro de ciertos mbitos y niveles interrelacionados con carac-
tersticas propias, que condicionan y determinan la evaluacin. A este
efecto se han determinado dos grandes reas de estudio de aplicacin en la
evaluacin:
"El nivel macro que analiza el comportamiento de las variables eco-
nmicas y administrativas establecidas en los presupuestos correspondientes
a los mbitos, global, sectorial y regional.
"El nivel micro que est relacionado con los programas institucionales
a travs de los cuales se ejecuta la accin del gobierno, as como con el
anlisis de las variables administrativas de dichas instituciones."
La evaluacin micro, por otra parte, resulta de la conjugacin de cri-
terios multidisciplinarios que implica la diversidad de proyectos aprobados,
utilizando tcnicas como el costo, la estadstica, la evaluacin de proyectos,
as como el anlisis de las estructuras orgnicas de las unidades ejecutoras
y la forma en que se dirige la institucin.
Las tcnicas de anlisis conocidas se basan en el flujo de informacin
que proporcionan los sistemas contables y que constituyen un auxiliar de la
evaluacin sobre los fenmenos fsicos-financieros, y los sistemas estadsticos
que complementan cualitativamente los sistemas de informacin sobre
cualquier tipo de fenmeno dependiendo de la oportunidad y los costos
aceptables.
Los coordinadores de sector son responsables -de acuerdo con el ar-
tculo 51 de la L.O.A.P.F.- de ejercer continuamente una poltica de
evaluacin en su sector de actividad.
Las entidades agrupadas bajo un sector de actividad deben contar con
su propia unidad de evaluacin y son responsables de evaluar permanen-
temente la actividad de sus programas especficos, coadyuvando con ello
a la evaluacin en su sector de actividades y a la que en ltima instancia
realice la Secretaria de Programacin y Presupuesto.
29. ASPECTOS TERICOS DEL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS
He dejado para el final de este captulo los aspectos tericos del Pre-
supuesto por Programas y su implementacin. El material que se presenta
en los dos siguientes puntos fue tomado de la revista Encomn (oct. 1978)
y su autor es el Lic. Manuel Anguiano Cabrera, actual funcionario de la
Direccin General de Egresos. Cabe destacar que este trabajo fue original-
mente presentado en el Primer Seminario sobre Programacin y Reforma
Administrativa y constituye una excelente sntesis sobre el tema.
1. Concepto. El Presupuesto por Programas es un instrumento de
control en cualquier sistema poltico, pero para que funcione adecuada-
. mente, es necesario que se tenga claridad y precisin en los mtodos de
trabajo, cambio de mentalidad, orden en el desempeo de las actividades
y decisin poltica. Si no se conjugan estos componentes difcilmente se
dejar de pensar en forma tradicional.
El Presupuesto por Programas es un plan de trabajo y un instrumento
de realizaciones del gobierno, que formando parte de uno ms amplio
(normalmente de mediano y largo plazo), especifica los programas y pro-
yectos concretos que deben llevarse a cabo durante una gestin financiera,
sus costos y objetivos, as como la parte que de los mismos deber cum-
plirse, durante el periodo fiscal. Permite interrelacionar y coordinar las
metas a largo, mediano y corto plazo, dentro de un esquema armnico
de programas especficos, cuyos costos pueden evaluarse unitariamente y su
cumplimiento est a cargo de una unidad ejecutora definida.
2. Objetivos:
- Modificar el sistema tradicional de presupuesto (el cual dedica
primordial atencin a la revisin y autorizacin contable y finan-
ciera de los recursos), para transformarlo en un sistema de control
integral, que adems de manejar aspectos del tradicional ponga es-
pecial nfasis en la eficiencia del gasto.
- Convertir al presupuesto del Sector Pblico en un instrumento de
ejecucin de la poltica econmica, de programacin, de adminis-
tracin, de liga con la elaboracin de planes de accin y la asigna-
cin de recursos para el cumplimiento de los mismos.
- Lograr que los programas sectoriales e institucionales, se formulen
en funcin de las polticas y objetivos nacionales y no circunscribirse
al cumplimiento de las funciones encomendadas a cada entidad.
- Pretender permanentemente que al formular el presupuesto, se d
primordial importancia, no a las adquisiciones listadas en determi-
nadas partidas, sino a las realizaciones que habrn de lograrse con
ellas, a los costos unitarios y totales que representarn y a la desig-
nacin de los responsables de ejecutarlas.
- Propiciar el desarrollo de un sistema integral de informacin que
proporcione elementos de juicio suficientes para evaluar los benefi-
cios o repercusiones de .un gasto determinado y facilitar por tanto,
la toma de decisiones.
346
JACINTO FAYA VIESCA
3. Categoras programticas
Un sistema de Presupuesto por Programas est integrado por un con-
junto de categoras, en virtud de las cuales se distribuyen los recursos para
alcanzar las metas programadas. Estas categoras conceptuales deben ser
definidas en una nomenclatura uniforme en la que se base tcnicamente
la programacin del presupuesto.
Las categoras programticas recomendadas por la Organizacin de
las Naciones Unidas y generalmente aceptadas, establecen una primera
divisin de las actividades del Estado de acuerdo a la funcin que desarro-
lla, es decir: educacin, salud, transportes, industria, etc.
Dentro de cada funcin se separan, por las caractersticas propias de
cada una de ellas, dos clases de programas: los de inversin y los de opera-
cin, los que a su vez pueden dividirse en bsicos, de apoyo y adminis-
tracin.
En caso de que los programas requieran, dada su amplitud y comple-
jidad una mayor desagregacin de funciones, sin que se trate de proyectos
especficos, sino ms bien de un agrupamiento de los que tengan carac-
tersticas homogneas, se pueden abrir subprogramas.
Con objeto de identificar fcilmente los componentes de los programas
o subprogramas de inversin y de operacin, se ha dado una nomenclatura
distinta en cada caso. De esta manera los programas de operacin se abren
en actividades y stas en tareas y los de inversin se abren en proyectos,
obras y trabajo.
30. LA IMPLANTACIN DEL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS
EN EL SECTOR PBLICO FEDERAL
1. Antecedentes generales hasta 1975
La necesidad de utilizar los recursos con que cuenta el Estado en una
forma ms racional y eficiente, hizo imprescindible el estudio y la aplicacin
posterior de nuevas tcnicas presupuestarias, por lo que en el ao de 1975,
se procedi a revisar el sistema presupuestal que se utilizaba tradicional-
mente y se llevaron a cabo reformas y adecuaciones, inicindose as la
preparacin de la primera etapa de implantacin del Presupuesto por
Programas.
2. Presupuesto con orientacin programtica para 1976
La estrategia adoptada no contempl la implantacin del Presupuesto
por Programas ni en fonna paralela con el presupuesto tradicional ni en
forma piloto como estaba previsto en el plan de trabajo original; ya que
se tom la decisin de suprimir el presupuesto tradicional, puesto que con
ello se obligaba al Sector Pblico a otorgar la debida importancia al nuevo
sistema. Se ide, Como parte de esta nueva estrategia, relacionar la estruc-
tura programtica con la organizacin administrativa, identificando los
programas de los ramos, con las Secretaras, Subsecretaras y Oficialas
Mayores, y los subprogramas con las Direcciones Generales. En el caso
de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal
controlados presupuestalmente, se identificaron los programas con las
Direcciones Generales y los niveles inmediatos subsiguientes con subpro-
gramas.
3. Presupuesto Programtico de 1977
A) Lineamientos para la formulacin
La primera fase de implantacin del Presupuesto por Programas per-
miti detectar una serie de problemas relacionados con la operacin de un
sistema de esta naturaleza. La realizacin del diagnstico del Presupuesto
de 1976 mostr claramente los avances reales de esta primera etapa y con
base en estos resultados se iniciaron los trabajos para la formulacin del
Presupuesto de 1977.
Tanto los documentos presupuestarios como los procedimientos utili-
zados en cada una de las fases del ciclo presupuestario, fueron objeto de
un anlisis crtico, de tal manera que respondieran a las necesidades y
requerimientos del Presupuesto de 1977, ajustndose de esta forma a los
objetivos y metas determinados para esta segunda etapa de implantacin
del Presupuesto por Programas.
Siguiendo la experiencia del ao anterior, se establecieron nueve grupos
de trabajo interdisciplinario, en funcin de las reas especificas de trabajo
que comprende todo el ciclo presupuestario y que responden a las necesi-
dades derivadas de las modalidades que se dieron al Presupuesto.
El funcionamiento de los grupos produjo una serie de resultados que
sustancialmente modificaron y ajustaron en algunos casos la presentacin,
estructura, operacin y manejo del Presupuesto de 1977 yen otros se crearon
nuevos mecanismos acordes con esta etapa de implantacin del Presupuesto
por Programas.
Se logr que los ramos y organismos elaboraran una sola vez y con un
mismo criterio toda la informacin relacionada con sus erogaciones para
1977 Yen cuanto a las entidades que eran indispensables de la programacin
global, recibieron simultneamente la informacin que les era til para
cumplir con sus funciones, lo cual se reflej en un mejor entendimiento y
coordinacin para la formulacin e integracin del Presupuesto de Egresos
de la Federacin.
Como parte del esquema de trabajo para la formulacin del Presupuesto
se desarroll una serie de cursos de Capacitacin en Presupuesto por Pro-
gramas dentro de la Direccin General de Egresos y algunas dependencias
de la Subsecretara, as como seminarios y asesoras a las entidades del Sector
Pblico que los solicitaron.
B) Mecanismos de ejecucin, control y evaluacin
- Gobierno Federal
En relacin a la ejecucin y el control en las entidades del Gobierno
Federal se continuaron perfeccionando los procedimientos y los documentos
presupuestarios y con la aprobacin de la nueva legislacin en materia de
Gasto Pblico, la sectorializacin y la organizacin administrativa que entr
en vigor en enero de 1977, hubo necesidad de revisar estos procedimientos
y hacerles modificaciones ms profundas, de tal manera que el ejercicio del
gasto pblico se fundamentara y apoyara en la descentralizacin, la confianza
y la corresponsabilidad, ya que la oportuna y eficaz realizacin de los
Programas del Gobierno Federal requera de un mecanismo de ejercicio
presupuestario gil y dinmico. Con este objeto, la Subsecretara de Pre-
supuesto, a travs de la Direccin General de Egresos, determin delinear
una poltica de liberacin de la tramitacin previa de autorizacin y registro
de documentos, tales como: contratos, subpresupuestos, pedidos y otros,
autorizando la ejecucin del presupuesto, a nivel de Subprograma, consi-
derando que este es el nivel programtico adecuado para cuantificar metas,
fijar objetivos y facilitar la realizacin de los programas, con lo cual se
concedi libertad al Ramo para utilizar algunos de sus fondos en razn
a sus necesidades.
- Organismos y empresas
En lo que se refiere al control presupuestario de organismos, se inici,
en 1977, una segunda etapa en la que el control del ejercicio no descansara
nicamente en la informacin derivada del flujo de efectivo, sino en la que
origine el sistema a base de movimientos devengados, que se est operando.
Esto permitir contar con mayores posibilidades de conocer y analizar los
costos de los programas.
Adems, no ser necesario que los organismos efecten depsito en la
Tesorera de la Federacin de sus propios ingresos, ya que stos, por una
parte ofrecan informacin poco confiable en cuanto al destino del gasto,
y por la otra, presentaban obstculos frecuentes a la agilidad financiera de
los mismos.
Evaluacin. En lo relativo a esta fase del ciclo presupuestario, la nueva
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico, establece que las
349
entidades del Sector Pblico tienen la obligacin de crear unidades de eva-
luacin, las cuales recibirn lineamientos de la Secretara de Programacin
y Presupuesto a travs de la Subsecretara de Evaluacin; esto significa
que los intentos realizados en 1976 se continan en forma ms intensa y el
sistema que se tena formulado, est siendo revisado y complementado
de acuerdo a los. nuevos ordenamientos legales que entraron en vigor en
1977.
4. Presupuesto programtico de 1978
A) Descripcin del proceso de programaci6n-presupuestacin
implementado
a) Aspectos normativos
La filosofa poltica y econmica del presente rgimen, seala los linea-
mientos generales para orientar las acciones, tanto del Sector Pblico como
del resto de los sectores, a fin de que los esfuerzos y la aplicacin de los
recursos con que cuenta el pas, se canalicen hacia el logro de los objetivos
y metas nacionales sealadas en el Plan Nacional de Desarrollo 1978-82.
Dentro del Sector Pblico, se iniciaron en 1977 una serie de activi-
dades tendientes a lograr la vinculacin entre Programas y Presupuestos,
ya que esto constituye un paso fundamental en la estrategia del Proceso de
Programacin-Presupuestacin, que asegura el mejor uso de los recursos
y sienta las bases para que la elaboracin de Programas, la Formulaci6n
del Presupuesto y la Evaluacin de los Resultados se constituyan en fases de
un mismo proceso.
Siguiendo un orden metodolgico (que en la prctica sufri modifica-
ciones), se inici la elaboracin de un modelo de desarrollo que traduce
los propsitos del plan, dndoles dimensin, en el tiempo y el espacio,
define la poltica macroeconmica y especifica, las estrategias e instrumen-
tos de mediano y largo plazo. Para aglutinar objetivos y metas especficas,
se defini una poltica sectorial global que sirvi de marco para elaborar la
poltica de cada uno de los sectores econmicos, en los cuales se definen
ms claramente las participaciones, compromisos y responsabilidades de las
entidades dentro del proceso general de Programacin y Presupuestaci6n
del Sector Pblico para el periodo 1978-82.
b) Aspectos Operativos
Tomando corno marco genrico los sealamientos anteriores se plante6
el logro de dos metas principales:
- La forrnulacn de un Programa Quinquenal de Gobierno 1978-82,
que incluyera las lneas de Potica Sectorial y del Gasto Pblico.
350
JACINTO FAYA VIESCA
- La traduccin de dicho Programa Quinquenal en programas y pre-
supuesto anuales del Sector Pblico.
Para conseguir estos propsitos fue necesario disear un mecanismo
operativo que permitiera coordinar todos los esfuerzos que las dependencias
responsables de programar y presupuestar venan desarrollando y lograr la
congruencia entre uno y otro proceso.
Los trabajos se llevaron a cabo operando en dos niveles, uno interno
(SPP) y otro externo con el resto de las entidades del Sector Pblico
Federal.
En el interno se formaron cuatro grupos de coordinacin:
- Grupo interno (GI)
- Grupo de Programacin Sectorial (GPS)
- Grupos Especiales de Trabajo (GET)
- Grupos de Trabajo Sectorial (GTS)
El Grupo Interno (GI) se integr con los responsables del ms alto
nivel dentro de la Secretara de Programacin y Presupuesto, el Secretario,
los Subsecretarios, el Coordinador General del Sistema Nacional de Infor-
macin, los asesores del Secretario y los miembros integrantes del GPS. Su
funcin es orientar las labores que realicen los dems grupos y evaluar
los avances y resultados.
El Grupo de Programacin Sectorial (GPS) es un cuerpo colegiado
integrado por los Directores Generales de Programacin, Inversiones P-
blicas, Egresos y Anlisis para la Evaluacin, cuyas funciones principa-
les son: .
Conocer, discutir y acordar todos los documentos y propuestas rela-
tivos a los procedimientos y mecanismos internos (SPP) de control, coor-
dinacin y vigilancia del proceso de programacin-presupuestacin.
Conocer, discutir y acordar todos los documentos y propuestas que la
Secretara de Programacin y Presupuesto plantee a las entidades del Sec-
tor Pblico, referentes al proceso de Programacin-Presupuestacin.
Convenir con los Coordinadores de cada sector, las polticas sectoriales,
el Programa Quinquenal 1978-82 Ylos programas y presupuestos anuales.
Los Grupos Especiales de Trabajo (GET), de apoyo al CPS y se cons-
tituye con Subdirectores de las mismas Direcciones que integran el GPS,
realiza tareas especficas sealadas por ste y todos los documentos que los
GET elabore o discuta deben ser acordados en su seno antes de ser envia-
dos al GPS.
Los Grupos de Trabajo Sectorial (GTS), grupos de trabajo integrados
con cuatro personas del ms alto nivel posible de las reas administrativas
relacionadas con los sectores de Programacin, uno por cada una de las
Direcciones Generales mencionadas (Programacin, Egresos, Inversiones
Pblicas y Anlisis para la Evaluacin).
Los GTS tienen en su respectivo sector las mismas funciones que el
GPS, salvo el diseo de propuestas de enlace y coordinacin con otras
reas de la Secretara de Programacin y Presupuesto.
Se formaron 12 de estos grupos, uno por cada sector de Programacin
(once especficos y uno para las entidades no asignables por sector), res-
ponsables del anlisis de los documentos de diagnstico, pronstico, poltica
sectorial, estructura programtica, avance metodolgico del presupuesto y
compatibilizacin, ajuste y enlace entre el Programa Quinquenal 1978-82
y los programas y presupuestos para 1978.
Por lo que respecta al nivel externo que representa al resto del Sector
Pblico y tiene una importante intervencin en el proceso de programacin-
presupuestacin tanto sectorial como institucional, se form un solo tipo de
grupo, denominado interinstitucional de Programacin Sectorial.
Los GIPS integrados, por una parte con miembros de los GTS de la
Secretara de Programacin y Presupuesto y por la otra con representantes
de las entidades del Sector Pblico Federal que fungen como coordina-
doras de sector, para efectos de coordinacin interna de los grupos; existe
un responsable del funcionamiento de dichos grupos por cada sector y
segn la etapa del proceso corresponder la coordinacin al titular de la
dependencia en quien recaiga por Ley la funcin correspondiente. (Ejem-
plo, la etapa de programacin, la coordinar la Direccin General de
Programacin, la de presupuesto ser responsabilidad de la D.G.E.)
En el caso de las entidades, dicha funcin recae en los representantes
de las cabezas sectoriales administrativas, ya que de esta manera asumen el
compromiso de coordinar la programacin interna de las entidades que
estn dentro del universo que les fue definido al constituirlas como tales.
Estos grupos son responsables de la elaboracin de las polticas, el
diagnstico, pronstico sectoriales y de la formulacin del Programa Quin-
quenal 1978-82 y los programas y presupuestos anuales.
B) Avances logrados en programacin sectorial
A partir de 1977 se dieron una serie de cambios en la estructura legal,
administrativa y tcnica del Sector Pblico, que tuvieron fuerte incidencia
en el manejo del Gasto Pblico. En lo referente a la Programacin Sec-
torial se logr lo siguiente:
Se hizo un intento de diagnstico y pronstico sectorial, que permiti,
en. el primer caso, conocer en trminos muy generales la problemtica
real de cada uno de los sectores y proporcion6 elementos para una mejor
352
JACINTO FAYA VIESCA
interpretacin cuantitativa y cualitativa de los aspectos ms relevantes de
su actividad. En el segundo, fue posible comparar la imagen futura sec-
torial, con la imagen objetivo de largo plazo, de cuyo contraste se deriv
la forma e intensidad de los cambios a promover para alcanzar los obje-
tivos y metas nacionales que se ha propuesto consolidar el presente rgimen.
El anlisis e interpretacin del diagnstico y pronstico permiti de-
linear las polticas sectoriales, en las cuales se especifican las estrategias e
instrumentos, se definen los objetivos y se cuantifican las metas, se deter-
minan los programas y proyectos enfocndolos a la solucin de problemas
prioritarios.
Se formularon e integraron los programas quinquenales y anuales de
los sectores, y el global de Sector Pblico.
Se form tambin un grupo de anlisis de interrelacin Sectorial para
detectar incompatibilidades y duplicaciones y lograr congruencia entre las
estrategias, los objetivos y las metas. Los logros fueron parciales, pero se
dieron las bases para consolidar esta actividad en los prximos aos.
Se desarroll un sistema de jerarquizacin de asignaciones, a base de
criterios distintos a los financieros, los cuales permitieron captar los nexos
de los programas con las orientaciones de la poltica econmica y social
delineada en la filosofa poltica presidencial.
Se elabor un catlogo de Bienes y Servicios que produce el Sector
Pblico, clasificados y codificados con una clave numrica para su control
y uso adecuado en la programacin y presupuestacin.
Se establecieron grupos de trabajo en los diferentes niveles de la SPP
y se logr una comunicacin ms directa con las entidades a travs de los
GIPS (Grupos Interinstitucionales de Programacin Sectorial).
Se logr la apertura de programas sectoriales de Ciencia y Tecnologa,
con lo cual se sentaron las bases para un ejercicio y control ms adecuado
del gasto dedicado a estas actividades en los prximos aos.
Se estableci una sectorializacin econmica ms adecuada, en la cual
se aglutin a un universo mayor de entidades, sujetas o no, al control
presupuestal,
C) Avances logrados en presupuestacion
Formulaci6n e integracin del presupuesto
Se elaboraron los formatos e instructivos para la captaci6n del Presu-
puesto Anual Institucional 1978 y del Programa Quinquenal 1978-82.
Se logr el desarrollo de metodologas de anlisis de los anteproyectos,
que permitieron una mayor racionalizacin en la asignacin de recursos
y en la jerarqusaen de programas y proyectos.
Se lograron avances importantes en la vinculacin de Programa y
Presupuesto, que permitirn armonizar los programas presupuestarios ins-
titucionales con las acciones de largo y mediano plazo del Sector Pblico
y de los Sectores Privado y Social.
Se logr una mayor congruencia entre objetivos y metas del Sector
Pblico Federal, adecuados a los recursos de que dispone.
Se presentaron a la H. Cmara de Diputados dos documentos princi-
pales: El Presupuesto Programtico, que contiene el detalle de Programas.
Subprogramas, Objetivos, Metas y Costos, por Sectores, Subsectores e
Instituciones, y el Analtico de Partidas, que desglosa los gastos en partidas
especficas por Sectores, Subsectores, Programas y Subprogramas a nivel
institucional, para efectos del control financiero y contable de los recursos.
Para apoyar actividades colaterales se formaron grupos de estudio que
analizaron problemas especficos relacionados con la Programacin y
Presupuestacin:
Se integr un grupo para la fijacin de montos sectoriales de gasto
para 1982. Debido a que no se dispuso de la informacin oportuna y
adecuada, los resultados que se obtuvieron fueron parciales y poco con-
fiables.
31. IMPULSO DE LA SECRETARA DE PROGRAMACIN y PRESUPUESTO
A LA DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA
El 16 de enero de 1978 fue publicado en el Diario Oficial de la Fe-
deracin un acuerdo del Presidente de la Repblica por el cual ordenaba
a la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas formular el
Programa Nacional de Desconcentracin Territorial de la Administracin
Pblica Federal, con la participacin que pudiera corresponder a la Se-
cretara de Programacin y Presupuesto y a la Coordinacin General de
Estudios Administrativos de la Presidencia de la Repblica. El acuerdo
fue expedido con fundamento en la fraccin I del artculo 89 de la Cons-
titucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y con apoyo en los
artculos 37 fracciones 1 y II de la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal, en las fracciones IlI, IV, VI y VII del artculo 3'1 de la
Ley General de Asentamientos Humanos, y en los artculos 28 y 29 de
la Ley General de Bienes Nacionales.
La Secretara de Programacin y Presupuesto, siguiendo los lineamien-
tos y las polticas del acuerdo de desconcentracin territorial de la Admi-
nistracin Pblica federal, inici los estudios tendientes a desconcentrar
importantes asuntos de trmite y facultades de decisin en rganos que le
23
estuvieran jerrquicamente subordinados, persiguiendo cumplir con la inten-
cin del Ejecutivo Federal de fortalecer nuestro federalismo.
La L.O.A.P.F. incorpor en su estructura jurdica la figura de la des-
concentracin administrativa, como resultado del proceso de reforma ad-
ministrativa y como inquietud del Primer Magistrado de la nacin. Este
principio jurdico de derecho pblico para la organizacin de rganos
centrales posibilita que las dependencias y entidades de la Administracin
Pblica cumplan sus polticas con mayor eficacia y contribuyan a una
administracin ms racional, justa y eficiente. (Vid supra captulo del
artculo 17.)
La abrogada Ley de Secretaras y Departamentos de Estado no inclua
en forma expresa la figura jurdica de la desconcentracin administrativa,
ni tampoco en regmenes anteriores se haba elaborado una doctrina uni-
taria en un programa definido en materia de desconcentracin adminis-
trativa.
La Secretara de Programacin y Presupuesto, al elaborar los estudios
en materia de desconcentracin, pretendi no slo cuidar los aspectos
constitucionales de la organizacin administrativa de sus rganos descon-
centrados, sino tambin perfeccionar los instrumentos tcnicos y legales
que permitan una desconcentracin ms completa y congruente con sus
atribuciones y ajustada a las grandes polticas del Ejecutivo Federal. El
licenciado Ricardo Garca Sinz, ex-Secretario de esta dependencia, ha
puntualizado en repetidas ocasiones la importancia de fortalecer el fede-
ralismo. Por eso la Secretara consider que uno de los caminos ms
adecuados para ello consista precisamente en estructurar una desconcen-
tracin de la dependencia que coadyuvara con el desarrollo regional de
todas las entidades federativas del pas.
32. Los CoNVENIOS UNICOS DE CoORDINACIN
La excesiva centralizacin de actividades, tanto poltico-auministrativas,
como econmicas y sociales, ha contribuido a acentuar los desequilibrios
regionales que se han venido acumulando a travs del tiempo. Fortalecer
econmicamente a los estados y asegurar su independencia poltica es ro-
bustecer la estructura federal del Estado mexicano y vencer da a da los
graves problemas regionales. La desconcentracin de la Secretara es nece-
saria para coordinar los nuevos programas del gobierno federal de apoyo
al desarrollo econmico y social de las entidades federativas. Precisamente
uno de los programas ms importantes lo constituye los Convenios Unicos
de Coordinacin que, con fundamento en el artculo 22 de la L.O.A.P.F.,
celebran el Ejecutivo Federal y los Gobernadores de los Estados (vid supra
355
captulo de! artculo 22). Asimismo existen los programas de Inversiones
para el Desarrollo Rural (PIDER) Y funcionan en cada una de las en-
tidades federativas los Comits Promotores del Desarrollo Socioeconmico
(COPRODES) .
La concertacin de los esfuerzos de los Estados y Municipios de Mxico
con los esfuerzos del Ejecutivo Federal traer como resultado la autntica
existencia jurdica y de hecho del federalismo.
Los Convenios Unicos de Coordinacin (CUC) y e! Programa de
Inversiones para el Desarrollo Rural (PIDER) son instrumentos decisivos
para convertir en hechos las polticas del Presidente de la Repblica y para
promover el desarrollo equilibrado de las diversas regiones del pas. El
avance de los Convenios de Coordinacin y los Programas de Inversiones
para el Desarrollo Rural son un hecho. Los montos presupuestados para
los CUC y PIDER en 1979 registraron incrementos del 4.5% y 37%,
respectivamente. Para los CUC, la inversin total convenida es de 11,845
millones de pesos, de los cuales la aportacin federal directa es de 7,327 mi-
llones de pesos. Para los Programas PIDER la inversin total asciende a
7,204 millones de pesos.
Durante 1979 se van a incorporar al PIDER otras 13 micro-regiones
a las 106 ya existentes, por lo que se atendern 119 micro-regiones en el
territorio nacional. En conjunto, las regiones comprenden una extensin
de 958 mil kilmetros cuadrados e incluyen a una poblacin aproximada de
6.3 millones de habitantes.
No sera posible pensar en un pleno xito de los CUC Ylos PIDER
sin la intervencin de los rganos desconcentradoss de la Secretara de
Programacin y Presupuesto.
33. ACUERDO QUE DETERMINA LA CREACIN DE LAS DELEGACIONES
REGIONALES DE LA SECRETARA DE PROGRAMACIN
y PRESUPUESTO
Por otra parte, el 21 de diciembre de 1978 el licenciado Ricardo Garca
Sinz, entonces secretario de Programacin y Presupuesto, expidi un acuerdo
que establece las normas generales de organizacin y funcionamiento de las
Delegaciones Regionales de la Secretara de Programacin y Presupuesto
y fue publicado en e! Diario Oficial de la Federacin el 26 de diciembre
del mismo mes y ao.
Este acuerdo se fundament en el artculo 15 de la L.O.A.P.F., ar-
tculos 4
9
y 31 del Reglamento Interior de esta Secretara, y en el decreto
presidencial -publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 10 de
agosto de 1978- por el que se crearon diversas unidades administrativas
dependientes de la propia Secretara.
Dada la gran importancia de este acuerdo, consideramos oportuno
destacar los motivos, mecanismos y fines que persigue el programa de des-
concentracin de esta dependencia. El considerando del acuerdo estima
"que una eficiente promocin del desarrollo econmico y social del pas
presupone la instrumentacin congruente y oportuna de planes y programa"
a nivel regional, que siendo acordes con los objetivos y prioridades na-
cionales contemplen la problemtica, necesidades y caractersticas pecu-
liares de cada regin, a fin de que la canalizacin de los recursos federales
destinados al efecto se lleve a cabo de una manera ms racional para
obtener de ellos el ptimo beneficio y aprovechamiento sirviendo lo anterior
al mismo tiempo como un instrumento que permita armonizar y con-
juntar las polticas de un desarrollo ms equilibrado;
"Que es preocupacin del Ejecutivo Federal convertir a la Adminis-
tracin Pblica en un instrumento moderno y eficiente que propicie la
orientacin y el estmulo del desarrollo y proporcione los recursos a los obje-
tivos y metas que han sido fijados, razn por la cual dentro de la estruc-
tura administrativa de la Secretara de Programacin y Presupuesto se
prev en su Reglamento Interior el establecimiento de delegaciones regio-
nales en el nmero, lugares y con la circunscripcin que determine el Titular
de la misma y cuya competencia ser la de ejercer dentro del mbito terri-
torial que se les haya asignado, las atribuciones de las unidades adminis-
trativas de la Secretara que expresamente se les deleguen;
"Que la delegacin de atribuciones hacia los rganos operativos corres-
pondientes, debe llevarse a cabo conforme a un proceso que garantice el
funcionamiento unifogme de toda la Secretara, para lo cual se ha previsto
la institucionalizacin de tres niveles de accin que son: el normativo, el de
coordinacin y el operativo;
"Que el nivel normativo deben constituirlo las tareas relativas al esta-
blecimiento de normas, sistemas y procedimientos, as como de objetivos
y metas concretas para las delegaciones regionales, quedando a cargo de las
Subsecretaras de Programacin, Presupuesto y Evaluacin; la Oficiala
Mayor, la Coordinacin General del Sistema Nacional de Informacin
y las Direcciones Generales de Asuntos Jurdicos, Documentacin y An-
lisis YDifusin, actuando como unidades administrativas centrales, rectoras
segn la materia y en el mbito de sus respectivas competencias, a fin de
propiciar uniformidad y congruencia en las acciones que esta dependencia
del Ejecutivo Federal debe desarrollar en el mbito territorial de cada
entidad federativa.
"Que por otra parte mediante Decreto Presidencial de 8 de agosto del
presente ao, publicado en el 'Diario Oficial' de la Federacin el 10 del
mismo mes, fueron creadas nuevas unidades administrativas dependientes
de la Secretara de Programacin y Presupuesto, entre las que se encuen-
357
tra la Coordinacin General de Delegaciones, unidad que ha sido con-
cebida como el nivel de coordinacin dentro del Acuerdo del suscrito de
fecha 31 de agosto ltimo publicado en el 'Diario Oficial' de la Federacin
el da 4 del mes siguiente, se delegaron las facultades de coordinar las
relaciones con las entidades federativas en las actividades de la competencia
de la Secretara; representar al Secretario ante las delegaciones; coordinar
las acciones que los delegados ejerzan en cumplimiento de las polticas
dictadas por el Titular de la Secretara; proponer las medidas tcnicas y
administrativas necesarias para la mejor organizacin y funcionamiento
de las delegaciones y subdelegaciones; coordinar la desconcentracin de la
Secretara a nivel estatal; y apoyar y supervisar la operacin de las delega-
ciones y subdelegaciones;
"Que la creacin de la mencionada unidad, obedece a la necesidad de
establecer mecanismos de control en la operacin de las delegaciones
regionales, as como una coordinacin adecuada entre stas y las unidades
administrativas centrales de la Secretara, constituyendo las primeras, los
rganos de resolucin y ejecucin en los lugares en donde deben instru-
mentarse las decisiones, y las segundas, los centros de decisin y normat-
vidad; todo ello, dentro de un marco de uniformidad cuyo diseo e instru-
mentacin ser responsabilidad de la propia Coordinacin General de
I>elegaciones;
"Que el objetivo fundamental del proceso de delegacin de atribucio-
nes a que viene haciendo mrito, es lograr la mxima eficacia y eficiencia
en el cumplimiento de las funciones a cargo de la Secretara en el mbito
estatal, ante lo cual se ha diseado un tercer nivel de accin, el operativo,
que se sintetiza en el establecimiento formal de las delegaciones regionales;
"Que para lograr los propsitos sealados, se ha estimado necesario
que las delegaciones regionales lleven a cabo las funciones que corresponden
a la Secretara a nivel estatal, responsabilizando de ello a los titulares de las
mismas, a fin de fortalecer en la medida necesaria su capacidad de decisin
y ejecucin;
"Que por todo lo anterior, se hace necesario articular y unificar la
accin de las distintas representaciones de la Secretara que actualmente
operan en los Estados, colocndolas bajo la direccin de un solo respon-
sable, definiendo su organizacin y funciones y otorgndoles las atribuciones
necesarias para que estn en posibilidad de atender con eficacia los asuntos
de su responsabilidad, lo que permitir brindar un ms amplio respaldo a los
Comits Promotores del Desarrollo Socio-Econmlco; establecer unidad
de mando y responsabilidad de la Secretara a nivel estatal; armonizar sus
relaciones con las autoridades estatales, municipales, representantes de otras
Secretaras y de los sectores privado y social; elevar la eficacia en la opera-
cion y optimizar el aprovechamiento de los recursos humanos, materiales,
y presupuestarios de la Secretara."
El considerando hace alusin a "la delegacin de atribuciones hacia los
rganos operativos correspondientes ... ". Creemos que en estricto sentido
el establecimiento de las delegaciones regionales no obedece a una "dele-
gacin de atribuciones" sino a una "desconcentracin de rganos jerrqui-
camente subordinados a los rganos centrales". Es importante precisar que
jurdicamente se trata de una desconcentracin pues existen diferencias
muy radicales entre la delegacin de atribuciones y la desconcentracin.
La desconcentracin se enmarca dentro de los principios jurdicos de jerar-
qua que subordina a los funcionarios inferiores ante los funcionarios de
rango superior, entrelazndolos entre s y determinando el campo estricto
de sus funciones. La doctrina internacional y las leyes y reglamentos de
Mxico han consagrado el principio de jerarqua administrativa como uno
de los principios estructurales y funcionales de mayor importancia en la
Administracin Pblica mexicana y en nuestro derecho administrativo.
En la delegacin de facultades no se transfiere la titularidad de las fun-
ciones delegadas; es decir, el de1egante conserva siempre dicha titularidad
y, por 10 tanto, la responsabilidad. Adems, la delegacin tiene la carac-
terstica de ser eminentemente transitoria. El delegante en cualquier mo-
mento puede revocar las facultades que deleg, mientras que en la desconcen-
tracin es necesario extinguir los rganos desconcentrados. Por ltimo, el
rgano desconcentrado es el responsable de los actos que realiza por s.
(Vid supra captulo del artculo 17.)
Por las anteriores razones repetimos que las nuevas Delegaciones Re-
gionales de la Secretara de Programacin y Presupuesto son autnticos
rganos desconcentrados, pues la ndole no transitoria de su permanencia
y la responsabilidad y atribuciones que se les han conferido as 10 con-
firman; adems, ste es el espritu del acuerdo cuando la fraccin VI del
artculo 9<:> del acuerdo del 26 de diciembre de 1978 expresa que la Coor-
dinacin General de Delegaciones deber realizar los estudios pertinentes
para promover la continuidad del proceso de desconcentracin de fun-
ciones de la Secretara, partiendo del anlisis de la operacin general de
las delegaciones regionales.
Las delegaciones regionales que operan en la totalidad de los Estados
de la Repblica Mexicana son coordinadas por un rgano central que
depende directamente del Secretario y que se denomina "Coordinacin
General de las Delegaciones". Esta Coordinacin tiene a su cargo la Direc-
cin General de Apoyo a la Operacin de las Delegaciones y la Direccin
General de Informacin Operativa de las Delegaciones, las que ya fueron
aprobadas por el Secretario y slo falta la publicacin formal en el Diario
Oficial de la Federacin. Es importante destacar que tanto la Coordinacin
359
General como las dos direcciones que le estn subordinadas no son rganos
desconcentrados.
34. ANTECEDENTES DE LAS DELEGACIONES REGIONALES
DE LA SECRETARA DE PROGRAMACIN y PRESUPUESTO
El antecedente ms inmediato de las Delegaciones Regionales de esta
Secretara son las "Delegaciones Regionales de la Subsecretara de Presu-
puesto", que funcionalmente siguen operando en 27 Estados de la Rep-
blica, aunque jurdicamente ya no existen como Delegaciones en virtud
de lo establecido por los artculos Primero, Segundo, Decimotercero, De-
cimocuarto y dems relativos del acuerdo publicado el 26 de diciembre
de 1978.
La creacin de las Delegaciones Regionales de la Subsecretara de Pre-
supuesto no se debi a alguna resolucin administrativa de la Secretara
de Programacin y Presupuesto. Estos rganos pasaron a Programacin y
Presupuesto por la nueva estructura administrativa y reasignacin de fun-
ciones que estableci la L.O.A.P.F. El origen administrativo y jurdico
de las "Delegaciones Regionales de la Subsecretara de Presupuesto" fueron
las "Delegaciones Regionales de la Subsecretara de Egresos", creadas por
acuerdo * del licenciado Jos Lpez Portillo, cuando era Secretario de
Hacienda y Crdito Pblico. El licenciado Lpez Portillo cre nueve dele-
gaciones regionales con jurisdiccin en 29 Estados de la Repblica. Este
histrico acuerdo afirmaba que "dentro del programa de reforma adminis-
trativa en el campo del presupuesto y con el propsito de coadyuvar al
desarrollo equilibrado del pas, es preciso crear Delegaciones de la Subse-
cretara de Egresos, cuyo objetivo ser facilitar la accin de las dependencias
del Ejecutivo Federal, en las regiones en que operan mediante la autori-
zacin ms directa y oportuna del ejercicio del gasto pblico. Para ese
fin, con fundamento en el artculo 26 de la Ley de Secretaras y Depar-
tamentos de Estado y en cumplimiento de lo dispuesto por el acuerdo
presidencial del 13 de marzo de 1973, he tenido a bien dictar el siguiente
acuerdo".
Las Delegaciones Regionales de la Subsecretara de Egresos se crearon
con la finalidad de coadyuvar a la aplicacin de las nuevas tcnicas, obje-
tivos y metas del Presupuesto de Egresos de la Federacin.
Fundamentando esta consideracin transcribimos parte de una declara-
cin pronunciada el 13 de noviembre de 1975 en la ciudad de Monterrey,
N. L., por el licenciado Mario Ramn Beteta, quien entonces funga como
* Acuerdo del 23 de septiembre de 1975 y publicado en el Diario Oficial de la
Federacin ello. de octubre del mismo ao.
Secretario de Hacienda y Crdito Pblico: "La desconcentracin presu-
puestal reviste una gran importancia para corregir ciertas deformaciones
de nuestra estructura poltica y fiscal. Si luchamos contra la marginacin
sectorial y regional, nada ms importante que descentralizar, teniendo en
cuenta que la ciudad de Mxico debe de descongestionarse para su propio
beneficio y para fortalecer a las partes del gran todo que es la nacin.
En mayor atencin de las entidades federativas, en su fortalecimiento eco-
nmico, est la clave de un Mxico ms equilibrado y promisorio."
Ya desde 1974 se afirmaba que la excesiva concentracin demogrfica
en el Distrito Federal estaba causando muy serios problemas econmicos,
sociales y ecolgicos. Consciente de estos problemas, el C. P. Carlos A.
Isoard, entonces Subsecretario de Egresos, dio un impulso extraordinario
a las Delegaciones Regionales de la Subsecretara a su cargo que dependan
directamente de l. Los delegados Regionales actuaban como sus repre-
sentantes personales y tenan, adems, la misin de recabar la mayor
informacin posible para elaborar un programa de desconcentracin que
se adecuara a la estructura de la Subsecretara y sirviera como impulso y
apoyo para que otras dependencias iniciaran su proceso de desconcentracin.
El C. P. Carlos A. Isoard, siendo an Subsecretario de Egresos, tuvo
a su cargo conjuntamente con el C. P. Ramn Aguirre Velzquez, ex
Director de Egresos de la Subsecretara de Egresos, organizar el Primer
Congreso Nacional de Presupuesto Pblico, en el cual se hicieron muy
importantes aportaciones en materia de desconcentracin. Con toda cer-
teza podemos afirmar que el C. P. Carlos A. Isoard fue uno de los inicia-
dores en Mxico del programa de desconcentracin administrativa.
El licenciado Jos Lpez Portillo dej la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico a finales del mes de septiembre de 1975, y es muy pro-
bable que el acuerdo por el que se crearon las Delegaciones de la Subse-
cretara de Egresos haya sido, si no el ltimo que l firm, s uno de los
ltimos. Le toc al C. P. Carlos A. Isoard iniciar el programa de desean-
centracin que ser histrico para el pas. en el campo de la reforma
administrativa.
35. PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIN
PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 1979
El Presupuesto de Egresos de la Federacin para el ao 1979 fue apro-
bado por la H. Cmara de Diputados el 26 de diciembre de 1978 y pu-
blicado en el Diario Oficial de la Federacin el 29 del mismo mes y ao.
Este importante documento expresa el gasto total de los programas
que realizar el Estado federal mexicano para satisfacer las necesidades
polticas, econmicas y sociales del pas. El documento presupuestario fue
proyectado con una slida estrategia por el Ejecutivo Federal a fin de
responder a los urgentes y graves retos de la poltica econmica y finan-
ciera que se inici en 1979. Pretende adems controlar y abatir la inflacin
y acelerar el crecimiento econmico hajo las ms estrictas bases de la
justicia social y el respeto a los derechos fundamentales del hombre.
En la prensa nacional fueron dadas a conocer las grandes cifras y
algunas de las polticas fundamentales de este documento econmico
y financiero que, por vez primera en su historia, rebasa el billn de pesos.
Las principales caractersticas de este documento son las siguientes:
- Su incremento total es congruente con el crecimiento mnimo es-
perado del valor del conjunto de bienes y servicios para 1979:
6.5 por ciento en trminos reales.
- El monto de las inversiones pblicas crece lo suficiente para generar
un efecto dinamizador de la economa sin provocar inflacin.
- Financieramente es un presupuesto sano, por estar cubierto con
recursos no inflacionarios derivados de ingresos propios del sector
pblico, de la captacin de ahorro interno del sistema financiero
y del comportamiento de la balanza de pagos.
- El ahorro corriente total del sector pblico crece de manera im-
portante, lo que permite financiar con recursos propios una mayor
proporcin del gasto de capital en 1979.
- La estructura sectorial y programtica del gasto que se propone,
refleja las prioridades de alimentos y energticos y prepara al sector
pblico para enfrentar y resolver los problemas derivados de la
etapa de consolidacin (1979-1980).
- El gasto corriente y de operacin mantiene un incremento mode-
rado, se limita al 12.5 por ciento y se aplica principalmente al
aumento de los servicios de salud y educacin, que apoyan el avan-
ce en el logro de los mnimos de bienestar.
El monto del gasto presupuestado para 1979, asciende a un billn 124
mil 269 millones de pesos, cantidad que representa un incremento de
19.8 por ciento en relacin al gasto estimado para 1978. De este total
corresponden 571,701 millones de pesos al Gobierno Federal y 552,568
millones de pesos a organismos descentralizados y empresas de participacin
estatal, con crecimientos, en relacin a 1978 de 21.4 y 18.1 por ciento,
respectivamente.
Los recursos necesarios para cubrir el monto total provienen de in-
gresos por venta de bienes y servicios de organismos descentralizados y
empresas del sector paraestatal; de impuestos, de otros ingresos ordinarios,
y de emprstitos y financiamientos al Gobierno Federal y a Organismos y
empresas.
Tras las cifras, porcentajes y consideraciones tcnicas, est, como
sustrato insustituible, el conjunto de valores revolucionarios y humanos
que el Presidente de la Repblica ha sealado como grandes objetivos y
metas nacionales.
El presente presupuesto utiliza los avances registrados en la progra-
macin. Este conjunto de tcnicas es mucho ms que la mera asignacin
de los recursos: la entendemos como una secuencia congruente entre obje-
tivos, metas y acciones; la movilizacin de recursos humanos, fsicos, tec-
nolgicos y financieros, asociados a ellos; la utilizacin y modificacin
de instrumentos administrativos y legales orientados a su cumplimiento,
as como la definicin de los responsables de su ejecucin.
Cabe sealar el destacado papel que en el proceso de formulacin de
este presupuesto desarrollaron las Secretaras y Departamentos coordina-
dores de sector, los que, con fundamento en la Ley Orgnica de la Admi-
nistracin Pblica Federal, condujeron las actividades tendientes a la
definicin programtica, tanto de ellos mismos como de sus entidades.
A continuacin se dan las cifras del Presupuesto para 1979 y se indica
cmo y entre quines se distribuye:
PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACION
CMO SE DISTRIBUYE
(Millones de pesos)
Gasto corriente Programa
de operacin de inver-
Sector
JI otros siones Total
Industrial
177,604- 122,508 300,112
Salud y Seguridal Social
113,549 7,125 120,674
Educacin, Cultural, Ciencia
y Tecnologa
94,463 6,502 100,965
24,254 48,091 72,345
39,q54 26,393 65,447
59,912 3,708 63,620
Comercio
49,964 1,750 51,714
Pesca
10,635 3,925 14,560
2,241 6,379 8,620
Turismo
1,896 726 2,622
Laboral
1,265 220 1,485
Suma:
574,837 227,327 802,164
Gasto corriente Programa
de operacin de inoer-
Sector
y otros siones Total
Gasto no sectoriable
Amortizacin, intereses y gastos de
la deuda del Gobierno Federal
y de Organismos y Empresas 263,005
Participacin de ingresos federales
y subsidios 44,765 44,765
Programa de Inversiones para el
Desarrollo Rural (PIDER) 7,205
Convenio Unico de Coordinacin
(CUC) 7,130 14,335
---- ---
Suma: 44,765 14,335 322,105
_.. - -
TOTAL: 1.124,269
QUIN LO ADMINISTRA
(Millones de pesos)
Gobierno Federal
Patrimonio y Fomento Industrial
Salubridad y Asistencia
Educacin Pblica
Agricultura y Recursos Hidrulicos
Reforma Agraria
Presidencia de la Repblica
Poder Legislativo
Poder Judicial
Gobernacin
Relaciones Exteriores
Hacienda y Crdito Pblico
Programacin y Presupuesto
Procuradura General de la Repblica
Defensa Naciona!
Secretara de Marina
Comercio
Presupuesto
1979
3,602
14,985
97,624
45,264
3,234
15,240
975
326
780
2,575
2,170
9,439
4,095
849
11,815
4,003
1,758
Participacin
en el total
0.6
2.6
17.1
7.9
0.6
2.7
0.2
0.1
0.1
0.4
0.4
1.6
0.7
0.1
2.1
0.7
0.3
QUIN LO ADMINISTRA (continuacin)
(Millones de pesos)
Gobierno Federal
Departamento de Pesca
Asentamientos Humanos y Obras Pblicas
Turismo
Trabajo y Previsin Social
Suma:
Inversiones
Erogaciones Adicionales (Participaciones y
Subsidios a Estados y Apoyos a Entida-
des Paraestatales)
Deuda Pblica
Suma:
TOTAL:
Organismos y empresas
Industrial
Petrleos Mexicanos
Comisin Federal de Electricidad
Compaa de Luz y Fuerza del Centro
Fertilizantes Mexicanos
Diesel Nacional
Siderrgica Nacional
Constructora Nacional de Carros de
Ferrocarril
Siderrgica Lzaro Crdenas "Las Truchas"
Productora e Importadora de Papel, S. A.
Presupuesto Participacion
1979 en el total
3,283 0.6
18,035 3.2
1.187 0.2
1,303 0.2
242,542 42.4
~ - -
44,447 7.8
135,480 23.7
149,202 26.1
329,159 57.6
571,701 100%
----
Presupuesto Participaci6n
1979 en el total
216,217 39.1
73,309 13.3
15,303 2.8
19,511 3.5
11,630 2.1
910 0.2
5,874 1.1
5,251 0.9
4,569 0.8
Salud
Instituto Mexicano del Seguro Social
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales
de los Trabajadores del Estado
60,856
32,061
11.0
5.8
PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERAcrox
QUIN LO ADMINISTRA (continuacin)
(Millones de pesos)
365
Organismos y empresas Presupuesto Participaci6n
1979 en el total
Productos Forestales Mexicanos 406 0.1
Forestal Vicente Guerrero 267 0.0
Ferrocarriles Nacionales de Mxico 17,983 3.3
Caminos y Puentes Federales de Ingresos
y Servicios Conexos 2,842 0.5
Aeropuertos y Servicios Auxiliares 1,468 0.3
Ferrocarril del Pacfico 3,405 0.6
Ferrocarril Chihuahua a! Pacfico 896 0.2
Ferrocarriles Unidos del Sureste 1,139 0.2
Ferrocarril Sonora-Baja California 653 0.1
Aeronaves de Mxico 6,917 1.3
Lotera Nacional para la Asistencia
Pblica 10,456 1.9
Comercio
Compaa Nacional de Subsistencias
Populares 38,027 6.9
Instituto Mexicano del Caf 9,052 1.6
Instituto Mexicano de Comercio Exterior 722
0.1
Pesca
Productos Pesqueros Mexicanos
12,705
2.3
Instituto Naciana! para el Desarrollo de la
Comunidad Rural de la Vivienda Popular
139 0.0
TOTAL:
552,568 100%
ARTICULO 33
SECRETARIA DE PATRIMONIO Y FOMENTO INDUSTRIAL
Antecedentes Histricos de la Secretara del Patrimonio Nacional.-
Legislacin y Disposiciones Jurdicas Aplicables a la Secretara de
Patrimonio y Fomento Industrial.-Composicin Orgnica de la
Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial.
1. La Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial en la Admi-
nistracin Pblica Mexicana.-2. Integracin de la actividad mi-
nero-metalrgica y las polticas de descentralizacin y asentamientos
humanos.-3. La. poltica minera y la participacin del Estado en
proyectos minero-metalrgicos.--4. Exploracin del territorio nacio-
nal y las industrias mineras.-5. El crecimiento industrial, las po-
lticas de fomento industrial y el Plan Nacional de Desarrollo indus-
trial.-5. La poltica industrial y el desarrollo regional.-7. El Plan
Nacional de Energticos y la Secretara de Patrimonio y Fomento
Industrial.-8. Los yacimientos y reservas de petrleo mexicano.-
9. La investigacin tecnolgica y los energticos.-lO. La Secretara
de Patrimonio y Fomento Industrial y las industrias Siderrgicas,
del Cemento y Textil, entre otras.-ll. Importancia vital de la
Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial.-12. Declaraciones
del secretario de Patrimonio y Fomento Industrial sobre nuestro
desarrollo econmico y recursos petroleros.
Esta Secretara fue creada por el Congreso de la Unin al expedirse
la L.O.A.P.F.
Los antecedentes de esta dependencia los encontramos fundamental-
mente en la Secretara del Patrimonio Nacional, por lo que nos permitimos
transcribir los antecedentes histricos de esta extinta Secretara.
DEL PATRIMONIO NACIONAL
"En 1821, naci el primer Gobierno independiente de Mxico cuya
existencia qued comprendida en el Primer Reglamento de Gobierno>
dentro del cual se establecan cuatro ministerios.
"La llegada al poder del partido liberal y la aprobacin de las Leyes
de Reforma trajeron consigo adiciones a las funciones asignadas a la
administracin gubernamental y la separacin del Estado y la Iglesia.
"Con el triunfo definitivo de la Revolucin, se generaron en la Carta
de 1917 dos modalidades para la creacin de rganos centrales: Las secre-
taras y los departamentos de Estado. Posteriormente, y debido al desarrollo
de las actividades del Estado moderno naci una tercera modalidad de
instituciones pblicas; los organismos descentralizados y empresas de par-
ticipacin estatal.
"En el ao de 1932 se encomend a la Oficina Tcnica Fiscal y del
Presupuesto, de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, la facultad
de hacer estudios sobre organizacin administrativa, coordinacin de acti-
vidades y sistemas de trabajo para lograr eficiencia en los servicios pblicos.
"Hasta 1946, las funciones de custodia y salvaguardia de los bienes
nacionales as como las de inspeccin administrativa, seguan perteneciendo
a la esfera de atribuciones de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
realizndolas a travs de la Direccin de Bienes Nacionales y la Direccin
de Inspeccin Fiscal.
"La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado del 7 de diciembre
de 1946, cre la Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Adminis-
trativa. El mismo ordenamiento puso a cargo de esta dependencia del
Ejecutivo Federal el despacho de los asuntos relacionados con la conser-
vacin y administracin de los bienes nacionales, la celebracin de actos
y contratos de obras de construccin realizadas por cuenta del Gobierno
Federal y del Departamento del Distrito Federal, la vigilancia de la eje-
cucin de aqullas, la intervencin en las adquisiciones de las entidades
pblicas y la realizacin de estudios y sugerencias de medidas tendientes
al mejoramiento de la administracin pblica.
"A partir de 1958, la Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin
Administrativa pas a denominarse del Patrimonio Nacional. Las funcio-
nes de este organismo se han visto considerablemente incrementadas en la
reciente legislacin."
LEGISLACIN y DISPOSICIONES JuRDICAS APLICABLES
A LA SECRETARA DE PATRIMONIO y FOMENTO INDUSTRIAL
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 5-I1-1917.
Artculos 27, 121, 130 Y 132 con reformas adicionales, D. O. 29-IX-
1958
Ley sobre Proteccin y Conservacin de Monumentos Arqueolgicos e
368
JACINTO FAYA VIESCA
Histricos, Poblaciones Tpicas y Lugares de Belleza Natural, D. O.
19-1-1934
Ley Orgnica del Presupuesto de Egresos de la Federacin, D. O. 31-XII-
1935
Ley de Vas Generales de Comunicacin. Artculos 21 al 38 y del 172
al 188, D. O. 19-II-1940
Ley de Nacionalizacin de Bienes, Reglamentaria de la Fraccin II del
Artculo 27 Constitucional, D. O. 31-XII-1940
Ley para el funcionamiento de las Juntas Federales de Mejoras Materia-
les, D. O. 13-1-1948
Ley de Terrenos Baldos y Nacionales, Demasas y Excedencias, D. O.
7-II-1951
Ley para el control, por parte del Gobierno Federal, de los Organismos
1970
Ley Orgnica de Petrleos Mexicanos, D. O. 6-II-1971
Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueolgicas, Artsticas e His-
tricas, D. O. 6-V-1972
Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en Materia Minera,
D. O. 22-XII-1975
Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica, D. O. 22-XII-1975
Ley de Industria Elctrica, D. O. ll-II-1939
Ley de Industria de Transformacin, D. O. 13-V-1941
Ley de las Cmaras de Comercio y de la de Industria, 26-VIII-1941
Ley sobre atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Econmica, D. O.
30-XII-1950
Ley de la Industria Cinematogrfica, D. O. 27-XI-1952
Ley que crea el Fondo de Garanta y Fomento a la Industria Mediana y
Pequea, D. O. 3D-XII-1953
Ley de Impuesto a las Industrias de Alcohol y Aguardiente, D. O. 31-
XII-1954
Ley Federal para prevenir y controlar la contaminacin ambiental, D. O.
23-III-1971
Ley Federal de Reforma Agraria, D. O. 16-IV-1971
Ley de Impuestos y Derechos a la Explotacin Pesquera, D. O. 3D-XII-
1971
Ley Federal de Aguas, D. O. 11-1-1972
Ley para Promover la Inversin Mexicana y Regular la Inversin Extran-
jera, D. O. 9-III-1973
Ley de Transferencia de Tecnologa, D. O. 17-VIII-1973
Reglamento de la Ley sobre Proteccin y Conservacin de Monumentos
Arqueolgicos e Histricos, Poblaciones Tpicas y Lugares de Belleza
Natural, D. O. 7-VI-1934
Reglamento para la Ocupacin y Construccin de Obras en el Mar Terri-
torial, en las Vas Navegables, en las Playas y Zonas Federales, D. O.
3D-X-1940
Reglamento sobre Reservas Mneras Nacionales, D. O. 16-1-1942
Reglamento de las subastas a que se refiere la Ley General de Bienes
Nacionales, D. O. 4-III-1949
Reglamento de la Comisin de Avalos de Bienes Nacionales, D. O. 13-
VII-195D
Reglamento de la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el
Ramo del Petrleo, D. O. 25-VIII-1959
cin, D. O. 6-XI-1964
Reglamento Interior de la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial,
D. O. 27-IV-1977
Reglamento de la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en
materia de Explotacin y Aprovechamiento de Recursos Minerales,
D. O. 7-XI-1966
Reglamento de la Ley de Contratos y Obras Pblicas, D. O. 2-II-1967
Reglamento de Seguridad en los Trabajos de las Minas, D. O. 13-III-
1967
Reglamento de la Ley Orgnica del Artculo 28 Constitucional en Ma-
teria de Monopolios, D. O. 19-XII-1931
Reglamento de la Ley del Impuesto sobre Produccin e Introduccin de
Energa Elctrica, D. O. 30-1-1933
Reglamento de las fracciones IV y V del artculo Y de la Ley Orgnica
del Artculo 28 Constitucional, D. O. 12-VIII-1938
Reglamento del artculo 15 de la Ley del Impuesto sobre Produccin e
Introduccin de Energa Elctrica, D. O. 23-III-1939
Reglamento para Fbricas de Cerillos y Fsforos, D. O. 25-IX-1940
Reglamento de la Ley Federal de Estadstica, D. O. 14-XII-194D
Reglamento para el control sanitario de ostras y almejas, D. O. 6-III-1941
Reglamento del artculo 15 de la Ley Orgnica del Artculo 28 Constitu-
cional en Materia de Monopolios, D. O. 7-1-1942
Reglamento de la Ley de la Propiedad Industrial, D. O. 31-XIl-1942
Reglamento de la Ley de la Industria Elctrica, D. O. 4-X-1945
Reglamento del captulo de explotacin de caminos de la Ley de Vas
Generales de Comunicacin, D. O. 24-VIlI-1949
Reglamento de obras e instalaciones elctricas, D. O. 13-V-1950
Reglamento de los artculo 2, 3'-', 4, 8
9
, 11, 13, 14 Y 16 a 20 de la Ley
sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Econmica, D. O.
10-1-1951
Reglamento de los comits de precios y distribuciones a que se refiere el
artculo 22 del reglamento de la Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo
Federal en Materia Econmica, D. O. 21-Il-1951
Reglamento de la Ley de la Industria Cinematogrfica, D. O. 6-VIII-1951
Reglamento de la Ley de Fomento de Industrias Nuevas y Necesarias,
D. O. 2-XII-1955
Reglamento de suministro de energa elctrica, D. O. 8-V-1958
Reglamento para la planeacin de la industria azucarera, D. O. 16-1-1962
Reglamento de la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el
Ramo del Petrleo, en Materia Petroqumica, D. O. 1-II-1971
Reglamento para la prevencin y control de la contaminacin atmosfrica
originada por la emisin de humos y polvos, D. O. 17-IX-1971
Reglamento de la Ley Federal de Impuestos a las Industrias del Azcar,
Alcohol, Aguardiente y Envasamiento de Bebidas Alcohlicas, D. O.
24-III-1972
Reglamento del prrafo tercero del artculo 321 del Cdigo Aduanero de
los Estados Unidos Mexicanos para la Industria Maquiladora, D. O.
31-X-1972
Reglamento para la prevencin y control de la contaminacin de aguas,
D. O. 29-III-1973
Reglamento del registro nacional de inversiones extranjeras, D. O. 28-XII-
1973
Decreto que reglamenta el artculo 23 de la Ley para el Funcionamiento
de las Juntas Federales de Mejoras Materiales, D. O. 18-VII-1949
Decreto por el que se crea la Direccin General de Estudios y Proyectos
de la Secretara de Patrimonio Nacional, D. O. 6-V-1972
Decreto por el que se crea el Instituto de Investigaciones Siderrgicas,
D. O. 13-V-1975
Decreto por el cual se consideran sujetas a explotacin comn y destinadas
al uso exclusivo de las poblaciones ribereas, distintas zonas pesqueras
de los Estados de Sonora, Sinaloa y Nayarit, D. O. 30-VIII-1928
Decreto por el cual se declara la explotacin comn dedicada al uso de los
regionales, una zona pesquera en la Pennsula de Baja California, D. O.
13-II-1930
Decreto que promulga la convencin y el arreglo firmado entre Mxico y
varias naciones, el 6 de noviembre de 1925, para la proteccin de la
propiedad industrial, D. O. 30-IV-1930
Decreto que regula la industria y el comercio de la seda y artisela, D. O.
21-VI-1931
Decreto por el cual se dispone que los derechos por autorizacin y verifi-
cacin de instrumentos y aparatos para pesar y medir se pagarn en
timbres comunes, D. O. 3-VIl-1933
Decreto que modifica la tarifa del impuesto general de importacin (ener-
gia elctrica), D. O. ll-XII-1935
Decreto que reglamenta el otorgamiento de las autorizaciones a que se
refiere la fraccin II del artculo 4
9
de la Ley Orgnica del Artculo 28
Constitucional, D. O. 1-II-1936
Decreto que exime de impuestos a las sociedades cooperativas, D. O. 30-
XII-193B
Decreto que reforma el reglamento de la Ley Orgnica de la Fraccin 1
del Artculo 27 Constitucional, D. O. 19-VIlI-1939
Decreto que norma el otorgamiento de subsidios para el fomento de la
produccin agricola e industrial, D. O. 4-XI-1939
Decreto que declara saturada la industria cigarrera del pas, D. O. 25-
IV-1944
Decreto que establece la necesidad transitoria de obtener permiso para
adquirir bienes extranjeras y para la constitucin o modificacin de
sociedades mexicanas que tengan o tuvieren socios extranjeros, D. O.
7-VII-1944
Decreto que autoriza a la Secretaria de Economa para determinar qu
mercancas deben ser sujetas a permisos de importacin y exportacin,
D. O. 26-IV-1949
Decreto sobre la convencin internacional para reglamentacin de la caza
de la ballena, D. O. 6-XII-1949
Decreto que adiciona el articulo 26 del reglamento de la Ley sobre Atri-
buciones del Ejecutivo Federal en materia Econmica, D. O. 2-III-
1951
Decreto que establece el servicio de inspeccin y control de muestras de las
industrias que utilizan como materia prima la caa de azcar, D. O.
10-1-1952
Decreto que reglamenta las manifestaciones y el pago de derechos para la
verificacin de los instrumentos de medir y de otra ndole que deben
cumplir las empresas administradoras de energa elctrica, D. O. 12-
II-1952
Decreto que dispone que los concesionarios y permsonarios de pesca de
explotacin o sus representantes as como los patrones de las embar-
caciones pesqueras, estn obligados a presentar a la oficina de pesca
del lugar, la manifestacin de llegada y desembarque de productos,
D. O. 24-1-1956
Decreto que dispone que las embarcaciones de matrcula nacional slo
podrn desarrollar actividades de pesca en el mar excepto cuando se
acredite ante el rgano competente, que las autoridades de un pas
extranjero han otorgado autorizaciones para realizar esas actividades
en su jurisdiccin, D. O. 26-III-1960
Decreto que aprueba el convenio de Pars para la proteccin Industrial,
D. O. 31-XII-1962
Decreto que declara saturada la Industria Molinera del Trigo, D. O. 22-
II-1963
Decreto por el que se establecen diversas restricciones para la importacin
de maquinaria, D. O. 3-IV-1964
Decreto que prohibe la importacin de motores para automviles y ca-
miones, asimismo de conjuntos mecnicos armados para su uso o en-
samble, D. O. 3-IV-1964
Decreto que promulga la convencin sobre la alta mar, D. O. 19-X-1966
Decreto que promulga la convencin sobre pesca y conservacin de los
recursos vivos de la alta mar, D. O. 22-X-1966
Decreto que promulga la comunicacin sobre plataforma continental, fir-
mada en Ginebra el 27 de abril de 1956, D. O. 16-XII-1966
Decreto por el que se crea la Comisin Nacional de las Zonas Aridas, como
institucin promotora del desarrollo de las Zonas ridas del pas, D. O.
5-XII-1970
Decreto por el que se crea el organismo federal descentralizado Comisin
Nacional de la Industria Azucarera, D. O. 18-XII-1970
Decreto que declara de utilidad nacional el establecimiento y ampliacin
de las empresas a que el mismo se refiere, D. O. 25-XI-1971
Decreto por el que se crea la Comisin Intersecretarial para el Fomento
Econmico de la Franja Fronteriza Norte y las Zonas y Permetros
Libres, D. O. ll-V-1972
Decreto que seala los estmulos, ayudas y facilidades que se otorgarn
a las empresas industriales a que se refiere el decreto del 23 de noviem-
bre de 1971, D. O. 20-VII-1972
Decreto que fija bases para el desarrollo de la industria automotriz, D. O.
24-X-1972
Decreto que establece la tarifa para el cobro de los derechos relativos a
la revisin y autorizacin de planos de instalacin para aprovecha-
miento de gas, D. O. 31-1-1973
Decreto que declara de inters pblico la industria de la produccin de
harina de maz, masa nixtamalizada de maz y tortillas de maz, D. O.
23-IlI-1973
Decreto que establece los estmulos, ayudas y facilidades a otorgarse a las
actividades industriales, pesqueras, forestales y tursticas que coadyuven
al desarroIIo econmico del Istmo de Tehuantepec, D. O. 6-IV-1973
Decreto que adiciona con un ltimo prrafo el artculo 4
Q
del decreto
expedido el 5 de abril de 1973, relativo a los estmulos, ayudas y faci-
lidades a otorgarse a las actividades industriales, pesqueras, forestales
y tursticas que coadyuven al desarrollo econmico del Istmo de Te-
huantepec, D. O. l-VI-1973
Decreto que concede estmulos a las sociedades y unidades econmicas
que fomentan el desarrollo industrial y turstico del pas, D. O. 20-
VI-1973
Decreto que establece las bases para la planeacin, organizacin y funcio-
namiento de la industria de produccin de harina de maz, masa nix-
tamalizada y tortillas de maz, D. O. 23-VII-1973
Decreto por el que se crea la Comisin Nacional del Cacao con perso-
nalidad jurdica y patrimonio propios, D. O. 21-XI-1973
Decreto que declara de utilidad nacional a las pequeas y medianas in-
dustrias de la franja fronteriza norte y de las zonas y permetros libres
del pas, D. O. 15-III-1974
Decreto que reglamenta actividades industriales relacionadas con la pro-
duccin, distribucin y venta de harina de maz nixtamalizado, masa
de nixtamal y tortillas de maz, D. O. 20-V-1974
Acuerdo por el que se dispone que corresponde a Ias oficinas federales de
Hacienda como auxiliares de la Secretara de Bienes Nacionales e Ins-
peccin Administrativa, desempear las funciones que les encomienda
la Ley General de Bienes Nacionales, D. O. 22-1-1947
Acuerdo que fija las normas para la enajenacin y cambio de destino de
los bienes del Departamento del Distrito Federal, D. O. 14-VII!-1947
Acuerdo que concede prioridad a la Cooperativa Mixta de obreros de
Vestuario y Equipo, en las adquisiciones que, de los productos que
elabora, efecten las diferentes dependencias de la Federacin, siempre
que renan las condiciones que en el mismo especifica, D. O. 6-IV-1949
Acuerdo que dispone que el Gobierno Federal comprar los vehculos des-
tinados al USO de sus dependencias o instituciones descentralizadas a
los distribuidores de los vehculos armados en Mxico, que se hayan
registrado como proveedores del Gobierno, en la Secretara de Bienes
Nacionales e Inspeccin Administrativa, D. O. 14-VII-1949
Acuerdo que establece la obligacin de las secretaras y departamentos de
Estado, organismos descentralizados y empresas de participacin estatal,
de contratar con la Aseguradora Mexicana, S. A., los seguros que
necesiten en el desempeo de sus actividades, D. O. 16-1-1950
Acuerdo que dispone que los bienes inmuebles que forman parte del pa-
trimonio nacional slo podrn enajenarse en casos excepcionales y de
evidente utilidad pblica, D. O. 5-XI-1953
Acuerdo que crea un Comit de Importaciones del Sector Pblico que se
encargar de resolver las excepciones para la importacin o compra
en el pas de artculos de procedencia extranjera que necesiten hacer, de
bienes equipos, materiales y mercancas, para cumplir sus atribuciones
las secretaras y departamentos de Estado, organismos descentralizados
y empresa" de participacin estatal, D. O. 29-1-1959
Acuerdo presidencial sobre la coordinacin de las secretaras de la Presi-
dencia y del Patrimonio Nacional en las facultades conjuntas para
vigilar la ejecucin de las obras pblicas y los subsidios que concede
la Federacin, D. O. 24-IV-1961
Acuerdo por el que se establecen las Bases para la Promocin y Coordi-
nacin de las Reformas Administrativas del Sector Pblico Federal,
D. O. 28-1-1971
Acuerdo que crea la Comisin Petroqumica Mexicana, D. O. 9-11-1971
tralizados y empresas de Participacin estatal, D. O. 11-111-1971
Acuerdo por el cual se crea la Comisin Coordinadora de la Industria
Siderrgica, D. O. 1-VI-1972
Acuerdo por el cual los organismos descentralizados y las empresas de
participacin estatal debern bimestralmente rendir un informe de acti-
vidades a su respectivo rgano de Gobierno, D. O. 7-IV-1975
Acuerdo por el cual se crea la Comisin Coordinadora de Poltica Indus-
trial del Sector Pblico, D. O. 8-VII-1975
CoMPOSICIN ORGNICA DE LA SECRETARA DE PATRIMONIO
y FOMENTO INDUSTRIAL
9
del Reglamento Interior de la Se-
cretara de Patrimonio y Fomento Industrial, publicado el 27 de abril
trativas:
Secretara
Subsecretara de Fomento Industrial
Subsecretara de la Industria Paraestatal
Subsecretara de Recursos no Renovables y Siderurgia
Oficiala Mayor
Direccin General Jurdica
Direccin General de Poltica e Inversiones Industriales
Direccin General de Fomento Industrial
Direccin General de Industria Mediana y Pequea
Direccin General de Invenciones y Marcas
Direccin General de Normas
Direccin General de Inversiones Extranjeras
Direccin General de Registro Nacional de Transferencia de Tecnologa
Direccin General de Coordinacin de la Industria Paraestatal
Direccin General de Industria Bsica Paraestatal
Direccin General de la Industria de Transformacin Paraestatal
Direccin General de Servicios Tcnicos a la Industria Paraestatal
Direccin General de Asuntos Internacionales
Comisin de Energticos
Comisin Petroqumica Mexicana
Direccin General de Minas
Direccin General de Petrleo
Comisin Coordinadora de la Industria Siderrgica
Direccin General de Control de Gestin Interna
Direccin General de Informacin
Direccin General de Organizacin y Cmputo Electrnico
ARTCULO 33.-A la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial
corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
1. Poseer, vigilar, conservar o administrar los bienes de propiedad
originaria, los que constituyan recursos naturales no renovables, los de
dominio pblico y los de uso comn, siempre que no estn encomendados
expresamente a otra dependencia;
n. Compilar y ordenar las normas que rijan las concesiones, autori-
zaciones y permisos o la vigilancia para la explotacin de los bienes y
recursos a que se refiere la fraccin anterior; as como otorgar, conceder
y permitir su uso, aprovechamiento o explotacin, cuando dichas funciones
no estn expresamente encomendadas a otra dependencia;
IfI. Compilar, revisar y ordenar las normas que rijan las concesiones,
autorizaciones, licencias y permisos, y la vigilancia, cuando se requiera
conforme a las leyes, para usar, aprovechar o explotar bienes de propiedad
privada, ejidal o comunal, siempre que no corresponda expresamente ha-
cerlo a otra dependencia y con la cooperacin, en su caso, de las Secretaras
de la Reforma Agraria y de Agricultura y Recursos Hidrulicos;
IV. Ejercer la facultad o el derecho de reversin que proceda, res-
pecto de los bienes concesionados, cuando no estn encomendados expre
samente a otra dependencia;
V. Proyectar, realizar y mantener al corriente el inventario de los
recursos no renovables, cuando no estn encomendados expresamente a
otra dependencia, y compilar, revisar y determinar las normas y procedi-
mientos para los inventarios de recursos que deban llevar otras depen-
dencias;
VI. Llevar el catastro petrolero y minero;
VII. Intervenir en las salinas ubicadas en terrenos de propiedad na-
cional y en las formadas directamente por las aguas del mar;
VIII. Intervenir en la produccin industrial cuando afecte a la eco-
noma general del pas con exclusin de la produccin que est asignada
a otras dependencias;
IX. Asesorar tcnicamente a la iniciativa privada en el estableci-
miento de nuevas industrias;
X. Intervenir en la industria de transformacin y en la industria
elctrica;
XI. Fomentar y organizar la produccin econmica del artesanado,
de las artes populares y de las industrias familiares;
XII. Proteger y fomentar la industria nacional;
XIII. Proponer el desarrollo de la industria pequea y rural y fo-
mentar y regular la organizacin de productores industriales;
XIV. Promover y realizar, en su caso, la investigacin tcnica in-
dustrial;
XV. Intervenir en las industrias extractivas;
XVI. Impulsar el desarrollo de los energticos, de la industria bsica
o estratgica y de la industria naviera;
XVII. Fomentar la organizacin de sociedades cooperativas de pro-
duccin industrial;
XVIII. Intervenir, en los trminos de las leyes relativas, en las socie-
dades, cmaras y asociaciones industriales;
XIX. Intervenir en materia de propiedad industrial y regular la in-
versin extranjera y la transferencia de tecnologa;
XX. Establecer y vigilar las normas y especificaciones industriales;
XXI. Organizar y patrocinar exposiciones, ferias y congresos de ca-
rcter industrial, y
XXII. Los dems que le encomienden expresamente las leyes y re-
glamentos.
1. LA SECRETARA DE PATRIMONIO y FOMENTO INDUSTRIAL
EN LA AoMINISTRACI6N PBLICA MEXICANA
En nuestra opinin, las actividades y atribuciones de la Secretara de
Patrimonio y Fomento Industrial estn entre las ms importantes de la
Administracin Pblica Federal, pues para el pas es fundamental la admi-
nistracin, vigilancia y conservacin de los bienes nacionales, de propiedad
originaria,' de los recursos naturales no renovables -como el petrleo-e-
y de los bienes de dominio pblico
2
de uso comn, as como el otorga-
miento de concesiones para la explotacin de dichos bienes y recursos.
A continuacin sealaremos hrevemente algunos de los fines primordiales
de esta Secretara.
2. INTEGRACIN DE LA ACTIVIDAD MINERO-METALRGICA
Y LAS POLTICAS DE DESCENTRALIZACIN Y
ASENTAMIENTOS HUMANOS
La Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial tiene competencia
para integrar la actividad minero-metalrgica, agrupando empresas con el
objeto de crear complejos industriales dedicados a transformar los minerales
en productos industriales con el ms alto grado de redituabilidad.
No sera saludable que el EStado alentara exclusivamente el crecimiento
y el equilibrio de la industria pblica minera sin alentar el de la industria
privada. La consolidacin de las empresas mineras, pblicas y privadas,
garantiza una produccin ms racional, permite la comercializacin de los
minerales producidos y, con ello, la creacin de nuevos polos de desarrollo
industrial. Estos polos de desarrollo coadyuvan a la poltica del Ejecutivo
Federal relativa a la descentralizacin econmica y sirven como soporte
fundamental a las actuales polticas de asentamientos humanos al propiciar
una distribucin ms racional de los habitantes en el pas. La descentra-
lizacin econmica es un prerrequisito bsico del Plan Nacional de Des-
arrollo Urbano.
Las polticas de promocin de desarrollo regional combaten directa-
mente los desequilibrios intersectoriales y las graves desigualdades econ-
micas que existen entre las distintas zonas territoriales del pas.
1 Para una definicin y clasificacin de los bienes de propiedad originaria, vase
a Gabino Fraga, Derecho Administrativo, Editorial Porra, S. A., Mxico, 1975, pp, 359-
365; puede tambin consultarse el ttulo noveno "El Rgimen Patrimonial del Estado",
de la obra de Andrs Serra Rojas, Derecho Administrativo, Editorial Porra, S. A.,
Mxico, 1977, pp. 121-217.
2 Resultan interesantes los captulos sobre el concepto de dominio pblico en las
doctrinas espaola y uruguaya. Vase al respecto la obra de Fernando Garrido Falla,
Tratado de Derecho Administrativo, Vol. 11, Madrid, 1975, pp. 4-62-557; y la de
Enrique Sayagus Laso, Tratado de Derecho Administrativo, 11, Montevideo, 1974)
pp, 247-310.
3. LA POLTICA MINERA Y LA PARTICIPACIN DEL ESTADO
EN PROYECTOS MINERO-METALRGICOS
Ultimamente la poltica minera ha pretendido fomentar el concurso de
las empresas pblicas y privadas en la ejecucin de proyectos, con el pro-
psito de obtener una rentabilidad econmica y social mayor.
Como prueba de esto, tenemos la participacin del Estado mexicano
en diversos proyectos minero-metalrgicos. Podemos mencionar los yaci-
mientos de cobre de la Caridad y Santa Rosa-Pilares, en Sonora, y el de la
Verde, en Michoacn. En Zacatecas est el de Real de Angeles; en Gua-
najuato, Las Torres; Lampazos en Sonora; Qumica Fluor en Matamoros;
en Baja California, el de roca fosfrica," etc. Lo anterior muestra que la
industria paraestatal se ha venido consolidando, principalmente con la in-
dustria pblica siderrgica integrada en un solo complejo industrial:
"Altos Hornos de Mxico", "Siderrgica Lzaro Crdenas-Las Truchas", y
Fundidora de Monterrey.
4. EXPLORACIN DEL TERRITORIO NACIONAL
Y LAS INDUSTRIAS MINERAS
Dentro de sus facultades y objetivos, la Secretara que comentamos
lleva a efecto el plan de exploracin del territorio nacional con el fin de
sistematizar el estudio de minerales potencialmente redituables. Las explora-
ciones mineras estn encaminadas a fortalecer las empresas mineras para-
estatales pero tambin a abrir nuevas fuentes de explotacin para los
particulares. El xito de las empresas pblicas y privadas dedicadas a la
minera depende parcialmente de los estudios geolgicos que lleve a cabo
esta Secretara.
5. EL CRECIMIENTO INDUSTRIAL, LAS POLTICAS DE FOMENTO INDUSTRIAL
Y EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO INDUSTRIAL
Creemos que el crecimiento de la economa mexicana ha sido el re-
sultado del crecimiento de las industrias del pas. La Secretara de Patri-
monio y Fomento Industrial tiene a su cargo cuidar que el aparato indus-
trial no dependa excesivamente de un sistema de produccin estatal basado
en subvenciones y subsidios. Asimismo, debe promover el uso racional de las
3 Plan Bsico de Gobierno 1976-1982, VIII Asamblea Nacional Ordinaria, Partido
Revolucionario Institucional, septiembre de 1975, p. 96.
ADMINISTRACIN PBLICA F'EDERAL
tecnologas y establecer una poltica inteligente en materia de inversiones
extranjeras a fin de impedir que las industrias prioritarias del pas queden
dominadas por el capital extranjero, pues ste frena la generacin de
empleos e impone patrones de consumo no adecuados a las necesidades
nacionales.
En su JI Informe de Gobierno, el. licenciado Jos Lpez Portillo ma-
nifest: "Es patente que un crecimiento industrial desordenado, calculado
para el subdesarrollo; orientado a sustituir importaciones, altamente pro-
tegido; dependiente en bienes de capital, financiamiento, insumas y tecno-
loga del exterior, ha creado un mercado interno que no puede penetrar
ms en las capas sociales, para difundir consumos mayoritarios, y tiene
severos problemas tanto para exportar, como para asimilar la creciente
demanda de empleo." 4
La situacin descrita por el Presidente de la Repblica ha sido causa
de nuestro desequilibrio externo, por lo que consideramos que es impos-
tergable integrar verticalmente la industria nacional para no caer en el
riesgo de tener que incrementar la importacin de bienes de capital. Dicho
esto, es necesario que la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial
promueva la industrializacin de materias bsicas, como el petrleo, el
hierro, el cobre, etc. La poltica de fomento debe orientarse adems a for-
talecer las industrias medianas y pequeas susceptibles de generar empleo
de los sectores pblico y privado. El fomento a la industria tiene tambin su
cara opuesta, que consiste en desalentar la produccin e importacin de
artculos de consumo suntuario no adecuados a las necesidades nacionales,
con el consiguiente incremento en el ahorro interno.
La industria pblica y privada deben fomentarse, vigilando que los
particulares no se beneficien de las medidas proteccionistas del Estado
cuando no contribuyan a la generacin de empleos y divisas, e impidiendo
que trasladen al Estado algunas de sus cargas financieras.
El fomento industrial debe, a nuestro juicio, orientarse hacia el cre-
cimiento econmico, la generacin de empleos, una distribucin ms justa
del ingreso, y la integracin de la industria nacional que le permita com-
petir con la extranjera. Dicha integracin ayudara a eliminar nuestros
desequilibrios econmicos y a sanear nuestra balanza de pagos. La poltica
de produccin y fomento industrial debe ir acorde con nuestras disponi-
bilidades de energticos y con la regionalizacin del pas. Esta ltima
permite la utilizacin de la mano de obra del campo, una distribucin
del ingreso ms equitativa, y el fortalecimiento de los polos de desarrollo.
El fomento industrial debe, por lo tanto, orientarse segn los rumbos
que fije la poltica de descentralizacin econmica en apoyo al Plan Na-
4 1Q de septiembre de 1978.
cional de Desarrollo Industrial * y al Plan de Desarrollo Urbano. El Plan
Nacional de Desarrollo Industrial pretende lograr tanto la descentracin
econmica, como el desarrollo de las industrias de la siderurgia y de bienes
de capital. Otros de sus propsitos son el cabal aprovechamiento de nuestras
materias primas, el desarrollo integral de la agroindustria y la seleccin
de la tecnologa ms adecuada.
Juzgamos necesario que la inversin pblica en la industria se oriente
a romper la obstruccin en el abastecimiento y procesamiento de materias
primas como el petrleo, derivados de la petroqumica, energa elctrica,
productos del cobre y del zinc, celulosa, hierro y carbn. Junto a esta
inversin, deben elaborarse paralelamente programas orientados a la ex-
ploracin y explotacin de materias primas, fundamentalmente del hierro,
carbn, uranio, cobre y minerales fosfricos. La inversin industrial tendr
que ocuparse tambin del establecimiento de empresas dedicadas a la
fabricacin de maquinaria y equipo, pues la importacin de estos bienes
acrecienta nuestra dependencia del exterior.
6. LA POLTICA INDUSTRIAL Y EL DESARROLLO REGIONAL
Opinamos que la poltica industrial que formule la Secretara de Pa-
trimonio y Fomento Industrial debe tener como uno de sus objetivos
bsicos el desarrollo regional equilibrado. Esto exige avocarse al estudio
constante de los recursos naturales de la provincia, e implementar una
poltica de desarrollo regional que evite la excesiva concentracin de la
actividad econmica en torno a unos cuantos centros de poblacin y dis-
tribuya ms equitativamente el ingreso nacional.
Los planes nacionales y sectoriales de desarrollo requieren de la ela-
boracin previa de planes regionales de la industria que permitan que las
polticas del Ejecutivo Federal en materia de desarrollo econmico y social
se realicen con mayores posibilidades de xito.
Los planes regionales de industrializacin se complementan con el Plan
Nacional de Desarrollo Urbano. La creacin de polos dinmicos de des-
arrollo, como es el caso del Complejo Siderrgico "Lzaro Crdenas-Las
Truchas" y el Complejo Petroqumico del Istmo de Tehuantepee, genera
nuevas inversiones pblicas y privadas, las que a su vez crean ms fuentes
de trabajo.
Una actividad fundamental de esta Secretara consiste en la formula-
cin de un programa para obtener el mximo provecho de las capacidades
* Este plan es el primero en su gnero en la historia econ6mica de Mxico. Con-
templa el desarrollo industrial del pas y fija su estrategia, objetivos y metas. El docu-
mento del plan ya fue editado en dos volmenes y actualmente se encuentra en un
proceso de difusi6n entre los sectores pblico, social y privado.
instaladas de la industria pblica y privada, y evitar la duplicacin inne-
cesaria de las inversiones industriales que impide una canalizacin ms
eficiente de! ahorro interno y la generacin sostenida de empleos. La opti-
mizacin de la capacidad instalada eleva la productividad y la produccin
de las industrias, genera empleo, aumenta e! crecimiento econmico y
propicia mayores exportaciones, fortificando con ello nuestra balanza
comercial.
7. EL PLAN NACIONAL DE ENERGTICOS y LA SECRETARA
DE PATRIMONIO y FOMENTO INDUSTRIAL
La Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial tiene e! encargo de
formular y poner en ejecucin el Plan Nacional de Energticos, el que
deber basarse en nuestros recursos petroleros, gas, energa nuclear, geo-
termia, carbn, fuerza hidrulica y energa solar.
Tambin puede esta Secretara establecer programas para una explo-
tacin ms adecuada de los recursos disponibles, evitando desperdicios
financieros y fortaleciendo las finanzas de las empresas gubernamentales.
Esta dependencia se ha avocado asimismo al estudio de los recursos hidro-
elctricos para la generacin de electricidad.
8. Los YACIMIENTOS y RESERVAS DE PETRLEO MEXICANO
Las recientes exploraciones de Petrleos Mexicanos han incrementado
nuestras reservas de petrleo y gas, las que cada vez son ms. Ya se ha
elaborado un plan petrolero de corto, mediano y largo plazos, de acuerdo
con los nuevos descubrimientos y con la continua variacin del inventario
de este recurso no renovable.
El licenciado Jos Lpez Portillo, en su JI Informe Presidencial, anun-
ci que las actuales reservas probadas de petrleo ascienden a 20 mil
millones de barriles; las probables, a 37 mil millones de barriles; y las
potenciales, a 200 mil millones de barriles. Se cree que las reservas proba-
das sern ms cuando se investiguen las franjas ribereas en los Estados
de Chiapas, Tabasco, Veracruz, Campeche, Coahuila, Nuevo Len, Baja
California, el Portal de Balsas, el Golfo de Mxico y el Ocano Pacfico.*
'* Durante el XLI aniversario de la expropiaci6n petrolera en nuestro pas, el
rng. Jorge Daz Serrano, actual Director General de Petrleos Mexicanos, inform en
Cadereyta, N. L. el 18 de marzo de 1979: " ... Las reservas probadas de hidrocarburos
al 31 de diciembre de 1978 fueron de 40, 194 millones de barriles, las probables de
44:,162 millones y las reservas potenciales, que incluyen las dos anteriores, de 200 mil
nulIones de barriles." Dichas reservas probadas sitan a Mxico en el sexto lugar
mundial
A la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial le corresponde
fijar las polticas en materia petrolera, vigilando que el petrleo se utilice
para la capitalizacin de bienes y la generacin de empleos.
9. LA INVESTIGACIN TECNOLGICA Y LOS ENERGTICOS
La poltica de fomento industrial va ntimamente ligada a la poltica
de investigacin tecnolgica. El descubrimiento de tecnologa ms econ-
mica y adecuada redunda en una mayor productividad y produccin,
reduciendo adems la importacin de tecnologa. La Secretara tiene la
funcin de propugnar por el establecimiento de programas de investigacin
tecnolgica en los sectores pblico y privado.
El estudio de la tecnologa para la generacin termonuclear de elec-
tricidad es un rengln muy importante en el que interviene la Secretara
de Patrimonio y Fomento Industrial. En los ltimos aos se han estado
realizando exploraciones de las reservas de mineral de uranio, y se han
discutido proyectos de suma importancia sobre esta materia en la Cmara
de Diputados. Las reservas limitadas de hidroe1ectricidad han hecho que
muchos tcnicos opinen que, en la ltima dcada de este siglo, aproxima-
damente del 45% al 55% de la generacin de electricidad debe provenir
de plantas nucleares. La Secretara se ha dedicado tambin al estudio de la
poltica del sector elctrico con el fin de racionalizar el uso de la electricidad.
10. LA SECRETARA DE PATRIMONIO y FOMENTO INDUSTRIAL
y LAS INDUSTRIAS SIDERRGICA, DEL CEMENTO Y
TEXTIL, ENTRE OTRAS
En lo que respecta a la industria siderrgica, la Secretara de Patri-
monio y Fomento Industrial ha puesto en marcha un plan completo en
esta materia, previendo las necesidades de acero del pas, las que bien
podran ser de 12 millones de toneladas para 1982. Se pretende que la
integracin de la industria siderrgica sea capaz de cubrir la demanda
interna, y de exportar productos de acero elaborado para asegurar el equi-
librio del sector siderrgico, logrando con ello, adems, una captacin
adicional de divisas. Los expertos consideran que es posible exportar el
20% de la produccin siderrgica despus de satisfacer las demandas
internas.
La Secretara citada tiene tareas prioritarias en el fomento de la in-
dustria automotriz y de equipo de transporte. La industria qumica y
petroqumica secundaria son de las industrias ms importantes del pas.
Otro rengln en el que la Secretara mencionada centra su actividad
es el de fomentar y vigilar la industria alimenticia, que en la actualidad se
encuentra desafortunadamente controlada por capital extranjero.
Las industrias textil, de celulosa y del papel, y muchas otras, forman
parte del Plan Nacional de Desarrollo Industrial a cargo de esta Secretara.
La industria del cemento es ciertamente muy importante y requiere un
tratamiento especial y prioritario. En general, la industria del cemento ha
venido creciendo a razn de un 9% anual en los ltimos aos, suficiente
para cubrir la demanda interna y crear nuevos empleos. Los conocedores
de esta industria pronostican para 1980, en base a la capacidad actual de
oferta y a los proyectos de expansin de la misma industria del cemento,
la probable existencia de un dficit interno de cerca de 3 millones de
toneladas que, de no atenderse, podra ascender a ms de 15 millones
en 1985. De resultar esto cierto, dicha Secretara tendr un reto formi-
dable ante la necesidad de promover mayores inversiones pblicas y pri-
vadas para ampliar la capacidad instalada y crear nuevas industrias en
esta rama.
11. IMPORTANCIA VITAL DE LA SECRETARA DE PATRIMONIO
y FOMENTO INDUSTRIAL
Creemos que la nueva poltica de sectorizacin del Ejecutivo Federal
convierte a la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial en la depen-
dencia con mayor responsabilidad en el mbito industrial y financiero, al
coordinar en su sector a los organismos descentralizados y empresas de par-
ticipacin estatal ms importantes del pas; importantes no slo en el
aspecto financiero, sino tambin porque entre esas empresas se encuentran
las industrias estratgicas, necesarias y bsicas para el desarrollo econmico
y social del pas. Estas industrias incluyen las del petrleo, electricidad,
siderurgia, petroqumica, etc.
Adems, los organismos descentralizados y empresas de participacin
estatal que coordina la mencionada Secretara manejan el porcentaje ms
elevado del gasto pblico federal.
Las anteriores anotaciones pretenden dar solamente un semblante muy
general de la inmensa importancia y de la gran responsabilidad que tiene
esta Secretara en las tareas del Ejecutivo Federal y en el destino econ-
mico y social de la nacin.
12. DECLARACIONES DEL SECRETARIO DE PATRIMONIO y FOMENTO
INDUSTRIAL SOBRE NUESTRO DESARROLLO ECONMICO
Y RECURSOS PETROLEROS
El licenciado Jos Andrs de Oteyza, Secretario de Patrimonio y Fo-
mento Industrial, hizo unas declaraciones el da 14 de marzo de 1979 que,
por ser muy importantes, nos permitimos transcribir:
"Se tuvo necesidad de ajustar todos los programas del gobierno en
funcin de las extraordinarias expectativas petroleras del pas, y se ha
establecido una plataforma de produccin de dos y medio millones de barri-
les diarios para el ltimo tercio del sexenio, de la que seguramente se
podr exportar la mitad. Las divisas correspondientes son fundamentales
para romper el estrangulamiento del sector externo. En la medida en que
Mxico no pueda importar bienes de capital, materias primas de las que ca-
rezca o partes intermedias al ritmo necesario para dar trabajo a nuestra
creciente poblacin, ver frustradas sus aspiraciones. En consecuencia, contar
con un "colchn" adicional de divisas es un primer elemento, de vital
importancia, para acelerar la economa, dar mayor cantidad de empleos
a los mexicanos y aspirar a resolver lo que no pudo solucionarse en el
pasado.
"La tasa tradicional de la economa mexicana, del seis y medio por
ciento, ha demostrado ser insuficiente, por lo que se aspira no slo a po-
derla incrementar a ocho o diez por ciento, sino adems hacerlo de una
manera ms ordenada, ms racional y con una mejor estructura. Por ello,
aunque a corto plazo se piensa en el apoyo del petrleo como pivote, la
idea es que los recursos se reinviertan para desarrollar una mejor estructura
productiva en otras reas, como la siderurgia, los fertilizantes y la elec-
tricidad.
"Los programas de inversin del gobierno federal dan un marco muy
propicio para que los particulares o las sociedades mixtas puedan iniciar
en el pas la produccin de bienes y equipos. En la medida en que tenga-
mos una mejor estructura productiva y calemos verticalmente, y lo hagamos
con eficiencia y racionalidad, podremos aspirar a vender al exterior algunos
de nuestros productos y continuar importando aquello para lo que no
estemos suficientemente preparados. No slo se han destacado ramas
prioritarias, sino tambin regiones, fundamentalmente, las fronteras y las
costas, porque en la medida en que ya no veamos exclusivamente al mer-
cado interno sino tambin a la explotacin, sern la ubicacin lgica para
el futuro del pas.
"Los excedentes petroleros se limitan slo a las divisas adicionales que
se podrn tener, por ello se estn concibiendo en trminos de su distrbu-
cin para los propios programas de inversin de PEMEX y para otros del
sector pblico, que se financiarn por la va fiscal, y otra parte que va al
resto de la economa va precios internos inferiores a los que prevalecen
en el mercado internacional. Esto es fundamental porque da cuenta cabal
de que el recurso petrolero est siendo utilizado integralmente por la eco-
noma mexicana, no slo por el gobierno. Haramos mal en no aprovechar
ese recurso valiossimo, del que tenemos abundancia y el mundo est vido.
Pero aprovecharn extrayndolo ahora, vendindolo en condiciones razo-
nables y utilizando esos recursos para la diversificacin de nuestra estructura
productiva y la bsqueda de fuentes alternativas de energa para el futuro,
y una industrializacin y desarrollo integral en materias agropecuaria, tu-
rstica, etc., que permitan un pas ms ordenado."
25
ARTICULO 34
SECRETARIA DE COMERCIO
Antecedentes histricos de la Secretara de Industria y Comercio.-
Comercio.-Composicin orgnica de la Secretara de Comercio.
1. Papel del estado en la economa del pas.-2. La fijacin de las
polticas en materia de comercio.-3. Las exportaciones y los orga-
nismos encargados de la promocin del comercio exterior.-4. Los
CEDI y otros estmulos fiscales a las exportaciones.-5. Medidas
de control que protegen al consumidor.-6. La Ley Federal de
Proteccin al Consumidor.-7. Las sociedades cooperativas en Mxi-
co.-B. La Secretara de Comercio y las principales disposiciones
legales sobre cooperativas.-9. Organismos, comits y comisiones
relacionadas con el comercio.-lO. Las Cmaras de Comercio y de
las industrias y la Secretara de Comercio.-ll. Diversas funciones
de la Secretara de Comercio.
la L.O.A.P.F.
Los antecedentes de esta dependencia se encuentran fundamentalmente
en la Secretara de Industria y Comercio, por lo que nos permitimos trans-
cribir los antecedentes histricos de esta extinta Secretara.
DE INDUSTRIA y CoMERCIO
"La actual Secretara de Industria y Comercio forma parte del Poder
Ejecutivo desde 1843, por disposicin contenida en las Bases Orgnicas
Centralistas, que crean la Secretara de Instruccin Pblica e Industria,
en cuyo articulado se encuentran asignadas funciones relativas a esta de-
pendencia.
"Por decreto de 22 de abril de 1853, dicha Secretara dividi sus fun-
ciones, crendose la Secretara de Fomento, Colonizacin, Industria y
Comercio.
"Sucesivas leyes y decretos dictados de 1861 a 1958, sealan diversas
atribuciones a esta Secretara.
"El nombre actual de Secretara de Industria y Comercio aparece por
primera vez en el decreto de 31 de marzo de 1917, cuando sufre todava
dos modificaciones ms a su denominacin; en el mismo ao se le atribuye
tambin lo relativo al trabajo; en 1933 se le denomina Secretara de la
Economa Nacional, y en 1947 Secretara de Economa.
"La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado de 23 de diciem-
bre de 1958, le restituye la denominacin de Secretara de Industria y
Comercio."
A LA SECRETAlA DE COMERCIO
Tratado que establece la Zona de Libre Comercio e instituye a la Asocia-
cin Latinoamericana de Libre Comercio, D. O. 29-XII-1960
Ley de Impuesto sobre aguamiel y Productos de su Fermentacin, D. O.
20-V-1932
Ley de Impuesto sobre Produccin e Introduccin de Energa Elctrica,
D. O. 31-XII-1932
Ley General de Sociedades Cooperativas, D. O. 15-II-1933
Ley General de Sociedad Mercantiles, D. O. 4-VIII-1934
Ley de Sociedades de Responsabilidad Limitada y de Inters Pblico,
D. O. 31-VIII-1934
Ley Orgnica del Artculo 28 Constitucional en Materia de Monopolios,
D. O. 31-VIII-1934
Ley de Asociaciones de Productores para la Distribucin y Ventas de sus
Productos, D. O. 25-VI-1937
Ley que crea el Banco Nacional de Fomento Cooperativo, D. O. 5-VI-
1941
Ley de las Cmaras de Comercio y de las de Industria, D. O. 26-VIII-
1941
Ley Federal de Estadstica, D. '0. 31-XII-1947
Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Econmica,
D. O. 30-XII-1950
Ley que crea una Comisin para la Proteccin del Comercio Exterior de
Mxico, D. O. 31-XII-1956
388
JACINTO FAYA VIESCA
Ley Orgnica del Prrafo Segundo del Artculo 131 Constitucional, D. O.
5-1-1961
Ley Reglamentaria del artculo 27 Constitucional en Materia de Explota-
cin y Aprovechamiento de Recursos Minerales, D. O. 6-II-1961
Ley General de Normas y de Pesas y Medidas, D. O. 7-IV-1961
Ley sobre Productos, Certificacin y Comercio de Semillas, D. O. 14-IV-
1961
Ley sobre la Zona Exclusiva de Pesca de la Nacin, D. O. 20-1-1967
Ley Orgnica del Servicio Exterior Mexicano, D. O. 4-1II-1967
Ley que crea la Comisin Nacional Coordinadora de Puertos, D. O. 29-
XII-1970
Ley que crea el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, D. O. 29-
XII-1970
Ley que crea el Instituto Mexicano de Comercio Exterior, D. O. 31-
XII-1970
Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminacin Ambiental,
D. O. 23-II1-1971
Ley sobre Elaboracin y Venta de Caf Tostado, D. O. 25-V-1972
Ley sobre el Registro de la Transferencia de Tecnologa y el Uso de Ex-
plotacin de Patentes y Marcas, D. O. 30-XII-1972
Ley Federal de Proteccin al Consumidor, D. O. 22-XII-1975
Ley de Invenciones y Marcas, D. O. 1O-II-1976
Reglamento de Corredores para la Plaza de Mxico, D. O. 1-XI-1891
Reglamento de la Ley sobre Pesas y Medidas, D. O. 14-XII-1928
Reglamento de la Ley Orgnica del Artculo 28 Constitucional en Ma-
teria de Monopolios, D. O. 19-XII-1931
Reglamento de la Ley de Pesca, D. O. 1-II-1933
Reglamento de la Ley General de Sociedades Cooperativas, D. O. 1-VII-
1938
Reglamento del Registro Cooperativo Nacional, D. O. 11-VIII-1938
Reglamento de las fracciones IV y V del artculo 59 de la Ley Orgnica
Reglamento de la Ley Federal de Estadstica, D. O. 14-XII-1940
Reglamento de los artculos 73 fraccin ~ I I y 28 de la Ley General de
Sociedades Cooperativas, D. O. 15-X-1941
Reglamento sobre artculos de consumo necesario, D. O. 23-XIl-1941
Reglamento del artculo 15 de la Ley Orgnica del Artculo 28 Constitu-
cional en Materia de Monopolios, D. O. 7-1-1942
Reglamento de la Ley del Impuesto Sobre Alcoholes, Aguardientes y
Mieles Incristalizables, D. O. 25-XI-1942
Generales de Comunicacin, D. O. 24-VIII-1949
Reglamento de taxmetros para automviles de alquiler, D. O. 29-XI-1950
Reglamento de los artculos 2'\ 3", 4", 8", 11, 13, 14 y 16 a 20 de la Ley
sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Econmica, D. O.
10-1-1951
Reglamento de los comits de precios y distribucin a que se refiere el
artculo 22 del reglamento de la Ley Sobre Atribuciones del Ejecutivo
Federal en Materia Econmica, D. O. 21-II-1951
Reglamento de la Ley Orgnica de la Comisin de Tarifas y Electricidad
de Gas, D. O. 2-X-1952
Reglamento para la expedicin de permisos de importacin de mercancas
sujetas a restricciones, D. O. 28-XI-1956
Reglamento de la distribucin de gas, D. O. 29-III-1960
Reglamento del artculo 32 de la Ley General de Normas y de Pesas y
Medidas relativas al Uso de Sello Oficial de Garanta, D. O. 21-X-
1967
Reglamento del prrafo tercero del artculo 321 del Cdigo Aduanero de
los Estados Unidos Mexicana'>, D. O. 17-XII-1971
Reglamento de la Ley Federal de Impuestos a las Industrias del Azcar,
Alcohol, Aguardiente y Envasamiento de Bebidas Alcohlicas, D. O.
24-III-1972
Reglamento a que se sujetarn los estmulos fiscales y facilidades crediticias
al establecimiento de centros comerciales en las franjas fronterizas y en
las zonas y permetros libres del pas, que otorga el decreto de 11 de
agosto de 1972, D. O. 25-VI-1973
Reglamento Interior de la Secretara de Comercio, D. O. 25-IV-1977
regionales, una zona pesquera en la Pennsula de Baja California,
D. O. 13-II-1930
Decreto que regula la industria y el comercio de la seda y artisela, D. O.
21-VI-1931
Decreto que reglamenta el otorgamiento de las autorizaciones a que se
refiere la fraccin II del artculo 4" de la Ley Orgnica del Artculo 28
Constitucional, D. O. l-II-1936 '
Decreto que reforma el reglamento de la Ley Orgnica de la Fraccin 1
Decreto que reglamenta la exportacin de artculos de primera necesidad
y materias primas para las industrias del pas, D. O. 4-XI-1939
Decreto que autoriza la creacin de comits de vigilancia del comercio de
artculos de primera necesidad, D. O. 151-1940
390
JACINTO FAYA VIESCA
Decreto relativo a la participacin que corresponde a las multas por in-
fraccin a las leyes de pesca, D. O. 19-IV-1941
Decreto por el cual se previene que debern registrarse los comerciantes
y almacenistas con capital mayor de $ 10,000.00 dedicados a la com-
pra y venta de uno o varios artculos de consumo necesario, D. O.
29-IV-1942
Decreto que fija los plazos mximos de vigencia de los despachos "Va de
Pesca", que se expiden a las embarcaciones de matrcula extranjera,
D. O. 29-IX-1948
Decreto que crea un organismo pblico descentralizado que se denomi-
nar Comit de Tarifas Elctricas, D. O. 6-1-1949
Decreto que crea un organismo pblico descentralizado que se denominar
Comisin de Tarifas de Electricidad y Gas, D. O. 6-1-1949
Decreto que establece las bases para el funcionamiento de la Comisin
Federal de Electricidad, D. O. 14-1-1949
Decreto que adiciona el artculo 26 del reglamento de la Ley sobre Atri-
buciones del Ejecutivo Federal en materia Econmica, D. O. 2-111-1951
Decreto que fija la tarifa para los diversos servicios de verificacin de
instrumentos de medir y de estudio que tiene encomendadas la Direc-
cin General de Normas, D. O. 27-1-1956
Decreto que establece la tarifa de derechos relativos al sello oficial de ga-
ranta, D. O. 15-IX-1967
Decreto por el cual se conceden estmulos y facilidades para el estableci-
miento de centros comerciales en las franjas fronterizas y en las zonas
y permetros libres del pas, D. O. 12-VIII-1972
Decreto que establece la tarifa para el cobro de los derechos relativos a la
revisin y autorizacin de planos de instalacin para aprovechamiento
de gas, D. O. 31-1-1973
Decreto que declara de inters pblico la industria de la produccin de
harina de maz, masa mixtamalizada de maz y tortillas de maz,
D. O. 23-111-1973
Decreto que reglamenta actividades industriales relacionadas con la pro-
duccin, distribucin y venta de harina de maz mixtamalizado, masa
de nixtamal y tortillas de maz, D. O. 2D-V-1974
Decreto que regula los precios de diversas mercancas, D. O. 3-X-1974
CoMPOSICIN ORGNICA DE LA SECRETARA DE CoMERCIO
9
cretaria. de Comercio, publicado el 25 de abril de 1977, esta dependencia
Secretara
Subsecretara de Comercio Exterior
Subsecretara de Comercio Interior
Subsecretara de Planeacin Comercial
Oficiala Mayor
Auditora
DIRECCIONES GENERALES:
Anlisis Econmico
Aranceles
Asuntos Jurdicos
Controles al Comercio Exterior
Cooperacin Econmica Internacional
Delegaciones Federales
Electricidad
Estmulos al Comercio Exterior
Gas
Informaci6n y Relaciones
Negociaciones Comerciales Internacionales
Normas Comerciales
Operaci6n Comercial
Precios
Programacin
Recursos' Financieros
Recursos Humanos
Recursos Materiales
UNIDADES:
Comercializacin Rural
Desarrollo Comercial de la Frontera
Organizaci6n y Mtodos
Pequeo Comercio
Productos Bsicos
Protecci6n al Consumidor
Sistemas de Comercializacin
Coordinaci6n de Consejos de Administraci6n
391
UNIDADES FORNEAS:
Delegaciones Federales de Comercio
AaTfcuLO
i34.';';"'A
la Secretara de Comercio corresponde el despacho
de l<.ls siguientes'asuritos:
392
JACINTO FAYA VIESCA
l. Formular y conducir las polticas generales de comercio del pas;
JI. Intervenir en la distribucin y consumo, cuando afecten a la eco-
noma general del pas;
III. Establecer la poltica de la distribucin y el consumo de los pro-
ductos agrcolas, ganaderos y forestales, escuchando la opinin de la Secre-
tara de Agricultura y Recursos Hidrulicos; y de los productos pesqueros,
escuchando la opinin del Departamento de Pesca;
IV. Fomentar el comercio exterior del pas;
V. Estudiar, proyectar y determinar los aranceles y fijar los precios
oficiales, escuchando la opinin de la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico; estudiar y determinar las restricciones para los artculos de im-
portacin y exportacin, y participar con la mencionada Secretara en la
fijacin de los criterios generales para el establecimiento de los estmulos
al comercio exterior;
VI. Estudiar, proponer y determinar, escuchando la opinin de la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, los estmulos fiscales necesarios
para el fomento de las exportaciones y participar en el estudio y pro-
posicin de los subsidios a las importaciones;
VII. Establecer la poltica de precios y vigilar su estricto cumplimiento,
particularmente en lo que se refiere a artculos de consumo y uso popular
y establecer las tarifas para la prestacin de aquellos servicios de inters
pblico que considere necesarios, as como definir el uso preferente que
deba darse a determinadas mercancas;
VIII. Orientar y estimular los mecanismos de proteccin al consu-
midor;
IX. Coordinar y dirigir la accin estatal orientada a asegurar el abas-
tecimiento de los consumos bsicos de la poblacin;
X. Intervenir en las ventas cuando los productores nacionales las
hagan directamente a compradores radicados en el extranjero;
XI. Fomentar la organizacin de sociedades cooperativas cuyo objeto
sea la distribucin o el consumo;
XII. Intervenir en los trminos de las leyes relativas, en las sociedades
mercantiles, cmaras y asociaciones comerciales, lonjas y asociaciones de
corredores;
XIII. Intervenir en materia de propiedad mercantil;
XIV. Establecer y vigilar las normas de calidad, pesas y medidas ne-
cesarias para la actividad comercial;
XV. Promover el desarrollo de lonjas, centros y sistemas comerciales,
incluso, de carcter regional o nacional;
XVI. Fomentar el desarrollo del pequeo comercio rural y urbano;
.XVII. Impulsar, en coordinacin con las dependencias centrales o
entidades del sector paraestatal que tengan relacin con las actividades
especficas de que se trate, la produccin de aquellos bienes y servICIOS
que se consideren fundamentales para la regulacin de los precios;
XVIII. Organizar y patrocinar exposiciones, ferias y congresos de
carcter comercial, y
XIX. Intervenir en las adquisiciones de toda clase que realicen las
dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, centrali-
zada y paraestatal, as como determinar normas y procedimientos para el
manejo de almacenes, control de inventarios, avalos y baja de los bienes
muebles.
XX. Los dems que le encomienden expresamente las Leyes y Regla-
mentos.
1. PAPEL DEL ESTADO EN LA ECONOMA DEL PAs
El campo de accin de la Secretara de Comercio se ampli desde el
momento en que el Estado federal mexicano adopt el sistema de econo-
ma mixta como frmula de integracin econmica del pas. Mxico
abandon las tesis de la teora del liberalismo econmico que limitaba el
papel del Estado en la economa, al de simple agente pasivo o "polica"
que vigilaba la libre concurrencia de los particulares. La autoridad no
participaba en la regulacin de los precios ni tampoco intervena coacti-
vamente en el proceso econmico.
El espritu revolucionario del constituyente de 1917 plasm en la Cons-
tituci6n la tesis de un Estado con facultades para intervenir en la vida
econmica del pas. Nuestra Carta Magna respet la libertad de comercio,
de industria y de trabajo, pero. facult al Estado para intervenir en la
economa del pas (cfr. artculos 59, 27 Y 28 constitucionales).
Esta intervencin estatal en la economa se manifiesta en el conjunto
de medidas legales y administrativas tendientes a proteger a las grandes
masas de consumidores mediante la fijacin de ciertos precios, aranceles,
salarios, subsidios, etc.
La intervencin del Estado en los asuntos econmicos es uno de los
prerrequisitos bsicos para la vigencia del Estado social de derecho, el cual
garantiza el equilibrio de las fuerzas de los sujetos de la relacin econ-
mica al participar en los procesos econmicos de la nacin.
Una razn para que el Estado intervenga en la fijacin de precios y
tarifas, y normas de distribucin de ciertos productos, y en el control de
calidad de los productos bsicos necesarios, es la de brindar proteccin
a la economa hogarea de las clases populares. Esta intervencin en la
distribucin de. productos .necesario se lleva a cabo por la Se-
cretara de. Comercio y es UDa. ..... de primordiales de esta
dependencia. El propsito es hacer llegar a las clases necesitadas los pro-
ductos indispensables, en el momento oportuno y a precios justos. La Secre-
tara vigila que no se acaparen los productos de consumo popular en unas
cuantas manos, evitando con ello la especulacin y el ocultamiento de
dichos productos, que siempre propician un alza inmoderada en los precios.
Analizando el proceso econmico a la luz de la experiencia histrica
del ltimo medio siglo, resulta incontrovertible que una de las tareas prio-
ritarias de todo Estado consiste en aumentar la produccin de riquezas,
vigilando estrictamente que el incremento de bienes sea paralel a su justa
distribucin. El incremento de riquezas no refleja necesariamente el pro-
greso social. El Estado mexicano sostiene que, sin una justa distribucin
de la riqueza, de nada sirve el crecimiento econmico en s, pues el equi-
librio econmico y social de un pas no depende de las riqueza acaparada
en unas cuantas manos sino de una riqueza compartida segn los cnones
ms estrictos de la justicia social.
La Secretara de Comercio tiene una participacin directa y primordial
en el proceso de acrecentamiento de la riqueza y de distribucin del ingreso
nacional, de all su responsabilidad para que las grandes masas de consu-
midores obtengan productos a precios justos y razonables.
Creemos que en un rgimen de economa mixta la oferta de alimentos
bsicos debe condicionarse a las necesidades nutricionales reales de la
poblacin. No debe caerse en la trampa de las leyes de la oferta y la de-
manda, debiendo para ello sujetar la produccin y la distribucin de alimen-
tos bsicos a un proceso de planeaci6n a mediano y largo plazos. La poltica
econmica debe dar un nfasis mayor a la produccin de alimentos bsicos
y a un sistema de distribucin eficaz y suficiente para hacer llegar estos
alimentos a precios asequibles a toda la poblacin.
2. LA FIJACIN DE LAS POTICAS EN MATERIA DE COMERCIO
La participacin de los sectores interesados y la intervencin decidida
del gobierno en las polticas de precios constituyen una tarea primordial en
materia econmica, en virtud que la proteccin al salario es una de las
metas del constituyente de 1917: los precios justos en gran medida signifi-
can la salvaguarda de los intereses de la clase desprotegida. Una adecuada
poltica de precios ayuda a sentar las bases para el desarrollo econmico
y social a.nn6nico del pas, al proteger el salario de los trabajadores, garan-
tizar el inters de los consumidores y favorecer una constante inversin
productiva.
La Secretara de Comercio es responsable .. de elaborar I palltica de
precios de garanta de los productos del campo. 'Esa poHtiea debe mantener
dependencia. El propsito es hacer llegar a las clases necesitadas los pro-
ductos indispensables, en el momento oportuno y a precios justos. La Secre-
tara vigila que no se acaparen los productos de consumo popular en unas
cuantas manos, evitando con ello la especulacin y el ocultamiento de
dichos productos, que siempre propician un alza inmoderada en los precios.
Analizando el proceso econmico a la luz de la experiencia histrica
del ltimo medio siglo, resulta incontrovertible que una de las tareas prio-
ritarias de todo Estado consiste en aumentar la produccin de riquezas,
vigilando estrictamente que el incremento de bienes sea paralel a su justa
distribucin. El incremento de riquezas no refleja necesariamente el pro-
greso social. El Estado mexicano sostiene que, sin una justa distribucin
de la riqueza, de nada sirve el crecimiento econmico en s, pues el equi-
librio econmico y social de un pas no depende de las riqueza acaparada
en unas cuantas manos sino de una riqueza compartida segn los cnones
ms estrictos de la justicia social.
La Secretara de Comercio tiene una participacin directa y primordial
en el proceso de acrecentamiento de la riqueza y de distribucin del ingreso
nacional, de all su responsabilidad para que las grandes masas de consu-
midores obtengan productos a precios justos y razonables.
Creemos que en un rgimen de economa mixta la oferta de alimentos
bsicos debe condicionarse a las necesidades nutricionales reales de la
poblacin. No debe caerse en la trampa de las leyes de la oferta y la de-
manda, debiendo para ello sujetar la produccin y la distribucin de alimen-
tos bsicos a un proceso de planeacin a mediano y largo plazos. La poltica
econmica debe dar un nfasis mayor a la produccin de alimentos bsicos
y a un sistema de distribucin eficaz y suficiente para hacer llegar estos
alimentos a precios asequibles a toda la poblacin.
2. LA FIJACIN DE LAS POTICAS EN MATERIA DE COMERCIO
La participacin de los sectores interesados y la intervencin decidida
del gobierno en las polticas de precios constituyen una tarea primordial en
materia econmica, en virtud que la proteccin al salario es una de las
metas del constituyente de 1917: los precios justos en gran medida signifi-
can la salvaguarda de los intereses de la clase desprotegida. Una adecuada
poltica de precios ayuda a sentar las bases para el desarrollo econmico
y social armnico del pas, al proteger el salario de los trabajadores, garan-
tizar el inters de los consumidores y favorecer una constante inversin
productiva.
La Secretara de Comercio es responsable de elaborar l poltica de
precios de garanta de Jos productos del campo. 'Esa pOKtiCa debe mantener
una estructura flexible que permita un equilibrio sano entre los precios
de los productos provenientes del campo y los precios de los servicios y
productos industriales.
La citada dependencia se auxilia de la Secretara de Agricultura y Re-
cursos Hidrulicos y del Departamento de Pesca para fijar las polticas
generales de distribucin y consumo de productos agropecuarios, forestales
y pesqueros.
Asimismo, una de las actividades de ms importancia de esta Secretara
es la de implementar una poltica sensata en materia de precios de los
bienes y servicios producidos por las empresas pblicas. La creciente inter-
vencin del Estado en la econona se ha manifestado en el espectacular
crecimiento del sector paraestatal, de all que esta dependencia intervenga
en todo aquello que redunde en una proteccin al consumidor nacional y al
comercio exterior.
Dicha dependencia realiza una funcin reguladora y estabilizadora de
los precios de los productos no perecederos y bsicos para la alimentacin,
fijando la poltica de precios de garanta de la Comisin Nacional de Sub-
sistencias Populares (CONASUPO) y complementndola con sistemas de
almacenamiento de los productos que adquiere la referida comisin.
3. LAS EXPORTACIONES Y LOS ORGANISMOS ENCARGADOS
DE LA PROMOCIN DEL COMERCIO EXTERIOR
Dentro de la poltica econmica internacional de nuestro pas, las
exportaciones de productos nacionales desempean un papel principal, pues
son fuente de divisas que fortalecen nuestra balanza comercial. La Secre-
tara de Comercio, junto con el Instituto Mexicano de Comercio Exterior,
el Banco de Comercio Exterior y el Fondo de Fomento a las Exportaciones
de Productos Manufacturados, se ha fijado como metas fomentar el co-
mercio exterior, sustituir importaciones y propiciar la integracin industrial.
En la actualidad existe la Comisin Asesora de Financiamientos Externos
del Sector Pblico, formada por la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico, Banco de Mxico, S. A., Banco Nacional de Obras y Servicios P-
blicos, S. A., Banco Nacional de Crdito Rural, S. A. y Banco Nacional
de Comercio Exterior, S. A. Esta Comisin tiene objetivos muy precisos en
materia de comercio exterior. La Secretara de Comercio realiza una acti-
vidad muy importante al fijar las polticas de otros organismos del sector
pblico que tienen injerencia en el comercio i'ntrior y exterior del pas.
El Estado mexicano ha visto la necesidad de promover las exportaciones
como f ~ u l a para resolver la grave escasezde'divisas y el serio problema
que preSenta el dfteit de la balanza comeral del pas.
Por otra parte, es importante destacar el tratado que estableci la
Zona de Libre Comercio e instituy la Asociacin Latinoamericana de Libre
Comercio (Tratado de Montevideo, 29 de diciembre de 1960); la Ley
que crea el Instituto Mexicano de Comercio Exterior (Diario Oficial de
la Federacin, 31-XII-70); el Reglamento del prrafo 3
Q
del artculo 321
del Cdigo Aduanero de los Estados Unidos Mexicanos, para la industria
maquiladora (Diario Oficial de la Federacin, 31-X-72); y el acuerdo
que dispone los requisitos a que se sujetarn las operaciones de impor-
tacin y exportacin (Diario Oficial de la Federacin, 17-III-71).
4. Los CEDI y OTROS ESTMULOS FISCALES
A LAS EXPORTACIONES
En 1971 el gobierno mexicano dio especial importancia a la exporta-
cin de manufacturas mediante el establecimiento de un rgimen fiscal
para las exportaciones que permita la devolucin de los impuestos indirec-
tos y del impuesto general de importacin. Un ao despus se extendi este
rgimen a la venta de tecnologa y a la prestacin de asistencia tcnica
en el exterior.
A partir del ao mencionado se establecieron los certificados de devo-
lucin de impuestos, CEDI. Los exportadores podan disfrutar de los
beneficios de un CEDI si cumplan con diversos requisitos que se les im-
ponan. Dichos certificados favorecieron la sustitucin de importaciones
en las zonas y permetros libres y en las ciudades de la frontera norte.
El estmulo fiscal de los CED! consista en una devolucin a favor de los
exportadores equivalente al 10% del valor de la mercanca exportada,
aunque desde 1973 subi al 11%. En 1978 se estableci un rgimen adi-
cional para los consorcios dedicados a la exportacin de manufacturas,
por lo que el beneficio poda llegar a ser hasta el 15% del valor de la
exportacin.
Al abandonarse el tipo de cambio de $ 12.50 pesos por dlar, las autori-
dades suspendieron el otorgamiento de GEDI. El 8 de septiembre de 1976
se public en el Diario Oficial de la Federacin un acuerdo que dejaba
sin efecto las listas de productos exportables por los que se poda conceder
el beneficio del CEDI. Aunque continuaba vigente el acuerdo que esta-
bleca el rgimen de estmulos a la exportacin de manufacturas, de hecho
se suspenda el otorgamiento del subsidio correspondiente por no existir
listas de las mismas. Sin embargo, en el caso de la tecnologa y asistencia
tcnica, el rgimen continu operando.
La tasa complementaria sobre utilidades brutas extraordinarias en.,la
Ley del Impuesto Sobre la Renta es otra disposicin deestmulofiscal
a la exportacin. Este gravamen tiene como finalidad desalentar los incre-
mentos injustificados de precios internos.
5. :MEDIDAS DE CONTROL QUE PROTEGEN AL CONSUMIDON.
La Secretara de Comercio est facultada para intervenir en la fijacin
de precios oficiales, y tambin para vigilar los precios y otros productos
que se encontraban sujetos a control. Esta dependencia ejerce controles
administrativos con el fin de que los comerciantes se sujeten a las leyes
en materia de comercio, evitndose con ello las irregularidades en el sumi-
nistro y en el almacenamiento de artculos bsicos. Los controles adminis-
trativos sirven para evitar el ocultamiento de productos y los aumentos
injustificados de precios. La Secretara fija tambin las polticas de pro-
teccin al consumidor.
6. LA LEY FEDERAL DE PROTECCIN AL CoNSUMIDOR
El Ejecutivo Federal someti al Congreso de la Unin una iniciativa
de Ley de Proteccin al Consumidor, proponiendo la creacin de una
Procuradura Federal del Consumidor. La Ley Federal de Proteccin al
Consumidor se encuentra en vigor desde el 5 de febrero de 1976. Este
ordenamiento pretende evitar el acaparamiento y la especulacin con los
bienes de consumo, popular, as como corregir los vicios y deformaciones
del aparato distributivo nacional; tambin protege los intereses de las
mayoras al crear las condiciones necesarias para concientizar a los distri-
buidores sobre sus derechos y deberes. Esta ley es obligatoria para los
comerciantes, industriales y prestadores de servicios, tanto de empresas
pblicas como privadas.
En el citado documento tanto los consumidores como los comerciantes
son sujeto de derechos y obligaciones que emanan de esta ley, excluyndose
a los prestadores de servicios profesionales. Adems se estipulan las bases
para la publicidad de los productos, las garantas de los mismos y la ma-
nera de efectuar las ofertas y promociones.
La ley se refiere tambin a las operaciones de crdito; a la informacin
que deben recibir quienes las realicen; a la forma como se calculan los
intereses; y a los casos de rescisin de los contratos. Estn asimismo estable-
cidas las responsabilidades en que incurren los proveedores que cometen
engaos o que no cumplen con lo que ofrecen.
En la misma ley se hace mencin a las ventas a domicilio, sealando
las caractersticas que stas deben reunir a fin de ofrecer la proteccin
necesaria al consumidor.
398
JACINTO FAYA VIESCA
La ley prev la creacin de dos organismos: La Procuradura Federal
del Consumidor, como organismo encargado de representar los intereses de
los consumidores, y el Instituto Nacional de Proteccin al Consumidor,
que tiene como misin orientar al consumidor en relacin a hbitos sanos de
consumo y a una inteligente utilizacin de su capacidad de compra.
7. LAS SOCIEDADES COOPERATIVAS EN MXICO
Las cooperativas 1 son sociedades mercantiles cuyo propsito consiste en
suprimir el lucro del intermediario en provecho de quienes trabajan en la
empresa cooperativa y de quienes reciben los bienes o servicios que sta
produce. Existen dos clases principales de cooperativas: la de produccin
y la de consumo.
Las cooperativas -por ejemplo, las de tipo pesquero-- pretenden pro-
teger a las clases dbiles que son vctimas de los intermediarios y acapara-
dores quienes son realmente los que se benefician con los recursos pes-
queros. Esta clase de sociedades existe con el propsito de organizar el
trabajo y los recursos monetarios para la compra de equipo y embarca-
ciones y competir as con los permisionarios particulares y las empresas
pesqueras que trabajan en gran escala.
La constitucin de una sociedad cooperativa debe someterse a la apro-
bacin de la dependencia competente, la que, para conceder la autoriza-
cin, deber examinar la legalidad de la sociedad, pudiendo negar la
autorizacin si considera inconveniente la creacin o las bases del funcio-
namiento de la sociedad (cfr. artculos 17 y 18 de la L.G.S.C.). Despus
de la autorizaci6n de constitucin procede la incorporacin, por orden de la
Secretaria de Comercio, en el Registro Cooperativo Nacional, encontrn-
dose este registro regulado por el Reglamento del 2 de agosto de 1938.
La ley obliga a las cooperativas a agruparse para formar una federacin
de cooperativas, existiendo tambin la Confederacin Nacional Coopera-
tiva, formada por el conjunto de federaciones. Entre los fines de esta
Confederacin est el de la compra y venta en comn de materias primas,
implementos y productos para las federaciones asociadas; el de representar
y difundir los intereses cooperativos; y el de intervenir en los conflictos
entre las mismas cooperativas (cfr. artculo 75 de la L.G.S.C.).
1 El conocido maestro Rafael de Pina Vara ofrece un interesante captulo sobre
las sociedades cooperativas en su libro Derecho Mercantil Mexicano, Editorial Porra,
S. A., Mxico, Ba, ed., pp, 133-14-8.
8. LA SECRETARA DE COMERCIO y LAS PRINCIPALES DISPOSICIONES
LEGALES SOBRE COOPERATIVAS
399
La Secretara de Comercio participa activamente en la aplicacin de
las disposiciones contenidas en la Ley General de Sociedades Cooperativas
y su Reglamento, de fechas 11 de enero y 16 de junio de 1938, respectiva-
mente. La creacin de sociedades cooperativas es un rengln primordial
en el pensamiento social del Estado mexicano, a tal grado que actual-
mente se habla de modificar el artculo 123 constitucional con objeto de
elevarla a rango constitucional.
En materia de cooperativas destacan los artculos 27 y 28 constitucio-
nales, la Ley que crea el Banco Nacional de Fomento Cooperativo (Diario
Oficial de la Federacin del 5-VI-41 ), la Ley Federal para el Fomento
de la Pesca (Diario Oficial de la Federacin del 25-V-72), y otros regla-
mentos y decretos como los siguientes: el Decreto de Exenci6n de Impuestos
a las Cooperativas, de 27 de diciembre de 1938; el Reglamento del Re-
gistro Cooperativo Nacional, de fecha 2 de agosto de 1938; y el Regla-
mento de Cooperativas Escolares, de 16 de marzo de 1962.
9. ORGANISMOS, COMITs y COMISIONES
RELACIONADAS CON EL COMERCIO
La Secretara de Comercio mantiene relaciones importantes con los
organismos que a continuacin se nombran: Instituto Nacional de Inves-
tigaciones Agrcolas (INIA); Instituto Mexicano para la Produccin Azu-
carera (IMPA); Instituto Mexicano del Caf (INMECAFE); Comisin
Nacional de Fruticultura (CONAFRUT); Instituto Nacional de Investi-
gaciones Forestales (INIF); Instituto Nacional de Investigaciones Pecua-
rias (INIP); y con otros ms.
Se han creado algunos Comits y Comisiones intersecretariaIes para
propiciar una mayor coordinacin en cuestiones econmicas relacionadas
con el comercio: Comit Especial de Precios y Tarifas del Sector Pblico
(24- de enero de 1977) j Comit Consultivo de Precios de los Productos
Medicinales (24- de marzo de 1977) j Comisi6n Consultiva de Estmulos
Fiscales (21 de abril de 1977) ; y la Comisin de Aranceles y Controles al
Comercio Exterior (24 de mayo de 1977).
El decreto que reform el reglamento de la Ley Sobre Atribuciones del
Ejecutiyo Federal en materia econmica, p u ~ d o en el Diario Oficial
de la Federacin del 10 de. enero de 1951 yrefonnado en 1977, previ la
creacin de la Comisin Naconal de Precios como organismo participativo
de colaboracin de los sectores interesados en el estudio y deliberacin de
las polticas de precios. La citada comisin fue estructurada recientemente
por acuerdo presidencial y esto representa un gran avance en materia de
proteccin al consumidor.
10. LAS CMARAS DE COMERCIO y DE LAS INDUSTRIAS
y LA SECRETARA DE COMERCIO
La Ley de las Cmaras de Comercio y de las Industrias establece que
las cmaras son instituciones pblicas autnomas, con personalidad jur-
dica, constituidas para los fines que la ley determine. La Secretara de
Comercio ejerce sobre las cmaras diferentes controles que las leyes sealan
con precisin. Por ejemplo, dicha ley seala que la Secretara de Comercio
fijar y resolver sobre el domicilio y jurisdiccin de las cmaras. Asi-
mismo, la ley prev que esta Secretara har la clasificacin de comerciante
o industrial a efecto de que el comerciante y el industrial cumplan con la
obligacin de inscribirse durante el mes de enero de cada ao, o dentro
del mes siguiente a la fecha de iniciacin de sus actividades (cfr. artculo 59
de la citada ley). El incumplimiento de estas disposiciones hace merecedor
al infractor de una multa que le es fijada por la referida Secretara, ha-
cindola efectiva mediante la facultad econmica-coactiva del Estado, a
travs de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
11. DIVERSAS FUNCIONES DE LA SECRETARA DE CoMERCIO
La Secretara de Comercio tiene tambin la facultad de intervenir en
la creacin, modificacin y disolucin de cualquier tipo de sociedades
mercantiles, de acuerdo con lo que establezcan las leyes. La aplicacin del
Cdigo de Comercio y de las leyes y reglamentos que norman la actividad
del comerciante es competencia de esta dependencia. Son muchas y varia-
das las disposiciones jurdicas sobre comercio, por lo que slo anotamos que
la Secretara referida tiene una funcin determinante en los actos de
comercio de los particulares. Adems las entidades paraestatales que reali-
zan actividades comerciales quedan sujetas a la autoridad de la Secretara
de Comercio.
La mencionada dependencia establece y vigila las normas de calidad,
pesas y medidas necesarias para la actividad comercial. Esta Secretara
regula el sistema general de pesas y medidas adoptado por los Estados Uni-
dos Mexicanos.
En la actualidad nuestro pas cuenta con varios millones de desemplea-
dos y si bien muchas actividades de-esta Secretara son slo de contenido
administrativo, existen innumerables funciones que necesariamente son de
contenido poltico.
ARTICULO 35
SECRETARIA DE AGRICULTURA
Y RECURSOS HIDRAULICOS
Antecedentes histricos de la Secretara de Agricultura y Ganade-
ra.-Antecedentes histricos de la Secretara de Recursos Hidru-
licos.-Legislacin y disposiciones Jurdicas aplicables a la Secre-
tara de Agricultura y Recursos Hidrulicos.-Composicin orgnica
de la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos.
1. Propsitos del Ejecutivo Federal en materia agrcola, forestal y
ganad,era.-2. El Plan Nacional Agropecuario.-3. Tareas del Es-
tado en materia agrcola, ganadera, hidrulica y forestal.-4. Empre-
sas pblicas bajo el control de la Secretara de Agricultura y Re-
cursos Hidrulicos.
la L.O.A.P.F.
Se crey conveniente reunir en una sola Secretara las extintas depen-
dencias de Agricultura y Ganadera y de Recursos Hidrulicos. Las atri-
buciones de estas dos Secretarias y el personal tcnico y administrativo se
integr en la nueva Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos, que
tiene sus antecedentes inmediatos en las dos dependencias extintas. Por esta
razn, se transcriben los siguientes antecedentes:
DE AGRICULTURA y GANADERA
"El decreto de 2 de diciembre de 1842 cre la Direccin General de
Industria, dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores e Interiores.
A ella se encargaron las funciones de fomento agropecuario y, en 1846,
se le agregaron las de colonizacin.
"Las Bases para la Administracin de la Repblica, de 22 de abril de
1853, crearon el Ministerlode Fomento; Colonizacin, Industria y Co-
mercio, con las funciones de fomento agropeCuario, colonizacin e irrigacin.
26
"La Ley de Secretaras de Estado de 13 de mayo de 1891, la deno-
min Secretara de Fomento, con las mismas funciones antes citadas.
"En 1917, la Ley de Secretaras de Estado agreg a sus funciones
originales las de dotacin de tierras y fraccionamiento de latifundios; y por
la de 25 de diciembre del mismo ao, cambi su denominacin a Secre-
tada de Agricultura y Fomento, aadindosele la funcin de restitucin
de tierras.
"El 22"'de marzo de 1934, las funciones relativas al reparto de tierras
son transferidas al Departamento Agrario, creado en esa fecha. En 1939
la Ley de Secretaras le asigna las funciones relativas a las materias fores-
tales y de caza.
"La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado de 7 de diciembre
de 1946, le da el nombre de Secretara de Agricultura y Ganadera, mismo
que aparece en la ley de 23 de diciembre de 1958, y las funciones rela-
tivas a la colonizacin y terrenos nacionales pasaron al Departamento de
Asuntos Agrarios y Colonizacin, D. O. 22-1-1963."
DE RECURSOS HIDRULICOS
"La Comisin Nacional de Irrigacin, creada por la Ley sobre Irriga-
cin con Aguas Federales, publicada en el Diario Oficial de 9 de enero de
1926, tomo XXXIV, nmero 7, es el antecedente orgnico de la Secre-
tada de Recursos Hidrulicos.
"Al efecto, en el artculo tercero de dicho ordenamiento se estableci
textualmente lo siguiente:
"ARncuLO 3
l l
- Para promover y construir obras de irrigacin en la re-
pblica, se crea un rgano administrativo que se denominar Comisin
Nacional de Irrigacin. La mencionada Comisin depender de la Secre-
tara de Agricultura y Fomento, constar de tres miembros nombrados
por el Presidente de la Repblica, por conducto de la propia Secretaria.
"El Gobierno de la Repblica, consciente del papel cada vez ms im-
portante que tiene el debido aprovechamiento de los recursos hidrulicos
en la prosperidad y desarrollo del pas, considero indispensable transformar la
Comisin Nacional de Irrigacin, elevndola a la categora de Secretara
de Estado, ampliando susatribuciones y dndole mayores recursos econmicos
para hacer posiblela mejor yms rpida utilizacin de ros recursos hidrulicos
nacionales.
"En tal virtud, a iniciativa del Ejecutivo Federal, por decreto del Coa
greso de la Unin de 7 de diciembre de 1946, publicado en el Diario
Oficial de la Federacin de113 del mismo mes, por el cual se expidi la Ley
de Secretaras y Departamentos de Estado, se cre la Secretara de Recursos
Hidrulicos, en cuya ley, que entr en vigor el 1
9
de enero de 1947 las
facultades que estuvieron encomendadas a la desaparecida Comisin Na-
cional de Irrigacin quedaron adscritas a la Secretara de Recursos Hidru-
licos, con excepcin de las relacionadas con los distritos de riego y con la
conservacin de suelos, que en ese entonces y por decreto presidencial
publicado en el Diario Oficial de 31 de diciembre de 1946, pasaron a
depender de la Secretara de Agricultura.
"Por otra parte, con apoyo en el artculo 10 de la citada ley y en
posteriores acuerdos y decretos presidenciales, las Direcciones de Aguas,
de Ingeniera Sanitaria y de Obras Hidrulicas, que dependan respectiva-
mente de las Secretaras de Agricultura y Fomento, de Salubridad y
Asistencia y de Comunicaciones y Obras Pblicas, pasaron a depender
de la Secretara de Recursos Hidrulicos, cuyas funciones y facultades se
encontraban enunciadas en el artculo 12 de la Ley de Secretaras y De-
partamentos de Estado de 24 de diciembre de 1958 y en el artculo 17
de la Ley Federal de Aguas de 11 de enero de 1972."
DE ACRlCULTURA y RECURSOS HIDRULlroS
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 5-Il-1917
Ley de Tierras Ociosas, D. O. 28-VI-192
Ley de Ejidos, D. O. 28-XIl-192
Ley de Plagas de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 1O-XIl-1924
Ley de Asociaciones Ganaderas, D. O. 12-V-1930
Ley de Asociaciones Agrcolas, D. O. 27-VIII-1932
Ley de Servicios Agricolas Nacionales, D. O. 27-VIII-1932
Ley del Impuesto sobre Explotacin Forestal, D. O. 31-XlI-1935
Ley General de Instituciones de Crdito y Organizaciones Auxiliares,
D. O. 31-V-I94-1
Ley Vitivincola, D. O. 25-III-1943
Ley reglamentaria del prrafo 3
9
del artculo 27 constitucional, que fija
la superficie mnima legal de la pequea propiedad agrcola, y seala
medios para reagruparla e integrarla, D. O. 12-111-1946
Ley de Conservaci6n del Suelo y Agua, D. O. 19-VI-1946
Ley de Educacin Agricola, D. O. 6-VII-1946
Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Econmica,
D. O. 30-XII-1950
Ley Federal de Caza, D. O. 5-1-1952
Ley que crea el Fondo de Garanta y Fomento para la Agricultura, Ga-
nadera y Avicultura, D. O. 31-XII-1954
Ley de Crdito Agrcola, D. O. 31-XII-1955
Ley que crea el Instituto Mexicano del Caf, D. O. 31-XII-1958
Ley sobre Produccin, Certificacin y Comercio de Semillas, D. O. 14-
IV-1961
Ley que cre la Comisin Nacional de Fruticultura, D. O. 31-VIII-1961.
Reformas, D. O. 4-I1-1971
Ley del Seguro Agrcola Integral y Ganadero, D. O. 30-XII-1961
Ley que crea el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, D. O. 29-XII-
1970
Ley que crea el Instituto Mexicano de Comercio Exterior, D. O. 31-XII-
1970
Ley Federal de Reforma Agraria, D. O. 16-IV-1971 (Reformada, D. O.
6-V-1972)
Ley Penal de Defraudacin Impositiva en Materia Federal, D. O. 31-
XII-1947
Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, D. O. 11-1-1972
Ley del Instituto Nacional del Fondo Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores, D. O. 24-IV-1972
Ley sobre Registro de Transferencia de Tecnologa y el uso de Explota-
cin de Patentes y Marcas, D. O. 30-XII-1972
Ley de Sanidad Fitopecuaria de los Estados Unidos Mexicanos, D. O.
13-XII-1974
Ley Federal de Trabajadores del Estado, D. O. 24-XII-1974
Ley que crea la Universidad Autnoma de Chapingo, D. O. 30-XII-1975
Ley de Amparo, D. O. 10-1-1936
Ley Orgnica de la Tesorera de la Federacin, D. O. 24-XII-1959
Ley General de Bienes Nacionales, D. O. 30-1.1969
Ley Federal para prevenir y controlar la contaminacin ambiental, D. O.
ll-III-1971
Reglamento de la Ley de Aguas de Propiedad Nacional, D. O. 21-IV-
1936
Reglamento de la Ley Reglamentaria del prrafo quinto del artculo 27
constitucional en materia de aguas del subsuelo, D. O. 27-II-1958
Reglamento de la Ley de Inspeccin de Contratos de Obras Pblicas, D. O.
2-II-1967
Reglamento Interior de la Secretara de Agricultura y Recursos Hidru-
licos, D. O. 12-VIII-1977
CoMPOSICIN ORGNICA DE LA SECRETARA DE AGRICULTURA
y RECURSOS HIDRULICOS
9
cretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos, publicado el 12 de agosto
trativas :
Secretara
Subsecretara de Agricultura y Operacin
Subsecretara de Ganadera
Subsecretara de Infraestructura Hidrulica
Subsecretara de Planeacin
Subsecretara Forestal y de la Fauna
Oficiala Mayor
Coordinacin General de Integracin y Desarrollo
Direccin General de Agricultura
Direccin General de Aprovechamientos Forestales
Direccin General de Aprovechamientos Forrajercs
Direccin General de Aprovechamientos Hidrulicos
Direccin General de Auditora Interna
Direccin General de Avicultura y Especies Menores
Direccin General de Captaciones y Conducciones de Agua
Direccin General de Conservacin del Suelo y Agua
Direccin General de Control Administrativo
Direccin General de Contabilidad
Direccin General de Control y Desarrollo Paraestatal
Direccin General de Control de Ros e Ingeniera de Seguridad Hi-
drulica
Direccin General de Control y Vigilahca Forestal
Direccin General de Desarrollo Forestal
Direccin General de Distritos de Riego
Direccin General de Distritos y Unidades de.Temporal
Direccin General de Economa Agrcola
406
JACINTO FAYA VIESCA
Direccin General de Estudios
Direccin General de la Fauna Silvestre
Direccin General de Ganadera
Direccin General de Grande Irrigacin
Direccin General de Informacin y Relaciones Pblicas
Direccin General de Informacin y Sistemas Forestales
Direccin General de Integracin y Evaluacin Econmica
Direccin General de Investigacin y Capacitacin Forestal
Direccin General Jurdica
Direccin General de Obras Hidrulicas para el Desarrollo Rural
Direccin General de Organizacin y Mtodos
Direccin General de Organizacin de los Productores Agrcolas y Fo-
restales
Direccin General de Planeacin
Direccin General de Produccin y Extensin Agrcola
Direccin General de Programacin y Presupuesto
Direccin General de Proveedura y Servicios Generales
Direccin General de Proyectos y Construcciones
Direccin General de Reforestacin y Manejo de Suelos Forestales
Direccin General de Reservas y Areas de Recreacin
Direccin General de Sanidad Animal
Direccin General de Sanidad Vegetal
Direccin General del Servicio Meteorolgico Nacional
Direccin General de Unidades de Riego para el Desarrollo Rural
Direccin General de Usos del Agua y Prevencin de la Contaminacin
Comit de Promocin de Servicios Sociales
Instituto de Educacin Agrcola Superior
Instituto Nacional de Inseminacin Artificial
Instituto Nacional de Investigaciones Agrcolas
Instituto Nacional de Investigaciones Forestales
Instituto Nacional de Investigaciones Pecuarias
Instituto Naciana! de la Leche
Instituto Nacional de Ovinos y Lanas
Unidad de Documentacin y Publicaciones
Unidades de Programacin y Organizacin
Colegio de Posgraduados
Comisin de Aguas del Valle de Mxico
Comisin de Estudios de la Cuenca.del Ro Pnuco
Comisin del Lago de Texcoco
Comisin del PapaIoapan
Comisin del Plan Nacional Hidrulico
Comisin del Ro Balsas
Comisin del Ro Fuerte
Comisin del Ro Grijalva
407
ARTCULO 35.-A la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos
corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
I. Planear, fomentar y asesorar tcnicamente la produccin agrcola,
ganadera, avcola, apcola y forestal en todos sus aspectos;
11. Definir, aplicar y difundir los mtodos y procedimientos tcnicos
destinados a obtener mejor rendimiento en la agricultura, silvicultura, ga-
nadera, avicultura y apicultura;
111. Organizar y encauzar el crdito ejidal, agrcola, forestal y ga-
nadero, con la cooperacin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico;
IV. Organizar a los productores del sector agropecuario en torno a
programas a nivel nacional y regional, en coordinacin con la Secretara
de la Reforma Agraria;
V. Fomentar las organizaciones mixtas con fines de produccin agro-
pecuaria o silvcola, cuyo objeto sea la produccin agropecuaria o silvcola,
en coordinacin con la Secretara de la Reforma Agraria;
VI. Organizar y administrar los servicios de defensa agrcola y ga-
nadera y de vigilancia de sanidad agropecuaria y forestal, considerando la
produccin de frmacos biolgicos destinados a la poblacin animal;
VII. Establecer los controles que se estimen necesarios para garan-
tizar la calidad de los productos que se utilicen en la alimentacin animal;
VIII. Coordinar y dirigir en su caso las actividades de la Secretara
con los centros de educacin agrcola superior y media y establecer y dirigir
escuelas de agricultura, ganadera, apicultura, avicultura y silvicultura,
en los lugares que proceda;
IX. Organizar y fomentar las investigaciones agrcolas, ganaderas,
avcolas, apcolas y silvcolas, estableciendo institutos experimentales, la-
boratorios, estaciones de cra, reservas, cotos de caza, semilleros y viveros;
X. Organizar y patrocinar congresos, ferias, exposiciones y concursos
agrcolas, ganaderos, avcolas, apcolas y silvcolas;
XI. Cuidar de la conservacin de los suelos agrcolas, pastizales y
bosques, estudiando sus problemas para definir y aplicar las tcnicas y pro- -
cedimientos adecuados;
XII. Programar y proponer la construccin de pequeas obras de
irrigacin; y. proyectar, ejecutar y conservar bordes, canales, tajos, abre-
vaderos y jagiieyes que compete realizar al Gobierno Federal por s o en
cooperacin con los Gobiernos de los Estados, los municipios o los par-
ticulares;
XIII. Organizar y mantener al corriente los estudios econmicos sobre
la vida rural, con objeto de establecer los medios y procedimientos para
mejorarla;
XIV. Organizar y dirigir los estudios, trabajos y servicios meteoro-
lgicos, creando el sistema meteorolgico nacional, y participar en los
convenios internacionales de la materia;
XV. Difundir los mtodos y procedimientos tcnicos destinados a
obtener mejores rendimientos de los bosques;
XVI. Organizar y administrar el aprovechamiento racional de los
recursos forestales y de la fauna y flora silvestre, con el propsito de con-
servarlos y desarrollarlos;
XVII. Organizar y manejar la vigilancia forestal, y decretar las vedas
forestales y de caza;
XVIII. Fomentar la reforestacin y realizar planes para reforestar
directamente algunas zonas;
XIX. Administrar los recursos forestales y de caza en los terrenos
baldos y nacionales;
XX. llevar el registro y cuidar de la conservacin de los rboles
histricos y notables del pas;
XXI. Realizar el censo de predios forestales y silvopastoriles y de sus
productos, as como levantar, organizar y manejar la cartografa y esta-
dstica forestal;
XXII. Organizar y administrar reservas forestales de flora y fauna
terrestres, parques zoolgicos, jardines botnicos y colecciones forestales;
XXIII. Hacer exploraciones y recolecciones cientficas de la flora y
de la fauna terrestres;
XXIV. Fomentar y distribuir colecciones de los elementos de la
flora y de la fauna terrestres;
XXV. Otorgar contratos, concesiones y permisos forestales y de caza;
XXVI. Promover la industrializacin de los productos forestales;
XXVII. Organizar, dirigir y reglamentar los trabajos de hidrologa
en cuencas, cauces y lveos de aguas nacionales, tanto superficiales como
subterrneos;
XXVIII. Vigilar el cumplimiento y aplicacin de la Ley Federal
de Aguas;
XXIX. Reconocer derechos y otorgar concesiones, permisos y autori-
zaciones para el aprovechamiento de las aguas nacionales, con la coopera-
ci6n de la Secretaria de Patrimonio y Fomento Industrial, cuando se trate
de la generacin de energa elctrica;
XXX. A ~ a r , controlar y reglamentar el aprovechamiento de
las cuencas hidrulicas, vasos, manantiales yaguas de propiedad nacional,
as como de las zonas federales correspondientes, con exclusin de 10 que se
atribuya expresamente a otra dependencia;
XXXI. Estudiar, proyectar, construir y conservar las obras de riego,
desecacin, drenaje, defensa y mejoramiento de terrenos y las de pequea
irrigacin, de acuerdo con los planes formulados y que competa realizar
al Gobierno Federal, por s o en cooperacin con los Gobiernos de los
Estados, Municipios o de particulares;
XXXII. Intervenir en la conservacin de las corrientes, lagos y la-
gunas, en la proteccin de cuencas alimentadoras y en obras de correccin
torrencial ;
XXXIII. Realizar los estudios geohidrolgicos relacionados con la
existencia y el aprovechamiento de los recursos hidrulicos y con la cons-
truccin de las obras relativas;
XXXIV. Manejar el sistema hidrolgico del Valle de Mxico;
XXXV. Controlar los ros y dems corrientes y ejecutar las obras de
defensa contra inundaciones;
XXXVI. Ejecutar las obras hidrulicas que se deriven de tratados
internacionales;
XXXVII. Organizar y manejar la explotacin de los sistemas nacio-
nales de riego, con la intervencin de los usuarios, en los trminos que lo
determinen las leyes;
XXXVIII. Otorgar las asignaciones y concesiones correspondientes a
la dotacin de agua para las poblaciones, previa consulta con la Secretara
de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas;
XXXIX. Intervenir en la dotacin de agua a los centros de poblacin
e industrias y planear, proyectar, construir, administrar, operar y conservar
las obras de captacin, potabilizacin y conduccin, hasta los sitios en que se
convenga con la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas;
XL. Regular el alejamiento, la explotacin, uso o aprovechamiento de
aguas residuales y las condiciones que deban satisfacer antes de descar-
garse en las redes colectoras, cuencas, cauces, vasos y dems dep6sitos y
corrientes de agua, as como su infiltracin en el subsuelo, para evitar la
contaminacin que ponga en peligro la salud pblica o degrade los sistemas
ecolgicos en coordinacin con las Secretaras de Asentamientos Humanos
y Obras Pblicas y de Salubridad y Asistencia;
XLI. Levantar y mantener actualizado el inventario de recursos na-
turales, especficamente de agua, suelo y cubierta vegetal, as como los de
poblacin animal, y
XLII. Los dems que le fijen expresamente sus leyes y reglamentos.
1. PROPSITOS DEL EJECUTIVO FEDERAL EN MATERIA AGRCOLA,
FORESTAL Y GANADERA
El papel que desempea el sector agropecuario y forestal dentro de las
grandes polticas administrativas del Ejecutivo Federal es de gran tras-
cendencia, ya que bsicamente se orienta a satisfacer las demandas alimen-
tarias de una poblacin creciente al cubrir los requerimientos de insumos
agrcolas y forestales que precisen los dems sectores y al generar empleos
permanentes y productivos en el medio rural y excedentes exportables que
coadyuven al desarrollo equilibrado del pas.
El Ejecutivo Federal en su II Informe de Gobierno indic que se tiene
el propsito de emplear la fuerza de trabajo, de producir alimentos para
ms de 64 millones de mexicanos y de ser consecuentes con el postulado de
justicia: convertir las necesidades en demandas.
El Ejecutivo afirm que debemos proponernos alcanzar la suficiencia e
incluso generar riqueza compartida. Dijo que la obligacin del Estado
es crear las condiciones institucionales, de infraestructura, de fomento y de
regulacin para que se produzca en bien de la nacin y de los hombres
del campo, evitando salidas falsas que implican acaparamiento de la tierra
o del producto, o aqullas que dejan al campesino a merced de la rapaci-
dad del intermediario o de la voracidad del especulador.
El Ejecutivo Federal, en uso de su facultad constitucional, expidi6 el
reglamento para la determinacin de los ndices de agostadero, que permi-
tir a las propiedades ganaderas apegarse a la ley. Este reglamento viene
a acabar con viejos problemas de interpretacin legal en esta materia,
crendose un clima de mayor confianza y seguridad en todas aquellas per-
sonas dedicadas a la explotacin ganadera.
El Ejecutivo anunci6 tambin en su II Informe, que a fin de aprove-
char la riqueza forestal y convertir los recursos boscosos en patrimonio de
la nacin, pronto enviar una iniciativa de ley al Congreso de la Unin
sobre esta materia. En este proyecto de ley se contempla la necesidad de
distribuir las utilidades de la explotacin con equidad, de manera que
se estimule esta actividad y se eliminen cuantiosas importaciones.
Por ltimo, el Ejecutivo Federal sostiene la tesis que el avance de nues-
tra economa agrcola, ganadera y forestal se va a sustentar en la solidez
de las unidades de produccin de tipos sociales, mixtas y privadas.
2. EL PLAN NACIONAL AGROPECUARIO
Debe destacarse que el Presidente de la Repblica, a travs de la Secre-
tara de Agricultura y Recursos Hidrulicos, elabor el Plan Naeonal
Agropecuario, que incluye las polticas generales y particulares en materia
agrcola, ganadera, forestal e hidrulica. Este plan establece acuerdos con-
cretos por los que se establecen metas, recursos, acciones y responsabilidades
entre el gobierno federal, los gobiernos de los Estados y los municipios y los
ejecutores directos de la produccin.
La causa bsica para producir ms radica en que el pas es deficitario
en la produccin de algunos alimentos bsicos como, por ejemplo, el mm.
Adems existen algunos productos a precios incosteables o inaccesibles para
las grandes masas de consumidores. Por esta razn, el Plan Nacional Agro-
pecuario sostiene la tesis de avanzar en la tcnica a fin de incrementar la
mecanizacin, siendo necesaria la organizacin y capacitacin de los tra-
bajadores, la rehabilitacin y nivelacin de tierras irrigadas y la ampliacin
de las superficies cultivadas.
El Plan considera que las zonas tropicales hmedas constituyen la nica
frontera agrcola importante susceptible de crecer; por ello, uno de los
objetivos del Plan es incrementar estas grandes zonas y el cultivo que en ellas
se haga.
El Plan Nacional Agropecuario trata de promover un desarrollo ms
equilibrado y armnico entre las distintas regiones del pas y de mejorar el
nivel de vida de los campesinos, por lo CWe juzga necesario generar empleo
productivo en el medio rural y mejorar la distribucin de sus ingresos, as
como lograr una estructura del comercio exterior ms adecuada.
3. TAREAS DEL ESTADO EN MATERIA AGRCOLA,
GANADERA, HIDRULICA Y FORESTAL
Aun cuando el Estado no produce directamente, s tiene las facultades
necesarias, los recursos, la informacin y dems instrumentos que le posi-
bilitan ordenar una planeacin racional en materia agrcola, ganadera,
hidrulica y forestal.
El Estado tiene el encargo de realizar las obras necesarias de infraes-
tructura destinadas al campo; es quien concurre a la educacin y capa-
citacin gratuita de los campesinos y quien, a travs de la banca oficial,
los fideicomisos, etc., promueve la canalizacin de crditos para las activi-
dades agropecuarias. Es el Estado quien realiza la necesaria investigacin
cientfica y tecnolgica sin costo para el campesino y muchas veces para
. el propio productor privado. Es el Estado quien, a travs de entidades
paraestatales -como CONASUPO-, puede actuar en materia de precios
e influir bsicamente en una comercializacin ms justa para los produc-
tores agrcolas y para los destinatarios de estos productos. Tambin el
Estado realiza tareas de conservacin de suelos y desmonte, complementa-
das con los programas de regularizacin de la tenencia de la tierra. Final-
mente, est facultado por la Constitucin y las leyes para programar y
ejecutar las grandes polticas ganaderas, agrcolas, forestales e hidrulicas.
4. EMPRESAS PBLICAS BAJO EL CONTROL DE LA SECRETARA
DE AGRICULTURA y RECURSOS HIDRULICOS
La Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos ejerce el control
en 67 organismos descentralizados y empresas pblicas, las cuales re-
quieren de los servicios de ms de 35,000 personas. Dentro del Plan de
Reforma Administrativa, 8 empresas pblicas han suspendido sus activi-
dades y 10 han sido liquidadas debido a la incosteabilidad de su operacin.
Por otra parte, dos empresas pblicas se fusionaron a otros organismos
y dos ms pasaron al control de los gobiernos de los Estados. La actividad
de las empresas paraestatales que se encuentran dentro del sector de la
Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos consiste en el desarrollo
de programas de produccin y transformacin, produccin y distribucin de
insumos y tecnologa, y de apoyo sectorial a las comunidades rurales con
servicios de bienestar social.
ARTICULO 36
SECRETARIA DE COMUNICACIONES
Y TRANSPORTES
Antecedentes histricos de la Secretara de Comunicaciones y Trans-
portes.-Legislacin y disposiciones jurdicas aplicables a la Secre-
tara de Comunicaciones y Transportes.-Composicin orgnica de
la Secretara de Comunicaciones y Transportes.
1. Prestacin de servicios pblicos por parte del Estado.-2. Acti-
vidad de la Secretara de Comunicaciones y Transportes en las
comunicaciones areas.-3. Intervencin de la Secretara de Comu-
nicaciones y Transportes en la construccin, establecimiento y ex-
plotacin de las vas frreas.-4. Fijacin de las tarifas de servicios
pblicos de transporte por la Secretara de Comunicaciones y
Transportes.-5. Actividades coordinadas de la Secretara de Co-
municaciones y Transportes y de Asentamientos Humanos y Obras
Pblicas.-6. Otras atribuciones de la Secretara de Comunicaciones
y Transportes.c-rr, Acuerdo presidencial que cre el ms reciente
rgano desconcentrado.
DE CoMUNICACIONES y TRANSPORTES
"La Secretara de Estado y del Despacho de Relaciones Exteriores e
Interiores, establecida el 8 de noviembre de 1821, tena encomendadas
funciones relativas al ramo de Comunicaciones y Transportes.
"La Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas aparece por pri-
mera vez con ese rango el 13 de mayo de 1891, y sucesivas leyes y decretos
de 1913 a 1934 le agregan o suprimen diversas atribuciones.
"El 30 de octubre de 1935 se establece la Secretara de Comunicaciones
y Transportes, cuyas atribuciones se adicionan en 1935 y 1938. El 30 de
octubre de 1939 se establece la Secretaria.de Comunicaciones y Obras
Pblicas, cuyas facultades se enriquecen en 194-6 y 1947. En 1958, en la
Ley de Secretaras y .. Departamentos de Estado, se establecen las funciones
de la Secretara de Comunicaciones y Transportes."
414
JACINTO FAYA VIESCA
DE COMUNICACIONES y TRANSPORTES
Ley Federal de Importe sobre Portes y Pasajes, D. o. 19-1-1955
Ley Federal de Radio y Televisin, D. O. 19-1-1960
Ley sobre disposiciones especiales para el servicio de cabotaje interior de
puerto y fluvial de la repblica, D. O. 2-I1-1969
Ley de Navegacin y Comercio Martimos, D. O. 21-XI-1969
Ley que crea la Comisin Nacional Coordinadora de Puertos, D. o. 29-
XII-1970
Convenios internacionales sobre servicio postal, telecomunicaciones, aero-
nutica civil y ferrocarriles
Reglamento para la construccin, conservacin y servicios de los ferroca-
rriles, D. O. I-VII-1883
Reglamento General de Ferrocarriles, parte tcnica, D. O. 2-XI-1894
Reglamento sanitario para carros de ferrocarriles destinados para el trans-
porte de pasajeros o de carga, D. O. 14-1-1928
Reglamento de trnsito en los caminos nacionales y en los particulares de
jurisdiccin federal, D. o. 31-XIl-1932
cin, D. O. 11-111-1933
Reglamento del seguro del viajero, D. O. 11-111-1933
cin, D. O. 20-1-1934
cin, D. O. 26-VII-1940
Reglamento de la Comisin Consultiva de Tarifas, D. O. 20-1X-1940
cin, D. O. 1-1X-1941
Reglamento de los artculos 118 y 384 de la Ley de Vas Generales de
Comunicacin, fracciones II y IV, respectivamente, D. O. 20-11-1942
Reglamento de las estaciones radiodifusoras comerciales, culturales, de
experimentacin cientfica y de aficionados, D. O. 20-11I-1942
cin en materia de telegramas de prensa del rgimen anterior, D. o.
19-V-1942
Reglamento sobre seguridad y polica de la navegacin area civil, D. O.
27-VIII-1942
415
Reglamento para expedicin de prioridades en los transportes areos, D. O.
22-VI-1943
Reglamento del servicio fonopostal, D. O. 17-XI-1943
Reglamento para el servicio de pilotaje, D. O. ll-IV-1944
Reglamento de la Comisin Tcnica Consultiva de Vas Generales de
Comunicacin, D. O. 3-VIII-1944
Reglamento de ferrocarriles particulares, D. O. 9-VIII-1944
Reglamento del seguro de vida y retiro del empleado postal, D. O. 9-XIl-
1948
Reglamento del Nuevo Seguro del Trabajador de Comunicaciones y Obras
Pblicas, D. 0.31-111-1949
Reglamento al captulo de explotacin de Caminos, D. O. 24-VIlI-194-9
Reglamento de operacin de aeronaves civiles, D. O. 22-IX-195D
Reglamento de telecomunicaciones aeronuticas y radioayudas para la na-
vegacin area, D. O. 22-XI-195D
cin, en materia de operacin de aeronaves civiles, D. O. 22-XI-195D
Reglamento para la bsqueda, salvamento e investigacin de accidentes
areos, D. O. 28-XI-195D
Reglamento del servicio meteorolgico aeronutico, D. O. l-XIl-195D
Reglamento de trnsito areo, D. O. 1-11-1951
cin, D. O. 4-V-1951
Reglamento de las escuelas tcnicas de aeronutica, D. O. l-X-1951
Reglamento del registro aeronutico mexicano, D. O. 25-X-1951
Reglamento para el servicio de remolque en aguas y puertos nacionales,
D. O. 25-VII-1952
Reglamento de certificadas de aptitud para el manejo de estaciones radio-
elctricas civiles, D. O. 5-X-1953
Reglamento Interno de la Comisin Nacional de Facilitacin de Trans-
porte Areo Internacional, D. O. 28-1-1955
Reglamento de aerdromos y aeropuertos civiles, D. O. 15-XI-1955
Reglamento de licencias al personal tcnico aeronutico, D. O. 28-XIl-
1957
Reglamento de servicias de giros telegrficos y nacionales e internaciona-
les, D. O. 4-1-1962
Reglamento de Escalafn de la Secretara de Comunicaciones y Trans-
portes, D. O. 23-11I-1969
Reglamento de la Polica Federal de CaIninos,D. O. 13-VlI-1972
Reglamento que norma las actividades de los peritos en telecomunicacio-
nes, D. O. 2o.XII-1972
Reglamento Interior de la Secretara de Comunicaciones y Transportes,
D. O. 18-VIII-1977
Acuerdo por el que la Subsecretara de Radiodifusin ser el rgano amo-
liar del Secretario del ramo en el despacho de los asuntos que en
materia de radiodifusin sean de su competencia, D. O. 23-VII-1973
CoMPOSICIN ORGNICA DE LA SECRETARA
DE CoMUNICACIONES y TRANSPORTES
La Secretara de Comunicaciones y Transportes contar con las uni-
dades administrativas que seala el artculo 2 de su reglamento interior
publicado el 18 de julio de 1977:
Secretara
Subsecretara de Comunicaciones y Transportes
Subsecretara de Puertos o Marina Mercante
Oficiala Mayor
Contralora General
Direccin General de Auditora
Direccin General de Contabilidad
Direccin General de Planeacin
Direccin General de Informacin y Relaciones Pblicas
Direccin General de Inspeccin
Direccin General de Tarifas, Terminales y Servicios Conexos
Direccin General de Correos
Direccin General de Telgrafos Nacionales
Direccin General de Telecomunicaciones
Direccin General de Aeronutica Civil
Direccin General de Autotransporte Federal
Direccin General de Ferrocarriles en Operacin
Direccin General de Construccin de Vas Frreas
Direccin General de Medicina Preventiva en el Transporte
Direccin General de Concesiones y Permisos de Radiodifusin
Direccin General de Marina Mercante
Direccin General de Operacin Portuaria
Direccin General de Obras Martimas
Direccin General de Dragado
Direccin General de Sealamiento Martimo
DireccnGeneral de Administracin
Direccin General de Adquisiciones
Direccin General de Servicios Sociales y Culturales
Direccin' General de Proyectos, Obras e Inmuebles
Centro de Investigaciones Estadsticas y Computacin Electrnica
Las Comisiones Tcnica Consultiva de Vas Generales de Comunica-
cin, Consultiva de Tarifas, Consultiva de Emisiones Postales Conmemo-
rativas, Investigadora y Dictaminadora de Accidentes de Aviacin, Nacional
de Coordinacin del Trnsito Areo Civil, Militar y Naval y de Telecomu-
nicaciones Rurales, los Centros Internacionales de Adiestramiento de Avia-
cin Civil y de Investigacin y Desarrollo de Telecomunicaciones, los
Comits Nacional de Facilitacin del Transporte Areo Internacional, de
Estudios y Proyectos Tcnicos Aeronuticos de Especificaciones, Precios
Unitarios y Contratacin de Obras y los Organismos Administrativos Des-
concentrados, se regirn por las disposiciones legales o acuerdos que las
hayan creado, y por este Reglamento.
Servicios a la Navegacin en el Espacio Areo Mexicano (SENEAM)
ARTCULO 36.-A la Secretara de Comunicaciones y Transportes ca-
rresponde el despacho de los siguientes asuntos:
l. Organizar y administrar los servicios de correos en todos sus as--
pectos;
II. Administrar los servicios federales de comunicaciones elctricas y
electrnicas, y su enlace con los servicios similares pblicos concesionados,
con los servicios privados de telfonos, telgrafos e inalmbricos y con los
estatales y extranjeros;
III. Otorgar concesiones y permisos para establecer y explotar sistemas
y servicios telegrficos, telefnicos y cablegrficos, sistemas de comunica-
cin inalmbrica, estaciones radioexperimentales, culturales y de aficio-
nados y estaciones de radiodifusin, comerciales y culturales, as como
vigilar el aspecto tcnico del funcionamiento de tales sistemas, servicios y
estaciones;
IV. El otorgamiento de concesiones y permisos para establecer y
Operar lneas areas y comerciales en la Repblica, y la vigilancia tcnica
y de su funcionamiento y operacin;
V. Otorgar permisos y negociar convenios para la operacin de lineas
areas internacionales;
VI. Otorgar permisos para el uso de aviones particulares;
27
VII. Administrar los aeropuertos nacionales y la concesin de permisos
para la construccin de aeropuertos particulares y la vigilancia de stos;
VIII. Organizar trabajos y servicios meteorolgicos, de acuerdo con
los ltimos adelantos cientficos, destinados a la informacin y seguridad
de la navegacin area en la Repblica;
IX. Construir las vas frreas de carcter federal y otorgar concesiones
para el establecimiento y explotacin de ferrocarriles, y la vigilancia tc-
nica de su funcionamiento y operacin;
X. Administrar los ferrocarriles federales, no encomendados a orga-
nismos deseentralizados;
XI. Otorgar concesiones y permisos para la explotacin de servicios
deautotransportes en las carreteras nacionales y vigilar tcnicamente su
funcionamiento y operacin, as como el cumplimiento de las disposiciones
legales respectivas;
XII. Realizar la vigilancia en general y el servicio de polica en las
carreteras nacionales;
XIII. Intervenir en los convenios para la construccin y explotacin
de los puentes internacionales;
XIV. Fijar normas tcnicas del funcionamiento y operacin de los
transportes y las tarifas para el cobro de los servicios pblicos de las comu-
nicaciones y de los transportes terrestres, areos y martimos; as como
otorgar concesiones y permisos y fijar las tarifas y reglas de aplicacin de
todas las maniobras y servicios martimos, portuarios, auxiliares y conexos
relacionados con los transportes o las comunicaciones;
XV. Asesorar a la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras
Pblicas para la formulacin de los programas anuales de construccin,
de obras de comunicacin, caminos, aeropuertos, estaciones y centrales de
autotransportes de concesin federal;
XVI. Determinar los requisitos que deban cumplir los operadores de
las naves areas y el personal de tripulacin para entrar y mantenerse en
servicio, as como otorgar las licencias, permisos y autorizaciones res-
pectivas;
XVII. Fomentar la organizacin de sociedades cooperativas cuyo
objeto sea la prestacin de servicios de comunicaciones y transportes;
XVIII. Intervenir en la promocin y organizacin de la marina
mercante;
XIX. Establecer los requisitos que deban satisfacer los mandos y las
tripulaciones de las naves mercantes, as corno conceder las licencias y
autorizaciones respectivas;
XX. Intervenir en todos los problemas relacionados con las comuni-
caciones y transportes por agua;
XXI. Inspeccionar los servicios de la marina mercante;
419
XXII. Construir, reconstruir y conservar las obras portuarias e inter-
venir en todo lo relacionado con faros y seales martimas;
XXIII. Adjudicar y otorgar contratos, concesiones y permisos para
el establecimiento y explotacin de servicios relacionados con las comuni-
caciones por agua; as como coordinar en los puertos martimos y fluviales
las actividades y servicios martimos y portuarios, los medios de transporte
que operen en ellos y los servicios principales, auxiliares y conexos de las
vas generales de comunicacin, para su eficiente operacin y funciona-
miento, salvo los asignados a la Secretara de Marina;
XXIV. Los dems que expresamente le fijen las leyes y reglamentos.
1. PRESTACIN DE SERVICIOS PBLICOS POR PARTE DEL ESTADO
Proporcionar servicios pblicos es una de las funciones primordiales
del Estado. Si bien prestigiados tratadistas de derecho administrativo han
afirmado que todas las actividades del Estado son servicios pblicos, indis-
cutiblemente que no todas lo son. Por otra parte existen servicios pblicos
en manos de los particulares, pero ello se debe a una concesin que el
Estado les ha otorgado.
Entre las actividades fundamentales de la Secretara de Comunica-
ciones y Transportes est el ejercicio, a nombre del Estado, de la potestad
administrativa para otorgar permisos y concesiones relativas al estableci-
miento de servicios pblicos en materia de comunicaciones y de transportes.
Por ese motivo, la citada Secretara posee facultades para adjudicar y
otorgar contratos, concesiones y permisos para el establecimiento y explo-
tacin de todo tipo de servicios relacionados con las comunicaciones 1
(cfr. artculo 8
9
de la Ley de Vas Generales de Comunicacin). Las pol-
ticas en materia de contratos, concesiones y permisos son siempre fijadas
por esta dependencia.
2. ACTIVIDADES DE LA SECRETARA DE CoMUNICACIONES
y TRANSPORTES EN LAS COMUNICACIONES AREAS
La actividad que la Secretara de Comunicaciones y Transportes des-
arrolla en el campo de las comunicaciones areas es muy amplia. Cualquier
empresa pblica o privada, ya sea nacional o extranjera, que se dedique
a la cemunieaen area, requiere para su funcionamiento de la respectiva
1 Las. disposiciones que regulan las comunicaciones por aire, tierra yagua se en-
cuentran en la Ley de Vas Generales de Comunicacin, publicada en el Diario Oficial
de la Federacin.el'19 de febrer de 1940.
concesion administrativa tramitada ante la ya citada dependencia. Las
comunicaciones areas necesitan de aeropuertos adecuados para el trfico
de aviones. La Secretara citada tiene facultades para administrar los
aeropuertos del Estado -que sirven para integrar las comunicaciones--
y para otorgar las concesiones administrativas a los particulares que nece-
siten construir aeropuertos para uso privado o comercial. Esta dependencia
ejerce funciones de vigilancia sobre los aeropuertos pblicos y privados,
con el fin de ofrecer seguridad a los usuarios de stos.
Es indispensable que el trfico areo cuente con servicios meteorol6-
gicos de acuerdo con los ltimos avances cientficos, destinados a propor-
cionar informacin cierta y oportuna a los encargados de la navegacin
area en la Repblica. La Secretara a la que nos estamos refiriendo puede
organizar trabajos encaminados a proporcionar estos servicios meteoro-
lgicos. Al respecto, el artculo 326, fraccin 1 de la Ley de Vas Generales
de Comunicacin dice: ART. 326.-EI trnsito areo se ajustar a las
siguientes reglas: I. Es atribucin de la Secretara de Comunicaciones
el control del trnsito areo y de los servicios de meteorologa, de teleco-
municaciones aeronuticas y de ayudas a la navegacin area ...
3. INTERVENCIN DE LA SECRETARA DE CoMUNICACIONES
y TRANSPORTES EN LA CONSTRUCCIN, ESTABLECIMIENTO Y
EXPLOTACIN DE LAS VAs FRREAS
Las vas frreas de carcter federal constituyen importantes vas de
comunicacin. La Secretara de Comunicaciones y Transportes interviene
tcnicamente en la construccin de las vas frreas necesarias. En aquellos
casos en que las vas frreas no sean federales, dicha Secretara est
facultada para otorgar concesiones para el establecimiento y la explotacin
de los ferrocarriles. Invariablemente, esta Secretara ejerce funciones ad-
ministrativas de vigilancia tcnica, orientadas a cuidar que se cumpla
estrictamente con las normas tcnicas de reparacin, mantenimiento, fun-
cionamiento y operacin de los servicios e instalaciones ferroviarias.
4. FIJACIN DE LAS TARIFAS DE SERVICIOS PBLICOS DE TRANSPORTE
POR LA SECRETARA DE CoMUNICACIONES Y TRANSPORTES
Los concesionarios de servicios pblicos no. pueden efectuar el cGbro de
tarifas no aprobadas previamente.
Los serviCios pblicos de comunicacioneSyde .transportes terrestres,
areos y martimos deben ajustarse a las nonnas tcnicas; de ,funcionamiento
421
y operacin y a las tarifas que fije y autorice la Secretara de Comunica-
ciones y Transportes. El problema de las tarifas es muy importante debido
a la situacin econmica tan apremiante de la mayora de los usuarios.
Atinadamente la ley autoriza al Estado para intervenir en esta delicada
materia de las tarifas.
5. ACTIVIDADES COORDINADAS DE LAS SECRETARAS DE COMUNICACIONES
y TRANSPORTES y DE ASENTAMIENTOS HUMANOS y
OBRAS PBUCAS
La Secretara de Comunicaciones y Transportes debe coordinarse con
la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas para formular los
programas anuales de construccin de obras de comunicacin, caminos,
aeropuertos, estaciones y centrales de autotransportes de concesin federal.
A la segunda dependencia mencionada le corresponde llevar a cabo estas
construcciones, pero la primera ofrece el asesoramiento para que dichas
construcciones no obstaculicen sus polticas en materia de comunicaciones
y de transportes.
6. OTRAS ATRIBUCIONES DE LA SECRETARA DE CoMUNICACIONES
y TRANSPORTES
Son atribuciones de la Secretara de Comunicaciones y Transportes el
otorgamiento de concesiones y permisos a todas las personas fsicas o mora-
les que exploten los servicios de autotransportes en las carreteras nacionales,
as como la vigilancia tcnica de la operacin y funcionamiento de esos
servicios. Esta Secretara tambin debe vigilar que los concesionarios
cumplan con las disposiciones legales y reglamentarias que normen el
establecimiento y la operacin de los servicios concesionados. El Estado,
a travs de esta misma dependencia, ejerce funciones de vigilancia en las
carreteras nacionales, obligando a todos los que conduzcan vehculos de
traccin mecnica a cumplir estrictamente con las leyes y reglamentos
de comunicacin vial.
La Secretara en cuestin est obligada a fomentar el establecimiento
de sociedades cooperativas cuyo objeto sea la prestacin de servicios de
comunicaciones y transportes. La finalidad de esto es generar empleo
y prestar. servicios pblicos a costos mnimos que permitan al pas inte-
grar S1.l politica de comunicaciones y transportes.
Dicha Secretaria tambin puede intervenir en todas las actividades de
prOmocin y 0 1 " ~ relativas a la marina mercante -concediendo
en los casos que sea necesario las respectivas licencias y autorizaciones-i-,
y en los problemas que se susciten por los servicios pblicos de comunica-
ciones y de transportes por agua. Esta dependencia interviene administra-
tivamente adems en la construccin, reconstruccin y conservacin de las
obras portuarias del pas (vid supra tambin captulo del artculo 30).
Esta actividad es sumamente importante dado que parte del comercio
nacional e internacional se lleva a cabo por transporte martimo, cuyo
crecimiento est sujeto hasta cierto punto a la ubicacin y calidad de esas
obras portuarias. Asimismo, interviene en la coordinacin' de las' activi-
dades y servicios martimos portuarios.
La explotacin de los sistemas y servicios telegrficos, telefnicos y
cablegrficos, de las estaciones de radiodifusin; al igual que de aquellos
sistemas que operan en forma inalmbrica, etc. es realizada nicamente
por .las personas o empresas privadas a las que la Secretara de' Comuni-
caciones y Transportes haya otorgado previamente el permiso o la con-
cesin respectiva para el fin (cfr. artculos 374-376 de la Ley de Vas
Generales de Comunicacin).
7. ACUERDO PRESIDENCIAL QUE CRE EL l\L,,"S RECIENTE
RGANO DESCONCENTRADO
Con motivo de la huelga nacional de los operadores del trfico areo
que paraliz el transporte areo en el pas en septiembre de 1978, el
Presidente de la Repblica acord crear un rgano desconcentrado depen-
diente de la Secretara de Comunicaciones y Transportes. Estergano
-denominado Servicios a la Navegacin en el Espacio Areo Mexicano
(SENEAM)- tendr como funcin principal proporcionat los servicios
de ayuda a la navegacin area, en sustitucin de la empresa RAMSA
que hasta antes de la creacin del citado rgano ofreca dichos servicios.
Dada la importancia de la navegacin area, a continuacin se trans-
cribe el acuerdo presidencial que cre el ms reciente rgano desconcen-
trado de la Administracin Pblica Federal en el mbito de esta Secretara.
ACUERDO
lOSE LOPEZ PORTILLO, Presidente Constitucional de los Estados
Unidos Mexicanos, muso de la facultad que me otorga la ftacci6f1, 1
del artculo 89 de la Constituci6,n Poltica de-los Estados.Unido$
M;eicanos " con fundamento en los artculos l
P
; ! rat cin VI/t, 29,
,3
11
y 326 de la Ley de JlfllsGenetalesde Comumt'ato1f:es'j 17,25,;29,
423
32, 35 Y 36 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Fe-
deral, y
CONSIDERANDO
Que de conformidad con lo que establece la Ley de Vas Generales de
Comunicacin, el espacio areo en que transitan las aeronaves es una va
general de comunicacin, as como que los servicios auxiliares son parte
integrante de la misma y, por lo tanto, estn sujetas exclusivamente a los
poderes federales;
Que a efecto de que el trnsito de las aeronaves por dicho espacio
areo se realice conforme a normas adecuadas de seguridad, la propia Ley
otorga atribuciones a la Secretara de Comunicaciones y Transportes para
prestar los servicios de ayudas a la navegacin area, consistentes, princi-
palmente, en control de trnsito areo, meteorologa, telecomunicaciones
aeronuticas y radioayudas;
Que dentro de las atribuciones que la Ley Orgnica de la Adminis-
tracin Pblica Federal seala para la Secretara de la Defensa Nacional,
se encuentra la de organizar, administrar y preparar a la Fuerza Area y
prestar los servicios auxiliares que requieran el Ejrcito y la Fuerza Area,
para lo cual debe realizar funciones relativas al manejo y administracin
de aeropuertos, servicios meteorolgicos y otras ayudas para la navegacin
area militar;
como atribucin de la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos
la organizacin y direccin de estudios y trabajos sobre servicios meteoro-
lgicos y climatologa, a travs del Sistema Meteorolgico Nacional, as
como proporcionar la informacin sobre las condiciones del tiempo, acti-
vidades que tienen gran importancia para el auxilio de la navegacin
area;
Que el organismo pblico descentralizado Aeropuertos y Servicios Am..
liares, creado por Decreto de 10 de junio de 1965, publicado en el Diario
Oficial de la Federacin el 12 del mismo mes, tiene encomendadas fun-
ciones que guardan estrecha relacin con el trnsito areo;
Que la seguridad area impone la necesidad de que las acciones enco-
mendadas a las dependencias y organismo antes mencionados se coordinen
debidamente;
Que para lograr dicha coordinacin, asi como para facilitar y garantizar
debidamente la prestacin de los servicios de ayudas a la navegacin
area se requiere que funcione en la Secretaria de Comunicaciones y
Transportes .un rgano; que con la: colaboracin y cooperacin tcnica
de las Secretaras de la Defensa Nacional y de Agricultura y de Recursos
Hidrulicos, as como del organismo Aeropuertos y Servicios Auxiliares,
atienda especficamente esta actividad y proponga las medidas que estime
adecuadas al desarrollo de tales servicios; he tenido a bien expedir el
siguiente
ACUERDO
PIuMERo.-Se crea el rgano desconcentrado, dependiente de la Se-
cretara de Comunicaciones y Transportes, denominado Servicios a la
Navegacin en el Espacio Areo Mexicano (SENEAM).
SEGUNDo.-Sern funciones del rgano desconcentrado, proporcionar
los servicios de ayudas a la navegacin area, tales como meteorologa,
radioayudas, telecomunicaciones aeronuticas y control de trnsito areo,
as como formular programas a corto, mediano y largo plazo, para el
desarrollo de los servicios, construccin de instalaciones e inversiones
diversas; todo ello con base en las leyes, conyenios internacionales, regla-
mentos y dems disposiciones que dicten las autoridades competentes.
TERCERo.-La Secretara de Comunicaciones y Transportes dotar a
SENEAM de los elementos necesarios para el desempeo de las funciones
que se sealan en el artculo anterior.
CUARTO.-Se integrar un Consejo Tcnico Consultivo constituido por
el Titular de la Secretara de Comunicaciones y Transportes, quien lo
presidir y por representantes de las Secretaras de la Defensa Nacional,
de Agricultura y Recursos Hidrulicos y del organismo Aeropuertos y Ser-
vicios Auxiliares. Por cada miembro propietario, se designar un suplente.
QUINTo.-SENEAM contar con un director general y dispondr del
personal tcnico y administrativo necesario para el desempeo de sus
funciones, mismo que ser expensado con cargo al Presupuesto de Egresos
de la Federacin, el que prestar sus servicios de acuerdo con las condi-
ciones generales de trabajo y las especiales que sean pertinentes para ga-
rantizar su cumplimiento, tomando en cuenta la opinin de los represen-
tantes de los trabajadores que presten dichos servicios.
SEXTO.-La Secretara de la Defensa Nacional, de Programacin y
Presupuesto, de Agricultura y Recursos Hidrulicos y de Comunicaciones
y Transportes, y Aeropuertos y Servicios Auxiliares tomarn la interven-
ci6n que en sus respectivas reas les corresponda para el cumplimiento del
presente Acuerdo.
TRANSITORIOS
425
PRIMERO.-EI presente Acuerdo entrar en vigor al da siguiente de
su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin.
SEGUNDO.-La Secretara de Comunicaciones y Transportes, conforme
a lo dispuesto en este Acuerdo, expedir los manuales de organizacin, de
funcionamiento y de los servicios al pblico de SENEAM, tomando en
cuenta la opinin que sustente el Consejo Tcnico Consultivo.
Dado en la Residencia del Poder Ejecutivo, en la ciudad de Mxico,
a los treinta das del mes de septiembre de 1978.-Por ausencia del titu-
lar, el Subsecretario de la Defensa Nacional, encargado del Despacho,
Juan A. de la Fuente Rodrgu.ez.-El Secretario de Agricultura y Recursos
Hidrulicos, Francisco Merino Rbago.-EI Secretario de Programacin
y Presupuesto, Ricardo Garca Sinz.-El Secretario de Comunicaciones y
Transportes, Emilio Mujica Montoya.
ARTICULO 37
SECRETARIA DE ASENTAMIENTOS HUMANOS
Y OBRAS PUBLICAS
Antecedentes histricos de la Secretara de Obras Pblicas.-Le-
gislacin y disposiciones jurdicas aplicables a la Secretara de Asen-
tanentos Humanos y Obras Pblicaa-e-Composicin orgnica de la
Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas.
1. Reformas y adiciones constitucionales en materia de asentamien-
tos humanos.-2. Concurrencia de la Federacin, Estados y Muni-
cipios en la solucin de la problemtica urbana.-3. Decreto por el
que se reforman y adicionan los artculos 27, 73 Y 115 constitucio-
nales.--4. Ordenamientos legales en materia de asentamientos hu-
manos.-5. Algunas consideraciones de la exposicin de motivos
de la Ley General de Asentamientos Humanos.--6. El fenmeno de
conurbacin y su reconocimiento mediante declaratoria.-7. Surgi-
miento del Plan Nacional de Desarrollo Urbano.-8. Fundamentos
de la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo Urbano.-9. Prin-
cipales cualidades del Plan Nacional de Desarrollo Urbano.-IO. Ob-
jetivos que persigue el Plan Nacional de Desarrollo Urbano a largo
plazo.-ll. Polticas propuestas para ordenar el territorio nacional
y distribuir la poblacin.-12. Polticas que el Plan Nacional de
Desarrollo Urbano sugiere para el desarrollo urbano de los centros
de poblacin.-13. Polticas relativas al sector asentamientos hu-
manos.-14. Programas para asegurar el logro de los fines ms
importantes, a nivel estratgico, del Plan Nacional de Desarrollo
Urbano.-15. Responsabilidad de los sectores de la Administracin
Pblica Federal en la ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo
Urbano.
la L.O.A.P.F.
Los antecedentes de esta dependencia se encuentran fundamentalmente
en la Secretaria de Obras Pblicas, por lo que nos permitimos transcribir
los antecedentes histricos de esta extinta Secretaria.
DE OBRAS PBLICAS
427
"El 23 de febrero de 1861, el Presidente Benito Jurez expidi un
decreto sobre la distribucin de los ramos de la administracin pblica
estableciendo seis secretaras de Estado, que fueron: Relaciones Exteriores;
Gobernacin; Justicia e Instruccin Pblica; Fomento, Comunicaciones
y Obras Pblicas; Hacienda, Crdito Pblico y Comercio; y Guerra y
Marina.
"Posteriormente, el 13 de mayo de 1891, el Presidente Porfirio Daz
separ la de Fomento, Comunicaciones y Obras Pblicas en Secretara
de Fomento y Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas.
"Las entidades del Poder Ejecutivo Federal que han tenido a su cargo
. la realizacin de obras pblicas federales, han sido las siguientes:
Secretara de Fomento, Comunicaciones y Obras Pblicas, 23-II-1861
Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas, 13-V-1891; 9-XII-1913;
19-1-1914; 25-XII-1917; 22-I11-1934-; 30-XII-1935; 30-XII-1939;
7-XII-1946
Secretara de Comunicaciones, 1-VI-1917
Secretara de Obras Pblicas, D. O. 23-XII-1958."
LEGISLACIN y DISPOSICIONES JURJ)ICAS APLICABLES A LA SECRETARiA
DE ASENTAMIENTOS HUMANOS y OBRAS PBLICAS
Convenciones sobre lmites yaguas internacionales celebradas con los Es-
tados Unidos de Amrica y la Repblica de Guatemala, D. O. 3-V-
1883, D. O. 6-X-1886 y D. O. 21-1-1889
Ley de Construccin de Caminos en Cooperacin con los Estados, D. O.
8-V-1934
Ley de Vas Generales de Comunicaci6n, 'D. o. 19-11-1940
Ley del ISSSTE, Do O. 3O-XII-1959
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del
apartado B) del artculo 123 constitucional, D. O. 28-XII-1963
Ley de Inspeccin de Adquisiciones, D. O. 6..V;.1972
Ley de Inspeccin. de .Contratos y 0bt'as. pbhcas, D. O. 4-41966
Ley GeIleral1de Bienes NacionaIes,'DiO. 30-1-1969
428 JACINTO PAYA YIESCA
Ley Federal de la Reforma Agraria, D. O. 16-IV-1971
Ley General de Asentamientos Humanos, D. O. 26-V-1976
Ley del Desarrollo Urbano del Distrito Federal, D. O. 7-1-1976
Reglamento para la construccin, conservacin y servicios de los Ferro-
carriles, D. O. 1-VII-1883
Reglamento General de Ferrocarriles, parte tcnica, D. O. 2-XI-1894
Reglamento de la emisin y manejo de los emprstitos de bonos de cami-
nos de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 2-1-1940
Reglamento para instalacin de anuncios y obras con fines de publicidad
en los caminos nacionales, D. O. 26-VII-1940
Reglamento del artculo 46 de la Ley de Vas Generales de Comunicacin,
D. O. 26-VII-1940
Reglamento de construccin de caminos en cooperacin con los estados,
D. O. 15-IV-1942
Reglamento de aerdromos y aeropuertos civiles, D. O. 15-XI-1951
Reglamento de la Ley Forestal, D. O. 23-II-1961
Reglamento de la Ley de Inspeccin de Contratos y de Obras Pblicas,
D. O. 2-II-1967
Reglamento Interior de la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras
Pblicas, D. O. 16-VIII-1977
Reglamento Interior de la Comisin de Operacin Econmica del Plan
Director a que se refiere la fraccin III del artculo 35 de la Ley del
Desarrollo Urbano del Distrito Federal, D. O. 30-IV-1977
Decreto que cre el organismo pblico federal descentralizado denominado
Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, D. O.
29-VI-1963
Decreto que cre el organismo pblico federal descentralizado denominado
Aeropuertos y Servicios Auxiliares, D. O. 12-VI-1965
Decreto por el cual desaparece la Comisin Nacional de Caminos Veci-
nales y otorga las funciones de sta a la Secretara de Obras Pblicas,
D. O. 21-IV-1967
Decreto por el que se integra la Comisin Nacional de Desarrollo Regional
y Urbano
Decreto que ampla funciones a los Comits Promotores del Desarrollo
Socio-Econmico de los Estados
Acuerdo por el que se establecen las bases para la promocin >y coordina-
cin de 13$ .reformas administrativas del sector pblico federal, D. O.
28..1-1971
Acuerdo para el establecimiento de unidades d programacin en cada
una de .laseecretaras y departamentos de &tado, organiSfl)O$ descen-
tralizados y empresas de participacin estatal,D.O. 11-111-1971
429
Acuerdo para promover la mejor capacitacin administrativa y profesional
de los trabajadores al servicio del estado, D. O. 26-VI-1971
Acuerdo que modifica y adiciona el de 23 de diciembre de 1970 publicado
en el Diario Oficial del da siguiente, mediante el cual se orden la
constitucin de un fideicomiso para el estudio y fomento de conjuntos,
parques y ciudades industriales en las entidades federativas de la Re-
pblica, D. O. 15-XII-1972
dependencias del Ejecutivo Federal y dems organismos pblicos e ins-
tituciones que se rijan por la Ley Federal de Trabajadores al Servicio
del Estado, D. O. 28-XII-1972
Acuerdo por el que se dispone que las distintas dependencias del Ejecutivo
debern establecer la coordinacin adecuada con el ISSSTE, a fin de
desarrollar los programas de capacitacin para empleados de base,
D. O. 5-IV-1973
necesarias, delegando facultades en funcionarios subalternos, para la ms
gil toma de decisiones y tramitacin de asuntos, D. O. 5-IV-1973
Acuerdo por el que se dispone que los titulares de cada una de las secre-
taras y departamentos de Estado deben procurar dar la atencin que
requiere el programa de reforma administrativa de su dependencia,
D. O. 5-IV-1973
Acuerdo por el que se dispone que las. secretaras y departamentos de Es-
orientacin e informacin al pblico, D. O. 5-IV-1973 ,
Acuerdo por medio del cual se da a conocer que corresponde a la Secre-
tara de la Presidencia llevar a cabo visitas peridicas de evaluacin en
materia de reforma administrativa, as como elaborar los diagnsticos
necesarios, relacionndose para ello con las comisiones internas de
Administracin y con las unidades de Organizacin y Mtodos, D. O.
16-IV-1974
Acuerdo de programacin de inversiones federales por entidad federativa,
D.
I)sPOSI8oNES DICTAI>AS EN' COORDINAetON
Bases ptles para:laconttatci6n y ejecucin de obras p-
blicas, aplicableS8:,todSldS que realicen' las depen-
dencias a que se refiere la Ley de Inspeccin de Contratos y Obras
Pblicas, D. O. 26-1-1970
Acuerdo que dispone que la Secretara de Obras Pblicas, con interven-
cin de la Secretara del Patrimonio NacionaI, proceder a entregar
a las respectivas entidades federativas, las obras ejecutadas conforme al
programa de instalaciones deportivas, D. O. 11-VIl-1975
Acuerdo que dispone que la Secretara de Obras Pblicas, en coordinacin
con la de Agricultura y Ganadera, determinar las zonas del derecho
de va de las carreteras federales que puedan ser objeto de forestacin,
D. O. 16-XIl-1975
Acuerdo por el que se delega en los jefes de Centro SOP, residentes ge-
nerales de conservacin, jefes de unidad administrativa y jefes de seccin
de presupuesto de la Secretara de Obras Pblicas, la facultad de fir-
mar los documentos que se detallan, D. O. 28-1-1976
DISPOSICIONES INTERNAS
Reglamento de Escalafn, D. O. ll-XI-1964
Condiciones Generales de Trabajo, D. O. 30-XI-1964
Acuerdo del Secretario del ramo, de fecha 25 de enero de 1972, mediante
el cual se reestructura la Comisin de Ingeniera de Trnsito y se
fijan las bases para su funcionamiento. (Fue creada el 29 de noviem-
bre de 1967.) Sin publicacin en el Diario Oficial
Acuerdo del Secretario del ramo, mediante el cual se crea, con carcter
de organismo desconcentrado de la Secretara de Obras Pblicas, la
Comisin Nacional de Caminos Alimentadores y Aeropistas (CONA-
CAL), D. O. 22-XI-1971
Acuerdo del Secretario del ramo, de fecha 25 de enero de 1972 mediante
el que se crea, con carcter de organismo desconcentrado de la Secre-
tara de Obras Pblicas, la Comisin de Planeacin de la Infraestruc-
tura para el Transporte (COPLINTRA). Sin publicacin en el Diario
Oficial
Acuerdo del Secretario del ramo, de fecha 25 de enero de 1972, mediante
el cual se crea, con el carcter de organismo desconcentrado de la
Secretara de Obras Pblicas, la Comisin del Desarrollo Urbano del
Pas (CODURPA). Sin publicacin en el Diario Oficial
Acuerdo del Secretario del ramo, de fecha 1Q de marzo de 1973, mediante
el cual se crea como organismo desconcentrado de la Secretara de
Obras. Pblicas, la Comisin. Nacional ele
(CONAPAN).. Sin publicacin en el Diario .Oficial
Acuerdo del Secretario del ramo, de fecha 1
9
de febrero de 1974, mediante
el que se crea un Centro SOP -Secretara de Obras Pblicas-, en
cada estado o territorio del pas, D. O. 4-II-1974
COMPOSICIN ORGNICA DE LA SECRETARA DE ASENTAMIENTOS
HUMANOS y OBRAS PBLICAS
9
cretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas, publicado el 16 de
agosto de 1977, esta secretara contar con las siguientes unidades admi-
nistrativas:
Secretario
Subsecretara de Asentamientos Humanos
Subsecretara de Obras Pblicas
Subsecretara de Bienes Inmuebles y Obras Urbanas
Oficiala Mayor
Direccin General de Comunicacin Social L
Direccin General de Programacin y Presupuesto
Direccin General de Anlisis de Inversiones
Direccin General de Control Tcnico
Direccin General de Control Administrativo
Direccin General de Asuntos Jurdicos y de Legislacin
Direccin General de Planeacin Territorial de los Asentamientos Hu-
manos
Direccin General de Reservas Territoriales
Direccin General de Equipamiento Urbano y Vivienda
Direccin General de Ecologa Urbana
Direccin General de Centros de Poblacin -
Direccin General de Participacin de la Comunidad
Direccin General de Prevencin y Atencin de Emergencias Urbanas
Direccin General de Ingeniera de Sistemas
Direccin General de Carreteras Federales
Direccin General de Carreteras de Cooperacin
Direccin General de Caminos Rurales
Direccin General de Organizacin y Obras de Parques Nacionales
para la Recreaci6n
Direcci6n General de Aeropuertos .. .,..,
Direccin General de Conservacin ae Obtas pblicas
Direcci6n. General de Servicios Tcnicos
4:32 JACINTO FAYA VIESCA
Direccin General de Maquinaria y Transportes
Direccin General de Control de Bienes Inmuebles y Zona Federal
Direccin General de Construccin de Sistemas de Agua Potable y Al-
cantarillado
Direccin General de Operacin de Sistemas de Agua Potable y Al-
cantarillado
Direccin General de Aprovechamiento de Aguas Salinas
Direccin General de Obras de Mejoramiento Urbano
Direccin General de Juntas Federales de Mejoras Materiales
Direccin General de Obras en Sitios y Monumentos del Patrimonio
Cultural
Direccin General de Edificios
Direccin General de Tecnologas para Autoconstruccin
Direccin General de Ejercicio del Presupuesto y Contabilidad
Direccin General de Administracin Fornea
Direccin General de Recursos Humanos
Direccin General de Prestaciones Sociales
Direccin General de Proveedura
Direccin General de Servicios Generales
Centros SAHOP
ARTCULO 37.-A la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras
Pblicas corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
1. Formular y conducir la poltica general de asentamientos humanos
del pas;
II. Planear la distribucin de la poblacin y la ordenacin del terri-
torio nacional;
IIl. Promover el desarrollo de la comunidad;
IV. Formular y conducir los programas de vivienda y de urbanismo;
V. Proyectar, construir, administrar, operar y conservar los sistemas de
agua potable, drenaje y alcantarillado de los centros de poblacin, a partir
de los sitios convenidos con la Secretara de Agricultura y Recursos Hi-
drulicos;
VI. Construir, reconstruir y conservar los edificios pblicos, monu-
mentos y todas las obras de ornato realizadas por la Federacin, excepto
las encomendadas expresamente por la Ley a otras dependencias;
VII. Proyectar, realizar directamente o contratar yvigilar en su caso,
en todo o en parte, la construccin de las. obras pplicas, de fomenv> o
inters general, q u ~ . emprendael Gobjerno Federal, por si oen cqPperaci
n
con otros pases, con los Estados de la Federacin, con los Munidpios o .con
los particulares, y que no se encomienden expresamente a otras depen-
dencias;
VIII. Poseer, vigilar, conservar administrar los inmuebles de pro-
piedad federal destinados o no a un servicio pblico, o a fines de inters
social o general, los propios que de hecho utilice para dicho fin y los equi-
parados a stos, conforme a la ley, y las plazas, paseos y parques pblicos
cuya construccin o conservacin est a cargo del G.obierno Federal;
IX. Establecer las bases y normas y, en su caso, intervenir para la
celebracin de contratos de construccin y conservacin de obras federales
o de las que seala este artculo, o asesorar a la dependencia a que corres-
ponda expresamente la obra;
X. Construir y conservar los caminos y puentes federales, incluso los
internacionales;
XI. Construir y conservar caminos y puentes, en cooperacin con los
gobiernos de las entidades federativas, con los Municipios y los particulares;
XII. Organizar, reglamentar, controlar y vigilar las juntas de mejoras
materiales de los puertos y fronteras, as como nombrar y substituir a los
funcionarios de las mismas;
XIII. Construir aeropuertos federales y cooperar con los gobiernos de
los Estados y las autoridades municipales, en la construccin y conservacin
de obras de ese gnero;
XIV. Otorgar concesiones o permisos para construir obras que le
corresponda ejecutar;
XV. Organizar y administrar los parques nacionales;
XVI. Proyectar las normas y, en su caso, celebrar los contratos rela-
tivos al mejor uso, explotacin o aprovechamiento de los bienes federales,
especialmente para fines de beneficio social;
XVII. Ejercer la posesin de la nacin sobre la zona federal y admi-
nistrarla en trminos de Ley, siempre que no est encomendada expresa-
mente a otra dependencia;
XVIII. Intervenir en la adquisicin, enajenacin, destino o afectacin
de los bienes inmuebles federales; .
XIX. Mantener al corriente el avalo de los bienes inmuebles nacio-
nales y reunir, revisar y determinar las normas y procedimientos para
realizarlo;
XX. Tener a su cargo el registro de la propiedad federal y elaborar
y manejar el inventario general de los bienes de Ia.naen;
XXI. Cuidar de las arboledas de alineaci6n de las vas de comunica-
cin, as cromo de las arboledas y dems vegetaci6n en centros poblados y
sus contornos, con la cooperacin de las autoridades locales;
XXII. ,;Los dems que le encomienden expresamente las leyes y regla-
mentes,
28
1. REFORMAS y ADICIONES CONSTITUCIONALES
EN MATERIA DE ASENTAMIENTOS HUMANOS
Las atribuciones que la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal le otorga a esta dependencia en materia de asentamientos huma-
nos, de promocin del desarrollo de la comunidad en programas de vivienda
y urbanismo, construccin y obras pblicas y otras determinan la impor-
tancia estratgica de esta Secretara en las polticas del Ejecutivo Federal.
Es nuestra intencin destacar la funcin ms trascendental de la Secre-
tara comentada: la conduccin de la poltica general de asentamientos
humanos. Como bien sabemos, la explosin demogrfica y la distribucin
de la poblacin en nuestro territorio son problemas graves que merecen
especial atencin; de all que nos interese resaltar la intervencin de la
Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas en su solucin.
La preocupacin del Ejecutivo Federal y los legisladores por los asenta-
mientos humanos se manifest con las reformas y adiciones a los artcu-
los 27, 73 Y 115 constitucionales, mismos que sirvieron de base para la
expedicin de la Ley General de Asentamientos Humanos. Este ordena-
miento y la L.O.A.P.F. constituyen el marco jurdico de actuacin de la
Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas.
Los artculos 27, 73 y 115 constitucionales fueron reformados con el
fin de que el Estado mexicano no postergara una serie de medidas orien-
tadas a reducir los desequilibrios sectoriales y geogrficos, cuya creciente
agudizacin pona en peligro la continuidad del crecimiento econmico.
La iniciativa del Ejecutivo Federal para reformar y adicionar estas dispo-
siciones constitucionales tuvo tambin el propsito de que el Gobierno de la
Repblica definiera y encauzara las polticas que hicieran posible cambiar
el rumbo del proceso urbano del pas.
El Ejecutivo consider al proponer estas reformas y adiciones, que de
nuestra capacidad p<U'a superar el agudo contraste entre el campo y la
ciudad, y para evolucionar de un sistema macroceflico de ciudades a un
desarrollo regional que d paso a centros urbanos de menos concentracin,
depender que avancemos vigorosamente hacia metas ms elevadas en la
productividad, el crecimiento econmico y la justicia social. .
Consider tambin que la presin ejercida por quienes tienen necesi-
dad de un techo y de servicios pblicos ha propiciado el nacimiento de las
llamadas "ciudades perdidas" y de "los cinturones de miseria", que consti-
tuyen asentamientos humanos no controlados, conformados sin sujecin a
orden alguno que permita a .las autoridadesatender sus necesidades en el
lugar en que se encuentran establecidos, ofreciendo notorios contrastes que
435
deben eliminarse pues deprimen la vida social y deterioran las relaciones
humanas.
El Ejecutivo Federal se propona romper la dicotoma campo-ciudad,
pronuncindose por el criterio de que el campo y la ciudad merecen una
atencin igual, y que para el mejor aprovechamiento de los recursos natu-
rales, humanos, administrativos y financieros, entre otros, se deben aplicar
polticas y medidas administrativas que consideren su interrelacin, su
apoyo mutuo y en conjunto, una integracin que los vincule econmica
y socialmente.
As pues, con estas reformas y adiciones a la Constitucin, se buscaba
abrir las posibilidades para que los habitantes del pas pudieran vivir en
centros de poblacin dignos que les permitieran gozar del bienestar que se
deriva de los procesos ordenados de urbanizacin, de acuerdo con las posi-
bilidades socioeconmicas del pas.
2. CONCURRENCIA DE LA FEDERACIN, ESTADOS y MUNICIPIOS
EN LA SOLUCIN DE LA PROBLEMTICA URBANA
Las reformas a la Constitucin y la Ley General de Asentamientos
Humanos crearon disposiciones jurdicas que son la fuente de procedimien-
tos pblicos tendientes a resolver a mediano y largo plazo los problemas
que confrontan los centros urbanos.
El desarrollo de los centros urbanos merece una atencin primordial
en la programacin econmica y social del sector pblico, razn por la
que ste debe establecer los vnculos necesarios que permitan una coordi-
nacin efectiva entre sus diversos rganos, dependencias y entidades, con
el fin de lograr una mayor eficacia y eficiencia en la inversin pblica y
en el gasto corriente. Estas medidas estaran orientadas a mejorar las con-
diciones de vida de la poblacin, as como a la promocin de una ms
adecuada distribucin poblacional en las zonas urbanas y rurales del pas.
La ordenacin de los centros urbanos requiere de la accin coordinada
de la Federacin, Estados y Municipios, de acuerdo con las competencias
que la Constitucin Poltica del pas les seale y de conformidad con las
dems disposiciones legales y reglamentarias. La accin concertada de estos
tres niveles de gobierno deber responder a objetivos comunes en el marco
de una visin de conjunto de la problemtica urbana, por lo que la Consti-
tucin y las leyes se adecuaron a los crecientes problemas poblacionales
del pas.
Antes de las reformas y adiciones a que referido, no exista
en la Constituci6nde 1917 estableciera supuestos de
regulacin enl11ateria. urbana. con el artculo 124 consti-
tucional los asentamientos humanos se entendan como una materia reser-
vada a las entidades federativas, puesto que las facultades no reservadas en
forma expresa a la Federacin se entienden como reservadas a la esfera
de competencia de los Estados. La realidad es que, tcnicamente, los pro-
blemas de crecimiento y desarrollo urbanos son de tal composicin que
requieren del conjunto de acciones de la Federacin, Estados y Municipios
a fin de darles un encauzamiento y una solucin adecuados. Con la adicin
al artculo 115 constitucional de las fracciones IV y V los Estados y Muni-
cipios quedan facultados expresamente para regular en materia urbana, en
el mbito de sus competencias.
De acuerdo al texto actual de nuestra Constitucin Poltica, por lo que
respecta a la distribucin de competencias del sistema federal mexicano, la
Federacin tiene un mbito de atribuciones de carcter decisivo en las pol-
ticas de desarrollo urbano, como son las correspondientes a la tenencia
de la tierra, agua, bosques, contaminacin ambiental, vas generales de
comunicacin, energa elctrica, etc. Tambin en el terreno econmico,
las inversiones pblicas de la Federacin impactan en forma determinante
el desarrollo urbano y condicionan las posibilidades del crecimiento agrcola e
industrial. Estas actividades de la Federacin dan origen a fuentes de tra-
bajo, lo que constituye un elemento de atraccin de los grupos humanos
para asentarse en determinados centros.
Dada la multiplicidad de elementos y competencias que inciden en el
fenmeno urbano, el Ejecutivo Federal, al proponer su iniciativa de refor-
mas y adiciones a la Constitucin Poltica del pas, contempl la necesidad
de que nuestro Cdigo Poltico estableciera la concurrencia de la Federa-
cin, Estados y Municipios, a travs de nuevas formas de colaboracin de
las entidades federativas entre s y de stas con la Federacin, como nica
forma de ser congruentes con el federalismo, dentro de un esquema de res-
ponsabilidad institucional compartida. El Ejcutivo y el legislador consi-
deraron que federalizar las atribuciones en materia de asentamientos hu-
manos constituira una posicin conservadora, anti-histrica, que escindira
responsabilidades y afectara profundamente nuestro sistema federal.
3. DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN
LOS ARTcULOS 27, 73 y 115 CONSTITUCIONALES
La iniciativa del Ejecutivo Federal fue aprobada por el H. Congt'eso
de la Unin y por la totalidad de los Congresos de los Estados, de la
siguiente manera:
el que se reforma el prralo tercero del articulo 27;
se adicionan el artqlo. 73 con la fraccin XXIX-C artGUlo 115 con
437
las fracciones IV y V, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos.
Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos
Mexicanos. Presidencia de la Repblica.
LUIS ECHEVERRIA ALVAREZ, Presidente Constitucional de los Es-
tados Unidos Mexicanos, a sus habitantes, sabed:
Que la Comisin Permanente del H. Congreso de la Unin se ha ser-
vido dirigirme el siguiente
DEGRETO
"LA CoMISIN PERMANENTE DEL CoNGRESO DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS, EN USO DE LA FACULTAD QUE LE CONFIERE EL LTIMO P-
RRAFO DEL ARTCULO 135 DE LA CoNSTITUCIN GENERAL DE LA REPBLICA
y PREVIA APROBACIN DEL H. CoNGRESO DE LA UNIN y DE LA TOTALIDAD
DE LOS CoNGRESOS DE LOS ESTADOS, DECRETA:
ARTCULO PRIMERo.-Se reforma el prrafo tercero del artculo 27 de
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar
Como sigue:
ARTCULO 27...
La Nacin tendr en todo tiempo el derecho de imponer a la propie-
dad privada las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de
regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales
susceptibles de apropiacin, con objeto de hacer una distribucin equitativa
de la riqueza pblica, cuidar de su conservacin, lograr el desarrollo equi-
librado del pas y el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin
rural y urbana. En consecuencia, se dictarn las medidas necesarias para
ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones,
usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar
obras pblicas y de planear y regular la fundacin, conservacin, mejo-
ramiento y crecimiento de los centros de poblacin; para el fracciona-
miento de los latif&dios; para disponer, en los trminos de la Ley Regla-
mentaria, la organizaci6n y explotacin colectiva de Iosejidos y comuni-
dades; para el desarrollo de la pequeapropiedad agrcola en explotacin;
para la creacin de nuevos centros de poblacin agrcola con tierras y
aguas que les sean indispensables; para el fomento de la agricultura y para
evitar la destruccin de los elementos naturales y los daos que la propiedad
pueda sufrir en Perjuicio de la sociedad. Los ncleos de poblacin que
carezcan de tierras yaguas o no las tengan en cantidad suficiente para las
necesidades de su poblacin, tendrn derecho a que se les dote de ellas,
tomndolas de las propiedades inmediatas, respetando siempre la Pequea
propiedad agrcola en explotacin.
I a XVIII.
ARTCULO SEGUNDO.-Se adiciona el artculo 73 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, con la fraccin XXIX-C, para
quedar como sigue:
ARTCULO 73. . ..
I a XXIX-B. ...
XXIX-e. Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del
Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el mbito de sus
respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto
de cumplir los fines previstos en el prrafo tercero del artculo 27 de esta
Constitucin.
XXX....
ARTCULO TERCERo.-Se adiciona el artculo 115 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, con las fracciones IV y V para
quedar como sigue:
ARTCULO 115.
I a 111. ...
IV. Los Estados y Municipios, en el mbito de sut,c;:oIfiPetencias, ex-
pedirn las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas que sean
necesarias para cumplir con los .fines sealados en .el prrafo tercero del
artculo 27 de esta Constitucin en lo que se refiere a los centros urbanos
y de acuerdo con la. Ley Federal de la materia.
439
V. Cuando dos o ms centros urbanos situados en territorios munici-
pales de dos o ms Entidades Federativas formen o tiendan a formar una
continuidad geogrfica, la Federacin, las Entidades Federativas y los
Municipios respectivos, en el mbito de sus competencias, planearn y
regularn de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros
con apego a la Ley Federal de la materia.
TRANSITORIOS
PRIMERO.-Las presentes reformas y adiciones entrarn en vigor el da
siguiente al de su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin.
SEGUNOO.-El Congreso Federal y las Legislaturas Locales debern ex-
pedir en el plazo de un ao las leyes reglamentarias previstas en las anterio-
res reformas y adiciones.
Saln de Sesiones de la Comisin Permanente del H. Congreso de la
Unin. Mxico, D. F., a 29 de enero de 1976. Dip. Carlos Sansores Prez,
Presidente.-Dip. Manuel Ramos Gurrin, Secretario.-Sen. Pascual Be-
llizia Castaeda, Secretario.c-Rbricas."
En cumplimiento de lo dispuesto por la fraccin 1 del artculo 89 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y para su debida
publicacin y observancia, expido el presente Decreto en la residencia del
Poder Ejecutivo Federal, en la ciudad de Mxico, Distrito Federal, a los
veintinueve das del mes de enero de mil novecientos setenta y seis. Luis
Echeverra Alvarez.-Rbrica.-El Secretario de Gobernacin, Mario Moya
Palencia.-Rbrica.-EI Secretario de la Reforma Agraria, Flix Barra
Garca.-Rbrica.-El Secretario de la Presidencia, Ignacio Ovalle Fe1'-
nndez.-Rbrica." 1
4. ORDENAMIENTOS LEGALES EN MATERIA DE ASENTAMIENTOS
HUMANOS
Una vez que fue reformada y adicionada la Constitucin Poltica del
pas en sus artculos 27, 73 Y 115, el Ejecutivo Federal expidi una inicia-
tiva de Ley General de Asentamientos Humanos aprobada por el Congreso
de la Unin y publicada enel Diario Oficial de la Federacin el 26 de
mayo de 1976. El Ejecutivo Federal haba expedido tambin una iniciativa
de Ley del Desarrollo Urbano del Distrito Federal, aprobada por el Con-
1 Estas reformas y adiciones fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federa-
cin, el da 6 defebrerode 1976. '
greso de la Unin y publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 7
de enero de 1976 y corregida de acuerdo con la fe de erratas publicada
en el Diario Oficial de la Federacin el S de febrero del mismo ao. Esta ley
abrog a la Ley de Planificacin del Departamento del Distrito Federal.
Se expidi adems un reglamento interior de la Comisin de Opera-
cin Econmica del Plan Director, a que se refiere la fraccin III del
artculo 35 de la Ley del Desarrollo Urbano del Distrito Federal, publicado
en el Diario Oficial de la Federacin, el SO de abril de 1976.
Estos ordenamientos legales y las reformas y adiciones a la Constitu-
cin Poltica del pas en materia de asentamientos humanos son las bases
jurdicas que asientan las competencias de la Federacin, Estados y Mu-
nicipios, para formular las polticas generales de asentamientos humanos
y para concertar las acciones en los programas particulares del fenmeno
urbano. Este marco jurdico legitima la actuacin del Estado otorgando
a sus acciones la juridicidad que exige el Estado social de derecho.
5. ALGUNAS CONSIDERACIONES DE LA EXPOSICIN D.E MOTIVOS
DE LA LEy GENERAL DE ASENTAMIENTOS HUMANOS
El Ejecutivo Federal consider lo siguiente en la exposicin de motivos
de la Ley General de Asentamientos Humanos: "la comunidad nacional
reclama una accin de suficiente solidez que termine con los asentamientos
humanos no controlados; que considere previsiones adecuadas que determi-
nen el aumento de la superficie urbana de acuerdo con la demanda que
genera el incremento de la poblacin; que reduzca el dficit de habitacin,
fundamentalmente de la popular; que corrija los fenmenos generados por
el desbordamiento incontrolado de numerosos ncleos de poblacin hacia
zonas ejidales y comunales; que otorgue suficiente seguridad jurdica a
todos los titulares de la tenencia de la tierra, y que contribuya a la
transformacin urbana, para armonizar plenamente los derechos particu-
lares con los derechos de la sociedad para beneficio colectivo","
En la mencionada exposicin de motivos el Ejecutivo Federal plante
que "debemos evolucionar hacia un sistema de centros urbanos de dimen-
siones medias" con el fin de evitar. el fenmeno de la macrocefalia urbana.
Para lograr lo anterior es necesario reducir el ndice de crecimiento de las
grandes urbes, propiciar su probable descongestin, y "plantear una poltica
realista, de acuerdo con nuestros recursos financieros, que nos permita
obtener mejores rendimientos de las inversiones que se realizan en los
2 Asentamientos Humanos, Editorial Trillas, MxiCo, 1976,p. 77.
centros urbanos, para construir las obras pblicas que requiere la poblacin,
y satisfacer en forma suficiente las necesidades de servicios pblicos"."
Las crecientes exigencias de vivienda popular digna y de seguridad
en la tenencia de terrenos obligan al Estado mexicano --consider el Eje-
cutivo Federal en la exposicin de motivos-- a satisfacer esos anhelos. En
la iniciativa de ley tambin se propona la necesidad de estimular el creci-
miento ordenado y sistemtico del fenmeno urbano, con el propsito de
elevar la eficiencia social y la calidad de la vida de los pueblos y el estable-
cimiento de normas rectoras para las autoridades de la Federacin, de las
entidades federativas y de los municipios, en el mbito de su competencia,
para atacar la problemtica urbana de forma integral.
En la exposicin de motivos de la Ley General de Asentamientos Hu-
manos tambin se mencionaba que Ud problema actual y futuro de los
asentamientos humanos requiere la adopcin de una nueva tica de pobla-
miento y de un cambio en las actitudes fundamentales frente al crecimiento
de las ciudades. En esencia, es urgente adoptar medidas que reduzcan la
brecha de servicios y oportunidades existentes entre el campo y las ciudades,
y que aseguren la adecuada preservacin y aprovechamiento de las tierras,
aguas y bosques para los usos de beneficio social, 'que demande el inters
colectivo":'
En el proyecto de ley se estableca que la Federacin, las entidades
federativas y los municipios, en el mbito de su jurisdiccin, deberan
hacer que las tierras, aguas y bosques fueran utilizados conforme a la
funcin que se les haya destinado, as como elaborar y aplicar los planes
de desarrollo urbano. Para precisar sus respectivos trminos de concurren-
cia, en el proyecto de ley se asentaban las facultades que en materia de
desarrollo urbano correspondan tanto a los gobiernos de las entidades
federativas como a los ayuntamientos.
6. EL FENMENO DE CONURBAClN y SU RECONOCIMIENTO
MEDIANTE DECLARATORIA
Los _problemas de conurbacin, que de acuerdo con la ley aprobada se
presentan cuando dos o ms centros de poblacin forman o tienden a formar
una unidad geogrfica, econmica y social, deben ser formalmente reco-
nocidos mediante declaratoria. La Ley General de Asentamientos Humanos
establece que si los centros de poblacin se localizan dentro de los lmites
de un EStado, compete-al Ejecutivo local expedir dicha declaratoria y man-
8 Op. dI.> p. 78.
OIJ.'cit.> p. 88.
darla publicar en el Peridico Oficial correspondiente. En el caso en que
los centros de poblacin se localicen en ms de una entidad federativa, la
declaratoria compete al Presidente de la Repblica y la publicacin deber
hacerse en el Diario Oficial de la Federacin. En ambos casos, se publicar,
adems, en los peridicos locales o nacionales de mayor circulacin, segn
corresponda.
7. SURGIMIENTO DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO URBANO
Tomando como antecedentes las reformas y adiciones a los artculos 27,
73 y 115 de la Constitucin Poltica del pas, la Ley General de Asenta-
mientos Humanos y la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, la
L.O.A.P.F. precis en su artculo 37 las atribuciones de la Secretara de
Asentamientos Humanos y Obras Pblicas en materia de poltica general
de asentamientos humanos, de planeacin de la distribucin poblacional
y de la ordenacin del territorio nacional, de promocin al desarrollo de la
comunidad, de la formulacin y conduccin de los programas de vivienda
y urbanismo, y de otras. materias relacionadas con el fenmeno urbano.
El licenciado Jos Lpez Portillo, Presidente Constitucional de los Es-
tados Unidos Mexicanos, con fundamento en la fraccin 1 del artculo 89
de la Constitucin General de la Repblica y con apoyo en los artculo 4<:>,
59, 9'1, 10, 11, 12 y 14 de la Ley General de Asentamientos Humanos
y en los artculos 31, 32 y 37 de la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal, expidi un decreto por el que aprob el Plan Nacional
de Desarrollo Urbano, conforme al cual el Gobierno Federal participar en
el ordenamiento y regulacin de los asentamientos humanos en el pas.
Este decreto fue publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 19 de
mayo de 1978.
La aprobacin del mencionado plan reviste una importancia extraor-
dinaria tanto por ser el primero de este tipo que se aprueba en la historia
de Mxico, como por el reconocimiento de que el fenmeno urbano repre-
senta una extrema gravedad en los momentos actuales.
8. FUNDAMENTOS DE LA ELABORACIN DEL PLAN NACIONAL
DE DESARROLLO URBANO
Posteriormente, el da 12 de junio de 1978, se public en el Diario
Oficial de la Federacin una versin abreviada del Plan Nacional de Des-
arrollo Urbano. Con base en esta versin abreviada nos permitmospresen-
tar un esquema general de este histrico primer plan. Dicho plan demuestra
la intencin del Presidente de la Repblica de dar congruencia y coheren-
cia a sus propsitos, traducindolos en soluciones concretas de plena eficacia
y eficiencia, mediante la planeacin y programacin de la" acciones del
Estado, y la optimizacin y racionalizacin de los recursos financieros,
tcnicos y humanos del gobierno federal. La elaboracin de este plan
responde a la ms alta tcnica de planeacin bajo los postulados de la
rectora poltica del Estado. Se trata de dignificar al hombre y de ordenar
racionalmente los asentamientos humanos en el territorio nacional.
El Plan Nacional de Desarrollo Urbano es un elemento bsico de la
planeacin integral del pas, y contempla la interrelacin de todos los aspec-
tos del desarrollo urbano con los del desarrollo sectorial.
En la actualidad, las polticas del desarrollo urbano deben apoyar al
desarrollo econmico, con el fin de reducir o solucionar los problemas que
presenta nuestro proceso de desarrollo econmico y social.
La planeacin del desarrollo urbano en sus mbitos nacional, estatal y
municipal, queda inserta en la planeacin del desarrollo como un elemento
de apoyo de los objetivos nacionales en materia econmica y social. Por
ello, el citado plan puede ser ubicado dentro de las polticas de desarrollo
regional y ser considerado como un elemento de extraordinaria importancia
en la planeacin nacional.
9. PRINCIPALES CUALIDADES DEL PLAN NACIONAL
DE DESARROLLO URBANO
El Plan Nacional de Desarrollo Urbano es imperativo para el sector
pblico, mientras que para el sector privado tendr algunas veces el carc-
ter de indicativo. Este plan ser concertado y apoyado globalmente por las
autoridades competentes, y en especial por la Secretara de Programacin
y Presupuesto y la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. El Ejecutivo
Federal pactar con los Gobernadores de los Estados los Convenios Unicos
de Coordinacin y en ellos se acordarn las acciones en materia de des-
arrollo urbano.
Otra de las caractersticas del plan es que ser programtico porque
sus acciones sern en base a programas definidos, y en ellos se utilizarn los
mecanismos programticos que se encuentran establecidos en los Comits
Promotores del Desarrollo Socioeconmico de las entidades federativas.
Tambin ser dirigido por el Ejecutivo Federal, a travs de la Secretara
de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas y,en lo que corresponda,
ser apoyado globalmente por las Secretaras de Programacin y Presu-
puesto y de Hacienda y Crdito Pblico.
Este plan ser. concertado y es de carcter eminentemente presidencial,
pues su contenido sustantivo es el resultado de las disposiciones que dicte
el Jefe del Ejecutivo Federal. Ser tambin modificado bianualmente, con
objeto de hacer las reformas que sean necesarias de acuerdo con las expe-
riencias obtenidas en los dos aos anteriores.
10. OBJETIVOS QUE PERSIGUE EL PLAN NACIONAL
DE DESARROLLO URBANO A LARGO PLAZO
El plan pretende que la poblacin y las actividades econmicas en-
cuentren una ubicacin racional, de tal forma que estas actividades y esta
poblacin lleguen a localizarse en las zonas de mayor potencial del pas.
Otro de sus propsitos consiste en alentar e impulsar un desarrollo urbano
integral y equilibrado. Adems tiene los objetivos de favorecer la existencia
de condiciones propicias para que la poblacin resuelva sus necesidades de
vivienda, servicios pblicos, infraestructura y equipamiento urbano; y de lo-
grar la preservacin y el mejoramiento del medio ambiente que conforman
los asentamientos humanos del pas.
Para alcanzar los anteriores objetivos, el plan establece estos tres niveles
normativos:
PRrMERO.-Polticas de ordenamiento del territorio para atender la
problemtica interurbana de carcter nacional y regional;
SEGUNDO.-Polticas de desarrollo urbano de los centros de poblacin,
aplicables al mbito interno de cada localidad; y,
Tsnosao.c-Poltcas que se relacionan con los elementos, componentes
y acciones del sector asentamientos humanos, para la satisfaccin de las
demandas en esta materia.
11. POLTICAS PROPUESTAS PARA ORDENAR EL TERRITORIO
NACIONAL Y DISTRIBUIR LA POBLACIN
La versin abreviada del Plan Nacional de Desarrollo Urbano expresa
que las polticas para orientar el ordenamiento del territorio y la distribucin
de la poblacin del pas son:
l. Desalentar el crecimiento de la zona metropolitana de la ciudad
de Mxico;
2. Procurar la desconcentracin de la industria, de los' servicios p-
blicos y de las diversas actividades a carg del sector privado, diri-
gindolu alas zonas que el mismo plan declare prioritarias;
445
3. Impulsar el desarrollo de las ciudades con servicios regionales y
aquellas ciudades medias con potencial de desarrollo econmico
y social;
4. Promover el desarrollo de los sistemas de transporte y comunicacin
interurbana como elementos de ordenacin del territorio nacional; y
5. Estimular la integracin y el desarrollo de centros de apoyo a la
poblacin rural dispersa.
Con relacin al punto 1), el plan propone que se paguen los servicios
pblicos a su costo real, garantizando el acceso a los mismos; y que adems
se regule el establecimiento de nuevas industrias en la zona metropolitana
capitalina. El plan tambin considera la necesidad de desconcentrar la
Administracin Pblica Federal en lugares fuera de la zona metropolitana,
as como la de fomentar que la ampliacin y la creacin de instituciones
pblicas de educacin superior se haga en las ciudades con servicios re-
gionales.
Para la desconcentracin de la industria y los servicios pblicos y pri-
vados, hacia las zonas prioritarias (punto 2), el plan seala como indispen-
sable disear nuevos mecanismos financieros, modificar el sistema de
incentivos fiscales, establecer un sistema tarifario diferencial que refleje
el costo de los servicios, y llevar a cabo programas de difusin, informa-
cin y asesora para las empresas, acerca de las alternativas de localizacin
industrial. El destacado funcionario pblico, Ing. Jaime Luna Traill, Di-
rector de Planeacin Territorial de los Asentamientos Humanos, de la
SAHOP, declar que se estn preparando programas para auspiciar
el establecimiento de nuevas industrias fuera de la ciudad de Mxico.
Asimismo expres6 que existe el propsito de otorgar a esas empresas estmu-
los fiscales o concesiones de acuerdo con su contribucin al desarrollo
socioeconmico de las zonas donde funcionen (Exclsior, 16 de noviembre
de 1978, Secc. A, p. 2).
A fin de estimular el crecimiento de las ciudades con servicios regio-
nales y aquellas ciudades medias con potencial de desarrollo (punto 3),
el plan se propone contar con los planes de desarrollo urbano de las loca-
lidades y promover, en las ciudades sealadas, el otorgamiento de prsta-
mos y crditos para el desarrollo de las actividades productivas, fomentando
la localizacin de establecimientos industriales de acuerdo con sus activi-
dades principales. Asimismo, dicho plan .dispone que deben realizarse ac-
ciones para equipar a estas ciudades con servicios elluc,ativOi ele nivel medio,
medio superior y superior, segn su actividad econt:nica ms importante.
Deber equiparse tambin a esas ciudades COD. servicios asistenciales, esta-
blec;ieucip programas .de construccin Yi p e j o ~ e n t o de: vivienda, infra-
estructura. y equipamiento urbano. POJ;,;;}.ltiIp.o, ... ser,. n ~ canalizar
preferentemente a las ciudades sealadas, los crditos y el financiamiento
para los programas de infraestructura y equipamiento.
Por 10 que al punto 4) se refiere, el plan obliga a crear sistemas ade-
cuados de grandes libramientos a la zona metropolitana de la ciudad de
Mxico, evitando la construccin de nuevas carreteras convergentes a esta
rea. Los ejes carreteros debern vincular, igualmente, a las ciudades con
servicios regionales localizadas en la costa del Golfo con las del Pacfico.
La intercomunicacin de las ciudades con servicios regionales, con los
centros de poblacin que constituyen su rea de influencia, deber forta-
lecerse. Tambin ser requisito alentar la construccin de redes alimen-
tadoras, caminos vecinales y de mano de obra que faciliten la comunicacin
con las ciudades medias con potencial de desarrollo y con las localidades que
concentren los servicios para el medio rural.
Con el objeto de estimular el desarrollo de centros de apoyo a la pobla-
cin rural dispersa (punto 5), el plan considera imprescindible concentrar
acciones en localidades cuya situacin geogrfica e influencia en el medio
rural permita cubrir el mayor nmero de pobladores con los siguientes
servicios pblicos: comunicacin almbrica e inalmbrica; educacin, ca-
pacitacin tcnica, planificacin familiar, extensionismo, organizacin y
capacitacin de los campesinos; salud y asistencia social, comercializacin
de los productos bsicos y actividades recreativas, culturales y deportivas.
12. POLTICAS QUE EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO URBANO
SUGIERE PARA EL DESARROLLO URBANO DE LOS
CENTROS DE POBLACIN
La versin abreviada del Plan Nacional de Desarrollo Urbano expresa
que, en 10 relativo a los centros de poblacin, ste se encamina bsicamente
a la coordinacin de las actividades de planeacin urbana de la Federa-
cin, los Estados y los Municipios. Dichas actividades debern de conducir
a la elaboracin de los planes de desarrollo urbano, por parte de las autori-
dades locales, para los centros que se sealan como prioritarios. Los es-
quemas urbanos de accin federal sern el instrumento principal de la
mencionada coordinacin, la que deber basarse en polticas de impulso,
de consolidacin, y de ordenamiento y regulacin. Las polticas de impulso
se aplican a los centros urbanos y sistemas rurales que la estrategia de
desarrollo estima indispensables para asegurar el cumplimiento de los obje-
tivos de ordenamiento espacial.
Las polticas de consolidacin sern aplicadas en centros con un nivel
actual de desarrollo que slo requiere de un ordenamiento de su estructura
bsica, de manera que se prevengan probables efectos adversos de la con-
447
centracin, sin afectar su dinmica actual. Estas polticas suponen captar
internamente el potencial de su proceso de desarrollo.
Por su parte, las polticas de ordenamiento y regulacin, en forma com-
plementaria a las polticas de consolidacin, suponen la disminucin del
actual ritmo de crecimiento de algunos centros urbanos en los que la con-
centracin est causando problemas cada vez ms agudos de congestin
e ineficiencia econmica y social. Existe una diferencia bsica entre creci-
miento y desarrollo urbano. Por crecimiento urbano debe entenderse el
simple incremento de personas, suelo y estructuras fsicas en un determinado
centro de poblacin, sin cambios positivos de importancia respecto a la
calidad de vida. El desarrollo urbano es, en cambio, un proceso sostenido
de transformaciones positivas sustantivas en la calidad de vida en los centros
de poblacin. Puede haber desarrollo urbano con o sin crecimiento urbano
y viceversa.
13. POLTICAS RELATIVAS AL SECTOR ASENTAMIENTOS HUMANOS
El plan considera que en funcin de las polticas de ordenamiento del
territorio y de desarrollo urbano de los centros de poblacin, corresponde
al sector asentamientos humanos impulsar acciones relativas a: reservas
territoriales para los asentamientos humanos; suelo urbano; vivienda;
equipamiento, infraestructura y servicios urbanos; ecologa urbana; pre-
vencin y atencin de emergencias urbanas; y participacin de la comu-
nidad en el desarrollo urbano.
Son veinte las polticas que el plan sugiere para lograr lo anterior. A
continuacin se mencionan las que, a nuestro parecer, sobresalen:
- Procurar la adquisicin, en los trminos que marca la Ley, de las
reservas territoriales para destino federal, en congruencia con los pro-
gramas y acciones federales previstos en un horizonte de mediano
y largo plazo.
- Apoyar tcnicamente a los Estados, para la realizacin de estudios
sobre sus necesidades de conformar reservas territoriales.
- Definir lineamientos para la adquisicin, enajenacin y, en su caso,
destino .de la reserva territorial que el gobierno federal tiene para
el cumplimiento de sus programas.
- Ampliar las posibilidades de acceso a la vivienda popular con pro-
gramas de mayor alcance social, que estimulen la participacin de
la poblacin en acciones de vivienda progresiva y mejorarla.
- Orientar el crdito destinado a vivienda, mediante mecanismos que
estimulen la construccin de vivienda de inters social, y acciones
habitaconales orientadas a los sectores de bajos ingresos.
- Aprovechar el equipamiento, infraestructura y servicios urbanos exis-
tentes a su nivel mximo de rendimiento, evitando su subutilizacin.
- Apoyar con nuevo equipamiento, infraestructura y servicios urbanos,
las zonas y centros de poblacin prioritarios, optimizando su ubica-
cin y adecundolos a las necesidades de la poblacin, tratando de
anticiparse a la demanda.
- Fomentar que la dotacin del equipamiento para la educacin,
salud y bienestar se realice apoyando la integracin de sistemas que
conformen una estructura jerrquica en el territorio, en la que sus
elementos se complementen.
- Propiciar la reutilizacin de los desechos urbanos.
- Procurar que los costos econmicos y sociales de la contaminacin
y el deterioro del medio ambiente, recaigan en las fuentes que los
provocan.
14. PROGRAMAS PARA ASEGURAR EL LOGRO DE LOS FINES
MS IMPORTANTES A NIVEL ESTRATGICO DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO URBANO
En cuanto a la manera de asegurar el cumplimiento de sus principales
propsitos, en lo estratgico, el Plan Nacional de Desarrollo Urbano
seala la necesidad de desarrollar e implantar varios tipos de programas que,
por su naturaleza, los objetivos que persiguen y los mecanismos adminis-
trativos por los cuales se integrarn y aplicarn, se clasifican como:
a) Programas de accin concertada;
b) Programas de apoyo a las prioridades sectoriales, para atender a
las polticas de ordenamiento del territorio;
e) Programas por convenir con los gobiernos de los Estados, para
atender el desarrollo urbano de sus centros de poblacin; y
d) Programa Quinquenal del Sector Asentamientos Humanos 1978-
1982, relacionado con la instrumentacin y ejecucin de acciones
directas del sector.
Sobre los programas de accin concertada (inciso a) anterior), sea-
lamos que el plan explica que surgen de la necesidad de abordar los pro-
blemas que repercuten directa o indirectamente en. la orientacin y din-
mica del desarrollo de las ciudades del pas. Dichos programas se pondrn
a funcionar con base en disposiciones expresas del Ejecutivo Federal, dentro
de los meeanismos de programacin establecidos por la Secretaria de Pro-
gramacin y Presupuesto, E-stosprogramas son 19$ siguientei!:
1. Programa de Desconcentracin Territorial de la Administracin
Pblica Federal;
2. Programa de Estmulos para la Desconcentracin Territorial de las
Actividades Industriales;
3. Programa de Integracin Regional de Servicios Urbanos;
4. Programa de Sistemas de Enlace Interurbanos;
5. Programa de Dotacin de Servicios Rurales Concentrados; y
6. Programa de Aprovechamiento, Conservacin, Desarrollo y Rege-
neracin d los Recursos Naturales' que se Relacionan con los
Asentamientos Humanos.
Los programas de apoyo a las prioridades sectoriales estn orientados a
respaldar, mediante infraestructura y equipamiento urbano, las localidades
donde se encuentran las actividades sealadas como prioritarias por los
diferentes sectores de la Administracin Pblica Federal. Estos programas
se clasifican de la forma siguiente:
1. Programa de Dotacin de Infraestructura para Comunidades Pes-
queras;
2. Programa de Dotacin de Infraestructura para Centros Tursticos;
3. Programas de Dotacin de Infraestructura de Apoyo a los Ener-
gticos;
4. Programa de Dotacin de Infraestructura a Centros Industriales
Prioritarios y de Apoyo a Puertos Industriales; y
5. Programa de Equipamiento para la Comercializacin.
Los programas mencionados en el inciso e) -los que debern conve-
nirse con los gobiernos de los Estados y los municipios-- tienen el propsito
de sentar las bases para que la accin que lleven a cabo las dependencias
federales en combinacin con stos sea coherente y se complemente en la
integracin de los planes de desarrollo urbano de cada localidad. Funda-
mentalmente, estos programas deben apoyar a las autoridades locales en la
instrumentacin de las polticas de impulso, consolidacin y ordenamiento
y regulacin, recomendadas para su aplicacin en.los planes de desarrollo
urbano de los centros de poblacin, haciendo posible la aparicin o el robus-
tecimiento de los centros de. gran importancia para el ordenamiento del
territorio nacional. Dichos programas incluyen los siguientes:
1. Programas de' Desarrollo Urbano' de los Centros de Poblacin (en
sus modalidades de impulso,consolidacJp yordenamiento y r e g u ~
lacin); . . . '.
2. Programa de Integtan de Certtrosde Poblaciri Rurales; y
3. Programa de Nuevos'centfusde Poblacl6rl.
29
450
JACINTO FAYA VIESCA
Por lo que respecta al Programa Quinquenal del Sector
Humanos 1978-1982 (inciso d) anterior), comprende las acciones que,
previstas por la L.O.A.P.F., corresponde ejecutar a la Secretara de Asen-
tamientos Humanos y Obras Pblicas y a las dems dependencias que
integran el citado sector.
Los programas comprendidos dentro del sector asentamientos humanos,
se enumeran a continuacin:
1. Programa de Planeacin de los Asentamientos Humanos;
2. Programa de Administracin y Apoyo;
3. Programa de Suelo Urbano y Bienes Inmuebles;
4. Programa de Agua Potable y Alcantarillado;
5. Programa de Ciudades Industriales;
6. Programa de Infraestructura y Vialidad Urbana;
7. Programa de Vivienda Progresiva;
8. Programa de Mejoramiento de Vivienda;
9. Programa de Vivienda Terminada;
10. Programa de Equipamiento para la Cultura;
11. Programa de Equipamiento para los Servicios Pblicos;
12. Programa de Equipamiento para la Recreacin y 105 Deportes; y
13. Programa de Participacin y Desarrollo de la Comunidad.
15. RESPONSABILIDAD DE LOS SECTORES DE LA ADMINISTRACIN
PBLICA FEDERAL EN LA EJECUCIN DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO URBANO
La versin abreviada del plan establece que la ejecucin del mismo
necesita que las polticas propuestas correspondan a un compromiso que
exprese, en trminos de tiempo, de recursos y forma de instrumentacin,
la manera en que los diferentes sectores de la Administracin Pblica
integrarn sus acciones.
Las opiniones y puntos de corresponsabilidad que pidi el Ejecutivo
Federal a los titulares de las Secretaras y Departamentos Administrativos
que coordinan cada sector, en relacin con los objetivos, polticas y pro-
gramas del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, "implican un conjunto
de acciones a convenir que establecen las bases de los. compromisos para
apoyar el plan. Esos compromisos conducen a decisiones sucesivas y esla-
bonadas, que permitirn dirigir los recursos a las zonas prioritarias, desalen-
tar el, crecimiento zona conurbada del centro del pas y que: un
nmero mayor de pobladqres.rurales a los Sef\1icios.
1'51
Las inversiones que los sectores de la Administracin Pblica Federal
realizarn de 1978 a 1982 son totalmente congruentes con las polticas
y las estrategias de corto y mediano plazos que propone el Plan Nacional
de Desarrollo Urbano, al orientar gran parte de los recursos hacia las
zonas y Estados prioritarios que en l se sealan. Las inversiones se desti-
nan principalmente para el riego, la pesca, el petrleo y la petroqumica,
la electricidad, la siderurgia, los fertilizantes, el turismo, las carreteras y los
aeropuertos.
Resulta necesario aclarar que no hemos pretendido abarcar, en unas
cuantas pginas, todos los aspectos generales del Plan Nacional de Desarro-
llo Urbano. Sin embargo, consideramos ineludible destacar lo ms esencial
de dicho plan en virtud de la trascendencia de ste para la vida del pas.
ARTICULO 38
SECRETARIA DE EDUCACION PUBLICA
Antecedentes histricos de la Secretara de Educacin Pblica.e-
Educacin Pblica.-Composicin orgnica de la Secretara de Edu-
r cacin Pblica.
1. Caractersticas y propsitos de la educacin en Mxico.-2. La
Constitucin poltica y el proceso educativo.-3. El Plan Nacional
-de Educacin.
DE EDUCACIN PBLICA
"La primera regencia, cuyo periodo de gestin fue del 28 de septiem-
bre de 1821 al 11 de abril de 1822, cre la Secretara de Justicia y
Negocios Eclesisticos, segn decreto de 8 de noviembre de 1821.
"Sucesivas disposiciones legales, dietadas de 1843 a 1905, atribuyen
la funcin de instruccin pblica al Ministerio de Justicia, Negocios Ecle-
sisticos, Instruccin Pblica e Industria (1843); Ministerio de Relaciones
Interiores, Justicia, Negocios Eclesisticos e Instruccin Pblica (1853);
Secretara de Estado y del Despacho de Justicia e Instruccin Pblica
(1862); Secretara de Instruccin Pblica y Bellas Artes (1905).
"Durante el periodo de 1917 a 1921, las funciones de instruccin p-
blica fueron desempeadas por el Departamento Universitario de Bellas
Artes y por la Universidad Nacional.
"Posteriormente por decreto del 28 de septiembre de 1921, se estableci6
la Secretara de Estado denominada Secretara de Educacin Pblica, la
cual, desde esa fecha, viene funcionando con el mismo nombre, as aparece
en la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado del 23 de diciembre de
1958."
A LA SECRETARA DE EDUCACIN PBLICA
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. S-II-1917
Ley Orgnica del Instituto Nacional de Antropologa e Historia, D. O.
3-I1-1939
Ley del Ahorro Escolar, D. O. 7-IX-1945
Ley de Educacin Agrcola, D. O. 6-VII-1946
Ley que crea el Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura, D. O. 31-
XII-1946
Ley que establece la Educacin Normal para Profesores de Centros de
Capacitacin para el Trabajo, D. O. 20-XII-1963
Ley Federal sobre el Derecho de Autor, D. O. 31-XII-1956. Reformada,
D. O. 21-XII-1963
Ley que establece el Premio Nacional de Artes y Ciencias, D. O. 2-1-1948,
Reformada, D. O. 5-1-1966
Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueolgicas, Artsticos e Bis-
tricos, D. O. 6-V-1972
Ley Federal de Educacin Pblica, D. O. 29-XI-1973
Ley Orgnica del Instituto Politcnico Nacional, D. O. 16-XII-1974
Ley reglamentaria del artculo 59 constitucional relativo al ejercicio de las
profesiones en el Distrito Federal, D. O. 26-V-1945. Reformada,
D. O. 9-1-1974, D. O. 23-XII-1974 y D. O. 23-111-1975
Ley Nacional de Educacin para Adultos, D. O. 31-XII-1975
Convenios internacionales sobre educacin pblica, intercambios culturales
y derechos de autor.
Reglamento Interior de la Secretara de Educaci6n Pblica, D. O. 27-Il-
1978
CoMPOSICIN ORGNICA DE LA SECRETARA
DE EDUCACIN PBLICA
9
cretara de Educacin Pblica, publicado el 27 de febrero de 1978, esta
Secretara contar con las siguientes unidades administrativas:
Secretara
SUBSECRETAIAS:
Culturay Recreaci6n
Educacin Bsica
Educacin e Investigacin Tecnolgica
Educacin Superior e Investigacin Cientfica
Planeacin Educativa
Oficiala Mayor
Auditora General
DmECCIoNES GENERALES:
Acreditacin y Certificacin
Capacitacin y Mejoramiento Profesional del Magisterio
Ciencia y Tecnologa del Mar
Culturas Populares
Derecho de Autor
Edificios
Educacin a Grupos Marginados
Educacin Audiovisual
Educacin Especial
Educacin F'1sica
Educacin Materno Infantil
Educacin Normal
Educacin Preescolar
Educacin Primaria en el Distrito Federal
Educacin Primaria en los Estados
Educacin Secundaria
Educacin Superior
Educacin Tecnolgica Agropecuaria
Educacin Tecnolgica Industrial
Higiene Escolar
Incorporacin y Revalidacin
Informacin y Relaciones Pblicas
Institutos Tecnolgicos Regionales
Investigacin Cientfica y Superacin Acadmica
Organizacin y Mtodos
Planeacin
Programacin
Profesiones
Publicaciones y Bibliotecas
Recursos Financieros
Recursos Humanos
Recursos Materiales y Servicios
Relaciones Internacionales
Servicios Jurdicos
UNIDADES:
Capacitacin
Centro de Informacin Administrativa
Centro de Procesamiento Arturo Rosenblueth
Delegaciones
Desarrollo de la Recreacin
Programas Culturales Especiales
Promocin Social Voluntaria
ARTcULO 38.-A la Secretara de Educacin Pblica corresponde el
despacho de los siguientes asuntos:
1. Organizar, vigilar y desarrollar en las escuelas oficiales, incorpora-
das o reconocidas:
a) La enseanza preescolar, primaria, secundaria y normal, urbana,
semiurbana y rural.
b) La enseanza que se imparta en las escuelas, a que se refiere la
fraccin XII del Articulo 123 Constitucional.
c) La enseanza tcnica, industrial, comercial y de artes y oficios, in-
cluida la educacin que se imparta a los adultos.
d) La enseanza agrcola, con la cooperacin de la Secretara de Agri-
cultura y Recursos Hidrulicos.
e) La enseanza superior y profesional.
f) La enseanza deportiva y militar, y la cultura fsica en general;
II. Organizar y desarrollar la educacin artstica que se imparta en
las escuelas e institutos oficiales incorporados o reconocidos para la ense-
anza y difusin de las bellas artes y de las artes populares;
III. Crear y mantener las escuelas oficiales en el Distrito Federal, ex-
cluidas las que dependen de otras dependencias;
IV. Crear y mantener en su caso, escuelas de todas cIases que funcio-
nen en la Repblica, dependientes de la Federacin exceptuadas las que
por la Ley estn adscritas a otras dependencias del Gobierno Federal;
V. Vigilar que se observen y cumplan las disposiciones relacionadas
con la educacin preescolar, primaria, secundaria, tcnica y normal, esta-
blecidas en la Constitucin y prescribir las normas a que debe ajustarse la
incorporacin de las escuelas particulares al sistema educativo nacional;
VI. Ejercer la supervisin y vigilancia que proceda en los planteles
que impartan educacin en la Repblica, conforme a lo prescrito por el
Articulo 3
9
Constitucional;
VII. Organizar, administrar y enriquecer sistemticamente las biblio-
tecas generales. ('.). especializadas 'que ~ l a propia Secretara o que
forttlen parr.ede SUS depardenciss;
VIII. Promover la creacin de institutos de investigacin cientfica y
tcnica, y el establecimiento de laboratorios, observatorios, planetarios y de-
ms centros que requiera el desarrollo de la educacin primaria, secundaria,
normal, tcnica y superior; orientar, en coordinacin con las dependencias
competentes del Gobierno Federal y con las entidades pblicas y privadas
el desarrollo de la investigacin cientfica y tecnolgica;
IX. Patrocinar la realizacin de congresos, asambleas y reuniones,
eventos, competencias y concursos de carcter cientfico, tcnico, cultural,
educativo y artstico;
X. Fomentar las relaciones de orden cultural con los pases extran-
jeros, con la colaboracin de la Secretara de Relaciones Exteriores;
XI. Mantener al corriente el escalafn del magisterio y el seguro del
maestro, y crear un sistema de compensaciones y estmulos para el pro-
fesorado;
XII. Organizar, controlar y mantener al corriente el registro de la
propiedad literaria y artstica;
XIII. Otorgar becas para que los estudiantes de nacionalidad mexi-
cana puedan realizar investigaciones o completar ciclos de estudios en el
ex:tranjero;
XIV. Estimular el desarrollo del teatro en el pas y organizar con-
cursos para autores, actores y escengrafos y en general promover su
mejoramiento;
XV. Revalidar estudios y ttulos, y conceder autorizacin para el
ejercicio de las capacidades que acrediten;
XVI. Vigilar, con auxilio de las asociaciones de profesionistas, el co-
rrecto ejercicio de las profesiones;
XVII. Organizar misiones culturales;
XVIII. Formular el catlogo del patrimonio histrico nacional;
XIX. Formular y manejar el catlogo de los monumentos nacionales;
XX. Organizar, sostener y administrar museos histricos, arqueolgicos
y artsticos, pinacotecas y galeras, a efecto de cuidar la integridad, man-
tenimiento y conservacin de tesoros histricos y artsticos del patrimonio
cultural del pas;
XXI. Proteger los monumentos arqueolgicos, los objetos histricos y
artsticos, las ruinas prehispnicas y coloniales, y los lugares histricos o de
inters por su belleza natural;
XXII. Organizar exposiciones artsticas, ferias, certmenes, concursos,
audiciones, representaciones teatrales y exhibiciones cinematogrficas de
inters cultural;,
XXIII. Determinar y organizar la participaci6n ofi.cial del pas m
competencias deportivas internacionales; organizu.desfiles atlticos y . todo
457
gnero de eventos deportivos, cuando no corresponda hacerlo expresamente
a otra dependencia del Gobierno Federal;
XXIV. Cooperar en las tareas que desempee la Confederacin De-
portiva y mantener la Escuela de Educacin Fsica;
XXV. Estudiar los problemas fundamentales de las razas aborgenes,
y dictar las medidas y disposiciones que deban tomarse para lograr que la
accin coordinada del poder pblico redunde en provecho de los mexicanos
que conserven su idioma y costumbres originales;
XXVI. Promover y gestionar ante las autoridades federales y las de
los Estados, todas aquellas medidas o disposiciones que conciernan al inters
general de los ncleos de poblacin que se mantienen dentro de su tradicin
cultural originaria o autctona;
XXVII. Organizar, promover y supervisar programas de capacitacin
y adiestramiento en coordinacin con las dependencias del Gobierno Fe-
deral, los Gobiernos de los Estados y de los Municipios, las entidades
pblicas y privadas, as como los fideicomisos creados con tal propsito.
A este fin organizar, igualmente, sistemas de orientacin vocacional de
enseanza abierta y de acreditacin de estudios;
XXVIII. Orientar las actividades artsticas, culturales, recreativas y
deportivas que realice el sector pblico federal;
XXIX. Promover la produccin cinematogrfica, de radio y televisin
y la industria editorial;
XXX. Organizar y promover acciones tendientes al pleno desarrollo
de la juventud y a su incorporacin a las tareas nacionales, estableciendo
para ello sistemas de servicio social, centros de estudio, programas de re-
creacin y de atencin a los problemas de los jvenes. Crear y organizar
a este fin sistemas de enseanza especial para nios, adolescentes y jvenes
que lo requieran, y
XXXI. Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
1. CARACTERSTICAS y PROPSITOS DE LA EDUCACIN EN MXICO
La Constitucin Poltica establece que la educacin es un derecho social
y que debe ser democrtica y nacional: Democrtica, en cuanto que debe
brindar igualdad de oportunidades a todos los mexicanos y pugnar por el
mejoramiento social, cultural y.econmico; nacional, en cuanto debe formar
al mexiearto en el conocimiento y comprensin de los problemas nacionales y
asegurar la independencia econmica y poltica del pas. Asimismo ordena
que la educacin debe ser libre, es decir, sin imposiciones doctrinales; La
educacin primaria debe .. ser. y laque.imparta el .Estado, gra-
tuita (cfr. artculo 3
9
constitucional).
458
JACINTO FAYA VIESCA
Nuestro proceso educativo constituye todo un instrumento del Estado
que tiende a consolidar el proyecto poltico de Mxico, emanado de la Re-
volucin de 1910 Y consagrado en la Constitucin de 1917. El proceso
educativo sirve de base al fortalecimiento de nuestra democracia y al
aseguramiento' de nuestra libertad. Es el camino ms idneo para el juego
perfecto de las libertades, la solidaridad y la convivencia pacfica.
Nuestro cdigo poltico fundamental hace referencia a la educacin
como el desenvolvimiento armnico de todas las facultades del ser humano.
Este desarrollo integral de la persona se convierte en el mejor instrumento
de lucha contra la ignorancia, la servidumbre y los prejuicios; tambin es el
instrumento que contribuye a mejorar la convivencia humana y a robus-
tecer la integridad de la familia y el inters general de la sociedad.
Destacan entre los propsitos que la Constitucin impone a la educa-
cin, el de fomentar el amor a la patria y el de defender su independencia
poltica en la solidaridad internacional y en la justicia. Para esto, habr de
afirmar los valores nacionales y deber promover en los educandos la com-
prensin de nuestros problemas y el aprovechamiento de nuestros recursos;
esto es, habr de vincularse a propsitos y necesidades del desarrollo para
contribuir as al aseguramiento de nuestra independencia econmica y a la
continuidad y acrecentamiento de nuestra cultura (cfr. artculo 3
9
cons-
titucional) .
2. LA CoNSTITUCIN POLTICA y EL PROCESO EDUCATIVO
Los fundamentos constitucionales que sirven de marco jurdico a la
funcin educativa no se encuentran en artculos aislados de la Constitucin,
sino que abundan en todo el espritu de la Constitucin misma. La edu-
cacin es una garanta individual y social y, adems, el Estado tiene la obli-
gacin y la autoridad competente para orientar y coordinar la funcin
educativa en el territorio nacional. Esta noble funcin pblica es parte
esencial de la poltica de desarrollo de Mxico.
En materia educativa, el Poder Legislativo del gobierno federal tiene
facultades constitucionales para unificar y coordinar la educacin en toda
la Repblica, en tanto que el poder pblico posee la potestad para super-
visar la enseanza en diversos ciclos y modalidades. Las leyes reglamentarias
definen con mayor precisin las atribuciones que la Constituci6n otorga
al Poder Legislativo en esta materia, confirindose a las autoridadesedu-
cativas la responsabilidad de establecer planes y programas de estudiO,
evaluar los 'servicios .educatvos y mejorarbm.ediante
apoyos al trabajo del maestro.
459
La Constitucin distribuye convenientemente el ejercicio de la funcin
social educativa entre la Federacin, los Estados y los municipios, y esta-
blece tambin las obligaciones de los padres de familia respecto a la educa-
cin de sus hijos, las de los mexicanos en relacin a la instruccin cvica,
las de las empresas con sus trabajadores, y las de quienes adquieren mayor
preparacin respecto de la comunidad.
En nuestro pas se garantizan la igualdad y la libertad en materia edu-
cativa y, del texto constitucional, se infiere que la educacin es una de
las tareas prioritarias en los grandes objetivos, metas y actividades del go-
bierno federal.
3. EL PLAN NACIONAL DE EDUCACIN
El Consejo Nacional Tcnico de la Educacin estableci los objetivos
generales del Plan Nacional de Educacin. En una primera etapa se pre-
cis el diagnstico en materia de educacin, para poder definir las estra-
tegias que, en el Mxico de hoy y de maana, permitan armonizar las
acciones del gobierno con la filosofa poltica que sustenta la Constitucin.
El Plan Nacional de Educacin, anunciado el 9 de agosto de 1977,
pretende vincular el sistema educativo con el todo social y acercar la
realidad educativa a las normas que justifican la accin del Estado. Los
objetivos generales del Plan se deducen de los propios mandatos constitu-
cionales en materia educativa, al igual que de leyes reglamentarias. El Plan
Nacional de Educacin se ajusta al contenido ideolgico y jurdico del
artculo 3
9
, as como de los prrafos o fracciones relativos de los artculos 4
9
,
5
Q
, 31 y 73 y 123 de la Constitucin.
El Plan intenta establecer un sistema educativo de carcter democr-
tico y popular, considerando la democracia no slo en sus aspectos for-
males o en sus instituciones polticas, sino como un sistema de vida que
procure el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo.
Como imperativos seala el mejoramiento integral del ser humano, el
respeto a la dignidad de las personas y la igualdad de derechos de todos
los individuos para favorecer su capilaridad y la de los grupos sociales,
sin distincin de sexos o de razas.
. El Plan Nacional deja ver que la funcin social educativa corresponde
a la naturaleza de un servicio pblico, al cual el Congreso de la Unin
debe otorgarle el marco constitucional adecuado, en virtud que este poder
tiene facultades para establecer y sostener, en toda la Repblica, escuelas
de los diferentes ciclos, centros de preparacl6ntcnica y de investigacin
cientfica, asi como todo gnero. de instituciones que fomenten la cultura
general en los habitantes deJaoaci6n.
El Plan Nacional de Educacin Pblica, al fijarse el propsito (1) de
fortalecer el carcter democrtico y popular de la educacin, se propone
las siguientes estrategias y decisiones:
"1. Satisfacer plenamente y reorientar en su caso la demanda de servicios
que plantean los padres de familia y los educandos de los diversos
sectores sociales y atender progresivamente sus necesidades educativas
en todas las modalidades, ciclos y niveles del sistema.
1.1. Generalizacin de la educacin preescolar, en programas flexibles,
con el apoyo de las comunidades locales y de la cooperacin social.
1.2. Universalizacin de la educacin primaria, completando su servicio
en las poblaciones apartadas e incrementar su capacidad de retencin.
1.3. Definicin del carcter obligatorio de la educacin secundaria y am-
pliacin sustancial de sus servicios, orientados a la formacin para
la vida y para el trabajo.
lA. Fortalecimiento y diversificacin de la educacin media, tecnolgica
y superior para satisfacer la demanda, de acuerdo con las necesidades
reales de los educandos y de la sociedad.
2. Promover la igualdad de oportunidades de acceso y permanencia en
e sistema, a fin de cubrir prioritariamente las necesidades educativas
de los nios y jvenes cuyas condiciones sociales e individuales tien-
den a marginarlos o a eliminarlos prematuramente de los servicios
escolares.
2.1. Mejoramiento de la atencin materno-infantil mediante programas
de orientacin masiva y servicios de estancia y educacin que apro-
vechen las posibilidades formativas de los primeros aos de vida.
2.2. Atencin preferente a las necesidades de los grupos marginados, por
la castellanizacin, la educacin bilinge y el fortalecimiento de las
acciones destinadas a poblaciones dispersas y zonas deprimidas.
2.3. Organizacin de programas de salud y nutricin en el medio escolar,
y ampliacin de la educacin especial a efecto de compensar defi-
ciencias que impiden el adecuado desarrollo del educando.
2.4. Extensin de los mecanismos de apoyo para estudiantes de escasos
recursos, con el propsito de favorecer la igualdad de condiciones para
su permanencia y ascenso en el sistema. .
3. Multiplicar los servicios destinados a los adultos, a fin de compensar
insuficiencias educativas, complementar su formacin y dotarlos de
conocimients y habilidades indispensables para una vida mejor.
3.l. Alfabetizacin intensiva, programada por grupos de edades y por
regiones, como parte de unapolitica dirigida al desenvolvimiento
integral de las comunidades marginadas.
3.2. Impulso decidido a los sistemas de educacin abierta para ofrecer
a la poblacin adulta, mediante la congruencia de esfuerzos sociales e
institucionales, oportunidades de ascender en el proceso de su propia
formacin.
3.3. Reorientacin de los servicios de la educacin extraescolar en los
medios rural y urbano, encauzndolos al incremento de las capaci-
dades sociales y productivas de la poblacin subocupada.
3.4. Empleo intensivo de los medios de difusin impresos y electrnicos,
en programas que ofrezcan a los diversos estratos sociales oportuni-
dades de superacin cultural y laboral.
Con el propsito (II) de elevar la calidad de la educacin y orientarla
al desarrollo armnico de todas las facultades del ser humano, se pro-
ponen las siguientes estrategias y decisiones:
1. Mejorar la eficiencia interna del sistema de maneta que el proceso
de enseanza-aprendizaje se realice en condiciones que permitan el
cumplimiento de los objetivos que persiguen los diferentes grados,
ciclos, niveles y modalidades de la educacin.
1.1. Estmulo a las tareas de investigacin y experimentacin que favorez-
can el mejoramiento de los contenidos, los mtodos y las tecnologas
educativas, y apoyen un proceso ms racional de toma de decisiones.
1.2. Evaluacin sistemtica de los rendimientos escolares y de los criterios
para la promocin y acreditacin a fin de asegurar la adquisicin de
conocimientos y habilidades especficas por parte de los educandos.
1.3. Revisin permanente de la estructura de los ciclos y del contenido
de los planes, programas y libros de texto, con objeto de acrecentar su
vinculacin a las necesidades, intereses y capacidades reales de la
poblacin.
1.4. Programacin de los servicios educativos para fortalecer las funciones
normativas, mejorar la administracin escolar, los calendarios y hora-
rios de labores y aprovechar eficientemente los recursos disponibles.
2. Revisar e incrementar los programas dirigidos a la informacin y
mejoramiento del personal docente y al otorgamiento de estmulos
y apoyos que promuevan su bienestar y propicien el ms eficaz desem-
peo de sus tareas.
2.1. Reforma de la estructura, los planes y programas de la educacin
normal, con el fin de integrar en un sistema todas las modalidades
de formacin de maestros 'para los' ciclS de .latducacinhSica, y
elevarlas al nivel superior como la .ley
2.2. Intensificacin de los orientatiS ;a' la
nente del rhagisterio; en ,sendmo;'pataSU y
profesional as como su ms cercana relacin con los propsitos del
sistema educativo.
2.3. Promocin al diseo, produccin y distribucin de los materiales
didcticos que requiere el trabajo docente, con el concurso de los
propios maestros, de los centros de investigacin y las instituciones
especializadas.
2.4. Organizacin de un programa integral destinado a elevar las condi-
ciones de vida y de trabajo del maestro, a estimular su experiencia
docente y a perfeccionar los sistemas de promocin laboral.
3. Enriquecer la vida cultural, social y recreativa de las escuelas y de
la propia comunidad para contribuir al desarrollo armnico e integral
de los educandos.
3.1. Estmulo a la creatividad y a la sensibilidad artstica, como parte
esencial del proceso educativo, mediante la eficaz vinculacin de las
instituciones dedicadas a la preservacin y fomento de la cultura
con el maestro y el educando.
3.2. Desarrollo extensivo de programas que favorezcan la formacin c-
vica y la actitud solidaria de las nuevas generaciones y que coordinen
los esfuerzos pblicos y sociales destinados a la atencin de la juventud.
3.3. Vigorizacin institucional de las .acciones destinadas a la recreacin
y a la prctica del deporte, para propiciar la salud fsica y mental de
los educandos y su capacidad de relacionarse con la naturaleza y la
sociedad.
3.4. Mejoramiento de la cultura general de la poblacin por el impulso
a la creacin artstica e intelectual, a la actividad editorial, a las
bibliotecas y a los hbitos de lectura, as como por la elevacin de
los mensajes que difunden los medios de comunicacin.
Con el fin (111) de vincular la educacin a los objetivos nacionales y
necesidades del desarrollo, se proponen las siguientes estrategias y deci-
siones:
1. Afirmar los valores nacionales por medio de la educacin y procurar
que sus servicios se orienten conforme a las necesidades regionales y al
logro de los objetivos generales del pas.
1.1. Acrecentamiento de la cultura nacional por la preservacin de sus
ms altos valores, la promocin de sus autnticas manifestaciones y
lacontinuidad de nuestras tradiciones. entre .las 'comunidades de
9rigen mexi<:ano residentes. en el extranjero.
1.2. Enriquecimiento del contenido deJa enseanza ea todoslos ciclas.
fOIXlento de aquellas aptitdesyconocilnimts espctficos
prioridadesetoDmicas.y sociales. '
1.3. Regionalizacin de las decisiones que permitan conciliar los prop-
sitos de la educacin nacional con los requerimientos de la comu-
nidad y desconcentrar la administracin y la responsabilidad de sus
servicios.
1.4. Orientacin institucional de la investigacin cientfica y de la inno-
vacin y adaptacin tecnolgica, segn las necesidades reales del pas
y los proyectos de sus diversos sectores.
2. Incrementar sustancialmente la capacidad de los mexicanos para la
innovacin y la vida productiva,a fin de procurar su ms plena rea-
lizacin por el trabajo y su eficaz contribucin a los propsitos del
desarrollo.
2.1. Incorporacin sistemtica a los contenidos y mtodos de la educa-
cin, de elementos que promuevan la dignificacin del trabajo y
la ms cabal participacin, tanto del varn como de la mujer, en la
vida econmica.
2.2. Revisin gradual de los contenidos de la enseanza en todos los ciclas,
a fin de encontrar un mayor equilibrio entre la educacin general, la
formacin tecnolgica y las habilidades concretas de los educandos.
2.3. Desarrollo intensivo de programas de capacitacin en el trabajo y
para el trabajo, destinados tanto a los sectores informales como a los
modernos de la economa, por la utilizacin coordinada de las insta-
laciones escolares y productivas.
2.4. Modificacin de las normas legales y actitudes sociales que desvalori-
zan los oficios y las profesiones intermedias, y establecimiento de
criterios objetivos para acreditar las diversas aptitudes laborales que
requiere la actividad econmica.
3. Fortalecer las instituciones educativas POSteriores a los ciclos bsicos,
para propiciar el pleno cumplimiento de los prop6sitos que las jus-
tifican y su mayor vinculacin con las necesidades presentes y futuras
de la nacin.
3.1. Creacin de un organismo participativo de alto nivel que informe al
sistema educativo sobre los requerimientos actuales y previsibles de
recursos humanos en todos los sectores de la actividad nacional y con-
cierte los programas correspondientes,
3.2. Revisin de la estructura de la educacin tecnol6gica de modo que,
sin detrimento de la formacin general, incremente la propensin al
trabajo y mejore su contribucin. a lu actividades agropecuarias
e industriales, a los servicib&y alaprovecmamimto de los recursos
naturales.
3.3. I n ~ 6 n < d e la. educacnmedia superior en un &istem.aque, con
_,:.pvUclpacin:' de . .. iederales, estatales y. &utRomas,
desarrolle una amplia gama de carreras y especialidades paralelamente
a la educacin propedutica que proporciona.
3.4. Reformas legales y constitucionales, en su caso, en materia de Edu-
cacin Superior, que definan y garanticen la autonoma de las insti-
tuciones, determinen las modalidades de su financiamiento, encaucen
las relaciones laborales y acadmicas y estimulen la programacin
de las actividades de investigacin, docencia, difusin y servicio.
Con el propsito (IV) de comprometer y organizar los esfuerzos so-
ciales en favor de la educacin, se proponen las siguientes estrategias y
decisiones:
1. Promover la participacin creciente, y responsable de la comunidad
en el fomento a la obra educativa y en el desarrollo y mejoramiento de
los servicios escolares.
1.1. Establecimiento de Consejos Estatales de Educacin y de instancias
que coordinen las facultades concurrentes de la Federacin y de las
entidades y propicien la participacin de los sectores interesados,
en el desarrollo de los servicios educativos.
1.2. Creacin de Juntas Locales de Educacin en cada municipio y de
Patronatos y Consejos en cada plantel, que fomenten la participacin
de las comunidades en el mejoramiento del mbito escolar.
1.3. Organizacin de sistemas de orientacin a los padres de familia para
que contribuyan con mayor eficiencia a la educacin de sus hijos y
a las decisiones que afectan la vida escolar.
1.4. Llamado a la responsabilidad ciudadana en la preservacin de nues-
tro patrimonio histrico, el acrecentamento rde nuestra cultura, el
sostenimiento de la tarea educativa y el empeo permanente en su
propia superacin.
2. Establecer los compromisos de las instituciones polticas, de los sec-
tores sociales y de las comunidades educativas en la' promoci6n,
financiamiento y adecuada utilizacin de los servicios educativos.
2.1. Distribuci6n equitativa de la carga financiera entre la Federaci6n y
las entidades, de acuerdo a los niveles de ingreso de cada regin
y a las prioridades del Plan, acrecentando la responsabilidad de las
autoridades locales en la administracin' educativa.
2.2. Solidaridad nacional de los sectores ms favorecidos por el desarrollo
en las tareas que 10 hacen posible y vinculacin de las fuerzaS pro-
ductivas y de las instituciones socialb en el estmulo, apoyo y com-
plementaci6n a la obra de la escuela.';!
2.3. Rc:sponsabilidad de los estudiantes . en; elaprbvechamientO'!;de las
.opommidadts .educativas, 'contribut"::il8'equittiva' '1m.
465
de su propia formacin y cumplimiento de los servicios que, como
jvenes y como educandos, han de prestar a la comunidad.
2.4. Compromiso de los maestros, los trabajadores y los funcionarios del
sistema educativo en la administracin eficiente de los recursos que
el pas les confa y de las esperanzas que la nacin les encomienda."
30
ARTICULO 39
SECRETARIA DE SALUBRIDAD Y ASISTENCIA
Antecedentes histricos de la Secretara de Salubridad y Asisten-
cia.-Legislacin y disposiciones jurdicas aplicables a la Secretara
de Salubridad y Asistencia.-Composicin orgnica de la Secre-
tara de Salubridad y Asistencia.
1. Facultad de la Federacin para intervenir en asuntos de salu-
bridad.-2. Casos extraordinarios en materia de salubridad.-3. La
Federacin y el concepto de salubridad general.--4. El Cdigo Sani-
tario y el mbito de la Federacin en asuntos de salubridad.-
5. Atribuciones de la Secretara de Salubridad y Asistencia en casos
extraordinarios de salubridad.-6. El Consejo de Salubridad Ge-
neral.-7. Funciones del Consejo de Salubridad General.--8. La
Secretara de Salubridad y Asistencia y el saneamiento ambiental.-
9. Las campaas contra el alcoholismo.-lO. La polica sanitaria del
pas.-l1. Programas y medidas de salud de la Secretara de Salu-
bridad y Asistencia.
ANTECEDENTES msraroos DE LA SECRETAIA
DE SALUBRIDAD y ASISTENCIA
"La ley de 21 de noviembre de 1831, suprimi el Tribunal del Proto-
medicato que haba conocido de la salubridad pblica durante la Colonia
y se substituy por la Facultad Mdica del Distrito Federal. Por diferentes
leyes y decretos, diversas dependencias ejercieron competencia en la ma-
teria hasta el ao de 1917, en que por disposicin constitucional se cre el
Departamento de Salubridad.
"A su vez, desde la Colonia, fueron dictadas diversas disposiciones en
materia de asistencia: en 1861, se encomendaron a la Secretaria de Estado
y del Despacho de Gobernacin varias funciones asistenciales; por decreto
del Congreso de la Unin de 31 de diciembre de 1937, se establece la
Secretaria de Asistencia.
"Por decreto del 18 de octubre de 1943, se fusionaron la Secretaria de
Asistencia P6blica y el Departamento de Salubridad para crear la actual
Secretara de Salubridad y Asistencia, cuyas funciones fueron ratificadas
en la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado."
A LA SECRETARA DE SALUBRIDAD y ASISTENCIA
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 5-11-1917
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, D. O. 29-XIl-1976
Ley de Coordinacin y Cooperacin de los Servicios Sanitarios de la Re.
pblica, D. O. 25-VIIl-1934
Ley para Prevenir y Controlar la Contaminacin Ambiental, D. O. 23-
III-1971
Cdigo Sanitario de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 13-III-1973
Reglamento Interior de la Secretara de Salubridad y Asistencia, D. O.
31-VIII-1977
Reglamentos: de sanidad martima de la Repblica Mexicana; de pro-
filaxis de la lepra; de predios y construcciones en los puertos para. la
profilaxis de la peste; para la campaa antirrbica; sobre vacunacin
y revacunacin antivariolosa; para la campaa contra las enfermeda-
des venreas; de cementerios, inhumaciones, exhumaciones, conserva-
cin y traslacin de cadveres; para la expedicin y uso de tarjetas
sanitarias; de desinfeccin y' desinfectaci6n; para baos pblicos en el
Distrito Federal y territorios; de peluqueras y salones de peinados; de
ingeniera sanitaria relativo a edificios; de higiene del trabajo; para
los establecimientos industriales o comerciales molestos, insalubres o
peligrosos; contra el ruido en el Distrito y territorios federales; para
la venta de comestibles y bebidas en el Distrito Federal; para el registro
de comestibles y bebidas similares de aceites y grasas comestibles;
para el control sanitario de los molinos de nxtamal, expendios de masa
y tortilleras en el Distrito y territorios federales; para hospitales, ma-
ternidades y centros matemo-infantiles en el Distrito, territorios y zonas
federales; para drogueras, farmacias, laboratorios y establecimientos
similares; de medicinas y productos que se les equiparan; para el
control biolgico de drogas y productos opoterpcos; de laboratorios
de anlisis clnicos; detoxicomana; para el aprovechamiento de drogas
enervantes procedentes de decomisos; de bancos .de sangre, servicios
de transfusin y derivados de la sangre Y otros.
Decretos: por el cual Se crea la Facultad de Ciencias Sanitarias y -Asis-
tenciales como institucin de e n s e ~ para altos estudios y para
profesionales dependientes de la SeoretaJia de Salubridad y Asistencia;
que fija las bases para la organizatin' de la Escuela de Salubridad y
Amstencia; por el qtIe!8t'dcliJ .iJ1tus.naCionalla prevencin del
4-68 JACINTO FAYA VIESCA
bocio en la Repblica Mexicana; por-el cual se crea el Patronato
"Comit de Lucha contra la Onchocercosis"; que declara de inters
pblico y de beneficio social la campaa para erradicar el paludismo;
que declara obligatoria la inmunizacin contra la poliomelitis; que
establece de modo permanente la campaa contra la tuberculosis;
que establece los requisitos que debern llenarse para expedir el cer-
tificado mdico prenupcial a que se refiere el artculo 90 del Cdigo
Sanitario Mexicano; por medio del cual se crea el Consejo Nacional
de Prevencin de Accidentes bajo la direccin de la Secretara de Salu-
bridad y Asistencia y otros.
Q
cretara de Salubridad y Asistencia, publicado el 9 de junio de 1978, esta
Secretara contar con las siguientes unidades administrativas:
Secretario
Subsecretario de Salubridad
Subsecretario de Asistencia
Susecretario de Mejoramiento del Ambiente
Subsecretario de Planeacin
Oficiala Mayor
Direccin General de Adquisiciones
Direccin General de Asistencia Mdica
Direccin General de Bioestadstica
Direccin General de Calificacin de Inspecciones Sanitarias
Direccin General de Control de Alimentos, Bebidas y Medicamentos
Direccin General de Control Presupuestal y Contabilidad
Direccin General de Coordinacin y Control Ambiental
Direccin General de Control de la Tuberculosis y Enfermedades del
Aparato Respiratorio
Direccin General de Educacin Mdica
Direccin General de Educacin para la Salud
Direccin.. General de Epidemiologa
Direccin General de Estomatologa
Dire<:ci6n General de Evaluacin
Direcci6n:GeneraldeInspeecill Administrativa
Direccin General de Inspeccin Sanitaria
Direccin General de Investigacin de los Efectos del Ambiente en la
Salud
Direccin General de Investigacin Mdica
Direccin General de Laboratorios de Salud Pblica
Direccin General de Licencias Sanitarias
Direccin General de Normas de Organizacin y Funcionamiento de
Hospitales
Direccin General de Produccin de Biolgicos y Reactivos
Direccin General de Programas Especiales de Saneamiento
Direccin General de Programacin y Organizacin
Direccin General de Recursos Humanos
Direccin General de Rehabilitacin
Direccin General de Salud Materno-Infantil y Planificacin Familiar
Direccin General de Salud Mental
Direccin General de Salud Pblica en el Distrito Federal
Direccin General de Saneamiento Atmosfrico
Direccin General de Saneamiento del Agua
Direccin General de Servicios Coordinados de Salud Pblica en los
Estados
Direccin General de Sistemas e Informtica
Direccin de Lucha Contra el Cncer
Direccin de Promocin y Divulgacin del Saneamiento Ambiental
Direccin de Relaciones Pblicas y Prensa
Unidad de Administracin de Programas Experimentales de Salud P-
blica
Centro Nacional de Informacin y Documentacin en Salud
Escuela de Salud Pblica de Mxico
ARTCULO 39.-A la Secretara de Salubridad y Asistencia correspon-
de el despacho de los siguientes asuntos:
l. Crear y administrar establecimientos de salubridad, de asistencia
pblica y de terapia social en cualquier lugar del territorio nacional;
n. Organizar la asistencia pblica en el Distrito Federal;
JII. Aplicar a la beneficencia pblica los fondos que lei. proporcione
la Lotera' Naconal; .
IV. Organizar y vigilar las instituciones' de beneficencia privada, en
Iostrmrcs de las leyes relativas, e integrar suspatrrratos, respetando la
voluntad de, los fundadores;
V. J\'9ministrar los bienes Y fondos que el Gobierno Federal destine
para la atencin de los servicios de asistencia pblica;
VI. Planear y conducir la poltica de saneamiento ambiental;
VII. Impartir asistencia mdica y social a la maternidad y a la in-
fancia y vigilar la que se imparta por instituciones pblicas o privadas;
VIII. Regular la prevencin social a nios hasta de seis aos, ejer-
ciendo sobre ellos la tutela que corresponda al Estado;
IX. Organizar y administrar servicios sanitarios generales en toda la
Repblica;
X. Dirigir la polica sanitaria general de la Repblica, con excepcin
de la agropecuaria, salvo cuando se trate de preservar la salud humana;
XI. Dirigir la polica sanitaria especial en los puertos, costas y fron-
teras, con excepcin de la agropecuaria, salvo cuando afecte o pueda
afectar a la salud humana;
XII. Realizar el control higinico e inspeccin sobre preparacin,
posesin, uso, suministro, importacin, exportacin y circulacin de comes-
tibles y bebidas;
XIII. Realizar el control de la preparacin, aplicacin, importacin y
exportacin de productos biolgicos, excepcin hecha de los de uso ve-
terinario;
XIV. Regular la higiene veterinaria exclusivamente en lo que se re-
laciona con los alimentos que puedan afectar a la salud humana;
XV. Ejecutar el control sobre preparacin, posesin, uso, suministro,
importacin, exportacin y distribucin de drogas y productos medicinales,
a excepcin de los de uso veterinario que no estn comprendidos en la
Convencin de Ginebra;
XVI. Estudiar, adaptar y poner en vigor las medidas necesarias para
luchar contra las enfermedades transmisibles, contra las plagas sociales que
afecten la salud, contra el alcoholismo y las toxicomanas y' otros vicios
sociales, y contra la mendicidad;
XVII. Poner en prctica las medidas tendientes a conservar la salud
y la vida de los trabajadores del campo y de la ciudad y la higiene indus-
trial, con excepcin de lo que se relaciona con la previsin social en el
trabajo;
XVIII. Administrar y controlar las escuelas, institutos y servicios de
higiene establecidos por la Federacin en toda la Repblica, exceptuando
aquellos que se relacionan exclusivamnte con la sanidad animal;
XIX. Organizar congresos sanitarios y asistenciales;
XX. Prestar los servicios de su competencia, directamente'. o en ceor-
dinacin con los Gobiernos de los Estads'y'dd:Distrito Federal; ,
XXI:jRealizarla vigilancia sobre el cumplimiento del Cdigo:San'';'
tario de los Estados Unidos Mexicanos y de susreglatnentos,y
XXlh,ILS demS.queJe fijen expresamente las leyes 'y' reglamentos.
ADMINISTRACIN PBUCA FEDERAL
1. FACULTAD DE LA FEDERACIN PARA INTERVENIR
EN ASUNTOS DE SALUBRIDAD
471
La Constitucin de 1857 no otorgaba a la Federacin la facultad ori-
ginal para intervenir en asuntos de salubridad. Fue en el ao de 1908
cuando, por vez primera, la Constitucin le otorg a la Federacin facul-
tades para intervenir en esta importante materia. Estas facultades se deri-
varon de reforma al artculo 11 constitucional que, como el actual, se
refera a la libertad de trnsito para entrar en la Repblica, salir de ella
o viajar por su territorio. Dicha reforma pretenda impedir el ingreso de
extranjeros al pas que pudieran poner en peligro la salud de los mexicanos,
pero no estableca explcitamente la facultad del Congreso para legislar en
materias relativas a la salubridad. Fue entonces que se propuso la enun-
ciacin de dicha facultad, habindose modificado el artculo 72, fraccin
XXI, de laCostitucin de 1857 para tal fin (actualmente es el artculo 73,
fraccin XVI).
En el proyecto de Constitucin presentado en el Congreso de Quer-
taro no se" proponan modificaciones a la reforma de 1908. Sin embargo,
en enero de 1917, el diputado Dr. J. M. Rodrguez present una adicin
a la fraccin XVI del artculo 73, que ha venido a formar los cuatro
incisos que conserva en la actualidad dicha fraccin.
2. CAsos ExfRAORDINARIOS EN ::MATERIA DE SALUBRIDAD
El concepto relativo a salubridad, formado por una serie de adiciones
y reformas a, partir de 1908, no slo muestra incongruencias entre sus partes,
sino que adems altera nuestro sistema constitucional.
Por un lado, pensamos que es bastante grave que el inciso 2
9
de la
fraccin, XVI del artculo 73 constitucional establezca que, en caso de epi.
demias graves o de peligro de invasin de enfermedades exticas en el
pas, el Departamento de Salubridad tendr obligacin de dictar inmedia-
tamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser despus
sancionadas por el Presidente de la Repblica. Esto significa que dicha
dependencia, del Ejecutivo Federal, obra sin acuerdo "previo del Presidente
de la Repblica.
Por su parte, el prrafo 4
9
" de la citada fraccinestablete que las me-
didas qQC, el Consejo (de Salubridad General)' haya, puestO en' vigor 'eIl la
caIrlpaiiaconj;ra el alcoholismo y la :vel!ta..desustanciaS,quo envenenan
al individuo o que degeneran ,la especie. as ,como ,las adoptadas
para ,prt\'cilit' y' combar-l sern
. ..' '"'. 1:",,,,,, e,,,l.
VISadas por el Congreso de la Unin en los casos que le, COIpp(tan._ .,
Con respecto al prrafo mencionado debe destacarse que el Consejo de
Salubridad General asume funciones propias del Presidente de la Rep-
blica y del Congreso de la Unin. Nos encontramos con un caso en e! que
dicho Consejo ejerce funciones propiamente legislativas en situaciones
especficas.
Adems, el prrafo tercero de la fraccin XVI que estamos comen-
tando otorga a la autoridad sanitaria poderes excepcionales dentro de
nuestro sistema constitucional. La materia de salubridad es propia de! Poder
Legislativo, y si la autoridad sanitaria tiene facultades para dictar "dispo-
siciones", con ello invade un campo que no le pertenece.
3. LA FEDERACIN y EL CONCEPTO DE SALUBRIDAD GENERAL
Felipe Tena Ramrez afirma que no es de extraar la incertidumbre
de la jurisprudencia frente a los problemas que suscita la materia de salu-
bridad. Dice este autor que existen dos ejecutorias que han intentado
definir la esfera de accin de la Federacin en relacin a la salubridad;
stas han servido de base para todos los fallos posteriores, originando con
ello una doble y contradictoria jurisprudencia,"
Dice Tena Ramrez: "La primera ejecutoria, que es de fecha 25 de
enero de 1932, asienta 10 que sigue: 'Es exacto que e! repetido inciso XVI
del artculo 73 constitucional habla de salubridad general de la Repblica,
lo cual dejara entrever que cuando se trata de salubridad local de una
regin o Estado determinado, la materia quedara entonces reservada al
poder local correspondiente; esto es innegable, y entonces la dificultad
consistir en tratar de precisar lo que es salubridad general de la Rep-
blica y lo que corresponde a salubridades generales o locales; la materia
no puede decidirse sin un examen concreto en cada caso de que se trate, y
ms bien es una cuestin de hecho que por circunstancias especialsimas
deben decidir los tribunales y en su caso la Suprema Corte' (Semanario
Judicial de la Federacin; T. XXXVI, pg. 365).2
"La segunda ejecutoria --contina e! autores de 13 de septiembre
de 1932. En ella, difiriendo de la anterior, se fija una base objetiva para
determinar la competencia federal en salubridad, pues la ejecutoria dice:
'Los trminos de la Constitucin Federal delimitan la competencia consti-
tucional del Departamento de Salubridad Pblica, en lo que se refiere a
la jurisdiccin de que est investido sobre todo el territorio nacional, a los
casas de epidemias de carcter grave, de peligro de invasin de ellferine-
1 Derecho Constitucional Mexico,1I.0' Editorial. J>orra, S. A., 14a. ed., Mxico. 1976,
pAgina 409.
2 os. cit., pp. 409-410
ADMINISTRACIN RBLICA FEDERAL 473
dades exticas en el pas, y a la campaa contra e! alcoholismo y comercio
de estupefacientes' (Semanario Judicial de la Federacin; T. XXXVI,
pg. 329). Para llegar a esta conclusin, la ejecutoria tuvo en cuenta que
la omisin en que incurri el Proyecto de Constitucin de! Primer Jefe al
no definir e! alcance de la salubridad general de la Repblica, fue sub-
sanada por las adiciones de la fraccin XVI que aprob e! Constituyente
de Quertaro; estas adiciones vienen a ser el marco que acota y precisa el
concepto de 'salubridad general de la Repblica', en material federaL" a
Es importante subrayar que la expresin "salubridad general de la Re-
pblica" es obra de los legisladores de 1908. Las posteriores reformas que
aprob el Constituyente de Quertaro de 1917 no ampliaron, ni restrin-
gieron o precisaron, dicho concepto. Podramos pensar que si el Congreso
de la Unin slo puede legislar sobre epidemias de carcter grave, enfer-
medades exticas, alcoholismo y estupefacientes, se tendra que considerar
inconstitucional al Cdigo Sanitario, pues la mayora de sus disposiciones
no se refieren a los casos excepcionales mencionados, sino a una serie de
materias que los legisladores ordinarios han sealado como propias de la
salubridad general.
Creernos que para entender la expresin "salubridad general de la
Repblica" habra que analizar el dictamen que dio lugar a la reforma
de 1908. Originalmente se haba pensado en limitar la intervencin fe-
deral nicamente a la salubridad de costas y fronteras. Sin embargo, se
juzg conveniente que la Federacin tuviera facultades en los asuntos rela-
tivos a la salubridad general, por lo que la Constitucin facult al Congreso
de la Unin para determinar en la ley ordinaria lo que deba entenderse
por "salubridad general de la Repblica". Por lo tanto, es en el Cdigo
Sanitario donde debe definirse este importante concepto.
La expresin "salubridad general" no puede agotarse en los casos que
enumera la Constitucin, ni en las facultades generales otorgadas al Con-
greso de la Unin. Dada la importancia del terna, el origen de las inter-
venciones federales en materia de salubridad general tendr que ser en
muchos casos forzosamente distinto a las enumeraciones constitucionales.
En ltima instancia sera necesario unificar los criterios cientficos, jur-
dicos y tcnicos, pues lo que est en juego no es el purismo en e! lenguaje
ni la perfeccin de las leyes, sino uno de los derechos humanos funda-
mentales: el de la salud y la vida.
a op. eit., p. +10.
474 JACINTO 'BAYA VIESCA
4. EL CDIGO SANITARIO y EL MBITO DE LA FEDERACIN
EN ASUNTOS DE SALUBRIDAD
En opinin del licenciado Felipe Tena Ramrez, el Cdigo Sanitario
actual representa un paso atrs en la meta lograda por el anterior Cdigo
de 1955, el cual defina con mucha mayor precisin el trmino salubridad
general.
El Cdigo Sanitario vigente determina en las 15 fracciones de su ar-
tculo 3
9
lo que "es materia de salubridad general". Hubiera sido conve-
niente que en esas fracciones se hubiera precisado el mbito de competencia
exclusivo de la Federacin, sobreentendindose que las restantes facultades
se tendran reservadas para los Estados. Desafortunadamente el artculo 3
9
confunde la salubridad general y la salud pblica, segn se deduce de sus
fracciones I, II, IV, V, VI, VII, VIII y IX.
4
Este autor aade que "el nuevo Cdigo debi haber perfeccionado, o
por lo menos conservado el sistema del anterior, sealando muy en con-
creto las facultades en relacin con la salubridad general que se reservan
a la federacin. Lo que interesa constitucionalmente es aclarar y determi-
nar el sentido legal de la ambigua expresin "salubridad general de la
Repblica", que es la empleada por el legislador constituyente, sin confun-
dirla con la de "salud pblica", que no es utilizada por la Constitucin
ni equivale a la primera y que, en caso de serlo como lo da a entender el
artculo 3
9
del Cdigo, dejara exhausto el patrimonio jurdico de los
Estados en materia de salubridad."
5. ATRIBUCIONES DE LA SECRETAIA DE SALpBRIDAD Y ASISTENCIA
EN CASOS EXTRAORDINARIOS DE SALUBRIDAD
Por las atribuciones de primera importancia que la Constitucin y el
Cdigo Sanitario actual otorgan a la Secretara de Salubridad y Asistencia
en los casos de epidemia grave o peligro de invasin de enfermedades trans-
misibles en el pas, es necesario transcribir lo 'que ste establece al respecto:
ARTCUI,.O 25.-En caso de epidemia de carcter grave o Religro de
invasin de enfermedades transmisibles en el pas, la Secretara de. Salu-
bridad y Asistencia dictar inmediatamente las medidas necesarias para
combatir los daos a la salud y prevenir el desarrollo de epidemias, a reserva
de que tales medidas sean despus sancionadas por el Presidente de la
Repblica.
4 Cfr. op. cit., p. 418.
5 Cfr. op. cit., p. 419.
~ .
ARTCULO 26.-En los casos a que se refiere el artculo anterior, el
Ejecutivo Federal podr declarar mediante decreto, la regin o regiones
amenazadas que quedan sujetas, durante el tiempo que se considere nece-
sario, a la accin extraordinaria en materia de salubridad general.
ARTCULO 27.-La accin extraordinaria en materia de salubridad ge-
neral se ejercer por la Secretara de Salubridad y Asistencia, la que podr
integrar brigadas especiales que tendrn las atribuciones siguientes:
1. Encomendar a las autoridades federales, estatales y municipales, as
como a los profesionales, tcnicos y auxiliares de las disciplinas para la
salud, el desempeo de las actividades que estime necesarias y obtener
para ese fin, la participacin de los particulares;
JI. Dictar medidas relacionadas con reuniones de personas, entrada y
salida" de ellas de las poblaciones y con los regmenes higinicos especiales
que deban implantarse segn el caso; ,
JI 1. Regular el trnsito terrestre, martimo y areo, as como disponer
libremente de todos los medios de transporte de propiedad del Estado. y
de servicio pblico, cualquiera que sea el rgimen legal a que estn sujetos
estos ltimos;
IV. Utilizar libremente los servicios telefnicos, telegrficos y de co-
rreos,as como las transmisiones de radio y televisin, y
V. Las dems que determine la Secretara de Salubridad y Asistencia.
ARTCULO 28.-Cuando hubieren desaparecido las causas que hayan
originado la declaracin de quedar sujeta una regin a la, accin extra-
ordinaria en materia de salubridad general, el Presidente de la Repblica
expedir un decreto que declare terminada dicha accin.
ARTCULO 29.-EI Consejo de Salubridad General solicitar al Ejecu..
tivoFederal la expedicin de un decreto que contenga disposiciones extra-
ordinarias en materia sanitaria cuando, a su juicio, la insalubridad de una
regin afecte o pueda afectar la salubridad general del pas o la de dos o
ms, entidades federativas. li
6. EL CONSEJO PE SALUBRIDAP GENERAL
La!V autoridades sanitariaS
i
i pas son,' el . de la Repblica,
el 'Cnsejo 'tle 'Slubridad General, la SaJubfidad Y,Asisten-
cia, y otras autoridades que las leyes seiiaJeh.'i'
j enti4d quedepende direc-
tamente del' Presidente de la ._fCrWnci6ri de ninguna
tara, y sus disposiciones son obligatorias en todo el territorio nclonal
(cfr. fraccin XVI, 1'" del artculo 73 constitucional, y artculos 6 y 10 del
Cdigo Sanitario de 1973). Adems, las medidas que el Consejo dicte
contra el alcoholismo, la venta de sustancias que envenenen al individuo,
y la contaminacin ambiental, sern revisadas despus por el Congreso.
El Secretario de Salubridad y Asistencia preside el Consejo y los miem-
bros del mismo son designados y removidos por el Jefe del Ejecutivo
Federal (cfr. artculo 7
9
del Cdigo Sanitario de 1973; artculos 4
9
y 12
del reglamento interior (D. O. 11-XI-1974) del Consejo de Salubridad
General y artculo 5
Q
, fraccin IX del actual reglamento interior de la
Secretara de Salubridad y Asistencia). Pensamos que son artculos impor-
tantes del reglamento interior del Consejo de Salubridad General, los si-
guientes:
ART. 2
9
- E1 Consejo estar integrado por un presidente, un secretario
y cinco vocales titulares.
ART. 3
9
- El Consejo podr designar el o los vocales auxiliares que
estime necesarios. Su nmero estar determinado por los temas tcnicos
o de especialidad incluidos en sus programas de actividades en alguna de
las ramas de la ciencia de la salud que aqullos requieran.
ART. 7
9
- Son atribuciones del Consejo:
1. La discusin y aprobacin de las disposiciones sanitarias de apli-
cacin en todo el territorio nacional que le competan dictar;
n. La discusin y aprobacin de las medidas que pondr en vigor en
la campaa contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al
individuo o degeneran la especie humana, as como las adoptadas para
prevenir y conbatir la contaminacin ambiental;
IIl. La aplicacin del Cdigo Sanitario de los Estados Unidos Mexi-
canos y de la Ley para Prevenir y Controlar la Contaminacin Ambiental,
en los trminos de estos ordenamientos y en la esfera de su competencia;
IV. La participacin en los programas nacionales de salud, y
V. El estudio de los artculos pertinentes del Cdigo Sanitario de los
Estados Unidos Mexicanos y de la Ley Federal para Prevenir y Controlar
la Contaminacin Ambiental, con el propsito de dictar o actualizar las
disposiciones generales necesarias para la mejor aplicacin de aquellos
ordenamientos jurdicos, en los trminos que lbs mismos sealan.
ART. 8
9
- Los miembros del Consejo,disfrutarn,por el ejercicio de
sus funciones, de los honorarios que a iniciativa del, Ejecutivo Federal
determine el Presupuesto de Egresos de la Federacin.
ART. 12.-EI presidente del Consejo ser el Secrewio de Salubridad y
Asistencia y tendr las siguientes atribuciones: ;u
I.V;
VI. Someter a la consideracin del Ejecutivo Federal los proyectos de
leyes, reglamentos y dems disposiciones aprobadas por el Consejo, as como
las reformas y adiciones que estime convenientes, a las disposiciones legales
existentes en materia de salubridad general.
7. FUNCIONES DEL CONSEJO DE SALUBRIDAD GENERAL
Las funciones que el Consejo de Salubridad General desempea en el
pas son demasiado importantes, por lo que es preciso sealar, de manera
ms concreta, aunque sea algunas de ellas.
El Cdigo Sanitario en vigor dispone lo siguiente:
A) Para situaciones extraordinarias:
ART. 29.-El Consejo de Salubridad General solicitar al Ejecutivo
Federal la expedicin de un decreto que contenga disposiciones extraor-
dinarias en materia sanitaria cuando, a su juicio, la insalubridad de una
regin afecte o pueda afectar la salubridad general del pas o la de dos o
ms entidades federativas.
B) Sobre las enfermedades:
ART. 112.-La Secretara de Salubridad y Asistencia est facultada
para elaborar y llevar a cabo, por s misma o en coordinacin con otras
dependencias o instituciones, programas para la prevencin y el control de
las enfermedades transmisibles siguientes:
I-XV;
XVI. Las dems que determine el Consejo de Salubridad General.
ART. 116.-Las medidas que se requieran para la 'prevencin y el con-
trol de las enfermedades que enumera el artculo 112, debern ser obser-
vadas por los particulares. El ejercicio de esta accin comprender una o
ms de las siguientes medidas, segn el caso de que se trate.
I-VI;
VII. Las dems que determine este cdigo, sus reglamentos y el Con-
sejo de Salubridad General.
ART. 128.-En los lugares del territorio nacional, en que cualquier en-
fermedad transmisible adquiera caractersticas epidmicas graves, a juicio
del Consejo de Salubridad General, as como en los lugares colindantes
a.Ia propagacioo, laa autoridadeseiviles, dtares y los particu-
lares estarn()bligados a colabotar' con las..;autoridades sanitarias en la
lucha contra dicha.
ART. 144.-Quedan consideradas bajo la designacin de enfermedades
mentales:
I-II;
IIl. Los defectos de desarrollo mental, los detennnados por regresin
orgnica cerebral, los trastornos de personalidad, los trastornos somticos
de origen psquico presumible, los padecimientos psicosociales y otros que
seale el Consejo de Salubridad General.
C) Con relacin al saneamiento del ambiente:
ART. 44.-La Secretara de Salubridad y Asistencia realizar activida-
des de mejoramiento, conservacin y restauracin del medio ambiente
tendiente a preservar la salud, as como de prevencin y control de aquellas
condiciones del ambiente que perjudican a la salud humana. El Consejo
de Salubridad General dictar disposiciones generales sobre estas materias.
ART. 55.-El Consejo de Salubridad General dictar disposiciones sa-
nitarias generales sobre las siguientes materias:
1. Ejecucin de obras de abastecimiento de agua potable y desage
de ciudades y poblados, as como la modificacin y ampliacin de los sis-
temas ya establecidos, que se efecten por las autoridades federales o
locales y por particulares;
n. Zonas de proteccin de ros, manantiales, depsitos y en general,
fuentes de abastecimiento de agua para el servicio de las poblaciones, y
IIl. Ejecucin de obras relacionadas con el alejamiento, tratamiento
y destno de los desechos conducidos o no por sistemas de alcantarillado.
Es necesario mencionar que la Ley Federal para Prevenir y Controlar
la Contaminacin Ambiental dispone en su artculo 5"', primer prrafo, que:
ART. 5'?-La aplicacin de esta ley y sus reglamentos compete al Eje-
cutivo Federal por conducto de la Secretara de Salubridad y Asistencia
y del Consejo de Salubridad General.
Por su parte, los tres reglamentos que previenen y controlan la conta-
minacin ambiental originada por diversas causas, dictan cada uno en sus
articulados: "El Consejo de Salubridad General podr dictar las disposi-
ciones generales para prevenir y combatir la contaminaci6n ambiental, a
que se refiere este reglamento."
D) Sobre los medicamentos, ypsic(}tr,qpiCos:
ART. 261.-Los establecimientos que se dedican al proceso delos prd-
duetos -medicamentos-,-a que se refiere este capitul('j'(5' alguna o algunas
de las operaciones q111e lo. integran, incluyendo 'Su imJX*tacin o expor-
tacin, se clasifican para los efectos de este c6digoen:
I-IX;
El Consejo de Salubridad General podr adicionar con otras cate-
goras de establecimientos, la enumeracin anterior.
ART. 290.-La siembra, cultivos, cosechas, elaboracin, preparacin,
acondicionamiento, adquisicin, posesin, comercio, importacin, expor-
tacin, transporte en cualquier forma, prescripcin mdica, suministro,
empleo, uso, consumo y, en general, todo acto relacionado con el trfico
o suministro de estupefacientes o de cualquier producto que sea considerado
como tal en los Estados Unidos Mexicanos, queda sujeto a:
I-II;
111. Las disposiciones que expida el Consejo de Salubridad General ...
ART. 320.-Para los efectos de este cdigo se consideran como psico-
trpicos; las substancias que en l se enumeren o aquellas que determine
especficamente el Consejo de Salubridad General ..
Por su parte, el Reglamento. de Medicamentos y Productos que se les
Equiparan determina tambin:
ART. 16.-Para registrar un medicamento o producto de "los que son
objeto del presente reglamento, se requiere presentar, precisamente, en la
forma establecida en los instructivos aprobados por el Consejo de Salu-
bridad General:
I-V.
ART. 46.-Se consideran tomo actividades que constituyen peligro
grave para la. salud o la. vida:
l. La fabricacin clandestina de medicamentos, entendindose por tal
la que se haga sin licencia de las autoridades sanitarias;
JI. La fabricacin de medicamentos sin estricta sujecin a las frmulaS
base de su registro.
JII-V;
VI. Las dems actividades que a JUICIO del Consejo de Salubridad
General constituyan un peligro grave para la salud o la Vida.
Adems, el artculo 59 del Reglamento sobre Estupefacientes y Subs-
tancias Psieotr6picas contiene' esta disposicin:
ART. ,5-9-Las modificaciones a las listas6 de estupefacientes o substan-
ciaspsicotr6picas de los grupos 1, II, III YIV, que determine el Consejo
de Salubridad General, as como las que sealeja Salubridad
respeCto del grupo V, se publioai'nea e1.Diario Oficial de la
Federa.cinpara .quesurtan sus legales.. . '
E) Sobre el ejercicio de las profesiones:
ART. 159.-El ejercicio de las profesiones para la salud, estar sujeto a:
I-III;
IV. Las disposiciones que dicte el Consejo de Salubridad General; ...
ART. 160.-Para el ejercicio de la medicina, odontologa, veterinaria,
biologa, bacteriologa, enfermera, obstetricia, farmacia y trabajo social,
en materia de salubridad general, se requiere que el ttulo legalmente ex-
pedido y registrado, en su caso, por la Secretara de Educacin Pblica,
sea registrado por la Secretara de Salubridad y Asistencia. El Consejo de
Salubridad General, previo dictamen que al respecto emita la Academia
Nacional de Medicina, podr adicionar la lista anterior.
ART. 166.-Ser necesaria la autorizacin de la Secretara de Salu-
bridad y Asistencia, para el ejercicio de actividades tcnicas y auxiliares,
que requieran conocimientos especficos en materia de salubridad general
en el campo de la medicina, odontologa, veterinaria, enfermera, labora-
torio, radiologa, terapia fsica, terapia ocupacional, terapia del lenguaje,
trabajo social y en otros que determine el Consejo de Salubridad General.
F) Relacionado con la sanidad en materia de migracin:
ART. 359.-No podrn entrar al territorio nacional los extranjeros
comprendidos en alguno de los casos siguientes:
l. ,
JI. Los que padezcan otras enfermedades o alteraciones que determine
el Consejo de Salubridad General, mediante decreto que deberpubli-
carse en el Diario Oficial de la Federacin , . . .
8. LA SECRETARA DE SALUBRIDAD y ASISTENCIA
y EL SANEAMIENTO AMBIENTAL
El desarrollo de las actividades industriales, la creciente urbanizacin
y el aumento de vehculos automotores, as como las complejas relaciones
sociales y econmicas, han favorecido la existencia de condiciones adversas
a la salud y vida en general.
Se puede afirmar que ha habido un aumento de riesgos contra la salud
derivados de la contaminacin del aire, del suelo y del agua, laque se
debe principalmente a los desechos urbanos e industriales. :FJ desequilibrio
ecolgico del medio ambiente natural, urbano y humano se ha presentado
como insalubridad, desintegracin, hacinamientos y problemassoeales,
La anterior Ley de Secretaras y Departamentos de Estado enunciaba
veintin atribuciones que pertenecan a la Secretara de Salubridad y Asis-
tencia. A partir del 1
9
de enero de 1977, fecha en que entr en vigor la
L.O.A.P.F., se le encomienda a dicha Secretara una tarea ms, consis-
tente en "planear y conducir la poltica de saneamiento ambiental" (cfr.
artculo 39, fraccin VI de la L.O.A.P.F.). Sin embargo, desde 1971 la
Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminacin Ambiental obli-
gaba a la Secretara de Salubridad y Asistencia y al Consejo de Salubridad
General a aplicar dicha ley y sus reglamentos complementarios.
La Secretara de Salubridad y Asistencia, en base a ordenamientos
legales que buscan reducir y controlar la contaminacin ambiental, es la
dependencia encargada de realizar "actividades de mejoramiento, conser-
vacin y restauracin del medio ambiente" para preservar la salud, esta-
bleciendo para ello las normas tcnicas y operativas y llevando a cabo
programas en forma individual o coordinada con otras Secretaras o
instituciones (cfr. artculos 44 y 45 del Cdigo Sanitario de 1973).
Por su parte, el artculo 4
9
, inciso b) de la Ley Federal para Prevenir
y Controlar la Contaminacin Ambiental
1
define la contaminacin como la
presencia de uno o varios contaminantes que causen dao o molestia a
la vida, salud y bienestar de los hombres, animales y plantas o degra-
den la calidad del aire, agua, tierra, bienes o recursos de la nacin o de
particulares.
El inciso a) del citado artculo seala que contaminante es la materia o
substancia, o sus combinaciones o derivados qumicos y biolgicos (humos,
gases, cenizas, bacterias, etc.}, el calor, la radioactividad y los ruidos que
puedan modificar las caractersticas naturales o ambientales del aire, del agua
o de la tierra. ,
El actual Cdigo Sanitario de los Estados Unidos Mexicanos, publicado
en el Diario Oficial de la Federacin el 13 de marzo de 1973, dedica diez
captulos en su ttulo tercero al tema de saneamiento ambiental, sin duda
, debido a su creciente influencia en todos los aspectos de la vida del pas.
Aunque todos esos captulos contienen disposiciones importantes, pen-
samos que sobresalen las relacionadas con la contaminacin de la atm6sfera,
del suelo, del agua y del mar territorial.
La tarea de sanear el ambiente exige medidas y programas en los que es
imprescindible la intervencin de otras autoridades. ASf., por ejemplo, en las
campaas de forestacin y reforestacin para. combatir la contaminacin
atmosfrica causada por polvos y humos, es neceswia la participacin de la
Secretara de Agricultura y ReCllrlJ08Hidrulitos'y de la Secretara de Co-
mercio, sta ltima por cuanto 'aactivldades'comercl.aIes contaminantes
1 En vigor deade el 24 de marzo de 1971.
SI
se refiere. Tambin es decisiva la intervencin de la Secretara de Educacin
Pblica para proporcionar orientacin y educacin sobre la problemtica
de la contaminacin, y la de otras autoridades federales, estatales y muni-
cipales que tienen obligacin de ayudar a solucionar este problema.
No menos valiosa es la participacin de la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico al realizar estudios previos al otorgamiento de facilidades
fiscales a las industrias que fabriquen, instalen o adquieran equipos o adita-
mentos para evitar o controlar la contaminacin. En 10 referente al control
de la emisin de humos o polvos por vehculos de motor de gasolina o diesel,
la Secretara de Comunicaciones y Transportes y los departamentos de
trnsito respectivos son auxiliares de la Secretara de Salubridad y Asistencia.
9. LAs CAMPAAS CONTRA EL ALCOHOLISMO
Uno de los problemas sociales de mayor preocupacin por parte del
gobierno lo constituye el alcoholismo creciente en todos los estratos socioeco-
nmicos del pas. El consumo inmoderado de bebidas alcohlicas es causante
de muchos desequilibrios en el hogar, el lugar de trabajo y la comunidad,
que afectan negativamente el desarrollo en general de la nacin.
Si bien el artculo 117 constitucional estipula en su ltimo prrafo que
"el Congreso de la Unin y las legislaturas de los Estados dictarn, desde
luego, leyes encaminadas a combatir el alcoholismo", los programas para
combatir el alcoholismo Corresponden propiamente a las autoridades sani-
tarias. La fraccin XVI del artculo 39 de la L.O.A.P.F. otorga a la
Secretara de Salubridad y Asistencia la facultad de estudiar, adaptar y
poner en vigor las medidas necesarias para luchar contra el alcoholismo.
Segn el artculo 147 del Cdigo Sanitario,' el programa nacional antial-
cohlico -y contra el uso indebido de sustancias psicotrpicas y estupefa-
cientes-- que debe elaborar anualmente esta Secretara, comprende las tareas
siguientes: .
"l. El control, la vigilancia y la prohibicin, en su caso, de la publi-
cidad relacionada con las substancias mencionadas;
11. El desarrollo de la orientacin cientfica sobre los efectos de las men-
cionadas substancias en la salud del individuo, de su familia y de la sociedad,
as como en relacin con la productividad y de la criminalidad, de prefe..
rencia en la; planteles educativos yen Icscentros.de trabajo, y
111. La orientacin permanente, afn de evitar el uso de esas substancias
y fomentar el desarrollo de actividades cvicas, deportivas, culturales:y.
mejoramiento de dietas alimenticias, de preferencia en zonas populosas, as
como en las comunidades rurales."
Los Servicios Coordinados de Salud Pblica -que se establecen me-
diante convenios entre las autoridades federales y las autoridades estatales
para coordinar actividades sanitarias-- reciben indicaciones de la Secretara
de Salubridad y Asistencia sobre las tareas concretas que les corresponde
desempear en los mencionados programas contra el alcoholismo (cfr. ar-
tculo 148 del citado cdigo).
10. LA POLIcfA SANITARIA DEL PAs
Las fracciones X y XI del artculo que comentamos sealan que la Se-
cretara de Salubridad' y Asistencia dirigir la polica sanitaria general en la
Repblica y la especial en las costas, puertos y fronteras.
Anteriormente (vid supra, punto 1 de este captulo) se seal que en el
ao de 1908, a raz de una reforma al artculo 11 constitucional, se com-
prendi la necesidad que el Congreso de la Unin tuviera la facultad expresa
de legislar sobre salubridad general.
Ahora bien, el artculo 11 citado se modific en aquel entonces para
que no tuvieran acceso libre o ilimitado al pas los extranjeros infectados con
algn mal transmisible o cuyos hbitos de vida representasen un serio peligro
a la salud de la nacin. La libertad de trnsito estara sujeta a las limita-
ciones que impusieran las leyes sobre salubridad general, entre otras. El
artculo 11 constitucional a la letra dice:
ART. 1l.-Todo hombre tiene derecho para entrar en la Repblica,
salir de ella, viajar por su territorio y mudar de residencia, sin necesidad
de carta de seguridad, pasaporte, salvoconducto u otros requisitos seme-
jantes. El ejercicio de este derecho estar subordinado a las facultades
de la autoridad judicial, en los casos de responsabilidad criminal o civil,
y a las de la autoridad administrativa, por lo que toca a las limitaciones
que impongan las leyes sobre emigracin, inmigracin y salubridad ge-
neral de la Repblica, o sobre extranjeros perniciososresidentesen el pas.
Las disposiciones que deben observarse para.la.labor de salubridad mi-
gratoria se encuentran en el Cdigo Sanitario. En l se sealan las condi-
ciones, medidas y obligaciones pala evitar laintemaci6n en el pas de
sujetos saludablemente indeseables, sea cual sea el medio de acceso al pas
(terrestre, martimo o areo) No podrn intemais al territorio nacional,
hasta que no cumplan los requisitos sanitarios, las personas enfermas de
peste, c61era, fiebre amarilla y viruela o de otras enfermedades transmisi-
bles que determine la Secretara de Salubridad y Asistencia. Tampoco
podrn hacerlo los ebrios ~ ni las personas adictas a em-
plear estupefacientes o psicotrpicos (cfr. artculos 130 y 355-363 del
c6digo citado).
11. PROGRAMAS y MEDIDAS DE SALUD DE LA SECRETARA
A pesar que la mortalidad general en el pas ha disminuido a tasas
comparables a las de los pases desarrollados, las principales causas de
muerte siguen siendo los padecimientos infecciosos. En primer lugar estn
la influenza, neumonas y otras afecciones respiratorias; en segundo, la
enteritis y otras enfermedades diarreicas.
Son causas importantes de morbilidad en el pas, las enfermedades in-
fecciosas, especialmente las respiratorias agudas, gastroenteritis y parasito-
siso Existen enfermedades endmicas a nivel nacional como la arnibiasis y
la salmonelosis, as como ciertas enfermedades venreas. Puede decirse
que, en trminos generales, la morbilidad coincide con la mortalidad.
La Secretaria de Salubridad y Asistencia desempea el papel central
en los planes y programas que el gobierno federal emprende para prevenir,
erradicar y someter a control las enfermedades, particularmente las trans-
misibles, que afectan a grandes ncleos de la poblacin.
Esta dependencia del Ejecutivo Federal tiene facultad para elaborar y
llevar a cabo programas para prevenir y controlar enfermedades transmi-
sibles como clera, fiebre tifoidea y paratifoidea, amibiasis, neumonas,
tuberculosis, peste, lepra, difteria, viruela, rubeola, sfilis, hepatitis y mu-
chsimas otras ms. Estos programas sern temporales o permanentes y
coadyuvarn en ellos otras dependencias o instituciones de los sectores
pblico y privado.
Pudieran considerarse como medidas preventivas y de control de en-
fermedades, las siguientes:
a) Vacunacin obligatoria contra enfermedades' transmisibles.
b) Certificado mdico prenupcial exigido a los contrayentes.
e) Aislamiento en hospitales o sanitarios de quienes padecen enferme-
dades transmisibles.
d) En caso de epidemia, la clausura de centros de reunin.
e) Intemacinal pas, de personas con, padecimientos transmisibles.
fJ' Control de los laboratorios que manejan agentes patgenos.
g) Etctera. .
ARTICULO 40
SECRETARIA DEL TRABAJO Y PREVISION SOCIAL
Antecedentes histricos de la Secretara del Trabajo y Previsin
Social.-Legislacin y disposiciones jurdicas aplicables a la Secre-
tara del Trabajo y Previsin Social.-Composicin orgnica de la
Secretara del Trabajo y Previsin Social,
1. El Estado mexicano y el derecho al trabajo.-2. La Secretara del
Trabajo y Previsin Social y el Plan Nacional de Empleo.-3. La
capacitacin para el trabajo y su efecto en el desarrollo del pas.-
4. La poltica laboral y los salarios.-5. Derecho de los trabajadores
a la participacin de utilidades de las empresas.-6. Atribuciones
ms importantes de la Secretara del Trabajo y Previsin Social.-
7. Importancia de las condiciones de seguridad industrial.-8. El
Artculo 123 Constitucional y la Secretara del Trabajo y Previ-
sin Social.
ANTECEDENTES HISTRICOS DE LA SECRETAIA
DEL TRABAJO y PREVISI6N SoCIAL
"En el ao de 1911 fue creado el Departamento de Trabajo, depen-
diente de la Secretara de Fomento, Colonizaci6n e Industria. Dicha de-
pendencia pas a tener carcter aut6nomo merced a! decreto de 30 de
noviembre de 1932, y posteriormente fue convertida en la Secretaria
del Trabajo y Previsin Social, en acatamiento a 10 dispuesto en el De-
creto de 31 de diciembre de 1940. Como tal apareca en la Ley de Secre-
taras y Departamentos de Estado (D. O. 23-XlI-1958).
"Junta de Conciliacin y Arbitraje
En septiembre de 1927, el Ejecutivo Federal dispuso la creacin de la
Junta Federal de Conciliaci6tI :1 Arbitraje con residencia en el. Distrito
Federal y las federales de Conciliacin en distintas regiones del pas,
nCmtro Na&ional de Informacin y Estadistica del Trabajo
4-86 JACINTO FAYA VIESCA
En julio de 1974-, tambin por disposicin del Ejecutivo Federal, se
cre el Centro Nacional de Informacin y Estadstica del Trabajo.
"Instituto Nacional de Estudios del Trabajo
En julio de 1974- fue publicado en el Diario Oficial de la Federacin el
acuerdo por el que se establece el Instituto Nacional de Estudios del Tra-
bajo, dependiente de la Secretara del Trabajo y Previsin Social.
"Procuradurla Federal de la Defensa del Trabajo
En junio de 1975 se public el nuevo Reglamento de la Procuradura
Federal de la Defensa del Trabajo, en el que se establece la desconcen-
tracin de este organismo de la Secretara del Trabajo y Previsin Social."
LEGISLACIN y DISPOSICIONES JURDICAS APUGABLES
A LA SECRETARA DEL TRABAJO y PREVISIN SoCIAL
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 5-:-I1-1917
Ley Orgnica de la Administracin Poltica Federal, D. O. 29-XII-1976
Ley Federal del Trabajo, D. O. 1-IV-1970
Ley del Seguro Social, D. O. 12-III-1973
Cdigo Sanitario de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 13-I1I-1973
Convenios internacionales comprendidos en el Prontuario de Disposicio-
nes Jurdicas para las Secretaras y Departamentos de Estado. No-
viembre de 1971, Secretara de la Presidencia, Direccin General de
Estudios Administrativos
Reglamento de labores peligrosas e insalubres para menores y mujeres,
D. O. 11-VIII-1934-
Reglamento de la Inspeccin Federal de Trabajo, D. O. 3-XI-1934-
Reglamento de Medidas Preventivas de Accidentes de Trabajo, D. O.
29-XI-1934
Reglamento de la Ley del Seguro Social, D. O. 14--V-194-3
Reglamento de la Bolsa Mixta de Trabajo, D. O. 22-VI-194-3
Reglamento de Higiene del Trabajo, D. O. 13-II-194-6
Reglamento sobre imposicin de multas por infracciones a la Ley del Se-
guro Social y a su Reglamento, D. O.
Reglamento sobre afiliacin de Patrones ,y Da.O,
1950
Reglamento del Artculo 133 de la Ley del Seguro Social, D. O. 17-IX-
1950
Reglamento para la Inspeccin de Generadores de Vapor y Recipientes
Sujetos a Presin, D. O. 29-X-1954
Reglamento Interior de la Secretara del Trabajo y Previsin Social, D. O.
l-III-1977
Reglamento sobre clasificacin de empresas y grados de riesgos y cuotas
para el Seguro de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesiona-
les, D. O. 29-1-1964
Reglamento de las Condiciones Generales de Trabajo depositado en el
Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje el 26-X-1964
Reglamento de Escalafn, D. O. l-X-1966
Reglamento de Seguridad en el Trabajo de las Minas, D. O. 13-I1I-I967
Reglamento de los artculos 121 y 122 de la Ley Federal de Trabajo,
D. O. 2-V-1975
Reglamento de la Procuradura Federal de la Defensa del Trabajo, D. O.
2-VI-1975 .
Decreto por el cual se establece la Junta Federal de Conciliacin y Arbi-
traje, D. O. 23-IX-1927
Decreto que reforma la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado,
creando la Secretara del Trabajo y Previsin Social, D. O. 31-XII-
1940
Decreto que fija las normas para la representacin de los Trabajadores y
Patrones en las Juntas Federales de Conciliacin y Arbitraje, D. O.
12-1-1949
Acuerdo por el que se crea el Centro Nacional de Informacin y Estads-
tica del trabajo, dependiente de la Secretara del Trabajo y Previsi6n
Social, como parte del Servicio Nacional de Estadstica, D. O. 25-VII-
1974
Acuerdo por el que se establece el Instituto Nacional de Estudios del Tra-
bajo, dependiente de la Secretara del Trabajo y Previsin Social,
D. O. 25-VII-1974
Resolucin de la Comisin Nacional para la Participacin de los Traba-
jadores en las Utilidades de las Empresas, D. O. 14-X-1974
CoMPOSICIN ORGNICA DE LA SECRETARA DEL TRABAJO
y PREVISIN SocIAL
La Secretara del Trabajo y Previsi6n SOcial, de conformidad con el
articulo 3
9
de su reglamento interior publicado l 1
9
de marzo de 1977,
se comPone d' las siguienteS,unidades .administrativas:
Subsecretara "A"
Subsecretara "B"
Oficiala Mayor
Direccin General de Conciliacin
Direccin General de Control
Direccin General de Convenciones
Direccin General de Delegaciones Federales del Trabajo
Direccin General de Fomento Cooperativo y Organizacin Social para
el Trabajo
Direccin General de Informacin y Difusin
Direccin General de Inspeccin Federal del Trabajo
Direccin General de Medicina y Seguridad en el Trabajo
Direccin General de Productividad y Asuntos Econmicos
Direccin General de Programacin, Organizacin e Informtica
Direccin General del Empleo y Formacin Profesional
Oficina Coordinadora de Programas Internos de Bienestar
Unidad Fornea de Delegaciones Federales del Trabajo
Centro Nacional de Infonnacin y Estadstica del Trabajo
Instituto Nacional de Estudios del Trabajo
Procuradura Federal de la Defensa del Trabajo
ARTICULO 4O.-A la Secretaria del Trabajo y Previsin Social corres-
I. Vigilar la observancia y aplicacin de las disposiciones relativas
contenidas en el Artculo 123 y dems de la Constitucin Federal, en la
Ley Federal del Trabajo y en sus reglamentos;
II. Procurar el equilibrio entre los factores de la produccin, de con-
formidad con las disposiciones legales.relativas;
III. Intervenir en los contratos de trabajo de los nacionales que vayan
a prestar sus servicios en el extranjero, en cooperacin con las Secretaras de
Gobernacin, Patrimonio y Fomento Industrial, Comercio y Relaciones
Exteriores;
IV. Intervenir en la formulacin y promulgacin de los contratos-
ley de trabajo;
V. Elevar la productividad del trabajo, en coordinacin con la Se-
cretara de Educacin Pblica;
VI. Promover el desarrollo de la capacitacin para el trabajo y l ~ inves-
tigaci6n. sobre la materia, en coordinacin con la Secretaria de Educacin
Pblica;
VII. Establecer el servicio nacional de empleo y vigilar su funcio-
namiento;
VIII. Vigilar el funcionamiento administrativo de las Juntas Federales
de Conciliacin y de la Federal de Conciliacin y Arbitraje y de las comi-
siones que se formen para regular las relaciones obrero patronales que sean
de jurisdiccin federal;
IX. Llevar el registro de las asociaciones obreras, patronales y profe-
sionales de jurisdiccin federal que se ajusten a las leyes;
X. Intervenir en la organizacin, registro y vigilancia de toda clase de
sociedades cooperativas;
XI. Estudiar y ordenar las medidas de seguridad e higiene industriales
para la proteccin de los trabajadores, y vigilar su cumplimiento;
XII. Manejar la Procuradura Federal de la Defensa del Trabajo;
XIII. Organizar y patrocinar exposiciones y museos de trabajo y pre-
visin social;
XIV. Intervenir en los congresos y reuniones internacionales de tra-
bajo, de acuerdo con la Secretara de Relaciones Exteriores;
XV. Llevar las estadsticas generales correspondientes a la.materia del
trabajo, de acuerdo con las disposiciones que establezca la Secretara
de Programacin y Presupuesto;
XVI. Intervenir en los asuntos relacionados con el seguro social;
XVII. Estudiar y proyectar planes para impulsar la ocupacin en
el pas, Y
XVIII. Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
1. EL ESTADO MEXICANO Y EL DERECHO AL TRABAJO
La tasa de crecimiento demogrfico -aproximadamente 3.5% anual-
y la estructura poblacional del pas dificultan enormemente que el Estado
pueda realizar el que probablemente ser uno de los fines sociales de
mayor importancia: garantizar el derecho al trabajo 1 a todos los mexi-
canos y eliminar el desempleo y el subempleo nacional.
Creemos que el Estado debe tener la responsabilidad de asegurarle a
cada mexicano el derecho al trabajo ya una retribucin econmica y social
justa. Sera ideal que este derecho llegara a ser, .en la ley y en la prctica,
una de las garantas socialesms preciadas en nuestro sistema constitucional.
La Secretaria del Trabajo y Previsin Social, .como .ageIlte del Estado
y en coordinacin con otras dependencias y entidades, tiene a su cargo el
. ..
1 Al 31 de octubre de 1978 hahia sido aprobadapot ambas cmaras del Congreso
la inia.tiva. presidencial .para elevar." JllIP80 i COtlItituci<malel derecho al trabajo, y
pegll... qe: no h a W ~ 6 n d e lamayorfaide.lat/legislaturas estatales para vOtt
a favor cledicbalnid1:ivL,
diseo de polticas que permitan aprovechar al maxuno la capacidad
instalada de las industrias del pas para combatir el grave problema del
desempleo y del subempleo.
Por otra parte, los servidores pblicos deben seguir siendo protegidos
por el Estado tanto en lo concerniente a la estabilidad de su empleo, como
a las condiciones generales de trabajo, capacitacin profesional, ascensos, y
salarios.
2. LA SECRETARA DEL TRABAJO y PREVISIN SOCIAL
y EL PLAN NACIONAL DE E.MPLEO
La Secretara del Trabajo y Previsin Social es el agente activo ms
importante del gobierno federal en la programacin, ejecucin, control y
evaluacin de un Plan Nacional de Empleo. En consecuencia, es necesario
que esta Secretara elabore un estudio que permita fijar las polticas ge-
nerales que, una vez aprobadas por el Ejecutivo Federal, posibiliten al pas
crear 6 millones de empleos para los prximos 6 aos. Ciertamente que la
creacin de' empleos no slo es una tarea de esta dependencia, sino de toda
la Administracin Pblica mexicana, la industria, el comercio ylos servi-
cios; pero el xito del Plan Nacional de Empleo posiblemente dependa en
gran parte del equilibrio y la inteligencia con que esta Secretara maneje
las polticas generales de ese plan.
Consideramos que dicho Plan Nacional de Empleo debe ocuparse de
sealar polticas obligatorias para los Sectores pblico y privado, que con-
duzcan a humanizar las condiciones generales del trabajo, de acuerdo
con las distintas ramas de la industria, el comercio y los servicios. El estudio
de un seguro de empleo que proteja a los trabajadores circunstancialmente
desocupados debe ser uno de los objetivos de este plan.
3. LA CAPACITACIN PARA EL TRABAJO Y SU EFECTO
EN EL DESARROLLO DEL PAs
Entre las actividades primordiales de la Secretara del Trabajo y Pre-
visin Social est la de promover el desarrollo de la capacitacin para el
trabajo que, en reciente reforma, fue incorporada al artculo 123 consti-
tucional corno una garanta social.'
:1 El decreto que reform6 el artculo 123 constitucional en matria de capacitacin
fue publicado en el. Diario Oficial de la Fedencl6n .en febrero -de 1978. Posterior-
mente, el 28 de abril del mismo ao fue publicado el decreto de refoqnas a la Ley
Federal del Trabajo sobre Oapacitaci6n y Adiestramiento, .&tguridad le' Higiene, en el
que se sealan los derechos y obligaciones de los patrones y trabajadol'eL.).
491
Con esa reforma, nuestra Constitucin reconoce la importancia de la
capacitacin para el desarrollo equilibrado del pas. Las polticas de des-
arrollo de los recursos humanos suponen que el trabajo es factor bsico
de la personalidad humana y agente en la creacin de riqueza. Capacitar
al trabajador es reconocer que el hombre es el objeto ltimo de toda
poltica de desarrollo. La capacitacin es imprescindible para el desarrollo
econmico y social del pas, pues sta permite que el desempeo de nuestros
trabajos mejore y se eleve la produccin y la productividad. La capacitacin
tambin permite la preservacin de la integridad fsica de los trabajadores
al disminuir los accidentes de trabajo.
Nuestro desarrollo econmico y social depende en mucho de un apro-
vechamiento inteligente de los recursos humanos y naturales, del acceso
que todos los mexicanos tengan a un empleo productivo y bien remunerado,
y .del mejoramiento de las condiciones de vida de trabajo en la ciudad y
en el campo. Por esta razn, la capacitacin tiene una importancia capital.
4.. LA POLTICA LABORAL Y LOS SALARIOS
La Secretara del Trabajo y Previsin Social est facultada para dirigir
la poltica laboral, la que adems de procurar el equilibrio entre los fac-
tores de la produccin, debe conducir al mximo o pleno empleo. Asimis-
mo, esa poltica debe' asegurar un salario justo y remunerador para el
trabajador, mejorando la calidad del trabajo y las condiciones en que ste
se desarrolle, as cmo incrementar el bienestar social. La aplicacin estricta
de la Constitucin y las leyes es el nico medio para conseguir la jus-
ticia en las relaciones laborales.
La mencionada Secretara vigila que el pago de los salarios se realice
con verdadero apego al espritu del artculo 123 constitucional. El salario
mnimo a no debe entenderse como la percepcin econmica que permita
nicamente la subsistencia del trabajador y su familia; debe ser la retri-
bucin suficiente para que el trabajador satisfaga razonablemente sus ne-
cesidades personales y familiares de tipo econmico. Dicho salario debe
ser uno de los principales instrumentos para redistribuir el ingreso entre el
factor capital y el factor trabajo.
En coordinacin con otras dependencias y entidades, la citada Secre-
taria debe evitar que el incremento 'en los salariOltnominales de las clases
populares sean absorbidos por los incrementos.de los precios. . Una produe-
cin am.plia de bienes.y servicios de conaumo. popular '.y la reacill de
. . tSobre SlIlobuio bao obra de Mario do la Cueva,
$J .M""t4ftD .ti., T'4kjQ. lWiwWP01'l'6t.. S. A., Mxico, 1972" pi-
... '290-S19, donde se hace un
instrumentos y mecanismos para reducir o eliminar la excesiva interme-
diacin mercantil ayudaran a controlar el desmedido e injusto aumento
de los precios.
5. DERECHO DE LOS TRABAJADORES A LA PARTICIPACIN
DE UTILIDADES DE LAS EMPRESAS
A la Secretara del Trabajo y Previsin Social corresponde vigilar que
se cumplan estrictamente las disposiciones que establecen la participacin de
los trabajadores en las utilidades de las empresas! Pensamos que la Secre-
tara tiene una tarea de mucha responsabilidad ante la negligencia y opo-
sicin de numerosas empresas para cumplir con la fraccin A-IX del
artculo 123 constitucional, que consigna la garanta de los trabajadores
a participar en las utilidades de las empresas.
Esta Secretara debe asegurarse que funcionen eficientemente los sis-
temas de inconformidad, por parte de los trabajadores, en materia de
participacin de utilidades. Mientras no se respeten los incisos de la frac-
cin A-IX del artculo 123 constitucional, no se podr hablar de que se
est cumpliendo con esta garanta a favor de los trabajadores.
6. ATRIBUCIONES MS IMPORTANTES DE LA SECRETARA
DEL TRABAJO y PREVISIN SoCIAL
Una de las obligaciones principales de la Secretara que comentamos
consiste en vigilar que los particulares y las autoridades observen fielmente
las disposiciones contenidas en el artculo 123 constitucional, en la Ley
Federal del Trabajo y en sus reglamentos aplicables.
Esta misma Secretara es responsable de formular las polticas nece-
sarias para proteger los recursos humanos mediante oportunidades de
trabajo que les den acceso a los beneficios econmicos y sociales. Incre-
mentar las posibilidades de empleo, mejorar las condiciones de vida,
capacitar al trabajador y garantizarle un trabajo remunerador son polticas
encaminadas a favorecer relaciones laborales sanas y un desarrollo ms
armnico en lo econmico y en lo social.
La Secretara tambin realiza actividades de cuidadosa vigilancia para
que la incorporacin de tecnologas y equipos en las. industrias privadas
y del Estado no desplacen a la mano de obra. La ciencia y la tecnologa no
" El destacado profesor Marlode la Cueva dedica el captuloX.xVn, pp. 32()..338,
de su obra cltad.aI estudio de lbaanteciedentes, conceptO'YbatUram de la . p a t t i ~
paci6n obrera en las utilidades de lasempresu. .
imposibilitan la existencia de pleno o suficiente empleo. Est en el inters
de la justicia social que ningn trabajador carezca de empleo.
Otra actividad de la Secretara del Trabajo y Previsin Social consiste
en cuidar que los salarios de los trabajadores correspondan realmente a las
clasificaciones ocupacionales. Para evitar la explotacin del trabajador,
es indispensable revisar peridicamente el sistema de clasificacin de
ocupaciones.
Pensamos que la Secretara en cuestin debe adems procurar que
exista legislacin que permita a los trabajadores participar en la adminis-
tracin de las empresas privadas, con el fin de obtener una distribucin
ms justa y equitativa de los beneficios de las empresas. Esta participacin
hara que aumentaran permanentemente la produccin y la productividad,
fortaleciendo la economa nacional sobre la base de una plena justicia
social.
7. IMPORTANCIA DE LAS CONDICIONES DE SEGURIDAD INDUSTRIAL
Si bien el derecho al trabajo no es todava una garanta constitucional,
el trabajador tiene ya el derecho a la salud y a mantener su integridad
fsica en los centros donde labora. La Secretara del Trabajo y Previsin
Social efecta inspecciones para revisar que en los centros de trabajo se
tengan amplias condiciones de seguridad. Informes internacionales revelan
que Mxico es uno de los pases con ms alto ndice de accidentes de
trabajo, causados principalmente por las mnimas condiciones de seguridad
existentes actualmente en muchsimas empresas del pas.
Un alto ndice de seguridad en las condiciones laborales significa un
gran respeto a la dignidad de la persona humana y, en 10 econmico,
se manifiesta en un verdadero incremento de la productividad.
8. EL ARTcULO 123 CONSTITUCIONAL Y LA SECRETARA
DEL TRABAJO y PREVISIN SoCIAL
La Secretara del Trabajo y Previsin Social tiene una de las misiones
polticas y sociales ms importantes de la Administracin Pblica Federal:
la salvaguarda del artculo 123 constitucional." El artculo 123 constitu-
cional no es un artculo terminado en su concepcin; es una disposicin
6 El Lic. Alberto Trueba Urbina nos ofrece unos excelentes comentarios sobre el
artculo 123 constitucional, principalmente en sus captulos II al V de la Primera
Parte, IX y X de la Segunda Parte, y 11, IV YV de la Tercera Parte de su libro Nuevo
DU4Cho del Trabajo, Editorial Poma, S. A., 2a. ed., Mxico, 1972.
494
JACINTO FAYA VIESCA
dinmica, de progresivas conquistas sociales. No creemos que una poltica
econmica y social pueda consolidarse sin la vigilancia y el cumplimiento
estricto del citado artculo constitucional y de su ley reglamentaria. En
esencia, lo que est en juego es el hombre: su dignidad, su sustento, su salud
y la posibilidad de que pueda ejercer libremente sus derechos y sus liber-
tades espirituales.
Con los anteriores comentarios hemos pretendido dar una ligera idea
del papel decisivo que tiene la Secretara del Trabajo y Previsin Social en
la vida actual del pas.
ARTICULO 4-1
SECRETARIA DE LA REFORMA AGRARIA
Antecedentes histricos de la Secretara de la Reforma Agraria.-
Legislacin y disposiciones jurdicas aplicables a la Secretara de la
Reforma Agraria.-eomposicin orgnica de la Secretara de la Re-
\ forma Agraria.
1. El derecho agrario, base de la actividad de la Secretara de la
Reforma Agraria.-2. La Reforma Agraria y el Artculo 27 Cons-
titucional.-3. Principales problemas que enfrenta la Reforma Agra-
ria.-4. Financiamiento de las actividades agropecuarias.-.5. Or-
ganizacin econmica del campo.-6. Reparto de la tierra como
primera etapa de la Reforma Agraria.-7. Necesidad de organizar
la produccin agropecuaria y forestal.-8. Desarrollo agropecuario y
forestal como base del crecimiento econmico y social.-9. Coordi-
nacin de la Secretara de la Reforma Agraria con la Secretara de
Recursos Hidrulicos y el Banco Nacional de Crdito Rural, S. A.
ANTECEDENTEs HISTRICOS DE LA SECRETAlA

DE LA REFORMA AGRARIA
"Por decreto del 1
9
de julio de 1910, se cre la Direccin Agraria de-
pendiente de la Secretara de Agricultura y Fomento; en el decreto pre-
constitucional del 6 de enero de 1915, aparece la Comisin Nacional
Agraria.
"De conformidad con el inciso a), fraccin XI, del artculo 27 de la
Constituci6n en vigor, el 15 de enero de 1934 fue expedido el decreto por
el que se cre el Departamento Agrario (D. O. 17-1-1934).
"Por la Ley de Secretaras y de Estado (D. O. 24-
XII-1958) cambi6 su denominacin a Departamento de Asuntos Agrarios
.
J'Pordecretd de131dediclembre de 197+"dDepartamento de As1.1ntos
S tran8fon:n6.;enlaSecrdariade la R'efonna
Agraria.".

A LA SECRETARA DE LA REFORMA AGRARIA
Ley de Asociaciones Ganaderas, D. O. 12-V-1936
Ley reglamentaria del prrafo 3
9
del artculo 27 constitucional, D. O.
2-III-1946
Ley de Educacin Agrcola, D. O. 27-III-1946
Ley de Terrenos Baldos, Nacionales y sus Demasas, D. O. 7-II-1951,
corregida segn fe de erratas en D. O. 25-VIII-1951
Ley Federal de Reforma Agraria, D. O. 16-IV-1971
Reglamento para la expedicin y amortizacin de los bonos de la deuda
pblica agraria, D. O. 9-III-1926
Reglamento de la Ley de Asociaciones Agrcolas, D. O. 27-VIII-1932
Reglamento a que se sujetar la divisin ejidal, D. O. 9-XI-1942
Reglamento para el trmite de las solicitudes de compensacin por la afec-
tacin de pequeas propiedades, D. O. 24-VI-1954
Reglamento de la procuracin de asuntos agrarios, D. O. 3-VIII-19'54
Reglamento de la Ley de Asociaciones Ganaderas, D. O. 14-X-1958
Reglamento para la planeacin, control y vigilancia de las inversiones de
los fondos comunes ejidales, D. O. 23-IV-1959, y fe de erratas en el
D. O. 22-VIII-1959
Reglamento Interior de la Secretara de la Reforma Agraria, D. O. 22-
IX-1977
Decreto que crea la deuda pblica agraria, D. O. 22-1-1920
Decreto por el que el Ejecutivo Federal instruye al Departamento de
Asuntos Agrarios y Colonizacin sobre el tratamiento que deber darse
tanto a las colonias en proceso de la legalizacin como a las ya legali-
zadas, D. O. 25-1-1968
Decreto por el que el Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacin
se transforma en Secretara de la Reforma Agraria, D. O. 31-XI1..1974
Acuerdo que define la competencia de la Oficina de la Pequea Propiedad,
D. O. 25-1-1941
CoMPOSICIN ORGNICA DE LA SECRETAIA
La Seereearavde la Reforma Agraria, de conformidad con el Artcu-
lo 2
9
de su reglamento interior publicado el 22 de septiembre' de 19'77,
497
32
Secretara
Subsecretara de Asuntos Agrarios
Subsecretara de Planeacin e Infraestructura Agraria
Oficiala Mayor
Direccin General de Administracin _
Direccin de Proveedura
Direccin de Recursos Humanos
Direccin de Servicios Generales
Direccin General de Auditora Interna
Direccin General de Autoridades Ejidales y. Comunales
Direccin General de Bienes Comunales
Direccin General de Capacitacin Agraria
Direccin General de la Carta Agraria Nacional
Direccin General de Colonias
Direccin General de Comercializacin de la Produccin Agraria
Direccin General de Conciliacin Agraria
Direccin General de Control
Direccin General Coordinadora de Delegaciones Agrarias y Promo-
toras
Direccin General de Derechos Agrarios
Direccin General de Desarrollo Agro-Industrial
Direccin General de Difusin y Relaciones Pblicas
Direccin General de Estadstica
Direccin General Forestal, Ejidal y Comunal
Direccin General. de Inafectabilidad Agrcola, Ganadera y Agrope-
cuaria
Direccin General de Inspeccin, Procuracin y Quejas
Direccin General de Nuevos Centros de Poblacin Ejidal
Direccin .General de Organizacin Ejidal
Direccin General de Organizacin y Capacitacin Administrativa
Direccin General para la Investigacin Agraria
Direccin General de Programacin y Evaluacin.
Direccin General de Promocin de Apoyo Financiero y ContraIora
.de Fondos Comunes
Direccin General de Promocin Social Agraria
Direccin General de Registro Nacional ...
Direccin General de no Renqvables, Ejidales y Comunales
Direccin General de Servicios Electrnicos
GeneraldeTetrenos Nacidnales
General de Tiett1as;y; AguaS
Delegaciones de la Secretara de la Reforma Agraria
ARTCULO 4l.-A la Secretara de la Reforma Agraria, corresponde el
1. Aplicar los preceptos agrarios del Artculo 27 Constitucional as
como las leyes agrarias y sus reglamentos;
11. Conceder o ampliar en trminos de ley, las dotaciones o restitu-
ciones de tierra yaguas a los ncleos de poblacin rural;
III. Crear nuevos centros de poblacin agrcola y dotarlos de tierras
yaguas y de la zona urbana ejidal;
IV. Intervenir en la titulacin y el parcelamiento ejidal;
V. Hacer y tener al corriente el Registro Agrario Nacional, as como
el catastro de las propiedades ejidales, comunales e inafectables;
VI. Conocer de las cuestiones relativas a lmites y deslinde de tierras
ejidales y comunales;
VII. Hacer el reconocimiento y titulacin de las tierras yaguas comu-
nales de los pueblos;
VIII. Intervenir en las cuestiones relacionadas con los problemas de
los ncleos de poblacin ejidal y de bienes comunales en lo que no corres-
ponda a otras entidades u organismos;
IX. Cooperar con las autoridades competentes a la eficaz realizacin
de los programas de conservacin de tierras yaguas en los ejidos y comu-
nidades;
X. Organizar los ejidos con objeto de lograr un mejor aprovecha-
miento de sus recursos agrcolas y ganaderos, con la cooperacin del Banco
Nacional de Crdito Rural y de la Secretara de Agricultura y Recursos
Hidrulicos;
XI. Promover el desarrollo de la industria rural ejidal y las actividades
productivas complementarias o accesorias al cultivo de la tierra;
XII. Proyectar los planes generales y concretos de colonizacin ejidal,
para realizarlos, promoviendo el mejoramiento de la poblacin rural y, en
especial, de la poblacin ejidal excedente, escuchando la opinin de la Secre-
tara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas;
XIII. Manejar los terrenos baldos, nacionales y demasas, y
XIV. Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
1. EL DERECHO AGRARIO, BASE DE LA ACTIVIDAD
DE LA SECRETARA DE LA REFORMA AGRARIA
No es necesario afirmar que el derecho del Estado a ntervenircen.tedos
los asuntos de inters social es incuestionable, y que de l se: deriva su
facultad para imponer modalidades a la propiedad. El derecho agrario,"
de contenido eminentemente social, regula las relaciones jurdicas yeco-
nmicas de los hombres referentes a la tenencia y explotacin de la tierra.
La actividad de la Secretara a que se refiere este artculo se desarrolla en
base al derecho agrario y su finalidad es integrar la Reforma Agraria actual.
2. LA REFORMA AGRARIA y EL ARTCULO 27 CONSTITUCIONAL
Los postulados de la Reforma Agraria" son de inters pblico y, por
lo tanto, no son de carcter potestativo sino obligatorio, estando estricta-
mente apegados al artculo 27 constitucional y a las leyes reglamentarias
y dems disposiciones jurdicas que se derivan de ste. Dado su carcter
social, las disposiciones en materia agraria imponen necesariamente moda-
lidades al derecho de propiedad.
El artculo 27 constitucional tiene como antecedente ms inmediato al
Plan de Veracruz, dictado el 12 de diciembre de 1914 por el Jefe de la Re-
volucin Constitucionalista, Venustiano Carranza. Despus de ese Plan se
dict la Ley de 6 de enero de 1915, redactada por Luis Cabrera. A pro-
PSito de dicho artculo constitucional, Vctor Manzanilla Schaffer expres
en un excelente artculo suyo: "La reforma agraria mexicana tuvo su
expresin concreta en las normas jurdicas que integraron el artculo 27
de la Carta Magna de 1917. Por su importancia en la nueva estructura
que le dio a la tenencia de la tierra y por los altos contenidos sociales y
econmicos, haremos un resumen de sus principales puntos:
I. La propiedad de las tierras y de aguas comprendidas dentro del
territorio nacional 'corresponde originariamente a la nacin'.
JI. La nacin tiene el derecho de transmitir el dominio de dichas
tierras a los particulares para constituir la propiedad privada.
III. Establece un nuevo concepto de propiedad privada: 'La nacin
tendr en todo el tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada
las modalidades que dicta el inters pblico, as como el de regular el
aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin
para hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica y para cuidar
de su conservacin.'
IV. Amplifica el concepto del inters pblico en relacin a la Cons-
titucin de 1857 Y simplifica los trmites de la expropiacin, la cual slo
se puede hacer por causa de utilidad pblica y mediante indemnizacin.
1 Vase la brillante produccin del Lic. Vctor Manzanilla Schaffer sobre materia
agraria y sobre derecho agrario.
'2 El tema de laproblem!tica del campo y la refoi'ttla agraria es tratado por el
Dr. Lucio Mendieta y Nez en su obra El Problema Agrario de Mxico, Editorial
Porra, S. A., 14a. OO., Mxico, 1977, p. 187 y sigs.
500 JACINTO FAYAVIESCA
V. Decreta la limitacin de los latifundios y dicta medidas para el
fraccionamiento de ellos. Por otra parte crea la pequea propiedad.
VI. Crea los sistemas agrarios de dotacin, restitucin, ampliacin y
creacin de nuevos centros de poblacin agrcola.
VII. Establece las bases fundamentales para los distintos vprocedi-
mientos agrarios y establece un conjunto de autoridades agrarias.
VIII. Restablece la capacidad de los ncleos de poblacin que guar-
den estado comunal, para disfrutar en comn las tierras, bosques yaguas
que le pertenezcan o que se les restituyan.
IX. Declara nulas las enajenaciones de tierras, aguas y montes perte-
necientes a los pueblos y comunidades realizadas por los jefes polticos y
otras autoridades, as como las concesiones, composiciones y ventas hechas
por las autoridades federales desde el da 1
Q
de diciembre de 1876 hasta la
fecha en que entra en vigor la Constitucin. Asimismo declara nulas las dili-
gencias de apeo y deslinde que se hayan hecho en detrimento de las tierras
pertenecientes a los ncleos de poblacin.
X. Otorga el recurso de amparo a los dueos o poseedores de predios
agrcolas o ganaderos en explotacin a los que se les haya expedido certi-
ficado de inafectabilidad.
XI. Organiza el sistema ejidal y seala la extensin mnima de la
parcela en diez hectreas o su equivalente.
XII. Se declaran revisables y susceptibles de ser declarados nulos,
todos los contratos y concesiones hechos por los gobiernos anteriores desde
el ao de 1876.
XIII. Se restringe la capacidad de adquirir propiedades a 100 extran-
jeros, a las asociaciones religiosas, a las' instituciones de beneficencia y a
las sociedades annimas." 8 . . .
Resumiendo: la reforma agraria mexicana ejecutada en cumplimiento
de las normas analizadas produjo como consecuencia inmediata una nueva
estructura en la tenencia de la tierra. Antes de la Revolucin, como hemos
visto, la estructura agraria del pas tena una forma predominante: la gran
concentracin de la propiedad rural y l latifundio. Actualmente tenemos
el ejido, la pequea propiedad y la propiedad comunal.
"La reforma agraria permiti el incremento de la industrializacin del
pas a un ritmo muy elevado y promovi el aumento en el ingreso, con-
sumo y produccin del campesino." ' ,
8 Manzanilla Schaffer, ee, al" MhicD so
<;lu1turaEcon6mica, .1963,-pp.
0/1. eit., p. 302.
3. PRINCIPALES PROBLEMAS QUE ENFRENTA LA REFORMA AGRARIA
501
Los principales problemas con que se enfrenta la Reforma Agraria son
los siguientes: 5
1Q Falta de tierra suficiente para los solicitantes actuales y las genera-
ciones futuras.
2
Q
Negligencia y deficiencia en la ejecucin de resoluciones presiden-
ciales en materia agraria.
3
Q
Inadecuado aprovechamiento de parcelas ejidales por falta de re-
cursos econmicos suficientes.y tcnicas apropiadas.
4
Q
Dotacin de tierras que no responden a las necesidades de explo-
tacin para las cuales fueron destinadas.
5
Q
Desarrollo desequilibrado de la agricultura, por haberse fortalecido
las grandes reas de riego, descuidndose las tierras de temporal.
6
Q
Pulverizacin de la tierra, lo que hace imposible adoptar la tecno-
loga adecuada.
7
Q
Deficiencia burocrtica en el trmite y expedicin de certificados
de inafectibilidad para autnticos pequeos propietarios.
8
Q
Estructura agraria injusta que no ha permitido una autosuficiencia
alimentaria ni una satisfactoria generacin de empleos.
9
9
Falta de una poltica adecuada y eficaz en materia crediticia para
el campo.
4. FINANCIAMIENTO DE LAS ACTIVIDADES AGROPECUARIAS
Juzgamos conveniente que la Reforma Agraria alimente el financia-
miento de los productores queno sean pequeos propietarios con fondos
de la banca privada mexicana. Recientemente dicha banca ofreci al Eje-
cutivo Federal un elevado financiamiento para los campesinos del pas.
Es muy deseable que se canalicen recursos suficientes para las actividades
delcampo,
La inversin y el financiamiento para las actividades agropecuarias,
que elgobierno federal ha ordenado para el ao de 1978, no tienen prece-
dentes por su cuanta. La prensa nacional anunci el 16 de agosto de
1978, la contratacin de un emprstito por 600 millones de dlares, que
sern canalizados para actividades agropecuarias a travs del Banco Nacio-
nalide Crdito. Rural. Este cuantioso financiamiento internacional nos
demuestra. la ccmfianza en laagric.ultura y la ganadera mexicanas.
5 Pltm B4seo d. GolJm.197(i'i<J982, VIII .AsambleNacional Ordinaria, Partid.
Revolucionario Institucional, 1915, p. 80. .
5. ORGANIZACIN ECONMICA DEL CAMPO
El ejido es la unidad bsica de la organizacin econmica y social del
campo." Esta forma de tenencia de la tierra fue la concepcin de mayor im-
portancia de la Reforma Agraria. Desafortunadamente el excesivo parcela-
miento desvirtu la forma ejidal. La ley de crdito y la prctica propiciaron
la formacin de grupos dominantes y causaron la pulverizacin de la tierra,
con la consiguiente baja productividad y la desarticulacin de la unidad
econmica del ejido.
No obstante que no existenformas de organizacin agropecuarias y
forestales perfectas, esto no debe impedir que se busque una organizacin
mejor para los distintos agrosistemas, la que debe permitir la continua
participacin del productor en las decisiones del trabajo y en sus beneficios.
Los ejidatarios, comuneros y pequeos propietarios efectan la pro-
duccin de alimentos. Consideramos que los instrumentos jurdicos y admi-
nistrativos deben perfeccionarse para hacer factible la integracin ptima
de estos ejidatarios, comuneros y pequeos propietarios al aparato produc-
tivo nacional.
Asimismo, sera muy saludable que los beneficios de la actividad en el
campo se repartieran segn los postulados de la justicia social, protegin-
dose siempre a la clase social ms dbil.
6. REPARTO DE LA TIERRA COMO PRIMERA ETAPA
La primera etapa de la Reforma Agraria concluye al terminar de re-
partirse las tierras cultivables del pas. Queda poca tierra por repartir y
pronto ser imposible dotar de tierra a los millones de campesinos que an
carecen de ella. Si bien el reparto efectuado hasta la fecha ha hecho posible
cierta elevacin del nivel de vida de la poblacin rural, la situacin eco-
nmica y social de los campesinos sigue siendo muy pobre y no les permite
disfrutar de una vida digna y decorosa. Ello nos obliga a pensar que es
necesario revisar con toda objetividad 'la poltica agraria mexicana para
adecuarla a nuestros modelos de desarrollo econmico y social. Es impos-
tergable terminar con el hambre, la insalubridad, el analfabetismo, el ca-
,
6 En el libro de Martha Chvez Padr6n, El Derecho A.grario en Mxico, Editorlal
Porra, Sa. ed., Mxico, 1974, puede encontrarse un excelente captulo sobre el ejido
(3a. parte, cap. XVII). Tambin sobre este tema puede consultarse en Derecho
Agrario, de Antonio de Ibauola,Editorial Poria. S. A., la. .ed., M ~ c ; o . 1975, cap-
tulos XLV-XLVIII.
cicazgo y la corrupcin en el campo. Ciertamente el panorama actual no
presenta perspectivas muy promisorias para las futuras generaciones rura-
les, pero opinamos que una reparticin justa de la tierra y el empleo de
tcnicas agrcolas cientficas y modernas podra reducir grandemente la
severidad del problema.
7. NECESIDAD DE ORGANIZAR LA PRODUCCIN
AGROPECUARIA Y FORESTAL
Pensamos que son necesidades urgentes la de organizar la produccin
agropecuaria y forestal en propiedades pequeas o grandes, y la de fo-
mentar la aplicacin de una tecnologa que permita altos niveles de produc-
cin y de productividad. Estas tareas requieren del aprovechamiento
racional de los recursos naturales y de la utilizacin eficiente de los re-
cursos financieros, tcnicos y humanos.
8. DESARROLLO AGROPECUARIO Y FORESTAL COMO BASE
DEL CRECIMIENTO ECONMICO Y SOCIAL
Un crecimiento econmico y social equilibrado para nuestro pas re-
quiere de un sano desarrollo agropecuario y forestal, pues ste produce
un efecto multiplicador para actividades secundarias y de servicio. El des-
arrollo al mximo de nuestra agricultura, ganadera y silvicultura proveera
de materias primas suficientes a la industria, la cual podra crecer y traer
consigo una expansin en el comercio y los servicios.
9. COORDINACIN DE LA SECRETARA DE LA REFORMA AGRARIA
CON LA SECRETARA DE AGRICULTURA y RECURSOS HIDRULICOS
y EL BANCO NACIONAL DE CRDITO RURAL, S. A.
El xito de la Reforma Agraria depende parcialmente de una coordi-
nacin eficaz de la Secretaria de la Reforma Agraria con la Secretara
de Agricultura y Recursos Hidrulicos y el Banco Nacional de Crdito
Rural, S. A. De esta coordinacin deben surgirpol:ticas que propicien un
aprovechamiento total de la: tecnologa existente, y los instrumentos y meca-
nismes . que promuevan una -. investigagQn cientfica, y tecnolgica siste-
mtica.
ARTICULO 42
SECRETARIA DE TURISMO
Antecedentes histricos de la Secretara de Turismo.-Legislaci6n
y disposiciones jurdicas aplicables a la Secretara de Turismo.-
Composici6n orgnica de la Secretara de Turismo.
1. Competencia de la Secretara de Turismo.-2. Intervencin del
Estado en materia de turismo a travs de fideicomisos y empresas
pblicas.-3. Coordinaci6n de la Secretara de Turismo con otras
Secretaras en cuestiones tursticas.-4. Incidencia de las actividades
tursticas en la economa nacional.-5. Sistema de informaci6n y
estadstica en materia de turismo.
ANTECEDENTES HISTRICOS DE LA SECRETARfA DE TURISMO
"El acuerdo presidencial publicado en el Diario Oficial de 11 de julio
de 1929, cre la Comisin Mixta Pro-Turismo, dependiente de la Secre-
taria de Gobernacin.
"Por ley publicada en el Diario Oficial de 7 de febrero de 1930 se
estableci la Comisin 'Nacional de Turismo, presidida por el Secretario
de Gobernacin.
"Por decreto publicado en el Diario Oficial de 15 de diciembre de
1932, se confiere al Secretario de Economa Nacional las atribuciones que
tena el encargado del despacho de la Secretara de Gobernacin en la
Comisin Nacional de Turismo.
"El acuerdo presidencial publicado en el Diario Oficial de 27 de marzo
de 1933, crea la el Comit y el Patronato de Turismo.
"La Comisin Nacional de Turismo, integrada por el Consejo Patro-
cinador, el Consejo Consultivo y el Comit Ejecutivo, se crea por decreto
presidencial publicado en el Diario Oficial de 18 de mayo de 1935.
"EnJa Ley General de Poblacin publicada en el Diario Oficial de
29 de agosto de 1936, las funciones de Turismo quedaron encargadas a la
Direccin General de Poblacin de la Secretara de Gobernacin en. aten-
cin a la Ley de Secretarias y Departamentos de Estado publicada en el
Diario Oficial de 30 de diciembre de 1945, que confiri a esa Secretara
la atribucin en materia de turismo.
"El Reglamento de la Ley General de Poblacin publicado en el Diario
Oficial de 7 de junio de 1937, estableci el Departamento de Turismo,
dependiente de la Secretara de Gobernacin, para desarrollar las activi-
dades sealadas a la Direccin General de Poblacin.
"Por acuerdo presidencial publicado en el Diario Oficial de 21 de di-
ciembre de 1939, se crea el Consejo Nacional de Turismo, compuesto por
el Patronato Oficial y las comisiones Nacional y locales de Turismo.
"La Comisin Nacional de Turismo, compuesta por el Consejo Na-
cional y el Comit Ejecutivo, se crea por ley publicada en elDiario Oficial
de 27 de diciembre de 1947.
"La Ley Federal de Turismo publicada en el Diario Oficial de 31 de
diciembre de 1949, crea la Direccin General de Turismo, dependiente
de la Secretara de Gobernacin, para ejercer la competencia en 'materia de
turismo; al mismo tiempo se cre el Consejo Nacional de Turismo como
rgano consultor.
"La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, publicada en el
Diario Oficial de 24 de diciembre de 1958, cre el Departamento de
Turismo.
"Por decreto publicado en el Diario Oficial de 31 de diciembre de
1974, se modific la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, crean-
do la Secretara de Turismo."
A LA SECRETARA DE TURISMO
Ley de Vas Generales de Comunicacin, D. O. 19-I1-1940
Ley Orgnica de la Educacin Pblica, D. O. 31-XII-1941
Ley General de Poblacin, D. O. 27-XII-1947
Ley Federal de Estadstica, D; O. 31-XII-1947
Cdigo Sanitario, D. O. 13-I11-1973
Cdigo Aduanero, D.O. 31...XII-1951
Ley que crea el Fondo de Gahulta y Fomento de Turismo, D. O. 13-
XII-I956
Ley Federal de Turismo;' D. O. 1-111-1961
Ley del Registro Federal de Automviles, D. O. 13":11965
Ley General de Bients NacionaJa; DQ. S().;;I-1969
Ley Federal de Atmat .,1 D. 'O. 11.;1.1912
Ley de Inspeccin de Adquisiciones, D. O.6-V-1972
Ley para Promover la Inversin Mexicana y: Regular la Inversin Ex-
tranjera, D. O. 9-111-1973
Ley Federal de Fomento al Turismo, D. O. 28-1-1974
Reglamento de Establecimientos de Hospedaje, D. O. 6-IV-1942
Reglamento de Captulo de Explotacin de Caminos de la Ley de Vas
Reglamento de Guas de Turistas, Guas-Choferes y Similares, D. O. 14-
VIII-1967
Reglamento de Agencias de Viajes, D. O. 1O-X-1969
Reglamento de Trnsito en el Distrito Federal, D. O. 1-IV-1970
Reglamento que constituye y establece el funcionamiento de los comits
de promocin econmica, D. O. 26-VI-1973
Reglamento Interior de la Secretara de Turismo, D. O. 18-111-1977
Decreto que seala los puntos de inters turstico en la Repblica Mexi-
cana, D. O. 6-X-1960
Decreto que crea el Consejo Nacional de Turismo, D. O. 6-VII-1961
Decreto que reforma los artculos 6, 97, 98, 99, 100, 101, 102 y 103 del
reglamento del Captulo de Explotacin de Caminos de la Ley de Vas
Generales de Comunicacin, D. O. 17-XI-1966
Decreto que autoriza al Ejecutivo Federal para que, en representacin del
Gobierno de Mxico, firme y deposite ante el Gobierno de la Confe-
deracin Helvtica, una declaracin formal por la que aprueba los
estatutos de la futura Organizacin Mundial de Turismo, D. O. 8-1-
1971
Decreto que autoriza las reformas del prrafo primero del artculo 11 del
Reglamento de Agencias de Viajes, D. O. 8-111-1971
Decreto que crea la Comisin Intersecretarial para el fomento econmico
de la franja fronteriza norte y permetros libres, D. O. 11-V-1973
Decreto que determina el recinto portuario en las reas destinadas a pesca
deportiva, cabotaje y trfico de altura y terminal martima, D. O.
22-11-1974
Decreto que autoriza la emisin de estampillas postales conmemorativas
de la 1 ~ Feria Mundial de la Plata, D. O. 11-111-1974
Decreto que modifica la Ley de Secretaras :y Departamentos de Estado
y crea la Secretara de Turismo, D. O. 31-XII-1974
Decreto por el que se aprueba el convenio de cooperacin turstica entre
los Estados Unidos Mexicanos y la Repblica Federativa del Brasil,
D. O. 1O-II-1975
Acuerdo que dispone que. elDepartamento de Turismo elabore el Plan
Nacional de Desarrollo Turstico, D. ,Ck2-VU-1961
28-1-1971
tralizados y empresas de participacin estatal, D. O. 11-nr-1971
Acuerdo que contiene la determinacin para que los dueos de bares, res-
taurantes, restaurantes-bares, de hoteles y centros nocturnos, presenten
ante el Departamento de Turismo las nuevas listas de precios deducidos
en vinos y licores de importacin, D. O. 14-VI-1971
Acuerdo que autoriza a la Secretara de Relaciones Exteriores para con-
ceder a las instituciones de crdito los permisos ,;para adquirir, como
fiduciaria, el dominio de bienes inmuebles destinados a la realizacin
de actividades industriales o tursticas en frontera y costas, D. O. 30-
IV-1971
Acuerdo por medio del cual se establecen las atribuciones del secretario
ejecutivo de las comisiones locales de turismo, D. O. 23-VII-1971
Acuerdo que contiene la determinacin para que los prestadores de ser-
vicios tursticos que reciban las formas D. T. 113'y D. T. 114 relativas
al movimiento de pasajeros, las enven debidamente contestadas al De-
partamento de Turismo, D. O. 16-X-1971
nal de los trabajadores al servicio del Estado, D. O. 26-VI-1972
Acuerdo por el que se reforman los estatutos de la Cmara Nacional de
la Industria de Restaurantes y Alimentos Condimentados, D. O. 17-
1-1974
Acuerdo que autoriza las tarifas para los guas y guas choferes que re-
girn en la Repblica Mexicana, D. O. 14-VI-1974
Acuerdo por el que se crea el fideicomiso Ciudad Turstica Portuaria Cabo
San Lucas, D. O. 31-V-1975
Convencin sobre condicin de los extranjeros, celebrada en La Habana,
Cuba, D. O. 20-VIII-1931 '
Convencin sobre facilidades aduaneras del turismo, celebrada en Nueva
York, D. O. 7-XI-1957
Protocolo adicional de la convencin sobre facilidades aduaneras del turis-
mo, relativo a la importacin de documentos y de materiales de pro-
paganda celebrado en Nueva York, E.U.A., D. O. 7-XI-1957
CoMPOSICIN ORGNICA DE LA SECRETARA DE TURJ:SMO
La Secretara de Turismo, de conformidad con el artculo 2
9
de su
reglamento interior publicado el 18 de marzo de 1977, contar. con las
siguientes unidades' administrativas>'
Secretara
Subsecretara "A"
Subsecretara "B"
Oficiala Mayor
Direccin General de Desarrollo
Direccin General de Promocin y Fomento
Direccin General de Servicios Jurdicos
Direccin General de Servicios Tursticos
Direccin General de Supervisin
Direccin General de Planeacin y Recursos Tursticos
Direccin General de Informacin y Auxilio Turstico
Direccin General de Turismo Social
Direccin General de Prensa, Difusin y Relaciones
Direccin General de Coordinacin
Direccin General' de Evaluacin, y Control
Direccin General de Sistemas e Informtica
ARTCULO 42.-A la Secretara de Turismo corresponde el despacho
1. Formular la programacin de la actividad turstica nacional y or-
ganizar, coordinar, vigilar y fomentar su desarrollo;
JI. Promover en coordinacin con las entidades federativas las zonas
de desarrollo turstico nacional y formular en forma conjunta con la
Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas la declaratoria
respectiva;
IIl. Participar con voz y voto en las Comisiones Consultiva de Tari-
fas y la Tcnica Consultiva de Vas Generales de Comunicacin;
IV. Registrar a los prestadores de servicios tursticos y los precios de
los alimentos y bebidas, en los trminos sealados por las leyes;
V. Promover, conferir o intervenir en el otorgamiento de facilidades,
estmulos y franquicias a los prestadores de servicios tursticos;
VI. Autorizar los precios y tarifas de los servicios tursticos y los de
arrendamiento al pblico de bienes muebles destinados al turismo, en los
trminos que establezcan las leyes y reglamentos, tanto de los bienes y
servicios principales. como de los conexos;
VII. Contrlar y vigilar la correcta aplicacin de los precios a las
tarifas autorizadas o registradas y que la prestacin de los servicios turs-
ticos se proporcione conforme a las disposiciones legales aplicables en los
trminos aurorzados o en la forma que se hayan contratado;
VIII: Estimular la fonnac.in de asociaciones, comits y patronatoS de
carcter pblico, privado o mixto, de naturaleza. turstica; .
509
IX. Emitir opinin ante las autoridades competentes en aquellos casos
en que la inversin extranjera concurra en proyectos de desarrollo turstico
o en el establecimiento de servicios tursticos;
X. Programar, organizar, coordinar, vigilar y ejecutar en su caso, las
medidas de proteccin y fomento al turismo con las Secretaras de Estado
y Departamentos Administrativos, organismos descentralizados, empresas de
participacin estatal, comits tcnicos de fideicomisos tursticos, autoridades
estatales y municipales, para que, en el campo de sus respectivas funciones
o atribuciones, se cumplan los planes oficiales para las zonas de desarrollo
turstico;
XI.' Celebrar convenios con fines de promocin y de funcionamiento
de servicios tursticos, en coordinacin con la Secretara de Programacin y
Presupuesto, con los Gobiernos de los Estados y Municipios;
XII. Gestionar la celebracin de .convenios. con otros gobiernos, orga-
nismos internacionales y empresas extranjeras, que tengan por objeto pro-
mover y facilitar el intercambio y desarrollo turstico, con intervencin de la
Secretara de Relaciones Exteriores y otras dependencias competentes,
en su caso;
XIII. Crear, sostener, autorizar, dirigir, fomentar o promover en
coordinacin con la Secretara de Educacin Pblica, escuelas y centros
de capacitacin especializados, para prestar servicios en materia turstica;
XIV. Realizar y proporcionar, en su caso, la publicidad e informacin
oficiales en materia de turismo y coordinar la que efecten otras entidades
del Gobierno. Federal y Gobiernos de los Estados y Municipios;
XV. Organizar, promover, dirigir, realizar y coordinar, en su caso,
los espectculos, congresos, excursiones, audiciones, representaciones y otros
eventos tradicionales y folclricos de carcter oficial, para atraccin turstica;
XVI. Fijar y en su caso modificar las categoras de los prestadores de
servicios tursticos;
XVII. Autorizar los reglamentos interiores de los establecimientos de
hospedaje;
XVIII. Llevar la estadstica en materia de turismo) de acuerdo con las
disposiciones que establezca la Secretara de Programacin y Presupuesto, y
XIX. Los dems que le fijen expresamente. las leyes }l reglamentos.
L CoW:PETENCIA DE LA SECRETAIA DE TVRlSMO
La COmpetencia de la Secr<:tarla de Tqri$mo ha sido fijada por la ley,
en rdacin almovimien.f:p,y fuera de .$U. lugar
tl;abajQ; a;l\lShlt.1>1",l.
ocupaciones; como en relacin a hechos, actos y negocios originados o deri-
vados de cuestiones tursticas.
Esta dependencia no slo est obligada a programar la actividad turs-
tica nacional, sino tambin a proporcionar los instrumentos financieros,
tcnicos, humanos, etc., para organizar y coordinar las actividades tursticas.
Se trata pues de fijar las polticas del turismo nacional y de vigilar y fo-
mentar su constante desarrollo.
As pues, la Secretara de Turismo tiene competencia para fomentar
los actos y contratos que faciliten a los particulares la prestacin de servicios
tursticos. Las actividades de estmulo se relacionan con el marco de incen-
tivos y franquicias que muchas veces son imprescindibles para que los
particulares participen en actividades relacionadas con el turismo.
Para dar una idea de la importante serie de actividades que realiza la
Secretara de Turismo, diremos que: participa principalmente en la ela-
boracin de los planes tursticos y de las declaraciones de zonas de desarrollo
turstico nacional; interviene en las comisiones consultivas de tarifas y en la
comisin tcnica consultiva de vas generales de comunicacin; lleva el
registro de todos los prestadores de servicios tursticos y el de los precios
de los alimentos y bebidas; promueve, confiere o interviene en cuestiones
relativas a estmulos y franquicias a los prestadores de servicios tursticos;
autoriza los precios y tarifas de los servicios tursticos y los del arrenda-
miento de bienes muebles destinados al turismo; promueve la formacin de
todo tipo de asociaciones de carcter pblico, privado y mixto de naturaleza
turstica; emite pronunciamientos en materia de inversin extranjera con
fines tursticos; tiene facultades para celebrar convenios con los gobiernos
de los Estados y de los Municipios; interviene en la celebracin de con-
venios en materia turstica con gobiernos, organismos internacionales y
empresas extranjeras; promueve la creacin de centros especializados para
capacitar al personal que presta servicios tursticos; est facultada para
fijar y modificar las categoras de los prestadores de servicios tursticos;
autoriza los reglamentos interiores de los centros de hospedaje; tiene a su
cargo la estadstica nacional en materia de turismo, etc. Posiblemente una
de sus tareas msdelicadas consista en disear proyectos selectivos de inver-
sin, por parte del gobierno federal, para infraestructura y obras tursticas.
En la ejecucin de los programas tursticos su responsabilidad incluye
vigilar que se conserve el medio ambiente natural. Suponemos que la
actividad administrativa en materia turstica' debe estar estrechamente
relacionada con los sistemas de conservacin de la ecologa.
La capacitacin del personal que labore en establecimientos de servi-
cios tursticos, a travs de -escuelas y centros de capacitacin, .es .. umt
actividadLprioritariatle esta dependencia. La imagen que de nuestro pais
se tenga en el extranjero puede depender en gran parte de la capacitacin
que posea el personal encargado de los servicios tursticos.
2. INTERVENCIN DEL BSTADO EN MATERIA DE TURISMO
, ,
A TRAVES DE FIDEICOMISOS Y EMPRESAS PUBLICAS
La intervencin administrativa en materia de turismo en Mxico es
suficientemente justificada, tanto por razones econmicas como sociales.
La entrada a Mxico de nacionales de otros pases ha sido atendida por el
Estado, que ha procurado ordenar las polticas y la legislacin en materia
de turismo en virtud del crecimiento que ha experimentado esa rama en los
ltimos aos.
La intervencin del Estado en materia de turismo no concluye con las
facultades que la ley le otorga a la Secretara de Turismo. La intervencin
administrativa se ampla cuando el Estado crea fideicomisos donde el Patri-
monio se destina a fines tursticos. Algunos de esos fideicomisos son los
siguientes:
Fideicomiso Barna de Zihuatanejo;
Fideicomiso Ciudad El Recreo, La Paz;
Fideicomiso de los terrenos expropiados a los ejidatarios de Zihuatanejo y
Agua de Correa, en el Estado de Guerrero; .
Fideicomiso denominado Ciudad Turstica Portuaria Cabo San Lucas;
Fideicomiso destinado exclusivamente a la operacin del Centro de Es-
pectculos, Convenciones y Exposiciones de Acapulco, Gro.; y otros
fideicomisos ms que estn agrupados en el sector administrativo que
coordina la Secretara de Turismo.
La intervencin estatal en cuestiones tursticas ha sido tambin a travs
de empresas pblicas mayoritarias o minoritarias. Algunas de estas em-
presas pblicas son las siguientes: Inmobiliaria Hotelera, S. A; Inmobi-
liaria Hotelera El Presidente-Chapultepec, S. A. de C. V.; Nacional
Hotelera, S. A; Operadora de Hoteles, S. A., etc.
Estas intervenciones administrativas demuestran la importancia que el
Estado mexicano ha dado a las cuestiones relacionadas con el turismo. La
creacin de estos fideicomisos y empresas pblicas, por parte del gobierno
federal, constituye uno de los medios ms adeeuadosno slo para llenar
el hueco que dejan los particulares en el rengln de turismo, sino para
impulsar a su vez las inversiones tursticas privadas.
Oreemos que el xito' del turismo depende, entre otros factores, de la
calidad de ,los servicios de transporte terrestre. Por lo tanto, el Esta<lo debe
512
JACINTO FAYA VIESCA
intervenir reglamentando la prestacin de los servicios de transporte, un-
poniendo a los concesionarios la obligacin de mejorar los mismos.
3. COORDINACIN DE LA SECRETARA DE TURISMO CON OTRAS
SECRETARAS EN CUESTIONES TURSTICAS
La Secretara a que nos estamos refiriendo participa en la ordenacin
turstica del territorio nacional y se coordina con la Secretara de Asenta-
mientos Humanos y Obras Pblicas para declarar cules zonas son sus-
ceptibles de desarrollo turstico nacional. Su participacin se da en las
fases de programacin, planificacin y desarrollo de zonas y centros de
inters turstico. Lo anterior significa que las dems dependencias o enti-
dades de la Administracin Pblica Federal deben acatar las disposiciones
administrativas que emita el Secretario de Turismo en materia de organi-
zacin turstica.
La Secretara de Turismo debe coordinarse tambin con la Secretara
de Comunicaciones y Transportes cundo se amplen los servicios de trans-
porte areo y terrestre a los centros tursticos que se desee impulsar. En la
celebracin de convenios internacionales en materia de turismo, las cuestio-
nes relativas al transporte areo a travs de lneas nacionales o extranjeras
pueden resultar muy difciles cuando se corre el riesgo de frenar la corriente
turstica hacia cierto lugar por el desplazamiento de alguna lnea area
interesada.
4. INCIDENCIA DE LAS ACTIVIDADES TURSTICAS
EN LA ECONOMA NACIONAL
La intervencin de la Secretara de Turismo en la economa nacional
tiene gran repercusin, pues determina los precios y tarifas de los servicios
tursticos. Esta facultad demuestra la confianza que el Ejecutivo Federal
y el legislador han otorgado a la dependencia citada. Por otra parte, tam-
bin participa, emitiendo su opinin ante la autoridad competente, en
cuestiones relativas a inversiones extranjeras que se destinen a proyectos
de desarrollo o de servicios tursticos. Asimismo la Secretara mencionada
tiene' facultades -,anteriormente reservadas a las' Secretaras de Relciones
Exteriores, de Gobernacin o de Industria y Comercio- para cdebrar
convenios con empresas u organismos internacionales .ocon otros gobiel11os.
La Secretara de Turismo tiene: a Sl:I cargo-la planeacin integral del
Sector Turismo, elque tienecomomisiri fundamental 'fortaiecerlabiiiaD-
)lagosmediante.laca.ptacin de -divisas. Si bien
513
medio ideal para estrechar vnculos de amistad con el exterior y para
estimular el desarrollo regional, en nuestra opinin, las actividades tursticas
no deben obedecer nicamente a fines econmicos, pues tambin es nece-
sario impulsar el turismo interno por mexicanos para finalidades estricta-
mente sociales. Precisamente uno de los objetivos de la Secretara citada
consiste en fomentar el turismo nacional para favorecer la integracin
familiar y el descanso.
5. SISTEMA DE INFORMAClN y ESTADSTICA
EN MATERIA DE TURISMO
La ley faculta a la Secretara que comentamos para llevar la estadstica
en materia de turismo, de acuerdo con las disposiciones que establezca la
Secretara de Programacin y Presupuesto. Creemos que es muy impor-
tante integrar un sistema eficiente en materia de informacin turstica.
Si se creara un banco de datos tursticos, el Ejecutivo Federal estara en
posibilidades de disear con mayor realismo las polticas de turismo; ade-
ms, los organismos o empresas internacionales y los particulares extran-
jeros o mexicanos que desearan invertir en estas actividades contaran con la
informacin suficiente para realizar sus inversiones con ms seguridad.
La informacin que se obtuviera ayudara al gobierno federal a orientar
SUS inversiones hacia aquellas regiones que pudieran convertirse en impor-
tantes zonas tursticas.
ARTICULO 43
DEPARTAMENTO DE PESCA
Antecedentes histricos del Departamento de Pesca.-Legislacin
y disposiciones jurdicas aplicables al Departamento de Pesca.-Com-
posicin orgnica del Departamento de Pesca.
1. Objetivos y tareas del Departamento de Pesca.-2. La Reforma
Administrativa y la poltica pesquera.
ANTECEDENTES HISTRICOS DEL DEPARTAMENTO DE PESCA
El Departamento de Pesca carece de antecedentes histricos en alguna
de las dependencias existentes antes de la expedicin de la L.O.A.P.F., pues
su origen se encuentra en dicha ley. Su creacin obedeci a la necesidad
de impulsar la explotacin y distribucin de los productos del mar para la
poblacin mexicana. Algunas de las funciones atribuidas a este Departa-
mento eran ejercidas por la anterior Secretara de Industria y Comercio
y por la Secretara de Marina.
AL DEPARTAMENTO DE PESCA
Tratado que establece la Zona de Libre Comercio e instituye a la Asocia-
cin Latinoamericana de Libre Comercio, D. O. 29-XII-1960
Ley General de Sociedades Mercantiles, D. O. 4-VIII-1934
Ley de Impuestos y Derechos de la Explotacin Pesquera, D. O. 30-XII-
1971
Reglamento de la Ley de Pesca, D. O. l-I1-1933
Reglamento de la Ley General de Sociedades Cooperativas, D. O. l-VII-
1938
Reglamento del Registro Cooperativo Nacional, D. O. ll-VIII-1938
Reglamento para el control sanitario de ostras y almejas, D. O. 6-I11-1941
Reglamento de los artculos, 2'>, 3
9
, 4'>, 8'>, 11, 13, 14 y 16 al 20 de la ley
Reglamento de los comits de precios y distribucin a que se refiere el
artculo 22 del reglamento de la Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo
Federal en Materia Econmica, D. O. 21-11-1951
Reglamento Interior del Departamento de Pesca, D. O. 26-V-1977
Decreto por el cual se consideran sujetas a explotacin comn y destina-
das al uso exclusivo de las publicaciones ribereas, distintas zonas pes-
queras de los Estados de Sonora, Sinaloa y Nayarit, D. O. 30-VIII-
1928 .
regionales, una zona pesquera en la Pennsula de Baja California,
D. O. 13-11-1930
Decreto que exime de impuestos a las sociedades cooperativas, D. O. 30-
XII-1938
Decreto que autoriza la creacin de comits de vigilancia del comercio de
artculos de primera necesidad, D. O. 15-1-1940
Decreto relativo a la participacin que corresponda a las multas por in-
fraccin de las leyes de pesca, D. O. 19-IV-1941
Decreto que fija los plazos mximos de vigencia de los despachos "Va
de Pesca", que se expiden a las embarcaciones de matricula extran-
jera, D. O. 29-X-1948
Decreto sobre la convencin internacional para reglamentacin de la caza
de la ballena, D. O. 6-XII-1949
Decreto que dispone que los concesionarios y permisionarios de pesca de
explotacin o sus representantes as como los patrones de las embar-
caciones pesqueras, estn obligadas a presentar a la oficina de pesca
del lugar, la manifestacin de llegada y desembarque de productos,
D. O. 24-1-1956
Decreto que dispone que las embarcaciones de matrcula nacional slo
podrn desarrollar actividades de. pesca en el .mar excepto cuando se
acredite, ante el rgano competente, que las autoridades de un pas
extranjero han otorgado autorizaciones para realizar esas actividades
en su jurisdiccin, D. O. 26-III-19O .
Decreto que promulga la convenci6n sobre la alta mar, D. O. 19..X-1966
Decreto que promulga la convencin sobre pesca y conservacin de los
recursos vivos de la alta mar, D. O. 22-X-1966
Decreto que establece los estmulos, ayudas y facilidades a otorgarse a las
actividades industriales, pesqueras, forestales y tursticas que coadyuven
al desarrollo econmico del Istmo de Tehuantepec, D. O. 6-IV-1973
Decreto que adiciona con un ltimo prrafo el artculo 4'1 del decreto
expedido el 5 de abril de 1973, relativo a los estmulos, ayudas y
facilidades a otorgarse a las actividades industriales, pesqueras, fores-
tales y tursticas que coadyuven al desarrollo econmico del Istmo de
Tehuantepec, D. O. 1-VI-1973
Ley Federal para el Fomento de la Pesca
Ley de Impuestos y Derechos a la Explotacin Pesquera
Ley Reglamentaria del prrafo octavo del artculo 27 constitucional, re-
lativo a la zona econmica exclusiva
Decreto que fija el lmite exterior de la Zona Econmica Exclusiva de
Mxico
Reglamento para despachar embarcaciones pesqueras en trfico interior,
costero y alta mar
Decreto por el que se autoriza la creacin de una empresa de participacin
estatal que se denominar Productos Pesqueros Mexicanos, S. A. de
C. V.
Estatutos de la Cmara Nacional de la Industria Pesquera
Decreto que establece los derechos para la expedicin de permisos para
realizar actividades de pesca deportiva por un da, a bordo de embar-
caciones comerciales nacionales
Decreto por el que se establece la cuota del derecho por la expedicin del
permiso de excepcin para pesca a embarcaciones extranjeras
CoMPOSICIN ORGNICA DEL DEPARTAMENTO DE PESCA
9
del reglamento interior del Depar-
tamento de Pesca, publicado el 26 de mayo de 1977, esta dependencia
Jefatura del Departamento
Secretara General de Promocin Pesquera
Secretara General de Recursos Pesqueros
Oficiala Mayor
Direcci6n General de Acuacultura
Direccin General de Administraci6n
Dircci6n General: de Asuntos Financeres
Direccin General de Asuntos Pesqueros Internacionales
Direccin General de Contralora
Direccin General de Coordinacin Pesquera
Direccin General de Fomento Pesquero
Direccin General de Infraestructura Pesquera
Direccin General de Fomento Pesquero
Direccin General de Informtica y Estadstica
Direccin General de Infraestructura Pesquera
Direccin General de Organizacin y Capacitacin Pesquera
Direccin General de Organizacin y Programacin
Direccin General de Regiones Pesqueras
Direccin General de Tecnologa Pesquera
Direccin General del Instituto Nacional de Pesca
517
ARTcULO 43.-AI Departamento de Pesca corresponde el despacho
I. Formular y conducir la poltica pesquera del pas;
11. Conservar y fomentar el desarrollo de la flora y fauna martimas,
fluviales y lacustres; as como planear, fomentar y asesorar la explotacin
y produccin pesquera en todos sus aspectos;
111. Otorgar contratos, concesiones y permisos para la explotacin de
la flora y fauna acuticas;
IV. Fijar las pocas y zonas de veda de las especies acuticas y esta-
blecer viveros, criaderos y reservas, as como organizar y fomentar la
investigacin sobre la flora y fauna martimas, fluviales y lacustres y difun-
dir los mtodos y procedimientos tcnicos destinados a obtener mejor
rendimiento de la piscicultura;
V. Realizar actividades de acuacultura;
VI. Intervenir en la formacin y organizacin de la flota pesquera y
coordinar la construccin de embarcaciones pesqueras;
VII. Fomentar la organizacin de las sociedades cooperativas de pro-
duccin pesquera y las sociedades, asociaciones y uniones de pescadores;
VIII. Promover la industrializacin de los productos pesqueros y el
establecimiento de empacadores y frigorficos;
IX. Coadyuvar con la Secretara de Comercio en el fomento al con-
sumo de productos pesqueros, y .
X. Los dems que le encomienden expresamente las leyes y regla..
mentos.
1. OBJETIVOS y TAREAS DEL DEPARTAMENTO DE PESCA
Una atribucin de considerable importancia del Departamento de
Pesca consiste en regular, fomentar y aprovechar, para los habitantes
del pas, la flora y la fauna acuticas como elementos naturales suscepti-
bles de explotarse y emplearse tilmente, a fin de lograr una distribucin
ms equitativa de esta riqueza nacional.
Uno de los objetivos que se persiguen al haber establecido esta depen-
dencia central es la proteccin, preservacin y explotacin racional de la
flora y la fauna acucolas. Objetivo primordial es tambin formular polticas
inteligentes que permitan una investigacin constante y satisfactoria de los
cultivos de especies acuticas. No menos importante resulta tambin la
necesidad de transformar los productos pesqueros y de regular los mercados
internos y externos de la misma produccin pesquera.
2. LA REFORMA ADMINISTRATIVA y LA POLTICA PESQUERA
De los lineamientos fijados por el Presidente de la Repblica para
hacer efectivas las reformas administrativas iniciadas en el mes de diciem-
bre de! 1976, surgi la necesidad de mejorar y adecuar los instrumentos
legales' que regulan la piscicultura y la explotacin pesquera. Una vez
resuelta esa necesidad se podran establecer polticas congruentes entre
las acciones y los planteamientos de la estrategia pesquera.
El Ejecutivo Federal ha declarado que es imprescindible aprovechar
especficamente los recursos pesqueros en la Zona Econmica Exclusiva, y
para ello se debe dar consideracin especial a la estrategia de ampliar
los recursos para la expansi6n productiva de este sector, y tambin al
marco jurdico que norma las relaciones internacionales en materia de pesca.
Se ha visto la necesidad de reformar y actualizar la Ley Federal para
el Fomento de la Pesca, as como su reglamento respectivo. Los expertos
consideran que las reformas pertinentes pueden ayudar a la consecuci6n
de las metas del Sector Pesca. De acuerdo con los lineamientos de sectori-
zacin, emitidos por la Secretara de Programacin y Presupuesto en el
ao de 1977 la poltica pesquera de la presente administracin se propone
conseguir incrementos en la produccin pesquera, y su diversificacin,
distribuci6n y comercializacin, tanto para el consumo interno como para
el externo; esto permitir que haya empleo para un creciente nmero de
trabajadores, que se incremente el consumoper cpita de productos pe&-
qllers Yque se obtengan divisas que apoyenel desa.lTollO del paSs.
ARTICULO 44
DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL
Antecedentes histricos del Departamento del Distrito Federal.-
Legislacin y disposiciones jurdicas aplicables al Departamento del
Distrito Federal.-Composicin orgnica del Departamento del Dis-
trito Federal.
1. Caractersticas jurdicas y forma de gobierno del Departamento
del Distrito Federal.-2. Poder Ejecutivo del Departamento del Dis-
trito Federal.-3. La nueva Ley Orgnica del Departamento del
Distrito Federal y el gobierno de ste.-4. El Poder Judicial del Dis-
trito Federal.-5. Carcter federal y local de los rganos del Distrito
Federal.-6. Funcin del reglamento interior del Departamento del
Distrito Federal.-7. Organismos encargados de las funciones juris-
diccionales en el orden administrativo, de la materia laboral y del
Ministerio Pblico.-8. Lmite territorial y delegaciones del D.D.F.
-9. Organos desconcentrados del D.D.F.-10. Captulos y artculos
de la L.O.D.D.F. que tratan sobre asuntos de gobierno, jurdicos,
hacendarios, sociales, econmicos y patrimoniales del D.D.F.-
11. Los rganos de consulta popular impulsan la democracia en el
Distrito Federal.-12. Presupuesto de Egresos del Distrito Federal.
para el ejercicio fiscal 1979.
ANTECEDENTES HISTRICOS DEL DEPARTAMENTO
~ u18 de noviembre de 1824. Por decreto presidencial se establecen en
la Ciudad de Mxico los poderes federales; se suple al jefe poltico por un
gobernador, subsistiendo los ayuntamientos en los pueblos del Distrito
Federal.
~ ~ 2 0 de febrero de 1837. Como consecuencia. de las bases y leyes cons-
titucionak! de 1836 (centralistas), se expide un decreto por el cual el
Distrito Federal fue incorporado al Departamento de Mxico, los poderes
federales conservaron como residencia oficial la Ciudad de Mxico, que
qued a cargo de un gobernador y de ayuntamientos, regidos por prefectos;
sistema que subsisti en las bases orgnicas de 1843.
))2 de mayo de 1853. Con fundamento en las Bases para la Adminis-
tracin de la Repblica, se dict la ordenanza provisional del ayuntamiento
de Mxico, que dispuso que el cuerpo municipal se compondra de un
Presidente, 12 regidores y un sndico.
))5 de febrero de 1857. La Constitucin de 1857, que restaur el fe-
deralismo, estableci que con el territorio del Distrito Federal se formara
el Estado del Valle de Mxico, cuando los poderes se trasladaran a otro
lugar y se dictaron diversas disposiciones gubernativas para el Distrito
Federal, sobre la base de ayuntamiento de eleccin popular.
)'14 de diciembre de 1899. El Congreso de la Unin dividi el terri-
torio del Distrito Federal en municipalidades y prefecturas.
. ))26 de marzo de 1903. La Ley de Organizacin Poltica y Municipal
del Distrito Federal estableci esta entidad como parte integrante de la
Federacin, dividida en 13 municipalidades regidas en su rgimen interior
por disposiciones dictadas por el Congreso de la Unin. El Presidente de
la Repblica ejerca el gobierno d.l Distrito Federal, a travs de la Secre-
tara de Gobernacin, por conducto de tres funcionarios; el Gobernador del
Distrito Federal, el Presidente del Consejo Superior de Salubridad y el
Director de Obras Pblicas. Los ayuntamientos conservaron sus funciones
polticas y, en lo administrativo, las de tipo consultivo y de vigilancia.
. )'5 de febrero de 1917. El texto original de la Constitucin en su ar-
tculo 73, fraccin VI, incluy como facultad del Congreso de la Unin
la de legislar en todo lo relativo al Distrito Federal y territorios, que se
dividan en municipalidades, con ayuntamientos de eleccin popular directa,
excepto la municipalidad de Mxico. El gobierno del Distrito Federal
qued a cargo de un gobernador, nombrado y removido libremente por
el Presidente de la Repblica, del que dependa directamente.
, ))14 de abril de 1917. Venustiano Carranza, en uso de las facultades
de que estaba investido, expidi la Ley de Organizacin Poltica del Dis-
trito Federal y de los territorios, que contena captulos relativos al gobierno
del Distrito Federal; calidad, facultades y obligaciones del Gobernador, del
Secretario de Gobierno y del Tesorero a la beneficencia pblica, instruc-
ciones, seguridad, obras, caminos y administracin municipal; responsa-
bilidades de los funcionarios e incompatibilidades de los empleados pblicos.
"El gobierno y la administracin de cada municipio continuaron a
cargo de un ayuntamiento compuesto. de miembros designados por eleccin
popular directa.
. "20 de agosto de 1928. El artculo 73, fraccin VI, base 1'.' de la
Constitucin Federal fue reformado respecto a la organizacin poltica
y administrativa del Distrito Federal; se suprimi el municipio y se enco-
mend el gobierno al Presidente de la Repblica, quien lo ejerce por
conducto del rgano u rganos que determinan la ley respectiva.
. "31 de diciembre de 1928. La Ley Orgnica del Departamento del
Distrito Federal, promulgada en esta fecha, atribuy a ste las facultades
que anteriormente se encomendaban al Gobierno del Distrito Federal y
a los municipios.
"6 de abril de 1934. La Ley de Secretaras de Estado, Departamentos
Administrativos y dems dependencias del Poder Ejecutivo Federal, en su
artculo 1
9
incluye al Departamento del Distrito Federal, estableciendo
en el artculo 14 que le corresponde el gobierno de la entidad en los tr-
minos de su Ley Orgnica Especial.
"31 de diciembre de 1935 y 30 de diciembre de 1939. Las Leyes de
Secretaras y Departamentos de Estado, en su artculo primero, le conservan
su denominacin y en su artculo 16 se refiere a sus atribuciones.
"31 de diciembre de 1941. Se expide la Ley Orgnica del Departa-
mento del Distrito Federal, reglamentaria de la base primera, fraccin VI,
del artculo 73 constitucional; misma que es reformada por decretos pu-
blicados el 10 de agosto de 1945 y 31 de diciembre de 1946.
"13 de diciembre de 1946. En la nueva Ley de Secretaras y Depar-
tamentos de Estado conserv la misma denominacin y las mismas atri-
buciones (artculos 1
9
y 17).
"24 de diciembre de 1958. En la Ley de Secretaras y Departamentos
de Estado figura con la misma denominacin de Departamento del Distrito
Federal (artculo 1
9
) , y en el artculo 19 se le sealan sus atribuciones.
"29 de diciembre de 1970. Se publica en esta fecha la vigente Ley
Orgnica del Departamento del Distrito Federal, reglamentara de la base
primera, fraccin VI, del artculo 73 de la Constitucin; misma que fue
reformada y adicionada por decretos publicados en el Diario Oficial de la
Federacin de 31 de diciembre de 1971 y de 30 de diciembre de 1972.
Se introduce, en la vigente Ley Orgnica del Departamento del Distrito
Federal, una innovacin fundamental: la, desconcentraci6n administrativa.
"Con fundamento en las bases 4 y 5, fraccin VI, del artculo 73
de la Constituci6n Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la funcin
judicial en el Distrito Federal corresponde a los tribunales de justicia del
Fuero Comn del Distrito y Territorios Federales de acuerdo con la Ley
Orgnica de 18 de marzo de 1971, Yel ministerio pblico estara a cargo
de un Procurador General, de conformidad con la Ley Orgnica de la
Procuradura General de Justicia del Distrito y Territorios Federales de 31
de diciembre de 1971; los que mantienen relaciones administrativas y pre-
supuestales con el Departamento del Distrito Federal.
"La Junta Local de Conciliacin y Arbitraje, dotada de plena auto-
noma, conoce y resuelve los conflictos laborales en el Distrito Federal
que no son competencia de la Junta Federal de Conciliacin y Arbitraje,
con base en lo preceptuado por el artculo 123, apartado A, de la Consti-
tucin de la Repblica y por la Ley Federal del Trabajo.
"Por Ley de 17 de marzo de 1971, se cre el Tribunal de lo Conten-
cioso Administrativo del Distrito Federal, con base a lo dispuesto por el
artculo 104-, fraccin 1, prrafo segundo, de la Constitucin, dotada
de plena autonoma para dictar los fallos en las controversias de carcter
administrativo que se susciten entre las autoridades del Departamento del
Distrito Federal y los particulares, con excepcin de los asuntos de la com-
petencia del Tribunal Fiscal de la Federacin.
"La ltima etapa histrica jurdica del Departamento se verifica el
30 de diciembre de 1972, fecha en que se publica el decreto de reforma y
adiciones a la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal, como
una medida de promocin de la desconcentracin administrativa y de la
reorganizacin interna.
"Estas reformas modifican la estructura orgnica del Departamento,
determinando los dos niveles jerrquicos bsicos, el Jefe del Departamen-
to como mxima autoridad y los delegados como segunda autoridad admi-
nistrativa en sus respectivas jurisdicciones.
"Seala a las secretaras y Oficiala Mayor como rganos de colabora-
cin directa del Jefe del Departamento con atribuciones especficas y reas
de competencia homogneas.
"Estas reformas cambian la estructura de las dependencias centrales,
fusionando, desapareciendo y creando nuevas unidades, adems de que
se les confieren atribuciones que definen su rea de competencia.
"Tal es, en sntesis, el desarrollo histrico por el que ha pasado el
gobierno del Distrito Federal, producto de los cambios polticos, econ-
micos y sociales, que en ltima instancia han modelado una institucin,
que cada da supera y mejora su organizacin y funcionamiento en bene-
ficio de los habitantes de la gran ciudad de Mxico."
AL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL
523
Artculo 27, fracciones VI, XI YXVII; artculos 43, 52, 56, 73, frac-
cin VI, bases 1'10, 4Q. Y5Q.; artculo 74, fraccin VI; artculo 79, fraccio-
nes II y V; artculo 89, fracciones II, XIV YXVII; artculo 92/104,
fracciones 1 y VI; artculo III, prrafo quinto; artculo 123, apartado
B; y artculo 131
Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal, D. O. 31-XII-
1941
Ley de Planificacin del Distrito Federal, D. o. 31-XII-1953 y dems
leyes, reglamentos y decretos, relativos al Distrito Federal
Ley de Ingresos del Departamento del Distrito Federal, D. O. 29,-XII-
1971
Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal, D. O. 29-XII-1978
CoMPOSICIN ORGNICA DEL DEPARTAMENTO
De conformidad con la Ley Orgnica del Departamento del Distrito
Federal (D. O. 29-XII-1978), la administraci6n y el gobierno del Dis-
trito Federal se encomienda a los siguientes funcionarios:
El Presidente de la Repblica, quien tiene directamente a su cargo el
gobierno del Distrito Federal, de acuerdo con el artculo 73, fraccin VI,
base 1.... de la Constitucin Poltica, pero lo ejerce por conducto del Jefe
del Departamento del Distrito Federal (cfr. artculo 1
9
de la L.O.D.D.F.).
En las ausencias temporales del Jefe del Departamento, lo sustituirn
los Secretarios de Gobierno "A" y "B"; en caso de ausencia de stos, lo
sustituir el Secretario de Obras y Servicios. A falta de los anteriores fun-
cionarios, ser sustituido por el Oficial Mayor (cfr. artculo 11 de la
L.O.D.D.F. ).
El Jefe del Departamento del Distrito Federal se auxiliar en el ejer-
cicio de sus atribuciones que comprenden el estudio, pla:neaci6n y despacho
de los asuntos que competen al Departamento del Distrito Federal, en los
trminos de la L.O.D.D.F., sus reglamentos y otras disposiciones legales,
de las siguientes unidades administrativas y de gobierno:
A. Organos Administrativos Centrales:
Secretara General de Gobierno "A";
Secretara General de Gobierno "B";
Secretara General de Obras y Servicios;
Oficiala Mayor;
Contralora General;
Tesorera;
Direccin General de Accin Social y Cultural;
Direccin General de Construccin y Operacin Hidrulica;
Direccin General de Informacin, Anlisis, Estadsticas, Programa-
cin y Estudios Administrativos;
Direccin General Jurdica y de Gobierno;
Direccin General de Obras Pblicas;
Direccin General de Planificacin;
Direccin General de Polica y Trnsito;
Direccin General de Promocin Deportiva;
Direccin General de Promocin Econmica;
Direccin General de Proteccin Social y Servicio Voluntario;
Direccin General de Reclusorios y Centros de Rehabilitacin Social;
Direccin General del Registro Pblico de la Propiedad;
Direccin General de Relaciones Pblicas;
Direccin General de Servicios Administrativos;
Direccin General de Servicios Mdicos;
Direccin General de Trabajo y Previsin Social; y
Direccin General de Turismo.
B. Organos administrativos desconcentrados:
Las Delegaciones, en sus respectivas circunscripciones geogrficas;
Los Almacenes para los Trabajadores del Departamento del Distrito
Federal;
La Comisin del Desarrollo Urbano del Distrito Federal;
La Comisin de Vialidad y Transporte Urbano;
El Servicio Pblico de Boletaje Electrnico; y
La Comisin Coordinadora para el Desarrollo Agropecuario del Dis-
trito Federal.
Los Secretarios Generales y el Oficial Mayor sern nombrados por el
Presidente de la. Repblica.
ARTcULO 44.-Al Departamento del Distrito Federal, corresponde el
I. Atender lo relacionado con el gobierno de dicha Entidad en los
trminos de su ley orgnica, y
n. Los dems que le atribuyen expresamente las leyes y reglamentos.
1. CARACTERSTIcAS JURDICAS y FORMA DE GOBIERNO
DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL
La Constitucin Poltica establece en forma expresa las facultades de
los Poderes Federales, pudiendo los Estados-miembros de la Federacin
atribuirse aquellas facultades que no' se les haya otorgado a los Poderes
Federales. Esto significa que los Estados tienen la capacidad de autode-
ternnarse, slo que esta autodeterminacin es limitada pues en ningn
momento podrn hacerlo en materias que expresamente la Constituci6n
atribuy a los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federacin.
"La facultad de autodeterminarse -afirma Tena Ramrez- se traduce
en la de darse una Constitucin, donde se crean los Poderes del Estado
y se les dota de competencias." ].
La autodeterminacin estatal, aunque restringida por el pacto federal,
encuentra su mayor expresin en la facultad de darse una Constituci6n
que norme los Poderes de su Estado y los derechos del particular frente
a los poderes locales. La capacidad para otorgarse su propia Constitucin
se denomina autonoma, siendo sta una de las caractersticas ms sin-
gulares en nuestro sistema federal.
Si bien por mandato constitucional el Distrito Federal es una entidad
federativa, ste carece de autonoma y no posee las facultades necesarias
para elaborar su propia Constitucin. Esta carencia imposibilita la exis-
tencia de un rgano legislativo propio que elabore un ordenamiento cons-
titucional como lo hacen los Estados. .
Mientras que los Estados-miembros de la Federacin tienen la facultad
de autodeterminarse, es decir, de darse su propia Constitucin y elegir a
sus autoridades, el Distrito Federal carece de, la autonoma, lo que viene
a diferenciar sustancialmente a estas entidades federativas.
Los Poderes Legislativo y Ejecutivo, con funciones locales y jurisdic-
cin en el Distrito Federal no fueron creados por algn ordenamiento legal
del Distrito Federal como entidad federativa. Dichos poderes existen por
]. Tena Ramrez, F., D,..,c1&o Cotutitucional Mexicano, 14a. ed., Editorial Porroa,
S. A., p.SS9. .
526
JACINTO FAYA VIESCA
mandamiento expreso de la Constitucin Federal, consignado en la frac-
cin VI del artculo 79.
El Poder Legislativo del Distrito Federal es el Congreso de la Unin,
que extiende su imperio en la totalidad del territorio nacional para las
materias que le ha atribuido expresamente la Constitucin Federal. El
Poder Ejecutivo del Distrito Federal es el mismo Presidente de la Rep-
blica, por as sealarlo la fraccin VI, Base 1 del artculo 73 constitucional.
En cambio, el Poder Judicial reside en el Tribunal Superior de Justicia,
formado por magistrados que siempre nombra el Ejecutivo Federal con
aprobacin de la Cmara de Diputados.
"El Departamento Central -segn lo establece la tesis jurisprudencial
. N9 339- no es una entidad jurdico-poltica independiente de la federa-
cin, pues la administracin directa del Distrito Federal, compete al
Presidente de la Repblica y a los poderes federales, y los fondos que
recauda el departamento se dedican a sus necesidades propias tan slo
por razn de medida pero no porque pertenezcan a los Poderes Federales."
Andrs Serra Rojas cita una ejecutoria de la Suprema Corte de Jus-
ticia de la Nacin, aparecida en el tomo 101, pgina 3675 del Semanario
Judicial de la Federacin, V poca, en los siguientes trminos: "El Dis-
trito Federal queda asimilado en cuanto a su rgimen interior a las entida-
des que integran la Federacin, constituyendo una entidad distinta de la
Federacin."
El artculo 43 constitucional menciona al Distrito Federal entre las
partes integrantes de la Federacin. Esto significa que el Distrito Federal
por declaratoria constitucional, y que adems as lo ha interpretado nuestro
mximo tribunal, es en el sentido de que constituye una autntica entidad
federativa, con la salvedad de que no puede darse una Constitucin ni
elegir a sus autoridades, como acontece con los dems Estados miembros
de la Federacin.
El sistema constitucional vigente ha establecido y organizado los tres
poderes del Distrito Federal, de tal forma que el Legislativo y el Ejecutivo
son los mismos que se dan en el mbito federal. El Poder Judicial del
Distrito Federal no es el Poder Judicial Federal que est constituido por
una Suprema Corte de Justicia, Juzgados de Distrito Tribunales Colegiados
en materia de revisin y amparo y Tribunales Colegiados Unitarios en
materia de apelacin y jurados populares.
La base 4" de la fraccin VI del artculo 73 constitucional, establece:
"Los nombramientos de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia
del Distrito Federal sertl hechos por el Presidente de la Repblica y
SOW
etidos
, a la aprobacin de la Cmara de Diputados, la que otorgar
o negar esa aprobacin dentro del improrrogable trmino de diez cUas.
Si la Cmara no resolviera dentro de dicho trmino, se tendrn. por apro-
bados los nombramientos.
"Sin la aprobacin de la Cmara no podrn tomar posesin los magis-
trados nombrados por el Presidente de la Repblica. En el caso de que la
Cmara de Diputados no apruebe dos nombramientos sucesivos respecto
de la misma vacante, el Presidente de la Repblica har un tercer nom-
bramiento que surtir sus efectos, desde luego, como provisional, y que
ser sometido a la aprobacin de la Cmara en el siguiente periodo ordi-
nario de sesiones. En este periodo de sesiones, dentro de los primeros diez
das, y si lo aprueba o nada resuelve, el magistrado nombrado provisional-
mente continuar en sus funciones con el carcter definitivo. Si la Cmara
desecha el nombramiento cesar desde luego en sus funciones el magis-
trado provisional, y el Presidente de la Repblica someter nuevo nom-
bramiento a la aprobacin de la Cmara, en los trminos sealados.
"En los casos de faltas temporales por ms de tres meses, de los magis-
trados, serp stos substituidos mediante nombramiento que el Presidente
de la Repblica someter a la aprobacin de la Cmara de Diputados, y
en sus recesos, a la de la Comisin Permanente, observndose, en su caso,
lo dispuesto en las clusulas anteriores.
"En los casos de faltas temporales que no excedan de tres meses, la
Ley Orgnica determinar la manera de hacer la substitucin. Si faltare
un magistrado por defuncin, renuncia o incapacidad, el Presidente de la
Repblica someter un nuevo nombramiento a la aprobacin de la Cmara
de Diputados. Si la Cmara no estuviere en sesiones, la Comisin Perma-
nente dar su aprobacin provisional, mientras se rene aqulla y da la
aprobacin definitiva.
"Los jueces de primera instancia, menores y correccionales y los que
con cualquiera otra denominacin se creen en el Distrito Federal, sern.
nombrados por el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal;
debern tener los requisitos que la ley seale y sern. sustituidos, en sus
faltas temporales, en los trminos que la misma ley determine.
"La remuneracin que los magistrados y jueces perciban por sus ser-
vicios no podr ser disminuida durante su encargo.
"Los magistrados y los jueces a que se refiere esta base durarn en sus
encargos SEIS Aos, pudiendo ser reelectos; en todo caso, podrn ser priva-
dos de sus puestos cuando observen mala conducta, de acuerdo con la
parte final del artculo 111, o previo el juicio de responsabilidad corres-
pondiente."
Afirma Tena Ramrez que "el Congreso de la Uni6n ha expedido
diversas leyes orgnicas del Distrito Federal, que, aunque desde el punto
de vista fonnal no se distinguen de la legislacin. Ordinaria emanada del
Congreso, son por su objeto nonnaciones autnticamente constituyentes,
porque dotan de facultades y organizan a dos de los Poderes que, creados
por la Constitucin, carecen, no obstante, de facultades enumeradas en la
misma.
"Para completar el ejercicio de su funcin, el Congreso debera en
rigor sealarse sus propias facultades de legislatura del Distrito, mediante
otra ley constituyente, como lo ha hecho con los Poderes Ejecutivo y
Judicial del Distrito. La ausencia de la ley mencionada no es, sin embargo,
de llamar la atencin si se tiene en cuenta que las Constituciones de los
Estados (obra de las legislaturas ordinarias en funciones de constituyentes),
tampoco suelen enumerar las facultades del Poder Legislativo sino sola-
mente la de los otros poderes, pues sencillamente dicen que a la legislatura
corresponde legislar en todo 10 que no est reservado a los poderes de la
Unin."
2. PODER EJECUTIVO DEL DEPARTAMENTO
Las legislaturas de los Estados adems de poder darse su propia Cons-
titucin y organizar sus poderes, pueden tambin establecer las facultades
de cada uno de stos; en cambio, al Distrito la Constitucin federal ya le
organiz sus poderes, por lo que slo el Congreso de la Unin podr do-
tarlos de facultades pero en ningn momento alterar su organizacin.
En 10 relativo al Poder Ejecutivo del Distrito Federal, la base l' de la
fraccin VI del artculo 73, establece: "El Gobierne del Distrito Federal
estar a cargo del Presidente de la Repblica, quien lo ejercer por con-
ducto del rgano u rganos que determine la ley respectiva."
Por otra parte, la fraccin 11 del artculo 89 de la Constitucin expresa
que el Presidente de la Repblica tiene facultad para nombrar y remover
libremente al gobernador del Distrito Federal. La 2'1- parte del artculo 92
constitucional dice: ... "los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente,
relativos al gobierno del Distrito Federal y a los Departamentos Adminis-
trativos, sern enviados directamente por el Presidente al gobernador del
Distrito y al Jefe del Departamento respectivo".
El Presidente de la Repblica ejercer el Gobierno del Distrito Fe-
deral por conducto del rgano ti rganos que determine la Ley, segn lo
establece la fraccin VI del artculo 73 constitucional. Corresponde a esa
ley, es decir a una ley emanada del Congreso de la Unin, sealar cul
ser el rgano o los rganos por los cuales el Presidente ejercer su autori-
dad para el Gobierno del Distrito"tts como cules sern las atribuciones que
esta ley ot<>rgar: a Cada uno d los rganos creacl5.
3. LA NUEVA LEY ORGNICA DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL
Y EL GoBIERNO DE STE
La Ley a que nos referimos lleva por nombre "Ley Orgnica del De-
partamento del Distrito Federal", de fecha 27 de diciembre de 1978, fue
publicada en el "Diario Oficial" de la Federacin el 29 de diciembre del
mismo ao, habiendo entrado en vigor, segn el artculo PRIMERO del cap-
tulo de TRANSITORIOS, tres das despus de que fue publicada.
La Ley Orgnica reglamenta la base 1" de la fraccin VI del artcu-
lo 73 constitucional, y abroga la "Ley Orgnica del Departamento del
Distrito Federal", publicada en el "Diario Oficial" de la Federacin el
29 de diciembre de 1970, y sus reformas.
El artculo primero de la vigente Ley Orgnica establece que el Presi-
dente de la Repblica, de acuerdo con lo dispuesto por el artculo 73,
fraccin VI, base 1(l. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, tiene a su cargo el Gobierno del Distrito Federal, y que lo
ejercer de conformidad con las normas establecidas por la Ley Orgnica
por conducto del Jefe del Departamento del Distrito Federal, a quien
podr nombrar y remover libremente.
El Departamento del Distrito Federal es uno de los dos Departamentos
Administrativos creados por la L.O.A.P.F. Estos Departamentos, al igual
que las Secretaras de Estado, auxilian al titular del Poder Ejecutivo Fe-
deral. Los Jefes de Departamento no tienen la facultad del refrendo, propia
y exclusiva de los Secretarios de Estado (cfr. artculo 10 de la L.O.A.P.F.).
Las Secretaras de Estado y los Departamentos Administrativos se ocu-
pan de materias del orden federal con jurisdiccin en todo el territorio
nacional. El caso del Departamento del Distrito Federal es una excepcin,
dado que los asuntos de que se ocupa se circunscriben al territorio del
Distrito establecido por la propia Ley Orgnica del Departamento del Distri-
to Federal.
"As pues -afirma Tena Ramrez-, si se hubiera querido observar
escrupulosamente el esquema constitucional relativo a los auxiliares inme-
diatos del Presidente, el Gobierno del Distrito se habra encomendado a un
rgano distinto de las Secretaras y de los Departamentos Administrativos,
puesto que a distinta funcin debe corresponder lgicamente un rgano
difermte. 'De ese modo el gobierno de los Territorios Federales, que tam-
bin .corresponde al Presidente, se confia por mandato constitucional a
gobemadoresy no a un departamento, como antes de la Ley de 31 de
diciembre de 1928 suceda con el propio Distrito Federal. La importancia
de este ltimo explica. que su gobierno est confiado a un departamento,
pero no.por eso debe "pasar inadvertida la anomala que significa la pre-
530
JACINTO FAYA VIESCA
sencia de ese rgano entre los dems auxiliares federales ni la profunda
diferencia que existe entre aqul y stos." (Como ya sabemos, actualmente
no existen los territorios federales por haber sido elevados a la categora de
Estados Libres y Soberanos, tal es el caso de los Estados de Baja California
Sur y Quintana Roo, que anteriormente eran territorios federales.)
El artculo sexto de la nueva L.O.D.D.F., establece que la funcin
judicial en el Distrito Federal estar a cargo de los Tribunales de Justicia
del Fuero Comn, de acuerdo con su ley orgnica, y que el Departa-
mento del Distrito mantendr con el Tribunal Superior de Justicia las
relaciones administrativas que demande el buen servicio y las dems que
determinen los ordenamientos respectivos.
4. EL PODER JUDICIAL DEL DISTRITO FEDERAL
De los tres poderes del Distrito Federal, el Poder Judicial es el nico
cuyos titulares no se identifican con los titulares de los Poderes Federales.
En el Distrito Federal la administracin de justicia en materia del
fuero comn se aplica al exclusivo territorio del distrito, independiente-
mente de que sus habitantes caigan en el supuesto de aplicacin de las
normas en materia del fuero federal, pues ste tiene como jurisdicci6n
la totalidad del territorio nacional. Dice Tena Ramrez que el sistema
actual difiere del instituido bajo la vigencia de la Constitucin de 1824,
ya que segn un decreto de 12 de mayo de 1826 se dio a la Suprema
Corte facultades para que actuara como Tribunal Superior del Distrito,
en el conocimiento en 2 y 3" instancias de las causas civiles y criminales del
Distrito y Territorios. Bajo ese decreto, los tres Poderes de la Unin desem-
peaban adems de sus funciones propias, las de Poderes del Distrito
Federal.
Muy atinadamente observa Tena Ramrez que el Poder Judicial del
Distrito requiere de una regulacin constitucional ms minuciosa, en virtud
de que es distinto de los Poderes Federales, y que por ello la base 4l!o de la
fraccin VI del artculo 73 constitucional regula con gran amplitud laestruc-
tura y funcionamiento del Poder Judicial del Distrito Federal.
Afirma Tena Ramrez que "Los Poderes del Distrito son anlogos por
su nmero, por su estructura y por sus funciones a los Poderes de. los Esta-
dos. La diferencia estriba en que ni SU Constitucin ni sus Poderes emanan
de ciudadanos del Distrito Federal, sino de la vQluntad del pueblo
mexicano y son tales poderes lQ8 mismos que gobiernan a ste, excepcin
hecha. del judicial,. que es exclusivo del Distrito."
Distrito Federa;t se identifica conles par el de que,
aligllal q\lC stos,. tiene dos senaqoret. ante la Cma;ra.Esta..
cin no la tena el Distrito bajo la Constitucin de 1824, ya que la adquiri
en el acta de reformas de 1847.
5. CARCTER FEDERAL Y LOCAL DE LOS RGANOS
El Distrito Federal se cre fundamentalmente para que sirviera de
sede a los Poderes Federales. El hecho que el Congreso de la Unin legisle
para el Distrito y que el. Gobierno de ste lo ejerza el titular del Ejecutivo
Federal, no significa que estos dos poderes se conviertan en locales, pues
por naturaleza jurdica y poltica, y por mandamiento expreso constitu-
cional, son poderes fundamental y esencialmente federales. En el caso del
Poder Judicial del Distrito su naturaleza es distinta y, al igual que Tena
Ramrez, opinamos que este poder no es federal, sino local, puesto que
surgi como resultado de la creacin del Distrito, y con el fin de adminis-
trar la justicia en el territorio destinado al asiento de los poderes federales.
El Poder Judicial del Distrito, de acuerdo con el artculo sexto de la nueva
Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal, se encomienda a
Tribunales de Justicia del Fuero Comn. Como lo afirma Tena Ramrez
el Poder Judicial del Distrito no puede ser federal aun y cuando los inte-
grantes del Tribunal Superior del Distrito sean designados por rganos
federales, ya que esta designacin no establece relaciones de jerarqua
administrativa con el Presidente de la Repblica ni dependencia con la
Cmara de Diputados, ni tampoco por el hecho del nombramiento se les
otorga a los funcionarios del Tribunal Superior alguna funcin de tipo
federal.
Quisiramos aadir que los rganos legislativo y ejecutivo del Distrito
Federal son esencialmente rganos federales, pero que sus funciones son de
tipo local dado que el mbito espacial de su aplicacin se circunscribe
al territorio del Distrito. En el caso del Poder Judicial del Distrito, se trata
de un rgano local con funciones estrictamente locales.
En el mbito espacial del Distrito coexisten normas federales y locales,
como son por ejemplo el Cdigo de' Comercio de tipo federal y el Cdigo'
de Procedimientos Civiles de naturaleza local. En ltima instancia, el cri-
terio de distincin constitucional para este problema consiste en que en el
Distrito Federal existan simultneamente normas del mbito federal y del
Inbito local y 6rganos de naturaleza federal con funciones locales y un
rgano, que es el Poder Judicial del Distrito, de naturaleza local, con fun-
ciona locales; Es dccir,enel-Distrito FederalJo determinante es la unicidad
de los distintoa;6l'ganos con la dualidadfeclcrl y local de sus funciones.
6. FUNCIN DEL REGLAME;\1TO hTERIOR DEL DEPARTAMENTO
nsr. DISTRITO FEDERAL
El artculo 4f) de la L.O.D.D.F. establece que el reglamento interior de
dicho Departamento es el documento qm' asigna y distribuye la" atribu-
ciones entre los rganos administrativos centrales y desconcentrados par;
el despacho y atencin de los asuntos de su competencia,
Ya sabemos que el reglamento interior a que se refiere el artculo 4 ~
no puede aumentar o disminuir las atribuciones, ni modificar la estruc-
tura que ha quedado en la L.O.D.D.F. La funcin del reglamento interior
es la de aclarar y precisar l.us atribuciones conferidas a cada uno de 10'\
r'Kanos, detallando y pormenorizando hL'I normas para su exacta aplica-
cin. El reglamento ('S el puente entre la ley y su aplicacin (vid supra
captulos de los articukl 12 Y (3).
7. OROANOS ENCARGADOS DE LAS FUNCIONES JURISDICCIONALES
EN El. ORDEN ADMINISTRATIVO, DE l.A MATERIA LABORAL
Y DEI. MINISTERIO PBLICO
El artculo 7 ~ de la L.O.D.D.F. hace mencin al Tribunal de lo Con-
tencioso Administrativo. que est encargado de la funcin juri'KIiccionaJ
en el orden administrativo, dentro del Di..trito Federal.
El Tribunal de lo Contencioso Administrativo fue creado por la "Lev
del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal". pu-
blicada en el Diario Oficial de la Federacin el 17 de marzo de 1971 ~ .
reformada s c ~ ( m decreto publicado el 4 de enero de 1973 en el mencio-
nado diario. Este Tribunal tiene a su cargo una funcin materialmente
jurisdiccional pero formalmente administrativa, en virutd de que se trata
de un 6rgano de naturaleza administrativa y no jurisdiccional, El Tribunal
est dotado de plena autonomia y sus fronteras de actuacin estn !lea-
lada, por la ley que lo cre.
En el Distrito Federal opera una Junta Local de Conciliacin y Arbi-
traje. dotada de plena autonoma segn lo establece la Ley Federal del
Trabajo. Esta Jun1.a realiza funciones materialmente juri'ldiccionales Y
fonnaJmente administrativas dado que. como el Tribunal Contenciolo
de Jo Administrativo, no se trata de un rgano perteneciente al Poder
Judicial. La Junta Local de Conciliacin y Arbitraje del Distrito es aut-
noma en cuanto que- toma sus resoIuciene8 :administrativas por si misma.
sin que exista entre ta y las autoridads centrales ddDiJtrito FaIerai
alguna dependencia jerquica.
ADMINISTRACIN Pl'IH.ICA FF.DERAI 533
Como lo expresa el articulo 9'" de la LO.D.D.F. el Ministerio Pblico
en el Distrito Federal estar a C<lrg'o del Procurador General de Justicia que
depender directamente del Presidente de la Repblica. quien lo nombrar
y remover libremente. El Procurador General puede acordar a....untos,
para. la; cuales tenga competencia, con el Jefe del Departamento del Dis-
trito Federal.
La estructura y funciones del Ministerio Pblico en el Distrito Federal,
as como las atribuciones del Procurador General de Justicia. se regulan
por su propia ley org-nica. por Jo que nos remitimos a los comentarios del
artculo 50 de la L.O.A.P.F.
B. LMITE TERRITORIAL V DELEGACIONES DEL D.D.l".
Lo, lmites del Distrito Federal, de acuerdo con el articulo 13 de la
L.O.D.D.F. siguen ...icndo los sealados en los decretos de 15 y 17 de di-
ciembre de IA9A. expedidos por el H. Congreso de la Unin )' que ratifican
los convenios celebrados con los Estados de Morel... y Mxico, rcspecti-
varnente.
Para efectos administrativo.... el artculo H de 1;1 L.O.D.D.F. divide:
territorialrnente al Distrito Federal, en las 16 delegar iones siJ{uicntcs:
1. Alvaro Obregn
Il. Azcapotzako
IIl. Benito Jurez
IV. Covoacn
V. Cuajimalpa de Morelos
VI. Cuauhtmoc
VII. Gustavo A. Madero
VIII. Iztacako
IX. Iztapalapa
X. La Magdalena Contreras
XI. Mi g u ~ l Hidalgo
XII. Milpa Alta
XII r. ll.huac
XIV. Tlalpan
XV. Venu.1tiano Ca.rranza
XVI. Xochimilco
9. ORcANOs DE.SOONCE.NT1tAD08 DIL D.D.F.
en:em. ..que. ea materia de daconc:entraci6 adminiIttativa., la COM-.
paicl6n orpnica y la singular funcin administrativa de las ~
del Departamento del Distrito, representan un serio adelanto. La L.O.D.D.F.
se refiere a las citadas delegaciones como rganos desconcentrados a cargo
de un delegado que es nombrado y puede ser removido por el Jefe del
Departamento del Distrito Federal, previo acuerdo del Presidente de la
Repblica. El delegado debe tener como residencia el Distrito Federal
y haber estado viviendo all cuando menos los dos aos inmediatamente
anteriores a la fecha de su designacin. Las delegaciones como rganos
desconcentrados participan de la naturaleza jurdica y administrativa de la
propia composicin del Departamento del Distrito Federal. Por ello, ejer-
cen las atribuciones que corresponden al Departamento como rgano
centralizado, pero cada una en el mbito exclusivo de su jurisdiccin.
La L.O.D.D.F. deja asentado con claridad que la representacin legal
del Departamento del Distrito Federal, como rgano central, corresponde
al Jefe del Departamento, concedindole a este funcionario la facultad de
delegar algunas de sus funciones en la persona o personas que estime con-
veniente. Aunque el artculo 10 no expresa cules facultades puede delegar
el Jefe del Departamento, pensamos que slo puede delegar aqullas que no
son esenciales a su cargo de Jefe del Departamento.
Los delegados no podrn ejercer las atribuciones que son propias de los
rganos centralizados del Departamento del Distrito Federal. Las polticas
ltimas de decisin, de control, vigilancia y evaluacin siempre estarn a
cargo de los rganos de ms alta jerarqua, que son los siguientes: El Jefe
del Departamento; el Secretario General de Gobierno "A", el Secretario
General de Gobierno "B", el Secretario General de Obras y Servicios, el
Oficial Mayor, el Contralor General y el Tesorero.
Debemos recordar que las 16 delegaciones no son los nicos rganos
desconcentrados del Departamento. Tambin tienen este carcter los si-
guientes: los Almacenes para los Trabajadores del Departamento del
Distrito Federal; la Comisin de Vialidad y Transporte Urbano, el Servi-
cio Pblico de Boletaje Electrnico, la Comisin Coordinadora para el
Desarrollo Agropecuario del Distrito. Federal y la Comisin de Desarrollo
Urbano del Distrito Federal.
10. CAPTULOS y ARTCULOS DE LA L.O.D.D.F. QUE TRATAN SOBRE
ASUNTOS DE GOBIERNO, JURDICOS, HACENDARIOS, SOCIALES,
ECONMICOS Y PATRIMONIALES DEL D.D.F.
El artculo 17 de la Ley Orgnica delDepartamento del Distrito.Fe-
deral contiene 20 fracciones, en las que se precisan cules asuntos en
materia: de gobierno,' .para su despaclro, 'corresponden' al .Departat1lento
.
El artculo 18 de la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Fe-
deral establece en 14 fracciones cules asuntos en materia jurdica y admi-
nistrativa corresponden para su despacho, al Departamento del Distrito
Federal.
En el artculo 19 de la Ley Orgnica del Departamento del Distrito
Federal se precisa en 18 fracciones los asuntos en materia de hacienda que
corresponden, para su despacho, al Departamento del Distrito Federal.
El artculo 21 de la L.O.D.D.F. seala en 8 fracciones los asuntos que
en materia social y econmica, para su despacho, corresponden al Depar-
tamento del Distrito Federal.
El captulo JII de la L.O.D.D.F. comprende, del artculo 22 al 31, el
campo de los servicios pblicos y el rgimen jurdico y administrativo de
las concesiones para la prestacin de estos servicios.
El captulo IV comprende del artculo 32 al artculo 43, normando
todo lo relativo al patrimonio del Departamento del Distrito Federal, esta-
bleciendo cules son los bienes de dominio pblico y cules los bienes de
dominio privado del Departamento y, en fin, las caractersticas de adqui-
sicin, enajenacin, posesin y dems, de los bienes que componen el
patrimonio del Departamento.
11. Los RGANOS DE CONSULTA POPULAR IMPULSAN
LA DEMOCRACIA EN EL DISTRITO FEDERAL
Los rganos de colaboracin vecinal y ciudadana, y la participacin
poltica de los ciudadanos del Distrito Federal en sus asuntos polticos,
jurdicos, econmicos y sociales, vienen a constituir un adelanto sustancial
en el modelo poltico de desarrollo para los ciudadanos del Distrito Fe-
deral. Estos cambios estructurales de la participacin poltica tradicional
de los ciudadanos obedecen a la visin poltica del licenciado Jos Lpez
Portillo, Presidente de la Repblica, de fortalecer tanto la reforma poltica
como el proyecto definitivo de la vida democrtica de Mxico para su
presente y su futuro.
Al estar los ciudadanos del Distrito privados de la posibilidad de elegir
a las autoridades del Poder Legislativo y Ejecutivo Locales y de poder
participar realmente en los proyectos econmicos y sociales del Departa-
mento, se creaba un clima de tensin y malestar y se debilitaba, de alguna
manera, la propia base de la organizaci6ny dinmica. poltica del Distrito.
La participacin a que aluden los'captulos V y VI de la L.O.D.D.F.,
no tiene el ca.ri.ctet de mecanismo de Compensacin. politico ni un sust-
tuto
t
en virtud que el sufragio, como expresin hbrede voluntad politica,
noe&susceptib1e cle'interealnbiopototI'otipo de
II1ecansm09qtle
puedan
abrogada de la vida politiea' de ',la . nui6h. Lo verttbral en este nuevo
536
JACINTO FAYA VIESCA
sistema de participacin es la intencin de politizar y corresponsabilizar
al ciudadano en proyectos y actividades para la vida econmica, poltica,
social y cultural de los habitantes del Distrito Federal.
El Distrito Federal es por definicin constitucional una entidad federa-
tiva como lo son la totalidad de los Estados Libres y Soberanos de Mxico,
pero con las limitaciones que la propia organizacin constitucional le im-
pone; por ejemplo, la que se refiere a que sus ciudadanos no puedan
elegir a sus autoridades locales. Creemos que esto no significa que al ciuda-
dano del Distrito se le menosprecie o se le obligue a una despolitizacin
por el hecho de no nombrar directamente sus autoridades. En la prctica
poltica, los ciudadanos del Distrito Federal eligen diputados al Congreso
de la Unin y senadores y, tambin, al Presidente de la Repblica. La
realidad es que siendo el Distrito la sede de los Poderes Federales, se trat
que fuera el Presidente de la Repblica, quien lo gobernara por conducto
de un Jefe del Departamento, y que el propio Congreso de la Unin,
fuera el rgano federal que actuara con carcter local para el propio Dis-
trito Federal.
La propia estructura del Departamento, como rgano centralizado, no
impide que contribuya eficientemente al fortalecimiento y vigencia del
federalismo mexicano. Las autoridades del Distrito favorecern el federa-
lismo en cuanto luchen incansablemente por las metas de bienestar, seguri-
dad jurdica y justicia social de los habitantes del Distrito, e interpreten y
cumplan estrictamente con lo establecido por la Constitucin Poltica
del pas.
El Consejo Consultivo a que hace mencin la L.O.D.D.F., como autn-
tico rgano de consulta popular, impulsa la democracia, ya que tiende
fundamentalmente a concientizar al ciudadano de su responsabilidad
coyuntural e histrica.
Los rganos del Departamento del Distrito, por mandato de las leyes,
actan con voluntad de imperio en el mbito de su competencia, siendo
los habitantes del Distrito los destinatarios de su actividad poltica, econ-
mica y social. La consulta popular da un mayor margen para la partici-
pacin ciudadana en las decisiones de los gobernantes y, en consecuencia,
permite una toma de decisiones ms justa. Los rganos de consulta popular
se pueden convertir en autnticos rganos de vigilancia y evaluacin de las
tareas encomendadas a la totalidad de los funcionarios pblicos de su
Distrito. En el campo de los ingresos y las polticas de Gasto Pboco,
los Consejos Consultivos y la participacin ciudadana podrn elaborar,
apoyar o reformar, puntos de vista de la poltica hacendara.
.La .filosofa poltica y social de los. rganos .de colaboracin .vecin.al'Y
ciudadana, tiene. un sustento democrtico ll..influeJl'\'
ci4J, de gt'UjXl6 de Y' poIt:4;a.
Nadie puede poner en tela de duda que el juicio popular sobre los
actos de la administracin, contribuye a que la actividad total de las autori-
dades, sea ms eficiente, honesta y organizada.
Podramos inclusive afirmar que la mecnica de los Consejos Consul-
tivos, y el referndum, es propia de una democracia funcional basada en
las reales necesidades colectivas. El pueblo es el que exige y el que, en un
determinado momento, puede indicar el rumbo de los rganos centrales.
12. PRESUPUESTO DE EGRESOS DEL DEPARTAMENTO
DEL DISTRITO FEDERAL PARA EL EJERCICIO
FISCAL DE 1979
El 27 de diciembre de 1979 la H. Cmara de Diputados aprob el
proyecto de presupuesto de egresos del Departamento del Distrito Federal
para el ejercicio fiscal de 1979, el cual haba sido presentado por el licen-
ciado Jos Lpez Portillo, Presidente Constitucional de los Estados Unidos
Mexicanos. El Presupuesto de Egresos del Departamento del Distrito Fe-
deral que regir durante el ao de 1979 asciende a la cantidad de ...
$ 38,594.170,000.00, distribuidos de la siguiente forma:
Jefatura del Departamento
Secretara de Gobierno "A"
Secretara de Gobierno "B"
Secretara de Obras y Servicios
Oficiala Mayor
Consejo Consultivo
Contralora General
Tesorera
Direccin General de Polica y Trnsito
Direccin General de Relaciones Pblicas
Direccin General Jurdica y de Gobierno
Direccin General de Trabajo y Previsin Social
Direccin General de Accin Social y Cultural
Direccin General de Servicios Mdicos
Direccin General de Proteccin Social y Servicio
Voluntario
Direccin General de Reclusorios y Centros de
Rehabilitacin Social
Direccin General del Registro Pblico de la
Pl'()pic:d.cul' '\
DirecciQJI: ~ r a l de Promocin Deportiva
s 27.713,887.41
11.804,437.95
7.095,505.4 5
139.851,672.00
5.858,947.00
1.697,356.32
124.796,820.00
1,212.530,012.20
2,173.577,754-.00
20.540,327.00
85.048,816.00
27.465,591.00
120.969,616.00
946.415,070.00
64.994,572.00
344.686,708.00
49.099,393.00
136.650,673.00
538 JACINTO FAYA VIESCA /
(eontinuacin)
Direccin General de Turismo
Direccin General de Planificacin
Direccin General de Obras Pblicas
Direccin General de Construccin y Operacin
Hidrulica
Direccin General de Promocin Econmica
Direccin General de Informacin y Anlisis Esta-
dstico, Programacin y Estudios Administrativos
Direccin General de Servicios Administrativos
Delegacin Alvaro Obregn
Delegacin Azcapotzalco
Delegacin Benito Jurez
Delegacin Coyoacn
Delegacin Cuajimalpa de/Morelos
Delegacin Cuauhtmoc
Delegacin Gustavo A. Madero
Delegacin Iztacalco
Delegacin Iztapalapa
Delegacin Magdalena Contreras
Delegacin Miguel Hidalgo
Delegacin Milpa Alta
Delegacin Tlhuac
Delegacin TIalpan
Delegacin Venustiano Carranza
Delegacin Xochimilco
Comisin Coordinadora del Desarrollo
Agropecuario del Distrito Federal
Comisin de Desarrollo Urbano del Distrito
Federal
Comisin de Vialidad y Transporte Urbano
Servicio Pblico de Boletaje Eleetr6nico
Almacenes de los Trabajadores del Departa-
mento del Distrito Federal
Junta Local de Conciliacin y Arbitraje
Tribunal de lo Contencioso Administrativo
Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal
ProcuraduraGeneral de Justicia del Distrito Federal
Cooperaciones y Seguridad Social
Servidos de.las Dependencias
Servicios de las Delegaciones
$ 32.548,160.00
421.565,666.75
2,533.474,779.65
1,898.740,818.82
12.575,003.00
87.062,890.00
408.934,833.15
266.052,150.18
331.237,213.52
341.936,545.58
273.359,161.89
113.008,322.77
594.075,167.00
607.896,754.23
257.079,318.75
382.673,548.68
180.762,526.15
592.426,056.00
108.489,352.84
122.459,062.95
222.014,832.02
481.170,135.27
249.536,741.98
172.350,872.29
456.350,977.10
403.249,787.00
66.422,219.00
35.340,380.00
62.234,202.00
24.955,618.00
392.707,664.00
4 1 6 ~ 3 7 1 , 7 7 1 . 6 3
146.540,00000
3,097.282,182.91
732.026';125:00
(Continuacin)
539
Aportaciones a Organismos Descentralizados
Deuda Pblica del Distrito Federal
Adeudos anteriores
Importe del Gasto Directo
Erogaciones adicionales de organismos
1>escentraiizados
Sistema de Transporte Colectivo
Sistema de Transportes Elctricos del Distrito
Federal
Industrial de Abastos
Caja de Previsin para los Trabajadores
a Lista de Raya .
Caja de Previsin de la Polica del Distrito
Federal
Importe Total del Presupuesto
1,924.800,000.00
4,508.392,000.00
1,927.000,000.00
$ 34,386.400,000.00
$ 1,984.700,000.00
503.000,000.00
636.500,000.00
128.270,000.00
955.300,000.00
$ 38,594.170,000.00
PROGRAMAS QUE INCLUYE EL PRESUPUESTO DE EGRESOS
DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL
PARA EL A ~ O DE 1979
El Presupuesto de Egresos del Departamento del Distrito Federal se
compone de los siguientes programas:
01. Administracin del Departamento del Distrito Federal;
02. Administracin Fiscal y Recaudacin;
03. Gobierno;
04. Seguridad Pblica;
05. Delegaciones;
06. Sistema de Agua Potable y Drenaje;
07. Comunicacin Vial, Trnsito y Transporte;
08. Vivienda;
09. Imagen Urbana, Saneamiento Ambiental y Limpieza;
10. Salud y Seguridad Social;
11. Desarrollo Cvico y Cultural;
12. Desarrollo Deportivo y Recreativo;
13. Abastos, Comercio y Centros de Consumo;
14. Servicios Diversos;
15. Deuda Pblica;
16. Planeacin y Control;
17. Justicia y Rehabilitacin Social;
18. Usos del Suelo;
19. Relaciones Laborales;
20. Agropecuario y Forestal; y
21. Turismo.
TITULO TERCERO
DE LA ADMINISTRACION PUBLICA PARAESTATAL
ARTICULO 45
1. Contradicciones en tomo a la empresa pblica.-2. Las empresas
pblicas y el estado social de derecho.-3. Justificacin de la acti-
vidad empresarial del Estado.-4; Coexistencia del sector pblico
y del sector privado en Mxico.-S. Origen y desarrollo de la em-
presa pblica.--6. El concepto de empresa pblica.-7. La creacin
de empresas pblicas y la poltica nacionalzadora del Estado.-
8. Carcter extrajurdico de la empresa pblica.-9. Formas de
constitucin de la empresa pblica en Mxico.-10. Actividad Eco-
nmica de las empresas pblicas.-11. Fines de la empresa pblica
en Mxico.-12. Motivos de la creacin de empresas pblicas.-
13. Las entidades paraestatales como organismos descentralizados.
-14. Origen legal de las entidades paraestatales en Mxico.-15. Ad-
ministracin Pblica y Derecho Administrativo.-16. Caractersti-
cas de la Administracin Pblica como persona jurdica.-17. Entes
territoriales y no territoriales.-18. Subordinacin de los entes no
territoriales a la administracin central.-19. Capacidad jurdica
de las paraestatales.
ARTiCULO 45.-Dentro de la administracin pblica paraestatal, sern
considerados como organismos descentralizados las instituciones creadas
por disposicin del Congreso de la Uni6n, o en su caso por el Ejecutivo
Federal, con personalidad jurdica y patrimonio propios, cualquiera que
sea la forma o estructura legal que adopten.
1. CoNTRADICCIONES EN TORNO A LA EMPRESA PBLICA
.La creciente importancia de la administracin paraestatal nos obliga a
comentar ampliamente varias cuestiones relacionadas con sus fines y carac-
tersticas.
Para: empezar, no existe un acuerdo uniforme en cuanto a la definici6n
de empresa. Por otra parte, las empresas pblicas, en todos los
paise.s delrnundQ, ;han carecido de un qtatu.to jurdico lo suficientemente
claro y preciso quepermta a los uniformar de alguna
manera la'conducUlinterna y externa de estos entes. Este problema se
agrava al existir una notable var,icrdad la forma como los. dist.intos paises
regulan la funcin de sus empresas pblicas. De hecho, el campo normativo
de las entidades paraestatales presenta abundantes lagunas y, adems,
existe tal diversidad de criterio que resulta difcil inclinarse por una manera
nica de estructurar y oPerar dichas entidades.
Villar Palas sealaba desde 1950 la urgente tarea de resolver las an-
teriores contradicciones, no slo porque el tiempo pasaba sin que se estable-
ciera una mayor unificacin en este sentido, sino tambin por las nuevas
funciones que la empresa pblica tiene en la actividad planificadora del
desarrollo.'
2. LAS EMPRESAS PBLICAS Y EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO
En cambio, la aceptacin terica del Estado como empresario, s es
unnime. Con relacin a ello, deben precisarse ahora los fines y las condi-
ciones en que la actividad empresarial del Estado debe realizarse. Una vez
fijados los fines de las empresas, su actividad se inserta en los grandes fines
del Estado social de derecho. Ahora bien; opina Jos Luis Meilan, la acti-
vidad empresarial del Estado contribuye al cumplimiento de los objetivos
de ese Estado social de derecho, sin menoscabar las garantas individuales
y sociales que ste sostiene,"
Para H. J. Wolff, las caractersticas de un Estado social de derecho
son las siguientes: "a) Estado de Derecho con articulacin de poder;
b) Estado formal de Derecho, es decir, sometimiento de la actividad admi-
nistrativa al principio de legalidad; e) Estado material de Derecho, en
cuanto que los rganos del Estado deben procurar que los intereses supe-
riores prevalezcan sobre los interiores, as como asegurar la igualdad perso-
nal y material y la seguridad vital y jurdica; d) Aspiracin a transformar
el orden social existente y sUPerar la desigualdad social y econmica de sus
miembros (Confrntese Verwaltungrecht, 1, 5'" ed., Munich y Berln,
1963, pp. 45-46).3
Como apunta Jos Luis Meilan Gil, el Estado no se justifica por SUS
buenas intenciones, sino por el resultado de la responsabilidad colectiva
que ejerce. Es deber del Estado aprovechar, lo ms racionalmente posible,
los recursos humanos, tcnicos, financieros y naturales de que disponga un
pas. En este sentido, las tcnicas de planificacin se convierten en podrOSOS
instrumentos para que el Estado alcance sus. fines. En la tarea de planifi-
1 Sobre este tema la bibliografa es muy abundante, por ejemplo P. B., Bauchet,
Proprit publique et planification, Pilrs, 1952. S. D,,;l Alberg, InTerna di pianifi-
eazione e impresa pblica, en II Diritto deIl'economa, 1962, pp. 16:; y ss.
. 2 Empresas Pqblicas 'Y Turismo, Edicin: Escuela .Nacional de AdwiD$traei<-
Pblica, 1967, p. 13. .... .,
3 Cit. pos. Jos Luis Mellan, oIJ. cit., p. 15.
cacin no debe soslayarse el derecho, que es el que en ltima instancia
valida la actuacin del Estado por encima de coyunturales criterios eco-
, .
nomICOS.
El Estado deber pues realizar los fines que justifican y convalidan el
ideal del Estado social de derecho, o lo que es lo mismo, la lucha continua
por la justicia social, la distribucin justa del ingreso, suficiente seguridad
social, etc. En este contexto se justifica plenamente la actividad empresarial
del Estado.
3. JUSTIFICACIN DE LA ACTIVIDAD EMPRESARIAL DEL ESTADO
La sola intervencin de la economa privada sera insuficiente para
satisfacer las crecientes necesidades colectivas y para que el Estado consi-
guiera sus metas de justicia social. En otros tiempos, cuando los problemas
eran menos crticos, la marcha de la economa se confiaba a los particu-
lares. En la actualidad, el crecimiento desorbitado del mbito de los ser-
vicios pblicos, aunado a la complejidad, dimensin y alcance de estos
servicios, obliga al Estado a intervenir en actividades antes reservadas a
particulares.
La intervencin del Estado en la economa se justifica incluso en el
plano ideolgico, por la necesidad de que asuma un papel rector. Slo
el Estado es capaz de definir y luchar por las metas de justicia social a
que aspira toda colectividad. Este fin no se puede confiar a las ciegas y
egostas fuerzas del mercado.
4. CoEXISTENCIA DEL SECTOR PBLICO Y DEL SECTOR PRIVADO
EN MXICO
En Mxico, nuestro Estado social de derecho admite la coexistencia de
un sector pblico y un sector privado. Este gran marco de actividad eco-
nmica deber perfeccionarse a fin de resolver una serie de importantes
cuestiones que ataen no slo a la delimitacin del campo de actividad
pblica y privada, sino tambin a la justificacin de esa actividad. Por lo
que atae al marco ideolgico de nuestra economa mixta, ste deber
fundamentarse en un sistema jurdico slido que precise los principios
institucionales que inspiran la actividad empresarial del Estado.
Alejandro Carrillo Castro afirma que "hasta antes de la revolucin de
1910-1917 haba sido tradicin en nuestro pas que la participacin del Es-
tado en tareas relacionadas con el fomento y la promocin del desarrollo
se efectuara Dica o fundamentalmente a travs de las dependencias cen-
!15
546
JACINTO FAYA VIESCA
trales del gobierno o sea de las Secretaras o Ministerios de Estado. .. Pero
fue bsicamente a partir de 1925 -al igual que la mayor parte de los
pases de Amrica Latina- que, para cumplir algunas de sus funciones, el
Estado mexicano recurri a formas jurdico-administrativas diferentes de
las centralizadas por juzgarlas ms adecuadas para la mejor y ms eficiente
realizacin de las actividades en las que ha determinado o se ha visto
forzado a participar directamente.
. . . "Se puede afirmar que la mayor parte de este tipo de instituciones
-a las que convencionalmente se engloba dentro del rubro de 'sector
paraestatal' y dentro de las cuales se encuentran las empresas pblicas--
fueron creadas con el propsito definido de auxiliar al Gobierno Federal
en la atencin de las funciones que la Constitucin de 1917 otorg al
Estado Mexicano.
. . . "En forma sinttica, se puede decir que entre las principales ra-
zones que han dado origen en Mxico a este nuevo tipo de instituciones
destacan:
a) La decisin del Estado de crear rganos para ejercer funciones que
hasta 1917 no desempeaba, esto es, por aumento de sus atribu-
ciones.
b) La explotacin de los recursos propiedad de la Nacin o la pres-
tacin directa, por parte del Estado, de ciertos servicios pblicos
considerados como de inters nacional.
e) La atencin de campos de la actividad econmica que, si bien no
representaban servicios bsicos para la Nacin, constituan ren-
glones que no siempre han podido ser atendidos adecuadamente
por el sector privado." 4
5. ORIGEN y DESARROLLO DE LA EMPRESA PBLICA
La actividad empresarial del Estado, en Mxico, se inici en la dcada
de los veintes, cuando el gobierno federal se propuso reconstruir la vida
institucional, econmica y poltica del pas. Para ello, el gobierno del Presi-
dente Plutarco Elas Calles cre un Banco Central, que se denomin
"Banco de Mxico", cuya misin principal sera la de dar orden y cohe-
rencia a la poltica monetaria y bancaria del pas. Tambin fueron creadas,
otras instituciones, la Comisin Nacional de Caminos, con el pro-
psito de lograr la mejor comunicacin del territorio nacional como infra-
estructura. bsica para el desarrollo econmico y social; la Comisin
4 lAs EmpresflS Ecliciones INAP, Mxico, 1976, pp. 14-16.
ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL 54:7
Nacional de Irrigacin, antecedente de la extinta Secretara de Recursos
Hidrulicos que tena como fin primordial definir la poltica en materia
hidrulica; el Banco Nacional de Crdito Agrcola, organismo destinado
a dotar a los productores del campo de los instrumentos adecuados para
robustecer al sector agrcola, etc.
De 1930 en adelante, el Estado Mexicano decidi tener una interven-
ciri ms directa y significativa en la economa del pas. As, surgieron
organismos estatales destinados a impulsar el desarrollo econmico. El
Estado cre el "Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Pblicas"
(hoy Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos), la Comisin Federal
de Electricidad, Nacional Financiera, y otros organismos ms. Por otra
parte, nacionaliz el petrleo y los ferrocarriles, para crear como organismos
descentralizados "Petrleos Mexicanos" y "Ferrocarriles Nacionales de
Mxico".
La intervencin del Estado en la actividad econmica se ha efectuado
de diversas maneras; la menos frecuente ha sido la de nacionalizar em-
presas en manos de particulares. La compra de empresas particulares, sean
de nacionales o extranjeros, es otro medio por el que el Estado incrementa
su actuacin econmica. Sea de una manera o de otra, el Estado ha tra-
tado de intervenir en campos de actividad que son necesarios para el
desarrollo econmico y social.
Carrillo Castro afirma que, "a partir de la dcada de los cuarenta, la
accin del Estado para apoyar las actividades encomendadas al sector
privado se vincul estrechamente a la poltica de promocin de la indus-
trializacin nacional".
5
En efecto, en esos aos se constituyeron una serie
de entidades pblicas para impulsar la industrializacin del pas. Entre
estas instituciones, algunas creadas y otras fortalecidas, se destacan las
siguientes: "Altos Hornos de Mxico", "Complejo Industrial Ciudad Saha-
gn", "Petrleos Mexicanos", "Comisin Federal de Electricidad", "Com-
paa de Luz y Fuerza del Centro" y "Caminos y Puentes Federales de
Ingresos y Servicios Conexos".
En los ltimos aos el Estado no slo increment su intervencin en
materia econmica mediante la creacin de entidades de tipo industrial;
tambin crey conveniente desplegar su actividad empresarial ~ p a r a pro-
teger y regular el mercado propio del consumidor sobre bienes duraderos
y no duraderos. As, fueron creadas la "Compaa Nacional de Subsisten-
cias Populares" (CONASUPO) y sus filiales, los "Almacenes Nacionales
de Depsito" (ANDSA), el "Fondo de Fomento y Garanta para el Con-
s ~ o de los Trabajadores" (FONACT), el "Instituto Nacional del
Consumidor", y otras entidades destinadas a proteger al consumidor.
li Op. eis., p. 17.
El Estado tambin intervino en el campo de la seguridad social al
crear el "Instituto Mexicano del Seguro Social" (IMSS) y el "Instituto
de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabafadores del Estado"
(ISSSTE), organismos absolutamente justificados en virtud que ese cam-
po de actividad debe ser siempre propio del Estado. La salud y la seguridad
social no puede estar exclusivamente en manos de los particulares.
El Estado participa, adems, en el apoyo y promocin de actividades
cientficas y tecnolgicas. Para ello, ha creado entidades pblicas como el
"Instituto Mexicano del Petrleo", el "Instituto Nacional de Energa
Nuclear", los "Laboratorios Nacionales de Fomento Industrial", el "Con-
sejo Nacional de Ciencia y Tecnologa", etc.
La gestin empresarial del Estado abarca las ms diversas reas, por
lo que existen entidades idneas en cada una de ellas. As, en la rama de
energticos estn la Comisin Federal de Electricidad, Petrleos Mexicanos
y el Instituto Nacional ele Energa Nuclear; en el rengln siderrgico se
encuentran Altos Homs de Mxico, Fundidora Monterrey y Siderrgica
Lzaro Crdenas-Las Truchas. En resumen, las entidades pblicas de la
administracin paraestatal ejercen ms del 55% de la totalidad del gasto
pblico federal, cantidad que demuestra la importancia de la actividad
del Estado en este sector de la Administracin Pblica Federal. Por la mag-
nitud e importancia del sector paraestatal, resulta obligado instituir un
sistema jurdico que delimite con precisin sus funciones, a fin de que los
entes paraestatales puedan ejercer su actividad con ms facilidad y coad-
yuvar ms eficientemente en los ideales de justicia y seguridad social que
reclama el Estado social de derecho.
6. EL CONCEPTO DE EMPRESA PBLICA
Como ya dijimos, existen desacuerdos para precisar el concepto de
empresa pblica. Por otra parte, la literatura jurdica de los distintos pases
nos demuestra que la regla es la imprecisin del concepto de empresa
pblica. En el Congreso celebrado por el "Instituto Internacional de
Ciencias Administrativas" en junio de 1964, en Varsovia, Nikola Balog,
atendiendo a la experiencia de los distintos pases, propuso como definicin
de la empresa pblica, la siguiente: "Es una actividad econmica orga-
nizada sobre una base institucional por el Estado o la sociedad o con la
participacin mayoritaria de ellos, por inters pblico y del Estado y de
la sociedad en cuestin." 6
La divisin de Administracin Pblica de la Organizacin de las Na-
ciones Unidas al elaborar un manual de empresas pblicas expres que
Cit. pos. Jos Luis Mellan, o/J. eit pp. 21-22.
estos entes no son susceptibles de definirse con exactitud. Sin embargo,
dicho manual considera a la empresa pblica como una: "agencia de
carcter principalmente industrial, comercial o financiero, parcial o entera-
mente poseda y sustancialmente controlada por el gobierno central (o en
el caso de un pas con una Constitucin Federal, por un gobierno regional) ".
Si bien la imprecisin en tomo al concepto de empresa pblica se ma-
nifiesta tanto en la doctrina como en la legislacin, es en la primera donde
el desacuerdo es mayor. Por ejemplo, en Mxico, nuestros tratadistas de
derecho administrativo no han uniformado su criterio sobre este particular.
As, Gabino Fraga, Serra Rojas y otros ms, cuando delimitan el trmino
empresa 'pblica y sus correspondientes caractersticas, no coinciden. La
propia legislacin mexicana, en distintos ordenamientos, no da similar
tratamiento jurdico conceptual a las empresas pblicas.
Nuestra legislacin, al hablar de organismos descentralizados, empresas
de participacin estatal mayoritaria, fideicomisos, etc., lo hace como si
estas entidades, en algunas ocasiones, no fueran susceptibles de identifi-
cacin jurdica comn, no obstante que todas ellas participan de la na-
turaleza de la administracin paraestatal.
Ya haba apuntado Langrod que la empresa pblica se muestra como
una nocin frecuentemente equvoca y sin ningn contenido jurdico
preciso. Esto se debe, explica Jos Luis Meilan Gil, a la novedad que
todava supone para el derecho administrativo clsico el abandono de la
neutralidad dogmtica del Estado en materia econmica. A falta de un
estatuto jurdico de derecho Pblico para las entidades paraestatales,
la actividad empresarial del Estado moderno lo obliga a adoptar del
derecho privado formas y reglas jurdicas de constitucin para estas em-
presas. Cuando esto ocurre, las empresas pblicas son afectadas por formas
jurdicas tradicionalmente reservadas a los particulares.T J. Girn Tena
afirma que "el tema de las empresas pblicas se encuentra en las zonas
lmites de varias disciplinas sociales. Esto tiene su importancia. Interesa
a la poltica, a la sociologa, a la ciencia econmica, al Derecho Pblico y
Ciencia de la Administracin, al Derecho Mercantil. Esto es un sntoma
que invita a pensar en que la preparacin especializada de muchos, inclina
al desconocimiento de las facetas que estn fuera de una o algunas de esas
materias","
El concepto de empresa pblica, como podemos ver, colinda con varias
disciplinas no pertenecientes al mundo del derecho. Consideramos que la
parte procedimental de estas actividades corresponde al derecho adminis-
. trativo, mientras que el aspecto sustantivo, es decir, la forma de constitu-
cin de estas entidades, pertenece al campo del derecho mercantil. No
't Cfr-. Meilan Gil,. ~ p . , i t ~ . pp, 22-23.
8 Estudios d. Der.cho MlrcatUif. p. 19.
podemos quedarnos con una concepcin estrictamente jurdica de las em-
presas pblicas, pues mutilaramos la extraordinaria dimensin que tienen
en el mundo de la economa. Como hemos visto anteriormente, las empresas
pblicas son un instrumento poderoso de toda administracin para impulsar
el desarrollo econmico de un pas.
7. LA CREACIN DE EMPRESAS PBLICAS Y LA POLTICA
NACIONALIZAOORA DEL ESTADO
El desarrollo de las empresas pblicas se atribuye a una poltica "na-
cionalizadora del Estado", es decir, en favor de la apropiacin de empresas
en manos de particulares. La realidad, que para la poltica, la economa
y el derecho es ms importante que cualquier especulacin terica no ajus-
tada a los hechos, ha demostrado a travs del tiempo que la actividad
empresarial del Estado no ha tenido como causa principal la incautacin
estatal de empresas particulares, sino fundamentalmente la creacin "ori-
gen", por parte del Estado, de estas entidades. Langrod rechaza la relacin
entre un movimiento nacionalizador y la creacin de empresas pblicas.
En Mxico, el extraordinario crecimiento de empresas pblicas ha operado
al margen de toda ideologa nacionalizadora y de todo propsito de supri-
mir la actividad econmica de los particulares. La economa mixta de
Mxico en ningn momento ha pretendido monopolizar a favor del Es-
tado la actividad econmica, sino por el contrario, el Estado Mexicano
ha fomentado el concurso libre de los particulares en la vida econmica del
pas. Nuestro sistema de economa mixta respeta la actividad econmica
de los particulares como una garanta individual mandada por la Consti-
tucin Poltica del pas. La actividad empresarial del Estado mexicano
obedece a un imperativo constitucional del Estado social de derecho y
coadyuva al fortalecimiento general del pas, respetando estrictamente los
campos concretos de actividad de los particulares. En resumen, la historia
de las empresas pblicas mexicanas no es la historia de su nacionalizacin.
8. CARCTER EXTRAJURDICO DE LA EMPRESA PBLICA
Existe una corriente doctrinal que pretende precisar el concepto de
empresa pblica sin considerar determinante para ello el aspecto jurdico.
Para esta corriente, la empresa pblica es algo extrajurdico y se le con-
sidera como una organizacin que desarrolla determinadas actividades
en el campo de la economa, ya sea mediante la produccin o el cambio de
bienes o servicios. Esta concepcin se encuentra. respaldada por prestigiados
tratadistas internacionales y por innumerables ordenamientos jurdlcos de
distintos pases. Por ejemplo, el profesor Guaita afirma que "la empresa
es una realidad compleja que puede ser contemplada desde distintos ngulos
--econmico, jurdico, social, etc.-, pero ex natura re la empresa es una
actividad econmica, no jurdica, es neutra para el Derecho, y puede
definirse como la organizacin de personas y bienes para el ejercicio de
una actividad econmica. .. resulta forzoso renunciar a un concepto jur-
dico formal de las empresas pblicas, pues ni la actividad material desple-
gada (consista o no en servicios pblicos stricto sensu), ni la organizacin
(est o no personificada, y en el primer supuesto se trate de una persona
jurdica o de una persona privada), ni las normas jurdicas por las que
se rige frente al mercado (De Derecho Administrativo o Derecho Privado),
ni en fin, cualquier otro dato menos importante que pudiera utilizarse,
podran recabar para s este ius ad nomen, este derecho a monopolizar el
calificativo de empresas pblicas".
9
De acuerdo al criterio anterior, lo jurdico deja de tener importancia
para definir el concepto de empresa pblica. La forma y la funcin de esas
entidades son independientes. El Estado puede crear empresas bajo cual-
quier forma jurdica, solamente respetando el principio de eficacia admi-
nistrativa.
As pues, lo que importa de las empresas pblicas es que representan
al Estado en el mundo de la economa. Esa representacin puede adoptar
las formas ms diversas. El uso de esta diversidad de tcnicas asegura a
favor del gobernado y de la propia administracin, el principio de unidad
de la administracin.
9. FORMAS DE CONSTITUCIN DE LA EMPRESA PBLICA
EN MXICO
En nuestro pas, la L.O.A.P.F. establece en el prrafo 3
9
de su ar-
tculo 1
9
cules entidades participan de la naturaleza administrativa yeco-
nmica de la Administracin Pblica paraestatal. Estas entidades, ya sean
organismos descentralizados, fideicomisos o empresas, quedan vinculadas
con la administracin centralizada, al agruparlas por sectores definidos, y
al someter su actividad a las Secretaras de Estado y Departamentos Admi-
nistrativos para efectos de planeacin, coordinacin y evaluacin de opera-
ciones (cfr. artculos 1
9
, 50 y 51 de la L.OA.P.F.). El artculo 45 de la
L.O.A.P.F. prev la adopcin de diversas formas de estructura legal para
los organismos descentralizados. Esta diversidad de formas jurdicas se
aplica para otros tipos de entidades paraestatales, siendo ms diferenciadas
al tratarse de fideicomisos y de instituciones nacionales de crdito. La
9 Derecho Administrativo Especial, III, 2a. edici6n, Zaragoza, 1967, pp, 109-110.
forma de constitucin jurdica es tambin diferente para los organismos
descentralizados, los que pueden crearse ya sea por una disposicin del
Congreso de la Unin o por el Ejecutivo Federal (cfr. artculo 45 de la
L.OA.P.F.) .
La mayora de las entidades paraestatales se han creado en Mxico
bajo la forma de constitucin mercantil, sin que esto sea obstculo para
que se controlen y queden coordinadas por instrumentos jurdicos de dere-
cho pblico.
En nuestro rgimen jurdico, las empresas de participacin estatal mi-
noritaria pertenecen a la administracin paraestatal. Sin embargo, la
administracin en estos casos asume una calidad de accionista y en nin-
gn caso ejerce los tpicos actos de imperio con que acta normalmente
el Estado. Estas entidades adoptan las formas y las tcnicas jurdicas del
derecho privado (vid infra captulo del artculo 48).
En Mxico, las empresas de participacin estatal mayoritaria se cons-
tituyen, la mayora de las veces, bajo las formas propias del derecho
privado. En estos casos el Estado tambin acta como accionista, pero en
virtud de que es el accionista mayoritario su papel tiene una. importancia
extrema, ya que puede decidir sobre los fines y la marcha de esa entidad
(vid infra captulo del artculo 47).
Lo cierto es que, al valerse el Estado de las formas jurdicas privadas
para constituir alguna de sus empresas, est aprovechando el prestigio inter-
nacional de las sociedades annimas. Esta privatizacin pudiera ser slo
una fachada ya que en.Ia realidad el Estado acta con facultades muy
importantes. Sobre este particular, Villar Palas extem una opinin que en
un principio fue un tanto disonante, pero posteriormente fue aceptada
por la doctrina y la legislacin espaola: "La Administracin, al elegir el
medio formal de gestin privada, no por ello deja de ser tal administracin
ni hace dejacin de sus principios... ; es tpico, en este sentido, la utili-
zacin de la forma sociedad annima para el cumplimiento de fines admi-
nistrativos." La conclusin es "el carcter administrativo de las annimas
pblicas que resulta de la doble relevancia de los fines pblicos ulteriores
a travs de ella perseguidos y de la presencia preeminente de la Adminis-
tracin en su seno, que hace de ellas instrumentos directos de la directa
actuacin administrativa" .1.0
1O. ACTIVIDAD EcoN6MICA DE LAS EMPRESAS PBLICAS
Otro de los elementos caractersticos de las empresas pblicas es el
desarrollo de SU actividad econmica. Sobre este particular existe tambin
10 La Aetividad Industrial del Estado en el Derecho .A.dmintrtllivo, R.A.P., 3
(1950), pp. 101-103.
una gran diversidad de criterios, por lo que el concepto de empresa pblica
sigue siendo confuso. En nuestro pas no parece existir legislativamente
una uniformidad de criterio sobre lo que debe entenderse por actividad
econmica. La L.O.A.P.F. menciona los planes nacionales, sectoriales y
regionales de desarrollo econmico y social cuando enumera las facultades
de la Secretara de Programacin y Presupuesto pero, a excepcin de esta
referencia, no existe alguna disposicin en dicha ley sobre el alcance y
contenido de la actividad econmica estatal. Los artculos 50 y 51 de ~
la L.O.A.P.F. obligan a las empresas pblicas a quedar sujetas a las Secre-
tarias de Estado y Departamentos Administrativos para efectos de sus par-
ticulares actividades econmicas, pero no delimitan el contenido y alcance
de las mismas. Por ello, creemos que sera conveniente la existencia de una
ley administrativa que regulara exclusivamente a las entidades paraestatales
y estableciera su grado de relacin con las Secretaras de Estado y Depar-
tamentos Administrativos. La actividad econmica de estas entidades para-
estatales es de tal magnitud, que su definicin no puede quedar imprecisa.
No todas las entidades de la administracin paraestatal tienen como fin
prximo o remoto la produccin de bienes o servicios, si bien la magnitud
de su presupuesto incide en la economa. Tenemos el caso del Instituto
Mexicano del Seguro Social, cuyas actividades estn orientadas bsica-
mente a proteger la salud de sus derechohabientes.
Por otra parte, aunque los fines de una entidad paraestatal son pre-
ferentemente econmicos, puede tener objetivos colaterales igualmente
importantes. Por ejemplo, Petrleos Mexicanos se dedica a la explotacin
~ e recursos no renovables del petrleo, no slo para conseguir utilidades,
SIno para proveer al pas de energticos bsicos. En la coyuntura actual,
esta empresa tiene la posibilidad de contribuir al pago de la deuda pblica
y a la generacin de empleo.
La existencia de entidades paraestatales que dirigen sus actividades en
forma exclusiva para las necesidades internas de la administracin no ha
sido en nuestro pas lo suficientemente comentada. Lo ms comn es que
las entidades paraestata1es dirijan su actividad al libre mercado, pero cree-
mos que s se justifica plenamente la existencia de entidades pblicas que
tengan como nica actividad el servicio a la propia Administracin Pblica.
En Mxico tenemos algunos casos, como el ISSSTE, la Industria Militar, etc.
Fundamentalmente, los fines de las empresas pblicas pueden ubicarse
en dos categoras: 1" La obtencin de ingresos mediante la produccin de
b i ~ e s o la prestacin de servicios socialmente tiles y ~ l / o La consecucin
de mtereses colectivos, sin que importe mucho la redituabilidad financiera.
11. FINES DE LA EMPRESA PBLICA EN MXICO
En nuestro pas resulta difcil precisar la poltica bsica de ms de
900 entidades paraestatales. Una manera de descubrir esa poltica, sera
contrastar los instrumentos jurdicos arbitrados por la Administracin P-
blica, para garantizar la operacin y la eficacia de estas entidades, con
algunas formulaciones que toman en cuenta el legislador y el Ejecutivo
Federal para dar vida institucional a esttas realidades jurdico-econmicas.
Nuestra Constitucin Poltica prev la existencia de empresas pblicas
y considera la intervencin de las cmaras para conocer leyes, proyectos o
negocios concernientes a esas entidades. El Congreso tiene facultades para
investigar el funcionamiento de organismos descentralizados y empresas de
participacin estatal mayoritaria (cfr. artculo 93 constitucional). Por otra
parte, en los artculos 1Q Y45 a 54 de la L.O.A.P.F. se hace mencin de la
existencia y funcionamiento de las distintas clases de entidades de la Admi-
nistracin Pblica paraestatal, aunque no se precisan sus fines econmicos
o sociales.
12. MOTIVOS DE LA CREACIN DE EMPRESAS PBLICAS
Los criterios seguidos en cada pas para justificar la creacin de em-
presas pblicas son diversos.
Algunos pases siguen una poltica nacionalizadora, expropiando em-
presas en manos de particulares o compaas extranjeras. De esa manera,
adems de fortificar su economa, ganan prestigio internacional y afirman
su independencia. Ahora bien, esa nacionalizacin puede obedecer a ra-
zones de tipo poltico o ideolgico. Por ejemplo, despus de la Segunda
Guerra Mundial, en Francia e Inglaterra fueron nacionalizadas muchas
empresas, siguiendo la consigna ideolgica del partido en el poder."
En otras ocasiones, los criterios que obligan al Estado a fundar em-
presas son de orden econmico. Por ejemplo, el New Deal estableci una
nueva poltica en materia de empresas pblicas despus de la depresin
del 29 en los Estados Unidos.
La experiencia ha demostrado que los distintos gobiernos se han apo-
yado en razones meramente pragmticas -las ms de las veces ineficaces-
para crear empresas pblicas, haciendo a un lado cuestiones doctrinales.
Existe un documentado estudio de A. H. Hanson titulado "La Empresa
11 Para el caso de Inglaterra, es interesante el estudio que hace William A. Robson
en su obra Industria Nacionalizada" Propiedad Pblica, Editorial "Tecnos", S. A.,
particularmente de las pginas 19 a la 48.
555
Pblica y el Desarrollo Econmico", donde se analizan los motivos que
han tenido algunos gobiernos de Asia, Africa y Amrica para crear em-
presas.
En Mxico, la creacin de empresas paraestatales se debe a impera-
tivos de orden financiero, constitucional, de seguridad, econmico o social.
En el primer caso se encuentran aquellas empresas que por la magnitud de
sus inversiones, slo el Estado puede sostener. En el segundo caso se en-
cuentran las empresas de las que el Estado debe encargarse por mandato
constitucional, por ejemplo Petrleos Mexicanos (cfr. artculo 27 consti-
tucional). En el tercer caso estn las empresas manejadas directamente
por el Estado por razones estratgicas, por ejemplo, la Comisin Federal
de Electricidad. El penltimo caso es el de aquellas empresas que el Es-
tado crea para proteger la economa de las clases desamparadas y combatir
la especulacin con artculos de primera necesidad. La Compaa Nacional
de Subsistencias Populares es un ejemplo de este tipo de empresas.
El Estado crea paraestatales por razones de orden social, cuando se
trata, por ejemplo, de ampliar los servicios de seguridad social. Por ese
motivo existen el IMSS, el ISSSTE, etc. El Estado tambin se ve obligado
a intervenir en apoyo del desarrollo cientfico y tecnolgico, que por de-
pender de actividades no redituables a corto plazo, difcilmente los par-
ticulares se hacen cargo del mismo. Esa es precisamente la funcin del
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa.
Independientemente de las razones del Estado para crear paraestatales,
lo que importa es la eficacia de stas. Las entidades paraestatales en Mxico,
al igual que las dependencias de la administracin centralizada, son parte
del "sector pblico". La L..A.P.F. pretende dar congruencia y coherencia
a las distintas acciones de la Administracin Pblica en orden a dinamizar y
racionalizar la totalidad de las operaciones de las dependencias y entidades
de la administracin. En este sentido, la actividad y los fines de las enti-
dades paraestatales se encuentran vinculados a las metas y objetivos del
conjunto de la Administracin Pblica. En concreto, los programas finan-
'Cieros y sociales de estas entidades debern llevarse siempre a cabo de
.conformidad con las metas, objetivos y prioridades que establezca el Eje-
-cutivo Federal.
Al hablar de sector pblico, tendramos que admitir la idea de una
-concepcin unitaria de este sector que permita concebir la organizacin
desde una perspectiva global. Se trata, en definitiva, que las dependencias
y entidades cumplan con sus fines naturales y las razones primarias de su
existencia. El desarrollo de la actividad del sector pblico se encuentra
ntima y esencialmente ligado a una funcin econmica. Independiente-
mente del reparto de competencias para las distintas dependencias y enti-
d ~ de laa4ministracill e independientemente de las distintas elecciones
de las formas jurdicas que adopten las entidades de la administracin
paraestatal, deber atenderse siempre a criterios fundamentalmente de es-
tructura y de poltica econmica. Desde esta perspectiva deja de tener
importancia si las empresas son pblicas o privadas.
Nuestro sistema de economa mixta, ausente de todo fanatismo ideo-
lgico, contempla las dos posibilidades de actividad econmica: la pblica
y la privada. As pues, la suficiencia o justicia de las relaciones econmicas
depende del Estado y de los particulares; ambos deben respetar los prin-
cipios jurdicos y de justicia social.
Ahora bien, la actividad empresarial del Estado no se agota en el
estricto cumplimiento de las leyes. La propia Constitucin Mexicana inserta
la actividad del Estado en todos los campos donde pueda existir un inters
humano. En definitiva, lo que importa es el hombre y es deber del Estado
garantizar su vida, salud, cultura, economa y respetar su dignidad. Las
empresas pblicas actan en esa inmensa realidad que constituyen los
intereses del hombre.
13. LAs ENTIDADES PARAESTATALES COMO ORGANISMOS
DESCENmLIZADOS
En Mxico, las entidades de la Administracin Pblica paraestatal
corresponden, de acuerdo al derecho administrativo, a una tpica descen-
tralizacin administrativa. Esta descentralizacin es una forma de organi-
zacin por la cual se constituyen legalmente por. una ley o por un acuerdo
del Ejecutivo Federal, personas jurdicas o entes de derecho pblico no
territoriales con personalidad jurdica y patrimonio propios. Los organismos
paraestatales tienen como fin administrar los asuntos de su estricta com-
petencia, insertando su actividad dentro de las grandes polticas del Eje-
cutivo Federal.
La Ley o la disposicin del Ejecutivo Federal otorga a las entidades
paraestatales autonoma orgnica y financiera y les facilita los elementos
necesarios para su pleno desarrollo; estas entidades quedan sujetas a las
polticas de coordinacin, control y evaluacin que les sealen las Secre-
taras de Estado o Departamentos Administrativos, cuando hayan sido
agrupados por sectores definidos. Los rganos paraestatales poseen un
patrimonio constituido con bienes de la Federacin, destinado a la presta-
cin de un servicio pblico o a la realizacin de otros fines de inters social.
Las entidades que comentamos escapan de la rigida jerarqua propia de la
administracin centralizada.
Las entidades. paraestatales no resultan dela c l ~ i c a descentralizacin
administrativa territorial o regional, como es el taso del municipro librea
que alude el artculo 115 constitucional. Las entidades en cuestin corres-
ponden a la descentralizacin administrativa por servicio o funcional, en
base a consideraciones de orden tcnico, a fin de que puedan prestar los
servicios pblicos para los que fueron creadas.
.. 14. ORIGEN LEGAL DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES
EN MXICO
En nuestro pas, el punto de partida en la creacin de cualquiera de las
entidades paraestatales -sean organismos descentralizados, instituciones
nacionales de crdito, fideicomisos, etc.- es la expedicin de una ley por
parte del Congreso de la Unin o una disposicin del Ejecutivo Federal.
Esto significa, que solamente el Congreso de la Unin y el Presidente de la
Repblica estn facultados para crear cualquier tipo de las entidades
paraestataIes a que alude el tercer prrafo del artculo 1'1 de la L.O.A.P.F.
En un principio, parece que las entidades paraestatales slo podrian
crearse por una Ley General del Congreso. En efecto, el artculo 25 del
Cdigo Civil para el Distrito y Territorios Federales, al enumerar las perso-
nas morales, seala en su segunda fraccin "las dems corporaciones de
carcter pblico reconocidas por la Ley", consignndose en la fraccin IV
del mismo artculo que "las asociaciones distintas de las enumeradas que se
propongan fines polticos, cientficos, artsticos, de recreo o cualquier otro
fin lcito, siempre que no fueran desconocidas por la ley".
Posteriormente, la expedicin de la "Ley para el Control, por parte del
Gobierno Federal, de los Organismos Descentralizados y Empresas de Par-
ticipacin Estatal", estableci en su artculo 2'1 que, adems de su creacin
por la ley, los organismos descentralizados podran ser creados por decreto
del Ejecutivo Federal.
Algunos tratadistas mexicanos opinan que las entidades paraestatales
deben crearse siempre por medio de una ley, y nunca por una disposicin
del Ejecutivo Federal. Pretenden fundamentar su tesis arguyendo que la
Constitucin Poltica del pas no autoriza al Ejecutivo Federal para crear
este tipo de organismos pblicos. En efecto, la Constitucin no faculta al
Ejecutivo, pero tampoco se lo prohibe. Ahora bien, la ausencia de esta
prohibicin no significa que el Ejecutivo Federal pueda crear alguna
entidad pblica, y ello en virtud de que el principio de juridicidad ordena
que las autoridades estn obligadas a actuar conforme a lo expresamente
ordenado en las leyes. As, el Presidente de la Repblica no puede crear
una Secretaria de Estado ya que el artculo 90 constitucional dispone que
slo podr hacerlo el Congreso mediante la expedicin de una ley, pero s
puede ~ en,tidades paraestatales no. porque. no se lo prohiba -la Coast-
hlli", -uro por Id c-xprC""-I llU'- le otor;.:.II.,1 la 1.... v IML' ...1 ("'nlrol,
por p.,\ftC' lid (;"h,rrTlo FrdrLll, dc- ltW'l ("xarll'l1lll"l ) l.m-
pr..""u d.. P.lrthIJ)"UlJfl tAat.u I fr .utilulo!.' y actualm.... nte 1.& I..() \
P F ,fl MI. 111..
l'".. 11.... 1"",,, 111".. 11'''\('" d,. m,n"r '"ltlr/.1 )llridll.1 r-.trll .., rn 1.1 .1I1V'tlt l.'
,Ir un.. rvnn.u Ulnltld.ul rntrl'" 1.. "fl{<tIH/.U 11'., ..dmini.1l.tratlv.l y el derrc h..
..dmint"tuh\" COflll'jnmrnlr V' ptrm... qu(' 101,'1 1(",,1''1 relativas a la Adrn
ndtrafk'lfl Pt,'li.l prrt('tlrn'"n .11 ...UII!'III r'l(r'Hto drl lirrnho ,.dl1lin1l.tr;lh"o
I:.n 1"" l,rftlC.l. mIli h,,\ \f'1 (",\ ,,,,to no (''\1 ",. d.lIl.. que" IHIlIW"rl"'-'.'l Ion
r..lltl\..\'" .1 1" .tn" ,hl" .. no Imponl"n rH.uubtnl. pnr In q"" no
I nrrr'llpllndrn ., kW'l hllf".Ul\lrnllJll.. d,,('tnfla""" dd drrT,ho ulnunL'tlratl\O
MIh tlr rflt/,I.ulf""l 1)"1r.lnt .. lalr... no V' ....rHl'trn l 11'" ronII'J11It."
r..m,,,14"1 .. m.,trn.tl..... dt'1 tlrrt'd'n .uIOHm..tr ..I,\O El h"l hu (lue- b,\ rntlll... k-
' rM'...t.\t"lc-... ,- lN"4I' .X'nuI1.4114I.\d Juridtt.\ .. 'Mlrlhlonio pt'op"" no '{,,,"fuI.. '"
1
11 'tI ..dl'ltl.Ht t:Olti ""t'1ltui.. dI' tmprrl() 1 rT.uklul ncJI' d..mllNtM qur
un t:1'Ml nmrrn ti.. "nt,... ..,. rt"""\1l.tt'n (le' 1" ftWTlt.lhtt..dM! .. tle' , Ion-
'C"lli(, .. cU.'k.l'!t lid ""t'1'lhn mrn'''flltl .. d'1 drrrt'J1o n\'tl. quC" coer.."f......tk-n
;tI ,1r1"..d,o fM'w.,ldn.
El h'cho tlr quC" nn hA". rnulntfrnrid mlrr una ..rico ti" rnlM! (Iu" .rr;
rl t'"".".lo. n.-, rl elrrn.'h. .:ufmtnl'ltutf,,'l. p'1e"tk prrjudi(lr lA pcopid ..,..
Itl\C'hlrA dI' t.. ,\dtlUnt'lIt'lOlln .:tI no ni"tir un.. itlrnhd.lfl Juri,h.,4
rnlrt t.. rl.-JntnteJl' rHn'pnnrntr:t \Ir k. tb:\Clflhl'l t'Jf\f.tnOlll \' kJl' mArllt." qut'
fLan Ir..,' Uf",,", t..t .\ lol..' .\ct'\ld.:tdn elr b .: .11 Au..,.ncl.
,kn'Tho ..dmin&!\Cf,,(r\'O rn Itf;,\ndf'" '11n,.l.... tlt' lA ;\dfl1lni<l.tr;u'i6n Pi,hbc;\
drlf IIn lofT..n qw" .\1 fin",1 dI' flH'nt\'l lo orup:l t'1 (k,t'dl()
f
llfl
\ ."tc' :'\0 t'1lIIC.\nte f":t((). d t"tt.:w.k) t.' hl.t ro :tql....ll.. mt" ' ....\fA""'..... ' ....
n'lol"lh nfr 'orn....'II Jutttlk'.lI !k tktn:'ho pt'T\'.\(i.1 En driiniti"". t"'t dr un"
lll\f t.\n1i14 ttit,:'!t'f"rnknt"d i.t,,, ,uridN".,a.. dI' n'L:1cM'Jn f'ntt'1'
I.a itUfnnd..d ff'ntr'itJ y k. f'nt., lA R4lhrnJrtA JuridKA 6r
.k-.. h,,.. de C':' ti_tnt... P"""f'U no nhc&ntf' C'llP. ':"
unir m lA c.. .....krntnrnt de' f1\Aft(1o ,. fin de' que d r...
actuar fa \11\ 'mh'to di" IqrAtidAd Yadun.t. dolar pIma tficM:ia
""" muhiplc!a
FJ ckru.ho 1Imtpi"C cCJlb.tidcna ,. la ,.
bIicA tomo a U'ft;.a penort.a jurIdic:a.. No puctria 1ft' de ama..........
pan d dcm:ho 8C1m1D....1\'O QCf' a partir de la
raI de la P6LIica CClIIIO ....iDtb. jdItcfb
ca.-" una -'e. dcndaat , aWic.c'" ,. par ,
Ir "!<"I\xrl,,,,, , rr""iundrr ,_" 1....10,1<4111'11...( }" (jllf' V; .. t....r m.HI<l,ir
!r:nh,,, .. nll;i IlI1U1Wtllffll1' uII,rtl.llin ."f rl J)ftl'!J." (IUl'
... .& 'UflJf <ir 1 rnocncnl" f'fl l'Uf' 1..\dmuu'I.1"u ""111 'tul"\( .. ,."
'!U" '''f''lIl"ll.l JUr'dit"" ,ic 1" qUl' ,.1 L'I>l.ulo <rrir \ ..1(" ''''', .. 1I111"'ftan,
'un" '<\ f 1I .....
L\ ,.. ,.....fl.11Id.:u! Uflll.1I1.1 de 1.. \,\rnllH'!r.l'.l<1fl I"llll!h" no v ..lf.l;I p....
,j hr. hu dl' (Iu", r:u'I>l..l1l dl\ff"lll"" tip.... de f'fllltt."lk" ('''l' 111' prf1rIH"ll'tI .( 1..
",lnunAtr"nc'1n (CfHf.ll 1... dK.IO;t Ir Id ..dI' ,L,ul ...lmltu"" ... I"'" dr
lIt
tl \lr
"U (T.ul ''''''l' pn't .llio.U1lt"lll(" <Ir lA r,\t'l>l.('1}(l.t dI" mIHS../.... nu , ... ,1Cllf.lr1ltn
1...uitnUlLlIllMJil'1ltl (clato.l"."b
'. C",,1l"H.""'KA'" 11' 1" .\I)WISllllaAf1l'.N *t'RUCA
C"\en rf.. liOS,4" aiHU',.4
Lu '.H.ldrri"'K.l" mi.. '"'ilnilir.u dI' lA\dfhUl""iln/Jf1 rum')
prn'''''A Uridl.l ""111 tu
l' l..a \dnUf\Jt.tl<U Km rli' liH" pll,f'W"f' 11tH' ,..,'lO! ifl.d.d,.d IUf whe: A 'WA ro
virtud dt <ul' .u. lo dnLtfil d tk l.l al tlfltall.MI In.
pndrtnl lid C'mo 'lIl"rwm,IKbd Jurhhca lln'e.. trw 1.\'(' lA
hQIJiltAd de _,u (If'(.lnu..u ti.'"" 'In dr cflt' na tn.. Sad jnr'kh,.A
..". fiewrTnU,. l lr1\,t.. ,ir UM tlltJhP'" i(brl fkc fI"lit"'"I1A( .. f #':1'),
It.ue. "
1"",.. dlllnt (,tmprtnK""t. d.. t":'tIl1o ur'lil<tnlAJ ,lffK" ffl palh! utal
Ik la tlt'llftlA fl.llUuku J"I pkr fkl I fui '(lfm:il1 P;l'1t'
I.A JW'T""lfuld.ad Juridk.l (k 1" ;l(,W,," "Ult II hIn' e1ll1'ltl
la l.<OC1"rhl(<'m. r$rw:umn\tn (p(' \'lt'flC UYAf b ffin. hu",
dt' .... Ptlkf'l':'ll kl .. qut' k rtf""1'lfua-
P'U'.ISlJ 'I".-nc.l, La \ b ft'fAf,W'-n dt" f ..tallU'M....""" (k' u
,\dm.tl\.l'lr.a. Pt.dJlw: a d"prod". f und ArntfttaJrr!l1ltt' dtl ...'
tth'Tltl' qur \yn.. ,} j rv-ar la S)!"i'f'" i\(lmintll$f'3(I.lwn
('Ql;.' prNf;l ,lflltatl,l r,tI},ln
p P.b4lU un; prt1flC\A l.k f
[...,. A qul" f"" partit
(( Do tltDm cllp;Kfd.ad iq'aI pan (<<'al
qw dt1"lk. , frtJt\,.
r .. .. f:l p(.t N'."''''.o .....u
* _pldaa aecdU". r p-Jt'dc!
... al ....... *JXf'd*' .. b M
a la P6hkea
.'* .... f...... (....
...II..... OI..
558
JACINTO FAYA VIESCA
tucin, sino por la facultad expresa que le otorgaba la Ley para el Control,
por parte del Gobierno Federal, de los Organismos Descentralizados y Em-
presas de Participacin Estatal (cfr. artculo 2
9
) Y actualmente la L.O.A.
P.F. (Cfr. artculo 1
9
) .
15. ADMINISTRACIN PBLICA y DERECHO ADMINISTRATIVO
Una de las cuestiones de mayor sutileza jurdica estriba en la ausencia
de una esencial identidad entre la organizacin administrativa y el derecho
administrativo. Comnmente se piensa que las leyes relativas a la Admi-
nistracin Pblica pertenecen al campo estricto del derecho administrativo.
En la prctica, muchas veces esto no es as, dado que numerosas leyes
relativas a la Administracin Pblica no imponen mandatos, por lo que no
corresponden a los lineamientos doctrinales del derecho administrativo.
Muchas de las entidades paraestatales no se someten a los contenidos
formales y materiales del derecho administrativo. El hecho que las entidades
paraestatales posean personalidad jurdica y patrimonio propio, no significa
que su actividad est revestida de imperio. La realidad nos demuestra que
un gran nmero de estos entes se revisten de las formalidades y de los con-
ceptos clsicos del derecho mercantil y del derecho civil, que corresponden
al derecho privado.
El hecho de que no haya coincidencia entre una serie de entes que crea
el Estado, con el derecho administrativo, puede perjudicar la propia es-
tructura de la Administracin Pblica al no existir una identidad jurdica
entre los elementos componentes de los distintos rganos y los mandos que
dan concurrencia a las actividades de la administracin. Esta ausencia del
derecho administrativo en grandes zonas de la Administracin Pblica
viene a dejar un gran vaco que al final de cuentas lo ocupa el derecho
privado. No obstante esto, el Estado acta en aquellos entes organizados
mediante formas jurdicas de derecho privado. En definitiva, es de una
importancia trascendental estudiar las formas jurdicas de relacin entre
la autoridad central y los entes paraestatales. La naturaleza jurdica de
estos dos tipos de organizacin es distinta, pero no obstante esto, es impres-
cindible unir en la cspide los elementos de mando a fin de que el Estado
pueda actuar en un mbito de legalidad y adems dotar de plena eficacia
a sus mltiples rganos.
El derecho administrativo siempre considera a la Administracin P-
blica como a una verdadera persona jurdica, No podra ser de otra manera,
pues el derecho administrativo prcticamente existe a partir de la existencia
real de la Administracin Pblica como una autntica persona jurdica
capaz de imputrsele una serie de derechos y por.supuesto,
de ejercerlos y responder por todo aquello a lo que se obliga. Este marco de
derechos y obligaciones est ntimamente conectado con el principio que
se establece a partir del momento en que la Administracin Pblica es
una persona jurdica de la que el Estado se vale para realizar importan-
tsimos fines.
La personalidad unitaria de la Administracin Pblica no se afecta por
el hecho de que existan diversos tipos de entidades que no pertenecen a la
administracin central. La eficacia de la actividad administrativa depende
en gran parte precisamente de la existencia de entidades no pertenecientes
a la administracin centralizada.
- 16. CARACTERSTICAS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
COMO PERSONA JURDICA
Las caractersticas ms especficas de la Administracin Pblica como
persona jurdica son las siguientes:
1" La Administracin Pblica posee una personalidad jurdica nica en
virtud de que as lo declara el espritu de la ley al organizar los
poderes del Estado. Como personalidad jurdica nica incluye a la
totalidad de sus organizaciones, sin riesgo de que esa unidad jurdica
se desarrolle a travs de una multiplicidad de organizaciones cen-
trales y paraestatales.
Las distintas competencias de estas organizaciones en particular
participan de la misma naturaleza del poder del cual forman parte.
2" La personalidad jurdica de la Administracin Pblica tiene como
origen la Constitucin, documento que viene a crear la estructura
de los poderes del Estado y que le otorga atribuciones especficas
para su vigencia. La existencia y la creacin de organizaciones de la
Administracin Pblica depende fundamentalmente del ordena-
miento constitucional, que viene a crear a la propia Administracin
Pblica como persona jurdica unitaria del Estado.
3'" La Administracin Pblica es una persona jurdica de rango su-
perior. Esto significa que las organizaciones de particulares o los
ciudadanos no tienen capacidad legal para crear ordenamientos
legales que establezcan derechos y obligaciones entre los particu-
lares y la administracin. El Poder Pblico es una prerrogativa
exclusiva de los poderes estatales constituidos, y esto mismo se puede
aplicar al hablarse de personas jurdicas de la administracin no
pertenecientes a la Administracin Pblica centralizada.
4"LaAdministraein Pblica est al servicio del-Estado como unidad
totalizadora de organizacin pblica.
Por las razones anteriores, las distintas entidades paraestatales quedan
sometidas a la tutela de la administracin central. Esta tutela es ejercida a
travs de los rganos superiores, que son los depositarios de la supremaca
poltica y administrativa del poder soberano. Por ello, la totalidad de las
organizaciones administrativas que no pertenecen a la administracin cen-
tral quedan legalmente conectadas y sometidas a los rganos superiores
de la Administracin Pblica, que siempre corresponden a la esfera de la
administracin centralizada. Este sometimiento presenta caractersticas <lis-
tintas y modalidades diversas, dependiendo de las figuras de la adminis-
tracin no centralizada, su tipo de actividad y su importancia en el con-
curso general para el cumplimiento de los fines ltimos de la Administracin
Pblica. No podemos hablar aqu de lneas jerrquicas, dado que la jerar-
qua es propia de los rganos centrales, pero s de una tutela administrativa
que presupone y reconoce cierta autonoma ejecutiva de estas entidades
paraestatales y que en todo momento es consciente de la real existencia
jurdica de un nexo necesario entre entidades autnomas y mandos de la
administracin central.
La estructura unitaria integral de la administracin del Estado no se
fragmenta por el hecho que existan una serie de entidades ajenas a la admi-
nistracin directa o centralizada. Precisamente, esta unidad de estructura
imposibilita el hecho que pudiera existir una desconexin jurdica y opera-
tiva entre la administracin centralizada y las entidades ajenas a ese r-
gimen. La tutela administrativa impide la fragmentaci6n de esta unidad
de la administracin, al someter a las entidades descentralizadas o paraesta-
tales a una serie de controles legales y tcnicos, de acuerdo a lo que las
leyes y los reglamentos precisen. La administracin indirecta, descentraliza-
da, autrquica o paraestatal (denominaciones que les da la doctrina),
tiene como objeto el cumplir con fines pblicos, y en consecuencia, esta-
tales, aunque llevados a cabo por organizaciones distintas a los rganos
integrados bajo una estricta jerarqua, es decir, por rganos de la adminis-
tracin central.
17. ENTES TERRITORIALES Y NO TERRITORIALES
La doctrina alemana considera al territorio como decisivo para la con-
figuracin jurdica de las organizaciones administrativas. Para los rganos
territoriales, el territorio constituye un elemento esencial de su naturaleza,
mientras que en los rganos no territoriales de la administracin, la figura
del territorio queda reducida al mbito en el cual los entes van a ejercer las
atribuciones conferidas.
La importancia del territorio en la doctrina alemana se debe no 8610
a que ste es el espacio fsico en -el que los rganos ejercen legalmente sus
competencias sino, sobre todo, a que es un elemento constitutivo esencial
de los mismos. En el caso de los rganos no territoriales, el territorio en
ningn momento constituye un elemento esencial, sino que es solamente
el mbito en el cual las entidades van a ejercer sus competencias.
Los rganos del Estado de tipo territorial ejercen su competencia en la
totalidad de la poblacin existente en su territorio, incluyendo a los habi-
tantes extranjeros. En cambio, las entidades de la administracin no terri-
toriales ejercen su competencia slo en relacin a un nmero determinado
del total de habitantes que se encuentran dentro del espacio fsico en el
cual ejercen su competencia.
Otra de las caractersticas de los entes territoriales estriba en que sus
fines tienen carcter de universalidad. Cualquier conflicto o inters que
afecte a los habitantes del territorio de su competencia, se convierte en el
inters de estos rganos. En cambio, los fines de las entidades no territoriales
presentan la caracterstica de especialidad; es decir, slo algunos intereses
de determinadas personas se convierten en un inters para estas entidades no
territoriales.
Del anlisis de la universalidad de los fines de los entes territoriales y
de la especialidad de los fines de los entes no territoriales se desprende la
superioridad de poderes pblicos de los primeros en detrimento de los segun-
dos. En Mxico, por ejemplo, el refrendo, la aprobacin de los presupuestos,
la coordinacin de las polticas sectoriales, la aprobacin del financia-
miento, la autorizacin para los emprstitos, la conduccin de la poltica
internacional, monetaria, comercial, agraria, etc., corresponden en forma
exclusiva a rganos territoriales, es decir, a las Secretaras de Estado y a
los Departamentos Administrativos.
Por otra parte, los entes no territoriales se limitan a gestionar servicios
concretos que les han atribuido, en casi todos los casos, rganos territoriales.
Por ejemplo, en Mxico, la mayora de los fines de las entidades no terri-
toriales, es decir, las entidades de la Administracin Pblica paraestatal,
han sido precisados por el Ejecutivo Federal. Adems, los entes no terri-
toriales estn sometidos al control de rganos territoriales que son quienes
les fijan sus polticas generales (cfr. artculos 50 y51 de la L.O.A.P.F.).
18. SUBORDINACIN DE LOS ENTES NO TERRITORIALES
A LA ADMINISTRAetN CENTRAL
Las entidades no territoriales, dada su estructuracin tcnica y patri-
monial, se convierten en los ms adeeuados instrumentos del Estado para
prestar ciertos servicios pblicos de contenido muy especializado y, funda-
mentalmente, para actividades de gestin econmica. Aunque gozan de
36
562 JACJ:-;TO FAYA VlESCA
cinta autonoma, las entidades paraestatales estn sujetas a control por
parte de la administracin central.
El hecho que las entidades paraestatales se encuentren, en la mayora
de los casos, constituidas IJo1.jo los principios y Iormalidades del derecho
privado no quiere decir qur l'scapen a la legalidad del derecho pblico ;l
que obligada toda autoridad. Cualquier rgano de la administracin,
sea central o paraestatal, no "C libera de la sumisin a la legalidad del
derecho pblico, dado que la administracin se encuentra estructurada
pe)r este derecho y por su carcter esencial de organizacin poltica. El
derecho pblico no r;med SlI funcin al permitir que ciertas entidades
de la Administracin Pblica !'I(" revistan de Iormas jurdicas privada.... Y no
puede hacerlo porque: la totalidad de I.L'\ relaciones jurdicas existentes entre
los centrales y no <cutrales Ikm esencialmente de contenido de de-
reeho pblico.
En un principio. la administracin comenz a utilizar las tcnicas juri-
die",", y de organitcin previstas P."lTl la." sociedades mercantiles. E<;.ta
utilizacin fue ocasional y espordica y siempre con el fin de auxiliar el
financiamiento de: algunos servicios o la construccin de determinadas
obras. Am, la administracin se ....soci con el capital privado para pratar
una lIC:rie de servicios que con...sideraba pertenecientes a la gestin Pblica.
La forma de organiz.acin administrativa de la.'! suciedades mercantiles, su.'!
tcnicas contables, de administracin de personal, de tcnica de merca-
dos, etc., han probado eficacia en las empresas privadas, dentro de las
estructuras econmices de corte capitalista. El Estado no poda desapro-
vechar esta experiencia sacada de la realidad econmica, por lo que fue
incrementando 511 intervencin en el campo econmico mediante entidades
incorporadas a su administracin, pero de forma.'! [urdicas de
den:d1o
- 19, C'.APActUAD ]t7RDICA D& LAS INTIDADES PAkAESTATAUS
lAS personas juridi<:.as de derecho pblico, dado el reconocimiento de
!U personalidad como centro de imputacin de relaciones de derecho, tienen
capacidad jurdica para actuar. E.<;.ta capacidad la ejercen mediante aetOl
propios dd derecho privado y, en ocasiones, del derecho pblico. EstOl
entes pmonilicad08 !lOO lIUsctptiblcs de catableccr relaciones juridia! tanto
al actuar en ddcn... del inters gmeral, como al actuar para el mundo de
1at relaciones privadu.
Estas entidades no territoriales mman:an su actividad bajo el principi
de JepBdad. Sus rdac:iona Y lituaciones jurldicas edD IUjetaa a lo que
cktamiDeD las leya. .Ea ate ItIltido, la capacidad juddica
ADWI!"ISTRAC'N P{IlIICA },"DJ'IUL
,le una determinada r nt id.ul roilJ(idr con l.t tot.t1id;lt) <Ir potrstadr<
que le havan sido atribuidas por In'! ordenamientos. Lo", I"ntl"\ H 1liarn
entonces drntr o (k la .l.,rr.lI1 ....fera de atribuciones qllf' I("s fueron expresa-
mente conferida... no plldicndo arruar. en consecuencia, <'11 ;t<plrllo' 1 ;tmpt)8
<'Tl que la ky no In haya previsto.
Uno de 10'1 principio", administrativos ("vnriall"'1 de Ia\ r)rN'.n;" jun.
dicas de derecho pblico es d de "adherencia al fin". }:"1(' prinr ipio ('l,n,iM("
en que las entidad.... no territorial.... dirijan su actividad (Ir acundo .. una
rxanil..acin teleolcicamente delimitada por 1M ordenamientos juridicos,
Toda personificacin jurdica del f:... tado tiene un fin adherido irnpllrit...
mente: por lo gnlnal lIe trata de realizar un inters o cualitativo.
Dentro de ,ran marco de 108 Iines de l;u pt'J"!l:Onail jurdic..., oWtt'Jl
matices distintos donde la... frontct'd.."I son muy diHcila de percibir dada lA
multiplicidad de actividades \' la." distinta.' capacidades juridicu imputA-
hin a (';<'tos entes, No obstante, cada J)("rsona phlica tiene faMI muy par-
tcubres que corresponden a xu propia naturaleza, fina que en ,. vrtice
rtr la pirmide estatal con Ir)'! gran<iet fint':l del Eltado. Cada
pmIODa pbtica ticor un (',.unpo dr atrbuciones ('J.pec1fk:o que l. obliga 11
delatTOllar !U actividad en muy y pn:ci.tc:ll dentro d...l gran
campo de la adminisrracibn del FAlado.
En el derecho privado, la jundtc-...a y la de obrar roincidt"Jl
ya qlW' no h.ll) pt'1'!IOna.. ,iuridicu inc..apattl. f:n d det"('( ho
pblieo... te da el ('.aso f'n que entOl phlc-t'J' dotadOll d.. fX"J'lIIO'laJidad
jurdica tengan capacidad. prro en dl"'tt'nninado momento Je lt..I l"eIt.rinja
la facultad de obrar. F.n mUC'N!t caJO't. "Mil Mltricci6n para t'jtroa .J
capacidad juridica lW" debe al propIito del d.. mant(':l)f'r una tutt'ta
dela adminill:tracin. En Mkcn. la 1.O.A.P.F" la I.ey ck
Prr.lrIupruetto. Contabilidad ., Ptblicn v la J,ry de Deuda
Pblica facultan a b mfo k'rritorialO1 en matt'riat t.ambiba l"eIla"Y'llda
para entidades no tmitoria.lt-!t. Por ejemplo, la aprobaci6a defmitiYa de
pnsupuelfllll, en materia de evaluacin, m de eee-
fr.&t4lci6n de anprtitOl. de poKtica laboral y tarifas ., pt"CdoI de obras
v !lIl"rvcOll.
cierta autonoma, las entidades paraestatales estn sujetas a control por
parte de la administracin central.
El hecho que las entidades paraestatales se encuentren, en la mayora
de los casos, constituidas bajo los principios y formalidades del derecho
privado no quiere decir que escapen a la legalidad del derecho pblico a
que est obligada toda autoridad. Cualquier rgano de la administracin,
sea central o paraestatal, no se libera de la sumisin a la legalidad del
derecho pblico, dado que la administracin se encuentra estructurada
por este derecho y por su carcter esencial de organizacin poltica. El
derecho pblico no cancela su funcin al permitir que ciertas entidades
de la Administracin Pblica se revistan de formas jurdicas privadas. Y no
puede hacerlo porque la totalidad de las relaciones jurdicas existentes entre
los rganos centrales y no centrales son esencialmente de contenido de de-
recho pblico.
En un principio, la administracin comenz a utilizar las tcnicas jur-
dicas y de organizacin previstas para las sociedades mercantiles. Esta
utilizacin fue ocasional y espordica y siempre con el fin de auxiliar el
financiamiento de algunos servicios o la construccin de determinadas
obras. As, la administracin se asoci con el capital privado para prestar
una-serie de servicios que consideraba pertenecientes a la gestin pblica.
La forma de organizacin administrativa de las sociedades mercantiles, sus
tcnicas contables, de administracin de personal, de tcnica de merca-
dos, etc., han probado su eficacia en las empresas privadas, dentro de las
estructuras econmicas de corte capitalista. El Estado no poda desapro-
vechar esta experiencia sacada de la realidad econmica, por lo que fue
incrementando su intervencin en el campo econmico mediante entidades
incorporadas a su administracin, pero revestidas de formas jurdicas de
derecho privado.
- 19. CAPACIDAD JUIDlCA DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES
Las personas jurdicas de derecho pblico, dado el reconocimiento de
su personalidad como centro de imputacin de relaciones de derecho, tienen
capacidad jurdica para actuar. Esta capacidad la ejercen mediante actos
propios del derecho privado y, en ocasiones, del derecho pblico. Estos
entes personificados son susceptibles de establecer relaciones jurdicas tanto
al actuar en defensa del inters general, como al actuar para el mundo de
las relaciones privadas.
Estas entidades no territoriales enmarcan su actividad bajo el principio
de legalidad. Sus relaciones y situaciones jurdicas estn sujetas a lo que
determinen expresamente las leyes. En este sentido, la capacidad jurdica
de una determinada entidad coincide con la totalidad de las potestades
que le hayan sido atribuidas por los ordenamientos, Los entes actuarn
entonces dentro de la gran esfera de atribuciones que les fueron expresa-
mente conferidas, no pudiendo actuar, en consecuencia, en aquellos campos
en que la ley no lo haya previsto.
Uno de los principios administrativos esenciales de las personas jur-
dicas de derecho pblico es el de "adherencia al fin". Este principio consiste
en que las entidades no territoriales dirijan su actividad de acuerdo a una
organizacin teleolgicamente delimitada por los ordenamientos jurdicos.
Toda personificacin jurdica del Estado tiene un fin adherido implcita-
mente: por lo general se trata de realizar un inters general o cualitativo.
Dentro de este gran marco de los fines de las personas jurdicas existen
matices distintos donde las fronteras son muy difciles de percibir dada la
multiplicidad de actividades y las distintas capacidades jurdicas imputa-
bles a estos entes. No obstante, cada persona pblica tiene fines muy par-
ticulares que corresponden a su propia naturaleza, fines que en el vrtice
de la pirmide estatal convergen con los grandes fines del Estado. Cada
persona pblica tiene un campo de atribuciones especfico que la obliga a
desarrollar su actividad en sectores muy definidos y precisos dentro del gran
campo de la administracin del Estado.
En el derecho privado, la capacidad jurdica y la de obrar coinciden
exactamente, ya que no hay personas jurdicas incapaces. En el derecho
pblico, s se da el caso en que entes pblicos dotados de personalidad
jurdica tengan capacidad, pero en determinado momento se les restrinja
la facultad de obrar. En muchos casos, esta restriccin para ejercer su
capacidad jurdica se debe al propsito del Estado de mantener una tutela
integrativa de la administracin. En Mxico, la L.O.A.P.F., la Ley de
Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico y la Ley General de Deuda
Pblica facultan a los entes territoriales en materias tambin reservadas
para entidades no territoriales. Por ejemplo, la aprobacin definitiva de
presupuestos, observaciones en materia de evaluacin, en campos de con-
tratacin de emprstitos, de poltica laboral y tarifas y precios de obras
y servicios.
ARTICULO 46
1. El sistema mexicano de economa mixta.
ARTicULO 46.-Dentro de la Administracin Pblica paraestatal se
consideran empresas de participacin estatal mayoritaria, incluidas las ins-
tituciones nacionales de crdito y organizaciones auxiliares, y las instituciones
nacionales de seguros y de fianzas, aquellas que satisfagan algunos de los
siguientes requisitos:
a) Que el Gobierno Federal, el Gobierno del Distrito Federal, uno o
ms organismos descentralizados, otra u otras empresas de partici-
pacin estatal, una o ms instituciones nacionales de crdito u
organizaciones auxiliares nacionales de crdito, una o varias insti-
tuciones nacionales de seguros o de fianzas, o uno o ms fideico-
misos a que se refiere la fraccin III del artculo 3
9
de esta Ley,
considerados conjunta o separadamente, aporten o sean propietarios
del 50% o ms del capital social;
b) Que en la constitucin de su capital se hagan figurar acciones de
serie especial que slo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal; o
e) Que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la
mayora de los miembros del consejo de administracin, junta direc-
tiva u 6rgano de gobierno, designar al presidente, al director, al
gerente, o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos de
la asamblea general de accionistas, del consejo de administraci6n
o de la junta directiva u rgano de gobierno equivalente.
1. EL SISTEMA MEXICANO DE ECONOMA MIXTA
Las empresas de participaci6n estatal mayoritaria que contempla la
L.O.A.P.F. satisfacen fundamentalmente las tesis polticas y econ6micas
del Estado mexicano.
La estructura econ6mica mexicana se compone bsicamentee de tres
sectores: el pblico, formado por las empresas del Estado; el social, cons-
tituido por el ejido, las tierras comunales y otras fonnas de asociaci6n;
y el privado, formado por los capitales de los particulares. El sistema
mexicano de economa mixta, constituido por estos tres sectores, tiene
como finalidad conseguir un desarrollo econmico y social ms justo y
equilibrado.
Las empresas de participacin estatal mayoritaria se integran a nuestro
sistema econmico, combinando recursos financieros y tcnicos del sector
pblico y del sector privado. Dichas empresas estn organizadas segn
principios del Derecho Privado, pero quedan sujetas a la vigilancia y control
de las leyes del Derecho Pblico.
La mayora de las empresas de participacin estatal mayoritaria han
adoptado el rgimen legal de sociedad annima como forma de nacer
ante la vida jurdica. Por lo tanto, su organizacin queda regulada tambin
por el Derecho Mercantil. Las disposiciones jurdicas ms importantes que
se aplican a este tipo de empresas Pblicas son las siguientes:
a) Cdigo de Comercio.
b) Ley General de Sociedades Mercantiles.
e) Ley General de Instituciones de Crdito y Organizaciones Auxi-
liares.
d) Ley General de Ttulos y Operaciones de Crdito.
La ley ordena que el Estado sea el responsable de la gestin de este
tipo de sociedades de capital privado y pblico; en tal sentido, el Estado
tiene la obligacin de regular la actividad financiera, tcnica, humana y
jurdica de estas empresas, de acuerdo con lo que las leyes establezcan.
Las empresas de participacin estatal mayoritaria son de inters pblico,
por lo que los fines y los medios de su actividad econmica y social son
fijados obligatoriamente por el Estado.
NOTA: Ver el captulo del artcuk> :+5 que trata sobre la adminUltraci6n paraeatatal.
ARTICULO 47
1. Las Sociedades y asociaciones civiles asimiladas a las empre-
sas pblicas.
ARTCULO 47.-Se asimilan a las empresas de participacin estatal ma-
yoritaria, las sociedades civiles as como asociaciones civiles en las que la
mayora de los asociados sean dependencias o entidades de las mencionadas
en el inciso a) del artculo anterior, o alguno o varios de ellos se obliguen a
realizar o realicen las aportaciones econmicas preponderantes.
1. LAs SOCIEDADES y ASOCIACIONES CIVILES ASIMILADAS
A LAS EMPRESAS PBLICAS
La ley equipara a las sociedades o asociaciones civiles con las empresas
de participacin estatal mayoritaria mencionadas en el artculo 46 de la
L.O.A.P.F., si la mayora de los asociados de dichas sociedades o asocia-
ciones es constituida por el Gobierno Federal, el Gobierno del Distrito
Federal o una o varias de las dependencias o entidades siguientes: orga-
nismos descentralizados, empresas de participacin estatal, instituciones
nacionales de crdito u organizaciones auxiliares nacionales de crdito,
instituciones nacionales de seguros o de fianzas, o fideicomisos; o, tambin,
si alguna de las anteriores dependencias o entidades realiza la aportacin
econmica predominante.
ARTICULO 48
1. Definicin de empresas de participacin estatal minoritaria.
ARTCULO 48.-Para los efectos de esta ley, sern empresas de parti-
cipacin estatal minoritaria las sociedades en las que uno o ms organismos
descentralizados u otra, u otras empresas de participacin estatal mayori-
taria consideradas conjunta o separadamente, posean acciones o partes de
capital que representen menos del 50% y hasta el 25% de aqul.
La vigilancia de la participacin estatal estar a cargo de un comisario
designado por el Secretario de Estado o Jefe del Departamento Adminis-
trativo encargado de la coordinacin del sector correspondiente.
Las relaciones de las empresas de participacin estatal minoritaria con
la administracin pblica federal, sern las que determine la ley.
1. DEFINICIN DE EMPRESAS DE PARTICIPACIN
ESTATAL MINORITARIA
Como su nombre lo indica, las empresas de participacin estatal mi-
noritaria son aquellas sociedades en las que el Estado -a travs de empresas
de participacin estatal mayoritaria * u organismos descentralizados-- es
socio minoritario cuya aportacin representa no menos del 25% del capital
de la sociedad, pero no ms del 50% del mismo.
El comisario encargado de cuidar la participacin estatal en cada una
de estas empresas es nombrado por el titular de la Secretara o Departa-
mento Administrativo que coordine el sector al cual dicha empresa per-
tenezca.
Estas empresas han adoptado el rgimen de sociedades mercantiles,
quedando su creacin y organizacin reguladas por el derecho mercantil.
* .En:el articulo 46 de la L.b.A.P.F. se define este. tipo de empresas.
N o ' 1 " 4 ~ V. el aPltulo del liltticulo+5. que trata sobre la administracin paraeitataI.
ARTICULO 49
1. Antecedentes legislativos del fideicomiso.-2. Definicin y ele-
mentos del fideicomiso.-3. Tipos de fideicomiso y sus causas de
extincin.--4. La Secretara de Hacienda, fideicomitente nica del
Gobierno Federal.
ARTCULO 49.-Los fideicomisos a que se refiere esta ley sern los que
se establezcan por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico como fidei-
comitente nico de la administracin pblica centralizada, as como los
que se creen con recursos de las entidades a que alude el artculo 3
9
de este
propio ordenamiento.
El fideicomitente deber recabar la autorizacin previa de la Secre-
tara de Estado o Departamento Administrativo encargado de la coordina-
cin del sector correspondiente, para la integracin de los comits tcnicos.
En todos los casos un representante del fideicomitente, cuando menos,
formar parte del comit tcnico.
1. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS DEL FIDEICOMISO
La Ley General de Instituciones de Crdito y Establecimientos Ban-
carios de 1924 es el antecedente legislativo ms inmediato en materia
de fideicomisos. Esta figura jurdica se regul posteriormente en la Ley de
Bancos de Fideicomiso, publicada en el Diario Oficial de la Federacin
el 17 de julio de 1926. En dicha ley se estableci que el fideicomiso era
"un mandato irrevocable".
El 27 de agosto de 1932 se public en el Diario Oficial de la Federa-
cin la vigente Ley de Ttulos y Operaciones de Crdito, la que se refiere
al fideicomiso como "patrimonio de afectacin", expresin distinta a la
que estableca la Ley de Bancos de Fideicomiso (vid supra). En 1933
y en 1945 fueron reformados los artculos 348 y 359, respectivamente, de
dicha ley.
Serra Rojas cita a Joaqun Rodrguez y Rodrguez, quien afirma: "Con
evidentes conexiones lgicas con la fiducia y el fideicomiso romanos y con
el fideicomiso testamentario del derecho espaol y.. meXicano,hist6rica-
mente el fideicomiso deriva del trust anglosajn, hijo a su vez, del fidei-
comiso romano o de ciertas instituciones germanas," 1
2. DEFINICIN y ELEMENTOS DEL FIDEICOMISO
El fideicomiso consiste en una operacin mercantil mediante la que
una persona fsica o moral -llamada fideicomitente- destina ciertos
bienes a la realizacin de un fin lcito y determinado, encomendando sta
a una institucin fiduciaria (cfr. artculo 346 de la L.G.T.O.C.).
El artculo 349 de laLey General de Ttulos y Operaciones de Crdito
expresa que "slo pueden ser fideicomitentes las personas fsicas o jurdicas
que tengan la capacidad necesaria para hacer la afectacin de bienes que
el fideicomiso implica, y las autoridades judiciales o administrativas com-
petentes, cuando se trata de bienes cuya guarda, conservacin, adminis-
tracin, liquidacin, reparto o enajenacin corresponda a dichas autoridades
o a las personas que stas designan".
El artculo 348 de la misma ley ordena que "pueden ser fideicomisarios
las personas fsicas o jurdicas que tengan la capacidad necesaria para
recibir el provecho que el fideicomiso implica.
"El fideicomitente puede designar varios fideicomisarios para que re-
ciban simultnea o sucesivamente el provecho del fideicomiso, salvo el caso
de la fraccin II del artculo 359.
"Cuando sean dos o ms los fideicomisarios y deba consultarse su vo-
luntad, en cuanto no est prevista en la constitucin del fideicomiso, las
decisiones se tomarn a mayora de votos computados por representaciones
y no por personas. En caso de empate, decidir el juez de primera instancia
del lugar del domicilio del fiduciario.
"Es nulo el fideicomiso que se constituye en favor del fiduciario".
El fiduciario se convierte en el titular del patrimonio constituido por
los bienes o derechos destinados a la realizacin del fin del fideicomiso. El
artculo 350 de la misma ley ordena: "Slo pueden ser fiduciarias las insti-
tuciones expresamente autorizadas para ello, conforme a la Ley General
de Instituciones de Crdito.
"En caso de que al constituirse el fideicomiso no se designe nominal-
mente la institucin fiduciaria; se tendr por designada la que elija el
fideicomitente o, en su defecto, el juez de primera instancia del lugar
en que estuvieren ubicados los bienes, de entre las instituciones expresa-
mente autorizadas conforme a la ley.
"Elfideicomitentepod;r design:p- fiduciarias para
que conjunta o sucesivamente .. el fideiComiso estableciendo
1. lDn.elio A:,Ba. ed;,1"omol; pp.
el orden y las condiciones en que hayan de sustituirse. Salvo lo dispuesto
en el acto constitutivo del fideicomiso, cuando la institucin fiduciaria no
acepte, o por renuncia o remocin cese en el desempeo de su cargo,
deber nombrarse otra para que la sustituya. Si no fuere POSible esta
sustitucin, cesar el fideicomiso."
El artculo 352 de la ley en cita establece que "el fideicomiso puede
ser constituido por acto entre vivos o por testamento. La constitucin del
fideicomiso deber siempre constar por escrito y ajustarse a los trminos
de la legislacin comn sobre transmisin de los derechos o la transmi-
sin de propiedad de las cosas que se den en fideicomiso".
3. TIPOS DE FIDEICOMISOS Y SUS CAUSAS DE EXTINCIN
La Banca mexicana por lo general practica tres tipos de fideicomiso:
a) Fideicomiso de Administracin.
b) Fideicomiso de Mandato o Representacin del Fideicomiso.
e) Fideicomiso de Garanta.
El artculo 357 de la ley citada establece que el fideicomiso se ex-
tingue:
"1. Por la realizacin del fin para el cual fue constituido;
II. Por hacerse ste imposible;
111. Por hacerse imposible el cumplimiento de la condicin suspen-
siva de que dependa o no haberse verificado dentro del trmino sealado
al constituirse el fideicomiso o, en su defecto, dentro del plazo de 20 aos
siguientes a su constitucin;
IV. Por haberse cumplido la resolucin resolutoria a que haya que-
dado sujeto;
V. Por convenio expreso entre el fideicomitente y el fideicomisario;
VI. Por revocacin hecha por el fideicomitente cuando ste se haya
reservado expresamente este derecho al constituir el fideicomiso; y
VII. En el caso del prrafo final del artculo 350."
4. LA SECRETARiA DE HACIENDA, FIDEICOMITENTE NICA
DEL GoBIERNO FEDERAL
En los ltimos' aos el Gobiemo Federal ha venido constituyendo una
serie de fideicJnikos, para. lo cual la Secretaria: de Hacienda y Crdito
J!blif;:o c e l ~ -: CQntra,tosde.. fideicomiso con diversas instituciones. .nacio-
nales de crdito, creando empresas mercantiles a las que se les encomienda
el manejo del fideicomiso.
Ninguna dependencia del Ejecutivo Federal, a excepcin de la Secre-
tara de Hacienda y Crdito Pblico, puede ordenar la constitucin de un
fideicomiso.
Tanto el presente artculo 4-9 como el artculo 9
9
de la Ley de Presu-
puesto, Contabilidad y Gasto Pblico, sealan a la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico como fideicomitente nica de la Administracin Pblica
centralizada.
ARTICULO 50
1. Carcter administrativo y poltico de la sectorizacin.-2. Respon-
sabilidad del Ejecutivo Federal en la sectorizacin.-3. Naturaleza
pblica de la sectorizacin.--4. Marco econmico de la sectoriza-
cin.-5. Factores que influyen en la sectorizacin.-6. Interferencias
en la formulacin y ejecucin de las polticas sectoriales.-7. Supre-
maca de los rganos centrales.-8. Administracin y gobierno de
las entidades paraestatales.-9. Funcionarios responsables de las
tareas administrativas y de planificacin de las entidades paraes-
tatales.-lO. Antecedentes de la reorganizacin administrativa de la
Administracin Pblica.-ll. Principios del proceso de sectoriza-
cin.-12. Relevancia de las Secretaras de Programacin y Presu-
puesto y de Hacienda y Crdito Pblico en la conduccin de las
polticas sectoriales.e-el S. Sectores de la Administracin Pblica.-
14. Definicin de los sectores de actividad.-15. Influencia de la
teora general de sistemas en el enfoque sectorial.-16. Repercusiones
del crecimiento del sector paraestatal.-17. Restricciones en materia
sectorial.-18. Dimensiones de la sectorizacin administrativa.-
19. Primer acuerdo presidencial en materia de sectorizacin.-20.
Segundo acuerdo presidencial en materia de sectorizacin.-21. Ter-
cer acuerdo presidencial en materia de sectorizacin.
ARTCULO 50.-El Presidente de la Repblica estar facultado para
determinar agrupamientos de entidades de la administracin pblica para-
estatal, por sectores definidos, a efecto de que sus relaciones con el
Ejecutivo Federal, en cumplimiento de las disposiciones legales aplicables,
se realicen a travs de la Secretara de Estado o Departamento Adminis-
trativo que en cada caso designe como coordinador del sector corres-
pondiente.
1. CARCTER ADMINISTRATIVO Y rotfrroo DE LA SECTORIZACIN
J. J. Jimnez Nieto afirma que "los sectores de actividad no existen
en la realidad administrativa. El sector es un concepto analtico. Repre-
senta el sumatorio de la accin pblica y privada en cada uno ...de los
que, ,dividiXse la.ccl6n
social. No es, por tanto, administrable, sino gobernable. La accin de
gobierno no es funcin administrativa, sino intrnsecamente poltica, en el
sentido ms vulgar del arte de lo posible y en el ms tcnico de asignacin
autoritaria de prioridades, de acuerdo a la captacin por el gobernante
de las demandas del grupo gobernado. Se administran las instituciones y se
gobiernan los sectores" .1.
La poltica sectorial tiene como nicos objetivos fijar las prioridades
-en trminos de costos de oportunidad; como seala Jimnez Nieto--,
de los bienes y servicios a producirse en un sector determinado. Por ello, la
accin gubernamental se despliega en el sector educativo, comercial, turs-
tico, sanitario, industrial, etc., mediante una estricta seleccin de programas
y prioridades. Ahora bien, no debe entenderse a la sectorizacin nica-
mente como un proceso administrativo, pues su carcter es tambin poltico,
ya que los Secretarios de Estado y Jefes de Departamentos Administrativos
adquieren cierta responsabilidad de ese tipo en cuanto formulan y ejecutan
las polticas de su sector, de acuerdo con los lineamientos que establece el
Ejecutivo Federal.
La consolidacin o debilitamiento de las polticas sectoriales depende
muchas veces de las tesis polticas sostenidas por el Ejecutivo Federal o
por el Poder Legislativo. Por ejemplo, la poltica del sector industrial
variar segn adopte el Estado una tesis de economa de mercado o de
planificacin centralizada. Los sistemas administrativos que sirven de apoyo
a las polticas sectoriales pueden adquirir o perder eficacia segn se acer-
-quen o se alejen de las tesis polticas que sustente el Ejecutivo Federal.
'2. RESPONSABILIDAD DEL EJECUTIVO FEDERAL
EN LA SECTORIZACIN
Si bien la fijacin de las polticas sectoriales es responsabilidad de los
Secretarios de Estado y de los Jefes de los Departamentos Administrativos,
es el Presidente de la Repblica, de conformidad con la L.O.A.P.F.,
quien decide qu entidades paraestatales se agrupen en determinado sector.
La administracin de los sectores queda siempre a cargo de los Secretarios
de Estado y Jefes de Departamentos Administrativos, pero es el Presi-
dente de la Repblica quien los agrupa y fija sus objetivos, metas y
prioridades.
3. NATURALEZA PBLICA DE LA SECTORIZACIN
La sectorizacin responde a una naturaleza esencialmente de carcter
pblico, manifiesta por ejemplo, en los casos del gobierno interior de un
pas, de la defensa nacional, de las relaciones exteriores, etc. En estos casos
la actividad gubernamental es indiferenciada y sus destinatarios no son
claramente individualizados. En otros sectores, aunque la actividad guber-
namental siempre es pblica, su naturaleza contiene elementos de ndole
privada. Por ejemplo, en el sector industrial y del trabajo, los destinatarios
de la actividad gubernamental pueden ser perfectamente localizados. Esto
OCUITe cuando el Estado fomenta las actividades industriales privadas, ya
sea mediante el otorgamiento de concesiones, subsidios, permisos, o bien,
unindose al capital privado para constituir entidades pblicas no terri-
toriales.
4. MARCO ECONMICO DE LA SECTORIZACIN
Toda poltica sectorial, se desarrolle en un marco de economa libre
o de economa mixta, orienta su actividad hacia la prestacin de servicios
pblicos o a fomentar actividades de particulares. Ahora bien, algunas
de las instituciones comprendidas en los diversos sectores slo ofrecen deter-
minados productos o servicios a un nmero reducido de gobernados. Esta
situacin no se contrapone a las polticas del conjunto del sector. El obje-
tivo del sector es precisamente armonizar los distintos bienes, servicios, y
actos de gobierno, en un todo coherente que responda a una programacin
administrativa. El xito de las acciones de un sector determinado se debe,
principalmente, a la similitud de las distintas actividades realizadas por las
instituciones sectorzadas.
5. FACTORES QUE INFLUYEN E ~ LA SECTORIZAaN
En Mxico, como en otros paises, la sectorizacin depende de varios
factores: aumento del gasto pblico, cambios tecnolgicos, tesis desarro-
llistas y necesidades objetivas en materia econmica y social. Por lo que
respecta a la separacin de sectores como, por ejemplo, Industria y Co-
mercio, obedece ms que a una especializacin o diferenciacin admnis-
trativa al impulso de reas especficas de la administracin para el estudio
y atencin de necesidades muy objetivas. De all que el Ejecutivo F ~ e r a l
estableciera el despacho de los asuntos correspondientes a Industria y
Comercio en dosSecretaas respectivamente.
6. INTERFERENCIAS EN LA FORMULACIN Y EJECUCIN
DE LAS POLTICAS SECTORIALES
575
Los responsables en la formulacin y ejecucin de las polticas sec-
toriales se encuentran con algunas dificultades cuando el xito de sus
programas depende parcialmente de la intervencin de los municipios
y/o los Estados. Por ejemplo, la eficacia de una poltica sanitaria est
sujeta a las decisiones del Secretario de Salubridad y Asistencia, y al res-
paldo de los Gobernadores de los Estados y de los Presidentes Municipales.
En estos casos, el Secretario debe efectuar una labor de convencimiento
a fin de que dichas autoridades apoyen sus programas. Tambin en materia
de educacin el concurso de los Gobernadores y de los Presidentes Munici-
pales es muy importante. En el sector de comunicaciones y transportes se
puede presentar otro caso de interferencia de un programa en el que
el Secretario tenga un inters especial, y requiera el apoyo de las autori-
dades estatales y/o municipales. Si stas se niegan a colaborar, el Secre-
tario no tiene facultad constitucional para obligarlas. Este tipo de situaciones
deben estar previstas en los programas sectoriales.
7. SUPREMACA DE LOS RGANOS CENTRALES
Los problemas de jerarqua y potestad administrativa entre las depen-
dencias centrales y las paraestatales sern comentados en el captulo
correspondiente al artculo 51 de la L.O.A.P.F. Por ahora, baste decir
que las dependencias centrales son las nicas responsables, poltica y admi-
nistrativamente, de la formulacin y ejecucin de las polticas de su sector.
Las entidades no territoriales no podrn contravenir los objetivos y metas
del sector del cual no forman parte. Si estas entidades pudieran actuar
libremente sera imposible formular una poltica sectorial. El derecho
pblico y la ciencia poltica reconocen la capacidad de los 6rganos cen-
trales para fijar las polticas de las entidades paraestatales, pues sus funcio-
nes son las naturales del Ejecutivo Federal, por lo que ajustan su actividad
a un estricto principio de juridicidad. El fundamento de la sectorizaci6n es
precisamente la supremaca de los rganos centrales.
8. ADMINISTRACIN y GOBmRNO DE LAS J!:.NTIDADES
PARAESTATALES
Conviene precisar ahora la responsabilidad de los Secretarios de Estado
y de los Jefes de los Departamentos Administrativos, tanto en sus respec-
tivas dependencias como en el sector que encabezan. En las primeras su
tarea consiste en fijar las polticas institucionales y asegurarse que se cum-
plan en forma estricta. En los sectores, la responsabilidad de esos funcio-
narios consiste en formular las lneas de actividad, es decir, seleccionar los
programas, objetivos y metas; pero la administracin de las entidades
paraestatales corresponde a sus directores.
Esto no significa que los Secretarios de Estado y los Jefes de Departa-
mentos Administrativos desatiendan sus dependencias, sino que cuiden
que el total de su sector marche bien. Para ello, la L.O.A.P.F. los ha dotado
de las suficientes facultades. No debe confundirse poltica con adminis-
tracin, pues al hacerlo se corre el riesgo de soslayar las funciones priori-
tarias o desatender los fines ltimos del gobierno y la administracin de
un sector determinado.
Por otra parte, los Secretarios de Estado y Jefes de Departamentos
Administrativos han sido incorporados a la planeacin nacional, en cuanto
son responsables de la planeacin sectorial.
9. FUNCIONARIOS RESPONSABLES DE LAS TAREAS ADMINISTRATIVAS
Y DE PLANIFICACIN DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES
Los Secretarios y Jefes de Departamentos que intenten actuar con ex-
ceso de celo administrativo, seguramente no tendrn tiempo para gobernar
su dependencia y su sector. La seleccin de programas bsicos, la preci-
sin de objetivos y metas, son campo reservado para las polticas de
gobierno. La sensatez y la inteligencia de esta calidad de gobierno depende
de no pretender administrar con exceso su dependencia. Lo anterior nos
lleva a considerar que de las tareas de administracin deben encargarse
los subsecretarios y los directores de las entidades paraestatales, mientras
que la seleccin de prioridades y la fijacin de objetivos y metas deben ser
responsabilidad exclusiva de los Secretarios de Estado y de los Jefes
de Departamentos Administrativos. No est por dems observar que es
comn encontrar en los pases subdesarrollados a Secretarios y Ministros
que administran con exceso y gobiernan deficientemente. En consecuencia,
creemos que gran parte del xito de la sectorizacin administrativa en
Mxico, depender del eficaz y eficiente gobierno de los Secretarios y Jefes
de Departamento y de la eficaz y eficiente administracin de los subsecre-
tarios y directores de entidades paraestatales.
10. ANTECEDENTES DE LA REORGANIZACIN ADMINISTRATIVA
577
Los artculos 50 y 51 de la L.O.A.P.F. facultan al Ejecutivo Federal
para constituir sectores definidos, en los cuales los Secretarios y los Jefes de
Departamentos se responsabilizan de la conduccin, planeacin, coordina-
cin, control y evaluacin de la operacin y el gasto de las entidades para-
estatales. En palabras de Alejandro Carrillo Castro "uno de los propsitos
bsicos que persigue la sectorizacin de las entidades paraestatales es que
la cabeza de sector se avoque al estudio de cada una de ellas, a fin de
proponer reformas tales como la creacin, incorporacin, fusin, liquida-
cin y fortalecimiento de entidades en el sector respectivo".
Afirma Carrillo Castro que ello ha conducido a incrementos y decre-
mentos de entidadesparaestatales. Bajo el concepto de "incrementos" se
agrupan las nuevas creaciones de entidades paraestatales y las absorciones
que, del sector privado, ha tenido que llevar a cabo la Administracin
Pblica Federal. Por "decremento" se entienden tanto las fusiones como
las liquidaciones.
La reorganizacin estructural y funcional de la Administracin Pblica
surgir --como sostiene Carrillo Castro-- de un detallado anlisis de las
estructuras administrativas existentes. Por ello, esta reorganizacin no puede
considerarse como algo acabado y perfecto, sino como un proceso sujeto
a un constante examen crtico y a una permanente evaluacin.
La sectorizacin administrativa es consecuencia de una serie de estudios
realizados por la "Comisin de Administracin Pblica" (CAP), que se
estableci en el mes de abril de 1965 en la extinta Secretara de la Pre-
sidencia.
La Comisin se constituy, segn Godolfino Jurez Meja, con base
en las facultades que la abrogada Ley de Secretaras y Departamentos de
Estado, del 23 de diciembre de 1958, otorgaba a la Secretara de la Presi-
dencia, y que anteriormente eran competencia de la desaparecida Secretara
de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa, creada en el ao de
1947. Afirma dicho autor que "los principales avances de los trabajos
de esta Comisin se resumieron en el 'Informe sobre la Reforma de la
Administracin. Pblica Mexicana' de 1967, en el que se presentaron
las lneas de poltica de la Reforma Administrativa y se hizo un anlisis
general de la Administracin Pblica en materia de organizacin y fun-
cionamiento de las Secretaras, y de Estado,. lt;l sistemas
coordinaclbn 'general del GObierno' Mexicano, los la admi-
IllStraci6h de materiales, la administracin de personal, b.sistemas de
37
planeacin nacional y de programacin de las actividades del sector pbli-
co, y el sistema de elaboracin del presupuesto federal","
En relacin a la sectorizacin de la Administracin Pblica Federal,
la Comisin de Administracin Pblica, recomend en 1967, lo siguiente:
"Como los trabajos de la Comisin de Programacin del Sector P-
blico agrupan los programas de actividades en diversos sectores, se estima
que para lograr la mayor coordinacin entre la Comisin de Administracin
Pblica y la Comisin de Programacin del Sector Pblico puede ser adop-
tado tal agrupamiento y su clasificacin en subsectores, con el fin de com-
pletar el anlisis que se ha iniciado en materia de planeacin econmica
con el estudio de los instrumentos administrativos correspondientes, para:
. "1. Agrupar y clasificar, por sectores de actividad nacional, a las secre-
taras y departamentos de estado, los organismos descentralizados
y las empresas de participacin estatal, especialmente aqullas o
aqullos que se consideren de mayor importancia para el desarrollo
del pas, Ydeterminar el papel que les corresponda desempear en
cada sector, aunque algunas entidades deban ser consideradas en
varios, segn las funciones que realicen.
"2. Analizar, dentro de cada sector, las funciones que desempean
las diversas entidades, y si stas se encuentran distribuidas ade-
cuadamente; sus sistemas de proyeccin; sus procedimientos de
ejecucin; sus interrelaciones; la clase de actos que ejercen, etc.
"3. Localizar los puntos estratgicos de la actividad administrativa en
cada sector, y analizar los impedimentos para el debido desarrollo
de dicha actividad.
"4. Completar lo anterior con el anlisis de las comisiones intersecre-
tariales y las multidependientes, en pos de idnticos propsitos.
"5. Proponer lo necesario con el fin de que la organizacin adminis-
trativa responda con mayor precisin a las finalidades que se
persiguen con la programacin, por sectores, de la actividad del
sector pblico.
"6. Orientar los sistemas de coordinacin y comunicacin, capacita-
cin de personal y presupuesto-programa, en funcin de la inte-
gracin por sectores." 8
La CAP tenia entonces como presidente al licenciado Jos Lpez Por-
tillo, por ello gran parte de sus propuestas estn actualmente siendo llevadas
a la prctica.
'2 La Sectoriztuin de la Administrtt&in Pblica Federal. CuadernOll INAP, Serie
Praxis 9, pp. 5-6. .
a Op.ciI. pp. 6-7.
Al tomar posesin como Presidente de la Repblica el licenciado Jos
Lpez Portillo, la Administracin Pblica paraestatal comprenda a ms
de 900 entidades que erogaban ms del 50% del total del gasto pblico
federal.
El panorama anterior representaba un grave problema tanto de coor-
dinacin y armonizacin de las polticas de las entidades paraestatales con
las polticas de las dependencias centrales, como de control y vigilancia del
magno gasto ejercido. Como es de suponer, esta situacin propiciaba
el desperdicio de recursos humanos y financieros. El licenciado Jos Lpez
Portillo se propuso terminar con este caos administrativo y para tal efecto
envi al Congreso de la Unin una iniciativa de Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal, que servira como fundamento constitu-
cional para reorganizar las estructuras y el funcionamiento de las depen-
dencias centrales y de las entidades de la Administracin Pblica paraestatal.
El Ejecutivo trataba, mediante dicha ley, de adoptar un criterio integrador
con el fin de que normara lo ms esencial de la estructura y funcionamiento
de las dependencias centrales y de las entidades paraestatales.
Godolfino Jurez afirma que la frmula que pudiera permitir una
efectiva coordinacin entre las entidades con personalidad jurdica y patri-
monio propio y las dependencias centrales, era precisamente la sectorizacin
de la Administracin Pblica Federal, que consiste bsicamente en la
creacin de sectores definidos en los cuales se integran a las Secretaras
de Estado y Departamentos Administrativos las entidades de la Adminis-
tracin Pblica paraestatal que el Ejecutivo juzgue pertinente.
11. PRINCIPIOS DEL PROCESO DE SECTORIZACIN
La determinacin del Presidente de la Repblica de agrupar en las
Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos a diversas entidades
paraestatales obedece al propsito de integrar la Administracin Pblica
mediante sectores definidos. La sectorizacin est basada en principios
tcnicos de organizacin y no nicamente en criterios administrativos o
jurdicos. Por otra parte, si consideramos que la sectorizaci6n es una divi-
sin de funciones, sta debe adecuarse a la realidad jurdica, administra-
tiva, econmica, poltica, etc. Si se confrontan estos datos de la realidad con
las atribuciones de cada una de las dependencias y entidades, podemos
obtener un modelo de agrupamiento de entidades con caractersticas co-
munes, aunque desarrollen actividades no similares. Posteriormente, las
distintas entidades tendrn que armonizar sus funciones con el marco
particular de atribuciones de la dependencia .. que encabeza el sector.
Otra manera de efectuar una sectorizacin que responda a la realidad
consiste en analizar las funciones esenciales de las distintas. dependencias
en relacin con las polticas del Ejecutivo Federal en materia de planeacin
econmica y social. Si las distintas dependencias se ordenan de acuerdo
a su contribucin a la planeacin nacional ser ms probable eliminar los
criterios convencionales y ejecutar una poltica sectorial con base en cri-
terios de ptima funcionalidad administrativa.
12. RELEVANCIA DE LAS SECRETARiAS DE PROGRAMACIN y PRESUPUESTO
y DE HACIENDA y CRDITO PBLICO EN LA CONDUCCIN
DE LAS POLTICAS SECTORIALES
En Mxico, la sectorizacin no responde a una mera divisin de fun-
ciones en la que se otorga idntico peso especfico a las distintas dependen-
cias que jefaturan los conjuntos de entidades paraestatales que conforman
los sectores administrativos. Las Secretaras de Programacin y Presupuesto
y de Hacienda y Crdito Pblico ocupan un papel de gran importancia
en la conduccin de las distintas polticas sectoriales. Esta posicin admi-
nistrativa de privilegio no obedece a una Pura determinacin del Ejecutivo
Federal sino fundamentalmente a lo ordenado por la propia L.O.A.P.F.,
pues dichas secretaras son las encargadas de otorgar orientacin y "apoyo
global" a la totalidad de las dependencias y entidades de la administracin;
del anlisis de la L.O.A.P.F; se deduce que son las facultadas para otorgar
esta orientacin y este apoyo global en virtud que son las responsables de la
programacin, presupuestacin, control, informacin, estadstica, financia-
miento y evaluacin de las operaciones financieras y administrativas de la
totalidad de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica
Federal.
13. SECTORES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Los sectores en que se ha dividido la Administracin Pblica Federal
mexicana, son los siguientes:
Sector Agropecuario Forestal;
Sector Pesca;
Sector Industrial;
Sector Comercio;
Sector, Turismo;
Sector PoI1tioa Ecoamica;
Sector Administracin y Defensa;
Sector Comunicaciones y Transportes;
Sector Asentamientos Humanos;
Sector Educacin;
Sector Poltica Laboral; y
Sector Salud y Seguridad Social.
14. DEFINICIN DE LOS SECTORES DE ACTlVIDAD
581
Alejandro Carrillo Castro se refiere a los sectores de actividad como
los "casos en que las actividades operativas o productos finales de dos o
ms instituciones, inciden en un mismo mbito de actividad -como el agro-
pecuario o el de beneficio social- o en torno a un problema especfico,
aunque stas no puedan encasillarse en un solo 'sector' convencional. Se ha:
convenido en llamarlas 'sectores de actividad', pese a que en la realidad
presentan un conjunto de interacciones tan complejas, que, frecuentemente,
no se puede trazar una lnea entre unos y otros";'
"En tales circunstancias --opina Carrillo Landeros-- se hace nece-
sario agrupar a las dependencias y las instituciones con el propsito de
coordinar sus acciones, de acuerdo a los objetivos del plan nacional de des-
arrollo, para compatibilizar sus recursos y necesidades, y responder con una
mayor eficacia a los requerimientos de la poblacin.
"Con base en lo anterior se puede afirmar que un sector es una abs-
traccin analtica que permite visualizar un mbito de la actividad humana
a travs del cual se materializan las polticas, estrategias, objetivos y metas
de un gobierno, se dirige y controla la accin de las instituciones pblicas
y se induce y orienta la de los particulares." 15
15. INFLUENCIA DE LA TEORA GENERAL DE SISTEMAS
EN EL ENFOQUE SECTORIAL
Segn Carrillo Landeros, la teora general de sistemas ha influenciado
marcadamente el enfoque sectorial. As, unsectores fcilmente identificable
con un sistema, por lo que podemos hablar de sectores y subsectores, de
macro-sectores y micro-sectores. De admitirse estaconcepci6n, podramos
hablar de un macro-sector nacional, del cual se derivara el sector pblico
:& Cil pos. Ramiro Carrillo Landeros, Secforizaci6n d. la Administracin Pblica..
Colecei6n: Texto. y Conferencias Nm. 1,Colegio de Licenciados en Ciencias Pontieas
y Administracin Pblic:a. A. C., p. 2.
15 01. cit., p. 2.
de Mxico, formado por tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, y
tres niveles de autoridades: Municipal, Estatal y Federal. La Adminis-
tracin Pblica Federal quedara integrada por dos sectores: el Estatal Y
el Paraestatal.
16. REPERCUSIONES DEL CRECIMIENTO DEL SECTOR PARAESTATAL
El crecimiento no proyectado de la administracin paraestatal, y su
consecuente carencia de sistemas y polticas adecuadas, motiv que el Es-
tado creara mecanismos jurdicos para vincular cada vez ms a la adminis-
tracin paraestatal con la central. Por esa causa surgi la Ley para el
Control, por parte del Gobierno Federal, de los Organismos Descentrali-
zados y Empresas de Participacin Estatal, publicada en el Diario Oficial
de la Federacin el 31 de diciembre de 1970. .
El incremento de las entidades paraestatales caus serios problemas a
la Administracin Pblica, lo que fue advertido por la Comisin de Admi-
nistracin Pblica que, en 1967, en su "1 Informe sobre la Reforma
de la Administracin Pblica Mexicana", recomend agrupar y clasificar
por sectores de actividad a las Secretaras y Departamentos de Estado,
Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal, deter-
minando el papel que les corresponda desempear en cada sector, aunque
algunas entidades se consideraran agrupadas en varios de ellos.
"Negar las posibilidades reales de la sectorizacin como un medio
viable de planeacin, coordinacin y control --expresa Carrillo Landeros--,
equivale a un desconocimiento de su naturaleza y propsitos; sin embargo,
exagerar estas posibilidades conlleva necesariamente a un criterio errneo,
pues no se puede olvidar que a pesar de sus variadas ventajas, el criterio
sectorial es incipiente y para poder constatar objetivamente sus defectos
y sus mritos se requiere de tiempo. En este orden de ideas, la sectorizacin
constituye un recurso tcnico plausible, ya que compatibiliza y orienta los
criterios de planeacin econmica y social, contribuyendo a un mejor
manejo del rea de administracin del Poder Ejecutivo Federal, al reducir
en forma considerable un tramo de control, que en los ltimos aos haba
rebasado los lmites permisibles, convirtindose en factor limitante del fun-
cionamiento del aparato administrativo." 6
17. RESTRICCIONES EN MATERIA SECTORIAL
Segn Carrillo Landeros, algunas de las restricciones. ms sobreSalientes
en materia. sectorial, son.las siguientes:
es 0/1. eit.# p. 5.
"Desequilibrios por lo que respecta a la capacidad administrativa de
varias dependencias 'Cabeza de Sector', que en este sentido son fcilmente
superadas por las entidades a las que formalmente deben coordinar, limi-
tando con esto los logros factibles de alcanzar por el sector.
"Imprecisin en cuanto al criterio sectorial en el cual no se ha unifor-
mado el planteamiento econmico con el administrativo, existiendo para
cada caso diferentes sectores, situacin que dificulta las posibilidades de
una planeacin integral efectiva, al manejar desde el punto de vista econ-
mico 12 sectores y 18 en el administrativo.
"Disgregacin por la situacin de entidades que correspondiendo a un
sector determinado, obedecen a criterios y directrices de instituciones de otro,
como en el caso de organismos como NAFINSA y SOMEX, que corres-
pondiendo al sector de poltica econmica tienen injerencia en entidades
de sectores como el agropecuario y forestal, fomento industrial, comercio, etc.
"Inadecuada concepcin al confundir polticas con sectores, aun cuando
la falla se refiera exclusivamente a denominacin, no debe pasar desaper-
cibido que una poltica y un sector son dos cosas diferentes que no pueden
confundirse, ni siquiera nominalmente.
"Indefinicin en cuanto a la naturaleza jurdica de algunas entidades
como en los casos mencionados del INBAL, INAH, la Comisin del Ro
Balsas, etc., o el de otras entidades cuya naturaleza jurdica los concepta
organismos descentralizados y en la realidad trabajan como rganos opera-
tivos de las dependencias: en este caso est el Centro de Salud 'Soledad
Orozco de Avil a Carnacha'.
"Concluyendo, es de hacer notar, que algunas de las restricciones a la
sectorizacin ya estn siendo abordadas por las reas competentes, y que
seguramente en el desarrollo de este enfoque se presentarn otras que por el
momento no se visualizan, que existen problemas, sobre todo de ndole
poltica, difciles de resolver, pero a nuestro entender esto no ser obstculo
para la operaci6n del modelo sectorial en Mxico." 1
18. DIMENSIONES DE LA SECTORIZACIN ADMINISTRATIVA
La sectorizaci6n administrativa en Mxico la podemos contemplar
. desde dos dimensiones: una orgnica-estructural, que responde a la agru-
pacin administrativa e integra a las entidades paraestatales bajo la coordi-
nacin de una dependencia federal, existiendo en esta clasificaci6n 18
sectores correspondientesa 16 Secretaras de Estado ya 2 Departamentos
Administrativos, y otra denominada de actividad 'econmica-social, la
T op. rif., pp. !HJ.-, '.'
que en ciertos casos abarca a ms de un sector administrativo, compren-
diendo para este efecto los 12 sectores que ya hemos mencionado.
En definitiva, por medio de la sectorizacin se pretende integrar la
totalidad de las acciones de la Administracin Pblica con el fin de des-
arrollar en forma congruente las actividades administrativas, econmicas,
jurdicas y sociales, evitando duplicaciones y contradicciones en las tareas
de programacin, presupuestacin, control, informacin, estadstica, finan-
ciamiento y evaluacin de las actividades financieras y administrativas.
19. PRIMER ACUERDO PRESIDENCIAL EN MATERIA
DE SECTORIZACIN
El Ejecutivo Federal, en cumplimiento de los artculos 50 y 51 de la
L.O.A.P.F., expidi un acuerdo publicado el 17 de enero de 1977 en
el diario Oficial de la Federacin, por el cual agrupa a la casi totalidad
de las entidades de la Administracin Pblica paraestatal, por sectores
definidos, a efecto de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal, en cum-
plimiento de las disposiciones legales aplicables, se realicen a travs de la
Secretara de Estado o Departamento Administrativo que en cada caso
designe como coordinador del sector correspondiente.
A continuacin transcribimos este acuerdo Presidencial:8
CONSIDERANDO
PRIMERo.-Que la organizacin de las actividades de la Administra-
cin Pblica Federal constituye el supuesto indispensable para el incre-
mento de la productividad de las entidades paraestatales en general, y que
para ello es conveniente distribuir en forma ms equilibrada la coordi-
nacin y control que el Ejecutivo Federal debe realizar sobre las mismas;
SEGUNDO.-Que en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal se establecen las funciones que corresponden a las Secretaras de
Estado y Departamentos Administrativos y se determinan las bases que
permiten la organizacin sectorial, a fin de contar con instrumentos idneos
para llevar a cabo los programas de gobierno;
TBRCERO.-Que al encomendar a las dependencias directas del Eje-
cutivo. .xni cargo la coordinacin de las-acciones. de 'aquellas entid.
de la administracin pblica paraestatal que tengan,elaci6n con el
8 Vase el interesante estudio sobre este acuerdo, de Manuel Uribe (Jastaiieda,
R_flina d_ P{blica, INAP, nm. 31-32, pp. 35-4'9f
sector de su responsabilidad, se requiere lograr una mayor coherencia
operativa y evitar duplicaciones o contradicciones, y
CUARTO.-Que la propia Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal establece que las entidades de la administracin pblica paraes-
tatal, conducirn sus relaciones con el Ejecutivo Federal a travs de la
Secretara de Estado o el Departamento Administrativo que ste determine,
he tenido a bien dictar el siguiente:
ACUERDO
ARTCULO 1
9
- Las entidades de la administracin pblica paraestatal
a que se refiere este Acuerdo, se agruparn por sectores a efecto de que sus
relaciones con el Ejecutivo Federal, en cumplimiento de las disposiciones
legales aplicables, se realicen a travs de las Secretaras de Estado o Depar-
tamentos Administrativos como sigue:
A) El sector que corresponde a la Secretara de Gobernacin y cuyo
Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con:
Central Mexicana de Bienes Races Especializados, S. A. de C. V.;
Cinematogrfica Cadena de Oro, S. A.;
Cineteca Nacional;
Compaa Operadora de Teatros, S. A.;
Continental de Pelculas, S. A.;
. Corporacin. Mexicana de Radio y Televisin, S. A. de C. V.;
Corporacin Nacional Cinematogrfica, S. A. de C. V.;
Corporaci6n Nacional Cinematogrfica de Trabajadores y Estado Dos,
S. A.de C. V.;
Corporaci6n Nacional Cinematogrfica de Trabajadores y Estado Uno,
S. A. de C. V.;
Estudios Churubusco Azteca, S. A.;
Inversiones Reforma, S. A.;
Pelculas Mexicanas, S. A. de C. V.;
Productora Nacional de Papel Destintado, S. A. de C. V.;
Productora e Importadora de Papel, S. A. pe C. V.;
Promocin de Desarrollo Industrial, S. A. de C. V.;
Islas Marias antes Henequn del Pacifico, S A. de C. V.;
Publicidad Cuauhtmoc, S. A.;
Talleres Grficos de la Naci6n, S. C. de P. E.y R.S.. ;
Teleproduetora delDistrito Federal, S. A.de C. V.;
Fideicomiso para la, Especializa-
\. dos, S. A.;
Fideicomiso para la construccin de la nueva unidad industrial de los
Talleres Grficos de la Nacin;
Fideicomiso para la Operacin del Canal 13 de Televisin, y
Fideicomiso para Promocin de Desarrollo Industrial, S. A. de C. V.
B) El sector que corresponde a la Secretara de Relaciones Exteriores
y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con:
Fideicomiso para obras en materia de relaciones internacionales de
Mxico, fomento de los estudios sobre la materia y otorgamiento de
premios e incentivos.
C) El sector que corresponde a la Secretara de la Defensa Nacional
y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con:
Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas,
antes Direccin de Pensiones Militares;
Fideicomiso Inmobiliario para las Fuerzas Armadas.
D) El sector que corresponde a la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se inte-
grar con:
Lotera Nacional para la Asistencia Pblica;
Patronato del Ahorro Nacional;
Administradora General de Inmuebles, S. A.;
Administradora Inmobiliaria, S. A.;
Administradora Inmobiliaria Acueducto de Guadalupe, S. A.;
Administradora Inmobiliaria Sotelo, S. A.;
Administradora Inmobiliaria Villa Coapa, S. A.;
Administradora Valle de Aragn Sur, S. A.;
Afianzadora Mexicana, S. A.;
Afianzadora Internacional, S. A.;
Aseguradora Hidalgo, S. A.;
Aseguradora Mexicana, S. A.;
Aseguradora Nacional Agrcola y Ganadera, S. A.;
Asociacin Hipotecaria Mexicana, S. A. de C. V.;
Banca Promex, S. A.;
Banco de Crdito Rural del Centro, S. A.;
Banco de Crdito Rural del Centro-Norte, S. A.;
Banco de Crdito Rural del Centro-Sur; .8.. A.;
Banco de Crdito Rural del Golfo, S. A.;
587
Banco de Crdito Rural del Istmo, S. A;
Banco de Crdito Rural del Noreste, S. A;
Banco de Crdito Rural del Noroeste, S. A;
Banco de Crdito Rural del Norte, S. A;
Banco de Crdito Rural del Occidente, S. A.;
Banco de Crdito Rural del Pacfico-Norte, S. A.;
Banco de Crdito Rural del Pacfico-Sur, S. A.;
Banco de Crdito Rural Peninsular, S. A.;
Banco de Mxico, S. A;'
Banco del Ejrcito y de la Armada, S. A. de C. V.;
Banco del Pequeo Comercio del Distrito Federal, S. A. de C. V.;
Banco Internacional, S. A;
Banco Internacional de Baja California, S. A.;
Banco Internacional de Tamaulipas, S. A.;
Banco Internacional del Centro, S. A;
Banco Internacional de Fomento Urbano, S. A;
Banco Internacional del Noreste, S. A;
Banco Internacional del Noroeste, S. A.;
Banco Internacional del Norte, S. A.;
Banco Internacional del Sureste, S. A;
Banco Internacional Peninsular, S. A.;
Banco Mexicano, S. A.;
Banco Mexicano del Norte, S. A;
Banco Mexicano del Occidente, S. A ;
Banco Mexicano de Puebla, S. A;
Banco Mexicano de Toluca, S. A.;
Banco Mexicano del Centro, S. A.;
Banco Mexicano del Golfo, S. A.;
Banco Mexicano del l\lbreste, S. A.;
Banco Mexicano del Sur, S. A;
Banco Nacional Cinematogrfico, S. A.;
Banco Nacional de Comercio Exterior, S. A.;
Banco Nacional de Crdito Rural, S.,A.;
Banco Nacional de Fomento Cooperativo, S. A. de C. V.;
Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S. A.;
Banco Nacional Urbano, S. A.;
Banco Provincial de Sinaloa, S. A.;
Del Angel, S. A.;
Edificios Bancarios de Baja California, S. A.;
Financiera Comercial Mexicana, S. A.;
FinangQ'a .de de Transformacin, S. A.;
Financiera Internacional, S. A.;
Financiera Nacional de la Industria Rural, S. A. (Antes FONAFE) ;
Financiera Nacional Azucarera, S. A. FINASA;
Hipotecaria Internacional, S. A.;
Inmobiliaria Administradora Balbuena, S. A.;
Inmobiliaria Asociacin, S. A.;
Inmobiliaria Banfoco, S. A.;
Inmobiliaria Binor, S. A.;
Inmobiliaria Bisa, S. A.;
Inmobiliaria Mexicana Industrial, S. A. de C. V.;
Inmobiliaria Somex, S. A.;
Inmuebles Cuauhtmoc, S. A.;
Nacional de Pailera, S. A.;
Nacional Financiera, S. A.;
Nacional Vallarta, S. A. de C. V.;
PROCORSA, S. A.;
Ro Nazas, S. A.;
Sociedad Inmobiliaria y Fraccionadora, S. A.;
Sociedad Mexicana de Bienes Races, S. A.;
Sociedad Mexicana de Crdito Industrial, S. A.;
Compaa Campechana de Telfonos, S. A. Crdito para la amplia-
cin de servicios;
Compaa del Angel, S. A. Administracin de acciones propiedad del
Gobierno Federal;
Compaa Telefnica Fronteriza, S. A. Crdito a la fidecomisaria;
Compaa Telefnica Nacional, S. A. Crdito a la fideicomisaria;
Crdito para obras, ampliacin y mejoramiento de los sistemas de agua
potable y alcantarillado de la Ciudad de Veracruz;
Fideicomiso a favor del Colegio Britnico, S. A. para el otorgamiento
de un crdito para la construccin de tm edificio;
Fideicomiso constituido con el importe de un. legado del seor Eduar-
do Omarini;
Fideicomiso liquidador de instituciones de crdito y organizaciones;
Fideicomiso para adquirir la cartera a favor de Financiera General,
S. A. y derivada del Fraccionamiento El Palmor;
Fideicomiso para apoyar financieramente al Gobierno del Estado de
Chihuahua en el plan de carreteras "Gran Visin";
Fideicomiso para compensar a lasfnstituciones filiales del Banco Na-
cional Agropecuario, S. A., los aumentos en las tasas de inters;
Fideicomiso para consoldacn de adeudos de agricultores productores
de algod6n de Matamoros; .
Fideicomiso para cr&titos. agropecuariO$i o ar'ttstmales .aejidatriris de
San Pedro de .las Colonias, Coab.;
Fideicomiso para el manejo del Fondo Nacional de Fomento Ejidal;
Fideicomiso para el otorgamiento de crditos a favor de cooperativas
pesqueras para la adquisicin de barcos camaroneros;
Fideicomiso para el otorgamiento de apoyos a empresas nacionales
fabricantes de armas y cartuchos;
Fideicomiso para el otorgamiento de crditos a agricultores de Cd.
Jurez, Cd. Camargo, Jimnez y Cd. Delicias, Chih.;
Fideicomiso para el otorgamiento de crdito a las cooperativas esco-
lares;
Fideicomiso para el otorgamiento de crditos al Ayuntamiento de
Mexicali;
Fideicomiso para el otorgamiento de Crditos al Gobierno del Estado
de Guanajuato;
Fideicomiso para el otorgamiento de crditos al Gobierno del Estado
de Yucatn;
Fideicomiso para el otorgamiento de crditos a la Sociedad Coopera.
tiva de Ejidatarios, Obreros y Empleados del Ingenio "Emiliano
Zapata", S. C. de P. E. de R. S.;
Fideicomiso para el otorgamiento de crditos a las empresas telefnicas
para el mejoramiento de redes y servicios con recursos provenientes
del impuesto sobre ingresos por servicios telefnicos;
Fideicomiso para el otorgamiento de crditos a la sociedad coopera-
tiva de trabajo de la Fbrica Textil "San Jos" en Etla, Oax.;
Fideicomiso para el otorgamiento de crditos a la Sociedad Coopera.
tiva de Ejidatarios y Obreros del Ingenio del Mante Lzaro Cr-
denas, S. C. L.;
Fideicomiso para el otorgamiento de crditos a los ejidatarios y pe-
queos propietarios en reas de riego;
Fideicomiso para el otorgamiento de crditos para la rehabilitacin de
la industria platanera en Tabasco y Norte de Chiapas;
Fideicomiso para el otorgamiento de un crdito a Astilleros de Vera-
cruz;
Fideicomiso para el otorgamiento de un crdito a la Comisin Nacional
Coordinadora de Puertos;
Fideicomiso para la Administracin General de Inmuebles, S. A.;
Fideicomiso para la. Administradora Inmobiliaria Acueducto Guada-
ltlpe;
Fideicomiso para la Administradora Inmobiliaria, S. A.;
Fideicomiso para la Administradora Inmobiliaria Sotelo, S. A.;
. , ' F i d ~ pa.ra:laAdininistradota'Inmobiliaria Valle !de Arag6n Sur,
S.A.;
Fideicomiso parala Administradora 'lninobiliafia Villa Coapa;
Fideicomiso para la consolidacin de adeudos de agricultores de Deli-
cias y diversas regiones de Chihuahua;
Fideicomiso para la elaboracin de programas de crdito agrlcola;
Fideicomiso para la Inmobiliaria Administradora de Balbuena;
Fideicomiso para liquidar a Japan, Cotton, Co. adeudo de la Unin de
Crdito Agrlcola e Industrial de San Luis, S. A. de C. V. del Es-
tado de Sonora;
Fideicomiso para prstamos a agricultores de Matamoros;
Fideicomiso para Promotora Cinematogrfica Mexicana, S. A.;
Fondo de Asistencia Tcnica y garanta para los crditos agropecuarios
(FEGA) ;
Fondos de Estudios de Preinversin;
Fondo especial para financiamientos agropecuarios (FEFA);
Fondo de garanta y apoyo a los crditos para la vivienda de inters
social (FOGA);
Fondo de garanta y fomento a la industria mediana y pequea (FO-
GAIN) ;
Fondo de garanta y fomento para la agricultura, ganadera y avicul-
tura (FIRA);
Fondo de garanta y fomento a la pequea y mediana minera;
Fondo de Fideicomiso del Azcar;
Fondo de Inversiones financieras para agua potable y alcantarillado;
Fondo de Operacin y descuento bancario a la vivienda;
Fondo de rehabilitacin para agricultores de la Comarca Lagunera;
Fondo de Inversiones Rentables Mexicanas;
Fondo de Programas de Descentralizacin de las Exportaciones Le-
cheras del D. F.;
Fondo Nacional de Equipamiento Industrial (FONEI);
Fondo Fiduciario Federal de Fomento Municipal;
Fondo para anticipos a contratistas de obras pblicas;
Fondo para el fomento de las exportaciones de productos manufac-
turados (FOMEX);
Fondo para la creacin y fomento de centrales de maquinaria y equi-
po agrlcola de la industria azucarera;
Gobiernos de los Estados y Ayuntamientos de la Repblica Crditos
para obras de agua potable. y alcantarillado; ,
Inmuebles Cuauhtmoc, S. A., adquisicin y administracin de accio-
nes del Gobierno Federal. '
E) El sector que corresponde ala Secretara de Programacin y Pre-
supuesto (antes Secretaria de la Presidencia), y cuyo Titular ejercer las
funciones ~ e .Coordinador,sentegrar 0011:
591
Comisin Coordinadora para el Desarrollo Integral del Istmo de Te-
huantepec; y
Comisin Coordinadora para el Desarrollo Integral de la Pennsula de
Baja California.
F) El sector que corresponde a la Secretara de Patrimonio y Fo-
mento Industrial y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador,
se integrar con:
Comisin de Fomento Minero;
Comisin Federal de Electricidad;
Comisin Nacional de la Industria Azucarera;
Consejo Nacional de Recursos Minerales;
Instituto de Investigaciones Elctricas;
Instituto Mexicano de Investigaciones Siderrgicas;
Instituto Mexicano del Petrleo;
Instituto Nacional de Energa Nuclear;
Laboratorios Nacionales de Fomento Industrial;
Petrleos Mexicanos;
Productora Nacional de Biolgicos Veterinarios;
Aceros Esmaltados, S. A.;
Aceros Sonora, S. A. de C. V.;
Acros, S. A.;
Agrcola de Agua Buena, S. C.;
Agroquimex, S. A. de C. V.;
AHMSA, Comercial, S. A.;
AHMSA, Fbrica Nacional de Mquinas herramientas, S. A. de C. V.;
AHMSA, Steel Internacional, Inc.;
Alcoholera de Puruarn, S. A.;
Almacenes y Servicios, S. A.;
Altos Hornos de Mxico, S. A.;
Aserradero Ixcaxit, S. A.;
Aserradero Ppalo, S. A.;
Aserraderos Tcnicos, S. A. de C. V.;
Astilleros de Veracruz, S. A.;
Astilleros Rodrguez, S. A.;
Astilleros Unidos, S. A.;
Astilleros Unidos del Pacfico, S. A.;
Avantram Mexicana, S. A.;
Avos de Acero, S. A.;
Azufrera Panamericana, .8e :A.;
Azufft'JI s. A.. de Q. V.;
592
JACINTO FAYA VIESCA
Ayotla Textil, S. A.;
Azucarera de la Chontalpa, S. A.;
Bagazo Industrializado, S. A.;
Barrenas de Acero y Aguces, S. A.;
Bicicletas Cndor, S. A.;
Bliss and Laughlin Latinoamericana, S. A.;
Cabezas Acero Kikapoo, S. A.;
Caolines de Guerrero, S. A. de C. V.;
Cartoneras Sago, S. A. de C. V.;
Celulsicos Centauro, S. A. de C. V.;
Central de Comunicaciones, S. A.;
Cloro de Tehuantepec, S. A. de C. V.;
Comercial Carbonera, S. A.;
Comercial de Telas, S. A.;
Compaa Alcoholera de Agua Buena, S. A.;
Compaa Arrendadora de Equipos, S. A.;
Compaa Carbonera La Sauceda, S. A.;
Compaa de Luz y Fuerza de Pachuca, S. A.;
Compaa de Luz y Fuerza de Toluca, S. A.;
Compaa de Luz y Fuerza del Centro, S. A.;
Compaa de Real del Monte y Pachuca;
Compaa de Servicios Pblicos de Nogales, S. A.;
Compaa Exploradora del Istmo, S. A.;
Compaa Industrial Azucarera San Pedro, S. A.;
Compaa Industrial de Atenquique, S. A.;
Compaa Industrial de Ayotla, S. A.;
Compaa Industrial Jacaranda, S. A.;
Compaa Metalrgica de Atotonilco El Chico, S. A.;
Compaa Mexicana de Exploraciones, S. A.;
Compaa Mexicana de Tubos, S. A.;
Compaa Mexicana Meridional de Fuerza, S. A.;
Compaa Minera Corzo, S. A. de C. V.;
Compaa Minera de Guadalupe, S. A.;
Compaa Minera del Estado de Michoacn, S. A. de C. V.;
Compaa Minera La Florida de Mzquiz, S. A.;
Compaa Minera La Piuela, S. A.;
Compaa Minera La Unin, S. A.;
Compaa Minera Santa Rosala, S. A.; .
Compaa Textil Mexicana, S. A.;
Consorcio Minero Benito Jurez-Pea Colorado, S. A.;
Construcciones Navales de Guaymas, S.. A.;
Constructora Nacional de Garras de ~ ~ , S t A.;
38
Cordomex, S. A. de C. V.;
Diesel Nacional, S. A.;
DINA Komatsu Nacional, S. A. de C. V.;
DINA RockwelI Nacional, S. A. de C. V.;
Distribuidora Comercial de Telas, S. A.;
Distribuidora de Gas de Quertaro, S. A.;
Distribuidora de Gas Natural del Estado de Mxico, S. A.;
Distribuidora de Materiales del Balsas, S. A. de C. V.;
Elctrica Monclova, S. A.;
Electrometalurgia de Veracruz, S. A.;
Embotelladora Garci-Crespo, S. A.;
Empresa Pesquera del Balsas, S. A. de C. V.;
Empresa Radiofnica del Balsas, S. A. de C. V.;
Envases y Empaques Nacionales, S. A.;
Equipos Automotores, S. A. de C. V.;
Establecimiento Pblico Ingenio El Mante;
Estudios Mineros Japn-Mxico, S. A. de C. V.;
Estufas y Refigeradores Nacionales, S. A.;
Exportadora de Sal, S. A. de C. V.;
Fbrica de Hilos La Aurora, S. A.;
Fbrica de Papel Tuxtepec, S. A.;
Fertica, S. A.;
Fertilizantes Fosfatados Mexicanos, S. A.;
Fomento Azucarero del Centro, S. A.;
Fomento Azucarero del Golfo, S. A.;
Forjamex, S. A. de C. V.;
Fosfortias Mexicanas, S. A. de C. V.;
Fundiciones de Hierro y Acero, S. A.;
Gas Natural de Guadalajara, S.A.;
Granjas Buenagua, S. de R. L.;
Guanos y Fertilizantes de Mxico, S. A.;
Hilados Guadalajara, S. A. de C. V.;
Hilos Cadena, S. A. de C. V.;
Hotel Chulavista de Monclova, S. A.;
Hules Mexicanos, S. A.;
Impulsora de la Cuenca del Papaloapanz'S, A. de C. V.;
Impulsora Minera e Industrial de Baja California, S. A.;
Industria Maderera Etla;:Se . A... .
Industrial Recuperadora, S. A. de C. V.;
Industrializadora Maderera del Istmo" S. A.;
Industrias Forestales Integrales, S. A.;
Ingenio
593
Ingenio Agua Buena, S. A.;
Ingenio Alianza Popular, S. A.;
Ingenio Alvaro Obregn, S. A.;
Ingenio Bellavista, S. A.;
Ingenio de Huimanguillo, S. A.;
Ingenio de Huixtla, S. A.;
Ingenio de Mexicali, S. A.;
Ingenio Edzna, S. A.;
Ingenio El Cora, S. A.;
Ingenio El Dorado, S. A.;
Ingenio El Modelo, S. A.;
Ingenio El Naranjo, S. A.;
Ingenio El Potrero, S. A.;
Ingenio Estipac, S. A.;
Ingenio Hermenegildo Galeana, S. A.;
Ingenio Independencia, S. A.;
Ingenio Jos Morelos, S. A.;
Ingenio Juchitn, S. A.;
Ingenio La Pursima, S. A.;
Ingenio Lzaro Crdenas, S. A.;
Ingenio Melchor Ocampo, S. A.;
Ingenio Pedernales, S. A.;
Ingenio Plan de Ayala, S. A.;
Ingenio Ponciano Amaga, S. A.;
Ingenio Presidente Benito Jurez, S. A.;
Ingenio Puruarn, S. A.;
Ingenio Quesera, S. A.;
Ingenio Rosales, S. A.;
Ingenio San Francisco El Naranjal, S. A.;
Ingenio San Gabriel, Ver., S. A.;
Ingenio San Sebastin, S. A.;
Ingenio Santa Clara, S. A.;
Ingenio Santa Ins, S. A.;
Ingenio Tambaca, S. A.;
Ingenio Tres Val1es, S. A.;
Inmobiliaria Guadalupe, S.. A.;
Inmobiliaria Papaloapan, S. A.;
Inmobiliaria, Petroqumica, S. A. de C. V.;
Inmobiliaria Sahagn, S. A.;
Inmobiliaria Sicartsa, S. A.;
Inmuebles Atlas, S. A.;
Instalaciones Inmobiliarias para Industrias,S. A. de C.V.;
Instituto Mexicano de Investigaciones Tecnolgicas, A. C.;
Jalumex, S. A.;
La Perla, Minas de Fierro, S. A.;
Lavandera del Balsas, S. A. de C. V.;
Macocozac, S. A.;
Manufacturas Gar-Go, S. A. de C. V.;
Maquiladora Automotriz Nacional, S. A.;
Maquinaria, Maniobras y Servicios, S. A.;
Materiales para Edificaciones del Balsas, S. A. de C. V.;
Mexicana de Autobuses, S. A. de C. V.;
Mexicana de Papel Peridico, S. A.;
Minerales Monc1ova, S. A.;
Motores Perkins, S. A.;
Nacional de Refractarios, S. A.;
Naviera de Baja California, S. A.;
Nueva Nacional Textil Manufacturera del Salto, S. A.;
Nueva San Isidro, S. A.;
Oerlikon Italiana de Mxico, S. A.;
Operadora Nacional de Ingenios, S. A.;
Operadora Textil, S. A. de C. V.;
Panificadora Las Truchas, S. A. de C. V.;
Perforadora y Minera del Norte, S. A.;
Petroqumica de Mxico, S. A.;
Productora Ferretera Mexicana, S. A.;
Productos Bsicos para Fertilizantes, S. A.;
Productos Qumicos e Industriales del Bajo; S. A.;
Productos Qumicos Vegetales Mexicanos, S. A. de C. V.;
Productos Tubulares Monclova, S. A.;
Promociones y Comisiones Avantram, S. A.;
Promotora de Empresas del Estado de Quertaro, S. A.;
Promotora de Empresas del Estado de Sinaloa, S. A.;
Promotora de Empresas del Estado de Sonora, S. A.;
Promotora Industrial del Balsas, S. A. de C. V.;
Proquivemex Divisin Agro Industrial, S. A. de C. V.;
Proquivemex Divisin Farmacutica, S. A. de C. V.;
Rassini Rheen, S. A. de C. V.;
Refractarios Hidalgo, S. A.;
Roca Fosftica Mexicana, S. A.de C. V.;
Sales de Tancamichapa, S. A. de C. V.;
Sales y Alcalis, S. A.;
Servicios Agricolas Caeros,. Si A.;
Servicios Rassn, S. A. de C. V.;
595
596
JACINTO FAYA VIESCA
Servicios Sociales Industriales, S. A.;
Servicios y Suministros Siderrgicos, S. A.;
Siderrgica Lzaro Crdenas-Las Truchas, S. A.;
Siderrgica Nacional, S. A.;
Silvcola de Las Chimalapas, S. de R. L.;
Silvcola Magdalena, S. de R. L.;
Sociedad Cooperativa de Obreros de Vestuario y Equipo, S. C. L. de
P. E.;
Sociedad Mexicana de Asistencia Tcnica, S. A. de C. V.;
Sonocal, S. A.;
Sosa Texcoco, S. A.;
Swecomex, S. A.;
Tetraetilo de Mxico, S. A.;
Tornimex, S. A. de C. V.;
Torres Mexicanas, S. A.;
Tortilladora del Balsas, S. A.;
Tracto-Sidena, S. A.;
Transportes Centrales, S. A.;
Transportes Garci-Crespo, S. A.;
Unin Forestal de Jalisco y Colima, S. A.;
Unin Nacional de Productores de Azcar, S. A. de C. V.;
United States Destiling Cor., S. A.;
Vehculos Automotores Mexicanos, S. A. de C. V.;
Zincamex, S. A.;
Fideicomiso Crditos, Fbrica de Hilados, Tejidos y Acabados La
Concha;
Fideicomiso Estudios para Programas de Industrializacin, orientado
a generar Exportaciones y sustituir Importaciones;
Fideicomiso para aumentar la produccin de Azcares blancos;
Fideicomiso para Inmobiliaria Asociacin, S. A.;
Fideicomiso denominado Minerales no Metlicos Mexicanos;
Fideicomiso para Bienes Races Industriales, S. A.;
Fideicomiso para Fomento Industrial Forestal, S. A.;
Fideicomiso para el establecimiento y operacin de una-planta Manu-
facturera de Guantes Industriales demominada "Planta Benito Ju-
rez" ;
Fideicomiso para Impulsora de Minerales Industriales, S. A.;
Fideicomiso para Impulsora Minera Industrial de Baja California,
S. A.;
Fideicomiso para Inmobiliaria Petroqumica, S. A.;
Fideicomiso para Inmobiliaria: Sahagtl, S.-,A.;
Fideicomiso para Inmobiliaria Sicartsaj'
Fideicomiso para Inmuebles Atlas, S. A.;
Fideicomiso para la Administracin del Ingenio Emiliano Zapata a fin
de que el Fiduciario (FINASA) rente el Ingenio a la Cooperativa;
Fideicomiso para la adquisicin de Acciones Serie "O" de Siderrgica
Lzaro Crdenas-Las Truchas, S. A;
Fideicomiso para la Comisin Nacional Coordinadora de la Indus-
tria Naval;
Fideicomiso para la Construccin de la ciudad Industrial Nayarita;
Fideicomiso para la suscripcin de Acciones Serie "A" de Siderrgica
Lzaro Crdenas-Las Truchas, S. A;
Fideicomiso para la suscripcin y pago de acciones serie "C" de Si-
derrgica Lzaro Crdenas-Las Truchas, S. A., as como para el
otorgamiento de opcin de compra y de comisin sobre las mismas
a Altos Hornos de Mxico, S. A y La Perla, Minas de Fierro, S. A;
Fideicomiso para reconstruccin Fbrica-Textil San Jos, en Etla;
Fondo Nacional de Fomento Industrial (FOMIN);
Fondo para obras sociales a Campesinos Caeros de Escasos Recursos
(FIOSCER). .
G) El sector que corresponde a la Secretara de Comercio y cuy Ti-
tular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con:
Comisin de Tarifas de Electricidad y Gas;
Comisin Nacional de Cacao;
Comisin Nacional.del Maz para el Consumo Humano;
Compaa Nacional de Subsistencias Populares;
Instituto Mexicano del Caf;
Instituto Mexicano de Comercio Exterior;
Instituto Nacional del Consumidor;
Procuradura Federal del Consumidor;
Abastecedora Conasupo, S. A .de C. V.;
Algodonera Comercial Mexicana, S. A.;
Almacenes de Ropa Conasupo, S. A. de C. V.;
Almacenes Nacionales de Depsito, S. A.;
Bodegas Rurales Conasupo, S. A. de C. V.;
Beneficios Mexicanos del Caf, S. de R. L. ye. V.;
Cafs YCafeteras de Mxico, S. A. de . V.;
Centros Conasupo de Capaeitaci6n! Campesina, S.' C. ;
Comercial Mexicana, S. A. de C. V.;
Compaia Transportadora Conasup; S.A. de C. V.;
Distn'buidora Conasupo, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo del Centro, S. A. de C. V.;
598
JACINTO FAYA VIESCA
Distribuidora Conasupo del Noroeste, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo del Norte, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo del Sur, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo del Sureste, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo Metropolitana, S. A. de C. V.;
Exmex, S. A.;
Exportadora e Importadora de Minerales, S. A. de C. V.;
Frutcola Mercantil, S. A.;
Impulsora y Exportadora Nacional, S. de R. L. de C. V.;
Industrias Conasupo, S. A. de C. V.;
Leche Industrializada Conasupo, S. A. de C. V.;
Maz Industrializado Conasupo, S. A. de C. V.;
Materiales Conasupo, S. A. de C. V.;
Productos Industrializados de Caf, S. A.;
Promotora Industrial del Caf, S. A. de C. V.;
Tapetes Mexicanos, S. A.;
Trigo Industrializado Conasupo, S. A. de C. V.;
Fideicomiso para el establecimiento de un sistema de comercializacin
de productos agrcolas perecederos, y
Fideicomiso denominado Comisin Promotora Conasupo para el Me-
joramiento Social.
H) El sector que corresponde a la Secretara de Agricultura y Recur-
sos Hidrulicos y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se
integrar con:
Colegio de Post-Graduados;
Colegio Superior de Agricultura Tropical con sede en
basco;
Comisin de Desarrollo de la Tribu Sen de Sonora;
Comisin Nacional de Fruticultura;
Comisin Nacional de la Fresa;
Comisin Nacional de Zonas Aridas;
Forestal Vicente Guerrero;
Patrimonio Indgena del Valle del Mezquital;
Patronato del Maguey;
Productora Naciona! de Semillas;
Productos Forestales de la Tarahumara;
Productos Forestales Mexicanos;
Aceitera de Guerrero, S. A. de. C. V.;
Adhesivos, S. A.;
Adoquines, S. A.;
Crdenas, Ta-
599
Agroplstico de Tlaxcala, S. de R. L.;
Alimentos Balanceados del Estado de Morelos, S. de R. L.;
Alimentos Balanceados de Mxico, S. A. de C. V.;
Aprovechamientos Forestales de Nayarit;
Beneficiadora de Limn de Colima, S. A.;
Cales del Estado de Chiapas, S. de R. L.;
Celulosa del Pacfico, S. A.;
Cementerios de Cuemavaca, S. de R. L.;
Compaa Forestal de la Lacandona, S. A.;
Complejo Frutcola Industrial de la Cuenca del PapaIoapan, S. A. de
C. V.;
Complejo Turstico de Buceras, S. de R. L.;
Complejo Turstico Ro Colorado;
Constructora y Transportadora Cit, S. A. (en liquidacin) ;
Chapas y Triplay, S. A;
Empacadora de Conservas Los Mochs, S. A.;
Exportacin de Tabacos Mexicanos, S. A. de C. V.;
Fermentaciones Mexicanas, S. A de C. V.;
Fertilizantes de Morelos, S. de R. L.;
Fidepal, S. de R. L. de l. P. YC. V.;
Fomento Industrial Forestal, S. A. de C. V.;
Impulsora Ganadera de Michoacn, S. A. de C. V.;
Impulsora La Forestal, S. de R. L. de l. P. YC. V.;
Industrias Forestales de Nayarit, S. A.;
Insecticidas y Fertilizantes Mexicanos, S. de R. L.;
Impulsora Guerrerense del Cocotero, S. de R. L. de 1. P. YC. V.;
La Forestal, F. C. L.;
Maderas Industrializadas de Quintana Roo, S. A.;
Maderas Moldeadas de Durango, S. A.;
Mxico Artesanal, S. A;
Nacional de Servicios Agropecuarios, S. 'A. de C. V.;
Parquet de Zacatecas, S. A.;
Planta Beneficiadora de Guayaba;
Planta Beneficiadora de Tuna;
Productora Nacional de Durmientes, S. de R. L.;
Productos Forestales de Michoacn, S. de R. L.;
Productos Lcteos Ejidalesde San Luis Potos, S. de R. L.;
Promotora Conafrnt, S.' A.;
Promotora, Ejidal, ,S. ,A.;
Proveedora de Materiales Nayarit, S. A. de C. V.;
de MiohOacn, 8. A.;
Sales de Zacateeas.S;A.; .,
Servicios Agrcolas, S. A.;
Servicios Ejidales, S. A. de C. V.;
Servicios Forestales, S. A.;
Tabacos Aztecas, S. A.;
Tabacos Mexicanos, S. A. de C. V.;
Triplay de Palenque, S. A.;
Unin Turstica Ejidal Gogorrn, S. de R. L.;
Viveros de Playas de Tijuana, S. A.;
Fideicomiso para el aprovechamiento de Maderas Utilizables en Uxpa-
napa, Ver.;
Fideicomiso para el cultivo, mejoramiento e industrializacin del limn;
Fideicomiso para apoyo a la ganadera de los Estados de Sonora y
Baja California Norte;
Fideicomiso para el Centro de Investigaciones Agrarias;
Fideicomiso para el Desarrollo Agropecuario de los Nuevos Centros de
Poblacin Ejidal;
Fideicomiso para el fomento, desarrollo y mejoramiento de la gana-
dera ejidal del pas;
Fideicomiso para el sostenimiento del patrimonio indgena del Valle
del Mezquital;
Fideicomiso para estudios y perforaciones experimentales en el Valle
del Vizcainoj
Fideicomiso para financiar programas de organizacin y capacitacin
campesina;
Fideicomiso para la formulacin de programas de desarrollo agrope-
cuario de infraestructura rural;
Fideicomiso para indemnizar a colonos y pequeos propietarios afec-
tados por la perforacin de pozos en Caborca, Son.;
Fideicomiso para la adquisicin de cras hembras de ganado bovino
para su crianza, desarrollo y venta en estado de gestacin a pe-
queos ganaderos y ejidatarios;
Fideicomiso para la adquisicin de laboratorios y equipos y dems bie-
nes para la investigacin y educacin agropecuaria y forestal;
Fideicomiso para la Campaa Nacionel contra la' Garrapata;
Fideicomiso para la explotacin de la hierba-de candelilla;
Fideicomiso para cubrir gastos que demande 'el sostenimiento del" Ins-
tituto Nacional de Investigaciones Agrcolas;
Fideicomiso para la operacin de la unidad ganadera' ejidal "Fran-
cisco Zarco" (antes "Hacienda El O j o ' ~ } ;
Fideicomiso para sufragar los costos del'&1tgio Superior deAglicul-
tura Tropical con sede en Crdenas,: Tabasco; ,
601
Fondo Forestal para cubrir los gastos de forestacin y reforestacin
del pas;
Fondo para el fomento de la ganadera de exportacin, y
Fondo para la Capacitacin Forestal Campesina.
1) El sector que corresponde la Secretara de Comunicaciones y
Transportes y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se inte-
grar con:
Aeropuertos y Servicios Auxiliares;
Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos;
Comisin Nacional Coordinadora de Puertos;
Ferrocarriles Nacionales de .Mxico;
Aeronaves de Mxico, S. A.;
Alquiladora de Casas, S. A. de C. V.;
Anuncios en Directorio, S. A.;
Bienes Inmuebles Sullivan, S. A.;
Canalizaciones Mexicanas, S. A.;
Compaa de Telfonos y Bienes Races, S. A.;
Construcciones Telefnicas Mexicanas, S. A.;
Construcciones y Canalizaciones, S. A.;
Directorios Profesionales, S. A.;
Editorial Argos, S. A.;
Ferrocarriles de Chihuahua al Pacfico, S. A. de C. V.;
Ferrocarril del Pacfico, S. A. de C. V.;
Ferrocarril Sonora-Baja California, S. A. de C. V.;
Ferrocarriles Unidos del Sureste, S. A. de C. V.;
Fincas Coahuila, S. A.;
Imprenta Nuevo Mundo, S. A.;
Instalaciones y Supervisiones, S. A.;
Impulsora Mexicana de Telecomunicaciones, S. A.;
Inmobiliaria Asociada, S. A.;
Ingeniera, Proyectos y Diseos, S. A.;
Inmobiliaria Aztln, S. A.;
Nacional de Combustibles yAviacin, S. A.;
Naviera Multinacional del Caribe;
Operadora: Mercantil, S. A.;
Publicidad Turlstica, S. A.;
Radio Aeronutica Mexicana,S. A. de C. V.;
Reconcentraciones Te!, S. A.;
e"; .:
Rcconstnlcciones Telefnicas Mexicanas, S. A.;
Satlite Latinoamericano, S. A.;
Servicios Areos Especiales, S. A. de C. V.;
Servicios de Coches Dormitorios y Conexos, S. A. de C. V.;
Servicios de Transportacin Terrestre del Aeropuerto Internacional de
la Ciudad de Mxico, S. A.;
Servicios Portuarios de Acapu1co, S. A. de C. V.;
Servicios Portuarios de Francisco 1. Madero, S. A. de C. V.;
Servicios Portuarios de Guaymas, S. A. de C. V.;
Servicios Portuarios del Istmo de Tehuantepec, S. A. de C. V.;
Coatzacoalcos, Ver.;
Servicios Portuarios del Istmo de Tehuantepec, S. A. de C. V.;
Salina Cruz, Oax.;
Servicios Portuarios Lzaro Crdenas, S. A. de C. V.;
Servicios Portuarios de Manzanillo, S. A. de C. V.;
Servicios Portuarios y Martimos de Ensenada, S. A. de C. V.;
Servicios Portuarios de Mazatln, S. A. de C. V.;
Servicios Portuarios de Progreso-Yukalpetn, S. A. de C. V.;
Servicios y Supervisin, S. A.;
Teleconstructora, S. A.;
Telefnica Nacional, S. A.;
Telfonos de Mxico, S. A.;
Fideicomiso del Fondo Nacional para los Desarrollos Portuarios;
Fideicomiso para Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios
Conexos;
Fideicomiso para la adquisicin, arrendamiento o transmisin por cual-
quier otro ttulo de equipo para servicios portuarios;
Fideicomiso para la adquisicin, venta, arrendamiento y transmisin
de equipo martimo y portuario;
Fideicomiso para la reestructuracin y funcionamiento de las Escuelas
Nuticas de: Mazatln, Sin., Tampico, Tam., y Veracruz, Ver.;
Fideicomiso para Tele-radio Nacional, S. A. Fideicomiso para la ad-
quisicin, instalacin y operacin de estaciones emisoras de radio
y televisin;
Fideicomiso para Tele-radio Nacional, S. A. Fideicomiso para la ad-
quisicin de la totalidad de las acciones, y
Fondo Nacional para los Desarrollos Portuarios.
J) El sector que corresponde a la Secretara de Asentamientos Huma-
nos y Obras Pblicas y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador,
se integrar con:
Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad. Rural y de la
Vivienda Popular;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Acapu1co, Gro.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Topolobampo, Sin.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Agua Prieta, Son.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Campeche, Camp.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Chetumal, Quintana Roo;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Ciudad Acua, Coah.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Ciudad del Carmen, Cam.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Ciudad Hidalgo, Chih.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Ciudad Jurez, Chih.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Ciudad Miguel Alemn, Ta-
maulipas;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Coatzacoalcos, Ver.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Comitn, Chis.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Cozumel, Quintana Roo;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Ensenada, Baja California;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Frontera, Tabasco;
Junta Federal de Mejoras Materiales de General Rodrigo M. Queve-
do, Chih.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Guadalajara, Jalisco;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Guaymas, Sonora;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Islas Mujeres, Quintana Roo;
Junta Federal de Mejoras Materiales de La Paz, Baja California;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Los Algodones, B. C.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Manzanillo, Colima;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Matamoros, Tamps.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Mazatln, Sinaloa;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Mexicali, B. California;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Monterrey, Nuevo Len;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Naco, Son.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Nogales, Son.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Nuevo Laredo, Tamps.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Ojinaga, Chihuahua;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Piedras Negras, Coah.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Progreso, Yucatn;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Puerto Angel, Oaxaca;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Puerto Peasco, Son.;
Junta Federal de Mejoras Materiales. de Puerte Vallarta, Jalisco;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Reynosa,'I'amaulipas; -
Junta Federal de Mejoras Matririales de Salina Cruz, Oaxaca;
Junta Federal de Mejoras Materiales de San Jos del Cabo,B. C.;
Junta Federal de Mejoras Materiales. SalLuisRio Colorado, Son.;
de MejorM Ma.terialesde Santa R.osa1a, B. Qilifomia;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Sonota, Son.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Tampico, Tamaulipas;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Tecate, Baja California;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Tijuana, Baja California;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Torren, Coahuila;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Tuxpan, Veracruz;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Veracruz, Veracruz;
Compaa Mexicana de Terrenos del Ro Colorado, S. A.;
Jardines del Pedregal de San Angel, S. A.;
Urbanizadora de Tijuana, S. A.;
Fideicomiso Ciudad Industrial Benito Jurez, Qro.;
Fideicomiso Ciudad Industrial de Aguascalientes;
Fideicomiso Ciudad Industrial de Celaya;
Fideicomiso Ciudad Industrial de Linares;
Fideicomiso Ciudad Industrial de Matamoros;
Fideicomiso Ciudad Industrial de Morelia;
Fideicomiso Ciudad Industrial Nueva Tijuana;
Fideicomiso Ciudad Industrial Tizayuca;
Fideicomiso Ciudad Industrial de Villa Hermosa;
Fideicomiso de Desarrollo Habitacional y Turstico de Puerto Vallarta;
Fideicomiso de Puerto Vallarta, Jal.;
Fideicomiso para cooperar en la solucin de los problemas de las co-
lonias proletarias de Tijuana, B. C.;
Fideicomiso .para cooperar en la solucin de los problemas de las co-
lonias proletarias de Ciudad Madero, Tamps.;
Fideicomiso para cooperar en la solucin de los problemas de las co-
lonias proletarias de Tampico, Tamps.;
Fideicomiso cooperar en la solucin de los problemas de las co-
lonias proletarias de Ciudad Jurez, Chih.;
Fideicomiso para el desarrollo de 5 nuevos centros de poblacin ejidal,
denominados "Ley Federal de Aguas, 1, 2, 3, 4 y 5" de Valle de
Santo Domingo, B. C.;
Fideicomiso para el desarrollo econmico y social de Acapulco, Gro.;
Fideicomiso para el desarrollo urbano de la Ciudad Lzaro Crdenas,
Las Truchas;
Fideicomiso para el-estudio y el: fomento de conjuntos, parques, .ciu-
dades industriales.,- centros comerciales;
Fideicomiso (FIDEURBE) para intgrarel desarrollo urbano' de la
ciudad de
pam:la. adqUisJci6ri. de reservas territoriales para el:des-
l :a.rrpUQ de.progra.mas.M.bitacionala nb municipibs der;San Ni-
605
cols de Los Garza, Salinas Victoria y General Escobedo en Nuevo
Len- .
,
Fideicomiso para la adquisicin de terrenos ganados al Ro Santa Ca-
tarina en Monterrey, para la construccin del conjunto habitacional
"Unidad Constitucin";
Fideicomiso para la Comisin Nacional de Caminos Alimentadores y
Aeropistas (CONACAL);
Fideicomiso para la construccin del conjunto habitacional Hroes de
Chapultepec, o Campeche NQ 1;
Fideicomiso para la construccin del conjunto habitacional "Presidente
Kennedy";
Fideicomiso para la construccin de la 2'" etapa del conjunto habita-
cional "La Pradera", en terrenos de la ex Hacienda de San Juan
de Aragn;
Fedeicomiso para la construccin del conjunto de viviendas de la Uni-
dad Cuitlhuac;
Fideicomiso para la construccin del conjunto de viviendas Mxcoac-
Lomas de Plateros;
Fideicomiso para la construccin del conjunto de viviendas Lindavista
Vallejo;
Fideicomiso para la construccin del conjunto habitacional Loma Her-
mosa;
Fideicomiso para la Unidad Habitacional San Juan de Aragn;
Fideicomiso para la remodelacin urbana de la Ciudad de Mxico;
Fideicomiso para la urbanizacin y construccin del conjunto urbano
"Corazones de Manzana" en la Unidad Balbuena;
Fideicomiso para rehabilitar regiones del pas afectadas o que en el
futuro sufran las consecuencias de fen6menos fsicos;
Fideicomiso Submetrpoli de Ti juana;
Fideicomiso traslativo de dominio para la enajenacin de los terrenos
ganados al mar en la instalacin del Puerto de Yukalpetn;
Fideicomiso del Fondo de las Habitaciones Populares;
Fomento Metropolitano de Monterrey,
K) El sector que corresponde a la Secretaria de Educacin Pblica y
cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con :
Centro de Investigaciones Superiores del Instituto Nacional de Antro-
pologa e Historia;
Centro de Investigacin y de Estudios Avanzados del Instituto Poli-
tcnico Nacional; .
Centro Nacional de. EGSdaaza Tcnica Industrial;
606
JACINTO FAYA VIESCA
Centro para el Estudio de Medios y Procedimientos Avanzados de la
Educacin;
Colegio de Bachilleres;
Comisin de Operacin y Fomento de Actividades Acadmicas del
Instituto Politcnico Nacional;
Comit Administrador del Programa Federal de Construccin de Es-
cuelas;
Consejo Nacional de Fomento Educativo;
Instituto Nacional de Antropologa e Historia;
Instituto Nacional de Astrofsica, Optica y Electrnica;
Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura;
Instituto Nacional del Deporte;
Instituto Nacional Indigenista;
Patronato de Obras e Instalaciones del Instituto Politcnico Nacional;
Comercial Fondo de Cultura, S. A.;
Ediciones F.C.E. Espaa, S. A.;
Encuadernaciones Progreso, S. A.;
Fondo de Cultura Internacional, S. A. de C. V.;
Lito Ediciones Olimpia, S. A.;
Talleres Tipogrficos Nacionales, S. A.;
Adquisicin de la casa N9 5 de la Plaza de San Jacinto y NQ 10 de la
Calle de la Amargura en Villa Obregn, D. F., destinada a la pina-
coteca y sala de lectura "Isidro Fabela";
Diego Rivera. Crdito para construccin y adaptacin de inmuebles
destinados a museos pblicos;
Fideicomiso Cultural Franz Mayer;
Fideicomiso del legado de David Alfaro Siqueiros en favor del pueblo
de Mxico;
Fideicomiso en favor de la Universidad de Nayarit;
Fideicomiso para colaborar en el desarrollo del plan Huicot;
Fideicomiso para elaborar un diccionario del espaol que se habla en
Mxico;
Fideicomiso para la adquisicin de embarcaciones, equipos y dems
bienes necesarios para la educacin pesquera;
Fideicomiso para el Centro de Estudios Econmicos y Sociales del Ter-
cer Mundo;
Fideicomiso para la elaboracin de una historia de la Revolucin
Mexicana;
Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanas;
Fondo para el Desarrollo de los Recursos Humanos.
607
L) El sector que corresponde a la Secretara de Salubridad y Asis-
tencia y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se inte-
grar con:
Centro de Salud "Soledad Orozco de Avila Camacho";
Centro Materno Infantil "General Maxmino Avila Camacho";
Consejo Nacional de Prevencin de Accidentes;
Hospital de Enfermedades de la Nutricin;
Hospital General "Dr. Manuel Gea Gonzlez";
Hospital Infantil de Mxico;
Hospital Regional de Veracruz;
Instituto Nacional de Cancerologa;
Instituto Nacional de Cardiologa;
Instituto Nacional de Endocrinologa;
Instituto Nacional de Gastroenterologa;
Instituto Nacional de Nefrologa;
Instituto Nacional de Neurologa;
Hospital de Enfermedades de la Nutricin;
Instituto Nacional de Oftalmologa;
Patronato del Asilo "Nicols Bravo";
Patronato de la Casa Hogar "Soledad G. de Figaredo", y
Fideicomiso para la entrega de productos a la Institucin Mexicana
de Asistencia a la Niez, por venta o arrendamiento de Inmuebles.
M) El sector que corresponde a la Secretara del Trabajo y Previsin
Social y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integra-
r con:
Comisin Nacional de los Salarios Mnimos;
Consejo Nacional para la Cultura y Recreacin de los Trabajadores;
Editorial Popular de los Trabajadores; .
Fideicomiso para el Centro de Estudios Histricos y Sociales del Mo-
vimiento Obrero, y
Fondo de Fomento y Garanta para el Consumo de los Trabajadores;
N) El sector que corresponde a la Secretaria de la Reforma Agraria
y cuyo TItular ejercer las funcione; de Coordinador se integrar con:
Comisin para la Regularizacin de la Tenencia de la TIerra;
Fideicomiso "Cumbres de .Llano .La.rgo", y
Fideicomiso de Bala de:Banderas, Nay.
608
JACINTO FAYA VIESCA
O) El sector que corresponde a la Secretara de Turismo y cuyo Ti-
Administracin de Restaurantes y Similares, S. A.;
Farmacia Mara Isabel, S. A.;
Inmobiliaria Hotelera El Presidente-Chapultepec, S. A. de C. V.;
Inversiones Tursticas del Caribe, S. A.;
Nacional Hotelera, S. A.;
Nuevo Hotel Fermont, S. A.;
Operadora de Hoteles, S. A.;
Restaurantes Selectos, S. A.;
Servicios Internacionales de Vehculos Acuticos, S. A. de C. V.;
Fideicomiso Baha de Zihuatanejo;
Fideicomiso Ciudad El Recreo La Paz;
Fideicomiso de los terrenos expropiados a los ejidatarios de Zihuata-
nejo y Agua de Correa en el Estado de Guerrero;
Fideicomiso denominado Ciudad Turstica Portuaria Cabo San Lucas;
Fideicomiso ex Convento de Santa Catarina;
Fideicomiso Ixtapa-Zihuatanejo, en el Estado de Guerrero;
Fideicomiso para la construccin y operacin de un hotel escuela en
el Estado de Baja California;
Fideicomiso traslativo de dominio del ex Convento de Santa Catarina,
en Oaxaca, Oax., para adaptarlo como hotel;
Fideicomiso turstico de las caletas de Xe1-Ha y del Caribe, Y
Fondo Nacional de Fomento al Turismo.
P) El sector que corresponde al Departamento de Pesca y cuyo TI-
Congeladora del Pacfico, S. A.;
Crest Importing Inc.;
Exportadores Asociados, S. A. de C. V.;
Ocean Garden Products, Inc.;
Productos Pesqueros de Isla de Cedros, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de Matancitas, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros del Pacfico, S. A. de G. V.;
Productos Pesqueros Santa Isabel, S. A. de C. V.;'
Productos Pesqueros Atn.Mex, 'S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de Alvarado, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de Bala de Tortugas,S. A. de C.V.;
Productos Pesqueros de EsCUinapa, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de au.,ymaa, SiA,;.deC. V.:
Productos Pesqueros de La Paz, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de Mazatln, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de Michoacn, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de Salina Cruz, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de Sinaloa, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de Yukalpetn, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros Mexicanos, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros Peninsular, S. A. de C. V.;
Refrigeradora de Tepepan, S. A. de C. V.;
Fideicomiso Conjunto Industrial Pesquero de Guayrnas;
Fondo Nacional de Fomento de Sociedades Cooperativas Pesqueras;
Fideicomiso para cubrir gastos de la Comisin Nacional Consultiva de
Pesca;
Fideicomiso para el Desarrollo de la Fauna Acutica;
Fideicomiso para la prevencin y control de las aguas y el desarrollo
de la Fauna Acutica;
Fideicomiso para los Distritos de Acuacultura, y
Fideicomiso Unico para el Desarrollo de la Flora y Fauna Acuticas.
Q) El sector que corresponde al Departamento del Distrito Federal y
cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con:
Caja de Previsin de la Polica del Distrito Federal;
Caja de Previsin de los Trabajadores a Lista de Raya en el Distrito
Federal;
Industrial de Abastos;
Servicios de Transportes Elctricos del Distrito Federal, y
Sistema de Transporte Colectivo.
ARTCULO 2
Q
- Corresponder al Coordinador de cada sector:
a) Planear, coordinar y evaluar la operacin de las entidades que este
Acuerdo agrupa en el sector correspondiente en los trminos de la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
b) Orientar y coordinar la planeacin, programacin, presupuestacin,
control y evaluacin del gasto de las entidades listadas en el sector respec-
tivo. Para este efecto presentar a la Secretaria de Programacin y Pre-
supuesto, con su conformidad, los proyectos de presupuesto anual de las
entidades mencionadas, en los trminos de los artculos 6
Q
, 17 y21 de la Ley
de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal.
e) Presentar ante la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, debi-
damente aprobados por la. Secretaria de. Programacin y Presupuesto, los
proyectos y programas de actividades de las entidades del sector correspon-
39
diente que requieran de financiamiento para su realizacin, en los trminos
del artculo 2
Q
de la Ley General de Deuda Pblica.
d) Vigilar la utilizacin de los recursos provenientes de financiamientos
autorizados a las entidades del sector respectivo, con la intervencin que
en su caso corresponda a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
conforme a las disposiciones de la Ley General de Deuda Pblica.
e) Vigilar el cumplimiento de los presupuestos y programas anuales de
operacin, revisar las instalaciones y servicios auxiliares e inspeccionar los
sistemas y procedimientos de trabajo y produccin de las entidades listadas
en el sector que corresponda.
f) Someter a la consideracin del Ejecutivo Federal las medidas ad-
ministrativas que se requieran para instrumentar la coordinacin de las
entidades agrupadas en el sector respectivo.
ARTCULO 3
Q
- El cumplimiento de las obligaciones que a las entidades
de la administracin paraestatal imponen la Ley Orgnica de la Admi-
nistracin Pblica Federal y este Acuerdo, no implica la modificacin
de su personalidad jurdica o del patrimonio de las mismas, ni afecta las
relaciones con sus trabajadores o con terceros.
ARTcULO 4
Q
- La Secretara de Programacin y Presupuesto, a pro-
puesta o previa opinin del Coordinador del sector correspondiente, some-
ter a la consideracin del Ejecutivo Federal:
A) La modificacin de la estructura y bases de organizacin y opera-
cin de las entidades de cada sector, siempre que se requiera para el
mejor desempeo de sus funciones, el cumplimiento de sus fines o la ms
eficaz coordinacin de sus actividades, y
B) La iniciativa para fusionar o disolver y liquidar las entidades agru-
padas en cada sector que no cumplan sus fines u objeto social, o cuyo
funcionamiento no sea ya conveniente desde el punto de vista de la
economa nacional o del inters pblico.
TRANSITORIOS
UNIoo.-E1 presente Acuerdo entrar en vigor a partir del da de su
publicacin en el "Diario Oficial" de la Federacin.
20. SEGUNDO ACUERDO PRESIDENCIAL EN :MATERIA
DE SECTORIZACIN
"El C,., Presidente de la Repblica . expidi un acuerdo' publicado en' el
Diario Oficial de la Federacin el dia 12 de mayo de 1977, 'por elctiaI
se agrega a los sectores a que se refiere el artculo 1Q del acuerdo presi-
dencial del 13 de enero de 1977, publicado en el Diario Oficial de la
Federacin el da 17 del mismo mes y ao, las entidades de la Adminis-
tracin Pblica paraestatal que se sealan en el acuerdo que a continuacin
transcribimos :
CONSIDERANDO
Que con fecha 13 de enero del presente ao el Ejecutivo Federal ex-
pidi el acuerdo que aparece publicado en el "Diario Oficial" de la Federa-
cin correspondiente al da 17 del mismo mes, por el que se dispuso el
agrupamiento de las entidades de la Administracin Pblica Paraestatal
por sectores, a efecto de que sus relaciones con el Gobierno Federal se
realicen a travs de la Secretara de Estado o Departamento Administrativo
correspondiente.
Que la experiencia recogida en la aplicacin del acuerdo a que se
refiere el prrafo anterior sugiere la conveniencia de llevar a cabo un
reacomodo o adicin respecto a determinadas entidades y al mismo tiempo
corregir algunas deficiencias observadas.
Que la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal comprende
dentro de la Administracin Pblica Paraestatal a las empresas de parti-
cipacin estatal minoritaria, y previene que la vigilancia de la participacin
estatal quedar a cargo de un comisario que ser designado por el Secre-
tario de Estado o Jefe del Departamento Administrativo encargado de la
coordinacin del sector correspondiente, lo que plantea la necesidad de
sealar a qu sector pertenece cada una de dichas empresas de participa-
cin estatal minoritaria: he tenido a bien expedir el siguiente
ACUERDO
PRIMERO.-Se agregan a los sectores a que se refiere el artculo 1
9
del
acuerdo presidencial del 13 de enero del presente ao, las entidades de-la
Administracin Pblica Paraestatal que enseguida se expresan:
ARtiCULO 1
9
-
A) ...
Estudios Amrica, S. A.
Centro de Investigaciones para la Integracin Social.
Fideicomiso para Promotora Cinematogrfica Mexicana, S. A.
Fideicomiso relativo a Cineteca Nacional.
612
JACINTO FAYA VIESCA
D)
Banco de Colima, S. A.
Banco de Coahuila, S. A.
Banco Industrial de Jalisco, S. A.
Edificio Cook, S. C.
Inmuebles FINASA, S. A.
Instituto Mexicano de Investigaciones Tecnolgicas, A. C.
Fideicomiso El Palomar, Ciudad Turstica.
Fideicomiso para la emisin de certificados de participacin ordinarios
amortizables, denominados, "Petrobonos".
Fideicomiso para el Cobro de Crditos y Venta de Bienes del Banco
de la Propiedad y la Industria Textil, S. A.
Fideicomiso para otorgar un crdito a Inmobiliaria y Comercial Bus-
tarnante, S. A. (INCOBUSA).
Fideicomiso Puerto Madero Tapachula, Chis. Recuperacin de la In-
versin Federal.
F) ...
Compaa Nacional Explotadora de Asbestos, S. A.
Industria Petroqumica Nacional, S. A.
Inmobiliaria Tochel, S. A. de C. V.
Manufacturera Mexicana de Partes de Automviles, S. A.
Maurimex, S. A.
Mecarnex, S. A.
Mecnica Falk, S. A. de C. V.
Minerales Mexicanos Mayaqu, S. A. de C. V.
Minerales Submarinos Mexicanos, S. A.
Sociedad Cooperativa de Ejidatarios, Obreros y Empleados del Ingenio
Emiliano Zapata, S. C. de P. E. YR. S.
Terefta, atas Mexicanos, S. A.
Fideicomiso para el Fomento Vocacional de la carrera de Ingeniero
de Minas.
G)
Impulsora del Pequeo Comercio, S. A. de C. V.
Interport, S. A. de C. V.
Fideicomiso Centro Cvico y Comercial Mexicali.
H) ...
Productora Nacional de Biolgicos Veterinarios.
Agroplstico de Baja California, S. de R. L.
Produotos de Maderas Finas, S. A.
1) '"
613
Junta Directiva de los Puertos Libres Mexicanos.
Puentes Internacionales, S. A.
Fideicomiso a favor de Radio Aeronutica Mexicana, S. A. de C. V.
Fideicomiso Traslativo de Dominio para la Enajenacin de los Terre-
nos ganados al mar en la instalacin del Puerto de Yukalpetn.
])
INCOBUSA, S. A. de C. V.
Terrenos Recreo, S. A.
Servicios y Mantenimiento, S. A.
Fideicomiso Balneario de Agua Hedionda.
Fideicomiso Ciudad Industrial Framboyn.
Fideicomiso Ciudad Industrial Los Belenes.
Fideicomiso Ciudad Industrial Mrida.
Fideicomiso Ciudad Industrial Ocotln.
Fideicomiso Conjunto Habitacional Benito Jurez en AguascaIientes,
Aguascalientes.
Fideicomiso Conjunto Habitacional Expropiacin Petrolera en More-
lia, Mich.
Fideicomiso Conjunto Habitacional General Francisco Naranjo en
Monterrey, N. L.
Fideicomiso Conjunto Habitacional Lomas de Valle Verde en Ense-
nada, B. C.
Fideicomiso Conjunto Habitacional Sahuaro en Hermosillo, Son.
Fideicomiso Industrial Durango.
Fideicomiso para la construccin de la Ciudad Industrial Nayarita.
Fideicomiso para la venta de lotes de terrenos colindantes del brazo del
Ro Silao en el tramo que atraviesa Irapuato, Gro.
Fideicomiso Tequesquitengo-FONAFE.
Fideicomiso Rodolfo Snchez Taboada, Conjunto Habitacional Las
Plazas en Tijuana, B. C.
Fideicomiso Tehuixtla, Morelos-INDECO.
K) ...
Agencla Literaria, S. A.
614
JACINTO FAYA VIESCA
Audiovisual Fondo de Cultura, S. A.
Bibliotecas Mexicanas, A. C.
Colegio de Mxico, A. C.
Distribuidora Nacional de Cultura Econmica, S. A. de C. V.
Fondo de Informacin y Computacin, S. A. de C. V.
Inmobiliaria Fondo de Cultura Econmica, S. A.
Fondo de Cultura Econmica.
Fondo Editorial de la Plstica Mexicana.
Fondo para el Desarrollo de la Danza Popular Mexicana.
L) ...
Centro Mexicano de Estudios en Farmacodependencia.
M) ...
Fideicomiso para el Centro Nacional de Productividad-ARMO.
N) ...
Nuevo Vallarta, S. A. de C. V.
O) ...
Comisin Coordinadora para el Desarrollo Turstico del Golfo de Ca-
lifornia.
Inmobiliaria Hoteles, S. A.
Promotora de Productos y Servicios para las empresas de Turismo Po-
pular de Nayarit, S. A. de C. V.
Recromex, S. A. de C. V.
SEGUNDO.-Se retiran de los sectores a que se refiere el Artculo 1
9
del
acuerdo presidencial del 13 de enero del presente ao, las entidades que a
continuacin se expresan:
ARTcuLO 1
9
-
D) ...
Banco Internacional de Fomento Urbano, S. A.
Financiera de las Industrias de Transformacin, S. A.
Nuevo Vallarta, S. A. de C. V.
615
Fideicomiso constituido con el importe de un legado del seor Eduar-
do Omarini.
Fideicomiso para Promotora Cinematogrfica Mexicana, S. A.
E) ...
Comisin Coordinadora para el Desarrollo Integral del Istmo de Te-
huantepec. .
Comisin Coordinadora para el Desarrollo Integral de la Pennsula de
Baja California.
F) '"
Productora Nacional de Biolgicos Veterinarios.
Celulsicos Centauro, S. A. de C. V.
Electrometalrgica de Veracruz, S. A. de C. V.
Ingenio El Naranjo, S. A.
Ingenio Tambaca, S. A.
Instituto Mexicano de Investigaciones Tecnolgicas, A. C.
Oerlikon Italiana de Mxico, S. A.
Swecomex, S. A.
Fideicomiso para la construccin de la ciudad Industrial Nayarita.
Fideicomiso para reconstruccin Fbrica Textil San Jos en Etla.
G) ...
Comercial Mexicana, S. A. de C. V.
H) ...
Colegio de Postgraduados.
Colegio Superior de Agricultura Tropical con sede en Crdenas, Tab.
Impulsora La Forestal, S. de R. L. de l. P. YC. V.
Fideicomiso para el desarrollo agropecuario de los nuevos Centros de
Poblacin Ejidal.
1)
Fideicomiso del Fondo Nacional para los Desarrollos Portuarios.
J) ..
Fideicomiso de Desarrollo Habitacional y Turstico de Puerto VaIlarta.
Fideicomiso Traslativo de Dominio para la enajenaci6n de los terrenos
ganados al mar en la instaIaci6n del Puerto de YukaIpetn.
616
K)
JACINTO FAYA VIESCA
Fideicomiso Cultural Franz Mayer.
Fideicomiso para el Centro de Estudios Econmicos y Sociales del
Tercer Mundo.
O) ...
Fideicomiso Ex-Convento de Santa Catarina.
P) ..
Fideicomiso Conjunto Industrial Pesquero de Guayrnas.
Fideicomiso para el Desarrollo de la Fauna Acutica.
Fideicomiso para los Distritos en Acuacultura.
TERCERo.-Se adiciona el acuerdo presidencial del 13 de enero del
presente ao con el siguiente artculo 59:
ARTCULO 5
9-Para
los efectos del segundo prrafo del Artculo 48
de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, las siguientes
empresas de participacin estatal minoritaria quedarn incluidas dentro
de los sectores que enseguida se mencionan:
A) Secretara de Hacienda y Crdito Pblico:
Banco de Puebla, S. A.
Financiera de las Industrias de Transformacin, S. A.
Banco Refaccionario de Jalisco, S. A.
B) Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial:
Altos Hornos de Centroamrica, S. A.
Asesora Tcnica Industrial, S. A. de C. V.
Azufrera Limonta, S. A. de C. V.
Azufres Moralar, S. A. de C. V.
Bolsas de Papel Guadalupe, S. A.
Bolsas YArtculos de Papel, S. A.
Borg and Beck de Mxico, S. A.
Celul6sicos Centauro, S. A. de C. V.
Cementos Anhuac del Golfo, S. A.
Ceres Ecol6gica de Mxico, S. A. de a v.
Ciclo .Quimica, S. A.
Cobre de Mxico, S. A.
Consorcio Manufacturero, S. A.
Compaa Cuprfera La Verde, S. A.
Compaa Industrial y Comercial Americana, S. A.
Compaa Minera Autln, S. A. de C. V.
Compaa Minera Cedros, S. A. de C. V.
Compaa Minera de Cananea, S. A.
Compaa Minera Nacozari, S. A.
Electrometalurgia de Veracruz, S. A. de C. V.
Envases Generales Continental de Mxico, S. A.
Explomn, S. A. de C. V.
Glicoles Mexicanos de Tehuantepec, S. A. de C. V.
Impulsora Minera de Angangueo, S. A. de C. V.
Industria de Telecomunicacin, S. A.
Inmobiliaria de Hierro y Acero, S. A.
Inmobiliaria Guadiana, S. A.
Cigarros La Tabacalera Mexicana, S. A.
Materias Primas Anhuac del Golfo, S. A.
Metalrgica Alemana, S. A.
Mexicana de Cobre, S. A.
Minera Lampazos, S. A. de C. V.
Nacional de Instrumental Mdico, S. A.
Poliestireno y Derivados, S. A. de C. V.
Productora Qumica de Ja1isco, S. A.
Promotora de Papel Peridico, S. A. de C. V.
Oerlikon Italiana de Mxico, S. A.
Qumica Fluor, S. A.
Swecomex, S. A.
Refractarios Mexicanos, S. A.
Renault Mexicana, S. A. de C. V.
Tubacero, S. A.
C) Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos:
Cales Ejidales de Santa Luca del Camino, S. de R. L.
Mezcal Santiago, S. A.
Alimentos del Fuerte, S. A. de C. V.
Alimentos Tor, S. A.
Impulsora La Forestal, S. de R. L. de 1. P. YC. V.
D) Secretaria de Comunicaciones y Transportes:
Aeronaves de1Centro, S. A. de e. V.
617
618
JACINTO FAYA VIESCA
Aeronaves del Este, S. A. de C. V.
Aeronaves del Norte, S. A. de C. V.
Aeronaves del Oeste, S. A. de C. V.
Aeronaves del Sur, S. A. de C. V.
Transportacin Martima Mexicana, S. A.
E) Secretara de Turismo:
Agencia de Viajes Rutas del Mayab, S. A.
Impulsora de Empresas Tursticas, S. A. de C. V.
F) Departamento de Pesca:
Distribuidora Pesquera Ejidal, S. A.
TRANSITORIO
UNICO.-El presente acuerdo entrar en vigor a partir del da de su
21. T E R C E ~ ACUERDO PRESIDENCIAL EN MATERIA
DE SECTORIZACIN
El Presidente de la Repblica expidi un acuerdo que fue publicado
en el Diario Oficial de la Federacinel 10 de abril de 1978, por el cual se
agregan a los sectores a que se refiere el artculo 1Q del acuerdo presiden.
cial del 13 de enero de 1977 publicado el da 17 del mismo mes y ao
en el Diario Oficial de la Federacin, las entidades de la Administracin
Pblica paraestatal que a continuacin se indican:
CONSIDERANDO
Que con fecha 13 de enero del pasado ao el Ejecutivo Federal ex-
pidi el acuerdo que aparece publicado en el "Diario Oficial" de la
Federaci6n correspondiente al da 17 del mismo mes y ao por el que
se dispuso el agrupamiento de las entidades de la Administracin Pblica
Paraestatal por sectores, a efecto de que sus relaciones con el. Gobierno
Federal se realicen a travs de la Secretara de Estado o Departamento
Administrativo correspondiente, mismo que fue modificado segn Acuerdo
Presidencial publicado en el "Diario Oficial" de la Federacin del 12 de
mayo siguiente.
Que la experiencia recogida en la aplicacin del acuerdo a que se re-
fiere el prrafo anterior, sugiere la conveniencia de llevar a cabo una reubi-
cacin respecto a determinadas entidades y retirar de los sectores adminis-
trativos las instituciones extintas y aquellas que, careciendo de las carac-
tersticas propias de las entidades de la Administracin Pblica Paraestatal,
fueron consideradas como tales en el acuerdo de 13 de enero del ao
pasado.
Que dentro de la Administracin Pblica Paraestatal se han creado
entidades, por lo que se hace necesario agruparlas en los sectores correspon-
dientes a efecto de determinar la dependencia responsable de coordinar sus
actividades de conformidad con los lineamientos y metas requeridos para
el cumplimiento de los objetivos nacionales, he tenido a bien dictar el
siguiente
ACUERDO
PRIMERo.-Se agregan a los sectores a que se refiere el artculo 1Q del
Acuerdo Presidencial del 13 de enero de 1977, las entidades que en seguida
se expresan:
ARTCULO 1Q-
A) '"
Instituto Nacional de Ciencias Penales.
Productora Nacional de Radio y Televisin.
Centro de Capacitacin Cinematogrfica, A. C.
Promotora Cinematogrfica Mexicana, S. A.
D) ...
Pron6sticos Deportivos para la Asistencia Pblica.
Banco Mexicano de Colima, S. A.
Centro Nacional de Capacitacin para Empleados de la Banca Oficial,
Agropecuaria, A. C.
Inmobiliaria Barreen, S. A.
Fideicomiso constituido con el importe de un legado del seor Eduardo
Omarini.
F)
620
JACINTO FAYA VIESCA
Fundidora Lerma, S. A. de C. V.
Grafito de Mxico, S. A. de C. V.
Mrmoles del Valle de Mezquital, S. A. de C. V.
Minera Carbonfera Ro Escondido, S. A.
Promotora Inmobiliaria del Balsas, S. A. de C. V.
Transportadora de Sal, S. A.
G) ...
Desarrollo Industrial del Caf Mexicano, S. A.
H) ...
Frutcola Mercantil, S. A.
Promotora Nacional para la Produccin de Granos Alimenticios, S. de
R. L. l. P. YC. V.
Fideicomiso para el otorgamiento de crditos a la Forestal, F.C.L.
Fideicomiso para el desarrollo de la Zona Henequenera.
Fideicomiso para la constitucin de 5 nuevos centros de poblacin eji-
dal denominados "Ley Federal de Aguas 1, 2, 3, 4 Y5".
1)
Servicios Telefnicos del Norte.
Servicios Portuarios del Istmo de Tehuantepec, S. A. de C. V.
l) ...
Marinas Mexicanas de Puerto Vallarta, S. A. de C. V.
Fideicomiso para la constitucin de la Ciudad Industrial de Torren,
Coahuila.
K) ...
Comit Organizador de los X Juegos Universitarios Mundiales.
Consejo Nacional de Recursos para la Atencin de la Juventud.
Fideicomiso para la adquisicin de laboratorios, equipos y dems bienes
para la educacin e investigacin agropecuaria y forestal.
N) ...
Fideicomiso para el manejo del Fondo Nacional de Fomento Ejidal.
Fideicomiso de Apoyo a la Industria Rural.
O) ...
621
Fideicomiso destinado exclusivamente a la operacin del Centro de
Espectculos, Convenciones y Exposiciones de Acapu1co, Gro.
Fideicomiso traslativo de dominio y administracin de una superficie
de terreno en el ejido de Loreto, Estado de Baja California Sur.
Fideicomiso traslativo de dominio y administracin de una superficie
de terreno en el ejido de San Jos del Cabo, Estado de Baja Cali-
fornia Sur.
P) ...
Empresa Pesquera del Balsas, S. A. de C. V.
Q) ...
Desarrollo Urbano del Valle de Mxico, S. A. de C. V.
Servicios Metropolitanos, S. A. de C. V.
SEGUNDO.-Se retiran de los sectores a que se refiere el artculo 19 del
Acuerdo Presidencial del 13 de enero de 1977, las entidades que a conti-
nuacin se expresan:
ARTCULO 1
9
_
A) '"
Fideicomiso para la operacin del Canal 13 de Televisin.
Fideicomiso para la Promocin de Desarrollo Industrial, 8. A. de C. V.
D) ...
Banco de Colima, S. A.
Financiera Internacional, S. A.
Hipotecaria Internacional, S. A.
Fideicomiso para el manejo del Fondo Nacional Fomento EjidaI.
Fideicomiso para la Administracin General de Inmuebles, S. A.
Fideicomiso para la Administradora Inmobiliaria Acueducto Guada-
Iupe,
Fideieomiso. para la Administradora Inmobiliaria, S. A.
Fideicomiso para la Administradora Inmobiliaria .Sotelo, S. A.
622
JACINTO FAYA VIESCA
Fideicomiso para la Administradora Inmobiliaria Valle de Aragn
Sur, S. A.
Fideicomiso para la Administradora Inmobiliaria Villa Coapa,
Fideicomiso para la Inmobiliaria Administradora de Balbuena.
F) ...
Empresa Pesquera del Balsas, S. A. de C. V.
Fideicomiso para Aumentar la Produccin de Azcares Blancos.
Fideicomiso para la Comisin Nacional Coordinadora de la Industria
Naval.
Fideicomiso para Bienes Races Industriales, S. A.
Fideicomiso para Fomento Industrial Forestal, S. A.
Fideicomiso para Impulsora de Minerales Industriales, S. A.
Fideicomiso para Impulsora Minera Industrial de Baja California,
S. A.
Fideicomiso para Inmobiliaria Asociacin, S. A.
Fideicomiso para Inmobiliaria Petroqumica, S. A.
Fideicomiso para Inmobiliaria Sahagn, S. A.
Fideicomiso para Inmobiliaria Sicartsa, S. A.
Fideicomiso para Inmuebles Atlas, S. A.
G) '"
Frutcola Mercantil, S. A.
H) ...
Comisin de Desarrollo de la Tribu Seri de Sonora.
La Forestal, F.O.L.
Planta Beneficiadora de Guayaba.
Planta Beneficiadora de Tuna.
Fideicomiso para la adquisicin de laboratorios, equipos y dems bie-
nes para la educacin e investigacin agropecuaria y forestal.
Fideicomiso para indemnizar a colonos y pequeos propietarios afec-
tados por la perforacin de pozos en Caborca, Son.
1)
Junta Directiva de los Puertos Libres Mexicanos.
Servicios Portuarios del Istmo de Tehuantepec, S. A. de C. V., Coat-
zacoa1caI, Ver.
, ,
ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL 623
Servicios Portuarios del Istmo de Tehuantepec, S. A. de C. V., Salina
Cruz, Oax.
])
Junta Federal de Mejoras Materiales de Topolobampo, Sin.
Fideicomiso para la constitucin de 5 nuevos centros de poblacin
ejidal denominados "Ley Federal de Aguas 1, 2, 3, 4 y 5".
Fideicomiso (FIDEURBE) para integrar el desarrollo urbano de la
ciudad de Mxico.
L) ...
Instituto Nacional de Nefrologa.
Fideicomiso para la entrega de productos a la Institucin Mexicana de
Asistencia a la Niez (IMAN).
P) ...
Fideicomiso para cubrir gastos de la Comisin Nacional Consultiva
de Pesca.
Fideicomiso para la prevencin y control de las aguas y el desarrollo
de la Fauna Acutica.
Fideicomiso Unico para el Desarrollo de la Flora y Fauna Acuticas.
TERCERo.-Se retiran de los sectores a que se refiere el artculo 1'? del
Acuerdo Presidencial del 13 de enero de 1977, las comisiones intersecre-
tariales, as como los rganos desconcentrados que a continuacin se ex-
presan, por encontrarse ya comprendidos en la estructura orgnica de la
Secretara de Estado o Departamento Administrativo correspondiente:
ARTicuLO 1'?-...
1) ...
Comisin Naciana! Coordinadora de Puertos.
K) ...
Instituto Nacional de Antropologa e Historia.
Instituto Nacional de Bellas Artes Y Literatura.
624
O)
JACINTO FAYA VIESCA
Comisin Coordinadora para el Desarrollo Turstico del Golfo de Ca-
lifornia.
CUARTo.-Se agregan a los sectores a que se refiere el artculo 59 del
acuerdo del 13 de enero de 1977; las empresas de participacin estatal
minoritaria que a continuacin se sealan:
ARTCULO 5
9
. -
B) ..
Compaa Minera Comonfort, S. A.
Fundidora Monterrey, S. A.
Glicoles Mexicanos, S. A. de C. V.
Herbert Mexicana, S. A. de C. V.
E) ...
Servicios Portuarios de Veracruz, S. A. de C. V.
QUINTO.-Se retiran de los sectores a que se refiere el artculo 59 del
acuerdo del 13 de enero de 1977, las empresas de participacin estatal
minoritaria que a continuacin se sealan:
ARTCULO 5
9
-
B) ...
Glicoles Mexicanos de Tehuantepec, S. A. de C. V.
TRANSITORIOS
UNIco.-El presente Acuerdo entrar en VIgor el da de su publica-
cin en el "Diario Oficial" de la Federacin.
NOTA: El acuerdo presidencial publicado el 27 de febrero de 1979 en el Diario
Oficial de la Federacin viene a reubicar a determinadas entidades y a retirara las
instituciones ya extintas, agrupando a las nuevas entidades, creadas. Dehc acuerdo
modifica el primer acuerdo de" actbrizacin de fecha 13 de enero de 1977.
ARTICULO 51
1. Responsables de la organizacin y resultados de las entidades
paraestatales.-2. Sometimiento de las entidades paraestatales a las
dependencias centrales.-3. La personalidad jurdica de los entes
paraestatales y la sectorizacin.-4. Concepto de relacin de jerar-
qUa.-5. La relacin entre dependencia y entidad en la doctrina
italiana-c-S. Control del rgano central sobre las entidades para-
estatales.-7. Nombramiento de los funcionarios superiores y con-
sejeros de las entidades paraestatales y la direccin de dichas
entidades.-8. La autonoma ejecutiva y operativa de los entes
paraestatales.-9. Necesidad de unidad en la Administracin P-
blica.-lO. La Coordinacin sectorial como tutela administrati-
va.-ll. La tutela administrativa y la relacin de jerarqua.-
12. Relaciones jurdicas y "Relaciones de colisin" entre las de-
pendencias y entidades.-13. Dependencias centrales que ejercen el
control financiero y presupuestario de los entes paraestatales.-
14. Medios ms comunes para ejercer la tutela administrativa sobre
las entidades paraestatales.-15. Propsitos de la coordinacin
sectorial.
ARTCULO 51.-Corresponder a las Secretaras de Estado o Departa-
mentos Administrativos encargados de la coordinacin de los sectores a
que se refiere el artculo anterior, planear, coordinar y evaluar la operacin
de las entidades de la administracin paraestatal que determine el Eje-
cutivo Federal.
1. RESPONSABLES DE LA ORGANIZACIN Y RESULTADOS
DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES
Una vez que en el captulo anterior hemos analizado algunos elementos
de la sectorizacin, queremos ahora puntualizar cules son los funda-
mentos de la coordinacin sectorial. Bsicamente las dependencias centrales,
encargadas de la coordinacin de sus sectores, son responsables poltica y
administrativamente tanto de su organizacin y de sus resultados, como
de 'la organizaci6h y resultados de las entidades a su cargo.
40
626 JACINTO YAYA VIESCA
2. SOMETIMIENTO DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES
A LAS DEPENDENCIAS CENTRALES
De conformidad con el artculo 45 de la L.O.A.P.F., las entidades
paraestatales son personas jurdicas con patrimonio propio. Esto no signi-
fica que tales entidades deban estar desvinculadas de las dependencias
centrales. Ya se contemplaban, en la Ley para el Control, por parte del
Gobierno Federal, de los Organismos Descentralizados y Empresas de Par-
ticipaci6n Estatal, diversas disposiciones para someter a las entidades
paraestatales a una serie de controles por parte de algunas dependencias
de la administracin central. A partir de 1977, la tendencia de la Admi-
nistracin Pblica ha sido la de agrupar a las entidades paraestatales en
sectores definidos bajo la jefatura administrativa de las Secretaras de Esta-
do y los Departamentos Administrativos. Esta relacin entre dependencias
y entidades se ha formalizado en la citada L.O.A.P.F. y se ha venido
perfeccionando en la prctica administrativa. La relacin entre las enti-
dades no territoriales y sus rganos matrices --como les llama cierta corrien-
te espaola- puede calificarse genricamente como una relacin de de-
pendencia, aclarando que no se trata de la clsica dependencia de jerarqua
que liga a los 6rganos inferiores con los superiores y que es propia de la
administracin central.
3. LA PERSONALIDAD JURDICA DE LOS ENTES PARAESTATALES
y LA SECTORIZACIN
Ante la nueva concepcin de la Administracin Pblica, en base a
sectores definidos, es necesario precisar que la relacin de dependencia
entre una Secretaria o Departamento y las entidades paraestatales no
puede eliminar o demeritar la personalidad jurdica de stas, ni considerar-
las corno simples rganos auxiliares de las dependencias centrales. La per-
sonificacin jurdica de las entidades paraestatales busca ciertos efectos
tcnicos en la prestacin de bienes o servicios, prestacin que sera difcil
realizar eficientemente por los rganos territoriales. La concepcin juridica
de entes con personalidad jurdica y patrimonio propio excluye una rela-
cin de jerarqua. .
4. DE RELACIN DE JERARQufA
La relacin dejerarqua >re$m>Dne de los JPIlqs
involucrados es la misma. Una relacin jerrquica pennite una accl6n
pblica constante por parte de los rganos inferiores que cumplen rdenes
que el rgano superior pronuncia; posibilita tambin el establecimiento
de una responsabilidad disciplinaria cuando los primeros incumplen las
rdenes del superior. Las entidades paraestatales tienen una competencia
que no es la misma del rgano central al cual quedaron sujetas. As como
las rdenes del rgano central no indican supremaca sobre las entidades
paraestatales, tampoco existen disposiciones que faculten a los rganos
centrales para fijar responsabilidades administrativas a los funcionarios
de dichas entidades que no cumplan las rdenes de aqullos.
5. LA RELACIN ENTRE DEPENDENCIA Y ENTIDAD
EN LA DOCTRINA ITALIANA
La doctrina italiana al hablar del tipo de relacin que se da entre un
rgano central y una entidad paraestataI le da el nombre de "relacin
de direccin". As 10 afirman Bachelet, Ottaviano, Roversi-Mnaco, y otros.
Esta relacin encuentra su expresin cabal no en rdenes singulares sino
en "directivas", en cierta competencia para controlar las actividades del
ente sujeto, y en la posibilidad de designar a los titulares de los rganos
superiores de la entidad adscrita. Los entes centrales tienen competencia
para la formulacin de polticas generales y especiales en el mbito de su
sector. Las entidades paraestataIes gozan de autonoma ejecutiva u opera-
cional, lo que no seria posible en una rgida relacin jerrquica con un
rgano central.
La mencionada doctrina ha postulado que la relacin entre los titu-
lares del ente matriz y los del ente filial es bsicamente de confianza o de
fiducia personal, en la que uno es el supraordenado y otro el subordinado,
lo que no implica una estricta relacin de jerarqua. La relacin de direc-
cin a que alude esa doctrina implica que el control que los rganos cen-
trales ejercen sobre las entidades se neva a cabo desde dentro de las
entidades adscritas, porque los rganos citados han designado a los funcio-
narios principales de esas entidades, quienes dada la relacin de confianza
implantarn a su vez las polticas que les fueron comunicadas al momento
de su designacin.
6. CONTROL DEL RGANO 'ENTRAr. SOBR.E LAS ENTIDADES
PARAESTATLES
rEl et'ntroI deJ. ct!n.tra1 sobrelaB, es &.>m-
pleto' YcOnStante, ,loqut"lilgnific'!' que' vigila toda las actividades de los
entes adscritos, como las relativas a la programacin, presupuesto, dota-
cin y ejercicio financiero, recursos humanos, etc. Este control se extiende
tambin al anlisis de los resultados de los distintos ejercicios de actividad
de estas entidades, es decir, los rganos centrales tienen control adems
sobre la rendicin de cuentas, memorias de resultados y evaluacin de los
distintos programas de las entidades.
7. NOMBRAMIENTO DE LOS FUNCIONARIOS SUPERIORES Y CONSEJEROS
DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES y LA DIRECCIN DE
DICHAS ENTIDADES
De los elementos principales de la instrumentalizacin de las entidades
paraestatales, uno est contenido en el artculo 52 de la L..A.P.F., y
consiste en que el nombramiento del presidente o de los miembros de los
consejos, juntas directivas o equivalentes, en las entidades de la Adminis-
tracin Pblica paraestatal, corresponden al gobierno federal y sus depen-
dencias -en otras palabras, al Presidente de la Repblica y a las Secretaras
de Estado y los Departamentos Administrativos.
La direccin de las entidades paraestatales se realiza esencialmente a
travs de sus funcionarios superiores, que son quienes les imprimen las
polticas particulares y quienes adaptan la actividad a las grandes polticas
generales del sector. Si bien dichos funcionarios dependen en cierta forma
de los rganos centrales por motivo de su nombramiento, su responsabi-
lidad no es de tipo disciplinario sino poltico, entendida sta como la
posibilidad de su destitucin por desobediencia a seguir las polticas gene-
rales y particulares dictadas por el rgano central.
8. LA AUTONOMA EJECUTIVA Y OPERATIVA
DE LOS ENTES PARAESTATALES
La autonoma de las entidades paraestatales es slo ejecutiva u opera-
tiva, y slo puede producirse dentro del campo estricto marcado por las
polticas del rgano coordinador. Es muy importante recordar esto ya que
las entidades paraestatales no tienen competencia para valorar por s solas la
poltica correspondiente al servicio pblico que gestionan. La coherencia
de los fines de la administracin no sera posible si cada entidad valorara
por s misma la calidad de su actuacin administrativa y la. eficacia de los
servicios a su cargo. La supremaca poltica de los rganos centrales como
.4,espachar los negocios del orden
dados alfoder .Ejecutivo deIa Uni6nno .. discusin. LQs. 6rganos
centrales poseen competencia nica para establecer las grandes polticas
de la administracin siguiendo los lineamientos del Ejecutivo Federal. Por
ello, son las dependencias centrales las que realizan la evaluacin de las
polticas particulares de las entidades a ellas adscritas por el Presidente
de la Repblica. Las Secretaras de Estado y Departamentos Administra-
tivos tienen una responsabilidad permanente en la estrategia y en la
direccin de los entes que les fueron adscritos. La autonoma ejecutiva
de las entidades se respeta, pero la valorizacin, el establecimiento de nuevas
polticas y las rdenes superiores son siempre responsabilidad de los rganos
centrales.
9. NECESIDAD DE UNIDAD EN LA ADMINISTRACIN PBLICA
Gaspar Ario Ortiz ha dicho que "la tensin entre unidad y especia-
lidad ha sido destacada como una nota tpica de la Administracin mo-
derna y su derecho"," En efecto, la Administracin Pblica realiza una
serie de actividades persiguiendo fines muy variados. Al lado' de esta mul-
tiplicidad de acciones existe la necesidad que el Estado imprima unidad
a la actividad que desempea? El gobierno requiere de un programa
unitario que permita darle cohesin a las mltiples actividades de sus
agentes, de all que los rganos deben ser coordinados y reintegrados, en
forma estructural o funcional segn sea el caso, a la marcha de la Admi-
nistracin Pblica. La reintegracin es estructural cuando los rganos se
encuadran en la organizacin dentro de lneas jerrquicas muy precisas,
y funcional cuando los rganos coordinan su actividad con la de otros
rganos superiores para cumplir con el sentido de unidad de los fines de la
administracin. Estos dos tipos de encuadramientos, estructural y funcio-
nal, deben ser definidos jurdicamente con absoluta precisin.
Miele afirma que el ente institucional -la entidad paraestatal- est
en una "relacin de servicio" con su fundador, es decir, con la dependencia
central. El pensamiento de este autor es acertado en cuanto que las enti-
dades paraestatales estn obligadas a ajustar sus fines a las grandes polticas
de la dependencia que coordina el sector al que pertenecen. La unidad de la
administracin y la coherencia de los fines pblicos permiten que los fines
de las entidades paraestatales estn comprendidos entre los grandes fines de la
administracin. Resulta ciertamente difcil comprender la posicin jurdica
y administrativa de determinada entidad paraestatal sin antes ascender a la
1 Gaspar Ario Ortiz, La 'A.dministtacin Institucional, Instituto de Estudios Ad-
ministrativos, 2a. OO., Madrid, 197+, p. 11 del prologo.
:25obre este tema, vase la ebrade Jos Luis Meiln Gil, El Proceso de De/inici6ra
del Derecho Admini#Tattvo, Alcal de Henares, 1967.
pos.1clOn de la dependencia central que la coordina: entidades paraesta-
tales agrupadas y dependencia central coordinadora forman, como afirman
Garca de Enterra y Toms Ramn Frnndez, un "complejo organiza-
tivo unitario".
10. LA COORDINACIN SECTORIAL COMO TUTELA ADMINISTRATIVA
La coordinacin sectorial a que alude el artculo 51 de la L.O.A.P.F.
no es de contenido jerrquico pues, salvo algunas excepciones, la jerarqua,
propia de los rganos centrales, no puede establecerse con entidades que
gozan de autonoma ejecutiva y personificacin jurdica propias. En rea-
lidad la citada coordinacin equivale a una tutela administrativa, es decir,
las entidades paraestatales se encuentran bajo la tutela de los rganos
centrales.
En la coordinacin sectorial, la dependencia central slo puede dar o
negar la autorizacin, y aprobar o desaprobar alguna cuestin que le plan-
tee el ente paraestatal, pero creemos que 'la dependencia no puede reformar
las decisiones tomadas por el citado ente, en virtud que se trata de tutela
y no de jerarqua."
11. LA TUTELA ADMINISTRATIVA y LA RELACIN DE JERARQU:A
Afirma Garrido Falla "cmo en el caso de la Administracin Institu-
cional y no obstante la personalidad jurdica de los entes, hay aspectos del
nexo que une a los organismos autnomos con el Estado en los que estn
sometidos a jerarqua, y no a simple tutela". En su obra Los Entes Funcio-
nalmente Descentralizados, Baena ha defendido el abandono de la doctrina
de la tutela, propugnando el concepto de "integracin y situacin pasiva de
sometimiento a la Administracin del Estado". Por su parte, Garca Trevi-
jano ha escrito que "la tutela sobre actos y personas es total", expresando
que su nica autonoma es la relativa a la gestin econmica diaria, pero
sin ningn gnero de independencia. Una de las razones para que una
dependencia central ejerza la tutela sobre una entidad paraestatal consiste
en asegurar la legalidad de actuacindel ente tutelado! En el caso de la
8 Sobre el Interesante tema de jerarqua..;vase principalmente el pr6logo a la
2a. edici6n de Gaspar Armo Ortiz, op. ait., y el Tratado de Derecho Administrativo,
II tomo, de Jos Garca Trevijano Fos, pp. 426-438. Vase tambin Garrido Fal1a,
Le Descentl'lllizacin Administrlltiva, Serie> Ciencias iJurldiw<y Sociales.'n&n. 1;4.,
Costa :Rica, 1967, pp. 88 Y siga. ' ,
. V ~ 1 a s btiltantes ideas de Rafael Entre!a Cuesta: en'su obraC"rsO' d,
Derecho Administrativf1. 5a. OO., Editorial TecikJs;'Mdrid, 1&76, PP 15001....'
jerarqua, el problema es distinto pues, corno lo afirma Vedel," sta es un
poder incondicionado salvo que la ley lo limite. El control jerrquico
se extiende a todos los aspectos de la decisin, no as en la tutela porque los
entes tutelados poseen autonoma ejecutiva. En la tutela el control es
permanente pero diferente al de las relaciones jerrquicas.
Hauriou asegura que la tutela no supone "un poder de reforma de los
actos, que es caracterstico de la relacin jerrquica". Mediante la tutela
se pretende asegurar o garantizar la correcta aplicacin de la voluntad del
ente descentralizado, sin sustituirla por la voluntad del rgano central.
Este autor opina que los rganos centrales pueden anillar las decisiones
de los entes descentralizados, pero en cambio no pueden tornarlas en su
lugar,"
Garca Trevijano Fos T seala que la jerarqua en ningn caso puede
verse corno una especie de fungibilidad de los rganos, de tal forma que el
rgano superior pueda actuar en lugar del inferior; lo que se puede hacer
es dirigir, orientar, marcar la pauta de la actividad de los rganos inferiores.
La tutela administrativa pretende preservar la unidad en la organizacin
administrativa, dando vida y respetando a la variedad de rganos del Es-
tado, entrelazndolos de tal manera para que los fines individuales de stos
no se aparten de los grandes fines de .la administracin. Por esta razn, el
orden jurdico atribuye facultades de control y vigilancia administrativa
a algunos rganos con el objeto que todos los sujetos pblicos, sin perder su
propia individualidad, se integren armnicamente como una unidad admi-
nistrativa.
Dicho lo anterior, pensamos que. la tutela administrativa consiste en un
conjunto de facultades expresas y limitadas que la ley otorga a los rganos
centrales de la administracin para que ejerzan el control, la direccin
y la vigilancia de las entidades paraestatales que de ellos dependan. Esto se
hace con el fin de que dichas entidades realicen su actividad con absoluta
legalidad y de que armonicen sus intereses a los del sector del cual forman
parte, es decir, al mbito de competencia de los rganos tutelantes.
Debido a la autonoma de las entidades paraestatales, .en las relaciones
de tutela las facultades de control, vigilancia y direccin no se presumen,
sino que son determinadas por una ley. Por ello, los rganos centrales no
pueden dictar rdenes indiscriminadas sobre las entes tutelados. En cambio,
en las relaciones de jerarqua, las facultades aludidas pueden ejercerse en
forma incondicionada sobre: los rganos inferiores.
5 Droit Administratif, Pas, 1958. p.573. .
6 Hauriou, Etude Surja Paria., 1892. pp. -+5. 46:;j
'1' Ofr. Jos FOlS, Tfltuo d. D",.cllo .4dmi,listrlltiflo, vohunen. rr,
p'aina'42&.i, . .;
12. RELACIONES JURDICAS Y "RELACIONES DE COLISIN"
ENTRE LAS DEPENDENCIAS Y LAS ENTIDADES
Las relaciones entre una dependencia central y una entidad paraestatal
son tambin jurdicas, debido a que ocurren de la interaccin de dos o ms
personas de derecho pblico.
Cuando las dependencias centrales no respetan el marco concreto de
competencia de las entidades paraestatales, las relaciones pueden producir
conflictos, dando nacimiento a lo que Entrena Cuesta denomina "relaciones
de colisin", que consisten fundamentalmente en el establecimiento de
recursos administrativos ante la propia administracin o ante Tribunales
de lo Contencioso Administrativo. En Mxico falta por explorar detenida-
mente estas relaciones entre los rganos centrales y los paraestatales. Aqu
slo hemos sealado algunas generalidades de este nuevo campo en el
derecho administrativo mexicano.
13. DEPENDENCIAS CENTRALES QUE EJERCEN EL CONTROL FINANCIERO
Y PRESUPUESTARIO DE LOS ENTES PARAESTATALES
En materia financiera, de acuerdo con la L.O.A.P.F. y con la Ley de
Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico, corresponde a la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico y a la Secretara de Programacin y Presu-
puesto, controlar, vigilar y dirigir la actividad financiera de todas las enti-
dades paraestatales. En efecto, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
tiene las facultades para estudiar y formular los proyectos de leyes y dis-
posiciones impositivas, y las leyes de ingresos federal y del Departamento
del Distrito Federal; para intervenir en todas las operaciones en que se
haga uso del Crdito Pblico; y para manejar la deuda pblica de la Fe-
deracin y del Departamento del Distrito Federal (cfr. artculo 31, frac-
ciones I, IX YX de la L.O.A.P.F.).
Asimismo, el artculo 32 de laL.O.A.P.F. faculta a la Secretara de
Programacin y Presupuesto para elaborar el plan del gasto pblico de la
Administracin Pblica Federal y los programas especiales que fije el Pre-
sidente de la Repblica; y para planear, autorizar, coordinar, vigilar y
evaluar los programas de inversin pblica de las dependencias de la Admi-
nistracin Pblica centralizada y la de las entidades de la administracin
paraestatal (cfr. fracciones I y XI del artculo mencionado).
La L.O.A.P.F., la L.G.P.C.G.P.y 1 ~ . L . G . D . } ) . otorgan a la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico las facultades necesarias.. para ejercer la
tutela administrativa en materia financiera sobre la totalidad de las enti-
dades paraestatales En este sentido podemos afirmar que se trata de una
autntica fiscalizacin financiera y que sta es parte esencial de dicha
tutela.
14. MEDIOS MS COMUNES PARA EJERCER LA TUTELA ADMINISTRATIVA
SOBRE LAS ENTIDADES PARAESTATALES
Los medios ms comunes para ejercer la tutela administrativa sobre
las entidades paraestatales son los siguientes: la autorizacin y la aproba-
cin de sus presupuestos y de sus programas de actividades; la suspensin
y modificacin de sus presupuestos y sus programas de actividades; las
auditoras externas; la solicitud de informacin sobre asuntos contables,
administrativos, tcnicos, financieros, de recursos humanos, etc., hecha
por las dependencias; la obligacin de las entidades de comunicarse con
los rganos centrales; la intervencin de los Secretarios de Estado y Jefes
de Departamentos Administrativos en los consejos de administracin de las
entidades; el nombramiento y remocin de funcionarios superiores de las en-
tidades por parte de los rganos centrales, etc.
15. PRoPSITOS DE LA COORDINACIN SECTORIAL
La coordinacin de los sectores a que se refiere el artculo 50 de la
L.O.A.P.F. va a depender fundamentalmente de la precisin jurdica y
administrativa de las lneas de direccin, control y vigilancia de los rganos
centrales sobre las entidades paraestatales. En ltima instancia, la coordi-
nacin sectorial pretende alcanzar varios fines importantes. Uno de ellos,
quiz el de rango superior en el orden administrativo, consiste en mantener
la unidad de la Administracin Pblica, es decir, en hacer congruente y
coherente la multiplicidad de fines de los entes pblicos. Otro es el de ra-
cionalizar, agilizar y optimizar la compleja Administracin.Pblica, evitando
desperdicios financieros y humanos, al servir como soporte bsico para la
formulacin y ejecucin de los planes nacionales, sectoriales y regionales
de desarrollo econmico y social. En el mbito jurdico, la coordinacin
sectorial pretende que los rganos centrales vigilen la legalidad de los entes
paraestatales y que stos sean oportunos en la prestacin de sus servicios.
La coordinacin sectorial hace posible que los fines de las entidades para-
estatales no se desvinculen de los fines de los rganos centrales, evitando
con esto una "colisin de fines" en perjuicio de la unidad teleolgica del
Estado. Despus de todo, por medio de la coordinacin sectorial el Estado
cumple estrictamente con el principio de juridicidad, e implementa una
administracin eficiente y eficaz en el orden humano, tcnico, financiero
y administrativo.
Pensamos que en nuestro pas debe precisarse el tipo de relaciones
entre un rgano coordinador y los entes coordinados. De la precisin de
estas relaciones puede depender la delimitacin expresa del mbito de com-
petencia de cada uno de los entes y de la capacidad y calidad de direccin
de las dependencias centrales sobre las entidades paraestata1es. Nuestra
opinin es que las relaciones en la coordinacin sectorial no son de jerar-
qua, pero deben precisarse con objeto que las polticas sectoriales se
desarrollen en un marco estricto de legalidad.
ARTICULO 52
1. Facultad del Ejecutivo Federal para designar funcionarios de los
entes paraestatales.
ARTcuLO 52.-Cuando los nombramientos del presidente o miembros
de los consejos, juntas directivas o equivalentes en las entidades de la Ad-
ministracin Pblica paraestatal, correspondan al Gobierno Federal y sus
dependencias, el Presidente de la Repblica podr designar a los funcio-
narios que proceda.
1. FACULTAD DEL EJECUTIVO FEDERAL PARA DESIGNAR
FUNCIONARIOS DE LOS ENTES PARAESTATALES
La facultad que un Presidente de la Repblica tiene para designar a
los funcionarios de las entidades pblicas no slo es propia de la legislacin
y doctrina mexicanas, sino tambin de las extranjeras. Las entidades p-
blicas forman parte de la Administracin Pblica Federal y el Presidente
de la Repblica es el jefe mximo de la administracin. Dichas entidades
tienen patrimonio propio y personalidad jurdica que les permite cierta
autonoma frente a los principios rgidos de jerarqua y subordinacin,
caractersticos de las dependencias centralizadas; sin embargo, la vigilancia
y control de los rganos paraestatales corresponden al Ejecutivo Federal.
El hecho que las entidades paraestatales manejen ms del 50% de los
recursos del gasto pblico mexicano indica la necesidad de una vigilancia
estrecha por parte del Presidente de la Repblica, y la ,de encomendar la
direccin de estas entidades a personas de mucha confianza del Ejecutivo
Federal. Sera difcil dar coherencia a las polticas generales de la Admi-
nistracin Pblica Federal si los funcionarios de las empresas paraestatales
no pudieran ser nombrados por el Presidente de la Repblica.
En el caso de las empresas de participacin estatal minoritaria, el Pre-
sidente no podr designar a los funcionarios en virtud de que el capital
privado tendr siempre mayora en los consejos de administracin. En todos
los dems casos, el Presidente de la Repblica siempre podr. designar a la
totalidad de los funcionarios.
NoTA: . V. eleap{t\llo &1 articw645' <ue tratasbte fa adl111niattcl6ri paraestatal.
ARTICULO 53
1. Responsabilidad solidaria de los Secretarios de Estado y de los
Jefes de Departamentos Administrativos con el Ejecutivo Federal.
ARTCULO 53.-El Ejecutivo Federal, en los casos que proceda, deter-
minar qu funcionarios habrn de ejercer las facultades que implique fa
titularidad de las acciones que formen parte del capital social de las enti-
dades de la administracin paraestatal. A falta de dicha determinacin el
titular de la Secretara de Estado o Departamento Administrativo a que
corresponda la coordinacin de sector respectivo har esta designacin.
1. RESPONSABILIDAD SOLIDARIA DE LOS SECRETARIOS DE ESTADO
y DE LOS JEFES DE DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS
CON EL E J E C U ~ FEDERAL
El Secretario de Estado o Jefe de Departamento Administrativo que
realice la designacin a que se refiere este artculo adquiere, de hecho,
una responsabilidad solidaria con el Ejecutivo Federal. Esta responsabilidad
viene a significar un serio avance en materia de coordinacin sectorial.
NOTA: Ver el ea.ptuJo del l!:ftculo4-5 que ~ w . sobre la a4ministracin pataeltatal.
ARTICULO 54
1. La obligacin de las entidades paraestatales de rendir informacin.
ARTCULO 54.-Las entidades de la Administracin Pblica paraes-
tatal debern proporcionar a las dems entidades del sector donde se en-
cuentren agrupadas, la informacin y datos que les soliciten.
1. LA OBLIGACIN DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES
DE RENDIR INFORMACIN
Esta disposicin obliga a las entidades de la Administracin Pblica
paraestatal a proporcionar cualquier tipo de informacin y datos que le
solicite otra entidad. Creemos que una entidad est obligada a rendir infor-
macin no solamente a las entidades correspondientes a su sector, sino
tambin a las que pertenecen a otros sectores. Por otra parte,consideramos
que una entidad paraestatal slo est obligada a proporcionar informacin
y datos a la dependencia central coordinadora de su sector, pero no a otras
.dependencias centrales que coordinen sectores diferentes al suyo.
Este artculo constituye un avance en la Administracin Pblica mexi-
cana dado que, por vez primera, se obliga a estas entidades a rendirse
mutuamente informacin sobre el campo de sus actividades. El artculo
responde a un criterio de intercambiar la informacin necesaria con el fin
de adquirir experiencia, conocer criterios distintos, enterarse de valiosos
antecedentes, evitar duplicaciones innecesarias, etc. El presente artculo y
el artculo 25 de la L.O.A.P.F. vienen a institucionalizar formalmente la in-
formacin como un derecho y una obligacin de las dependencias centrales
y entidades paraestatales. Esto es un logro de la actual Reforma Admi-
nistrativa.
NOTA: Ver el capitulo del articulo 45 que trata sobre la administracin paraestatal.
TRANSITORIOS
Primero, comentario.-Segundo, comentario.-Tercero, comentario.
-Cuarto, comentario.-Quinto, comentario.-Sexto, comentario.
PRIMERo.-Se abroga la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado
del 23 de diciembre de 1958, y se derogan las dems disposiciones legales
que se opongan a lo establecido en la presente Ley.
CoMENTARIO:
Este artculo transitorio viene a abrogar, es decir, dejar sin efecto jur-
dico alguno, la totalidad de las disposiciones jurdicas contenidas en la
Ley de Secretaras y Departamentos de Estado del 23 de diciembre de 1958.
De conformidad con lo establecido en la Constitucin Poltica del pas, una
ley slo podr ser abrogada por otro acto legislativo cuya creacin haya
seguido las mismas formalidades que se observaron para. crear la ley que se
abroga. Esto significa que una resolucin presidencial en ningn caso puede
abrogar o derogar una ley, pues se quebrantara el principio de formalidad
legal. Tampoco un tribunal federal tiene la facultad anterior, pero s puede
mediante una resolucin declarar la anticonstitucionalidad de una ley y
otorgar al agraviado una serie de protecciones.
Por otra parte, la L.O.A.P.F. slo deroga aquellas leyes o disposiciones
que se opongan a lo que ella establece, permitiendo que las dems leyes
conserven toda su validez jurdica.
SEGUNOO.-El personal de las dependencias que, en aplicacin de esta
Ley pase a otra dependencia, en ninguna forma resultar afectado en los
derechos que haya adquirido, en. virtud de su relacin laboral con -la admi-
nistracin pblica federal. Si por cualquier circunstancia algn grupo de
trabajadores resultase afectado con la aplicacin de esta ley, se dar inter-
vencin, previamente a la Comisin de Recursos Humanos del Gobierno
Federal, a la Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del
Estado,.,. al ,Sindicato correspondiente.:
CoMENTARIO:
En relacin con el segundo artculo transitorio, se transcribe un impor-
tante acuerdo del Presidente de la Repblica, publicado en el Diario Oficial
de la Federacin el 31 de enero de 1977, por el cual se modifica la es-
tructura de la Comisin de Recursos Humanos del Gobierno Federal; el
acuerdo est establecido en los siguientes trminos:
CONSIDERANDO
Que es propsito del Ejecutivo Federal a mi cargo dar pleno cumpli-
miento a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, por la
cual se establecen las bases de organizacin del Gobierno Federal y se orde-
nan las polticas generales de su funcionamiento, para el mejor aprovecha-
miento de los recursos con que cuenta;
Que es preocupacin del Ejecutivo Federal adoptar las medidas nece-
sarias para perfeccionar la administracin y el desarrollo de los recursos
humanos que laboran en las oficinas de la administracin pblica federal;
Que en su creacin y funcionamiento, la Comisin de Recursos Hu-
manos del Gobierno Federal ha obedecido al objetivo explcito de renovar
y mejorar las estructuras, los sistemas, las normas y los criterios que con-
forman las condiciones de trabajo de los servidores pblicos;
Que los programas de reforma administrativa y las atribuciones de la
Comisin de Recursos Humanos del Gobierno Federal, se deben vincular,
propiciando la participacin ms directa' de los trabajadores al servicio del
Estado en la proposicin de estrategias para superar los tradicionales siste-
mas de administracin de personal, y preparar :e1 funcionamiento de' un
sistema integral y moderno deadministracil'f'de Recursos Humanos del
Gobierno Federal; he tenido-a bien dietar el siguiente
ACUERDO
PRIMERO.-Se modifica la estructura de la Comisi6nde Recursos Hu-
manos del Gobierno' Federal, que se:integrar por sendos Tepresentantes de
las Secretarias de Gobernacin, de Programaci6ny' Presnpuesto y del' Tt':'
bajo y Previsi6nSocial. Se invitar a participar; con un .representante eada
uno, al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al
Servicio del &tado y a la Federaci6n de Sindicatos de los Trabajadores
al Servicio del Estado.
Este organismo ser presidido por el representante de la primera de las
Secretaras mencionadas y contar con un secretariado tcnico.
SEGUNDO.-La Comisin de Recursos Humanos tendr por objeto pro-
poner al Ejecutivo, a travs de la Coordinacin General de Estudios Admi-
nistrativos de la Presidencia de la Repblica, la mejor organizacin de los
sistemas de administracin de personal para aumentar la eficacia en el
funcionamiento y servicios de las entidades pblicas, as como el estableci-
miento de normas y criterios generales en tomo a las condiciones de trabajo
de los servidores del Estado.
TERCERo.-La Comisin de Recursos Humanos del Gobierno Federal
tendr las siguientes atribuciones:
l. Preparar los estudios necesarios para configurar un sistema integral
de administracin de recursos humanos del Gobierno Federal y proponer
la estructura de la unidad administradora del sistema;
JI. Proponer sistemas de organizacin y funcionamiento de las Uni-
dades de Administracin de Personal, con objeto de que atiendan en
debida forma las actividades de planeacin de recursos humanos, empleo,
capacitacin y desarrollo del personal, administracin de sueldos y salarios,
relaciones laborales, prestaciones sociales, incentivos para los trabajadores
y de informacin sobre la fuerza de trabajo al servicio del Estado;
III. Establecer y hacer cumplir las normas y mecanismos necesarios
para mantener la regularidad, seguridad y estabilidad en el trabajo de los
servidores pblicos;
IV. Practicar, durante el primer bimestre de cada ao, evaluaciones
y anlisis del estado que guarden las relaciones de trabajo en cada entidad,
a fin de promover lo conducente y, en su caso, fijar los calendarios de
regularizacin que procedan;
V. Proponer sistemas escaIafonarios por medio de los cuales se otor-
guen los ascensos en funcin de los 'conocimientos, aptitudes y antigedad
de los trabajadores;
VI. Elaborar un programa permanente de formacin y capacitacin
del personal por niveles funcionales en dependencias y sectores adminis-
trativos y establecer los lineamientos a que debern sujetarse las unidades
de capacitacin que se encarguen de su ejecucin, y
VII. Formular las normas. y disposiciones generales que deban acatar
las dependencias y los empleados del Gobierno Federal para aprovechar las
becas de estudios que ofrecen los gobiernos extraajeros y las organizaciones
internacionales.
TRANSITORIO
641
UNICO.-El presente Acuerdo entrar en vigor a partir del da de su
Este acuerdo destaca la importancia de utilizar ptimamente los re-
cursos con que cuenta el Gobierno Federal. En esencia lo que se persigue
es perfeccionar en todos los rdenes posibles la organizacin y el desarrollo
de la Administracin Pblica centralizada y paraestatal. Para ello se
pretende aprovechar al mximo los recursos humanos de las dependencias
y entidades de la Administracin Pblica Federal. El objetivo principal
de la Comisin de Recursos Humanos del Gobierno Federal consiste no
slo en renovar y mejorar las estructuras de dichas dependencias y enti-
dades, sino tambin en perfeccionar los sistemas, las normas, los criterios
y los instrumentos tcnicos y administrativos que sirven de apoyo a los
funcionarios y empleados de la Administracin Pblica.
La Comisin de Recursos Humanos del Gobierno Federal se integra
por funcionarios de la Secretara de Gobernacin, de la Secretara de
Programacin y Presupuesto y de la Secretara de Trabajo y Previsin
Social. La intervencin de la Secretara de Gobernacin en la Comisin
de Recursos Humanos se justifica plenamente dado que la L.O.A.P.F. le
otorga la obligacin de vigilar el cumplimiento de los preceptos constitu-
cionales por parte de las autoridades del pas y, por otra parte, la de inter-
venir en la poltica interior que competa al Ejecutivo y que no se atribuya
expresamente a otra dependencia (cfr. L.O.A.P.F., artculo 27, fraccio-
nes IV y XXIX).
La intervencin de la Secretara de Programacin y Presupuesto tiene
su justificacin en el artculo 32 de la L.O.A.P.F., donde se establecen las
facultades de esta Secretara para formular el programa del gasto pblico
federal y el proyecto del presupuesto de egresos de la Federacin y del
Departamento del Distrito Federal (cfr. fraccin V), as como para ejercer
las atribuciones que sealen las leyes de pensiones civiles y militares (cfr.
fraccin XI). Cualquier modificacin en materia de organizacin o de
capacitacin de personal incide de alguna manera en el-gasto pblico.
Es por ello que esta Secretara forma parte de la citada Comisin.
Por lo que respecta a la Secretara del Trabajo y Previsin Social, su
intervencin se justifica en virtud que compete a esta dependencia vigilar
la observancia y aplicacin de las disposiciones relativas contenidas en el
artculo 123 y dems de la Constitucin Federal, en la Ley Federal del
Trabajo y en sus reglamentos; adems est facultada para promover
el desarrollo de la capacitacin para el trabajo, y para establecer el servicio
nacional de emplea y vigilar su funcionamiento (cfr. L.O.A.P.F., artcu-
lo 40, fracciones 1, VI YVII).
41
642
JACINTO FAYA VIESCA
El tema de los recursos humanos ha ocupado la atencin del Presi-
dente de la Repblica en todo el proceso de la Reforma Administrativa,
ya que para el Ejecutivo los servidores pblicos representan el ms impor-
tante recurso con que cuenta el gobierno federal.
El Lic. Gerardo de la Sierra Cuspinera afirm en una ponencia '1 que
ya desde 1821 la Administracin Pblica mexicana haba advertido la
necesidad de capacitar al servidor pblico. Sealaba tambin que la Comi-
sin de Administracin Pblica, creada en 1965 y dependiente de la
Secretara de la Presidencia, se avoc a la elaboracin del "Programa
de Accin del Sector Pblico para el periodo 1965-1970", siendo uno de
los puntos del programa "lograr una mejor capacitacin del personal
gubernamental". De la Sierra Cuspinera adems mencion que la Direc-
cin de Estudios Administrativos, creada en 1970 para sustituir la Co-
misin de Administracin Pblica, se impuso la tarea de establecer "las
Bases para el Programa de Reforma Administrativa del Poder Ejecutivo
Federal 1971-1976", argumentndose en las bases de este programa lo
siguiente: "Las necesidades de capacitacin se multiplican a medida que
aumenta la fuerza de trabajo del Estado y la incorporacin a la Adminis-
tracin Pblica de una tecnologa avanzada, que rpidamente desactualiza
los conocimientos del personal."
El 30 de junio de 1971 se public en el Diario Oficial de la Federacin
un acuerdo presidencial para promover la capacitacin administrativa y
profesional de los trabajadores al servicio del Estado.
El 28 de diciembre de 1972 se public en el Diario Oficial de la Fe-
deracin otro acuerdo presidencial en el cual se estableci la semana laboral
de cinco das de duracin para los trabajadores de las Secretaras y Depar-
tamentos de Estado, dependencias del Ejecutivo Federal y dems orga-
nismos pblicos e instituciones que se rijan por la Ley Federal de Trabaja-
dores del Estado (sic).
Este acuerdo afirma que "es imprescindible que el Gobierno Federal
renueve y ample las estructuras y los sistemas de que dispone para prever
sus necesidades de personal; las normas y criterios para la seleccin e in-
corporacin de los trabajadores y sus condiciones de trabajo; la ministracin
de emolumentos y prestaciones; la formacin y capacitacin de servidores
pblicos y la informacin sobre todos los aspectos de quienes participan
en el desarrollo de las actividades del Estado". Aade tambin que " ... de
acuerdo con los estudios realizados y las disposiciones legales vigentes en la
materia, puede lograrse el establecimiento de una semana laboral de cinco
das para los trabajadores al servicio del Estado, que adems coadyuvarla
'1 "Un Sistema Nacional de Capacitacin para el Sector Pblico", ponenciapre-
sentada en el Segundo Congreso Nacional de Presupuesto Pblico, Mxico, D. F.,
agosto de 1976, pp. 2, 5, 6.
con los objetivos de reforma administrativa, a travs de su mejor prepara-
cin y capacitacin, tanto durante las jornadas de trabajo como en algunas
de las horas de descanso... "
Posteriormente, el 5 de abril de 1973, se public en el Diario Oficial
de la Federacin un acuerdo del Presidente de la Repblica, por el que se
dispuso que las distintas dependencias del Ejecutivo deberan establecer
la coordinacin adecuada con el ISSSTE, a fin de desarrollar los progra-
mas de capacitacin para empleados de base. En este acuerdo el Ejecutivo
Federal considera que la capacitacin de los empleados de confianza cons-
tituye un importante requisito para la adecuada realizacin de las funciones
que tienen encomendadas y seala adems la conveniencia de establecer un
mecanismo similar al que la ley determina para la capacitacin de los em-
pleados de base.
Los ltimos tres acuerdos presidenciales mencionados y el acuerdo por
el que la Comisin de Recursos Humanos del Gobierno Federal coadyuvar
permanentemente con las entidades del sector pblico en el establecimiento
y cumplimiento de las normas y mecanismos necesarios para mantener la
regularidad, seguridad y estabilidad en el trabajo de los servidores pblicos la
fueron antecedentes del acuerdo presidencial por el cual se modific la
estructura de la Comisin mencionada. Estas resoluciones fueron una serie
de medidas administrativas que reflejaron la inquietud del Ejecutivo Fe-
deral por capacitar a los funcionarios y empleados del gobierno federal.
TERCERo.-Cuando alguna dependencia de las Secretaras establecidas
conforme a la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado que se abroga
pase a otra Secretara, el traspaso se har incluyendo al personal a su
servicio, mobiliario, vehculos, instrumentos, aparatos, maquinaria, archi-
vos y, en general, el equipo que la dependencia haya utilizado para la
atencin de los asuntos a su cargo.
CoMENTARIO:
Este artculo transitorio tiene como propsito fundamental permitir
que las Secretaras de Estado o Departamentos Administrativos de reciente
creacin cuenten con los recursos humanos suficientes y con los instru-
mentos tcnicos y materiales para que puedan ejercer las atribuciones
conferidas.
CUARTO.-Los asuntos que con motivo de esta Ley deban pasar de
una .. Secretara a otra, permanecern en el ltimo trmite que hubieren
I Publicado en el Diario Oficial de la Federaci6n el 9 de febrero de 1976.
alcanzado hasta que las unidades administrativas que los tramiten se in-
corporen a la dependencia que seale esta Ley, a excepcin de los trmites
urgentes o sujetos a plazos improrrogables.
CoMENTARIO:
La finalidad del artculo cuarto consiste en que todos los actos y reso--
luciones administrativas de las distintas Secretaras y Departamentos con-
serven las caractersticas de legalidad por proceder de rganos que tienen
competencia para pronunciar actos y resoluciones. No sera lgico ni legal
que alguna dependencia resolviera asuntos para los cuales ya no tuviera
competencia en virtud de la L.O.A.P.F. Con esto se pretende cumplir
estrictamente con el principio de legalidad que establece la Constitucin
Poltica del pas. Por otra parte, tambin procura dar continuidad y per-
manencia a todos los actos de estas dependencias, a fin de hacer congruentes
las acciones de la Administracin Pblica dentro del proceso de reforma
administrativa.
QUINTo.-Cuando en esta Ley se d una denominacin nueva o dis--
tinta a alguna dependencia cuyas funciones estn establecidas por ley
anterior, dichas atribuciones se entendern concedidas a la dependencia
que determine esta Ley y dems disposiciones relativas.
CoMENTARIO:
Pensamos que este artculo no modifica el mbito de atribuciones de
las distintas dependencias de la Administracin Pblica. La parte orgnica
de la L.O.A.P.F. establece con precisin las esferas de competencias de las
distintas Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos. En cap-
tulos anteriores se mencion que la esfera de competencia de las distintas
dependencias centralizadas debe quedar establecida por medio de una ley
del Congreso de la Unin que, en este caso, es la L.O.A.P.F.
SEXTO.-La presente Ley entrar en vigor el 1
9
de enero de 1977.
CoMENTARIO:
El artculo 89 constitucional en su fraccin 1 seala como facultades y
obligaciones del Presidente las de "promulgar y ejecutar las l e y ~ que
expida el Congreso de la Unin,' proveyendo en la esfera acltniniStratiVa
a su exacta observancia"
El acto legislativo se produce siempre por la actividad conjunta de la
Cmara de Diputados y de la Cmara de Senadores y concluye en el mo-
mento en que la ley emanada del Congreso no es objetada por el Ejecutivo
Federal. Este acto legislativo contiene todas las caractersticas de legalidad,
indispensables para considerar al acto jurdicamente perfecto. No obstante
su perfeccin jurdica, el acto carece de obligatoriedad dentro de nuestro
sistema constitucional, hasta no ser promulgado por el Presidente de la
Repblica. La promulgacin de una ley inicia su vigencia.
Formalmente, la promulgacin es un acto que la Constitucin con-
fiere nicamente al Presidente de la Repblica y consisteen que el Ejecutivo
Federal autentifique la existencia y regularidad de la ley. Para llevar a
cabo la promulgacin, el Ejecutivo ordena la publicacin de las leyes
en el Diario Oficial de la Federacin. En el momento de la promulgacin,
la ley adquiere el carcter de ejecutable. La ley promulgada se convierte en
obligatoria para sus destinatarios, que quedan legalmente notificados de su
existencia. La notificacin consiste en el acto formal de la publicacin.
Nuestra' Constitucin, seala Felipe Tena Ramrez, " ... no menciona
sino la facultad de promulgar, pero el Cdigo Civil vigente, que rige en
materia federal adems de la local, contiene disposiciones relativas a la publi-
cacin, la que se har en el "Diario Oficial" y surtir sus efectos en los
plazos que sealan los artculos 3
9
y 4
9
" .
8
8 Dnecho Corutitunonm Mexi&ano. Editorial Porr6a, S. A., 14a. ed. p. 490.
BIBLIOGRAFIA GENERAL
ACOSTA ROMERO, Miguel. Teora General del Derecho Administrativo, UNAM,
Mxico, 1973.
ALEJO F., Javier. La Poltica Fiscal en el Desarrollo Econmico de Mxico, en
Crecimiento o Desarrollo Econmico?, Sepsetentas N? 4, T. 1, Mxico,
1971.
ALESSI, Renato. Instituciones de Derecho Administrativo, Tomos uno y dos,
Casa Editorial Bosch, Barcelona, 1970.
ARIo ORTIZ, Gaspar. La Administracin Institucional, Bases de su Rgimen
Jurdico, Instituto de Estudios Adrrnistrativos, Escuela Nacional de Ad-
ministracin Pblica, Madrid, 1974.
ARNAIZ AMIGO, Aurora. Instituciones Constitucionales Mexicanas, Textos Uni-
versitarios, UNAM, Mxico, 1975.
DEL ALCZAR, Mariano. Administracin Central y Administracin Ins-
titucional en el Derecho Espaol, Instituto de Estudios Administrativos,
Escuela Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1976.
BAENA DEL ALcZAR, Mariano. Rgimen Jurdico de la Intervencin Adminis-
trativa en la Economa, Editorial Tecnos, Madrid, 1966.
BENOIT, Francis Paul. Derecho Administrativo Francs, Instituto de Estudios
Administrativos, Madrid, 1977.
BETTELHEIM, Carls. Problemas Tericos y Prcticos de la Planificacin, Edi-
torial Tecnos, 1971.
BIELSA, Rafael. Principios de Derecho Administrativo, Ediciones Depalma,
Buenos Aires, 1966.
BoQUERA OLIVER, Jos Mara. Derecho Administrativo, Madrid, 1972.
BREWER-CARIAS, Allan. La Reforma Administrativa en Venezuela, 1969-1971,
Comisin de Administracin Pblica, Caracas; 1972.
BUROOA, Ignacio. Derecho Constitucional Mexicano, Editorial Poma, S. A.,
Mxico, 1973.
BUROOA, Ignacio. Las Garantas Individuales, Editorial Porra, S. A., Mxico,
1970.
CANASI, Jos. Derecho Administrativo, Tomos uno, dos y tres, Ediciones De-
palma, Buenos Aires, 1972.
CArmIEL REYES, Ral. Curso de Ciencias Polticas, Editorial Porra, S. A.,
Mxico, 1978.
e.uwu.o CAsTRO, Alejandro. Las Empresas Pblicas en Ediciones
del Instituto de Administraci6n Pblica, Mxico, 1976.
CARRILLO CASTRO, Alejandro, REYES HEROLES, Jess, et, al. Las Reformas
Poltica y Administrativa en Mxico, Revista Latinoamericana de Adminis-
tracin Pblica, Nos. 5 y 6, 1977.
CARRILLO CASTRO, Alejandro y MARTNEZ CABAAS, Gustavo. Programas de
Reformas a la Administracin Pblica, Revista de Administracin Pblica,
NQ 21, noviembre-diciembre, 1970.
CARRILLO CASTRO, Alejandro. La Reforma Administrativa en Mxico, Edi-
ciones Instituto Nacional de Administracin Pblica, Mxico, 1975.
CARRILLO CASTRO, Alejandro. La Reforma Administrativa, Revista Tiempo,
3 de julio de 1978.
CARRILLO FLORES, Antonio. La Justicia Federal y la Administracin Pblica,
segunda edicin, Editorial Porra, S. A., Mxico, 1973.
CARRILLO LANDEROS, Ramiro, et al. Sectorizacin de la Administracin P-
blica, coleccin, Textos y Conferencias, N9 1, Colegio de Licenciados,
Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A. C., Mxico, 1977.
CASTRO, Juventino V. Lecciones de Garanta y Amparo, Editorial Porra, S. A.,
primera edicin, 1974.
CUADRA, Hctor, La Proyeccin Internacional de los Derechos Humanos,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, Mxico, 1970.
CUEVA, Mario de la. El Nuevo Derecho Mexicano del Trabajo, Editorial
Porra, S. A., Mxico, 1972.
CUEVA, Mario de la. La Idea del Estado, UNAM, Mxico, 1975.
CHANES NIETO, Jos. La Funcin Administrativa y Los Organos Especficos
de Reforma Administrativa en Mxico, 1821-1976, Revista Latinoameri-
cana de Administracin Pblica, NQ 7, 1978.
CHVEZ PADRN, Martha. El Derecho Agrario en Mxico, Editorial Porra,
tercera edicin, Mxico, 1974.
DIEz, Manuel Mara. Derecho Administrativo, tomo dos.
Dmz, Manuel Mara. El Acto Administrativo, Tipogrfica Editora Argentina,
S. A., Buenos Aires, 1961.
DUHALT KRAuss, Miguel. La Administracin de Personal en el Sector P-
blico, Un Enfoque Sistemtico, INAP, Mxico, 1974.
DUHALT KRAUSS, Miguel et al. La Administracin Pblica Federal 1, Facul-
tad de Ciencias Polticas y Sociales, 1976.
DUHALT KRAUSS, Miguel. Administracin Pblica en Mxico, AMAPAC,
1970.
DROMI, Jos Roberto. Derecho Administrativo Econmico, Editorial Astrea,
Buenos Aires, 1977.
DEUTSH, Karl W. Poltica y Gobierno, Fondo de Cultura Econmica; Mxico,
1976.
DUVENOER, Maurice. Hacienda Pblica, Casa Editorial Bosh, Barcelona, 1968.
DwrOHT, Waldo. Administracin Pblica, Editorial Trillas, Mxico, 1976.
DwIOHT, Waldo. La Formacin para la Administracin Pblica en los Aos
Setentas, Escuela Nacional de Administracin Pblica, Madrid.
ENTlutNA CUESTA, Rafael. Curso de Derecho Administrativo, EditQrial TecnoJ,
MacId, quinta edicin.
FERRANDO BADA, Juan. El Estado Unitario El Federal y El Estado Regional>
Editorial Tecnos, Madrid, 1978.
FLORES TAPIA, Osear, 4 coahuilenses en el destino de Mxico.
FONROUGE, Giuliani. Derecho Financiero, Tomos uno y dos, Ediciones De-
palma, Buenos Aires, 1977.
FRAGA, Gabino. Derecho Administrativo, Editorial Porra, S. A., Mxico, 1972.
GALVN EscoBEDO, Jos. Tratado de Administracin General, Editorial Uni-
versitaria, Panam, 1976.
GARcA DE ENTERRA, Eduardo y RAMN FERNNDEz, Toms. Curso de Dere-
cho Administrativo, Tomos uno y dos, Editorial Civitas, S. A., Madrid,
1977.
GARcA RAMREZ, Sergio. Curso de Derecho Procesal Penal, Editorial Porra,
S. A., Mxico, 1974.
GARcA TREVIJANO Fas, J. A. Tratado de Derecho Administrativo, Tomos uno,
dos y tres, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1974.
GARRIDO FALLA, Fernando. La Descentralizacin Administrativa, Publicaciones
de la Universidad de Costa Rica, Serie Ciencias Jurdicas y Sociales, N9 14,
1967.
GARRIDO FALLA, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo, Tomos uno
y dos, Instituto de Estudios Pblicos, Madrid, 1976.
GARZA, Sergio Francisco de la. Derecho Financiero Mexicano, Editorial Porra,
S. A., Mxico, 1978.
GONzLEZ Coso, Arturo. El Poder Pblico y la Jurisdiccin en Materia
Administrativa en Mxico, Editorial Porra, S. A., Mxico, 1976.
GoNZLEZ URIBE, Hctor. Teora Poltica, Editorial Porra, S. A., Mxico,
1977.
HANsoN, A. H. La Empresa Pblica y El Desarrollo Econmico, Ediciones del
INAP, Mxico, 1978.
HAMILTON MAnIsoN y JAV. El Federalista, Fondo de Cultura Econmica,
Mxico, 1957.
HELLER, Herman. T eorla del Estado, Fondo de Cultura Econmica, Mxico,
1971.
HERRERA y LAsso, Manuel. Estudios Constitucionales, Editorial Polis, Mxico,
1940.
lBARROLA, Antonio de. Derecho Agrario, Editorial Porra, S. A., Mxico,
1975.
JENKS, C. Wilfred. El Derecho Comn de la Humanidad, Editorial Tecnos,
Madrid.
JIMNEZ CAsno, Wilburg. Introduccin al Estudio de la Teoria Adminis-
trativa, FCE, Mxico, 1970.
JOONEZ, CAsno, Wilburg. Sistemas Prioritarios para la .Administracin del
Desarrollo, CAP, San Jos de Costa Rica, 1968.
JOONEZ NIETO, Juan Ignacio. Poltica" Administracron, Editorial Tecnos,
S. A., Madrid, 1977.
JuaaIgnacio. Teora Gen6r'al de ltrAdmmtracin, Editorial
Tecnos, S. A., Madrid, 1975.
KENDRICK W., John. Cuentas Nacionales, Editorial El Ateneo, Buenos Aires,
1977.
KELSEN, Hans. Teora Pura del Derecho, Editorial Universitaria, Buenos Aires,
1977.
LANGROD, Georges. Tratado de Ciencia Administrativa, Estudios Administra-
tivos, Escuela Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1977.
LEEMANS, A. F. Cmo Reformar la Administracin Pblica, Fondo de Cul-
tura Econmica, 1977.
LPEZ PORTILLO, Jos. Discurso de Toma de Posesin de la Direccin General
de la Comisin Federal de Electricidad, 9 de agosto de 1972.
LPEZ PORTILLO, Jos. Gnesis y Teora General del Estado Moderno, Edi-
ciones Botas, Mxico, 1958.
LPEZ PORTILLO, Jos. La Reforma Administrativa, Conferencia, Mimeo,
1970.
MADRID HURTADO, Miguel de la. Estudios de Derecho Constitucional, Insti-
tuto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 1977.
MANCERA, Rafael. El Presupuesto Piscal y la Economa Nacional, S.H.C.P.,
Mxico, 1956.
MANTILLA MOLINA, Roberto. Derecho Mercantil Mexicano, Editorial Porra,
S. A., Mxico, 1965.
MANZANO, J. A. Y GMEZ REINO, Hemando J. Curso de Derecho Adminis-
trativo Econmico. Instituto de Estudios de Adrrnistracin Local, Madrid,
1970.
MANZANILLA SHAFFER, Vctor. Mxico 50 Aos de Revolucin, Fondo de
Cultura Econmica, 1963.
MARQUET GUERRERO, Porfirio. La Estructura Constitucional del Estado Mexi-
cano, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 1975.
MARTNEZ CABAAS, Gustavo. Bases para una Reforma Administrativa, Re-
vista de Comercio Exterior, noviembre, 1966.
MARTNER, Gonzalo. Planificacin y Presupuesto por Programas, Editores Si-
glo XXI, Mxico, 1976.
MAYER, J. P. Trayectoria del Pensamiento Poltico, Fondo de Cultura Eco-
nmica, Mxico, 1976.
MEILN, Jos Luis. Empresas Pblicas y Turismo, Escuela Nacional de Admi-
nistracin Pblica, Madrid, 1967.
Memorias del Primero y Segundo Congreso Nacional de Presupuesto Pblico,
celebrado en la ciudad de Mxico, D. F., 1975-1976.
MENDIETA y NEz, Lucio. El Problema Agrario de Mxico, Editorial POrra,
S. A., 14", edicin, Mxico, 1977.
MENDIETA y NEz, Lucio. La Adminirtracin Pblica en Mxico, Mime<>,
1942.
MENDIETA y NEZ, Lucio. La Adminirtracin Pblica en Mxico, 50 Aos
de Revolucin, Tomo tres, FCE, 1964.
MERKL, Adolfo. Teoria General del Derecho, Administrativo, Editora. Nacio-
nal, Mxico, 1975.
651
Muoz AMATO, Pedro. Introduccin a la Administracin Pblica, Tomos uno
y dos, Fondo de Cultura Econmica, 1974.
Mtroz LEDO, Porfirio. Programa Actual de la Reforma Administrativa, Re-
vista de Administracin Pblica, NQ 22, enero-febrero, 1971.
OLIVERA TORO, Jorge. Manual de Derecho Administrativo, Editorial Porra,
S. A., Mxico, 1972.
OPPENHEIM, International Law, primera edicin, 1905.
Partido Revolucionario Institucional. Plan Bsico de Gobierno 1976-1982,
Mxico, 1975.
PICHARDO PAGAZA, Ignacio. 10 Aos de Planificacin y Administracin Pblica
en Mxico, ensayos del INAP, Mxico, 1974.
PICHARDO PAGAZA, Ignacio. Impacto del Proceso de Urbanizacin en la Admi-
nistracin Pblica de Amrica Latina, Revista Latinoamericana de Ad-
ministracin Pblica, NQ 4, 1975.
PICHARDO PAGAZA, Ignacio. Reflexiones sobre el Propsito y el Mtodo de la
Reforma Administrativa, Revista de Comercio Exterior, noviembre de 1966.
PINA VARA, Rafael de. Derecho Mercantil Mexicano, Editorial Porra, S. A.,
octava edicin.
PORRA PREZ, Francisco. Teora del Estado, Editorial Porra, S. A., Mxico,
1977.
Presidencia de la Repblica. Bases Jurdicas de la Reforma Administrativa del
Gobierno Federal, Coordinacin General de Estudios Administrativos,
Mxico, 1977.
Presidencia de la Repblica. Bases para el Programa de Reforma Administra-
tiva del Poder Ejecutivo Federal 1971-1976, Coordinacin General de
Estudios Administrativos, Mxico, 1977.
Presidencia de la Repblica. Base Legal y Lineamientos para el Funciona-
miento Institucional y Sectorial de la Administracin Pblica Federal, co-
leccin, lineamientos, N9 1, 1977.
ROBsoN, William A. Industria Nacionalizada y Propiedad Pblica, Editorial
Tecnos, Madrid, 1964.
REYES HEROLES, Jess. El Liberalismo Mexicano, Tomos uno, dos y tres,
Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1974.
REYES HEROLES, Jess. Federalismo, Revista Tiempo, Vol. LXXII, N9 1867,
13 de febrero de 1978.
Ros ELIZONDO, Roberto. El Acta de Gobierno, Editorial Porra, S. A., Mxi-
co, 1975.
RIvERA SILVA, Manuel. El Procedimiento Penal, Editorial Porra, S. A., Mxi-
~ 1 % ~ .
RODRouEZ BEREIJo, Alvaro. El Presupuesto del Estado, Editorial Tecnos, Ma-
drid, 1970.
RODIOUEZ REYES, Alvaro. Administracin del Sector Pblico, Herrero Her-
manos, 1970.
ROJINA VILI..i2GAS, Rafael. Teora General del Estado, Fuentes Impresoras,
S. A., Mxico, 1968.
ROSCAL C., Martn. Administracin Pblica, Herrero Hermanos, Sucs., S. A.,
Mxico, 1967.
SHARKANSKY, Ira. Administracin Pblica, Editores Asociados, S. A., Mxico,
1977.
SALDAA, Adalberto. Teora y Prctica del Presupuesto por Programas en
Mxico, Ediciones de INAP, Mxico, 1977.
SARRA, Eustagio. Derecho Administrativo, Editorial Tenis, Bogot, 1968.
SAYEG HELu, Jorge. El Constitucionalismo Social Mexicano, Tomos uno, dos
y tres, Cultura y Ciencia Poltica, A. C., Mxico, 1974.
SAYAGUS LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo, Tomos uno y
dos, Montevideo, 1974.
SCHMILL OROOEZ, Ulises. El Sistema de la Constitucin Mexicana, Textos
Universitarios, Mxico, 1971.
Secretara de la Presidencia. Desconcentracin Administrativa, Direccin Ge-
neral de Estudios Administrativos, Mxico, 1976.
Secretara de la Presidencia. El Programa Mexicano de Reforma Adminis-
trativa en Materia de Informtica, Direccin General de Estudios Admi-
nistrativos, Mxico, 1976.
Secretara de la Presidencia. La Reforma Administrativa Federal, Funcin
Participativa, Direccin General de Estudios Administrativos, Mxico, 1976.
Secretara de la Presidencia. Leyes, Reglamentos, Decretos y Acuerdos del
Gobierno Federal 1970-1976, varios tomos.
Secretara de la Presidencia. Manual de Organizacin del Gobierno Federal
1974, Tomos uno y dos, Mxico, 1975.
Secretara de la Presidencia. Prontuario de Disposiciones Jurdicas de las
Dependencias del Poder Ejecutivo Federal 1976, Direccin General de Es-
tudios Administrativos, Mxico, 1976.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Informe sobre las Relaciones Fis-
cales entre la Federacin y los Estados, Subsecretara de Ingresos, dos vols.,
Mxico, 1973.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Bases para la Regionalizacin de la
Administracin Fiscal Federal, Subsecretara de Ingresos, Mxico, 1973.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Seis Aos de Poltica Hacendaria,
1970-1976, un vol., Mxico, 1976.
SEPLVEDA, Csar. Curso de Derecho Internacional Pblico, 7' edicin, Edi-
torial Poma, S. A., Mxico, 1976.
SERRA ROJAS, Andrs. Derecho Administrativo, Tomos uno y dos, Editorial
Porra, S. A., Mxico, 1977.
SoLANA, Fernando. Enfoque de la Reforma Administrativa, Mimeo, 1971.
SoLANA, Femando. Los Marcos de Reforma Administrativa, Revista de Ad-
ministracin Pblica, N9 22, enero-febrero, 1971.
SoLfs, Leopoldo, Planes de Desarrollo Econ6mico y Social en Mxico, Sep-
setentas, Mxico, 1975.
TENA RAMfa.Ez, Felipe. Derecho Constitucional Mexicano, .EditorialPorra,
S. A., Mxico, 1976.
TENA RAMREZ, Felipe. Leyes Fundamentales de Mxico, Editorial Porra,
S. A., Mxico, 1967.
TRuEBA URBINA, Alberto. Nuevo Derecho del Trabajo, Editorial Porra, S. A.
Mxico, 1972.
VZQUEZ ARROYO, Mario. Presupuesto por Programas para el Sector Pblico
de Mxico, UNAM, Mxico, 1977.
VELAZCO, Gustavo R. El Pensamiento Jurdico de Mxico en el Derecho
Administrativo, Ilustre y Nacional Colegio de Abogados de Mxico, Li-
brera de Manuel Porra, Editorial Olimpo.
VILLAR PALAS, Jos Luis. Apuntes de Derecho Administrativo, Parte General,
Tomos uno y dos, Artigrafa, S. A., Madrid, 1977.
WADE R. W. R. Derecho Administrativo, Instituto de Estudios Polticos, Ma-
drid, 1971.
YEZ RUIZ, Manuel. El Problema Fiscal Mexicano, S.R.C.P., Tomos uno,
dos, tres y cuatro, Mxico, 1959.
ZANOBINI, Guido. Curso de Derecho Administrativo, Tomos uno y dos, Edi-
ciones Depalma, S. A., Buenos Aires, 1954.
ZARCO, Francisco. Crnica del Congreso Extraordinario Constituyente 1856-
1857, El Colegio de Mxico, Mxico, 1957.
INDICE ALFABETICO DE NOMBRES
Adams, Brooks, 150
Aguirre Ve1zquez, Ramn, 12, 121, 334,
360
Albergo, S. D., 542
Alegra, Rosa Luz, 170, 343
Alemn, Miguel, 320
Anguiano , Cabrera, Manuel, 345
Arvalo Prez, Luis, 323, 324, 325, 328
Ario Ortiz, Gaspar, 629, 630
Bachelet, 627
Baena, 630
Balog, Nikola, 548
Barra Garca, Flix, 439
Bauchet, P. B., 542
Bellezia Castaeda, Pascual, 439
Benoit, Francis-Paul, 144
Benson, G. Ch., 52
Beteta, Mario Ramn, 12, 19, 284, 285,
359
Beyme, Klaus Von, 51
Bonard, 42
Burgoa, Ignacio, 11, 57, 237
Cabrera, Luis, 81, 90, 499
Caldern G., Alfonso, 189, 190
Carrillo Castro, Alejandro, 12, 16, 160,
162, 163, 164, 165, 166, 168, 169, 170,
545, 577, 581
Carrillo Flores, Antonio, 180
Carrillo Landeros, Ramiro, 23, 281, 582
Caso Lombardo, Andrs, 12
Castro V., Juventino, 237
Castro, Viveiro de, 47
Cueva, Mario de la, 491, 492
Chvez Padrn, Martha, 502
Dvila, Miguel Angel, 333
Diaz Serrano, Jorge, 381
Diez, Manuel Maria, 14-5
Duguit, Le6n, 4-1
Echeverra Alvarez, Luis, 255, 437, 439
Elas Calles, Plutarco, 546
Entrena Cuesta, Rafael, 129, 144, 630,
632
Escoube, Pierre, 32, 33, 34, 35
Fayt, Carlos S., 46
Fernndez, Ramn, 155, 630
Fernndez Hurtado, Ernesto, 297
Flores de la Pea, Horacio, 12
Fiorini, 41
Fraga, Gabino, 11, 14, 30, 46, 65, 69,
97, 118, 149, 377, 549
Fuente Rodrguez, Juan A. de la, 425
Garda Crdenas, Luis, 12
Garda de Enterra y Toms, E., 155, 630
Garca Ramrez, Sergio, 81
Garca Sinz, Ricardo, 193, 354, 355, 425
Garca Trevijano Fos., J. A., 155, 630,
631
Garrido Falla, Fernando, 155, 377, 630
Girn Tena, J., 549
Guaita, 551
Hanson, A. H., 554
Hauriou, P., 13, 41, 69, 631
Herrera y Lasso, Manuel, 117, 119
Herring, E. Pendleton, 151
Ibarra Muoz, David, 295, 303
Ibarrola, Antonio D., 502
Isoard, Carlos A., 12, 360
Jellinek, 13, 41
Jenks, Wilfred C., 249, 251, 252
Jeze, Gastn, 13, 42
Jimnez Nieto, 1. r., 23, 572, 573
Jurez Meja, Godolfino, 577, 579
Langrod, 549, 550
Locke, Jobn, 14, 37, 69
L6pez Portillo, Jos, 11, 12, 15, 16, 30.
108. 125, 126, 136. 185. 186, 190. 238.
656 NDICE ALFABTICO DE NOMBRES
240, 300, 301, 302, 303, 359, 360, 379,
381, 422, 442, 535, 537, 578, 579
Luna Traill, Jaime, 445
Madrid Hurtado, Miguel de la, 11, 12,
13, 53, 291, 292, 294, 296
Manzanilla Schaffer, Vctor, 499, 500
Martnez de Navarrete, Ifigenia, 12
Meiln, Jos Luis, 544, 548, 549, 629
Mendieta y Nez, Lucio, 499
Merino Rhago, Francisco, 425
Merkl, 32
Merriam, 150
Miele, 629
Moctezuma Cid, Julio Rodolfo, 1 ~
Montesquieu, 14, 37, 69
Moya Palencia, Mario, 439
Mjica Montoya, Emilio, 425
Nyman,53
Oppenheim, 249
Oteyza, Andrs de, 12, 303, 384
Ottaviano, 627
Ovalle Fernndez, Ignacio, 439
Petriccioli, Gustavo, 297, 298, 299
Pichardo Pagaza, Ignacio, 12, 19, 318
Pina Vara, Rafael de, 398
Portes Gil, Emilio, 81, 90
Prieto Fortn, Guillermo, 287
Ramrez Lim6n, Leopoldo, 12
Ramos Gurri6n, Manuel, 439
Reyes Heroles, Jess, 11, 17, 126, 185,
186, 238, 239
Rico Ramrez, Miguel, 332
Ros Elizondo, Roberto, 143
Rivera Silva, Manuel, 81
Robson, William A., 554
Rodrguez, J. M., 471
Rodrguez y Rodrguez, Joaqun, 568
Rolland, 42
Romero Kolbeck, Gustavo, 305
Roversi-Mnaco, 627
Ruiz Cortines, Adolfo, 318
Sansores Prez, Carlos, 439
Sayagus Laso, Enrique, 144, 377
Schmitt, Carl, 54, 59
Seplveda, Csar, 248, 253
Serra Rojas, Andrs, 11, 13, 14, 31, 32,
33, 41, 48, 66, 143, 147, 377, 526, 539,
568
Sierra Cuspinera, Gerardo de la, 642
Solana, Fernando, 12
Sols, Leopoldo, 19, 318, 319, 320, 321
Tello Macias, Carlos, 12, 289, 290
Tena Ramrez, Felipe, 11, 13, N, 55, 60,
62, 91, 97, 118, 119, 178, 179, 181,
472, 474, 525, 527, 529, 530, 645
Toledo Corro, Antonio, 189
Trueha Urhina, Alberto, 493
Uribe Castaeda, Manuel, 584
Vallina Velarde, Juan Luis de la, 146
Varela, Vctor Manuel, 344
Vedel, 631
Velazco, Emilio, 56
Velazco R., Gustavo, 182
Villar Palas, 221, 222, 223, 544, 552
Wagner, 53
White, Leonard, 31
Williams, Fischer, 18, 252
Wionczek, Miguel, 337, 339, 340
Wolff, H. J., 22, 544
Zanobin, Guido, 38
INDICE GENERAL
Pi.
INTRODUCCIN .............................. , ..... "......... 11
AGRADECIMIENTO .............. ' ............. ,.............. 25
TITULO PRIMERO
DE LA ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL
ARTCULO l
Q
1. Concepcin del Estado ., , . . . . 30
2. Personalidad del Estado , ,.... 30
3. Integracin jurdica de la Federacin. . . . . . . . . . . . . . , . . . . . 31
4. Marco jurdico de la Administracin Pblica Federal. . . . . . . . . . . . 31
5. Definicin de Administracin Pblica ,.,.' 31
6. La Administracin Pblica y el Poder Ejecutivo . . . . . . 32
7. Composicin de la Administracin Pblica 32
8. Evolucin de la Administracin Pblica en Mxico. . . . . . . . . . . . . . 33
9. Elementos de la Administracin Pblica 33
10. El Derecho Administrativo como fundamento de la Funcin Admi-
nistrativa 36
11. Evolucin del Derecho Administrativo ,............ 37
12. La divisin de Poderes y la Administracin Pblica . 38
13. El acto administrativo 39
14. Las empresas pblicas y el Derecho Administrativo .. . . . . . . . . . . . . 39
15. La legalidad de la Administracin Pblica.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
16. El Derecho Administrativo como base de la Administracin Pblica 41
17. Las funciones y actos del Estado 42
18. Facultades del Poder Ejecutivo Federal . . . . . . . . . . . . 43
19. Fundamentos jurdicos de lafunen administrativa , . . . . .. . 44-
20. La centralizaci6n administrativa 45
21. La descentralizaci6n administrativa 47
22. Control y vigilancia de los entes paraestatales 48
23. Fonnas>dede8centra&aci6n administrativa ................... 48
24. Desarrollo de lasentidac:les paraestataIesen Mxico ; '.. . 49
658 NDICE GENERAL
Pg.
25. Elementos de la Administracin Pblica paraestatal 49
26. Centralizacin y descentralizacin 50
27. Definicin y tipos de federalismo 50
28. Problemas tericos del federalismo 51
29. Supuestos del federalismo 53
30. Marco jurdico del federalismo en Mxico 54
ARTCULO 2<:>
1. Responsables de la tarea administrativa .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
2. Carcter poltico de los Secretarios de Estado 61
3. Carcter administrativo de los Secretarios de Estado 64
4. Jerarqua de los departamentos administrativos 65
5. Poderes Jurdicos de los Secretarios de Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
ARTCULO 3<:>
1. La divisin constitucional de los Poderes Federales ., . . . . . . . . . . . . 68
2. El Ejecutivo Federal en el sistema constitucional mexicano. . . . . . . 69
3. Clasificacin de las facultades constitucionales del Presidente de la
Repblica 71
ARTCULO 4(1
PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA
Antecedentes histricos de la Procuradura General de la Repblica 73
Legislacin y disposiciones jurdicas aplicables a la Procuradura General
de la Repblica 75
Composicin orgnica de la Procuradura General de la Repblica . . . . 76
1. La tarea legislativa del Procurador General de la Repblica ..... . 77
2. Otras funciones del Procurador General de la Repblica . . . . . . . . . 77
3. La Procuradura General de la Repblica y la Polica Judicial Fe-
deral 78
4. La Procuradura General de la Repblica y la Reforma Adminis-
trativa 79
5. Atribuciones del Ministerio Pblico Federal 80
ARTCULO 5(1
PROCURADURIA GENERAl.. DE JUSTICIA
Antect;dentes hist6ricos de la Procuradura General de Justicia del Dis-
tnto Federal 82
Legislacin y disposiciones jurdicas aplicables a la Procuradura General
de Justicia del Distrito Federal 86
NDICE GENERAL 659
Pg.
Composicin Orgnica de la Procuradura General de Justicia del Dis-
trito Federal ..... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
1. La Nueva Ley Orgnica de la Procuradura General de Justicia del
Distrito Federal 88
2. Funciones del Ministerio Pblico :.................. 89
3. Funciones del Procurador General de Justicia del Distrito Federal . . 90
ARTCULO 6
Q
1. El Consejo de Ministros y la Suspensin de Garantas Individuales 91
2. Las reuniones de gabinete 94
1. Los departamentos administrativos 97
1. Unidades de apoyo de la Presidencia de la Repblica. . . . . . . . . . . . 99
2. Acuerdo por el que se crea la Unidad de Coordinacin General de
Estudios Administrativos 100 /
3. Acuerdo por el que se crea la Coordinacin General del Sistema Na"
cional de Evaluacin 101
4. Acuerdo por el que se crea la Direccin General de Informacin y
Relaciones Pblicas 104
5. Acuerdo por el que se crea la Unidad de Coordinacin General del
Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados. . . . . .. 106
ARTCULO 99
1. Planeacin y programacin de las actividades del Estado
TITULO SEGUNDO
DE LA ADMINISTRACION PUBLICA CENTRALIZADA
109
ARTCULO 10
V1. Jerarqua de los Departamentos Administrativos y Secretarias de
Estado 113
ARTCULO 11
El Poder Ejecutivo Federal y las competencias de las Secretarias de
Estado y Departamentos Administrativos . 115
660 NDICE GENERAL
ARTcULO 12
Pg.
1. Origen y vigencia de la ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 117
2. Clasificacin de la ley segn su naturaleza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 118
3. La Ley Orgnica, la Reglamentaria y la Ordinaria .' . . . . . . . . . . .. 118
4. Clasificacin de la ley segn Herrera y Lasso 119
5. Caractersticas esenciales de la ley 119
6. Fundamento constitucional de la facultad reglamentaria 120
7. Ambito de la facultad reglamentaria 121
8. Definicin de reglamento 121
9. Legalidad del reglamento 122
10. Las normas reglamentarias y su violacin 122
11. La vigencia del reglamento. . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 123
12. Carcter indelegable de la facultad reglamentaria: excepciones 123
13. Definicin y peculiaridades del acuerdo 124
ARTCULO 13 127
ARTCULO 14
1. El Reglamento Interior y la Estructura de las Secretaras. . . . . . .. 128
2. Otros funcionarios de las Secretaras de Estado .. . . . . . . . . . . . . . .. 129
ARTcULO 15
1. Reglamento Interior y composicin orgnica de los Departamentos
Administrativos 130
ARTCULO 16
1. El marco de competencia de las Secretaras de Estado y de los De-
partamentos Administrativos 131
2. Jerarqua y subordinacin administrativa 132
3. Delegacin de facultades y desconcentracin administrativa 132
4. Facultades indelegables del titular de una secretara o departamento 133
ARTCULO 17
1. La incorporacin de la desconcentracin administrativa en la L.O.
A.P.F. 134
2. El programa nacional de desconcentracin territorial de la Adminis-
traci6n Pblica Federal 135
3. Consideraciones en Torno al Programa Nacional de Desconcentra-
cin Territorial 141
4. Los reglamentos interiores de las secretaras y departamentos y la
desconcentraein administrativa ,., ; ,.... 142
5. Aportaciones a la. desconcentracin administrativa 143
NDICE GENERAL 661
Pg.
6. Elementos de la desconcentracin administrativa 144
7. La delegacin de atribuciones y la desconcentracin administrativa 145
8. Caractersticas de la desconcentracin administrativa en Mxico . .. 146
9. La desconcentracin administrativa y el federalismo .. . . . . . . . . . .. 147
10. Las ciencias sociales y la desconcentracin 148
H. La desconcentracin administrativa como alternativa al excesivo
centralismo 149
12. Importancia de adaptar la desconcentracin a las peculiaridades de
las entidades federativas 150
13. La desconcentracin y las polticas legislativas 151
14. Fiscalizacin de los grupos desconcentrados 152
15. Consideraciones marginales sobre la desconcentracin administrativa 153
:}1.
ARTCULO 18
Funciones del Reglamento Interior de las Secretaras y Departamen-
tos de Estado .
154-
ARTCULO 19
1. Los manuales de organizacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 156
2. Contenido de los manuales de organizacin 157
3. Los manuales de organizacin y su publicacin 158
ARTCULO 20
1. Los servicios de apoyo en las Secretaras de Estado y Departamentos
Administrativos 159
2. Promocin y coordinacin de la Reforma Administrativa. . . . . . . .. 160
3. Establecimiento de unidades de programacin en las Secretaras y
Departamentos , . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 161
4. Programas de la Reforma Administrativa 162
5. Implementacin de las medidas necesarias para agilizar la toma de
decisiones en las dependencias y entidades. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 165
6. Acuerdo Presidencial que establece la semana laboral de cinco das
para los trabajadores del sector pblico federal 166
7. Estapas de la Reforma Administrativa .-...... 168
8. Coordinacin de las actividades de informtica de las Secretaras y
Departamentos de Estado 171./
ARTCULO 21
1. Las comisiones interseeretariales y la concertacin de acciones
2. Permanencia o transtoredadde las comisiones intersecretariales ...
3. Participacin de las Entidades paraestatales en las comisiones nter-
secretariales .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . .
173 ,
173
174
662 NDICE GENERAL
ARTcULO 22
Pg.
1. La estructura federal y los convenios de coordinacin 176
2. El Ejecutivo Estatal, nico pactante en los convenios 176
3. Las convenciones nacionales fiscales 177
4. Antecedentes de los convenios de coordinacin 177
5. Los convenios de coordinacin en materia de educacin 178
6. Suficiencia operativa del Ejecutivo Federal y de los Estados. . . . .. 179
7. Contenido y ejecucin de los convenios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 180
8. Los gobernadores no son agentes de la Federacin .. " ... , . . . . .. 180
9. El fortalecimiento del federalismo y los convenios. . . . . . . . . . . . . .. 184
10. Participacin de los Estados en actividades federales 184
11. La constitucionalidad de los actos de las entidades federativas en
materia de convenios 184
12. El federalismo como va de integracin nacional 185
13. Los logros actuales en materia de convenios. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 186
14. El plan de desarrollo total para la provincia mexicana. . . . . . . . ... 186
15. Los nuevos convenios en materia de Reforma Agraria entre el Eje-
cutivo Federal y los gobernadores de los Estados. . . . . . . . . . . . . . .. 189
'16. Naturaleza de los convenios nicos de coordinacin. . . . . . . . . . . .. 192
17. Considerandos del convenio nico de coordinacin celebrado entre
el Ejecutivo Federal y el Gobernador del Estado de Coahuila ..... 194
18. Clusulas del convenio nico de coordinacin entre el Ejecutivo Fe-
deral y el Gobierno del Estado de Coahuila ., . . . .. . . . . . .. .. . ... 196
19. Funciones que suscriben el convenio nico de coordinacin entre el
Ejecutivo Federal y el Gobernador del Estado de Coahuila 200
20. Dependencias y entidades participantes en el convenio nico de coor-
dinacin entre el Ejecutivo Federal y el Gobernador del Estado de
Coahuila 201
21. Importancia de los comits promotores del desarrollo socioeconmico 202
22. Funciones e integracin de los comits promotores del desarrollo
socioeconmico 203
23. Otros aspectos de los comits promotores del desarrollo socioecon-
mico...................................................... 205
24. Consideraciones sobre los comits promotores del desarrollo socio-
econmico en el marco del Derecho Administrativo 205
25. Manual de operacin del convenio nico de coordinacin entre la
Federacin y los Estados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
26. Materia y forma de los convenios 209
27. Lineamientos bsicos para el xito de los convenios. . . . . . . . . . . .. 212
ARTClJLO 23
1. Obligaciones de los titulares de las dependencias ante el Congreso
de la Unin ,...................................... 214
NDICE GENERAL 663
Pg.
2. Obligaciones de los directores de las entidades paraestatales ante el
Congreso de la Unin o o o o o o o 215
3. Participacin de las dependencias y entidades en la elaboracin de
las leyes de su competencia ... o o o o o o. o. o o o o o o o. 215
ARTCULO 24
1. La ley, fuente de la competencia de las secretaras y departamentos 217
2. Intervencin de la Secretara de Gobernacin en los problemas de
competencia de las secretaras y departamentos o o o' 218
3. Las entidades paraestatales y su esfera de competencia o 218
ARTCULO 25
1. Obligaciones de las secretaras y departamentos de proporcionarse
ayuda e informacin. 0 0. o o. o 00 000. o 219
ARTCULO 26
1. La organizacin en la Administracin Pblica . o o o o o o o o o o o 220
2. Dimensiones en la organizacin de la Administracin Pblica ., o o o 221
3. Limitaciones a la potestad organizativa . o o o o o o o o o o o o o o o 221
4. La distribucin racional de los rganos administrativos o o o o o o 222
5. La racionalizacin normativa de la organizacin o. o o o o o o o o o 223
6. La competencia en la organizacin administrativa . o o o o o o o 224
7. Modificacin del mbito de competencias de las distintas Secretaras
y Departamentos de Estado .,. o o o o o o o o o o o o' 225
ARTCULO 27
SECRETARIA DE GOBERNACION
Antecedentes histricos de la Secretara de Gobernacin .. o o o o o 227
Legislacin y disposiciones jurdicas aplicables a la Secretara de Gober-
nacin .... o' o o o o o o o. o' o. o o. o' o 228
Composicin orgnica de la Secretara de Gobernacin ..... .- o 231
1. La Secretara de Gobernacin y las garantas constitucionales .. o 233
2. Reformas constitucionales en materia poltica .... o o o o , 238
3. Nuevo sistema de integracin para la Cmara de Diputados .. o o o o 238
4. Intervencin de la Suprema Corte de Justicia en el proceso elec-
toral ; o o o o o o o 239
5. Constitucionalizaci6n de los partidos polticos . o o o o o o 240
6. Ley de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales. o 240
.7. Poltica demogrfica y poblacional o o o o , 241
8. Posibilidad de creacin de. un archivo poblacional 242
664 .NDICE. GENERAL
ARTCULO 28
SECRETARIA DE RELACIONES EXTERIORES
Pg.
Antecedentes histricos de la Secretaria de Relaciones Exteriores. . . . .. 243
Legislacin y disposiciones jurdicas aplicables a la Secretaria de Rela-
ciones Exteriores 244
Composicin orgnica de la Secretara de Relaciones Exteriores 246
1. El Derecho Internacional 248
2. Divisiones principales del Derecho Internacional segn C. Wilfred
Jenks 249
3. La estructura poltica internacional despus de la Segunda Guerra
Mundial y el Derecho Internacional 250
4. Concepto de un nuevo Derecho Internacional. . . . . . . . . . . . . . . 251
5. El Derecho Internacional como un derecho comn de la humanidad 252
6. Avanees en el Derecho Internacional 253
7. Temas actuales importantes en el Derecho Internacional 253
8. La Secretaria de Relaciones Exteriores y la difusin de las tesis
polticas y econmicas del gobierno mexicano 254
9. La Carta de Derechos y Deberes Econmicos de los Estados. . . . .. 255
ARTcULO 29
SECRETARIA DE LA DEFENSA NACIONAL
Antecedentes histricos de la Secretaria de la Defensa Nacional 256
Legislacin y disposiciones jurdicas aplicables a la Secretaria de la De-
fensa Nacional 257
Composicin orgnica de la Secretaria de la Defensa Nacional. . . . . 261
1. La Reforma Administrativa y la Secretara de la Defensa Nacional 263
ARTCULO 30
SECRETARIA DE MARINA
Antecedentes histricos de la Secretara de Marina 264-
Legislacin y disposiciones jurdicas aplicables a la Secretaria de Marina 265
Composicin orgnica de la Secretara de Marina , , 271
1. Principales tareas de la Secretaria de Marina 272
ARTCULO 31
SECRETARIA DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Antecedentes histricos de la Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico 275
Legislacin y disposiciones. jurdicas aplicables a la Secreta.ria de' Ha-
cienda y Crdito Pblico .......................... . , ~ . . . .. 275
NDICE GENERAL 665
Pg.
Composicin orgnica de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.. 278
1. Papel de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico en las finan-
zas del pas ..... o o o o o o o o o o o o o. 281
2. La Constitucin Poltica de 1917 y nuestro sistema de economa
mixta. o o. o o. o. o' o......... 281
3. El liberalismo econmico y la justificacin de la intervencin econ-
mica del Estado o o o o o o o o o o o 282
4. Divisin de las funciones financieras entre la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico y la Secretara de Programacin y Presupuesto .,. 283
5. Tareas principales de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico 283
6. Principales objetivos en materia de ingresos .. o o o o o 285
7. Medidas importantes implantadas en materia crediticia o 285
8. Reformas recientes a las principales leyes impositivas y a la Ley
Federal del Trabajo o o o o o o " 286
9. La participacin de los' Estados en los ingresos de la Federacin .. o 288
10. Las reuniones de tesoreros estatales y funcionarios de la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico o 288
11. La desconcentracin administrativa y la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico ... o o o o o 289
12. Reorganizacin del sistema financiero nacional ... o o o o 291
13. Robustecimiento de la banca oficial mediante asociaciones y nuevas
leyes .. o o o o o o o o 291
14. Ampliacin y fortalecimiento de los fondos pblicos de financia-
miento y de las instituciones de financiamiento a la vivienda o 293
15. Modificaciones de tipo legal en la banca o. 294
16. Asociacin del Estado y los particulares en negocios bancarios 294
17. Expedicin de la ms reciente Ley del Mercado de Valores o' 296
18. Remodelacin de las instituciones oficiales que regulan el sistema
financiero ..... o o o o o o o 296
19. Las polticas financieras y el desarrollo econmico 297
20. Canalizacin del crdito en Mxico . o o o o. 297
21. Tres razones que explican la intervencin gubernamental en la asig-
nacin de crditos .. o o o o o o o o o o o 299
22. Limitantes de la poltica de control crediticio ... o 0-' o o o o o o. 300
23. Anotaciones de los puntos sobresalientes en materia de poltica eco-
nmica y finanzas del JI Informe del Lic. Jos Lpez Portillo .... o 300
24. Decreto Presidencial que establece los estmulos fiscales para el fo-
mento del empleo y la inversin en las actividades industriales . o o O' 303
25. Decidida participacin del Banco de Mxico en el desarrollo econ-
mico e industrial o o o o o o o o o o o o o 305
666 NDICE GENERAL
ARTCULO 32
SECRETARIA DE PROGRAMACION y PRESUPUESTO
Pg.
Antecedentes histricos de la Secretara de la Presidencia .. . . . . . . . . .. 308
y disposiciones jurdicas aplicables a la Secretara de Progra-
macion y Presupuesto 310
Composicin orgnica de la Secretara de Programacin y Presupuesto . . 315
1. La Secretara de Programacin y Presupuesto y la planeacin na-
cional 317
2. Experiencias estatales en materia de planeacin 318
3. Primer Plan Sexenal 1934-1940 319
4. Segundo Plan Sexenal 1941-1946 319
5. Programa Nacional de Inversiones 1953-1958 320
6. Plan de Accin Inmediata 1962-1964 320
7. Plan de Desarrollo Econmico y Social 1966-1970 . . . . . . . . . . . . . .. 321
8. Bases operativas del Programa de Reforma Administrativa ... . . . . 322
9. La Secretara de Programacin y Presupuesto y la contabilidad gu-
bernamental 323
10. Ventajas del proceso de descentralizacin contable 324
11. Organos de consolidacin de informacin contable 326
12. Apoyo de la contabilidad al proceso de Reforma Administrativa. .. 326
13. Bases del sistema contable de los ramos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 327
14. La contabilidad gubernamental y la rendicin de la cuenta pblica 327
15. Operaciones comprendidas en la cuenta pblica. . . . . . . . . . . . . . .. 328
16. La Secretara de Programacin y Presupuesto y los servicios de in-
formtica 329
17. Atribuciones de la Secretara de Programacin y Presupuesto en
materia de programacin del gasto pblico federal 330
18. Definicin, clasificacin y fines del gasto pblico . . . . . . .. 332
19. Efectos del gasto pblico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 333
20. Comentarios sobre el gasto pblico 333
21. Formulacin del proyecto de presupuesto de egresos de la Federacin 335
22. La Secretara de Programacin y Presupuesto y la inversin pblica 336
23. La planeacin de las inversiones y su desarrollo en Mxico . . . . . .. 337
24. La Sub-comisin de Inversin-Financiamiento de 1967 339
25. Unidades de programacin en 1971-1976 340
26. Programacin del desarrollo regional 341
27. Responsabilidad de la Secretaria de Programacin y Presupuesto en
la evaluacin del gasto pblico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 342
28. Niveles de evaluacin del gasto pblico , 344
29. Aspectos tericos del presupuesto por programas . . . . . . . . . . .. 344
30. La implantacin del presupuesto por programas en el Sector Pbli-
co Federal ...................................... 346
NDICE GENERAL
31. Impulso d:, la .de Programacin y Presupuesto a la des-
concentracin administrativa .
32. Los convenios nicos de coordinacin .
33. Acuerdo que determina la creacin de las delegaciones regionales de
la Secretara de Programacin y Presupuesto .
34. Antecedentes de las delegaciones regionales de la Secretara de Pro-
gramacin y ." .
35. Presupuesto de egresos de la Federacin para el ejercicio fiscal de
1979 .
667
Pg.
353
354
355
359
360
ARTicULO 33
SECRETARIA DE PATRIMONIO Y FOMENTO INDUSTRIAL
Antecedentes histricos de la Secretara del Patrimonio Nacional. . . . .. 366
Legislacin y disposiciones jurdicas aplicables a la Secretara de Patri-
monio y Fomento Industrial. . . . . . . . . . . . . . .. . . . . .. . .. . . . . . ... 367
Composicin orgnica de la Secretara de Patrimonio y Fomento In-
dustrial 374
1. La Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial en la Administra-
cin Pblica Mexicana 376
2. Integracin de la actividad minero-metalrgica y las polticas de
descentralizacin y asentamientos humanos 377
3. La poltica minera y la participacin del Estado en proyectos mi-
nero-metalrgicos 378
4. Exploracin del territorio nacional y las industrias mineras. . . . . .. 378
5. El crecimiento industrial, las polticas de fomento industrial y el
Plan Nacional de Desarrollo Industrial 378
6. La poltica industrial y el desarrollo regional . . . . . .. 380
7. El Plan Nacional de Energticos y la Secretara de Patrimonio y
Fomento Industrial 381
8. Los yacimientos y reservas de petrleo mexicano . . . .. 381
9. La investigacin tecnolgica y los energticos 382
10. La Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial y las industrias
siderrgica, del cemento y textil, entre otras ., ..... . . . . . . . . . . .. 382
11. Importancia vital de la Secretara de Patrimonio y Fomento In-
dustrial 383
12. Declaraciones del Secretario de Patrimonio y Fomento Industrial
sobre nuestro desarrollo econmico y recursos petroleros 384
ARTfCULO 34
SECRETARIA DE COMERCIO
Antecedentes histricos de la Secretara de Industria y Comercio . . . . .. 386
Legislacin y disp&iciones jurdicas aplicables a la Secretara de Co-
mercio ................................................... 387
668 NDICE GENERAL
Pg.
Composicin orgnica de la Secretara de Comercio ..... . . . . . . . . . . .. 390
1. Papel del Estado en la economa del pas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 393
2. La fijacin de las polticas en materia de comercio. . . . . . . . . . . . .. 394-
3. Las exportaciones y los organismos encargados de la promocin del
comercio exterior 395
4. Los CEDI y otros estmulos fiscales a las exportaciones 396
5. Medidas de control que protegen al consumidor 397
6. La Ley Federal de Proteccin al Consumidor 397
7. Las sociedades cooperativas en Mxico " 398
8. La Secretara de Comercio y las principales disposiciones legales so-
bre cooperativas 399
9. Organismos, comits y comisiones relacionadas con el comercio. . .. 399
10. Las Cmaras de Comercio y de las Industrias y la Secretara de Co-
mercio 400
11. Diversas funciones de la Secretara de Comercio. . . . . . . . . . . . . . .. 400
ARTCULO 35
SECRETARIA DE AGRICULTURA Y RECURSOS
HIDRAULICOS
Antecedentes histricos de la Secretara de Agricultura y Ganadera 401
Antecedentes histricos de la Secretara de Recursos Hidrulicos ... . .. 402
Legislacin y disposiciones jurdicas aplicables a la Secretara de Agricul-
tura y Recursos Hidrulicos 403
Composicin orgnica de la Secretara de Agricultura y Recursos Hi-
drulicos 405
1. Propsitos del Ejecutivo Federal en materia agrcola, forestal y ga-
nadera 410
2. El Plan Agropecuario 410
3. Tareas del Estado en materia agrcola, ganadera, hidrulica y fo-
restal 411
4. Empresas pblicas bajo el control de la Secretara de Agricultura y
Recursos Hidrulicos 412
ARTCULO 36
SECRETARIA DE y
Antecedentes histricos de la Secretara de Comunicaciones y Transportes 413
Legislacin y disposiciones jurdicas aplicables a la Secretara de Comu-
nicaciones y Transportes '.' '.' . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 414
Composicin orgnica de la Secretaria de Comunicaciones y Transportes 416
1. Prestacin de servicios pblicos por parte del Estado 419
2. Secretara de Comunicaciones y Transportes en las
comumcacl0nes areas , . . . . . . . . . . . . . .. . .. . . . .. . . 419
NDICE GENERAL 669
Pg.
3. Intervencin de la Secretara de Comunicaciones y Transportes en
la construccin, establecimiento y explotacin de las vas frreas . .. 420
4. Fijacin de las tarifas de servicios pblicos de transporte por la Se-
cretara de Comunicaciones y Transportes .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 420
5. Actividades coordinadas de las Secretaras de Comunicaciones y
Transportes y de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas. . . . .. 421
6. Otras atribuciones de la Secretara de Comunicaciones y Transportes 421
7. Acuerdo Presidencial que cre el ms reciente rgano desconcen-
trado 422
ARTcuLO 37
SECRETARIA DE ASENTAMIENTOS HUMANOS
Y OBRAS PUBLICAS
Antecedentes histricos de la Secretara de Obras Pblicas. . . . . . . . . . .. 427
Legislacin y disposiciones jurdicas aplicables a la Secretara de Asenta-
mientos Humanos y Obras Pblicas 427
Composicin orgnica de la Secretara de Asentamientos Humanos y
Obras Pblicas 431
1. Reformas y adiciones constitucionales en materia de asentamientos
humanos 434
2. Concurrencia de la Federacin, Estados y Municipios en la solucin
de la problemtica urbana 435
3. Decreto por el que se reforman y adicionan los artculos 27, 73 Y
115 constitucionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 436
4. Ordenamientos legales en materia de asentamientos humanos . . . .. 439
5. Algunas consideraciones de la exposicin de motivos de la Ley Ge-
neral de Asentamientos Humanos ... , . " . . .. . .. . . . . .. . . . ... . .. 440
6. El fenmeno de conurbacin y su reconocimiento mediante declara-
toria . .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 441
7. Surgimiento del Plan Nacional de Desarrollo Urbano , .. 442
8. Fundamentos de la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo
Urbano 442
9. Principales cualidades del Plan Nacional de Desarrollo Urbano. .. 443
10. Objetivos que persigue el Plan Nacional de Desarrollo Urbano a
largo plazo 444
11. Polticas propuestas para ordenar el territorio nacional y distribuir
la poblacin 444
12. Polticas que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano sugiere para
el desarrollo urbano de los centros de poblacin 446
13. Polticas relativas al Sector Asentamientos Humanos 447
14. Programas para. asegurar el logro de los fines ms importantes, a
nivel estratgico, del Plan Nacional de Desarrollo Urbano. ', . . . .. 448
670 NDICE GENERAL
Pg.
15. Responsabilidad de los sectores de la Administracin Pblica Fe-
deral en la ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo Urbano 450
ARTCULO 38
SECRETARIA DE EDUCACION PUBLICA
Antecedentes histricos de la Secretara de Educacin Pblica ... . . . .. 452
Legislacin y disposiciones jurdicas aplicables a la Secretara de Educa-
cin Pblica 453
Composicin orgnica de la Secretara de Educacin Pblica 453
1. Caractersticas y propsitos de la educacin en Mxico 457
2. La constitucin poltica y el proceso educativo. . . . . . . . . . . . . . . . .. 458
3. El Plan Nacional de Educacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 459
ARTCULO 39
SECRETARIA DE SALUBRIDAD Y ASISTENCIA
Antecedentes histricos de la Secretara de Salubridad y Asistencia . . . .. 466
Legislacin y disposiciones jurdicas aplicables a la Secretara de Salu-
bridad y Asistencia 467
Composicin orgnica de la Secretara de Salubridad y Asistencia 468
1. Facultad de la Federacin para intervenir en asuntos de salubridad 471
2. Casos extraordinarios en materia de salubridad. . . . . . . . . . . . . . . .. 471
3. La Federacin y el concepto de salubridad general. . . . . . . . . . . . .. 472
4. El Cdigo Sanitario y el mbito de la Federacin en asuntos de Sa-
lubridad 474
5. Atribuciones de la Secretara de Salubridad y Asistencia en casos
extraordinarios de salubridad 474
6. El Consejo de Salubridad General 475
7. Funciones del Consejo de Salubridad General , 477
8. La Secretara de Salubridad y Asistencia y el saneamiento ambiental 480
9. Las campaas contra el alcoholismo .' . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 482
10. La poltica sanitaria del pas 483
11. Programas y medidas de salud de la Secretara de Salubridad y
Asistencia 484
ARTCULO 40
SECRETARIA DEL TRABAJO Y PREVISION SOCIAL
Antecedentes histricos de la Secretara del Trabajo y Previsin Social ., 485
Legislacin y disposiciones jurdicas aplicables a la Secretada del Tra-
bajo y Previsi6n Social ". " ., . . . . . 486
,
INDICE GENERAL 671
Pg.
Composicin orgnica de la Secretara del Trabajo y Previsin Social. .. 487
1. El estado mexicano y el derecho al trabajo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 489
2. La Secretara del Trabajo y Previsin Social y el Plan Nacional de
Empleo 490
3. La capacitacin para el trabajo y su efecto en el desarrollo del pas 490
4. La poltica laboral y los salarios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 491
5. Derecho de los trabajadores a participacin de utilidades de las
empresas 492
6. Atribuciones ms importantes de la Secretara del Trabajo y Pre-
visin Social 492
7. Importancia de las condiciones de seguridad industrial . . . . .. 493
8. El Artculo 123 Constitucional y la Secretara del Trabajo y Pre-
visin Social 493
ARTcuLO 41
SECRETARIA DE LA REFORMA AGRARIA
Antecedentes histricos de la Secretara de la Reforma Agraria . . . . . . .. 495
Legislacin y disposiciones jurdicas aplicables a la Secretara de la Re-
forma Agraria 496
Composicin orgnica de la Secretara de la Reforma Agraria 496
1. El derecho agrario, base de la actividad de la Secretara de la Re-
forma Agraria 498
2. La Reforma Agraria y el Artculo 27 Constitucional . . .. 499
3. Principales problemas que enfrenta la Reforma Agraria . . . . . . . . .. 501
4. Financiamiento de las actividades agropecuarias . . .. 501
5. Organizacin econmica del campo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 502
6. Reparto de la tierra como primera etapa de la Reforma Agraria . .. 502
7. Necesidad de organizar la produccin agropecuaria y forestal. . . .. 503
8. y forestal como base del crecimiento econ-
mICO y SOCIal ........................................... 503
9. Coordinacin de la Secretara de la Reforma Agraria con la Secre-
tara de Recursos Hidrulicos y el Banco Nacional de Crdito
Rural, S. A. 503
ARTCULO 42
SECRETARIA DE TURISMO
Antecedentes histricos de la Secretara de Turismo 504
Legislacin y disposiciones jurdicas aplicables a la Secretara de Turismo 505
Oqmposicin orgnica de la Secretara de Turismo . . . . . . . . . . ..... . . . .. 507
672 NDICE GENERAL
Pg.
1. Competencia de la Secretara de Turismo 509
2. Intervencin del Estado en materia de turismo a travs de fideico-
misos y empresas pblicas 511
3. Coordinacin de la Secretara de Turismo con otras secretaras en
cuestiones tursticas 512
4. Incidencia de las actividades tursticas en la economa nacional .. , 512
5. Sistema de informacin y estadstica en materia de turismo. . . . . .. 513
ARTcULO 43
DEPARTAMENTO DE PESCA
Antecedentes histricos del Departamento de Pesca 514
Legislacin y disposiciones jurdicas aplicables al Departamento de Pesca 514
Composicin orgnica del Departamento de Pesca '" 516
1. Objetivos y tareas del Departamento de Pesca 518
2. La Reforma Administrativa y la poltica pesquera. . . . . . . . . . . . . .. 518
Aa'rfcur.o 44
DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL
Antecedentes histricos del Departamento del Distrito Federal 519
Legislacin y disposiciones jurdicas aplicables al Departamento del Dis-
trito Federal 523
Composicin orgnica del Departamento del Distrito Federal 523
1. Caractersticas jurdicas y forma de gobierno del Departamento del
Distrito Federal 525
2. Poder Ejecutivo del Departamento del Distrito Federal 528
3. La Nueva Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal y el
Gobierno de ste 529
4. El Poder Judicial del Distrito Federal 530
5. Carcter federal y local de los rganos del Distrito Federal , 531
6. Funcin del Reglamento Interior del Departamento del Distrito
Federal 532
7. Organismos encargados de las funciones jurisdiccionales en el orden
administrativo, de la materia laboral y del Ministerio Pblico , 532
8. Lmite territorial y delegaciones del D.D.F. 533
9. Organos desconcentrados del D.D.F. 533
10. Captulo y artculos de la L.O.D.D.F. que tratan sobre asuntos de
gobierno, jurdicos, hacendarios, sociales, econmicos y patrimoniales
del D.D.F , 534
11. Los rganos de consulta popular impulsan la democracia en el Dis-
trito Federal ;............... 535
12. Presupuesto de egte$OS del Departamento del Distrito Federal para
el ejercicio fiscal 1979 . " .............................. /. \531
NDICE GENERAL
TITULO TERCERO
DE LA ADMINISTRACION PUBLICA PARAESTATAL
ARTCULO 45
673
Pg.
1. Contradicciones en tomo a la empresa pblica 543
2. Las empresas pblicas y el estado social de derecho .,. . . . . . . . . .. 544
3. Justificacin de la actividad empresarial del Estado. . . . . . . . . . . .. 545
4. Coexistencia del Sector Pblico y del Sector Privado en Mxico 545
5. Origen y desarrollo de la empresa pblica 546
6. El concepto de empresa pblica 548
7. La creacin de empresas, pblicas y la poltica nacionalista del Es-
tado , '. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 550
8. Carcter extrajurdico de la empresa pblica 550
9.' Formas de constitucin de la empresa pblica en Mxico. . . . . . . .. 551
10. Actividad econmica de las empresas pblicas . . . . . i 552
11. Fines de la empresa pblica en Mxico 554
12. Motivos de la creacin de empresas pblicas .. " .. : :-.. 554
Ht Las entidades paraestatales corno organismos descentralizados; .. :. 556
Origen legal de las entidades paraestatales en Mxico .. . . . . .. . . .. 5.57
Administracin Pblica y Derecho Administrativo. . . . . . . . . . . ... 5.58
Caractersticas de la Administracin Pblica como persona jurdica 559
17. Entes territoriales y no territoriales : ,... . 560
Hit Subordinacin de los entes no territoriales' a la administracin
central ' . ................................ ; . . . .. 561
19. Capacidad jurdica de las entidades paraestatales 562
ARTCULO 46
1. El sistema mexicano de economa mixta 564
ARTCULO 47
1; Las sociedades y asociaciones civiles asimiladas' a las empresas p-,
blicas .- .. 566
ARTcULO 48
1 de partcipacn -estatal minoritaria ...... 567
.) .
ARTCULQ 49
1. Antecedentes legis1tivos del fideicomiao 568
2;, Definicn y elementos del fideicomiso .. ' ", . . . . . . . . . . . . . . .. 569
3. Tipos de fideicomiso y sus causas de extincin. . . . . . . . . . . . . . . . . 570
4. La, Secretara de' Hacienda, fidicomitente nica del Gobierno Fe-
deral ......,.,.,.,.,.,.;..... . . . . . . . . . . . . . 570
674 NDICE GENERAL
ARTCULO 50
Pg.
1. Carcter administrativo y poltico de la sectorizacin , 572
2. Responsabilidad del Ejecutivo Federal en la sectorizacin 573
3. Naturaleza pblica de la sectorizacin 574
4. Marco econmico de la sectorizacin 574
5. Factores que influyen en la sectorizacin 574
6. Interferencias en la formulacin y ejecucin de las polticas sec-
toriales , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 575
7. Supremaca de los rganos centrales 575
8. Administracin y gobierno de las entidades paraestatales . . .. 575
9. Funcionarios responsables de las tareas administrativas y de planifi-
cacin de las entidades paraestatales 576
10. Antecedentes de la reorganizacin administrativa de la administra-
cin pblica 577
11. Principios del proceso de sectorizacin 579
12. Relevancia de las Secretaras de Programacin y Presupuesto y de
Hacienda y Crdito Pblico en la conduccin de las polticas sec-
toriales .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ., 580
13. Sectores de la Administracin Pblica 580
14. Definicin de los sectores de actividad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 581
15. Influencia de la teora general de sistemas en el enfoque sectorial. .. 581
16. Repercusiones del crecimiento del sector paraestatal 582
17. Restricciones en materia sectorial 582
18. Dimensiones de la sectorizacin administrativa 583
19. Primer acuerdo presidencial en materia de sectorizacin 584
20. Segundo acuerdo presidencial en materia de sectorizacin 610
21. Tercer acuerdo presidencial en materia de sectorizacin 618
ARTCULO 51
1. Responsables de la organizaci6n y resultados de las entidades para-
estatales 625
2. Sometimiento de las entidades paraestatales a las dependencias cen-
trales ' " , , 626
3. La personalidad jurdica de los entes paraestatales y la sectorizaci6n 626
4. Concepto de relacin de jerarqua 626
5. La relaci6n entre dependencia y entidad en la doctrina italiana 627
6. Control del 6rgano central sobre las entidades paraestatales . . . . . .. 627
7. Nombramiento de los funcionarios superiores y consejeros de las en-
tidades paraestatales y la direccin de dichas entidades '. 628
8. La autonoma ejecutiva y operativa de los entes paraestatales 628
9. Necesidad de unidad en la Administracin Pblica ~ , 629
10. La coordinacin sectorial como tutela administrativa 630
11. La tutela administrativa y la relacin de jerarqua . . . . .. 630
NDICE GENERAL
675
Pg.
12. Relaciones jurdicas y "relaciones de colisin" entre las dependen-
cias y entidades 632
13. Dependencias centrales que ejercen el control financiero y presu-
puestario de los entes paraestatales 632
14. Medios ms comunes para ejercer la tutela administrativa sobre las
entidades paraestatales 633
15. Propsitos de la coordinacin sectorial '" 633
ARTCULO 52
1. Facultad del Ejecutivo para designar funcionarios de los entes para-
estatales . . . . . . . . . . . . . . . . .. 635
ARTCULO 53
1. Responsabilidad solidaria de los Secretarios de Estado y de los Jefes
de Departamentos Administrativos con el Ejecutivo Federal 636
ARTCULO 54
1. La obligacin de las entidades paraestatales de rendir informacin " 637
TRANSITORIOS
Primero " .
Comentario .
Segundo .
Comentario .
Tercero .
Comentario .
Cuarto .
Comentario .
Quinto .
Comentario .
Sexto .
Comentario .
BIBLIOGRAFA GENERAL
INDICE ALFABTICO DE NOMBRES ...........................
638
638
638
639
643
643
643
644
644
644-
644-
644
647
655
SE ACAB DE IMPRIMIR ESTA OBRA
EL DA 6 DE JULIO DE 1979, EN LOS TALLERES DE
UNJON GRAFIeA, S. A.
Av. Ao de ]urez 177, Granjas San Antonio
Mxico 13, D. F.
LA EDICIN CONSTA DE 3,000 EJEMPLARES
Ms SOBRANTES PARA REPOSICIN.

Administracion Publica Federal

Cargado por

Información del documento

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Administracion Publica Federal

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

ADMINISTRACI(JN PlJBLICA FEDER.

ANTECEDENTEs HISTRICOS DE LA SECRETAlA

LEGISLACIN y DISPOSICIONES JURDICAS APLICABLES

También podría gustarte