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ADMINISTRATIVO
I
,
A N D R E S l ~ E R R A ROJAS
PROFESOR EMRITO DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL
AUTNOMA DE MXICO
DERECHO
ADMINISTRATIVO
DOCTRINA, LEGISLACIN y JURISPRUDENCIA
OCTAVA EDICION
TOMO PRIMERO
EDITORIAL PORROA, S. A.
.AV. REPOBUCA ARGENTIN.A, 15
MUICO,lm
Pr irncra t.. lilI. 19;9
Copyright 1977 por Asoab SIDA ROJ'\
A\. Cuauhtmoc. 981, Mhico. D. F.
[su edicin y sus caractcriSolic:lS JOIl propied<Kl de la
EDITORIAL P O R R . ~ . S. .
Av. Repblica Argentina. 15. Mxico 1. 1>....
Queda hecho el depsito qUt marca la In-
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A MI ESPOSA
A MIS HIJOS
PRLOGO
El derecho administrativo moderno ha adquirido una proyeccin y re-
sul tados de trascendencia, que no guardan relacin con el pasado inmediato,
por su magnitud y el nuevo sentido de las instituciones.
Los trabajos de investigacin y divulgacin se han intensificado hasta
colocar este derecho en una de las ramas del derecho pblico de mayor
inters cultural. El estudioso de esta disciplina se encuentra en el centro
generador de un debate de proporciones inusitadas. "Partiendo del supuesto
de que nos hallamos en una especie de revolucin administrativa, podemos
decir que el problema de nuestra filosofa acerca de los administradores o la
filosofa adecuada para los administradores ha sido tratado de manera satis-
factoria" (Dwight Waldo, Teora de la administracin pblica, El Estado
administrativo, Ed. Tecnos, S. A., 1961, pg. 315.)
Las tareas ms importantes y complicadas del Estado se hacen sobre la
marcha -apremiados por los difciles problemas nacionales e internacio-
nales- que no admiten demoras o esperas, ni se logran comprobaciones efec-
tivas, dejando que el tiempo acredite los resultados de una labor que es
crtica del sistema que vivimos, analtica de la legislacin y de la doctrina
imperante, al mismo tiempo que constructiva, porque colabora en la forma-
cin y perfeccionamiento de una poltica necesaria para impulsar el desarrollo
jurdico del Estado y econmico de la sociedad.
La obra legislativa nacional realizada en los ltimos aos es abrumadora
y requiere un trabajo de hermenutica jurdica mayor que en otras ramas
del Derecho. En tanto que los Cdigos tradicionales se mantienen durante
largo tiempo sin modificaciones y trnsitos radicales, y apenas con las par-
ticulares adiciones y reformas que exigen nuestras actuales condiciones socia-
les, la legislacin administrativa se va sucediendo en incontenible prolifera-
cin -que, entre otras consecuencias-, impide su codificacin. Los adelantos
en esta materia constituyen verdaderas conquistas sociales, reflejo de la apli-
cacin de una poltica de justicia social gubernamental, que una vez consa-
gradas en la Constitucin o en la legislacin federal no admiten retrocesos
o claudicaciones. Una ley administrativa adelantada se incorpora slidamen-
te a la estructura de una comunidad, principalmente a sus tradicionescons-
titucionales que admiten superacin, mas no su destruccin. Tal como aconte-
ce con la nacionalizacin de la tierra, del espacio, del de la
elctrica, y ms con
inversin-nacional yex:tralljera, la .ctepoltlacift, la
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fesiones, de turismo y otras, que se van sucediendo cuando las condiciones
histricas, polticas, econmicas y sociales favorecen su incorporacin al or-
den jurdico nacional.
La elaboracin .doctrinal estimulada por importantes organismos nacio-
nales e internacionales, va formando un material bibliogrfico de propor-
ciones cada vez mayores en sus ramas especializadas, que se alejan de la
materia bsica para integrar conocimientos independientes. El derecho finan-
ciero, tributario, crediticio, presupuestal, minero, patrimonial, de la propie-
dad industrial, vial, econmico y otras ramas ms, van confirmando su auto-
noma sistematizada y sus .principos especializados se apartan del derecho
administrativo.
La obra jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin,
bajo la influencia de los factores polticos, no le asegura toda su autoridad
general como suprema institucin del orden jurdico nacional, pero sin
duda, se observa un mayor desarrollo que se refleja en la solidez de las
instituciones nacionales, en particular, en la noble institucin mexicana del
juicio de amparo. Aspiramos a que nuestro ms alto Tribunal de Justicia,
ahora estimulado con las reformas a la estructura del Poder Judicial de la
Federacin, -construya un derecho jurisprudencial de elevado alcance y obli-
gue a las autoridades administrativas a circunscribirse a las normas que re-
gulan su actuacin.
El derecho administrativo vigente atiende en forma precisa a los com-
plejos problemas lgicos del crecimiento desorbitado de la accin pblica,
mas no siempre la leyes suficiente ante el reclamo de .la poltica o a la
exigencia de la economa.
El esfuerzo ms notable de los publicistas fue soltar las amarras que
lo tenan sumergido y subordinado a la norma del 'inters particular. El de-
recho privado es la obra jurdica ms importante de los siglos pasados, pero
sus caracteres se han reducido a ser un derecho protector de intereses par-
ticulares, mantenedor de sus privilegios y explicacin inevitable de las in-
justicias histricas que a su amparo se cometieron, desde la formacin del
Corpus [uris Civilis hasta el presente siglo, en que las instituciones priva-
das tradicionales parecen todava inconmovibles como el matrimonio, la
propiedad y otras.
Desde fines del siglo XVIII el derecho pblico y luego el derecho admi-
nistrativo inician una lucha paralela al desenvolvimiento de las transfor-
maciones sociales, recogen y transforman en principios jurdicos lo que forma
el sedimento estable o constante de los anhelos de los grupos humanos. A
partir de esos momentos el vuelo del derecho pblico es brillante e incon-
tenible. ,El futuro reserva un lugar preferente al derecho que tiene por
misin la proteccin del inters general y a la organizacin' de los servicios
pblicos.
No. es un derecho que se subordina exclusivamente. a. ,13$ creacenes de
sus nLa intrascendentes rutinas prm-
cipaltnente se origina en los cQIIlplejO$ ,4e .la.s()Qe<Jad.,y", del
DERECHO ADMINISTRATIVO II
Estado. Las nuevas formas responden al llamado de las abrumadoras nece-
sidades sociales. No es un derecho estancado o de difcil evolucin, porque
las fuerzas mismas que lo animan lo convierten en un derecho juvenil, vigo-
roso, de aplicacin cotidiana, de insistencia creciente y de penetracin inelu-
dible, en una sociedad que nos abruma con sus incontenibles incertidumbres.
Las instituciones administrativas se manifiestan ante el creciente e impe-
rioso reclamo de los grupos de presin. El jurista, en esta rama del derecho
-ms que en ninguna otra- se ve obligado a participar en las contradiccio-
nes ideolgicas corrientes que le obligan a tomar partido y aceptar un camino
que inevitablemente conduce a conclusiones partidistas. Esta confluencia de
opiniones tan intensa y dispar nos recuerda la desembocadura de los ros
al mar; en ocasiones no sabemos dnde termina o comienza el mar, o en
otra proyeccin ro arriba, nos encontramos con enormes zonas de agua dulce
o salobre.
El jurista de antao en el campo del derecho privado se mostr conser-
vador y hasta cierto punto rutinario. Por razones ineludibles el legislador
francs de la Revolucin, que cre la justicia administrativa, desconfi de
la rutinaria y lenta justicia civil.
En las investigaciones actuales de la Ciencia Poltica, el jurista estudia
los problemas que 10 acosan con inquietud intencionada y grave responsa-
bilidad, en el escenario mismo de la lucha social. Cun difcil resulta romo
per con los prejuicios establecidos y aconsejar las medidas que pueden ser
tiles a una comunidad, que no sabe si apoyar los intereses creados o afron-
tar los riesgos de nuevos planteamientosl
El derecho pblico es un cuerpo normativo de creacin y funcionamiento
de instituciones inspiradas en el inters general. Su contribucin es necesaria
para salvar al Estado de los graves desquiciamientos que constantemente se
suceden y que en poca prxima aumentarn en intensidad < peligrosa.
La clase profesional del mundo del derecho -que hoyes objeto de tantas
y tan acerbas crticas- tendr que transformarse en un nuevo grupo de
fuerza actual, consciente de este devenir histrico. La lucha por el derecho
vuelve a adquirir una actualidad notable. El jurista, al formular los esque-
mas y doctrinas jurdicos, se convierte en un actor en el drama poltico
moderno y sus ideas se concretan y valoran en los programas de la planea.
cin estatal. Participar en esa lucha es darle a nuestra actividad una cate-
gora insospechada.
El derecho constitucional y el derecho administrativo no se contienen en
una efmera literatura. Para esa investigacin no valdra la pena de sacri-
ficar el mundo pasajero de las cosas materiales. El goce espiritual del jurista
se encamina a ordenar lo desordenado, a evitar cualquier anquilosamiento de
la administracin e a las instituciones , ante las fuerzas
niepn su las
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ANDRS SERRA ROJAS
cura mejores formas de la vida integral del hombre, pensando que las utopas
de ayer, bien pueden ser felices realidades en el orden de maana y desempol-
varn halageos falansterios, Arcadias o Repblicas de filsofos. Entonces
la humanidad habr comprendido que el trabajo ideal no se perdi, sino que
difanamente qued prendido en la inquietud creadora del espritu.
Una tarea sin duda difcil -en un mundo saturado de apata, egosmo
y de pobreza de espritu-, pero que es necesario llevar al cabo contra vien-
to y marea, para mover a los hombres a empresas superiores y convencer-
los de que el hombre-rebao halagado en su apacible vida de satisfaccin
de necesidades primarias, que slo despierta ante las violentas agresiones de la
sociedad contempornea, debe contribuir con entereza a facilitar el adveni-
miento del hombre de naturaleza anmica diversa a la presente. Un ser hu-
mano responsable y tcnico dispuesto a afrontar un mundo en complejidad
creciente.
El comunismo sovitico en la expresin filosfica de Marx, Engels y
Lenin, preconiza la desaparicin del Estado y la transformacin de las sa-
ciedades. En cambio fortalecen la estructura de la Administracin Pblica,
como elemento de orden imprescindible para la vida social, gobernada por
una clase burocrtica que dificulta su desarrollo.
La experiencia histrica nos ensea cmo los pueblos han sufrido tre-
mendas convulsiones revolucionarias, graves alteraciones a la paz social, pero
lo que los pueblos no soportan es la anarqua, porque equivale a tanto como
a un aniquilamiento de la sociedad, una destruccin absoluta y absurda de
la cultura humana, es entonces cuando se afirma la accin eficaz del Dere-
cho, como imprescindible elemento de la vida social.
Nosotros, por el contrario, con nuestro tradicional credo democrtico, nos
aferramos a la idea de la supervivencia del Estado, que tendr que superarse
ante el peligro de su aniquilamiento. Aun en los pases socialistas o de
democracia popular el Estado es una institucin indispensable como elemento
ordenador de la comunidad y no se barruntan signos de su desaparicin o
transformacin.
En las naciones de estructura democrtica y federal, que luchan por un
estatismo civilizado, los estadistas siempre amparados en los valores de la
cultura occidental, comienzan por reconocer las imperfecciones del Estado,
los inevitables desarreglos sociales, la inhumana injusticia que lo rodea, las
brbaras costumbres que an subsisten. El materialismo no puede decir ms
de lo que esta crtica expresa de la organizacin estatal clsica. Sin duda
surgir un nuevo Estado, cada vez ms perfecto, cuando el hombre participe
en una obra social armnica de magnas proporciones en la que todos asu-
man su responsabilidad y aprovechen el inmenso campo y posibilidades de
la tecnologa actual.
Estamos plenamente conscientes de que las imperfecciones de las insti-
tuciones democrticas pueden desaParecer tiene la conviccin de que
hay que emprender tareas en intensitladciel1t1fica supretna,
camente conformadas y con una maY(lr proyeccin hasta hoy
DERECHO ADMINISTRATIVO 13
Acabar de una vez con las mediocres tareas polticas de vegetar alrededor
de los presupuestos; o de peligrosos endeudamientos pblicos, afrontar con
decisin la reforma administrativa; lanzarse valientemente al mundo de ma-
ana disponiendo de las corrientes crediticias, realizando obras que incre-
menten los ingresos pblicos; desandar con valor muchos de los caminos
errneamente emprendidos y prfidamente sostenidos, aunque con ello se
afecten muchos intereses surgidos del desorden, de un tradicionalismo con-
servatista inoperante y de la indiferencia; llevar por conviccin -al gober-
nante y al gobernado- a la construccin de un mundo mejor estructurado,
al mismo tiempo que se reconoce como meta ideal, el ms legtimo de los
derechos del hombre: el derecho a vivir en un rgimen de seguridad total,
combatiendo la intranquilidad e inseguridad que slo conducen a un mundo
de vicios, que acaba por agostar las fuentes ms nobles del espritu.
Sabemos que no es tarea sencilla en los Estados modernos pasar de una
demagogia fulgurante de hombres que se creen providenciales, una tcnica
institucional elevada para acabar con la indolencia de seres ofuscados en el
espejismo lastimoso de esta poca -de oligarquas adueadas indebidamente
del poder, por caminos no democrticos que, como el Leoiathan de Thomas
Hobbes, devora a sus propias creaciones-; de costumbres polticas que afec-
tan seriamente las libertades humanas; de una administracin pblica lenta
y desorganizada, impropia para realizar la obra inmensa que apunta el fu-
turo; y de grupos de presin que indebidamente obtienen privilegios, validos
de su influencia de grupo, frente a las grandes carencias colectivas, en lu-
gar de armonizar sus anhelos con los grupos marginados ms numerosos que
no disponen de los mismos elementos para una accin poltica eficaz en
defensa de sus intereses.
Los regmenes polticos que niegan la libertad o explotan al hombre,
llmense capitalistas o comunistas son transitorios porque llevan en s el
germen de su propia destruccin. Lo mismo es daino el rgimen que dosi-
fica o elimina la libertad, que el que la cotiza en la balanza de los merca-
deres. Las sociedades se acostumbran a la injusticia, como muchos pueblos
a la zahrda en que viven o al agua contaminada, porque no tienen otra
cosa con qu sustituirla. La tirana que emplea la violencia, desenfrenada
y despiadada, es tan grave y destructiva como la tirana verbalista y abru-
madora, que pretende alimentar a' un pueblo con palabras dispersas e in-
trascendentes; en ambas se acaba por pervertir los valores de una comunidad.
La personalizacin del poder es un fenmeno poltico de estos tiempos
y no debemos alarmarnos de los ejecutivos fuertes que concentran la fuerza
material y jurdica del Estado, si la poltica social es definida, se mantienen
las libertades fundamentales y se cuenta con una administracin pblica de
economa mixta. El mundo, apremiado por las tremendas necesidades socia-
les, acabar por destruir su propia y anticuada filosofa social y construir
sus instituciones con. un realismo trascendente.
Fuera de .-grandes y apasionados seores del mun-
do- .. $lo sin .. futurQ,. con, .vista
11 ANDRS SERRA ROJAS
en el suelo, que arrastran penosamente sus vidas. Una propaganda vehe-
mente y discutible afirma que el hombre-masa en la actualidad, al que se
le pretende hacer vivir en una ilusoria sociedad de consumo tiene los ojos
puestos temerosamente en el maana, como no lo haba hecho en ninguna
otra etapa anterior y que esa es la realidad, lo mismo en los Estados demo-
crticos que .en las naciones comunistas. En grandes regiones del planeta,
masas mudas y hambrientas pasean desoladamente el fardo de sus vidas en
un mundo de angustias y privaciones, que ellos no han formado, pero que
estoicamente soportan y sostienen, esperando el despertar de los grandes or-
ganismos internacionales, cuyos Estados se mueven en el crculo de hierro
de los intereses impasables de sus economas nacionales.
y entre tanto las grandes y lacerantes preguntas de la humanidad an
no encuentran su debicla respuesta: Cul es la frmula social y poltica para
que el hombre viva en paz y creadoramente sobre la Tierra?
Estamos seguros de que hombres incorruptibles y leales a su dignidad
humana, sacrificando las mejores horas de su existencia, algn da triun-
farn en la ardua tarea de la conquista de la verdad, descifrando el labe-
rinto de las leyes naturales que lo acosan y construyendo, con sus imperfec-
tas leyes humanas, un mundo social que se haya liberado de sus mviles
irracionales.
Es necesario, por tanto, concluir sin vacilaciones. que la obra social no
ser realizada en toda su plenitud por el hombre de 'hoy, espiritualmente
deformado. que se abruma con tantos aos de errores y oscuridades que pien-
san que la vida se ha desarrollado para el disfrute de unos cuantos.
Cuando pasemos de esta etapa crtica y en transicin que vivimos. con
sus problemas ilimitados y aparentemente insolubles -ms por la intransi-
gencia de los que gobiernan. frente a la ceguera e ineptitud de los gober-
nados, que se resisten a fortalecer la organizacin poltica en la que nece-
sariamente deben vivir-. y pasemos a otro estadio moral de cultura superior.
seguramente que mejores generaciones que las actuales, podrn contribuir a
preparar el camino de una nueva y trascendente realidad poltica y econ-
mica -que disponga de una poderosa Administracin pblica, con medios
operativos eficaces por estar tcnicamente programados- y un Derecho ad-
ministrativo superior que sea garanta de seguridad y eficacia. dejando un
margen racional de accin a la iniciativa de los particulares, que de todas
maneras tendrn que ajustar sus actos al inters general. limitar sus excesi-
vas especulaciones y colaborar en los amplios programas de planificacin
estatal.
Ahora es cuando ms debemos empearnos en la enseanza del Derecho
administrativo, ante un mundo en una constante 'transformacin, que ha
obligado al poder pblico a una intensa labor legislativa en materia adm-
nistrativa, Nuestro empeo debe fincarse en orientara'lsstu'diasos de nues-
tra materia en el conocimiento de esta nueva en un
programa general del desarrollo social y de lareforma'ad1lnisaativa, que
OER.ECHO ADMIl':ISTRATIVO 15
se ha iniciado en este rgimen, con la Ley orgenicade la administracin
Pblica Federal que trata de reestructurar los cuadros administrativos ano
teriores con una ms adecuada distribucin de la competencia de las secre-
taras de Estado y Departamentos administrativos. y un control ms efectivo
y directo de los organismos paraestatales, agrupados en sectores especializados.
,
PRIMERA PARTE
LA AUTORIDAD INSTITUCIONAL
DEL ESTADO
TTULO PRIMERO
LA ACTIVIDAD DEL ESTADO
CONTEMPORANEO
CAP1TULO 1
LOS FINES DE LA' ORGANIZACIN POLfTICO
ADMINISTRATIVA
l. La actividad del Estado.-2. Los fines del Estado.-3. Clasificacin de
la actividad del Estado.-4. Doctrinas contemporneas que determinan la
extensin de los fines del Estado.-5. La doctrina del Estado mexicano.
1. LA ACTIVIDAD DEL ESTADO
La actividad del Estado se ongma en el conjunto de operaciones, tareas
o facultades para actuar -J'urdi,cas, materiales y tcnicas-, que le corres-
ponden como persona jurdica de derecho pblico y que realiza por medio ,!
de sus rganos. Las actividades jurdicas del Estado estn encaminadas a la
creacin y cumplimiento de la ley. las actividades materiales son simples:
desplazamientos de la, voluntad y las actividades tcnicas son las actividades
subordinadas a conocimientos tcnicos o cientficos.
El Estado es un producto social, una obra humana que se integra a lo:
largo de un proceso histrico, pletrico de luchas sociales y de intensa trans-:
formacin de los grupos. El determinar 10 que el Estado pueda hacer, es
materia de disciplinas diversas. que comprenden la totalidad de la vida hu-,
mana. Es necesario, por tanto, la determinacin de cul debe ser la ,extensiri
y los modos para realizar los fines del Estado.
El orden jurdico de un pas define y concreta las aspiraeones
en la medida se ha estimado necesario el desarrollo
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ANDRl:S SERRA ROJAS
dicionalismo y conservatismo britnico, son el antecedente del rgimen cons-
titucional moderno a travs del sistema parlamentario. Este sistema ha lle-
nado su poca y probablemente se orientar en otros derroteros de su expe-
riencia constitucional en el futuro.'
En principio, toda finalidad que se atribuya al Estado, en una forma u
otra, directa o indirecta, viene a afectar los intereses de los particulares,
como dos crculos concntricos que guardan una relacin de necesidad. El
problema ms grave de la sociedad moderna es la determinacin de la situa-
cin del hombre frente al Estado, materia que preocup a Spencer en el
siglo pasado.f
En las sociedades de tipo liberal, la accin del "Estado gendarme" se
redujo a meras actividades de vigilancia, dejando a la libre iniciativa par-
ticular su fuerza creadora. En una sociedad compleja como la moderna, en
continuo crecimiento demogrfico y con los elementos reducidos que satis-
facen sus necesidades, el Estado-providencia ve aumentada considerablemen-
te su esfera de accin. Esto plantea problemas tan decisivos como el de
saber si en el futuro se llegar a eliminar el inters individual, frente a las
exigencias apremiantes de los intereses sociales, como en la sociedad colec-
tivista, o el Estado lograr finalmente encontrar en el Estado democrtico
federal, una forma armoniosa de transaccin en que se mantenga el equi-
librio entre la accin particular y la accin pblica,"
Los fines se incorporan al orden jurdico, es lo que Hartmann ha llamado
el arte de transformar tendencias sociales en formas jurdicas. Cuando una
corriente de opinin precisa un camino, se requiere organizarlo en fines,
clasificarlos en rganos, proveerlos de medios, para que puedan ser cumpli-
dos en bien de la comunidad. Una vez reconocidos como principios jurdicos,
es entonces cuando hablamos de atribuciones, funciones, competencia, juris-
diccin, prerrogativas, facultades, derechos, poderes jurdicos y otras deno-
minaciones. Mltiples han sido los esfuerzos de los cientficos para dotar al
derecho administrativo de una base general y de una terminologa apropada.t
Debemos a Bonnard el desarrollo de la idea de atribucin como base del de-
recho administrativo. Para este autor, "se encuentran en el Estado tres nociones
esenciales: las atribuciones, las funciones y los servicios pb licos. Ellos forman la
sustancia del Estado. Las atribuciones son las tareas, los trabajos que el Estado
realiza. Ellas constituyen los objetos de su actividad. Esta nocin de atribucin
corresponde sensiblemente a la de profesin para los individuos; Cuando se dice
1 Marchan Frederick George, A Constitucional History o/ modern England. 1485 to
the presento Harpers Se Brothers. Publishers New York, 1960, 1 v. 496 pgs.
2 Herbert Spencer, El individuo frente al Estado.
3 Jimnez de Parga y Cabrera, Manuel, Los regimenes poUticos contemporneos. Ed.
Tecnos, S. A., Madrid, 1960, 1 V., 485 pgs.
~ La opinin moderna en contra de los conceptos tradicionales de la Teora consti-
tucional se encuentra en todo su vigor. Adems del concepto. de atribucin, el propio
concepto de funciones del Estado es objeto de una consideracin crtica en los sistemas
modernos, que pretenden eliminar conceptos ambiguos, para dar paso a una teora ad-
ministrativa, apoyada en las nociones que han pasado por el tamiz de la depuracin.
DERECHO ADMINISTRATIVO
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que el Estado es industrial, comerciante, profesor, se indica en esa forma la atri-
bucin realizada por el Estado".5
Algunos autores han empleado como base de su exposicion la idea de
atribucin, la que se considera "como la piedra angular del derecho admi-
nistrativo", para justificar el contenido de la actividad del Estado y la ex-
plicacin de la naturaleza jurdica de las instituciones administrativas por
medio de las ' atribuciones pblicas. Esta idea, abandonada a la fecha, fue
considerada en algunos casos en el desarrollo del derecho administrativo.s
Se ha impugnado decididamente esta nocin de atribucin, estimndola
como un concepto insuficientemente elaborado para fundamentar nuestro
derecho administrativo y en general sus teoras. El derecho francs tambin
se ha alejado de esta teora expuesta por Bonnard.
En la literatura administrativa latinoamericana, Sayagus Laso 7 formula
la crtica del trmino atribucin considerndolo impreciso, pues significa
"cada una de las facultades" que a una persona da el cargo que ejerce y
propone, en cambio, la palabra "cometido de estado", que quiere decir co-
misin o encargo.
El concepto de atribucin es un concepto til, pero no indispensable. Es
un trmino que no fundamenta las instituciones de derecho administrativo
porque puede fcilmente omitirse. Para una disciplina jurdica es til contar
con numerosos trminos que permitan el mejor conocimiento y manejo de
los problemas del derecho, sin darles un alcance mayor al estricto. El uso
de trminos de connotacin muy general nos conduce por un camino de
incertidumbre. El concepto de atribuciones del Estado es de fcil empleo
dentro de ciertos lmites muy convencionales, pero no como un elemento
bsico, ni menos aceptarlos como un elemento necesario para definir las
instituciones administrativas.f
2. Los FINES DEL ESTADO
Para especular acerca de los temas generales del derecho administrativo
tomamos como punto de partida el problema de los fines del Estado. Aun-
que esta materia corresponde a la Ciencia Poltica debemos referirnos con
brevedad, a algunos de los aspectos del problema teleolgico. Esto nos lleva
5 Bonnard, Precis de droit administrati]. Pars, 1932, pg. 18. Ed. Sirey.
6 Gabino Fraga, Derecho administrativo. 14" ed. Ed. Porra Hnos., S. A., Mxico,
1971. Tt. 1, cap. 1, pg. 13. Carre de Malberg., ob. cit., pg. 160.
7 Enrique Sayagus Laso, Tratado de Derecho Administrativo. Montevideo, 1953. T.
1, pg. 49. En la pgina 51 se enjuicia el concepto de Fraga sobre atribuciones,
s La jurisprudencia administrativa no debe emplear con liberalidad el trmino de
atribuciones como base del derecho administrativo mexicano. Debe tomarse en cuenta
que la mayor parte de los tratadistas de esta materia, no se valen de ese concepto para
construir sus opiniones y se podra originar confusin irreparable y malentendidos que
deben evitarse en una disciplina en proyeccin oen proceso de elaboracin.
22
ANDRS SERRA ROJAS
a determinar cul es la actividad general del Estado, es decir, lo que debe
hacerse de acuerdo con el orden jurdico imperante en un pas.
El Estado es una obra colectiva y artificial, creada para ordenar y servir
a la sociedad. Su existencia se justifica por los fines que histricamente se
le viene asignando. El Estado existe para realizar esos fines y se mantendr
en tanto se le encomienden esas metas,"
El fin histrico-poltico es la razn por la que se integra un complejo de
actividades; la idea de fin tiene el significado de intencin, de objetivo o
de voluntad dirigida. Dice R. Van Ihering: "En el dominio del Derecho
nada existe ms que por el fin, el derecho todo, no es ms que una creacin
del fin." 10
El Estado no debe ser una faccin que gobierna con exclusividad, ni
una organizacin al servicio de grupos privilegiados. Su finalidad es servir
a todos sin excepcin, procurando mantener el equilibrio y la justa armona
de la vida social. La idea del inters pblico es determinante en las insti-
tuciones polticas. Favorecer a un grupo con detrimento de otro, es crear
profundas desigualdades sociales, que el Estado debe empearse en hacerlas
desaparecer o a lo menos atenuarlas.
Si del campo jurdico pasamos al dominio jurdico-poltico nos encontra-
mos que el Estado es el ordenamiento total, en un determinado territorio, y
regulado por fines que son el resultado de un proceso histrico.u
La actividad del Estado, es decir, lo que el Estado debe hacer, se, define
por el conjunto de normas que crean rganos, fijan su funcionamiento y los
fines que deben alcanzar. La exigencia lgica del Estado se precisa por los fi-
nes o propsitos que una sociedad organizada le ha venido sealando de
acuerdo con su propia naturaleza.w
9 "En la actualidad los hombres buscan en todas partes saber dnde estn, a dnde
van y qu pueden hacer -si es que pueden hacer algo-, sobre el presente como historia
v el futuro como responsabilidad. Esas preguntas no puede contestarlas nadie de una
vez por todas. Cada poca da sus propias respuestas. Pero precisamente ahora hay una di-
ficultad para nosotros. Estamos a fines de una poca y tenemos que buscar nuestras
propias contestaciones. Estamos al final de la que se ha llamado Edad Moderna. As
como la Edad Antigua fue seguida de varios siglos de predominio oriental, que 10i occi-
dentales llamaron, con sentido provincial, la Edad Media o del Oscurantismo, as ahora
la Edad Moderna empieza a ser seguida por una edad Posmoderna. Quizs podamos
llamarla la Cuarta poca." C. Wright Mill, La imaginacin sociolgica, F. C. Ec. Mxi-
co, 1961, pg. 178.
10 R. Von Ihering, El fin en el derecho. Obra aparecida en el ao de 1877.
11 "Ala expresin fin del Estado van unidos tres problemas completamente dife-
rentes. Se puede preguntar: qu fin es el que cumple la institucin del Estado en la
economa de la historia con relacin a las ltimas determinaciones del hombre? Qu
fin ha tenido o tiene un Estado individual determinado en la historia? Y finalmente,
qu fin tiene la institucin del Estado en un momento. determinado para los que for-
man parte de l, y, por tanto, para la comunidad? Para los fines de este Tratado lo
que nos interesa indagar son los fines objetivos del Estado," George Jellinek, Teoria
General del Estado. Ed. Albatros, 1943, Buenos Aires, 1 v, 647, pg. 187 Y ss.
12 baga, P. Luis S. J., Elementos cl( tlerechQ poltico. 2 vols. Bosch Ed. Baree-
lona. T. J, pgs. 183 a 204. Adolfo Posada, D e f ' ~ h o Polltieo. T. 1, pg. S05. Mlldrid.
DERECHO ADMINISTRATIVO
23
El Estado no debe tener otros fines que los de la sociedad, aunque
ciertos fines forman tareas u operaciones tcnicas de su actividad para fa-
cilitar o preparar el cumplimiento de los fines que se llevan a cabo en forma
exclusiva o de facultades concurrentes con los particulares. No nos referimos
a todos los fines sociales, sino a los fines objetivos del Estado.
La sociedad conserva un campo extenso de actividades bajo la vigilan-
cia y estmulo del Estado. Esa inmensa actividad privada, se puede resumir
diciendo que el individuo) dentro del orden jurdico) puede hacer todo) con
excepcin de lo que la Ley le prohbe. Su capacidad generales la regla, la
prohibicin, el lmite de su accin.
Es, por esta razn, por la que el funcionario es limitado en sus activida-
des, y no puede hacer otra cosa que lo que la ley le permite. Su capacidad
de obrar es estricta y subordinada al inters general.
, El Estado y el derecho son medios, organizaciones o instrumento-s, he-
chos por los hombres y para los Para asegurar sus fines la socie-
dad crea o reconoce el poder del Estado y lo somete al derecho para ha-
cerlo racional y lgico. El Estado no es un organismo dotado de alma, por-
que no hay otro espritu que el de los propios seres humanos, ni hay otra
voluntad que la voluntad de ellos. El Estado puede definirse como una insti-...
tucin creadora de insttuciones.P
De nada servira crear un orden jurdico si al mismo tiempo no se crean
los medios idneos para hacer posible la realizacin del derecho. Los r-
ganas del Estado son "esferas limitadas de competencia", "unidades jur-l /
dicas de accin") "centros de competencia delimitados por el ordenamiento \
jurdico".
Para que estos entes puedan realizar los fines del Estado es indispensa-
ble que acte la voluntad humana a travs del Derecho.t!
La idea de fin est implcita en la accin de cada uno de los rganos del
Estado, la sntesis en propsitos semejantes, nos conduce a, los fines genera-
les que forman la actividad pblica. Reducida a un campo menor en sus
\
1.923. Lib. Surez. Ren Chateau, Introduccin a la Poltica. Pars, pg. 81. Francisco
Porra Prez, Teora del Estado. 5' ed., Mxico. Ed. Porra, 1969, pg. 417. Mareel
de la Vigny, L'activit etatique, Sirey. Pars. 1954.
13 Jos A. Llorens Borrs y otros. Universidad de Barcelona. La estructura del Es-
tado. Boseh. Barc, Ed., pg. 9, 1958.
14 "El Estado, como toda estructura social, carece de una voluntad real y propia; la
que expresa a travs de sus rganos no es sino una voluntad exclusivamente humana.
La idea. de rgano estatal slo puede explicarse partiendo de la existencia de ciertas
personas (gobernantes y funcionarios) a las que el ordenamiento jurdico atribuye unas
facultades que confiere a su voluntad, el valor y la eficacia de la voluntad del Estado.
En el campo de las ciencias sociales, el vocablo rgano se despoja de todo contenido
biolgico y recupera el significado propio de la etimologa: rgano vale tanto como
instrumento o medio de accin. rgano del Estado es el instrumento o medio a travs
del cual el Estado se coloca en condiciones de querer, de aotuaryde relacionarse con
otros sujetos de derecho. Se manifiesta como un centro de competencia
el derecho." Jos A. Llorens Borrs y. otros. La estructura. del Estada. Ed,
lona, 1958, pg. 9.
24
ANDRS SERRA ROJAS
orgenes, hoy se ve ampliada esa accin un proceso
singular encaminado a la satisfaccin de las necesidades sociales, el Estado
ha intentado tomar a su cargo las tareas que incumben a una sociedad y
cuando as lo ha pretendido, las reacciones sociales han luchado para poner
un lmite a -la capacidad o determinacin estatal.
No debemos considerar fines autnticos del Estado los que se apartan de
su elevada misin. Como en el caso de las dictaduras, gobiernos autoritarios
que se proponen fines de conquista, de agresin o fines contrarios a la li-
bertad. Nada ms absurdo y contrario a las ideas modernas que las misiones
histricas, o pueblos predestinados, por las que un Estado se erige en rector
de los destinos de otros pueblos.P Para esta finalidad indebida han surgido
doctrinas polticas como el fascismo, el nacional socialismo, que tienen a la
libertad como enemigo y pervierten y disfrazan las tradiciones ms hondas
de un pueblo. Una actitud que cae en el campo de la patologa poltica que
por lo regular aparece en los momentos de transicin y desconcierto de los
pueblos.!"
La teora de los fines domina totalmente la vida del Estado, porque el
engranaje jurdico que lo caracteriza tiene una finalidad "que explica la ra-
zn de ser de la norma misma y que va ms all del simple hecho de la
positividad" los fines del Estado estn 'contenidos en el cuadro del orden
jurdico de un pas, en principio en la estructura constitucional y en la le-
gislacin ordinaria y reglamentaria.F
El concepto de fin es un elemento necesario para determinar si el ideal
contenido en la norma constitucional no se desvirta en el orden jurdico
imperante, y realiza un propsito no implicado en la norma suprema. Se
llama "desviacin de poder", cuando el funcionario se aparta de la finalidad
que encierra la ley.1B
15 Cul es el fundamento psicolgico de la dictadura? "Cmo explicar el poder del
dictador? Cmo es posible que grandes naciones compuestas de decenas de millones de
individuos, acepten dcilmente la autoridad de un solo hombre y se sometan con dili-
gencia a estas rdenes? La respuesta a esta cuestin debe ser buscada sin duda en la
psicologa de la organizacin social moderna." P. Dubois-Richard, Gordon y M. Mous-
kheli, Elements de droit Public. Pars. Editions A. Pedone, 1937, pg. 92.
16 Benito Mussolini declar que haba que pasar sobre el cadver descompuesto de
la libertad, pero la historia pens lo contrario.
17 "El fin del Estado, dice Espinosa, no es hacer pasar a los hombres de la con-
dicin de seres racionales a la. de brutos o autmatas, sino que por el contrario, ha
sido instituido para que sus almas y sus cuerpos desarrollen sus funciones con segu-
ridad y para emplear sus razones libremente, para que no muestren odio, clera o as-
tucia y se traten sin malevolencia."
is La Constitucin de 1857 declar los. fines del Estado mexicano en una forma
general: "Articulo 1. El pueblo mexicano reconoce que los derechos del hombre son
la base y el objeto de las instituciones sociales. En consecuencia declara que todas las
leyes y todas las autoridades del pas, deben respetar y sostener las garantas que otorga
la presente Constitucin." La Constitucin de 1917 contiene los fines del Estado mexi-
cano en todo su articulado. Por ejemplo: el artculo 3, que se refiere a la educacin
pblica, se incluye en las garantas individuales, sin embargo, pierde ese carcter cuan-
do define la poltica educativa del Estado. Ms que una garanta individual, debe es-
DERECHO ADMINISTRATIVO 25
La vida social est en constante evolucin y exige la intervencin del
Estado en formas cada vez ms complejas, para orientar el desarrollo sociaJ.l9
El Estado ejerce una funcin rectora de la vida social, pero la sociedad es la
que finalmente imprime sus propias modalidades a las instituciones en
general.
3. CLASIFICACIN DE LA ACTIVIDAD DEL ESTADO
Se han adoptado diversos criterios para clasificar la accin del Estado.
En una primera consideracin se establecen las relaciones que existen entre
las facultades pblicas y la actividad de los particulares.P"
El Estado en su doble carcter de gobierno y administracin concreta
sus fines, cometidos o competencias, en sus rganos jurdicos que forman una
estructura especial.yson los funcionarios y empleados pblicos y los propios
particulares, los que desarrollan la actividad del Estado encaminada a sa-
tisfacer las necesidades generales.
Las funciones, del Estado y los poderes pblicos que le corresponden,
son potestades constitucionales que dividen, lgica y polticamente, la accin
del Estado con fines democrticos y tcnicos y evitan la concentracin de la
fuerza estatal en una persona o entidad.
Es necesario particularizar esa compleja actividad o tareas pblicas, para
hacerla prcticamente realizable entregndola parcialmente a diversas en-
tidades pblicas o privadas, en esferas de competencia ms o menos amplias.
De este modo se crean instituciones, servicios pblicos, empresas y otras for-
mas que hacen posible la ejecucin de los propsitos que incumben al Estado.
De esta manera Bonnard distingue tres categoras de atribuciones o zo-
nas de competencia estatal.P!
timarse como una garanta social, y estatal, aunque existan opiniones que lo impugnen
en ambos sentidos.
19 Esfuerzo significativo el de Hermann Heller para desentraar el sentido de 108
fines frente al mundo de los valores. "Desde que dominan en la teora del Estado el
positivismo y el hlstoricismo, es corriente resolver la cuestin del valor del Estado refi-
rindose a su sentido comprensible o a su fin. Esta confusin entre sentido y valor
de un fenmeno cultural, es uno de los ms funestos errores del pensamiento contern-
porneo, La funcin de "sentido del Estado", como la de todo fenmeno histrico, siem-
pre est ciertamente referida a valores. Pero esta relacin puede ser positiva o negativa.
Cualquier banda de ladrones u organizacin de asesinos. tiene tambin un sentido como
prensible. La cuestin de la consagracin o justificacin del Estado no puede, pues.
resolverse con la simple consideracin. de la funcin comprensible."
20 Fernando Garrido Falla (Tratado de derecho administrativo, tomo H, 2" ed. 1962,
pg. 115), clasifica la actividad administrativa de acuerdo con los siguientes criterios:
a) Por razn de su contenido; b) Por su forma; e) Por su exigibilidad; y d) Por el r-
gimen jurdico a que est sometida. En el primer grupo enumera las competencias
estatales y la actividad jurdica, material y tcnica, en el segundo la actividad jurdica
y la social y la polica. fomento y servicio pblico; en el tercero las relaciones entre
administracin y particulares; y en el cuarto las normas que la regulan.
21 Roger Bonnard, Precis elementaire de droit administratij, Recueil Srey, 1926.
pgs. 16 a 20.
26 ANDRS SERRA ROJAS
a) Primera categora: La reglamentacin de la actividad privada, que
consiste en regular la actividad de los particulares en las relaciones que ellos
tienen entre s, con el fin de asegurar el buen orden de estas relaciones.v'
Bonnard, autor de esta clasificacin, manifiesta que esta reglamentacin
es susceptible de presentarse bajo aspectos variados que es necesario pre-
cisar: 1. Por medio de disposiciones imperativas y supletorias. 2. Reglamen-
tando la actividad privada por va represiva y por va preventiva. 3. Re-
glamentando la modificacin de los patrimonios privados.
b) Segunda caiegoria: El fomento, limitacin y vigilancia de la activi-
dad privada. El fomento consiste en facilitar o ayudar a la actividad privada
y presenta formas mltiples y variadas y la vigilancia que implica una in-
tervencin del Estado en ocasin de las diferentes manifestaciones de una
actividad privada, con el propsito de ejercer sobre ellas una cierta accin
particular y asegurar as la observacin de la reglamentacin que le es im-
puesta, bajo la forma de control, de una declaracin del particular o de
una autorizacin previa.
e) Tercera categora: La sustitucin total o parcial de la actividad pri-
vada por la actividad del Estado. El Estado reemplaza al particular o se
combina con l, y le proporciona el servicio o prestacin.
Tambin debemos aludir a la opinin de Alessi [Insts. Der. Ad. Bosch ed.
T. 1, pg. 240) que expresa:
"El conjunto de la actividad administrativa se puede encuadrar en cuatro grupos:
"L. Una actividad que se refiere a la organizacin jurdica objetiva o subjetiva
del ente administrativo;
"2. Una actividad para conseguir los medios necesarios para el funcionamien-
to de la maquinaria estatal;
"B, Una actividad dirigida a asegurar el orden jurdico y la seguridad social
en las relaciones internas y la seguridad del Estado en las relaciones externas; y
"4. Una actividad dirigida a proporcionar utilidad a los particulares bien de
orden jurdico -como el servicio del registro de la propiedad-, bien de orden
econmico-social en relacin con las necesidades fsicas, econmicas, intelectuales,
etctera, de la poblacin."
El profesor de la Universidad de Lieja, Andr Buttenbach afirma que
cuando se trata de definir la accin de la Administracin y de los servicios
pblicos, por el ejercicio de la funcin administrativa, se pueden llevar a
Falzone Guido, Le obligazioni dello Statto. Milano. Dott A. Giuffr, 1960, 1 v.,
421 pgs.
22 Guido Zanohini. Criteri di classicazione delle varie maniiestazioni dell'azione am-
ministratiua. Ri\'. de Dirtto Publico, anno IV, 1954, pg. 529.
Belot Max, 'Fasks 01 gouernment, 1958. Ed. Oxford. U. Prcss.
Zink Harold, Motlern Gouernment, 1958. Ed. Van Nostrand.
G. Treves, Gli atti ammintrative constitutivi di rapporti tra privati. Riv. de Diritto
Pubblco, anno IV, 1954, pg. 314.
DERECHO ADMINISTRATIVO 27
cabo por una pura descripcin de los modos y procedimientos de interven-
cin de la Administracin.P'
La accin del Estado puede tener por objeto:
a) La reglamentacin, la vigilancia y el control de la actividad privada;
b) La ayuda a la iniciativa privada y a las empresas privadas de inters co-
lectivo;
e) La creacin y la gestin de servicios pblicos, y
d) La administracin juzgando los conflictos, es decir, lo que se denomina el
contencioso administrativo.es
"En el ltimo tercio del siglo xx pueden identificarse cuatro fines fun-
damentales del Estado, en los cuales se pueden integrar la totalidad de sus
actividades: en primer lugar, los fines de poltica general y orden pbliro;
en segundo lugar, los fines de desarrollo econmico; en tercer lugar, los fines
del desarrollo social; y en cuarto lugar, los fines del desarrollo fsico. y ordena-
cin territorial". Brewer-Carias. Derecho administrativo, Fac. Derecho. Ca-
racas, Venezuela, pg. 129. A ellos haremos referencia en el curso de esta
obra.
Tales son, considerados en su aspecto material, los principales fines de la
actividad administrativa.
Debemos referirnos a los medios de accin de las personas pblicas y de los
servicios pblicos administrativos. Para asegurar el funcionamiento de los servicios
pblicos y de una manera general para realizar su misin las personas pblicas
y la Administracin disponen de los siguientes medios:
a) De personas fsicas que son los ti rulares de sus rganos y de sus agentes;
b) De poderes jurdicos que les son propios: el de realizar actos administra-
tivos cuyos caracteres son diferentes a los actos jurdicos realizados por los par-
ticulares;
e) De bienes materiales: dominio pblico y privado, finanzas pblicas y
d) De regmenes jurdicos necesarios para realizar los fines y funciones.
El derecho administrativo estudia estos medios y su rgimen jurdico, el
cual comprende: fomento, rgimen de polica, servicios pblicos, servicios
23 Andr Buttenbach, Principes Generaux, Organization el moyen de action des ad-
ministration publiques. Ed, Larcier, 1954, pg. 11.
24 No es una lucha en contra de la organizacin y distribucin del capital. Es una
contienda que amenaza la destruccin de principios e instituciones tradicionales que
norman el hogar, la juventud, la religin y los diversos modos de vida. La gravedad
de este problema radica que en cualquiera de los sistemas polticos modernos que se
considere, la sociedad se ve en peligro inminente de disolucin y corrupcin. Frente
a 10$ grandes progresos cientficos y tcnicos, vivimos la decadencia moral ms notoria
de todos los tiempos. El liberalismo cristiano condena su crtica de esta poca diciendo
que la tendencia comunista persigue tres objetivos: "alejar a Dios de la vida pblica
por medio del laicismo; crear situaciones comprometedoras de carencias de medios d.e
subsistencia en las masas populares y capitalizar en favor del comunismo todos los movi-
mientos de reivindicaciones sociales".
ANDRS SERRA ROJAS
administrativos generales y las relaciones entre la administracin y los par-
ticulares.
4. DOCTRINAS CONTEMPORANEAS QUE DETERMINAN LA EXTENSIN
DE LOS FINES DEL ESTADO
La extensin de las atribuciones del Estado guarda una estrecha rela-
cin con las diversas tendencias o sistemas sociales, que histricamente han
surgido en el transcurso de la evolucin social.s"
Las grandes imperfecciones humanas y desarreglos sociales han suscitado
siempre una constante inconformidad con la actuacin del poder pblico y
provocan con frecuencia los desequilibrios de las estructuras econmicas.
Nadie puede estar conforme en un mundo lleno de miserias, intereses egos-
tas, pasiones y rencores antisociales. Cuando hacemos referencia a nuestro
pueblo, aludimos con insistencia a aquella parte numerosa de la poblacin
que lleva una vida infrahumana. Slo una planeacin tcnicamente inspi-
rada en ideales generosos de justicia social puede resolver la situacin pre-
caria de las grandes comunidades mexicanas y en general de las comunida-
des la tinoamericanas.
En el estado actual de este debate, se precisan diversas tendencias que se
disputan el lugar preeminente. El liberalismo, el socialismo y el comunismo
con sus numerosas ramas y desviaciones.w
El liberalismo capitalista es la exaltacin del hombre como base del pro-
greso social. En el ser humano existen elementos propios y vigorosos para
estimular el desarrollo social que se debe concretar y proteger. Son esas
fuerzas las que lo sostienen, sin necesidad de intromisiones peligrosas que
destruyan las libertades fundamentales. Es el fortalecimiento de los intereses
que tiene a su cargo el Estado. Seala la limitada intervencin oficial en
las relaciones sociales, impidiendo que el inters del Estado se sobreponga
indebidamente a los intereses privados. El Estado slo se justifica por los
servicios pblicos y por los fines sociales que tiene a su cargo.
27
2;) Roger Bonuard, Droit odministras, 1926. Sirey. Pars, p,g. 21.
Diversos autores. El liberalismo y la Reforma en Mxico. Escuela Nacional de Eco-
uoma. UNAM. ID:>7. 1 v. 789 pgs.
Hector P. Agosti, El l/lito liberal. Eds. Procyon. 1959, 1. v., 184 pgs.
eo Mg Erni le Cucrry, La doctrina social de la Iglesia. Biblioteca del pensamiento
actua1. 1960. v y v. 305 pgs.
Latapi, Kur i Brea y Cuarn, El social cristianismo contemjJoHneo en la empresa.
Se la. 1 v. 80 p,gs, 1963.
Las Cartas Encclicas del Papa Juan XXIII, Mater el Magistrn sobre el reciente
desenvolverse de la cuestin social a la IUl. de la doctrina cristiaua traza nuevos hori-
zontes en la lucha social. "Nuestra poca est azotada y penetrada de errores radicales,
cst;i desgarrada y alterada por profundos desrdenes; pero es tambin una poca que
,due inmensas posibilidades al espritu combativo de la Iglesia."
~ Algunos autores hablan en la actualidad de "Estatismo" como si l representara
algn sistema en particular. Nada ms inexacto que esto, ya que los sistemas actuales
DERECHO ADMINISTRATIVO
29
Durante el siglo XIX y en nuestros das se siguen oponiendo estas ideas, como
sistemas que se disputan la orientacin del Estado moderno. El problema no
tiene en la actualidad la misma significacin que a fines del siglo pasado o prin-
cipios del presente. "Las races del socialismo moderno hay que buscarlas, ante
todo, en el desarrollo de la industria :y de las relaciones sociales que sta lleva
consigo, desde fines del siglo XVIII", dice Cathrein.
Este dilema no ofrece el mismo planteamiento y proyeccin en la actua-
lidad, porque el debate no debe plantearse entre el liberalismo y el socia-
lismo, sino exclusivamente entre las contradictorias tendencias socialistas
-moderadas y radicales-, que hoy se manifiestan en irreconciliable oposi-
cin, al Estado totalitario o al propio comunismo sovitico, en un ltimo
esfuerzo para salvar el futuro del Estado democrtico federal. Hay ms dis-
tancia ideolgica entre el socialismo intervencionista y el comunismo, que
con el propio liberalismo.
Las tendencias socialistas modernas se sitan desde la organizacin de-
mocrtica del Estado Federal, el socialismo cristiano, o el socialismo integral
o solidarista, hasta las tendencias ms radicales como el socialismo planifi-
cado. El socialismo cuenta con numerosos sistemas, doctrinas, opiniones, que
organizan en formas muy complicadas la accin del Estado moderno. El
socialismo de actualidad se nutre en los principios de un socialismo modera-
do, que se opone al principio colectivista del comunismo, en sus dos co-
rrientes principales: la organizacin sovitica y la democracia popular china,
apoyada en las grandes tesis del marxismo, la concepcin materialista de la
historia y la socializacin de los instrumentos de produccin.
Antes de continuar en el anlisis de las tendencias socialistas debernos
referirnos a la opinin que afirma que el liberalismo como sistema o doctri-
na est liquidado o en proceso de su total liquidacin, porque ha llenado su
misin histrica y es una mera referencia a un sistema caduco en la historia
de las instituciones polticas y econmicas.
A menudo escuchamos la afirmacin de la continuidad histrica del libe-
ralismo, desde los siglos XVIII Y XIX a la fecha. Respecto del valor histrico
del liberalismo, nada tenemos quc objetar, pues el liberalismo cumpli su
misin gloriosa al destruir en su poca las formas arcaicas de la vida social
del Estado monrquico absolutista y desptico, que amparaban intereses y
prej uicios de otros tiempos.
Los defensores actuales del liberalismo sostienen que ste es un sistcma
se pueden reducir a dos: el liberalismo y el socialismo. La tesis comunista pretende ser
Una superacin de las doctrinas socialistas.
"En nuetro tiempo la alternativa no se da entre liberalismo econmico o planea-
miento, sino entre buen o mal plancamiento." Harold Lask i,
"La verdad es que hoy todos somos planificadores." , ~ . Arthur Lcwis, La plancacion
econmica. Mxico, 1952, pg. 16.
Cathrein, El socialismo, pg. 14.
Fernando de los Ros, El sentido humanista del socialismo. Javier Morali, editor, Ma-
drid, 1926, 1 V., 416 pgs.
30
ANDRS SERRA ROJAS
de principios universales y hasta eternos, los cuales no podrn desaparecer,
porque sobreviven en los principios o verdades que toda sociedad juzga como
invariables, y agregan que muchos de los males de la era moderna, se deben
al olvido o negacin de esos valores o ideales del viejo Iiberalismo."
La crtica de esta afirmacin nos obliga a pensar en el liberalismo como
un sistema en liquidacin, y esa supervivencia puede estimarse como transi-
toria e inestable y porque los residuos del liberalismo sufrirn nuevas y ms
profundas transformaciones. Las libertades humanas que imperan en nues-
tro tiempo, no tienen el mismo contenido que las antiguas, ilimitadas y ab-
solutas libertades del siglo pasado. Hoy la libertad vale en tanto que guarda
un justo equilibrio con el inters social. ,Ningn inters particular puede
constituir un obstculo para el desarrollo de las instituciones polticas.
El orden de nuestros das es radicalmente diferente al orden que go-
bern al Estado liberal. Y aunque se trata de seres humanos semejantes en
sus necesidades bsicas, la cultura que vivimos, en el Estado providencia
-efmero y transitorio-s, difiere en su esencia y contenido de la cultura in-
dividualista del Estado gendarme. Maana vendr el Estado-servicio, el Esta-
do-seguridad, el Estado Providencia, o el Estado social de Derecho, a con-
figurar un nuevo orden. Los problemas polticos, econmicos y sociales tienen
un diferente planteamiento, diversas proyecciones y una nueva mentalidad
para juzgarlos. Cada siglo es un mundo espiritual diferente que reclama
soluciones adecuadas a esa poca, cambiando como las modas, pero con un
sentido ms lgico y centfico.w
28 Don Luis Montes de Oca, distinguido financiero, ya desaparecido, al comentar a
Lippman, seal una nueva interpretacin del liberalismo. Vase el prlogo a la obra:
Retorno a la libertad, y la obra de Gustavo R. Velasco, Libertad y abundancia. Ed.
Porra, S. A., Mxico, 1958, 1 V., 182 pgs.
Diversos autores. Una encuesta sobre la cuestin democrtica de Mxico. Ed. Cultura,
1938, 1 V., 403 pgs.
29 Antonio Carro Martnez, ob. cit., '1957, pg. 312 nos dice: "El problema poltico
ms humano y ms capital, el que ms cala y preocupa a la opinin de todos los pue"
blos gobernados; es el de saber y conocer quin manda y gobierna efectivamente en la
nacin. La respuesta se hallar normalmente en la Constitucin o en una ley poltica
fundamental, que regular los diversos rganos jerarquizados a quienes corresponde el
ejercicio del poder. Pero la opinin no se contenta normalmente con esto. Sabe que detrs
de las leyes y de los rganos en las mismas instituidas se hallan las personas. Efectiva-
mente, no vale engaarse; quien ejerce siempre el poder poltico en fin pas es una
persona o varias, llera, en todo caso, hombres de carne y hueso. En definitiva, el proble-
ma crucial es siempre un problema de personas. La ciencia poltica, las instituciones y
el derecho tienden a la despersonalizacin ms absoluta. Se manifiestan como si los
hombres fusemos seres mecnicos, actuando siempre igual. Pero la realidad es muy
otra. La realidad demuestra que ha habido un Csar, un Carlomagno, un Federico de
Prusia, un Napolen, y que stos, junto con otros muchos hombres, son los protagonistas
de la historia y los artfices de las decisiones polticas ms importantes. Las guerras,
las revoluciones, las leyes, las sentencias, todos, absolutamente todos los actos de la his-
toria, son resultado del mando que ejercen unos pocos hombres."
"El liberalismo, dice Gonzaga de Reynold, es mucho ms individualista que la
democracia y se halla tambin mucho ms prximo al humanismo. En efecto contempla
en primer lugar la libertad. Todo su sistema consiste en defender y promover la Iiber-
DERECHO ADMINISTRATIVO 31
Intiles han sido los esfuerzos de autores como Walter Lippman en su
Retorno a la libertad, para crear un neoliberalismo o demoliberalismo. Los
residuos de los principios liberales que subsisten, apenas si son un buen re-
fugio para escudarse en una teora inofensiva e inoperante -todava nece-
saria para una clase privilegiada-, pero muy limitada para hacer frente a
las necesidades apremiantes de millones de seres humanos indigentes.
o. LA DOCTRINA DEL ESTADO MEXICANO
Es necesario comenzar por distinguir cul es la doctrina del Estado mexi-
cano y la del gobierno mexicano. La primera est consagrada en la legisla-
cin vigente, la segunda es la que aplican los gobiernos interpretando y
extendiendo los textos constitucionales. Esto explica por qu se ofrecen go-
biernos de filiacin revolucionaria, aplicando radical o moderadamente los
mismos textos constitucionales y las mismas leyes.
Las tradiciones polticas mexicanas arrancan del antecedente indgena
precortesiano y del largo perodo de la conquista, en la que mantuvieron los
principios de la cultura occidental y principalmente las ideas polticas de
las instituciones espaolas trasplantadas a la Nueva Espaa.w
El siglo XIX mexicano se desenvolvi dentro de las ideas del liberalismo
moderado y radical, que culminaron en el movimiento de la Reforma y la
divulgacin, a fines del mismo siglo, de algunas tendencias socialistas rno-
deradas.s!
tad individual. En nombre de la libertad de pensamiento empieza por tomar sus pre-
cauciones contra la Iglesia y proclama la tolerancia. Y va tan lejos que terminar por
acordar igual valor a todas las ideas. En nombre de la libertad de ser y de proceder.
tomar mayores precauciones an, respecto del Estado, pues su miedo a la arbitrariedad
gubernamental es de grado extremo. Y contra dicha arbitrariedad habr de acorazar al
ciudadano con garantas. Separacin de poderes, a fin de asegurar la independencia del
Legislativo y del Judicial frente al Ejecutivo. El papel del Estado queda, pues, limitado
al mantenimiento del orden de la calle, a impedir que las libertades individuales se
pisoteen recprocamente. Prohibicin al Estado de competir con el individuo y de pri-
varle de la ms mnima parcela de libertad econmica. El Estado no debe ejercer ni
funcin industrial ni funcin econmica."
30 La tcnica del Estado moderno ha establecido como elemento bsico la conside-
racin unitaria de la organizacin poltica. El poder pblico es indivisible y su accin
coordinadora y unificadora.
El poder del Estado se fracciona en un nmero importante de rganos, que reciben
el nombre de rganos del Estado, que son fracciones de competencia de mayor o menor
importancia. Cuando se ejerce esa competencia en ella se representa el poder del Estado,
sin que implique la divisin del mismo. En el acto ms elemental del poder y por hu-
milde que sea el agente pblico, en l se manifiesta ntegramente el poder del Estado.
"Sea cual fuere el nmero de los rganos el poder estatal es siempre nico." Jellinck,
ob, cit. T. 11, pg. 164.
31 "En principio, la potestad del Estado es una. Consiste de una manera invariable
en el poder que tiene el Estado de querer por sus rganos especiales por cuenta de la
colectividad y de imponer su voluntad a los individuos, Cualesquiera que sean el con-
tenido y la forma variable de los actos por medio de los cuales se ejerce la potestad
32
ANDRS SERRA ROJAS
La constitucin de 1857 estableci un orden liberal moderado sin acep-
tan los principios radicales del grupo liberal extremista, que se vio defrau-
dado al no conseguir la adopcin de sus ideas por el Constituyente.
Durante el rgimen del presidente Porfirio Daz, el pas vivi moderada-
mente al amparo de una tendencia conservadora y capitalista, con ligeros
atisbos de intervencionismo estatal, como en el caso de las sequas que obli-
gaban a la importacin del maz, y sin que dejasen de manifestarse los pri-
meros brotes de rebelda en pro de las ideas socialistas, radicales o mode-
radas, expresadas por los precursores de la Revolucin como Ricardo y Jess
Flores Magn.
La Revolucin de 1910 -violenta reaccin contra la dictadura- inte-
gra por etapas su programa social en el marco del liberalismo imperante.
Primero fue una revolucin poltica, posteriormente una revolucin eco-
nmica.
La Constitucin de 1917 respet la doctrina liberal en numerosos precep-
tos, pero al mismo tiempo introdujo la novedad de los principios estatistas,
que pronto habran de provocar una crisis contradictoria con el sistema
anterior. En forma inevitable estos principios acabaron por informar la pol-
tica gubernamental.a-
De esta manera se han sucedido los gobiernos revolucionarios, que siem-
pre al amparo de la Constitucin y de sus reformas, han matizado su po-
ltica en formas muy diversas, hasta nuestros das, en que el Estado se ha
visto obligado a definirse.
En el Congreso Constituyente, el grupo renovador -de elevados y mo-
dernos ideales- incorpora a la Constitucin nuevos preceptos con un profun-
do sentido de justicia social que sirven de base a la poltica gubernamen-
tal de los gobiernos revolucionarios. La poltica agraria, obrera, econmica,
educativa, financiera, vial, martima e internacional, y en otros ramos
estatal, todos estos actos se reducen en definitiva a manifestaciones de la voluntad del
Estado que es una e indivisible. Es necesario, por lo tanto, empezar por establecer la
unidad del poder del Estado. Pero hecho esto, y desde el punto de vista jurdico, es pre-
ciso tambin, distinguir en este poder que es uno, por una parte las funciones del poder
que son mltiples y por otra parte, los rganos del poder, que pueden igualmente ser
mltiples. Las funciones del poder son las diversas formas bajo las cuales se manifiesta
la actividad dominadora del Estado; dictar la ley, por ejemplo, es uno de los modos de
ejercicio de la potestad estatal, o sea una funcin del poder, Los rganos del poder son
los diferentes personajes o cuerpos pblicos encargados de desempear las diversas fun-
ciones del Poder." R. Carr de Malberg, Teora general del Estado. F. C. Ec, Mxico.
1948, pg. 249. Nota.
:3:l Son tambin importantes las reformas que aporta el proyecto del seor presidente
Carranza. Vase Diario de los Debates el discurso de apertura del perodo nico de
sesiones del Constituyente. Tomo 1, pg. 260. Dijo el Primer Jefe: ..... mas desgracia-
damente, los legisladores de 1857 se conformaron con la proclamacin de principios
generales que no procuraron llevar a la prctica, acomodndose a las necesidades del
pueblo mexicano para darles pronta y cumplida satisfaccin; de manera que nuestro
Cdigo poltico tiene en general el aspecto de frmulas abstractas en que se han con-
densado conclusiones cientficas de gran valor especulativo, pero de las que no ha
podido derivarse sino poca o ninguna utilidad positiva",
DERECHO ADMINISTRATIVO 33
administrativos, se inicia con todo vigor al amparo de normas constitucio-
nales, que luchan en contra del sistema liberal anterior y preludian la inmen-
sa transformacin ideolgica de nuestros das y el irreconciliable debate
entre sistemas antiguos que resisten a transformarse y nuevos sistemas que
amenazan la desaparicin del Estado dernocrtico.s"
Se ha sostenido por distinguidos juristas que la Constitucin de 1917 no
es nueva, es decir, que no difiere en su esencia de la de 1857, sino quc es
esta misma y que las normas de justicia social nuevas en el texto son el
resultado de la evolucin de principios jurdicos, econmicos y sociales, que
estaban implcitos en la Constitucin de 1857 y que, por lo tanto, no contra-
ran en su esencia ni las bases de organizacin del Estado mexicano, ni los
objetivos fundamentales que sta consignaba.
En diversas conferencias hemos sostenido el criterio de que la Constitu-
cin de 1917 respet una buena parte del articulado de la Constitucin de
1857, al cual se le hicieron rejormas importantes y se insisti en que eran
meras "reformas". Pero "las adiciones y reformas" que tan hbilmente con-
quis,t el grupo renovador o progresista del Congreso Constituyente, pugnan
con el espritu y la esencia del pensamiento liberalr
En su estructura es una "Carta" dividida en 136 artculos, pero de un
precepto a otro hay diferencias sustanciales de contenido ideolgico. No es
posible conciliar el artculo 4 y el artculo 123, y el concepto de la propie-
dad liberal con la propiedad estatista, y as otros preceptos establecen esta
continua contradiccin. La Suprema Corte, con un sentido actual de inter-
pretacin, ha mantenido el espritu renovador de la Constitucin de 1917
y sus reformas.
A pesar de su aparente unidad, no es una misma ley fundamental la que
nos rige: son, en verdad, aspectos antagnicos de una frentica lucha ideo-
lgica. En el primer aspecto se ampara la organizacin liberal del Estado
Mexicano, que se opone a toda intervencin estatal y son mnimos los casos
33 Estas ideas fueron sostenidas por el licenciado Eduardo Bustarnantc en su confe-
rencia denominada: "El rgimen fiscal. Bases Constitucionales. Realizaciones. Estado ac-
tual", sustentada en la Escuela Nacional de Economa de la UNAM, cursos de invierno
de 1957.
Vase en contra, la conferencia (Debate. rgano de la Asociacin y Colegio de Abo-
gados de Ciudad j urez}, de Andrs Sena Rojas sobre. los "Problemas constitucionales
del mundo moderno", febrero de 1961, pg. 29. .
"Vase el libro: La Constitucin de 1917 y la Economa Mexicana, 1958. Conferen-
cias, pgs. 125 a 128, Iv., 218 pgs. 1958.
34 La idea de reformas parece desprenderse del enunciado del texto de la Constitu-
cin cuando dice: ..... Constitucin Poltica que reforma la de 5 de febrero de 1857."
Diario de los Debates. T, Il, p. v. y del discurso del presidente del Congreso al recibir
el proyecto de Constitucin: "El Congreso Constituyente, que me honro en presidir, ha
escuchado con profunda atencin, el Informe que acabis de dar lectura y en el que
delinean de manera tan clara los principios polticos sociales que os han servido de
gua al hacer las diversas reformas que son indispensables para adaptar la Constitucin
de 1857 a las necesidades ms hondas y a las nuevas aspiraciones del pueblo mexi-
cano." DD-127.
3
34
ANDRS SERRA ROJAS
en que tolera esa ingerencia. El mismo sistema federal y presidencialista se
ha transformado. Las declaraciones de derechos que por tradicin se per-
petan en el texto constitucional, tienen otro sentido, que no es posible
examinar al tenor de las ideas illdividualistas.
3 5
Otro aspecto de la Constitucin, disperso en unos cuantos artculos como
el 27, 73, 123 Y 131 resalta vigorosamente como un sistema nuevo, antilibe-
ral, estatista e intervencionista, amparado en un programa de justicia social,
fortalecido con las luchas del siglo xx. No hay, ni puede haber unidad
conceptual entre ambos aspectos de la Constitucin; son, por el contrario,
dos cosas diferentes que tantos aos han luchado por sobrevivir. La primera
amparando intereses egostas y particulares; la segunda, proyectndose en
el futuro de Mxico. Una contienda entre sistemas irreconciliables que es
necesario definir. Estos principios en el nuevo sistema constitucional, no tie-
nen antecedentes directos en la de 1857, porque son antagnicos a ella.
3 6
Los gobiernos revoludonarios han amparado su accin estatal en estos
ideales y sin ellos no hubiera sido posible realizar el programa de la Re-
volucin que comienza en el Plan de San Luis de don Francisco l. Madero
y contina en la nacionalizacin del petrleo y de la energa elctrica.
La doctrina social del Estado Mexicano, que los gobiernos han derivado
de la Constitucin, se puede resumir en la actualidad en los siguientes
trminos: 37
a) El campo que corresponde a la actividad privada es muy extenso,
y el Gobierno en diversos momentos ha expresado su determinacin de no
limitarlo o restringirlo; por el contrario, se ha fijado una accin sustitutiva
o reformadora, pero no eliminadora de la accin de los particulares. Tal ha
sido el criterio expresado por el Poder Ejecutivo.e"
as Vase en la obra: La Constitucin de 1917, y la Economa Mexicana, Ese. Nac,
de Econ. 195R, la conferencia de Antonio Martnez Bez en discrepancia con lo expuesto.
36 Andrs Sena Rojas, Liberalismo y Constitucin, La estructura del Poder Ejecu-
tivo en el texto origl101 de la Constitucion de 1857. Librera de Manuel Porra. Mxico,
1 V., 90 pgs.
;;7 Luis Chico Goerne. La [ilosojia constitucional mexicana frente a la (Tisis politica
de nuestro tiempo, Ed. j us. Mxico, 1953, 1 V., 154 pgs.
Ramn Ramrez, Tendencias de la economa mexicana. UNAM. Ese. Nac. de Econo-
ma, 1962, 1 V., 17R pgs.
Vicente Lombardo Toledano, "Lo que vive y lo que ha muerto de la Constitucin
de 1857", Probls, eds. de Mxico. 1 V., 59 pgs., 195B.
Antonio Carrillo Flores. "Lo vivo y lo muerto de la Constitucin de 1857". Revista
Hoy, nmero IMI) de 9 de mano de 1957.
Daniel Moreno, Races ideolgicas de la Constitucin de 1917. Coleccin Metropo-
litana, nm. 19, 1973.
38 Ante la Cmara de la 1ndustria de Transformacin el presidente de la Repbhca
afirm: "No deseamos ausencias, deficiencias, ni abstensiones en los sectores de la pro-
mocin que nos obliguen a suplirlas, ya que el Estado tiene por propias, innumerables
tareas que realizar", y agreg: "El 'Gobierno de la Repblica no pretende sustituir ni
mucho menos desplazar a los particulares en las actividades econmicas que, garantiza-
das y delimitadas por la Constitucin, son propias de la Iniciativa Privada. Su campo
DERECHO ADMINISTRA'I1VO 35
) La poltica oficial del Estado parte del texto de la Constitucin de
1917 y de sus reformas. Como indicamos, la tesis estatista ha venido pre-
dominando en el criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y
en los dems poderes, sobre cualquier tesis de tipo liberal o dernoliberal.
La tesis liberal sigue siendo invocada por la iniciativa privada, aunque no
con la extensin de la doctrina liberal clsica.
c) La poltica del Estado con ligeras atenuaciones ha sido antiliberal,
revolucionaria e intervencionista.
d) La politica econmica del Estado es notoriamente progresista, de eco-
noma dirigida y en ocasiones, socialista radical. Casos que podemos sealar:
1. El texto de preceptos constitucionales como el 27, 2R Y 73 de la Cons-
titucin; propiedad originaria, dominio directo; la imposicion de modalida-
des a la propiedad prioada; la propiedad como funcin social.
2. Con la nacionalizacin del petrleo y de la energa elctrica, la com-
pra de compaas elctricas y de las salas de exhibicin cinematogrfica y
la nueva poltica del rgimen del carbn y la mexicanizacin de la minera.
3. Intensificacin del Comercio Exterior: Ley que crea el Instituto Mexi-
cano de Comercio Exterior: D. O. P., XII-31-1971; Control de importacio-
nes y exportaciones y la reglamentacin del artculo 131 Constitucional
(reformas administrativas del sector pblico federal). Acuerdo que estable-
ce las bases para la promocin y coordinacin de stas. D. O. F. del 1-28-1971;
Ley reglamentaria del p;rrafo segundo del artculo 131 de la Constitucin:
D. O. F. del 1-5-1971.
e) La poltica educativa del Gobierno con la aplicacin de los artculos
3 y 73, fraccin XXV de la Constitucin, la formacin del Plan de once aos.
El control de planes de estudio, programas y textos gratuitos y en el actual
rgimen la reforma educativa nacional, y la nueva ley federal de Educacin.
f) El predominio de las garantas sociales sobre las garantas individua-
les y el inters pblico sobre el privado. Tal es el caso de la ley sobre atri-
buciones del Ejecutivo Federal en materia econmica (D. O. F. del XII-30-
1950. Reforma del D. O. F. del IV-fi-1959 y diversos reglamcntos).
g) Una poltica de justicia social de redencin de grandes masas, de
consolidacin econmica y de vertebracin nacional que se extiende a las
materias siguientes:
l. Nuevos aspectos de la polltica agraria con la nueva Ley Federal de
Reforma Agraria (D. O. F. del IV-16-1971) y de las subsistencias: Conasupo.
(Decreto que crea el organismo pblico descentralizado Compaa Nacional
de Subsistencias Populares: D. O. F. del IV-I-1965.)
2. Nueva poltica de la vivienda popular. Decreto por el que se refor-
man y adicionan los artculos 97, lIO, 136 al 151 inclusive y 782 de la Ley
Federal del Trabajo: D. O. P. del IV-N-1972; Ley del Instituto del Fondo
Nacional de la Vivienda para los Trabajadores. En la misma fecha; Decreto
de accin merece nuestro respeto y estmulo. Tiene todo nuestro respeto y un creciente
estmulo."
36 ANDRS SERRA ROJAS
que reforma y adiciona el Presupuesto de Egresos de la Federacin, para
el ejercicio fiscal de 1972. En la misma fecha.
3. Grandes obras pblicas, educativas, viales, elctricas, de riego, etc.
4. Extensin del seguro social a grandes masas de la ciudad y del campo
y el rgimen de seguridad de empleados pblicos y militares.
5. La nueva poltica fiscal y financiera del Gobierno Federal.
6. Nuevos aspectos de la poltica obrera con la expedicin de la Ley
Federal del Trabajo (D. O. F. del IV-I-1970 y sus reformas) que comprende
la seguridad social, la eliminacin de la desocupacin y el subempleo, los
accidentes de trabajo y la Previsin Social.
7. Planificacin presupuestal de la accin financiera del Estado vista a
travs de los ingresos y egresos. Reformas a la ley del impuesto sobre la ren-
. tao Reformas a la ley del Banco de Mxico (D. O. F. del XJI-30-1970); re-
forma a la ley de instituciones de crdito (D. O. F. del XIl-29-l970).
h) La transformacin poltica y la reforma electoral: diputados de Par-
tido, reestructuracin de la ley y del Partido Revolucionario Institucional.
Reformas y adiciones a los artculos 52, 54, fracciones 1, 11 Y IJI; 55, frac-
cin JI; y 58 de la Constitucin. D. O. F. del Il-14-1972.
i) La absorcin de la plusvala en los inmuebles a que alude el artculo
70 de la ley del impuesto sobre la renta.
j) Proteccin a la cultura nacional: Ley Federal de monumentos y zo-
nas arqueolgicas, artsticas e histricas: D. O. F. del V-6-1972.
k) La accin de los organismos descentralizados y empresas de partici-
pacin estatal: D. O. F. del XIl-31-1970.
1) Reestructuracin del Gobierno del Distrito Federal, Ley: D. O. F.
del XII-29-l970; Tribunal de lo contencioso del D. F.: D. O. F. del IlI-l7-
1971 Y sus reformas: D. O. F. del soa- diciembre de 1972.
A todas estas disposiciones hemos de agregar las ms recientes leyes ex-
pedidas por el Congreso de la Unin, que fijan nuevas orientaciones a la
poltica nacional:
Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal.
Ley sobre el registro de la transferencia de tecnologa y el uso y explotacin
de patentes y marcas. D. (J. F. del 30 de diciembre de 1972.
Ley para promover la inversin mexicana y regular la inversin extranjera.
D. (J. F. del 9 de marzo de 1973.
Reglamento del Registro Nacional de Inversiones Extranjeras. D. O. F. del 28
de diciembre de 1973.
Ley Orgnica de la Universidad Autnoma Metropolitana. D. O. F. del 17 de
diciembre de 1973.
Ley Federal de Educacin. D. O. F. del 29 de noviembre de 1973.
Decreto que reforma la Ley reglamentaria de los artculos 4 y 5 constituciona-
les relativos al ejercicio de las profesiones en el Distrito y Territorios Federales.
D. O. F. del 2 enero de 1974.
Decreto que reforma y adiciona la ley general de Instituciones de crdito y
organizaciones auxiliares. D. O. F. del 3 de enero de ] 974.
DERECHO ADMINISTRATIVO
37
Ley General de Poblacin. D. O. F. del 7 de enero de 191"1.
Decreto por el que se reforman los artculos 90. 97" 10!l, 110, 132 Y adicin al
artculo 103 Bis de la Ley Federal del Trabajo. D. O. F. del 9 de enero de 1974.
Ley Federal de Fomento al Turismo. D. O. F. del 28 de enero de 1974.
Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia minera: D. O. F.
del 22 de diciembre de 1975.
Ley del servicio pblico de energa elctrica. D. O. F. del 22 de diciembre
de 1975.
Ley federal de proteccin al consumidor. D. O. F. del 22 de diciembre de 1975.
Ley nacional de educacin para adultos. D. O. F. del 31 de diciembre de 1975.
Ley de extradicin internacional. D. O. F. del 29 de diciembre de 1975.
Ley del desarrollo urbano del Distrito Federal. D. O. F. del 7 de enero de
1976.
Ley de invenciones y marcas. D. O. F. del 10 de febrero de 1976.
Ley reglamentaria del prrafo octavo del artculo 27 constitucional, relativo a
la zona econmica exclusiva. D. O. F. del 13 de febrero de 1976.
El Ejecutivo Federal elabor el Proyecto de Carta de los Derechos y Deberes
econmicos de los Estados, aprobado por la Asamblea de la ONU, que aspira a
ser la base de un nuevo Derecho Internacional y a la creacin de un nuevo orden
internacional, basado en elevados valores humanos.
Tambin se han aprobado diversas enmiendas a la Constitucin y se han creado
diversos organismos administrativos a los cuales haremos referencia en el curso de
esta obra.
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico. D. O. F. del 31 de diciem-
bre de 1976.
Ley general de Deuda Pblica. D. O. F. del 31 de diciembre de 1976.
CAPTULO II
LAS FUNCIONES DEL ESTADO
1. LAS FUNCIONES DEL ESTADO
Los fines del Estado constituyen direcciones, metas, propsitos o tenden-
cias de carcter general que se reconocen al Estado pal'a su justificacin y se
consagran en su legislacin.
Ellos fijan el extenso campo de la actividad pblica en un proceso his-
trico que se caracteriza por su continua ampliacin y extensin, que va
desde el Estado abstencionista, con un nmero limitado de fines, hasta el
Estado intervencionista, en una constante sustitucin de la actividad privada.
Las funciones del Estado son los medios o formas diversas que adopta el
j derecho para realizar los fines del Estado.
El concepto de funcin, constituye la base de este desarrollo: "La misma
etimologa de la palabra funcin determina cumplidamente su concepto; proviene
de 'fungere', que significa hacer, cumplir, ejercitar, que a su vez deriva de 'Iinirc',
por lo que dentro del campo de las relaciones jurdicas, de cualquier clase que
ellas sean, la funcin significad. toda actuacin por razn del fin jurdico en su
doble esfera de privada y pblica."
Estos medios jurdicos son procedimientos de tcnica jurdica encamina-
dos a desarrollar los principios generales. Bonnard nos dice: "que las fun-
ciones del Estado son los medios que permiten al Estado cumplir sus atribu-
ciones. Del mismo modo como las personas realizan ciertas operaciones para
ejercer una profesin, el Estado ejecuta ciertas funciones a efecto de poder
cumplir sus fines".'
1 "Las funciones del Estado son las de la sociedad (seguridad, justicia, bienestar
en el orden econmico y cultural); pero la sociedad sin el Estado no podra garantizar
esas funciones. En consecuencia, el Estado no tiene funciones distintas de aquellas que
interesan a la sociedad, sino que son las de la sociedad misma; los fines del Estado
son los fines de la sociedad y los de sta son los fines comunes de las personas que
la forman. Los intereses individuales y colectivos pueden existir, claro est, y son de-
fendidos espontneamente, pero su existencia y efectividad slo estn garantizados por
la norma jurdica obligatoria y, por tanto, coactiva en caso necesario. Es sa la misin
del Estado, la de garantizar, mediante normas (rdenes o mandatos, que es ley en
sentido material), la actuacin de los fines generales en concepto lato (fines jurdicos)."
39
40
ANDRS SERRA ROJAS
Las funciones del Estado tienen un apoyo lgico y jurdico. Por medio
de los fines se reconocen las etapas para alcanzar una meta, por las funcio-
nes se consagran procedimientos en la legislacin que necesitan para su rea-
lizacin de las tres funciones esenciales del Estado. Por ejemplo: el Estado
tiene una importante finalidad educativa que la Constitucin establece en
los artculos 73, fraccin XXV, y 3, para cumplir con estos preceptos se re-
quiere de leyes apropiadas, de elementos materiales para llevar a cabo sus
propsitos y de todos los pormenores que suscite la ejecucin de los mismos
y la resolucin de los conflictos que origine.s
La doctrina clsica y la legislacin positiva han reconocido tres actividades
esenciales del Estado para realizar los fines resultado del principio lgico-jurdico
de la divisin del trabajo aplicado a la teora constitucional: 3
a) La funcin legislativa, que es la funcin encaminada a establecer las nor-
mas jurdicas generales. El Estado moderno es el creador del orden jurdico
nacional.
b) La funcin administrativa, que es la funcin encaminada a regular la ac-
tividad concreta y tutelar del Estado, bajo el orden jurdico. La ley debe ser
ejecutada particularizando su aplicacin. En sentido moderno el Estado es el
promotor del desarrollo econmico y social de un pas.
e) La funcin jurisdiccional, que es la actividad del Estado encaminada a
resolver las controversias, estatuir o declarar el derecho. La superioridad del Poder
.Judicial en la sociedad moderna, lo coloca como el rgano orientador de la vida
jurdica nacional.
Los servicios pblicos son actividades que se proponen satisfacer las ne-
cesidades generales en forma regular y continua. Hay una relacin entre
las funciones y los servicios pblicos.
Todo ello para lograr la satisfaccin de las necesidades sociales y mantener la
armona del vivir social. "En la funcin armnica de los departamentos que crea
la Constitucin, dice don Emilio Rabasa, est el secreto de la estabilidad del po-
der, la garanta de las libertades y la base de su tranquilidad." 4
Rafael Bielsa, Derecho administrativo. Tomo 1, pg. 151, Roque Depalma, editor, 1955,
Buenos Aires.
2 Se ha reconocido tambin una funcin constituyente o elaboradora de los prin-
cipios orgnicos o bsicos de un pas diferente de la legislativa ordinaria. Tambin se
han organizado poderes distintos a los clsicos, como en la historia poltica de Mxico,
el Supremo Poder conservador, de la Constitucin centralista de 1836.
3 Bigne de Villencuve indica que el problema de las funciones del Estado est
vinculado con el problema de los fines, "porque segn sean los fines, de acuerdo con
stos, se determinan despus las funciones del Estado". Al hacer la distincin de estas
funciones establece una jerarquizacin en la actividad del Estado. Por ello hay servicios
necesarios, como los referentes a la seguridad, a la defensa y al mantenimiento del or-
den; servicios contingentes del Estado, los relativos a la cultura, a la higiene, a la
asistencia social y otros; y servicios parsitos, que son en la actividad industrial. Este
ltimo grupo ha sido objetado tomando en cuenta la intervencin del Estado en la
economa nacional.
4 La Constitucin China de 1946, aade a la teora tradicional de la divisin de
Poderes, un Poder de Control y un Poder de Examen.
DERECHO ADMINISTRATIVO
41
El Estado lleva a cabo la realizacin de sus fines por medio de las fun-
ciones. Propiamente el Estado divide sus funciones, no sus fines. Estas funcio-
nes se encomiendan a los po?eres pblicos."
Queremos insistir en un enfoque ms preciso de las funciones del Estado.
Fraga afirma que "las funciones constituyen la forma de ejercicio de las atribu-
ciones", mas nos parece ms adecuada la posicin de Vi llegas Basavilbaso [ob, cit.
'1'. J, pg. 36) cuando sostiene en forma diversa que "las atribuciones constituyen
la forma de ejercicio de las funciones".
Determinada la relacin entre poder y funcin debemos pasar al estu-
dio de las funciones del Estado.?
En puridad a cada poder debera corresponder una funcin especfica, es
decir, al Poder Legislativo le corresponde la funcin legislativa, al Poder
Ejecutivo la funcin administrativa, y al Poder Judicial la funcin jurisdic-
cional. Sin embargo, los textos constitucionales por diversas razones de ne-
cesidad orgnica se han visto obligados a no seguir este criterio; de este modo
nos encontramos con que el Poder Legislativo adems de la funcin legisla-
tiva le corresponden, por excepcin, otras funciones; por ejemplo, las Cma-
ras nombran a su personal, que es un acto administrativo; se erigen en gran
Jurado, lo cual es un acto jurisdiccional y otros semejantes.
Si pasamos al Poder Administrativo veremos que, adems de la funcin
administrativa, le corresponden otras actividades, por ejemplo la facultad
reglamentaria, que es un acto de naturaleza legislativa; las controversias en
materia fiscal, agraria, obrera, que son actos materialmente jurisdiccionales.
El Poder Judicial adems de ejercer la funcin jurisdiccional realiza otros
actos no propiamente de esta naturaleza, por ejemplo el nombramiento de
su personal que es un acto administrativo.
Esto ha obligado a los autores alemanes a emplear un mtodo selectivo
que permite determinar con claridad la naturaleza de las funciones: El cri-
terio formal considera al acto jurdico tomando en cuenta el rgano que
realiza legalmente la funcin, de este modo todas las funciones que corres-
ponden al Poder Legislativo, artculos 73, 75, 76 Y 77 constitucionales y de-
ms relativos, son funciones formalmente legislativas. As el artculo 89 de la
Constitucin seala las funciones administrativas y el artculo 97 y siguientes
:; Diee a este propsito Burdeau: "El poder poltico circula ciertamente por toda
la inmensa red del aparato gubernamental y administrativo, pero permanece nico, pues
prximos o alejados del centro de clecisin inicial, todos los que tienen competencia
para ejercer una parte del poder del Estado, no pueden. so pena de desnaturalizarlo,
usar de l ms que para participar en la integracin de la idea de Derecho en el
ordenamiento pblico positivo."
L. Jorclana de Pozas, "El problema de los fines de la actividad administrativa". Reu,
de Adm. Pub. IEP. Madrid, nm. 4, enero-abril, 1951,' pg. 11.
6 Jos Pablo de la Herrn de las Pozas, Derecho notarial. Editorial Aguilar, Madrid.
1946, pg. 20.
42
ANDRS SERRA ROJAS
indican, de acuerdo con el mismo criterio, que esas funciones son juris-
diccionales.
El criterio formal es insuficiente porque no es adecuado llamar actos
legislativos al nombramiento de un empleado, o cuando el Poder Legislativo
se erige en Gran Jurado, ya que el primero es un acto administrativo y el
segundo un acto jurisdiccional.
El criterio material es objeiioo y prescinde del rgano que realiza la fun-
cin, y considera el acto jurdico en sus elementos naturales o pro/lioso Por
esta razn la expedicin de la ley y el reglamento, aunque corresponden a
los poderes Legislativo y Administrativo, son actos de naturaleza legislativa
desde el punto de vista material.
Es, por lo tanto, til aplicar este criterio de la formalidad y de la mate-
rialidad al estudio de las funciones que se descomponen en. una serie de
actos jurdicos de alcance diverso.
Las funciones que realiza el Estado corresponden a las funciones de una
comunidad, si tomamos en cuenta que toda organizacin poltica se justi-
fica por la forma como atiende a las grandes necesidades colectivas.
Es necesario, por consiguiente, estudiar la actividad del Estado, descom-
puesta en sus tres principales funciones: la Legislativa, la Ejecutiva y la
Jurisdiccional.
SECCIN PRIMERA
LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA DEL ESTADO
1. El estado legislador: constituyente y ordinario.-2. El poder constitu-
yente del Estado.-3. La funcin legislativa ordinaria.-4. El criterio formal
de la funcin legislativa.-5. El criterio material de la funcin legislativa.
1. EL ESTADO LEGISLADOR: CONSTITUYENTE Y ORDINARIO
El Estado moderno, a diferencia de otras pocas, se caracteriza por ser
el creador del Derecho. Toda norma jurdica .ernana del Poder Pblico y
tiene por misin realizar actos jurdicos creadores de situaciones jurdicas
generales, obligatorias, abstractas e impersonales.! '
La funcin legislativa es una actividad creadora del derecho objetivo
del Estado, subordinada al orden jurdico y consiste en expedir las normas
que regulan la conducta de los individuos y la organizacin social y pol tica.
El derecho legislativo o derecho parlamentario es la disciplina que regula
esta importante funcin del Estado. Hay un mtodo, una competencia y una
tcnica para legislar.
La funcin legislativa es la funcin que se encomienda formalmente al
Poder Legislativo Federal. Slo por excepcin y con expresa indicacin cons-
titucional, pueden los otros poderes realizar actos legislativos o situaciones
quasi-Iegislativas. Las Legislaturas de los Estados legislan en la esfera de
su competencia.
La tarea de hacer la ley o funcin legislativa ordinaria, se ha encomen-
dado a asambleas legislativas como el Congreso de la Unin o al Parlamento
en Inglaterra. Ellas son asambleas polticas deliberantes y representativas. En
un principio las asambleas legislativas medievales tenan una competencia
limitada a la materia de impuestos, posteriormente se ha ampliado y robus-
tecido la accin del poder que Iegisla.s
1 "De donde se sigue que la gnesis del Derecho no puede descansar fundamental-
mente sobre intervencin alguna del Estado. El derecho en sus orgenes es algo inde-
pendiente de la existencia de todo Estado." R. Stammler, La gnesis del Derecho. Es-
pasa Calpe, S. A., Madrid, pg. 27.
Sin embargo, el signo de la poca que vivimos es la estatizacin del Derecho.
2 "As pues, la autoridad es originariamente la caracterstica de un orden norma-
tivo. Slo un orden normativo puede ser 'soberano', es decir, autoridad suprema, o ltima
43
44
ANDRS SERRA ROJAS
En nuestro sistema constitucional debe distinguirse, en materia federal,.
la naturaleza jurdica del Poder Legislativo Constituyente y la del Poder
Legislativo ordinario, por la significacin y valor de las normas. Poder Cons-
tituyente y Poder Legislativo ordinario tienen a su cargo la elaboracin de
las normas.
2. EL PODER CONSTITUYENTE DEL ESTADO
La funcin constituyente es la actividad fundamental del Estado, enca-
minada a la creacin, adicin o reforma de las normas constitucionales. Ella
tiene por objeto la formulacin de normas jurdicas generales, relativas a la
organizacin y funcionamiento de los rganos supremos del poder pblico,
sus modos de creacin, sus relaciones y el rgimen de garantas que pro-
tejan al ciudadano en contra de los abusos de las autoridades.f
El artculo 39 de la Constitucin dispone: "La soberana nacional reside
esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder pblico dimana del
pueblo y se instituye para beneficio de ste. El pueblo tiene en todo tiempo
el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno."
La Constitucin Poltica emana de la voluntad del pueblo, pero histri-
camente esa voluntad se ha expresado de manera diversa, convocndose
-despus de una Revolucin o golpe de Estado- a asambleas extraordina-
rias de representantes del pueblo o mediante procedimientos constituciona-
les ordinarios con la intervencin del Poder Legislativo Federal y de otros
entes pblicos.!
El poder constituyente es un poder supremo que acta con la libertad
y superioridad necesaria para crear un orden jurdico nuevo. Sin embargo, el
ejercicio pleno de este poder constituyente no es absoluto, pues se oponen
numerosos factores internos y externos. Estos factores reales de poder no
deben ser desconocidos por las asambleas constituyentes o por el poder legis-
lativo erigido en poder revisor de la Constitucin.
razn de validez de las normas que un individuo est autorizado a expedir con el carc-
ter de 'mandatos' y que otros individuos estn obligados a obedecer. El poder fsico, que
es un fenmeno natural, nunca puede ser 'soberano' en el sentido propio del trmino."
. Hans Kelsen, Teora General del Derecho y del Estado. Imprenta Universitaria, 1950,
pg. 404;
3 Snchez Viarnonte, Carlos, El Poder Constituyente. Ed. Bibliogrfica Argentina. B. A.,
1 v., 606 pgs.
Tena Ramrez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano. Ed, Porra, S. A., 6'" ed.
1963, 1 v., 517 pgs., pg. 1 Y ss.
4 "Si esta funcin consiste en una actividad de formulacin de normas, no hay
duda que su diferenciacin de la legislativa va a resultar muy difcil. El criterio de
mirar el contenido de tales normas no puede admitirse; pues, por la misma razn, llega-
ramos al descubrimiento de tantas funciones cuantas son las materias que pueden ser-
vir de contenido a las normas jurdicas generales dictadas por el Estado. Tambin admite
una cuatrlpartcipacin de las funciones estatales (legislativa, jurisdiccional, directiva y
administrativa): Alessi en su Diritto Administrativo. Fernando Garrido Falla, Derecho
administrativo. V. 1, pg. io. 1949.
DERECHO ADMINISTRATIVO 45
El Poder Constituye, dice' Prez Serrano,f "alude estrictamente a aquel poder
singular y extraordinario por virtud del cual un pueblo que vena viviendo sin
constitucin se da su primera ley poltica fundamental de tipo liberal moderno,
o al menos, reforma o modifica su constitucin poltica existente, ya que respon-
da a ese carcter. No entran en cuenta, a decir verdad, ms constituciones que las
revolucionarias, las recientes, las nacidas de un acto de normacin solemne y ex-
cepcional. Y no se reputa constituyente otro poder que el especial encargado
de decretar y sancionar una constitucin de ese tipo, de lo cual tambin se de-
duce implcitamente en quin ha de encarnar hoy ese poder preeminentsimo, que
en buena tesis slo cabe atribuir al pueblo o nacin como unidad poltica".
La doctrina constitucional distingue entre: a) El poder constituyente ori,
ginario o revolucionario; y b) El poder constituyente constituido, perma
nente o derivado.
"Entre las leyes en sentido formal, nos dice Fischbach (ob, cit., pg. ISO, ed.
de 1934), merecen especial mencin las leyes fundamentales o constituciones, cuya
aprobacin y modificacin est sujeta a preceptos excepcionales de forma. Gene-
ralmente no pueden ser modificadas por una simple ley."
Debemos insistir en que este poder revisor es limitado y no puede exten-
derse ms all del concepto de las "adiciones y reformas", Una revisin in-
tegral de la Constitucin sera contraria a sus principios.
La funcin constituyente originaria es la facultad que tiene un pueblo
para dictar las normas constitucionales cuando el orden social se ha transo
formado. Toda revolucin presupone una alteracin del orden jurdico
vigente.
La funcin constituyente permanente es la que realiza el rgano formado
por el Poder Legislativo Federal y las Legislaturas de los Estados, que tienen
facultad de adicionar o reformar las normas constitucionales, Art. 135 cons-
titucional.
a) El poder constituyente originario o revolucionario emana no del 01'
den jurdico vigente, sino de un proceso poltico que se inicia, en la mayor
parte de los casos, con el reconocimiento del orden jurdico anterior y el
ofrecimiento de una constitucin, Tambin podemos asistir al nacimiento
de un nuevo Estado con una constitucin que d unidad jurdica a sus ins-
tituciones y le otorgue una personalidad jurdica propia."
Por lo que se refiere al poder constituyente revolucionario en Mxico,
nuestro derecho constitucional ofrece el ejemplo de tres importantes Con-
5 Nicols Prez Serrano, "El Poder Constituyente", Grfica administrativa. Madrid.
1947. 1 V., 86 pgs.
6 Refirindose el padre Mariana al poder del pueblo respecto de la forma poltica
imperante, dijo en su obra De rege et regis institutone: "A nadie es permitido mudar
las leyes que establecen la forma de suceder sin la voluntad del pueblo que es de donde
dimanan los derechos de reinar." Admirable profesin democrtica de tan genial filsofo,
46
ANDRS SERRA ROJAS
gresos constituyentes, que no tuvieron como antecedentes el cumplimiento
de otra constitucin anterior: el de 182
L
1, el de 1857 y el de 1917.
7
En los tres casos se convoc al pueblo para que integrara el constitu-
vente con sus representantes, de acuerdo con los planes revolucionarios que
~ n cada caso les antecedieron." En todos estos casos la decisin popular
cre una Repblica Federal y un sistema de garantas individuales.
b) El poder constituyente constituido, permanente o funcin-reforma-
dora de la Constitucin sugiere la inutilidad de convocar a asambleas cons-
tituyentes extraordinarias para cada adicin o reforma.
Supone este poder el normal desenvolvimiento de las instituciones pol-
ticas. El propio orden jurdico prev la forma de adicionar o reformar su
Constitucin, sin necesitar del golpe de Estado o de la revolucin para
evolucionar.
El artculo 135 de la Constitucin establece esta funcin reformadora de la
Consti tucin:
"La presente Constitucin puede ser adicionada o rejormada. Para que las adi-
ciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de
la Unin, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde
las reformas o adiciones y que stas sean aprobadas por la mayora de las Legis-
laturas de los Estados. El .Congreso de la Unin har el cmputo de los votos
de la legislatura y la declaracin de haber sido aprobadas las adiciones o reformas."
3. LA FUNCIN LEGISLATIVA ORDINARIA
Como todas las funciones del Estado, la funcin legislativa ordinaria
puede ser estudiada formal y materialmente.
La funcin legislativa es la funcin que normalmente realiza el Poder
Legislativo y es la actividad fundamental del Estado encaminada a la crea-
cin de la ley, es decir, los actos regla son aquellos que generan situaciones
jurdicas generales. La ley, dice Del Vecchio (Filosofa. pg. 541) es el pen-
samiento jurdico deliberado y consciente, expresado por rganos adecuados
que representan la voluntad preponderante.
7 A las razones anteriores debemos recordar que la Constitucin francesa de 2,1 de
[unio de 1793 en su artculo 28 orden: "Un pueblo siempre tiene el derecho de revi-
sal', de reformar y de cambiar su Constitucin." Otra constitucin francesa, la de 14 de
gosto de lB8-1 orden: "La forma republicana de Gobierno no puede ser objeto de una
iniciativa de revisin,"
s "Los actos de Administracin activa no son siempre legales; suelen ser tambin
ilegales, y en sentido lato irregulares. Pero como la Administracin pblica est subor-
dinada a la ley, y, naturalmente, a la Constitucin, a diferencia del poder legislador,
que no tiene ms limites que la Constitucin (preceptos y principios), el poder admi-
nistrador debe obrar, dentro de sus propias atribuciones constitucionales, segn lo pres
cribe la ley, consecuencia ele la irregularidad o ilegalidad de los actos, es su extincin, es
decir, que pueden revocarse y en su caso anularse. Aun en las facultades discrecionales
la actividad administrativa debe tener por mira el fin de la ley." Rafael Belsa, ob, cit.,
5" ed. Tomo I, pg. 311, 1955.
DEIU:CHO ADMINISTRATIVO
4. EL CRITERIO FORMAL DE LA FUNCIN LEGISLATIVA
47
Como indicamos, el criterio formal se refiere al rgano que tiene a su
cargo la funcin. La funcin legislativa corresponde formalmente al Poder
Legislativo Federal, que es el rgano que normalmente elabora la legisla-
cin federal, as como a las Legislaturas de las entidades federativas, que
expiden las leyes ordinarias o comunes de su competenciaY
El captulo II del ttulo 111 de la Constitucin se denomina: "Del Poder
Legislativo." El artculo 50 de la misma: "El Poder Legislativo de los Es-
tados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General, que se divi-
did en dos Cmaras, una de Diputados y otra de Senadores."
El .Poder Legislativo Federal es uno de los rganos por medio de los
cuales, el pueblo ejerce su soberana. Artculo 41 de la Constitucin.
El Poder Legislativo Federal se integra con los siguientes rganos:
1. El Congreso de la Unin; 2. La Cmara de Diputados; 3. La C-
mara de Senadores; 1. La Comisin Permanente del Congreso de la Unin;
5. Las comisiones legislativas; 6. La Contadura Mayor de Hacienda.
1. El Congreso de la Unin es la reunin de las dos Cmaras, la de
Diputados y la de Senadores, en una asamblea general para proceder a
la atencin de las facultades que le seala la Constitucin, como en el caso
a que alude el artculo 69 de la Constitucin: "A la apertura de sesiones
ordinarias del Congreso asistir el Presidente de la Repblica y presentar
un informe por escrito, en el que manifieste el estado general que guarde la
Administracin pblica del pas. "
Slo por excepcin emplea la Constitucin el trmino de "Congreso de
la Unin" para referirse a la acepcin ci tada. En los dems casos la pala-
bra Congreso se refiere al trabajo de cada Cmara con un propsito general
que es la elaboracin de la ley. El artculo 73, tal es el caso, nos precisa
las facultades del "Congreso" y la misma Constitucin alude al proceso de
formacin de la ley de las Cmaras Colegisladoras.
2. La Cmara de Diputados se compone de representantes de la Nacin,
electos en su totalidad cada tres aos, por los ciudadanos mexicanos. Se
elegir un diputado propietario por cada doscientos cincuenta mil habitan-
tes, o por una fraccin que pase de ciento veinticinco mil, teniendo en
cuenta el censo general. Artculos 51 y 52 de la Constitucin, ms los dipu-
tados de Partido a que alude el artculo .H de la Constitucin. Adems de
las facultades generales del artculo 73, los artculos 74, 75 Y 77 fijan las
facul tades exclusivas.
3. La Cmara de Senadores se compondr de dos miembros por cada
Estado y dos por el Distrito Federal, electos directamente y en su totalidad
11 Francois Muselicr, R ~ g a T d s ncu is sur le Parlemrnt. Ed. Peuple et cultura. 1956.
v, 192.
Antonio Maronguiu, "Parlamento e Gobemo nella storia constituzionale Italiana".
Reu, Trim. Pllbb. Miln. T. H, 1%2, pg. 86.
48
ANDR:S SERRA ROJAS
cada seis aos. Adems de las facultades generales sealadas en el artculo
73, los artculos 76 y 77 sealan las facultades exclusivas.
4. La Comisin Permanente del Congreso de la Unin, es un grupo de
29 miembros, de los que 15 son diputados y 14 senadores, que funciona
durante el receso del Congreso y son nombrados por sus respectivas cmaras
la vspera de la clausura de las sesiones. El artculo 79 fija las atribuciones
de este organismo constitucional.
5. Las comisiones legislativas son grupos de diputados. o de senadores,
que se distribuyen el trabajo legislativo para auxiliar a sus respectivas c-
maras. Reglamento interior del Congreso.
6. La Contadura Mayor de Hacienda se organiza de acuerdo con el
artculo 7:1, fraccin II de la Constitucin: corresponde exclusivamente a
la Cmara de Diputados: "Vigilar, por medio de una comisin de su seno,
el exacto desempeo de las funciones de la Contadura Mayor."
Una importante consecuencia del carcter formal de la funcin legislativa la
encontramos en el artculo 70 de la Constitucin que ordena: Toda resolucin del
Congreso tendr carcter de ley o decreto. Las leyes o decretos se comunicarn
al Ejecutivo firmados por los presidentes de ambas Cmaras y por un secretario
de cada una de ellas y se promulgarn en esta forma: "El Congreso de los Esta-
dos Unidos Mexicanos decreta: (Texto de la ley o decreto)." 10
El concepto de ley se refiere a un acto jurdico creador de situaciones
jurdicas generales, abstractas e impersonales. Es el acto-regla como lo de-
nomina Len Duguit.
El concepto de decreto, de acuerdo con la interpretacin del artculo 70
constitucional ci tado, se reduce a una resolucin particular o concreta del
Congreso) que algunos llaman "Decreto del Congreso" para diferenciarlos
de los Decretos Administrativos.
En el derecho constitucional moderno el decreto alude a un trmino
genrico con el cual se designan todas las decisiones escritas del Jefe del
Estado. Concepto consignado en el artculo 92 de la Constitucin cuando
alude a "los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente".
El decreto se diferencia del decreto-ley en que ste es un acto legisla-
tivo dictado en pocas anormales por el Ejecutivo y altera el principio de
la divisin de poderes. Los decretos-leyes tienen diversa significacin en los
regmenes normales como analizamos ms adelante.
Como complemento de estas ideas el artculo 72, fraccin f de la Cons-
titucin ordena: "En la interpretacin, reforma o derogacin de las leyes o
decretos, se observarn los mismos trmites establecidos para su formacin."
10 El artculo original de la Constitucin de 1857 aluda a "leyes o acuerdos eco-
nmicos". Zarco. Historia del Congreso Constituyente 1856-1857. Sesin del 15 de oc-
tubre de 1856. Cromo lI, pg. 449.) Vase Castillo Velasco, Der. consto Cap. XIII.
Rodrguez, Der. Const., p;g. 635. La reforma constitucional de 6 de noviembre su-
primi la expresin "acuerdos econmicos", por la de "Decreto", conservndose as el
artculo en los mismos trminos en el artculo 70 vigente de la Constitucin de 1917.
DERECHO ADMINISTRATIVO 49
Es necesario precisar que existen en la Constitucin otras facultades que
aumentan la competencia del Poder Legislativo Federal y a ellas nos refe-
riremos ms adelante.
El punto de vista formal es insuficiente para caracterizar a la funcin
legislativa, entre otras razones, por las dos siguientes:
a) No todos los actos del poder legislativo pueden vlidamente llamarse
"legislativos", pues hay facultades diversas, que caen bajo el campo de la
funcin administrativa, digamos como ejemplo el caso a que alude el artcu-
lo 73, fraccin 1 de la Constitucin: "El Congreso tiene facultad: para ad-
mitir nuevos Estados o Territorios a la Unin Federal." Otras facultades
caen bajo el campo de la funcin jurisdiccional, por va de ejemplo, la
materia de responsabilidad de los funcionarios pblicos a que se refieren
los artculos 108 y siguientes de la Constitucin.
b) Los otros poderes realizan actos legislativos desde el punto de vista
orgnico, por ejemplo, cuando el Presidente de la Repblica expide los re-
glamentos administrativos, de conformidad con la fraccin 1 del artculo
89 de la Constitucin. Estos actos son formalmente administrativos, pero
materialmente son actos legislativos con los mismos caracteres de la ley.
Es inconstitucional someter al poder legislativo actos administrativos para su
aprobacin y dar forma de ley a contratos, concesiones, autorizaciones y otros
actos de la misma naturaleza, porque un poder slo puede actuar dentro de sus
facultades, sin ampliar su esfera de competencia.
5. EL CRITERIO MATERIAL DE LA FUNCIN LEGISLATIVA
El acto tpico de la funcin legislativa es la ley, que puede definirse
como una manifestacin de voluntad que tiene por finalidad producir una
situacin jurdica general.
11
La escuela realista denomina a este acto principal el acto-regla o acto
creador de situaciones jurdicas generales.
La funcin legislativa es una actividad estatal, que se realiza bajo el or-
den jurdico; por medio de ella, el Estado dicta disposiciones generales, enca
minadas a la satisfaccin del bien p blico, Carda Oviedo define a la ley
en estos trminos: "La ley en su sentido general es toda norma jurdica o
regla de derecho. En este sentido amplsimo se considera ley todo precepto
jurdico sea cual fuere la autoridad de quien emane, la forma de que se
revista y el contenido que la integre." 12
El acto legislativo materialmente considerado -la ley- tiene estos ca-
racteres:
11 "La realidad nos ensea, dice Dvila Gmez, que algunas veces el Poder Ejecu-
tivo legisla, el Poder legislativo juzga y el Poder judicial administra. Que ello sea, pero
siempre con apoyo en la ley."
12 Carlos Carda Ovedo, Derecho administrativo. 7 ~ ed. 1959. T. J, pg. 97. Enri-
que Sayagus Laso, ob, cit. Montevideo, 1953, pg. 36, I.
50 ANDRl::S SERRA ROJAS
a) Es una norma abstracta e impersonal.
b) Es una norma general y permanente. Es un acto-regla creador de si-
tuaciones jurdicas generales. La funcin legislativa no realiza actos mate-
riales, ni alude a situaciones jurdicas particulares. (Tesis 17. Pleno).
e) Es una norma obligatoria. El acto legislativo es obligatorio para to-
dos los que se encuentran en la situacin fijada por la ley y no se refiere
a un caso concreto o particular o privilegio porque sera una ley privativa
violatoria del artculo 13 constitucional. Debe interpretarse por un acto de
la misma naturaleza al que lo cre. "En la interpretacin, reforma o dero-
gacin de las leyes o decretos, se observarn los mismos trmites establec-
dos para su formacin." Artculo 72, fraccin t de la Constitucin, y 3 Y 9
del Cdigo Civil.
d) El acto legislativo es imperativo, ya que el Estado impone la obli-
gacin de someterse a la ley y est provisto de una sancin que son medios
adecuados para su debido cumplimiento. El carcter imperativo de una nor-
ma deriva de los trminos de la ley o de sus propsitos o fundamentos,
como en el caso de las garantas individuales o de las leyes de organizacin.
Por lo que se refiere a las leyes supletorias estn sujetas a una condicin
para su aplicacin.
e) La sancin es de naturaleza diversa porque en unos casos es una
coaccin material y en otros una sancin jurdica o una garanta de la vida
social, las garantas de orden pblico o la propia Administracin.
La ley suprema de toda la Unin se forma con los siguientes actos le-
gislativos:
a) La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
b) Las leyes ordinarias. En nuestro orden jurdico 1as leyes tienen dife-
rentes denominaciones: leyes federales, leyes comunes, leyes reglamentarias,
leyes orgnicas, como en los casos de los artculos de la Constitucin si-
guiente: 7) 31, fraccin IV, 73, fracciones VI Y'XXIV. Tambin se habla
de leyes secundarias. A pesar de estas denominaciones debemos considerar
una sola categora de leyes que son las leyes federales ordinarias.
c) Todos los tratados que estn de acuerdo con la Constitucin) cele-
brados por el Presidente de la Repblica con aprobacin del Senado. Al"
tculos 89, fraccin X y 133 de la Constitucin.
d) Los decretos. Art. 70 de la Constitucin: "Toda resolucin del Con-
greso tendr el carcter de ley o decreto." La leyes de carcter general y
el decreto comprende un objeto particular.
Por lo expuesto llegamos a esta conclusin sobre el criterio material de
la Funcin legislativa: la ley en sentido material es toda norma jurdica.
La d o c t r i n ~ jurdica con acierto distingue el orden que crean las leyes
de derecho privado y el orden que crean las leyes de derecho pblico. "El
derecho privado es un derecho de relaciones y el derecho pblico es un dere-
cho de situaciones." 13
13 Aunque la ley pueda ser. como decimos, una fuente del derecho por cuanto de-
termina situaciones con efectos jurdicos, la ley no tiene como fin el crear derecho, sino
DERECHO ADMINISTRATIVO 51
Hemos afirmado que el orden de las leyes es transitorio, temporal, aun-
que una ley permanezca vigente ms o menos tiempo, sus normas de trans-
formacin adquieren nuevo contenido o desaparecen para dar paso a otras
nuevas. Una ley vigente es la solucin que una comunidad ha dado a un
problema inmediato y aunque la norma es un principio "del deber ser",
ella contiene en s misma una literatura temporal, porque la vida siempre
es ms prdiga en multiplicarse en nuevas relaciones humanas que el ms
perfecto y genial legislador.
Los actos administrativos que materialmente realiza el poder legislativo
estn expresamente sealados en la Constitucin, como en los casos a que
se refieren las siguientes fracciones del Art. 73; 1, II, III, IV, V, XII, XXVI,
XXVIII. Art. 76, frac. II, III, IV.
Materialmente el poder legislativo realiza funciones jurisdiccionales como
en los casos siguientes: N, frac. 1, V, VII, arto 76, frac. V, VI, VII.
"La leyes todo juicio abstracto, esto es,: toda enumeracin valorativa en tr-
minos de justicia, no de un comportamiento particular realizado o realizable en
un determinado tipo de situaciones." Al referirse a las leyes privativas la Suprema
Corte en su j urisprudencia (Tesis 643, pg. 1147) expresa que "es carcter de
las leyes que sean de aplicacin general y abstracta (es decir, que deben conte-
ner una disposicin que no desaparezca despus de aplicarse a un caso previsto
y determinado de antemano, sino que sobreviva a esta aplicacin, y se apliquen
sin consideracin de especie o de persona, a todos los casos idnticos que previene,
en tanto que 1JO sean abrogadas). Una ley que carece de estos caracteres, va en
contra del principio de igualdad garantizado por el artculo 13 constitucional y aun
deja de ser una disposicin legislativa, en el sentido material, puesto que le falta
algo que pertenece a su esencia. Las leyes pueden considerarse como privativas,
tanto las dictadas en el orden civil como en cualquier otro orden, pues el carcter
de generalidad se refiere a las leyes de todas las especies, y contra la aplicacin de
las leyes privativas, protege el ya expresado artculo 13 consti tucional." La ley
slo es obligatoria y surte sus efectos cuando se trata de acuerdos de inters gene-
ral y de decretos y leyes cuando se publican en el Diario Oficial. Tesis 371, pg. 626.
el ordenar la vida de la comunidad. La comunidad, CJue tiene poder sobre s misma,
Iija su propio orden por medio de leyes. El derecho supone un orden, pues las solu-
ciones prudenciales para los distintos casos que se puedan presentar ante los jueces
suelen pertenecer a un sistema ms o menos explcito en el que distinguen diversos
grupos de normas distribuidos en razn de las realidades a que se refieren y que so-
lcrnos llamar instituciones. El derecho es un orden, pero no es un acto de ordenacin
social. Las soluciones jurdicas forman un orden, pero el derecho no es puesto como
orden mismo. La ley, en cambio, es una ordenacin, una ordenacin racional que la
comunidad se da a s misma. Esto congruente con lo que antes hemos dicho de que
el jurisconsulto no manda, pues no tiene poder, sino que entiende y dice lo que en-
tiende; el legislador, por lo contrario, impera, ordena, impone una ordenacin, pues
tiene poder para regir la comunidad. En el mundo intensamente tecnificado, la ley se
ha convertido e11 el il!stmmento ordinario de ordenacin social mucho ms all de los
lmites de lo que es el derecho porque puede ocasionar un juicio. En este sentido,
[ruede decirse que la le)' tiene, en el mundo moderno, el fin de 1Jlanificar. Alvaro D'Ors,
Una introduccin al estudio del derecho. Ed. Ralp, pg. 25.
SECCIN SEGUNDA
LA ACTIVIDAD JURISDICCIONAL DEL ESTADO
1. La funcin jurisdiccionaI.-2. La funcin jurisdiccional desde el puno
to de vista formal.-3. La funcin jurisdiccional desde el punto de vista
material.-4. Naturaleza j ~ r d i c a de los actos de jurisdiccin voluntaria.
1. LA FUNCIN JURISDICCIONAL
El Estado crea la organizacin judicial como una necesidad ineludible de
orden, armona y estabilizacin del orden jurdico, de 10 contrario la orga-
nizacin social sera catica.
La funcin jurisdiccional corresponde al tercer grupo de actividades del
Estado o autonomas funcionales y se manifiesta en su acto fundamental
que es la sentencia, al igual que la ley corresponde a la funcin legislativa
y la decisin a la funcin administrativa.t
La funcin ejecutiva se desenvuelve en dos ramas importantes: a) La
funcin ejecutiva en sentido estricto y se relaciona con las actividades admi-
nistrativas del Estado; y b) La funcin jurisdiccional resuelve los asuntos
controvertidos que se suscitan por la aplicacin de las leyes, y es tambin
una actividad ejecutiva que se diferencia por su naturaleza, motivo y fina-
lidad. La expresin jurisdiccin viene del latn, jurisdictio, que significa
"decir el derecho".
1 "Los rganos de los poderes ejecutivo y judicial crean normas generales solamente
por va de excepcin. Su tarea tpica es crear normas individualizadas sobre la base de
las normas generales creadas por la legislacin y la costumbre, y hacer efectivas las
sanciones estipuladas por esas normas generales y por normas individualizadas. El acto
por el cual se hace efectiva una sancin es 'ejecucin' en el sentido ms estricto de
este trmino. Como veremos despus, la administracin tiene tambin otras funciones
distintas de la de creacin de normas individualizadas, y la de aplicacin de sanciones
(administrativas). En la medida en que los llamados poderes ejecutivo y judicial con-
sisten en la creacin de normas individualizadas sobre la base de normas generales, y
en la ejecucin final de las normas individualizadas, el poder legislativo, por una parte,
y los poderes ejecutivo y judicial por la otra, solamente representan diferentes etapas
del proceso por el cual el orden jurdico nacional es, de acuerdo con sus propias pres-
cripciones creado y aplicado. ste es el proceso por el cual el derecho, o lo que es
igual, el Estado, se recrea a s mismo permanentemente." Hans Kelsen, Teoria general
del derecho y del Estado. Imprenta Universitaria. Mxico. 1949, pg. 271.
52
DERECHO ADMINISTRATIVO 53
La funcin jurisdiccional es la funcin que normalmente se encarga al
Poder Judicial y se define como la accin jurdica encaminada a la decla-
racin del derecho, en ocasin de un caso determinado, contencioso o no
y con fuerza de cosa juzgada.
2
Se le denomina tambin "funcin judicial", pero el empleo ms fre-
cuente es el de "funcin jurisdiccional". Len Duguit no est de acuerdo con
la expresin "funcin judicial" y sugiere el empleo de "funcin j urisdic-
cional", porque aqulla evoca el criterio formal y la segunda se refiere a la
verdadera naturaleza de dicha funcin.
Los autores modernos insisten en precisar la imposibilidad de distinguir cla-
ramente la accin de administrar de una pretendida funcin jurisdiccional. "Hay
autoridades judiciales y hay una funcin contenciosa, pero no hay una funcin
jurisdiccional", dice Waline (ob, cit., 9'! ed., pg. 4).
Hemos, por consiguiente, de considerar el acto jurisdiccional en su inte-
gridad, en su totalidad, y sealar la naturaleza de la sentencia. Una sentencia,
dice Cardozo, no es nicamente un proceso de descubrimiento, sino tambin
-en grado considerable- un proceso de creacin. El juez interpreta la con-
ciencia jurdica y le da realidad en el derecho, pero al hacerlo contribuye
a formar, modificar y robustecer el orden jurdico imperante,"
En el derecho moderno la jurisdiccin est subordinada a la legislacin, a
diferencia de las pocas primitivas en que los jueces antecedieron a las leyes.
El Poder Judicial es a manera de una maquinaria a disposicin de los
particulares y del Estado. El juez para actuar necesita del requerimiento
de las partes. En ese momento se sustituye a la voluntad de ellas. El r-
gano titular de la funcin jurisdiccional es ajeno a la cuestin o relacin
sobre la que se pronuncia. Una funcin superpartes, que el poder pblico
mantiene para hacer imperar la justicia.
En cuanto a la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos del
Norte, los autores de ese pas se vienen esforzando por mantener a esta
institucin como un rgano equilibrador de la Constitucin con relacin a
:! "El fallo constituye una fase del derecho unitario. Lcnz combate la escisin del
orden jurdico unitario en Derecho material y procesal, y ensea que el Derecho pasa
por diferentes fases, careciendo de sentido comparar en un momento dado la fase actual
con una de las fases pasadas. La misma falta de contradiccin hay entre una sentencia
y el derecho material que la que podra haber entre un adulto y el mismo cuando era
menor de edad. El fallo encarna el Derecho de una fase determinada; las anteriores fases
han desaparecido ya de la esfera del jurista. Prcticamente, los resultados de Lenz coin-
cid ir.in muchas veces con los de los partidarios de la "teora material de la cosa
juzgada," Miguel Fenech, La posicin del juez en el nuevo Estado. Espasa Calpe, p.g. 211.
3 Antonio Martnez Bez, "El indebido monopolio del Poder Judicial de la Fede-
racin para conocer de la constitucionalidad de las leyes. Rev. de la Ese. Nnc, de JUTis.
Tomo IV, julio-septiembre 1942, nm. 15, pg. 243.
Gabino Fraga, "Pueden conocer de problemas de constitucionalidad de leyes auto-
ridades distintas del Poder Judicial de la Federacin? Proyecto del ministro Fraga".
Rev. de [urisp, T. IV, enero-junio 1 9 ~ 2 , nms, 13-14, pg. 131.
54
ANDl{f:S SERRA ROJAS
los dems poderes. En la medida que la independencia, respetabilidad y efi-
cacia del Poder Judicial se manifieste en su intensidad, el progreso de un
pas ser evidente. El signo de los tiempos que corren en nuestro rgimen
poltico, es el acrecentamiento de facultades del Poder Ejecutivo, como una
consecuencia inevitable de los grandes problemas que tiene el Estado; pero
correlativamente, se manifiesta el propsito de rescatar la importancia po-
ltica del Poder Legislativo como rgano orientador de la poltica nacional,
y de la Suprema Corte de Justicia como rgano mantenedor del orden ju-
rdico nacional.
Sobre la misin del juez, nos dice Benjamn N. Cardozo:
"Yo como juez no tengo por qu estropear la simetra de la estructura jur-
dica mediante la introduccin de incongruencias, irrelevancias y excepciones ar-
tificiosas, a menos que sea por alguna razn suficiente que generalmente ser
alguna consideracin sugerida por la historia, las costumbres, el orden pblico o
la justicia", y agrega ms adelante: "La faena de un juez es en un sentido per-
durable, y en otro sentido efmero. Lo que es bueno en ella perdura. Lo que es
errneo es casi seguro que perecer. Lo bueno queda como base sobre la que
se han de edificar nuevas estructuras. Lo malo ser rechazado y archivado por el
laboratorio de los aos. Poco a poco la vieja doctrina se va minando. A menudo
las incrustaciones nuevas son tan graduales que su importancia es, al principio,
ignorada. (La naturaleza de la funcin judicial. Ed, Aray, pgs. 21 y 147.)
A pesar de ser tan necesaria hay un profundo desinters por las cosas
de la justicia en todas partes, principalmente entre nosotros. Se habla de la
justicia con desprecio o con indiferencia, y le negamos al juez el puesto que
debe tener en la sociedad. La justicia debe ser un motivo de inters para
el hombre.
2. LA FUNCIN JURISDICCIONAL DESDE EL PUNTO DE VISTA FORMAL
La funcin jurisdiccional desde el punto de vista formal alude a la or-
ganizacin constitucional que asigna la tarea de ejercer dicha funcin al Po-
der Judicial de la Federacin, fundamentalmente para preservar al Derecho.
La funcin jurisdiccional llamada tambin funcin judicial desde el punto
de vista formal, es la actividad que normalmente corresponde al Poder
Judicial.
"Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federacin, en una Suprema
Corte de Justicia, en tribunales de Circuito, colegiados en materia de amparo y
unitarios en materia de apelacin -yen juzgados de Distrito-. La Suprema Corte
de Justicia de la Nacin se compondr de 21 ministros numerarios y cinco super-
numerarios y funcionar en pleno o en salas. Los ministros supernumerarios for-
marn parte del Pleno cuando suplan a los numerarios. En los trminos que la
ley disponga las sesiones del Pleno y de las salas sern pblicas, y por excepcin
secretas en los casos en que as lo exijan la moral o el inters pblico. La com-
DERECHO ADMINISTRATIVO
55
petenca de la Suprema Corte, los perodos de sesiones, el funcionamiento del
Pleno y de las Salas, las atribuciones de los ministros, el nmero y competencia
de los Tribunales de Circuito y de los jueces de Distrito y las responsabilidades en
que incurran los funcionarios y empleados del Poder Judicial de la Federacin,
se regirn por esta Constitucin y lo que dispongan las leyes. La ley fijar los
trminos en que sea obligatoria la jurisprudencia que establezcan los Tribunales
del Poder Judicial de la Federacin sobre interpretacin de la Constitucin, leyes
y reglamentos federales o locales y tratados internacionales celebrados por el Es-
tado mexicano, as como los requisitos para su interrupcin y modificacin. La
remuneracin que perciban por sus servicios los ministros de la Suprema Corte,
los Magistrados de Circuito y los Jueces de Distrito no podr ser disminuida du-
rante su encargo. Los ministros de la Suprema Corte de Justicia slo podrn ser
privados de sus puestos cuando observen mala conducta, de acuerdo con el proce-
dimiento sealado en la parte final del artculo 111 de esta Constitucin o previo
el juicio de responsabilidad." Artculo 94 de la Constitucin.
El artculo 1 de la Ley orgnica del Poder Judicial de la Federacin,
adems de las autoridades antes sealadas, enumera: el Jurado popular y
los Tribunales de los Estados, del Distrito Federal, en los casos previstos
por el artculo 107, fraccin XII de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, y en los dems que, por disposicin de la ley, deben
actuar en auxilio de la justicia federal.
Por excepcin el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo realizan mate-
rialmente actos jurisdiccionales. Estos casos son por lo que se refiere al
Poder Legislativo, el artculo 71, fracciones V y VII de la Constitucin,
el artculo 76, fracciones V, VI Y VII de la Constitucin. Y por lo que se
refiere al Poder Ejecutivo, cuando interviene en las numerosas controversias
agrarias, obreras, fiscales y laborales de los servidores pblicos,
No podemos llamar funcin jurisdiccional a la facultad que tiene la
Suprema Corte de Justicia -de acuerdo con el artculo 97 constitucional-
para nombrar a los magistrados de Circuito y a los jueces de Distrito.
Esta dispersin de funciones es lo que nos obliga a estudiar la funcin
jurisdiccional, en su sentido material.
3. LA FUNCIN JURISDICCIONAL DESDE EL PUNTO DE VISTA MATERIAL
Si el criterio formal nos resulta insuficiente para caracterizar a la funcin
jurisdiccional, es necesario emprender otro camino y considerar el criterio
material, es decir, prescindir del rgano que realiza la funcin y detenernos
en los elementos propios, lgicos O .naturales del acto jurisdiccional.
Entre el acto legislativo y el acto jurisdiccional, la diferencia, en prin-
cipio, es desde luego evidente. El primero es creador de situaciones jurdicas
generales, en tanto que el segundo, es creador de una situacin jurdica par-
ticular
4 Histricamente la funcin administrativa y la funcin jurisdiccional estuvieron li-
gadas en aquellos regmenes en que el poder se concentraba en una persona o entidad.
56 ANDRS SERRA ROJAS
La diferencia es ms difcil de sealar entre el acto administrativo y el
acto jurisdiccional, porque ambos son ejecutivos, creadores de situaciones
jurdicas individuales, hasta hacer pensar a algunos autores que no difie-
ren estas funciones. "Hacer las leyes, hacerlas ejecutar, me parecen, en buena
lgica, dice Berthe1emy, trminos entre los cuales, o al lado de los cuales,
no hay lugar vado, el acto particular de interpretar la ley en caso de con-
flicto, forma necesariamente parte del acto general de hacer ejecutar la ley."
La funcin jurisdiccional es una actividad del Estado subordinada al
orden jurdico y atributiva, constitutiva o productora de derechos, en los
conflictos concretos o particulares que se le someten para comprobar la vio-
lacin de una regla de derecho o de una situacin de hecho y adoptar la
solucin adecuada.
La finalidad del acto jurisdiccional es declarar imparcialmente el dere-
cho en los casos controvertidos o de conflictos que son de su competencia.
Es una actividad de ejecucin de la ley hecha por el Poder Judicial, pero
que responde a motivos, efectos y fines diversos de los fines administrativos.
La importancia de las formas contenciosas del proceso es manifiesta. En
todo acto jurisdiccional estamos en presencia de un conflicto de intereses,
que amerita la intervencin judicial para mantener '0 declarar el derecho
o la naturaleza del derecho controvertido. Establecida .la litis -en resulta-
dos o hechos y en consideraciones jurdicas-, ofrecidas las pruebas, la sen-
tencia es la culminacin de ese proceso.
La naturaleza jurdica de la sentencia descubre la intencin de la ley
y la aplica al caso en debate como objeto exclusivo de la resolucin. El
juez acta de acuerdo con la lgica jurdica. en forma anloga a la silogs-
tica. La sentencia altera el orden jurdico. Al producir nuevos efectos jur-
dicos que no se encontraban en el derecho original de las partes. Tal es el
caso del artculo 529 del cdigo de procedimientos civiles del Distrito Fe-
deral. La accin para pedir la ejecucin de una sentencia, durar diez aos,
contados desde el da en que venci el trmino judicial para el cumplimien-
to voluntario de lo juzgado y sentenciado.
La autoridad de cosa juzgada al establecer la verdad legal y los medios
efectivos para realizarla, define el derecho, lo estabiliza y concreta, con efi-
cacia definitiva. Uno de sus caracteres es restablecer el orden jurdico viola-
do. -"Res iudicata proveritate pro lege habetur" Pero, adems, proveerlo de
toda la eficacia que se requiere para su cumplimiento, para sancionar o resar-
cir los daos causados, con el pago de daos y perjuicios.
El acto jurisdiccional es imparcial, hace cierto y estable el derecho du-
doso o incierto.
Ms tarde razones histrico-polticas y la divisin del trabajo dieron autonoma a la
y al juez. Sin embargo, la influencia del Poder Ejecutivo sobre el Poder
j ud icial es mamflesta en pases como el nuestro.
DERECHO ADMINISTRATIVO
4. NATURALEZA JURDICA DE LOS ACTOS DE JURISDICCIN VOLUNTARIA
57
Los actos de jurisdiccin voluntaria son aquellos actos, sin litigio o conflicto,
en que interviene el juez en un procedimiento especial, para tutelar el orden
jurdicc,"
La jurisdiccin voluntaria tiene de caracterstico que en ella no se promueve
cuestin alguna entre partes determinadas; que es un procedimiento sin partes.
En ella las cuestiones que se decidan no tienen ni pueden tener un carcter con-
tencioso; es decir, no se refieren a asuntos litigiosos. (Anales de [ur. T. Tl, p{g. 501.)
"Las resoluciones practicadas en jurisdiccin voluntaria no constituyen cosa juz-
gada ni verdad legal, en virtud de que pueden ser modificadas por el mismo juez
que las provey." (Sem, [ud. Fed. T. 19, pg. 929, 5 ~ p.)
"Las resoluciones dictadas en jurisdiccin voluntaria, son actos fuera de juicio
y contra ellas cabe el recurso de amparo." (Tesis jurisprudencial nmero 615. Sem,
Jud. Fed.)
El concepto de jurisdiccin voluntaria es un concepto en proceso de desintegra-
cin o de transformacin. La misma denominacin es poco precisa y origina nume-
rosas contradicciones.
Aplicando nuestro criterio de anlisis de los actos jurdicos, decimos que la ju-
risdiccin voluntaria son actos formalmente jurisdiccionales, y materialmente ad-
ministrativos.
En trminos generales, y con los casos de excepcin inevitables, los actos de
jurisdiccin voluntaria deben salir del mbito de los tribunales judiciales y pasar
a la jurisdiccin administrativa. Con ello se contribuir grandemente a aliviar y
depurar a la accin judicial y reducirla a su autntica misin.
Los actos de jurisdiccin voluntaria son actos administrativos materialmente rea-
lizados por el juez.
Finalmente, la jurisdiccin voluntaria a que hacemos referencia, alude exclusi-
vamente a todos aquellos casos que se relacionan con la aplicacin de las leyes
administrativas y en ningn caso, a las relaciones entre particulares que son de la
competencia de los tribunales federales o locales segn la naturaleza de la accin.
5 Prieto Castro, Tratado de derecho procesal. T. 1, pg. 147, Madrid, 1952. Andrs
Sen-a Rojas, Teoria General del Estado, pg. 335.
SECCIN TERCERA
LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
1. La funcin administrativa.-2. La nocin formal y material de la fun-
cin administrativa.-3. Los elementos jurdicos de la funcin adrni-
nistrativa.-4. La funcin administrativa como funcin ejecutiva. Los
actos de Gobierno.-5. Los actos administrativos materiales.
1. LA F'UNCIN ADMINISTRATIVA
Los fines del Estado sealan los propsitos generales o metas por alean-
zar que se incorporan a los textos constitucionales y desarrolla la legislacin
administrati va.
El poder del Estado, unitario y coactivo, desenvuelve su actividad por
medio de las funciones del mismo. La competencia, atribuciones o cometidos,
constituyen la forma de ejercicio de las funciones. Las funciones del Estado
comprenden a la funcin legislativa que tiene como acto bsico la ley, a la
funcin administrativa el acto administrativo, y a la funcin jurisdiccional
a la sentencia.
Comprendiendo el criterio formal y el material decimos que la funcin
administratiua es la actividad que normalmente corresponde al Poder Ejecu-
tivo, se realiza bajo el orden jurdico y limita sus efectos a los actos jurdicos
concretos o particulares y a los actos materiales, que tienen por [inalidatl la
prestacin de un servicio pblico o la realizacin de las dems actividades
que le corresponden en sus relaciones con otros entes pblicos o con los
particulares, reguladas por el inters general y bajo un rgimen de polica
o control.i
La importante actividad que corresponde a la funcin administrativa es
encauzada por el derecho administrativo que forma el conjunto de normas
que rigen a la administracin pblica, a los servicios pblicos y dems acti-
vidades relacionadas con dicha funcin.
1 "JU1.!!;O razonable el criterio de que, cuando se defina el derecho administrativo, se
prescinda de definir simultneamente la funcin administrativa. Se trata de conceptos'
distintos. que deben analizarse separadamente y cuyo tratamiento conjunto slo tiende
a complicar las cosas, en virtud de las discrepancias que existen acerca de lo que ha
de entenderse por funcin administrativa." Miguel S. Marenhoff, Tratado de Der. Adm.
T. 1, prig. 133, ed. 1965.
58
DERECHO ADMINISTRATIVO
59
El Poder Ejecutivo se integra con todos los rganos a los que se enco-
mienda la funcin administrativa, que se resuelve en un conjunto de actos
administrativos de connotacin y alcance jurdicos muy variados. La fun-
cin administrativa consiste en tomar decisiones particulares, creadoras de
situaciones jurdicas concretas, bajo la forma de actos condicin y de actos
subjetivos y se encamina a la satisfaccin de las necesidades de inters
pblico.
El acto de la administracin pblica de mayor significacin y de efectos jur-
dicos principales es el acto administrativo o sea la determinacin de los derechos
y obligaciones de las pe1"Sonas jurdicas. Dice a este propsito Jean Rivero (Droi t
adm. 2 ~ ed. Dalloz, 1962, p. 833): "La actividad de la administracin pblica
como toda actividad humana, utiliza dos vas: la de la decisin, la de la operacin;
administrar es a la vez hacer los actos jurdicos que fijan los derechos y las obliga-
ciones respectivas de las personas jurdicas y los particulares y realizar la masa de
operaciones, tanto materiales como intelectuales, que exige la satisfaccin del in-
ters general." 2
La decisin administrativa se ve precedida por las operaciones y proce-
dimientos administrativos, que forman el conjunto de actividades materiales
e intelectuales, tcnicas, artsticas, cientficas, que anteceden o preparan la
decisin administrativa y las operaciones y procedimientos, de efectos jurdi-
cos secundarios encaminados a su cumplimiento o ejecucin y a la satis-
faccin del inters general.
No es suficiente que el Estado exprese su voluntad en la Ley, que es un
acto creador de situaciones jurdicas generales, es necesaria una organizacin
que ejecute la ley, que la concrete a los casos particulares, que la actualice
determinando el momento, modos y circunstancias de su aplicacin. Para este
propsito la administracin pblica dispone de medios jurdicos, tcnicos y
materiales que hacen posible esa determinacin particular o subjetiva de la
Ley.
Hans Kelsen 3 define la funcin administrativa en s, como un tipo de la
teora pura del derecho. "Los tres poderes que distinguen la teora tradicional
responden nicamente a tres pausas que el derecho positivo acenta particular-
mente." La funcin administrativa tiene a su cargo el concretar la ley, el particu-
larizarla para que de este modo se cumpla la voluntad del legislador o se cumplan
los fines del Estado; la accin administrativa provee el mantenimiento de los fines
2 Se puede entender el derecho administrativo como el derecho de la administracin
y en este sentido todo pas civilizado posee un derecho administrativo puesto que l
posee necesariamente un conjunto de reglas que rigen la accin de la Administracin.
Vedel, ob, cit., 1961, pg. 45.
3 Para Kelsen la funcin administrativa es siempre creadora de derecho y de ma-
nera absolutamente comparable a la (uncin legislativa. Tanto la funcin legislativa como
la funcin administrativa son creadoras de derecho. Por otra parte, las normas jurdicas
comprenden lo mismo a las normas individuales como a las reglas de derecho general,
es decir, entre la regla general y la aplicacin individual que puede ser hecha, no hay
una separacin tajante, sino un grado progresivo.
60 ANDRS SERRA ROJAS
pblicos, llevando sus determinaciones a los casos particulares. Administrar no es
slo aplicar la ley, sino perseguir un propsito de servicio pblico o de inters
general, que determina la esencia de la actividad del Estado.
La funcin administrativa puede ser estudiada desde el punto de vista
formal y desde el punto de vista material. El punto de vista formal u org-
nico, toma en consideracin el poder que realiza el acto administrativo, y
prescinde de toda otra estimacin; el punto de vista material, considera la
naturaleza interna del acto, definindolo con sus caracteres propios o na-
turales.
Las afirmaciones siguientes sealan los elementos de esta funcin:
a) Se trata de una funcin jurdica del Estado.
b) Los actos concretos que la comprenden, se realizan con vista a la
creacin y funcionamiento de un servicio pblico y al cumplimiento concreto
de los fines generales que la legislacin contiene.
e) La creacin de un orden jurdico administrativo, llamado Derecho
Administrativa, que se aplica a la Administracin pblica y a las personas
que establecen relaciones con ella.
2. LA NOCIN FORMAL Y MATERIAL DE LA 'UNCIN ADMINISTRATIVA
Desde el punto de vista formal, la funcin administrativa es la actividad
que normalmente realiza el Poder Ejecutvo. Esta definicin es, en buena
parte, aceptable, si nos atenemos a los principios contenidos en nuestra Cons-
titucin que concentra en dicho poder la casi totalidad de las facultades
administrativas. Berthelemy considera a la funcin administrativa como la
actividad del Poder Ejecutivo encaminada a la ejecucin de las normas
legislativas. (Ob. cit., pg. 1-11-547).4
Para determinar la naturaleza de la funcin administrativa, en este caso
la federal, se alude en forma exclusiva al rgano que realiza la funcin o
sea el Poder Ejecutivo Federal. Todos los actos jurdicos y materiales que
tiene a su cargo el Poder Ejecutivo Federal, se denominan actos" formal-
mente administrativos. (Ttulo JII, captulo IlI, artculos 80 a 93 de la
Constitucin.)
En el artculo 89 de la Constitucin se sealan en principio, las facul-
tades del Poder Ejecutivo Federal. Otros preceptos de la Constitucin am-
plan la esfera de competencia del mismo poder. Formalmente los actos
de los rganos administrativos, centralizados y paraestatales, se incluyen
en el concepto de funcin administrativa.
Este criterio es aplicable porque normalmente el ejercicio de la funcin
administrativa corresponde al Poder Ejecutivo. Sin embargo, debemos hacer
4 Walter Jellinek define a la funcin administrativa por exclusin diciendo: "Que es
la actividad del Estado o de cualquier titular de poder, que no sea funcin legislativa o
judicial." Definicin que no nos ofrece los elementos que puedan explicar la funcin
administrativa, ya que elude el problema.
DERECHO ADMINISTRATIVO 61
algunas consideraciones que nos revelan, en los textos constitucionales, dos
situaciones importantes.
a) Tanto el Poder Legisl ativo, como el Poder Judicial, realizan por ex-
cepcin -en casos muy limitados y precisos- actos que por su propia natu-
raleza son actos administrativos. Digamos el nombramiento de empleados
en ambos poderes; los problemas no contenciosos de lmites entre las enti-
dades federativas que conoce el Poder Legislativo; los actos de jurisdiccin
voluntaria de que tiene conocimiento el Poder Judicial.
b) Tambin resulta inconveniente llamar actos administrativos a los
actos que tienen una naturaleza jurdica diversa, aunque sean realizados
por el propio Poder Ejecutivo. Los ejemplos que se pueden indicar son: el
ejercicio de la facultad reglamentaria, que es materialmente legislativa; y
la resolucin de controversias en materia agraria, obrera, fiscal y de aplica-
cin del Estatuto de los Trabajadores al Servicio del Estado, que son actos
que materialmente corresponden a la funcin jurisdiccional.
La funcin administrativa es una de las funciones del Estado que se rea-
liza bajo el orden jurdico y limita sus efectos a los actos jurdicos concre-
tos y a los actos materiales que con ella se relacionan, que tienen por fi-
nalidad la prestacin de un servicio pblico o la realizacin de las dems
actividades que le corresponden, en sus relaciones con otros entes pblicos
o con los particulares, bajo un rgimen de polica."
No existe uniformidad en los autores para precisar el concepto de fun-
cin administrativa, desde el punto de vista material, por el contrario, se
ofrecen diferencias importantes entre las diversas opiniones que, desde luego,
nos revelan la importancia de una materia que se interna en tan complejos
aspectos de la vida social.
Estos criterios sostienen las tesis jurdicas siguientes:
Se define la funcin administrativa como la actividad del Estado en-
caminada a la ejecucin de las leyes."
En el propio texto del artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin, nos
encontramos que, adems de la tarea de ejecutar las leyes, corresponden al
Ejecutivo otras actividades que no pueden llamarse de ejecucin de las leyes.
Los autores distinguen la ejecucin de los principios constitucionales; y
la ejecucin de la legislacin ordinaria."
Las dos ms importantes orientaciones del Consejo de Estado francs se encami-
nan a relacionar el acto administrativo con los servicios pblicos, o con los actos de
derecho pblico.
6 Laubarlcre, ob. cit., pg. 155. Al referirse a la opinin de Carr de Malberg dice:
"Esta tesis no puede aceptarse. Una distincin material entre la ley, el acto administra-
tivo y el acto de jurisdiccin se impone por lo menos con respecto a la teora del
Derecho."
7 Georges Vedcl, ob, cit. Pro Unis. de France, Pars, 1961, pgs. 11 y 41. "La Cons-
titucin francesa actual no permite definir la actividad reglamentaria y de una manera
general la actividad administrativa como tendiente slo a la ejecucin de las leyes, por
amplio o reducido que sea el sentido dado a este trmino."
8 "La funcin administrativa es la funcin que el Estado realiza bajo un orden ju-
G2
SERRA ROJAS
El concepto de ejecucin es susceptible de una doble acepclOn: a) "La
actividad que se encuentra autorizada por una disposicin legal; b) O bien,
entiende por tal ejecucin la actividad necesaria dar efectividad o rea-
lizacin prctica a la norma legislativa." Bajo la primera acepcin se com-
prenden todas las funciones del Estado y en general, todos los aspectos de
la vida jurdica; en la segunda acepcin el concepto es demasiado estricto
para definir la funcin administrativa. En resumen la ejecucin de la ley
propugna el mantenimiento del orden pblico y de los servicios pblicos.
3. Los ELEMENTOS JURDICOS DE LA FUNCIN ADMINISTRATIVA
En la funcin administrativa antes definida nos encontramos con los ele-
mentos siguientes:
a) Es una funcin del Estado que la doctrina y la legislacin asignan, por
regla general, al Poder Ejecutivo Federal. El artculo 89 de la Constitucin
determina la competencia de este rgano.
Desde luego el elemento formal es imprescindible para conceptuar la funcin
administrativa. Los casos de excepcin que se ofrecen, no desvirtan su carcter
de principio general, y ni es tampoco obstculo que el Poder Ejecutivo tenga a su
cargo otras actividades. Vedel afirma que el derecho administrativo es el derecho
del poder pblico ejercido por el Poder Ejecutivo. Waline, reconociendo el m-
rito de esta definicin, la cual acepta (ob, cit., ed., pg. 5), seala dos obje-
ciones: 1. La administracin no es todo el ejecutivo; hay tambin el gobierno, lo
que hace ste es esencialmente diferente de la administracin; 2. Hay una funcin
gubernamental distinta de la funcin administrativa.
La funcin administrativa es la funcin que corresponde al Poder Ejecu-
tivo, por su propia tradicin y por los elementos que orientan la accin pro-
pia de este poder. Esta tesis se une a la opinin de algunos autores, como
Carr de Malberg y Waline, que no aceptan la distincin de funciones. "La
llamada funcin administrativa no existe, dice el primero, solamente son ac
tos administrativos aquellos que emanan de rganos administrativos."
b) Se realiza bajo un orden jurdico de derecho pblico. Las funciones
tienen como carcter general, la de desenvolverse dentro del orden jurdico.
Este orden tiene diferentes contenidos cuando se refiere a cada una de las
funciones del Estado.
Insistimos en que el Derecho administrativo establece un rgimen de
derecho pblico, aunque en algunas situaciones la doctrina discute si debe
rdico y que consiste en la ejecucin de actos materiales o de actos que determinan
situaciones jurdicas para casos individuales." Gabino Fraga, Derecho administrativo.
cd, 1977, pg. 63. Por su parte Jorge Olivares Toro (Manual de derecho administrativo.
1963, pg. 25) afirma: "Derecho administrativo es la parte del derecho pblico que
determina la organizacin y comportamiento de la administracin directa o indirecta
del Estado, en inters de la satisfaccin de las necesidades pblicas y disciplinando a
la vez sus relaciones con el administrado."
DERECHO ADMINISTRATIVO
63
o no aplicarse un rgimen de derecho privado como excepcin a la regla
general.
La sumisin al orden jurdico determina el rgimen aplicable, de dere-
cho pblico o privado. Es una funcin del Estado subordinada a la ley, por
la cual se crea una situacin de derecho subjetivo, que fija sus condiciones,
lmites y puede incluso revocarse, Toda ley administrativa realiza una deter-
minada finalidad. El desvo de poder se refiere a dar a la ley una finalidad
(1 ue no le corresponde.
c) La finalidad de la funcin se cumple con la actuacin de la autori-
dad, que lo hace de oficio y con iniciativa para actuar; la funcin adminis-
trativa no supone un conflicto preexistente, ni resuelve controversias. Cuando
el Estado acta es sujeto de la relacin sobre la que se incide, es parte intere-
sada. Los actos de la funcin administrativa tienen un objeto: la prestacin
de un servicio o la realizacin de actividades reguladas por el inters pblico.
d) La limitacin de los efectos jurdicos de los actos administrativos. La
funcin administrativa es una funcin prctica, concreta, particular, sus efec-
tos son limitados, circunstanciales. Por ello el reglamento no es un acto ad-
ministrativo, sino un acto materialmente legislativo, por su propia proyec-
cin general, a diferencia del acto administrativo, que es un acto de aplicacin
limitada. Actualizar la ley a los casos particulares es realizar una accin
administrativa.
Los lmites concretos de la funcin administrativa, individuales y particulares,
pone en relacin la ley y la voluntad del funcionario.
e) Los medios como Se realiza la [uncin. Debernos insistir con Gulick, que la
funcin administrativa tiene estas otras actividades: planear, organizar, aleccionar
al personal, dirigir, coordinar, uniformar y hacer los presupuestos.
Estos actos son: actos materiales )' actos jurdicos de efectos limitados. En la
teora realista del derecho corresponden a los actos jurdico-administrativos, el acto
condicin y el acto subjetivo.
f) El rgimen de policia o rgimen de control de todas las actividades admi-
nistrativas. El derecho administrativo hace intervenir una nocin, que es funda-
mental: el '"gimen de los poderes de polica. La funcin administrativa se realiza
por los medios de polica del Estado, sin los cuales, carecera de facticidad el orden
jurdico administrativo.
g-) La funcin administrativa implica la realizacin de todos los actos materia-
les como antecedentes del acto jurdico o como medios necesarios que hacen po-
sible el cumplimiento de la ejecucion de la ley.
4. LA FUNCIN ADMINISTRATIVA COMO FUNCIN EJECUTIVA. Los ACTOS DE
GOBIERNO
La funcin administrativa es designada bajo la denominacin de funcin
ejecutiva, pero el primer concepto es ms extenso y el segundo es de conte-
nido diferente. Se afirma que el Estado tiene dos tareas: hacer la ley y eje-
64
ANDRS SERRA ROJAS
cutarla, en este sentido el concepto de ejecucin comprende las dos funcio-
nes esenciales: la administrativa y la jurisdiccional.
La funcin gubernativa se aplica para calificar aquella actividad que pro-
ponindose aplicar las normas jurdicas generales y abstractas a los casos
concretos, no entra en lo dominios de la funcin jurisdiccional.
El acto poltico tiene sus elementos propios de caracterizacin y com-
prende varios aspectos:
a) Bien porque procede de un poder que acta como rgano poltico
en sus relaciones con los otros entes polticos; o
b) Bien porque afecta un derecho poltico de los ciudadanos.
De acuerdo con el criterio anterior, la doctrina distingue entre los actos
de direccin, iniciativa o encauzamiento y los actos de subordinacin deri-
vados o complementarios. La funcin poltica implica una libre iniciativa
para actuar dentro del orden jurdico, en tanto que la funcin administra-
tiva establece su relacin directa y necesaria con la ley de la cual deriva su
actuacin el funcionario. No es lo mismo considerar un problema poltica-
mente en su conjunto, en su unidad, en una accin general, que un pro-
blema administrativo que permite su concretacin o particularizacin. El
funcionario acta polticamente en uso 'de una facultad discrecional enca-
minada al aseguramiento del inters general. La accin administrativa se
encamina a la atencin de los servicios pblicos o satisfaccin de las nece-
sidades pblicas.
Queremos insistir en los elementos de la funcin administrativa y su
relacin con la funcin ejecutiva. En principio algunos autores determinan
la identidad entre lo administrativo y lo ejecutivo. La {uncin ejecutiva con-
creta el acto, pone los medios para su cumplimiento. Es la fase ltima de una
reaccin jurdica que culmina con un acto subjetivo. El acto administrativo
tiene un contenido mayor que el acto de ejecucin. Hay actos administra-
tivos que no es posible catalogarlos como actos de mera ejecucin de la ley."
Debemos. insistir en diferenciar el acto administrativo del acto de go-
bierno. El gobierno tiene a su cargo la direccin u orientacin de los rganos
del Estado. Cuando el gobierno decide adherirse a un organismo internacio-
nal, suscribir los acuerdos internacionales sobre el Mercado Comn de Lati-
noamrica, la Alianza para el Progreso y otros anlogos, estos actos corres-
ponden a la funcin gubernamental y no a la administrativa.
Hay normas o principios de poltica general que son indispensables para
sealar el rumbo de un gobierno, sus caractersticas, sus propsitos en la
accin de conjunto del Estado.
El Estado tambin administra dando servicios en sus planteles escolares,
en los hospitales, aplicando normas de polica y de trnsito, proporcionando
agua potable y otros menesteres que tiene a su cargo. La orientacin poltica
administrativa, porque de este modo, se intensifican o disminuyen sus acti-
9 Fernando Garrido Falla, Tratado de derecho administrativo. T. 1, pg. 10. IEP. Ma-
drid, 1958. "El repertorio temtico del derecho administrativo no es naturalmente el
mismo en el Estado abstencionista liberal que en el Estado providencia de nuestros das."
DERECHO ADMINISTRATIVO
65
vidades, se les da un sentido u otro, se realizan en un determinado lugar o
por el contrario se sealan otras zonas.
5. Los ACTOS ADMINISTRATIVOS MATERIALES
El mundo de las relaciones administrativas se desenvuelve en la realidad COll
la ejecucin de dos clases de actos: a) Los actos jurdicos, que producen efectos de
derecho, y b) Los actos materiales, que no producen efectos de derecho, y se con-
sideran simples desplazamientos de la voluntad. La concesin administrativa, el
contrato administrativo, el emprstito, la expropiacin por causa de utilidad p-
blica, son actos jurdicos que producen una modificacin del orden jurdico imperante.
Elaborar planos, diseos, grficos, copias mecnicas de diversa naturaleza, pres-
taciones materiales de servicios, manejo de correspondencia, manejo de aparatos
mecnicos y otros ms, son actos materialcs.t?
La escuela realista del derecho ha considerado que los actos materiales son actos
administrativos. Todo acto de esta naturaleza ejecutado por funcionarios y emplea-
dos, son actos especficos de la funcin administrativa. Con otra finalidad, Kelsen
tambin admite, que adems de ser una funcin administrativa comprende los actos
materiales, "porque stos constituyen en la escala de formacin del derecho, el
grado inferior, a aquel en que se detiene la concretizacin progresiva, es decir, doncle
aparece aun la ejecucin de la regla de derecho precedente, pero de ninguna ma-
nera la creacin de una regla nueva".
Andr de Laubadere hace esta reflexin: "Se ve mal porque todos los actos ma-
teriales tienen que ser necesariamente actos administrativos cuando tambin se
dan en las otras funciones. La verdad, en su opinin, es que solamente la mayor
parte de los actos materiales, son actos administrativos, porque el mayor nmero
de ellos se ligan al funcionamiento de los servicios administrativos." 11
10 Andr de Laubadere, Trait elementaire de droit administrati]. Deuxieme edition.
Pars, 1957. Lib. Gral, de Droit et jur., pgs. 151 y ss,
11 "Un acto material, no es ms, desde el punto de vista de la tcnica jurdica, sino
la condicin de la aplicacin a un individuo de un status legal o la condicin de ejercicio
de un poder legal. Nunca un hecho o accin material crea una situacin jurdica cualquiera."
CAPTULO III
LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL
1. La personalidad jurdica del Estado.-2. La personalidad jurdica de
la Administracin Pblica.-3. El concepto general de administracin.
4. La administracin como Ciencia, Arte y Tcnica.-5. La administra-
cin pblica.-6. La administracin privada y la administracin pblica.
7. Cmo se integra la administracin pblica federal.-S. Los elemen-
tos de la administracin pblica.-9. La administracin pblica y el De-
recho administrativo.-lO. Los objetivos de la administracin pblica.
11. Poltica y administracin pblica.-I2. Diversas formas que reviste
la administracin pblica federal.-I3. Importancia del estudio de la
administracin pblica.
1. LA PERSONALIDAD JURDICA DEL ESTADO
El concepto de Estado ofrece sentidos diversos y contradictorios en el
vocabulario poltico contemporneo. En su acepcin ms general y repetida
que viene de etapas anteriores, el Estado aparece como una comunidad
poltica o autoridad, formada por un poder soberano organizado sobre un
territorio determinado.
La teora tradicional mencionada alude a los elementos del Estado: te-
rritorio, poblacin y poder soberano. Las tendencias actuales consideran que
estas ideas no logran caracterizar al Estado, porque ste aparece en su sentido
real "como una unidad de accin", una dura realidad del mundo exterior.
Hermann Heller en su obra "La Soberana" indica que "la realidad mate-
rial que produce la unidad del Estado, consiste en que los individuos, de
hecho, coordinan sus actividades hacia metas comunes".
En un sentido contrario a estas teoras, el Derecho Constitucional ingls
y en otros aspectos el Derecho Norteamericano, estiman que "el Estado no
es una entidad reconocida por la Ley", ya que la personalidad se manifiesta
en otros rganos fundamentales, como la Corona, el Parlamento y otros.
Siguiendo el pensamiento de Michoud (La teora de la personalidad
moral), "la palabra persona jurdicamente designa a un sujeto de derecho,
es decir, un ser capaz de tener derechos que le pertenecen en propiedad y
las obligaciones correspondientes".
El reconocimiento del Estado como persona jurdica proviene del ideario
poltico alemn del siglo pasado. Estos principios fueron divulgados en
nuestro pas, a travs de las obras de Albrecht, Laband y Jellinek. La obra
67
68 ANDRS SERRA ROJAS
de este ltimo tratadista sirvi de texto en la Facultad de Derecho durante
varios aos, en la ctedra de "Derecho Pblico" sustituida por la "Teora
General del Estado". Sus afirmaciones se reflejaron en nuestro derecho po-
sitivo y en la Jurisprudencia.
En efecto, la personalidad internacional del Estado es reconocida plena-
mente por nuestro derecho. El artculo 104, fraccin 1 de la Constitucin
alude a los "Tratados celebrados por el Estado mexicano", en tanto que, el
artculo 89, fraccin X de la misma, faculta al Presidente de la Repblica
para "dirigir las negociaciones diplomticas y celebrar tratados con las po-
tencias extranjeras, sometindolas a la ratificacin del Congreso General".
Entre las facultades del Senado se mencionan, artculo 76, fraccin 1 "apro-
bar los tratados y convenciones diplomticas que celebre el Presidente de la
Repblica con las potencias extranjeras". El artculo 25 del Cdigo Civil
para el Distrito Federal y para toda la Repblica en materia federal men-
ciona a "la Nacin" como persona moral, en tanto que la Ley de Amparo,
artculo 9 ordena: "Las personas morales oficiales podrn ocurrir en de-
manda de amparo, por conducto de los funcionarios o representantes que
designen las leyes, cuando el acto o la ley que se reclamen afecte los intere-
ses patrimoniales de aquellos."
En el marco de estas ideas hemos venido afirmando que el Estado como
persona jurdica es detentadora de derechos y deberes, tiene actividad patri-
monial, celebra contratos, otorga concesiones y dems actos jurdicos, com-
parece ante los Tribunales y ostenta una reconocida personalidad de Dere-
cho Internacional, participando en la ONU, cuyo artculo 2 de la Carta,
reconoce que "La organizacin est basada en el principio de la igualdad
soberana de todos sus miembros". Los artculos 3 y 4 mencionan a los Es-
tados como miembros de la misma.
La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha man-
tenido durante largos aos, la discutida teora de la doble personalidad del
Estado, en tanto que la doctrina la rechaza y se orienta hacia la persona-
lidad nica del Estado.
De acuerdo con las ideas que corren en la literatura jurdico-poltica, lo
que se enjuicia propiamente es la personalidad del Estado. En efecto Garca
de Enterra y Fernndez (Curso de Derecho administrativo, pg. 23) expre-
san: "La personalidad del Estado en su conjunto es slo admisible en el
seno de la comunidad de los Estados (el Estado en cuanto sujeto de dere-
cho internacional en su relacin con otros Estados). Desde el punto de vista
del ordenamiento interno no aparece en cambio, esa personalidad un tanto
mstica del Estado, sino 'slo la personalidad propiamente jurdica de uno
de sus elementos:'
2. LA PERSONALIDAD JURDICA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Correlativo al problema de la personalidad jurdica del Estado en opi-
niones tradicionales no se reconoci la personalidad jurdica de la admi-
DERECHO AD.MINISTRATIVO
nistracin, la cual, para regular su actividad dispona de la personalidad
general del Estado. Esta tesis, que poco a poco va abandonando el pensa-
miento administrativo actual, se apoyaba en que "la funcin administrativa
es una funcin del Estado como personalidad jurdica".
Estas ideas se han venido superando dado que "para el Derecho admi-
nistrativo la administracin pblica es una persona jurdica" y an se dis-
tinguen varias personalidades de la misma. Adems se reconoce la persona-
lidad jurdica de los organismos descentralizados, creados por el Estado, por
medio de la Ley o por un Decreto del Ejecutivo, o por el derecho privado
en las empresas de participacin estatal.
Garrido Falla (Tratado de derecho administrativo, T. 1, pg. 336, 5 ~
edicin), afirma, por una parte que "la personalidad. del Estado es nica
y se refiere, desde luego, al conjunto de sus funciones"; por otra parte
agrega: "Esto es particularmente cierto desde el punto de vista de Derecho
Internacional, pero desde el punto de vista interno, la doctrina de la per-
sonalidad estatal slo tiene relevancia prctica normalmente en cuanto perso-
nalidad de la Administracin pblica."
La Ley espaola de Rgimen jurdico de la administracin pblica man-
tiene este principio: "La Administracin del Estado, constituida por rga-
nos jerrquicamente ordenados, acta para el cumplimiento de sus fines
con personalidad jurdica."
De acuerdo con nuestra estructura constitucional, artculos 27, 39, 40,
41 Y 115 de la misma, el Estado o Repblica representativa, democrtica,
federal, popular y soberana, se integra con tres entidades o personas jur-
dicas diversas: la Federacin, las Entidades Federativas y los Municipios.
Por lo que se refiere a la Federacin sta acta por medio de sus Po-
deres fundamentales. El organismo ms importante del Poder Ejecutivo Fede-
ral es la Administracin Pblica o conjunto de entes personalizados, regidos
1)01' el Derecho administrativo, Por eso slo hay derecho administrativo
cuando est presente la administracin pblica o los particulares actuando
por la misma, en los casos sealados por la ley.
De los rganos de la Federacin, la Administracin Pblica requiere de
varias personalidades en su actividad. Los dems Poderes: el Legislativo
y el 1udicial, como no mantienen relaciones directas con los particulares
que exijan la presencia de una personalidad jurdica definida, son de na-
turaleza diversa, ya que no la requieren.
Comentando una situacin constitucional cercana a la nuestra, Brewer-
Caras (Derecho administrativo, T. 1, pg. 375, Caracas) precisa:
"Pero cada una de estas tres personas jurdico-territoriales que conforman
el Estado, en el mbito interno actan como personas jurdicas entrando en
relacin con los particulares como sujetos de derechos titulares de un inte-
rs pblico, que gestionan, a travs de sus administraciones pblicas. De all
que se haya dicho que slo cuando el Estado acta como administracin es
verdadera y propia persona jurdica. Sin embargo, si bien ello es cierto, de
all no puede concluirse que el Estado no tenga personalidad jurdica. En
70
A.:\DR:S SERRA ROJAS
Venezuela la tiene en sus tres personas terri toriales (La Repblica, los Esta-
dos y los Munici pios) an cuando dicha personalidad jurdica se concretice
o materialice, normalmente a travs de sus Administraciones Pblicas."
La personalidad jurdica de la administracin pblica o con mejor ex-
presin de las administraciones pblicas) es "ya un principio generalmente
aceptado, sin que por ello se destruya la necesidad de una personalidad
jurdica internacional del Estado, de acuerdo con los principios constitu-
cionales.
3. EL CONCEPTO GENERAL DE ADMINISTRACIN
El concepto de "administracin" en su acepcin general, se refiere a
cualquier actividad privada o pblica."
La administracin es un proceso necesario para determinar y alcanzar
un objetivo o meta, por medio de una estructura que nos lleva a una accin
efectiva o esfuerzo humano coordinado y eficaz, con la aplicacin de ade-
cuadas tcnicas y aptitudes humanas.P
En su concepto tradicional "administrador" -del latn administrator,
compuesto de ad y manus y tractum-, se refiere al que trae o lleva en la
mano alguna cosa, hace algo o presta algn servicio -es la persona que
administra-s, es decir, que tiene a su cargo y bajo su custodia la gestin
de determinados bienes e intereses ajenos. El administrador decide los gas-
tos, estudia, comprueba, recauda los productos de los bienes cuya gestin
se le encomienda.
La doctrina administrativa distingue dos conceptos fundamentales de
administracin. El primer concepto se reduce a la funcin de administrar;
el segundo hace referencia a los diversos rganos a los que se encomienda la
funcin de administrar.
1 La brevedad de esta exposicin nos limita a no hacer alusin a los orgenes y des-
arrollo de la Ciencia de la Administracin en otros Estados, a las doctrinas para resolver
los problemas de esta disciplina y a la ecologa de las instituciones pblicas que indagan las
relaciones entre la administracin y el medio en que se manifiestan. De acuerdo con
nuestro programa insistiremos en los aspectos de la estructura administrativa, sus proce-
dimientos y el factor humano que las anima. De manera que situaremos estos problemas
en su relacin con las dems ciencias administrativas.
2 Georges Langrod, Tratado de Ciencia Administrativa, EscucIa Nacional de Admi-
nistracin Pblica, Madrid.
Luther Gulick y L. Urwick, Ensayos sobre la Ciencia de la Administracin, Escuela
de Administracin Pblica, Madrid, 1973.
Koontz y O'Donnell, Curso de administracin moderna, Libros Mac-Graw-HilI. Mxi-
co, 1973,
L'Administration Publique. Lib. Armand Coln. Pars. Recueil de textes, 1971.
Jos Galvn Escobedo, Tratado de Administracin General, 4 ~ ed. 1971. Dep, de
PubIs. del ICAP.
Wilburg Jimnez Castro, Introduccin al estudio de la teora administrativa. Fondo
de Cultura Econmica. Mxico, 3 ~ ed. 1968.
Wilburg Jimnez Castro, Administracin Pblica para el desarrollo integral. Fondo de
Cultura Econmica. Mxico, 1971.
DERECHO ADMINISTRATIVO 71
Cada da es mayor el campo de penetracin de la administracin p-
blica, la cual no slo construye carreteras, sistemas de riego, plantas elc-
tricas, escuelas y otros serVICIOS, sino que se erige en rectora de la vida
econmica. El ejemplo de la crisis de los energticos que ha obligado a
Estados tradicionalistas a la adopcin de polticas econmicas integrales,
que en muchos casos desplazan a la iniciativa privada.
Doctrinalmente se han venido distinguiendo dos campos en las relaciones de la
administracin privada y la administracin pblica:
a) Los actos de administracin, privada y pblica, estimados fuera de toda
consideracin jurdica; y
b) Los actos de administracin pblica sometidos ntegramente al Derecho ad-
ministrativo. El campo de este derecho se extiende gradualmente a travs de las
reformas constitucionales y de la accin legislativa, y la accin ejecutiva consiguiente,
que interviene en el proceso vital de satisfaccin de las grandes necesidades colectivas.
La administracin pblica aprovecha todas las experiencias de la admi-
nistracin en general, sus tcnicas, mtodos, principios y procedimientos, en
una constante labor de publicizacin de ellos."
"La administracin es universal en el mundo industrial moderno. Cualquier
organizacin industrial requiere tomar decisiones, coordinar actividades, manejar
personal, as como evaluar la ejecucin dirigida hacia objetivos de grupo. Nume-
rosas actividades de gerencia tienen su propia y particular forma de abordar tipos
especficos de problemas y se discuten bajo nombres tales como: administracin
agrcola, gerencia de hospitales, gerencia escolar, administracin gubernamental, ge-
rencia de ventas, gerencia de produccin y otros. Todas ellas tienen elementos
en comn." 4
En el sentido que analizamos, la administracin se concret principal-
mente a la gestin econmica o patrimonial subordinada de los particulares.
El derecho civil como otras disciplinas usa del trmino administracin para
sealar la actividad de una persona respecto de un patrimonio que no es
de su propiedad.
En cambio, en el derecho pblico, dice Ernest Forsthof'," es desconocida esta
referencia a un objeto ajeno, pues la administracin es referida a objetos propios.
Sin embargo, por lo que se refiere a nuestras instituciones nacionales de crdito
3 La nueva administracin federal. Publicaciones de la Escuela Nacional de Adrnims-
tracin Pblica. Estudio preliminar de Virgil R. Zimmennann. Pub. Barcelona, pg. XVI.
"Hasta comienzos del presente siglo el cambio administrativo en Estados Unidos, como
en cualquier otra parte, se produca por acrecencia casi enteramente. Un territorio en
expansin, el crecimiento de la industria y una conciencia social en desarrollo daban
lugar a exigencias de accin gubernamental que se satisfacan con la creacin de nuevos
organismos administrativos."
-4 Joseph L. Massie, "Bases esenciales de la administracin". Editorial Diana. Mxico,
pg. l I.
5 Ernest Forsthoff. Tratado de derecho administrativo, IEP, Madrid, 1958, pgs. 1213.
72
ANDRS SERRA ROJAS
hay posibilidad de una administracin referida a bienes del Estado como los fidei-
comises estatales, comisiones pblicas, etc., dominadas por el inters general.
El concepto de administracin ha evolucionado con amplitud, hasta sig-
nificar, de manera general, a la accin tcnica subordinada a determinados
principios, encaminada a cumplir con un fin o propsito, particular o p-
blico. La administracin y los grupos sociales cooperan para alcanzar deter-
minados objetivos. Tratndose de la administracin pblica estos objetivos
se refieren a fines de inters general. El concepto es tan general que bien
puede decirse que "toda persona entregada a una actividad en cooperacin
con otras trabaja en una administracion' v
Sin esas organizaciones la vida social sera ms complicada y desorde-
nada, lenta y atrasada y el hombre no lograra los propsitos para alcanzar
una vida mejor. Los organismos aludidos -por una accin demogrfica y
econmica creciente-s, multiplican y ensanchan sus metas, formando una
compleja red de relaciones sociales, econmicas y polticas. Los buenos re-
sultados se logran cuando unimos nuestros esfuerzos en forma cada vez ms
coordinada y unitaria, por esto, un necesario ideal del mundo moderno es
la tecniiicacin cientfica de la administracin.
Organizacin y administracin son dos conceptos que mantienen una es-
trecha relacin, pero su acepcin es diferente. Ordway Tead (El arte de la
administracin, p. 191) distingue esos conceptos en estos trminos:
"Una organizacin es una combinacin de los seres humanos imprescindibles,
maquinaria, bienes y pertenencias, materiales y tiles de trabajo, reunidos en una
cierta coordinacin sistemtica y efectiva, para alcanzar un objetivo deseado 'Y de-
finido. Pero cuando se habla de la organizacin, se hace referencia generalmente
al conjunto de personas que se han reunido para llevar adelante la empresa y a
las que se considera como entidad."
"Administracin es el proceso y rgano responsable de la determinacin de los
fines que una organizacin y sus elementos directivos deben esforzarse en conse-
guir, que establece amplios programas bajo los que debe actuarse y ofrece una
visin general de la continua efectividad de la operacin toda en consecucin de
los objetivos buscados."
Debemos precisar que los conceptos de administracin y de empresa g u a r ~
dan una estrecha vinculacin.
6 "Cuando dos hombres se ayudan mutuamente a mover una piedra que ninguno de
los dos puede mover por s solo, han aparecido los rudimentos de la administracin. Este
acto tan simple tiene dos caractersticas esenciales de la compleja maraa que se llama
administracin. Existe un propsito: mover la piedra, y hay una accin conjunta: varias
personas combinan su fuerza para hacer algo que ninguna de ellas podra hacer por s
sola. En su sentido ms amplio, administracin puede definirse como las actividades de
grupos que cooperan para alcanzar determinados objetivos." Herbert A. Simn, Donal
W. Smithburg y Victor A. Thompson, Administracin pblica. Eds. de la Universidad
de Puerto Rico, pg. 21.
DERECHO ADMINISTRATIVO 73
"La empresa es la unidad productiva o de servicio que, constituida segn as-
pectos prcticos o legales, se integra por recursos humanos, materiales y tcnicos,
valindose de la administracin para lograr sus objetivos."
Dentro del mbito de la empresa se desarrolla la administracin. No se
concibe una empresa sin organizacin o administracin, sea productiva o
de servicio.
"Entre el gobierno y la administracin pblica hay una unidad orgnica fun-
damental, que ningn estudio especializado debe ignorar. Ambos estn constituidos
por personas en accin; buscan lo que desean y necesitan, toman decisiones, actan
y reaccionan entre s en campos y con procedimientos que son pblicos por natu-
raleza. La administracin pblica moderna es, por supuesto, de un alcance ms
limitado. Se ocupa principalmente de la manera en que se lleva a cabo la poltica
pblica y la forma en que se prestan los servicios fundamentales." Harold F.
Alderfer. "La administracin pblica en las naciones nuevas." Ed, Paidos, 1970,
pg. 1I.
La Administracin privada y la Administracin pblica -por medio de sus r-
ganos directivos y de sus funcionarios y empleados-, realizan operaciones que tie-
nen por objeto alcanzar las metas que se han propuesto, utilizandos eros medios:
a) La Planificacin: que comprende la previsin, es decir, que puede hacerse;
h) Capacidad o medios econmicos disponibles o previsibles;
c) Organizacin, cmo va a hacerse:
(1) Direccin, ordenar que se haga; bajo principios econmicos, tcnicos y ju-
rdicos;
e) Ejecucin, que es la realizacin concreta de los fines sealados en sus le-
yes; y
f) Control, o examen de lo Tea lizado, para corregir deficiencias, errores e in-
suficiencias y para demandar responsabilidades a los infractores.
El profesor Joseph L. Massie (Bases esenciales de la administracin, Ed. Diana,
pg. 16) explica estos conceptos con precisin: "1. Tomar decisiones: el mtodo
por el cual un curso de accin es concientemente escogido entre las alternativas
disponibles con el propsito de obtener el resultado deseado; 2. Organizar: el sis-
tema por el cual se determina la estructura y asignacin de trabajos; 3. Asesorar:
la tcnica por la cual los gerentes seleccionan, entrenan, promueven y eliminan a
sus subordinados; 4. Planear: la actitud por la cual el gerente estudia el futuro
y descubre cursos alternativos de accin abiertos a l; 5. Controlar: el mtodo que
mide el desarrollo actual y lo gua hacia una meta predeterminada; 6. Comuni-
car: el plan por el cual las ideas se transmiten a otros con el propsito de obtener
el resultado deseado; 7. Dirigir: el procedimiento por el cual el desarrollo actual
de los subordinados se gua hacia metas comunes."
1. LA ADMINISTRACIN COMO CIENCIA, ARTE y TCNICA
La Ciencia de la Administracin -llamada por algunos autores sociologa
administrativa-, en la actualidad de validez y proyeccin universal, cons-
tituye una disciplina unitaria, formativa y bsica, que pertenece al grupo de
74
ANDRS SERRA ROJAS
las ciencias sociales. Con ella aludimos a un conj unto de conocimientos cien-
tficos, sistemticos, en proceso de formacin que analiza los principios ge-
nerales o verdades, caracteres, fines, mtodos idneos y el objeto propio
de un conocimiento que estudia a la administracin como una entidad, p-
blica o privada, al servicio de la comunidad."
La ciencia de la administracin moderna es de origen anglosajn y for-
ma un conjunto de conocimientos o informaciones vlidas, relativas a la
tcnica administrativa.
En una consideracin ms amplia se denomina a la ciencia de la admi-
nistracin como ciencia de la organizacin. El objeto de la misma, ms bien
que la actividad de administrador en sentido propio, es la determinacin
abstracta del mecanismo que la domina y de las modalidades de su funcio-
namiento.
El nmero de principios cientficos y tcnicos de que dispone la cien-
cia de la administracin es limitado y discutible, lo cual no impide afirmar
la existencia de dicha ciencia, aunque muchos de sus temas ofrezcan duda y
vacilaciones.
Hay ciencias administrativas en el sector pblico, como el derecho ad-
ministrativo, que estn muy adelantadas, pero pasan por la misma conside-
racin, de que son conocimientos relativamente nuevos, si los comparamos
con los siglos de evolucin que tienen otras disciplinas jurdicas, como el
derecho privado, aunque podemos afirmar con Terry que "siempre que
el hombre se ha propuesto una empresa ha estado presente el proceso ad-
ministrativo, si bien en distinto modo".
Tampoco quiere decir esto que la administracin no pueda aprovecharse
de los adelantos cientficos y tcnicos para hacer ms eficiente la labor
pblica. La metodologa cientfica en materia administrativa se realiza con
tendencia uniforme en todos los estados modernos.
Algunos autores afirman que la administracin es ms un arte que una
ciencia, ya que sta se reduce a un conocimiento general y el arte a su reali-
zacin hbil. La habilidad, pericia o apreciacin personal de los valores ad-
ministrativos para realizar ciertos principios temporales y la eficiencia para
lograr objetivos de bienestar personal. 8
Una medida administrativa puede tener mayor eficacia en un momento
7 Frederick C. Mosher y Salvatore Cimmino, Ciencia de la Administracin. Eds.
Rialph. Madrid, 1961, pg. 532. Fernando Garrido Falla, "La Administracin como objeto
de ciencias jurdicas y no jurdicas. Reo, de Ad. Pb. IEP, Madrid, nm. 23, mayo-
agosto, 1955, p. 139. Gustavo R. Velasco, El Derecho Administrativo y la Ciencia de la
Administracin, 1 v. Mxico, 1958, 50 pgs. Ordway Tead,. The art o/ Administration,
MacGraw HilI Book C. Inc, New York, 1 v., 223 pgs.
8 Paul Pigors y Charles A. Myers, Personnel Administration. MacGraw HilI. Thrd
Edition. Ncw York.
Harold Koonz, Cyril O'Donnell. Principles o/ management, Sccond edition. Whiley.
New York.
Feliciano Benvenuti, L'Organizacioni impropia della pubblica amministrazione. R. Di-
ritto Pubblco. Anno VI. 1956, pg. 968.
DERECHO ADMINISTRATIVO 75
dado y ser ms eficaz en un pas que en otro. Una poblacin ms desarro-
llada culturalmente facilita la aplicacin de los sistemas de administracin
pblica. Sobre todo al amparo de esta disciplina se han logrado los mejores
esquemas del trabajo administrativo, ambiciosos programas de perfecciona-
miento de las instituciones polticas y la preparacin adecuada del personal
administrativo para realizar los fines del Estado y de la sociedad.
Cuando el cuerpo de conocimientos acerca de la administracin, se pro-
pone indagar la naturaleza y objeto de ellos y su contenido especfico, por
medio de un mtodo riguroso que clasifica y valoriza con sentido universal,
los datos, formulando y probando hiptesis, axiomas o principios generales,
debemos afirmar que estamos en presencia de la Ciencia de la administracin.
En los estudios sobre administracin se precisa que el elemento esencial
de ella es la decisin. El desarrollo normal de una actividad administrativa
nos conduce a su tema fundamental que es la decisin.
.Mas para alcanzar este propsito que es la decisin, se necesita cono-
cer previamente los elementos bsicos que la forman, sin ellos sera inexpli-
cable la misma decisin. Se afirma razonablemente que la ciencia de la
administracin debe comprender los elementos que forman la decisin admi-
nistrativa. Analizar una decisin es descomponer los diversos elementos que
la integran y la explican. La ciencia de la administracin ofrece un inmenso
campo de factores que contribuyen a alcanzar la decisin administrativa.
Un jefe de empresa privada, un ejecutivo industrial, lo mismo que un jefe de
Estado, secretario de Estado o presidente municipal, deben, en su respectiva
esfera de competencia, formular sus propias decisiones. Es un proceso difcil
el organizar una fbrica y ponerla en accin con todos sus elementos, lo mis-
mo que construir un camino, una presa o una institucin nacional de crdito.
La habilidad y el conocimiento del empresario, pblico o privado, est
en saber manejar o aplicar esos diversos elementos y lograr el fin que se
ha propuesto, de acuerdo con la realidad social de un pas. Para tomar una
decisin es necesario conjugar todos los factores que la rodean, ya sean de
tipo didctico o de tipo psicolgico.
"En resumen, la administracin es un arte, porque rene un importante con-
junto de talentos especialmente dotados en pro de una creacin de colaboracin
que es trascendental para el gobierno del vivir civilizado de hoy. Esta accin abar-
ca la accin de numerosas organizaciones, por cuyo conducto la persona humana
est obteniendo muchas satisfacciones necesarias y legtimas." (Ordway Tead, El
arte de la administracin. 1. E. Pols., pg. 25.)
Se ha considerado a la administracin como una tcnica referida a la
administracin de cosas, en contraste con la administracin como Ciencia
referida a la administracin de personas.
La Tecnocracia es la aplicacin racional de la tcnica o conjunto de los
procedimientos y recursos ms adecuados, de que se sirve una ciencia o un
arte, para el logro de sus fines; en este caso referida a las tcnicas que deben
emplearse en los procesos de la administracin.
76
ANDRS SERRA ROJAS
Tambin se alude a este concepto cuando se transfieren funciones p-
blicas a administradores, empresarios, gerentes tcnicos, genricamente lla-
mados "managers tcnicos".
En este caso, la administracin -que comprende un mbito limitado de
la vida social-, requiere de los mejores y ms precisos medios para alean-
zar las metas que se proponen. Estamos en presencia de una tcnica de la
administracin.
En una ltima consideracin se ha estimado que la administracin in-
tegra una profesin. No hay duda de que el adelanto de esta disciplina
cubre aspectos profesionales importantes, ya que el administrador requiere
de un cuerpo de conocimientos especializados, que aplica a menudo, bajo la
presin de los factores sociales. Incluso origina nuevas ramas necesarias en
el mundo de los sectores privado y pblico, como el administrador de em-
presas y otros.
5. LA ADMINISTRACIN PBLICA
La Ciencia poltica es una disciplina que estudia la evolucin y carac-
teres de las instituciones polticas y la actividad poltica del hombre. Guar-
da una estrecha vinculacin con el Derecho constitucional que establece
una base general de organizacin y funcionamiento de los rganos funda-
mentales del Estado, y con el Derecho administrativo que lo desarrolla y
reglamenta.v
Nuestro estudio se circunscribe a los aspectos jurdicos de la Adminis-
tracin Pblica, que contrasta con los propsitos de los investigadores nor-
teamericanos que en forma notable han fijado su atencin a los aspectos no
jurdicos de esta materia.
El Derecho Administrativo estudia todos los pormenores de esa organi-
zacin, su detallado funcionamiento y en general el rgimen jurdico de la
actividad estatal. La Ciencia de la Administracin, antecede al propio De-
recho Administrativo.w
Todo problema de derecho administrativo comienza, por regla general,
siendo un problema de derecho constitucional. Determinada la situacin ju-
9 Como el campo de accin de la administracin pblica es tan extenso y complejo
se han elaborado numerosas opiniones sobre su verdadera naturaleza y se la ha conside-
rado como una ampla gestin econmica, como mantenedora del Estado y de sus fines,
como una coordinadora de las relaciones particulares o sustitutiva de ella o como un
sistema general de servicios pblicos. Como puede observarse, son diferentes ngulos bajo
los cuales se estudia la accin de la administracin pblica.
10 Miguel S. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo. Abeledo Perrot. Buenos
Aires, 1965. T. 1, pg. 93, afirma: "El acto de administracin corresponde a la actividad
'interna' de la administracin; el acto administrativo corresponde a la actividad 'externa' ",
y agrega: "La actividad 'externa' tiene por objeto la satisfaccin de los intereses p blicos,
cuya gestin le compete a la Administracin. La actividad 'interna' no tiene ese objeto,
sino el de lograr el mejor funcionamiento del ente."
DERECHO ADMINISTRATIVO 77
rdica constitucional, su desarrollo pormenorizado cae en el campl) del dere-
cho administrativo. El derecho constitucional establece la base indestructi-
ble, el derecho administrativo su ulterior evolucin.
Es a este derecho al que corresponde la descripcin y anlisis de la Ad-
minstracin Pblica, como rgano fundamental del Poder Ejecutivo Federal
de acuerdo con el Ttulo Tercero, Captulo JII, artculos 80 a 93 de nues-
tra Consti tucin.
El concepto de Administracin pblica se relaciona con las actividades
del sector pblico. Es un trmino que reviste sentidos diversos, siendo los
ms generales los siguientes: 11
a) La administracin en su sentido material u objetivo alude a la acti-
vidad o accin, es decir, al hecho mismo de administrar un negocio o admi-
nistrar los asuntos pblicos. Este ltimo concepto corresponde a la accin
o actividad administrativa.
b) La administracin en su sentido orgnico, subjetivo o formal, se re-
fiere al conjunto de rganos, servicios o actividades bajo la misma direc-
cin o consejo, a fin de perseguir una tarea determinada de inters privado
o pblico.
c) La administracin pblica moderna va ms all de la ejecucin de
la ley y se ha internado en el campo de la economa nacional determinan-
do la base, los medios y formas de su desarrollo.P
Leonard D. White, dice a propsito de este concepto: "la administracin p-
blica consiste en todo aquello que tiene como finalidad la aplicacin o realizacin
de la poltica nacional't.ts
Por su parte, J. M. Pfiffner, dice que "parece que la administracin pblica
consiste en llevar a cabo la obra del Gobierno coordinando los esfuerzos de los
11 "En ltimo anlisis, la efectividad de cualquier organizacin depende directamente
de la categora de los ejecutivos que asumen la direccin y toman las decisiones, y en la
administracin de nuestro gobierno federal, en donde las decisiones afectan a cada uno
de nosotros de tantas maneras importantes... es preciso que las decisiones... y los
ejecutivos ... sean los mejores de lo mejor." Marion B. Folsom, Las decisiones ejecutivas
ell las empresas y ell el gobierno, Ed. Pax-Mxico, 1964, pg. 161.
12 "Pues bien, de acuerdo con la doctrina preponderante en la actualidad, nos incli-
namos por una concepcin formal del objeto de esta rama del ordenamiento jurdico.
Tenemos en consecuencia, que realizar las siguientes afirmaciones: 1) La Administracin
Pblica consiste en el complejo orgnico y una serie de entes, los entes pblicos meno-
res, encuadrados en el poder ejcutivo. 2) Dichos rganos y entes realizan funciones
legislativas, jurisdiccionales y ejecutivas. Estas funciones constituyen la administracin
pblica en sentido objetivo. 3) A sensu contrario, no puede hablarse de una funcin
administrativa desarrollada por los rganos legislativos o jurisdiccionales. 4) Dentro del
Poder Ejecutivo se comprende tambin el Gobierno, por lo que no puede establecerse
una igualdad entre aqul y la Administracin Pblica." Rafael Entrena CUesta. "El con-
cepto de administracin pblica en la doctrina y el derecho positivo espaoles. Rev. de
Ad. Pb., Madrid. IEP. Nm. 32, mayo-agosto de 1960, pg. 55.
13 Leonard D. White, Introduction to the study oy public adminisiration, Fourth ed.
1946. The Ronald Press. Co. New York, I Y. 616 pgs.
78
ANDRS SERRA ROJAS
ciudadanos, en forma tal que puedan trabajar juntos con el fin de realizar aquello
que previamente se han fijado".14
Pierre Escoube nos ofrece una definicin ms amplia en estos trminos: "La
administracin pblica es el conjunto de medios de accin, sean directos o indi-
rectos, sean humanos, materiales o morales, de los cuales dispone el Gobierno
nacional para lograr los propsitos y llevar a cabo las tareas de inters pblico que
no cumplan las empresas privadas o las particulares y que determinan los Poderes
Constitucionales, legalmente dedicados a recoger y definir la poltica general de
la Nacin." 15
El fin de la administracin pblica es la realizacin del inters general
por medio de una accin desinteresada de todo propsito de lucro, que se
asegura con determinadas prerrogativas que establecen un rgimen jurdico
exorbitante del privado. Los particulares, por el contrario, actan en un pla-
no de igualdad jurdica y su finalidad es obtener un inters, ventaja o prove-
cho personal. Dentro de la tesis liberal el rgimen de la libre empresa es-
timula el lucro como impulso necesario de las instituciones econmicas,
sealando como actividades marginales los actos de filantropa o generosidad,
que se canalizan bajo la forma de fundaciones, asociaciones civiles o coope-
racin econmica.
Constitucionalmente no debemos olvidar que la administracin pblica es
una estructura poltica auxiliar del Poder Ejecutivo para la ejecucin de
la ley. Vedel ha sealado esta caracterstica afirmando: "La administracin
no es la nica tarea del Ejecutivo} pero la administracin es exclusivamente
la tarea del Ejecutivo." (Vedel, Droit administratif. Pars, 1961, pg. 17.)
La administracin pblica federal es una organizacin que forma parte
de la actividad del Estado. Depende directamente del Poder Ejecutivo Fe-
deral y se caracteriza por un conjunto de rganos centralizados y descon-
centrados y, por excepcin, descentralizados, que tienen a su cargo atender
legalmente las imprescindibles necesidades pblicas, organizadas en servicios
administrativos generales o en la forma de servicios pblicos.
La administracin pblica es una estructura poltico-jurdica reconocida en la
Constitucin. El artculo 69 de la misma ordena que el presidente de la Repblica
rinda al Congreso de la Unin, un informe sobre el estado general que guarda la
administracin pblica del pas.
La administracin pblica o conjunto de instituciones administrativas,
comprende toda la actividad estatal, salvo las funciones legislativas, judicial
o la de gobierno.
Tiene a su cargo la ejecucin concreta de la ley por medio de actos ju-
rdicos o materiales. Los rganos pblicos deben tener sealada legalmente
su competencia en forma expresa. Materialmente la ley puede atribuir, por
14 .Tohn M. Pfiffner, and R. Vaneo Presthus, Public administration. Third ed.
1; Pierre Eseoube, Introduccin a la Administracin Pblica. Material de trabajo de
la Escuela Superior de Administracin Pblica de Amrica Central, 1954.
DERECHO ADMINISTRATIVO 79
mera excepcin, la facultad de realizar actos administrativos a los otros
poderes.
No todos los fines del Estado corresponden a la Administracin Pblica
Federal, porque la distribucin de competencias en nuestro rgimen federal,
asigna tareas a otros rganos pblicos -federales, locales o municipales-, y
a los propios particulares. Algunas personas llaman -a mi juicio sin razn-,
"fines de la Administracin Pblica" a los fines del Estado que aquella tiene
a su cargo. Una reforma constitucional puede asignar un fin del Estado, a
cualquier rgano del poder pblico, sin que por ello pierdan su carcter
de tales. La administracin pblica es un aparato u organizacin al servi-
cio de los fines que la ley le seala. Hoy pueden ser unos, maana pueden
ser otros.
El derecho administrativo surge como la rama del derecho pblico que
regula a la administracin pblica, en este sentido es la que ejerce la funcin
administrativa.
La administracin pblica es una entidad. constituida por los diversos r-
ganos del Poder Ejecutivo Federal, que tienen por finalidad realizar las
tareas sociales, permanentes y eficaces de inters general, que la Constitu-
cin y las leyes administrativas sealan al Estado para dar satisfaccin a las
necesidades generales de una nacin.
La tarea de ejecutar las leyes administrativas federales, no agota todos
los actos de la Administracin Pblica. El concepto de "ejecutar" es ms
reducido que el de "administrar".
En nuestro rgimen actual, interesa sealar el complejo de los fenme-
nos administrativos, originados a partir de la Consti tucin de 1917, con la
constante intervencin del Estado en los procesos de la vida social, econrni-
ca y poltica. Es por ello que preocupan los problemas de organizacin,
tanto en el sector pblico, como en el privado, as como el aspecto humano
que envuelve todas esas situaciones que se denomina "las relaciones p-
blicas".16
No es la administracin pblica una nave sin rumbo fijo, en la que cada
gobernante hace lo que quiere, imponiendo su voluntad o su capricho con
detrimento del desarrollo nacional. Hoy la Ciencia de la Administracin
orienta al gobernante a elaborar y discutir programas y planes, a coordinar
todos los elementos de que dispone, para una mayor productividad, y sobre
todo al manejo de una tcnica eficiente que le permita formular una deci-
sin administrativa favorable al inters general.
Estas actividades que son de organizacin, colaboracin, coordinacin y
sistematizacin para realizar determinados fines, se concentran bajo la forma
de empresas que son unidades de la produccin constituidas sobre la base del
capital en manos de particulares o de entidades pblicas.
En el mundo de los negocios privados y pblicos, administrar equivale a
la adopcin de mtodos de organizacin y manejo de una empresa, varian-
JI\ Hcnri Fayol, Administration industrelle el gencrale. Dunot. Paris, 1962, pgs. 12.
80
ANDRS SERRA ROJAS
do el rgimen, los rganos directivos y ejecutivos que la administran y los
fines que se proponen. A los directivos de la administracin les incumbe la
responsabilidad de las decisiones que se tomen y la poltica que todo orga-
nismo debe seguir.
No estamos en presencia de actividades econmicas exclusivas porque
trascendiendo del sector de la iniciativa privada al campo del Estado, nos
encontramos con una organizacin general, que llega a comprender los prin-
cipales rdenes de una sociedad. La empresa magna que es el Estado, re-
quiere de una administracin de maY01'es proporciones y abarca, a su vez, la
totalidad de las empresas pblicas de su territorio, subordinando a las em-
presas privadas a una poltica general, porque no debe olvidarse que el Es-
tado es el ms importante promotor de la economa nacional.n
Un examen amplio de nuestra organizacin administrativa federal y de
los grupos de trabajo de la iniciativa privada, nos revela la presencia de nu-
merosas instituciones, que tienen a su cargo el estmulo del desarrollo eco-
nmico y social de la Repblica. En ellas nos encontramos con rganos de
diversa naturaleza, tales como asambleas, consejos de administracin, conse-
jos tcnicos, directores generales, directores ejecutivos, jefes de departamen-
tos especializados, de oficina, de seccin y otras denominaciones.
6. LA ADMINISTRACIN PRIVADA Y LA ADMINISTRACIN PBLICA
Observemos cmo funciona el sector privado que forman los comercian-
tes, industriales, profesionistas, etc. Un grupo de personas unen capitales y
esfuerzos, los ordenan y coordinan, para alcanzar los mejores resultados po-
sibles. Es la accin humana encaminada a lograr los rendimientos ms tiles.
Actan con un propsito de cooperacin social cuando extienden su accin
en beneficio de sus trabajadores. Estamos en presencia de la administracin
privada.
Veamos ahora cmo trabaja el sector pblico. Adems de aquella labor,
su organizacin tiene metas ms generales y desinteresadas y se encaminan
a la proteccin del inters general. La organizacin del Estado debe ser efi-
ciente y dar al pblico el servicio adecuado a las necesidades que satisfacen.
17 Para orientarse en las materias indicadas recomendamos las siguientes obras: E. N.
Gladden, Principi essenziali della pubblica amministrazione. Giuffre, ed. 1961, 1 v. 320 pgs.
Frederick C. Mosher y Salvatore Cimmino, Ciencia de la Administracin, Eds. Rialp, S. A.,
Madrid, 1961, 1 v. 577 pgs. Rafael Bielsa, Ciencia de la Administracin, Depalma, Ed.
Buenos Aires, 1955, 1 v. 622 pgs. Leonard D. White, Introduction to the study of public
Administration, The-Macmillan Co. New York, Fourth ed, 1954, 1 v. 531 pgs. Herbert
A. Simon, Donald W. Smithburg y Victor A. Thompson, Administracin pblica, Univer-
sidad de Puerto Rico, 1956, 1 v. 55 pgs. James Burham, The managerial reuolution, The
John Co. Inc, New York. M. Waline, DroitAdministratif, 9,!, ed., 1963, Sirey, pg. 1.
Ren Verdot, La notion d'acte d'administration en droit priv jrancais, Lib. Gen. de D.
et de Jur. Pars, 1963, 1 v. 302 pgs. R. Entrena Cuesta, El concepto de administracin
pblica. Rev. Ad. Pb. nm. 32, mayo-agosto 1960, pg. 58. Pedro Muoz Amaro, Intro-
duccin a la administracin pblica, F. C. Ec. Mxico, T. 1, pg. 44.
DERECHO ADMINISTRATIVO 81
Esa organizacin pblica y la accin que desarrolla se denomina la admi-
nistracin publica.s
En ambos casos esas organizaciones pblicas y privadas, disponen de
una administracin que une los esfuerzos humanos para lograr metas pre-
determinadas. La administracin en el sector privado y en el sector pblico
aparece como el conjunto de actividades ordenadas sistemticamente para
realizar un propsito comn. Se ha afirmado, con razn, que "esa facultad
de administracin u organizacin es la ms alta facultad de la mente hu-
mana". (Adams Brooks.)
La administracin es accin, servicio y seguridad, por consiguiente, en
cualquier grupo que se proponga realizar una determinada finalidad, surge
la necesidad de administrar, es decir, programar, realizar prcticamente, pla-
nificar, resolver problemas de personal y otros anlogos.
Hay principios que han brotado del campo de la actividad privada y
pasan ms tarde al campo de la administracin pblica y viceversa. El Es-
tado reproduce muchas formas de la vida comercial e industrial creando
instituciones anlogas a las privadas, de este modo se empea en aplicar a
su propia organizacin pblica, los mismos principios de la administracin
privada.
Petrleos Mexicanos, los Ferrocarriles Nacionales, la Compaa Mexicana
de Luz y Fuerza Motriz, S. A., fueron empresas privadas que la ley nacio-
naliz o mexicaniz. En general las empresas descentralizadas estn some-
tidas a un rgimen de Derecho Pblico, aunque en sus relaciones con los
particulares se gobiernan, en algunos aspectos, por el Derecho Privado. En
las empresas de participacin estatal el rgimen es mixto, se gobiernan por
el Derecho Privado, salvo la intervencin oficial en la integracin de sus
Consejos, la intervencin de las Secretaras o Departamentos a los que corres-
ponda el sector, que controlan y vigilan la accin de los organismos des-
centralizados y empresas de participacin estatal.
Sin embargo, debemos precavernos de hacer una equiparacin total, pues
aun cuando guardan ciertas similitudes evidentes, la administracin pblica
se gobierna por principios de derecho pblico, en atencin a los fines que
tiene a su cargo.
Las diferencias entre la administracin pblica y la administracin pri-
vada pueden precisarse en el sentido de que la institucin privada persigue
un propsito de lucro y la satisfaccin de un inters particular, en tanto
que la administracin pblica se justifica por los intereses generales que la
ley le confa. Mas ambas administraciones aspiran a propsitos semejantes
como la eficacia, el rendimiento y la productividad.t''
18 Roger Bonnard, Droit adm. 1955. Cap. VII. Seccin 11.
19 Laureano Lpez Rod, Administracin Pblica y Administracin Privada. Estudios
Jurdico-Sociales en homenaje al profesor Luis Legaz Lacambra. Universidad de Santiago
de Compostela, 1960, pg. 949.
11
82 ANDRo:S SERRA ROJAS
Otros aspectos importantes de diferenciacin son los siguientes:
a) Hay tareas y controles que el Estado lleva a cabo exdusivamente con su
organizacin.
b) La tarea gubernamental es enorme, compleja, difcil y dominada por el in-
ters general, a travs de la cual el Estado ejerce una accin tutelar.
e) La imparcialidad, desinters y la equidad condicionan la conducta admi-
nistrativa.
el) El gobierno es responsable ante el pueblo, de quien recibe los medios eco-
nmicos para su conservacin, desarrollo y superacin.
e) El Estado representa un poder inmenso de coaccin.
f) La eficiencia, uniformidad y estabilidad de una entidad gubernamental no
debe medirse por sus ingresos y gastos, sino por la calidad e intensidad con
que se realicen los propsitos pblicos,
El desarrollo del Estado moderno seala una aceren constante en los
asuntos que proverbialmente correspondan a la iniciativa privada. Las re-
uniones de banqueros, industriales, comerciantes, los grupos polticos de opo-
sicin, y aun la propia autocrtica del Gobierno significan una reclamacin
insistente en contra de las intromisiones indebidas del Estado, para que li
mite su accin a aquellos casos en que la iniciativa privada no quiera, no
pueda o resulte nociva o insuficiente su actividad, pero tambin los grupos
progresistas sealan la necesidad de mayores intervenciones del Estado, ante
el apremio de las grandes carencias nacionales.
La administracin privada cada da es menos privada si se piensa que la
economa de un pas forma un todo de vinculacin necesaria entre el Estado
y los particulares. La nacionalizacin del sistema bancario, de los trans-
portes, la industria siderrgica, y otros renglones de la vida nacional, son
temas sujetos a la polmica, pero que cada da se acercan ms a su publ i-
cizacin. En nuestros das y abrindose paso en la controversia universal, se
perfila la idea de una economa de organizacin, que comprende la totali-
dad de la estructura social, democrticas ideas que por otra parte se mano
tienen alejadas de cualquier sistema radical.
7. CMO SE INTEGRA l.A ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL
Corresponde a la administracin pblica llevar a cabo, concreta, conti-
nua y espontneamente, la ejecucin de las leyes administrativas que en-
cierran los fines de inters general y que se traducen en mandar como auto-
ridad y servir como administrador. De este modo atiende, en el estricto marco
de su competencia, a las grandes necesidades de nuestra sociedad, por me-
dio de una organizacin adecuada y con una actividad cada vez ms intensa.
En principio los funcionarios de eleccin popular toman las decisiones
fundamentales, que han de desarrollar las autoridades administrativas: el Po-
der Legislativo Federal emitiendo las leyes, como principios jurdicos gene-
rales; y el Poder Ejecutivo Federal, auxiliado por los rganos supremos del
DERECHO ADMINISTRATIVO 83
gobierno, fijando la poltica general o direccin del Estado hacia sus metas
bsicas y la ejecucin de las leyes. Al Poder Judicial de la Federacin le
incumbe la declaracin del Derecho en las controversias que se le plantean.s?
El Poder Ejecutivo Federal y la administracin pblica se identifican en
muchos aspectos con la obra gubernamental, aunque hay casos de excep-
cin a esta regla.
Para darnos cuenta de la enorme significacin del rgano administrativo,
debemos informar que slo un pequeo porcentaje, no mayor del cinco por
ciento de la actividad total del Estado, corresponde a los otros Poderes y la
casi totalidad de esa labor a la funcin de gobierno y administracin.
De acuerdo con el rgimen del Estado Federal Mexicano, la administra-
cin pblica se desenvuelve en varias importantes administraciones, entre
ellas la administracin pblica federal, la de las entidades federativas y las
administrativas municipales.
La administracin pblica federal cumple sus funciones por medio de un
conjunto de rganos jurdicos centralizados, desconcentrados y paraestatales,
sujetos a normas jurdicas especficas en las cuales se precisa su organiza-
cin, su funcionamiento y sus medios de control, de acuerdo con la ley
orgnica de la Administracin Pblica Federal D. O. F., del 29 de diciem-
bre de 1976.
A estos rganos oficiales se unen las empresas privadas de inters gene-
ral y las dems entidades que cooperan en la realizacin de una finalidad
pblica.
Entre los rganos centralizados se cuenta a las Secretaras de Estado, a
los departamentos administrativos y a las dems entidades a las que hare-
mos referencia ms adelante. Personas pblicas, autoridades administrativas
y los servidores pblicos forman la estructura de la organizacin adminis-
trativa, artculos 10 y siguientes de la ley citada.
Los rganos desconcentrados se sitan en el rgimen de la centralizacin
administrativa y se caracterizan por estar dotados de ciertas facultades ex-
clusivas que les permiten un mejor desenvolvimiento, sin romper totalmente
los vnculos de la jerarqua administrativa, artculo 17 de la ley citada.
Los rganos paraestatales mantienen un rgimen jurdico especial que
les permite actuar con determinada autonoma orgnica y tcnica, mante-
niendo con el poder central las estrictas relaciones de control referidas a la
poltica general, econmica y administrativa del Estado, artculos 45 y si-
guientes de la ley citada.
:''0 Jos Mara Boquera Olivero "Derecho administrativo", vol. 1, pg. 76, I. de Ad.
local afirma: "La ciencia de la administracin, al menos desde la perspectiva del Derecho
administrativo, es el conjunto de conocimientos relativos a la organizacin de las colec-
tividades humanas superiores y como tal guarda con aqul unas relaciones que vamos a
examinar. El anlisis histrico de estas relaciones nos ayudara a precisar el contenido
de la Ciencia de la Administracin."
84
ANDR{S SERRA ROJAS
8. Los ELEMENTOS DE LA ADMINISTRAC:\' PBLICA y EL DERECHO
ADMI:\'ISTRATIVO
El punto de partida para analizar el conjunto operativo de la adminis-
tracin pblica se apoya en esta consideracin: la aclministracin pblica es
un conjunto de meclios de accin. Esta actividad no puede confundirse con
la actividad poltica o teleolgica. A este respecto Wilson nos dice que la
administracin pblica concierne a la accin o sea al aspecto operativo del
Gobierno.
El profesor Escoube, en su obra, contesta a la pregunta de cules son los ele-
mentos de que dispone la administracin para lograr su finalidad, 'diciendo que
estos elementos son de cuatro clases:
a) Estructuras, b) Procedimientos, e) De material, y d) De personas.
a) M ortologa de la administracin o estudio de las estructuras gubernamentales.
Para explicar por qu la administracin pblica es un conjunto de estructuras
o de organizaciones, es suficiente revisar el Presupuesto anual de Egresos de la
Federacin y observar las numerosas dependencias a quienes se encarga la realiza-
cin de los fines pblicos.
Entre las oficinas mayores estn las Secretaras, Departamentos administrativos,
Oficialas Mayores y las Direcciones Generales y otros organismos cuyo estudio jur-
dico haremos ms adelante. La complejidad de los problemas modernos exige la
especializacin continua. Obsrvese la ley de secretaras y departamentos, y otras
que han sufrido modificaciones.
En algunos Estados esta especializacin se ha intensificado como en el caso de
la Unin Sovitica en donde funcionan numerosas secretaras de Estado, dedicadas
a asuntos muy diversos.-
En otros pases -como los Estados Unidos de Norteamrica- la especializacin
no ha multiplicado las secretaras, sino que se han creado numerosas Commissions
o dependencias de naturaleza variada, a quienes se encarga de asuntos o materias
muy especializadas, como la Comisin del Valle de Tennessee y otras instituciones
semejantes.
b) La dinmica de la administracin.
El segundo de los elementos de la administracin son los procedimientos admi-
nistrativos. "Por estas palabras: procedimientos administrativos, hay que entender
no los actos cumplidos por la administracin pblica para lograr sus objetivos, sino
las normas jurdicas a las cuales las actividades administrativas deben ajustarse:'
El problema que se plantea es el siguiente: Puede o debe la administracin actuar
de acuerdo con las mismas normas jurdicas que los particulares o una empresa
privada? Puede o debe contrariamente, y por razn de las tareas de inters general
que recibe la administracin pblica y, por razn que sta constituye el instru-
21 Art. 77 reformado de la Constitucin de la Unin de Repblicas Socialistas, enu-
mera los Ministerios de toda la Unin o ministerios fedeales. El Art, 78 indica los
Ministerios de la Unin y de las Repblicas, o ministerios republicanos federales.
DERECHO ADMINISTRATIVO 85
mento con que debe realizarse la poltica del gobierno, el armazn y la maquinaria
del Estado, puede o debe la administracin pblica emplear procedimientos que
le sean propios y muchas veces totalmente distintos de los procedimientos inheren-
tes al derecho privado? 22
La respuesta ha sido diferente en los pases latinos y en los pases sajones. Los
latinos, con un criterio legalista, han elaborado un derecho administrativo que ha
construido sus propias instituciones jurdicas colocndose diametralmente opuesto
al derecho privado. Toda referencia al derecho privado es o una necesidad o un
elemento que distrae o aparta el advenimiento del principio administrativo guiado
por el inters general. En los pases sajones, con un inters pragmatista y empirista.
las personas en general tienen la misma ley y ocurren ante los mismos jueces. La
tendencia moderna en estos pases que van desarrollando un nuevo derecho admi-
nistrativo, "es que empiezan a experimentar la necesidad de regular sus servicios
pblicos de conformidad con normas especficas, muy distintas de las que regulan
las actividades privadas".
e) Instalaciones materiales y equipos.
Los procedimientos mecnico cientficos se han desarrollado extraordinariamente
en algunos pases. simplificando las labores de la administracin y haciendo ms
eficiente el servicio. El servicio de correos de los Estados Unidos dispone de m-
quinas que reciben y seleccionan varios millones de piezas de correspondencia que
circulan diariamente. Las mquinas electrnicas que emplean en la contabilidad
pblica y colaboran en el pago de sueldos de los funcionarios y empleados, facilitan
enormemente esta tarea. Adems, se inicia la era de las actividades comerciales e
industriales del Estado, adaptando los mismos mtodos y experiencias de la inicia-
tiva privada.
d) El factor humano o sicologa de la conducta administrativa.
Los autores sobre temas de administracin pblica coinciden en que el factor
humano, es el ms importante de sus elementos. "Las estructuras, los procedimientos.
las instalaciones materiales, todo a pesar de ser importante no es ms que una
especie de arsenal, un conjunto de herramientas que valen lo que valen los hombres
encargados de emplearlas. El valor y la eficiencia de los servicios pblicos dependen
principalmente en todos los campos de la capacidad tcnica y de la conciencia pro-
fesional de los empleados pblicos. La verdadera administracin, la administracin
concreta se hace con hombres, para hombres y por hombres. Ninguna consideracin
supuesta cientfica, ninguna teora abstracta de la administracin pblica, debe en
ningn instante hacer olvidar este axioma bsico y fundamental: el factor humano
siempre predomina en el desarrollo de todas las labores administrativas." 23
22 Pierre Escoubc, Introduccin a la Administracin Pblica. 1954. Ese. Supo de Ad-
ministracin Pblica. Amrica Central.
2:l Antonio Garda Valencia, Las relaciones /umllnaJ en la Administracion Pblica
Mexicana. Edit. Porra. 19.58, 1 V., 40 pgs. E. S. Redford. Public Administration and
IJOli cy [ormation, Austin Univcrsity of Texas Press. 1958. 1 Y., 319 pgs. James D. Mon-
ney. Principios de organizacin. Inst. de Est. PoI. Madrid, 1958. 1 V., 541 pgs. Terry.
Principies o] management . Irwin. New York. Lanham. [om Inualuation, McGraw Hill.
New York. Eduard C. Bnrsk. El factor humano en la direccin de empresas. Edit. Bi
hliogrfica Argentina. Buenos Aires, 1%6. 1 v., 345 pgs.
86
ANDRS SERRA ROJAS
9. LA ADMINISTRACIN PlJBLICA y EL DERECHO
Hemos indicado que la administracin pblica es organizacin y es ac-
cin. Como organizacin es una creacin social encaminada a realizar con
medios jurdicos, tcnicos y materiales, los fines del poder pblico en forma
concreta, continua y en estrecha relacin con la vida social.
Los autores franceses recuerdan una antigua obra de Vivien denominada
Etudes administratiues, editada en el afio de 1845 que dice: "El derecho
administrativo concierne a las relaciones de la administracin con los par-
ticulares, mientras que la Ciencia administrativa es el estudio de la adminis-
tracin en sus relaciones con el Estado."
La administracin pblica es una estructura u organizacin, compuesta
de numerosos rganos a quienes legalmente se les asigna una actividad de-
terminada. Este derecho es el derecho administrativo, disperso en numero-
sas leyes que asignan funciones especficas a los rganos administrativos.
En ninguna forma puede confundirse a la administracin con el dere-
cho administrativo, aunque mantienen estrechas y fundamentales relaciones.
El campo de la administracin es ms extenso y muchos de sus problemas no
son problemas jurdicos. Este tema se ha discutido insistindose en que
no todo lo que hace la administracin pblica se canaliza en el derecho ad-
ministrativo. Sin embargo, el empleo de un computador o de una mquina
electrnica, es un conocimiento ajeno al Derecho, aunque podemos imagi-
narnos el caso de que una ley administrativa declarara obligatorio el empleo
de dichas mquinas.
A este respecto nos dicen Mosher y Cimmino (ob. cit., pg. 107): "La adminis-
tracin pblica va ms all del ordenamiento jurdico administrativo, supera los
lmites inmediatos de la relacin de empleo pblico, trasciende del organograma
oficial de este o aquel ministerio; es algo ms que la suma de relaciones humanas
que surgen entre sus componentes y terceros extraos a la propia organizacin.
Comprende los contactos cotidianos que cada ciudadano tiene con los diversos orga-
nismos pblicos, los servicios que l recibe de las instituciones pblicas y as suce-
sivamente. Dichos contactos constituyen los comportamientos de vida asociada ms
frecuentes e importantes que el particular, en cuanto miembro de una colectividad
organizada. observa normalmente; ello porque la autoridad administrativa es un
smbolo bastante concreto ele la sociedad que opera continuamente en nombre y
por cuenta de sta."
10. Los OBJETIVOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
El Estado moderno -impulsado por las irreconciliables y contradictorias
luchas sociales- ha intensificado su actividad y el empleo de tcnicas muy
desarrolladas y las ha llevado a otros rdenes del campo de accin que co-
rresponden a la iniciativa privada en el sistema liberal. El Estado interviene
DERECHO ADMINISTRATIVO 87
con nuevas actividades que ocasionan problemas administrativos, y se com-
plican cada vez ms al crearse instituciones u rganos que tienen que ser
desempeados por una burocracia en crecimiento inusitado y no siempre pre-
parada para el ejercicio de la funcin pblica.
En una empresa ele tal magnitud y de tan absorbentes propsitos como
es el Estado, se requiere de una administracin pblica de mayores propor-
ciones que aplique su accin eficaz a los numerosos y graves problemas so-
ciales y econmicos de la organizacin poltica que tienen aspectos ms deli-
cados en los pases subdesarrollados.
Las funciones de la administracin pblica -tomando el trmino fun-
cin en un sentido restringido-, unas son en provecho directo de la colec-
tividad, como la atencin de los servicios pblicos, la polica, la defensa, etc.
En tanto que otras se refieren al uso interno o propio de la administracin
como el manejo del personal administrativo, la contabilidad, la planeacin
presupuestal, la documentacin y otras anlogas.
El profesor Bernard Gournay,24 distingue cuatro categoras de funciones: 1. Las
funciones de soberana en las que se incluye la defensa, las relaciones exteriores,
la polica y la informacin. 2. [ ~ I l S funciones econmicas como ingresos y egresos
del Estado, crdito, productividad, agricultura, industria. 3. Las funciones sociales
como salubridad y asistencia, alojamiento y urbanismo, derecho social, redistribu-
cin de la renta. 4. Las funciones educativas y culturales como la investigacin
cienffica pura, la enseanza general, tcnica, artstica, deportiva, de nios y adoles-
centes y el fomento cultural.
Este cmulo de actividades requiere de una administracin pblica eficaz y al
da, que atienda los intereses temporales de la sociedad y no entorpezca su desarrollo
con excesivas e intiles intervenciones. Marcel \Yaline 2:. refirindose a esta poltica
estatal nos dice: "El Estado -al menos en nuestra concepcin-, limita su accin a
la gestin de los intereses temporales y reconoce que lo espiritual no es de su com-
petencia. A mayor abundamiento, en Europa Occidental el Estado es, cn principio,
una organizacin poltica, no econmica, o, en todo caso, no es econmica sino
secundariamente. En el Estado totalitario, por el contrario, el Estado es poltico y
econmico y asume a la vez lo temporal y -si no lo espiritual porque precisamcntc
lo niega- al menos lo metafsico, porque trata de imponer a todos sus miembros
una concepcin del universo (Waltanschauung) . Pero, salvo la excepcin del Estado
totalitario no hay ninguna asociacin que absorba completamente y desde todos los
puntos de vista la personalidad de sus miembros."
La ciencia de la administracin pblica y en general el conocimiento de
las ciencias administrativas, habr de preocuparse, y a esto se encamina el
actual movimiento cientfico universal, por hacer de la institucin estatal,
un medio poderoso al servicio de la sociedad, considerada no como una
clase exclusiva, privilegiada y dominante, sino como un todo armnico y
justo dominado por altos valores humanos. Pero, cmo lograrlo? La respues-
24 Bernard Coumay, L'Administration. Presses Universitaires <le France, 1962. Nm.
104. 1 V., 126 pgs., pg. 9.
25 Marcel Waline, Droit Administrati], 1959, Pars, 8 ~ edicin, pg. 249.
88
ANDRS SERRA ROJAS
ta por alcanzar es la siguiente: actuar de tal manera que no se pierda la ver-
dadera naturaleza "humana" del hombre como un ser social, y las institu-
ciones pblicas se fijen los objetivos necesarios para mantenerlas al servicio
de la comunidad.
La doctrina administrativa reconoce diversos objetivos esenciales de la adminis-
tracin pblica que se refiere a los conceptos siguientes:
a) Funcionamiento tcnico de las entidades pblicas, o sea, cules son las es-
tructuras gubernamentales que permiten la realizacin de los [ines p!lblicos.
26
Cada
da son ms complejos los cuadros de organizacin de la administracin pblica y
su influencia es necesaria para el mantenimiento y desarrollo de las grandes enti-
dades laborales, culturales, comerciales e industriales del mundo moderno.
b) Determinacin del comportamiento de los agentes de la administracin. La
psicologa de la conducta administrativa nos permite conocer y remediar la actua-
cin regular o irregular de los funcionarios y empleados al servicio del Estado.
27
c) El presupuesto como programa de la administracin, ha llegado a adquirir
una influencia decisiva, tanto en la determinacin de su contenido, como en las
actividades concretas del gobierno, para ser eficaces y proporcionar al pblico un
servicio adecuado.se
d) La responsabilidad social de gobernantes y gobernados, para Iograr como as-
piracin ideal, la integracin y actuacin de un todo orgnico, basados en deberes
y obligaciones, coordinados y ordenados en propsitos de elevada convivencia. El
campo de las relaciones pblicas ha adquirido una importancia definitiva para la
debida comprensin de la accin estatal, tan igualmente necesaria en las actividades
privadas para un entendimiento claro y comprensivo entre las empresas, sus clientes
y sus trabajadores.
e) Precisar la importancia del administrador en sus relaciones con los rganos
que tienen a su cargo la fijacin de la poltica general del pas.
El progreso de esta materia ha trascendido del crculo de la propia ad-
ministracin dedicada a mejorarse con nuevas tcnicas, al campo de los pro-
pios administrados a quienes es necesario educar en sus relaciones privadas
y, principalmente, en sus relaciones con la misma administracin,
Un administrador requiere el perfeccionamiento ele sus propios medios
culturales y una comprensin definida de su conducta. Hemos podido ob-
servar en los ltimos aos una tendencia de los profesionistas a ampliar el
26 Roberto Chcllct Osantc, Organizacin administrativa y poltica de la Repblica
Mexicana. Mxico, 1955. Jos Mijares Palencia, El Gobierno mexicano, su organizacin
y funcionamiento. Mxico, 1936. Lucio Mendieta y Nez. La administracin pblica
en Mxico, 1942.
27 Wilfiarn G. Torpey, Public PcrsO1111el man agement, Van Nostrand, Co. Inc. New
York, 1953. 1 vol.. 431 p;gs.
28 Roberto Sanrilln Lpez y Aniceto Rosas Figueroa, T'eoria General de las Finallza5
[ncblicas y el caso de Mxico, lJNAM. Ese. Na!. de Economa, 1962, 1 V., 304 pgs.
Dwight Waklo, Teora polltica de la Adminisfm('n Pblica. El Estado Administra-
tivo. Ed. TeCHOS, S. A. Madrid, 1960, Iv., 338 pgs. J. Gascn Hernndez, Los fines
de la administracin. Reo, de Arl. Pb, lEPo Madrid, nm. 11. Mayo-agosto, pg. 33.
DERECHO ADMINISTRATIVO 89
campo de sus conocimientos a otras ramas diversas a la de su especialidad,
como una actividad literaria o artstica.
El adelanto de la ciencia de la administracin -como mera compren-
sin objetiva de los fenmenos sin confundir los hechos con los valores abs-
tractos- y el derecho administrativo -normas que regulan las situaciones
jurdicas concretas o materiales de la administracin pblica- son elementos
que permiten el conocimiento previo para resolver el problema y el empleo
de los mtodos adecuados.
Por su parte los profesores Dimock (A dministracin jJblica, ed. Unin Tip,
Ed. Hisp-Amer. Mxico, pg. 11), indican que la administracin se ocupa:
Aletas: lo que debe hacerse; poltica: cmo hacerlo; planificacin: determinar
los pasos mediante los cuales se pueden alcanzar las metas; decisin: determinar prio-
ridades y decidir entre diferentes mtodos; organizacin: por niveles y por uni-
dades dando a todos los componentes una tarea, de suerte que cada uno tenga
un campo de accin definido; personal: contratarlo; estudiar sus motivos y razones
as como las relaciones humanas en todos los niveles; y finanzas: es-
tudiar el costo de los planes para tener una norma de control y de decisin:
compras y abastecimientos: generalmente es una funcin centralizada; direccin:
planificacin del programa y de la dinmica de la direccin; coordinacin: sin-
cronizar el programa y evitar duplicacin de esfuerzos: supervisin: dirigir el
trabajo de los dems; control: determinar si la empresa cumple sus fines, si est
en su debido tiempo y si tiene eficacia; relaciones pblicas: explicar el progra-
ma a todos los interesados para que los servicios tengan una buena acogida y
puedan mejorarse."
Para informar del campo de la administracin pblica en la doctrina de la
ciencia de la administracin pblica, aludimos a dos opiniones importantes:
En opinin de Jos Antonio Carda Trevijano Fas (Tratado de Der. Adm. T. J,
Ed. Rev. Der. Privo Madrid, pg. 183), la administracin se preocupa:
"Primero: De la planificacin o programas a desarrollar por la administracin
pblica.
"Segundo: De las relaciones humanas entre el personal que integra la administra-
cin pblica.
"Tercero: De la organizacin y mtodos que pueden conducir a una mayor pro-
ductividad. En este sentido se preocupa de la coordinacin entre los distintos
elementos que la integran.
"Cuarto: Examina desde un punto de vista humano y sociolgico la formacin
de las decisiones administrativas."
Refirindose a la Unin Sovitica el propio autor (p,g. 182) expresa: "La
economa sovitica, en definitiva, se reduce a un ingente conjunto de empresas
estatales e interesa sobremanera la productividad y la eficacia; ello hace que las
tcnicas de direccin y de gerencia estn a la orden del da."
11. POLTICA y ADMINISTRACIN I'BLICA
En el Estado democrtico la poltica debe hacerla el pueblo en forma
directa o por medio de sus legtimos representantes, en una determinada y
90
ANDRi:s SERRA ROJAS
dirigida accin. El cuerpo electoral, que es el que influye en la seleccin de
los funcionarios que tienen a su cargo la direccin y responsabilidad de una
nacin y tambin el apoyar las ideas polticas que ellos preconizan, princi-
palmente a travs de los partidos polticos. Lo anterior quiere expresar que
al Gobierno le corresponde una tarea de preparacin, encauzucin, educacin
poltica y direccin de la poltica nacional.s"
En los pases subdesarrollados econmica y polticamente ante el desin-
ters, apata o ignorancia de los electores, el gobierno asume la direccin
de la poltica general, eliminando toda intervencin ciudadana, como no
sea para llenar un expediente electoral. En los pases de experiencia pol-
tica, de masas educadas en el ejercicio de sus derechos cvicos, los grupOS
antagnicos a la poltica gubernamental, actan con entera libertad.
La sociedad es el punto de partida con sus necesidades, carencias e idea-
les, ella demanda medos polticos para que pueda ser debidamente aten-
dida. El Estado, a travs de sus rganos, recoge estas inquietudes y las
transforma en leyes, planes y medios administrativos. Los fines sociales se
realizan en etapas diversas: primero, como un anhelo de lograr que sus intere-
ses sean convenientemente planteados y analizados; segundo, que logren impre-
sionar al Estado para que asuma la responsabilidad de la atencin de ellos.
Estamos en presencia de un proceso complejo que se determina de acuer-
do con las condiciones propias de cada Estado. Ello nos lleva al anlisis de
la situacin real de una comunidad y su proyeccin hacia el Estado. En
otros aspectos es el Estado el que se proyecta sobre una comunidad.
Qu papel desempea el administrador en la formacin de la poltica
general de un Estado? Dos opiniones debemos considerar respecto de las
relaciones entre la poltica y la administracin.
Un criterio clsico, representado por Woodrow Wilson, que afirma en forma
contundente: "La administracin est fuera de la esfera propia de la poltica."
Las cuestiones administrativas no son cuestiones polticas. Aunque la poltica fija las
tareas de la administracin pblica, sta es la ejecucin detallada y sistemtica del
derecho pblico. Toda aplicacin particular de la ley general es un acto de admi-
nistracin. sta no es una distincin entre voluntad y acto correspondiente, porque
el administrador debe tener y tiene una voluntad propia en la seleccin de meclios
para efectuar su trabajo. La distincin es entre planes generales y medios especfico
s
.
ao
El criterio moderno afirma la relacin estrecha entre la administracin
y la poltica y sostiene que la administracin pblica es un conocimiento
poltico definido. Por supuesto en las ideas del profesor Wilson se percibe
2!l Estas ideas que diferencian al Gobierno de la administracin se encuentran bien
expresadas en el artculo 20 de la Constitucin Francesa vigente que ordena: "El Go-
bierno determina y dirige la poltica de la nacin, dispone de los servicios administrativos
y de la fuerza armada. Es responsable ante el Parlamento en las condiciones y con arreglo
a los procedimientos sealados en los artculos 49 y 50."
30 Woodrow Wilson, The study o] Administration, Political Scence Quarterly. I1,
1887, pgs. 197-222.
DERECHO ADMINISTRATIVO 91
que lo que l eritrea es la intromisin de la poltica prctica en la vida
administrativa.s!
La poltica no es slo una actividad encaminada a la integracin de los rga-
1l0S del poder pblico, principalmente los representativos. El concepto moderno de
poltica se ha extendido considerablemente hasta llegar a comprender "la suma
de aquellos procesos sociales en base a los cuales las necesidades, instancias, deseos,
nuevos ideales de toda o parte de la colectividad se forman, se discuten, se deciden
o se transmiten a la administracin pblica para la accin de competencia de esta
ltima". (Mosher y Cimmino, Ciencia de la Adm., pg. 131.)
En una organizacin democrtica la poltica debe afluir de abajo hacia
arriba a los cuadros gubernamentales para que stos realicen las aspiracio-
nes sociales. En el Estado moderno ste asume la direccin general de la
poltica, procurando apoyarse en procesos de opinin pblica. El poder p-
blico contempla las inquietudes de una sociedad y de acuerdo con su propia
poltica las coordina y encauza para convertirlas en tareas gubernamentales.
Como la poltica se hace principalmente en las altas esferas guberna-
mentales, sta requiere de todas maneras de tcticas, tcnicas y procedimien-
tos adecuados para despertar el inters de una comunidad. Una ley atenta-
toria, una poltica financiera perjudicial, encuentran la resistencia de los
administrados, por ello las medidas de gobierno que significan cambios radi-
cales de una administracin requieren de una preparacin cuidadosa de la
opinin pblica. El Poder Ejecutivo Federal tiene a su cargo dos funciones
importantes: 1. La funcin administrativa y, II. La funcin gubernamental.
Estas dos funciones estn estrechamente vinculadas.
A la funcin poltica se la ha llamado funcin de gobierno y se hace con
referencia a una actividad discrecional del Estado encaminada a la realiza-
cin de sus fines, orientando a la accin administrativa y particular.
La funcin de gobernar debe considerarse en su conjunto y unidad, pues
se refiere a una actividad gubernamental que sirve de orientacin o de gua
a quienes tienen relacin con el poder pblico.
El gobierno se constituye con todos los rganos directores encargados del
manejo de los negocios pblicos. La libre iniciativa significa la posibilidad
de sealar discrecionalmen te el camino a seguir en el derrotero de los asun-
tos oficiales, en tanto que la administracin pblica se subordina a esta
accin poltica y al orden de legalidad.s>
31 Emmcttc S. Rcdford y otros autores, "Public Administration and Policy Forrnation".
Austin Universitv Press, 1956, 1 V., 319 pgs. F. Murillo, "Administracin Poltica". Reo.
de Ad, Pb, IEP. Madrid, nm. 6, sep.-dic. 1951, pg, 89. J. Meynaud, L'elaboration de la
politique conomique, Aix en Provence, 1959. Mi llct, Gouernment ami Public Admillis-
tration , S. Royo Villanova, "La administracin y la poltica", Reo, de Ad, Pb, IEP,
nm. lO, enero-abril, 1953, pg. 11. J. Meynaud, Technocratie el politique. Laussanne, 1960.
32 "Las cuestiones llamadas 'administrativas', de cmo organizar y metodizar las fun-
ciones de la planificacin, necesariamente han de estar subordinadas a las decisiones po-
lticas". Pedro Muoz Amaro, Introduccin a la administracin pbtica. FCE, pg. 31.
...
92 ANDRS SERRA ROJAS
La administracin pblica y la funcin que le corresponde, que es la
funcin administrativa, tiene a su cargo la satisfaccin de las necesidades
pblicas, siempre en el marco que le fija el derecho.
El constante intervencionismo de Estado domina los aspectos principa-
les de la vida moderna y asume responsabilidades que afectan vitalmente
a la sociedad. Ningn acto de la vida privada deja, por una u otra causa,
de verse afectado por las decisiones gubernamentales y en particular por su
accin poltica, que en forma directa y activa afecta toda la vida social.
12. DIVERSAS FORMAS QUE REVISTE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL
La accin de la administracin pblica es muy variada e intensa y se
puede considerar desde diferentes aspectos.
En primer trmino aludimos a la administracin activa y a la adminis-
tracin contenciosa. La administracin activa nos pone en presencia con una
organizacin oficial encaminada a realizar, decidir y ejecutar en forma con-
creta y prctica, los fines del Estado contenidos en la legislacin. Es la
funcin normal del Poder Ejecutivo subordinada al orden jurdico.
La administracin contenciosa supone la alteracin de ese orden jur-
dico, sea por la propia administracin lesionando los derechos privados, sea
por la actividad de los particulares lesionando el inters general.
Durante largo tiempo domin el criterio de que la administracin activa
no poda ser al mismo tiempo juez de sus propios actos, por no reconocr-
sele la suficiente independencia para enmendar las violaciones legales. Los
tribunales judiciales, siguiendo el principio de la divisin de poderes, se
situaron frente a la administracin para obligarla al restablecimiento del
orden jurdico.
Con una notoria desconfianza al poder judicial, y por una mayor efica-
cia tcnica, se crearon los tribunales administrativos de justicia retenida, que
se limitan a proponer una decisin a la autoridad administrativa y con una
mayor amplitud, los tribunales administrativos de justicia delegada en la
que actan como verdaderos jueces. De esta manera se entregaron los asun-
tos administrativos litigiosos a dos jurisdicciones diferentes: la del Poder
Judicial y la de los Tribunales administrativos.
En segundo lugar nos referiremos a la administracin directa y a la ad-
111 inistracin indirecta. La administracin directa es la que se ejerce direc-
tamente por los rganos del Estado y se rige por normas de derecho p-
blico; en tanto que la administracin indirecta es la que se ejerce por otros
entes que pueden ser pblicos y privados y se regulan por disposiciones de
derecho privado. Los organismos paraestatales forman un tema importante
del Derecho administrativo, como veremos en captulos especiales.
En tercer trmino mencionamos a la administracin reglada y a la ad-
ministracin discrecional. La administracin reglada es una actividad total-
mente subordinada a la ley siguiendo el principio del Estado de Derecho y
DERECHO ADMINISTRATIVO 93
del mandato de que el funcionario no puede realizar otros actos que no
sean los permitidos en la ley. En la administracin discrecional la ley per-
mite al funcionario un margen amplio para determinar las posibilidades
de su actuacin seleccionando su forma de actuar.
Adems de estas formas de administracin, la doctrina seala la admi-
nistracin interna, que es la que se realiza por sus propios rganos, y la
administracin externa es la que se realiza por terceros vinculados a la ad-
ministracin, a travs de los actos administrativos.
Se alude tambin a la administracin consultiva que se manifiesta en
opiniones tcnicas y la administracin de control o contralor, para compro-
bar la legitimidad de los actos que le ataen. Ms adelante aludiremos a
la administracin centralizada, desconcentrada y descentralizada.
Aunque consideramos en forma unitaria el estudio de la administracin
pblica, debemos precisar, que en nuestro pas, como en otros, se han ori-
ginado diversas formas especializadas de administracin, tales como: la ad-
ministracin de las finanzas, la administracin militar, la administracin de
la educacin pblica, la administracin vial y otras, que no son sino aspec-
tos bsicos de la actividad administrativa."
13. IMPORTANCIA DEL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN P{JBLICA
El Estado democrtico federal y representativo moderno, atraviesa en la
actualidad por una de las ms tremendas transformaciones de su historia.
Esta institucin realiza sus fines y se justifica con una organizacin idnea,
es decir, una administracin tcnicamente eficiente, ticamente encauzada y
apoyada en una definida y justa poltica social.
"Las caractersticas futuras de la administracin, sern ciertamente diferentes
a las de la administracin de hoy." Refirindose a la nueva administracin que
reclama el porvenir dice: "Se puede definir el sentido de esta evolucin afirmando
que tendemos hacia una administracin de la programacin, una administracin de
participacin y una administracin de liberacin y de promocin social." Laureano
Lpez Rod. Un regard uers l'aoenir; l'administration nouoelle. Revue Int. de
science adrninistrative, 1969, pp. 107-110.
33 Juan de Soto, Grands services publics et entreprises nationales. Ed. Montchrestien.
A. Guaita, La administracin militar. Rev. Ad. Pb. IEPs. Madrid, nm. 7, enero-abril
1962, pg. lOS.
H. Puget, La modernisation des instruments de travail et des mthodes dans les ad-
ministrations publiques. Armand Colin, 1948.
El Gobierno Federal ha centralizado la mayor parte de las actividades del Estado,
sin preocuparse por mejorar las tcnicas administrativas, es esta la explicacin del atraso
de los sistemas de accin de las entidades federativas. La experiencia de la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico al reorganizar el sistema tributario federal, se est llevando
en la actualidad en algunas entidades como forma de colaboracin, ha visto aumentar
los ingresos y eliminados los obstculos, sin radicales reformas impositivas. Esto mismo
podra ensayarse en otros rdenes de la administracin pblica.
A N D R , ~ S SERRA ROJAS
De acuerdo con la exposicin anterior, hemos sealado la necesidad de
una eficiente administracin pblica que soporte las cargas sociales. Los
Estados modernos no cuentan -en trminos generales- con instituciones
administrativas tcnicamente adecuadas al ritmo de su crecimiento actual.
Los estudios tericos superan a las realizaciones administrativas, pero en-
cuentran numerosos obstculos para su implantacin.
Considero que es un error equiparar las administraciones de los pases
desarrollados con las de los pases subdesarrollados. Hay problemas, carac-
tersticas y situaciones propias de estos ltimos, lo cual exige planteamien-
tos diversos. Las experiencias internacionales deben calificarse y cuantifi-
carse, cuando ofrezcan caracteres comunes.
Sera un error grave asignar al Estado una actividad ilimitada y elimi-
nar los factores privados que concurren al desarrollo nacional. De acuerdo
con las tendencias polticas y econmicas democrticas -que hoy dominan
en una parte importante del planeta-, el Estado -comprendido en sus dos
fases de gobierno y administracin- tiene una reducida esfera de competen-
cia si se le compara con la magnitud de los problemas generales de la
sociedad.
El Estado no puede asumir mayores tareas porque tiene limitaciones eco-
nmicas y sociales de consideracin. No debe esperarse ms que una accin
reducida y prudente, que encauce las fuerzas sociales sin entorpecerlas ni
esclavizarlas. Los gobiernos despticos traen aparejadas administraciones in-
morales, indolentes y perjudiciales para el bien pblico. No puede ser un
buen administrador aquel que destruye la conciencia de la libertad de un pue-
blo eliminando el principio de legalidad.
Principalmente los pases subdesarrollados que arrastran agobiantes pro-
blemas demogrficos, econmicos y culturales necesitan de medios adminis-
trativos poderosos, para emprender la planeacin de una poltica econmica
de largo alcance, que les permitan aprovechar todos sus recursos en los
programas gubernamentales y asegurar sus relaciones econmicas interna-
cionales. Es sta la razn por la que el artculo 69 de la Constitucin
obliga al presidente de la Repblica Ha presentar un informe por escrito
ante el Congreso de la Unin, en el que manifieste el estado general que
guarda la administracin pblica del pas".
Estarnos pasando por la oscura Era de las incertidumbres y vacilaciones en el
campo de la economa y de la poltica y comprobando los beneficios de las nuevas
y adelantadas aplicaciones cientficas y tcnicas. "Las ciencias sociales no estn ne-
cesariamente retrasadas en comparacin con las fsicas, dice Waldo, como se acos-
tumbra suponer. Ciertamente, es en gran parte el vasto aumento en la cooperacin
racional el que ha producido las maravillas de la ciencia fsica y de la tecnologa."
Todas ellas aplicadas al adiestramiento profesional, harn del funcionario pblico
y privado un elemento responsable por su autoridad, preparacin y sentido tico.
El hombre de ciencia moderno tiene a su cargo la superacin de la ms acabada
y necesaria organizacin humana que es el Estado. Cualesquiera que sean las for-
mas polticas y econmicas del futuro, el papel orientador de los ejecutivos es
DERECHO ADMINISTRATIVO
95
esencial y se fracciona en mltiples aspectos, siempre subordinados a una direccin
general y a un indispensable equipo de trabajo eficiente y coordinado.
La funcin administrativa es la funcin jurdica esencial, continua y per-
manente de la administracin pblica. En otras palabras, el objeto del dere-
cho administrativo es la administracin pblica. Cada da es mayor la sub-
ordinacin de sta al derecho, lo cual significa que cada vez es mayor el
objeto de estudio del derecho administrativo. No son slo los aspectos lega-
les los que debemos considerar como dominantes en el estudio de la admi-
nistracin pblica, sino los medios que sean tiles para estimular la accin
dinmica del Estado. Eficiencia, legalidad y coordinacin son factores del
fenmeno administrativo que se relacionan, pero que debemos tomarlos aisla-
damente y alejarnos de una consideracin legalista estricta. El principio de
legalidad es bsico en el Estado moderno, pero la funcin administrativa
no se circunscribe nicamente a la funcin de ejecutar la ley.34
La administracin pblica es la mxima institucin poltica que tiene el
poder de la accin de oficio. Esta actividad implica una compleja accin
encaminada a fijar los mtodos, normas y aun tcticas, que regulan la acti-
vidad administrativa, es decir, que pone en marcha los elementos operativos
que hacen posible la consecucin del bien comn, en un campo de accin
superior y ms elstico al que establece el orden jurdico de un pas. La
administracin pblica o privada comprende aspectos muy importantes de
y nos hace participar en forma diversa, en los trabajos adrni-
IlIstratlvos.
35
El mundo de maana, organizado en la estructura del "Estado de Dere-
tiene que dar paso al "Estado de organizacin, de servicio y de segu-
ndad general" en el cual el problema ms delicado es la desigual distribucin
de la riqueza pblica. Aun en los pases en los que el rgimen imperante
acta en forma arbitraria o desptica, el mandato de la ley, la necesidad de
una organizacin, las exigencias de los servicios pblicos y del mantenimien-
to, un rgimen de seguridad, son bsicos, porque no se concibe la entidad
pubhca estatal que pueda prescindir de ellos, pues son indispensables para
una comunidad dominada por elevados valores humanos.
La tesis marxista -que se nos presenta como una doctrina contradictoria
a los regmenes democrticos- considera que la administracin pblica es
;)4 Hacer recomendaciones prcticas para una accin organizadora presupone que uno
debe tener ya a su disposicin valores ceptados generalmente o valores que sean "buenos"
en un sentido absoluto. Platn, en la Repblica, trat de poner en prctica la segunda
alternativa: organizar una sociedad en la que "reyes filsofos", a consecuencia de la pre-
paracin y de la sabidura determinaran quines haban de sealar el sistema perfecto
de valores para toda la comunidad. En loo gobiernos constitucionales del mundo occiden-
tal, la tendencia se inclin a la teora contraria: es la comunidad la que debe decidir
por medio del proceso poltico llamado democracia, cules son los valores ideales que
deben perseguirse y el administrador tiene que atenerse a esos valores. H. A. Simn y
autores. Ob, cit., pg. 38.
35 Garrido Falla, Fernando, Tratado de derecho administrativo, v. 1, parte general,
edicin. IEP. Madrid, 1961, pg. 65.
96
ANDRS SERRA ROJAS
una superestructura, un instrumento de coaccin de una clase social poseedora
de los instrumentos de dominacin que en esa forma asegura un rgimen de
privilegio. En la etapa de transicin, seala el advenimiento de un sistema
comunista, el cual asume la tarea de transformar y aniquilar la estructura
de la administracin clsica. De este modo el aparato represivo del capita-
lismo estar en manos de las comunas, que darn la nueva fisonoma de la
organizacin social.
Es difcil imaginarse las inmensas poblaciones del futuro sometidas a un
rgimen de dispersin social. Las necesidades colectivas son cada da ms
numerosas y mayores y requieren de una accin unificadora que se logre
por medio de la organizacin administrativa.
La administracin pblica -como una institucin superior que com-
prende a las numerosas instituciones- es un producto social, configurado
en el devenir histrico, no para servir a una clase dominante, sino para
cooperar a la realizacin del bienestar humano con todos sus elementos. El
derecho en el transcurso de su evolucin ampara determinados privilegios
y mantiene situaciones que se consideran injustas, pero un nuevo derecho se
abre paso en el mundo asegurando los derechos humanos y los derechos
sociales. Hacer las leyes y ejecutarlas es una tarea humana, sujeta a errores
y diferencias, que deben ser corregidas aprovechando la experiencia de las
ciencias, las tcnicas y las artes, que estudian las realizaciones y motiva-
ciones sociales.s?
Una tarea de proporciones tan notables, est sujeta a las sucesivas trans-
formaciones administrativas, las cuales se encomiendan a los servidores del
Estado, principalmente a los tcnicos de la administracin -o a los admi-
nistradores privados, con capacidad suficiente- para decidir o ejecutar ma-
terias de inters social, y a quienes no se debe improvisar en tales funciones
con demrito del servicio, pues es necesario mantenerlos en un constante
entrenamiento.s?
36 Es suficiente sealar la "Declaracin de los derechos del hombre", adoptada por
la Asamblea General de las Naciones Unidas ellO de diciembre de 1948 en el Palais
de Chaillot en Pars. Jacques Maritain asegur "que no se necesita ser marxista para
reconocer los nuevos derechos, cual suele decirse, los derechos econmicos y sociales".
Pero ste es un primer paso que abre nuevas posibilidades en el campo del derecho inter-
nacional, constitucional y administrativo y esperamos no se repita la admonicin del nota-
ble filsofo: "La funcin de la palabra ha sido de tal guisa perventida, se han hecho
mentir en tal forma las palabras ms verdicas, que ya son insuficientes las declaraciones
ms. hermosas y solemnes para devolverles a los pueblos su fe en los derechos del hom-
bre." Los derechos del hombre. Estudios y comentarios en tomo a la nueva declaracin
universal. F. C. Ec, Mxico, pg. 22.
37 Hay una patologa administrativa originada por vicios, insuficiencias o errores de
actuacin. Junto a la Administracin regular o numeraria se ha creado una administracin
supernumeraria, que no ofrece ninguna garanta, aunque recientemente se le ha incor-
porado al rgimen del Estatuto de la funcin pblica. El Gobierno debe procurar que
estos empleados supernumerarios lleguen al servicio a travs de severas pruebas selectivas
y no por razones de amistad o conveniencia. Una tercera administracin es la adminis-
tracin descentralizada que es objeto de frecuentes crticas por la falta de un control
gubernamental efectivo. .
DERECHO ADMINISTRATIVO
97
Sin menoscabo de sus derechos legtimos, una sociedad no debe ser
sacrificada por elementos perjudiciales que retrasen su evolucin y difundan
la miseria.se
La decadencia de una comunidad se acenta -como lo ensea la histo-
ria- con el arribo de dictadores o de malos administradores y cuando a los
intiles e impreparados se les encomienda la responsabilidad del bienestar
pblico. La mayor inconsecuencia de un grupo gobernante que llega triun-
falmente al poder, es entregar las tareas administrativas a quienes no tie-
nen las nociones cientficas, tcnicas o artsticas indispensables para desem-
pear un puesto pblico.w
La preparacin dentro del servicio implica el adiestramiento del funcio-
nario que lo hace apto para su labor. Una preparacin previa al ingreso
de la funcin es necesaria y severamente deben regularla las leyes, lo mis-
mo que una preparacin posterior durante su desarrollo. En la administra-
cin pblica, casi todo el inters, al principio, era por crear instituciones,
reorganizar, implantar nuevos sistemas de trabajo, mientras que actualmente
se da mayor importancia al factor humano y se dedica ms atencin a los
aspectos de educacin y de libertad. La concepcin "mecanicista" ha ido
cediendo terreno a la de las "relaciones humanas't.w
Ms adelante hemos de analizar la Reforma Administrativa que lleva a cabo el
Gobierno Federal, al publicarse la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal del D. O. F., del 29 de diciembre de 1976 y otras leyes.
38 Miguel Duhalt Krauss, La administracin pblica y el desarrollo en Mxico. 1970.
As. N. Ad. Pubs.
39 El fracaso de ciertas empresas manejadas, controladas e intervenidas por el Estado,
obedece a la falta de una debida organizacin y administracin que regule su funciona-
miento, la capacidad y responsabilidad de los directivos y empleados .
40 E. Bonnefous, La riorme administrative. Presses Universitaires de France, 1958.
P. Bauchet, L'experience jrancaise de planification. Le Seuil, 1958. G. Conac, La [onction
publique aux Etats Unis, Armand Colin, 1958. P. M. Gaudemet, Le Civil Seruice Britan-
nique. Armand Coln, 1955. A. Bertrand, Las tcnicas del trabajo gubernamental en el
Estado Moderno. Instituto de administracin pblica. Mxico. Francisco Murillo Ferrol,
"Rgimen Jurdico de la Administracin Inglesa." Reo, Ad. [ur, I. Est Poi. Madrid, nm.
1, enero-abril, 1950, pg. 39.
"Es indiscutible, pues, que en cualquier sociedad existe una zona de 'pensamiento
peligroso'. En tanto que reconocemos que esa zona puede variar segn la poca y el
lugar, en conjunto, los temas que llevan la seal de 'peligro', son aquellos que la sociedad
o los elementos que la dirigen consideran tan vitales y, por consiguiente, tan sagrados,
no toleran que se les profane con la discusin. Pero lo que no se reconoce con la
nnsma facilidad es que el pensamiento, aun cuando no exista censura, es causa de t;as-
tornos, y, en determinadas condiciones, peligroso y subversivo. En efecto, el pensamIen-
to es un agente catalizador capaz de disgregar la rutina, de desorganizar las costum-
de socavar la fe y de provocar el escepticismo." Kant Manheim, Ideologia y utopa,
F. de C. Ee. Mxico, pg. XVII.
Por lo que se refiere a la administracin pblica norteamericana, vase la obra: La
administracin federal. El proyecto de reforma Nixon, Escuela Nacional de Admi-
rustracon Pblica. Madrid, 1973.
7
CAPTULO IV
LA TEORA DEL SERVICIO PBLICO
1. Importancia de los serVICIOS pblicos.-2. La funcin pblica y el
servicio pblico.-3. Concepto de servicio pblico.c-d. Los elementos
del servicio pblico.-5. El rgimen jurdico del servicio pblico.-6.
Las doctrinas objetivas y subjetivas del servicio pblico.-7. El servi-
cio pblico no abarca toda la actividad del Estado.-8. Los servicios
sociales.-9. La nocin de servicio pblico en la legislacin mexicana.
10. Clasificacin de los servicios pblicos.-I1. Diversos modos de pres-
tar los servicios pblicos.-12. Los servicios pblicos comerciales y los
servicios pblicos industriales.s-I 3. La modificacin y supresin del ser-
vicio pblico.
l. IMPORTANCIA DE LOS SERVICIOS PBLICOS
Los seres humanos tenemos necesidades esenciales que debemos impe-
riosamente aplacar. La suma de las necesidades individuales forman las ne-
cesidades sociales o colectivas, cuya atencin es cada da ms compleja e
ineludible.'
Refirindose, de una manera general, a las necesidades econmicas, nos
dice Samuelson: "Toda economa debe resolver de un modo u otro, los tres
problemas econmicos fundamentales: qu bienes y servicios habrn de pro-
ducirse y en qu cantidad; cmo se debern emplear, para la obtencin de
dichos bienes, los recursos econmicos disponibles y para quin se produci-
rn esos bienes, o, lo que es lo mismo, cul ser la distribucin de la renta
nacional, entre los distintos individuos y clases sociales. Cada colectividad
resuelve esos problemas de diferente modo, bien por costumbre o instinto,
bien por decretos y rdenes, o bien, en nuestro propio sistema, a travs de
un sistema de precios y de mercados." 2
En un principio las necesidades fueron directamente satisfechas por los
mismos particulares, aunque la organizacin poltica se vio obligada a vigi-
lar y fomentar su desarrollo. La actividad de los particulares relacionada
1 "No puede haber servicio pblico ms si un inters pblico est en juego. En re-
vancha, no es necesario que el servicio pblico consista en procurar prestaciones a mua-
rios determinados." M. WaJine. ob, cit., 9 ~ ed. 1963. Sirey. Pars, pg. [>63.
2 PauJ A. SamueJson. Curso de economa moderna. Ed, Aguilar, 1950.
99
100
ANDRS SERRA ROJAS
con los serViCIOS que prestan, no son estimadas como servicios pblicos,
pero son reglamentadas por el poder pblico principalmente en ejercicio
del poder de polica.v
La administracin pblica es una organizacin cuya actividad se enca-
mina a la satisfaccin de las necesidades colectivas principalmente en la
forma de servicios pblicos o mediante rdenes dirigidas a que se cumplan
los fines del Estado. Sin embargo, es a los particulares a los que incumbe
la parte ms importante y general de esa obra social, siendo menor el cam-
po de accin del poder pblico en el actual Estado democrtico, que toma
en cuenta factores sociales diversos para asumir la responsabilidad de
ellos en la forma de servicio pblico o de otras actividades administrativas.
La intervencin del Estad; es de vital importancia, en la satisfaccin de
las necesidades de alimentacin, medicinas, alojamiento, agua potable, ves-
tido y otras ms. Desde fines del siglo XIX, se acentu la conveniencia de
regular los servicios pblicos, y se fijaron normas para su organizacin, aun-
que sin una teora que los definiera con claridad. La administracin como
sujeto de prestaciones en bienes y servicios al pblico ha ido extendiendo
su campo de accin.s
Desde aquella poca el Estado, como poder pblico y en uso de su so-
berana, dividi sus actos, en actos de autoridad y actos de gestin por
medio de los primeros mandaba, en los segundos actuaba como simple par-
ticular. Al irse marcando la creciente intervencin del Estado, no se concret
a mandar, es decir, dar rdenes, sino que asumi en forma directa y regla-
mentada la responsabilidad de proporcionar bienes y ciertos servicios a los
administrados; se llam a esta actividad "servicio pblico" por su doble ca-
rcter: satisfacer una necesidad colectiva y estar atendida por el propio
Estado."
El Estado se interes en esas necesidades sociales, mal atendidas u ol-
vidadas por los particulares, o que reclamaban la intervencin oficial. De
este modo el Estado vigil, otorg subsidios, prerrogativas, cre institucio-
nes, primero particulares y luego pblicas, hasta que finalmente, las atendi
directamente, con los problemas inherentes a esta intervencin.
El mundo de las invenciones complic la vida social, y el poder pblico
;: "Por nuestra parte, nosotros insistimos en pensar que la nocin de servicio pblico,
si ella no puede desempear en derecho administrativo un papel exclusivo, permanece
como el ms importante de los datos susceptibles de servir a la construccin cientfica
del derecho administrativo, a la vez que criterio de aplicacin del derecho administrativo
y de la competencia de la jurisdiccin administrativa, en cuanto que por otra parte como
lugar de encuentro y de enlace de las principales nociones tcnicas del derecho admi-
nistrativo (acto administrativo, contrato administrativo, etc.) .' Andr de Laubadere. ob.
cit., 1963, L. G. D. J. Troisime Ed., pg. 51, Pars.
4 El liberalismo siempre se mostr reacio a toda intervencin del Estado, guhndo
se
los particulares, "por el inters particular".
Vase, por 10 que a Mxico se refiere la obra de: Jess Reyes Heroles, El liberalismo
mexicano, 3 vols. Imprenta Universitaria. Mxico.
[, Jacques Cadar, !-('S triburlaux [udiciaires et la notiorl de seroice public, Recueil
Srey, 1954. Pars.
DERECHO ADMINISTRATIVO 101
se VIO obligado, ante el reclamo de nuevas ideas sociales, a abandonar su
posicin de un poder que manda, para convertirse en un poder de garanta,
servicio y seguridad. El moderno derecho administrativo justifica el valor
del Estado por los fines que atiende. Dice a este propsito Jellinek: 6 "El
aumento de la civilizacin tiene como consecuencia para el individuo aumen-
tar las posibilidades de su accin. Los ferrocarriles y la mquina de vapor
han aumentado de una manera increble la libertad de movimiento de un
lugar a otro. Los poderosos medios educativos que el Estado y las asocia-
ciones de todas clases ofrecen para que todos los hombres se sirvan de ellos
libremente, han servido para extender el saber y el poder de innumerable
personal. De este modo se abren constantemente nuevos territorios a la li-
bertad, y a su vez a lo que va unida siempre a ella, a la actividad del Es-
tado, la cual se propone en no escasa medida la regulacin y la proteccin
de tal libertad; el crculo de accin del Estado y del individuo crecen, y el
resultado de la historia es, no slo una unin progresiva entre los hombres,
sino tambin una progresiva disolucin entre sus lazos."
En el liberalismo del siglo pasado los servicios deban de atenderse por
los particulares. El Estado no tena por qu intervenir destruyendo el orden
construido y asegurado por la fuerza del inters privado."
El derecho administrativo actual en el Estado democrtico, exige un r-
gimen complejo de servicios pblicos. La nocin de servicio pblico ofrece
dificultades en su definicin, en aquellas actividades econmicas reguladas
por el derecho privado y por el derecho pblico. Son instituciones admi-
nistrativas en transicin que van definiendo su estructura hasta que el Es-
tado se encargue exclusivamente de su mantenimiento.s
2. LA FUNCIN PBLICA Y EL SERVICIO PBLICO
Las actividades pblicas -llamadas por algunos autores funciones p-
blicas-, son servicios de los cuales no puede prescindir una sociedad, como
la justicia, la defensa nacional, la polica, los transportes, la actividad edu-
cativa y econmica del Estado, el crdito pblico y otras.?
Los conceptos de funcin pblica y de servicio pblico, deben diferen-
ciarse, aunque guardan una estrecha relacin.
Incorporar la satisfaccin de una necesidad general a la accin del po-
der pblico, es organizar jurdicamente una nueva tarea del poder del Estado.
6 G. Jellinek, Teora General del Estado, T. 1, pg. 320.
7 Lenz, Gilbert Gillespie, Enjotcements 01 the ordes 01 state public seroice Com-
misiono 1940. Univ. of GlI.
8 Ofrece experiencias muy importantes el establecimiento de nuevos servicios pbli-
cos en aquellos Estados que al asumir su soberana carecan de ellos. Vase la obra
de Younger Kenneth, The public service in llew States. Oxford Unversity Press. 1960.
1 vol. 114 pgs.
9 M. J. Jean Rivas. "Recientes tendencias en el desarrollo de la funcin pblica."
Rev. Ad. Pb. I.E.P., Madrid, nm. 23, mayo-agosto de 1957, pg. 65.
102
ANDRt:S SI,RRA ROJAS
Como hemos indicado el Estado tiene fines fundamentales q ue realizar.
Las funciones del Estado son los medios a travs de los cuales se realizan
esos fines.
Esas funciones son las siguientes: a) La funcin legislativa, que es la
funcin creadora del orden jurdico federal, se manifiesta en el acto regla;
b) la funcin administrativa que es la funcin por la cual el Estado realiza
actos jurdicos, concretos o particulares, se manifiesta en el acto administra-
tivo; e) la funcin jurisdiccional por la cual el Estado declara el Derecho, se
manifiesta en la sentencia.
Las funciones del Estado no son servicios pblicos, sino estructuras del poder
pblico. Diez afirma "que la funcin es un concepto institucional mientras que
el servicio pblico actualiza y materializa la funcin." El propio autor agrega:
"Podemos decir, en resumen, que en la actividad de la administracin es posible
distinguir la funcin pblica del servicio pblico. Mientras en la actividad del
Estado, la legislacin y la justicia se caracterizan siempre por ser el ejercicio de una
funcin pblica, la actividad administrativa comprende, adems del ejercicio de la
funcin pblica, el de los servicios pblicos. Es necesario limitar el concepto de
servicio pblico solamente a aspectos de la actividad administrativa y contrapo-
nerle el concepto de funcin pblica como forma superior de manifestacin de
la misma actividad." 10
Sin embargo, la doctrina administrativa se cuida de extender el concepto
de funcin a otras actividades del Estado, por lo cual no podemos hablar de
una funcin de polica, una funcin de la actividad financiera del Estado
o una funcin de defensa nacional. Autores como Jean de Soto aluden a los
servicios pblicos de defensa, los servicios sociales y los servicios pblicos
cul turales.t!
En cuanto al rgimen de polica, que ha adquirido una notable impor-
tancia en el derecho administrativo actual, remitimos al captulo respectivo
de esta obra.
3. CONCEPTO DE SERVICIO PBLICO
La nocin contempornea de servicio pblico comprende una parte de la
actividad de la administracin pblica y se realiza en limitados aspectos
de los otros poderes. La podemos concretar en los trminos siguientes:
El servicio pblico es una actividad tcnica, directa o indirecta, de la
administracin pblica activa o autorizada a los particulares, que ha sido
creada y controlada para asegurar -de una manera permanente, regular,
continua y sin propsitos de lucro-, la satisfaccin de una necesidad colec-
tiva de inters general, sujeta a un rgimen especial de derecho pblico.
1
::!
10 Manuel M. Diez, ob, cit. T. 111, pg. 187.
11 Jean de Soto, Grands scroices publics el entreprises nationales, pg. 203 Y ss,
12 "Si la nocin de servicio pblico no es la manifestacin nica de la vida esttica,
ella es sin embargo, el problema central de la vida administrativa," Louis Rolland.
DERECHO ADMINISTRATIVO 103
Debemos precisar, que la concesin de un servicio pblico a los particu-
lares establece un rgimen en transicin, que no debe desvirtuar la verdadera
naturaleza del servicio pblico. La teora administrativa no vacila en adop-
tal' un rgimen de derecho privado en las relaciones del concesionario con
otros particulares, que de ninguna manera debe aceptarse para regular las
relaciones entre el concesionario y el poder pblico y principalmente en lo
que atae a la estructura del servicio. Por va de ejemplo, el rgimen de ta-
rifas corresponde a un rgimen de derecho pblico.w
Los autores convienen en las dificultades que se presentan para definir
suficientemente la nocin de servicio pblico.w Una definicin rigurosa y
unnimemente admitida, dice de Corail, no ha sido dada de esta nocin."
Para caracterizar al servicio pblico se hace referencia a los criterios si-
guientes:
a) A un criterio orgnico que designa a la organizacin pblica, es ele-
cir, al conjunto de rganos y medios de que provee a la misma, para el
cumplimiento de sus cometidos;
b) A un criterio material, que hace referencia a la actividad de inters
general que la administracin pbl ica tiene a su cargo.
c) A un criterio jurdico que afirma que hay servicio pblico cuando
esa actividad est sometida a un rgimen jurdico especial, que en prin-
cipio es derogatorio del derecho privado. El mismo rgimen seala las excep-
ciones a este principio;
d) A un criterio tcnico que se refiere al servicio pblico como medio
para satisfacer las necesidades sociales.
Aunque ha veniclo predominando el criterio material, los otros son aludi-
dos para formar un criterio ms general de la nocin de servicio pblico.'?
Crear un servicio pblico, dice Duez, expresa que la atencin de una
necesidacl reconocida de inters general ser satisfecha en lo sucesivo, por
13 Qu debe entenderse por servicio pblico. Peculado. Sem, [uil, Fed, 6' p, Pri-
mera Sala. T. 21, pg. 1442. "En ocasiones el Estado est impedido por lo complejo de
sus funciones, para atender directamente ciertos servicios pblicos que le son propios
en razn de sus atribucones, lo que justifica que intervenga creando organismos deseen-
tralizados, manejados generalmente por particulares, a los que encomienda determinados
servicios pblicos."
14 Alvarez Cendn Sabino, "El servicio pblico. Su teora jurdico-administrativa".
1, de Est Polo MCMXLIV. 1 V., 227 pgs.
John D. Millet, Management in the public seruice. The, quest for efectivo pcror-
manee. Mac Craw Hill Brook Co., New York, 1954. 1 v., 417 p;gs.
Benjamn Villegas Basabilbaso, Derecho administrativo. T. III. 'I'ip. Ed. Arg. Buenos
Aires, 1951, pg. 5.
15 Cabino Fraga, ob . cit., 10'1- ed. Pg. 22 nos dice: "Resumiendo todos los elemen-
tos expuestos se puede definir el servicio pblico como una actividad destinada a sa-
tisfacer una necesidad colectiva de carcter material, econmica o cultural, mediante pres-
taciones concretas o individualizadas sujetas a un rgimen jurdico que les imponga
adecuacin, regularidad y uniformidad." Esta definicin fue abandonada por su autor.
141,1 ed., pg. 22.
16 Vase sobre esle importante lema la obra de Umberto Pototschnig, 1 pubblici ser-
vizi. Padova. Ed, Milani, 1964, 1 v., 469 pgs.
104
ANDRS SERRA ROJAS
el procedimiento del servicio pblico, lo cual implica una empresa admi-
nistrativa que proporciona al pblico las prestaciones necesarias'!'
Desde el punto de vista legal, la creacin de un servicio pblico es la
obra del legislador, que en una ley general de servicios pblicos, o .una
ley que organiza un servicio pblico especializado, determina
de atencin de dicho servicio. La creacin de un servicio pblico se verifica
por ley. Duez afirma que toda creacin del servicio pblico conduce a una
limitacin de las libertades individuales, si el servicio es monopolizado en
una actividad exclusiva del Estado. Si no es un monopolio, el Estado es un
rival poderoso.
En nuestra legislacin se necesitan "facultades legales en materia presu-
puestal", En nuestro rgimen, la creacin de los organismos descentraliza-
dos se subordina a los principios de estructuracin del presupuesto. Los
presupuestos de los organismos descentralizados son aprobados y revisados
por el Poder Legislativo, en las leyes de ingresos y en la revisin de la
Cuenta pblica; lo contrario destruira el principio de soberana de la repre-
sentacin nacional.
El servicio pblico es un servicio tcnico ofrecido al pblico de una manera
regular y continua, para la satisfaccin de una necesidad colectiva y por una orga-
nizacin pblica. Hauriou expresa que el servicio pblico es un servicio tcnico
hecho al pblico de una manera regular y continua por una organizacin pblica.
"En el lenguaje corriente se emplea la expresin servicio pblico para designar
al organismo que atiende esta actividad, as se dice que la asistencia, la salubridad,
o la enseanza pblica son servicios pblicos, como un hospital o una universidad." 18
4. Los ELEMENTOS DEL SERVICIO PBLICO
La profunda transformacin que se opera en el Estado y en la sociedad
actuales, necesariamente estn afectando las nociones fundamentales del De-
recho administrativo, y en particular a la nocin de servicio pblico.
En la definicin de servicio pblico reconocimos sus elementos ms im-
portantes o sean: una actividad tcnica, su finalidad de satisfacer una nece-
sidad colectiva, realizada por el Estado o por excepcin por los particulares
y bajo un rgimen jurdico especial.
Nos referimos a otros elementos generales, los cuales corresponden a su
17 Duez et Debeyre, ob. cit., 1952, 380, 735 Y 768 pgs.
18 Maurice Hauriou, Prcis de droit administratif et de droit publico Sirey, 1914.
Pars, pgina 13. Define el servicio pblico como un servicio tcnico que se presta al
pblico de una manera regular y continua para la satisfaccin de una necesidad pbli-
ca y por una organizacin pblica no lucrativa. De aqu se deducen cinco elementos: el
servicio tcnico, el servicio regular, el servicio prestado al pblico, la necesidad pblica
y la organizacin pblica. En edicin posterior, ob. cit., pg. 208,. define el servicio
pblico como organizacin de funcionarios que ejercitan el poder y la competencia d.e
la administracin para ofrecer al pblico un servicio regular y continuo y que contn-
buye a la polica de la ciudad.
DERECHO ADMINISTRATIVO 105
configuracin doctrinal, aunque ellos varan con frecuencia de acuerdo con
sus respectivas opiniones.t"
Generalidad: todos los habitantes tienen derecho a usar de los servicios
pblicos de acuerdo con las normas que los rigen, es decir, de acuerdo con
su forma, condiciones y limitaciones al mismo.
Uniformidad o igualdad: todos los habitantes tienen derecho a presta-
ciones en igualdad de condiciones, si cumplen con los requisitos determi-
nados por la ley.
Continuidad: el servicio no debe interrumpirse. El artculo 123 apar-
tado A, fraccin XVIII exige que en los servicios pblicos ser obligatorio
para los trabajadores dar aviso con diez das de anticipacin a la Junta de
Conciliacin y Arbitraje de la fecha sealada para la suspensin de labores;
en cuanto a los servicios pblicos manejados directamente por el Estado, el
mismo precepto en el apartado B, fraccin X reconoce a los trabajadores
el derecho de huelga, en los trminos de las leyes reglamentarias. Corre-
lativo a este principio tenemos el principio de adaptacin. Continuidad quie-
re decir funcionar de acuerdo con su estatuto. Adaptacin supone modifi
caciones al mismo.
Regularidad: el servicio se realiza de acuerdo con las condiciones esta-
blecidas por la Ley, es decir, medir, ajustar o computar el servicio por como
paracin o deduccin. El servicio debe manejarse conforme a reglas.
Obligatoriedad: es el deber que tienen las autoridades encargadas de
prestar el servicio. Este carcter no es uniforme en la doctrina.
Persistencia: que comprenda nuevas necesidades colectivas definitivamen-
te persistentes (son los trminos empleados por la Ley orgnica citada, arto 66,
fraccin Il). Silva Cimma (Derecho administrativo chileno y comparado.
T. n, pg. 71), considera como carcter del servicio pblico la permanencia
o sea "que el servicio pblico debe existir en tanto subsistan las necesidades
pblicas para cuya satisfaccin fue creado".
La gratuidad del servicio: el servicio pblico debe ofrecerse al pblico
sin la idea de lucro, aunque esta idea se ha venido transformando por el
elevado mantenimiento del servicio. Algunos servicios pblicos y los de tipo
industrial y comercial requieren de un rgimen financiero adecuado: tasas,
exenciones, servidumbres o el monopolio de su explotacin.
A estos principios la doctrina administrativa agrega el principio de adap-
tacin del servicio pblico, la posibilidad de modificar el rgimen del ser-
vicio y la igualdad de los usuarios frente al servicio.
El servicio pblico se nos presenta como un procedimiento o una orga-
19 La idea de empresa pblica domin el concepto tradicional de servicio pblico,
pero la jurisprudencia francesa se ha alejado de este concepto, pues hay empresas p-
blicas que no constituyen servicio pblico, M. Waline, ob, cit., 9\l ed., Pars, Sirey,
pg. 670.
El propio autor cita a M. Chenot en estos trminos: "En lo sucesivo, crear un ser-
vicio pblico es someter a las reglas exorbitantes del derecho comn el ejercicio de cier-
tas actividades; el servicio pblico no es sino una institucin, es un rgimen, es la aplica-
cin del derecho pblico a ciertos actos." ID., pg. 76.
106
ANDRS SERRA ROJAS
nizacin de inters general, encaminada a prestar serVICIOS, que en ningn
caso debe confundirse con la actividad administrativa de dar rdenes."
Con los criterios expuestos en este captulo podemos expresar que cae en
el mbito de los servicios pblicos, toda actividad pblica dirigida a la satis-
faccin de una necesidad de inters general: la defensa nacional, los ferro-
carriles nacionales, petrleos mexicanos, el seguro social y en organizaciones
pblicas diversas, como agua, drenaje, saneamiento, hospitales, alumbrado,
carreteras, transportes.
Las prestaciones proporcionadas por el servicio pblico se pueden cla-
sificar en los siguientes trminos: 21
a) Prestaciones de orden material, como distribucin de agua, de gas, de
electricidad, de mercancas, de transportes de personas y conduccin de mer-
caderas, etc.
b) Prestaciones de orden financiero, como el suministro de crdito. el
rgimen de seguros, el rgimen de fianzas, la asistencia pecuniaria, etc.
c) Prestaciones de orden intelectual o cultural, como la enseanza, en
todos sus grados y formas; la formacin esttica, la educacin fsica, etc.
En estas prestaciones se condensan los propsitos del servicio pblico o
sea su finalidad, su procedencia, sus caractersticas y su regulacin.
El elemento esencial en las definiciones de servicio pblico que debe
mantenerse inalterable, es la nocin del inters general, es decir, el inters
social para atender una necesidad general y apremiante a cargo del poder
pblico. El Estado erige un rgimen y una organizacin destinada a ese fin.
Cuando el Estado considera que una actividad privada no atiende suficien-
temente la satisfaccin de una necesidad general, por negligencia, abandono,
desinters o ineficacia, toma las providencias para asumir su atencin, ya
sea estimulando la iniciativa privada, ya combinndose con ella en un mismo
propsito, o sustituyendo a la propia accin particular. Es en particular este
ltimo dato, el que distingue al servicio pblico de la empresa privada, o
de cualquier otra forma de empresa.
La satisfaccin de las necesidades pblicas de un pas se orientan hacia
dos grandes nociones: El orden pblico y la utilidad pblica. El orden p-
blico es el orden indispensable para la convivencia, para mantener la paz
social y el libre y seguro desenvolvimiento de los grupos humanos. La utili-
dad pblica atiende a los arreglos sociales que son a la vez para la como-
didad de los individuos y el mantenimiento del orden, en el sentido que la
paz social est interesada en que estas comodidades sean puestas a disposi-
cin de todos los individuos.ss
Como la polica y los arreglos sociales tiles no pueden ser establecidos
20 Sabino Alvarez Gendn, Tratado general de derecho administrativo. T. I. Bosch,
ed. 1958, pg. 483 Y ss.
21 Bonnard resume los elementos del servicio pblico diciendo que son: personalidad,
muebles e inmuebles y principios jurdicos.
22 Debe distinguirse el inters general del inters colectivo en los servicios pbliCOS.
Vase Bielsa, ob. cit., pg. 477.
DERECHO ADMINISTRATIVO 107
O no pueden mantenerse ms que gracias a la accin incesante de los ser-
vicios, las necesidades pblicas conducen directamente a la organizacin de
los servicios pblicos.
El deseo tiene una base biolgica y una base sicolgica. El hombre tiene
necesidades fsicas, tales como alimento, el vestido y la habitacin. Tambin
tiene impulsos y ambiciones sicolgicas, tales como los deseos de dominar, de
xito, de estimacin, de seguridad, de afectos. Ambos tipos de apetitos son
fuerzas poderosas que motivan las actividades humanas. Estos deseos a su ver,
buscan la satisfaccin en medio de la limitada atmsfera hospitalaria del
mundo presente. La carencia de una cosa necesaria obliga a una organiza-
cin o a un procedimiento encaminado a la satisfaccin de la necesidad.
5. EL RGIMEN JURDICO DEL SERVICIO PBLICO
Nuestro Derecho administrativo ha considerado en la Constitucin y en
diversas leyes -el rgimen jurdico de los servicios pblicos-o Como hemos
analizado esas leyes sealan sus caracteres fundamentales, que coinciden
en algunos aspectos con su definicin doctrinal. A continuacin hemos de
aludir a otros temas jurdicos relacionados con el servicio pblico.
El servicio pblico, en su creacin, modificacin, funcionamiento y extincin,
est sometido a un rgimen especial de derecho pblico. Tal es el caso al que
alude el artculo 65, prrafo primero de la Ley orgnica del Departamento del
Distrito Federal, que ordena: "Para los efectos de esta ley. servicio pblico es la
actividad organizada que se realiza conforme a disposiciones legales y reglamenta.
rias vigentes ... "
El servicio pblico es una creacin del Estado el cual atiende a su orga-
nizacin y funcionamiento, con los elementos legales y materiales que le son
necesarios. Una decisin de la administracin pblica resuelve que una nece-
sidad de carcter colectivo o de inters general, se convierta en servicio p-
blico. Las mismas leyes determinan el rgimen jurdico que le es aplicable.
Las formas que reviste el servicio pblico, actividad y prestaciones, son
variadas en nuestra legislacin: sea en forma centralizada, es decir, atendida
directa o indirectamente por la administracin pblica; o en forma descen-
tralizada en entes pblicos que asumen el servicio; o por medio de em-
presas de participacin estatal; y por los propios particulares en el rgimen
de la concesin.
Los servicios pblicos pueden estar en determinadas circunstancias, en
manos de los particulares. Para estos casos, el Estado los rodea de las mis-
mas seguridades y prerrogativas del poder pblico, sin destruir sus prop-
sitos comerciales e industriales y reconociendo el derecho de los usuarios.
Tanto en la concesin de servicio pblico, como en los servicios pblicos
comerciales o industriales, el rgimen jurdico aplicable es mixto, es decir,
de derecho pblico y de derecho privado.
108
ANDRS SERRA ROJAS
Desde luego debemos precisar que el rgimen de pblico,
plica una situacin exorbitante con respecto a los pavticulares. El serVICIO
pblico debe ser legalmente dotado de medios excepcionales del derecho
comn y gobernado por procedimientos de derecho pblico, como el poder
de polica. La segunda parte del artculo 65 citado, agrega: "La dedar:-
cin de que una determinada actividad constituye servicio pblico entrana
la de que la prestacin de dicho servicio es de utilidad pblica. En conse-
cuencia el Ejecutivo Federal podr decretar la expropiacin, limitacin de
dominio, servidumbre u ocupacin temporal de los bienes que se requieran
para la prestacin del servicio."
El Estado como poder que manda y da rdenes y en ejercicio de su so-
berana, dispone de medios poderosos para actuar a travs de sus rganos,
los cuales estn delimitados por su competencia.P
El poder sancionador del Estado, el rgimen de polica, el rgimen de
los bienes de dominio pblico destinados a un servicio pblico (artculo 132
de la Constitucin y artculo 2, fraccin V de la Ley General de Bienes Na-
cionales; la expropiacin por causa de utilidad pblica (artculo 1 de la Ley
Federal de Expropiacin); los contratos administrativos; el rgimen de con-
trol econmico y financiero; la tutela legal y patronato del servicio; los re-
cursos administrativos; y la jurisdiccin contencioso administrativa (como en
el caso de la Ley contencioso administrativa del Departamento del Distrit?
Federal); permiten asegurar el debido funcionamiento de los servicios pbli-
cos, federales o locales.
6. LAS DOCTRINAS OBJETIVAS Y SUBJETIVAS DEL SERVICIO PBLICO
A partir del siglo XVIII las instituciones francesas distinguen, con sentido
moderno, las dos nociones bsicas de administracin y de justicia, o sea,
funcin jurisdiccional y la funcin administrativa. Durante el antiguo rgi-
men la monarqua el esfuerzo se encamin a que los jueces se limitaran
exclusivamente a la funcin judicial "tomando en cuenta que todo lo que
se refera a los negocios del Estado y a los asuntos administrativos escapa-
ban de su competencia". Desde el edicto de Saint Germain de febrero de
1641 se prohbe a los jueces de conocer de los negocios y procesos adminis-
trativos. Estas ideas corresponden a la situacin de la monarqua.
La Revolucin francesa acab con las instituciones administrativas Y ju-
diciales de la monarqua. Sin embargo, la ley de 22 de diciembre de 1789
reconoce el principio de la separacin de la funcin legislativa y la judicial
expresando que "las funciones judiciales son distintas y permanecern siem-
pre separadas de las funciones administrativas, y no podrn perturbar". El
derecho moderno francs a partir de 1790 vuelve a las leyes de 16 y 24 de
agosto de 1790 y 16 Fructidor ao 11, a la dualidad de jurisdicciones.
23 Oyhanarte Julio, La expropiacin de los servicios pblicos. Ed. Perrot. BuenoS
Aires, 1957, 1 vol., 102 pgs.
DERECHO ADMINISTRATIVO 109
Fue en esta poca en que se' desarrollan, en un largo proceso, las nocio-
nes esenciales del derecho administrativo, entre otras la de servicio pblico,
que sirvi para determinar los lmites de la jurisdiccin administrativa y la
j urisdiccin civil. Desde 1790 se prohibi a los tribunales judiciales el cono-
cimiento de los asuntos administrativos. De este modo se afirmaba una nue-
va jurisdiccin administrativa que pronto elabor conceptos como los de
servicio pblico, contrato administrativo, responsabilidad del Estado y otros.
Nos dice a este propsito Benoit: "Tal era la situacin en 1873 cuando inter-
viene la clebre sentencia Blanco fallada por el Tribunal de Conflictos nuevamente
creada (Const. d'Etat, 6 dec. 1855. Rotschild. Rec. Lebon, p. 705). Fallada bajo
la presidencia del Ministro de Justicia, seala la importancia dada por los con-
temporneos a la cuestin debatida, esta sentencia es capital: ella asegura el triunfo
de la tesis administrativa sobre la tesis judicial en lo que concierne a la competencia
en materia de responsabilidad del Estado. Por lo mismo, ella marca, en lo que
concierne al Estado, el fin de las tentativas judiciales de aplicacin del criterio
autoridad-gestin."
Como puede observarse, estas nociones administrativas responden a pro
blemas particulares de la vida administrativa, que luego van a influir pode-
rosamente en la doctrina y en la legislacin. Procedemos, por tanto, a anal i-
zar el desarrollo de la nocin de servicio pblico, en medio de las vacilaciones
e incertidumbres que la ha acompaado, que no han impedido la referen-
cia a esta nocin en la Constitucin francesa de 191fi que reconoce: "Todo
bien, toda empresa en la que la explotacin ha adquirido los caracteres de
un servicio pblico nacional o un monopolio de hecho debe transformarse en
propiedad de la colectividad." Importante este concepto de "servicio pbli-
co nacional" quc el legislador reconoce en sus caracteres esencialesw
En la actual Constitucin francesa de 1958 en el Ttulo V denominado:
"De las relaciones entre el Parlamento y el Gobierno", artculo 34, la ley fija
las reglas referentes a: "La creacin de categoras de establecimientos pbli-
cos"; y "las nacionalizaciones de empresas y las transferencias de empresas
del sector pblico al sector privado".
M. de la Pradelle estudia los dos grupos de teoras que tratan de carac-
terizar al servicio pblico: las teoras subjetivas y las teoras objetivas.v"
El principal exponente de las teoras objetivas es Len Duguit que de-
fine el servicio pblico como: "Toda actividad cuyo cumplimiento debe
estar asegurado, regulado y controlado por los gobernantes, porque el curn-
24 Laferricre, Traite de la [urisdiction ad ministratiue et des recours contentiellx. 2\\
ed, 1896, pgs. 244, 492, ss.
Francis-Paul Bnoit, Le droit administrative Francais, Dalloz, 1968, pg. 397.
25 El caso de Agnes Blanco en la sentencia de 8 <le febrero de 1873 del Tribunal de
Conflictos en Francia, entrega al conocimiento de los Tribunales administrativos, impor-
tantes materias relacionadas con la nocin de servicio pblico, entre otras la indemni-
zacin por los perjuicios causados en la prestacin de servicios pblicos regulados por el
derecho administrativo, Reuue Critique de legislation et de [urisprudence. 1934, pg. 540.
110
ANDRS SERRA ROJAS
plimiento de esta actividad es indispensable para la realizacin y el des-
arrollo de la interdependencia social, la cual es de tal naturaleza que ella no
puede ser realizada completamente sino por intervencin de la potestad go-
bernante." Para este ilustre autor y director de la escuela realista, la nocin
de servicio pblico es de capital importancia, ya que sustituye al clsico
concepto de soberana como fundamento del derecho pblico; y agrega: "El
Estado no es como se ha pretendido hasta ahora una potencia que manda,
una soberana. Es una cooperacin de servicios pblicos organizados por los
gobernantes."
De acuerdo con la crtica de J eze,26 Duguit 27 confunde el punto de vista
sociolgico con el de la tcnica jurdica.
Para Bonnard 28 los servicios pblicos son los rganos que forman la es-
tructura misma del Estado. Los servicios pblicos tienen por objeto esencial
el asegurar la realizacin de las intervenciones del Estado, el ejercicio de
las atribuciones del Estado.
Por lo que se refiere a las teoras subjetivas, otros autores han puesto su
atencin en las modalidades de la organizacin y del funcionamiento del
servicio, para fijar los caracteres del servicio pblico.
Gastn Jeze, que puso de relieve la importancia del procedimiento admi-
nistrativo, expresa:
"En mi opinin, es necesario investigar nicamente la intencin del gober-
nante, en lo que se refiere a la actividad administrativa considerada. Son nica-
mente, exclusivamente servicios pblicos las necesidades de inters general que
los gobernantes, en un pas dado, en una poca dada, han decidido, satisfacer
por el procedimiento de servicio pblico,"
y agrega:
"Decir que en determinada hiptesis existe el serVICIO pblico, equivale a afir-
mar que los agentes pblicos, para dar satisfaccin regular y continua a cierta ca-
tegora de necesidades de inters general, pueden aplicar los procedimientos de
Derecho pblico, es decir, un rgimen jurdico especial, y que las leyes y regla-
mentos pueden modificar en cualquier momento la organizacin del servicio, sin
que pueda oponerse a ello ningn obstculo insuperable de orden jurdico."
y concluye:
"El derecho administrativo es el conjunto de reglas relativas a los servicios
pblicos. Todo pas civilizado tiene servicios pblicos, para el regular funciona-
miento de estos servicios existen necesariamente reglas jurdicas especiales," 29
26 Gastn jeze, Los principios generales del derecho administrativo. T. V. 1949. Bue-
nos Aires, pg. 4.
27 Len Duguit, Las transiormariones del derecho pblico. 1913, pg. 52 Y la obra:
Traite de droit constitutionnel. Ob, cit., pg. 43.
28 Roger Bonnard, ob. cit., pg. 43.
2[) Gastn Jeze, Los principios generales del derecho administrativo. 1949. T. 11, pg. 4
Y T. 1, p;g. 1. Depalma ed. Buenos Aires.
DERECHO ADMINISTRATIVO 111
Para Louis Rolland, tomando la nocin de servicio pblico en su sentido ms
amplio, es la empresa o institucin de inters general que, bajo la alta direccin
de los gobernantes, est destinada a dar satisfaccin a las necesidades colectivas del
pblico. As aparecen tres ideas en la definicin: 30
1. La idea de empresa: hay en todo servicio una administracin de personal,
de material, de procedimientos jurdicos y tcnicos, que tienden a obtener un
cierto resultado. Como indicamos antes, la idea de empresa no es un elemento
indispensable en la nocin de servicio pblico.
2. La satisfaccin dada a las necesidades colectivas del jnblico: estas necesida-
des son mltiples, pero ellas se ligan todas a ideas bastante simples. Se desea que
la existencia del grupo estatal del cual se forma parte sea mantenida y asegurada
en contra de los peligros que la pueden amenazar. Se requiere que en este grupo se
establezca un arreglo racional y que reinen el orden y la justicia. El servicio pblico
es as, no solamente una empresa, sino una empresa de inters general.
3. La dependencia con respecto a los gobernantes: los gobiernos intervienen
porque, de tal suerte, entienden satisfacer la obligacin que pesa sobre ellos de
proveer, en la medida de lo necesario, al bien comn, ms o menos efectivamente.
M. Waline reduce su estudio del servicio pblico a cuatro puntos: 31
"1. El servicio pblico supone siempre una obra de inters pblico a realizar.
"2. Es necesario que este fin sea perseguido por la iniciativa y bajo la autori-
dad de una persona de derecho pblico -falta de precisar el sentido de la palabra
autoridad_ que no implica una direccin cotidiana, sino solamente un poder de
organizacin general y de control.
. "3. El servicio pblico supone una empresa que implique, por una parte, un
nesgo financiero, y por la otra una organizacin pblica. A estas cuestiones no se
puede responder de una manera absolutamente afirmativa, es aqu donde aparecen
las variantes graves de la definicin.
" ~ . El servicio pblico supone en revancha un rgimen de derecho pblico, la
CUestIn que se plantea es la de saber si este rgimen debe ser considerado como
un elemento de la definicin, o si no es ms que una consecuencia."
Por su parte Georges Vedel nos dice: "La definicin clsica del servicio pblico
comprenda un aspecto material: una actividad que tiene por objeto la satisfaccin
de una necesidad de inters general, y un aspecto orgnico (o formal): el hacerse
cargo de esta actividad por una persona pblica. Es este segundo aspecto el que
( ~ a a la nocin una precisin relativa. Si nos hubiramos atenido al aspecto mate-
ral, todas las actividades que corresponden a necesidades colectivas legtimas, desde
la panadera hasta la msica -hubieran sido servicios pblicos. Gracias al aspecto
or!?nico (o formal) de la definicin, la nocin de servicio pblico no se aplica
mas que a las actividades que asumen de una manera bastante directa las personas
pblicas." 32
. En el estado actual del derecho administrativo la nocin de serVICIO p-
blico no es jurdica, ni lo suficientemente desarrollada para fundamentar el
30 Louis Rolland, Precis de droit administratij. Dalloz, 1947, pgs. 1-2.
8; M. Waline, ob, cit., 9' ed., Sirey, 1963, Pars, pg. 662.
: ~ Georges Vedel, Droit administrati]. Presses Universitaires de France, 2' ed., 1961,
pago 76.
112
ANDRI':s SERRA RO] AS
derecho pblico. Esto explica cmo algunos autores llegan a eliminar la con-
sideracin de esta teora, o la estiman inoperante, huidiza e inasequible.
7. EL SERVICIO PBLICO NO ABARCA TODA LA ACTIVIDAD DEL ESTADO
La actividad del Estado adquiere mayores proporciones ante el aumento
de la poblacin y la complejidad de las mltiples relaciones sociales, eco-
nmicas y jurdicas. Todo ello implica nuevas y ms complejas atribuciones
de la administracin pblica, obligada a intervenir frente a las grandes nece-
sidades sociales. Por su parte, los particulares participan en esa obra en for-
ma muy importante.
Garrido Falla 33 expresa: "En Jordana de Pozas, la actividad administrativa se
escinde en actividad de polica, fomento y servicio pblico. En este sentido, ser-
vicio pblico tiene valor jurdico concreto, porque viene a definir un tipo de acti-
vidad administrativa frente a otros posibles tipos de actividad administrativa." As
pues -agrega- la conclusin a que se llega es que antes de fijarnos en el problema
de la criss del concepto de servicio pblico, hay que tener presente la indeter-
minacin tradicional del servicio pblico. Todas las consideraciones acerca de la
crisis estn lastradas por esta indeterminacin que el concepto clsico de servicio
pblico ha estado siempre sufriendo."
La actividad administrativa del Estado se comprende en los siguientes
grupos que corresponden a nuestra legislacin:
a) Actividad administrativa generala de gestin administrativa, llamada
tambin de servicios administrativos.
Es la actividad administrativa directa que se desenvuelve en la compe-
tencia general que tiene el Poder Ejecutivo Federal para ejecutar las leyes
y ordenar la realizacin de los actos jurdicos, tcnicos y materiales que tien-
dan al bienestar social.
En estos casos la administracin pblica dirige el servicio, al personal
administrativo y el rgimen financiero y econmico.
Esta actividad del Estado no se realiza bajo la forma de servicios pblicos.
El rgimen de polica y el fomento son la base de esta actividad.
Son estas consideraciones las que nos llevan a no aceptar la tesis de Len
Duguit que considera como servicio pblico toda la actividad del Estado,
expresada en estos trminos: "El Estado no es como se ha pretendido hasta
ahora, una potencia que manda, una soberana: es una cooperacin de ser-
vicios pblicos organizados y controlados por los gobernantes. Esta nocin
es capital y alrededor de ella gravita todo el derecho pblico moderno."
(Duguit, Trait Da. Consto 3;l ed. T. rr, pg. 59.)
33 Fernando Garrido Falla, Tratado de derecho administrativo. T. 11. 1962, 2' ed.,
pg. 277.
Fernando Garrido Falla, Las transformaciones del rgimen administrativo. IEP. Ma-
drid, 1962, 1 V., 186 pgs. Pg. 114, 2' ed,
DERECHO ADMINISTRATIVO 113
b) Actividad administrativa que se cumple bajo la forma de servicio
pblico.
La mayor parte de los autores de derecho administrativo se orientan ha-
cia un concepto estricto y en ocasiones circunstancial de servicio pblico,
limitado el campo de su aplicacin.
Esta actividad es una parte de la accin administrativa, configurando los
servicios pblicos de acuerdo con los requerimientos del inters general. La
pblica que se organiza bajo la forma de servicio pblico queda subor-
dmada a los propsitos del legislador.
8. Los SERVICIOS SOCIALES
Una rama muy importante de los servICIOS de la actividad administra-
tiva general, es la que se refiere a los servicios sociales, nocin que se carac-
teriza por su vaguedad e imprecisin, y sin mayor significacin jurdica.
Jean de Soto expresa: "Los autores tienen una concepcin ms o menos amplia
de estos servicios. Se admite como tales a los servicios que se orientan a suministrar
'prestaciones sociales', con el fin de mejorar la situacin de personas desfavorecidas,
con el fin de reparar las injusticias sociales y a disminuir las desigualdades de todo
gnero." 34
Esta actividad se encomienda a la administracin pblica y a los propios
particulares, en diversas formas, una de ellas corresponde a la asistencia
privada.
Se comprenden en este rubro los servicios de accin sanitaria y asisten-
cial y la ayuda social en general.
La nocin de servicio social se ha desarrollado en Francia por deterrni-
nadas autores, aunque otros la impugnan. Representa, de todos modos, un
esfuerzo para devolver a la nocin de servicio pblico, su importancia inicial.
9. LA NOCIN DE SERVICIO PBLICO EN LA LEGISLACIN MEXICANA
Hemos indicado que es el propio Estado el que selecciona las actividades
las c.uale.s considera como "servicio pblico". Por consiguiente, para la de-
de la naturaleza jurdica de servicio pblico, debemos atenernos
estnctamente a nuestro derecho positivo.
Nuestra Constitucin alude a los servicios pblicos, aunque en diversas
acepciones, en los artculos 3, 27, fraccin VI, 73 fracciones XXV y XXIX,
123, apartado A, fraccin XXVIII y 132.
La legislacin administrativa mexicana ha legislado sobre la nocin de
servicio pblico: en unos casos con la expedicin de una Ley de servicios
34 Jean de Soto, ob, cit., pg. 443.
8
lB
ANDRS SERRA ROJAS
pblicos del Distrito Federal, que luego fue incorporada a la Ley Orgnica
del Departamento del Distrito Federal (Reglamentaria de la Base 1, frac-
cin VI del artculo 73 de la Constitucin, artculos 63 y siguientes); en
otros casos en diversas materias administrativas, se ha legislado por lo que
se refiere a un tema especfico: aguas, bosques, electricidad, transportes, etc.
El artculo 65 de la Ley Orgnica del D. F., define al servicio pblico en
estos trminos:
"Para los efectos de esta ley, serVICIO pblico es la actividad organizada que se
realiza conforme a disposiciones legales o reglamentarias vigentes en el Distrito
Federal con el fin de satisfacer en forma continua, uniforme y regular, necesida-
des de carcter colectivo. La debida prestacin de estos servicios es de inters
pblico."
La segunda parte del artculo 65 citado complementa la nocin:
"La declaracin de que determinada actividad constituye un servicio pblico
entraa la de que la prestacin de dicho servicio es de utilidad pblica. En con-
secuencia el Ejecutivo Federal podr decretar la expropiacin, limitacin de do-
minio, servidumbre u ocupacin temporal de los bienes que se requieren para la
prestacin del servicio."
De conformidad con la doctrina del servicio pblico antes expuesta, el
artculo 66 de la Ley Orgnica ordena:
"Se faculta al jefe del Departamento del Distrito Federal: 1. Para determinar
qu actividad realizada por los particulares en los trminos del artculo anterior,
debe instituirse como servicio pblico, previa opinin del Consejo Consultivo;
n. Para crear y organizar los rganos que presten servicios pblicos en los casos
de nuevas necesidades colectivas de carcter definitivamente persistentes: IIl. Para
decidir si un servicio pblico deba ser prestado por el Departamento del Distrito
Federal; con la concurrencia de particulares, o bien descentralizarse ..."
De acuerdo con el derecho vigente el Estado considera que ciertas acti-
vidades son de derecho pblico, se les llama tambin servicios pblicos pu-
ramente administrativos y estn sometidos a un rgimen especial que la ley
establece en forma expresa.
Ella resuelve si el personal de los servicios son funcionarios o empleados
pblicos; si ejercen el poder pblico; si sus actos se someten a los tribuna-
les federales en procedimientos especiales y si estn sometidos a la jerarqua
o a la tutela administrativa.t"
Otros servicios pblicos estn sometidos al derecho privado o se conser-
van en un rgimen mixto de derecho pblico y derecho privado. En estos
casos no estamos en presencia de funcionarios o empleados pblicos; los usua-
3" Interpretacin del artculo 60 del Cdigo Penal en relacin con el concepto de
servicio pblico y el artculo 65 reformado de la ley del Seguro Social.
DERECHO ADMINISTRATIVO 115
rios son clientes de la empresa y los tribunales del orden comn son com-
petentes, salvo disposicin en contrario, en las propias leyes, sobre la natu-
raleza federal de un acto.
El artculo 455 de la Ley Federal del Trabajo alude al propio concepto
de servicio pblico: "Para los efectos de este Ttulo se entiende por servi-
cios pblicos: los de comunicaciones y transportes, los de gas, los de luz y
energa elctrica, los de limpia y los de aprovisionamiento y distribucin de
aguas destinadas al servicio de las poblaciones, los sanitarios, los de hospita-
les, los de cementerios y los de alimentacin cuando se refieran a artculos de
primera necesidad, siempre que en este ltimo caso se afecte alguna rama
completa del servicio."
Tambin aludimos a los artculos 2, fraccin III y 18 de la Ley General
de Bienes Nacionales, y a los artculos 217 a 222 del Cdigo Penal del Dis-
trito Federal, que se refieren a "las personas encargadas de un servicio p-
blico, centralizado o descentralizado". Aludimos a la ley del servicio pblico
de energa elctrica, ley general de vas de comunicacin, ley de derechos de
autor y otros.
Sin embargo, el concepto de servicio pblico sufri algunas alteraciones
que poco a poco se han eliminado.
La nueva ley de educacin pblica, publicada en el D. O. F. del 29 de
noviembre de 1973, ordena en su artculo 3: "La educacin que imparten
el Estado, sus organismos descentralizados y los particulares con autoriza-
cin o con reconocimiento de validez oficial de estudios, es un servicio
pblico."
Algunas veces las leyes parten de un supuesto general como la Ley Ge-
neral de Bienes Nacionales, que seala en el artculo 2':', fraccin V, que al
precisar cules son los bienes de dominio pblico de la Federacin, alude
a "los inmuebles destinados por la Federacin a un servicio pblico y los
equiparados a stos, conforme a la presente ley". Desde luego los inmue-
bles de la Federacin estn destinados a un servicio pblico, pero tambin
a servicios generales de la misma.
Al definir el delito de peculado el Cdigo Penal del Distrito Federal
alude a "toda persona encargada de un servicio pblico". La Corte ha dic-
tado diversas resoluciones interpretando este precepto: Sem, [ud, Fed. 5" p.
T. 93, pg. 1470; 1'. 95, pg. 1837; VI p. Informe pg. 153; V p. T. 38,
pg. 1279; T. 46, pg. 4923. Castro Estrada afirma: 36
.."De los textos legales vigentes resultan dos acepciones de la expresion ser-
VICIO pblico: la primera, equivalente a servicios personales que los ciudadanos
prestan al Estado, y la segunda, empleada para designar la actividad constante que
el Estado desarrolla al satisfacer una necesidad pblica. En efecto, los artculos 5
y 13 constitucionales, utilizan la expresin servicio pblico, refirindose al trabajo
---
36 Revista de la Escuela Nacional de [urisprudencia, Tomo 1, septiembre-diciembre
1959, pg. 454 Y ss, Artculo denominado: "La teora del servicio pblico en el de-
recho mexicano:' Jos Castro Estrada.
116
ANDRS SERRA ROJAS
personal del servidor del Estado; y los artculos 27, fracciones II y VI, 97, 123,
fraccin XVIII, y 132, as como la legislacin secundaria, se sirven de ella para
designar el proceso continuo mediante el cual se da satisfaccin a necesidades so-
ciales de carcter permanente. La primera acepcin de servicio pblico, es eviden-
temente diferente de la segunda; y sin duda, la doctrina jurdica relativa a los
cargos pblicos, es distinta de la teora contempornea del servicio pblico... No-
torio resulta afirmar, por lo tanto, que si al redactarse los artculos 5 y 13 de nuestra
ley fundamental, se llam al cargo pblico con el nombre de servicio pblico, se
incurri en un error; pero lo imperdonable del constituyente de 1917 fue repetir
textualmente la redaccin equivocada del artculo 13 de la Constitucin de 1857,
y la de la reforma constitucional hecha al artculo 5, ellO de junio de 1898, mas
cuando el artculo 125 de la Carta Poltica anterior, idntico al artculo 132 de la
Constitucin actual, utiliz la expresin servicio pblico en la segunda acepcin
arriba apuntada."
La Jurisprudencia de la Corte y la propia legislacin se han venido es-
forzando por elaborar un concepto orgnico de servicio pblico.
Se discute en la doctrina administrativa mexicana si ciertas actividades
del poder pblico pueden llamarse propiamente servicios pblicos, tales como
las actividades del Banco Nacional Agropecuario, S. A. El criterio que debe
seguirse es estudiar en cada caso las facultades legales de una institucin y
aplicar los criterios generales sobre servicio pblico. En el caso de los ejem-
plos sealados, debe hacerse esta reflexin: El crdito Pblico es un servicio
pblico y como tal, debe ser organizado bajo un rgimen financiero. Estas
instituciones son organismos econmicos al servicio del desarrollo general
del pas. Una de las pocas leyes que definen al servicio pblico es el citado
artculo 65 de la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal.
La Suprema Corte ha recogido algunas ideas al resolver:
"En derecho administrativo se entiende por servicio pblico un servrcio tc-
nico prestado al pblico, de una manera regular y continua, para la satisfaccin
del orden pblico y por una organizacin pblica. Es indispensable, para que un
servicio se considere pblico, que la administracin pblica lo haya centralizado y
que lo atienda directamente y de por s, con el carcter de dueo, para satisfacer
intereses generales y que, consiguientemente, los funcionarios y empleados respec-
tivos sean nombrados por el poder pblico y formen parte de la administracin..."
Sem. [ud. Fed. V p. T. XV, pg. 1252.
En cuanto a los usuarios del servicio pblico la situacin es legal y re-
glamentaria, salvo los aspectos contractuales de la concesin de servicio
pblico.
10. CLASIFICACIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS
Como hemos indicado anteriormente no toda la actividad del Estado se
desarrolla en la forma de servicios pblicos, por lo cual hemos de distin-
guir dos grupos: a) Los servicios pblicos propiamente dichos, y b) Los de-
DERECHO ADMINISTRATIVO 117
ms servicios que presta la administracin, que an no revisten los carac-
teres del servicio pblico.
Un sector importante de la doctrina corrobora esta clasificacin al con-
siderar dos grupos: a) Los servicios pblicos que demandan necesariamente
el ejercicio del poder administrativo; y b) Los dems servicios que no re-
quieren el ejercicio de este poder, que incluso no tienen el carcter de
autoridad.s?
Los servicios pblicos obligatorios se imponen a los administrados, como
el seguro social, y los sealados en el artculo 4 de la Constitucin; y los
servicios pblicos facultativos que quedan a discrecin de los usuarios, como
el Metro, Abastos, Correos, Telgrafos y otros.
Los servicios pblicos pueden clasificarse en cuatro grandes categoras si parti-
mos de la competencia de los diversos rganos del Estado Federal mexicano:
A) Servicios pblicos federales.
B) Servicios pblicos de las entidades federativas.
C) Servicios pblicos municipales.
D) Servicios pblicos internacionales.
A) Por lo que se refiere a los servicios pblicos federales, su naturaleza
se determina por las facultades de los rganos federales. El planteamiento
de este problema es semejante a la determinacin de la competencia en de-
terminadas materias como impuestos, turismo, forestal, vial y otros.
El artculo 124 de la Constitucin establece que: "las facultades que no
estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios fede-
rales, se entienden reservadas a los Estados". Determinada la competencia
del rgano federal, puede crearse en una ley la organizacin de un servicio
pblico.
El art. 41, fraccin 1 de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Fede-
racin, alude a los delitos federales.
Los servicios pblicos federales pueden ser:
1. Exclusivos} con el carcter de monopolios como en el caso del ar-
tculo 27 constitucional en materia de petrleo, energa elctrica y los diver-
sos casos que seala el artculo 28 de la propia Constitucin, correos, tel-
grafos, banco nico de emisin.
2. Concurrentes con los particulares, es decir, siendo de la competencia
federal, el Estado puede organizar los servicios, atendindolos directamente
o concesionndolos a los particulares. Los servicios de radiodifusin, tel-
fonos, se manejan por los particulares de acuerdo con sus respectivas con-
cesiones. En los servicios pblicos en manos de particulares stos se rigen
en sus relaciones privadas por el derecho comn, pero el servicio pblico se
gobierna por principios de orden pblico.
37 La doctrina francesa, Aubry y Ducos-Ader, ob, cit., pg. 31 Y SS., distingue entre
los servicios que implican una gestin pblica, y los servicios pblicos de gestin pri-
vada. El uso de procedimientos de derecho pblico es bsico en el primer grupo.
llS
ANDRS SERRA ROJAS
3. Concurrentes con las dems entidades. Hay determinadas materias
que no son de la exclusiva competencia federal, y pueden ser atendidas por
las autoridades federales, locales y municipales: educacin pblica, turismo,
salubridad, caminos, etc.
B) El propio artculo 124 de la Constitucin reserva a las autoridades
locales las materias que no sean federales. Las constituciones de los Estados
regulan stas, y forman la competencia de los servicios pblicos locales, que
deben ser regulados por leyes que expidan las Legislaturas de los Estados.
C) Los servicios pblicos municipales, son aquellas organizaciones que
atienden problemas que afectan principalmente al manejo de una ciudad,
o de una circunscripcin territorial, como saneamiento, agua potable. alum-
brado, polica, transportes, jardines, cementerios, diversiones pblicas. Mu-
nicipalizar un servicio es entregar a las autoridades municipales un servicio,
que ha estado atendido por los particulares.s"
D) Los servicios internacionales son creados por la accin de la organi-
zacin de las Naciones Unidas en determinados ramos que interesan a todas
las naciones. Los servicios pblicos internacionales crean organizaciones que
se regulan por convenios entre los Estados, tales como problemas sanitarios,
educativos, asistenciales, econmicos y otros.
Otras diversas clasificaciones aluden a tipos diversos de servicio pblico
de acuerdo con su importancia, el rgano que lo realiza, los modos de pres-
tacin, etc.
Otra clasificacin a la que aludimos es la que considera a los servicios
pblicos propios y a los servicios pblicos impropios o servicios pblicos
manejados por particulares.
Los servicios pblicos han sido clasificados en propios e impropios. (De
Valles.) Aunque esta clasificacin ha sido objeto de algunas crticas, al no
ser unnimemente aceptados por la doctrina, ella es til para fijar el campo
de accin que corresponde a la administracin pblica y a los particulares.f"
38 Desde mediados del siglo XIX se habla con frecuencia en Mxico del rgimen de
los servicios pblicos. Fueron notables las primeras obras de derecho administrativo
espaol y francs que llegaron al pas y que desde luego influyeron en la creacin de
algunas de nuestras instituciones administrativas. Puede mencionarse entre las obras mexi-
canas la obra de don Teodosio Lares,' en la cual se sealaba la importancia de la nueva
disciplina. Teodosio Lares, Lecciones de Derecho Administrativo dadas en el Ateneo Me-
xicano, 1852, Mxico. Imprenta de Ignacio Cumplido. 1 v., 407 pgs. Pg. 11. "Nosotros,
siguiendo los principios del Adolphe infundiremos en estas lecciones la doctrina de la
ciencia del Derecho Administrativo, bajo las dos fases de competencia y jurisdiccin."
39 Rafael Bielsa, Derecho administrativo. T. 1, pg. 439. "Por lo dems los servicios
pblicos propios deben distinguirse de los impropios, esta diferencia tiene importancia
como lo demuestran las nociones siguientes: 1) Servicios pblicos propios son los que
presta o debe prestar el Estado directamente o por concesionario. 2) Servicios pblicos
impropios son aquellos que tienen de comn con los propios el satisfacer en forma
ms o menos continua necesidades colectivas, pero no es el Estado quien los presta ni
los concede, sino que tan s610 los reglamenta. Entre estos servicios estn no pocos de ellos
llamados de inters pblico o de necesidad pblica.
Carlos Carda Oviedo, 7 ~ ed. T. 1, pg. 315.
DERECHO ADMINISTRATIVO
119
a) El servicio pblico propio.
Los servicios pblicos propios son los servICIOS prestados directamente
por la administracin pblica, como el servicio de agua potable; o a travs
de instituciones descentralizadas como el Metro, los Abastos o el servicio de
transportes elctricos urbanos; o por medio de concesiones como el servicio
de transportes urbanos y otros.
El artculo 36, fracciones III a IX, de la Ley Orgnica del Departamento
del Distrito Federal, dispone: El Departamento del Distrito Federal tendr
las siguientes atribuciones:
IIL Determinar las actividades que deba considerarse de servicio pblico, con
base en las disposiciones de esta y otras leyes relativas.
IV. Decidir si el servicio pblico a que se refiere la fraccin anterior deba ser
prestado por s o en colaboracin con organismos descentralizados, empresas de
participacin estatal, o con los particulares, o bien, si deben concesionarse;
V. Reglamentar la prestacin de todo servicio pblico;
VI. Vigilar la debida prestacin de los servicios pblicos;
VIL Ejercitar el derecho de reversin cuando expire el plazo de vigencia es-
tipulado en las concesiones;
VIII. Rescatar la concesin otorgada para la prestacin de un servicio pblico
en los trminos que seale esta ley;
IX. Ocupar en forma temporal, bienes que sean empleados en la prestacin de
servicios pblicos, cuando stos sean interrumpidos, e intervenir, asimismo, la ad-
ministracin de la empresa respectiva.
De conformidad con el artculo antes citado, la ley considera diversas
formas de prestar un servicio pblico, en particular la clasificacin que meno
ciona la fraccin IV del precepto citado.
b) El servicio pblico impropio, llamado tambin servicio reglamentado
o virtual.
El serVICIO pblico impropio satisface una necesidad de inters general y
a la actividad privada, regulada por leyes y reglamentos de po-
lICIa, como el servicio de farmacias, panaderas, lecheras, carniceras, super-
mercados, detallistas, el servicio de taxis, el servicio llamado "de peseros"
y otros. La intervencin de la administracin pblica se justifica por el
mdudable inters pblico que ellas prestan.s?
Propiamente estas actividades sometidas por la administracin a medio
orden, salubridad, tarifas, precios, ete., no constituyen un servicio
publIco, aunque satisfacen necesidades generales, pero pueden llegar a serlo
en forma exclusiva por la propia administracin o en concurrencia por los
40 jess Gonzlez Prez, Apertura y traslado de [armacias. Madrid, 1966.
R. Entrena Cuesta, El servicio de taxis. Rev. Estudios Polticos, Madrid, mimo 27,
septiembre-diciembre 1958, pago 29.
E.. Carda de Enterria, El servicio pblico de transportes urbanos. Rev. Ad. Pb. IEP,
MadrId, nm. 10, enero-abril, 1953, pago 53.
120
ANDRS SERRA ROJAS
caso de las tiendas, panaderas, lecheras y dems
(Compaa Nacional de Subsistencias Populares.
particulares, como en el
servicios de la CONASUPO
D. o. F'
J
1-IV-1965) .41
Por ello y a pesar de las objeciones que se le han hecho, no tenemos
inconveniente en seguir empleando esta ltima denominacin de servicios
pblicos impropios a esas actividades, para fijar su rgimen legal. o regla-
mentario y su significacin administrativa. Sern relaciones subordmadas al
derecho privado, cuando se manifiestan entre particulares y pblicas en sus
relaciones con la administracin. Vase a este respecto la Ley de lo Con-
tencioso Administrativo del Distrito Federal.
11. DIVERSOS MODOS DE PRESTAR LOS SERVICIOS PBLICOS
No hay uniformidad en los modos de ejercicio de los serViCIOS pblicos,
porque stos se han venido desarrollando, no al impulso de una teora, o de
un sistema, sino ante el reclamo de las mismas necesidades pblicas. Son
ellas las que imponen al Estado la obligacin de atenderlas, de una manera
eficiente y continua, ya sea en forma directa o en forma indirecta.
Los modos ms frecuentes de ejercer los servicios pblicos son los si-
guientes:
a) Administracin directa, como el servicio de agua potable, saneamien-
to, etctera, en la ciudad de Mxico.s?
b) Arrendamiento y administracin o gestin interesada, como algunos
puentes internacionales.
e) Concesin de servicios pblicos. Ley de Vas Generales de Comuni-
cacin: Radio, Televisin, Telfonos, etc.
d) Descentralizacin por servicio. Petrleos Mexicanos, Comisin Federal
de Electricidad.
4i Pasajeros, Transporte de (servicios pblicos). El servicio de transporte de pasaje-
ros en automvil de alquiler encaja dentro de la conecta interpretacin doctrinal de
servicio pblico, ya que rene los siguientes requisitos: inters por el establecimiento,
q!;ulacin y control del citado servicio: que conforme a esos preceptos legales, se est
previniendo; que slo mediante la intervencin dcl Estado pueden garantizarse al p-
blico las mximas condiciones posibles de eficiencia, seguridad, orden, regularidad Y
economa en el ejercicio de la actividad de los particulares empresarios del mencionado
servicio; y finalmente, que slo mediante autorizacin expresa del propio Estado, puede
ser desempeada la actividad de que se trata; por lo cual debe estimarse que el alu-
dido servicio de transporte de pasajeros en automviles de alquiler, queda definido, sin
gnero de duda como caso tpico de actividades que constituyen, tal clase de servicio
pblico encomendado a particulares segn las disposiciones de las leyes en cuanto a re-
quisitos que stos deban cumplir y en cuanto a condiciones a las que deba someterse
la autoridad para el otorgamiento de autorizacin y permisos; en el concepto de que
por lo que atae a la empresa particular que se dedique a tal actividad, sta se desem-
perlar, una vez autorizada, de acuerdo con sus peculiares reglas tcnicas y cientificas
y de acuerdo con las normas jurdicas que de manera general regulan la actividad co-
rrespondiente. Tomo liS, pg. SOl. Sem. Iud, Fed.
42 Sabino Alvarez Gendn, Tratado general de derecho administrativo. T. I. Ed. Bosch.
Barcelona, 1955, pgs. 499 y 515.
DERECHO ADMINISTRATIVO 121
e) Empresas de economa mixta o empresas privadas de inters pblico,
como la Compaa Mexicana de Luz y Fuerza del Centro, S. A., Altos Hor-
nos <le Mxico, S. A.
f) Servicios subvencionados o servicios pblicos personificados.
g) Otras formas de manejo de servicios pblicos en instituciones pbli-
GiS, o privadas o mixtas: Estacionamiento de vehculos, fideicomisos, fondos,
etctera.
Los servicios pblicos no estn todos organizados de la misma manera.
Se pueden distinguir varias categoras, segn que la gestin del servicio est
asegurada por una institucin pblica, o est confiada a un particular.v'
a) En la administracin pblica directa, el servicio no tiene individua-
lidad, por ello, la gestin del servicio queda confiada, dentro del rgimen
legal, a la administracin utilizando su propia organizacin y recursos. A
este caso corresponden dos modos clsicos de gestin: 44
1. La denominada administracin directa -la rgie de los franceses pro-
vista de patrimonio propio y autonoma. 2. El establecimiento pblico, en
el marco de la teora francesa, y recientemente otras formas de descentra-
lizacin administrativa, que adoptan en nuestra legislacin diversas denomi-
naciones, como estudiaremos en captulos ms adelante.
b) El arriendo y la administracin interesada -rgie interesada-s, cede
a empresas privadas el ejercicio del servicio de carcter econmico, bajo las
condiciones que la misma administracin fija, que pueden ser el pago de
una determinada cantidad o la participacin en los ingresos de la empresa.
pero sin soportar las prdidas.
En la administracin interesada, la administracin nombra un gestor del
servicio al que se le asigna un porcentaje de ingresos, o cualquier otra par-
ticipacin de ndole econmica. En ambos casos la situacin especial de
manejo del servicio, no hace eludir la responsabilidad de la administracin.
(lue est obligada al mantenimiento y vigilancia del servicio.
e] En la concesin de servicio pblico, la administracin concede o es-
tablece un derecho a favor de un particular concesionario para que maneje
un servicio a su cargo, por un plazo determinado y bajo condiciones precisas,
naturaleza contractual y reglamentaria. entre otras las de obtener venta-
ras econmicas que lo remuneren de su inversin. La instalacin y explo-
del servicio se regula principalmente por el inters pblico del ser-
VIno y accesoriamente por el inters particular del concesionario.
d! En la descentralizacin por servicio, el rgimen que se establece es
el rnrsrnn que le ha asignado la doctrina francesa. y al cual aludimos exten-
:"lmente al tratar de las formas de organizacin administrativa.t"
43 Como en el caso de la lcv de Administracin Pblica y otras formas directas de
de las leyes relativas a 'los servicios pblicos.
44 Waline, ob . cit . pg. 667.
4" En "la rege" el servicio est administrado por agentes pblicos con cargo a la
administracin. La regie se llama simple cuando los agentes reciben un salario por da
o. por mes. Se llama regie interesada, cuando ellos son remunerados, con las cuotas propor-
CIonadas o ingresos generales.
122
ANDRS SERRA ROJAS
El Estado por medio de una ley crea un rgimen jurdico apropiado
para el servicio pblico, le asigna una personalidad ,jurdica, un patrimonio
propio, y un rgimen financiero adecuado a su finalidad. El servicio se ma-
neja en forma autnoma, y el Estado slo se reserva determinadas faculta-
des respecto de los rganos superiores del servicio y del poder de vigilancil
o fiscalizacin, que mantengan la regularidad del servicio.!"
e) En las empresas de economa mixta, persona juridica pblica y pri-
vada, los particulares manejan el servicio bajo normas de derecho privado,
con una intervencin del poder pblico que vara en las diversas legislacio-
nes. En el derecho administrativo mexicano, slo se consideran empresas de
economa mixta aquellas en las que el Estado se reserva la direccin de las
empresas, como accionista mayoritario, por aportacin de capital en accio-
nes preferentes y en otros casos, en que se da ingerencia importante a la ad-
ministracin.s?
f) Existen servicios pblicos} obra de la iniciativa privada, que no son
manejados por el Estado} sino por los particulares que aportan su patrimo-
nio, pero que no tienen capacidad econmica para su manejo, ya sea por
insuficiencia de las tarifas, o porque sus ingresos generales no permiten un
manejo eficiente. En estos casos el Estado rodea a la empresa de determina-
dos privilegios, entre los cuales se cuentan subvenciones, subsidios, exencio-
nes de impuestos y otros beneficios.
g) Existen otras formas mixtas ele atencin de un servicio pblico, en
las que el Estado se reserva determinadas facultades, por ejemplo declarar
de inmediato la rescisin de una concesin si los concesionarios no atienden
debidamente el servicio. En otros casos, son acontecimientos graves los que
obligan al Estado a asumir directamente el manejo del servicio.t"
46 "Servicios pblicos. Concesiones que amparan el transporte de pasajeros. Sem, [ud,
Fed., 6' cd., 211 Sala. T. 9, pg. 82.
47 La empresa de economa mixta es una sociedad annima cuyas acciones perte-
necen por partes a los capitalistas privados por un lado, y a personas pblicas que se
encuentran por este hecho asociadas a su gestin. Jean Rivero, ob. cit., 2 ~ ed. 1962,
pg. 423.
-15 "Conviene determinar cul es el concepto jurdico de una empresa concesionaria,
de un servicio pblico y corno consecuencia cul es la nocin correcta de servicio pblico.
La concesin de servicio pblico es "el acto por el cual un particular se compromete
a asegurar, a sus expensas, riesgos y peligros, el funcionamiento de un servicio pblico
mediante una remuneracin que consiste normalmente en los beneficios que l derivar
de la explotacin del servicio, generalmente de las taxas que queda autorizado para
percibir de los usuarios del servicio." Blondcau, La concession de seruice publique, pg.
54. A su vez el servicio pblico es una organizacin que suple la insuficiencia de la
Iniciativa privada por el empleo eventual de prerrogativas de poder pblico para asegu-
rar la satisfaccin regular y continua de una necesidad colectiva. PhiJippe Cante, Bssai
d'une Theorie d'ensemble de la concession de. seroice publique, pg. 2. Es de tal natura-
leza que no puede ser realizado completamente sin la intervencin de la fuerza guber-
namental. (Len Duguit, Droit Constitutionnel, n, pg. 61.) No hay pues servicio pblico
ni por tanto concesin de servicio pblico por el solo hecho de que determinada em-
presa tome a su cargo como parece que sostiene la autoridad demandada, una obra de
inters colectivo o que afecta a un grupo ms o menos numeroso de personas. Se requiere
DERECHO ADMINISTRATIVO
12. SERVICIOS Pt'IBLICOS COMERCIALES y SERVICIOS PBLICOS INDUSTRIALES
12;)
Los servicios pblicos comerciales e industriales se vienen abriendo paso,
como una consecuencia de los graves problemas que tiene a su cargo el Es-
tado, el cual se ve obligado a internarse en campos hasta ayer reservados
a la iniciativa privada. En nuestros das se observa una intensa actividad
industrial y econmica del Estado organizada, principalmente, bajo la for-
ma de servicio pblico.
El intervencionismo de Estado se ve estimulado por los complicados con-
flictos sociales, por la lucha irreconciliable entre el comunismo y el capita-
lismo y por las intervenciones pblicas que cada da se desarrollan ms, ante
los numerosos campos econmicos que la iniciativa privada abandona, se de-
clara insuficiente, o se le excluye ante los inevitables apremios o presiones
de los factores reales de poder de la Nacin.w
Han sido las contiendas mundiales y los graves aumentos demogrficos,
los que han obligado al poder pblico a asumir tareas comerciales e in-
dustriales reclamadas por el apremiante inters general. Los particulares
tienen limitaciones econmicas para la produccin en escala ascendente y para
la movilizacin de grandes volmenes de materias primas o de artculos de
primera necesidad, sobre todo cuando estas actividades no ofrecen ventajas
econmicas a corto plazo.
En los Estados Unidos se plante el problema de las industrias de guerra, que
oblig a una transformacin de algunas industrias privadas. en fbricas de arma-
mentos. Las mismas actividades privadas agrcolas, comerciales e industriales, se
vieron obligadas a subordinarse al Estado, frente a los riesgos de la nacin como
la empresa del valle de Tennesee.
No hay inconveniente en aplicar la teora del serVICIO pblico en aque-
llas actividades en las que el Estado considera necesario sustituir a los par-
ticulares. Es frecuente en otras legislaciones que figure al lado de los ser-
que se trate siempre de una actividad mediata () inmediatamente estatal, y por lo q\le
h.ace en concreto a la concesin del servicio pblico es preciso que medie una dcJeg-a-
CJn por parte del Estado de una actividad que l podra tomar directamente a su
cuidado para la satisfaccin de una necesidad colectiva y en la que podra empicar pro-
cedimientos de derecho pblico." En otra parte del mismo fallo se dice: "Aun cuando
una asociacin de productores acte con una autorizacin del Estado, se estar frente
a una forma de actividad privada sujeta al control del Estado y no de una actividad
pblica entregada por delegacin al cuidado de un particular, por lo que no puede ha-
b.larse de un servicio pblico, ni como es obvio de una empresa concesionaria de un serv-
(JO pblico. Reo, Trib, Fiscal, ao 1, T. 1, nm. 4, pg. 646.
. 49 Ley para el control por parte del gobierno federal de los organismos descentra-
lizados y empresas de participacin estatal. Artculo 3, D. O. F. del 31 de diciembre de
1970.. Reformada por la ley orgnica de la Administracin Pblica.
Vfllar Palas, "La actividad industrial del Estado en el derecho administrativo. Re-
vista de administracin pblica. Madrid, nm. 3, pg. 53 Y siguiente.
ANDRi:s SERRA ROJAS
VICIOS pblicos administrativos, los servicios pblicos industriales y comer-
ciales, como acontece en las resoluciones del Consejo de Estado francs.
En los monopolios de Estado, en las industrias y empresas nacionaliza-
das y en numerosas actividades en las que el Estado participa en el proceso
de la produccin, aparece la idea del servicio pblico industrial y comer-
cial. Petrleo, electricidad, abastos, transportes, son buenos ejemplos de una
marcha que si bien puede detenerse momentneamente al impulso de un
retroceso liberal, ello no quiere decir que contine su marcha cuando las con-
diciones sean propicias.
En tiempos de paz, los problemas de produccin y distribucin se han
agudizado. El Estado ha creado la CONASUPO que se encarga de regular el
mercado en ciertos artculos de primera necesidad. En materia de combus-
tibles, Petrleos Mexicanos ha sido reorganizado, crendose un monopolio
constitucional, tanto para la exploracin como la explotacin y dems acti-
vidades de este ramo. Lo mismo ha pasado en materia elctrica."
En materia de distribucin, el Estado nacionaliz los ferrocarriles nacio-
nales para poder movilizar grandes volmenes de materias primas y mante-
ner tarifas bajas para estimular la distribucin y el consumo.51
La idea del servicio comercial o industrial ha penetrado a nuestra legis-
lacin administrativa, la cual maneja esta nocin dentro de un intervencio-
nismo moderado. Cada da son ms difciles los problemas para el Estado,
frente a una poblacin que aumenta sin cesar, con una limitada capacidad
de compra, y con un desarrollo industrial bastante incipiente. El Estado
se ve obligado a crear empresas de tipo oficial que atienden a las necesi-
dades pblicas urgentes reaccionando contra la iniciativa privada a quien
necesita contener por su espritu de lucro. Muchas de esas actividades son
tiles para la poblacin, que ve con agrado una intervencin moderada del
Estado.
En este tipo de servicio estamos en presencia de una actividad del Estado en-
caminada a la satisfaccin de una necesidad de inters general, y al establecimien-
to de un necesario rgimen exorbitante de derecho pblico. Andr de Laubadere,
Droit Administratif. T. I, 4 ~ ed. 1967, pg. 543. Vanse adems: Villar Palas, "La
actividad industrial del Estado en el derecho administrativo". Rev. Adm, Pb. Ma-
drid, nm. 3, y Carlos Garca Oviedo, Der. Ad. T. l, pg. 343, 7 ~ ed. y Fernando
Garrido Falla, Las transformaciones del rgimen administrativo. Madrid, I. Est. Pols.
Otro caso que puede sealarse y que demanda la eficaz accin de un or-
ganismo pblico que lo atienda, es el problema del vestido de una inmen-
sa poblacin que, usando de un eufemismo, "anda casi desnuda". Ofrecemos
(;0 Compaa Nacional de Subsistencias Populares. D. O. F. del lQ de abril de 1965.
51 En el ramo de correo se han aprovechado las experiencias de esta actividad, prin-
cipalmente en los Estados Unidos, en los que se mueven millones de piezas postales por
procedimientos mecnicos, que implican un costo relativamente bajo en el servicio. La
Unin Postal Universal, se esfuerza por divulgar entre todos los pases los nuevos princi-
pios y tcnicas del servicio pblico postal.
DERECHO ADMINISTRATIVO 125
el espectculo paradjico de un pas con una enorme produccin de algo-
dn, que no puede colocarse debidamente en los mercados internacionales,
mientras nuestra gente no tiene qu ponerse.
No hay inconveniente en que el Estado asuma la organizacin de ser-
vicios pblicos comerciales e industriales, cuando as lo reclamen las circuns-
tancias o necesidades sociales, no para competir con las empresas particu-
lares, sino para subsanar los desmanes de stas o que excedan de sus POSI-
bilidades econmicas, o ante un reclamo imperioso del inters general.
5
:]
En nuestra legislacin administrativa el rgimen de los servicios pbli-
cos comerciales e industriales, se rige por un sistema mixto de derecho p-
blico y de derecho privado. An en los organismos descentralizados, se per-
mite en algunos casos, la aplicacin del derecho privado en las relaciones
de la Institucin con los particulares.
El modelo para estas empresas pblicas ha sido la empresa privada, con
su tradicional rgimen econmico y financiero que personifica una activi-
dad semejante para la administracin.
Si el derecho administrativo no muestra la adecuada flexibilidad para el
manejo de estas empresas, debe estudiarse una legislacin que responda a
su mejor funcionamiento. En todo caso puede ocurrirse al derecho privado
como una colaboracin transitoria.P
No es irreconciliable la nocin de servicio pblico con la actividad co-
mercial e industrial, por el contrario, ser una arma poderosa en manos del
Estado para frenar el espritu de lucro de los particulares. No olvidemos que
estos servicios comerciales o industriales deben manejarse con entera inde-
pendencia de las empresas mercantiles privadas, aunque realizan actos de:
comercio, y tienen la calidad de comerciantes, son nociones que deben pre-
cisarse en nuestra Iegislacin.s-
13. LA MODIFICACIN Y SUPRESIN DEL SERVICIO PBLICO
La creacin de un servicio pblico no debe implicar un ataqu; a
tades fundamentales. El servicio pblico debe ser creado por VIa legislativa
52 Ley de cooperacin de agua potable de los municipios. D. O. F. del 29 de di-
cIembre de 1957.
53 Vase en este sentido el artculo 2 de la ley reglamentaria del artculo 27 cons-
titucional en materia minera.
M Paul Duez y Guv Debeyre, Trait de droit ndministratii, DaIloz, 1952, pg. 540.
Andr de Traite elementaire de droit administrati]. Lib. Gral. de drot et
jurisp. Pars, 1957, pgs: 590-592.
Marcel ]., "Les aspects fondamentaux de la discipline des usages de l'enseignement
public". La Revue administratiue, Julio-agosto, 1958, nm. 64.
Marcel Waline, ob. cit., 9q. ed., pg. 779. .
Jean Louis de Corail, La crise de la notion juridique de senuce publique en droit
administrati! irancais. Pars. Lib. Gral. de droit et Jurisp. 1954.
Sabino Alvarez Gendin, El Servicio Pblico. I. E. PoI. 1944, pg. 2Il Y ss,
126
ANDRS SERRA ROJAS
y en ocasiones por medio de un decreto del Ejecutivo en cumplimiento de
disposiciones legales.
El servicio pblico exclusivo se diferencia del servicio pblico concurren-
te, en que aqul implica un monopolio por parte del Estado, que debe estar
apoyado legalmente, o en otros trminos, ya sea estableciendo el servicio
forma directa u otorgando facultades discrecionales para crearlos en materia
administrativa. Tal es el caso de la Ley Orgnica del Departamento del Dis-
trito Federal.
La regla que impera a este respecto, es que la autoridad que es compe-
tente para crear un servicio, tambin tiene competencia para modificarlo o
suprimirlo. En estos casos es necesario tomar en consideracin el rgimen
jurdico al cual est sometido el propio servicio. En los casos no previstos
habr que atenerse a los trminos de la concesin, en la concesin de ser-
vicio pblico; o las facultades discrecionales en los dems casos.
En los casos de concesin de servicios pblicos, es necesario tomar en
cuenta la situacin reglamentaria y la situacin contractual de la concesin,
para ajustar una decisin a sus trminos.w En las clusulas contractuales
de una concesin de servicio pblico deben indicarse los casos en que el ser-
vicio pblico puede suprimirse o transformarse. En caso de que no exista
esta disposicin, existiendo una causa superveniente de inters pblico, por
la cual se considera indispensable la supresin del servicio, el acto puede
rcvocarse, cubriendo a los concesionarios los perjuicios que se ocasionen.P''
Vase sobre el particular el artculo 72, fracciones Il y IV de la Ley 01'-
gnica del Departamento del Distrito Federal.
En nuestro rgimen jurdico el Legislador puede crear un servicio p-
blico en dos formas: a) Por medio de una ley que especficamente 10 regule;
y b) Por medio de una ley que autorice a la autoridad administrativa para
crearlos, como en el caso de los preceptos citados de la Ley Orgnica del
Departamento del Distrito Federal, y en las leyes orgnicas de los munici-
pios. A ESTOS CASOS SE LES DENOMINA GENRICAMENTE LA MUNICIPALIZACIN
\lE LOS SERVICIOS. Caso diverso al de la nacionalizacin de servicios en las
que el Estado sustituye en forma exclusiva y bajo un nuevo rgimen jud-
dico a la actividad privada.
E]ECl:TORIAS DE LA SEXTA POCA
Tomo 9, pg. 82, sala, servicios pblicos. Concesiones que amparan el trans-
porte de pasajeros.
Tomo 13, pg. 48. Pleno. Servicios pblicos federales competencia en casos de
delitos contra empresas de servicios pblicos.
55 E. Garda de EnterrIa, "Sobre la naturaleza de la tasa y las tarifas de los ser-
vicios pblicos." Reo, Ad. Pb, I. E. PoI. Madrid, nm. 12, septiembre-diciembre, 1953,
p;g. 129.
. 56 La ley Bienes Nacionales dispone en el art/culo 3, fraccin IV, que son
bienes de dominio privado: Los que hayan formado parte de corporaciones u organis-
mos de carcter federal que se extingan. D. O. F. del 30 de enero de 1961.
DERECHO ADi\llNISTRATIVO 127
Tomo 21, pg. 142, l ~ sala. Peculado, qu debe entenderse por servicio pblico.
Tomo 32, pg. 92. Pleno. Derechos de las partes en los servicios pblicos.
Servicio pblico. Competencia en caso de delitos contra empresas de.-V. 33,
pg. 48 1'1.
Prestacin de servicios pblicos en instituciones de crdito.-V-37, pg. 2 ~ S.
Servicio pblico de autotransportes, distribucin de gas licuado.-V-42, pg. 10,
2 ~ S.
Tomo 52, pig. 104. Pleno. Competencia para conocer de los delitos contra los
servicios pblicos.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin, recientemente ha publicado una
llueva recopilacin de su Jurisprudencia: "Jurisprudencia. Poder Judicial de la
Federacin, 14 volmenes, Mxico, 1975."
Servicios Pblicos. Derechos de los usuarios. I, pg. 80. Tesis 28.
Servicio Pblico. Transporte de pasajeros en automviles de alquiler sin itine-
rario fijo en el Distrito Federal. Tesis 114, T. 1, pg. 251.
Servicio Pblico. Vas Generales de comunicacin. Ley de. Tesis 547, T. VI,
p;ig. 90S.
Servicios Pblicos. Gastos Pblicos. Tesis 184, pg. 319, T. VI.
ltima jurisprudencia, 1975.
Servicio Pblico. Ley de vas generales de comunicacin. Tesis 547, pg. 90S.
Servicios Pblicos. Gastos Pblicos. Tesis 184, pg. 3I 9.
Servicio Pblico. Transporte de pasa jeras en automviles de alquiler sin inne-
rario fijo en el Distrito Federal. El Decreto de 29 de diciembre de 1951 no es
violatorio de los articulas 4 y 2S constitucionales. Tesis ]14, p,ig. 251.
SEGUNDA PARTE
NOCIONES GENERALES DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO
TTULO SEGUNDO
CONCEPTO, RELACIONES Y FUENTES
DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
CAPTULO 1
EL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO
l. El Derecho administrativo como expresin jurdica de la {uncin
administrativa.-2. Definicin del Derecho administrativo.e-S. Diversos
criterios doctrinales para apoyar su concepto.-4. Materias que com-
prende el Derecho administrativo.-5. La autonoma del Derecho ad-
ministrativo.-6. El Derecho administrativo anglo-sajn.-7. El Derecho
administrativo sovitico.-8. El Derecho administrativo en otros Estados.
l. EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO EXPRESIN JURDICA DE LA }'UNCIN
ADMINISTRATIVA
El Supremo Poder de la Federacin de acuerdo con el artculo 49 de la
Constitucin, se manifiesta para su ejercicio en tres poderes: Legislativo. Eje-
cutivo y Judicial. A cada uno de estos Poderes corresponde -en principio-e,
una funcin especfica: la Legislativa o tarea de hacer las leyes; la Ejecutiva
encargada de aplicar la legislacin administrativa; y la Judicial que tiene por
misin declarar el Derecho en los casos controvertidos.
. ocuparemos a continuacin del Poder Ejecutivo, a quien nuestra Cons-
tltUCln asigna una amplia labor. artculos 80 a 93 de la misma y del Derecho
como conjunto de normas que regulan su estructura, funciona-
mIento y sus relaciones con los particulares y con los entes pblicos.
Desde sus formas ms rudimentarias hasta las complejas instituciones mo-
dernas, la Administracin Pblica, como rgano del Poder Ejecutivo -se nos
como la organizacin a la que se le encomienda la realizacin de acti-
Vidades hacia fines colectivos que se derivan de la vida real, bajo principios
de coordinacin y subordinacin. .
El Derecho administrativo aparece, por regla general, como el Derecho
131
132
A:'\DRS SERRA RO JAS
de la Administracin pblica y en forma m.is extensa como el Derecho del
Poder Ejecutivo, sin que asimilemos la funcin administrativa a la funcin
ejecutiva, que aparece como ms amplia en nuestro orden constitucional, al
comprender el ejercicio de otras funciones.
En la teora alemana el Derecho administrativo determina la forma jur-
dica como la funcin administrativa se revela en el Estado. Existen un con-
junto de principios jurdicos encaminados a regular la actividad del Estado
que tiene a su cargo la ejecucin de la ley.
El derecho administrativo regula a la funcin administrativa. Analizando
este concepto decimos que el derecho administrativo es la rama del derecho
pblico interno, que determina la organizacin y funcionamiento de la Admi-
nistracin pblica, tanto centralizada, como paraestata/.l
Como esta definicin es estrictamente formal, aludiremos a su concepto
material diciendo que: el derecho administrativo es la rama del derecho p-
blico interno, que se propone la realizacin de actos subjetivos, creadores de
situaciones jurdicas concretas o particulares.
En su concepto ms general y objetivo, es el derecho que regula la acti-
vidad del Estado al realizar la funcin administrativa, cualquiera que sea el
rgano que la desarrolla. "Sin la existencia de la administracin pblica y
sin su permanente actividad, el derecho administrativo no se presentara como
problema jurdico." (Fiorini, ob. cit., T. 1, pg. 5.)
Estamos en presencia de una de las ramas ms recientes del Derecho, que
inicia su franco e incontenible desarrollo desde principios del siglo pasado
al acentuarse la intervencin del Estado, asumir la atencin de los servicios
pblicos y otras actividades generales.>
La aparicin del Estado de Derecho regula la accin administrativa bajo
el orden jurdico de un pas, cuya trama adquiere una complejidad siempre
creciente ante la explosin demogrfica, el constante intervencionismo de
Estado, el choque de tendencias contradictorias y la persistente sustitucin
de la actividad privada por la actividad pblica.
La administracin pblica es un elemento imprescindible de la vida so-
cial, en todos los tiempos. Jellinek afirm: "Que el Estado podra existir sin
leyes, ni jueces, pero no sin policas y serviciosadministrativos," (L'Etat mo-
derne el son droit, T. Ll, pg. 320.)
Aunque desde la antigedad existieron instituciones administrativas y cons-
1 Aunque el derecho administrativo, comparado con el derecho privado, es de for-
macin reciente y an en proceso de desarrollo, las instituciones administrativas son muy
antiguas y se enlazan con la atencin de las necesidades sociales. En las formas polticas
primitivas -en Roma en' particular-e, nos encontramos con reglas para los impuestos, la
polica, los mercados, los acueductos, el comercio, el ejrcito, la administracin y otras
m ~ . '
2 Maurice Hauriou, ob. cit., pg. 10.
Fernando Garrido Falla, "Sobre el derecho administrativo y sus ideas cardinales".
Rev. Adm. Pub., Madrid, nm. 7, pg. 11.
Juan Gascn Hernndez, "Evolucin y panorama del derecho administrativo", Reu.
E. P. Madrid, nm. 7, enero-abril, 1952, pg. 11.
DERECHO ADMINISTRATIVO 133
titucionales, el derecho administrativo adquiere mtodo, unidad e impulso
poco despus de la Revolucin francesa, no como una garanta para el in-
dividuo, sino como una tendencia para subordinar al Derecho a la admi-
nistracin pblica.
El derecho administrativo se forma con el conjunto de normas que crean
a las instituciones administrativas y regulan su funcionamiento; pero tambin
se integra con los principios, teoras y conclusiones de la doctrina administra-
tiva, que inspira, funda y explica la naturaleza jurdica de la legislacin ad-
ministrativa, su organizacin y las decisiones de la administracin pblica.
En nuestros das estas normas se circunscriben en principio, al derecho
pblico interno, aunque trascienden al derecho pblico externo en una nueva
disciplina jurdica: el derecho administrativo internacional que es una rama
del Derecho Internacional pblico. Son los organismos internacionales los que
tienen su propia funcin administrativa y forman un cuerpo de conocimien-
tos en proceso de desarrollo. La accin eficaz de la Organizacin de las Na-
ciones Unidas se extiende a mayores campos del derecho administrativo, sur-
giendo principios que regulan a los organismos internacionales y a las nuevas
modalidades de las relaciones -de diferente naturaleza- entre los pases. La
UNESCO en material cultural; el Consejo Econmico y Social en activida-
des econmicas, demogrficas, incluso sobre los propios servicios pblicos,
comprenden esos nuevos aspectos de un derecho en formacin.
El Poder Legislativo realiza materialmente algunos actos administrativos,
y en mucho menor escala, el Poder Judicial ejecuta ciertos actos administra-
tivos. El propsito de respetar el principio de la divisin de poderes ha obli-
gado al Constituyente a permitir que un poder, por excepcin, realice actos
que corresponden a otro. Lo contrario implicara intromisiones indebidas de
los poderes entre s, que por otra parte no se justifican."
El derecho administrativo se preludia desde el siglo XIX con la notable
transformacin de la sociedad industrial y del Estado moderno. Ninguna otra
rama del Derecho tiene la proyeccin del derecho administrativo, que una
vez creado, prolifera en mltiples ramas, que forman en la actualidad cono-
cimientos jurdico-administrativos unitarios, en proceso de independencia del
tronco original, formando ramas especializadas del derecho pblico.
El derecho administrativo una vez sistematizado se esfuerza por abando-
nar toda relacin con el derecho privado y encontrar sus propias soluciones
3 "La expresin 'derecho administrativo', adjetivacin de lo jurdico por la Adminis-
tracin, evoca dos ideas: la de derecho y la de administrar. Detenindose en lo que esta
contemplacin superficial revela, pudiera inferirse que se trata de una rama de lo jurdi-
co que rige la actividad administrativa, toda actividad de administracin. No es ello
exacto. El derecho administrativo no es ordenamiento que abarque cualquier actividad
a la que convenga el predicado administracin: se refiere, exclusivamente. a un CSO
particular del administrar, a la Administracin pblica. El derecho administrativo es el
derecho de la funcin estatal, administrativa. Con lo dicho, sin embargo, no se ha enun-
ciado el concepto de derecho administrativo: contra lo que pudiera parecer, no se ha
aprehendido la esencia de esta rama del derecho." Manuel Ballv, Enciclop. Esp. T. 1,
pg. 56.
ANDRS SERRA ROJAS
a los problemas administrativos, integrando doctrinas jurdicas y cuerpos de
leyes administrativas, que por hoy, se encuentran parcialmente codificadas.'
A diferencia del derecho administrativo francs, que es jurisprudencial,
nuestro derecho administrativo es legislativo. Las instituciones administrati-
vas mexicanas son obra del legislador. Ni la jurisprudencia ni la costumbre
tienen una fuerza determinante en esta rama del Derecho.
Numerosas y contradictorias son las definiciones que se han elaborado
para determinar la naturaleza del derecho administrativo. "AlU donde hay
Estado hay administracin y all donde hay administracin hay derecho admi-
nistrativo y, por tanto, siempre que haya Ciencia del Derecho, tambin habr
una Ciencia del Derecho administrativo." 4
Garda de Enterria y Fernndez (ob, cit., pg. 31) reconocen la existencia de
dos clases de derechos: Derechos generales y Derechos estatutarios. "Un Derecho
general se refiere y es aplicable a toda clase de sujetos. ste es el caso, por ejem-
plo, del Derecho Civil. Hay otros Derechos, en cambio, que slo regulan las re-
laciones de cierta clase de sujetos, en cuanto sujetos singulares o especficos, sustra-
yndolos en ciertos aspectos al imperio del Derecho comn" y agregan: Pues bien,
algo semejante sucede con el Derecho administrativo, que no es ni el Derecho
propio de unos rganos o de un poder, ni tampoco el Derecho propio de una
funcin, sino un Derecho de naturaleza estatutaria, en cuanto se dirige a la reg-u-
lacin de las singulares especies de sujetos que se agrupan bajo el nombre de ad-
ministraciones pblicas, sustrayendo a estos sujetos singulares del Derecho comn."
Es notable el desarrollo de este Derecho que va pasando de su etapa de
"una abigarrada multitud de leyes e instituciones administrativas inconexas
hasta un derecho cada da ms armnico, definido, e indispensable para la
vida social y tan finamente pensado como el cdigo civil" segn la certera
expresin de Walter Jellinek.
2. DEFINICIN DEL DERECHO ADMlNISTRATIVO 5
Comenzaremos por anticipar nuestro concepto de derecho administrativo:
El derecho administrativo es la rama del derecho pblico interno, cos-
tituido por el conjunto de estructuras y principios doctrinales, y por las rror-
mas que regulan las actividades directas o indirectas, de la administracin
pblica como rgano del Poder Ejecutivo Federal, la organizacin, [uncia-
" Buttgenbach, Principes, Bruxelles, 1954.
Jos Gascn y Marin, Tratado de derecho administratiuo, T. I. pg. 44 SS., 13' ed.,
Madrid, 1956. Clasifica las diversas definiciones del derecho administrativo en los si-
g.uientes grupos: Primer grupo: criterio legalista; Segundo grupo: criterio del poder ejecu-
trvo: Tercer grupo: derecho referente a la formacin, conservacin y perfeccionamiento
del organismo del Estado; Cuarto grupo: la actividad del Estado para el cumplimiento
de sus fines; Quinto grupo: la actividad del Estado y de otras entidades que realizan
fines pblicos; Sexto grupo: derecho referente a los servicios pblicos; Sptimo grupo:
Relaciones entre la administracin y los ciudadanos."
Georges Langrod, "Tratado de Ciencia Administrativa". Escuela Nacional de Ad-
ministracin Pblica, 1973, Madrid, pg. 135.
DERECHO ADMINISTRATIVO
135
namiento y control de la cosa pblica; sus relaciones con los particulares, los
servicios pblicos y dems actividades estatales.
Como puede observarse de esta definicin -que no es sino su explicacin
extensiva-e, en ella distinguimos las estructuras y principios doctrinales, que
son el trabajo de la experiencia cientfica universal, enjuiciando y elaborando
instituciones administrativas. No debemos olvidar que la doctrina y la juris-
al Derecho administrativo.
La mayor parte de los Estados actuales difieren tanto en la administracin
Pblica, como en su Derecho administrativo positivo, porque responden a su
propia tradicin jurdica y manera de ser. Principios iguales tienen una evo-
lucin diferente en otros pases, aunque se observa una cierta tendencia a
la adopcin de principios generales. Un derecho administrativo universal po-
dra ser una grata esperanza, pero las contingencias histricas nacionales son
un factor poderoso de diferenciacin. La constante referencia a los autores
nacionales y extranjeros, nos permite tilmente manejar un derecho adminis-
trativo comparado, con resultados positivos, ya que sus principios pueden ser
aprovechados e incorporados a la legislacin nacional.
Por ello, el derecho administrativo ha sido estudiado como una disciplina
cientfica, una rama de la Ciencia del Derecho, de la Ciencia de la Adminis-
tracin o Ciencias administrativas, que estn en constante y necesaria evo-
lucin. El mtodo, la terminologa, los diversos regmenes administrativos de
personas, cosas e instituciones, sealan grandes discrepancias, que son supe-
radas en la legislacin, la jurisprudencia y la interpretacin general.
En segundo lugar se hace referencia al criterio formal, que juzgamos im-
prescindible, o sea, el rgano que realiza la funcin administrativa, o sea, a la
administracin pblica como rgano del Poder Ejecutivo. De esta manera, a l
corresponde 'la organizacin, competencia y procedimientos administrativos.
En tercer lugar aludimos a la legislacin administrativa nacional. Las leyes
administrativas y el derecho administrativo solo coinciden en el anlisis del
Derecho positivo (Royo Villanova, ob. cit. T. J, pg. 9), Y tienen por objeto
la organizacin y la materia administrativa.
Se menciona el conjunto de leyes que regulan las relaciones entre el
Estado y los particulares. Aspecto que se refiere a una parte importante del
derecho administrativo, aunque no lo comprende en su totalidad, dada la
amplitud moderna de su contenido.
Fleiner (Instituciones de derecho administrativo, Barcelona, 1933, pg. 7) nos
ofrece un criterio eliminador, en estos trminos: "La administracin Pblica es
toda la actividad que el Estado o cualquier otra corporacin de derecho pblico
desarrolle, en su propio orden jurdico, para alcanzar sus fines especiales, y no
pertenezca a la esfera de la legislacin ni de la administracin de justicia."
. .Por ltimo hacemos referencia a los servicios pblicos y a los dems ser-
VICIOS que no tienen este carcter, que forman la finalidad esencial de nues-
tro Derecho.
En resumen, el derecho administrativo aparece como los medios esenciales
136
A N D R F ~ S SERRA ROJAS
para el ejercicio de la funcin administrativa, que tienen por finalidad "pro-
veer con medidas concretas a la satisfaccin de las necesidades, que son aque-
llas que el inters pblico requiere". (Cyer Cambier, Droit administratii. Ed.
Larcier. Bruxelles, 1968, pg. 8.)
3. DIVERSOS CRITERIOS DOCTRINALES PARA APOYAR SU CONCEPTO
Es conveniente examinar otras definiciones del derecho administrativo en
las cuales se combinan los temas relativos a la organizacin administrativa,
la actividad administrativa, los medios de acceso de la administracin p-
blica y el control jurisdiccional de la administracin.
Desde luego estas diversas opiniones sirven para apoyar nuestra defin-
cin de derecho administrativo y sealar su continuada evolucin.
a) El profesor Sabino Alvarez Gendn, define el derecho administrativo
diciendo: " ... que es la ciencia jurdica que estudia los principios que ins-
piran y las normas que regulan la organizacin, las funciones y la jurisdic-
cin administrativa, comprendiendo en lo ltimo, las garantas contencioso-
administrativas." 6
En esta definicin destacan varios elementos: a) Desde luego, la impor-
tancia de la ciencia jurdica en el estudio del derecho administrativo: b) El
criterio formal que toma en cuenta el rgano que realiza la funcin adminis-
trativa, y e) En tercer lugar, la materia que forma parte del derecho procesal-
administrativo.
b) El derecho francs tradicional ofrece un criterio muy amplio del dere-
cho administrativo.
Deliberadamente hemos omitido las numerosas definiciones de derecho
administrativo de las escuelas tradicionales o clsicas, para examinar las que
han mantenido la importancia exclusiva del servicio pblico.
Para Len Duguit 7 el derecho administrativo es el conjunto de regias que de-
terminan la organizacin de los seroicios pblicos. Otro representante de la escuela
realista es Bonnard que define el derecho administrativo, corno: la parte del derecho
pblico interno que tiene por objeto preuer y regular las interoenciones adminis-
tratioas del Estado, o sean las intervenciones realizadas por medio de la funcin
administrativa y a5egurada por los seroicios pblicos administrativos. Rolland que
se sita actualmente en esta doctrina, afirma que el derecho administrativo es el
Conjunto de reglas relativas 4 la organizacin y al funcionamiento de los servicios
tnblicos y a las relaciones de stos con los particulares.
Gastn Jeze, 8 afirm que "el servicio pblico constituye la piedra angular del
derecho administrativo francs y sirve de nico molde a todas las instituciones
del derecho pblico". Define al derecho administrativo "como el conjunto de reglas
relativas a los servicios pblicos".
6 Agustn A. Gordillo, Introduccin, 2 ~ OO., pg. 227.
7 Len Duguit, Manuel de droit constitutionel, 1918.
8 Gastn Jeze, Los principios generales del derecho administrativo. Ed. Reus, 1928,
pg. 29.
DERECHO ADMINISTRATIVO
137
e) En el derecho administrativo francs actual nos encontramos con nue-
vos elementos de derecho administrativo.
Para Laubadere.P "como toda rama del derecho, el derecho administrativo pue-
de ser definido en tanto que disciplina cientfica, es decir, en tanto que objeto
de estudio y de enseanza, y en tanto que cuerpo de regios jurdicas. El derecho
administrativo considerado como un cuerpo de reglas jurdicas puede ser definido
sea lato sensu, segn las personas a las cuales se aplica (en autoridades y organis-
mos administrativos), sea stricto sensu, segn su contenido y correlativamente a los
tribunales que lo aplican y se trata nicamente de reglas especiales diferentes del
derecho privado".
Esta definicin se orienta en el criterio que trata de rescatar -para el
derecho administrativo- todas las importantes materias en que tiene relacin
el Estado.
Para Marcel Waline,lO el derecho administrativo se definir en consecuencia
como el conjunto de reglas que:
"1. Determinan la composicin, el reclutamiento y el estatuto de estas personas
y organismos de la Administracin.
"2. Determinan, complementariamente, los lmites de estos poderes.
"3. Las sanciones por el exceso de estos poderes, as como las faltas cometidas
en su ejercido!'
El mismo est dominado por dos ideas centrales: reconocer a las autori-
dades pblicas, los poderes que les son necesarios en el inters general, pero
tambin salvaguardar las libertades esenciales de los ciudadanos. Es necesario
evitar por una parte el inmovilismo y la impotencia, y por otra parte, la
tirana.
Vedel u dice: "El derecho administrativo es el derecho del poder pblico ejer-
cido por el Poder Ejecutivo!' Esta definicin por una parte, muestra la relacin
derecho administrativo con el derecho constitucional, y por otra parte, da una
Idea directriz que es, en su conjunto, vlida. Pero plantea diversos problemas.
jean Rivero 12 define el derecho administrativo como "el conjunto de
jurdicas derogatorias del derecho comn que rigen la actividad adrni-
nIstrativa de las personas pblicas",
II Laubadere, ob. cit., pgs. 11-14-30, 1963.
10 Marcel Waline, ob. cit., 9' ed, 1963. Sirey, pags, 4-5.
Rolland, ob, cit., 1953, pg. 1.
. "El derecho administrativo es una rama del derecho pblico porque la administra-
Cin es un rgano del Estado y el derecho pblico es esencialmente un derecho del
Estado." Duez et Debeyre, ob, cit.
11 Vedel, ob. cit. Presses Universitaires de France, pg. 45.
"Se puede entender el derecho administrativo." "Como el derecho de la Admnstra-
c!
n
-dice Vedel- y en este sentido todo pas civilizado posee un derecho administra-
tIvo puesto que l posee necesariamente un conjunto de reglas que rigen la accin de
la administracin."
12 Jean Rivero, ob. cit., ed. 1962. Dalloz, pg. 19.
138
ANDRS SERRA ROJAS
4. lVIATERIAS QUE COMPRENDEN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
El campo de aplicacin del derecho administrativo es muy extenso y nu-
merosas las materias que se le vienen adicionando. Es suficiente comparar la
actividad del Estado liberal con la del Estado moderno, para comprobar
su enorme desarrollo y su cada vei ms importante proyeccin futura.
Los temas generales del derecho administrativo se pueden concretar en
los siguientes:
a) Los principios y normas de derecho pblico, que determinan la com-
posicin) facultades y poderes) sanciones y funcionamiento de la administra-
cin pblica y personas jurdicas que la integran) tanto centralizadas como
descentralizadas y en general, el funcionamiento legal del Poder EjecutivoP
Comenzamos por dar sealada importancia, a la ciencia de la Adminis-
tracin pblica y al propio derecho administartivo, con todos sus principios
y conclusiones, haciendo hincapi como lo hace la doctrina "que de hecho
no es misin del derecho administrativo exponer teoras sobre el mejor modo
de administrar". Esta actividad administrativa se subordina a un rgimen de
derecho pblico que implica el poder de accin de oficio.
Luego aludiremos al orden jurdico que es el que fija la naturaleza de
la actividad del Estado que crea las instituciones administrativas y asegura
su funcionamiento.
b) Todos los principios, normas o medios que ataen a la economa de
una nacin -patrimonio y finanzas pblicas- contenidas en su legislacin
y que sealan una actividad importante del Estado encaminada a su sosteni-
miento y a la realizacin de los fines estatales. Ciertas de estas actividades
estn fortaleciendo su autonoma e integrando ramas independientes como
las finanzas pblicas, la' teora del presupuesto del Estado, el derecho tri-
butario, el derecho crediticio y otros, pero conviene mantener el nexo con el
tronco original del derecho administrativo.
c) Las reglas constitucionales y administrativas que rigen las relaciones
de la administracin pblica con sus servidores.ts y el ejercicio del poder de
polica.
d) Las relaciones jurdicas de la administracin con los empresarios,
contratistas, agentes de negocios, tcnicos en ramas diversas, cientficas y
dems actividades de inters pblico. El ejercicio de las facultades de la orga-
nizacin administrativa se propone tutelar el orden jurdico y por ende se
13 Benjamn Villegas Basavilbaso expresa: "que la administracin no puede ser equi-
parada al poder Ejecutivo, ya que la existencia de un poder del Estado requiere indispen
sablemente de una funcin propia o sustantiva y un rgano especial, elementos que no
aparecen en la Administracin pblica".
14 Otto Mayer, Derecho administrativo. T. 1, pg. 176 nos dice: "La liberacin de
todas estas instituciones, no ser definitiva, sino cuando se haya hecho desaparecer de los
cerebros de nuestros juristas la idea absolutamente falsa de que. relaciones pecuniarias
y relaciones de Derecho civil son idnticas."
DERECHO ADMINISTRATIVO 139
asegura el inters general.w La legislacin administrativa se traduce de esta
manera en normas de organizacin, normas de comportamiento y normas
mixtas.
e) Las normas que regulan los derechos y deberes de los particulares
frente a la administracin directa e indirecta, que se obliga a mantener el
orden y la seguridad pblica: prestaciones en los servicios pblicos y a man-
tener el rgimen de polica en los cauces de la ley.16
Debemos sealar que el contenido del derecho administrativo no se re-
duce a esta nica actividad externa, como pretenden algunos autores, porque
hay otras normas de organizacin interna que constituyen un amplio campo
de actividad administrativa.
f) El ejercicio de las dems facultades, obligaciones y limitaciones que el
poder pblico cumple en la funcin administrativa.t?
5. AUTONOMA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Hemos venido insistiendo en que las relaciones que gobiernan el derecho
administrativo, son relaciones de derecho pblico interno. La Administracin
pblica subordina sus actos al derecho administrativo manteniendo el prin-
cipio de que los rganos pblicos slo hacen lo que la ley les permite. Como
un criterio general debemos rechazar la aplicacin del derecho privado a las
relaciones en las que predomina el inters pblico.
El moderno derecho administrativo construye sus propios principios, doc-
trinas y normas, que se caracterizan por la independencia del derecho privado,
porque es inconveniente aplicar a situaciones que regula el inters general,
normas que se refieren a intereses particulares. Es precisamente la proteccin
de este inters general el que explica las prerrogativas del poder pblico y
correlativamente las obligaciones diversas que le incumben.
En un principio la influencia del derecho privado fue dominante, porque
un derecho joven -anteriormente inmerso en otro- es lgico que busque en
la experiencia y analoga de otros derechos, la solucin de sus problemas.
Cuando el derecho administrativo se hace adulto no slo busca la relacin
el privado, sino que, por el contrario, trata de atraerlo a su zona de
Esto constituye el debate de actualidad entre publicistas y priva-
tIstas. La teora de la decisin administrativa es un ejemplo de los principios
que elabora el derecho nuevo. La actividad privada de la administracin
pblica debe reducirse a sus lmites. Revelan esos casos el deseo del poder
pblico de no romper con la tradicin liberal, en otros casos son razones de
1.5 Jean. Lamarque, Recherches sur l'application du droit priv aux seroices publics
admlnlstratlfs. LGDJ. 1960.
. 16 Antonio Carrillo Flores, La defensa jurdica de los particulares frente a la Adml-
nIstracin Pblica. Lib. POITa Hnos. y Ca. Mxico, 1939, 2' ed. 1973.
17 Dice Fraga. ab. cit., p;ig. 93: "En el dominio de la administracin, a diferencia de
lo que ocurre en la. vida privada, es ms importante el captulo del ejercicio de los dere-
chos que el que se refiere al goce de los mismos."
1'10 ANDRS SERRA ROJAS
carcter poltico las que determinan aceptar el rgimen de derecho privado.
Vase adems: .lean Rivera, Le rgime des enterprises nationales el l'euolu-
tia n du droit administratij, Archives de philosophie du droit (Pars, 1952,
pg. 167).
Por supuesto, que no olvidamos que numerosas leyes administrativas
mexicanas hacen el reenvo a los principios de derecho privado, pero estos
casos los venimos criticando en forma sistemtica, para que esas mismas leyes
administrativas, que tienen por finalidad asegurar el inters general, no
ocurran a principios que no deben aplicarse por referirse a intereses particu-
lares.
Tambin el Estado se ve obligado a aceptar que ciertas empresas o deter-
minadas relaciones en las que l interviene, se gobiernen por el derecho
privado que se adapta a las condiciones de la nueva relacin, hasta se le ha
llamado derecho privado especial del Estado, a ese conjunto de normas. No se
trata de un derecho administrativo especial, sino de un derecho que se aco-
moda a situaciones eventuales, ya que por conveniencia el Estado cree opor-
tuno que las empresas privadas no cambien su rgimen por el hecho de
una relacin estatal, que en algunos de los casos es circunstancial o tran-
sitoria. O simplemente se trata de estimular las relaciones entre el poder
pblico y los particulares, eludiendo un rgimen exorbitante de poderes,
que no pueden aceptar voluntariamente.
El Estado no debe prescindir de su condicin privilegiada de poder p-
blico en todos los casos, pues el inters general debe predominar sobre cual-
quier inters privado.
No debemos olvidar que en la realidad de nuestra legislacin y de la
propia teora administrativa -se acepta por va de excepcin- que la Admi-
nistracin se someta a un rgimen de derecho privado o a un sistema mixto,
como en los casos de las empresas de participacin estatal. En algunas legis-
laciones extranjeras se acepta la aplicacin del derecho privado en determi-
nadas relaciones administrativas con los particulares.
6. EL DERECHO ADMINISTRATIVO ANGLOSAJN
Se pretende que en los Estados Unidos del Norte e Inglaterra no se alude
con frecuencia al derecho administrativo, como un cuerpo de conocimientos
jurdicos autnomos. La administracin pblica est sometida a la ley, pero
la desconfianza del liberalismo hacia el poder administrativo, oblig a no
aceptar la idea de un derecho administrativo.t"
En parte esta situacin ha cambiado y se est operando una reaccin
favorable hacia esta disciplina. Dice Robson: 19 "Una de las ms notables
evoluciones de la Constitucin britnica, durante la ltima mitad del siglo
pasado ha sido el otorgamiento de poderes judiciales a los grandes Departa-
18 James Hart, An introduction to administrative Laui, 1950, 2:l ed. N. Y.
19 William R. Robson, [ustice and administrative Law. London, 1951.
DERECHO ADMINISTRATIVO 111
mentas del Estado y a las otras entidades y personas extraas todas al Poder
Judicial. Esos tribunales no son slo ajenos al Poder Judicial, sino que estn
en su mayor parte exentos de su control. En muchas de esas situaciones la ley
prohibe terminantemente al Poder Judicial revisar las decisiones de esas
entidades o ejercer sobre ellas superintendencia de ninguna clase. Esa -or icu-
tacin implica la existencia en la Constitucin de la Gran Bretaa de un
derecho administrativo bien definido; o de una justicia ejecutiva, como se la
llama algunas veces, y revela la bancarrota en aquel reino de la ley que el
profesor Dicey consideraba como un elemento esencial del sistema constitu-
cional ingls."
En los pases anglosajones fuera del rule of law con absoluta superacin
del derecho comn, se hace referencia relativamente a leyes administrativas,
ya que las relaciones del Estado o de los funcionarios con los particulares
estn regidas por la ley ordinaria, y no hay una jurisdiccin administrativa;
el funcionario y sus actos son juzgados ante tribunales ordinarios y con las
mismas leyes de los particulares.w
"En los Estados Unidos la ejecucin de las decisiones administrativas es
normalmente obtenida por medio de leyes penales. Si los obligados no eje-
cutan las decisiones ejecutorias de la administracin, son materia de sanciones
penales. Sin embargo, si el legislador no ha previsto las sanciones penales, la
administracin no puede intervenir por va de ejecucin forzada aun en el
supuesto de que sus decisiones no pudieran realizarse de otra manera.!
En los ltimos tiempos se seala un notable progreso de las instituciones
administrativas inglesas y norteamericanas.
7. EL DERECHO ADMINISTRATIVO SOVITICO
El poder administrativo y la administracin pblica sovitica, han su-
frido una profunda transformacin que no tiene paralelo en otros pases.
Estamos en presencia de una radical filosofa que intenta destruir las bases
de la cultura occidental. Para el que ha pasado su vida en el marco del
Estado democrtico, demoliberal o intervencionista, no es fcil vencer las
dificultades que implica un nuevo modo de vida y principios polticos que
gobiernan las relaciones entre el hombre y el Estado, sobre todo, cuando la
doctrina imperante en la URSS considera al Estado como una institucin
transitoria, representativa de intereses, que deben inexorablemente desapa-
2(} "Se ha sostenido que en los pases anglosajones, el sistema de derecho adminis-
trativo y los principios en que se funda son desconocidos, y aunque <;s verdad que no
puede ser comparado al del continente, la afirmacin no es exacta. Dicey indica en su
obra T'he Law of the Constitution que en Inglaterra y en aquellos pases que, como
los Estados Unidos, derivan su civilizacin de orgenes ingleses, existe ese desconoci-
miento, oponiendo el arbitrio de la administracin al rule of laur, imperio de la ley; pero
tal aserto no es hoy aceptado." Jos Gascn y Marn, ob. cit. 13\\ ed., pg. 21.
21 Bernard Schwartz, Frenc administrative Law and the Common Law. 1954, N. Y.
Un.Press.
112
ANDRS SERRA ROJAS
recer, aunque su mantenimiento sea obligado en forma pasajera, para dar
paso a la organizacin poltica definitiva.s-
Es difcil colocarse en la realidad de los acontecimientos y en la verda-
dera naturaleza de instituciones, si tornarnos en cuenta que las informa-
ciones. que nos llegan son eminentemente crticas del sistema sovitico, o son
afirmaciones de exaltacin desorbitada.
La Unin Sovitica ha pasado su primera etapa de transformacin, y sus
resultados, principalmente econmicos, nos indican que estamos en presencia
de una administracin pblica provista de los elementos para hacerla eficaz,
en un rgimen de excepcional complejidad interna y externa.f"
"La Constitucin sovitica es la ley fundamental del Estado socialista
que legaliza el rgimen social y estatal, estimula los principios de la organiza-
cin y actividad de los rganos estatales, los derechos y deberes fundamentales
de los ciudadanos y establece el sistema electoral. La Constitucin refleja la
experiencia de la construccin del primer estado socialista del mundo y las
realizaciones histricas del pueblo sovitico en las diversas esferas de la vida
econmica, poltica y cultural", nos dice A. Denisov. A esta descripcin co-
rresponde la crtica de los autores con la afirmacin de que el Estado sovi-
tico para subsistir jurdica y polticamente, ha tenido que sacrificar la libertad
y establecer severas restricciones y coacciones que ellos juzgan necesarias y
transitorias para ajustar en definitiva la nueva estructura. La literatura so-
vitica ms reciente, presenta este cuadro negativo con los nuevos elementos
de la organizacin sovitica moderna, que permite una mayor identificacin
del ciudadano con el rgimen imperante y una mayor comprensin de las
nuevas generaciones para salir avante en el ensayo poltico-econmico de
mayor envergadura de toda la historia.
En el mecanismo de las instituciones polticas soviticas el cumplimiento
de la leyes fundamental, porque es el mejor medio para los ciudadanos sovi-
ticos de participar en la construccin del socialismo y en el advenimiento del
rgimen comunista.
En el "Estado transitorio" actual estamos en presencia de un Estado Fe-
deral de tipo socialista. O como expresa Vyshinsky: "La Unin Sovitica
es un Estado socialista multinacional." Este Estado proletario, de obreros Y
campesinos, vive la dictadura del proletariado que sustituy al Estado capi-
talista del zarismo.
El Soviet Supremo y su Presdium es el rgano superior del poder del
Estado en la URSS y ejerce en exclusiva el Poder Legislativo. El rgano eje-
cutivo y administrativo supremo en la Unin de Repblicas Socialistas Sovi-
ticas es el Consejo de Ministros, que hasta antes de la ley del 15 de marzo
de 1956 era el Consejo de Comisarios del Pueblo. La importancia de este
Consejo de Ministros es que en los ltimos aos el Secretario General del
Partido Comunista es al mismo tiempo Presidente del Consejo.P'
22 Henry Chambre, Le pouuoir souietique, LGD], 1959.
23 A. C. Wyshinsky, The Law o/ the Soviet State. N. Y. 1948. MacMillan.
24 Centro de investigaciones sobre la URSS. L'URSS. Doit, economie, sociologie, po-
DERECHO ADMINISTRATIVO 143
"La Constitucin sovitica estipula que el gobierno federal tendr dos ti-
pos de ministerios. El ministerio federal administra directamente una rama
de la economa nacional en el conjunto del pas. Los ministerios de las re-
pblicas federales no administran directamente ms que los aspectos particu-
lares de una rama de la vida nacional y ejercen su control sobre otros aspectos
por la mediacin de los ministerios correspondientes en el cuadro de los go-
biernos de las repblicas federales." Alex Inkeles, L' opinion publique en
Russie souitique", A Pars. Les iles d'or, pg. 273.
La transformacin del Estado sovitico no se reduce exclusivamente a
las nuevas modalidades que implican las relaciones jurdicas del individuo
y el Estado, toda la estructura poltica y en particular el ejercicio del po-
der pblico presentan nuevos aspectos originales, que difieren en proyec-
ciones fundamentales de las ideas tradicionales. Sera suficiente sealar la
decisiva intervencin del Partido Comunista de la Unin Sovitica -llamado
el corazn del poder de la URSS- que se apoya en un principio general o
sea el centralismo poltico llevado a su mxima expresin.
El Estado sovitico se regula por la Constitucin Poltica promulgada el
}) de diciembre de 1936. Las modificaciones posteriores tienden a la adap-
tacin en esa Carta de los problemas, principalmente los de carcter eco-
nmico.
La Constitucin sovitica nos habla del Estado, aunque en el pensa-
miento comunista es un trmino en transicin o en proceso de desaparicin.
El artculo l'? dice: "La Unin de Repblica Socialistas Soviticas es un Es-
tado socialista de obreros y campesinos." El artculo 13 expresa: "La Unin
de Repblicas Socialistas Soviticas es un Estado Federal constituido sobre
la base de la Unin libremente consentida de Repblicas Socialistas Sovi-
ticas iguales en derechos." El nuevo proyecto de Constitucin de la URSS
seala una nueva etapa en el desarrollo de las instituciones soviticas.
8. EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN OTROS ESTADOS
No necesitamos advertir al lector la importancia que tiene la produccin
administrativa en el Estado moderno, profusamente citada en esta obra. No
tenemos para estos autores ms que expresiones sinceras de admiracin y
respeto, por su esplndida labor intelectual, que mucho beneficia a sus pa-
ses y sirve de ejemplo y estmulo a otros.
Por lo que se refiere al derecho administrativo francs, las obras de Laf-
Ierriere, Duguit, Jeze, Bonnard, Hauriou, Berthelemy, Waline, Rolland, Lau-
badere, Duverger, Duez y Debeyre, Rivero, Vedel, Georgin, y otros juristas,
que han inspirado algunas instituciones nuestras.
[jtique culture. Ed. Sirey, Pars, 1962, 1 v, 704 pgs. En esta obra se cita y resume la obra
de: Ananov N. I. Les ministres en URSS. Mosc, 1960. 1 v. de 288 pgs. Desde hace veinte
aos la literatura jurdica sovitica no haba consagrado una obra o monografa al estudio
de los ministerios.
1'1'1
ANDRS SERRA ROJAS
El derecho administrativo italiano es objeto de una particular conside-
racin por su originalidad, en las obras de Zanobini, Alessi, Groppali, Per-
golesi, Sandulli, Cammeo, Fragola, Gasparri y otros.
El derecho administrativo espaol tan cercano a nosotros en el pensa-
miento administrativo de Olivan, Pastor, Santamara de Paredes, Villar y Ro-
mero, Carda Oviedo, Royo Villanova, Gascn y Marn, Alvarez Gendn,
Jordana de Pozas, Gonzlez Prez, Alonso Olea, Fernando Garrido Falla,
Carro Martnez, Clavero Arvalo, Garda de Enterra, Garca Trevijano Fas,
Gascn Hernndez, Retortillo Baquer, Prez OlcavSinz de Bujanda, Villar
Palas, Gmez Acebo, Bermejo Girons, Boquera Olivar, Serrano Guirado,
Aurelio Guaita y otros juristas, que como estos ltimos integran el brillante
grupo del Instituto de Estudios Polticos y del Instituto de Administracin
Pblica.
En cuanto al derecho administrativo latinoamericano, distinguidos y ad-
mirados juristas han elaborado obras que mucho nos enorgullecen por su
magnfica contribucin a este derecho universal, que es el derecho adminis-
trativo, y as recordamos a Rafael Bielsa, Benjamn Villegas Basavilbaso,
Bartolom A. Fiorini, Jos CretelIa Jr., Enrique Silva Cirruna, Enrique Sa-
yagus Laso, Agustn A. Gordillo, Jaime Vidal Perdomo, Manuel Mara
Dez, Flix Sarria, Lancs y Snchez, Bulrich, Miguel A. Maricnhoff, Pedro
Guillermo Altamira, y otros.
El derecho administrativo alemn tiene una significacin en las extra-
ordinarias creaciones de Georges Jellinek, Laband, Merckl, "Val ter Jellinek,
Forsthoff, Fleiner, Schmidt y H. \V. R. Wadc y los belgas Andr Buttgenbach
y Pierre Wigny. En el derecho ingls Robson y Srnith.
No deseo terminar esta enumeracin incompleta, sin dejar de expresar
profunda admiracin al maestro Hans Kelsen, por la obra jurdica ms
admirable de este siglo.
CAPTULO II
LAS RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
CON DISCIPLINAS DIVERSAS
1. Relaciones del Derecho administrativo.-2. Relaciones del Derecho
administrativo con las instituciones de Derecho pri"ado: a) La signifi-
cacin de las instituciones de Derecho privado; b) Relaciones con el De-
recho civil; e) Relaciones con el Derecho mercantil.-3. Importancia del
Derecho pblico en el estudio de las instituciones administrativas: a)
El Derecho administrativo y la Ciencia de la administracin: b) Relacio-
nes con el Derecho constitucional; e) Con el Derecho internacional;
d) Con el Derecho penal; e) Con el Derecho judicial y procesal; f) Con
la Ciencia poltica; g) Con el Derecho financiero.......4. Relaciones del
Derecho administrativo con otras disciplinas: a) Con la Sociologa y en
particular con las Ciencias Sociales; b) Con la economa; e) Con la Esta-
dstica; d) Con otras ciencias; e) Con la Geografa; f) Con la Historia:
g) Con las Ciencias Matemticas y Naturales.
1. RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
En la historia de las instituciones polticas, el derecho administrativo se
unifica tardamente -aunque sus principios se remontan hasta la antige-
dad-, pero la fuerza social que origina su creacin es de tal manera poderosa,
que un impulso creciente le permite liberarse del sistema jurdico civilista
y adquirir su propia y original naturaleza.
Cuando concluya el ciclo de penetracin y extensin del derecho pblico,
en particular la transformacin del Derecho Privado, numerosos problemas
del derecho administrativo encontrarn su fcil resolucin y desaparecern
las numerosas incongruencias. de un derecho que debe gobernarse por el in-
ters general y no por la proteccin a intereses privados.
Cada da la doctrina administrativa limita ms las referencias al derecho
privado y la legislacin administrativa, slo por excepcin, acude al "reen-
vo" de la legislacin civil y mercantil.
Derecho constitucional y derecho administrativo forman las vertientes
jurdicas, en las que culmina el debate del mundo. moderno. No debe olvi-
darse que todo problema de derecho administrativo comienza por ser un
problema de derecho constitucional. Si se presenta un problema minero, debe
145
10
116
ANDRS SERRA ROJAS
hacerse referencia, ante todo, al prrafo cuarto del artculo 27 constitucional;
de aguas al prrafo quinto del mismo; de expropiacin a los prrafos. se-
gundo y 7, fraccin V, segundo prrafo del mismo precepto y as S\lCeS1Va-
mente en todos los dems casos. La seguridad constitucional proporoona la
hase ms segura y efectiva en la aplicacin de la ley.
El resultado de la contienda se traduce en instituciones de derecho p-
blico. Y es digno de toda atencin, el fenmeno de que en tanto que parecen
haberse detenido las construcciones jurdico-privadas, las instituciones esta-
tistas marchan a un ritmo, de superacin constante, de incesante creacin,
que no debe ser motivo de alarma, sino que deben encontrar en las condi-
ciones reales del mundo actual, la justificacin de sus causas.
Es por esta razn, que el conocimiento universal est al servicio de las
instituciones de derecho pblico, por el enorme campo de actividad que re-
gula. Es exacta la afirmacin de Retortillo Baquer: 1 "El mtodo del derecho
privado es por principio equvoco y errneo para poder formular por su
medio cualquier juicio de valor que se refiera a la realidad jurdica general."
Slo los obstinados del viejo liberalismo -en proceso de liquidatin-
se pueden empearen no palpar esta poderosa transformacin que se est
operando en todas las instituciones pblicas. De ella se quieren aprovechar
los pensadores del totalitarismo contemporneo para creer que ese fenmeno
renovador obedece a la accin de tendencias radicales y no alndvenimiento
de nuevas instituciones democrticas. -
Estamos seguros que ese camino no es el justo, porque nuestra experien-
cia nos ensea que si el Estado democrtico est pletrico de errores e in-
consecuencias, ellas son susceptibles de ser eliminadas para hacer de nuestra
organizacin el mejor instrumento de la vida social.s
2. RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON LAS INSTITUCIONES
DE DERECHO PRIVADa
a) La significacin de las instituciones de derecho privado
Las instituciones de derecho privado y el derecho administrativo han
mantenido una estrecha vinculacin. Existen numerosas instituciones y ma-
terias de derecho privado que caen en el campo de accin de la administra-
cin pblica.s Hasta hoy el derecho administrativo se ha empeado en que
ellas conserven su rgimen jurdico de origen. Debemos sealar que una parte
. 1 S.ehasthin M. Baquer", El derecho civil en la gnesi.\ del derecho admi-
ntstratiuo y de sus mstituciones. Instituto Garca Ovedo. Universidad de Sevilla, 1960,
1 v. 199.
:l Georges Lescuycr, Le de l'Eiat sur les entreprises nationalises, LGDJ. Pars.
Eugene V. Rostow, Plancamlento pora la libertad. Omega, B. A. 1962.
. 3 ob. cit." 312. "Todo derecho privado va unido ntimamente a una
de derecho publico,. que se le reconozca y ampare. Por esto, todo el derecho
prlvado descansa sobre los cmuentos del derecho pblico."
DERECHO ADMINISTRATIVO 147
importante del regrmen de la actividad econmica del Estado se rige, por
razones prcticas y de conveniencia, por el derecho privado.
El mismo Cdigo Civil, adems de los Principios Generales del Derecho
-seala diversas actividades administrativas tales como el Registro Civil, el
Registro Pblico de la Propiedad, el registro Pblico de Comercio y otros.
y hasta el mismo rgimen de la propiedad se ve afectado por disposiciones
administrativas.
Hay una doble relacin entre el derecho privado y el derecho adminis-
trativo. Desde luego el derecho administrativo en su fase inicial, como con-
junto de instituciones administrativas dispersas e inconexas, estuvo contenido
en el derecho privado, como un derecho de excepcin. Las instituciones admi-
nistrativas al independizarse y metodizarse vinieron matizadas de aquel dere-
cho. El derecho privado es un derecho con una evolucin de siglos, con
teoras y doctrinas muy depuradas. Al crearse el derecho administrativo, sus
primeras instituciones sealaban una marcada influencia del derecho privado.
El derecho administrativo realiz una magna labor encaminada a formar
sus propias instituciones bajo criterios radicalmente opuestos a los del dere-
cho privado. Y la razn era justa: el derecho privado est dominado por el
inters particular que protege y es base de su desenvolvimiento; mientras
'el derecho administrativo justifica su formacin e independencia por el in-
ters pblico que debe proteger.
El derecho administrativo moderno se caracteriza por su independencia
del derecho privado. Debe aclararse que algunos desarrollos administrativos
siguen los derroteros del derecho privado, como la teora de las nulidades
administrativas, los contratos administrativos, pero los autores de derecho
administrativo persisten en su orientacin general: la necesidad de construir
instituciones originales en derecho adminisiratiuos
Signo de esa incertidumbre son las diversas leyes administrativas que
"reenvan" al derecho privado como supletorio del derecho administrativo.
Como en el caso de la ley general de Bienes Nacionales, artculos 38 y 61;
la ley minera artculos 34 y 38 Y otras. En verdad esto quiere decir que el
legislador no quiso o no pudo crear su propio y autnomo ordenamiento.
La tendencia es eliminar estas referencias o supletoriedades del derecho pri-
vado.
Pero un fenmeno se est operando a la inversa. Es el derecho administrativo
y el derecho pblico en general, el que est haciendo sufrir su influencia al dere-
<ha privado, convirtiendo en normas de derecho pblico, principios que hasta ayer
permanecan en el campo del derecho privado. Adems como nos dice Fiorini
(ob. cit. T. J, pg. 57): "El Cdigo Civil es derecho pblico. He aqu cmo el Cdigo
Civil, el ms privado de los cdigos, se presenta como un ordenamiento jurdico
creado por el derecho pblico. No hay solamente contenidos en algunos de sus
artculos de orden pblico, sino tambin disposiciones de derecho pblico."
4 Entre nosotros ha sido creado el Instituto de Administracin pblica que tiene por
propsito esencial, lograr que la Administracin pblica mexicana sea eficiente, aplican-
do todos los principios modernos de este conocimiento cientfico y tcnico.
148 ANDRJ':S SERRA ROJAS
No debe olvidarse que el Derecho administrativo que abarca la organi-
zacion, medios y fines del Estado, se basa esencialmente en la Ciencia Pol-
tica, como Ciencia del Estado, por su vinculacin a esta Ciencia y directa-
mente con el derecho constitucional y sus diversas ramas, en particular con
la Ciencia de la Administracin en su contenido poltico, econmico y social.
b) Relaciones con el Derecho Civil
Muy estrechas son las relaciones entre el Derecho Civil y el Derecho ad-
ministrativo. Nuestro Cdigo Civil contiene instituciones que han sido el
antecedente de instituciones administrativas; y an guarda muy fuertes
vnculos con la problemtica administrativa. Haremos referencia a algunos
ejemplos: .
1. Por una parte el Cdigo civil contiene diversas instituciones adminis-
trativas como el Registro Civil, el Registro Pblico de la Propiedad, el Re-
gistro de Comercio y otros.
2. El Cdigo civil es una fuente constante para la solucin de problemas
administrativos por analoga o aplicacin de los principios generales del
derecho.
3. Numerosas leyes administrativas hacen el reenvo al Cdigo Civil, que
aparece como un derecho especial, subsidiario o complementario.
4. Instituciones descentralizadas y Empresas de participacin Estatal o
empresas de economa mixta, mantienen un doble rgimen; de derecho p-
blico en sus relaciones con el Estado; y de derecho privado en sus relaciones
entre particulares. Algunas empresas oficiales se organizan de acuerdo con
el derecho mercantil.
5. Existen numerosos contactos entre el cdigo civil y el derecho admi-
nistrativo en materia de cosas, personas, servicios, contratos, servidumbres,
sucesiones, propiedad, expropiacin por causa de utilidad pblica y otras.
c) Con el Derecho Mercantil
El derecho mercantil como rama del derecho privado tambin tiene irn-
portantes relaciones con el derecho administrativo. Numerosas instituciones
mercantiles sufren la influencia del derecho administrativo en materia de
empresas y de organismos mercantiles que adems de su propia legislacin
se regulan por leyes administrativas. El derecho administrativo regulando la
materia econmica, afectar seriamente esta importante rama del derecho.
Estamos en presencia de un nuevo derecho mercantil administrativo, adems
del nuevo rgimen que implica la empresa pblica, las empresas de partici-
pacin estatal y los servicios pblicos comerciales e industriales. Recordemos
a este propsito la Ley Federal de Atribuciones del Ejecutivo y otras que
se internan en aspectos importantes de la materia mercantil. A su vez el
Cdigo de Comercio y las numerosas leyes mercantiles especializadas estable-
cen estrechas vinculaciones con el derecho administrativo.
Es de capital importancia el rgimen de polica contenido en las leyes
DERECHO ADMINISTRATIVO 149
sobre fianzas, seguros, instituciones de crdito, sociedades mercantiles, insti-
luciones nacionales de crdito y Banca privada y otras. Adems debemos
hacer referencia a las leyes sobre almacenes generales de depsito, las Cma-
ras de Compensacin, las Bolsas de Valores, las Uniones de Crdito, las
empresas de participacin estatal, la Sociedad annima del Estado y otras.
3. IMPORTANCIA DEL DERECHO PBLICO EN EL ESTUDIO
DE LAS INSTITUCIONES ADMINISTRATIVAS
El derecho administrativo como rama importante del derecho pblico se
relaciona ampliamente con diversas disciplinas de derecho pblico, que le
proporcionan los conocimientos necesarios para una aplicacin correcta de
la ley. "La evolucin del derecho moderno, dice Jellinek, ha tenido como
consecuencia un desenvolvimiento amplio del derecho pblico, que slo se
puede comprender considerndolo histricamente,"
a) El derecho administrativo y la ciencia de la administracin
Muy estrechas y directas relaciones se establecen en el derecho adminis-
trativo y la ciencia de la administracin. Aunque algunos autores consideran
a esta ltima como un mero arte de gobierno, o una prctica negando toda
relacin entre ambas disciplinas. En la actualidad ambos conocimientos guar-
dan una estrecha vinculacin, pero manteniendo autnomo el campo de su
aplicacin. La ciencia de la administracin analiza los problemas relativos
a la organizacin y actuacin futura de la administracin pblica, sus prin-
cipios y normas racionales, en tanto que el derecho administrativo considera
los problemas jurdicos en su funcionamiento y aplicacin directa de las
leyes administrativas.
Debemos considerar algunas de las diversas opiniones que se han emitido
para fijar la naturaleza de ambos conocimientos. Desde luego nos adherimos
a la opinin que considera a la ciencia de la administracin como una cien-
cia poltica, siendo esta ltima el gnero, y la especie la anterior.
La eficacia de la actividad del Estado depende de una buena administra-
cin, Olivan dice que el gobierno es la cabeza y la administracin el brazo
que ejecuta. El derecho administrativo requiere de todos los conocimientos
relativos a la administracin pblica, tanto los problemas relacionados con
las normas administrativas como las propias estructuras de la administracin
pliblica.
"Por ltimo, la doctrina est de acuerdo en la necesidad de dejar a un
l a d ~ el problema de fronteras y de conceptos para adentrarse en la vertiente
no Jurdica de la Administracin. Es necesaria una Administracin eficaz, y
l ~ eficacia no es el fruto de la improvisacin sino de la aplicacin de las
teclllcas ideadas para conseguirla." Rafael Entrena Cuesta. (Curso de Dere-
cho administrativo, 3 ~ ed., pg. 68. T. l.)
150 ANDRf:S SERRA ROJAS
,Puede vlidamente hablarse de una Ciencia de la Administracion o Ciencia
administrativa?
Debemos comenzar por precisar que la administracin privada y la ad-
ministracin pblica mantienen muy estrechas relaciones, pero tambin ofre-
cen finalidades diferentes, ya que no es posible identificar el mundo de los
negocios -Business-, con la organizacin de los servicios pblicos. Georges
Langrod (Tratado de Ciencia administrativa, 1973 E.N.A.P., Madrid, pg.
169), nos dice: "La identidad o semejanza de muchos rasgos de la empresa
privada y de la Administracin Pblica, en el terreno de la gestin propia-
mente dicha, hacen que el desarrollo de la Ciencia administrativa (referido
a la administracin Pblica) y el de las investigaciones en el terreno de la
gestin de negocios sean paralelos, simultneos o estn unidos por los ms
estrechos lazos. Las concepciones de la organizacin cientfica del trabajo
(tectologa) sirven de marco comn a las dos. Si en la lengua francesa la
rbrica Ciencia administrativa se refiere a la administracin Pblica, en
la lengua inglesa, las de organizacin o de Administracin comprenden a las
dos. La confusin, pues, contina en este plano."
En lo general, la Ciencia de la Administracin o Ciencia administrativa
es una disciplina que forma parte de las Ciencias Sociales, cuyo conjunto
generalizado corresponde a la Sociologa, que es la ciencia que concierne a
los grupos sociales tales como la familia, los grupos, los sindicatos, comunas,
pueblos, grupos de presin, partidos polticos, industrias, comercios, y en
general en toda actividad en la que se manifieste la presencia humana.s
La Ciencia de la administracin o Ciencia administrativa, es una rama
de la Ciencia Poltica, si nos atenemos a la creciente ingerencia del Estado
en todos los negocios. Este conocimiento estudia los fenmenos o hechos
polticos vinculados al desarrollo de las comunidades humanas, en particu-
lar, al Gobierno y a la administracin.
Nuestra disciplina colabora en la realizacin de los fines esenciales de la
sociedad y del Estado. Como toda Ciencia se funda en la experiencia y en
la investigacin, esforzndose por metodizar sus resultados y obtener prin-
cipios generales "elaborando conceptos hipotticos de orden terico".
Por todo ello, resulta sumamente difcil tratar de definir un conocimien-
to administrativo que mantiene relaciones tan estrechas con una realidad
social tan compleja, que es objeto de referencia de todas las ciencias sociales.
En un conocimiento que an deja mucho que desear abundan las impre-
cisiones y vacilaciones.
Las fuentes de nuestras instituciones administrativas estn ms cerca de
E.spaa, Francia o It.alia, pero las fuentes de nuestro derecho pblico se ori-
gman en el pensamiento anglo-sajn.
ti Harold Koontz. Cuno de administracin moderna. Un anlisis de las funciones de
la administracin McGraw HiII. Nueva York, pg. 4.
DERECHO ADMINISTRATIVO 151
En el actual momento 142 Estados forman parte de la Organizacin de
las Naciones Unidas, ONU. Cada uno de estos Estados ofrece notables dife-
rencias en su Administracin Pblica y en su Derecho administrativo.
Sin embargo, un anlisis cuidadoso nos lleva a sealar similitudes, acer-
camiento y diferencias notables. El intercambio intelectual, merced a las
actuales vas de comunicacin, permiten un acercamiento y conocimiento
mejor de las formas poltico-administrativas que imperan en cada Estado. En
este aspecto los pases llamados del Tercer Mundo somos tributarios intelec-
tuales de los pases ms desarrollados. El ejemplo ms inmediato lo tenemos
en los Estados africanos que repiten en sus constituciones los modelos de
Inglaterra, Francia y otras naciones de Europa.
Cmo coordinar o armonizar los principios de administracin y Derecho,
con la Unin de Repblicas Socialistas y los Estados Unidos de Nortearn-
rica? Ambos sistemas obedecen a principios radicalmente diferentes. A pesar
de ellos ciertas instituciones administrativas ofrecen algunas similitudes y
otras diferencias muy acentuadas.
Sin embargo, el desarrollo de la Ciencia de la Administracin permite la adop-
cin de instituciones, teoras, mtodos, tcnicas que son tiles a un Estado, cual-
quiera que sea su ideologa, porque estn inspiradas en propsitos de servicio social.
Sera esta la respuesta a la pregunta del profesor Pirou: "es posible un estudio
despersonalizado por hombres sin : creencias. sin preferencias guiados tan solo por
la sola preocupacin de la objetividad cientfica?" Es precisamente nuestra disciplina
la que puede llevarnos a eliminar esos desacuerdos que parecen insuperables, ya
que como afirma Pareto: "una proposicin cientfica es verdadera o falsa; no puede,
adems, cumplir otra condicin". (Les systemes socialistes, pg. 2.) Cuando una
institucin administrativa tiene xito es que responde al tratamiento de los fenme-
nos sociales.
Mas debemos comenzar por deslindar los campos: por una parte la Cien-
cia de la administracin que tiene un doble propsito: los principios de la
administracin general "donde se van afirmando las grandes funciones de
Direccin, Asesoramiento y Control"; y la administracin de medios "donde
van teniendo encaje las funciones instrumentales de Administracin de Per-
sonal, Administracin de Material y Administracin de la Informacin Auto-
matizada". Luther Gulick y L. Urwick, Ensayos sobre Ciencia de la Admi-
nistracin. IMNSA. Madrid, 1973, pg. 17.
Por otra parte, hemos de referirnos al Derechoadministrativo que rige la
organizacin y funcionamiento del Poder Ejecutivo, cuyas normas y estructu-
ras jurdicas son objeto de estudio en la Ciencia jurdica y en general en la
Ciencia Poltica. .
b) Relaciones con el Derecho Constitucional
Muy estrechas son las relaciones de dependencia y subordinacin entre
el derecho administrativo y el Derecho constitucional, cuyo objeto con fre-
152
ANDRS SERRA ROJAS
cuencia se confunde. Con el desarrollo tan extenso que las constituciones
modernas hacen de los principios, resulta difcil sealar las fronteras de uno
y de otro derecho."
Estamos en presencia de una diferencia de grado y no de esencia, cuantitativa
no cualitativa." Berthelemy afirma (Trait elementarie de droit cdministrati]. Pa-
rs, 1933, 3 ~ ed., pg. 1 Y ss.) : "que es en el derecho constitucional donde se en-
cuentra la denominacin de los captulos del derecho administrativo". El derecho
constitucional establece los principios orgnicos, estructurales, dogmticos del dere-
cho pblico, limitativos de la actividad legislativa y administrativa; el derecho admi-
nistrativo los desarrolla; ampla y los hace factibles. Si la Constitucin establece la
libertad de pensamiento, el derecho administrativo regula esta materia por medios
diversos, entre otros por una ley administrativa, como es la ley de imprenta, que es
una ley de polica. El derecho constitucional es bsico, determinante de la orga-
nizacin primaria de los Estados, y el derecho administrativo es prolijo en su desarro-
llo y en su aplicacin en leyes y reglamentos. El derecho administrativo no es otra
cosa que el derecho constitucional desarrollado.
"De esta manera puede afirmarse que el dercho constitucional es la
espina dorsal del derecho administrativo, puesto que todas las normas funda-
mentales de ste, tienen su nacimiento en aqul", dice Silva Cimma."
"La separacin del derecho constitucional y del derecho administrativo" ha sido
en particular severamente criticada por ]eze,1l como "no teniendo ms que incon-
venientes" y "correspondiendo a una distincin puramente poltica y sin valor de
tcnica jurdica entre gobernantes y agentes. La distincin de las dos grandes ramas
del derecho conserva, sin embargo, un inters y un valor aproximativo, aun cuando
no se puedan establecer sus fronteras de una manera absolutamente precisa".
A pesar de todas las crticas y de muchas razones que apoyan la iden-
tidad de estas dos ramas del derecho, la presencia subordinada del derecho
administrativo ha significado un verdadero progreso institucional y el for-
talecimiento de principios que se hubieran confundido, olvidados en la masa
general del derecho constitucional.t?
6 "Las normas de derecho constitucional difieren de las administrativas en que ellas
imponen al legislador una regla, o una limitacin, o un deber, en virtud de un precepto
() un principio constitucional. Cuando esa regla, limitacin o deber se concreta a una
disposicin que concierne u obliga a la administracin pblica o al administrado, la rea-
lizacin de un fin del estado (en el sentido de regular su actividad jurdica), la norma
es de derecho administrativo. La norma de derecho constitucional est sobre el poder legis-
lador. La norma administrativa establece la ley o el reglamento dentro de los lmites de la
norma constitucional." Rafael Bielsa, Derecho Administrativo. T. 1, pg. 69. Vase, adems,
del mismo autor Ciencia de la Administracin. Buenos Aires. Roque Depalma, 1965.
7 Manuel Oarca Pela yo, Derecho Constitucional Comparado. 7'1- ed, Revista de Oc-
cidente. Madrid, pg. 17 Y ss.
8 Enrique Silva C., Derecho administrativo chileno 'Y comparado. 2'1- ed, 1962, pg. M.
Il Gastn Jeze, Principes Generaux du droit administratif. T. VIII, pg. 213.
10 Andr de Laubadere, ob, cit., 196!l, pg. l!l.
DERECHO ADMINISTRATIVO 153
Inmerso inicialmente en el derecho privado, el derecho administrativo
sufre a continuacin la influencia decisiva del derecho constitucional, del
cual bien pronto logra su autonoma relativa, pero no su independencia
total. Cuando las constituciones incorporan instituciones sociales y princi-
pios jurdicos detallados en su articulado, las leyes administrativas reducen
su campo de accin y se ven amenazadas con forzadas incorporaciones.u
Una adecuada tcnica legislativa debe eliminar de la Constitucin des-
arrollos excesivos de materias administrativas, para volver a su concepto
inicial de un cuerpo de principios estructurales bsicos, dejando a la ley un
desarrollo ms amplio y un detalle ms pronunciado en el reglamento.
En los ltimos aos In autonoma y desarrollo del derecho administra-
tivo han tenido una significacin extraordinaria.
Una vez aceptado el principio general de desligar a las instituciones ad-
ministrativas del derecho. privado, el esfuerzo de los tratadistas modernos
se ha concentrado en construir sus propias y originales teoras administra-
tivas.l
2
La caracterstica de este derecho administrativo que estamos viviendo es
su carcter antiliberal y plenamente estatista y de proyeccin supranacional.
El siglo XIX seala la distincin entre los actos de autoridad y los actos
de gestin. En otra etapa se llega a las ideas de la escuela realista, el prin-
cipio de la solidaridad y el rgimen de servicios pblicos. Finalmente se
fortalece la gestin pblica, lo que hoyes un elemento importante del nue-
vo derecho: no basta la accin exclusiva del Estado, se requiere un rgimen
de colaboracin de los particulares con la administracin pblca.t"
La ultima etapa de este proceso, es el incontenible desarrollo de las ten-
dencias socialistas, que Izan acabado por fijar nuevas modalidades al rgimen
de las instituciones administrativas.
El proceso de penetracin se realiza a la inversa, pues son las instituciones
privadas las que se ven amenazadas de transformarse, en casos muy numero-
sos, en instituciones bajo normas de derecho pblico, gobernadas por el in-
ters general o la utilidad pblica. La magna obra de Justiniano de recopi-
lar el derecho existente en su poca, se realizar en el futuro bajo otros
propsitos: la unificacin del derecho pblico.l
4
En estos das que corren, otro fenmeno de la vida poltica se acenta y
es el desbordamiento del derecho constitucional sobre el derecho administra-
tivo. El derecho constitucional se estima, no como el derecho de la Constitu-
cin, sino como el derecho de las instituciones polticas contenidas en todo
el orden jurdco.w
11 Georges Vedel, Las bases constitucionales del derecho administrativo. EDCE. 1954
y D. A. 82.
12 Francois Geny, La colaboracin des porticutiers avec l'administration, 1930.
13 Ludwig Spiegel, Derecho administrativo. Labor, p. H.
14 "Cuando hoy da el intervencionismo administrativo y el nmero de servicios po
blieos aumenta fabulosamente, no resulta posible desentenderse de la necesidad de una
revisin", pg. 178.
15 Dicey, Introduction of the study oj the Law and the Constitution, 311> ed, 1889.
ANDRS SERRA ROJAS
El criterio clsico mantiene an su concepto d- un derecho que estudia
las reglas contenidas en la Constitucin, Maurice Duverger.w nos dice: "Esta
definicin no es totalmente falsa: es cierto que la Constitucin de un pas
informa generalmente el objeto principal del derecho constitucional, pero no
es su objeto exclusivo. Para empezar, en ciertos pases la Constitucin propia-
mente dicha se reduce a poca cosa: las costumbres, las prcticas y las tradi-
ciones completan y desbordan ampliamente los textos escritos, que son es-
casos (tal es el caso de Gran Bretaa); el derecho constitucional no puede
limitarse exclusivamente al examen de los mismos. Incluso en los pases en
que la Constitucin escrita contiene lo esencial de las reglas relativas a la
estructura del Estado y organizacin del gobierno, muchas de tales reglas no
estn establecidas por ella; se encuentran en las leyes ordinarias, en los re-
glamentos, en las resoluciones de las asambleas, as como tambin en los
usos y costumbres; el derecho constitucional estudia tanto unas como otras.
En cada caso, la nocin de derecho constitucional desborda ampliamente la
Constitucin."
El mismo autor citado cuando nos ofrece la definicin del derecho cons-
titucional por la naturaleza de las instituciones, agrega: "La expresin de-
recho constitucional designa, en realidad, lo que podra denominarse el dere-
cho poltico: el que estudia la organizacin general del Estado, su rgimen
poltico, su estructura gubernamental. Elecciones, parlamento, ministros, jefes
de Gobierno, jefes de Estado, etc., todas estas instituciones polticas consti-
tuyen el objeto del derecho constitucional, como contraposicin a las insti-
tuciones administrativas (gobernadores, alcaldes, consejos municipales, fun-
cionarios, tribunales administrativos, etc.) , que constituyen el objeto del de-
recho administrativo."
c) Con el derecho internacional
El derecho administrativo comprende materias relativas al derecho p-
blico interno de un pas, y tambin al derecho pblico externo como las
actividades diplomticas y consulares, celebracin de Tratados y Convencio-
nes y en general la poltica exterior. Hay numerosos aspectos de la accin
administrativa que se proyectan o realizan fuera de las fronteras, por rganos
de un Estado, aunque estas materias del derecho internacional se relacionan
con aspectos de la vida administrativa nacional.
La accin de la Organizacin de las Naciones Unidas, con sus mltiples
e importantes organismos presenta la urgente necesidad de regular materias
administrativas desde un punto de vista internacional, de este modo se ha
creado el derecho administrativo internacional, un derecho procesal inter-
nacional, el derecho financiero internacional y otras ramas importantes de
un mundo jurdico nuevo, 1ue se ofrece a la consideracin de los juristas,
16 Duverger, Instituciones politicas y Der. Consto Ariel, 1962, pgs. 4 y 5.
DERECHO ADMINISTRATIVO 15;)
frente a los complejos y complicados problemas de las relaciones entre los
Estados.t?
Se ha formado tambin una administracin pblica mundial con nume-
rosos organismos que han demandado la creacin de numerosas instituciones
administrativas dedicadas al manejo de asuntos internacionales. A este respec-
to se ha elaborado un cuerpo de normas jurdicas que forman ya una ver-
dadera enciclopedia internacional, que deben ser estudiadas como indepen-
dientes del derecho administrativo nacional.
d) Con el derecho penal
Al estudiar el derecho penal administrativo sealamos la importancia
del derecho penal que proporciona al administrativo formas delictivas, rgi-
men de sanciones, organizacin de servicios penitenciarios y otros ms. El
derecho penal administrativo establece las infracciones o contravenciones ad-
ministrativas destinadas a sancionar la violacin de las leyes administrati-
vas. Hasta hoyes la doctrina del derecho penal la que viene informando el
rgimen de las sanciones administrativas. No debemos olvidar la accin ad-
ministrativa del Ministerio Pblico, de acuerdo con los artculos 21 y 102
de la Constitucin y la accin del Ejecutivo en la ejecucin de las sentencias.
Por otra parte, el poder disciplinario de la Administracin, cubre el
rgimen interno de la misma en sus relaciones con sus servidores; el derecho
penal administrativo sanciona las violaciones administrativas de los particu-
lares. Por su parte el Cdigo Penal para el Distrito Federal, contiene dispo-
siciones que guardan una estrecha vinculacin con el desenvolvimiento de
las actividades administrativas.
e) Con el derecho judicial y procesal
Algunos autores afirman que el rgimen de la administracin de justicia
constituye un servicio administrativo. Por otra parte, la administracin re-
quiere someter sus actos a ciertas formas jurdicas de procedimiento. Es nota-
ble el desarrollo del procedimiento contencioso administrativo, el derecho
procesal administrativo, el derecho administrativo laboral. Una parte impor-
tante del procedimiento administrativo est inspirada en el sistema procesal
del cual se han adoptado algunas importantes instituciones, conceptos, teo-
ras. La pugna entre administrativistas y procesalistas an seala discrepancias
fundamentales.
18
f) Con la ciencia poltica
El derecho administrativo es por esencia un derecho poltico, tanto ex-
terno como interno. Los numerosos problemas de la accin administrativa
17 Pergoles, Diritto Constituzionale. 1511- ed. Padova.
18 Alfonso Nava Negrete. Derecho procesal administrativo. Ed. Porra, S. A. Mxi-
co. 1959,
156
ANDRS SERRA ROJAS
hacen referencia al Estado y al poder del Estado, son, por tanto, problemas
polticos. Dice Alvarez Gendn: "El derecho administrativo se relaciona con
la poltica, pues una y otra ciencia se refieren al Estado. En el concepto
clsico de la poltica, como ciencia general del Estado, no puede menos de
reconocerse su importancia para el estudio especial de uno de sus proble-
mas, que es lo que el derecho administrativo se propone. En el ms estricto
estudio sociolgico de las cuestiones constitucionales, tambin ofrece inters
por las relaciones entre Constitucin y Administracin, Adase a esto, como
consideracin de carcter prctico, el alcance que tiene la aspiracin vulgar
de separar la poltica de la administracin y las consecuencias, por ejemplo,
que el sistema parlamentario, rgimen poltico, produce en los servicios p-
blicos, o administracin."
g) Con el Derecho financiero
Considerado como una rama del derecho administrativo, ha mantenido su
autonoma. Esto determina relaciones muy estrechas y constantes, principal-
mente en la rama del derecho tributario o fiscal, base principal de la sus-
tentacin econmica del Estado. La administracin pblica realiza los prop-
sitos del derecho financiero.
4. RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRAS DISCIPLINAS
a) Con la sociologa y en particular con las Ciencias Sociales
Los fenmenos administrativos son fenmenos sociales y, por lo tanto,
interesan al socilogo, principalmente en relacin con el desenvolvimiento de
las sociedades y de la realizacin de todos los fines sociales. La consideracin
normativa del Estado no debe excluir el campo de conocimientos que ofrece
la realidad sociolgica como sustentadora del orden jurdico.
Las actividades de la administracin pblica se vinculan a todas las acti-
vidades sociales. El derecho es producido por la sociedad y se encamina a la
realizacin de fines o propsitos sociales. La administracin pblica aparece
en el centro de la vida social para orientarla y satisfacer sus necesidades.
La accin de la administracin pblica y del Derecho administrativo corren
parejas con el desarrollo de la vida social y su complejo de problemas socia-
les, econmicos, jurdicos y filosficos. La legislacin administrativa debe
corresponder a este estadio social con las nuevas soluciones exigidas por los
profundos cambios que se operan en la sociedad.
b) Con la economa
La economia poltica es una de las disciplinas que tiene mayores rela-
ciones con el derecho administrativo, por la intervencin necesaria del Estado
en la vida econmica nacional y porque afectan al propio rgimen patrimo-
DERECHO ADMIl'iISTRATIVO 157
nial y financiero del Estado con las relaciones econmicas. Numerosas insti-
tuciones administrativas tienen un contenido econmico. Todo problema de
derecho administrativo es, en principio, adems de un problema constitucio-
nal, un problema esencialmente econmico. No se concibe un buen adminis-
trativista sin una slida cultura econmica.
Algunos autores como Agustn A. Gordillo nos hablan de un Derecho
adm inistratiuo de la economa (B. A., ediciones Macchi, 1967) y otros como
Julio H. G. Olivera del Derecho econmico (Buenos Aires, 195
L1);
pero sin
aparecer, en lo general, como materias suficientemente desarrolladas. Adems
como casi todo el derecho administrativo es de contenido econmico, es tarea
difcil, precisar los lmites de este conocimiento, que se confunde con sus
temas muy diversos. Es indudable el predominio de la economa, que es la
nica que puede dar una base cientfica a nuestra materia.
e) Con la estadstica
Al gobernante capacitado se le llama estadista, precisamente porque no
acta a ciegas, sino apoyado en las realidades de un pas. Los actos adminis-
trativos, como actos de la vida nacional, deben ser estimados estadsticamente.
El propio Estado se ve obligado a establecer organismos administrativos, como
la Direccin de Estadstica que maneja censos, catastros, estadsticas sociales
de todo gnero. Los grandes problemas de un pas son tremendas realidades
que deben ser consideradas cuantitativa y cualitativamente, a travs de los
Censos, registros, catastros, estimaciones econmicas, etc. La estadstica obliga
al funcionario a no improvisar soluciones y a caminar con paso firme en la
materia administrativa.
d) Con otras ciencias
No hay conocimiento que no interese al derecho administrativo, siendo
tan amplia la accin administrativa y llevndose a todos los campos de la
accin humana, es lgico suponer que todo conocimiento es una buena apor-
tacin para identificar un problema y encontrar su solucin.
e) Con la geografa
La geografa le fija al derecho administrativo el campo de su aCCIOn, los
lmites de las normas jurdicas y bases cientficas para la elaboracin de una
adecuada poltica. La geopoltica relaciona el medio geogrfico con el horn-
bre.
19
f) Con la historia
El derecho administrativo tiene su propia historia, que es la historia de
todas las instituciones polticas. Los grandes principios de derecho constitu-
19 J. Vicens Vives, Tratado general de Geopolltica. Un. de Barcelona, 1956.
158 ANDRS SERRA ROJAS
cional no son invenciones ocasionales, son el resultado de grandes movimien-
tos sociales, violentos y pacficos, que culminan con la adopcin de un
sistema normativo) que consagra la libertad del hombre y los medios para
su eficacia.
g) Con las ciencias matemticas) fsicas y naturales
El mundo social que nos rodea necesita aprovechar todo conocimiento
cientfico para fundar debidamente una poltica administrativa. Las ciencias
naturales permiten al Estado encauzar su accin sobre bases ciertas de cono-
cimiento de los hechos naturales.
Los puntos de contacto del derecho administrativo con la historia, la
economa, la estadstica y la sociologa, son numerosos y ofrecen sugestivas
consideraciones en la formacin de los planes y programas sobre todo en
materia presupuestal y otras actividades del Gobierno. "Con la economa,
puesto que lo econmico constituye elemento administrativo, tanto en el
aspecto econmico pblico, como en el econmico social, hasta tal punto,
que se ha visto cmo se ha de hacer objeto especial de la ciencia de la ad-
ministracin, lo econmico social y como en el derecho administrativo existe
una parte dedicada al estudio de las normas relativas a la ingerencia de la
administracin pblica en el cumplimiento del fin econmico, en tanto no
se autonomice su estudio en el derecho econmico."
La Ciencia moderna a travs de diversas disciplinas, como la Ciberntica,
la Tecnologa, la Ecologa y otras proporciona medios tcnicos para el des-
arrollo de la administracin pblica. Vase al respecto la nueva "Ley sobre
el registro de la transferencia de tecnologa y el uso y explotacin de patentes
y marcas" de D. O. F. del 30 de diciembre de 1972, que es un paso impor-
tante en la vida econmica nacional.
CAPTULO III
LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. Las fuentes del Derecho administrativo.-2. Clasificacin de las Iuen-
tes formales del Derecho administrativo.-3. Las fuentes escritas del De-
recho administrativo.-4. El principio de legalidad.-5. La Constitucin
Poltica.-6. Los tratados y convenciones internacionales.
1. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Las fuentes del Derecho administrativo son los procedimientos, formas,
actos o hechos, y dems medios, de creacin e interpretacin, en los cuales
tienen su origen los principios y leyes en general, las fuentes mismas del
Derecho, como la ley, la costumbre y la Jurisprudencia, todas referidas a
la materia administrativa."
Fuente del Derecho -de [ons, [antes, a su vez, fundo, significa el lugar
donde brota el agua en su superficie-s, es decir, es el manantial donde brota
o aparece el Derecho, o los procesos necesarios para la creacin de las nor-
mas jurdicas. Dice Rivero a este respecto: "Se entiende por fuentes del
derecho, los procedimientos por los cuales se elaboran las reglas de derecho;
existen en efecto para 'fabricar derecho', diversas tcnicas, por otra parte en
nmero limitado: la elaboracin espontnea que conduce a la regla consue-
tudinaria; la elaboracin por la autoridad pblica que conduce a la regla
escrita, de la cual la leyes el prototipo; en fin, la elaboracin por el juez, que
c?nduce a la regla jurisprudencial. Los diversos sistemas jurdicos, segn el
tiempo y los pases, recurren de manera muy desigual a estos procedimien-
tos, otorgando la preponderancia al uno o al otro." 2
Por otra parte, Kelsen, despus de examinar la expresin "fuentes del de-
recho", concluye: "La ambigedad del trmino a que hemos venido refi-
1 Claudio Du Pasquier, nos dicc: "Este trmino de fuente crea una metfora baso
tante justa, pues remontar la fuente de un ro, es llegar al lugar donde sus aguas salen
ele la tierra; lo mismo, inquirir la fuente de una regla jurdica, es buscar el punto de
partida del cual ella sale de las profundidades de la vida social, para aparecer en la
snperficie del derecho. As se dir que la obligacin del servicio militar tiene su fuente
CII la Constitucin Federal." Introduccin a la theorie generale et a la philosophie du
droit, Ed. Dclachaux &: Niestle, S. A. Neuchatel et Paris, pg. 36.
2 jean Rivero, Droit administrati], Dalloz, 1962, Pars, 2;,1 ed., pg. 50.
159
160
ANDRS SERRA ROJAS
rindonos parece hacer intil el empleo de dicho trmino. En vez de una
expreslOn figurada y equvoca, debiera introducirse un trmino capaz de
describir de manera clara y directa el fenmeno que se tiene presente.":I
Como se observa, la palabra fuente es un concepto equvoco que reviste
diversas significaciones, pero son sealadas las que sirven de base a este des-
arrollo." 4
El derecho moderno no da una excesiva importancia al problema de las
fuentes del derecho, al tomar en cuenta que corresponde al Estado la creacin
de las normas, llamadas normas estatales, a diferencia de autores tradicio-
nales para quienes las fuentes del derecho administrativo provienen de otras
causas, sin que necesariamente se sometan al rgimen de la normatividad.
Nuestro propsito es detenernos en el estudio de las fuentes del Derecho
administrativo positivo de nuestro pas.
El derecho no es simplemente la ley, que est formada por otros factores
legislativos. La vida social es compleja y de esas prcticas cotidianas de la
accin pblica, surgen numerosos principios que regulan los problemas de
la vida poltica de un pas. Cuando se habla del problema de las fuentes
del derecho, se recalcan los numerosos factores o grupos sociales en los que
se origina el derecho, y que contribuyen a la resolucin de los temas del
Estado. Con razn los autores nos hablan de fuentes generadoras y revela-
doras del derecho.s
En un sentido general, la palabra fuente designa a los rganos de pro-
duccin del derecho administrativo; en una segunda consideracin se alude a
los medios de produccin, es decir, segn Waline, al conjunto de hechos o
ideas, toda ciencia en las cuales el derecho ha tomado inspiracin. En tanto
que Planiol y Ripert comentan: "tericamente, la palabra fuente designa las
diferentes maneras como se establecen las reglas jurdicas". Otros autores como
Fiorini (ob. cit. T. 1, pg. 61) distinguen "entre la fuente como objeto creador
del cual nace la norma administrativa, del mtodo intelectivo que se utiliza
para interpretar su validez y correcta eficacia".
La doctrina considera dos acepciones del concepto de fuente: como rgano
3 Hans Kelsen, Teora general del Derecho y del Estado. Imprenta Universitaria. Mxi-
co, 1949, pg. 137.
4 "El problema de las fuentes del Derecho es un problema complejo, porque esa ex-
presin equvoca comprende sentidos distintos, cada uno de los cuales constituye una cues-
tin diferente. 'Fuente del Derecho' puede significarse: a) fuente del conocimiento de lo
que histricamente es o ha sido Derecho (an tiguos documen tos, colecciones legislativas,
etctera); b) fuerza creadora del Derecho como hecho de la vida social (la naturaleza
humana, el sentimiento jurdico, la economa, cte.); c) la autoridad creadora del Derecho
histrico o actualmente vigente (Estado, pueblo); d) acto concreto creador del Derecho
(legislacin, costumbre, decisin judicial, etc.) : e) fundamento de la validez jurdica de
una norma concreta del Derecho); f) forma de manifestarse la norma jurdica (ley, de-
creto, reglamento, costumbre); g) fundamento de un derecho subjetivo."
5 Luis Legaz y Lacambra, Filosofa del Derecho. 2 ~ ed. 1961, pg. 486. Bosch. Bar-
celona.
Geny Francois, Mtodos de interpretacin y fuentes del derecho privado positivo. Ed.
Reus, 2 ~ ed., Madrid, 1925.
DERECHO ADMINISTRATIVO 161
de produccin o entidades que constituyen el ordenamiento jurdico y como
medio, o sea que es lo que crea el ordenamiento. Analizando esta distincin
nos dice Garca Trevijano Fas (Tratado de DeL Ad., pg. 196): "Fuente en
sus dos acepciones de rganos de produccin y de medios de produccin es
un concepto distinto de norma; la fuente es un concepto esttico, la norma
es un concepto dinmico. La norma es un imperativo legal, como veremos,
abstracto y general, mientras que la norma constituye su origen."
stas son las fuentes del derecho meta-jurdico que comprenden el con-
junto de los factores, elementos y fenmenos sociales, que contribuyen a for-
mar la sustancia, contenido o materia del derecho, como los movimientos
ideolgicos, las fuentes histricas, que son los documentos que guardan el
texto de una ley.
Tenemos que reducirnos a las fuentes del derecho o procesos de crea-
cin de las normas jurdicas. El concepto tcnico-jurdico de fuentes del de-
recho, alude al origen de la norma en una autoridad o fuerza social recono-
cida por el derecho positivo que, mediante un determinado procedimiento,
confiere a dicha norma en forma concreta, por ejemplo la forma de ley, de
costumbre, sentencia o negocio jurdico.
Como complemento de la consideracin de las fuentes del derecho, existen te-
mas metajurdicos o factores no jurdicos que determinan la evolucin del derecho
y se pueden considerar en tres grupos: 1. La historia. 2. Los datos econmicos 'J
J. Los datos polticos. Sin la historia no es posible comprender el origen, desen-
volvimiento 'J naturaleza del Derecho administrativo, de las instituciones admmis-
trativas formadas lentamente bajo la influencia de mltiples factores. Lo mismo
puede decirse de la estructura 'J la transformacin de los tribunales administrativos,
del sistema tributario, etc. Los datos econmicos de Mxico en el siglo pasado
explican la aparicin y desarrollo de instituciones como la concesin, la expropia-
cin, el rgimen de minera y de aguas y otros. A partir de 1917 se acenta el in-
tervencionismo de Estado en un largo proceso de luchas sociales encaminadas a lograr
mejores cuadros de vida para el pueblo mexicano. Finalmente los datos polticos
nos ensean cmo esta fuerza social interviene para dar paso a leyes, instituciones
y nuevas modalidades del ejercicio del poder pblico. La aparicin de la ley de
los Trabajadores al Servicio del Estado y su elevacin a la categora de normas cons-
titucionales y problemas de la misma naturaleza, revelan cun poderosa es la fuerza
poltica para que los propios gobernantes se vean obligados a nuevas acciones gu-
bernamentales.
Las fuerzas reales o materiales comprenden el conjunto de los factores,
elementos y fenmenos sociales que contribuyen a formar la materia del
derecho.
2. CLASIFICACIN DE LAS FUENTES FORMALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Hemos indicado que las fuentes del Derecho administrativo son las mis-
mas fuentes del derecho en general, pero referidas a la materia administrativa,
11
162
ANDRS SERRA ROJAS
son las diferentes maneras como se crean las reglas jurdicas que regulan el
funcionamiento de la administracin pblica y el ejercicio de la funcin ad-
ministrativa. Existen principios constitucionales administrativos, leyes y re-
glamentos administrativos, una jurisprudencia administrativa y un juicio
de amparo en materia administrativa, todos ellos obedecen a una jerarqua de
las fuentes de nuestro Derecho.
Diversos han sido los criterios que se han elaborado para clasificar las
fuentes del derecho tanto en lo general, como para las fuentes del Derecho
administrativo.
Una clasificacin distingue entre las fuentes materiales y las fuentes
formales.
Las [uent.es en su sentido material "forman un conjunto de elementos y situa-
ciones de diferente condicin que impulsan la creacin de las normas jurdicas. Las
fuentes en su sentido formal estn determinadas por los modos o maneras en que
debe manifestarse el derecho en la vida de la sociedad para que tenga validez ge-
neral entre los sbditos". (Enciclopedia, ob. cit. T. X, pg. 207.) Las primeras son
fuentes metajurdicas, en tanto que las segundas se apoyan en el ordenamiento de
cada pas,
Si las fuentes materiales del Derecho administrativo son las que ongl-
nan el derecho positivo, las fuentes formales que constituyen el derecho apli-
cable, son el derecho escrito o legislacin, la costumbre, la jurisprudencia y
la doctrina jurdica, aunque algunos autores reducen todas las fuentes for-
males slo a la ley.?
Siguiendo otra clasificacin general las fuentes del Derecho administra-
tivo se dividen en las fuentes directas y las fuentes indirectas.
Las fuentes directas del Derecho administrativo en su sentido tradicional,
son las que crean el derecho, se fundan en el derecho positivo como la ley,
el reglamento, los tratados internacionales si nos atenemos al artculo 133 de
la Constitucin, la costumbre y los principios generales del Derecho."
Las fuentes indirectas son las que interpretan el derecho, como la juris-
prudencia y la doctrina.
6 Eduardo Carda Mynez, Introduccin al estudio del derecho. Ed. Porra, S. A.
6 ~ ed., pg. 50 Y ss.: "Hemos dicho que las fuentes formales son procesos de manifes-
tacin de normas jurdicas. Ahora bien: la idea de proceso implica la de una sucesin
de momentos. Cada fuente formal est constituida por diversas etapas que se suceden
en ciertas formas y deben realizar determinados supuestos."
Adolfo Posada, Der. Adm. T. 1, pg. 127: define las fuentes del derecho administra-
tivo como "los modos o formas mediante los cuales el Estado realiza el derecho adminis-
trativo en la funcin de reconocimiento de la regla jurdica para luego cumplirla".
7 Del Vecchio define el derecho positivo en estos trminos: "Por derecho positivo
entendemos aquel sistema de normas jurdicas, que informa y regula efectivamente la vida
de un pueblo en un determinado momento histrico", y agrega: "Para que la norma ju-
rdica sea positiva se requiere solamente que haya una voluntad social preponderante,
esto es, una fuerza histrica suficiente, capaz de afirmarla e imponerla de modo que sea
observada." Del Vcccho, ob. cit., pg. 150, tomo segundo.
DERECHO ADMINISTRATIVO 163
"Ms adelante se precisar la importancia de cada una de estas fuentes
y un comentario al contrato colectivo de trabajo, como fuente del Derecho
administrativo laboral, de sealada importancia, que es aquella legislacin
de que se vale el Estado como medio para fijar las normas relativas a la
competencia administrativa relacionada con los conflictos obrero patronales."
Concluimos insistiendo en que la fuente inobjetable del derecho adminis-
trativo en nuestro orden constitucional es la voluntad del rgano legislativo
expresada en la ley, que en principio es la fuente originaria, directa y autn-
tica de las normas administrativas. Jurisprudencia Pleno. Tesis 46, p{g. 54.
3. LAS FUENTES ESCRITAS Y DIRECTAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
El derecho escrito se integra con la legislacin administrativa vigente de
un pas, que mantiene el principio denominado por la doctrina de "jerarqua
de las fuentes", o "jerarqua de los textos". El derecho escrito es la fuente ms
importante del Derecho administrativo por la seguridad de su contenido. Se
tiene la certeza de su vigencia, de los trminos de una ley y de que no ha
sido modificada. La regla contrarius actus del derecho romano, significa que
un acto no puede ser abrogado ms que por un segundo acto de la misma
especie. El derecho escrito no ofrece incertidumbres en cuanto a su determi-
nacin y es un seguro punto de partida para estimar la legitimidad de
un acto.v
El orden de las leyes que emanan tanto del Poder Legislativo, como del
Ejecutivo se desenvuelve, en orden a su importancia, en los trminos si-
guientes:
a) La Constitucin Poltica o ley fundamental del Estado; 10
b) Las leyes ordinarias expedidas por el Poder Legislativo Federal; 11
e) Las leyes ordinarias que son expedidas por el Poder Ejecutivo Fede-
ral, en los casos autorizados por la Constitucin;
d) Los Tratados y Convenciones que el Estado celebre con otros sujetos
de derecho internacional; extensivamente el Derecho Internacional;
8 J. :F. Fueyo Alvarez, "Legitimidad, validez y eficacia". La significacin jurdica y
~ o l t i c a del sistema de produccin de normas. llevo Ad. Pb, IEP. Madrid, nm. 6, sep-
tiembre-diciembre 1951, pg. ,lCI.
D "Este principio, que se puede denominar 'principio de jerarqua de los textos', des-
empea un papel muy importante en nuestro derecho administrativo y es que sobre l
descansa una de las principales garantas de los administrados contra la arbitrariedad de
las autoridades administrativas." M. Waline, ob. cit., pg. 16.
10 Artculo 133 de la Constitucin. "Esta Constitucin, las leves del Congreso de la
Unin que emanen de ella y todos los tratados que estn de acuenl con la misma, celebra-
dos y que se celebren por el Presidente de la Repblica, con aprobacin del Senado, sern
l ~ Ley suprema de toda la Unin. Los jueces de cada Estado se arreglarn a dicha Cons-
tItucin, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las
constituciones o leyes de los Estados."
11 Jos Gascn y Marin, ob. cit., 13,' ed., pg. 91.
164 ANDRS SERRA ROJAS
e) Los reglamentos de la Administracin pblica, que expide el Poder
Ejecutivo Federal;
f) Los reglamentos, Estatutos, reglas de operacin, normas tcnicas del
servicio, de las entidades administrativas descentralizadas. Por lo que se re-
fiere a estos organismos deben subordinarse a sus leyes y rigen la marcha
de la institucin respectiva sin que hasta la fecha se les haya reconocido el
carcter de autoridad, salvo algunas ejecutorias relativas al Seguro Social;
g) Las circulares e instrucciones;
h) La analoga es un proceso de autointegracin de la ley, al aplicar en
ausencia de un texto expreso a un caso determinado, una ley que rige
en casos anlogos. Desde luego es inaplicable cuando restringe el libre ejer-
cicio de los derechos. El artculo 14 constitucional es preciso al mantener
el principio de legalidad y la prohibicin de imponer penas por simple
analoga.
4. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
La leyes la suprema regulacin del orden social y poltico. El Estado le-
galmente lleva a cabo sus propsitos por medio de los funcionarios pblicos
a quienes se encomienda el cumplimiento de los fines polticos contenidos
en el orden jurdico vigente. Por ello el funcionario tiene una limitada
capacidad para actuar, pues se subordina estrictamente a los mandatos le-
gales. El rgimen administrativo est sometido a un lmite que es el que
determina la ley. Este principio ha sido reconocido por la Suprema Corte
de Justicia de la Nacin que en su tesis jurisprudencial nmero 166 ha re-
suelto: "Las autoridades slo pueden hacer lo que la ley les permite." Es en
estos principios en los que descansa el Estado de derecho.
Cuando la actuacin del funcionario implica la violacin de un inters particu-
lar, el artculo 14, p:rrafo segundo de la Constitucin prev: "Nadie podr ser pri-
vado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino
mediante juicio seguido ante los tribunales previamente estableciclos, en los que se
cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expe-
didas con anterioridad al hecho."
En principio, la ley comprende dos aspectos importantes:
a) Es una disposicin que emana del Poder Legislativo Federal, que es
el rgano que la Constitucin seala, como elaborador del orden jurdico
federal. ste es el criterio de la formalidad de la ley, pues seala el rgano
que la crea.P
b) La leyes una norma abstracta, general, imperativa, creadora de si-
tuaciones jurdicas generales, de mandatos obligatorios, y en ningn caso
12 Cuando aludimos a que la Administracin pblica debe obrar conforme a Derecho.
hacemos referencia a la sumisin al orden jurdico. Con esto se quiere indicar, adems
que ella est.i obligada a asegurar el inters pblico.
DERECHO ADMINISTRATIVO 165
de situaciones jurdicas concretas. "Materialmente reptase ley, dice Gascn
y Marfn, toda disposicin por la que el Estado crea el Derecho, siendo en
tal aspecto considerados como leyes los reglamentos generales y formalmente
son leyes las normas de derecho emanadas de los rganos del Estado a quie-
nes constitucionalmente incumbe la funcin legislativa."
El funcionario est sometido a la ley y no debe desvirtuar su sentido.
En el derecho mexicano, la particularidad de la ley puede conducir al con-
cepto de ley privativa y ser contraria al artculo 13 constitucional..
La aplicacin de la ley puede generar las siguientes consecuencias.
a) Aplicacin correcta de la ley. El mantenimiento normal del orden jurdico
-para el cual deben colaborar la Administracin pblica y los particulares- exige
que el funcionario acte de acuerdo con la ley.
b) El funcionario aplica la ley inexacta o indebidamente, por alguna de las cau-
sas siguientes:
l. No la toma en cuenta deliberadamente, o por ignorancia.
2. O se niega o se resiste a aplicarla.
3. La aplica con una indebida interpretacin.
4. La aplica con exceso o con demrito, o con perjuicio del inters general.
5. Reduce el campo de aplicacin de una ley en perjuicio del inters de los
particulares, y
6. Aplica otra ley, y no la indicada para el caso o situacin.
Como veremos ms adelante, cada uno de estos casos da origen a recur-
sos y acciones administrativas, para mantener el principio de la legalidad de
los actos administrativos. Adems, toda medida tomada por un funcionario
violando la ley, origina su responsabilidad personal.
;J. CONSTITUCIN POLTICA
La diferenciacin entre gobernantes y gobernados, la distincin entre el
poder pblico y los agentes que realizan sus fines, la posicin de los indivi-
duos frente a la autoridad, son procesos histricos que conducen al estable-
cimiento de la Constitucin Poltica o Carta fundamental de derechos.
En el estudio del derecho constitucional, es necesario distinguir tres rde-
nes: a) El orden o sistema normativo; b) El orden de la realidad existencial,
Y. e) .El orden axiolgico de la justicia. El primero: parte de las leyes cons-
tItucIonales: "Es el orden que describe una determinada conducta." El se-
gundo: el orden de la realidad existencial 10 forman las conductas, actos o
humanos, y el tercero: el orden de la justicia ofrece la mtrica para
a travs de juicios de valor. (Bidart Campos, Derecho Constitucional.
EdIar, pg. 11.)
Cada da es mayor el nmero de principios jurdicos, de organizacin y
comportamiento, contenidos en la Constitucin.P que se relacionan con las
-
la Fernando LasaIle, Qu es la Constitucin? Coleccin Panorama. 1 v, 77 pgs.
166
ANDRS SERRA ROJAS
actividades administrativas del Estado, al crearse nuevos rganos y regularse
otros aspectos importantes de la funcin administrativa. La mayor parte de
los preceptos constitucionales, incluyendo las garantas individuales, mantie-
nen una evidente referencia a la administracin pblica y a sus funciones.
No olvidemos que el punto de partida de todo estudio administrativo, es la
Constitucin y en segundo lugar la ley que regula la materia.vt
En nuestro derecho constitucional, el poder de ejercer el control de cons-
titucionalidad de la ley, corresponde al Poder Judicial de la Federacin, a
travs del juicio de amparo, siendo esta facultad en ltima instancia de la
competencia del Pleno de la Suprema Corte.w
El artculo 16 de la Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciuda-
dano de 1789, estableci: "Toda sociedad en la cual la garanta de los de-
rechos no est asegurada, ni la separacin de los poderes determinada, no
tienen una constitucin."
La Constitucin Poltica o conjunto de reglas relativas a la organizacin
de un pas ofrece dos grupos importantes. O bien es una Constitucin con-
suetudinaria, que se apoya en los usos, costumbres y precedentes de una
nacin, que no han sido codificados en un texto oficial, como en el caso de
la Constitucin inglesa. O bien es el caso de la Constitucin escrita, y rgida,
que se denomina de este modo por estar redactada en un documento pbli-
co que ha sido sancionado por el poder constituyente. Tal es el caso de las
constituciones mexicanas en sus tres etapas ms importantes: las constitucio-
nes de 1824, 1857 Y 1917.1
6
Entre las constituciones escritas debemos mencionar la Constitucin nor-
teamericana de Filadelfia de 1787, que seala su influencia en las consti-
tuciones de los Estados latinoamericanos. Inspirada en el pensamiento po-
ltico de la tradicin inglesa, esa Constitucin logr crear el sistema nuevo
y original del Estado federal, con un rgimen presidencial puro,17 No pre-
tendieron elaborar frmulas matemticas ni literarias, sino principios de
convivencia humana, que reflejaran los anhelos y las inquietudes de un
14 "La Constitucin, como norma fundamental del Estado, ocupa el vrtice del orden
jurdico, a manera de premisa mayor de la que derivan su razn de ser y su contenido
las otras leyes. Pero an dentro de las normas constitucionales cabe hacer distinciones
jerrquicas por cuanto existen normas primarias y otras que, sin dejar de ser fundamen-
tales, estn subordinadas a las primeras. Y aun entre stas se deben colocar en una cate-
gora inferior aquellas que siendo materialmente constitucionales, no tienen reconocida
ninguna superioridad formal o tcnica (no estn incluidas en el texto o textos constitu-
cionales ni han sido dictadas con arreglo a un procedimiento especial),"
15 La Constitucin es fuente primera pero tambin inmediata de la ley.
16 Los antecedentes de la Constitucin mexicana de 1917 pueden estudiarse en las obras
siguientes: Brquez, Crnica del Constituyente. Flix F. Palavicini, Historia de la Consti-
tucin de 1917, y Diario de los Debates del Congreso del Constituyente de 1916-1917.
17 Acostumbran los constitucionalistas norteamericanos, cuando aluden a la originali-
dad de su sistema poltico, repetir estas frases del pensamiento poltico griego: "Vivimos
bajo una constitucin que no es copia de las leyes de nuestros vecinos. Por el contrario
somos un modelo para otras naciones ms que sus imitadores," (Oracin fnebre de peri-
eles. Thucydides 11-37.)
DERECHO ADMINISTRATIVO 167
pueblo guiado por los frreos principios del liberalismo capitalista. El asegu-
ramiento del inters personal, el mantenimiento de las libertades del hom-
bre, y un Estado vigilante de esas libertades fincaron el desarrollo industrial
y comercial de nuestra vecina nacn.t"
"Desde el da en que la Constitucin se establece, la actividad administrativa
debe estar vinculada a las leyes. Siempre que el Poder Ejecutivo trate de limitar
la propiedad o la libertad, la Administracin, para poder obrar de manera lcita,
tiene obligacin de apoyarse en la ley."
Desde el punto de vista material la Constitucin est integrada por el
conjunto de reglas jurdicas que determinan el arreglo y el funcionamiento
de los rganos de la nacin constituidos en Estado.
Siguiendo el criterio formal, una Constitucin es la ley suprema, que se
caracteriza por el hecho de que no puede ser modificada ms que siguiendo
el procedimiento especial que la misma seala.
La Constitucin es la fuente por excelencia del derecho, en cuanto deter-
mina la estructura del Estado, la forma de gobierno, la competencia de los
rganos constitucionales y administrativos, los derechos y deberes de los ciu-
dadanos, la libertad jurdica y determinados problemas bsicos de una comu-
nidad, elevados a la categora de constitucionales, para mantenerlos perma-
nentemente fuera de los vaivenes de los problemas polticos cotidianos.
Ejemplo de este ltimo caso, es el artculo 123 de la Constitucin que re-
gula la materia laboral o del trabajo. Los principios del derecho del trabajo,
se reglamentan normalmente en una ley ordinaria, pero se puede tener te-
mores de su inmediata modificacin y es para prever esta situacin y darle
mayor significacin, que se les erige en preceptos constitucionales. Tal es el
caso de las materias agraria, obrera, econmica.t?
Se ha tratado de distinguir en los preceptos de la Constitucin, aquellas
n?,rmas que se refieren a la estructura permanente u orgnica de la Constitu-
Clan, como su forma republicana, federal, democrtica, representativa, consi-
derando que esas normas polticas slo pueden ser modificadas por el poder
constituyente. y las dems normas que quedan bajo la competencia del po-
der constituyente constituido. Legalmente este criterio ofrece dificultades,
P?rque la Constitucin no alude a esta distincin. Otro problema, de muy
diversa naturaleza, es el determinar si una reforma de fondo a una estruc-
tura constitucional, que afecte sus bases jurdicas, debe contar previamente
c?n el consensus de la opinin pblica nacional. Es muy difcil cambiar un
SIstema poltico experimentado y difcilmente logrado por el pueblo, en un
proceso histrico pletrico de problemas.w
18 ..... pero las disposiciones de la Constitucin no son frmulas matemticas que mues-
~ r a n su esencia en la forma que revisten, son instituciones orgnicas vivas ,trasplantadas
e Inglaterra, Su significado es vital, no formal. Se comprendedn no tomando simple-
m ~ n t e las palabras y un diccionario, sino estudiando Sl\ origen y la vida de su crec-
mIento". Oliver Wender Holmes, Compeper us. United States. 233. U. S. 604, 610 (1914).
19 Schmidt, Teora de la Constitucin. RDP. 19M.
20 Vctor Manzanilla Schaffer, El jurista ante la ley injusta. J. U.
168 A N D R l ~ S SERRA ROJAS
6. Los TRATADOS y CONVENCIONES INTERNACIONALES
El tratado es un acuerdo que se celebra entre sujetos soberanos de dere-
cho internacional con autoridad suficiente para crear, modificar o restringir
una situacin jurdica general o concreta.s!
El tratado ha adquirido en el mundo moderno una amplia significacin.
No es una fuente supletoria, sino una fuente primaria de singular pro-
yeccin.
El derecho internacional es fuente del derecho constitucional y la evolu-
cin de esta materia tiende a darle prelacin al primero sobre el segundo.
Mas las constituciones de los Estados modernos varan notablemente al tratar
este problema. Podemos sealas varios grupos: a) Estados que reconocen el
derecho internacional formando parte del derecho interno, aunque no estn
regulados por un tratado o convencin; b) Estaelos que distinguen el pro-
hlema de los principios generales del derecho internacional y las situaciones
jurdicas que se derivan de los tratados. Reconocen los primeros para ciertas
situaciones y condicionan los tratados al respecto de la Constitucin, y pases
como Francia, en que los tratados prevalecen sobre la legislacin ordinaria.
La Constitucin mexicana distingue en primer trmino los "tratados que
estn de acuerdo con la misma" y los erigen en "ley suprema de toda la
Unin". Por otra parte, en ciertas materias reconoce al derecho internacio-
nal como fuente ele derecho. Tal es el caso del prrafo V del artculo 27
constitucional que ordena: "Son propiedad de la Nacin las aguas de los
mares territoriales en la extensin y lmites que fije el derecho internacio-
nal.. " O el artculo 42, fraccin VI que hace comprender en el territorio
nacional: VI. "El espacio situado sobre el territorio nacional con la extensin
y modalidades que establezca el propio derecho internacional." Como el de-
recho internacional se muestra todava impreciso en cuanto a estos proble-
mas, la legislacin nacional debe mantenerse vigente.
El artculo 133 de la Constitucin determina:
"Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen de
ella y todos los tratados que estn de acuerdo con la misma, celebrados y que
se celebren por el Presidente de la Repblica, con aprobacin del Senado,
21 "Los tratados pueden definirse, en sentido amplio, como los acuerdos entre dos o
ms Estados soberanos para crear, para modificar o para extinguir una relacin jurdica
entre ellos." "La convencin y el tratado son sinnimos." Cser Seplveda, Curso de De-
recho Internacional. Ed. Porra, S. A., 1973, pg. 120, el cual comenta: ..... la verdad es
que los Tratados son una fuente muy limitada de derecho internacional', pg. 93.
"Tratado es todo acuerdo concluido entre dos o ms sujetos del derecho internacio-
nal. Hablamos de sujetos y no de Estados para incluir tambin a las organizaciones inter-
nacionales. En realidad los acuerdos entre sujetos de derecho internacional reciben nom-
bres variados: tratados, convenciones, pactos, protocolos modus vivendi, etc. Pero debe
reservarse el nombre de tratado [uira aquellos acuerdos entre sujetos de derecho interna-
cional, en cuya conclusin participa el rgano provisto del poder de concluir tratados (que
est determinado por la constitucin de cada pas) y est contenido en un instrumento
formal y nico." Modesto Scara Vzquez, Der. Int, Pb., pg. 5.
DERECHO ADMINISTRATIVO 169
sern la Ley Suprema de toda la Unin. Los jueces de cada Estado se arre-
glarn a dicha Constitucin, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en
contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados."
Los elementos constitucionales del Tratado, son los siguientes:
a) Los tratados y convenciones deben estar de acuerdo con la Consti-
tucin.
b) Deben celebrarse por el Presidente de la Repblica con las potencias
extranjeras.
e) El Senado debe aprobar los tratados y convenciones.
d) Es entonces cuando denominamos al Tratado: Ley Suprema de toda
la Unin, con la Constitucin y las leyes federales.
e) Las constituciones y leyes locales no deben contener disposiciones en
contrario de la Constitucin federal y tratados.
Los tratados son acuerdos entre dos o ms Estados y se consignan en
forma y denominaciones diversas.s-
La convencin es sinnima de tratado, dice don Manuel J. Sierra. Se pre-
tende que el nombre de convencin ha sido escogido para designar compro-
misos de carcter econmico o administrativo y el de tratado para los de
orden poltico, en la prctica no se respeta esta regla.2:3
Por supuesto que las Convenciones que llenen los requisitos del artcu-
lo 133 constitucional, se les debe dar la denominacin general de Tratados.
El Derecho Internacional Mexicano debe esforzarse por delimitar doctrinal-
mente el campo de las Convenciones -que cada da son ms numerosas-e,
para hacer cesar la situacin irregular de esta materia.
"Los sujetos del derecho internacional pblico pueden concertar entre s las re-
glas de su comportamiento futuro. Los tratados, convenios o convenciones se distin-
guen de los negocios jurdicos bilaterales por el hecho de que establecen normas
d ~ conducta generales y abstractas, mientras que stos regulan asuntos concretos, por
ejemplo, la delimitain de una frontera, la cesin de un territorio, la fijacin de
la cuanta de una indemnizacin. Como los convenios se llaman tambin tratados-
contratos, tratados internacionales en sentido estricto, traites contrats. Ahora bien,
puesto que los convenios y los negocios jurdicos adoptan la misma forma contrae-
;ual, un mismo tratado puede contener simultneamente disposiciones de una y otra
II1dole." 24
Como ley suprema los tratados pueden ser invocados por los jueces para
su aplicacin siempre "que no se trate de su interpretacin, ni se refiera a
las relaciones de la nacin con otros pases".
--
22 Los artculos 15, 73, fraccin VIII, 76, fraccin I y 133 de la Constitucin, aluden
al rgimen de los tratados y convenciones.
2:] Hemos repetido la prctica norteamericana de no someter a la aprobacin del Se-
nado los Convenios administrativos, que no difieren de la materia de los Tratados y Con-
venciones.
24 Alfred Verrlross, Derecho Internacional Pblico. Ed, Aguilar, Madrid, 1955, pg. 126.
CAPTULO IV
LEGISLACIN FEDERAL MEXICANA
1. Las leyes administrativas ordinarias.-2. Condiciones de la ley.-3.
Diversas denominaciones de la ley.-4. Diferencias entre la ley y el de-
creto.-S. La naturaleza jurdica del decreto-Iey.-6. Leyes contrarias a
la Constitucin.-7. La facultad discrecional en materia administrativa.
8. El desvo de poder.
1. LAS LEYES ADMINISTRATIVAS ORDINARIAS
La leyes la fuente ms importante del derecho administrativo. Consti-
tucin y ley ordinaria son la base todo problema admnistratvo.!
La leyes una disposicin de carcter general, permanente, provista de
una sancin poltica, en materia de inters comn; elaborada, promulgada
y publicada, segn las reglas constitucionales e inspirada en propsitos de
justicia social.2
La Suprema Corte ha afirmado: "Para que una disposicin dictada por el
poder pblico, tenga el carcter de ley, no solamente se necesita que sea
naturaleza general, abstracta y permanente, sino adems, que emane del
organo constitucionalmente facultado."
Esta norma general es obligatoria para todos, y es una regla que al fun-
darse en la Constitucin, comparte con ella la superioridad de la norma.
Radbruch formula esta declaracin bsica de la ley: "Puede decirse, em-
pleando una expresin marxista, que la ley siempre constituir una 'super-
de la realidad social dada." 3 Santo Toms defini la ley como
la de la razn hacia el bien comn, promulgada por quien tiene
el cUldado de la comunidad".
. 1 "Las leyes deben ser ciertas en su notificacin, justas en sus proyectos, fciles en la
ejecucin, conformes a las leyes fundamentales y promovedoras de la virtud en los que
han de obedecerlas." Bacon, Aphorism. VII.
. 2 La tcnica legislativa seala que las leyes deben desarrollar los principios consttu-
cIonales sin llegar a pormenores indebidos, dejando a los reglamentos, normas en con-
tacto ms directo con la realidad y fcilmente modificables, lleven su regulacin hasta
donde lo requieran las necesidades pblicas.
3 Radbruch, Introduccin a la Ciencia del Derecho, pg. 7.
171
172 ANDRS SERRA ROJAS
El proceso legislativo tiene etapas diversas que se desenvuelven con base
a los principios generales. Estas etapas son: la primera, la determinacin de
la norma constitucional; la segunda, los principios legales que se apoyan
en la Constitucin; y la tercera, el pleno desarrollo de la ley o sea la facul-
tad reglamentaria.
2. CONDICIONES DE LA LEY
Inspirado en la escuela liberal que impeda toda limitacin a las liber-
tades del hombre, se estableci el principio de la superioridad de las leyes
sobre todos los actos del Poder Ejecutivo."
Segn M. vValine, esta superioridad juridica de la ley se define por cuatro im-
portantes principios.s
a) Ciertas materias estn reseroadas a la ley.6
b) riicamere el Poder Legislativo es un poder espontneo, primario con vo-
cacin general, que puede tomar iniciativas en otras materias, sin habilitacin es-
pecial previa.
c) El Poder Ejecutivo no puede ir en contra de disposiciones [ormales o del es-
pritu de la ley. Todo texto emanado de una autoridad ejecutiva no tiene fuerza
contra ley.
d) El Poder Ejecutivo no puede impedir el aplazamiento sistemtico de la eje-
cucin de una ley.
Las condiciones generales de la ley son las siguientes:
a) La generalidad de la ley, es decir, su aplicacin a cualquier persona
que se encuentre en los supuestos de su contenido."
b) Su carcter obligatorio, fundado en el inters general de asegurar la
convivencia social en un orden jurdico determinado.
e) Las normas deben ser justas por necesidad. "Lo que quiere decir, dice
Herrera, que en materia de interpretacin jurdica deja de ser la ley el ob-
jeto a interponer. Lo que se interpreta es la conducta humana a trasluz de
la ley y, esta interpretacin, realizada a ciencia y conciencia, COJl1O alude el
viejo aforismo, pone en la pista del intrprete la comprensin de los especia-
les imperativos de conducta explanados existencialmente." 8
4 Jos Luis Siqueiros, "Los conflictos de leyes en el sistema constitucional mexicano".
Rev. Fac. tier., octubre 1957, nm. 28.
5 Vcenzo Cueli, Concezioni <leila Stato edil diritto e tecnica giuridica nella Teorla
del Procedimiento Legislativo.
6 llocas 5590/48; 2659/51; 9996/50.
7 La palabra ley y norma son frecuentemente empleadas con distintos significados si
bien la palabra ley alude con frecuencia a las relaciones necesarias del mundo de la na-
turaleza.
8 M. Herrera Figueroa, Justicia y sentido. F. D. Y C. S. Un. Nac. de Tucumn, 1955.
p,g. 137.
DERECHO ADMINISTRATIVO 173
d) La ley debe aplicarse permanentemente hasta que ella sea derogada
o abrogada.
e) Las normas son imperativas, es decir, le son impuestas a quienes les
afectan. De aqu deriva el carcter esencialmente coactivo del Derecho.
f) La irretroactiuidad de la ley y su proyeccin futura.
La ley en el Estado moderno es una emanacin del poder pblico y debe
ser elaborada por el rgano que constitucionalmente tiene esa facuItad, es
decir, el Poder Legislativo o Parlamento.
3. DIVERSAS DENOMINACIONES DE LA LEY
La Constitucin emplea diversas denominaciones para aludir a las leyes.
Esas denominaciones son: ley, ley ordinaria, ley orgnica, ley reglamentaria
de la Constitucin, ley suprema. A pesar de esas expresiones, no se trata de
rdenes jurdicos contradictorios o de contenido diferente, sino normas for-
mal y materialmente semejantes.
Se ha sostenido que "es indudable que entre un ordenamiento de carc-
ter orgnico y otro reglamentario existen diferencias notables de orden jur-
dico que los hacen inconfundibles". Como la Constitucin emplea diversas
denominaciones para referirse a la ley, se piensa que la expresin "ley org-
nica de la Constitucin", se refiere a normas que estructuran o precisan
una institucin administrativa; en tanto que la expresin "ley reglamentaria
de un artculo de la Constitucin", alude al desarrollo directo de ese precepto.
Dentro de una clara hermenutica jurdica, debemos alejarnos de esta
confusin terminolgica, que no ofrece ventajas, y es fuente constante de
problemas.
"Lo ms quc puede admitirse, para no destruir la terminologa, es considerar
las .leyes orgnicas y las reglamentarias como especies dentro del gnero leyes ordi-
n.anas y aplicar esas denominaciones a las normas que regulan la formacin y fun-
de rganos del poder pblico o que concretan y desarrollan bases esta-
blewlas en la Constitucin't.
Por su parte Tena Ramrez afirma: "En Mxico entendemos por constitucin la
ley emitida, modificada o adicionada por el constituyente, y por leyes constitucio-
nales las leyes ordinarias expedidas por el Congreso de la Unin y que estn de
acuerdo con la Constitucin." 10
!) Gabino Fraga, ob. cit., 9;' ed. 1962, pg. 39.
lO:Fr .
e rpe Tena Ramrez, ob, cit., 2;' ed. Mxico, 1949, pg. 63.
. En la doctrina administrativa francesa, el decreto tiene un campo de aplicacin muy
y se reviste de diversas significaciones, algunas de ellas, el decreto es una ley en
slentldo materal, elaborada y promulgada por el poder ejecutivo. En otro sentido los
( ecretos 1 .
le' . comp ementan la ley. De todas maneras estas acepciones no corresponden a la
glslacln mexicana.
174 ANDRS SERRA ROJAS
'1. DIFERENCAS ENTRE LA LEY Y EL DECRETO
De acuerdo con el artculo 70 constitucional, "toda resolucin del Con-
greso tendr el carcter de ley o decreto." Estos decretos se denominan "De-
cretos legislativos". Desde luego afirmamos que entre. la ley y el decreto le-
gislativo hay diferencias esenciales. Tambin el Presidente expide decretos
en los trminos del artculo 92 de la Constitucin. El decreto concreta, parti-
culariza o individualiza el campo de su aplicacin, en tanto que la ley ex-
tiende o aumenta el campo de su aplicacn.t!
Es indudable que este texto es mucho ms amplio que el artculo 64 de
la Constitucin de 1857 que distingua entre "leyes o acuerdos econmicos",
a pesar de haberse propuesto la expresin de "leyes o decretos". (Zarco, Hist,
Congr. Consto 56-57, ses. 15 de oct. 1856. T. n, pg. 449) que fue adoptada
ms tarde en la reforma constitucional de 13 de noviembre de 1874.
:J. LA NATURALEZA JURDICA DEL DECRETO-LEY
La actividad del Estado crea situaciones jurdicas muy complejas y de
urgente atencin. Como hemos sealado, no es posible mantener una rgida
estructura de divisin de poderes ante las exigencias de la vida poltica in-
terna y externa, que demanda instrumentos jurdicos flexibles que permitan
la realizacin de medidas administrativas inmediatas. Un poder ejecutivo
encadenado en los obstculos de una legislacin poco previsora, puede llevar
a un pas al fracaso.
No hay duda que la legislacin es el acto fundamental de la vida insti-
tucional de una nacin. En puridad de ideas corresponde esta actividad al
Poder Legislativo. En la medida que esta institucin es ms dependiente del
cuerpo electoral y del rgimen de partidos polticos, ella es una garanta y
da seguridad a la marcha del Estado.t?
La vida poltica y social de una nacin es superior a cualquier esquema
jurdico o estructura poltica. La doctrina constitucional y administrativa
se ha visto obligada a aceptar una legislacin que no emana del Poder Legis-
lativo, sino de rganos administrativos o ejecutivos.
El decreto-ley seala un grupo especial de leyes que son de -diversa na-
turaleza por el rgano que las realiza: a) En unos casos el Poder Legislativo
delega la facultad de legislar al Ejecutivo -en aspectos generales o parciales
de la ley-o b) En algunos pases el Ejecutivo puede legislar en casos de ur-
gencia o necesidad o c) Se establecen bases o normas para que legisle el
propio Ejecutivo; d) Finalmente se alude en los gobiernos de facto, a las
leyes que se expiden por rganos del Legislativo.w
11 J. Gascn Hernndez, "Problemas del Decreto Ley". Reo, de Ad. Pub. lEPo Madrid,
nm. 5. septiembre-diciembre 1955, pg. 91.
12 Csar A. Quintero, Los decretos con valor de ley. IEP. Madrid.
IR R. Gmez Acebo. "El ejercicio de la funcin legislativa por el Gobierno". Leyes
delegadas y decretos ley. R. E., nm. 6.
DERECHO ADMINISTRATIVO 175
Esta legislacin toma diversas denominaciones: para unos es una legis-
lacin irregular, para otros una legislacin de emergencia, otros la denominan
decreto-ley o decretos con fuerza de ley u otras expresiones semejantes,
A continuacin vamos a examinar las diversas situaciones que ofrece el
estudio de los decretos leyes dentro del marco constitucional:
a) Las leyes delegadas son aquellas que elabora el Poder Ejecutivo con
autorizacin expresa del Poder Legislativo. Es este rgano el que resuelve la
conveniencia de que el Ejecutivo legisle en determinadas materias, repetimos,
de una manera general para todos los casos, o en forma particular en asun-
tos deterrninados.t!
Este caso de delegacin de facultades extraordinarias para legislar, se pre-
sent -frecuentemente, en otras pocas- en la legislacin mexicana, provo-
cando una apasionada controversia entre los juristas que la impugnaron.
Con anterioridad a la reforma del artculo 49 de la Constitucin, la si-
tuacin de este problema fue la siguiente:
La doctrina administrativa mexicana insisti en la inconstitucionalidad
de las facultades extraordinarias para legislar, salvo los casos de excepcin
que la misma Constitucin seala.
La Suprema Corte de Justicia 15 invariablemente mantuvo el criterio de
la constitucionalidad de las facultades extraordinarias. Desde 1879 resolvi
sobre la constitucionalidad de las facultades, en el sentido amplio que hemos
analizado.
. . Al amparo de esta interpretacin se expidi la mayor parte de nuestra legisla-
C10n administrativa. La forma normal de legislar era que el Ejecutivo elaborara la
ley,. la promulgara y la publicara, informando posteriormente al Congreso de la
Umn del uso de esas facultades. Al reformarse el artculo 49 de la Constitucin 16
-muchos estimaron como innecesaria la reforma-, el problema perdi inters y se
cstim que se quera hacer hincapi en mantener la independencia de los poderes
(::volviendo al Poder Legislativo su autoridad de rgano legislador. Sin embargo, el
f:Jccutivo sigue formulando la casi totalidad ele los proyectos de leyes administra-
tivas, pero las somete a la consideracin del Poder Legislativo en uso del derecho
<le iniciativa que le otorga el artculo 71, fraccin 1 ele la Constitucin.
--
14 "En efecto, nuestro sistema de gobicrno tiene adoptado el rgimen de separacin
<le poderes; otorga exclusivamente al legislativo la potestad de legislar: tiene prohibido
delegarla en otros poderes y enfticamente prohbe la concesin al Ejecutivo, de Iacul-
tades extraordinarias para legislar, salvo casos y excepcionales sealados expresa
mente, por todo lo cual es requisito forzoso para que una disposicin renga el carcter
de ley, que reconozca como fuente formal al Poder Legislativo." Tocas 5590/48; 2659/51
Y9996150.
15 Ignacio L. Vallarta, La constitucionalidad de las [acultades extraordinarias para
legislar.
16 El artculo 49 de la Constitucin fue reformado: D. O. del 12 de agosto e 1938
y O. del 28 de mano de 1951; la reforma prohibi el uso de las facultades extraordi-
lianas para legislar fuera de los casos de excepcin y adicion el prrafo segundo del ar-
tculo 131 de la Constitucin.
176
ANDRS SERRA ROJAS
b) Otra variedad de los decretos con fuerza de ley la encontramos en los
llamados decretos-le)' que son normas con la misma fuerza y proyeccin de
la ley. Es la propia Constitucin la que directamente asigna al Poder Ejecu-
tivo la facultad de legislar en deterrn inadas materias, sin necesidad de una
delegacin de facultades del Poder Legislativo.
Nuestra Constitucin considera diversos de estos casos en forma particu-
lar o determinada a diferencia de otras constituciones en las que existe la
posibilidad de una actividad legislativa del Poder Ejecutivo.
En primer termino debemos aludir a la excepcin que establece el ar-
tculo 29 de la Constitucin.
El antecedente inmediato que podemos citar, se relaciona con la decla-
racin de guerra de Mxico a los Estados totalitarios. En cumplimiento de
los artculos 73, fraccin XII y 89, fraccin VIII de la Constitucin, el Con-
greso de la Unin hizo la declaracin correspondiente por ley.
As surgi una legislacin de emergencia cu)'os efectos se han extendido
indebidamente, hasta los tiempos que corren como la ley del 1'? de junio de
1942 que prolong su vigencia hasta el 30 de septiembre de 1945, facult al
Ejecutivo Federal, para legislar en todos los ramos de la Administracin p-
blica, "en cuanto fuese indispensable para la eficaz defensa del territorio
nacional, de su soberana y dignidad y para el mantenimiento de las insti-
tuciones fundamentales por todo el tiempo que durara el estado de guerra".
La ley hizo cesar este estado de guerra, en consecuencia debi restable-
cerse la normalidad legislativa. (D. O. 14 de septiembre de 1945. D. O. 10
diciembre de 1950.)
En segundo lugar debemos aludir a las facultades del Consejo Superior de Sa-
lubridad, contenidas en el artculo 73, fraccin XVI de la Constitucin en materia
de salubridad general de la Repblica de acuerdo con las bases siguientes: 1 ~ El
Consejo de Salubridad General depender directamente del Presidente de la Re-
pblica, sin intervencin de ninguna Secretara de Estado y sus disposiciones gene-
rales sern ob ligatorias en el pas. 2 ~ En caso de epidemias de carcter grave o peli-
gro de invasin de enfermedades exticas en el pas, el Departamento de Salubridad
tendr obligacin de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables,
a reserva de ser despus sancionadas por el Presidente de la Repblica. ](' La auto-
ridad sanitaria ser ejecutiva y sus disposiciones sern obedecidas por las autorida-
des administrativas del pas. 4(' Las medidas que el Consejo haya puesto en oigo
en la campaa contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al in-
dividuo y degeneran la raza, sern despus revisadas por el Congreso de la Unin
en los casos que le competan."
En tercer lugar, una variante de estos decretos-ley se produce cuando la
Constitucin autoriza al Ejecutivo para legislar, pero subordina la validez
de las normas a una aprobacin posterior del Poder Legislativo o al infor-
me del uso que se haya hecho de esta facultad.
Podemos citar en nuestra legislacin constitucional los casos siguientes:
a) La aplicacin del artculo 131 prrafo segundo: ...... El Ejecutivo podr ser
DERECHO ADMINISTRATIVO 177
facultado por el Congreso de la Unin para aumentar, disminuir o suprimir las
cuotas de las tarifas de exportacin e importacin, expedidas por el propio Con-
greso, y para crear otras; as como para restringir y para prohibir las importaciones,
las exportaciones y el trnsito de productos, artculos y efectos, cuando lo estime
urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economa del pas, la estabilidad
de la produccin nacional, o de realizar cualquier otro propsito en beneficio del
pas. El propio Ejecutivo, al enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal de cada ao,
someter a su. aprobacin el usa que hubiese hecho de la facultad concedida ... " 17
b) Otro caso que podemos citar es el que se refiere al artculo 73, frac-
cin XVI, antes citado. Las medidas que haya puesto en vigor el Consejo
Superior de Salubridad en la campaa contra el alcoholismo y la venta de
sustancias que envenenan al individuo y degeneran la raza, sern despus
revisadas por el Congreso de la Unin en los casos que le competan.
c) Los artculos 9':',11 Y 15 transitorios de la Constitucin de 1917, en
materia de ley electoral, leyes agrarias y obreras y ley de responsabilidad
civil. La vigencia de estas facultades termin al expedirse por el Congreso
las leyes a que hacen referencia.
6. LEYES CONTRARIAS A LA CoNSTITUCIN
Las leyes que no se ajustan a la Constitucin o a las tradiciones jurdi-
cas fundamentales de un pueblo, no pueden vlidamente considerarse como
normas, aunque revistan transitoriamente la apariencia de normas legales.I
8
En la esencia del Estado democrtico est el respeto a los derechos del
hombre. Ellos forman un valladar a la accin del poder pblico, el cual no
debe actuar en contradiccin con el pensamiento de ese pueblo, que reclama
del poder pblico una justa interpretacin de sus anhelos. El camino lgico
es que el Poder Legislativo Federal conozca esas inquietudes, las valorice y
encuentre sabiamente la solucin adecuada.
Estas leyes pueden no ser circunstanciales, sino responder a largos proce-
histricos, a penosas luchas ideolgicas, por lo que una generacin con-
sidera a esos preceptos, como la sntesis de sus luchas libertarias. Para las
nuevas generaciones, que se estiman continuadoras de ese pensamiento, y que
el poder pblico, se presenta el tremendo dilema de romper defini-
tIvamente con el sistema poltico del pasado o dar paso a ideas polticas
contradictorias. La actitud de los gobiernos revolucionarios ha sido la ms
-----
. 17 Adicin a la Constitucin de D. O. del 30 de diciembre de 1950, del prrafo mcn-
CIonado.
18 Antonio Martnez Bez, "El indebido monopolio del poder judicial de la Federacin
para Conocer de la constitucionalidad de las leyes". Rev. F. N. de [ur, T. IV, julo-sep-
tIembre de 1952, nm. 15, pg. 243.
. Gabino Fraga. "Pueden conocer de problemas de constitucionalidad de leyes, auto-
distintas del Poder Judicial de la Federacin?". R. F. Jur. T. IV, julio-septiembre
e 1942, nms. 13 y 14, pg. 131.
1')
178 ANDRS SERRA ROJAS
adecuada, ante esas situaciones que son realidades sociales, se ha concretado
a una prudente poltica de tolerancia, que sin lastimar el pensamiento po-
ltico de ayer, no convierte al poder pblico en un instrumento permanente
de lucha contra las ideas de un pueblo.
Tambin se ha examinado si una ley contraria a la Constitucin puede
estimarse vlidamente como una ley.
Los j mistas se han dividido en dos grupos importantes:
a) Los que consideran que una ley se reputa vigente aunque pugne
contra el texto de la Constitucin.
b) Los que estiman que la validez de una ley depende de su constitu-
cionalidad, aunque aparentemente cubra las formas legislativas para su ela-
boracin.
Nuestro problema debe plantearse considerando si las autoridades y jue-
ces tienen la posibilidad de comprobar la constitucionalidad de una ley
administrativa.
Debemos referirnos al criterio de la Suprema Corte sobre la constitucionalidad
de una ley.
1. Si una leyes inconstitucional no debe tener efectos en beneficio del que-
joso. Tesis [urisprudc ncial nmero 267.
2. Slo el Poder Judicial de la Federacin puede calificar la constitucionali-
dad de una ley, sin que sea obstculo para una autoridad administrativa el inter-
pretar sta para aplicarla. Ejecutoria: Tomo 39, pg. lJ47.
3. La inconstitucionalidad de una ley emana de la pugna entre ella y algn
precepto constitucional y no de la falta de disposicin expresa. Ejecutoria: T. 29,
pg. 1611.
4. Las salas del Tribunal Fiscal de la Federacin pueden decidir si la ley que
apoya los actos impugnados es o no constitucional. Ejecutoria: T. 72, pg. 2570. La
jurisprudencia es en sentido contrario.
5. Slo dentro del juicio constitucional de la competencia exclusiva del Poder
Judicial Federal, se debe necesariamente, a peticin de parte, destruir los efectos
de una ley inconstitucional. Ejecutoria: Tomo 91, pg. 1631.
Comentando la inconstitucionalidad de las leyes, agrega Robert E.
Cushman:
..Cul es el efecto legal de un fallo de la Corte sosteniendo que un estatuto
es inconstitucional?" El juez Field dio una respuesta a esta cuestin hace aos cuan-
do dijo: "Una ley inconstitucional no es una ley. No confiere derechos, no impone
obligaciones, no proporciona proteccin, no crea funcionarios; es, desde el punto
de vista legal, tan inoperante como si nunca se hubiera sancionado" (ver Norton vs,
Shelby County, 118 U. S. 425, 1886). Los fallos de la Corte no cambian una ley
vlida en otra nula: la ley ha sido siempre nula. La Corte ha descubierto meramente
y anunciado esa nulidad, as como un joyero puede establecer, despus de exami-
narlo, que un diamante, que tal se supona, es meramente sinttico. l no hizo la
pasta sinttica, solamente encontr que lo era. En muchos casos las cortes han se-
guido este "principio de absoluta invalidez retroactiva". En el caso Schechter, los
Schechter estaban condenados por violar un cdigo de competencia legal establecido
DERECHO ADMINISTRATIVO 179
bajo la Ley Nacional de Recuperacin Industrial. La Corte sostuvo que el Estatuto
y el Cdigo eran inconstitucionales, y los Schechter quedaron instantneamente libres
de cualquier tacha a su buen nombre. "Haban violado una ley que legalmente' no
exista." 19
El propio Cush man seala algunas excepciones:
"En algunos casos la aplicacin rgida de este principio de invalidez produce
serias in justicias. Este hecho ha conducirlo a la Corte a suavizar en algunos casos
la estricta regla, y a sostener, segn las palabras del presidente de la Corte Hughes:
'La real existencia de un Estatuto, previo a una tal determinacin (de inconstitu-
cionalidad) es un hecho operante y puede tener consecuencias que no pueden ser
ignoradas en justicia. El pasado no puede siempre ser borrado POl' una nueva de-
claracin judicial. El efecto de la subsiguiente regulacin de invalidez puede tener
que ser considerado en varios aspectos, con respecto a relaciones particulares y co-
lectivas y la conducta particular, ya sea privada u oficial.' Ver Chicot County Drai-
nage District vs. Baxter State Bank 308, U. S. 371 (1940)."
En ambos casos hay razones de muy diferente alcance para justipreciar
el valor de la norma y plantean problemas de difcil solucin.
Este dilema fue ampliamente discutido por la Suprema Corte de los Es-
tados Unidos, principalmente en el caso de Marbury vs. Madison en el que
qued establecida:
"La gran doctrina de retnston judicial,20 o el poder de la Suprema Corte para
declarar inconstitucionales las leyes del Congreso. El segundo caso en el que una
c;el Congreso fue invalidada por la Suprema COTle 'fue el famoso caso Dred
Scou', fallado en 1857. Es muy importante sealar la orientacin ele la Corte del
V:'Clll
O
pas, 'que siempre se ha negado a atender sobre la validez de un estatuto
SI ello no va envuelto en un caso real o en una controversia presentada para su
decisin'. La Corte, en resumen, no emite opiniones consultivas sobre cuestiones
constitucionales. En 1793, el presidente Washington envi a la Corte veintinueve
preguntas relacionadas con la redaccin de un Tratado pendiente. El presidente
del. Tribunal, Jay, las devolvi con la explicacin de que la Corte no las cantes-
tana tIeule que, al hacerlo, tendra que ejercer un poder no judicial, porque ningn
caso o controversia estaban ante la Corte para ser resueltos. Esta regla ha sido rgi-
damente seguida desde entonces. Corno resultado, algunas cuestiones constituciona-
ks nunca llegan a la Corte para fallo y otras llegan slo despus de un largo pe-
riodo, puesto que se debe esperar hasta que las demandas surjan y que ellas sean
concretamente presentadas para su fallo. As el debate extenso y acalorado surgido,
sobre si una tarifa era constitucional no lleg hasta la Corte para ello hasta 1928
en el caso Hampton & Cia. vs. United States, 276 U. S. 394 (vase tambin el caso
Myers vs. United States) ." 21
------
E. Cushman, ob. cit., pg. 22.
- El caso Marbury \'S. Madison. Vase ese notable caso en la obra de Robert E. Cush-
Prctica constitucional. Ed. Bib. Argentina, pg. 220 Y ss.
.21 TOdos los datos V comentarios de la jurisprudencia de los Estados Unidos que se
repiten ant . h' . .
tiru-: enormente an Sido tomados de la obra de Robert E. Cushman, Practica cons-
ItllclOnat Ed't . I Bbl .
. lona 1 iogrea Argentina, 1958, Buenos Alfes.
180 ANDRS SERRA ROJAS
En este comentario que venimos haciendo, se citan otras ejecutorias que
examinan el texto de una ley y consideran que puede ser invalidado respecto
a un tipo de hechos y ser an vlido en su aplicacin a otros. O la Corte
puede encontrar que una parte de una leyes vlida y la otra nula, salvo
que deje su texto incompleto, por lo que es necesario sostener la completa
nulidad de la ley.
La opinin final del autor que comentamos y resumimos se expresa en
estos trminos:
"Entre estas alternativas no hay trmino medio. O la Constitucin es la ley
Suprema inmutable por medios ordinarios, o est en el nivel de las leyes ordinarias
y como otras puede ser alterada cuando la legislativa se proponga hacerlo. Si la
primera parte: de la alternativa es cierta, entonces un acto legislativo contrario a
la Constitucin no es una ley; si la ltima es exacta entonces las constituciones escri-
tas son absurdos proyectos por parte del pueblo, para limitar un poder ilimitable
por su propia naturaleza."
En la teora poltica mexicana, una ley legalmente promulgada y publi-
cada que guarda todos los aspectos externos de legalidad se considera ley,
para todos sus efectos. Pero este criterio externo no nos debe inducir a
errores, al darle a la ley inconstitucional una naturaleza jurdica que es
contraria a su estructura. La ley que es declarada por la Suprema Corte in-
constitucional no debe producir ningn efecto y obliga al Poder Legislativo
a derogarla y al Poder Ejecutivo a no aplicarla. Pueden presentarse verda-
deras anomalas, como la vigencia de una ley inconstitucional que no es
rigurosamente ley, aunque se cubran las apariencias externas y se sostenga
su vigencia durante algn tiempo.
Los Poderes deben ser celosos vigilantes de la aplicacin de la Cons-
titucin. De esta manera se logra mantener el orden jurdico bajo inflexibles
mandatos, que no admiten omisiones o regateos. Al discutirse la actual ley
de Turismo y la Ley Forestal, se expresaron tan serios argumentos en contra
de su constitucionalidad, que debi el Poder Legislativo profundizar en sus
facultades para legislar en una materia, que ostensiblemente no se encuentra
en el campo de sus facultades.
7. LA FACULTAD DISCRECIONAL EN MATERIA ADMINISTRATIVA
El funcionario pblico est obligado a actuar de acuerdo con los manda-
mientos de la ley.22 La norma es el punto de partida y la fundamentacin
22 "Hay poder para la Administracin, cuando la ley o el reglamento, previendo para
la Administracin cierta competencia en ocasin de una relacin de derecho con un par-
ticular, dejan a la Administracin un poder libre de apeciacin para decidir si debe obrar
o abstenerse, en qu momento debe obrar, cmo debe obrar y qu contenido va a dar a
su actuacin. El poder discrecional consiste, pues, en la apreciacin dejada a la Adminis-
tracin para decidir lo que es oportuno hacer." Bonnard, ob. cit., pg. 64.
DERECHO ADMINISTRATIVO 181
de todos sus actos, al mismo tiempo que constituye una slida garanta para
los particulares.s' Es esto lo que se denomina la administracin reglada o
vinculada, y tiende a eliminar las arbitrariedades del poder pblico. "El
principio de la administracin sometida a la ley tiene origen poltico y se
instituye como freno a la omnipotencia del Poder Ejecutivo", dice Fleiner,
y agrega: "el Poder Ejecutivo, la Administracin recibe de la ley el impulso
para obrar. Sin embargo, no lo recibe slo de la ley, puesto que adems, hay
normas de derecho consuetudinario que son eficaces y los conceptos funda-
mentales polticos y econmicos sobre que el estado concreto est edificado,
llegan a ser principios no escritos que presiden su derecho constitucional y
administrativo. Todo acto administrativo precisa de un fundamento legal".2-i
El derecho privado se encuentra regulado por la libertad de contratacin
y las partes tienen un amplio campo para resolver discrecionalmente todos
los problemas que se les presenten.
En el derecho administrativo la situacin es diferente, porque el legisla-
dor como una garanta del Estado de derecho, se ve obligado a someter a los
funcionarios a los mandatos legales. La actuacin sin norma conduce a un
rgimen de arbitrariedad y despotismo:
De lo anterior podemos considerar dos situaciones:
a) La ley circunscribe en forma estricta la actuacin del funcionario,
23 Facultad potestativa o discrecional. "El uso de la facultad discrecional supone un
juicio subjetivo de la autoridad que la ejerce. Los juicios subjetivos escapan al control
de las autoridades judiciales federales, toda vez que no gozan en el juicio de amparo de
plena jurisdiccin y, por lo mismo, no pueden sustituir su criterio al de las autoridades
responsables. El anterior principio no es absoluto, pues admite dos excepciones, a saber:
el juicio subjetivo no es razonable sino arbitrario y caprichoso, y cuando es no LO-
namente injusto e Inequitatvo. En ambos casos no se ejercita la facultad discrecional
para los fines para que fue otorgada, pues es evidente que el legislador no pretendi
dotar a las autoridades de una facultad tan amplia que, a su amparo, se llegaran a dictar
mandamientos contrarios a la razn y a la justicia. En estas situaciones excepcionales, es
claro que el Poder Judicial de la Federacin puede intervenir, toda vez que no puede
fundado en ley un acto que se verifica evadiendo los lmites que demarcan el ejer-
CICIO legtimo de la facultad discrecional." Sem. [ud, de la Fed. Tomo 73, pg. 5522.
Facultades discrecionales. "El uso del arbitrio slo es legtimo cuando el funcionario
<.lIe de l goza se apoya en datos objetivos, y partiendo de esos datos, razona las conclu-
SUlIIes a que llega en el ejercicio del mismo."
en el am-paro de las facultades discrecionales, "El ejercicio de la facultad dis-
uTcHmal est subordinado a la regla del artculo 16 de la Constitucin federal, en cuanto
este precepto impone a las autoridades la obligacin de fundar y motivar los actos que
traducirse en molestias a la posesin y derechos de los particulares. Aunque dicho
qerClcio implica un juicio subjetivo del autor del acto que no puede ni debe sustituirse
el criterio del juez, si est sujeto al control de este ltimo, por lo menos cuando el
!lllCIO subjetivo no es racional, sino arbitrario y caprichoso, y cuando es enteramente in-
Justo o contrario a la equidad; y puede aadirse que dicho control es procedente cuando
en el aludido juicio no se hayan tomado en cuenta las circunstancias de hecho, o sean
alteradas injustificadamente, como en los casos en que el razonamiento sea ilgico
o contrario a los preceptos generales del derecho." Sexta poca. Tomo IV, pg. 120, 2" sala.
1
21 Fritz Flener, Instituciones de derecho administrativo. Editorial Labor, S. A. Barce-
Olla, 1933, pg. 107.
182 ANDRS SERRA ROJAS
para que se limite a sus trminos. ste es el fundamento del principio de le-
galidad al cual nos hemos referido con anterioridad.
b) Existen casos en que la ley permite al funcionario decidir con amplio
margen, sobre el alcance de aplicacin de una norma. Es esto lo que se
denomina la facultad discrecional o poder discrecional -pouvoir discretion-
nairc-. "El legislador se limita a trazar el marco legal dentro del cual la
autoridad administrativa puede actuar libremente en cada caso. El motivo
para esto no estriba solamente en el intento de tener en cuenta las particu-
laridades del caso concreto, y de hacer justicia como sucedera con el arbitrio
j udiciaI. El legislador procede de esta suerte considerando que slo la auto-
ridad administrativa tiene la experiencia necesaria para dictar disposiciones
en sentido favorable al inters pblico. La autoridad administrativa, encar-
gada de la ejecucin de la norma jurdica, ha de expresar cmo debe resol-
verse cada caso particular, de acuerdo con la ley,25 y para ello debe basarse
en su manera de ver la realidad, debida a sus conocimientos cientficos y a su
experiencia prctica de la tcnica administrativa."
El funcionario, de acuerdo con la ley, tiene varias posibilidades para
actuar, no en forma arbitraria y de acuerdo con sus intereses particulares,
sino realizando la finalidad legislativa.
A1estudiar Adolfo Afel'kl,2 el arbitrio administrativo, lo concepta de la siguiente
manera: "La ciencia jurdica entiende bajo el concepto de arbitrio el fenmeno de
la libertad jurdica del rgano estatal, una actividad del rgano que no est condi-
cionada, o, por lo menos, lo est de modo distinto que la restante actividad de los
rganos por el derecho objetivo, y que depende, por lo tanto, de la decisin propia
del rgano en cuestin,"
La facultad discrecional o arbitrio administrativo se basa:
a) En las disposiciones legales que permiten al funcionario un elemento
mvil en su actuacin, para actuar de acuerdo con las circunstancias. La fa-
cultad discrecional debe estar consignada en forma expresa en la ley. En
algunos casos se desprende de los mismos trminos legales.
b) El funcionario debe ser competente para realizar el acto adminis-
trativo.
e) La ley debe autorizar al funcionario para actuar con cierta libertad
o abstenerse si as lo estima conveniente. Estos actos no escapan a la cr-
tica y al control de legalidad y pueden ser anulados jurisdiccionalmente. ~ 7
2 "Facultad discrecional en materia administrativa." Suprema Corte. Tomo 84, pg.
277. La facultad discreciona I se ejercita sin ser violatoria de las garantas individuales,
cuando se subordina a la regla del artculo 16 constitucional.
26 Adolfo Merkl, Teora General del derecho administrativo. Editorial Revista de de-
recho privado. Madrid, pg. 185 Y ss.
27 La facultad discrecional est subordinada a la regla del artculo 16 constitucional
y sujeta al control judicial cuando el juicio subjetivo del autor del acto no es razonable
sino arbitrario y caprichoso y cuando es notoriamente injusto y contrario a la equidad.
Ejecutorias de 29 de abril y 4 de septiembre de 1942 y 8 de marzo de 1952.
DERECHO ADMINISTRATIVO 183
d) Es el propio funcionario el que est autorizado para fijar las diversas
modalidades de su actuacin. Bonnard dice: "El poder discrecional no es sus-
ceptible de ms o de menos. Es l o no es." Se quiere indicar con esto, que
el poder discrecional aunque subordinado a la ley, no es susceptible de
lmites o restricciones.
La inclebida aplicacin de la facultad discrecional nos lleva a la desviacin de
poder o al abuso del poder.
28
En el primer caso es una desviacin involuntaria de
los fines contenidos en la ley, que/establece la facultad discrecional; en el segundo
caso, es una actuacin in tencionadamente contraria a los intereses pblicos. Debe
insistirse en que discreconalidad no es arbitrariedad; Merkl agrega: "Siendo el ar-
bitrio una carta en blanco concedida al rgano para expresar su propia voluntad
dentro del marco presealado por una voluntad ajena, puede ocurrir que el rgano
-aun en: los casos en que se haya determinado jurdicamente por la voluntad ajena-
exprese la suya propia, ya sea porque desconozca aqulla o la interprete mal o la
desacate. El aeta-discrecional defectuoso, es un acto particular del acto estatal de-
fectuoso; es un acto estatal vicioso, en el cual el vicio consiste en el uso antijur-
dico del arbitrio. Considerando que todo acto estatal contiene algo de arbitrio, se
podra. indistintamente, interpretar todo vicio como defecto en el arbitrio o como
falta contra el vnculo jurdico, porque al violar el rgano el precepto jurdico que
lo condiciona, se excede de su arbitrio y coloca su propia voluntad subjetiva en
l ~ g . a r de la voluntad objetiva estatal. En estas circunstancias, la delimitacin entre
VICIOS del arbitrio y vicios de otra clase, no es tan sencilla como suele creerse y, de
todos modos, no deja de ser, en cierto grado, arbitraria." 29
De todo lo expuesto podemos concluir que: el principio de legalidad
es la base general para la actuacin del Poder Pblico. Reconocido por la
Constitucin es objeto de confirmacin por los Titulares del Poder Ejecutivo
Fe.deral,30 que en esta forma comprometen su actuacin ante la opinin p-
blIca, y le dan la seguridad de no apartarse del orden jurdico imperante.
8. EL DEsvo DE PODER
El desvo de poder se ofrece cuando una autoridad administrativa realiza
un acto de su competencia, o usa de sus poderes legales, pero con una fina-
--
. 28 Jean Claude Venezia, Le pouuoir Discretionnaire. Pars. Lib. graI. de droit et de
JUr., 1959, I v, 175 pgs.
"Que el funcionario est cubierto por su funcin es, en el fondo, una tautologa. Se
trata precisamente de determinar hasta dnde queda cubierto." Lilienthnl, Z. XX, p. 444.
~ ' 9 Adolfo Merkl, ob. cit., pgs. 206-207.
Vase adems: "Duez et Deyberc",' ob. cit., pg. 209.
Laubadere, ob. cit., pg. 398.
. a.o El I Q de diciembre de 1958, al rendir su protesta el Presidente constitucional de
MexlcO, dijo: "Nada haremos ni dejaremos que se haga por encima o al margen de las
leyes; a ellas debemos sujetarnos pueblo y gobierno, pues constituyen la sntesis de nues-
tra historia, resumen el contenido de nuestra lucha, garantizan nuestro presente y afir-
man nUestro futuro."
ANDRS SERRA ROJAS
lidad diversa de aqulla que se desprende de la intencin del legislador o
de la misma expresin de la norma jurdica.
La legislacin administrativa se inspira en la satisfaccin del inters ge-
neral. El funcionario al aplicar la ley lleva a cabo ese propsito y no debe
sealar otra finalidad a la norma por mviles personales, polticos, de ter-
cero u otros anlogos.
Los autores distinguen el desvo de poder y el desvo de procedimiento,
este ltimo se manifiesta cuando un procedimiento administrativo se aplica
con una finalidad diferente al que legalmente le corresponde.
En la legislacin administrativa extranjera, en particular en Francia, el
desvo de poder (detournement de pouvoir) se combate a travs del recurso
por exceso de poder.
En nuestra legislacin slo se ofrece el caso del artculo 228 inciso e) del
Cdigo Fiscal de la Federacin: "Sern causas de anulacin de una resolu-
cin o de un procedimiento administrativo: e) Desvo de poder, tratndose
de sanciones."
La legislacin administrativa mexicana aun no ha desarrollado la teora
del desvo de poder. Se ha considerado que los Tribunales Judiciales Fede-
rales son competentes, a travs del juicio de Amparo, para corregir los casos
de desvo de poder, aunque la tendencia es a establecer en las leyes adminis-
trativas recursos adecuados. En ambos casos se ofrecen las mismas dificultades
para la determinacin del fin, o investigacin de los mviles psicolgicos.
(Ver Laubadere, Del'. Adm, 4 ~ ed., 1967. T. 1, pg. 493 Y Rivera, Der. Adm.
2 ~ ed., pg. 222), Y para proporcionar los elementos de prueba .
"Desvo de poder. Segn la jurisprudencia del Consejo de Estado Francs, que
sirvi de base para elaborar la doctrina en materia de desvo de poder, consiste ste
en que la autoridad demandada, al emitir el acto administrativo, persegua una fina-
lidad diversa de la que conforme a la ley debi ser perseguida." (Rev. Trib. Fiscal.
Exp. 848-44.) 31
"Desvo de Poder. Slo existe segn la ley de justicia fiscal tratndose de mul-
tas impuestas por infraccin a las leyes fiscales en ejercicio de una facultad discre-
cional." Reo. Trib, Fisc. 6763-37. Art. 228 del actual Cdigo Fiscal de la Federacin.
"Desvo de poder. En los trminos que lo establece el inciso d) del artculo
202 ha sido interpretado por la Sala en el sentido de que slo existe cuando la
multa asciende al mximo y las condiciones econmicas del causante hagan impo-
sible el cumplimiento de la sancin. En tal virtud, si el artculo 228, fraccin 1
del Cdigo Fiscal. establece como infraccin faltar a la obligacin de presentar
avisos, declaraciones que exigen las leyes fiscales, y el articulo 236, fraccin J,
declara para tal infraccin la sancin de una multa de uno a mil pesos por cada
infraccin, en el presente caso la autoridad incurri en desvo de poder al mpo-
a i El Cdigo Fiscal de la Federacin en su artculo 228 fija como causa de anula-
cin de una resolucin o de un procedimiento administrativo: "D. Desvo de poder, tratn-
dose de sanciones." El origen de este precepto lo encontramos en la jurisprudencia francesa
y en el artculo 56 de la Ley de justicia fiscal.
DERECHO ADMINISTRATIVO 185
ner una multa de doscientos pesos por una de las infracciones y de cien pesos por
la otra, deben declararse nulas dichas sanciones." Reo. T'rib, Fise. Exp. 251-50.3
2
Vase adems, el Semanario Judicial de la Federacin. Tomo 65, pg. 1533.
Multas fiscales, desvo de poder en la imposicin de.-EI desvo de poder a que
se refiere el artculo 56 de la Ley de Justicia Fiscal, como causa de anulacin de
una resolucin o de un procedimiento administrativo, existe cuando las sanciones
impuestas por infracciones a las leyes fiscales, no corresponden a la gravedad de
estas infracciones. o exceden de la posibilidad econmica del infractor.
Por ltimo debemos indicar que la Ley del Tribunal de lo contencioso
aclrninistrativo del Distrito Federal (D. O. F. del 17 de marzo de 1971), se-
ala en su artculo 21, fraccin I, inciso d) como atribuciones de las Salas
del Tribunal: d) Arbitrariedad, desproporcin, desigualdad, injusticia ma-
nifiesta o cualquier otra causa similar, tratndose de actos discrecionales.
32 Bruno Kornprobst, La notion de partie el le recours pour excs de pouooir, Pars.
1959. Lib. grajo de Droit et de Jur. 1 V. 393 pgs.
CAPTULO V
LA FACULTAD REGLAMENTARIA
1. El reglamento administrativo.-2. Clasificacin de los reglamentos en
la legislacin mexicana.-3. El origen de poder reglamentario.-4. Los
lmites del poder reglamentario.-5. La facultad reglamentaria en las
Constituciones mexicanas anteriores a la vigente.-6. La facuItad regla-
mentaria en el derecho positivo mexicano.-7. Reglamentos inconstitu-
cionales.-8. El reglamento autnomo.-9. La facultad reglamentaria de
las instituciones descentralizadas.-lO. La jurisprudencia y ejecutorias
de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.-I1. Las circulares ex-
pedidas por la administracin pblica.
l. EL REGLAMENTO ADMINISTRATIVO
El reglamento es el conjunto de normas administrativas subordinadas a
la ley, obligatorias, generales e impersonales, expedidas unilateral y espont-
neamente por el Presidente de la Repblica, en virtud de facultades que le
han sido conferidas por la Constitucin o que resulten implcitamente del
ejercicio del Poder Ejecutivo.
Ese conjunto de normas son creadoras de una situacin jurdica general,
abstracta, que en ningn caso regula una situacin jurdica concreta y son
el.ictadas para la atencin pormenorizada de los servicios pblicos, para la
ejecucin de la ley, y para los dems fines de la Administracin pblica.
En algunas legislaciones el reglamento se denomina ordenanza, especialmente
en la administracin municipal.'
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha resuelto:
"Los reglamentos que se expidan por el Ejecutivo tienden a la exacta 'obser-
vancia de las leyes, es decir, a facilitar su mejor cumplimiento; por tanto, son
parte integrante de las disposiciones legislativas que reglamentan, y por tanto,
participan de la naturaleza jurdica de la ley reglamentada, y aun cuando no
sean expedidos por el Poder Legislativo, tienen todos los caracteres de una ley."
Informe del presidente de la Corte, 1955.
. 1 "Un reglamento administrativo, es una decisin de la autoridad administrativa que
d ~ c l a una regla aplicable a un nmero indeterminado de personas." M. Waline, ob. cit.
Sirey, 9 ~ ed., pg. 117.
187
188 ANDRS SERRA ROJAS
Los elementos generales del Reglamento, como fuente del Derecho ad-
ministrativo, son los siguientes:
l. Es un conjunto de normas de Derecho administrativo, que emanan
unilateralmente del Poder Ejecutivo Federal, es decir, de la suprema auto-
ridad administrativa. El reglamento cae en el ejercicio del poder discrecional
de la Administracin pblica.?
La facultad reglamentaria es una facultad exclusiva del Presidente de
la Repblica; la Suprema Corte as lo ha establecido: "El Poder Ejecutivo
tiene facultades constitucionales para reglamentar las leyes cuya aplicacin
le est encomendada." 3
"Los secretarios de Estado no pueden expedir reglamentos por delega-
cin del Presidente de la Repblica." 4
Otra ejecutoria ordena: "El secretario de Hacienda y Crdito Pblico no
tiene facultades para expedir reglamentos."
El secretario aludielo es el conducto por medio del cual el presidente ejer-
ce la facultad reglamentaria fiscal, pero no que le otorgue la facultad regla-
mentaria al titular de Hacienda, pues esto sera contrario al artculo 89.
fraccin 1 de la Constitucin. El concepto se debe reducir a la aplicacin
ele los reglamentos por su titular legtimo que es el Ejecutivo.
Len Duguit llam al reglamento administrativo, ley material. Esta dis-
tincin entre materialidad y formalidad de la ley, ha sido adoptada por la
eloctrina administrativa mexicana.
2. Esas normas tienen por objeto ejecutar las leyes administrativas que
expida el Congreso de la Unin, sin que el concepto "ejecucin de las leyes"
se agote en la facultad reglamentaria, ni asumir la misma fuerza jurdica de
la ley, que es un acto tpico de soberana. Ante el silencio de una ley admi-
nistrativa no cabe la funcin reglamentaria. En nuestro pas todos los re-
glamentos son aquellos que la doctrina administrativa denominan reglamen-
tos ejecutivos, que elesarrollan los propsitos contenidos en la ley, aunque
algunas leyes administrativas, sobre organismos pblicos, emplean nuevas
denominaciones.
Aunque la facultad reglamentaria corresponde formalmente al Presidente
ele la Repblica, nos resistimos a llamar acto administrativo general al re-
glamento, por su calidad ele normas jurdicas. Cualquier otro criterio es sem-
brar confusin.
3. El carcter impersonal y general del reglamento, que asume caracte-
res semejantes al ele la ley. (Sem. [iul. Fed. 6 ~ p. 21 S. Tomo 19, pg. 55.
Reglamento de carcter general)
4. El reglamento no puede invadir el dominio reservado por la C o n ~
titucin al legislador, por lo que debe mantenerse el principio de superion-
elad de la ley, de la Constitucin. La conformidad del reglamento con la ley
2 Sem. Juci. Fed, 5" p. T. 7, pg. 912.
l Sem. [ud, Fed. 5" p. Tesis jurisprudencial nm. 890.
4 Informe del Presidente de la Suprema Corte. 1956, pg. 49.
5 M. Waline, ob . cit. 9" ed, 1963, pg. 117.
DERECHO ADMINISTRATIVO 189
debe siempre mantenerse. El reglamento est subordinado a la ley, en nin-
gn caso puede prevalecer sobre aqulla.
Digamos por va de ejemplo, que una ley faculta a un organismo admi-
nistrativo para "resolver todas las dudas que se susciten con motivo de la
aplicacin de dicha ley". Esto significa que una dependencia puede inter-
pretar la ley, pero de ninguna manera otorga una facultad para reglamen-
tarla, pues es exclusiva de la incumbencia del Ejecutivo.
5. El reglamento debe ser promulgado y publicado para que tenga
fuerza legal obligatoria." Vanse los Arts. 3':' Y4':' del Cdigo Civil.
6. El reglamento no debe tener otras cargas, restricciones, limitaciones o
modalidades, que las establecidas en la ley y de conformidad con la Consti-
tucin. (Inconstitucionalidad del reglamento de hospedaje. El Presidente no
hizo debido uso de la facultad que le confiere el artculo 89, fraccin 1
de la Constitucin. Suprema Corte. Exp. B/329.7/l09 Dir. G. Gob. T XXI,
p. 42, 6': p. 2, S.)
Tesis Nm. 212 jurisprudencial, "Los reglamentos que establecen un re-
quisito de distancia entre los comercios, son inconstitucionales."
Es necesario distinguir los actos administrativos individuales, concretos
o particulares, como la autorizacin, la concesin, el nombramiento, la revo-
cacin o la expropiacin; de los actos generales, como el reglamento, creador
como la ley de situaciones jurdicas generales.
Formalmente el reglamento se distingue de la ley porque sta por regla
gen.eral, emana del Poder Legislativo, y el reglamento emana del Poder Eje-
cutrvo. Materialmente la ley y el reglamento, por su contenido, no difieren
entre s. En el siglo pasado, comentando un texto homlogo al actual artculo
89, fraccin 1 de la Constitucin, el constituyente Castillo Velasco, afirmaba
que tanto la ley, como el reglamento, eran de naturaleza legislativa, es decir,
materialmente legislativos."
El dominio del Poder Legislativo es el mismo dominio del poder regla-
mentario. No hay materias de dominio exclusivo del legislador y materias
exclusivas del dominio reglamentario. En la Constitucin se fija el campo
legal. de accin del Poder Legislativo. Por su parte el poder reglamentario
no tIene ms campo de aplicacin que el que determina la ley."
--
6 Reglamentos administrativos. "Si no son promulgados debidamente, sus disposiciones
care(:n de fuerza obligatoria y, en consecuencia, no pueden servir para apoyar las de-
termInaciones de las autoridades." Sem. [ud, Fed. Tomo 14, pg. 380, 5" poca.
. Fuerza obligatoria de los reglamentos. "Para que un reglamento tenga fuerza obliga-
torra, se requiere su publicacin en e! Diario Oficial, pues sta es condicin necesaria
para la existencia de toda norma jurdica; por tanto, los actos de autoridad basados en
Un r:glamento no publicado, que tiendan a hacer obligatorias prevenciones contenidas en
CAPTULO III
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. Explicacin del procedimiento administrativo.-2. Diversas formas del
procedimiento administrativo: a) La gestin administrativa de oficio. b)
El procedimiento administrativo imperativo que afecta derechos de los
particulares. e) El procedimiento administrativo de oposicin.e-S. Natu-
raleza del procedimiento administrativo.-4. Proceso y procedimiento ad-
ministrativo.-5. Procedimiento .administrativo y procedimiento civil.-6.
Procedimiento administrativo y procedimiento contencioso administrati-
vo.-7. La garanta del proceso debido due process 01 laur, en la legislacin
norteamericana.-8. El procedimiento administrativo como garanta cons-
titucional de seguridad jurdica.-9. La garanta de legalidad.-IO. La ga-
ranta de previa audiencia.-ll. Las formalidades esenciales del proced-
miento.-l2. Ejecutorias de la Suprema Corte de Justicia en materia de
procedimiento administrativo.
I. EXPLICACIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
.. El Estado que vivimos es un Estado de derecho que subordina su actua-
cion a los principios del orden jurdico vigente. Ese orden est integrado por
.Constitucin Poltica, las leyes y reglamentos, los tratados y dems dispo-
SICIones de observancia general.'
?r.ganizacin poltica se propone el bienestar general y una poltica
de JUstICIa social correlativa a dicho orden, que garantice los derechos hu-
mantenga el principio de la supremaca de la ley, una justa distri-
bUClOn de la riqueza nacional y la responsabilidad del Estado."
-
1 Jestis Gonzlez Prez, El procedimiento administrativo. Pubs. AbeIla. Madrid, 1964.
1 Briseo Sierra, El proceso administrativo en Iberoamrica. UNAM. Inst, de
0\ cstIgacIones Jurdicas, 1968.
l?s Fernndez Arena. El proceso administrativo. Ed. Jus. Mxico, 1965.
. . franCISCO Gonzlez Navarro, El procedimiento administrativo espaol en la doctrina cien-
tlflea. Preso del Gob. Madrid.
M. Lands, 1'he administratiue Process, Yale University Press.
2
0ben
H. Roy, The administratiue process. Baltimore. The Johns Hopkins Press.
La concepcin actual del Estado de Derecho ha sido precisada en' estos trminos
por la e ..
t OmISIn Internacional de Juristas de la Haya en dos campos o aspectos: "1) El
stado de derecho dimana de los derechos del hombre, segn se han desenvuelto hist-
259
260 ANDRS SERRA ROJAS
n
se ven obligados a seguir en la realizacin de sus funciones y dentro de su competenCIa
respectiva para producir los actos administrativos."
Sobre la naturaleza del procedimiento administrativo pueden consultarse las ejecu;
rias siguientes del Sem, [ud: de la Federacin. Tomo 18, pg. 195; T. 22, pg. 396; T. ,
pg. 687; T. 77, pg. 374. lo
24 Jaime Guasp. Prlogo a la obra de Laureano Lpez Rod: "El coadyuvante en
contencioso administrativo." Rev. Der. Privo Madrid, 1943.
DERECHO ADMINISTRATIVO
5. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y PROCEDIMIENTO CIVIL
273
Durante largos siglos el derecho procesal ha sido estudiado como un cuer-
po de conocimientos autnomos y como una importante rama del derecho
pblico general. Los procedimientos judiciales forman un sistema de normas
obligatorias para funcionarios judiciales y particulares, en la secuencia que
conduce a la sentencia y a su cumplimiento voluntario o coactivo segn los
casos. Son procedimientos que corresponden al desenvolvimiento de la fun-
cin jurisdiccional, e implican, en forma frecuente, una controversia judicial.
Esta' evolucin ha permitido que se cuente con un sistema metdico y
congruente, con principios procesales bien definidos y continuamente revi-
sados.
2
5
A diferencia del procedimiento judicial, el procedimiento administrativo
propiamente dicho, y el contencioso administrativo son relativamente nue-
vos, pues su configuracin surge del siglo pasado, con la aparicin del dere-
cho administrativo.26
Desde el primer momento el derecho procesal ejerce influencia sobre el
derecho administrativo, proporcionndole sus resultados jurdicos que son des-
de luego aprovechados por la nueva rama del derecho.
Una parte importante de las instituciones administrativas estaba inmersa
en el derecho privado, y por la ley natural del menor esfuerzo y del prece-
dente, las instituciones administrativas estaban saturadas de aquel derecho, al
que se ocurria cada vez que se presentaba un problema.
. En materia judicial el procedimiento es bsico en cuanto a la interven-
cin de los particulares, desde el primer momento del planteamiento de la
judicial. En cambio, en el procedimiento administrativo la admi-
sigue, con mayor libertad, el curso procedimental hasta su culmina-
en la decisin administrativa. Es frecuente que el particular no tenga
mgerencia en ese procedimiento, salvo en el contencioso administrativo y su
papel es el de un mero colaborador de la administracin para la ejecucin
de .la ley. El conflicto se presenta cuando el procedimiento administrativo
oblIga a la autoridad a una decisin que afecta un inters particular.s?
No podran seguirse aplicando principios que respondan a una franca
proteccin del inters privado, a situaciones jurdicas gobernadas principal-
por el inters general. De este modo se han venido configurando a
ritmo cada vez mayor, las instituciones administrativas desligadas del derecho
--
M 25 En este derecho han colaborado en todas las pocas distinguidos procesalistas como
anresa y Navarro, el Conde de la Caada, los Febrero, Caravantes, hasta los tiempos
Dloder?os en que esta disciplina ha adquirido un desarrollo excepcional en el pensamiento
ChlOvenda, Calamandrei, Carnelutti, Alcal Zamora y Castillo, Castillo Larraaga, Pa-
ares y otros.
. 26 El derecho procesal es la rama del derecho que integra el sistema de normas tc-
?lcaS.que seala los trmites a seguir o actuar para lograr la realizacin de una finalidad
JurdICa determinada.
27 Manuel J. Argaars, Tratado de lo contencioso administrativo. T. A. 1955.
13
274 ANDRS SERRA ROJAS
privado, pero manteniendo una determinada influencia a la que aludiremos
ms tarde.
28
6. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO y PROCEDIMIENTO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Debemos distinguir los principios que regulan por una parte al procedi-
miento administrativo o procedimiento tpico de la Administracin y por la
otra al procedimiento contencioso administrativo. Las formas procesales en
esta etapa de constitucin del acto administrativo tienen por fin formar ade-
cuadamente la voluntad de la Administracin pblica. El acto administrativo
perfecto es el que satisface las formas procedimentales. .
El procedimiento administrativo es la forma o manera como acta o se
conduce legalmente la Administracin pblica y los particulares en sus rela-
ciones con ella.2\)
Por medio de este procedimiento se obliga a los rganos pblicos y a los
particulares, a cumplir con disposiciones de carcter procesal que aseguran la
finalidad de la ley. Es frecuente la creacin de procedimientos administrati-
vos originales propios para las nuevas leyes administrativas e inspirados en
adelantadas tcnicas legislativas.
El ejercicio de la funcin administrativa puede, en ocasiones, implicar la
ausencia de un procedimiento. Los casos de ausencia u omisin de procedi-
mientos administrativos, son cada da en menor nmero y la costumbre in-
terviene para improvisarlos. En la actualidad la ausencia del procedimiento
que afecte intereses privados es violatorio de garantas.
La Administracin pblica dispone legalmente de procedimientos a d m ~
nistrativos de carcter general que son principios procesales comunes a instI-
tuciones administrativas diversas. Tambin cuenta con procedimientos espe-
ciales propios de una materia determinada que legalmente difieren del pro-
cedimiento general, por las peculiares caractersticas de las materias la que
se aplican.
El procedimiento contencioso administrativo, es un procedimiento de tipO
jurisdiccional, que implica la afectacin de un inters particular y en OcasIO-
nes de un inters pblico como en el procedimiento de lesividad, y es la
28 MichelIe de la Torre, La contestazione del procedimiento amministratiuo. Rev. TrilIl.
Dir. Pubb, Miln. T. n. 1952, pg. 11.
2\) "Se habla de procedimiento administrativo en dos sentidos: en sentido lato,. ,se
refiere a los trmites y formalidades exigidas para la realizacin de un acto admt
lll
5-
trativo, es decir, a la fuerza jurdica de la administracin, de oficio o a peticin de un
ciudadano; en sentido restringido, es el conjunto de reclamaciones del particular ante la
administracin por lesin de derecho o de intereses del particular, denominndose talIl'
bin jurisdiccin administrativa, y se emplea ms esta terminologa en su aspecto s ~ b '
jetivo, o sea, a la propia administracin cuando acta en funcin jurisdiccional." SabiO;
Alvarez Gendln, "Estudio de la nueva ley de procedimiento administrativo". Re. de .4
Pb. IEP. Madrid, IX, nm. 26, mayo-junio 1958, pg. 175.
DERECHO ADMINISTRATIVO 275
forma o manera de actuar o de conducirse en juicio, ante tribunales admi-
nistrativos o ante tribunales judiciales, que conozcan de las controversias de
los particulares por un acto de Administracin que los agravia.w
El contencioso administrativo en su verdadera naturaleza procesal, es una
forma de control de los actos administrativos y constituye una revisin juris-
diccional o proceso de impugnacin de los actos administrativos ineficaces.
Este procedimiento ha dado origen al moderno derecho procesal adminis-
trativo, y se apoya en los principios generales del derecho 'procesal o con-
junto de normas que regulan el proceso administrativo.s!
Hay tambin actividades jurisdiccionales de la Administracin que no
dan origen al contencioso administrativo, porque no son controversias entre
un particular y la Administracin, tales como los procedimientos adminis-
trativos de oposicin, los juicios agrarios, los conflictos obrero patronales y
otros.
32
En nuestra legislacin el contencioso administrativo se manifiesta:
a) En las controversias ante el Tribunal Fiscal de la Federacin en procedi-
mientos de anulacin, a travs de los procedimientos tributarios.
b) Ante el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje de los servidores p-
blicos.
e) El contencioso administrativo del Distrito Federal.
d) El contencioso administrativo material del cual conocen los Tribunales Ju-
diciales Federales en las controversias entre los particulares y la Administracin
en relacin con el artculo 104, fraccin 1 de la Constitucin, el Cdigo Federal
de Procedimientos Civiles y la Ley, Orgnica del Poder Judicial de la Federacin.
7. LA GARANTA DEL PROCESO DEBIDO "DVE PROCESS OF LAw" EN LA
,
LEGISLACIN NORTEAMERICANA
La garanta de previa audiencia fue tomada por los juristas norteameri-
canos de sus predecesores ingleses que la haban conquistado desde los tiem-
de Juan sin Tierra. La Constitucin del vecino pas, I Enmiendas V y
.IV, est.ablecen que nadie podr ser privado de la vida, libertad o la pro-
piedad sm el debido proceso legaI.33
d
30
Jos Mara VilIar y Romero, "Derecho procesal administrativo". Rev. de Der. Pri-
Va o. Madrid.
31 "L .
co' a teSIS de que el llamado contencioso administrativo no es ms que la forma
de un proceso singularizado, que recae sobre materia administrativa, est hoy
ti rt
cament
: consolidada aunque prcticamente no haya engendrado todas las consecuen-
derecho." Jaime Cuasp. Prlogo a la obra de Jess Gonzlez Prez, pg. 22.
P . La SItuacin contenciosa es un hecho anormal, que no debe mantenerse y que es
d:
eCIso
tender a hacer desaparecer; la paz social exige que ella no se perturbe indefini-
es preciso ponerle fin; esto es precisamente el objeto de la funcin jurisdiccio-
33 coger Bonnard, Le controle jurisdiconnet de la Administration, 1934, pg. 19.
1956 . Langrod, "Procedure administratif et droit administratif", Reo, Int, de S. Ads.
, pg, 11.
276 ANDRS SERRA ROJAS
El texto de la Constitucin de los Estados Unidos ejerci una notable
influencia en el desarrollo de nuestro derecho constitucional, particularmente
en lo que se refiere al texto original del artculo 14 de la Constitucin."
Incorporada a la legislacin constitucional mexicana en el artculo 14
constitucional fue repetida en nuestras diversas constituciones.
Vallarta patrocin la tesis de que el artculo 14 constitucional al referirse a la
garanta de la exacta observancia de la ley, slo rega para la materia penal y no
a la civil. Por su parte Rabasa rechaz la tesis afirmando: "Y he aqu cmo el due
procese of lata, sencillo, amplio y preciso de la Constitucin americana, se perdi
en los rletalles con que el proyecto mexicano quiso mejorarlo, vigorizarlo y defen-
derlo. Lo que los constituyentes quisieron establecer en 1856, pero por una defi-
ciencia de su tcnica parlamentaria no pudieron hacer, fue consagrar en Mxico, el
principio anglosajn del 'debido proceso legal'."
El principio constitucional del debido proceso, hoy se aplica al procedi-
miento administrativo, no sin antes haber sido aceptado en la doctrina jur-
dica general, que reconoce la necesidad de una misma oportunidad de defen-
sa al interesado. Este viejo principio constitucional arranca de las ms puras
tradiciones jurdicas del derecho natural y la tradicin jurdica inglesa."
8. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO GARANTA
CONSTITUCIONAl l)E SEGURIDAD JURDICA
A travs de un la....go proceso histrico el Estado ha venido acumulando
importantes y complejas facultades. El ejercicio de ellas puede originar limi-
taciones o restricciones a la actividad de los particulares.
El advenimiento del Estado de Derecho trajo como consecuencia la subo:-
di nacin del poder pblico a los mandatos imperativos de la ley. Para ]ellJ-
nek este proceso se realiza en virtud de la soberana del Estado o facultad
de autolimitarse y autodeterrninarse.w .
El procedimiento administrativo constituye una ineludible garanta legal
-constitucional y administratiua-, que tiene como finalidad, la de asegurar
34 La Constitucin de los E.VA. expresa en su artculo 1, seccin 9: "No se expe-
dir ninguna ley ex post tacto. Ningn estado expedir ley que altere la obligacin de
los contratos."
35 "Puede en realidad sostenerse que las controversias actuales sobre el procedimien-
to administrativo ya no giran acerca de la posibilidad jurdica del reconocimiento. ~ n
abstracto de dicho procedimiento, sino, ms concretamente se liga con los vicios tradICIO-
nales del sigilo y de la falta de adherencia, arriba puntualizada." Antonio Carrillo Flo-
res, ob. cit., 2\1 ed., pg. 96.
36 "Las leyes deben establecer procedimientos administrativos." EJ'. de la Suprema Cor-
. . oto
te (toca 5990/43, 2") "no debe tener necesariamente los caracteres del proced
lmle
1
judicial, es suficiente un procedimiento ante las autoridades administrativas, en el e u ~
se d al particular afectado, la oportunidad de hacer su defensa y se le otorgue un JlU-
nimo de garantas". Informe de la Sttpren",- Corte, 1944, pg. 63, PL.
DERECHO ADMINISTRATIVO
277
el inters general y el inters de los prrticulares. Por el primero se mantie-
ne la eficiencia y seguridad en los servicios pblicos; en cuanto al segundo,
el particular asegura los intereses que le reconoce la ley y evita la ilegalidad
y la arbitrariedad de los funcionarios, en este caso, segn Alibert, "la con-
trapartida de los poderes exorbitantes".37
En su verdadera naturaleza el procedimiento administrativo -que tiene
una finalidad precisa de anteponerse al acto administrativo-e, no debe afec-
tar situaciones jurdicas de los particulares o de los dems entes pblicos.
El acto administrativo puede tener en su contenido, algn perjuicio que
lesione al particular.
Las violaciones al procedimiento son violaciones a la ley que deben ser
corregidas en el campo administrativo y en el judicial. Cuando no se siguen
estas formas procesales se afectan los derechos privados y son violatorias de
garantas.
No consideramos justa la tesis de que el procedimiento administrativo
slo reviste inters cuando el acto de la administracin sea imperativo o
afecte situaciones jurdicas privadas. Tambin reviste importancia cuando el
legislador, sin el perjuicio concreto a un particular, crea procedimientos en-
caminados a la realizacin del inters general o conceptos afines como el de
utilidad pblica, orden pblico o necesidad general.t"
En el primer caso, cuando se afecta un inters particular, el procedimien-
to sirve para enjuiciar la formacin del acto administrativo y su control
Violar el procedimiento equivale a crear un acto administrativo
Imperfecto.
En el segundo caso, cuando el desarrollo de las garantas sociales sea ms
y eficaz, y abandone su forma rudimentaria actual, el procedimiento
ser impugnado con los medios de defensa social que debe-
ran crearse. Debe ser objeto de meditacin, la conveniencia de establecer ga-
rantas sociales para aquellos casos de actuacin del poder pblico, sin afec-
tar un derecho particular, pero s contraviniendo al propio inters general.
89
Dos preceptos bsicos rigen esta importante materia relacionada con las
"Tesis jurisprudencial nmero 468." Suprema Corte de Justicia, pg. 901.
garanta de previa audiencia no rige en materia de expropiacin. En materia de
no rige la garanta de previa audiencia consagrada en el artculo 14 de la
(:onstltuCln Federal, porque ese requisito no est comprendido entre los que seala el aro
tlculo 27 de la misma Carta Fundamental."
. "Tesis jurisprudencial nmero 471." Expropiaclon por causa de utilidad pblica, "LIe
a cabo sin los requisitos previstos por la ley, aun cuando se trate de utilidad pblica,
Importa violacin de garantas."
1 Procedimiento administratioo. "Si en l no se llenan las formalidades exigidas por
a ley que aplica, con ello se violan las garantas individuales del interesado y procede
la proteccin federal, para el efecto de que se subsanen las deficiencias de
procedImIento," Tesis jurisprudencial nm. 810. Sem. [ud. Fed.
38 N .
arcrso Bassols, La nueva ley agraria, 1927, lntr. y Cap, I.
E 39 Royo Villanova S., "El procedimiento administrativo como garanta jurdica", Reu.
'S\POI, lEPo Madrid, nm. 48, pg. 55 Y ss.
scola. Tratado General de Procedimiento administrativo, 1973.
278 ANDRS SERRA ROJAS
formalidades del procedimiento que ,garantizan el derecho de los particula-
res, o sean los artculos 14 y 16 de la Constitucin:
El artculo 14, prrafo segundo de la Constitucin ordena:
" ... Nadie puede ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades,
posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente
establecidos} en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y
conforme a leyes expedidas con anterioridad al hecho . . .JJ
Por lo que se refiere al artculo 16 de la Constitucin en su parte inicial
relativa, ordena:
"Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o pose-
siones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que fun-
de y motive la causa legal del procedimiento. . ."
Aunque el artculo 14 constitucional slo se refiri originalmente a la autoridad
judicial, la Jurisprudencia de la Suprema Corte ha extendido su aplicacin estable-
ciendo que de l se deducen las I dos ms importantes garantas de la seguridad
jurdica, aplicable en materia administrativa: la de previa audiencia y la de legalidad.
"Las garantas individuales del artculo 14 constitucional se otorgan para evitar
que se vulneren los derechos de los ciudadanos sujetos a cualquier procedimiento,
bien sea administrativo} civil o penal, por lo que es errnea la apreciacin de que
slo son otorgadas para los sujetos del ltimo." Sem. [ud; Fed, V p. T. 1, pg. 1552.
De todas maneras la garanta que otorga el precepto citado, se cumple
satisfactoriamente cuando se trata de actos administrativos, si la autoridad
que los dicta o ejecuta se ha ceido estrictamente a las formalidades esen
ciales del procedimiento sealado por la ley.
La funcin administrativa es la funcin propia de la Administracin que
tiene sus indiscutibles facultades para la ejecucin directa de sus resolucio-
nes, sin la intervencin de las autoridades judiciales, pues cada poder puede
moverse en la esfera que constitucionalmente le corresponde.
Consideramos que en el estado actual de este importante problema cons-
titucional, podemos partir de dos afirmaciones bsicas: 40
1. El Poder administrativo est obligado a cumplir con las garantas del
artculo 14 constitucional, prrafo segundo, cuando sus resoluciones afectan
un inters particular. En otros trminos, la Administracin est obligada a
respetar las garantas de audiencia y de legalidad.
u
40 Tomo 38, pg. 199, del Sem, [ud, de la Fed. "Las autoridades estn obligadas a
expresar en sus resoluciones, las razones y motivos que tengan para dictarlas en deter-
minado sentido, dndolas a conocer al interesado, a efecto de que est en aptitud de
hacer valer sus defensas contra las mismas, ya que de lo contrario se le infieren moles'
tas infundadas e inmotivadas y consecuentemente, se viola en su perjuicio, la garanta
constitucional sealada."
41 Fraga, ob, cit., ed. pg. 288, indica que adems comprende: "aquellos otros ca-
sos en los cuales as lo exige la independencia y supremaca que en la esfera de su colJ1'
petencia se reconoce al poder administrativo dentro del sistema de separacin de poderes
adaptados por la misma Constitucin".
Ignacio Burgoa, Las garantlas individuales, 4 ~ ed., pg. 439.
DERECHO ADMINISTRATIVO 279
Cuando una autoridad administrativa priva de sus derechos a un par-
ticular ste goza de la proteccin constitucional, en los trminos siguientes:
a) La autoridad administrativa debe subordinarse estrictamente a la ley
que ha de aplicarse, esto es, a la garanta de legalidad;
b) La autoridad administrativa debe cumplir con las formalidades esen-
ciales del procedimiento, en particular, con la garanta de audiencia, es de-
cir, "un juicio" en el que se cumplan las formalidades esenciales del proce-
dimiento.sa
c) La ley administrativa debe establecer el procedimiento administrativo
como una garanta de carcter constitucional, la falta de ese procedimiento
es violatoria de la Constitucin. Tomo 41, pg. 1035, 5 ~ p.43
La Suprema Corte ha establecido que una ley secundaria es contraria a
este precepto cuando no organiza el procedimiento que d audiencia al in-
teresado y va an ms lejos: aunque la ley no establezca las formalidades,
la autoridad administrativa est obligada a observarlas.
Sostiene la Corte que el artculo 14 Constitucional obliga a las autori-
dades administrativas a que se sujeten a la ley; pero el Poder Legislativo
tambin est obligado a que sus leyes establezcan un procedimiento ade-
cuado en que se oiga a las partes. (Sem. [ud, Fed. T. 1, pg. 4156.)
2. Existen casos de excepcin en que la propia, Constitucin en forma
expresa o general, seala los casos en que el .Poder Pblico puede ejecutar
<lIrectamente sus resoluciones sin intervencin de las autoridades judiciales
y sin sujetarse al citado artculo 14.
Citamos el caso del artculo 33 constitucional en materia de extranjeros
perniciosos. La garanta de audiencia previa no rige en esos casos.
Cuando es la misma Constitucin la que autoriza los trminos en que
deba actuar la autoridad administrativa, son esos mandatos los que deben
r e ~ u l a r el procedimiento que lleve a una resolucin administrativa que
prive de sus derechos a un particular.
42 Tesis jurisprudencial nm. 600.
, Junta de Conciliacin y Arbitraje. "Si al decidir sobre un conflicto de trabajo. no
cumplen con las formalidades esenciales del procedimiento, sealadas .en la ley relativa
y: ~ r tanto, no se oye en defensa al demandado, con 1'110 violan el artculo 16 cons-
tItucIonal."
Tesis Jurisprudencial nmero 294. Suprema Corte de Justicia, pg. 557.
Derecho de audiencia, cooperacin. "Como los causantes tienen el derecho de cono-
~ e ~ ,el. valor de las obras que realiza el Departamento del Distrito Federal, antes de su
inICIaCIn, tal derecho implica la obligacin de la autoridad de dar a conocer al inte-
resado l?s datos relativos y la falta de dicho requisito implica la violacin del artculo
141 constitucional."
43 A partir de 1857 toda privacin de derechos debera hacerse por los Tribunales.
Antes de 1942 la interpretacin de la Suprema Corte de Justicia se refiere a que el
artculo 14 constitucional slo garantiza la aplicacin del procedimiento que la ley esta-
bleca, pero no obligaba a la ley a crear el procedimiento administrativo. Con ella se
mantena la garanta de legalidad, mas no la de audiencia. Tomo 64, pg. Tomo 52,
pg. 2246.
Sem, Iud, Fed, 5 ~ p. T. 101, pg. 1292; T. 106, pg. 2107; T. 112, pg. 304.
280 ANDRS SERRA ROJAS
Por va de ejemplo pueden sealarse las resoluciones administrativas en
materia de expropiacin por causa de utilidad pblica, y el ejercicio de la
facultad coactiva. (lur. Pen., pg. 37, 1917-1965.)
Sin embargo, se han presentado casos, en que a pesar de los lineamien-
tos fijados por la Constitucin, la ley administrativa va ms all del texto
constitucional. Digamos el caso en que una ley de expropiacin local, ha
establecido la garanta de audiencia y a pesar de este criterio la autoridad
administrativa de la entidad no cumple con ella. El particular agraviado
ha considerado esta actitud como violatoria de las garantas individuales.
El comentario que puede hacerse es que la ley no debe alterar el texto cons-
titucional, que impulsado por razones de inters general, ha considerado
indispensable un determinado rgimen administrativo.w
9. LA GARANTA DE LEGALIDAD
El artculo 14, prrafo cuarto de la Constitucin, al aludir "a las leyes expedidas
con anterioridad al hecho", establece la garanta de legalidad, adems de los nume-
rosos preceptos de la misma que mantienen el principio de subordinacin a la ley.45
Adems ordena: "En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deber
ser conforme a la letra o a la interpretacin jurdica de la ley, y a falta de sta,
se fundar en los principios generales de derecho."
La Suprema Corte ha extendido la aplicacin de este precepto a las reso-
luciones administrativas consideradas materialmente jurisdiccionales, o sea
en las resoluciones del Tribunal Fiscal de la Federacin y el Tribunal de
Conciliacin y Arbitraje de los trabajadores al servicio del Estado.
Por lo que se refiere a las resoluciones administrativas, formal y material-
mente consideradas, el artculo 16, primera parte de la Constitucin, orde-
na, en su parte inicial relativa: "Nadie puede ser molestado en su persona,
familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento es-
crito de la autoridad, competente, que tunde y motive la causa legal del
44 "El artculo 27 limita los derechos garantizados por los artculos 14 y 16, por
consiguiente, no puede considerarse que se violan stos cuando se expropian inmuebles
por causa de utilidad pblica. a menos que al hacerlo se infrinja el artculo 27." sem.
Iud. de la Fed. Tomo JII, pg. 339.
"No hay violacin de garantas, porque la expropiacin se haga sin or al expropiado,
pues el artculo 27 no establece tal requisito." {Y,l.F. T. 25, pg. 1856.
"Tesis jurisprudencal nm. 475." Facultad econmica coactiva. "Su aplicacin para
el cobro de cantidades que no tienen el carcter de impuestos o adeudos al Fisco, importa
una violacin de garantas."
"Tesis jurisprudencia1 mimo 476." Facultad econmico-coactiva. "El uso de la facul-
tad econmico coactiva por las autoridades administrativas, no est en pugna con el
articulo 14 constitucional."
45 Ignacio Burgoa, El [uicio de Amparo, 1950, pg. 905.
"Ningn precepto de las constitucioues modernas tiene ms larga historia, ni ~ s
rancio abolengo qne el quc reconoce como derecho del hombre la seguridad de su VIda,
su libertad y su propiedad." Emilio Rabasa, El juicio constitucional. pg. 223.
DERECHO ADMINISTRATIVO 281
procedimiento . . . ", es decir, adems de la aplicacin concreta de la ley, las
razones o explicaciones de ella que han llevado a tomar legalmente una
decisin. En este principio general, referido al contenido del acto adminis-
trativo, descansa el sistema de proteccin y aseguramiento de las garantas
individuales. Todo acto de autoridad debe partir del respeto de esta garan-
ta fundamental, en la que se involucran diversos derechos: derecho a la
competencia, a la forma, al motivo, al objeto y a la finalidad.
10. LA GARANTA DE PREVIA AUDIENCIA
La primera fase de nuestro problema fue llegar a la conclusin de que
el artculo 14 de la Constitucin debe aplicarse en todos los casos en que se
afecte el inters de un particular, con las excepciones que la misma Cons-
titucin seala y a las cuales hemos hecho referencia. La Administracin
pblica no tiene necesidad de actuar a espaldas de las personas a quienes
afecte con su actuacin, por el contrario, debe en todos los casos darles la
oportunidad de esgrimir las defensas que la ley debe reconocerles.
. otra parte se ha reconocido el principio de que las autoridades ad-
cuando afectan derecho de los particulares, requieren de la
Intervencin de las autoridades judiciales, fuera de los casos en que la propia
Constitucin seala y delimita la accin administrativa.
La garanta de audiencia, de acuerdo con el articulo 14 constitucional, se
establece como un juicio en el que se cumplen las formalidades esenciales
del procedimiento.
Tesis jurisprudencial Nm. 810. Procedimiento administrativo. Si en l no se
llenan las fonnalidades exigidas por la ley que se aplica, con ello se violan las
garantas individuales del interesado y procede concederle la proteccin federal, para
el efecto de que se subsanen las deficiencias del procedimiento.
. Los particulares a quienes perjudican o afectan las resoluciones administrativas,
tienen el derecho de ser odos de una manera equitativa e imparcial. Las reglas
de la prueba deben ser respetadas por la Administracin pblica y las
deben ser motivadas en consideraciones de hecho y de derecho.
ad la significacin que tiene en nuestra legislacin el procedimiento
hmmlstratIvo rodeado de todas las garantas indispensables para asegurar los dere-
e os de los particulares.
La garanta de audiencia en materia administrativa consiste en dar al afectado
con una decisin administrativa la posibilidad de una debida defensa, a travs de
garantas: a) La de juicio; b) Seguido ante los tribunales previamente estable-
os; e) En que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento; y d)
a leyes expedidas con anterioridad al hecho.
'la La Idea de la Constitucin es que en todo proceclimiento que sigan las autoti-
e. que llegue a privar de todo derecho a un particular, se tenga antes de la
la posibilidad de ser odo y la posibilidad de presentar defensas adecua-
. (Sem. Iud. Fed. Tomo 71, pg. 156. V poca.)
Vamos a referirnos a la idea de "juicio" a que alude el artculo 14
constitucional. Aceptado el principio de aplicacin de este artculo a la ma-
282
ANDRS SERRA ROJAS
tera administrativa, es prudente determinar el concepto de "juicio" a que
alude el mismo. El acto administrativo que prive a un particular de un
derecho debe estar precedido de la garanta suficiente para la defensa del
derecho impugnado.
Juicio no es slo un procedimiento ante la autoridad judicial, lo es tamo
bin ante una autoridad administrativa, siempre que se cumplan las condi'
ciones legales. Vase a este respecto las siguientes ejecutorias de la Corte de
la V poca: T. XX, pg. 39; T. 77, pg. 211; YT. 98, pg. 167.
La necesidad de un juicio previo se satisface cuando se trata de actos ad-
ministrativos, si la autoridad que los dicta o ejecuta se ha ceido estrictamen-
te a las normas del procedimiento sealado en la ley que deben dar al afec-
tado o demandado la posibilidad de la defensa Nada ms cercano a la arbi-
trariedad que los procedimientos sin garantas. .
El juicio implica en nuestra materia, un procedimiento seguido ante las
autoridades administrativas que puede culminar en una decisin que prive a
un particular de un derecho.
11. LAS FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO
Nos resta determinar cules son las formalidades esenciales del procedi-
miento a que alude el artculo 14 constitucional.
Las formalidades procesales esenciales han sido reconocidas ampliamente
por el Derecho procesal civil.
Ejecutorias diversas de la Suprema Corte han secundado este criterio
bien puede llamarse tradicional, dedicado a proteger intereses privados. Esta
inspirado en la legislacin procesal y es fruto de la extensin de un precepto
constitucional de molde civil a la materia administrativa.
Ante todo el concepto de juicio que no debe considerarse referido slo a
los procedimientos judiciales, sino a todos los juicios organizados sobre
base, en que se aseguran y definan las formalidades esenciales del pro
cedl'
miento.
Los autores de derecho administrativo mexicano han considerado que la
opinin emitida por el maestro Narciso Bassols en su comentario a la Nueva
Ley Agraria de 1927 explica lo que debe entenderse por formalidades esen
ciales del procedimiento.
"Ese procedimiento, juicio dentro del sentido de la garanta del artculo 14, rr
unir en su desarrollo las formas esenciales del procedimiento si las leyes que ?
organicen renen estos requisitos fundamentales: 1'? Que el afectado tenga conOCI-
miento de la iniciacin del procedimiento, del contenido de la cuestin que
debatirse y de las consecuencias que se producirn en caso de prosperar la ;.
demuestre, y quien sostenga la contraria pueda tambin comprobar su verao a :
intentada y que se le d oportunidad de presentar sus defensas; 2'? Que se
nice un sistema de comprobacin en forma tal que quien sostenga una cosa ra
3'? Que cuando se agote la tramitacin, se d oportunidad a los interesados pana
presentar alegaciones, y 4'? Por ltimo, que el procedimiento concluya con u
DERECHO ADMINISTRATIVO 283
resolucin que decida sobre las cuestiones debatidas y que, al mismo tiempo, fije
la forma de cumplirse."
e) Otro de los conceptos aludidos en el artculo 14 constitucional es el
de los tribunales previamente establecidos.
Al referirse este precepto a los tribunales previamente establecidos, de-
bemos hacer referencia al artculo 13 constitucional que se refiere a los tribu-
nales especiales, que son los que se contraen a un solo asunto.w
Los tribunales estn formados por todas las instituciones judiciales y ad-
ministrativas que tienen a su cargo el ejercicio de la funcin jurisdiccional.
Vase sobre el particular el Sem. [ud. de la Fed. V p. T. 50, pg. 1552; T. 67,
pg. 18 YCarrillo Flores. Ob. cit., pg. 102.
d) En cuanto a "las leyes expedidas con anterioridad al hecho", debemos
decir, que es un principio general "que la ley slo queda abrogada o dero-
gada por otra posterior que as lo declare expresamente o que contenga
disposiciones total o parcialmente incompatibles con la ley anterior".
. guarda relacin con el principio "de que a ninguna ley ni
dISPOsIcin gubernativa se dar efecto retroactivo en perjuicio de persona al-
guna". Artculo 14 constitucional y artculo 5 del Cdigo Civil.
.. La prctica del poder legislativo de poner en los artculos transitorios:
se deroga la legislacin anterior en lo que se oponga a la presente", aunque
una medida de proteccin jurdica, su determinacin es difcil por la rela-
CIn que mantienen unas leyes respecto de otras.
.El derecho administrativo moderno debe seguir otros cauces por lo que se
refiere a formalidades. Desde luego debe omitirse la rigidez y solemnidad del
civil, procurando asegurar el inters general y el propio inte-
rs'pfIvado, en otras formas procesales administrativas que permitan la apli-
caCIn moderna y tcnica de las leyes administrativas.f"
12. EJECUTORIAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA EN MATERIA
DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
':La garanta que establece el artculo 14 constitucional debe interpretarse en el
sentido de que a cualquier acto de la autoridad que implique afectacin a los de-
debe anteceder un procedimiento, pero sin que sea preciso que
sa aUlondad judicial sea indefectiblemente la que debe intervenir para resolver."
em. u de la Fed. Tomo 35, pg. 1956.
---
46 E. Serrano Cuirado "El trmite de audiencia en el procedimiento administrati-
vo" R '
. evo Ad. Pb. 1, Est. PoI. Madrid, nm. 4, enero-abril 1951, pg. 129.
bl Illconstitucionalidad de la Ley de Marcas y Avisos comerciales, en' cuanto no esta-
ec: el requisito de audiencia.
J :' Para la Suprema Corte el concepto de Juicio tiene la siguiente connotacin: Tesis
nm. 595, pg. 1073: "La Suprema Corte ha establecido en diversas
ejeCutorias. que por juicio para los efectos del amparo debe entenderse el procedimiento
que se inicia en cualquier hasta queda .Ia .
. deflUltIva. Se trata en este caso de, una interpretacin de los JUICIOS [urisdic-
requirindose una interpretacin del artculo 14, cuando se refiere a juicios
mmlStrat iuos,
284 ANDRS SERRA ROJAS
Procedimiento administrativo, violacin del.-Si con motivo del cobro de impues-
tos en el Distrito, que se hace a un causante, ste ofrece diversos elementos de prue
ba y la .autoridad respectiva, para justificar sus actos, no hace alusin a dichos
elementos, ni expresa los motivos por los cuales no los toma en consideracin, sin
duda alguna que con tal omisin quebranta los preceptos relativos de la ley de
organizacin' del Servicio en Materia Fiscal, lo cual constituye una violacin del
procedimiento que por estar comprendida en los artculos 103 y 104 de la Cons-
titucin Federal, aplicables, por analoga amerita la concesin del amparo, para el
efecto de que, aprecindose por quien corresponda, el valor de tales elementos pro-
batorios, que fueron ofrecidos oportunamente, por el interesado, se dicte la reso-
lucin definitiva que proceda. Tomo 41, pg. 1035.
Autoridades administrativas, constitucionalidad de los actos de las.-La garanta
que otorga el artculo 14 de la Constitucin sobre la necesidad de un juicio pre-
vio, para que pueda privarse a los ciudadanos de sus propiedades y derechos, se
cumple satisfactoriamente cuando se trata de actos administrativos, si la autoridad
que la dicta o ejecuta, se ha ceido estrictamente a las normas del procedimiento
sealado por la ley, ya que la connotacin de "ser odo y vencido", no puede
referirse sino a la existencia en la ley, de un procedimiento especial en el que se
d audiencia al interesado y oportunidad para rendir sus pruebas.
Id. Id. Si las infracciones de una cooperativa son de tal naturaleza que traigan
la incapacidad o inhabilidad de los agremiados para desarrollar las actividades a
que se dedican, es indudable que tales irregularidades no pueden corregirse ca?
multas ni con la buena voluntad de la sociedad, y por tanto, la nica sancin
cable, es la cancelacin de la autorizacin para el funcionamiento de la cooperativa
que incurra en tales irregularidades. Tomo 42, pg. 2246.
Audiencia, garanta de, en materia administrativa. Si algn valor tiene la ga-
ranta del artculo 14 constitucional, debe ser no solamente obligando a las auto-
ridades administrativas a que se sujeten a la ley, sino obligando al Poder
lativo para que en sus leyes establezca un procedimiento adecuado en que se OIga
a las partes. Claro que esto no quiere decir que el procedimiento que establezca
la ley, tratndose de procedimientos de autoridad administrativa, sea exactamente
igual al procedimiento judicial, pero s debe estimarse que en un procedimiento
administrativo puede caber la posibilidad de que se oiga al interesado y que se le
d oportunidad de defenderse. Tomo 102, pg. 494.
Garantas de audiencia y legalidad, en materia administrativa. Si ni del con-
tenido del acuerdo reclamado, ni de ninguna otra constancia, se desprende que
se hubiera seguido en contra de la quejosa algn procedimiento en el cual
oda para que presentara su defensa, ni tampoco se invoca ninguna
legal que sirviera de fundamento para dictar dicho acuerdo, es patente la violaCin
de las garantas consagradas en los artculos 14 y 16 constitucionales, puesto
se priva a la quejosa de sus propiedades, posesiones y derechos, sin haberse seguido
en su contra procedimiento alguno en que fuera oda, ni tampoco existe rn
anda
CAPTULO III
LOS DEBERES Y OBLIGACIONES DE LA FUNCIN PBLICA
1. Los deberes y obligaciones de la funcin pblica.-2. Deber de pres-
tar la protesta legal.-3. El principio legal de la funcin pblica: la obli-
gacin de ejercer las funciones.-4. Deber de diligencia.-5. Deber de
obediencia.-6. Deber de discrecin y servicio profesional.-7. Deber de se-
guridad.-8. El deber de la lealtad o fidelidad a la Nacin Mexicana.
9. Deber de residencia.
1. Los DEBERES y OBLIGACIONES DE LA FUNCIN PBLICA
El Estado es una institucin creada para realizar los fines de una socie-
dad. Los servidores pblicos colaboran en esta tarea, por lo que la relacin
jurdica entre el Estado y sus servidores, origina obligaciones legales que
aseguran el servicio pblico y crean derechos a favor de los empleados, como
una justa compensacin de sus actividades'!
Los deberes que la funcin pblica impone al trabajador al servicio del
Estado, se derivan de los propsitos que las leyes fijan para realizar el bien
pblico. Segn sea la naturaleza de los servicios, los deberes sern generales
o especiales a una determinada rama administrativa. Los primeros se refie-
ren a los principales deberes comunes a todos los servidores pblicos, y los
segundos aluden a los deberes especficos propios de un sector de la adminis-
tracin, como son los del ejrcito, fuerza area, armada, la polica, la guardia
nacional, el servicio exterior, el magisterio y otros. Artculo 123, Apdo. B,
Frac. XIII de la Constitucin.s
"Los deberes de los funcionarios y de los empleados comprenden los relativos
a la actividad personal, que en principio son de ndole profesional (como en el
derecho privado son los del mandato y de la locacin de servicios), y a otras
1 Carlos Carda Oviedo. Der. Ad. 8\t ed.
2 Jean-Marie Auby, Robert Ducos-Ader: Droit administrati]. 2<1 ed. Dalloz, Pars, p-
138 y SS., clasifican las obligaciones de los funcionarios en dos grupos: a) Las obliga-
CiOnes en el ejercicio de las funciones: obligacin de ejercer las funciones, de ejercicio
excl.usivo de las funciones, de obediencia, de respetar la legalidad, de imparcialidad y neu-
de probidad y desinters de secreto y discrecin; y b) Obligaciones del funcio-
n.ano en su vida privada: obligacin de residencia, de desinters, de dignidad y obliga-
CIOnes del funcionario Tetirado.
25
!l85
386 ANDRS SERRA ROJAS
obligaciones que nacen de la vinculacin jurdica que se establece entre el Estado
y el que ejerce la funcin o el empleo, obligaciones que no existen en el derecho
privado, al menos legalmente, como la lealtad al orden constitucional, la residen-
cia, la asiduidad, prohibiciones e incompatibilidades." (Rafael Bielsa, ob, cit., T. 111,
sexta ed., pg. 238.) 3
La ley de los trabajadores del Estado contiene una enurneracion de los
principales deberes del servidor pblico, atendiendo a un principio bsico de
la Administracin como es la continuidad de su actividad, que por regla ge-
neral, no debe ser suspendida o alterada, y la independencia e imparcialidad
de ella para mantener el orden jurdico, con una aplicacin justa de las
leyes y reglamentos.s
"Son obligaciones de los trabajadores al servicio del Estado: 1. Desempear
sus labores con la intensidad, cuidado y esmero apropiados, sujetndose a la di-
reccin de sus jefes y 'a las leyes y reglamentos respectivos; n. Observar buenas
costumbres dentro del servicio; 111. Cumplir con las obligaciones que les impon-
gan las condiciones generales de trabajo; IV. Guardar reserva de los asuntos que
lleguen a su conocimiento con motivo de su trabajo; V. Evitar la ejecucin de
actos que pongan en peligro su seguridad y la de sus compaeros; VI. Asistir pun-
tualmente a sus labores; VII. No hacer propaganda de ninguna clase dentro de
los edificios o lugares de trabajo, y VIII. Asistir a' los institutos de capacitacin
para mejorar su preparacin y eficiencia." Artculo 14 de la Ley reglamentaria.
2. DEBER DE PRESTAR LA PROTESTA LEGAL
El artculo 128 de la Constitucin dispone: "Todo funcionario pblico, sin ex-
cepcin alguna, antes de tomar posesin de su encargo, prestar la protesta de
guardar la Constitucin y las leyes que de ella emanen." La protesta es una pro-
mesa legal y poltica que liga al servidor pblico con el Estado, con efectos jurdi.
cos que se relacionan con la funcin pblica.
El artculo 130, prrafo IV de la Constitucin ordena: "La simple promesa de
decir verdad y de cumplir las obligaciones que se contraen, sujeta al que la hace,
en caso de que faltare a ella, a las penas que con tal motivo establece la ley."
Por su parte, la Ley de Responsabilidades de los funcionarios y empleados de la
Federacin y del Distrito Federal, en el artculo 18, fraccin Il, ordena que son
delitos oficiales: "Ejercer funciones de un empleo, cargo o comisin para el q ~ e
hayan sido electos o nombrados, sin haber tomado posesin legtima de l, o SIn
llenar los requisitos legales para ese efecto."
El juramento se emple en Mxico desde la poca colonial y consiste en
la invocacin a Dios como testigo de la verdad de una aseveracin. En el de-
recho cannico se encuentra debidamente reglamentada esta institucin. El
3 Vase el artculo 135 de la "Ley Federal del Trabajo".
D. O. F. del 1<;> de abril de 1971, establece las obligaciones del trabajador.
4, En este sentido el artculo 16 del Estatuto de los empleados pblicos de Francia.
Bielsa, ab. cit., T. 111. pg. 218.
DERECHO ADMINISTRATIVO 387
artculo 121 de la Constitucin de 1857 -artculo 124 del proyecto de Cons-
titucin de 1857- orden: "Todo funcionario pblico, sin excepcin alguna,
antes de tomar posesin de su encargo, prestar juramento de guardar esta
Constitucin y las leyes que de ella emanen." 6
El 25 de septiembre de 1873, el artculo 4 de dichas adiciones y refor-
mas estableci que: "La simple promesa de decir verdad y de cumplir las
obligaciones que se contraen, sustituir al juramento religioso en sus efectos
y penas." La ley de '1 de octubre del mismo ao precis la frmula bajo la
cual protestarn los funcionarios y empleados la observancia de la Constitu-
cin con sus adiciones y reformas.
La protesta legal, que obliga al trabajador pblico al deber de lealtad a
la nacin, es una forma para tomar posesin del cargo y comprometer pbli-
camente a los funcionarios y empleados pblicos, y para derivar de ella las
responsabilidades en que incurran. El texto constitucional reduce la protesta
a los funcionarios pblicos, estimndola no obligatoria para los empleados."
Las leyes consideran casos de excepcin en, que es posible encomendar
ciertas tareas a otra persona, distinta del empleado responsable de ella, en los
casos de licencias, vacaciones, comisin de delitos, comisiones oficiales, comi-
siones sindicales. La accin administrativa no se interrumpe por la ausencia
de un empleado.
Se llama protesta solemne aquella que rinden los altos funcionarios al
tomar posesin de sus cargos. La misma ley se encarga de sealar la forma
de la protesta.
Tal es el caso del Presidente de la Repblica, el cual, de acuerdo con el
artculo 87 de la Constitucin, al tomar posesin de su cargo ante el Congreso
de la Unin, o ante la Comisin Permanente en los recesos de aqul, pres-
tar la siguiente protesta: "Protesto guardar y hacer guardar la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, y
desempear leal y patriticamente el cargo de Presidente de la Repblica
que el pueblo me ha conferido, mirando en todo por el bien y prosperidad
de la Unin, y si as no lo hiciere que la nacin me lo demande."
Refirindonos a otros altos funcionarios del Estado, los ministros de la Suprema
~ o r t e de Justicia al entrar a ejercer su encargo, cada ministro protestar ante el
Senado y en sus recesos ante la Comisin Permanente, en la siguiente forma, indi-
cada por el artculo 97 de la Constitucin: Presidente: "Protestis desempear
leal y patriticamente el cargo de ministro de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin que se os ha conferido y guardar y hacer guardar la Constitucin Poltica
. II El articulo 124 del proyecto de Constitucin de 1856 igual al artculo 121 de la
misma Carta fue aprobado por 55 votos y 25 en contra.
7 Adems la ley del 4 de octubre de 1873 estableci la frmula de la protesta. Fue
Una forma para comprometer pblicamente al funcionario y empleado pblico a cumplir
Con la Constitucin.
El Cdigo Penal del Distrito Federal. Arts. 247 y 248, regula la materia de falsedad
en declaraciones judiciales y en informes dados a una autoridad.
Ley del l4 de diciembre de 1874, artculo 21.
388
ANDRS SERRA ROJAS
de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, mirando en todo
por el bien y la prosperidad de la Unin?" Ministro: "s protesto". Presidente: "Si
no lo hiciereis as, la nacin os lo demande."
3. EL PRINCIPIO LEGAL DE LA 'UNCIN PBLICA: LA OBLIGACIN DE EJERCER
LAS FUNCIONES
El Estado ha sido creado para servir a la sociedad, por ello sus rganos
tienen por contenido jurdico la realizacin de los fines esenciales de la or-
ganizacin.
El funcionario o empleado pblico es la persona fsica que realiza los
propsitos contenidos en los rganos administrativos. Por ello el principal
deber del trabajador pblico es el deber de obediencia o deber de prestar sus
servicios, en cumplimiento de las funciones del cargo para que ha sido
designado. La jerarqua administrativa se asegura por el estricto cumplimien-
to de este deber.
Este deber general implica el cumplimiento de diversas obligaciones, a
las que alude el artculo 44, citado de la ley, que obligan a la prestacin
personal de su actividad. El cargo no es delegable y slo la ley puede esta-
blecer los casos en que proceda operar esta delegacin.
Una persona es designada para un cargo pblico en atencin a su com-
petencia, capacidad, moralidad y actividad, es decir, rene las condiciones
legales necesarias. Lo contrario es ocasionar un perjuicio tanto a la Adminis-
tracin, como a los particulares. Por lo tanto, si un trabajador encarga inde-
bidamente su labor a una persona ajena al servicio, tal hecho constituye falta
de probidad y honradez y viola los deberes de la funcin pblica."
Nos referiremos a la asiduidad del servicio:
1. Responsabilidad. "El empleado debe desempear sus labores con la
intensidad, cuidado y esmero apropiados, sujetndose a la direccin de sus
jefes y a las leyes y reglamentos respectivos." Art. 44, Frac. 1. "Es causa de
cese por desobedecer reiteradamente y sin justificacin las rdenes que reciba
de sus superiores." Art. 46, Frac. V, inciso g).
2. Continuidad. El empleado est obligado a desempear sus labores du-
rante el tiempo que fijen los horarios, reglamentos interiores de trabajo o
disposiciones administrativas que as lo establezcan. "Es causa de cese, cuando
faltare el empleado por ms de tres das consecutivos a sus labores sin causa
justificada." Artculo 46, fraccin V, inciso b).
"El empleado debe asistir puntualmente a sus labores y cumplir las
obligaciones que le imponga el reglamento interior del trabajo." Artculo 43,
fracciones 1, III YVI de la ley. Constituye un delito el abandono de empleo.
"Durante las horas de jornada legal, los trabajadores tendrn obligacin
de desarrollar las actividades cvicas y deportivas que fueren compatibles con
8 Sem, Iud, Fed, ~ p, T. 29, pg. 64.
La prestacin de servicios debe ser exclusivamente personal.
sus aptitudes, edad y condicin de salud, cuando as lo disponga el titular de
la dependencia respectiva." Art. 31 de la ley.
3. Exclusividad. El empleado debe desempear personalmente la funcin
pblica. Por el cumplimiento de los deberes que ella impone, el empleado no
puede desempear otras actividades oficiales o privadas que aquellas que le
son expresamente autorizadas o fuera de sus horas de servicio.
Los instructivos de la Direccin General de Egresos de la Secretara de
Hacienda tienden a fijar las tablas de incompatibilidad en el desempeo
de otras actividades.
n. Las obligaciones morales. Las obligaciones que regulan el comporta-
miento de los servidores pblicos se refieren principalmente a la obediencia
jerrquica, la discrecin y la lealtad. A cada una de ellas haremos referencia
en particular. En otros casos constituyen delitos como el peculado, el cohecho,
el abuso de poder, el trfico de la influencia y otros.
DERECHO ADMINISTRATIVO 389
4. DEBER DE DILIGENCIA
Este deber como obligacin fundamental del empleado, implica prestar
sus servicios personalmente, en el horario fijado, con asistencia regular y con
las dems condiciones que el servicio lo requiera. La ley obliga al empleado
a desempear sus labores con la intensidad necesaria. El artculo 46 de la ley,
seala varios casos con el deber de diligencia, siendo causa de cese:
Cuando faltare por ms de tres das sin causa justificada a sus labores
(inciso by.
Por comprometer con su imprudencia, descuido o negligencia la seguridad
del taller, oficina o dependencia donde preste sus servicios o de las personas
que ah se encuentren (inciso e).
Por no obedecer reiteradamente y sin justificacin las rdenes que reciba
de sus superiores (inciso g). .
Por no poner el cuidado y esmero apropiados, sujetndose a la direccin
de sus jefes y a las leyes y reglamentos respectivos. Artculo 44, Frac. 1, de la
ley: por falta comprobada de cumplimiento de las condiciones generales de
trabajo de la dependencia respectiva. (Art. 46, Frac. V, inciso i.)
. l!na consecuencia de estas obligaciones es la que tiene el empleado de
aSistIr puntualmente a sus labores. (Art. 44, Frac. VI).9
Estas obligaciones, que suponen una dedicacin activa a la funcin, son
consecuencia de los deberes que se imponen en el propio nombramiento, ya
que el nombramiento de un empleado implica una seleccin o la satisfaccin
~ l e ?eterminados requisitos propios de los funcionarios y empleados. Son estas
aptItudes las que fundan el correcto ejercicio de la funcin pblica.
El funcionario debe consagrarse ~ l servicio de una manera exclusiva,
respetar el derecho de los particulares gobernados por el principio de igual.
---
9 Vase el artculo 135 fraccin 1 de la Ley Federal del Trabajo.
390
SERRA ROJAS
dad de ellos frente al servicio. El empleado debe ser independiente frente
a los intereses particulares, tanto materiales como polticos y religiosos.t?
El empleado tiene derecho a regular su vida privada y comportarse corno
lo estime conveniente, siempre que sus actos no trasciendan en perjuicio del
servicio pblico que le est encomendado.
El deber de diligencia llamado tambin de asiduidad implica las siguien-
tes consecuencias:
a) Responsabilidad en las tareas que se le encomiendan al funcionario o
empleado; a este respecto, todo funcionario, cualquiera que sea su rango, es
responsable de la ejecucin de las tareas que le son confiadas.
b) Continuidad, es decir, el funcionario o empleado pblico debe su
tiempo al Estado, durante los horarios oficiales.
c) La exclusividad plantea dos situaciones jurdicas importantes creado-
ras de problemas complejos: 1. El deber de desinters; y 2. La acumulacin
de empleos.
Deber de desinters, imparcialidad y neutralidad. Los funcionarios no
deben tener inters material de cualquier clase que sea, en los actos, adju-
dicaciones o administracin pblica en general, donde tenga o tuviere la
responsabilidad y vigilancia de los mismos. La funcin pblica exige un
completo desinters de carcter patritico o humanitario; que sirva de es-
tmulo a una eficiente labor. Pero este desinters no debe derivar de ddivas,
influencias, recomendaciones y dems actos indebidos que las leyes sancio-
nan. Trato igual a los usuarios.
Acumulacin de cargos. Un problema que se liga a los anteriores debe-
res y que estudia la Administracin pblica con inters, es la acumulacin
de empleos por una misma persona, o sea el sistema de incompatibilidad del
cargo que desempea, con otros cargos pblicos o privados.P
La funcin pblica excluye otra actividad que no sea la que especfica-
mente le corresponde. Se requiere una ley administrativa que delimite fun-
ciones y horarios, y que comprenda no slo las actividades directas del poder
pblico, sino aun las empresas descentralizadas.P
La acumulacin de empleos deriva de los malos emolumentos y de una
defectuosa organizacin administrativa que trae como consecuencia que el
funcionario o empleado se abrume en actividades que no puede atender.
Todo lo cual debe ser mejorado por el Estado para evitar las deficiencias
del servicio y las deserciones.
El sistema de nuestra Constitucin es muy estricto para fijar las incom-
patibilidades en las categoras superiores de funcionarios. En unos casos la
misma funcin exige esa incompatibilidad, ya que el funcionario no estara
10 Rafael Bidsa. La funcin {iblica. B. A., 1960, pgs. 27-55.
11 Los instructivos del Presupuesto de egresos tienden a reglamentar la acumulacin
de empleos.
12 Auby y Ducos-Ader, ab. cii., pg. 148: "El artculo 8 del Estatuto de la funcin
pblica, impone la al funcionario, de declarar a la administracin la situacin
de su cnyuge cuando sta ejerza a ttulo profesional una actividad lucrativa."
DERECHO ADMINISTRATIVO 391
rodeado de la necesaria independencia y no podra dedicarse a sus activida-
des con eficacia y responsabilidad. Por va de ejemplo sealamos los siguien-
tes casos:
La ciudadana mexicana se pierde: Por prestar voluntariamente servicios
oficiales a un gobierno extranjero sin permiso del Congreso Federal o de su
Comisin Permanente. Artculo 37, fraccin B, inciso II de la Constitucin.
El Supremo Poder de la Federacin se divide, para su ejercicio, en Legislativo,
Ejecutivo y Judicial. No podrn reunirse dos o ms de estos poderes en una sola
persona o corporacin ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso
de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unin conforme a lo dispuesto en
el artculo 29. En ningn otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo prrafo del
artculo 131, se otorgarn facultades extraordinarias para legislar. Artculo 49 cons-
titucional.
Los diputados y senadores propietarios, durante el perodo de su encargo, no
podrn desempear ninguna otra comisin o empleo, artculo 62 constitucional.
Vase adems el artculo 59 constitucional.
Para ser diputado se requieren los requisitos del artculo 55 constitucional.
Los ministros de la Suprema Corte de Justicia, los magistrados de Circuito, los
jueces de Distrito y los respectivos secretarios. Art. 101 de la Constitucin.
Los presidentes municipales, regidores y sndicos de los ayuntamientos, electos
popularmente no podrn ser reelectos. Artculos 115 de la Constitucin.
"Ningn individuo podr desempear a la vez dos cargos federales de eleccin
popular, ni uno de la Federacin y otro de un Estado que sean tambin de elec-
cin; pero el nombrado puede elegir entre ambos el que quiera desempear."
Artculo 125 de la Constitucin.
5. DEBER DE OBEDIENCIA
"Es un deber del empleado someterse a la direccin de sus jefes y obe-
decer las rdenes superiores jerrquicas, y cumplir con las obligaciones que
le imponga el reglamento interior de trabajo." Artculo 14, fracciones 1 y
In de la ley.
Se ha afirmado que la obediencia jerrquica es la piedra angular de todas
las sociedades fuertemente constituidas. Sin la obediencia se rompe la unidad
de accin del poder pblico.
Por otra parte, es causa de cese "por desobedecer reiteradamente y sin
las rdenes que reciba de sus superiores". Art. 46, Frac. V, in-
CISO g) de la ley.
Uno de los deberes esenciales de la funcin pblica es la obediencia a los
superiores. Este poder de dar rdenes es lo que se llama poder jerrquico, que
comprende tambin el poder de anular o reformar los actos del inferior, aun
por simple oportunidad; es a la vez el poder de reformar o mandar. No debe
con el poder de reprimir las faltas, o poder disciplinario. (Wa-
line.)
La jerarqua, dice el propio autor, se explica por varias razones: 1. El su-
392 ANDRS SERRA ROJAS
perior jerrquico tiene un papel de coordinacin de tareas; 2. Vigila la uni-
ficacin de las prcticas administrativas; 3. l tiene una competencia tcnica
ms grande o una ms larga experiencia, por lo menos cuando se trata de
un funcionario de carrera.P
Tienen el deber de obediencia todos los funcionarios y empleados que se
encuentren en una relacin de jerarqua. Este mismo deber se impone en
modalidades diversas en los organismos descentralizados, sujetos a las deter-
minaciones de la ley respectiva. La obediencia es debida nicamente a los
superiores que forman parte de un mismo servcio.t-
En principio el inferior debe obedecer las rdenes del superior jerr-
quico. Si aqul enjuiciara constantemente los actos de ste, la Administra-
cin pblica sufrira un desquiciamiento por la falta de unidad en la deter-
minacin y en la accin.
Por excepcin pueden darse rdenes notoriamente ilegales, que entraan
la comisin de un delito. Para estos casos hay que considerar todas las cir-
cunstancias del hecho y de los actores. La doctrina reconoce que si estas
rdenes son manifiestamente ilegales o pueden comprometer gravemente el
inters pblico, el funcionario no est obligado a obedecer.
El agente de polica que allana un domicilio por rdenes de su coman-
dante o superior inmediato; el superior que obliga al inferior a un trmite
en contra de la ley, la detencin o retencin arbitraria de una persona, y
otros casos ms. nos hacen pensar en la justeza de nuestro cdigo penal que
establece como excluyente de responsabilidad: artculo 15. fraccin 7 ~ y l ~ de:
"Obedecer a un superior legtimo en el orden jerrquico. aun cuando su
mandato constituya un delito si esta circunstancia no es notoria ni se prueba
que el acusado la conoca."
G. DEBER DE DISCRECIN Y DE SECRETO PROFESIONAL
El deber de fidelidad, llamado tambin secreto profesional de los fun-
cionarios y empleados pblicos, implica guardar reserva en los asuntos de
que tengan conocimiento con motivo 'de sus labores administrativas. Estos
asuntos requieren la reserva, principalmente en determinados ramos de la
Administracin, en que se puede poner en peligro al propio Estado, 'o al
inters pblico, como en los casos de secreto diplomtico, militar, fiscal, o
mdico. A esto se refiere la ley cuando impone a los empleados la obligacin
13 Waline, ob, cit., pg. 258, ob, cit., 8;1 cd. 1959, Sirey.
14 La teora alemana de la reiteracin se funda en el derecho que tiene un empleado
inferior, cuando recibe una orden contraria a la ley. de comunicrselo al superior. Si el
funcionario jerrquicamente superior le reitera la orden, debe cumplirla quedando libre
de responsabilidad por su ejecucin. Para Laband el empleado slo es competente para
examinar la legalidad formal de la orden. si el superior es competente. y el inferior com-
petente para ejecutarla y si rene la orden sus requisitos materiales.
DERECHO ADMINISTRATIVO 393
de "guardar reserva en los asuntos que lleguen a su conocimiento con mo-
tivo de su trabajo". Artculo 44, fraccin IV.I
Las pensiones por cama de muerte del trabajador, ongman diversas clases de
pensiones, tales como las pensiones de viudez, de orfandad y pensiones a los ascen-
dientes.
La muerte del trabajador por causas ajenas al servicio, cualquiera que sea su
edad y siempre que hubiera contribuido al Instituto por ms de 15 aos, as como...
la de un pensionado por vejez o invalidez, darn origen a las pensiones de viudez
y de orfandad o pensiones a los ascendientes, en su caso, segn 10 previene esta ley.
El derecho al pago de esta pensin se iniciar a partir del da siguiente de la
muerte de la persona que haya originado la pensin. Artculo 88 de la Ley del
ISSSTE.
E) Pensiones por riesgos profesionales.
Todas las pensiones a que hemos hecho referencia se origman fuera del ser-
vicio. Pero la ley considera el seguro de accidentes de trabajo y enfermedades pro-
fesionales.
El trabajador sufre los riesgos y enfermedades profesionales durante el ejer-
cicio de su cargo. Para todos estos casos el Estado asume la atencin de esos ries-
gos con cargo a su propio patrimonio. De acuerdo con el artculo 29 de la Ley del
ISSSTE, el Instituto se subrogar en la medida y trminos de esta ley en las obli-
gaciones de las entidades y organismos pblicos responsables.
Tambin en etos casos se otorgan pensiones, como en el caso del artculo 32,
24 Aumentos de pensiones. Sem. [ud, Fed, ~ p, T. 2, pg. 55, 4 ~ S. Naturaleza
jurfrlica de las pensiones. La misma ejecutoria.
25 Indemnizacin en casos de muerte por riesgo profesional. Sem, [ud, Fed. 4 ~ S. ~
p. T. 26, pg. 138.
DERECHO ADMINISTRATIVO
'113
fraccin 111 de la ley: Al ser declarada una incapacidad parcial permanente se
conceder al incapacitado una pensin de acuerdo con la misma ley. Lo mismo
se otorgar una pensin en la incapacidad total permancllte, fracciones IV y V.
Cuando el trabajador fallezca a consecuencia de un riesgo profesional, los de-
rechohabientes sealados en el artculo 119 y en el orden que establece, gozarn
de una pensin ntegra, equivalente al 100 por ciento del sueldo o sueldos que hu-
biese percibido el trabajador en el momento de ocurrir el fallecimiento, disminu-
yendo dicha pensin en un lO por ciento el segundo ao y as sucesivamente en los
subsecuentes, hasta llegar a la mitad de la pensin, Artculo 33. de la ley del ISSSTE.
Irrevocabilidad de las pensiones
La doctrina administrativa mantiene el principio de la irrevocabilidad de
las pensiones. El acto de revocacin implica el desconocimiento de un dere-
cho, que slo a los tribunales judiciales corresponde determinar.
La ley de seguridad de los servidores del Estado faculta a la Junta direc-
tiva del Instituto para revocar las jubilaciones o pensiones. Artculos 110,
fraccin VI; y 1H de la Ley del ISSSTE.
Esta revocacin o insubsistencia de las pensiones debe apoyarse en la ley,
pues de otra manera sera francamente retroactiva, al afectar indudables
derechos adquiridos de los trabajadores pblicos.
La anterior ley de pensiones civiles de retiro estableca:
Artculo 70. "Cuando se descubriere que son falsos los hechos o documentos
que hayan servido de base para conceder una pensin se proceder por la Junta
Directiva a la respectiva revisin y se exigirn en su caso las responsabilidades
consiguientes."
Por otra parte, otorgada una pensLOll ingresa al pa trimonio el derecho a
percibirla y no puede ser retirada sino por autoridad competente y de
aC,uerdo con la ley que fund su otorgamiento. (Sem. [ud, de la Fed. T. 25,
pags. 511 y 14'17; T. 42; pgs. 1962 y 3525.)
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CAPTULO V
DERECHO DE ASOCIACIN, SINDICALIZAClN y
DERECHO DE HUELGA
1. El derecho de asociacin sindical de los trabajadores al servrcio del
Estado.-2. Organizacin y funcionamiento de los sindicatos de traba-
jadores al servicio del Estado.-3. Derecho de asociacin y coalicin de
funcionarios pblicos.-4. El derecho de huelga de los servidores del
Estado.-5. Procedimiento en materia de huelgas.-6. El derecho de sin-
dicalizacin y el derecho de huelga en los organismos descentralizados
y empresas de participacin estatal.-7. Causas de terminacin del nomo
bramiento.-8. La salida del servicio.-9. La colaboracin forzada u obl-
gatoria a los particulares.
1. EL DERECHO DE ASOCIACIN SINDICAL DE LOS TRABAJADORES
AL SERVICIO DEL EsTADO
El derecho de asociacin y el sindicalismo, conquistados en penosos des-
arrollos, han sido dos viejos ideales de la clase trabajadora, que comparten
los trabajadores al servicio del Estado.
Un tema discutido en el derecho administrativo es el que se refiere al
derecho de asociacin y en particular al derecho de asociacin sindical. El
criterio tradicional se manifest en el sentido de que el Estado es una insti-
de instituciones, ajena a propsitos de lucro, que regula su actividad
en asegurar el inters pblico, por lo que no se poda aceptar la
ex.Istencia de entidades que interfirieran la accin pblica y se viera obligado
a abandonar la tarea suprema de equilibrar y armonizar los intereses de una
comunidad. Se pens en todo caso, que la colectividad sera la que resintiera
los perjuicios de una contradiccin entre la Administracin p-
blIca y sus trabajadores, al compartir innecesariamente el arte de gobierno
del Estado.!
Los autores clsicos como Berthelemy, afirmaron alarmados ante el nuevo
orden de cosas: "El sindicalismo funcionarista, es un fermento de indisciplina
y Una fuente de discusin."
.! La ley Chapellier de 14 de junio de 1791 prohibi toda clase de asociaciones pro-
feSIOnales.
415
416 ANDRs SERRA ROJAS
En un primer momento de esta polmica se hizo una distincin entre el
derecho de asociacin y el derecho a sindical izarse.? El derecho de asociacin
de los trabajadores del Estado apareci como una consecuencia lgica del
principio establecido en el artculo 9 de la Constitucin: "No se podr coar-
tar el derecho de asociarse o reunirse pacficamente con cualquier objeto
lcito; pero solamente los ciudadanos de la Repblica podrn hacerlo, para
tomar parte en los asuntos poI ticos del pas. Ninguna reunin armada tiene
derecho de liberar" "
La Constitucin de 1917 consagr el principio de asociacin sindical en
el artculo 123, fraccin XVI, apartado A, que ordena: "Tanto los obreros
como los empresarios tendrn derecho para coaligarse en defensa de sus
respectivos intereses, formando sindicatos, asociaciones profesionales", etc.
Resuelta por la Suprema Corte la aplicacin del artculo 123 constitucio-
nal a las relaciones entre el Estado y sus servidores, la ley reglament este
derecho de asociacin sindcal.s
Len Duguit expres a propsito del sindicalismo pblico, que "el sindi-
calismo de los funcionarios es una manifestacin del gran movimiento sindi-
calista, pero tiene su dominio propio, porque los funcionarios que estn
encargados de asegurar el funcionamiento de los servicios pblicos, consti-
tuyen una clase enteramente diferente de los trabajadores de la industria
privada, sera falsear completamente el movimiento el pretender asociarlo
al movimiento obrero propiamente dicho. El querer federal izar sus asocia-
ciones con las de los sindicatos obreros, es desconocer completamente sus
intereses."
El derecho de asociacin sindical de los trabajadores pblicos es un dere-
cho indiscutible, por lo que estimamos justa la posicin de nuestra Consti-
tucin y de la legislacin regulando tan importante actividad relacionada
con la Administracin pblica.
"Los hombres amantes de la libertad siempre han luchado porque se
respete el principio de la libertad sindical, que se traduce en dos cuestiones:
dejar al trabajador en posibilidad de formar parte de un sindicato o no, y
respetar el derecho que tiene para separarse de un sindicato cuando as le
convenga, a lo que se agrega el derecho del trabajador de elegir entre varios
sindicatos, el que prefiera." (Euquerio Guerrero, Manual de derecho del
trabajo, II, pg. 27, 1962.)
Con esto se reconoci una antigua tradicin mexicana que va desck 1;1
primera ordenanza de herreros de 1524, hasta las modernas asociaciones sin-
dicales.!
;! Pedro Harmignie. El Estado y sus agentes. Sindicalismo revolucionado. La EsJlaill
moderna. Madrid.
3 Esta/uta de [o sindicatos en la URSS. Mosc, 1951.
4 Ejemplo de estas modernas organizaciones sindicales es la Hisradrut en el EstadO dc
Israel. Esta confederacin general de trabajadores seala nuevos rumbos a la accin sin'
dical con sus actividades obreras, cooperativistas y de accin estatal, que m u ~ " ' t r a la
DERECHO ADMINISTRATIVO ,117
La fase final de este proceso en Mxico encontr la mejor consagracion
en la ltima e importante reforma al artculo 123 que fue adicionado con
una seccin B dedicada a los trabajadores del Estado, que en su fraccin X
ordena:
"Los trabajadores tendrn el derecho de asociarse para la defensa de sus
intereses comunes. "
Por lo que se refiere a las instituciones descentralizadas, tanto el artculo
123 como la ley federal del trabajo les otorgan ampliamente este derecho de
asociacin sindical.
En instituciones descentralizadas que han alcanzado su plena autonoma
como la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, sus trabajadores gozan
del derecho de asociacin. "Las relaciones entre la Universidad y su personal
de investigacin, docente y administrativo se regirn por estatutos especiales
que dictar el Consejo Universitario. En ningn caso los derechos de su per-
sonal sern inferiores a los que concede la Ley Federal del Trabajo." Ar-
tculo 17 de su ley orgnica."
Este proceso de lucha social universal culmin en el orden internacional. cuan-
do la Asamblea General de la Organizacin de las Naciones Unidas proclam la
"Declaracin de los Derechos del Hombre". Estableciendo en su artculo 20:
"1. Toda persona tiene derecho a la libertad de reunin y de asociacin."
"2. Nadie podr ser obligado a pertenecer a una asociacin."
Contrariando este principio. el artculo 69 de la ley de los servidores pblicos
de mantener el principio de libertad de asociacin sindical agrega: " ... pero una
vez que soliciten y obtengan su ingreso. no podrn dejar de formar parte de l, en
ningn caso, salvo que fueren expulsados".s
2. ORGANIZACIN y FUNCIONAMIENTO DE LOS SINDICATOS
DE TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO
Concepto
Los sindicatos son las asociaciones de trabajadores que laboran en una misma
dependencia. constituidas para el estudio. mejoramiento y defensa de sus intereses
comunes.
Sindicato nico
En cada dependencia slo habr un sindicato. En caso de que concurran varios
~ u p o s de trabajadores que pretendan ese derecho, el Tribunal Federal de Conci-
lIaCIn y Arbitraje otorgar el reconocimiento al mayoritario.
-- capacidad de organizacin de la clase trabajadora y su significacin en el mundo del
futuro.
11 Derechos de asociacin de los trabajadores de la Universidad Nacional Autnoma
de Mxico. Sem, Jud. Fed. 6'" p. 4" S. T. 4, pg. 114.
e Artculos 67 a 68 de la Ley de los trabajadores al servicio del Estado.
27
418
Derecho de asociacin
ANDRS SERRA ROJAS
Todos los trabajadores tienen derecho a formar parte del sindicato correspon-
diente. pero una vez que soliciten y obtengan su ingreso, no podrn dejar de formar
parte de l, salvo que fueren expulsados.
Los trabajadores de confianza no podrn formar parte de los sindicatos. Cuando
los trabajadores sindicalizados desempeen un puesto de confianza, quedarn en
suspenso todas sus obligaciones y derechos sindicales.
Organizacin sindical
Para que se constituya un sindicato, se requiere que lo formen veinte trabaja-
dores o ms. y que no exista dentro de la dependencia otra agrupacin sindical
que cuente con mayor nmero de miembros.
Registro del sindicato
Los sindicatos sern registrados por el Tribunal Federal de Conciliacin y Ar-
bitraje, a cuyo efecto remitirn a ste, por duplicado, los siguientes documentos:
l. El acta de la asamblea constitutiva o copia de ella, autorizada por la direc-
tiva de la agrupacin.
II. Los estatutos del sindicato;
III. El acta de la sesin en que se haya designado la directiva o copia autori-
zada de aqulla, y
IV. Una lista de los miembros de que se componga el sindicato, con expresin
de nombres de cada uno, estado civil, edad, empleo que desempea, sueldo que
perciba y relacin pormenorizada de sus antecedentes como trabajador.
El Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje. al recibir la solicitud de re-
gistro, comprobar por los medios que estime ms prcticos y eficaces, que no existe
otra asociacin sindical dentro de la dependencia de que se trate y que la peticio-
naria cuenta con la mayora de los trabajadores de esa unidad para proceder, en
su caso, al registro.
Cancelacin del registro
El registro de un sindicato se cancelar por disolucin del mismo cuando se re-
gistre diversa agrupacin sindical que fuere mayoritaria. La solicitud de cancela-
cin podr hacerse por persona interesada y el Tribunal, en los casos de conflicto
entre dos organizaciones que pretendan ser mayoritarias, ordenar desde luego el
recuento correspondiente y resolver de plano.
Expulsion del sindicato
Los trabajadores que por su conducta o falta de solidaridad fueren expulsados
de un sindicato, perdern por ese solo hecho todos los derechos sindicales que esta
ley concede. La expulsin slo podr votarse por la mayora de los miembros del
sindicato respectivo o con la aprobacin de las dos terceras partes de los delegadoS
a sus congresos o convenciones nacionales y previa defensa del acusado. La expul-
sin deber ser comprendida en la orden del da.
DERECHO ADMINISTRATIVO 419
No reeleccin y clusula de exclusin
Queda prohibido todo acto de reeleccin dentro de los sindicatos. El Estado no
podr aceptar, en ningn caso, la clusula de exclusin.
Obligaciones y prohibiciones de los sindicatos
Son obligaciones de los sindicatos:
l. Proporcionar los informes que en cumplimiento de esta ley, solicite el Tri-
bunal Federal de Conciliacin y Arbitraje;
II. Comunicar al Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje, dentro de los
diez das siguientes a cada eleccin, los cambios que ocurrieran en su directiva o
en su comit ejecutivo, las altas y bajas de sus miembros y las modificaciones que
sufran los Estatutos;
lIl. Facilitar la labor del Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje, en
los conflictos que se ventilen ante el mismo, ya sea del Sindicato o de sus miem-
bros, proporcionndole la cooperacin que le solicite, y
IV. Patrocinar y representar a sus miembros ante las autoridades y ante el
Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje cuando les fuere solicitado.
Disolucin de los sindicatos
Los sindicatos se disolvern:
I. Por el voto de las dos terceras partes de los miembros que los integren, y
II. Porque dejen de reunir los requisitos sealados por el Artculo 71.
Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado
Los sindicatos podrn adherirse a la Federacin de Sindicatos de Trabajadores
al Servicio del Estado, nica Central reconocida por el Estado.
La Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado se regir
por sus estatutos y, en lo conducente, por las disposiciones relativas a los sindi-
catos que seala esta ley.
En ningn caso podr decretarse la expulsin de un sindicato del seno de la
Federacin.
Remuneraciones sindicales
Las remuneraciones que se paguen a los directivos y empleados de los sindi-
catos y, en general, los gastos que origine el funcionamiento de stos, sern a cargo
de su presupuesto, cubierto en todo caso por los miembros del sindicato de que
se trate.
Comisiones sindicales
Son obligaciones de los titulares:
Conceder licencias sin goce de sueldo a sus trabajadores, para el desempeo
de las comisiones sindicales que se les confieran o cuando sean promovidos tem-
poralmente al ejercicio de otras comisiones en dependencia diferente a la de su
plaza o como funcionario de eleccin popular. Artculo 43, fraccin VII de la ley.
ANDRS SERRA ROJAS
3. DERECHO DE ASOCIACIN Y COALICIN DE FUNCIONARIOS PBLICOS
Se ha pretendido indebidamente equiparar el derecho de asociacin con
la coalicin de funcionarios.
El derecho de asociacin de los funcionarios constituye el ejercicio leg-
timo de un derecho consagrado en la Constitucin, en las leyes y reconocido
como un principio universal de derecho."
El artculo 216 del Cdigo Penal para el Distrito Federal establece: "Co-
meten el delito de coalicin: los funcionarios que se coaliguen. .. para hacer
dimisin de sus puestos con el fin de impedir o suspender la administracin
pblica en cualquiera de sus ramas ... "
La penalidad establecida en el artculo 215 del mismo Cdigo es de seis
meses a dos aos de prisin y multa de veinticinco pesos a mil pesos.
"Si la huelga, expresa Tardieu, es un hecho que puede verificarse legalmente en
el curso de la ejecucin de un contrato de trabajo regulado por el derecho de
trabajo, es, por el contrario, un acto ilcito cuando resulta de un acuerdo de los
funcionarios para hacer cesar el servicio. El funcionario, por la aceptacin del
cargo, vive sometido a todos los deberes que se derivan de las propias necesidades
del servicio, y ha renunciado a todas las actividades cuyo ejercicio fuese incom-
patible por el funcionamiento normal y continuo de los rganos necesarios a la
vida nacional. Los funcionarios de todas clases, al declararse en huelga. no come-
ten solamente una falta individual."
El delito de coalicin de funcionarios, el derecho de asociacin de fun-
cionarios y la coalicin que reglamenta la Ley Federal del Trabajo deben
distinguirse.
La coalicin a la que aludimos como delito, se refiere a una actitud de-
lictuosa de los funcionarios no relacionada con sus actividades laborales.
La ley reconoce la libertad de coalicin de trabajadores y patrones. Art.
354. Coalicin es el acuerdo temporal de un grupo de trabajadores o de
patrones para la defensa de sus intereses comunes. Artculo 355 de la Ley
Federal del Trabajo.
Pizarro Surez insiste en la importancia que tiene no confundir el dere-
cho de coalicin con el derecho de asociacin, pues inclusive, la titularidad
del derecho de huelga corresponde a la coalicin y no a los sindicatos por el
hecho de serlo.
4. EL DERECHO DE HUELGA DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO
La funcin pblica no slo implica deberes, tambin otorga derechos a
los trabajadores. Entre ellos el ms importante y discutido es el derecho de
huelga.s
7 Nicols Pizarra Surez. La huelga en el Derecho mexicano.
S El captulo III del Ttulo Hl de la ley de los servidores del Estado reglamenta la
DERECHO ADMINISTRATIVO 421
El funcionario que acepta el cargo, dice Tardieu, contrae por esto la obligacin
de asegurar sin interrupcin la continuidad, que es esencia de la vida nacional;
es un deber capital que deriva de las exigencias del servicio pblico.
"La huelga ha sido siempre un instrumento ele defensa anticapitalista destinado
a hacer fracasar al empresario patronal y responder a las posibilidades unilatera-
les de loh-cut que tenan los jefes de empresa." Catherine. Le fonctionnaire [rancais.
Ed. Michell, pg. 741.
La aceptacin del derecho de huelga de los servidores del Estado es la conse-
cuencia de un largo proceso ele luchas sociales. que ha considerado que no deben
negarse a los funcionarios y empleados pblicos los mismos derechos que han con-
quistado los dems trabajadores. Sin embargo, no ha sido posible por la naturaleza
especial y delicada de la funcin pblica, equiparar totalmente la situacin obrero-
patronal a la de la Administracin pblica.
Como se ha analizado antes, el Estado no es un Estado-patrn, sino un Estado-
servidor de los intereses generales. Sus actos estn desprovistos del espritu de lucro
y las actividades comerciales e industriales que realizan, se hacen motivadas por muy
serias razones econmicas. La huelga en los servicios de drenaje, de agua, de ce-
menterios, de hospitales, acarrea muy graves consecuencias que deben serenamente
considerarse.
Nadie ha objetado con ms firmeza el derecho de huelga de los trabajadores del
que Castn Jeze, en su obra: Principios generales del Derecho Administra-
tIVO: "Si el Estado es un todo armnico, nico e indivisible, un ente armnico que
tiene como fin esencial el servicio pblico, no se concibe que pueda haber una dis-
crepancia de intereses entre sus partes constitutivas y la huelga no es otra cosa ms
que una discrepancia de intereses en su manifestacin dinmica. La tesis del ser-
vicio pblico impone a los agentes la prohibicin de todos aquellos actos que pue-
dan paralizar o entorpecer el funcionamiento regular y continuo del servicio p-
blico. La huelga de los agentes pblicos propiamente dichos constituye siempre,
sean las que fueren las circunstancias, una falta grave. Huelga y servicio pblico
son ideas antitticas. La huelga es el hecho que subordina el funcionamiento del
servicio pblico, es decir, la satisfaccin de un inters general a los intereses par-
ticulares de los agentes. Por respetables que sean esos intereses particulares, no pue-
den prevalecer sobre el inters general que representa el servicio pblico. El rgi-
men del servicio pblico se basa en la supremaca del inters general."
El propio artculo 123, apartado A, en su fraccin XVIII de la Constitucin,
ordena: "Las huelgas sern lcitas cuando tengan por objeto conseguir el equilibrio
entre los diversos factores de la produccin, armonizando los derechos del trabajo
COn los del capital. En los servicios pblicos ser obligatorio para los trabajadores
dar aviso, con diez das de anticipacin a la Junta de Conciliacin y Arbitraje de
la fecha sealada para la suspensin del trabajo. Las huelgas sern consideradas
COmo ilcitas nicamente cuando la mayora de los huelguistas ejerciere actos vio-
lentos contra las personas o las propiedades, o en caso de guerra, cuando aqullos
pertenezcan a los establecimientos y servicios que dependen del gobierno." 9
de las huelgas, artculos 92 a 98 y el captulo siguiente, artculos 99 a 109. el pro-
cedImiento en materia de huelgas y la intervencin del Tribunal de Arbitraje.
9 La Junta Federal de Conciliacin y Arbitraje ha invariablemente interpretado que
el .eq.uilibrio a que hacen referencia la Constitucin y la ley de la materia. es el que debe
eXistir entre una empresa determinada y sus obreros y no entre stos y las condiciones
generales de la vida en el pas. en un momento dado. "Alfonso Guzmn Neyra. El Uni-
422 ANDRS SERRA ROJAS
El artculo 123, apartado B, fraccin X de la Constitucin establece: " ... Po-
drn, asimismo, hacer uso del derecho de huelga previo el cumplimiento de los
requisitos que determine la ley, respecto de una o varias dependencias de los pode-
res pblicos, cuando se violen de manera general y sistemtica los derechos que
este artculo les consagra."
La lectura de este precepto constitucional nos obliga, a reflexionar si la huelga
general en todos los servicios pblicos es constitucional. El precepto claramente ex-
presa, que la huelga se reduce a "una o varias dependencias de los poderes pbli-
cos", mas no a todas.
La huelga, dice Mario de la Cueva, es el ejercicio de la facultad legal de las ma-
yoras obreras para suspender las labores en las empresas, previa observancia de las
formalidades legales, para obtener el equilibrio de los derechos o intereses colectivos
de los trabajadores y patronos.w
En Suiza, la ley federal sobre el estatuto de los funcionarios prohbe la
huelga; en Blgica, los agentes no pueden suspender sus funciones sin auto-
rizacin; en los Estados Unidos la ley Taft-Hartley declara ilegal una parti-
cipacin en la huelga; en Inglaterra, la huelga en los servicios de agua,
gas y electricidad es ilcita y los empleados del servicio civil estn sujetos
al poder disciplinario. (Catherne.)
En la Unin Sovitica no se permite el derecho de huelga "desde el mo-
mento en que el Estado tiene conciencia de no representar a una clase social,
sino a toda la nacin, todas las categoras humanas que la componen, no pue-
de, sin contradecirse, que sus agentes entren en huelga contra ella misma, es
decir, contra la nacin".
La ley de los trabajadores al servicio del Estado, reglamenta la materia
de huelga en sus artculos 92 a 109, en estos trminos generales.
Definicin legal de huelga
Huelga es la suspensin temporal del trabajo como resultado de una coalicin
de trabajadores decretada en la forma y trminos que esta ley establece.U
Declaracin de huelga
Declaracin de huelga es la manifestacin de la voluntad de la mayora de los
trabajadores de una dependencia de suspender las labores de acuerdo con los re-
quisitos que establece la ley, si el titular de la misma no accede a sus demandas.
12
Artculos 99 a 109 de la ley de los servidores del Estado.
versal" del 6 de octubre de 1948. Entonces Presidente de la Junta Federal de Conciliacin
y Arbitraje.
10 Mario de la Cueva. Derecho mexicano del trabajo. T. 11, pg. 810. Ed. porra,
S. A., 1949.
11 La Ley Federal del Trabajo define la coalicin como el acuerdo temporal de un
grupo de trabajadores o de patrones para la defensa de sus intereses. Artculo 355.
Huelga es la suspensin temporal del trabajo, llevada a cabo por una coalicin de
trabajadores. Artculo 440. Ley Fed. Tr,
12 Alfonso Trueba Olivares. Las huelgas que afectan a los servicios pblicos. Ed.
Jus. Mxico, 1960.
DERECHO ADMINISTRATIVO
423
Huelga secretarial, o parcial
Los trabajadores podrn hacer uso del derecho de huelga respecto de una de-
pendencia cuando se violen de manera general y sistemtica los derechos que COIl-
sagra el apartado B tIel articulo 123 constitucional.
Huelga iniersecretarial
La huelga podr comprender tambin varias dependencias de los poderes p-
blicos en los trminos antes sealados. Desde luego este texto en relacin con el
mandato constitucional proscribe las huelgas generales. Es decir, las huelgas que
comprendan a toda la Administracin pblica.
Suspensin de los efectos del nombramiento
La huelga slo suspende los efectos de los nombramientos de los trabajadores
por el tiempo que dure, pero sin terminar o extinguir los efectos del propio nom-
bramiento. Por otra parte, la huelga deber limitarse al mero acto de suspensin
del trabajo.
Actos de violencia
La ley sanciona los actos de violencia con la prdida de la calidad de trabaja-
dor y su consignacin en caso de que los actos sean delictuosos.
Huelga en el extranjero
Se prohibe huelgas en el extranjero, mas todo derecho debe hacerse valer por
medio de los organismos nacionales.
5. PROCEDIMIENTO EN MATERIA DE HUELGAS
Declaracin de huelga 13
Para declarar una huelga se requiere:
I. Que se ajuste a los trminos del artculo 94 de esta ley, y
11. Que sea declarada por las dos terceras partes de los trabajadores de la de-
pendencia afectada.
Pliego de peticiones ante el tercer rbitro del tribunal
Antes de suspender las labores, los trabajadores debern presentar al presidente
del. Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje su pliego de peticiones con la
C?pa del acta de la asamblea en que se haya acordado declarar la huelga. El pre-
SIdente, una vez recibido el escrito y sus anexos, correr traslado con la copia de
13 Jean Rivero, ob, cit., pg. 384, Cap. 11.
424 ANDRS SERRA ROJAS
ellos al funcionario o funcionarios de quienes dependa la concesin de las peticio-
nes, para que resuelvan en el trmino de diez das, a partir de la notificacin.
Declaracin de legalidad e ilegalidad de la huelga
El Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje decidir. dentro de un trmino
de setenta y dos horas, computado desde la hora en que se reciba la copia del es-
crito acordando la huelga, si sta es legal o ilegal, segn que se hayan satisfecho
o no los requisitos a que se refieren los artculos anteriores. Si la huelga es legal,
proceder desde luego a la conciliacin de las partes, siendo obligatoria la presen-
cia de stas en las audiencias de avenimiento.
La huelga es legal
Si la declaracin de huelga se considera legal por el Tribunal Federal de Conci-
liacin y Arbitraje, y si transcurrido el plazo de diez das a que se refiere el aro
tculo 95, no se hubiere llegado a un entendimiento entre las partes, los trabajado-
res podrn suspender las labores.
Suspensin de labores
Si la suspensin de labores se lleva a cabo antes de los diez das del emplaza-
miento el tribunal declarar que no existe el estado de huelga; fijar a los traba-
jadores un plazo de veinticuatro horas para que reanuden sus labores apercibln-
dolos de que si no lo hacen quedarn cesados sin responsabilidad para el Estado,
salvo en casos de fuerza mayor o de error no imputable a los trabajadores, r decla-
rar que el Estado o funcionarios afectados no han incurrido en responsabilidad.
La huelga es ilegal
Si el tribunal resuelve que la declaracin de huelga es ilegal, prevendr a los
trabajadores que, en caso de suspender las labores, el acto ser considerado como
causa justificada de cese y dictar las medidas que juzgue necesarias para evitar la
suspensin.
La huelga inexistente
Si el tribunal resuelve que la huelga es ilegal, quedarn cesados por este solo
hecho, sin responsabilidad para los titulares, los trabajadores que hu'hieren suspen-
dido sus labores.
Huelga ilegal y dclictuosa
La huelga ser declarada ilegal y delictuosa cuando la mayora de los huelguis-
tas ejecuten actos violentos contra las personas o las propiedades, o cuando se de-
creten en los casos del artculo 29 constitucional.
Conclusin de la huelga
La huelga terminar:
l. Por avenencia entre las partes en conflicto;
DERECHO ADMINISTRATIVO
425
11. Por resolucin de la asamblea de trabajadores tomada por acuerdo la ma-
yora de los miembros;
lII. Por declaracin de ilegalidad o inexistencia, y
IV. Por laudo de la persona o tribunal que, a solicitud de las partes y con la
conformidad de stas, se avoque al conocimiento del asunto.
Al resolverse que una declaracin de huelga es legal, el tribunal a peticin de
las autoridades correspondientes y tomando en cuenta las pruebas presentadas, fijar
el nmero de trabajadores que los huelguistas estarn obligados a mantener en el
desempeo de sus labores, a fin de que continen realizndose aquellos servicios
cuya suspensin perjudique la estabilidad de las instituciones, la conservacin de
las instalaciones o signifique un peligro para la salud pblica.
En la doctrina francesa la huelga se define como una cesacin colectiva del
trabajo, cuyo objetivo puede ser un mejoramiento de las condiciones de trabajo,
sea el sostenimiento de una accin poltica o social.
La licitud de la huelga de los agentes pblicos ha sido reconocida por la juris-
prudencia administrativa y judicial. La multiplicacin de las huelgas oblig a la
expedicin de la ley del 31 de julio de 1963. L'lS huelgas de enrolamiento o esca-
lonamiento se prohben. El derecho de huelga [niede ser limitado por la ley. Di-
versas leyes fijan los casos en que se prohbe la huelga. Auby y Ducos-Ader, Ob, cit.,
pg. 170.
6. EL DERECHO DE SINDICALIZACIN y EL DERECHO DE HUELGA EN LOS ORGANIS-
MOS DESCENTRALIZADOS Y EMPRESAS DE PARTICIPACIN ESTATAL
El sistema de la ley de los servidores del Estado establece por una parte,
el grupo de trabajadores de las dependencias de los poderes de la Unin y
adems enumera las instituciones que quedan comprendidas en la misma
ley; y concluye, as como de los otros organismos descentralizados similares
a los anteriores que tengan a su cargo funcin de servicios pblicos. Tam-
bin el artculo 89 de la ley seala otros grupos que quedan excluidos de
la ley como los miembros del Ejrcito y Armada Nacionales, los miembros
del Servicio Exterior Mexicano y otros. Aunque el texto final de los dos pre-
ceptos es bastante confuso, se entiende que los trabajadores de Petrleos,
Ferrocarriles, Seguro Social y otros organismos descentralizados no similares
a los indicados, no quedan comprendidos en la ley y se rigen por sus leyes
respectivas.
El artculo 123, seccin A, fraccin XXXI establece de la competencia de
las autoridades federales en asuntos relativos a la industria textil, elctrica,
cinematogrfica, hulera y azucarera, minera, hidrocarburos, ferrocarriles y
empresas que sean administradas en forma directa o descentralizada por el
gobierno federal; empresas que acten en virtud de un contrato o concesin
y las industrias que le sean conexas; a que ejecuten tra-
baJOS en zonas federales yaguas territoriales; a conflictos que afecten a dos
o ms entidades federativas; a contratos colectivos que hayan sido declara-
dos obligatorios en ms de una entidad federativa y, por ltimo, las obli-
gaciones que en materia educativa correspondan a los patronos en la forma
y trminos que fije la ley respectiva.
426
ANDRS SERRA ROJAS
Las instituciones administrativas se rigen por sus leyes particulares y en
ellas como en Petrleos, Ferrocarriles, se indica que adems de su ley, se
aplica la Ley Federal del Trabajo y los contratos colectivos de trabajo.
En el caso de la ley del Seguro Social se establece en el artculo 245 de
su ley, que las relaciones entre el Instituto y sus empleados se regirn por
lo dispuesto en la Ley Federal del Trabajo.
En cuanto a las empresas de participacin estatal stas se rigen por la
Ley Federal del Trabajo de acuerdo con el citado artculo 123, seccin A,
fraccin XXXI de la Constitucin y artculo 1Q de la ley.
7. CAUSAS DE TERMINACIN DEL NOMBRAMIENTO
Al hablar del poder disciplinario de la Administracin, aludimos a la sus-
pensin en el empleo, ahora nos ocuparemos del cese. Ya indicamos que en
el rgimen de nuestra Constitucin, el artculo 123, apartado B, fraccin Ir
de la Constitucin ordena: 14
"Los trabajadores slo podrn ser suspendidos o cesados por causa justifi-
cada, en los trminos que fije la ley.
"En caso de separacin injustificada tendr derecho a optar por la reins-
talacin de su trabajo o por la indemnizacin correspondiente, previo el
procedimiento legal. En los casos de supresin de plazas, los trabajadores afec-
tados tendrn derecho a que se les otorgue otra equivalente a la suprimida
o a la indemnizacin de ley."
La palabra "cese" viene del verbo cesar que significa suspender o aca-
barse una cosa. Segn el Diccionario de la Academia: "el cese es la nota que
se pone en la nmina o ttulo de los que gozan sueldo del Estado, o docu-
mento que se expide para que desde aquel da cese el pago de la a s i g n a c i n ~
que tena algn Indivduo't.t"
Indudablemente que en el sentido relacionado con la funcin pblica, el
cese de un empleado puede tener un sentido ms amplio, porque no slo
comprende la separacin del empleado por las causas que se consideren jus-
tas, sino. adems, por las consecuencias y efectos sobre los actos adminis-
trativos que tuvo el empleado a su cargo.
La cesacin de la funcin pblica en unos casos es voluntaria, como en
H Despido injustificado de los empleados pblicos.
Sem, [ud, Eed, 1ft p. 4" S. T. 5, pg. 96.
Requisitos para el cese de los empleados pblicos.
Sem, [ud, Fetl: 6" p, 4:' S. T. 5, pg. 96.
Tesis jurisprudencial nmero 433. Suprema Corte. Amparo improcedente contra el
cese de los empleados pblicos.
15 Antonio Royo-Villanova. Ob, cit., 24 ed, Pg. 195, hace esta clasificacin del tr-
mino de la relacin jurdica: A. Por voluntad del funcionario: a) Dimisin o renuncia;
b) Jubilacin voluntaria; B. Por actos de la Administracin; a) Destitucin disciplina'
ria; b) Jubilacin por imposibilidad fsica;. C. Por ministerio de ley; a) Jubilacin forzosa;
por edad; b) Transcurso del tiempo sealado (Concejales, diputados provinciales, etc.),
DERECHO ADMINISTRATIVO
427
la renuncia, el abandono de cargo y la jubilacin. En otros casos es un acto
de la administracin, subordinado a los principios de la ley, como la supre-
sin del cargo, la destitucin, la inhabilitacin. Debemos distinguir cuatro
causas de cesacin en la funcin pblica: la renuncia, la licencia, el retiro
y la destitucin.
Artculo 46 de la ley de servidores del Estado: "Ningn trabajador podr ser
cesado sino por justa causa. En consecuencia, el nombramiento o designacin de
los trabajadores slo dejar de surtir efectos sin responsabilidad para los titulares
de las dependencias por las siguientes causas:
1. Por renuncia, por abandono de empleo o por abandono o repetida falta in-
justificada a labores tcnicas relativas al funcionamiento de maquinaria o equipo,
o a la atencin de personas, que ponga en peligro esos bienes o que cause la sus-
pensin o la deficiencia de un servicio, o que ponga en peligro la salud o la vida
de las personas, en los trminos que sealen los reglamentos de trabajo aplicables
a la dependencia respectiva." (Reforma del D. O. F. del 20 de enero de 1967, al
An. 46, fraccin 1 de la ley);
Il. Por conclusin del trmino o de la obra determinantes de la designacin;
lI1. Por muerte del trabajador;
IV. Por incapacidad permanente del trabajador, fsica o mental, que le impida
el desempeo de sus labores;
V. Por resolucin del Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje en los casos
siguientes:
a) Cuando el trabajador incurriere en faltas de probidad U honradez o en
actos de violencia, amagos, injurias, o malos tratamientos contra sus jefes o com-
paeros o contra los familiares de unos u otros, ya sea dentro o fuera de las horas
de servicio.
. b) Cuando faltare por ms de tres das consecutivos a sus labores sin causa
Justificada.
e) Por destruir intencionalmente edificios, obras, maquinaria, instrumentos, ma-
terias primas y dems objetos relacionados con el trabajo.
d) Por cometer actos inmorales durante el trabajo. Cese de los trabajadores del
Estado por actos contrarios a las buenas costumbres. Sem, [ud. Fed. poca. T. 12,
pg. 246, Sala.
Cese de los trabajadores por actos contrarios a las buenas costumbres. VI poca.
T. XII, pg. 246, Sala; T. XXI, pg. 276, VI poca, 4<l Sala.
e) Por revelar los asuntos secretos o reservados de que tuvieren conocimiento
con motivo de su trabajo.
f) Por comprometer con su imprudencia, descuido o negligencia la seguridad
del taller, oficina o dependencia donde preste sus servicios o de las personas que
all se encuentren.
Probidad de los empleados. Sem. [ud. Fed. VI poca. T. 5, pg. 96, Sala,
maestros inmorales. VI poca, Sala, T. 1, pg. 96.
g) Por desobedecer reiteradamente y sin justificacin las rdenes que reciba de
sus superiores.
. h) Por concurrir habitualmente al trabajo en estado de embriaguez o bajo la
de algn narctico o droga enervante.
d 1) Por falta comprobada de cumplimiento a las condiciones generales de trabajo
e la dependencia respectiva.
428
ANDRS SERRA ROJAS
j) Por prisin que sea el resultado de una sentencia ejecutoria. (Empleados su-
jetos a proceso: Sem. Jud. Fed. T. lIZ, pg. lZ47, V poca.)
En los casos a que se refiere esta fraccin, el trabajador que diere mo-
tivo para la terminacin de los efectos del nombramiento podr ser, desde
luego, suspendido en su trabajo, si con ello estuviere conforme al sindicato
de su dependencia, pero si no fuere as, el jefe superior de la oficina podr
ordenar la remocin a oficina distinta de aquella en que estuviera prestando
sus servicios hasta que sea resuelto en definitiva el conflicto por el Tribunal
Federal de Conciliacin y Arbitraje.t"
Si el Tribunal resuelve que fue justificado el cese, el trabajador no ten-
dr derecho al pago de salarios cados.
8. LA SALIDA DEL SERVICIO
Debemos distinguir los casos siguientes:
a) Interrupcin de la actividad;
b) Suspensin de los efectos del nombramiento; y
e) Terminacin de los efectos del nombramiento. Art. 46 de la Ley.
Por lo que se refiere al primer caso, o sea la interrupcin de la actividad
del empleado, deben distinguirse dos casos 1) Vacaciones; y 2) Licencias. El
artculo 30 de la ley previene que los trabajadores que tengan ms de seis
meses consecutivos de servicios, disfrutarn de dos perodos anuales de vaca-
ciones de diez das cada uno, en las fechas que se sealen al efecto.
La Secretara de Gobernacin es el rgano administrativo que por medio
de un decreto, seala la poca y condiciones de esta suspensin de trabajos
administrativos, que prcticamente inmovilizan a la administracin pblica
durante esos recesos.
De acuerdo con la ley los trabajadores que sufran enfermedades no pro-
fesionales, tienen derecho a licencias individuales, cuya duracin y condicio-
nes respecto del goce de sueldo dependen del trmino que el empleado tenga
de prestar servicios continuados.
Los empleados tienen derecho a licencias sin goce de sueldo por los tr-
minos que precisa la ley.
16 Despido justificado de los empleados pblicos.
Sem. [ud, Fed, 6;;1 poca. T. 3, pg. 124. 4<1 Sala.
Requisitos para el cese de los empleados pblicos.
Sem. [ud, Est, 6;;1 p. T. 3. pg. 124. 4'" S. . .
Pueden consultarse las siguientes ejecutorias de la Suprema Corte: Empleados sUJetOS
a proceso. T. H2. pg. 1247; suspensin de los empleados. T. 104, pg. 382; Cece o remo-
cin, T. 69. pg. 3073; T. 71. pg. 2559;; T. 99, pg. 287; reinstalacin: T. 99. pg. 1891,
T. 102. pg. 2064: T. 102. pg. 2046; Y en cuanto a prescripcin de la accin: T. 104.
p;ig. 2360 Y T. 104, pg. 1390.
DERECHO ADMINISTRATIVO 429
Debemos referirnos a las licencias para comisiones sindicales. Son obli-
gaciones de los Poderes de la Unin: conceder licencia sin goce de sueldo a
sus trabajadores, para el desempeo de las comisiones sindicales que se les
confieran o cuando fueran promovidos temporalmente al ejercicio de otras
comisiones como funcionarios pblicos de eleccin o de otra ndole. Las
licencias abarcarn todo el perodo para el que hayan sido electos y ste
se computar como efectivo dentro del escalafn.
Las causas de suspensin temporal de los efectos del nombramiento son:
que el trabajador contraiga alguna enfermedad contagiosa que signifique
peligro para las personas que trabajan con l, y la prisin preventiva del
trabajador seguida de sentencia absolutoria o el arresto impuesto por autori-
dad judicial o administrativa a menos que tratndose de arrestos por delitos
Contra la propiedad, contra el Estado o contra las buenas costumbres, el Tri-
bunal de Conciliacin y Arbitraje, resuelva que debe tener lugar el cese
del empleado. '
La ltima reforma a la Ley de los Trabajadores al servicio del Estado, publicada
en el D. O. F. del 31 de diciembre de 1975, alude a un nuevo sistema respecto de
la terminacin del nombramiento.
El artculo 127 bis, ordena: "El procedimiento para resolver las controversias
relativas a la terminacin de los efectos del nombramiento de los trabajadores ante
el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje, se desarrollarn en la siguiente
forma:
. 1: La dependencia presentar por escrito su demanda, acompaada del acta ad-
ministrativa y de los documentos a que se alude en el artculo 46 bis, solicitando
en el mismo acto el desahogo de las dems pruebas que sea posible rendir durante
la audiencia a que se refiere la siguiente fraccin.
n. Dentro de los tres das siguientes a la presentacin de la demanda se co-
rrer traslado de la misma al demandado, quien dispondr de nueve das hbiles
~ a r a Contestar por escrito, acompaando las pruebas que obren en su poder, se-
nalando el lugar o lugares en donde se encuentren los documentos que no posea,
para el efecto de que el Tribunal los solicite, y proponiendo la prctica de prue-
bas durante la audiencia a la que se refiere la fraccin siguiente; y
. In. Fijados los trminos de la controversia y reunidas las pruebas que se hu-
b,lesen presentado con la demanda y la contestacin, el Tribunal citar a una audien-
CIa que se celebrar dentro de los quince das siguientes de recibida la contestacin,
en la que se desahogarn pruebas, se escucharn los alegatos de las partes y se die-
t ~ r ? los puntos resolutivos del laudo, que se engrosar dentro de los cinco das
Slgtllentes a la fecha de la celebracin de la audiencia, salvo cuando a juicio del
Tribunal se requiera la prctica de otras diligencias para mejor proveer, en cuyo
caso se ordenar que se lleven a cabo y una vez desahogadas se dictar el laudo
dentro de quince das."
9. LA COLABORACIN FORZADA U OBLIGATORIA A LOS PARTICULARES
El artculo 5 de la Constitucin dispone: "Nadie podr ser obligado a prestar
trabajos personales sin la justa retribucin y sin su pleno consentimiento, salvo el
430 ANDRS SERRA ROJAS
trabajo impuesto como pena por la autoridad judicial, el cual se ajustar a lo dis-
puesto en las fracciones 1 y II del artculo 123."
"En cuanto a los servicios pblicos slo podrn ser obligatorios, en los trminos
que establezcan las leyes respectivas, el de las armas y los de jurados, as como el
desempeo de los cargos concejiles y los de eleccin popular directa a indirecta. Las
funciones electorales y censales tendrn carcter obligatorio y gratuito; los servicios
profesionales de ndole social sern obligatorios y retribuidos en los trminos de la
ley y con las excepciones que sta seale." 17
Los prrafos siguientes, IlI, IV, V Y VI, aluden a convenios sobre la li-
bertad personal.
Las prestaciones que el Estado puede exigir a un particular deben distin-
guirse en dos grupos: en pocas anormales y en pocas normales. En el pri-
mer caso nos referimos a los artculos 26 y 29 de la Constitucin. En el
segundo el Estado no puede, obligar a un particular a una colaboracin
forzada, salvo los casos que hemos sealado del artculo 5.
18
Sobre el tema de la requisicin obligatoria y su constitucionalidad vase
el captulo sobre "requisicin" de esta' obra.
Fuera de los casos sealados en la Constitucin como servicio obligato-
rio, no puede imponerse en forma coactiva, por constituir un atentado a la
libertad. Por eso hemos de revisar nuestra legislacin administrativa, en casos
sealados en la Ley Federal Forestal o el Cdigo Sanitario Federal, que im-
ponen obligatoriamente a los particulares el desempeo de ciertos servicios.
17 Juan de la Torre. Guia para el estudio del derecho constitucional mexicano. Mxi-
co, 1886. Tip. de J. V. Villada. 1 v. 392 pgs. Pg. 7.
Artculo 12 del proyecto de Constitucin de 1856.
Zarco, T. 1, sesiones del 18, 21 Y 22 de julio de 1856, pgs. 714 a 718 y 720 a 733.
Castillo Velasco. Derecho Constitucional. Cap. 111.
Montiel y Duarte, Gar. Ind. T. 11. Cap. 111.
Rodrguez. Der. Const., pg. 299.
Lozano. Der. del Hombre. Nmeros 137 a 149.
Artculo 5 constitucional reformado el 25 de septiembre de 1873.
A propsito de "cargos concejiles" debemos recordar que en la legislacin del siglo
pasado eran encargos del municipio como jefes de manzana, jefes de seccin y otrOS.
18 "Las prestaciones, como cargas pblicas que son, slo deben imponerse por ley .0
por aquellas entidades o autoridades a las que la ley haya conferido la facultad de CJug
1f
determinadas prestaciones. El no cumplir la prestacin puede motivar, o la adopcin de
medidas para exigirla, o, en ciertos casos, la imposicin de penas pecuniarias." Jos Gascn
y Marn. Tratado de derecho administrativo. T. 1, pg. 355, 1955.
CAPTULO VI
DERECHO DE LOS TRABAJADORES PBLICOS A SER
JUZGADOS POR EL TRIBUNAL FEDERAL DE
CONCILIACIN y ARBITRAJE DE LOS
TRABAJADORES AL SERVICIO
DEL ESTADO
1. Naturaleza jurdica del tribunal.-2. Organizacin.-1J. Competencia.-4.
Procedimiento.-5. Pruebas.-6. Las resoluciones o laudos.-7. Los recur-
sos icoutra los laudos.-8. Los conflictos entre el Poder Judicial de la
Federacin y sus servidores.
1. NATURALEZA JURDICA DEL TRIBUNAL
La creacin de un tribunal es una empresa ardua y delicada, pues el
primer requisito es organizarlo de modo que inspire el respeto, la autoridad
y la confianza de la opinin general.'
Creado por el estatuto de 1938 se le ratific en la reforma de 1941 y
ms elevado a la categora de institucin constitucional en la reforma
publIcada en el D. O. F. del 5 de diciembre de 1960.
El artculo 123, apartado B, fraccin XII de la Constitucin ordena:
"Los conflictos individuales, colectivos o intersindicales, sern sometidos
a .un Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje integrado segn lo preve-
uido en la ley reglamentaria."
. La exposicin de motivos de esta reforma constitucional precis: "Se
reItera en el proyecto el funcionamiento de un Tribunal de Arbitraje al que,
se asignan, en forma expresa, funciones conciliatorias para el cono-
CImIento y resolucin de los diversos conflictos que puedan surgir entre el
Estado y sus servidores."
Por lo que se refiere a las Juntas de Conciliacin y Arbitraje, la Corte ha
establecido la siguiente jurisprudencia: Tesis nmero 95: "No son tribunales
de derecho, y por lo mismo no estn obligados, al pronunciar sus fallos, a
--
1 "La situacin del funcionario es una situacin de derecho pblico, y de los litigios
i
ue
se originen con la Administracin deben conocer los tribunales administrativos."
,aubadre, ob, cit., pg. 646.
431
ANDRS SERRA ROJAS
sujetarse a los mismos cnones que los tribunales ordinarios." [ur. 17-65, 1 ~
Sala.
El tribunal de referencia es un tribunal administrativo desde el punto de
vista formal, pero materialmente debe catalogarse dentro de los asuntos que
la doctrina conoce bajo el rubro de asuntos concencioso-admnistrativos."
El artculo 14 de la Constitucin alude "a los tribunales previamente es-
tablecidos", este tribunal establecido por un mandato constitucional rene
las caractersticas de un tribunal de lo contencioso administrativo en materia
laboral oficial.
No estamos en presencia de un "tribunal especial" en los trminos del
artculo 13 de la Constitucin, porque no reduce su aplicacin a personas
determinadas. Cualquiera, siendo empleado o funcionario, puede estar en
el caso de su competencia. En el tribunal especial la competencia se con-
creta a personas determinadas en tribunales que no estn previamente esta-
blecidos o posteriores a los hechos que se imputan.f
La Suprema Corte ha establecido la siguiente jurisprudencia sobre el Tribunal
de Arbitraje: "Cuando los trabajadores del Estado se vean afectados por actos de
los titulares de las dependencias en que prestan sus servicios, si desean reclamar
tales actos deben ocurrir al Tribunal de Arbitraje a proponer sus correspondientes
quejas, antes de promover el juicio de garantas, pues si en lugar de agotar dicho
medio de defensa legal ocurren directamente al juicio de amparo, ste debe sobre-
seerse." (ndice 1917-1965. Tesis jurisprudencia1 188, 4 ~ Sala, pg. 177.)
2. ORGANIZACIN
El Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje es colegiado y lo inte-
gran un magistrado representante del Gobierno Federal que es designado por
ste, un magistrado representante de los trabajadores, designado por la Fede-
racin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado, y un magistrado
tercer rbitro que nombrarn los dos representantes citados. Este ltimo fun-
cionar como presidente.s
El tribunal contar con un secretario general de Acuerdos" los secreta-
rios, actuarios y el personal que sea necesario. Los secretarios actuarios Y
empleados del tribunal estarn sujetos a la presente ley; pero los conflictoS
2 El tribunal de arbitraje en Mxico es un tribunal administrativo que limita su com-
petencia a la aplicacin de la ley de los servidores del Estado.
3 En un principio la Corte desconoci la naturaleza jurdica de los tribunales obreros:
"Las Juntas de Conciliacin)' Arbitraje no son tribunales ni tienen imperio para ejecutar
sus resoluciones: son meras entidades consultivas, y por lo tanto, el hecho de que las
Juntas de Conciliacin y Arbitraje ejecuten sus sentencias, es violatorio del artculo J4
constitucional, porque no siendo tribunales, si se les quisiera dar ese carcter no slo vio-
laran el artculo 14, sino que violaran tambin el artculo 13 de la Constitucin, porque
seran tribunales especiales." A partir del Gobierno del General Obregn la Corte reconoce
que las Juntas son Tribunales Federales.
4 Vase la Ley Federal del Trabajo.
DERECHO ADMINISTRATIVO
que se suciten con motivo de la aplicacin de la misma, sern resueltos por
las autoridades federales del trabajo. Los secretarios deben ser licenciados en
Derecho.
3. COMPETENCIA
Artculo 124 de la ley:
"El Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje ser competente para: 5
1. Conocer de los conflictos individuales que se susciten entre titulares de una
dependencia y sus trabajadores; 6
Il. Conocer de los conflictos colectivos que surjan entre el Estado y las orga-
nizaciones de trabajadores a su servicio;
Il.l, Conceder el registro de los sindicatos o, en su caso, dictar la cancelacin
del mismo;
IV. Conocer de los conlfictos sindicales e intersindicales, y
V. Efectuar el registro de las condiciones generales de trabajo."
4. PROCEDIMIENTO
A) La tase conciliatoria del procedimiento
Artculo 125:
!an pronto reciba la primera promocin relativa a un conflicto colectivo
0. sindical, el presidente del Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje
a las partes dentro de las 24 horas siguientes, a una audiencia de con-
cIlIacin que deber llevarse a cabo dentro del trmino de tres das contados
a partir de la fecha de la citacin.
En esta audiencia procurar avenir a las partes; de celebrarse convenio,
se a la categora de laudo, que las obligar como si se tratara de sen-
tencia ejecutoriada.
La audiencia no debe omitirse porque su omisin produce indefensin.
por lo que debe reponerse el procedimiento. Tesis jurisprudencial Nm. 97,
Sala, JUl'. 17-65.
B) La tase de arbitraje del procedimiento
Si no se avienen, remitir el expediente a la Secretara General de Acuer-
Tribunal para que se proceda al arbitraje de conformidad con el pro-
cedImIento que establece la ley.
En el procedimiento ante el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje
5 Tribunal de arbitraje. Competencia. Sem, [tul, Fed. 5<1 poca. T. il2, pg-. 1259.
Facultades del Tribunal de Arbitraje. Sem, [tul, Fetl, 6<1 poca. 4<1 S. T. 2, pg. 140.
6 Trabajadores del Estado. Actos de los titulares reclamahles ante los tribunales de
arbitraje. Sem, Jud. Fed. 6<1 p. 4<1 S. T. 27. pg. 43.
28
434 ANDRS SERRA ROJAS
no se requiere forma o solemnidad especial en la promocin o intervencin
de las partes.
El procedimiento para resolver las controversias que se sometan al Tri-
bunal Federal de Conciliacin y Arbitraje, se reducir a la presentacin de
la demanda respectiva que deber hacerse por escrito o verbalmente por me-
dio de comparecencia; a la contestacin que se har en igual forma; y a una
sola audiencia en la que se recibirn las pruebas y alegatos de las partes, y
se pronunciar resolucin, salvo cuando a juicio del propio tribunal se re-
quiera la prctica de otras diligencias, en cuyo caso se ordenar que se lleven
a cabo, y una vez desahogadas, se dictar el laudo.
Las actuaciones se efectuarn con la asistencia de los magistrados que
integran el tribunal, y sern vlidas con la asistencia de dos de ellos. Sus
resoluciones se dictarn por mayora de votos.
La demanda deber contener: I. El nombre y domicilio del reclamante;
II. El nombre y domicilio del demandado; III. El objeto de la demanda;
IV. Una relacin de los hechos, y V. La indicacin del lugar en que puedan
obtenerse las pruebas que el reclamante no pudiere aportar directamente y
que tengan por objeto la verificacin de los hechos en que funde su demanda
y las diligencias cuya prctica solicite con el mismo fin. A la demanda acom-
paar las pruebas de que disponga y los documentos que acrediten la perso-
nalidad de su representante, si no concurre personalmente.t
La contestacin de la demanda se presentar en un trmino que no ex-
ceda de cinco das, contados a partir del siguiente a la fecha de su notifica-
cin; deber referirse a todos y cada uno de los hechos que comprenda la
demanda y ofrecer pruebas en los trminos de la ley. Cuando el domicilio del
demandado se encuentre fuera del lugar en que radica el tribunal, se amplia-
r el trmino a un da por cada 40 kilmetros de distancia o fraccin que
exceda de la mitad. Artculos 115 a 130 de la Ley.
Por lo que se refiere al procedimiento, la Corte ha emitido la siguiente
tesis jurisprudencial, Nm. 120; 4 ~ Sala, Jur. 17-65; "Ni la Ley del Trabajo,
ni la de Amparo, exigen que se formule reclamacin o protesta contra viola-
ciones del procedimiento cometidas por las juntas, como requisito para que
proceda el juicio de garantas."
5. PRUEBAS
Como indicamos, en una sola audiencia se recibirn las pruebas que apor
ten las partes.?
'7 Irreg-ularidades de la demanda presentada ante el tribunal. Sem. [ud. Eed, @ poca
4" S. T. 8<1 pg. 193.
8 Efectos jurdicos de la falta de contestacin de la demanda. Sem, [ud, de la Fed. @
poca. T. 13, pg. 224. 4<1 S.
9 Contestacin inoportuna. 6<1 poca. T. 34, pg. 69.
Excepciones ante el Tribunal. Sem. [ud, Fed, 6 ~ p, 4<1 S. T. 4, pg. 12.
DERECHO ADMINISTRATIVO 435
En la demanda se contiene, adems de una relacin de hechos, 1<1: indi-
cacin del lugar en que puedan obtenerse las pruebas que el reclamante no
pudiera aportar directamente y que tengan por objeto la verificacin de los
hechos en que funda su demanda y las diligencias cuya prctica solicite con
el mismo fin.
A la demanda acompaar las pruebas de que disponga y documentos que
acrediten la personalidad de su representante, si no concurre personalmente.
Tambin la contestacin de la demanda, adems de la relacin de hechos
ofrecer las pruebas en los trminos antes sealados.
En la audiencia aludida, que se verificar el da y hora citados se abrir
el perodo de recepcin de pruebas, siendo calificadas por el tribunal, admi-
tiendo las que estime pertinentes y desechando aquellas que resulten notoria-
mente inconducentes o contrarias a la moral o al derecho, o que no tengan
relacin con la litis. Acto continuo se sealar el orden de su desahogo, pri-
mero las del actor y despus las del demandado, en la forma y trminos que
el tribunal estime oportunos, tomando en cuenta la naturaleza de las mismas
y procurando la celeridad en el procedimiento. 10
En la audiencia slo se aceptarn las pruebas ofrecidas previamente a no
ser que se refieran a hechos supervenientes en cuyo caso se dar vista a la
contraria, o que tengan por objeto probar las tachas contra testigo, o se trate
de la confesional siempre y cuando se ofrezcan antes de cerrarse la audiencia.
El tribunal apreciar en conciencia las pruebas que se le presente, sin
sujetarse a reglas fijas para su estimacin y resolver los asuntos a verdad
y buena fe guardada, debiendo expresar en su laudo las considera-
ciones en que se funde su decisin.
u
Los laudos deben contener el estudio de las pruebas rendidas: "No basta
que en un laudo se diga que se ha hecho el estudio y la estimacin de las
pruebas que fueron rendidas, sino que debe consignarse en el mismo, ese es-
tudio y esa estimacin, pues aunque las juntas no estn obligadas a sujetarse
a reglas para la apreciacin de pruebas, esto no las faculta a no examinar
todas y cada una de las que aporten las partes, dando razones en que se fun-
dan para darles, o no, valor en el asunto sometido a su decisin." Tesis [uris-
prudencial, Nm. 100, Sala. Jur. 17-65.
Adems, deben considerarse estas tesis de la misma recopilacin:
. 1? Tesis jurisprudencial, nmero 1106. Pruebas ante el tribunal de arbitraje. Inves-
tigacIOnes administrativas. "Cuando el titular de una unidad burocrtica aporta como
en el juicio una investigacin de carcter administrativo en la que rindieron
decl.araciones personas extraas al conflicto, tal documento debe considerarse como prueba
teStImonial escrita, por lo que es indispensable ofrecerla como tal, dando oportunidad
a la parte contraria para repreguntar a los firmantes, pues de no hacerlo as, carece de
valor probatorio."
T 11 Pruebas ante el tribunal de arbitraje. 6\\ poca. 4\\ S. T. 19, pg. 91. T. 2, pg. 63.
. 10, pg. 105. Sem. [ud, Federacin.
Falta de ratificacin de la prueba documental: Sem, [ud, Fed. 6'1- poca. 4" S. T. 25,
pg. 142 Y apreciacin de las pruebas. Idem.
436 ANDRS SERRA ROJAS
Son las Juntas soberanas para apreciar la prueba pericial. Tesis nmero 121.
Deben excluirse las reglas contenidas en otros ordenamientos sobre aprecia-
cin y valoracin de pruebas. Tesis nm. 122.
Las Juntas no deben alterar los hechos o incurrir en defectos de lgica en el
raciocinio. Tesis nm. 123.
Las Juntas estn obligadas a estudiar pormenorizadamente todas y cada una de
las pruebas que se rindan. Tesis nm. 124.
Las Juntas no deben omitir el estudio de alguna o algunas de las pruebas apor-
tadas por las partes. Tesis nm. 125.
No deben apreciar globalmente las pruebas rendidas. Tesis nm. 126.
Las pruebas para mejor proveer deben ser aquellas que tiendan a hacer luz
sobre los hechos controvertidos que no han llegado a dilucidarse con toda precisin,
no las omitidas por las partes. Tesis nm. 127.
6. LAS RESOLUCIONES O LAUDOS
La Ley de los servidores del Estado denomina "resolucin", "laudo", o
"determinacin", a la sentencia dictada por el tribunal.P
El tribunal apreciar en conciencia las pruebas que le presenten sin su-
jetarse a reglas fijas para su estimacin, y resolver los asuntos a verdad sao
bida y buena fe guardada, debiendo expresar en su laudo las consideraciones
en que funde su decisin.
Antes de pronunciarse el laudo, los magistrados representantes podrn
solicitar mayor informacin para mejor proveer en cuyo caso el tribunal acor-
dar la prctica de las diligencias necesarias.
Pronunciado el laudo, el tribunal lo notificar a las partes. Desde luego
esta resolucin discrepa de las sentencias judiciales de estricto derecho, p ~ e s
la ley da una amplia libertad al tribunal para estimar las pruebas sin sUJe
tarse a reglas procesales fijas.
Las resoluciones dictadas por el Tribunal Federal de Conciliacin y Ar-
bitraje sern inapelables, y debern ser cumplidas desde luego por las auto'
ridades correspondientes. .
Los laudos pueden ser congruentes o incongruentes segn su naturaleza
jurdica.
Laudo congruente. El laudo congruente es aquel que guarda conformidad
de extensin, concepto de alcance entre el fallo y las pretensiones de las
partes formuladas durante el juicio.t"
"Cuando la accin que ejercita un trabajador es distinta de aquella que
puede deducirse de los hechos y del contrato en que se apoya para ejercitarla,
aun probados stos la autoridad juzgadora tiene que absolver, porque la parte
12 Efectos de los laudos condenatorios del tribunal. Sem. [ud, Fed. 6<>- poca. T. 9.
pg. 168. "Son sentencias de condena y no de nulidad, por lo menos en los empleados
pblicos que se dicen injustamente despedidos."
13 Congruencia de sus fallos. Sem. [ud, Fed. 6;1 poca. 4:). S. T. 9, pg. 163.
Laudos incongruentes. Sem, [ud, Fed. 6;1 poca. 4"" S. T. 16, pg. 63.
DERECHO ADMINISTRATIVO 437
contraria slo puede defenderse de la accin distinta y el laudo condenatorio
que se pronunciara sera incongruente con la accin ejercitada y las excep-
ciones que se hubieren opuesto." Sem. [ud, Fed. poca. Informe del Pdte.
1962. Sala, pg. 9.
El laudo incongruente es aquel que no guarda conformidad entre las pre-
tensiones demandadas y el texto ilgico de la resolucin.
7. Los RECURSOS CONTRA LOS LAUDOS
La Suprema Corte ha sentado la siguiente tesis jurisprudencial: Nm. 96,
Sala, Jur. 17-65: "Las Juntas de Conciliacin y Arbitraje no deben revocar
sus propias determinaciones, pues as se deduce del artculo 555 de la Ley
Federal del Trabajo." Adems la tesis 102.
Procedencia del amparo directo contra los laudos del Tribunal de Arbi-
traje: "Los laudos del Tribunal de Arbitraje son sentencias definitivas contra
las que no cabe recurso alguno, por lo que en su contra no procede el am-
paro promovido ante el juez de Distrito, sino el directo, o sea aquel de que
la Suprema Corte conoce en nica instancia." Tesis Jurisprudencial Nm. 101,
Sala, JUl'. 17-65.
Por lo que se refiere al propio Tribunal Federal de Conciliacin y Arbi-
traje de los trabajadores pblicos, carece de facultades para interponer revi-
sin, de acuerdo con la Tesis jurisprudencial nmero 205, Sala, JUl'. 17-65.
Desde luego no existe en la va administrativa, ante el tribunal o cual-
quier rgano administrativo, ningn recurso en contra de las resoluciones o
laudos del Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje de los trabajadores
al servicio del Estado.w
Los asuntos son ventilados a travs del recurso extraordinario del juicio
.amparo, del cual conoce la Sala del Trabajo de la Suprema Corte de Jus-
tICIa de la Nacin.
La ley orgnica del Poder Judicial de la Federacin dispone en su artculo
27, fraccin 1: "Corresponde conocer a la Cuarta Sala: l. De los juicios de
amparo que se promuevan ante la Suprema Corte de Justicia, en nica ins-
tancia, contra laudos pronunciados por las Juntas de Conciliacin y Arbitraje,
ya sean federales o locales, por violaciones cometidas en ellos." 15
.14 Tesis jurisprudencial nmero 1105. Suprema Corte de Justicia de la Nacin: El
Tribuna de arbitraje carece de facultades para interponer revisin. "Cuando las autori-
dades responsables actan resolviendo una controversia y su resolucin es atacada en
amparo, carecen del derecho de interponer revisin por ausencia del inters necesario
la prosecucin del juicio y del que slo son titulares el quejoso y el tercero perju-
Por tanto, si el Tribunal de Arbitraje resuelve una controversia, carece de inters
precIso para la prosecucin del litigio en el cual se versan exclusivamente los intereses
de los sujetos de la relacin jurdica, y si interpone revisin en el amparo promovido en
COntra de su sentencia, tal recurso debe desecharse."
15 Tal es la redaccin actual en esta: fraccin en virtud de la reforma publicada en el
D. O. F. de la Fed. del 19 de febrero de 1951.
438 ANDRS SERRA ROJAS
El amparo procede contra sentencias definitivas o laudos, sea que la vio-
lacin se cometa durante el procedimiento o en la sentencia misma, se pro-
mover directamente ante la Suprema Corte. El artculo 107, fraccin V,
inciso e) y d) de la Constitucin, ordena:
"En los juicios civiles del orden federal, las sentencias podrn ser recla-
madas en amparo por cualquiera de las partes incluso por la Federacin en
defensa de sus intereses patrimoniales, y en materia laboral, cuando se recla-
men laudos dictados por Juntas Centrales de Conciliacin y Arbitraje de las
entidades federativas, en conflictos de carcter colectivo; por autoridades fe-
derales de Conciliacin y Arbitraje en cualquier conflicto, o por el Tribunal
Federal de Conciliacin y Arbitraje de los trabajadores al servicio del Estado.
El Estado patrono puede pedir amparo contra el Tribunal de Arbitraje.
Tesis [urisprudencial Nm. 72, 4 ~ Sala, JUl'. 17-65.
8. Los CONFLICTOS ENTRE EL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIN
y SUS SERVIDORES
El estatuto de 1942 entregaba al conocimiento del Tribunal de Arbitraje
de los' servidores pblicos las controversias entre la Suprema Corte de Jus-
ticia de la Nacin y sus trabajadores. Este poder, con acopio de justas razo-
nes, no acept esa competencia para juzgar las controversias de referencia
estimndolas lesivas a su soberana.t"
El criterio de la Corte se resumi en estos trminos: "Que no acepta ni
podr aceptar por ningn motivo ni bajo cualquier aspecto que el Tribunal
de Arbitraje tenga facultad alguna conforme a la Constitucin General de
los Estados Unidos Mexicanos, Ley Suprema a la que deben ajustarse no
slo los actos de cualquier autoridad, por elevada que sea, sino aun las mis-
mas leyes que expida el Congreso de la Unin para emplazar y someter a
juicio a cualquiera de los rganos del Poder Judicial Federal, y especialmente
a la Suprema Corte, pues como tribunal mximo del pas ningn otro poder
de los instituidos por la Constitucin puede revisar o juzgar de sus resolucio-
nes que constituyen el ejercicio pleno de su soberana y que por lo tanto, me
nos puede un tribunal secundario, como lo es el de arbitraje, tener facultades
constitucionales para enjuiciar a la Suprema Corte."
La reforma al artculo 123, apartado B, fraccin XII segunda parte, de la
Constitucin vino a resolver esa situacin al ordenar: 17
16 Nota del Presidente de la Suprema Corte del 11 de julio de 1943. Esta situacin se
resolvi con la reforma constitucional mencionada.
En sesin plenaria del 16 de enero de 1939 la Suprema Corte reconoci al Sindicato
de trabajadores del Poder Judicial de la Federacin, por estar satisfechos los artculos 46
y 49 del Estatuto. . .
Opinin del licenciado Salvador Urbina, presidente de la Suprema Corte de JustICIa
de la Nacin del 11 de julio de 1941.
17 Reforma constitucional al artculo 123 de la Constitucin publicada en el D. O. F.
del 5 de diciembre de 1960.
DERECHO ADMINISTRATIVO 439
"Los conflictos entre el Poder Judicial de la Federacin y sus servidores,
sern resueltos por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin."
"Una necesaria excepcin se establece a este respecto: los casos de con-
flictos entre el Poder Judicial Federal y sus trabajadores. Con el propsito de
salvaguardar su dignidad y decoro como el rgano mximo que ejerce la fun-
cin jurisdiccional se establece la competencia exclusiva del pleno de la Su-
prema Corte para conocer de estos conflictos y resolver en una sola instan-
cia, conforme al procedimiento que la ley reglamentaria establece." Exposi-
cin de motivos de la reforma constitucional.
En relacin con este precepto, la Suprema Corte aprob en sus sesiones
plenarias del 21 al 28 de noviembre de 1961 el "Reglamento para la tramita-
cin y resolucin de los conflictos entre el Poder Judicial Federal y sus ser-
vidores de base."
La ley federal de los trabajadores al servicio del Estado, reglamentaria
del apartado B del artculo 123 constitucional, D. O. del 28 de diciembre de
1963, reglament la reforma constitucional en sus artculos 152 a 167 en
estos trminos:
Los conflictos entre el Poder Judicial de la Federacin y sus servidores,
sern resueltos en nica instancia por el pleno de la Suprema Corte de Jus-
ticia de la Nacin. Art. 152.
Para los efectos del artculo anterior, se constituye con carcter perma-
nente una comisin encargada de sustanciar Jos expedientes y de emitir un
dictamen el que pasar al pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Na-
cin para su resolucin. Art. 153.
La comisin sustanciadora se integrar con un representante de la Su-
prema Corte de Justicia de la Nacin, nombrado por el pleno, otro qy.e nom-
brar el sindicato de trabajadores del Poder Judicial de la Federacin, y un
tercero, ajeno a uno y otro, designado de comn acuerdo por los mismos.
Las resoluciones de la comisin se dictarn por mayora de votos. Art. 154.
La comisin funcionar con un secretario de acuerdos que autorice y d
fe de lo actuado; y contad con los actuarios y la planta de empleados que sea
necesaria. Los sueldos y gastos que origine la comisin se incluirn en el
presupuesto de egresos del Poder Judicial de la Federacin. Art. 155.
Los miembros de la comisin sustanciadora debern reunir los requisitos
que seala el Art. 121 de esta ley. El designado por el pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin, y el tercer miembro, debern ser adems,
en derecho y durarn en su encargo seis aos. El representante del
sllldicato durar en su encargo slo tres aos. Los tres integrantes disfrutarn
sueldo que fije el presupuesto de egresos y nicamente podrn ser remo-
vdos por causas justificadas y por quienes les designaron. Art, 156.
Los miembros de la comisin sustanciadora que falten definitiva o tem-
poralmente, sern suplidos por las personas que al efecto designen los mis-
mos que estn facultados para nombrarlos. Art. 157.
La comisin sustanciadora se sujetar a las disposiciones del capitulo JI
del ttulo sptimo de la ley. para la tramitacin de los expedientes.
440 ANDRS SERRA ROJAS
En los conflictos en que sea parte un Tribunal Colegiado de Circuito, un
magistrado unitario de circuito o un juez de distrito y tengan que desaho-
gar diligencias encomendadas por la comisin sustanciadora, actuarn como
auxiliares de la misma con la intervencin o representacin del sindicato.
El trabajador afectado tendr derecho a estar presente.
El pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin se reunir cuan-
tas veces sea necesario para conocer y resolver los dictmenes que eleve a su
consideracin la comisin sustanciadora.
La audiencia se reducir a la lectura y discusin del dictamen de la co-
misin sustanciadora y a la votacin del mismo. Si fuere aprobado en todas
sus partes o con alguna modificacin, pasar al presidente de la Suprema
Corte para su cumplimiento; en caso de ser rechazado, se turnarn los autos
al ministro que se nombre ponente para la emisin de un nuevo dictamen.
Sobre nuevos aspectos de esta materia recomendamos la lectura de la obra
de Alberto Trueba Urbina "Nuevo Derecho Administrativo del Trabajo.
Teora Integral" 2 vols. Ed. Porra, S. A., T. 1, pgs. 449 y ss.
CAPTULO VII
LA RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES
DEL ESTADO
l. El sistema de sanciones a los servidores del Estado.-2. El poder dis-
ciplinario de la administracin pblica.-3. La responsabilidad civil de
los servidores del Estado.-4. La responsabilidad penal de los servidores
del Estado.-5. Destitucin por mala conducta de los Ministros de la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin.-6. Los delitos comunes de los
servidores pblicos: a) Delitos del orden comn de los altos funciona-
rios de la Federacin; b) Delitos del orden comn de los dems funcio-
narios y empleados.-7. Delitos y faltas oficiales de los servidores del
Estado.-8. Delitos oficiales cometidos por altos funcionarios del Estado.
9. Delitos y faltas oficiales de los dems servidores del Estado.-lO. La
responsabilidad poltica de los servidores del Estado.
1. EL SISTEMA DE SANCIONES A LOS SERVIDORES DEL ESTADO
La falta de cumplimiento de los deberes de la funcin pblica por los
trabajadores pblicos origina responsabilidades de naturaleza diversa con res-
pecto de la Administracin pblica y de terceros.
~ l funcionario y el empleado pblico estn subordinados a la ley y a su
de?Ido cumplimiento, por esto, estn obligados a responder de sus actos p-
blIcos. La responsabilidad en la funcin pblica es la obligacin en que se
encuentra el servidor del Estado que ha infringido la ley, por haber cometido
un delito una falta, o ha causado una prdida o un dao.
. El trabajador al servicio del Estado en el desempeo de su cargo puede
Incurrir en faltas o delitos, que deben ser reprimidos para mantener una efi-
c a ~ yjusta administracin. Esto provoca tres tipos de responsabilidad: la ad-
mlllIstrativa, la penal y la civil:
a). Las faltas leves originan el poder disciplinario de la administracin
que ~ l e n e el derecho de imponer penas correctivas de la misma naturaleza en
relacIn con la falta cometida. Si sta asume un carcter ms grave se aplican
penas expulsivas o depurativas ms severas, como la suspensin o el cese.
b) Cuando durante el ejercicio del cargo se cometan delitos, se origina
l ~ responsabilidad penal debiendo ser consignados los responsables a las auto-
ndades judiciales correspondientes.
441
442
ANDRS SERRA ROJAS
e) Otro tipo de responsabilidad que se origina es la responsabilidad civil
o patrimonial por las lesiones que se producen en los bienes del Estado.
Consideramos que la exposicin de motivos de la Ley de Responsabilida-
des ha expresado la naturaleza de la responsabilidad en la funcin pblica
en trminos precisos. En su parte relativa nos dice:
"El ciudadano que se ha escogido para desempear una funcin pblica debe
comprobar, por medio de su comportamiento, que posee aquellas cualidades que
en l fueron supuestas para hacerlo merecedor de tal investidura, constituyndose en
un ejemplo constante de virtudes cvicas, como medio, el ms propicio, para fin-
car un slido concepto de responsabilidad y de adhesin por parte del pueblo.'
"El Estado, por su parte, debe proveer las medidas eficaces para perseguir a los
malos funcionarios que, violando la confianza que en ellos se deposita, hacen de la
funcin pblica un medio para satisfacer bajos apetitos, y aun cuando el pueblo,
con su claro sentido de observacin, seale y sancione con su desprecio a los fun-
cionarios prevaricadores y desleales que atentan contra la riqueza pblica o contra
la vida o la libertad, o la riqueza de las personas, etc., esa sancin popular, p?r
ms enrgica que en s misma sea, no puede considerarse lo bastante para dar satis-
faccin al imperioso reclamo de la justicia.
"La actuacin criminal de los malos funcionarios, cuando queda indefinidamen-
te impune, adems de constituir un pernicioso ejemplo, puede conducir al pueblo
a la rebelda como nico medio para libertarse de ellos; o bien, puede llevarlo a
la abyeccin como resultado de un sometimiento impotente, signo indudable de
decadencia, o bien, produce un estado latente de inconformidad y de rencor,
le hace ver al Gobierno no como la entidad superior instituida para su
respetable y orientadora que habr de conducirlo al bienestar y al progreso, silla
como un poder desptico y concupiscente que slo lo oprime y explota."
"El funcionario o empleado pblico es responsable del incumplimiento de los
deberes que le impone la funcin que desempea. La responsabilidad puede ser
ndole administrativa, civil o personal. La responsabilidad administrativa se an-
gina por la comisin de faltas disciplinarias y da lugar a la imposicin de correc-
ciones de carcter tambin disciplinario. La fraccin 1 del artculo 238 del regla-
mento de la ley orgnica de la contralora de la Federacin, que estableca las tres
clases de responsabilidad que se acaban de mencionar, defina la primera ,ellas
en los siguientes trminos: 'Administrativas cuando se refieren a faltas u omiSiones
- di . nlO
en el desempeo de las labores y que pueden ser corregidas mediante pro ce Imle
puramente administrativo.' Se est en presencia de la responsabilidad civil cuando
el incumplimiento de las obligaciones pblicas se traduce en un menoscabo en el
patrimonio del Estado. En ese caso se trata de una responsabilidad exclusivamente
pecuniaria, que se establece con el nico fin de resarcir al Estado de los daos su-
fridos. La fraccin II del precepto invocado consideraba como responsabilidad.es de
este tipo aquellas que 'provengan de faltas o errores cometidos en el maneJ.o de
f d bi '. d d'eh bienes.
on os o lenes que traigan aparejadas la prdida o menoscabo -e I os
O 1 . . . celebra-
as que se ongrnan por satisfacer las prestaciones derivadas de contratoS
1 Antecedentes: Decreto del 24 de marzo de 1813. Reglas para que se haga efectiva la
responsabilidad de los empleados pblicos. Dubln. T. 1, pg. 403.
Ley de responsabilidades del 13 de noviembre de 1870.
Ley de responsabilidades del 6 de junio de 1896.
DERECHO ADMINISTRATIVO
443
dos con el Gobierno Federal o sus dependencias. Y, por ltimo, las que emanen
de la comisin de un delito.' Y se incurre en responsabilidad penal cuando en el
ejercicio de sus funciones el empleado o funcionario ejecuta un hecho que la ley
considera como delito. La fraccin III del mismo artculo 238 empleaba la siguiente
definicin: 'Penales cuando provengan de delitos o faltas previstos por la ley penal.'
La fuente de las tres clases de responsabilidades se encuentra en la ley de tal ma-
nera que en todo caso tendr que ocurrirse al derecho positivo para determinar la
responsabilidad correspondiente a un hecho determinado si el autor puede ser simul-
tneamente responsable de Zas tres rdenes por la misma falta y la autoridad puede
declararla. Ahora bien, si el quejoso era empleado federal y al entregar el puesto
que desempeaba se encontr un faltante en las existencias que estaban bajo su
guarda, y la autoridad administrativa considerando que el faltante de bienes de la
Federacin podra constituir la comisin de un delito y por lo mismo que se estaba
en el caso de responsabilidad penal, denunci los hechos al Ministerio Pblico y
ste ejerci la accin penal correspondiente, se dict auto de formal prisin contra
el quejoso por el delito de peculado, y se sobresey en el proceso por haber formu-
lado el representante social conclusiones no acusatorias." Sem, [ud, Fed. T. 80,
pg. 486, V poca.
Sem. [ud; Fed. VI poca. Sala, T. XXVII, pg. 50; T. XXIV, 4\1 Sala, pgi-
na 123, V poca.
2. EL PODER DISCIPLINARIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
El poder disciplinario es la facultad que tiene el Estado de aplicar a su
personal que no cumple con sus obligaciones o deberes administrativos, una
sancin por las faltas que ha cometido en el ejercicio de su cargo. El poder de
represin disciplinaria permite a la administracin corregir los errores y
anormalidades en los servicios pblicos, encauzando la accin administrativa
con eficiencia y moralidad.
El poder disciplinario es interno a la administracin, a diferencia del de-
recho penal administrativo que es externo de la administracin y comprende
a otras personas.
Por este medio se asegura el cumplimiento de la relacin jerrquica y de
los deberes que impone la funcin pblica. De acuerdo con nuestro sistema
laboral administrativo, estas sanciones que se producen por las faltas en el
orden interno, pueden ser impuestas: a) Unas directamente por la propia
Administracin pblica; y b) Otras a solicitud de ella ante el Tribunal Fe-
deral de Conciliacin y Arbitraje de los Trabajadores al Servicio del Estado.
" El artculo 87 de la ley ordena: Las condiciones generales de trabajo se
por los titulares de la dependencia respectiva tomando en cuenta la
del sindicato correspondiente. El artculo 88 de la ley ordena que:
condiciones generales de trabajo ordenan: ... 111. Las disposiciones dis-
CIplInarias y la forma de aplicarlas." El artculo 46, Frac. V de la ley, seala
los en que un trabajador puede ser cesado por justa causa, por reso-
IUcIan del tribunal aludido.
La doctrina administrativa reconoce diversos casos de sanciones disci pli-
444 ANDRS SERRA ROJAS
narias, siendo las ms importantes las siguientes: apercibimiento, multa, tras-
lado de destino o de residencia, suspensin de empleo, prdida de un derecho
en el escalafn y cese.s
La ley de los trabajadores del Estado considera algunas de estas sancio-
nes, excluyendo la multa, reglamenta el traslado, establece las condiciones de
suspensin, artculo 45, y los de cese, artculo 46.
La Suprema Corte ha resuelto "que carece de facultades para decidir si una
falta cometida por un empleado debe ser dispensada o no, ya que esta cuestin
slo corresponde a la facultad discrecional de la autoridad responsable y es as que
la Corte cometera una censurable sustitucin de criterio si interviniere en la califi-
cacin de dichas faltas, por la sola inconformidad injustificada del interesado,"
(Sem, Jud. Fed. V p. T. 112, pg. 835.)
En algunas dependencias administrativas se han expedido reglamentos in-
cluyendo las condiciones generales de trabajo. La mayor parte de las Secre-
taras y Departamentos de Estado disponen en la actualidad de recientes
reglamentos interiores de trabajo.
No debe confundirse el poder disciplinario con el derecho penal aunque
los dos tengan como carcter el de ser procedimientos de represin para fines
sociales. El derecho penal se aplica a todos, el poder disciplinario slo a los
funcionarios y empleados en el ejercicio de su cargo. Las sanciones del pri-
mero son ms graves que las del segundo. Las sanciones penales deben estar
precedidas de las garantas constitucionales, en cambio el poder disciplinario
implica procedimientos ms atenuados.? con una estimacin discrecional, sal-
vo los casos en que la ley por el rigor de las medidas disciplinarias, como el
cese, la acompaa de un procedimiento para imponerla.'
3. LA RESPONSABILIDAD CIVIL DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO
La responsabilidad civil de los servidores del Estado se origina siempre
que la falta de stos ha causado perjuicio a la administracin o a los particu-
lares en los casos que sealaremos.
Todo menoscabo en el patrimonio del Estado debe repararse civilmente.
Corresponde a la legislacin administrativa fijar la naturaleza de esta accin
y los procedimientos para hacerlos eectivos.s
2 Faltas de los trabajadores al servicio del Estado. Sem, [uil. Fed, T. 1l2, pg. 835,
V poca. Facultades de la Suprema Corte tratndose de trabajadores al servicio del Estado.
3 Sem, [ud, Fed, VI poca. 4(1. Sala. T. XIX, pg. 112.
4 Consecuencias de las medidas disciplinarias a los trabajadores del Estado. Sem. Jud.
Fed, 6(1. p, 4(1. S. T. 19, pg. 12.
" Las sanciones que aplica la administracin pueden ser: leves como el apercibimiento,
la amonestacin o represin de la censura. Entre las ms severas la suspensin, la cesan-
tia, la destitucin, privacin del derecho de ascenso, traslado, multa, arresto, prdida del
derecho a la jubilacin y otros.
DERECHO ADMINISTRATIVO 445
El artculo 114 de la Constitucin ordena: "En demandas del orden civil
no hay fuero, ni inmunidad, para ningn funcionario pblico."
Por su parte el captulo 1, artculo 1910 del Cdigo Civil del Distrito
Federal establece: "De las obligaciones que nacen de los actos ilcitos."
La responsabilidad civil de los funcionarios presenta en la realidad admi-
nistrativa diversas formas: segn que la persona lesionada y que reclame la
reparacin al funcionario, sea un tercero o el propio Estado. No se debe ac-
tuar lo mismo contra un ministro, que en contra de un mozo de una depen-
dencia.
Sin embargo, la doctrina precisa que la responsabilidad civil de los fun-
cionarios no puede ser tan absoluta como la de los simples particulares, por-
que el particular obra por su cuenta y el funcionario en ejercicio de sus fun-
ciones. El funcionario tiene que actuar en un mundo de disposiciones diver-
sas, que hace a veces excusable su culpa; cualquier hecho administrativo por
sencillo que sea puede tener consecuencias incalculables, finalmente una
responsabilidad demasiado pesada paralizara la iniciativa del funcionario."
La Administracin tiene derecho a exigir de los servidores pblicos:
l. Respondan por los daos o perjuicios en los bienes estatales. 2. Respon-
dan por los daos o perjuicios que ocasionen al patrimonio de los particu-
lares, cuando stos tengan derecho a repetir en contra del Estado por actos
de sus servidores.
Esta responsabilidad de lesividad al patrimonio del Estado se traduce por
lo regular, en la indemnizacin de daos o perjuicios, aunque con frecuencia
en la jerarqua administrativa o se reduce a meras sanciones
dIsCIplinarias.
7
funcionarios con manejo de fondos deben otorgar garantas por los
pefJUlCIos pecuniarios que sufra el Estado.
. responsabilidad del Estado y la relacin de la responsabilidad subsi-
dIana de los funcionarios y empleados de la Administracin est sufriendo
profunda transformacin e importante desarrollo. Vase el tema en esta
mIsma obra.
Vanse los siguientes Semanarios ]uds. de la Fed. Tomo CXXII, pg. 25;
T. XI, pg. 3682; T. CXXV, pg. 1211; T. XXI, pg. 859; T. XXV, pgina
1099, VI poca.
e Mestre. La responsabilit pecuniaire des agents pllblics en droit [rancais. Ldg, 1962.
. 7.
Ley
sobre el servicio de vigilancia de fondos y valores de la Federacin. El artculo
1 IndIca: "Se crea el servicio de vigilancia de fondos y valores de la Federacin que tendr
objeto comprobar en los trminos de esta ley, el funcionamiento adecuado de las of-
anas que recauden, manejen, administren o custodien fondos o valores de la propiedad
? al cuidado del Gobierno Federal, y al cumplimiento de las obligaciones a este respecto
Incumben a los funcionarios, empleados y agentes federales. Las disposiciones de esta ley
se aplicar:in en caso de las oficinas manejadoras de fondos de los Poderes Legislativo y
Judicial, de acuerdo con las normas que rijan su funcionamiento:'
446 ANDRS SERRA ROJAS
4. LA RESPONSABILIDAD PENAL DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO
Los funcionarios y empleados pblicos son responsables de los delitos o
faltas en que incurran, ya sean delitos comunes federales o delitos comunes
en general, o delitos oficiales cometidos en el ejercicio de la funcin pblica,"
Los delitos que pueden cometer los servidores del Estado son los siguien-
tes:
l. Delitos del orden comn y delitos federales cometidos por los servido-
res del Estado. Como veremos esos servidores del Estado pueden ser: altos
funcionarios o funcionarios y empleados en general.
n. Delitos y faltas Oficiales de los servidores del Estado que cometan en
el desempeo de los cargos que tengan encomendados, en los trminos de la
ley de responsabilidades, y de las leyes especiales que mencionaremos.f
r. DESTITUCIN POR MALA CONDUCTA DE LOS MINISTROS DE LA SUPREMA CoRTE
DE JUSTICIA DE LA NACIN
IlI. Debemos aludir para fijar el sistema de responsabilidades a la
por mala conducta de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la NacIn.
Los prrafos finales del artculo 111 de la Constitucin, VI y VII ordenan:
"El Presidente de la Repblica podr pedir ante la Cmara de Diputados la
destitucin por mala conducta, de cualquiera de los ministros de la Suprema.
de Justicia de la Nacin, de los magistrados de Circuito, de los jueces de DIstrIto,
los magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal y de. los
Jueces del orden comn del Distrito Federal. En estos casos, si la Cmara de DIpU-
tados primero y la de Senadores despus, declaran por mayora absoluta de votos
justificada la peticin, el funcionario acusado quedar privado desde luego de. su
puesto, independientemente de la responsabilidad legal en que hubiere incurndo
y se proceder a nueva designacin."
"El Presidente de la Repblica, antes de pedir a las cmaras la destitucin .de
algn funcionario judicial, oir a ste en lo privado, a efecto de poder apreCIar
en conciencia la justificacin de tal solicitud." 10
8 Semanario Judicial de la Federacin. T. 80, pg. 846. poca. 1
9 "No gozan de fuero constitucional los altos funcionarios de la Federacin, por os
delitos oficiales, faltas u omisiones en que incurren en el desempeo de algn empleo,
cargo o comisin pblica que hayan aceptado durante el perodo en que, conforme a la
ley, se disfrute de fuero. Lo mismo suceder respecto a los delitos comunes que
durante el desempeo de dicho empleo, cargo o comisin. Para que la causa pueda er
ciarse cuando el alto funcionario haya vuelto a ejercer sus funciones propias, debe
procederse con arreglo a lo dispuesto en el artculo anterior." Artculo 110 de la cons'
titucn.
10 Los artculos 98 a 102 de la Ley de responsabilidades detallan el procedimiento a
seguir en el caso que se indica.
DERECHO ADMINISTRATIVO
6. Los DELITOS COMUNES DE LOS SERVIDORES PBLICOS
447
a) Delitos del orden comn de los altos funcionarios de la Federacin.
b) Delitos del orden comn de los dems funcionarios y empleados.
Vamos a referirnos en primer lugar a los delitos comunes que pueden
cometer los servidores del Estado, considerando sus categoras generales:
a) Delitos del orden comn cometidos por los altos funcionarios de la
Federacin o sea aquellos en que incurren con motivo del ejercicio de la
funcin que se ha denominado "protegida por el fuero".
La inmunidad o fuero durante el tiempo de su encargo, significa una
proteccin que la ley concede a los funcionarios de acuerdo con su alta in-
vestidura.
Los delitos del orden comn son los delitos ordinarios del orden federal
o del orden local.
En estos casos interviene la Cmara de Diputados 'exclusivamente para
desaforar, desproveer del fuero ligado a la alta investidura, y poner al servi-
dor pblico a disposicin de las autoridades competentes.
Los delitos comunes de los altos funcionarios se regulan por los artculos
siguientes de la Constitucin: 11
"Los senadores y diputados al Congreso de la Unin, los magistrados de
l ~ l Suprema Corte de Justicia de la Nacin, los secretarios del Despacho y el
l rocurador General de la Repblica, son responsables por los delitos comu-
nes que cometan durante el tiempo de su encargo y por los delitos, faltas
u omisiones en que incurran en el ejercicio de ese mismo cargo.
"Los gobernadores de los Estados y los diputados a las legislaturas locales,
son responsables por violaciones a la Constitucin y leyes federales."
"El Presidente de la Repblica, durante el tiempo de su encargo, slo
podr ser acusado por traicin a la patria y delitos graves del orden comn."
Artculo 108 constitucional y Art. 3 de la Ley de Responsabilidades.
Cules son los delitos graves del orden comn que puede cometer el
Presidente de la Repblica? 12
La gravedad del delito debe ser considerada discrecionalmente por la
~ m a r a de Diputados, pues una simple enumeracin limitara el texto cons-
tItucional, a pesar de ello la ley debera enumerar estos delitos para evitar
complicaciones polticas.
"Si el delito fuere comn, la Cmara de Diputados erigida en Gran Ju-
rado declarar, por mayora absoluta de votos del nmero total de miembros
que la formen, si ha o no lugar a proceder contra el acusado." 13
. 11 La ley de responsabilidades, artculo 2, enuncia entre los altos funcionarios a los
.I
d e
.s de Departamentos autnomos, lo cual no se ajusta a la precisa enumeracin consti-
tUCional.
12 Lo que el precepto constitucional pretende es imponer una proporcin importante
de la Votacin, votando el desafuero. Obtenida la mayora indicada, en un sentido u otro,
no se requiere votar por la contraria.
13 Lo que el precepto constitucional pretende es imponer una proporcin importante
448
ANDRS SERRA ROJAS
"En caso negativo, no habr lugar a ningn procedimiento ulterior; pero
tal declaracin no ser obstculo para que la acusacin contine su curso,
cuando el acusado haya dejado de tener fuero, pues la resolucin de la c-
mara no prejuzga absolutamente los fundamentos de la acusacin." 14
"En caso afirmativo, el acusado queda, por el mismo hecho, separado de
su encargo y sujeto desde luego a la accin de los tribunales comunes, a me-
nos que se trate del Presidente de la Repblica; pues en tal caso, slo habr
lugar a acusarlo ante la Cmara de Senadores, como si se tratare de un de-
lito oficial." Artculo 109 de la Constitucin.
La resolucin negativa de la Cmara de Diputados hace que el funcio-
nario conserve su fuero constitucional, continuando sin interrupcin en el
ejercicio de sus funciones.
El desafuero pone al funcionario a disposicin del ministerio pblico y
de las autoridades judiciales competentes para ser juzgado legalmente por los
delitos del orden comn, y sancionado en su caso.t"
Si el acusado es absuelto del delito que se le imputa se le debe restable-
cer en las funciones que desempeaba si son de eleccin popular y no ha
terminado el mandato; en los dems casos, como se trata de empleados de
confianza queda a ellos resolver esta situacin.
La ley de responsabilidades en sus artculos 26 a 35 establece un sencillo
procedimiento para tramitar en la Cmara de Diputados la correspondiente
averiguacin.
Los altos funcionarios de la Federacin pueden ser desaforados por cua-
lesquiera de los delitos comunes, federales o especiales que se enumeran a
propsito de los dems funcionarios y empleados. .
Los altos funcionarios de la Federacin no gozan de fuero constitucIOnal
por los delitos comunes, delitos, falta y omisiones oficiales en que incurran
durante el desempeo de sus funciones o con motivo de algn empleo, cargo
pblico o comisin que hubieren aceptado en el perodo en que disfruten de
aquel fuero.
Para que la causa pueda iniciarse cuando el alto funcionario haya vuelto
al de sus funciones propias, se observar la regla del artculo 109
constitucional,
b) Delitos del orden comn de los dems funcionarios y empleados.
Fuera de los casos sealados de los altos funcionarios que gozan de una
garanta o fuero especial, los dems servidores del Estado, en los delitos co-
de la votando el desafuero. Obtenida la mayora indicada, en un sentido u otro,
no se requiere votar por la contraria.
. Ley de responsabilidades de los funcionarios y empleados de la Federacin, del
Distrito Federal y de los altos funcionarios de los Estados.
D. O. F. del 21 de febrero de 1940.
D. O. F. del 7 de enero de 1953. Reforma.
15 Tena Ramrez considera que los actos de separacin de un funcionario de su.
to adml . . tipIfIca
es un ac o ac muustratvo, El hecho de estar fraccionando el proceso acusatono no
el acto del desafuero, como un acto administrativo. Consideramos que formalmente es un
acto legislativo y materialmente un acto jurisdiccional.
DERECHO ADMINISTRATIVO
munes que cometan no se requiere, para su consignacin, <le ningn proce-
dimiento de desafuero.
Este grupo de funcionarios, que forman la casi totalidad de la Adminis-
tracin, deben responder directamente de los delitos que cometan y que pue-
den ser:
Delitos comunes que son de la competencia de los tribunales del orden
comn del Distrito Federal.
Delitos federales que son 'de la competencia de los tribunales federales
en toda la Repblica.t?
Llamamos delitos especiales a aquellos delitos del orden comn que se
cometen por los funcionarios y empleados pblicos. La calidad de funcio-
nario sirve de elemento para tipificar determinados delitos o para determi-
nar su gravedad.
El Cdigo Penal del Distrito Federal seala diversas categoras delictivas,
bajo el rubro de delitos cometidos por funcionarios pblicos, entre los que
podemos sealar:
El ejercicio indebido o abandono de funciones pblicas. Artculo 212.
El abuso de autoridad. Artculos 213 y 214.
El cohecho. Artculos 217 y 218.
El peculado y la concusin. Artculos 219 y 224.
La responsabilidad se agrava por la calidad de funcionarios en los casos
de los artculos 129 y 211, en los delitos de revelacin de secretos y en el
espionaje.
7. DELITOS y FALTAS OFICIALES DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO
De acuerdo con el artculo 108 en su parte relativa y 111 prrafo V de
la Constitucin, el delito oficial se configura con los siguientes elementos."?
16 De acuerdo con el artculo 41, fraccin 1 de la Ley orgnica del Poder Judicial
de la Federacin, es competencia de los jueces de Distrito del Distrito Federal en materia
penal (y de los jueces de distrito forneo) conocer de los delitos del orden federal.
Los delitos del orden federal son: "a) Los previstos en las leyes federales y en los tratados;
b) Los sealados en los artculos 2 a 5 del cdigo penal; e) Los oficiales o comunes come-
tidos en el extranjero por los agentes diplomticos, personal oficial de las delegaciones de
la Repblica y cnsules mexicanos; el) Los cometidos en las embajadas y delegaciones
extranjeras; e) Aquellos en que la 'Federacin sea sujeto pasivo; 1) Los cometidos por
un funcionario o empleado federal, en ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas;
g) Los cometidos en contra de un funcionario o empleado federal, en ejercicio de sus
funciones o con motivo de ellas; h) Los perpetrados con motivo del funcionamiento de
~ n servicio pblico federal, aunque dicho servicio est descentralizado o concesionado;
1) Los perpetrados en contra del funcionamiento de un servicio pblico federal o en
menoscabo de los bienes afectados a la satisfaccin de dicho servicio, aunque ste se
encuentre descentralizado o concesionado; j) Todos aquellos que ataquen, dificulten o
imposibiliten el ejercicio de alguna atribucin o facultades reservadas a la Federacin ... "
17 Herrera y Lasso critica la expresin "Gran Jurado", pues considera que no le
450
ANDRS SERRA ROJAS
a) Un acto u omisin cometido por un funcionario o empleado pblico;
b) En el ejercicio de ese mismo cargo;
c) Que puede redundar en perjuicio de los intereses pblicos y del buen
despacho;
d) Aun cuando no hayan tenido antes carcter de delictuosos.
La ley' recoge estos elementos para caracterizar los delitos y faltas ofi-
ciales.
La Constitucin y la ley de responsabilidades, consideran dos grupos:
1. Delitos y faltas oficiales de los altos funcionarios; y 2. Delitos y faltas ofi-
ciales cometidas por los dems servidores del Estado.
Faltas oficiales
Las infracciones a la Constitucin o a las leyes federales no comprendi-
das en el artculo 13 de esta ley se conceptan como faltas oficiales. Articu-
lo 16 de la ley.
Las fal tas oficiales se sancionarn con suspensin del cargo en cuyo des-
empeo hubieran sido cometidas, por un trmino no menor de un mes ni
mayor de seis meses. Artculo 17 de la ley.
8. DELITOS OFICIALES COMETIDOS POR ALTOS FUNCIONARIOS DEL ESTADO
Para los efectos de esta ley se conceptan como altos funcionarios de la
Federacin el Presidente de la Repblica, los senadores y diputados al Con-
greso de la Unin, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Na-
cin, los secretarios de Estado, los jefes de Departamentos autnomos Y el
Procurador General de la Repblica.
Tambin quedarn comprendidos en esta ley los gobernadores y diputados
a las legislaturas de los Estados. Artculo 2
9
de la ley.
El Presidente de la Repblica slo podr ser acusado durante el tiempo
de su encargo, por traicin a la patria y delitos graves del orden comn.
Artculo 39 de la ley.
Los diputados y senadores propietarios, el Presidente de la Repblica, los
gobernadores de los Estados y los diputados de las legislaturas locales gozan
de fuero consti tucional desde el da de su eleccin.
Los diputados y senadores suplentes disfrutarn de l durante el tiempo
que sustituyan a su respectivo propietario. Artculo 10 de la ley.
El artculo 111 prrafos uno a cuatro de la Constitucin ordena:
"De los delitos oficiales conocer el Senado erigido en Gran Jurado; pero
no podr abrir la averiguacin correspondiente sin .previa acusacin de la
Cmara de Diputados. Si la Cmara de Senadores declarase por mayora de
corresponde a la Cmara juzgar. La expresin es una reminiscencia de anteriores consti-
tuciones, repetidas sin una debida coordinacin.
DERECHO ADMINISTRATIVO 451
las dos terceras partes de sus miembros, despus de practicar las diligencias
que estime convenientes y de or al acusado, que ste es culpable, quedar
privado de su puesto, por virtud de tal declaracin, e inhabilitado para obte-
ner otro por el tiempo que determine la ley.
"Cuando el mismo hecho tuviese sealada otra pena en la ley, el acusado
quedar a disposicin de las autoridades comunes, para que lo juzguen y
castiguen con arreglo a ella."
"En los casos de este artculo y en los del 109, las resoluciones del Gran
Jurado y la declaracin en su caso, de la Cmara de Diputados, son inata-
cables."
"Se concede accin popular para denunciar ante la Cmara de Diputados
los delitos comunes u oficiales de los altos funcionarios de la Federacin.
Cuando la cmara mencionada declare que hay lugar a acusar, nombrar
una comisin de su seno para que sostenga ante el Senado la acusacin de
que se trate."
Todo el ttulo III, artculos 23 a 68 de la ley de responsabilidades, sea-
la el procedimiento para .juzgar de dichos delitos a los altos funcionarios
de la Federacin.
Artculo 13 de la Ley de responsabilidades:
"Son delitos de los altos funcionarios de la federacin; a que se refiere el
artculo 2 de la ley de responsabilidades:
1. El ataque a las instituciones democrticas;
11. El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo, federal;
111. El ataque a la libertad de sufragio;
IV. La usurpacin de atribuciones;
V. La violacin de garantas individuales;
VI. Cualquiera infraccin a la Constitucin o a leyes federales cuando cau-
sen perjuicios graves a la federacin o a uno o varios Estados de la misma, o mo-
tiven algn trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones; y
VII. Las omisiones de carcter grave, en los trminos de la fraccin anterior.
Artculo 13 de la ley de responsabilidades."
Sanciones a los delitos oficiales cometidos por los altos funcionarios.
Las sanciones de los delitos oficiales a que se refieren los dos artculos anterio-
res son:
"1. Destitucin del cargo o privacin del honor de que se encuentra investido;
"11. Inhabilitacin para obtener determinados empleos, cargos u honores, por
un trmino que no baje de cinco aos ni exceda de diez, y
"111. Inhabilitacin para toda clase de empleos, cargos u honores, por el trmi-
no sealado en la fraccin anterior." Artculo 15 de la ley.
. '!odo el ttulo lIJ, artculo 23 a 68 de la ley de responsabilidades fija el proce-
dimIento para juzgar de los delitos de los altos funcionarios. Artculo 2'? de la Ley
de responsabilidades.
452 ANDRS SERRA ROJAS
9. DELITOS y FALTAS OFICIALES DE LOS DEMS SERVIDORES DEL ESTADO
El artculo l l I, prrafo quinto de la Constitucin ordena "El Congreso de la
Unin expedir, a la mayor brevedad, una ley de responsabilidades de todos los
funcionarios y empleados de la Federacin y del Distrito, determinando como de-
litos o faltas oficiales todos los actos u omisiones que puedan redundar ca perjui-
cio de los intereses pblicos y del buen despacho, aun cuando hasta la fecha no
hayan tenido carcter delictuoso, Estos delitos o faltas sern siempre juzgados por
un jurado popular, en los trminos que para los delitos de imprenta establece el
artculo 20."
De acuerdo con este mandato constitucional, el Congreso de la Unin expidi
la "ley de responsabilidad de los funcionarios y empleados de la Federacin, del
Distrito Federal y Territorios Federales y de los altos funcionarios de los Estados".
(D. O. del 21 de febrero de 1940, reformado en el D. O. del 7 de enero de 1953.)
Artculo 18. Son delitos oficiales de los funcionarios y empleados de la Fede-
racin y del Distrito Federal no comprendidos en el artculo 2'? de esta ley: 18
l. Aceptar un cargo pblico y tomar posesin de l sin reunir los requisitos
que establezcan la Constitucin o las leyes respectivas;
II. Ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisin para el que hayan
sido electos o nombrados, sin haber tomado posesin legtima de l, o sin llenar
todos los requisitos legales para ese efecto;
III. Ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisin despus de saber
que se ha declarado insubsistente su nombramiento o que se le ha suspendido
destituido legalmente;
IV. Continuar ejerciendo las funciones de su empleo, cargo O comisin, para
el que fue electo o nombrado por tiempo limitado, despus de haber expirado el
trmino de su ejercicio;
V. Abandonar sin causa justificada, el empleo, cargo o comisin que desem-
pee, sin haber renunciado, o antes de que le sea comunicada la admisin de su
renuncia o se presente la persona que deba sustituirlos;
VI. Ejercer funciones inherentes a otro empleo, cargo o comisin distintas de
las que legalmente les corresponden en el empleo, cargo o comisin para el que
fueron electos o nombrados;
VII. Coaligarse para tomar medidas contrarias a una ley, reglamento o cual
quiera. otra disposicin de carcter general o impedir su ejecucin, o para hacer
dimisin de sus puestos, con el fin de impedir, entorpecer o suspender la adminis-
tracin;
VIII. Solicitar indebidamente dinero o alguna otra ddiva, o aceptar una pro
mesa para s o para cualquiera otra persona, por hacer algo justo o injusto, o dejar
de hacer algo justo relacionado con sus funciones;
IX. Impedir la ejecucin de una ley, decreto, reglamento, disposicin de ca-
18 Los funcionarios y empleados de la Federacin y del Distrito Federal son responsa-
bles de los delitos y faltas oficiales que cometan en el desempeo de los cargos que tengan
encomendados, en los trminos de la presente ley y de las leyes especiales a que se refiere
el artculo 19 de la ley.
En demandas del orden civil no hay ni inmunidad para los funcionarios pblicos.
Artculo 69 de la Ley.
DERECHO ADMINISTRATIVO 1:1:53
rcter general o de una resolucin judicial solicitando para el efecto el auxilio
de la fuerza pblica o empleando la que tengan bajo su mando;
X. Ejercer violencia, sin causa justificada, en el ejercicio de sus funciones o
en el desempeo de su cargo, a cualquiera persona que intervenga en alguna dili-
gencia; vejarla o insultarla, o emplear en sus resoluciones trminos injuriosos u
ofensivos contra alguna de las p a r ~ e s , personas o autoridades que intervengan en
el asunto de que se trate;
XI. Retardar o negar indebidamente a los particulares el despacho de sus
asuntos o la proteccin o servicio que tengan obligacin de prestarles, o impedir
la presentacin de sus promociones, o retardar indebidamente el curso que deban
darles;
XII. Abstenerse de ejercitar la accin penal, cuando sea procedente conforme
a la Constitucin y a las leyes de la materia, en los casos en que la ley les imponga
esa obligacin;
XIII. Abstenerse de hacer ante cualesquiera autoridades, con la debida opor-
tunidad, las promociones que legalmente sean procedentes, en los casos en <lue
deban hacerlas con arreglo a la ley, siempre que de esa omisin resulte dao o per-
juicio a la Federacin, al Distrito Federal, al inters social o alguna persona.
Si no resultare dao o perjuicio a alguno, la omisin se considerar como falta
oficial;
XIV. Negarse, bajo cualquier pretexto, aunque sea el de oscuridad o silencio
de la ley, a tramitar o resolver algn asunto q ~ e sea de su competencia;
XV. Negar, indebidamente, los encargados de las fuerzas pblicas, el auxilio
que les solicite legalmente una autoridad civil, y
XVI. Dar a los caudales del erario que tengan a su cargo una aplicacin p-
blica distinta de aquella a que estuvieren destinados, o hacer un pago indebido, etc.
Hasta la fraccin LXXII."
Sanciones a los delitos oficiales cometidos por los dems servidores del
Estado.
Las sanciones aplicables a los delitos enumerados en el artculo anterior son las
siguientes: Art. 19 de la Ley de responsabilidades.
1. Para los comprendidos en las fracciones I a VI, prisin de tres das a un
ao y multa de cincuenta a quinientos pesos;
II. Para el comprendido en la fraccin VII, de seis meses a dos aos de prisin
y multa de 25 a mil pesos;
III. Para el comprendido en la fraccin VIII, prisin de tres meses a cinco aos
y multa de 25 a mil pesos;
IV. Para los definidos en las fracciones IX a XXII J, prisin de seis meses a
seis aos, multa de 25 mil pesos y destitucin de empleo;
V. El definido por la fraccin XXIV se castigar con destitucin de empleo e
inhabilitacin para obtener otro, por un trmino de dos a seis aos y multa igual
al duplo de la cantidad que hubiesen recibido indebidamente. Si sta pasa de cien
pesos, se le impondr, adems, de tres meses a dos aos de prisin;
VI. Para los comprendidos en las fracciones XXV y XXVI, de dos a diez aos
de prisin, destitucin y multa de quinientos a dos mil pesos
VII. Para el definido en la fraccin XXVII, de seis meses a doce aos de pri-
454 ANDRS SERRA ROJAS
sn, multa de diez a dos mil pesos, destitucin de empleo, cargo o comisin e
inhabilitacin por dos a seis aos.
La sancin ser de uno a seis meses de prisin, si el inculpado devolviere lo
sustrado, dentro de los diez das siguientes a aquel en que se haya descubierto
el delito, sin perjuicio de la destitucin, de la inhabilitacin y de la multa a que
se refiere el prrafo anterior;
VIII. Los comprendidos en las fracciones XXVIII a LX sern castigados con
destitucin de empleo, multa de cien a dos mil pesos y prisin de uno a nueve
aos;
IX. Los expresados en las fracciones LXI a LXXI, suspensin de un mes a un
ao; destitucin o multa de cincuenta a mil pesos;
X. A los comprendidos en la fraccin LXXII se impondrn las sanciones que
establezcan las leyes especiales respectivas, salvo que los delitos definidos y sancio-
nados por ellas se encuentren comprendidos en las disposiciones del mismo artcu-
lo precedente en cuyo caso se aplicarn las sanciones sealadas en las anteriores
fracciones, y
XI. Las personas que acepten o desempeen un cargo oficial sin llenar los
requisitos que establezcan las leyes relativas, adems de ser separadas desde luego
de sus puestos, quedarn obligadas a devolver los sueldos o emolumentos que hu-
biesen recibido.
La imposicin de las sanciones a que se refiere esta ley por delitos o fal-
tas oficiales, debe entenderse sin perjuicio de la reparacin del dao, que-
dando expedito, en su caso el derecho de la Federacin o de los particulares
para hacerla efectiva o para exigir ante los tribunales competentes la respon-
sabilidad pecuniaria que hubiese contrado el funcionario o empleado por
daos y perjuicios, al cometer los hechos u omisiones que se le imputen.
Esta responsabilidad ser exigible siempre que se comprueben los daos
y perjuicios ocasionados con dichos actos u omisiones, aun cuando se absuel-
va al inculpado en el procedimiento penal. Artculo 5'.' de la Ley de Respon-
sabilidades.
La ley de responsabilidades en sus artculos 69 y siguientes fija el proce.-
dimiento para juzgar los delitos y faltas a que hacemos referencia anterior-
mente.
"En los casos de delitos o faltas oficiales a que se refiere el ttulo segundo,
captulo II de esta ley, imputados a los funcionarios o empleados de la Federacin
o del Distrito Federal no comprendidos en el artculo 2'.' de esta misma ley, el
procedimiento se incoar en la forma ordinaria, con arreglo a las disposiciones del
Cdigo de Procedimientos Penales aplicable en cada caso, sea federal, militar o del
orden comn." Art. 69 de la Ley de responsabilidades.
"Terminado el proceso y formuladas las conclusiones del Ministerio Pblico y
del acusado y su defensor, el juez remitir el expediente, en su caso, al Jurado de
Responsabilidades Oficiales de los Funcionarios y Empleados Pblicos que corres-
ponda, y proceder con arreglo al ttulo V, captulo III, de esta ley." Artculo 73
de la Ley de responsabilidades.
"De acuerdo con lo dispuesto en el artculo 111, parte final del prrafo quinto,
de la Constitucin, los delitos y faltas oficiales de los Iuncioqarios y empleados de
DERECHO ADMINISTRATIVO 455
la Federacin y del Distrito Federal, salvo los casos a que se refiere el ttulo se-
gundo, captulos I y II de esta ley, sern juzgados por un jurado, con arreglo al
artculo 20, fraccin VI de la misma Constitucin." Artculo 77 de la Ley de respon-
sabilidades.
10. LA RESPONSABILIDAD POLTICA DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO
La responsabilidad poltica se origina cuando los servidores del Estado, princi-
palmente los altos funcionarios, discrepan de los rganos legislativos llamados a
sealar la poltica general de un Estado.
La responsabilidad poltica tiene toda su eficacia en los gobiernos parlamenta-
rios en que el gobierno y la Administracin deben subordinarse a las orientaciones
polticas sealadas por el parlamento.
En los regmenes presidencialistas esta responsabilidad poltica se aminora en
tal forma, que el servidor del Estado no puede incurrir en otras formas de respon-
sabilidad que las sealadas.
El artculo 93 de la Constitucin ordena "Los secretarios del Despacho, y los
Jefes de los Departamentos administrativos luego que est abierto el perodo de
sesiones ordinarias darn cuenta al Congreso del Estado que guarden sus respecti-
vos ramos. Cualquiera de las Cmaras podr citar a los Secretarios de Estado y a
los Jefes de los Departamentos Administrativos, as como a los Directores y Admi-
nistradores de los organismos descentralizados federales o de las Empresas de Par-
ticipacin Estatal Mayoritaria, para que informen cuando se discuta una ley o se
estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades." (Reforma
Constitucional.)
El contenido de este precepto se cumple con la redaccin de una memoria o
informe general de actividades que anualmente se elabora. En cuanto a la segunda
parte las Cmaras solicitan al Ejecutivo la presencia de dichos funcionarios para
que informen sobre los fundamentos de los proyectos de ley que se discuten y con-
testen las preguntas que le formulen diputados y senadores.
CUARTA PARTE
LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA
FEDERAL
I
I
I
I
I
I
I
I
TTULO SEXTO
LAS FORMAS DE ORGANIZACIN
ADMINISTRATIVA FEDERAL
CAPTULO 1
CENTRALIZACIN Y DESCENTRALIZACIN
ADMINISTRATIVA
1. Formas de organizacin poltica y formas de organizacin administra-
tiva.-2. Las formas de organizacin poltiEa.-3. El Estado federal mexi-
cano.-4. Democraci. y federalismo.-5. La distribucin de competencias
en el Estado federal organizacin
Los rganos del o er Ejecutivo Federal: Gobierno y
Administracin pblica.-8. La Administracin pblica federal.
!
l. FORMAS DE ORGANIZACIN PoLTICA y FORMAS DE ORGANIZACIN,-.1
ADMINISTRATIVA
,/
" En la doctrina constitucional, la organizacin poltica es la expresin de
la voluntad general del grupo. Las voluntades individuales se renen y or-
ganizan en una accin conjunta para regular la vida poltica de la comuni-
dad, en instituciones o formas que posteriormente tendrn a su cargo la sal-
vaguarda de los intereses sociales. Es necesario estudiar cmo estas organi-
se coordinan en el .eiercicio de sus funciones y en sus diversas rela-
cienes con el poder central?
1 "Estado centralizado es aqul en el que el nmero de poderes concedidos a los
rganos locales est reducido al mnimo absolutamente indispensable para que la adminis-
tracin local pueda desenvolverse; descentralizado es, por lo contrario, aquel ordenamiento
en el que la privacin de facultades deliberativas del Centro a los rganos perifricos, es
mxima." Zanobini, Guido. Corso di diritto amministrativo. .Vol. 111, pgs. 7172, 5\l edi-
cin. Milano, 1955.
Este fue el ideal del partido conservador mexicano, la estructura de una forma de
organizacin politica unitaria, que tuvo su mejor expositor en don Lucas Alamn, y su
459
460 ANDRS SERRA ROJAS
,--'Las formas tanto polticas como administrativas-, son mtodos asiste
mas encaminados a la estructuracin de las funciones jurdicas. Medios a
travs de los cuales se conseguirn propsi tos tales como la atencin tcnica
de un servicio, los problemas de una regin y el aseguramiento de ideales
democrticos, o sea, la adecuada participacin popular en los asuntos p-
blicos.
Es necesario distinguir las formas de organizacin poltica y las formas
de organizacin administrativa. Las primeras consideran al Estado en su uni-
dad, y a los medios de organizarse respecto a sus elementos bsicos; las se-
gundas se refieren a uno de los poderes del Estado o sea al Poder Ejecutivo,
que es el rgano al que le corresponde la funcin de gobierno y la adminis-
trativa y de una manera ms general a la estructura de los Poderes del Estado.
Ambas formas deben ser comprendidas en un concepto general de la po-
ltica, pues se trata de actividades que tienden a realizar fines polticos. El
campo de accin de ellas es muy difcil de delimitar para saber dnde acaba
la poltica -si es que ella acaba-, y comienza la Administracin y viceversa.
Una consideracin de orden prctico y tcnico es til para distinguir los
aspectos generales y particulares de la accin del Estado.
Las formas de organizacin administrativa se refieren a un aspecto par-
cial de su actividad, o sea la actividad de los rganos del Poder Ejecutivo:
al gobierno, que segn Orlando, "es el conjunto de los medios por los cuales
1a soberana se traduce en acto". \
\
El ejemplo tpico de la descentralizacin, por regin, es el mUnICIpIO. Debemos
guardar cierta reserva en esta apreciacin; tan frecuente entre nuestros tratadistas,
porque el ejemplo corresponde, en principio, a la descentralizacin poltica y a la
descentralizacin administrativa, si nos atenemos al artculo llS constitucional que
ordena: "Los Estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno re-
publicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial 'Y
de su organizacin poltica y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases
que el mismo precepto cita."
/2, LAs FORMAS DE ORGANlZACIN POLTICA
Las formas de organizacin poltica se refieren a las formas de Estado Y
comprenden todos los aspectos del mismo, es decir, es un conocimiento de la
totalidad del orden jurdico vigente en un Estado, que abarca a todos sus
rzanos superiores.
"Las formas polticas hacen referencia a la organizacin general del Es-"
lado. Ellas se pueden clasificar en formas de gobierno y formas de E s t a d ~
mejor concrecin en las Siete leyes centralistas de 29 de diciembre de 1836. El sistema
preponderante de gobierno de la nacin era el republicano, representativo y popular. La
eleccin de Presidente indirecta lo mismo que los gobernadores de los DepartamentoS
sometidos a las Juntas Departamentales. Para un federalismo centralista vase el Discurso
llamado de las profecas del doctor Servando Teresa de Miel' Noriega y Guerra.
DERECHO ADMINISTRATIVO 461
(/ El estudio de las formas polticas se remonta a la antigedad, principal-
mente Aristteles, que enumera y describe las formas polticas normales.
Durante la evolucin poltica las formas polticas son numerosas y como
plejas, unilaterales y arbitrarias. La confusin e incertidumbre sigue predo-
minando en su concepcin.
Como formas polticas, las formas de gobierno y las formas de Estado
implican tan estrechas y necesarias relaciones, que autores notables como
Jellinek (Teora, ob. cit., pg. 536, en particular la nota 1), slo consideran
las formas de Estado.
Siguiendo en el criterio tradicional, las Formas de Gobierno aluden a la
finalidad del Estado. "La forma de gobierno, dice Faytt (Der. Polo 2'" ed.
pg. 397), se resuelve en una cuestin de tcnica gubernamental, la de saber
quines y para qu funciones desempearn el gobierno."
Las formas de Estado se esfuerzan por armonizar los diversos elementos
de la organizacin poltica.
Las formas de Estado se clasifican en dos grupos: \a) L1. forma unitaria
o centralista;;2) La forma compuesta o descentralizada, en particular la
forma federal.
2
A) La [or w de Estado unitaria implica la existencia de un poder central
que coordine y clasifique la vida poltica del pas. Tal es el caso del rgi-
men que surgi de las Siete Leyes centralistas de 1836. Las rdenes del poder
central corran a lo largo de la Repblica como centro nico de decisin.
El Estado central llamado tambin Estado unitario se contrapone al Es-
tado federal, si los elementos de su estructura dependen o no de uno o varios
rganos que forman el centro de poder del Estado.
La accin de esos rganos centrales comprende a toda la Repblica, Un
solo poder que manda y acta con los elementos que le estn directamente
subordinados. El gobierno central asume en su totalidad las funciones legis-
lativa y judicial. No hay ningn otro rgano que comporte el ejercicio del
poder pblico.
Por consiguiente la centralizacn poltica es un proceso mediante el cual
los rganos federales del Estado, acumulan facultades, con menoscabo de las
formas polticas locales o regionales. "Centralizar -dice Hauriou- significa
2 Opinin de Kelsen sobre el Estado Federal: "Lo nico que distingue a un Estado
unitario dividido en provincias autnomas, de un Estado federal, es el grado de descentra-
lizacin. y as como el Estado federal se distingue de un Estado unitario slo por un mayor
grado de descentralizacin, del mismo modo se distingue una confederacin internacional
de Estados de un Estado federal. En la escala de la descentralizacin, el Estado federal
ocupa un lugar intermedio entre el Estado unitario y una Unin internacional de Estados.
El Estado federal presenta un grado de descentralizacin que es todava compatible con
Una comunidad jurdica constituida por el derecho nacional, esto es, con un Estado y un
grado de centralizacin que ya no es compatible con una comunidad jurdica internacional,
es decir, con una comunidad constituida por el derecho internacional." Hans Kelsen. Teoria
general del Derecho y del Estado. UNAM., 1949, Mxico, pg. 333.
Sebastn Martn-Retortillo, "Descentralizacin administrativa y organizacin poltica",
3 vols. 1973. Ediciones Alfaguara. Madrid.
462 ANDRS SERRA ROJAS
acumular en manos del gobierno central todo lo que existe en un pueblo
de poder del Estado, es decir, de poder poltico y temporal, civil o militar, de
suerte que el Estado sea una unidad poltica, diplomtica, legislativa, judi-
cial, militar, ete., esto es propiamente la centralizacin administrativa que
tiene por objeto los poderes concernientes a la polica y a la gestin de los
intereses generales de los habitantes y a la cual se agrega seguramente una
centralizacin social que se traduce en un aumento de la poblacin urbana
y en una intensificacin de las relaciones sociales."
B) La forma de Estado compuesta crea varios centros de direccin, coor-
dinacin y sancin, pero el rgano principal que es la Federacin aparece
como una fuerza determinante. Aparece como una organizacin descentrali-
sada al crear otros diversos centros de imputacin jurdica, como las entidades
federativas y los municipios. Es el rgimen que domina en la Repblica
Mexicana en las Constituciones de 1824, 1857 Y 1917.
La soberana que durante el rgimen colonial asumi el monarca espa-
ol, pasa al pueblo mexicano al lograr su independencia y confirmacin
como Estado libre e independiente. El pueblo a su vez deposit su soberana
en la Constitucin, reservndose en, todo tiempo el ineludible derecho de
alterar o modificar la forma de su Gobierno.
3. EL ESTADO FEDERAL MEXICANO
La unidad social del Estado se mantiene a travs de las instituciones que
rigen la vida cotidiana de una comunidad. La unidad jurdico-poltica se
establece mediante su Constitucin y las dems leyes que forman el orden
jurdico.
El desenvolvimiento institucional del Estado, se logra a travs de las for-
mas de organizacin poltica y de organizacin administrativa. Con las pri-
meras se establecen las instituciones polticas fundamentales, mediante las
segundas se encauza la ejecucin de las leyes administrativas.
El Estado federal corresponde a una institucin poltica fundamental
adoptada y definida en los textos constitucionales que han estado vigentes.
Desde el punto de vista de la doctrina poltica, afirma Mouskeli (ob. cit.,
p,g. 319) que "el Estado federal es un Estado que se caracteriza por una des-
centralizacin de forma especial y de grado ms elevado; que se compone de
colectividades miembros dominados por l, pero que poseen autonoma cons-
titucional y participan en la formacin de la voluntad nacional, distinguin-
dose d este modo de las dems colectividades pblicas inferiores".
Dos tesis contradictorias aluden al origen del Estado federal mexicano:
a) Los que afirman que nuestro federalismo "se produjo de un modo
gradual a lo largo del tiempo; se desarroll aceleradamente bajo la Consti-
tucin de 1812 por medio de las diputaciones provinciales", Nettie Lee Ben-
son. (La diputacin provincial y el federalismo mexicano, pg. 91), que coin-
cide con la opinin de don Lucas Alamn (Historia de Mxico, captulo V,
pg. 739.)
DERECHO ADMINISTRATIVO 463
Por decreto del 12 de junio de 1823, el Congreso Constitucional orden
"decir a las provincias estar el voto de su soberana por el sistema de rep-
blica federada y que no lo ha' declarado en virtud de haber decretado se
forme convocatoria para nuevo Congreso que constituya a la nacin". (Du-
bln y Lozano, ob, cit., T. 1, pg. 651.) En efecto, el artculo 5 del Acta
Constitutiva de la Federacin del 31 de enero de 1824, orden: "La nacin
adopta para su gobierno la forma de repblica representativa popular fede-
ral." Artculo que repiten la Constitucin Federal de los Estados Unidos
Mexicanos del 4 de octubre del mismo ao, en su artculo 4 y las constitu-
ciones posteriores de 1857 y 1917.
b) Los que han sostenido que el federalismo fue cosa extraa a nuestras
instituciones polticas, siendo su adopcin "una descentralizacin artificial
del pas". Lo cual no nos impide considerar que fue a travs del federa-
lismo como se logr la unidad institucional del pas y aunque el desenvol-
vimiento ha sido precario, ha llenado una etapa importante de la vida
nacional.
. Compartimos esta ltima ,y discutida opinin pensando que el federa-
Iismo obedeci a un proceso de imitacin extralgica, tal como lo expres
Antonio Caso, pero sin dejar de insistir con Francisco Javier Gaxiola en que
"nuestra patria debe su unidad al rgimen federal, como Espaa debe la
unidad nacional a la religin catlica y que el sistema de gobierno adoptado
por los constituyentes de veinticuatro, tiene races en nuestros antecedentes
coloniales, en nuestra ascendencia espaola y nuestra fisonoma demogrfica"
(F. Javier Gaxiola, Crisis del pensamiento poltico, y otros ensayos, pg. 48) .
El Estado federal al cual alude el actual artculo 40 de la Constitucin,
est organizado, con sus elementos bsicos, en el conjunto de las leyes vi
gentes constitucionales y ordinarias, que regulan la creacin, el funcionamien-
to y el desarrollo de las instituciones pblicas nacionales. En las diversas
formas de Estado, nuestro rgimen corresponde al Estado federaJ.3
Para que se realicen los principios del Estado federal es menester que
se combinen dos objetivos importantes: a) Asegurar que la federacin pueda
llevar a cabo con efectividad las funciones que le han sido asignadas; b) En
el desempeo de sus propias funciones, la federacin debe al mismo tiempo
tener en cuenta debidamente los intereses de las diferentes secciones de la
3 B) El gobierno presidencialista es aquel que ms rgidamente realiza el pnnclplo
de la divisin de poderes a los cuales estn dedicados los tres primeros artculos de la
Constitucin federal norteamericana de 1787 (modelo tpico en cuestin). El Poder Eje.
cutivo tiene, as, su vrtice en el presidente, que nombra todos los funcionarios principales
(tomndolos en gran parte de entre los componentes del partido triunfante, segn el
spoils system), incluyendo a los jefes de los 'diferentes ministerios (llamados secretarios
de Estado); que estn a l subordinados estrictamente, sin formar gabinete, y el mismo
Presidente es controlado por el Senado slo en cierto nmero de atribuciones, ya que se
requiere su aprobacin nicamente para algunos nombramientos de mayor relieve (Se
cretartos de Estado, embajadores y cnsules, jueces del Tribunal Supremo, etc.) y (con
la mayora de dos tercios) para la ratificacin de los tratados internaiconales... "Paolo
Biscareti. Derecho Constitucional. Ed. Tecnos, S. A., pg. 241.
ANDRS SERRA ROJAS
nueva comunidad, y la continua responsabilidad de los Estados miembros
en puntos importantes de gobierno. (Bawie y Friedrich, Estudios sobre fede-
ralismo. Ed. Bib. Arg. pg. 49.)
Este rgimen asegura el respeto y la supremaca de la. Constitucin, la
autonoma de los poderes, la descentralizacin poltica entre la Federacin y
las entidades federativas y el mantenimiento de los principios democrticos
como base de nuestro sistema poltico.
El Estado -como expresin de la voluntad del pueblo mexicano- tiene
en consecuencia los elementos siguientes derivados de los artculos 39, 40
Y 41 de la Constitucin:
1. El Estado mexicano es soberano: la soberana es el poder de mando
supremo, un derecho que corresponde al pueblo mexicano. El artculo 39 de
la Constitucin ordena: "La soberana nacional reside esencial y originaria-
mente en el pueblo. Todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye
para beneficio de ste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho
de alterar o modificar la forma de su gobierno."
2. El pueblo se constituye en una repblica representativa, democrtica,
federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a
su rgimen interior; pero unidos en una federacin establecida segn los prin-
cipios de esta ley fundamental. (Art. 40 Const.) Se llama repblica al sis-
tema de gobierno en el cual el poder reside en el pueblo, que lo ejerce di-
rectamente o por medio de sus representantes legtimos. stos son el Presi-
dente de la Repblica, los senadores y diputados al Congreso de la Unin,
los gobernadores y diputados de los Estados y los Ayuntamientos; que son
elegidos directamente y con carcter temporal por el pueblo.
En este sistema de renovacin peridica de las personas de eleccin po-
pular debemos encontrar la estabilidad del rgimen poltico mexicano.
Desde el punto de vista de la teora constitucional, la repblica es aris-
tocrtica cuando las altas magistraturas del Estado estn reservadas a las
clases oligrquicas y privilegiadas, como la antigua Repblica de Venecia. La
repblica es democrtica cuando las funciones pblicas son accesibles a todos
los ciudadanos sin distincin, como la actual organizacin poltica de Mxico.
El sistema republicano es un sistema de abajo a arriba, .sendo falsas las
doctrinas polticas de democracia dirigida o de seudo interpretacin de la
voluntad popular.
3. La repblica es representativa. En las formas polticas representativas,
el pueblo ejerce sus funciones por medio de representantes legtimos. El !JO-
del' ejeeutivo federal por el Presidente de la Repblica; el poder legislativO
federal por los senadores, representantes de los Estados miembros (artcu-
lo 56 de la Constitucin) y por los diputados, representantes del cuerpo elec-
toral (artculo 51 de la Constitucin) . Durante el receso de las Cmaras acta
con facultades limitadas la Comisin Permanente del Congreso de la Unin.
(Artculos 78 y 79 de la Constitucn.)
DERECHO ADMINISTRATIVO
4. DEMOCRACIA y FEDERALISMO
465
La democracia es una forma de gobierno en la que el poder supremo
pertenece al pueblo, todo poder pblico dimana de l, apoya la accin gu-
bernamental y es un medio poderoso para dilucidar los graves conflictos del
Estado moderno.
El poder pblico es legtimo cuando emana del pueblo o de sus repre-
sentantes. La democracia, adems de su legitimidad de origen, somete la ac-
cin del poder pblico al constante enjuiciamiento de la opinin ciudadana,
sin mixtificaciones, malabarismos o subterfugios polticos.s
En las primeras formas democrticas el pueblo ejerci directamente su
soberana, en tanto que, en la democracia representativa, el pueblo ejerce
su soberana por un grupo de representantes. La democracia es una tcnica
de organizacin que asegura a la comunidad el cumplimiento de sus aspira-
ciones en UD medio propicio al mantenimiento de la libertad y la dignidad
humana.e
A un mundo de masas, y de problemas de complejidad y de crecimiento
continuo, deben corresponder instituciones que afronten la reforma social.
Enlazados los problemas democrticos con graves problemas internacionales,
la presencia de la opinin pblica nacional debe hacerse ms precisa y fre-
cuente. El referndum es una consulta al cuerpo electoral para la definicin
de una poltica a seguir en los Estados que lo aceptan constitucionalmente.
El criterio de nuestra Constitucin es democrtico, porque as lo reconoce
el artculo 41 de la misma que confirma una aspiracin del pueblo mexi-
cano. El criterio que orienta la educacin nacional es democrtico, "consi-
derando a la democracia no solamente como una estructura jurdica y un
rgimen poltico, sino como un sistema de vida fundado en el constante
mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo". Artculo 3, prrafo 1,
inciso a) de la Constitucin."
4 Agustn Basave Fernndez del Valle. Teorla de la democracia, 1963. Centro de es-
tudios humansticos de la Universidad de Nuevo Len. "Antes que una forma de gobier-
no, la democracia es una forma de convivencia humana y antes que una forma de con-
vivencia humana es una vocacin del hombre." lntr.
5 sta es la tradicin constitucional que debe ser sostenida invariablemente, afirmando
que la democracia se basa en el reconocimiento de la dignidad del hombre. La democracia
sostiene el ideal de libertad y es "la nica verdadera expresin del cristianismo". La de-
mocracia es primordialmente social, moral y espiritual y tan slo seeundariamente pol-
tica", afirma William J. Kerby.
6 "Pero la democracia es tambin una tcnica de organizacin del poder de autoridad
en el Estado y como tal una forma de gobierno, que asegura al pueblo la libertad y la
igualdad y excluye toda forma de opresin y arbitrariedad. Con la frmula 'gobierno del
pueblo' o 'gobierno del pueblo por el pueblo' se enuncia un principio y un propsito,
pero no se dan los mecanismos institucionales ni la tcnica gubernativa. sta debe propor-
cionar los instrumentos mediante los cuales se expresa la direccin gubernamental que
enuncia la frmula o principio y que haga efectivo el pleno dominio del pueblo sobre s
mismo. Adems de idea, de forma de vida y forma de gobierno, la democracia es un
:lO
466 ANDRS SERRA ROJAS
De acuerdo con la historia poltica mexicana, el pueblo escogi el sistema
del Estado federal como forma poltica de gobierno y le corresponde, en los
trminos del artculo 39 de la Constitucin, este derecho fundamental: "El
pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la
forma de su gobierno."
De esta manera, la frmula poltica de democracia y federalismo, se ha
vinculado estrechamente al desarrollo institucional mexicano.
El federalismo se construye en un sistema de principios contenidos en un
pacto federal, o conjunto de reglas fundamentales que regulan el modo de
eleccin de los gobernantes, las garantas individuales o posicin del hombre
frente al Estado, la organizacin y funcionamiento ,del poder poltico, las
funciones del Estado y los principios de derecho pblico bsicos de la vida
nacional como el rgimen del dominio del Estado, la materia agraria y los
principios de las relaciones laborales.
Waline alude a esta superdescentralizacion que es el federalismo.
El Estado mexicano es una forma poltica de Estado federal, que adems rene
las condiciones siguientes:
a) Un territorio unitariamente considerado, que es la suma de los territorios de
las entidades o provincias que concurrieron a suscribir el pacto federal; en la orga-
nizacin inicial del ao de 1824, refrendado ms tarde en las siguientes constitu-
ciones y en la actual en los artculos 42 a 48 de la Constitucin.
b) Una poblacin sujeta a una ciudadana nacional y con derechos de ciuda-
dana local respectivamente; Art. 30 constitucional.
c) La subordinacin a una entidad general, la Federacin, con derechos y debe-
res especficos de carcter general. Arts. 40, 41 constitucional.
La Federacin 7 es una entidad poltica, que es parte del Estado federal total,
creada por la decisin de los Estados, que le asignaron en el pacto federal, facul-
tades expresas para asegurar la unidad poltica y atender los propsitos polticos y
administrativos federales. El conjunto de leyes federales forman un orden jurdico
general que se aplica en toda la repblica, junto a los rdenes jurdicos parciales
delimitados territorialmente de las entidades federativas.
d) Se integra con varios Estados o entidades federativas, que conservan su in-
rgimen poltico que, en cuanto a ideologa, ofrece tanto una interpretacin del pasado
y del presente y un mtodo de captacin del poder, como un sistema de expectativas.
Pero que es tributaria de las ideologas polares, tales como el liberalismo y el socialismo.
particularmente de este ltimo, en nuestro tiempo, por la acentuacin de la igualdad en
la configuracin de sus objetivos sociales y econmicos. Por ltimo, la democracia ha pa-
sado a ser el nico principio de la legitimacin del poder', con la sola exclusin del tota-
litarismo de derecha." Carlos S. Faytt. Derecho poltico. Abeledo-Perrot, 1962, Buenos
Aires, pg. 339.
7 "Qu debe entenderse por Federacin?" Sem, [ud, Fed, 6'! p, Ejec. del Pleno.
Tomo IX, pg. 41. "Por Federacin debe entenderse para los efectos del citado artculd 105
constitucional, la entidad Estados Unidos Mexicanos, sin que sea jurdico confundir a la
entidad con la forma de Gobierno que tiene adoptada, ni COn alguno de los tres poderes
mediante los cuales se ejerce la soberana de la nacin, ni menos an con algunos de los
rganos cualquiera de esos poderes."
/
DERECHO ADMINISTRATIVO 467
dependencia administrativa y son libres en todo lo concerniente a su rgimen inte-
rior." Arts. 40, 41 de la Constitucin.
Los Estados forman el conjunto de las comunidades locales y municipales con
limitada "autonoma" constitucional.
e) Los Estados ponen en comn determinados intereses que se aseguran cons-
titucionalmente, y se subordinan a las leyes federales, cuando nuestra Constitucin
emplea la expresin "federal" debemos entender que es una facultad que corres-
ponde al Congreso de la Unin,
La Constitucin es la ley suprema de la nacion, lo mismo que las leyes
del Congreso de la Unin que emanen de ella, y todos los tratados que estn
de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de
la Repblica, con aprobacin del Senado. Los jueces de cada Estado se arre-
glarn a dicha Constitucin, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en
contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los Estados. Ar-
tculo 133 de la Constitucin.
5. LA DISTRIBUCIN DE COMPETENCIA EN EL ESTADO FEDERAL MEXICANO
El Estado federal mexicano atiende a sus elevadas finalidades por medio
de dos entidades jurdico-polticas, con diversas esferas de competencia: por
una parte, la Federacin, que es la expresin de los intereses generales de la
nacin; y por la otra las entidades federativas o Estados, a quienes se en-
carga la administracin de los intereses locales.v
La competencia que le corresponde a la Federacin, histricamente es
aquella que han renunciado o cedido los Estados, para realizar sus propsitos
federativos. El poderoso impulso de la Federacin acumulando mayores y
ms importantes facultades, pone en peligro el cada da ms reducido campo
de accin de los Estados.t?
8 "Dos cosas hay que considerar para formarse el cabal juicio de la influencia que
los estados puedan ejercer en el sistema general de nuestro gobierno, puesto a la obra
p o ~ la accin libre de las leyes: su organizacin interna, para calcular su valor como
Unidad poltica; sus relaciones activas y pasivas con el poder central, para apreciar su peso
Como elementos de equilibrio. Con variaciones de detalle, que no alteran la esencia de su
constitucin, pueden considerarse con un tipo comn para uno y otro aspectos; y por lo
C J ~ e hace a su desenvolvimiento intelectual y econmico, la suposicin de un trmino equi-
distante del ms favorecido y el ms atrasado, sirve bien para estimarlos a todos." Emilio
Raba,a, La Constitucin y la Dictadura. "Estudios sobre la organizacin poltica de Mxico,"
Ed, Rev. de Revistas, 1912, pg. 306, Mxico.
. 9 En la realidad sociolgica de las instituciones mexicanas la nacin vive un centra-
IIsmo poltico y administrativo creciente, pues la Federacin deja un campo de accin muy
limitado a las entidades federativas.
10 "Nuestra Federacin no naci lgica y fatalmente como la norteamericana, sino
que nuestro Primer Congreso Constituyente pudo haber perfectamente organizado un Estado
central, o un Estado federal, a su arbitrio, lo que sin duda ya no pudo hacer el Congreso
Constituyente de 1917, sin haber ocasionado una catstrofe poltica de consecuencias incal-
culables, y sin que a la postre se hubiera impedido el restablecimiento, tarde o temprano,
468 A N D R ~ : S SERRA ROJAS
En nuestro sistema de reparto de competencia el criterio general estable-
cido es el de una enumeracin taxativa de las facultades que le corresponden
a la Federacin. El artculo 124 de la Constitucin ordena: "Las facultades
que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funciona-
rios federales, se entienden reservadas a los Estados."
De esta manera, el remanente o saldo de los derechos generales del Es-
tado se entienden reservados a las entidades federativas.
Por otra parte, no debemos olvidar la competencia que el artculo 115
de la Constitucin le asigna a los municipios, a quienes se les encomienda la
atencin de los servicios pblicos locales, que son aquellos no asignados a la
competencia de los gobiernos de los Estados o de la Federacin.
El problema de la competencia federal, local y municipal, es muy com-
plejo, porque del sistema original de la Constitucin y de las sucesivas refor-
mas que se le han hecho, surgen numerosas facultades al gobierno central
por la continua tendencia a la federalizacin.
El Estado federal mexicano se sita histricamente, desde la Constitu-
cin de 1824, hasta el texto actualmente vigente de ella. En ese desarrollo
hay un dato objetivo indiscutible y es el propsito constante de asumir facul-
tades que corresponden a los Estados y se convierten en competencia federal.
I
6. LAS FORMAS DE ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL
Las formas de organizacin administrativa se consideran en dos grandes
ramas: la centralizacin y la descentralizacin, referidas ambas a la materia
federal.
1. El rgimen de la centralizacin administrativa, o formas administra-
tivas centralizadas, se puede reducir a las dos formas siguientes:
a) El rgimen de centralizacin administrativa propiamente dicha. Ha-
br centralizacin administrativa cuando los rganos se encuentran en un
orden jerrquico dependiente directamente de la Administracin pblica que
mantiene la unidad de accin indispensable para realizar sus fines. En su
organizacin se crea un poder unitario o central que irradia sobre toda la
administracin pblica federal.
b) El rgimen de centralizacin administrativa con desconcentradn o
simplemente, la desconcentracin administrativa, se caracteriza por la exis-
tencia de rganos administrativos, que no se desligan del poder central y
a quienes se les otorgan ciertas facultades exclusivas para actuar y decidir,
pero dentro de lmites y responsabilidades precisas, que no los alejan de la
propia administracin. La competencia que se les confiere no llega a su
autonoma.)
del rgimen federal, que ya hoyes una necesidad imprescindible del pueblo mexicano."
Miguel Lanz Duret, Derecho constitucional mexicano, Mxico, 1936, pg. 29.
DERECHO ADl\HNISTRATIVO 469
En la desconcentracin se confieren competencias a un rgano adminis-
trativo determinado o se relajan moderadamente los vnculos jerrquicos y
de subordinacin que lo unen al poder central.
La desconcentracin administrativa -sin salir del marco de la relacin jerr-
quica centralizada- conserva ciertas facultades exlusivas con una mayor libertad,
pero sin desvincularse del poder central. Su posicin de rgano centralizado lo
obliga a subordinarse a los principios de esta forma de organizacin administrativa.
Nos dice el profesor Buttgenbach (ob. cit., pgina 109), "la desconcentracin es un
sistema de organizacin administrativa en el cual el poder de decisin, la competen-
cia de realizar actos jurdicos que obliga a la persona jurdica, son atribuidos a
los agentes jerrquicamente subordinados a la autoridad central y superior de este
servicio".
Los organismos centralizados y desconcentrados no tienen autonoma or-
gnica, ni autonoma financiera independientes, su situacin se liga a la es-
tructura del poder central. Los elementos fundamentales de la descentrali-
zacin, la capacitan para actuar con una relativa autonoma.
La centralizacin y la desconcentracin administrativas unifican jerrqui-
camente la accin de la autoridad central en una organizacin general que
es la Administracin pblica. El rgimen de jerarqua y la existencia de los
poderes de nombramiento, mando, decisin, vigilancia, disciplinario y poder
de dirimir competencias son suficientemente vigorosos para mantener la uni-
dad de la estructura administrativa.
n. El rgimen de la deseen tralizacin administrativa o formas adminis-
trativas descentralizadas o paraestatales, que se caracterizan por la diversi-
ficacin de la coordinacin administrativa. Descentralizar no es independizar,
sino solamente alejar o atenuar la jerarqua administrativa, conservando el
poder central limitadas facultades de vigilancia y control.
La descentralizacin administrativa relaja los vnculos de relacin con el
poder central y se sita fuera del campo de accin de este poder, mante-
niendo con ste las estrictas relaciones de control.
La diferencia entre un rgimen administrativo centralizado y uno descentrali-
zado, se encuentra en las caractersticas legales que el orden jurdico asigna a una
u otra de dichas formas.
"Descentralizar, dice Waline, es retirar poderes de la autoridad central para trans-
ferirlos a una autoridad de competencia menos general: o sea de competencia terri-
torial menos amplia (autoridad local), sea de competencia especializada por su
objeto." 11
. El sistema descentralizado adopta las formas siguientes: con un rgimen
Jurdico especial, personalidad jurdica y patrimonio propio:
a) La descentralizacin administrativa por regin o territorial que se apo-
11 Se llama autodeterminacin, a la organizacin jurdica descentralizada del Estado,
donde los poderes de decisin transforman a un ente administrativo que est sustraido del
poder disciplinario y de la revocacin del poder central y no se comprende en la jerarqua
administrativa.
470 ANDRS SERRA ROJAS
ya en una consideracin geogrfica limitada y en servicios pblicos munici-
pales o en facultades poltico-administrativas regionales.
b) La descentralizacin tcnica o por servicio que se apoya en el manejo
tcnico, cientfico y autnomo de los servicios pblicos.
De una manera general, la centralizacin es un rgimen administrativo
en el cual el poder de mando se concentra en el poder central, que es la per-
sona jurdica titular de derechos, la cual mantiene la unidad agrupando a
todos los rganos en un rgimen jerrquico.
La descentralizacin administrativa es la tcnica de organizacin jurdica
de un ente pblico, que integra una personalidad a la que se le asigna una
limitada competencia territorial o aquella que parcialmente administra asun-
tos especficos, con determinada autonoma o independencia, y sin dejar de
formar parte del Estado, el cual no prescinde de su poder poltico regulador
y de la tutela administrativa.
El rgimen que regula las relaciones entre el poder central y los entes
descentralizados, es muy variado y sujeto a las modalidades que le sealen sus
leyes de organizacin. Pretender referirse en nuestra legislacin a una forma
pura de centralizacin o de descentralizacin, es slo un escarceo literario,
mas no una realidad.
Los organismos centralizados o descentralizados administrativamente, que
cumplen con sus funciones con eficaz diligencia, maana pueden no respon-
der a los propsitos de sus creadores. La sabidura del legislador debe limi-
tarse a crear estructuras administrativas tiles o necesarias para realizar los
fines del Estado. Es posible que ms adelante, con una mayor educacin
administrativa de gobernantes y gobernados, pueda triunfar una institucin
que ha fracasado o se crearn nuevos moldes jurdicos para problemas cada
vez ms complejos.
Las formas de organizacin administrativa o paraestatales, estuvieron al
reclamo de la moda, al multiplicarse y pensarse que en la variedad de ellas
se encontraba la solucin de difciles problemas de la accin gubernamental.
Nada ms inexacto, porque esas formas deben emplearse con discrecin Y
cuidado, sobre todo las formas descentralizadas que fraccionan el poder del
Estado, multiplicando las personas jurdicas pblicas, y correlativamente, los
patrimonios y regmenes jurdicos.
El signo de los tiempos que corren -amenazantes y atormentados-, se
manifiesta en una fuerte centralizacin en el orden poltico, frente a una
creciente descentralizacin en el orden administrativo, que no entorpezca la
accin inmediata de los poderes pblicos. Por otra parte, comienza a presen-
tarse una descentralizacin econmica, que comprende el manejo de grandes
actividades de la economa nacional, a travs de la empresa pblica, la socie-
dad annima de Estado, la empresa de participacin estatal, los fideicomisos
y otras formas recientes.
DERECHO ADMINISTRATIVO
7. Los RGANOS DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL: GOBIERNO
y ADMINISTRACIN PBLICA
471
El poder pblico es un factor necesario para que una sociedad alcance
sus fines, principalmente la realizacin del bien pblico. El orden, la coordi-
nacin y unidad de una sociedad slo se logran por la accin eficaz de la
Administracin pblica y la obediencia de los gobernados acatando las rde-
nes gubernamentales.
La primera tarea importante del poder pblico es la tarea de gobierno.
Consiste en la direccin u orientacin en el encauzamiento general de las
actividades pblicas y privadas. Consiste en elaborar mensajes, interpretacio-
nes generales no condicionadas a las leyes, mandatos o actitudes que originan
la realizacin de actividades administrativas con vistas al inters general
de la nacin o con una determinada proyeccin internacional.
La segunda tarea importante es la Administracin. Ella se encamina a la
ejecucin de las leyes, en la organizacin y atencin de los servicios pblicos
y los fines que se encaminan a la satisfaccin de las necesidades colectivas.
El principio de legalidad domina la vida administrativa y sus actos estn
sometidos a recursos y revisiones jurisdiccionales.
Gobierno y administracin guardan relaciones estrictas y necesarias: el
gobierno necesita de la administracin para que sus propsitos alcancen rea-
lizaciones prcticas; y la administracin requiere que el gobierno asuma la
direccin y orientacin de los rganos pblicos. El poder pblico es gobierno
y es administracin.
El gobierno dirige la vida de la nacin impulsado por motivos e intereses
polticos, y su funcin esencial es velar por el mantenimiento de los preceptos
constitucionales. El gobierno orienta la accin administrativa a manera de
un rgano moderador fijando su intensidad. El gobierno estimula la tarea
de mantener o reformar el orden jurdico de acuerdo con las conveniencias
polticas del Estado.
La fuerza material de que dispone el Estado es un medio para asegurar
la ejecucin o cumplimiento de sus determinaciones. La principal fuerza de
que dispone el Estado est en la adhesin de los gobernados que integran la
opinin pblica y orientan la accin pblica de los gobernantes. La fuerza
material es necesaria, pero es una medida transitoria y de excepcin. Un
gobierno apoyado en la fuerza siempre es un gobierno inestable y tirnico.
8. LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL
La Administracin pblica es la accin del Estado encaminada a concre-
tar sus fines. Administrar es servir, es proveer por medio de servicios pblicos
o de servicios administrativos a los intereses de una sociedad. Al ejecutar las
leyes que expide el Congreso de la Unin, el Poder Ejecutivo realiza la im-
portante funcin de administrar.
472 ANDRS SERRA ROJAS
La administracin selecciona, coordina y organiza las actividades del Es-
tado con medios materiales y con el personal tcnico adecuado. Personas y
bienes y la importante funcin directiva de los ejecutivos son los elementos
indispensables de una eficaz administracin, tanto pblica como privada.
La administracin selecciona el personal tcnico y se dirige siempre a pro-
porcionar un servicio eficaz, es. decir, a velar por los intereses de una co-
munidad.
El gobierno es irreemplazable e imprescindible si tomamos en cuenta los
caracteres reales de una sociedad. La administracin en cambio puede supo-
nerse, en ciertos aspectos, en manos particulares, como en el caso de los ser-
vicios pblicos atendidos por empresas privadas y las empresas privadas de
partici pacin estatal, o de economa mixta.
Debemos referirnos a la Administracin pblica federal, enunciando los
organismos que la forman y que actan en toda la Repblica o en el Dis-
trito Federal, en materia federal. Ellos son los siguientes, de acuerdo con la
ley orgnica de la Administracin Federal: DOF. del 29 de diciembre de
1976, que establece las siguientes bases de organizacin de la Administracin:
centralizada y paraestatal.
A) Administracin Pblica Centralizada: arts. 10 a 2S de la Ley orgnica:
1. La Presidencia de la Repblica. Arts. 80 a 93 de la Constitucin y
1 de la Ley orgnica.
2. Consejo de Ministros. Art. 29 de la Constitucin y 6 de la Ley org-
ruca.
3. Secretarios de Estado. Arts. 90 a 93 de la Constitucin y 2, 26 a 42 de
la Ley orgnica.
4. Departamentos de Estado. 92 y 93 de la Constitucin. Arts. 2, 26, 37,
,13, 44 de la Ley orgnica.
S. Procuradura General de la Repblica. Art. 102 de la Constitucin Y
art. 4 de la Ley orgnica.t-
6. Gobierno o Departamento del Distrito Federal. Art. 73 fraccin VI de
la Constitucin y art. S de la Ley orgnica.
7. Procuradura General de Justicia del Distrito Federal. Art. 21 de la
Consti tucn y S de la Ley orgnica.
R. Dependencias administrativas centralizadas. Tt. H, Cap. 1 de la Ley
orgnica.
9. Dependencias administrativas desconcentradas, Artculo 17 de la Ley
orgnica,
Comisiones especiales: Comisiones administrativas Intersecretariales. Artcu-
lo 21 de la Ley orgnica.
12 La Procuradura General de la Repblica no es autoridad administrativa federal.
Ejecutoria. Bol. de Inf. [ud, ao XVII, nm. 173, pg-. 18. Olvida esta ejecutoria las im-
portantes facultades administrativas de la Procuradura, digamos por va de ejemplo, cuando
acta como consejero jurdico del gobierno.
DERECHO ADMINISTRATIVO 473
Comisiones administrativas Internacionales. Artculo 28, fraccin III de
la Ley orgnica.
B) Administracin Pblica Paraestatal: arts. 1, 3, 45 a 54 de la Ley or-
gnica.
l. Instituciones administrativas descentralizadas. Artculo 45 de la Ley
orgnica.
2. Empresas de economa mixta: Empresa Pblica, Empresas de participa-
cin Estatal, Sociedad Annima de Estado. Arts. 46, 47, 48 de la Ley orgnica.
3. Instituciones Nacionales de Crdito y Organizaciones Auxiliares de
Crdito. Arts. 3 y 46 de la Ley orgnica.
4. Instituciones Nacionales de Seguros y de Fianzas. Artculos 3 y 46 de
la Ley orgnica.
C) Tri hunales:
1. Tribunal Fiscal de la Federacin.
2. Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje de los trabajadores al
servicio del Estado.
3. Tribunal de lo Contencioso administrativo del Distrito Federal.
Los organismos federales corresponden, como en seguida se estudia: unos
l la organizacin centralizada y otros a la organizacin descentralizada.
El Estado moderno se desenvuelve en formas cada vez ms complejas ante
la apremiante satisfaccin de las necesidades colectivas y los grandes proble-
mas sociales que lo rodean. Desde el punto de vista jurdico demanda la
organizacin de estructuras o formas que coordinen, den unidad y eficacia a
un conjunto de rganos que se nos presentan a la manera de un rbol ge-
nealgico o de una estructura piramidal.
Es a travs de la idea de persona jurdica como se logra la unidad y la
del Estado en su conjunto, y de las numerosas instituciones u orga-
fllsmos pblicos que son pequeos o grandes crculos de competencias que
reparten o distribuyen la competencia total del poder pblico.
Desde sus orgenes, el poder en las altas magistraturas se ha ejercido por
un pequefo grupo de funcionarios que ha centralizado toda la fuerza de una
organizacin, en lo poltico y en lo administrativo. Slo por excepcin la
historia contempornea nos ofrece pequeos oasis de realizacin democrtica.
A partir de la revolucin francesa el poder tiende a descentralizarse, asp-
rando el rgimen democrtico a la adopcin de ciertas formas desvinculadas
del poder central. Es un hecho que las democracias con vinculaciones de-
estn o aspiran a estar bajo la tendencia descentralizada admi-
lllstrativa.
A pesar del auge de estas ltimas formas, hasta mediados de este siglo
el Estado moderno vuelve a estar dominado por la fuerza centralizadora
474 ANDRS SERRA ROJAS
-poltica y administrativa-, tratando de fortalecerse con entidades de accin
eficaz y directa. Nada podramos asegurar sobre esas formas polticas y ad-
ministrativas del futuro porque cada pueblo las emplear en la medida de
sus propios intereses de acuerdo con las circunstancias histricas que lo ro-
dean. Un hecho notorio de nuestra vida administrativa es la multiplicacin
de los organismos administrativos.
CAPTULO II
LA CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL
1. El regimen de la centralizacin administrativa federal.-2. Cmo se
logra la unidad y la coordinacin del Poder Ejecutivo Federal.-3. Los
supuestos de la centralizacin administrativa.-4. La jerarqua adminis-
trativa.-5. Procedimiento para realizar la centralizacin.-6. Facultades
de la centralizacin administrativa.-7. Relaciones y diferencias entre la
centralizacin y la descentralizacin administrativas.
l. EL RGIMEN DE LA CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL
La Constitucin es el instrumento jurdico mediante el cual se precisa
la actividad del Estado y se organizan los cuadros generales, polticos y admi-
nistrativos, con ellos se cumplen los fines pblicos. El derecho administrativo
regula en forma pormenorizada, la organizacin y actividad de los entes que
forman la Administracin pblica.
La tarea de esos rdenes es crear rganos, dotarlos de facultades, rela-
cionarlos entre s en estrecha vinculacin y otorgarle la personalidad jurdica
general al Estado, que a su vez es creador de otras personalidades pblicas
menores, como medio de llevar a cabo la competencia que les ha sido asig-
nada.
Se llama centralizacin administrativa al rgimen que establece la subor-
dinacin unitaria, coordinada y directa de los rganos administrativos al
. poder central, bajo los diferentes puntos de vista del nombramiento, ejercicio
de sus funciones y la tutela jurdica, para satisfacer las necesidades pblicas.
"A este fin, dice Fleiner, la ley ha instituido un mecanismo especial de
cargos y de autoridades administrativas asignndoles determinadas fun-
ciones." 1
1 Fritz Fleiner. Instituciones de derecho administrativo. Ed .Labor, S. A., 1933, p-
gina 76. El propio autor agrega: "Un rgano o cargo pblico est limitado por el derecho
pblico al crculo de negocios de Estado que estn agrupados en una unidad tcnica.
Si est dotado el rgano de un poder de coaccin, entonces se llama en Alemania, una
autoridad. lo mismo que su titular es una sola persona que un conjunto de ellas."
~ "Hay centralizacin administrativa, cuando la actividad de los rganos que desempe-
nan la funcin ejecutiva responden a un centro de coordinacin segn los principios de
Unificacin." Por otra parte "el gobierno central o nacional asume la direccin de los ser-
475
476 ANDRS SERRA ROJAS
Centralizar administrativamente es reunir y coordinar facultades legales
en un centro de poder o autoridad central superior, que en materia federal
se otorgan exclusivamente a las altas jerarquas del Poder Ejecutivo Federal,
en particular, al Presidente de la Repblica, que como jefe de la administra-
cin se encarga de ejecutar las leyes federales con la colaboracin subordi-
nada y dependiente de los dems rganos administrativos secundarios, sin
que ellos tengan competencia o iniciativa propia para decidir, pero necesarios
para preparar y ejecutar las decisiones administrativas.
En esta forma de organizacin se concentran actividades administrativas
en una administracin nica, jerarquizada y subordinada, que impulsa desde
el centro la vida nacional, con procedimientos polticos, administrativos y
tcnicos. El poder pblico central o Federacin es la persona jurdica de
derecho pblico, cuya actividad se encomienda a la Administracin pblica.
Por determinacin legal, se excluyen en este rgimen centralizado a los entes
pblicos descentralizados, a los que se les asigna un rgimen jurdico diferente.
La centralizacin administrativa en su forma ms extensa, no reconoce
a los rganos locales o dependientes, ninguna vida jurdica, pero la naturaleza
de los problemas del Estado, demanda y rompe este cerco de concentracin
de poder, para dar paso a nuevos rganos administrativos independientes del
poder central, que constituye la administracin indirecta.> Vase el Tt. 1,
Cap. 1 de la Ley orgnica.
2. CMO SE LOGRA LA UNIDAD Y LA COORDINACIN DEL PODER EJECUTIVO
FEDERAL
El rgimen de centralizacin administrativa federal, organiza exclusiva-
mente al Poder Ejecutivo Federal, que se desenvuelve en un conjunto de r-
ganos superiores, que mandan en relacin de estricta dependencia; y de rga-
nos inferiores que obedecen las rdenes e instrucciones de aqullos. La como
plejidad de la administracin nos hace observar que un nmero importante,
pero limitado, de asuntos federales o de poltica nacional, pasa al conoci-
miento del Primer Magistrado. La atencin de los dems asuntos adminis-
trativos, se entrega a los rganos que tienen facultades de decisin en grados
diversos y una competencia en una escala descendente de puestos buro-
crticos.
vicios pblicos". Carlos S. Fayt. Derecho poltico. Abeledo Perrot. Buenos Aires, 1962.
pg. 448.
"La centralizacin define una solucin al problema de las relaciones del Estado y las
colectividades locales, por otra parte, es un mtodo de organizacin de la Administracin
del Estado." .lean Rivero. Ob. cit., 2 ~ ed. 1962. Dalloz, pg. 272.
2 Un ejemplo de organizacin centralizada poltica y administrativamente es el ~
de la URSS. Vase la obra de Henry Cambre: Le Pouvoir Souietique. Pars, 1959. Lib.
Gen. de Droit et .lurisp. En particular el capitulo tercero denominado: "Les pou
voiTS
executif of legislatif et lcurs organes: les soviets", pgs. 63 a 90.
DERECHO ADMINISTRATIVO '177
Las facultades de mando y decisin mantienen la relacin jerrquica y
dan la unidad requerida al poder pblico.
Esta organizacin administrativa centralizada federal podemos imaginar-
la a manera de una pirmide que tiene en su vrtice superior al Presidente
de la Repblica, y en los grados siguientes a los rganos inferiores de la Ad-
ministracin.
Tambin en cada secretara de Estado o departamento de Estado po-
demos usar el mismo ejemplo de la pirmide, que tiene en su vrtice al
secretario de Estado o al jefe del Departamento de Estado, a quienes les
corresponde el conocimiento de los asuntos legalmente asignados a esas de-
pendencias.
Ahora bien, la unidad y la coordinacin de una estructura administrativa
centralizada, logra su eficiencia merced a un sistema de controles que se inte-
gra con los recursos administrativos y con la vigilancia del poder central
sobre los rganos inferiores a travs de los siguientes actos administrativos:
a) La autorizacin o facultad para actuar; b) La aprobacin o ratificacin
de un acto; e) El visto bueno o conformidad previa con el acto; d) La sus-
pensin o detencin del acto para su examen; y e) La intervencin o fisca-
lizacin directa en la actividad del funcionario.
3. Los SUPUESTOS DE LA CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA
Aunque la centralizacin administrativa se circunscribe a la accin del
Poder Ejecutivo, los supuestos que la integran se relacionan con aspectos ge-
nerales del Estado.
Esos supuestos son los siguientes:
1. El Estado es la persona jurdica total, titular de derechos que se traducen en
pacieres pblicos originarios y stos a su vez integran un conjunto de rganos de
mayor o menor importancia. La administracin es el rgano rector de la vida admi-
nistrativa con mltiples personalidades.
2. La centralizacin es un rgimen administrativo, un sistema de organizacin
de la administracin, que coordina y vincula a los dems rganos pblicos. El r-
gimen jurdico vigente es el que se encarga de fijar los caracteres de sus elementos.
3. Las facultades de mando y decisin se concentran en el Poder Ejecutivo. La
fuerza pblica se concentra en los rganos superiores de la administracin. princi-
palmente en el Presidente de la Repblica, titular del poder central, que asume
el poder clel Estado en su esfera de competencia. El artculo 89, fracciones VI, VII,
VIII Y IX de la Constitucin, entrega el ejercicio de la fuerza pblica al Presidente
de la Repblica, al decir en este sentido que es el jefe nato del ejrcito y la armada.
Todas las autoridades inferiores obran en su nombre por medio de instrucco-
nes que no son medidas arbitrarias, sino determinaciones legales. que se auxilian
para Su ejecucin con la ciencia y la tcnica. En todo tiempo pueden las autori-
dades directivas modificar una situacin creada por los rganos inferiores.
Aludimos al poder de mando y al poder de decisin, y no a los dems poderes
478 ANDRS SERRA ROJAS
como el de nombramiento y vigilancia, uso de la fuerza pblica, porque en esas
facultades se resumen todas las facul tades del Estado.
4. La existencia de un rgimen jerrquico. La organizacin centralizada es un
conjunto de rganos que se agrupan de arriba a abajo, formando una estructura
unitaria, que se logra merced a las determinaciones del poder central.
Se designa bajo el nombre de tutela administrativa -dice Waline->, al
conjunto de controles ejercidos sobre la actividad de una persona moral o de
sus rganos, por los agentes del poder central, o a veces por la persona mis-
ma descentralizada, pero que representa, en todo caso, a una entidad ms
amplia que la persona controlada.
4. LA JERARQUA ADMINISTRATIVA
La jerarqua administrativa es el orden y grado que guardan entre s los
diferentes rganos superiores y subordinados de la Administracin pblica,
los cuales estn provistos legalmente de determinadas facultades,"
Desde el rgano ms elevado -el Presidente de la Repblica-, hasta el
ms elemental de los rganos administrativos, se encuentran ordenados y
vinculados en una relacin jerrquica de subordinacin que mantiene la uni-
dad entre los diversos rganos centralizados. Los rganos superiores conducen
la accin administrativa mediante decretos u rdenes de servicio, o anulan
los actos ilegales o contrarios al inters pblico.
El poder jerrquico es un rgimen administrativo por medio del cual el
poder central, vigila y controla los actos de los funcionarios y empleados del
Estado, que le estn subordinados y coordinados y mantiene la unidad entre
los diversos rganos centralizados, obligados a obedecer las rdenes de los
rganos superiores.s
Este poder se manifiesta por medio de rdenes e instrucciones sobre la
forma que deben actuar o revisando sus actos y decisiones para aprobarlas, re-
formarlas o anularlas. El artculo 92 de la Constitucin ordena que en su
jerarqua superior, los actos del Presidente deben estar refrendados por el
secretario de Estado correspondiente.
La doctrina administrativa coincide en el mismo concepto de jerarqua:
3 La doctrina administrativa coincide en el mismo concepto de jerarqua:
es la relacin jurdica que vincula entre s los rganos de la administracin y los funcIO-
narios, mediante poder de subordinacin, para asegurar unidad en la accin."
Sayagus Laso. Ob. cit., pg. 215. Por lo que se refiere a Kelsen. "Teora", ob. CIt.,
pg. 236 expresa: "La jerarqua es una pirmide de autoridades en la relacin de supe
rioridad y subordinacin, organizada en una serie de instancias."
4 Jos Gascn y Marin. Tratado de derecho administrativo, 1955. Imprenta Bermejo.
T. 1, pg. 465. Madrid. 13 ed, "La jerarqua es el conjunto de rganos administrativos de
una entidad, debidamente coordinados y subordinados, para hacer compatible la unidad
con la variedad del poder administrativo."
Roger Bonnar. Ob. cit., pg. 169. "El poder jerrquico consiste en la aprobacin previa.
la suspensin, la anulacin o la reforma del acto del inferior."
DERECHO ADMINISTRATIVO
479
"Jerarqua es la relacin jurdica que vincula entre s los rganos de la ad-
ministracin y los funcionarios, mediante el poder de subordinacin para
asegurar la unidad en la accin."
.5. PROCEDIMIENTOS PARA REALIZAR LA CENTRALIZACIN
Los procedimientos por los cuales se realiza la centralizacin o reunin
de facultades, a provecho de la Administracin Central, son los siguientes.s
1. La concentracin de la coaccin.
2. La concentracin del poder de decisin.
3. La concentracin de la competencia tcnica.
4. La concentracin del poder de nombramiento.
Analizaremos cada uno de estos procedimientos.
1. La concentracin de la coaccin en los organismos superiores y por
consecuencia de la fuerza pblica, a provecho de la administracin central;
es uno de los fenmenos ms singulares del Estado. El Estado puede emplear
estos medios coactivos que tienden al mantenimiento del orden de la paz
pblica. Ninguna organizacin privada puede usar de la coaccin, salvo los
casos de excepcin, en que colaboran por disposicin de la ley o al reclamo
o auxilio de las propias autoridades.
2. La concentracin del poder de decisin supone una diferenciacin pre-
via entre la preparacin, la decisin y la ejecucin de la decisin. La divi-
sin del trabajo se impone ante la imposibilidad de una o varias personas
para llevar a cabo las operaciones que exigen los actos administrativos. Deci-
dir es dictar una resolucin creadora de efectos jurdicos. Slo unos cuantos
rganos administrativos deciden, pues los dems preparan y ejecutan la re-
solucin.
3. La concentracin de la competencia tcnica, es fundamental en el Es-
tado moderno. Para corregir los casos de improvisacin y desorganizacin
administrativas se ha dado paso al funcionario' tcnico con un conocimiento
cientfico de las materias que trata. Los funcionarios deben llegar a sus pues-
5 "En rgimen de centralizacin pura, toda creacin, toda impulsin parte del centro;
las autoridades administrativas centrales asumen todo el poder, lo mismo el poder coactivo
q.ue el de direccin, decisin o resolucin; la competencia tcnica hllase tambin centra-
lIzada en los organismos especiales constituidos en el centro poltico, administrativo, y
como hay necesidad de que se ejerza la accin gubernamental, la administrativa, por todo
el territorio, los que son rganos locales de los poderes centrales, son meros delegados, ca-
recen de atribuciones propias para decidir, y los organismos territoriales, representacin
de las entidades territoriales, hllanse supeditados a los poderes centrales o a sus dele-
gados, sufriendo intervencin en la designacin de sus rganos representativos, careciendo
de verdaderas facultades administrativas; los acuerdos de sus cuerpos deliberantes re-
~ u i e r e n de aprobacin de los representantes del poder central; la esfera de accin de ellos
limitase, grandemente, reducindolos a rganos de preparacin y ejecucin, no de decisin."
Jos Gascn y Marn, Ob, cit., l 3 ~ edicin, 1955, pg. 492.
480 ANDRS SERRA ROJAS
tos con el oficio aprendido o preparados en forma responsable de lo contrario,
originan serios perjuicios a la poblacin. Los institutos de capacitacin tc-
nica por los cuales luchan los institutos de administracin pblica, demandan
al Estado el empleo de elementos humanos preparados y moralmente capaci-
tados. Una burocracia lenta e incapaz lleva a un pas a la bancarrota de sus
instituciones. La creacin de "consejos tcnicos" en las dependencias guber-
nativas, que actan por medio de procedimientos tcnicos, cada da ofrecen
mejores resultados. Para estos casos, en el rgimen jerarquizado, las instruc-
ciones a los rganos inferiores deben fundarse en conocimientos tcnico-
legales."
4. La concentracin del poder de nombramiento de los funcionarios y
empleados pblicos es otra de las caractersticas del rgimen centralizado.
Este poder corresponde al Presidente de la Repblica, pero la organizacin
administrativa entrega esta facultad a rganos inferiores. Por otra parte, en
el rgimen administrativo mexicano la facultad de nombramiento ha sufrido
una importante modificacin, con el rgimen que establece la ley de los
servidores pblicos. Durante el rgimen severamente centralizado del pre-
sidente Porfirio Daz, los jefes polticos eran designados desde la capital de la
Repblica hasta los lugares ms apartados del territorio nacional. La accin
de nombramiento del Ejecutivo era directa y sometida a una voluntad auto-
ritaria.
6. FACULTADES DE LA CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA
,El rgimen administrativo centralizado implica facultades, poderes o pro-
cedimientos de la autoridad administrativa central que le permiten fortalecer
la unidad y la uniformidad de accin de sus rganos, y son las facultades
siguientes:
1. Facultad de mando;
2. Facultad de vigilancia;
3. Facultad disciplinaria;
4. Facultad de revisin; y
5. Facultad para resolver conflictos de competencia.
Vamos a referirnos a cada una de ellas en particular:
1. La facultad de mando es la caracterstica suprema del poder pblico.
Las rdenes, instrucciones y circulares son mandatos autoritarios que guan
el trabajo de los rganos administrativos inferiores. Estas disposiciones se re-
fieren a situaciones jurdicas concretas propias de la funcin administrativa,
derivadas del cumplimiento de la ley o de su interpretacin jurdica.
, 6 Decimos que la competencia tcnica es la facultad de dictar rdenes e instrucciones
apoyadas cientficamente. La consulta tcnica es un elemento de preparacin para los r-
ganos superiores de la Administracin pblica.
DERECHO ADMINISTRATIVO 481
Las disposiciones asumen el carcter de disposiciones generales que pue-
den o no obligar a los particulares. En el primer caso son disposiciones regla-
mentarias que necesariamente deben revestir la forma de la ley o reglamento.
Es frecuente dictar circulares o acuerdos que son verdaderas disposiciones de
carcter general que invaden el campo de la ley o el reglamento.
2. La facultad de vigilancia permite a la autoridad administrativa cen-
tral, conocer de los pormenores de los actos realizados por las autoridades in-
feriores. Este rgimen comprende dos aspectos importantes: actos de vigilan-
cia de la autoridad central y actos de las autoridades inferiores informando
sobre su actuacin, rindiendo cuentas, informaciones, estados de contabilidad,
visitas, inspecciones, comprobaciones directas.
La concentracin del poder de vigilancia permite a los rganos superiores
de la administracin acreditar el trabajo de sus subordinados, supervisando
. sus labores y tomando las providencias necesarias para la regularidad de su
actuacin.
Estos actos permiten a las autoridades superiores tomar las determina-
ciones que procedan para corregir anomalas, actos indebidos, procedimientos
nocivos y hacer las consignaciones que procedan,"
3. La facultad disciplinaria es un procedimiento de represin adminis-
trativa contra todo lo que perjudique a la Administracin pblica y a los
particulares, por la accin indebida o irregular de los servidores del Estado.
La responsabilidad civil, penal y administrativa, son medios correctivos para
una buena Administracin pblica. Al estudiar el rgimen disciplinario y el
derecho penal administrativo de esta obra aludimos a este importante asunto.
El poder disciplinario permite a la administracin el buen orden de la
actividad administrativa, imponiendo las sanciones meramente disciplinarias
dirigidas al orden interno de la administracin. Se diferencia del poder san-
cionador encaminado al rgimen externo de la administracin, en sus rela-
ciones con los particulares, reprimidos por los delitos y faltas establecidos en
la legislacin administrativa y hacindose 'las denuncias consiguientes.
4. La facultad de revisin permite a la autoridad superior -de oficio o
a peticin de parte-, revisar, aprobar y obligar a la autoridad inferior a su-
bordinarse a la ley. La revisin jerrquica es un procedimiento administra-
tivo que permite a los particulares ocurrir ante la autoridad superior para
que revise los actos de la autoridad inferior, salvo que el acto administrativo
se considere legalmente definitivo. La facultad de revisin no es facultad de
sustitucin. Aquella facultad se concreta en una competencia propia del r-
gano superior, para revisar los actos del inferior, pero no para alterar la vida
administrativa ejerciendo actos que corresponden a los rganos inferiores.
7 La doctrina administrativa tradicional expresa que la relacin jerrquica consiste en
una relacin de dependencia que implica ciertos poderes de los rganos superiores sobre
los inferiores. Sin embargo, no debe emplearse un trmino tan genrico como el de poder
para aludir a facultades o procedimientos del poder central que mantienen el rgimen
centralizado.
31
482 ANDRS SERRA ROJAS
Una autoridad superior puede dejar sin efecto un acto administrativo del
inferior, por falta de oportunidad o de legalidad.
5. La [acuitad para resolver conjlictos -de competencia permite delimi-
tar los campos de accin de los rganos administrativos. Las leyes adminis-
trativas en algunos casos no definen siempre con precisin los lmites de la
actuacin de los rganos pblicos. Existen numerosos casos en que es difcil
precisar la competencia de un rgano por la falta de una disposicin expresa,
por una contradiccin entre tex.tos que dan la misma competencia a diver-
sos rganos, o por negativa de la propia autoridad administrativa a admitir
como de su competencia una determinada materia.
El artculo 24 de la Ley orgnica resuelve esas situaciones en los trminos
siguientes: "En casos extraordinarios o cuando exista duda sobre la compe-
tencia de alguna Secretara de Estado o Departamento Administrativo para
conocer de un asunto determinado, el Presidente de la Repblica resolver,
por conducto de la Secretara de Gobernacin, a qu dependencia correspon-
de el despacho del mismo."
7. RELACIONES y DIFERENCIAS ENTRE LA CENTRALIZACIN
Y LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA
En el rgimen centralizado se mantiene la unidad, coordinacin y subordina-
cin de todos los rganos. Las rdenes corren a lo largo de toda la administracin,
sin que pueda limitarse o destruirse ms que por los propios titulares en su esfera
de competencia.s
Por el contrario, en el rgimen descentralizado, al ente pblico, con iniciativa
y decisin propia, se le desliga por medio de la ley, de la accin inmediata del
poder central y se subordina a un rgimen jurdico que lo asla y lo somete a su
propia responsabilidad. Entre el poder central y el organismo descentralizado no
hay otra relacin que las facultades estrictas de control y vigilancia, necesarias
para mantener en forma precisa la orientacin poltica y econmica de todos los
elementos del Estado.
9
Se ha expresado en pro de la centralizacin que las exigencias de la vida mo-
derna, reclaman una accin uniforme e inmediata del poder pblico; la necesidad
de criterios generales que faciliten el movimiento de los cuadros administrativos
y el control ms eficaz sobre los rganos administrativos centralizados.t?
8 "Aunque la centralizacin da una aparente robustez al cuerpo social, aniquila las
libertades locales e individuales, esteriliza los grmenes de la vitalidad pblica y mata
los elementos de orden moral, sin el cual es efmero todo poder e imposible toda civili-
zacin."
Viveiro de Castro. Tratado de Sciencia de e Direito administratiVO.
Ro de janeiro, pg. 386.
9 "En realidad los argumentos aducidos en pro o en contra ya de la centralizacin,
ya de la autonoma, muestran lo que hay de perjudicial o de ventajoso en ambos sistemaS
preparando al problema una solucin adecuada." Carlos Carda Oviedo, Der. Ad. ed.
1962. Ed. de Enrique Martnez Useros, pg. 546. Tomo 11.
10 "La centralizacin mata la vida pblica y el espritu cvico de la poblacin que no
DERECHO ADMINISTRATIVO 483
Tambin se han emitido serias razones en pro de la descentralizacin o auto-
noma administrativa, desde luego para alejar los problemas tcnicos de una exce-
siva burocratizacin que hace lenta, difcil y poco eficaz a la Administracin ella
permite una necesaria intervencin de los administrados en la descentralizacin
por regin, aunque con una organizacin administrativa muy costosa.
puede nunca ocuparse de sus negocios." Hauriou. Precis de droit administrati, 7 ~ ed.
pg. 125.
CAPTULO JII
LA DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL
1. Concepto de esta tcnica de organizacin.-2. Desconcentracin pol-
tica y desconcentracin administrativa.-3. Distincin entre centralizacin,
desconcentracin y descentralizacin administrativa.-4. Caracteres y ele-
mentos de la desconcentracin administrativa.-5. Justificacin de la des-
concentracin.-6. Las instituciones desconcentradas en la legislacin ad-
ministrativa mexicana.
l. CONCEPTO DE ESTA TCNICA DE ORGANIZACIN
La centralizacin como la descentralizacin no se configuran legalmente
en puridad, ya que existen formas administrativas que se acercan o se con-
funden a una y a otra por ser indefinidas, mal configuradas o incomprendi-
das, "o la prctica obliga con frecuencia a aportar algunas atenuaciones a la
centralizacin, dando a ciertos agentes administrativos el poder de resolver
ellos mismos, en su mismo sitio, cuestiones que no es necesario hacer remon-
tar hasta el ministro".
Se llama desconcentracin administrativa a la transferencia a un rgano
inferior o agente de la administracin central, de una competencia exclu-
si.v
a,
o un poder de trmite, de decisin, ejercido por los rganos superiores,
dIsminuyendo, relativamente, la relacin de jerarqua y subordinacin.'
En los regmenes intensamente centralizados se han suscitado numerosos proble-
mas con la actuacin de ciertos organismos administrativos a los cuales es necesario
d.otar de una til libertad de movimiento y responsabilidad. La complejidad ere-
cierne de los problemas econmicos, el aumento de la burocracia y de la poblacin,
las exigencias desorbitadas de las leyes administrativas y el creciente intervencionismo
de Estado, obligan al poder pblico a, un desplazamiento o desprendimiento de
facultades o poderes de los propios rganos centralizados. "La desconcentracin es
l ~ l l a tcnica de organizacin que consiste en reconocer importante poder de deci-
SIn a los agentes del poder central, colocados a la cabeza de las diversas circuns-
cripciones administrativas o de los diversos servicios," .vede!. Droit administrati].
Estos rganos no se desligan ni destruyen la relacin jerrquica, ni pier-
den su carcter de ente centralizado, pero adquieren facultades o poderes
1 Enrique Sayagus Laso. Ob, cit., T. 1, pg. 224.
485
486 ANDRS SERRA ROJAS
exclusivos que en buena parte significan una limitada y precaria autonoma
que es libertad restringida o condicionada, mas no autonoma. La descon-
centracin administrativa, es la preparacin de un rgano en trnsito hacia
la descentralizacin, en instituciones administrativas que la administracin
juzga conveniente mantener en una situacin especial, por estimar ineficaz
el rgimen de la descentralizacin para esa clase de asuntos.>
Es notoria la tendencia para hacer de la desconcentracin una forma o
modo especial de organizacin administrativa con sus elementos propios. Es
sta la razn de la diversidad terminolgica de la desconcentracin llamada
en ocasiones descentralizacin burocrtica, funcional, jerrquica. La deno-
minacin adecuada es la de desconcentracin administrativa, porque no es-
tamos en presencia de un organismo descentralizado y deben evitarse con-
fusiones.
Juan Luis de la Vallina Velarde, en su estudio sobre "la desconcentracin ad-
ministrativa" (R. Ad. Pb, nmero 35, pg. 75) concluye: "As pues, podemos enten-
der por desconcentracin aquel principio jurdico de organizacin administrativa,
en virtud del cual se confiere con carcter exlusivo una determinada competencia
a uno de los rganos encuadrados dentro de la jerarquia administrativa, pero sin
ocupar la cspide de la misma. Del anterior concepto puede deducirse que para la
existencia del principio de desconcentracn dentro de la administracin pblica,
ser necesaria la concurrencia de los siguientes elementos o presupuestos: 1. La atri-
bucin de una competencia en forma exclusiva; 2. A un rgano que no ocupe la
cspide de la jerarqua, pero que est encuadrado dentro de la misma; 3. Un
mbito territorial dentro del cual el rgano ejerza la competencia que le es atri-
buida. Este tercer requisito no es necesario que .se d en toda desconcentracin,
sino solamente en la llamada perifrica, y por ello no queda representado en el con-
cepto de desconcentracin que se ha dado. Aqu lo recogemos, porque al estudiar
los elementos de la desconcentracin, lo tendremos en cuenta, ya que la deseen-
centracn perifrica es, sin duda alguna, la ms importante y la que presenta un
mayor nmero de problemas." 3
Es notoria la tendencia del Gobierno Mexicano, en la reforma adminis-
trativa que lleva a cabo, a la adopcin de algunas formas administrativas
desconcentradas. La experiencia administrativa en cada uno de los rganos
creados podr revelar sus beneficios, las adaptaciones o reformas que sean
indispensables, aconsejadas por la realidad institucional. As pasaremos de
un ensayo de simple delegacin de atribuciones a rganos decisorios efectivos.
2 Jean Rivera. Ob. cit., pg. 273. Dal1oz, 1962. .
3 "La desconcentracin perifrica o externa es aquella en la cual las competenCias des-
centradas lo son en favor de un rgano perifrico de la Administracin, que en cuan.to
tal su potestad viene determinada por un criterio territorial." Buttgenbach. Ob
l
. , cit.,
pg. 88.
DERECHO ADMINISTRATIVO
2. DESCONCENTRACIN POLTICA y DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA
487
La desconcentracin poltica es principalmente una competencia que se
ejerce en materia federal sobre todo el territorio nacional, tomando como
base la totalidad del Estado.
La desconcentracin administrativa se reduce a determinadas materias
administrativas, precisamente en la rbita del Poder Ejecutivo Federal.
El caso tpico de una institucin desconcentrada poltica y administrati-
vamente fue el Territorio Federal, hoy transformados en Entidades Fede-
rativas.
3. DISTINCIN ENTRE CENTRALIZACIN, DESCONCENTRACIN y DESCENTRALIZACIN
ADMINISTRATIVAS
Tradicionalmente la centralizacin administrativa hace ,referencia al r-
gimen en el cual todo poder viene del Estado, que es considerado como la
nica persona jurdica titular de derechos. Centralizar equivale a concentrar
facultades en un ente que acta unitariamente. Supone un centro o Poder
Central del cual emanan las relaciones administrativas.
La distincin entre descentralizacin y desconcentracin se hace en tr-
minos generales, en estas consideraciones: la desconcentracin se sita en el
cuadro de la centralizacin, es extraa a la descentralizacin y consiste en
aumentar las facultades de las instituciones centralizadas y de este modo se
descongestionan tcnicamente, porque no rompen los vnculos jerrquicos en
provecho de los entes desconcentrados. La experiencia administrativa revela
la presencia de rganos desconcentrados, creados exprofeso por la ley, con
propsitos administrativos. En principio todos los rganos son susceptibles de
un proceso de desconcentracin.
No todo lo que sirve para descongestionar a la administracin central es
conveniente reducirlo a las formas administrativas tradicionales, que resultan
inadecuadas. La ley administrativa es la que debe precisar cul es el rgi-
men que debe emplearse con vista a resolver con eficacia los problemas de
una poltica administrativa.
En otros aspectos de este tema, un organismo descentralizado puede pau-
latinamente ir perdiendo importancia y autonoma y limitarse a una modesta
desconcentracin. El poder pblico tiene que ir al rescate de esas institucio-
nes para que no desaparezcan y entren a una tutela y relacin jerrquica
ms directa del Estado. Siempre es conveniente modificar el texto de una
ley oscura, para precisar los caracteres de un organismo cuya situacin jur-
dica se desea definir.
En la descentralizacin administrativa se crean personas morales, a las
cuales se les transfieren determinadas competencias, manteniendo su auto-
noma orgnica y tcnica, al mismo' tiempo que se reducen sus relaciones
488 ANDRS SERRA ROJAS
con el poder central. En la desconcentracin por el contrario, no se crean
personas morales, sino que a un rgano inferior y subordinado se le asigna
legalmente una determinada competencia exclusiva, que le permite una ma-
yor libertad de accin en el trmite y decisin de los asuntos administrati-
vos, sin que se rompan los vnculos jerrquicos.
4. CARACTERES y ELEMENTOS DE LA DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA
Los caracteres de la desconcentracin administrativa se pueden reducir
a los siguientes:
a) Es una forma que se sita dentro de la centralizacin administrativa.
El organismo no se desliga de este rgimen.
b) La relacin jerrquica se atena, pero no se elimina para limitar su
labor, pero el poder central se reserva amplias facultades de mando de deci-
sin, .de vigilancia y competencia. No ocupan la cspide de la jerarqua
administrativa.
c) No gozan de autonoma econmica, aun cuando se sealan casos de
excepcin.
d) La autonoma tcnica es la verdadera justificacin de la desconcen-
tracin.
e) La competencia se ejerce dentro de las facultades del Gobierno Fe-
deral, y se origina entre rganos superiores de la Administracin pblica y
rganos inferiores que ven aumentada su competencia a costa de los an-
teriores.
f) El rgano desconcentrado tiene su rgimen por una ley, un Decret?,
un Acuerdo del Ejecutivo Federal, o el rgimen general de una Secretaria
de Estado, aunque puede operarse en otras entidades.
La doctrina administrativa general, a diferencia de 10 que sucede en
nuestro pas, se inclina por el principio legal como forma de creacin de un
organismo desconcentrado. Castejn Paz y Rodrguez Roman, Derecho admi-
nistrativo y Ciencia de la administracin, T. 1, pg. 508, afirman: "La des-
concentracin por suponer un nuevo reparto de competencias ha de reali-
zarse por una norma jurdica y no por un mero acto administrativo del
rgano superior."
g) El ejercicio de facultades exclusivas, no es obstculo para que las
relaciones entre el rgano desconcentrado y el Poder Central, sean directas
normalmente a travs del rgano correspondiente.
h) Sin necesidad de interferir en la competencia exclusiva, el Poder Cen-
tral, est facultado para fijar la poltica, desarrollo y orientacin de los
rganos desconcentrados, para mantener la unidad y desarrollo de la accin
de la Administracin Pblica.
El sostenimiento de un rgano desconcentrado corre a cargo del PresU-
puesto de egresos de la Federacin o el de la Institucin que lo crea. En l?S
rganos administrativos federales sus ingresos se incorporan al PatrimoniO
DERECHO ADMINISTRATIVO
489
Federal. La doctrina no reconoce a estos organismos el manejo autnomo de
su Presupuesto o de su Patrimonio, aunque se sealan casos de excepcin.
Las formas que reviste la desconcentracin administrativa
La doctrina administrativa ha clasificado las formas de desconcentracin
en dos grupos importantes (Serra Rojas. Conferencia, 1974):
(J) La desconcentracin horizontal o perifrica;
b) La desconcentracin vertical o central.
En la desconcentracin administrativa horizontal o perifrica, llamada
tambin externa o regional, las facultades exclusivas se atribuyen a un r-
gano administrativo perifrico, como las Comisiones Regionales Fiscales, que
comprenden una extensin territorial limitada.
En la desconcentracn administrativa vertical o central, llamada tamo
bin interna o funcional, el rgano central superior cede su competencia, en
forma limitada y exclusiva, a un rgano inferior, que forma parte de la
misma organizacin centralizada.
En la legislacin espaola se reconocen estas dos I formas de desconcen-
tracilll en la "Ley de rgimen . urdico de la administracin".
Algunos autores objetan la desconcentracin vertical o central y no acep-
tan ms que la horizontal o perifrica.
Por su parte, Alfonso Nava Negrete ("Los elementos jurdicos de la des-
concentracin administrativa". Conferencia. Mxico, julio de 1974), reconoce
la desconcentracin de procedimiento o de trmite y la desconcentracin de
decisiones.
La llamada desconcentracin consultiva no es sino una forma de la pro-
pia centralizacin administrativa, ya que el rgano carece de facultades ex-
clusivas y aparece como un rgano de mera colaboracin.
Delegacin y desconcentracin administrativa
Ha sido frecuente confundir la delegacin con la desconcentracin admi-
nistrativa, ya que hay algunos rasgos coincidentes que las acercan, aunque
Su estructura y finalidades son diferentes. Incluso algunos autores definen a
la desconcentracin en funcin de la misma delegacin. (Gabino Fraga.
Derecho administrativo.)
En nuestra opinin no deben ser confundidas estas dos formas adminis-
trativas porque originaran confusiones lamentables.
Apartndonos del concepto de delegacin que maneja el Derecho Pri-
vado, que no guarda relacin con el nuestro, en el campo del Derecho ad-
ministrativo hace alusin a:
"La comisin o encargo que un funcionario transmite a otro con la ca-
pacidad de ejercitar determinadas facultades que le corresponden por razn
490 ANDRS SERRA ROJAS
de su competencia. El Titular aparece como delegante y el subalterno como
Delegado,"
La delegacin ad hominis es transmitida por un Titular de la compe-
tencia como acto propio, especfico. La delegacin no puede exceder a las
facultades de quien delega.
La delegacin a iure se ofrece cuando la delegacin la establece la Ley.
El artculo 16 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal dis-
pone: "Corresponde originalmente a los Titulares de las Secretaras de Estados y
Departamentos Administrativos el trmite y resolucin de los asuntos de su compe-
tencia, pero para la mejor organizacin del trabajo podrn delegar en los funcio-
narios a que se refieren los artculos 14 y 15, cualesquiera de sus facultades, ex-
cepto aquellas que por disposicin de la ley o del reglamento interior, respectivo,
deban ser ejercitadas precisamente por dichos titulares. En los casos en que la
delegacin de facultades recaiga en jefes de oficina, de servicio 'f de mesa de las
Secretaras de Estado 'f Departamento administrativos, aquellos conservarn su cali-
dad de trabajadores de base en los trminos de la Ley Federal de los Trabajadores
al servicio del Estado."
Al comparar la desconcentracin y la delegacin 'administrativa nos en-
contramos estas diferencias:
En la desconcentracin administrativa la competencia exclusiva, aparece
en forma limitada, en tanto que en la delegacin, la competencia se asigna
por el rgano superior al inferior, que realiza una competencia que no posee
y que le es transmitida.
Los actos en la delegacin se atribuyen al superior, en tanto que en la
desconcentracin tienen la fuerza jurdica necesaria, incluso para poner fin
a la va administrativa. En la delegacin la va administrativa queda abierta
por medio de los recursos administrativos, en la desconcentracin estos re-
cursos se reducen o se eliminan.
Como la desconcentracin administrativa es una forma que se viene en-
sayando, no debemos omitir que la delegacin es un buen camino para
llegar a la desconcentracin. Se comienza por delegar funciones, con sus
rganos correspondientes y ms tarde se puede ensanchar el crculo de su
actividad hasta dotarlos de facultades de decisin.
La personalidad jurdica y la desconcentracin administrativa
La multiplicacin de los organismos administrativos en nuestro pas, ha
originado grandes discrepancias entre los intrpretes de la ley para poderlos
caracterizar adecuadamente, dentro de las categoras tradicionales.
Tal es el caso de numerosos organismos dotados de un rgimen jurdico,
personalidad jurdica y patrimonio propios, pero dependientes de una Se
cretara o Departamento de Estado. Desde luego se rechaza la posibilidad
de que sean rganos descentralizados, porque no renen los elementos nece-
DERECHO ADMINISTRATIVO 491
sarios de ese rgimen. Se sitan, por tanto, en el campo, de la centraliza-
cin administrativa. Pero cabe preguntar son rganos desconcentrados?
La doctrina administrativa se orienta hacia este criterio: "Si hay perso-
nalidad jurdica no puede haber desconcentracin." Dice a ,este propsito
Ramn Martn Mateo (Derecho administrativo, pg. 176): "A diferencia de
la descentralizacin, la desconcentracin no crea entes, no personifica, sino
que implica el traslado de competencia de unos rganos superiores a otros
inferiores, fundamentalmente de carcter perifrico. Lo que se pretende es
no recargar el peso de la gestin, en el centro y aligerar cometidos de los
rganos centrales, traspasndolos a aqullos que operan en mbitos territo-
riales ms reducidos, por entenderse, con razn, que stos tienen mayor in-
mediacin con los usuarios de los servicios, con los administrados, pudindose
as economizarse trmites procedimentales al dotar de ms competencia y
autonoma a los rganos perifricos evitando que el crculo decisorio tenga
que pasar necesariamente al centro."
Una afirmacin parece concluyente: "La descentralizacin se produce a
favor de entes, a favor de personas jurdicas, la desconcentracin se produce
a favor de rganos." En el mismo sentido puede verse a Villar Palasi. (Apun-
tes de Derecho administrativo, T. 1, pg. 298.)
En la pregunta que inicialmente formulamos opinamos que los llamados
entes administrativos desconcentrados, corresponden a la organizacin cen-
tralizada del Estado en general, pero en ningn caso pueden clasificarse
como desconcentrados, aunque dispongan de 'jurdica.
La legislacin administrativa mexicana ofrece numerosos ejemplos de or-
ganismos centralizados dotados de personalidad y patrimonio propios.
Las facultades exclusivas de los organismos desconcentrados
El artculo 90 de la Constitucin ordena: "Para el despacho de los ne-
gocios del orden administrativo de la Federacin, habr el nmero de secre-
tarios que establezca el Congreso por una ley, la que distribuir los negocios
que han de estar a cargo de cada Secretara."
Esta leyes la Ley orgnica de la-Administracin Pblica Federal, D. O. F.
del 29 de diciembre de 1976.
. El concepto de negocio a que alude la Constitucin se refiere a los actos
Jurdicos que corresponden a la Administracin Pblica, integrados por una
manifestacin de voluntad dirigida a fines que el derecho administrativo
ampara y reconoce. En un sentido general negocio corresponde a compe-
tencia administrativa.
Estas facultades se ejecutan en unos casos por la administracin inme-
diata de la misma, en otros por Delegacin como en el caso del artculo 16
de la Ley citada y en otros, organizando organismos desconcentrados.
Corresponde al poder central el ejercicio de su competencia, por medio
de las Secretaras de Estados, que son las Titulares originales de esas facul-
492 ANDRS SERRA ROJAS
tades. Al organismo desconcentrado se le provee de facultades exclusivas,
que se derivan del artculo 17 de la misma Ley.
El artculo 31, fraccin II seala entre los asuntos de la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico: "Cobrar los impuestos, derechos, productos y
aprovechamientos federales en los trminos de la ley." Cuando se crea una
oficina fiscal regional y se le otorgan facultades exclusivas para tal efecto,
puede decirse que se inicia un procedimiento administrativo desconcentrador
en dicha materia fiscal.
El rgano desconcentrado debe poner fin a la va administrativa
Hemos indicado que el rgano desconcentrado tiene' facultades exclusi-
vas en determinada materia, no slo para la tramitacin, sino tambin para
la decisin. Es decir, a l le corresponde decidir en ltimo trmino el asunto
de su competencia.
De la Vallina Velarde (ob. cit., pg. 107) explica el alcance del concepto
de relacin jerrquica: "Hay que entender que en el caso de competencia
exclusiva, que es el de la desconcentracin, el vnculo jerrquico contina
existiendo, pero en tal supuesto slo se darn forzosamente las consecuen-
cias esenciales del principio de jerarqua que son perfectamente compatibles
con la atribucin de una competencia exclusiva, faltando, por el contrario,
aqullas consecuencias no esenciales, en la medida en que sean incompati-
bles con la competencia exclusiva." 4
5. JUSTIFICACIN DE LA DESCONCENTRACIN
La accin administrativa cada da es ms compleja al invadir el Estado
campos que hasta ayer no osaba penetrar. Al multiplicarse rganos y facul-
tades, las relaciones se complican y van originando problemas insospechados,
la mayor parte de urgente atencin.s
Es difcil mantener el principio regular y cotidiano de la jerarqua ad-
ministrativa. La acumulacin de asuntos, la urgencia para resolverlos, la cer-
cana que permite al poder central la vigilancia, es por lo que no vacila en
otorgarles ciertas facultades o poderes de administracin, la necesidad de tras-
4 "La diferencia entre el control jerrquico y la tutela administrativa, puede verse, en
que el primero recae sobre asuntos propios y la segunda sobre negocios ajenos, aunque
muchas veces en la prctica las diferencias resultan insensibles." Forsthoff, ob, cit., pg. 610.
5 "Por consiguiente, la ley puede conferir a la presidencia o a otros rganos de los
entes autnomos, ciertos poderes de decisin en materias determinadas, sin perjuicio de
los poderes de los consejos o directorios en su calidad de jerarcas." Ms adelante, 141
agrega: "Ms todava, mediante la desconcentracin de origen legal pueden atribuirse
ciertos poderes en determinados asuntos a los rganos que dependen de los
En ese sentido cabra citar numerosas leyes que atribuyen a las direcciones de reparU-
ciones importantes, potestades diversas que puedan ejercer por s mismas." Enrique Saya-
gus Laso. os. cit. T. JI, pgs. 141 Y 186.
DERECHO ADMINISTRATIVO
493
pasar poderes a rganos lejanos que no tienen una relacin fcil con la Ad-
ministracin, y el mismo sentido democrtico de un gobierno, que sin soltar
los lazos de una institucin centralizada, permite o tolera una cierta ingeren-
cia de los particulares, o de los rganos que atienden las instituciones. La
administracin tiene que adaptarse a las exigencias del inters general.
La desconcentracin administrativa requiere de una cuidadosa reglamen-
tacin en las leyes orgnicas de la Administracin pblica, y en todo caso
no debe olvidarse que desconcentrar es slo un procedimiento administrativo
para facilitar la ejecucin de las leyes administrativas, pero los rganos su-
periores conservan ntegramente sus poderes de contralor, revisin y dems
poderes.
En ningn caso un rgano desconcentrado puede interferir con las facul-
tades constitucionales o legales de los rganos centralizados, ni invadir las
jerarquas superiores de la administracin.
La Administracin pblica debe ser flexible y fcilmente adaptable a los
crecientes y complejos problemas de la vida moderna. Imaginarnos una es-
tructura rgida es anquilosar la marcha administrativa que debe ser siempre
expedita, eficaz, adaptable a las circunstancias, til a los administrados, que
permiten al rgano desconcentrado, resolver los asuntos de su competencia
en sus lugares de origen.
El Estado no puede o no debe soltar las amarras que atan a una institu-
cin al poder central. Pero puede resultar conveniente facilitar su desenvol-
vimiento dndole una relativa libertad de accin y de unidad frente a los
problemas que le corresponden. Como afirma Lucefride y Colctti: "Permite
que quien tenga que decidir tenga un ms profundo y directo conocimiento
de los problemas que se tratan de resolver y de las necesidades que la accin
administrativa debe satisfacer." De esta manera, habilitando la accin de
estos rganos del poder central adems de descongestionarlo, permite seguir
ms de cerca su actuacin con determinadas ventajas de rapidez, economa,
responsabilidad, que siempre encuentran obstculo en una frrea jerarqua
administrativa.
6
6. LAS INSTITUCIONES DESCONCENTRADAS EN LA LEGISLACIN MEXICANA
El paso ms importante en materia de desconcentradn administrativa se rea-
liz al aprobarse la "Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal" de D. O.
P., del 29 de diciembre de 1976, cuyo artculo 17, dispone lo siguiente:
"ARTcULO 17. Para la ms eficaz atencin y eficiente despacho de los asuntos
de su competencia, las Secretaras de Estado y los Departamentos Administrativos,
6 Ha sido frecuente que algunas leyes administrativas tratando de crear un organs-
mo descentralizado, no han expresado convenientemente los elementos de la descentrali-
zacin, dejando al organismo en una forma ambigua, sujeta a mltiples discusiones, que
Se habran eliminado de precisarse la naturaleza de la institucin administrativa. Algunas
de estas instituciones se han transformado en descentralizadas o estn en proceso para
hacerlo.
494 ANDRS SERRA ROJAS
podrn contar con rganos administraivos desconcentrados que les estarn jerr-
quicamente subordinados y tendrn facultades especficas para resolver sobre la
materia y dentro del mbito territorial que se determine en cada caso, de confor-
midad con las disposiciones legales aplicables."
Los nuevos reglamentos interiores de las Secretaras de Estado que co-
mienzan a publicarse durante 'este ao, reglamentan la materia de la des-
concentracin administrativa.
El artculo 41 del Reglamento interior de la Secretara de Comercio, D. O. F.,
del 25 de abril de 1977, dispone:
"Para la ms eficaz atencin y eficiente despacho de los asuntos de la compe-
tencia de la Secretara, sta podr contar con rganos administrativos desconcen-
trados que le estarn jerrquicamente subordinados y a quienes se otorgarn las
facultades especficas para resolver sobre determinada materia, o para la prestacin
de servicios, dentro del mbito territorial que se determine en cada caso, de con-
formidad con el instrumento jurdico que los cree, el cual deber ser publicado
en el Diario Oficial de la Federacin."
En semejantes trminos alude a la desconcentracin administrativa, el reglamento
interior de la Secretara del Trabajo y Previsin Social, agregando un segundo
prrafo el artculo 33 en estos trminos: "De acuerdo con las disposiciones relativas
el Titular de la Secretara del Trabajo y Previsin Social podr reformar, modi-
ficar, revocar, nulificar y revisar, en su caso, las resoluciones dictadas por el rgano
desconcentrado." Publicado en el D. O. F., del 1 de marzo de 1977.
Por su parte el Reglamento Interior de la Secretara de Patrimonio Y
Fomento Industrial (D. O. F. del 27 de abril de 1977), Captulos VII yVIlI,
artculos 33 a 36, reglamentan la desconcentracin administrativa.
El reglamento seala las facultades de los rganos desconcentrados Y
repite los mismos conceptos del reglamento antes mencionado. La novedad
reside en el prrafo segundo del artculo 35 que indica: "De conformidad
con las disposiciones relativas la Secretara de Patrimonio y Fomento Indus-
trial, podr confirmar, modificar, revocar, nulificar y revisar en su caso, las
resoluciones dictadas por el rgano administrativo desconcentrado", con lo
que se aparta en puridad de la teora administrativa al respecto.
Las instituciones desconcentradas adoptan diversas formas y denomina-
ciones en la legislacin administrativa mexicana. Algunas de ellas pueden
considerarse como imprecisiones legislativas, por no haberse sealado adecua-
damente el rgimen de descentralizacin, o por el contrario se redujeron
sus facultades hasta colocarlas en la rbita del rgimen centralizado. El poder
pblico se ve obligado a graduar la accin de sus rganos.
La desconcentracin administrativa ha revestido en nuestro sistema ad-
ministrativo estas formas: instituciones, juntas, institutos, consejos, comits,
patronatos, uniones y comisiones que son las ms numerosas y que tienen
algunas de ellas el carcter de nacional pero su caracterizacin jurdica an
es muy discutible, si tomamos en cuenta que la doctrina administrativa no
acepta la personalidad jurdica de los organismos desconcentrados. Lo que
DERECHO ADMINISTRATIVO
495
actualmente se hace en la reforma administrativa es un ensayo ms cercano
a la delegacin que a la desconcentracn.
Desde la aparicin de la Constitucin de 1917 se plantearon en lo pol-
tico y en lo administrativo, ciertas formas cercanas a la desconcentracin
como los Territorios Federales en el Consejo Superior de Salubridad y otros.
Una importante aplicacin de la teora de la desconcentracin administrativa es
la que se est llevando a cabo con la aplicacin de la Ley orgnica del Departa-
mento del Distrito Federal, reglamentaria de la Base fraccin VI. del artculo 73
de la Constitucin. (Publicada en el D. O. F. del 29 de diciembre de 1970, refor-
mada en D. O. F. del 30 de diciembre de 1972), cuyo artculo 12 dispone:
"Cada Delegacin del Distrito Federal estar a cargo de un Delegado y un Sub-
delegado, que sern nombrados y removidos por el Jefe del Departamento, previo
acuerdo del Presidente de la Repblica y dotados de atribuciones desconcentradas,
en los trminos previstos por esta ley, los reglamentos respectivos y los acuerdos
del propio Jefe del Departamento del Distrito Federal."
Si analizamos "Las normas bsicas a que se sujetar el ejercicio de las atribu-
ciones desconcentradas a los Delegados del Departamento del Distrito Federal" (D.
O. F., del 13 de diciembre de 1972) podremos observar que las atribuciones de los
delegados se consideran: 1. Unas como desconcentradas; y 2. Otras que correspon-
den al Poder Central. Por lo dems puede afirmarse que es un ensayo de descon-
centracin, sin que se renan sus elementos caractersticos. La propia experiencia
sealar hasta dnde puede culminar su desarrollo.
No podemos dejar de mencionar los organismos fiscales autnomos revestidos de
una cierta desconcentracin por la ley, frente a las propias autoridades de la Secre-
tara de Hacienda y Crdito Pblico, la Tesorera y Delegaciones del Departamento
del Distrito Federal.
Diversos Decretos han iniciado en la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
un proceso de desconcentracin en materia fiscal. La terminologa de estos Decre-
tos an es imprecisa, ya que se mezclan conceptos diversos como descentralizacin,
delegacin y desconcentracin.
D. O. F. del 3 de mayo de 1972, crea la Direccin de programacin y descen-
tralizacin administrativa.
r:. O. F. del 20 de junio de 1973 por el que se crean la Comisin de adminis-
tr.acl
n
Fiscal regional, la Direccin de administracin Fiscal Regional y las admi-
nistraciones Fiscales regionales. Diversos Decretos crean administraciones fiscales
regionales.
D. O. F. del 30 de junio de 1975 se delegan facultades a diversos organismos de
la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
En la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas se han creado
organismos caracterizados como desconcentrados. El D. O. F. del 22 de no-
Viembre de 1971 se crea el CONACAL. "Acuerdo mediante el cual se constituye la Comi-
sin Nacional de Caminos alimentadores y aeropistas, CONACAL, y se fijan las bases
para su funcionamiento." La misma base primera de este acuerdo lo aleja de la
desconcemracin: "Primera, CONACAL, funcionar bajo la dependencia del Secreta-
rio del Ramo."
Tambin en la propia Secretaria se crearon otros organismos: Coplintra o ca-
misin de planeacin de la infraestructura para el transpone (25 de enero de 1972);
CAPTULO IV
LA CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL
EN MXICO
1. El Presidente de la Repblica.-2. El Poder Ejecutivo Federal y el
Presidente de la Repblica.-3. El Presidente de la Repblica como Jefe
del Estado.-4. El Presidente de la Repblica como rgano poltico y
administrativo.-5. Caracteres esenciales de los tres tipos de gobierno
democr;j.tico.-6. El sistema presidencial imperante en Mxico.-7. El
Consejo de Ministros.-8. Los principales actos del Presidente de la Re-
pblica.-9. La Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal.
l. EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
El rgimen de la centralizacin administrativa es la forma caracterstica
de la organizacin del Poder Ejecutivo Federal, que se integra con el Presi-
dente de la Repblica, funcionario representativo de emanacin popular, que
ejerce el poder por un tiempo limitado y que es el titular de uno de los tres
Poderes de la Unin, por medio de los cuales el pueblo ejerce su soberana.
~ l rgano ejecutivo cuenta para su desenvolvimiento con numerosos rganos
situados en la esfera administrativa. Dice Hauriou: "El Poder Ejecutivo es
en el sistema de la separacin de poderes aquel que tiene la decisin eje-
cutoria." 1
El artculo 80 de la Constitucin establece el Ejecutivo unipersonal en
estos trminos: "Se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la
Unin en un solo individuo que se denominar Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos." Principio bsico de nuestra estructura constitucional es
la duracin del encargo presidencial por seis aos, no pudiendo ser reelecto
en ningun caso. Artculo 83 constitucional.
Hemos indicado que la organizacin del Poder Ejecutivo Federal es a
manera de un tringulo, que tiene en su vrtice superior al Presidente de la
Republica, titular de la Administracin publica y del gobierno. Escalonados
en orden a su jerarqua, se sitan el conjunto de rganos administrativos.s
1 El artculo II, Seccin I, l. de la Constitucin de los Estados Unidos del Norte,
dice: "Se deposita el poder ejecutivo en un Presidente de los Estados Unidos de Am-
rica ... "
2 Brownlow, Louis. The President and the Presidency, Public administration seruice,
1953.
497
498 ANDRS SERRA ROJAS
La caracterstica de los gobiernos modernos es la complejidad y variedad
que presentan sus estructuras. El principio de la divisin del trabajo y la afio
nidad en ciertas materias, ha sido un elemento fundamental para la distri-
bucin de las tareas gubernamentales, en un continuo crecimiento de fines,
facultades y servicios.
Pasada la etapa del liberalismo, con su propsito de limitar la accin
del Estado, vivimos la era del estatismo o tendencia centralizadora del Poder
Ejecutivo, que es matizada por el proceso de institucionalizacin administra-
tiva. La accin es incontenible por estar apremiada por el crecimiento demo-
grfico y las tendencias sociales que luchan por una transformacin del Es-
tado moderno. Este fenmeno corre paralelo a la decadencia de las asambleas
legislativas.
Nuestro sistema presidencial, unipersonal, ha realizado la unidad de ac-
cin del Poder Ejecutivo, que adems, ha extendido su influencia a los dems
poderes de la Unin, que han perdido aspectos importantes de su autonoma,
y hasta cierto punto, limitado el principio de la divisin de poderes que con-
sagra el artculo 49 de la Constitucin.s
Estamos en presencia de anomalas funcionales en la organizacin pol-
tica, motivadas stas por las diversas transformaciones polticas que ha su-
frido el Estado. Es necesario distinguir al rgano hipertrofiado, que es aquel
que por circunstancias anormales, no cumple con las funciones que le son
propias y exige una revisin y de las leyes que lo gobiernan, de otros casos
que sealan imperfecciones transitorias o temporales debidas a los meca-
nismos polticos actuantes, que modifican el sentido de la ley. Estas situa-
ciones pueden ser superadas bajo un estricto sistema de responsabilidades
y un propsito de perfeccionamiento gubernamenral.s
3 Dice Maurice Duverger. Instituciones polticas " derecho constitucional. Ed. Arel.
1%2. Barcelona, pg. 350: "A qu se debe esta preeminencia del presidente? En ciertos
casos. al hecho de que tiene el apoyo del ejrcito bien sea uno de sus jefes, o un civil por
l protegido; pero la explicacin no es suficiente. Puede invocarse asimismo la debilidad
de los partidos. que da el papel esencial de la vida poltica a las personalidades. De igual
manera, la importancia del "patronaje" que asegura al presidente en el poder una gran
influencia. Por encima de tales elementos, un hecho es probablemente capital: la opinin
pblica de la Amrica Latina est acostumbrada a esa preeminencia de un solo hombre.
El elector vota por un individuo y no por una! doctrina o por un partido y ese voto . ~ r .
sonal toma toda su significacin en la eleccin presidencial (ya que el elector sabe aSlmlS'
mo, desde hace tiempo, que esa eleccin presidencial es la nica importante. y que el
presidente goza de una situacin preponderante). Toda la tradicin poltica de la Am
rica Latina, desde la independencia, es una tradicin de poder personal; el sistema ha
pasado a las costumbres, y esas mismas costumbres son las que contituyen hoy da el fun-
damento esencial de la supremaca presidencial." ,
Andrs Serra Rojas. Las funciones constitucionales del Presidente de la Repblica.
Conferencia en el Ilustre y Nacional Colegio de Abogados de Mxico. Septiembre 20
de 1960.
4 Presidente de la Repblica. Facultades exclusivas del. 6 ~ p, Vol. IV, pg. 60.
Presidente de la Repblica, necesidad de que se citen en sus acuerdos las leyes que
los fundan. ~ p, Vol. 1, pg. 15.
DERECHO ADMINISTRATIVO 499
En los regmenes autoritarios no hay otro camino que el de la sumisin
incondicional de los Poderes Legislativo y Judicial. Para los regmenes de
derecho, la falla de las instituciones es perjudicial a todos, al entorpecer la
accin poltica y administrativa del gobierno."
No debemos confundir las dictaduras presidenciales al margen del orden jur-
dico, con el sistema moderno y necesario del presidencialismo constitucional -fuerte
y unitario-, que se integra ante las exigencias de los tiempos que corren. El pri-
mero desconoce el rgimen <le las libertades fundamentales, y menosprecia la dig-
nidad del hombre, en tanto que el segundo las exige y asegura para el fortaleci-
miento del rgimen. La libertad es un ingrediente que fortalece las instituciones,
mientras que la opresin pervierte la accin de los gobernantes.
Nuestra primera Constitucin poltica del 4 de octubre de 1824, en su artculo 74
con una ligera modificacin, es el antecedente del actual precepto. En aquella Cons-
titucin "se deposita el supremo poder ejecutivo de la federacin en un solo in-
dividuo que se denomina Presidente de los Estados Unidos Mexicanos". El actual
precepto adicion la palabra "ejercicio".
El ejecutivo, rgano que preside la estructura administrativa, ha asumido di-
versas formas en el transcurso de la historia: "Bajo el aspecto de un individuo, de
un solo hombre (Ejecutivo monocrtico); o de dos hombres iguales (Ejecutivo co-
legiado) o de un pequeo grupo de hombres unidos en comit (Ejecutivo directo-
rial) o, en fin, de una yuxtaposicin de un individuo aislado y de un comit
(Ejecutivo dualista)."
Nuestro pas conoci el Ejecutivo colegiado en la Constitucin de Apatzingn
del 22 de octubre de 1814, que no tuvo vigencia. El artculo 132 entregaba el su-
premo gobierno a tres individuos, iguales en autoridad, alternando por cuatrimes-
tres en la presidencia, y sorteando en su primera sesin para fijar invariablemente
el orden con que haban de turnarse y lo manifestaran al Congreso.
La forma normal adoptada por nuestras constituciones es el Ejecutivo
monocrtico o unipersonal, que es una consecuencia de nuestras tradiciones
polticas. No basta adoptar un precepto, se hace indispensable regularizarlo
en la realidad social de un pas.
"Los elementos que constituyen la energa de la autoridad ejecutiva son:
la unidad) la duracin y los medios de accin suficientes. Los elementos
. Presidente de la Repblica, sus facultades en materia hacendaria. 6 ~ poca. Vol. V.,
pago 200. Facultades exclusivas del Presidente. 6 ~ p, T. XVI, pg. 55.
Una ley de 1917, ya derogada, prohiba que pudiese ser Presidente quien hubiese
participado en una insurreccin militar.
Ejecutivo Federal. Sus facultades en la fijacin de precios. 6\1 p. T. V., pg. 179.
Acuerdos presidenciales, falta de fundamento de los. 6'il p, V. 1, pg. 15.
5 Sem, [ud, de la Fed,
Facultades del Poder Ejecutivo Federal. 6'il p, T. VIII, pg. 9.
Facultades exclusivas del Presidente de la Rep. 6'il p. VII, pg. 70.
PJ:esidente de la Repblica, sus resoluciones en materia agraria hacen desaparecer lIu
que dicte un Srio. de Estado. 6'il p. T. IX, pg. 80.
Ejecutivo Federal, atribuciones del) en materia econmica. @ poca. Tomo VIII, .pg. 9.
500
ANDRS SERRA ROJAS
que constituyen la seguridad del gobierno republicano, consisten en la fuer-
za que procede del pueblo y la responsabilidad hacia l." En estos trminos
resume joseph Story las caractersticas de la accin ejecutiva.
Ocurriendo a las fuentes originales de este comentario, nos detenemos en la doc-
trina de "El Federalista": "La Administracin del Gobierno comprende dando a
esta el sentido ms general, todas las operaciones del cuerpo poltico,
cualquiera que ellas sean: legislativa, ejecutiva o judicial, pero en su acepcin ms
usual y quiz la ms precisa, estas palabras se aplican a los detalles y a los nego-
cios que caen particularmente en los del dominio del departamento ejecutivo. La
direccin de los negocios exteriores, la preparacin de los planes de finanzas, el
empleo y la inversin de los fondos pblicos hechos conforme a los presupuestos
votados por la legislatura; la organizacin de la Armada y de la Marina, la Direc-
cin de las Operaciones Militares, en fin, todas las cuestiones de naturaleza seme-
jante constituyen lo que se puede llamar la Administracin del Gobierno. Por con-
secuencia, las personas a cuyo cuidado individual se confan estas diferentes materias,
deben ser consideradas como los ayudantes o los delegados del Magistrado Supremo;
por estas razones, es a ste al que pertenece el derecho de designarlos y estos agentes
deben estar sometidos su vigilancia:'
2. EL PODER EJECUTIVO FEDERAL y EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
De acuerdo con el artculo 80 de la Constitucin: "Se deposita el ejer-
cicio del supremo Poder Ejecutivo de la Unin, en un solo individuo que
se denominar Presidente de los Estados Unidos Mexicanos." ,
El Poder Ejecutivo Federal, uno de los tres poderes bsicos del Estado,
est constituido por un conjunto de rganos a quienes la ley les encarga el
ejercicio de la funcin administrativa. Este concepto es sinnimo de
no en sentido restringido, que es el que empleamos con frecuencia, a die-
rencia del concepto amplio de gobierno que alude a aquellos que en un
pas detentan de una manera general el poder, o al grupo de ministros que
en el rgimen parlamentario, son solidariamente responsables ante el parla.
mento y son realizadores de la poltica del parlamento.
El Presidente de la Repblica es el rgano ms elevado en la jerarqua
administrativa, al mismo tiempo que, desde el punto de vista poltico, es el
rgano ms representativo del Estado.
Debe distinguirse con claridad la organizacin general "Poder Ejecutivo
de la Unin", del cargo de "Presidente de la Re-publica",
Esta materia es objeto de estudio, en el derecho constitucional, que fija
los principios y facultades de los rganos; y en 'el derecho administrativ?,
que regula la ejecucin de las leyes y el funcionamiento de los servicios pu-
blicos. En principio, todo problema de derecho administrativo, comienza
por ser un problema de derecho constitucional.
El Presidente de la Repblica asume estas importantes funciones en el
derecho constitucional y administrativo:
DERECHO ADMINISTRATIVO SOl
a) Es la ms alta representacin de la vida poltica nacional, y el titu-
lar directo de la representacin del Estado.
b) Su rango, consideraciones y honores lo colocan como el personaje po-
ltico ms relevante del Estado.
e) Es jefe 'del Ejrcito y de la Armada, y de toda la Administracin
pblica.
d) Dirige la poltica exterior, financiera y general del Estado, actuando
con precisas facultades constitucionales.
Hemos insistido en que los preceptos que regulan el captulo IIJ, artculo SO
a 93 de la Constitucin, tienen un origen muy diverso. Los artculos SO a 89 se
apoyan con determinadas modificaciones posteriores, en la Constitucin de Filadelfia
de 1787; en tanto que los artculos 90 a 93, se inspiraron en la Constitucin de
Cdiz de 1812, que a su vez lo hizo de la Constitucin francesa de 1793. Nuestras
primeras constituciones como la de 1824, repetan esos preceptos, arreglndolos de
un rgimen monrquico parlamentario, a uno presdencial.v
Nuestro sistema es de tipo presidencial al modo norteamericano, y los anteceden-
tes parlamentarios que se citan, no son suficientes para matizar nuestra organiza-
cin poltica en ese sentido. La explicacin es sencilla, nuestros legisladores tenan
varios sistemas polticos en los cuales podan inspirarse, aprovechando la experien-
cia extranjera, pero la realidad mexicana exiga un sistema mixto que se adaptara
a las circunstancias de la poca, es por ello que reproducimos ciertos preceptos
parlamentarios de carcter general, pero no aceptamos el sistema parlamentario
en su integridad, como base de nuestra estructura poltica. Ms adelante insistire-
mos en estas consecuencias a propsito del refrendo ministerial. "Cuando el Presi-
dente de la Repblica obra como autoridad administrativa, est realizando o si-
guiendo la voluntad del legislador, a diferencia de cuando obra como rgano poltico,
caso en el cual realiza su propia voluntad, la cual resulta ser la voluntad del
Estado, dado el carcter representativo con que la realiza."
En la Constitucin francesa de 1958, la competencia administrativa y poltica se
divide entre el Presidente y el ministerio, lo que se ha llamado el bicefalismo. La
Constitucin mexicana por el contrario, entrega la totalidad de las facultades admi-
nistrativas al Presidene de la Repblica y slo por mera excepcin, a los otros
poderes que ejercen algunas' indispensables facultades administrativas.
3. EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA COMO JEFE DEL ESTADO
De acuerdo con la teora tradicional de la divisin de poderes, tanto el
Poder Ejecutivo, como el Legislativo y el Judicial. se mantienen en un plano
de igualdad y de equilibrio gubernamental.
El desarrollo de las instituciones constitucionales y administrativas ha en-
tregado al Poder Ejecutivo las facultades de direccin y administracin que
6 Andrs Serra Rojas. Liberalismo y Constitucin. Librera de Manuel Porra. Mxico.
1959. En esta obra se analiza la adopcin e influencia de las Instituciones norteamercanas
al finalizar el primer cuarto del siglo XIX.
502 ANDRS SERRA ROJAS
colocan al titular del mismo como jefe supremo del Estado, subordinado al
orden constitucional.
El papel predominante del Presidente de la Repblica como jefe del Es-
tado se manifiesta en estas importantes funciones, que de una manera gene-
ral sealamos:
a) Funciones legislativas del Presidente de la Repblica. Como hemos
analizado anteriormente, corresponde al Ejecutivo la expedicin de algunas
leyes, ejerciendo una importante labor colegisladora y la funcin regla-
mentaria.
b) Funciones jurisdiccionales del Presidente de la Repblica. Numero-
sas son las facultades jurisdiccicnales del Presidente de la Repblica desde
el punto de vista material, como en las controversias que se refieren a la
materia fiscal, obrera, agraria.
e) Funciones administrativas y ejecutivas. Corresponde al Presidente de
la Repblica la ejecucin de las leyes que expida el Congreso de la Unin,
proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia.
d) Funciones polticas que se refieren a todos los actos generales de go-
bierno, direccin u orientacin poltica. Se considera en este grupo la desig-
nacin de un alto funcionario, estipulacin de tratados internacionales, o la
elaboracin y orientacin de la poltica general del gobierno.
e) Funciones financieras. En el estado actual de los asuntos adminis-
trativos constituye una actividad fundamental del Presidente de la Repblica.
f) Funciones militares. Las fracciones IV, V, VI, VII, VIII, IX del ar-
tculo 89 constitucional, hacen del Presidente el jefe nato de las instituciones
militares, ejrcito, armada, fuerza area y Guardia Nacional. Correlativa-
mente al Ejecutivo corresponde: declarar la guerra en nombre de los Estados
Unidos Mexicanos, previa ley del Congreso de la Unin.
g) Funciones burocrticas, que comprenden el manejo de la Administra-
cin pblica, la designacin de los cargos y la determinacin de las categoras
de funcionarios y empleados pblicos que ,corresponden.
h) Funciones internacionales. La poltica exterior la lleva a cabo el Pre-
sidente de la Repblica al asumir la representacin exterior, las negociaciones
diplomticas, celebrar tratados, designar al cuerpo diplomtico y consular y
las dems relaciones con los Estados que forman la comunidad internacional,
principalmente a travs de la ONU y dems organismos. Artculo 89, frac-
ciones JI, III Y X Y 133 de la Constitucin.
i) Funciones honorficas para conceder honores, distinciones, privilegios,
a quienes as 10 merezcan legalmente.
Respecto de estas facultades, algunas resoluciones de la Suprema Corte nos pue-
den guiar en la" determinacin de su alcance, principalmente cuando se afectan
intereses particulares.
Facultades del Presidente de la Repblica. (Y. 48, pg. 1430, V poca.)
Facultades extraordinarias. (T. 64, pg. 1546, V poca, y T. VI, pg. 120.)
Facultades discrecionales. (Y. 41, pg. 36, V poca.)
DERECHO ADMINISTRATIVO
503
Facultad econmico coactiva. (T. 47, pg. 4219 Y Jurisprudencia de la Corte en
este sentido.)
Facultad reglamentaria. (T. 121, pg. 2680, V poca.)
Exceso en el ejercicio de las facultades constitucionales. (T. ll9, pg. 2660,
V poca.)
Finalmente, resumimos todas estas facultades diciendo que: "La funcin ejecu-
tiva se extiende bastante ms all de lo que da a entender su denominacin, ya
que no se cie a abarcar las diversas actividades realizadas para ejecutar las leyes,
sino tambin y ms especialmente, indica toda la compleja y multiforme accin
desarrollada, sin interrupciones, por el Estado para alcanzar los propios fines in-
mediatos y concretos." Pablo Bscarti. (Derecho Constitucional, pg. 214.)
4. EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA COMO RGANO POLTICO Y ADMINISTRATIVO
El Presidente de la Repblica, de acuerdo con nuestro orden constitucio-
nal, es la ms alta jerarqua poltica y administrativa, al cual se le enco-
miendan dos tareas fundamentales: la actividad como rgano 'poltico uni-
personal y la actividad como rgano administrativo.
Con anterioridad hemos sealado las diferencias y relaciones que existen
entre la accin poltica o de gobierno y la accin de la administracin que
corresponden al poder pblico. Una tarea de direccin y de orientacin en
los asuntos generales del Estado; y una tarea encaminada a la organizacin
y funcionamiento de los servicios pblicos. "Con lo cual, dice Biscarti, el
Estado dirige, a cada momento, y anima los innumerables y pequeos meca-
nismos de su organizacin."
Como parte importante del poder del Estado, el Presidente de la Rep-
blica es un rgano que gobierna y administra. Nuestra Constitucin en el
artculo 40 nos habla de "la voluntad del pueblo mexicano" como expresin
mayoritaria del cuerpo electoral. El pueblo ejerce su soberana directamente
por medio de los Poderes de la Unin y de los poderes locales y municipales.
El supremo Poder Ejecutivo de la Unin se deposita en el Presidente de la
Repblica. En este sentido el Presidente es un medio poltico para realizar
la voluntad popular.
Como rgano poltico el Presidente de la Repblica asume una tarea
gubernamental de direccin de los negocios pblicos.
El Poder Legislativo, como institucin que delibera y decide principal-
mente por medio de la ley, tambin es un rgano soberano y uno de los po-
deres a travs de los cuales el pueblo expresa su voluntad. De esta manera
tiene a su cargo la elaboracin de las leyes. Estas leyes son ejecutadas por el
Presidente de la Repblica y constituyen su actividad como rgano adminis-
trativo, encargado de realizar la voluntad legislativa. La unidad del Poder
Ejecutivo le permite al Presidente de la Repblica asumir la accin constante
e ininterrumpida del Estado.
504 ANDRS SERRA ROJAS
5. CARACfERES ESENCIALES DE LOS TRES TIPOS DE GOBIERNO
DEMOCRTICO
En el Estado moderno se ofrecen tres tipos de gobierno democrtico que
sirven de ejemplo a numerosos regmenes mixtos o hbridos, porque la ten-
dencia en cada Estado es acentuar los rasgos originales derivados de la evolu-
cin de sus propias instituciones polticas.
I. El rgimen presidencial
El rgimen presidencial es el rgimen que impera en los Estados Unidos del
Norte y el que predomina en el sistema de las instituciones polticas mexicanas, y
se caracteriza por la realizacin bien definida de la separacin de poderes. Este
rgimen tiene estos elementos: 1. La existencia de un Presidente de la Repblica
que acta en forma independiente en la direccin de la poltica nacional; 2. Que
es electo por el pueblo; 3. Que designa con entera libertad a los secretarios de
Estado que no son polticamente responsables de su actuacin ante las cmaras,
y 4. El Presidente ejerce los fines contenidos en la legislacin. Es el rgimen que
mayores ventajas da al Poder Ejecutivo. En los tiempos ,que corren se observan
diversos fenmenos polticos de concentracin del poder pblico, apremiados los
Estados por los graves problemas de sistemas irreconciliables.
II. El rgimen directorial
El rgimen directorial se denomina tambin el gobierno de asamblea y es el
rgimen imperante en Suiza. Este pas es una repblica federal que se caracteriza
por la existencia de un ejecutivo electo por el poder legislativo para una duracin
fija y que no es revocable durante la duracin de su mandato. A diferencia del
rgimen presidencial, se crea un poder ejecutivo que est sometido a las rdenes
del poder legislativo. En los ltimos tiempos el rgimen directorial ha cobrado
nuevas formas y se refleja en las legislaturas modernas.
III. El rgimen parlamentario
El rgimen parlamentario tiene sus mejores exponentes en las instituciones de
Inglaterra, Blgica e Italia. En el rgimen parlamentario tradicional el ejecutivo se
compone de dos partes: por una parte el jefe de Estado que es irresponsable, y por
la otra, el gabinete formado por el conjunto de los ministros designados por el
jefe del gobierno, que se adhieren a su poltica por medio del refrendo, que son
responsables ante el Parlamento y deben dimitir cuando han perdido su confianza.
La direccin poltica del pas est en manos del Parlamento que expresa la voluntad
general y subordina a los dems rganos a su direccin y discute y precisa la accin
del Estado.
Todos los rganos del Estado deben seguir estos lineamientos gubernamentales,
en su defecto se crea la responsabilidad ministerial. "El rgimen parlamentario, dice
Giraud, es un rgimen de, colaboracin, de asociacin de poderes, que exige la
conformidad de estos poderes, de donde la regla capital de la responsabilidad pol-
tica del gobierno que tiene por fin establecer, por medio de un cambio de gobier-
DERECHO ADMINISTRATIVO
505
no, la armona de los poderes cuando ella ha sido destruida." Adems el sistema
parlamentario presupone la existencia de un rgimen de partidos polticos y es a
las mayoras parlamentarias de ellos a las que corresponde precisar la poltica ge-
neral del rgimen.
6. EL SISTEMA PRESIDENCIAL IMPERANTE EN MXICO
El sistema imperante en Mxico corresponde al tipo presidencial, ya que la
mayor parte de los preceptos que regulan la naturaleza de los poderes ejecutivo
y legislativo y sus relaciones, estn inspirados en buena parte en la legislacin norte-
americana, que acepta este sistema.
Adems, existen diversos preceptos que corresponden a otras legislaciones y nos
acercan -en lo que a ellos se refiere- al sistema parlamentario, sin que estos
preceptos lleguen a dominar en un sistema general.
Se citan el artculo 71, fraccin I de la Constitucin. que establece la iniciativa
presidencial, el artculo 108 sobre irresponsabilidad del Presidente; el artculo 93,
que fija la obligacin de los secretarios de Estado de informar al Congreso y el
artculo 89, fraccinII.
Los preceptos ms definidamente sealados hacia el rgimen parlamentario son
los que se refieren a los secretarios de Estado y principalmente al refrendo minis-
terial, que a continuacin estudiaremos y al que alude el artculo 92.
Estos preceptos estn tomados de la Constitucin de Cdiz de 1812, de tipo li-
beral y parlamentario, inspirada a su vez en la Constitucin francesa de 1789 Y
1793. Los preceptos relativos se incorporan casi literalmente a las constituciones
de 1824, pasando sucesivametne de diversas constituciones a las de 1857 y 1917.
Los preceptos que definen nuestro sistema como de tipo presidencial y aluden
a las siguientes materias: el Consejo de Ministros, funciona en Mxico como insti-
tucin de excepcin: los secretarios de Estado no tienen responsabilidad ministe-
rial ante el poder legislativo; dependen directamente del Presidente de la Rep-
blica; el Presidente es el jefe del Estado y asume prerrogativas que ejerce sin el
control legislativo.
En su mensaje de l? de diciembre de 1916, don Venustiano Carranza, Primer
Jefe del Ejrcito Constitucionalista, encargado del Poder Ejecutivo de la Unin, al
presentar el proyecto de reformas a la Constitucin de 1857, impugn la adopcin
del sistema parlamentario en estos trminos:
"-Ahora bien, qu es lo que se pretende con la tesis del Gobierno parla-
mentario? Se quiere nada menos que quitar al Presidente sus facultades guberna-
mentales para que las ejerza el Congreso, mediante una comisin de su seno, de-
nominada 'Gabinete'. En otros trminos, se trata de que el Presidente personal
desaparezca, quedando l como una figura decorativa."
"-En dnde estara entonces la fuerza del Gobierno? En el Parlamento. Y como
ste, en su calidad de deliberante, es de ordinario inepto para la Administracin,
el Gobierno caminara siempre a tientas, temeroso a cada instante de ser censurado."
"-El parlamentarismo se comprende en Inglaterra y en Espaa, en donde ha
significado una conquista sobre el antiguo poder absoluto de los reyes; se explica
e.n Francia, porque esta nacin a pesar de su forma republicana de gobierno, est
s l ~ m p r e influida por sus antecedentes monrquicos; pero entre nosotros no tendrla
nIngunos antecedentes y sera cuando menos, imprudente lanzamos a la experien-
506 ANDRS SERRA ROJAS
cia de un gobierno dbil, .cuando tan fcil es robustecer y consolidar el sistema
de Gobierno de Presidente personal, que nos dejaron los constituyentes de 1857."
"-Por otra parte, el rgimen parlamentario supone forzosa y necesariamente,
dos o ms partidos polticos, perfectamente organizados, y una cantidad conside-
rable de hombres en cada uno de esos partidos, entre los cuales puedan distribuir-
se, frecuentemente, las responsabilidades gubernamentales."
"-Ahora bien, como nosotros carecemos todavia de las dos condiciones a que
acabo de referirme, el Gobierno se vera constantemente en la dificultad de inte-
grar el gabinete, para responder a las frecuentes crisis ministeriales."
"-Tengo entendido que el rgimen parlamentario no ha dado el mejor resul-
tado en los pocos pases latinoamericanos en que ha sido adoptado; pero para m,
la prueba ms palmaria de que no es un sistema de gobierno del que se puedan
esperar grandes ventajas, est en que los Estados Unidos del Norte, que tienen
establecido en sus instituciones democrticas el mismo sistema de Presidente per-
sonal, no han llegado a pensar en dicho rgimen parlamentario, lo cual significa
que no le conceden valor prctico de ninguna especie."
"-A mi juicio, lo ms sensato, lo ms prudente y a la vez lo ms conforme con
nuestros antecedentes polticos y lo que nos evitar hacer ensayos con la adop-
cin de sistemas extranjeros, propios de pueblos de cultura, de hbitos y de orgenes
diversos del nuestro, es, no me cansar de repetirlo, constituir el Gobierno de la
Repblica, respetando escrupulosamente esa honda tendencia a la libertad, a la igual-
dad y a la seguridad de sus derechos que siente el pueblo mexicano. Porque
no hay que perder de vista y s, por el contrario, tener constantemente presente
que las naciones, a medida que ms avanzan, ms sienten la necesidad de tomar
su propia direccin, para poder conservar y ensanchar su vida, dando a todos las
elementos sociales el goce completo de sus derechos, y todas las ventajas que de
ese goce resultan, entre otras, el auge poderoso de la iniciativa individual."
7. EL CONSEJO DE MINISTROS
El Consejo de Ministros es una institucin que corresponde al sistema
parlamentario. Las decisiones del ministerio implican una responsabilidad
poltica ante el Parlamento, todos los actos de los ministros deben reflejar
una determinada poltica ministerial en concordancia con la opinin domi-
nante en las cmaras.
En el rgimen constitucional y administrativo mexicano no se reconoce
plena eficacia al gabinete presidencial. Corno nico caso slo se hace refe-
rencia al Consejo de Ministros, en el artculo 29 de la Constitucin, que en
su parte relativa dice:
"En los casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica o cualquiera
otro que ponga a la sociedad en grande peligro o conflicto, solamente el Presidente
de la Repblica Mexicana, de acuerdo con el Consejo de Ministros y con aproba-
cin del Congreso de la Unin y en los recesos de ste. de la Comisin Permanente,
podr suspender en todo el pas. o en lugar determinado, las garantas que fuesen
obstculo para hacer frente rpida y fcilmente a la situacin..."
DERECHO ADMINISTRATIVO
507
Artculo 6 de la Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal:
"Para los efectos del artculo 29 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, el Consejo de Ministros se integrar con las Secretaras
de Estado, los jefes de Departamentos Administrativos y el Procurador Ge-
neral de la Repblica, presidido por el Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos.
El Presidente de la Repblica podr convocar a reuniones de secretarios
de Estado y jefes de Departamentos Administrativos que no incluyan a la
totalidad de los miembros del Consejo, cuando se trate de definir o evaluar
la poltica del Gobierno Federal en materia que sean de la competencia con-
currente de varias dependencias o entidades de la Administracin Pblica."
Por ello y de acuerdo con el prrafo anterior se ha llamado "Consejo de
Ministros", a las reuniones que el Presidente de la Repblica tiene con sus
secretarios de Estado, cuando existe algn problema grave de carcter na-
cional, se examina el estado general de la administracin pblica, se revisa
un programa de gobierno o alguna medida importante de carcter poltico
administrativo. Estas reuniones no tienen el mismo carcter que el Consejo
de Ministros en el sistema parlamentario, en los que se adoptan determina-
ciones que tienen trascendencia poltica, administrativa y de responsabilidad
gubernamental.
8. Los PRINCIPALES ACTOS DEL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
Debemos distinguir los actos del Presidente en tiempos normales, y los de
su actuacin en los casos de invasin, perturbacin grave de la paz p blica o
cualquiera otro que ponga a la sociedad en grande peligro o conflicto, a las
que se refiere el artculo 29 constitucional.
El artculo 92 de la Constitucin ordena: "Todos los reglamentos, de-
cretos y rdenes del Presidente debern estar firmados por el secretario del
despacho, encargado del ramo a que el asunto corresponda y sin este requi-
sito no sern obedecidos. Los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente,
al gobierno del Distrito Federal, y a los departamentos adminis-
tratIVOS, sern enviados directamente por el Presidente al gobernador del
Distrito y al jefe del departamento respectivo."
. De acuerdo con este precepto debemos distinguir cuatro tipos de actos pre-
SIdenciales: a) Los reglamentos; b) Los decretos; c) Las rdenes y d) Los
acuerdos.
El reglamento administrativo es un acto jurdico creador de situaciones
jurdicas generales que tiene por objeto la ejecucin de las leyes que expida
el Congreso de la Unin.
El decreto presidencial referido a los actos de gobierno o a los actos de
a.dministracin, origina decisiones ejecutorias particulares, que tienen por
asegurar la ejecucin de las leyes y el funcionamiento de los serv-
CIOS pblicos. Este decreto se diferencia del decreto en materia legislativa a
508 ANDRS SERRA ROJAS
que hace referencia el artculo 70 de la Constitucin y los decretos en ma-
teria procesal.
No est por dems considerar que cuando el decreto crea una situacin
jurdica general, tiene los mismos caracteres de la ley o reglamento.
Debe distinguirse, el decreto presidencial de la resolucin ministerial,
que es un acto propio de las funciones del secretario de Estado o jefe del
departamento administrativo.
Los decretos de expropiacin por causa de utilidad pblica, las concesio-
nes administrativas, las requisiciones administrativas, los contratos adminis-
trativos y dems decisiones administrativas de la misma naturaleza deben
ser autorizados por el Presidente de la Repblica y refrendados por el secre-
tario de Estado.
Las ordenes prcsidencioles son los mandatos autoritarios del Presidente
para que una autoridad administrativa acte en sus trminos o se abstenga
de realizar cualquier otro acto.
Adems, como jefe de la administracin pblica, el Presidente de la Re-
pblica puede expedir acuerdos, autorizaciones, aprobaciones, vistos buenos,
instrucciones, declaraciones, mensajes y otros actos administrativos anlogos
en relacin con la importancia de la materia de que se trate.
La doctrina administrativa reconoce que el decreto es el acto bsico del
Presidente.
Las instrucciones presidenciales estn dirigidas a las autoridades administrativas.
segn Silva Bascuan (Tratado de Der. Consto T. IIJ, pg. 289): "No se relacio-
nan con situaciones o derechos de los particulares y que tienen por objeto explicar
u orientar a los rganos subordinados en relacin con el cumplimiento de las nor-
mas jurdicas superiores o con el desempeo de cualquier tarea pblica."
El acuerdo es una resolucin adoptada por un tribunal u rgano administrativo.
En materia internacional alude a una Convencin entre Estados.
9. LA LEY ORGNICA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL
D. O. F. DEL 29 DE DICIEMBRE DE 1976
El artculo 90 de la Constitucin establece que: "Para el despacho de
los negocios del orden administrativo de la Federacin, habr el nmero
de secretarios que establezca el Congreso por una ley, la que distribuir los
negocios que han de estar a cargo de cada secretara."
Este precepto constitucional no es ningn obstculo para la expedicin
de una ley orgnica de la administracin pblica mexicana. Por lo que se
refiere a los secretarios de Estado, exige que su nmero sea fijado p o ~ : ~ )
Una ley; b) Que expida el Congreso de la Unin; y c) La que debe distrzbw
r
los negocios que han de estar a cargo de cada secretara.
Existen numerosos organismos como los propios Departamentos de Es-
tado, Procuradura General de la Repblica, y otras instituciones, que aun-
que son comprendidas parcialmente .en la ley, exigen un sistema jurdico
DERECHO ADMINISTRATIVO 509
orgnico que considere los problemas de competencia y de organizacin, cla-
sificacin, responsabilidad y sanciones y otros importantes aspectos de la
administracin pblica.t
Es una tendencia general en todos los pases organizar cuidadosamente
los aspectos diversos de la accin administrativa, porque con ello se realizan
dos finalidades importantes: a) La primera, subordinar a los funcionarios a
un rgimen estricto de legalidad; y b) Proporcionar a los particulares una
garanta de legalidad, con sus correspondientes medios jurdicos para deste-
rrar la arbitrariedad administrativa.
Ejemplo de estas leyes, es el nuevo texto de la ley de procedimiento adminis-
trativo espaol de 17 de julio de 1958, que comprende los aspectos ms impor-
tantes de la accin administrativa. "Un principio esencial se observa, para descon-
gestionar la actividad administrativa de los rganos superiores y evitar se paralice
la vida administrativa, es la desconcentracin administrativa,"
Con el propsito de incitar a una reorganizacin de fondo de la adminis-
tracin pblica mexicana, hemos formulado un cuadro general de todas las
instituciones que se han creado en los ltimos cuarenta aos, enunciando
las leyes administrativas que las regulan. Ms de ochocientos organismos
-en proceso de transformacin o desaparicin- responden a propsitos di-
versos y demandan una revisin de sus estructuras y una entidad del poder
pblico que los controle.
7 Proyecto de ley orgnica de la Administracin pblica federal mexicana, p r e s e n ~ d o
por el Presidente del Instituto de Administracin Pblica de Mxico, licenciado Gabmo
Fraga, 1959.
CAPTULO V
LOS SECRETARIOS DE ESTADO
l. Los secretarios de, Estado.-2. Calidades y requisitos para ser secre-
tario de Estado.-3. Facultades de los secretarios de Estado.-4. Situa-
cin jurdica de los secretarios de Estado en el orden constitucional
mexicano.-5. El, refrendo ministerial.-6. El rgimen de las secretaras
y departamentos de Estado.-7. Antecedentes legislativos de las depen-
dencias administrativas.-8. Subsecretarios, oficiales mayores, directores,
jefes de Departamento administrativo, jefes de oficina, de seccin, de
mesa, etc.-9. Las oficinas o dependencias administrativas.
l. Los SECRETARIOS DE ESTADO
Con la denominacin "Secretara de Estado", o "Ministerio", o "Secreta-
ra del Despacho", aludimos a cada una de las ramas de la administracin
pblica, constituida por el conjunto de servicios y dems actividades con-
fiadas a las dependencias, que bajo la autoridad inmediata y suprema del
Presidente de la Repblica, aseguran la accin del gobierno en la ejecucin
de la ley.
Al frente de stas se encuentran los titulares de las mismas denominados
"secretarios de Estado", o simplemente "el ministro", que es el colaborador
ms cercano del Presidente. Colocado a la cabeza de su ministerio, que com-
prende una rama de la administracin pblica, de acuerdo con el artcu-
lo 26 de la Ley orgnica de la administracin pblica federal, el despacho
y resolucin de todos los asuntos en las secretaras corresponde originalmen-
te a los titulares de dichas dependencias, y son todos ellos iguales en rango.t
La expresin "secretario del despacho" es una supervivencia de la Consti-
tucin espaola de 1812, que empleaba esta terminologa y enumeraba en
su artculo 222 los secretarios de Estado.P
1 Tanto en Mxico, como en los Estados Unidos del Norte, el secretario de Estado es
Un miembro del gabinete, es decir, son colaboradores directos del Presidente. La denomi-
nacin secretario de Estado proviene de Inglaterra, y ms tarde la Constitucin de
C ~ i z . La expresin "principal secretary of State" o "Secretary of the State", se encuentra
bajo el reinado de Elizabeth. En el siglo XVII son dos los secretarios de Estado, tres en el
siglo XVIII, y en el siglo XlX, los secretarios de Estado se distinguen por el ramo que
atendan. Secretario de Relaciones Exteriores. "Foreign Secretary", son expresiones abre-
viadas.
2 El Captulo VI de la Constitucin de 1812 se denomina: "De los secretarios de' Es-
511
512
ANDRs SERRA ROJAS
Dentro de nuestro regimen constitucional, las Secretaras de Estado son rgano.!
poltico-administrativos. Este concepto es el que se expres en el Congreso Cons-
tituyente de 1917: "Para el desempeo de las labores del Ejecutivo necesita ste
de diversos rganos que se entiendan cada uno con los diversos ramos de la admi-
nistracin. Estos rganos del Poder Ejecutivo son de dos clases, segn la doble fun-
cin de dicho poder, el cual ejerce atribuciones meramente polticas, como cuando
convoca al Congreso a sesiones, promulga una ley, etc.: meramente administrativas,
referentes a un servicio pblico que nada tiene que ver con la poltica, tales como
los ramos de correos, telgrafos, salubridad, la educacin popular. .. De este doble
punto de vista resultan dos grupos de rganos del Ejecutivo, y son unos aquellos
que ejercen atribuciones meramente polticas; o, cuando menos, a la vez polticas
y administrativas; son los otros los que administran algn servicio pblico, que en
su funcionamiento nada tiene que ver con la poltica; ... al grupo de rganos po-
lticos o poltico-administrativos 1 pertenecen las Secretaras de Estado, que conser-
van en el proyecto de la comisin los mismos lineamientos generales que tenan en
la Constitucin de 1857, a saber: ser el nombramiento y remocin exclusivos del
Presidente de la Repblica, como simples secretarios que ellos son; refrendar todo
acuerdo, decreto, etc., que expida el Presidente de la Repblica, y los cuales no
sern obedecidos sin la firma del secretario respectivo; tener ciertas cualidades que
presenten analoga con las exigidas al Presidente de la Repblica, como son: ser
mexicano por nacimiento, etc. Ya en el dictamen anterior, al tratarse del Poder
Legislativo, se present a la consideracin del Congreso el artculo 83, que estable-
ce la obligacin expresa de los secretarios de Estado de presentarse a la Cmara
para informar cuando fueren llamados por sta, caso -en que la Constitucin de
1857 haba quedado sin una aclaracin expresa y que contiene la satisfaccin de una
verdadera necesidad en el sistema de relaciones de las Cmaras con el Ejecutivo." 3
2. CALIDADES y REQUISITOS PARA SER SECRETARIO DE ESTADO
Los preceptos de la Constitucin que regulan la condicin poltica de
los secretarios de Estado o secretarios del despacho, son los siguientes:
Para el despacho de los negocios del orden administrativo de la Fede-
racin, habr el nmero de secretarios que establezca el Congreso por una
ley, la que distribuir los negocios que han de estar a cargo de cada Secre-
tara. (Artculo 90 de la Constirucinj ,s
tado y del despacho." Artculo 222. "Los secretarios del despacho sern siete a saber:. El
Secretario del despacho de Estado. El Secretario del despacho de la Gobernacin del Remo
para la Pennsula e Islas adyacentes; el Secretario del despacho de la Gobernacin d ~ l
Reino para Ultramar. El Secretario del despacho de Gracia y Justicia. El Secretan
O
del despacho de Hacienda. El Secretario del despacho de Guerra. El Secretario del despa-
cho de Marina. Las Cortes sucesivas harn en este sistema de secretaras del despacho la
variacin que la experiencia o las circunstancias exijan."
3 Congreso Constituyente de 1917. Diario de los Debates, Tomo I1, pg. 345. 45" se-
sin ordinaria, celebrada el 16 de enero de 1917. Dictamen de la segunda Comisin de la
Constitucin. b
4 Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. D. O. F., del 29 de didero 11:
de 1976.
DERECHO ADMINISTRATIVO 513
Para ser secretario del despacho, se requiere: ser ciudadano mexicano por
nacimiento, estar en ejercicio de sus derechos y tener treinta aos cumplidos.
(Artculo 91 de la Constitucin.)
Todos los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente debern estar
firmados por el secretario del despacho, encargado de! ramo a que e! asunto
corresponda, y sin este requisito no sern obedecidos. (Artculo 92 de la
Constitucin.) 5
Art. 93. "Los secretarios del despacho y los jefes de los departamentos
administrativos, luego que est abierto el perodo de sesiones ordinarias, da-
rn cuenta al Congreso, del estado que guarde sus respectivos ramos. Cual-
quiera de las Cmaras podr citar a los secretarios de estado y a los jefes
de los departamentos administrativos, as como a los directores y adminis-
tradores de los organismos descentralizados federales o de las empresas de
participacin estatal mayoritaria, para que informen cuando se discuta una
ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades."
El secretario de Estado es e! rgano superior encargado de una rama de
la Administracin, uno de los colaboradores inmediatos del Presidente de la
Repblica, con quien comparte la responsabilidad del manejo de los asun-
tos de la nacin. Asume un doble carcter como rgano poltico y como
rgano administrativo.s
3. FACULTADES DE LOS SECRETARIOS DE ESTADO
El Presidente de la Repblica es un rgano representativo de emanacin
popular, mas el secretario de Estado no tiene este carcter, ya que se trata
de un rgano administrativo de colaboracin y decisin.
Entre las facultades del Presidente de la Repblica est la de nombrar
y remover libremente a los secretarios del despacho. Artculo 89, fraccin 11
de la Constitucin.
Los secretarios de Estado guardan la misma situacin de igualdad en
sus relaciones con respecto al Presidente de la Repbl ica y no se distinguen
en sus actividades ministeriales ms que por la materia que legalmente cona-
ceno El artculo 10 de la ley, dice: "Las Secretaras de Estado y Departa-
mientas administrativos tendrn igual rango, y entre ellos no habr, por lo
tanto, preeminencia alguna."
Es frecuente hablar del jefe del gabinete refirindose a algunos de los
secretarios de Estado, como el secretario de Gobernacin, pero esta expresin
no corresponde actualmente a una realidad poltica.
En pocas pasadas, al amparo de otras disposiciones legales algunos secre-
tarios de Estado tenan esta preeminencia, como el secretario de Relaciones
5 Cceres Grosa. El refrendo ministerial. Madrid, 1934. .
6 La ley anterior de Secretaras y Departamentos de Estado, fue publicada en D. O. 1'.
del 21 de diciembre de 1946.
33
514 A N D R ~ : S SERRA ROJAS
Exteriores, "si no lo hubiere o estuviese impedido el secretario de Goberna-
cin", de acuerdo con la reforma del 24 de abril de 1896, que fue mo-
dificada. .
Luego se habl sin base legal de que el jefe del gabinete era el minis-
tro de Gobernacin, pero se trata de una mera rutina poltica.
El secretario de Estado o ministro, tiene a su cargo la direccin general
de la unidad burocrtica denominada Secretara de Estado. Es propiamente
el jefe de esos servicios administrativos con todas las facultades y poderes
jurdicos relacionados con su funcin.
Los poderes jurdicos de los secretarios de Estado son:
a) Ejercen el poder jerrquico y disciplinario sobre el personal a sus
rdenes, de acuerdo con la ley, dndoles rdenes, instrucciones, autorizadones
y modificndolas cuando 10 estiman razonable.
b) Toman las decisiones ejecutorias importantes que exige la marcha
del servicio. No tienen el poder reglamentario, pero s emiten decisiones par
ticulares.
e) Representan lal Estado, persona moral, en todos los casos que con-
ciernen a la Secretara, la administracin de los bienes de dominio pblico
afectados al servicio de su dependencia, celebracin de contratos, represen-
tacin ante los tribunales de acuerdo con la ley.
d) El secretario de Estado tiene el carcter de autoridad administrativa
y en su caso el de autoridad responsable.
e) Ejercen sobre las instituciones descentralizadas que se relacionan con
su ramo, los poderes de tutela o de control previstos en las leyes.
f) El secretario de Estado acta subordinado a los lineamientos finan-
cieros y econmicos del Estado, en la poltica general que seala el Presiden-
te de la Repblica, y las contenidas en el presupuesto de egresos de la
Federacin y las dems limitaciones que legalmente se fijen. (Vase a pro-
psito de las facultades de los secretarios de Estado, a Jean Rivera Droit
Administratif, Dalloz, 1962, pg. 296.)
1. SITUACIN JURDICA DE LOS SECRETARIOS DE ESTADO EN EL ORDEN
CONSTITUCIONAL MEXICANO
La actuacin de los secretarios de Estado implica problemas de diferente
naturaleza, sobre todo en su calidad de representante del Presidente de la
Repblica en su ramo.
La Ley orgnica de la Administracin Pblica federal, dispone en el articulo 14,
prrafo segundo: "En los juicios de Amparo el Presidente de la Repblica podr
ser representado por el Titular de la Dependencia a que corresponde el asunto,
segn la distribucin de competencias."
"De conformidad con lo dispuesto en los artculos 19 de la Ley de Am
paro y 92 de la Constitucin Poltica de la Repblica, 'el Jefe del poder
DERECHO ADMINISTRATIVO 515
Ejecutivo slo puede ser representado en el juicio de garantas, por el se-
cretario del despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda; por
lo que cuando el Presidente de la Repblica tenga que interponer algn
recurso, debe hacerlo directamente, o bien por conducto del secretario de
Estado respectivo, quien, en tal caso, debe firmar personalmente el oficio
relatiuo, Tesis jurisprudencial, Nm. 212. (Apndice. 1917-1965, 2" Sala,
pg. 255.)
Debemos aludir a algunas caractersticas generales:
l. El titular de las prerrogativas de derecho pblico es el Presidente de
la Repblica. Como jefe de la nacin le corresponde fijar la poltica guber-
namental y los lineamientos de la accin administrativa.
2. Tanto el Presidente como los secretarios de Estado, no tienen una
personalidad jurdica distinta de la del Estado.
3. El secretario. de Estado es un colaborador inmediato y directo del
Presidente de la Repblica, a quien le corresponde plantear y ultimar las
decisiones administrativas que debe someter a la aprobacin presidencial,"
Los secretarios de Estado I no tienen una personalidad jurdica distinta
a la administracin pblica. Es la ley la que determina la esfera de compe-
tencia del funcionario y la forma de ejercerla.
4. De acuerdo con el articulo 90 de la Constitucin, corresponde al se-
cretario de Estado el despacho de los negocios "de orden administrativo de
la Federacin". Este precepto limita la accin del titular de una secretara
a la. materia administrativa que le corresponde. Sin embargo, la accin pol-
tica de los Ministerios es evidente.
5. Aunque el refrendo .minsterial no tiene en nuestro sistema consti-
tucional, los mismos efectos que en el sistema parlamentario, mantiene la
unidad de la Administracin, en particular entre el Presidente y los secre-
tarios, ya que sin el requisito del refrendo los actos presidenciales "no sern
obedecidos".8
7 "Las Secretaras de Estado representan al Ejecutivo en cada ramo del mismo, "i aun-
que tiene facultades y atribuciones propias, no por eso dejan de obrar como rganos de
('se poder, representando sus propias funciones ya que no sera posible que el Presidente
de la Repblica interviniera en todos y cada uno de los actos de funcionamiento de dicho
poder. TOdo acto de una Secretara de Estado es de la responsabilidad del Poder Ejecu-
tivo." Semanario Judicial de la Federacin. Tomo 35, pg. 1904. V. poca.
"Sera destruir la unidad del Poder Ejecutivo y olvidar que su titular es el nico que
tiene el ejercicio de las facultades ejecutivas, admitiendo que los Secretarios poseen fa-
cultades mayores o distintas de las que corresponden al Presidente de la Repblica."
JURISPRUDENCIA, 2' Sala, pg. 224.
6 "Como debe entenderse el articulo 92 constitucional." Semanario Judicial de la Fe
deracin. Tomo 47, pgs. 445 Y siguientes. "Si bien el artculo 92 constitucional establece
que todos los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente, debern estar firmados por
el secretario del despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda, y que sin este
reqUisito no sern obedecidos. tal disposicin rige para los reglamentos, decretos "i rdenes
de carcter general, pero no para resoluciones particulares. dietadas con motivo de recla-
maciones hechas de acuerdo con las leyes respectivas."
Refrendo de los decretos del ejecutivo por los Secretarios de Estado respectivos. "El
516 ANDRS SERRA ROJAS
6. Los secretarios de Estado no pueden expedir reglamentos ni aun por
acuerdo del Presidente. Su labor se reduce a preparar y refrendar los pro-
yectos reglamentarios que correspondan. Tesis jurisprudencial, Nm. 224.
Reglamentos administrativos. (Apndice 1917-1965, Sala, pg. 269.)
7. No debe olvidarse que un secretario de Estado puede discrepar de la
opinin del Presidente de la Repblica. Si se trata de una materia funda-
mental no hay otra salida que la renuncia del secretario, si persiste en su
opinin. Una consideracin domina esta materia: el secretario tiene una
visin parcial de los problemas, en tanto que el Presidente tiene una visin
general de ellos.
De acuerdo con nuestra legislacin, el secretario de Estado tiene varias
y muy importantes funciones polticas y administrativas. En verdad, la respon-
sabilidad total de una secretara est en sus manos y a l corresponde la
realizacin efectiva de toda la competencia que la ley le asigna.?
Estas funciones polticas y administrativas, son las siguientes:
1. Comparten con el Presidente de la Repblica la direccin poltica
fundamental de la nacin.
2. A travs del refrendo se ligan a la accin presidencial en direccin
y responsabilidad. Todos los actos a que alude el artculo 92 son formulados
en forma de proyectos por el secretario de Estado, que los somete a la consi
deracin del Presidente. Una vez que ste los apruebe el acto emana de l,
y el secretario al refrendarlo le da la seguridad de su cumplimiento.
3. "Los titulares de las secretaras y departamentos de Estado ejercen las
funciones de su competencia por acuerdo del Presidente de la Repblica."
Artculo 11 de la Ley orgnica de la Administracin Pblica."?
refrendo del Decreto promulgatorio de una ley por parte de los Secretarios de Estado cuyos
ramos sean afectados por la misma, es indispensable para la validez de ste. de acuerdo
con el artculo 92 de la Constitucin Federal, pero esta tesis no debe ser llevada hasta
el extremo de exigir el refrendo de un decreto por parte de un Secretario de Estado.
cuando en el mismo se toque. s610 de manera incidental o accesoria, alguna materia."
Boletn de Informacin Judicial. Tomo XIII, nmero 132, pg. 446. Sem. [ud, de la
Fed, Tomo 32. pg. 46.
9 El artculo 79 de la Constitucin de 1857 estableca que las faltas temporales del
Presidente de la Repblica y en las absolutas mientras se presente el nuevamente electo,
entrar a ejercer el poder el Presidente de la Suprema Corte. Este artculo fue reformado
el 3 de octubre de 1882, el 24 de abril de 1896 y el 6 de mayo de 1904. En 1892
sustitucin se haca por el ciudadano que haya desempeado el cargo de Presidente o
cepresidente del Senado o de la Comisin Permanente. En 1896 el Secretario de
nes Exteriores y si no lo hubiere o estuviese imposibilitado, el Secretario de GobernaCIn,
adems, se reglamentaba el artculo 75. En 194 se restablece la Vicepresidencia de la
Repblica.
10 "Los secretarios de Estado no pueden expedir reglamentos por delegacin del Pre-
sidente de la Repblica," Jurisprudencia de la Suprema Corte, 1917-1945, Tesis 890, p-
gina 1645.
Secretarios de Estado, actos imputables a los. 6\\ p, T. IX, pg. 79.
Secretarias de Estado, facultades de las. p, T. VIII, pg. 15.
Sria de Estado, actos no atribuibles al Titular de las. 6:' p, T. VIII, pg. 54.
DERECHO ADMINISTRATIVO 517
4. El despacho y resolucin de todos los asuntos en las secretaras y
departamentos de Estado corresponder originalmente a los titulares de di-
chas dependencias; pero, para la mejor organizacin del trabajo, los titula-
res de cada secretara podrn delegar en funcionarios subalternos alguna o
algunas de sus facultades administrativas no discrecionales, para casos o ra-
mos determinados. Artculo 16 de la Ley orgnica.
"Se han preguntado, dice Buttengbach (Manual, T. J, ed., pg. 538), si el
ministro debe ser un tcnico? Los tericos de la organizacin administrativa estiman
generalmente que, salvo circunstancias excepcionales, es mejor apartar los tcnicos
que son muy fcilmente inducidos a rehacer el trabajo de la administracin y de
sustituirse a ella. Vale ms un hombre de amplia cultura general, capaz ciertamente
de asimilar los problemas, que representarlos y criticarlos desde un punto de vista
general y menos especializado que la administracin. Ser as ms apto para reobrar
con los hbitos, las rutinas y los precedentes donde se hunden ms fcilmente los
funcionarios."
5. Artculo 93 Constitucional: "Los Secretarios del Despacho y los Jefes de los
Departamentos Administrativos, luego que est abierto el perodo de sesiones ordi-
narias, darn cuenta al Congreso del estado que guarden sus respectivos ramos.
Cualquiera de las Cmaras podr citar a los Secretarios de Estado y a los Jefes de
los Departamentos administrativos, as como a los directores y administradores de los
organismos descentralizados federales o de las empresas de participacin estatal
mayoritaria, para que informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio
concerniente a sus respectivos ramos o actividades." 11
S. EL REFRENDO MINISTERIAL
El refrendo ministerial es el acto de autorizacin y autenticacin que
un secretario de Estado hace de los actos del Presidente de la Repblica,
como requisito necesario para ser obedecido. En algunas legislaciones el re-
frendo es una legalizacin de la firma del jefe del Estado. (Cceres Grasa,
El refrendo ministerial, Madrid, 1934.) 12
---
Representacin del Presidente de la Repblica en el amparo por los secretarios de
Estado. Sem. [ud, Fed. Tomo 38, pg. 11. 2'" Seco 6'" poca.
.Facultades de los titulares de Secretaras y Departamentos de Estado. Sem. [ud, Fed.
epoca. 2'" seco T. 32, pg. 37.
11 Al tenor de este precepto la doctrina local se pregunta si hay posibilidad en nues-
orden constitucional de un voto de censura a los secretarios de Estado. Desde luego la
corresponde al sistema parlamentario, y de hacerse, no creara ms que una
poltica que slo al Presidente corresponde resolver. Alvarez Gendn recuerda el
Viaje de MI'. Churchill a los EE.UU.; el Congreso en febrero de 1952, acord un voto de
por la poltica exterior del Presidente Truman y del Secretario de Estado Acheson,
sin que originase ni siquiera la dimisin de ste," Sabino Alvarez Gendn. Manual de Dere-
cho administrativo espaol. Bosch. Ed. Barcelona, 1954, pg. 17.
12 Alfredo F. Zuanicr. La Institucin ministerial. Editorial Perrot, Buenos Aires. 1951,
1 v. 92 pgs.
518 ANDRS SERRA ROJAS
La primera parte del artculo 92 de la Constitucin dispone:
"Todos los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente debern estar
firmados por el secretario del despacho, encargado del ramo a que el asunto
corresponda y sin este requisito no sern obedecidos ... 13
El artculo 13 de la Ley orgnica dispone: "Los reglamentos, decretos y acuer-
dos expedidos por el Presidente de la Repblica debern, para su validez y obser-
vancia constitucionales, ir firmados por el secretario respectivo y cuando se refieran
a asuntos de la competencia de dos o ms Secretaras, debern ser refrendadas por
todos los titulares de las mismas."
El refrendo como institucin poltica corresponde al sistema 'parlamen-
tario. Hemos indicado que el precepto citado y sus relativos provienen del
sistema parlamentario establecido en la Constitucin espaola de 1812. Son
preceptos aislados de un sistema, pero no aceptamos el sistema parlamentario
en todas sus consecuencas.w
Por lo tanto, estos preceptos deben estudiarse muy cuidadosamente para
no incurrir en generalizaciones indebidas.
En los sistemas parlamentarios, al refrendarse un acto de un presidente o de
un monarca, por un "secretario del despacho o ministro", se establece una vincu-
lacin poltica de responsabilidad ministerial. El ministro puede rehusarse a re-
frendar un acto del presidente, sin que su situacin cambie. Los actos del Estado
no son actos aislados, inconexos desde el punto de vista de una poltica general de
un pas. El acto que se refrenda est ligado o puede estar ligado a una determinada
actitud poltica. El ministro es consciente de qUI: el acto que refrenda es parte de
esa poltica. El jefe del gabinete, los ministros y el ministro que refrenda, forman
una entidad poltica responsable ante el Parlamento.
El Parlamento puede estar dominado por un partido poltico. el que ha triun-
fado en los ltimos comicios, o formar una opinin mayoritaria. con votos de d-
versos partidos. La estabilidad gubernamental se refleja en la propia composicin
del gabinete que aparece como un gabinete de coalicin representativo de la ma-
yora parlamentaria. Francia en poca reciente se enfrent a una situacin grave
de esta naturaleza. Y ha tenido el Estado necesidad de establecer serias limitaciones
constitucionales al ejercicio de la poltica parlamentaria, para lograr la seguridad Y
mantenimiento de un rgimen poltico.
13 Artculo 13 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal: "Los regla-
mentos, decretos y acuerdos expedidos por el Presidente de la Repblica debern, para
su validez y observancia constitucionales, ir firmados por el Secretario respectivo y cuando
se refieran a asuntos de la competencia de dos o ms secretaras. debern ser refrendados
por todos los titulares de las mismas."
14 El artculo 225 de la Constitucin de 1812 expres: "Todas las rdenes del Rey
debern ir firmadas por el secretario del despacho del ramo a que el asunto corresponda.
Ningn tribunal ni persona pblica dar cumplimiento a la orden que carezca de este
requisito." El complemento de este precepto, que no repitieron nuestras constituciones,
es el artculo 226 de la misma Carta: "Los secretarios del despacho sern responsables
a las Cortes de las rdenes que autoricen contra la Constitucin o las leyes. sin que l ~
sirva de excusa haberlo mandado el Rey." El artculo lOS constitucional establece
responsabilidad actual de los secretarios de Estado.
DERECHO ADMINISTRATIVO
519
Nada de esto sucede en nuestro rgimen. El Presidente tiene la facultad
de nombrar y remover libremente. a sus ministros. La posicin de un ministro
disidente es bien limitada, se reduce a no refrendar un acto del Presidente y
a presentarle, desde luego, su renuncia. El Ejecutivo puede asegurarse de la
opinin de un ministro antes de su designacin, lo cual hace ineficaz el
refrendo ministerial tal como se encuentra previsto en el artculo 92 de la
Constitucin.
Por otra parte, numerosos actos presidenciales no son refrendados por el
secretario del ramo a que el asunto corresponde y, sin embargo, se cumplen
en sus trminos. En diversas ocasiones la Suprema Corte ha considerado que
no poda omitirse el refrendo de una ley o de un reglamento y ha obligado
al refrendo y a una nueva publicacin de la ley.
La omisin del refrendo no nulifica el acto presidencial, retarda su cum-
plimiento, hasta la perfeccin del mismo. La Suprema Corte ha dictado la
siguiente ejecutoria (Sem: [ud. Fed. Vol. IX, pg. 34, sexta poca) sobre el
refrendo de los decretos del Ejecutivo por los secretarios de Estado: "El re-
frendo del decreto promulgatorio de una ley por parte de los secretarios de
Estado cuyos ramos sean afectados por la misma, es I indispensable para la
validez de ste, de acuerdo con el artculo 92 de la Constitucin Federal,
pero esta tesis no debe ser llevada hasta el extremo de exigir el refrendo de
un decreto por parte de un secretario, cuando en el mismo se toque, slo
de manera incidental o accesoria, alguna materia."
En resumen, las funciones del refrendo ministerial se pueden reducir a
las siguientes:
a) Idoneidad. El refrendo autentifica que un acto del Presidente ha sido
hecho en la esfera de competencia del Poder Ejecutivo.
b) Seguridad. El refrendo asegura el cumplimiento de la resolucin pre-
sidencial y le proporciona los medios de la organizacin administrativa para
hacerlo.
c) Responsabilidad. Siendo el Presidente nicamente responsable por trai-
cin a la patria y delitos graves del orden comn, el ministro comparte una
responsabilidad en los trminos del artculo 108 constitucional.
d) . Delimitacin de competencia. El refrendo es un medio para delimitar
las funciones del Presidente de la Repblica, subordinando sus actos al im-
perio de la ley.
La Suprema Corte ha establecido la siguiente tesis jurisprudencial (Apndice.
!.917-1965, Pleno, pg. 20) sobre la constitucionalidad del refrendo de una ley:
Por lo que ve al argumento de que no se invocaron conceptos de violacin contra
e ~ ref.rendo de una ley, debe estimarse que es suficiente expresar conceptos de
VIolaCIn contra sta, para que la eficacia o falta de fundamento de ellos trascienda
al acto del refrendo. Por lo mismo, slo habra existido necesidad de invocar con-
ceptos de violacin contra el refrendo de la ley, en el caso de que tal refrendo
~ u e r a combatido por vicios propios, independientemente de la constitucionalidad o
lllconstitucionalidad de la ley refrendada." No estamos de acuerdo con esta tesis
520 ANDRS SERRA ROJAS
porque las leyes del Congreso de la Unin, debidamente aprobadas y luego pro-
mulgadas y publicadas no requieren del refrendo de los secretarios de Estado.
6. EL RGIMEN DE LAS SECRETARAS DE ESTADO
La vigente ley orgnica de la Administracin Pblica Federal considera
16 Secretaras de Estado y dos Departamentos Administrativos.
El artculo 26 de dicha Ley seala que "para el estudio, p1aneacin y
despacho de los negocios del orden administrativo, el Poder Ejecutivo de la
Unin contar con las siguientes dependencias:
Secretara de Gobernacin.
Secretara de Relaciones Exteriores.
Secretara de la Defensa Naciona!.
Secretara de Marina.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Secretara de Programacin y Presupuesto.
Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial.
Secretara de Comercio.
Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos.
Secretara de Comunicaciones y Transportes.
Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas.
Secretara de Educacin Pblica.
Secretara de Salubridad y Asistencia.
Secretara del Trabajo y Previsin Social.
Secretara de la Reforma Agraria.
Secretara de Turismo.
Departamento de Pesca.
Departamento del Distrito Federal.
Su origen y facultades son las siguientes:
Secretara de Gobernacin. Originalmente se denomin secretara de relaciones
exteriores e interiores en la ley de 1821; en 1836 secretara del interior; en 1843
volvi a fusionarse con la secretara de relaciones exteriores y el ramo de polica;
en 1853 fue slo de relaciones interiores y de justicia; a partir de 1853, 1861, 1867.
todas las leyes la denominaron Secretara de Gobernacin. Por decreto del 17 de
marzo de 1891 se le denomin Secretara de Gobernacin, que repiti la ley de 1917
a la actual. Este nombre tiene su antecedente en la legislacin espaola.V
ARTcuLO 27. A la Secretara de Gobernacin corresponde el despacho de los
siguientes asuntos: 16
1::> Artculo 122 de la Constitucin de Cdiz de 1812. "El Secretario del despacho de
la Gobernacin .....
16 Secretara de Gobernacin. Reglamento de escalafn para los trabajadores de esta
dependencia. D. O. F. del 17 de julio de 1959. "Fe de erratas" D. O. F. del lO del septiembre
de 19'59. Sra. de Gobernacin, facultades exclusivas. 6;.\ p, V. VI, pg. lll.
Reglamento interior: D. O. F. del 6 de julio de 1977.
DERECHO ADMINISTRATIVO 521
1. Presentar ante el Congreso de la Unin las iniciativas de ley del Ejecutivo;
n. Publicar las leyes y decretos que expidan el Congreso de la Unin, alguna
de las dos Cmaras o el Presidente de la Repblica;
In. Administrar y publicar el Diario Oficial de la Federacin.
IV. Vigilar el cumplimiento de los preceptos constitucionales por parte de las
autoridades del pas, especialmente en lo que se refiere a las garantas individuales,
y dictar las medidas administrativas que requiera ese cumplimiento;
V. Cuidar el cumplimiento de las disposiciones legales sobre culto religioso y
disciplina externa, dictando las medidas que procedan;
VI. Aplicar el artculo 33 de la Constitucin;
VII. Conducir las relaciones del Poder Ejecutivo con los otros Poderes de la
Unin, con los Gobiernos de los Estados y con las autoridades municipales; ante
estos dos ltimos, impulsar y orientar la creacin y el funcionamiento de las Juntas
de Mejoramiento Moral, Cvico y Material;
VIII. Otorgar al Poder Judicial Federal el auxilio que requiera para el debido
ejercicio de sus funciones
IX. Tramitar lo relativo al ejercicio de las facultades que otorgan al Ejecutivo
los artculos 96, 98. 99 Y 100 de la Constitucin, sobre nombramientos, renuncias y
licencias de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia; el artculo 73, frac-
cin VI, sobre nombramientos de los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia
del Distrito Federal y el artculo 111 respecto de las destituciones de funcionarios
judiciales;
X. Recopilar y mantener al corriente la informacin -sobre los atributos per-
sonales, acadmicos y tcnicos de los funcionarios judiciales a que se refiere la frac-
cin anterior;
XI. Tramitar lo relacionado con los nombramientos, remociones, renuncias y
licencias de los Secretarios y Jefes de Departamento del Ejecutivo Federal, y de
los Procuradores de Justicia de la Repblica y del Distrito Federal;
XII. Intervenir en los nombramientos, destituciones, renuncias y jubilaciones
de funcionarios que no se atribuyan expresamente por la ley a otras dependencias
del Ejecutivo;
XIII. Llevar el registro de autgrafos de los funcionarios federales y de los
Gobernadores de los Estados. y legalizar las firmas de los mismos;
XIV. Conducir las relaciones del Gobierno Federal con el Tribunal Federal de
Conciliacin y Arbitraje de los Trabajadores al Servicio del Estado;
XV. Administrar las islas de ambos mares de jurisdiccin federal.
En las islas a que se refiere el prrafo anterior. regirn las leyes civiles, penales
y administrativas, aplicables en el Distrito Federal y tendrn jurisdiccin los Tr-
bunales Federales con mayor cercana geogrfica.
XVI. Fomentar el desarrollo poltico e intervenir en las funciones electorales,
conforme a las leyes;
XVII. Manejar el servicio nacional de identificacin personal;
XVIII. Manejar el Archivo General de la Nacin;
XIX. Ejercitar el derecho de expropiacin por causa de utilidad pblica en
aquellos casos no encomendados a otra dependencia;
XX. Vigilar que las publicaciones impresas y las transmisiones de radio y tele-
visin, as como las pelculas cinematogrficas, se mantengan dentro de los lmites
del respeto a la vida privada, a la paz y moral pblicas y a la dignidad personal,
y no. ataquen los derechos de terceros ni provoquen la comisin de algn delito o
522 ANDRS SERRA ROJAS
perturben el orden pblico; y dirigir y administrar las estaciones radiodiusoras y
televisoras pertenecientes al Ejecutivo Federal, con exclusin de las que dependan
de otras Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos;
XXI. Reglamentar, autorizar y vigilar el juego, las apuestas, las loteras y rifas,
en los trminos de las leyes relativas;
XXII. Compilar y ordenar las normas que impongan modalidades a la propie-
dad privada. dictadas por el inters pblico;
XXIII. Reivindicar la propiedad de la nacin, por conducto del Procurador Ce-
neral de la Repblica;
XXIV. Reglamentar y autorizar la portacn de armas por empleados federales;
XXV. Formular y conducir la poltica demogrfica, salvo lo relativo a coloniza
cn, asentamientos humanos y turismo;
XXVI. Organizar la defensa y prevencin social contra la delincuencia, esta-
bleciendo en el 'Distrito Federal un Consejo Tutelar para menores infractores de
ms de seis aos e instituciones auxiliares; creando colonias penales, crceles y
establecimientos penitenciarios en el Distrito Federal y en los Estados de la Fede-
racin, mediante acuerdo con sus Gobiernos, ejecutando y reduciendo las penas Y
aplicando la retencin por delitos del orden federal o comn en el Distrito Federal;
XXVII. Manejar el calendario oficial;
XXVIII. Rendir las informaciones oficiales del Ejecutivo de la Unin;
XXIX. Intervenir en la poltica interior que competa al Ejecutivo y no se
atribuya expresamente a otra dependencia, y
XXX. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara de Relaciones Exteriores. En 28 de noviembre de 1821 fue Secretaria
de Relaciones Exteriores e interiores; en 1836 slo de Relaciones Exteriores; en 1843
volvi a ligarse a Gobernacin y al ramo de polica; de 1853 en adelante conserva
su denominacin de Secretara de Relaciones Exteriores. Decreto del 13 de marzo
de 1891 hasta la acrual.i?
ARTCULO 28. A la Secretara de Relaciones Exteriores corresponde el despacho
de los siguientes asuntos:
1. Manejar las relaciones internacionales y, por tanto, intervenir en la celebra-
cin de toda clase de tratados, acuerdos y convenciones en los que el pas sea parte;
II. Dirigir el servicio exterior en sus. aspectos diplomtico y consular en los
trminos de la Ley del Servicio Exterior Mexicano y, por conducto de los agentes
del mismo servicio. velar en el extranjero por el buen nombre de Mxico; impar-
tir proteccin a los mexicanos; cobrar derechos consulares y otros impuestos; ejer
cer funciones federales y de registro civil y adquirir, administrar y conservar las
propiedades de la nacin en el extranjero;
IlI. Intervenir en lo relativo a comisiones, congresos, conferencias y exposicio-
nes internacionales, y participar en los organismos e institutos internacionales de
que el Gobierno mexicano forme parte;
IV. Intervenir en las cuestiones relacionadas con los lmites territoriales del pas
yaguas internacionales;
17 Reglamento Interior de la Secretara de Relaciones Exteriores. D. O. F. del 2 de di-
ciembre de 1975.
Fe de erratas del Reglamento Interior de la Secretara de Relaciones Exteriores, pu'
blicado el 2 de diciembre de 1975. D. O. F., del 25 de marzo de 1976.
DERECHO ADMINISTRATIVO 523
V. Conceder a los extranjeros las licencias o autorizaciones que requieran con-
forme a las leyes para adquirir dominio de las tierras, aguas y sus accesiones, o para
obtener concesiones de explotacin de minas, aguas o combustibles minerales en la
Repblica Mexicana y para adquirir' bienes inmuebles ubicados en el pas, para
intervenir en la explotacin de recursos naturales, para hacer inversiones en em-
presas comerciales industriales especificadas, as como para formar parte, de socie-
dades mexicanas civiles y mercantiles y a stas para modificar o reformar sus escri-
turas y sus bases constitutivas y para aceptar socios extranjeros o adquirir bienes
inmuebles o derechos sobre ellos;
VI. Llevar el registro de las operaciones realizadas conforme a la fraccin ano
terior;
VII. Intervenir en todas las cuestiones relacionadas con nacionalidad y natura-
lizacin;
VIII. Guardar y usar el Gran Sello de la Nacin;
IX. Coleccionar los autgrafos de toda clase de documentos diplomticos;
X. Legalizar las firmas de los documentos que deban producir efectos en el
extranjero, y de los documentos extranjeros que deban producirlos en la Repblica;
XI. Intervenir, por conducto .del Procurador General de la Repblica, en la
extradicin conforme a la ley o tratados, y en los exhortos internacionales o comi-
siones rogatorias para hacerlos llegar a su destino, previo examen de que llenen los
requisitos de forma para su diligenciacin y de su procedencia o improcedencia,
para hacerlo del conocimiento de las autoridades judiciales competentes, y
XII. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara de la Defensa Nacional. Esta secretara se denomin desde el 18 de
noviembre de 1821, Secretara de Guerra y Marina, hasta 25 de octubre de 1937 en
que se le denomin Secretara de la Defensa Nacional, creando el Departamento de
Marina, luego Secretara de Estado.tf
ARTcULO 29. A la Secretara de la Defensa Nacional, corresponde el despacho
de los siguientes asuntos:
I. Organizar, administrar y preparar al Ejrcito y la Fuerza Area;
n. Organizar y preparar el servicio militar nacional;
H], Organizar las reservas del Ejrcito y de la Fuerza Area, e impartirles la
instruccin tcnica militar correspondiente;
IV. Manejar el activo del Ejrcito y la Fuerza Area, de la Guardia Nacional
al servicio de la Federacin y los contingentes armados que no constituyan la guaro
dia nacional de los Estados;
V. Conceder licencias y retiros, e intervenir en las pensiones de los miembros
del Ejrcito y de la Fuerza Area;
VI. Planear, dirigir y manejar la movilizacin del pas en caso de guerra; formu-
lar y ejecutar, en su caso, los planes y rdenes necesarios para la defensa del pas
y dirigir y asesorar la defensa civil;
vn. Construir y preparar las fortificaciones, fortalezas y toda clase de recintos
militares para uso del Ejrcito y de la Fuerza Area, as como la administracin y
conservacin de cuarteles y hospitales y dems establecimientos militares;
1-8 Reglamento interior de la Secretara de la Defensa Nacional. D. O. F., del 11 de
mayo de 1977.
Sra. de la Defensa, pensiones militares. 6' p, T. XIII, pg. 51.
524 ANDRS SERRA ROJAS
VIII. Asesorar militarmente la construccin de toda clase de vas de comunica-
cin terrestres y areas;
IX. Manejar los almacenes del Ejrcito y de la Fuerza Area;
X. Administrar la Justicia Militar;
Xl. Intervenir en los indultos de delitos del orden militar;
XII. Organizar y prestar los servicios de sanidad militar;
XIII. Dirigir la educacin profesional de los miembros del Ejrcito y de la Fuer-
za Area, y coordinar, en su caso, la instruccin militar de la poblacin civil;
XIV. Adquirir y fabricar armamento, municiones, vestuario y toda clase de ma-
teriales y elementos destinados al Ejrcito y a la Fuerza Area;
XV. Inspeccionar los servicios del Ejrcito y de la Fuerza Area;
XVI. Intervenir en la expedicin de permisos para la portacin de armas de
fuego, con objeto de que no incluyan las armas prohibidas expresamente por la
Ley, y aquellas que la nacin reserve para el uso exclusivo del Ejrcito, Armada y
Guardia Nacional, con excepcin de lo consignado en la fraccin XXIV del Artcu-
lo 27, as como vigilar y expedir permisos para el comercio, transporte y almacena-
miento de armas de fuego, municiones, explosivos, agresivos qumicos, artificios y
material estratgico;
XVII. Intervenir en la importacin y exportacin de toda clase de armas de
fuego municiones, explosivos, agresivos qumicos, artificios y material estratgico;
XVIII. Intervenir en el otorgamiento de permisos para expediciones o explo-
raciones cientficas extranjeras o internacionales en el territorio nacional;
XIX. Prestar los servicios auxiliares que requieran el Ejrcito y la Fuerza Area,
as como los servicios civiles que a dichas fuerzas seale el Ejecutivo Federal, y
XX. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara dC Marina. Desde 1821 form parte de la Secretara de Guerra y Ma-
rina, hasta 1939 en que se crea el Departamento de la Marina Nacional. En
se organiza la Secretara de Marina. Decreto que modifica la estructura orgmca
de sta. D. O. F. IV-7-1972,19
ARTcULO 30. A la Secretara de Marina corresponde el despacho de los siguien-
tes asuntos:
1. Organizar, administrar y preparar la Armada;
II. Manejar el activo y las reservas de la Armada en todos sus aspectos;
III. Conceder licencias y retiros, e intervenir en las pensiones de los miembros
de la Armada;
IV. Ejercer la soberana en aguas territoriales, as como la vigilancia de.
costas del territorio, vas navegables, islas nacionales y la zona econmica excluSiva,
V. Organizar, administrar y operar el servicio de aeronutica naval militar;
VI. Dirigir la educacin pblica naval;
VII. Organizar y administrar el servicio de polica martima;
VIn. Inspeccionar los servicios de la Armada;
IX. Construir, reconstruir y conservar las obras portuarias que requiera la
Armada;
19 Reglamento interior de la Secretara de Marina. D. O. F., del 10 de mayo de
Reglamento interior de la Secretara de Marina, decreto que modifica la
XII de la reforma del 31 de dic. 1943. D. O. F. 6 de febrero de 1959. D. o. F. de
de dic. 1959.
DERECHO ADMINISTRATIVO 525
X. Establecer y administrar los almacenes y estaciones de combustibles y lubri-
cantes de la Armada;
XI. Ejecutar los trabajos topohidrogrficos de las costas, islas, puertos y vas
navegables, as como organizar el archivo de cartas martimas y las estadsticas re-
lativas;
XII. Intervenir en el otorgamiento de permisos para expediciones o explora-
ciones cientficas extranjeras o internacionales en aguas nacionales;
XIII. Intervenir en la administracin de la justicia militar;
XIV. Construir, mantener y operar, astilleros, buques, varaderos y establecimien-
tos navales destinados a los buques de la Armada de Mxico;
XV. Asesorar militarmente a los proyectos de construccin de toda clase de vas
generales de comunicacin por agua y sus partes integrantes;
XVI. Organizar y prestar los servicios de sanidad naval;
XVII. Programar y ejecutar, directamente o en colaboracin con otras depen-
dencias e instituciones, los trabajos de investigacin oceanogrfica en las aguas de
jurisdiccin federal;
XVIII. Integrar el archivo de informacin oceanogrfica nacional, y
XIX. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes o reglamentos.
Secretara de Hacienda 'Y Crdito Pblico. El 14 de octubre de 1821 se le de-
nomin Secretara de H a c i e ~ d a . En 1853 ampli su competencia denominndose Se-
cretara de Hacienda, Comercio, Colonizacin, Industria. En la segunda ley de 1853
toma su denominacin de Secretara de Hacienda y Crdito Pblico que conserva
a la fecha. Comercio en 1891.
20
ARTcULO 31. A la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico corresponde el des-
pacho de los siguientes asuntos:
1. Estudiar y formular los proyectos de leyes y disposiciones impositivas, y las
leyes de ingresos federal y del Departamento del Distrito Federal;
n. Cobrar los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos federales en
los trminos de las leyes;
In. Cobrar los derechos, impuestos, productos y aprovechamientos del Distrito
Federal, en los trminos de la Ley de Ingresos del Departamento del Distrito Fe-
deral y las leyes fiscales correspondientes;
IV. Determinar los criterios y montos globales de los estmulos fiscales; estudiar
y proyectar sus efectos en los ingresos de la Federacin, y, con la excepcin de lo
previsto en la fraccin VI del Artculo 34, resolver en los casos concretos su apli-
cacin, as como vigilar y evaluar sus resultados, Para ello escuchar a las depen-
dencias responsables de los sectores correspondientes;
V. Dirigir los servicios aduanales y de inspeccin y la polica fiscal de la Fe-
deracin;
VI. Proyectar y calcular los ingresos tanto de la Federacin, como del Depar-
tamento del Distrito Federal;
VIL Mantener al corriente el avalo de los bienes muebles nacionales, y reunir,
20 Decretos no refrendados por el secretario ele Hacienda. 6l, p. V. V., pg. 210.
Sra. de Hacienda, pensiones, 6(1. p. V. IV, pg. 223.
Sra. de Hacienda, 6l, poca. Vol. VI, pg. 140. Exencin de impuestos.
Sra. de Hacienda y C. P. pensiones, 6(1. p, T. XIII, pg. 51.
Representante legal de la Sra. de Hac, y C. P. Sem. [ud: Fed, @ poca. T. 40, pgi-
na 74, 4(1. Sala.
526 ANDRS SERRA ROJAS
revisar y determinar las normas y procedimientos para realizarlo; as como compi-
lar, revisar y determinar las normas y procedimientos para los inventarios de bie-
nes muebles que deban llevar otras dependencias;
VIII. Practicar inspecciones y reconocimientos de existencias en almacenes, con
objeto de asegurar el cumplimiento de las disposiciones fiscales;
IX. Intervenir en todas las operaciones en que se haga uso del Crdito Pblico;
X. Manejar la deuda pblica de la Federacin y del Departamento del Distrito
Federal;
XI. Dirigir la poltica monetaria y crediticia;
XII. Administrar las casas de moneda y ensaye;
XIII. Ejercer las atribuciones que le sealan las leyes de instituciones de cr-
dito, seguros y fianzas;
XIV. Intervenir en la representacin del inters de la Federacin y del Depar-
tamento del Distrito Federal en controversias fiscales, y
XV. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara de Programacin y Presupuesto. La Secretara de la Presidencia fue
creada por la ley de secretaras y departamentos de Estado. Anteriormente las mate-
rias de su competencia se distribuan entre la antigua secretaria particular de la
Presidencia, la comisin de inversiones y otras dependencias. Es a la secretaria a
la que corresponde la coordinacin de la Administracin pblica.
21
La vigente Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal la denomina:
Secretara de Programacin y Presupuesto, y ha aumentado su esfera de competencia.
ARTCULO 32. A la Secretara de Programacin y Presupuesto corresponde el
despacho de los siguientes asuntos:
1. Recabar los datos y elaborar con la participacin en su caso de los grupos
sociales interesados, los planes nacionales, sectoriales y regionales de desarrollo eco-
nmico y social, el plan general del gasto pblico de la Administracin Pblica
Federal y los programas especiales que fije el Presidente de la Repblica;
n. Planear obras, sistemas y aprovechamiento de los mismos: proyectar el fo-
mento y desarrollo ele las regiones y localidades que le seale el Presidente de la
Repblica para el mayor provecho general;
IlI. Llevar y establecer los lineamientos generales de la estadstica general del
pas;
IV. Proyectar y calcular los egresos del Gobierno Federal y los ingresos y egre-
sos de la Administracin Pblica Paraestatal, y hacer la glosa preventiva de los
ingresos y egresos del propio 'Gobierno Federal y del Departamento del Distrito
Federal;
V. Formular el programa del gasto pblico federal y el proyecto del presupuesto
de egresos de la Federacin y del Departamento del Distrito Federal; .
VI. Planear, autorizar, coordinar, vigilar y evaluar los programas de inversIn
pblica de las dependencias de la administracin pblica centralizada y la de las
entidades de la administracin paraestatal:
VII. Llevar a cabo las tramitaciones y registros que requiera el control y la
vigilancia y la evaluacin del ejercicio del gasto pblico y de los
egresos de la Federacin y del Distrito Federal, de acuerdo con las leyes respectl\'3
S
,
21 Reglamento Interior de la Secretaria de Programacin y Presupuesto. D. O. 1.,
23 de marzo de 1977.
DERECHO ADMINISTRATIVO 527
VIII. Cuidar que sea llevada y consolidar la contabilidad de la Federacin y
del Departamento del Distrito Federal, elaborar la Cuenta Pblica y mantener las
relaciones con la Contadura Mayor de Hacienda;
IX. Autorizar los actos y contratos de los que resulten derechos y obligaciones
para el Gobierno Federal y para el Departamento del Distrito Federal;
X. Dictar las medidas administrativas sobre responsabilidades que afecten a la
Hacienda Pblica Federal y al Departamento del Distrito Federal;
XI. Ejercer las atribuciones que sealen las leyes de Pensiones Civiles y Mili-
tares;
XII. Controlar y vigilar financiera y administrativamente la operacin de los
organismos descentralizados, instituciones, corporaciones y empresas que manejen,
posean o exploten bienes y recursos naturales de la nacin, o las sociedades e ins-
tituciones en que la administracin pblica federal posea acciones o intereses pa-
trimoniales, y que no estn expresamente encomendados o subordinados a otra de-
pendencia;
XIII. Disponer la prctica de auditoras externas a las entidades de la adminis-
tracin pblica federal, en los casos que seale el Presidente de la Repblica;
XIV. Dirigir y organizar estudios y exploraciones geogrficas, y realizar estu-
dios cartogrficos de la Repblica;
XV. Intervenir en las adquisiciones de toda clase;
XVI. Intervenir en los actos o contratos relacionados con las obras de construc-
cin, instalacin y reparacin que se realicen por cuenta de la Administracin P-
blica Federal y vigilar la ejecucin de los mismos;
XVII. Intervenir en la inversin de los subsidios que concede la Federacin a
los Gobiernos de los Estados, municipios, instituciones o particulares, cualesquiera
que sean los fines a que se destine, con objeto de comprobar que se efecta en los
trminos establecidos, y
XVIII. Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
Secretaria del Patrimonio y Fomento Industrial. Esta secretara. fue creada el
7 de diciembre de 1946. Parte de su competencia correspondi a la secretara ante-
rior de Bienes Nacionales e inspeccin administrativa, que se cre por la ley de
J!H6. Con anterioridad exista en la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico una
Direccin General de Bienes Nacionales. Secretara del Patrimonio en 1958.
22
La ley orgnica de la Administracin Pblica Federal la denomina: Secretaria
del Patrimonio y Fomento Industrial, habiendo ampliado su esfera de competencia.
ARTcULO 33. A la Secretara del Patrimonio y Fomento Industrial corresponde
el despacho de los siguientes asuntos:
I. Poseer. vigilar, conservar o administrar los bienes de propiedad originaria,
los que constituyan recursos naturales no renovables y los de dominio pblico y
Jos de USo comn, siempre que no estn encomendados expresamente a otra depen-
dencia (Fe de erratas).
22 Reglamento interior de la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial. D. O. P
17 de abril de 1977.
Secretara de Bienes Nacionales e inspeccin administrativa. Condiciones generales de
trabajo que regirn en esta dependencia. D. O. F. del 13 de diciembre de 1949. "Fe de
erratas". D. O. F. del 15 de diciembre de 1949.
Reglamento de la comisin de escalafn de la Sra. de Bienes Nacionales e inspeccin
administrativa. D. O. F. del 16 de marzo de 1951.
528 ANDRS SERRA ROJAS
n. Compilar y ordenar las normas que rijan las concesiones, autorizaciones y
permisos o la vigilancia para la explotacin de los bienes y recursos a que se re-
fiere la fraccin anterior; as como otorgar, conceder y permitir su uso, aprovecha-
miento o explotacin, cuando dichas funciones no estn expresamente encomen-
dadas a otra dependencia;
IIl. Compilar, revisar y ordenar las normas que rijan las concesiones, autori-
zaciones, licencias y permisos, y la vigilancia, cuando se requiera conforme a las
leyes, para usar, aprovechar o explotar bienes de propiedad privada ejidal o comu-
nal, siempre que no corresponda expresamente hacerlo a otra dependencia y COIl
la cooperacin, en su caso, de las Secretaras de la Reforma Agraria y de Agricul-
tura y Recursos Hidrulicos;
IV. Ejercer la facultad o el derecho de reversin que proceda, respecto de los
bienes concesonados, cuando no estn encomendados expresamente a otra depen-
dencia;
V. Proyectar, realizar y mantener al corriente el inventario de los recursos no
renovables, cuando no estn encomendados expresamente a otra dependencia, y
compilar, revisar y determinar las normas y procedimientos para los inventarios de
recursos que deban llevar otras dependencias;
VI. Llevar el catastro petrolero y minero;
VII. Intervenir en las salinas ubicadas en terrenos de propiedad nacional y en
las formadas directamente por las aguas del mar;
VIII. Intervenir en la produccin industrial cuando afecte a la economa gene-
ral del pals con exclusin de la produccin que est asignada a otras dependencias;
IX. Asesorar tcnicamente a la iniciativa privada en el establecimiento de nue-
vas industrias;
X. Intervenir en la industria de transformacin y en la industria elctrica;
XI. Fomentar y organizar la produccin econmica del artesanado, de las artes
populares y de las industrias familiares;
XII. Proteger y fomentar la industria nacional;
XIII. Proponer el desarrollo de la industria pequea y rural y fomentar y re-
gular la organizacin de productores industriales;
XIV. Promover y realizar, en su caso, la investigacin tcnico industrial;
XV. Intervenir en las industrias extractivas:
XVI. Impulsar el desarrollo de los energticos, de la industria bsica o estra-
tgica y de la industria naviera;
XVII. Fomentar la organizacin de sociedades cooperativas de produccin in-
dustrial;
XVIII. Intervenir en los trminos de las leyes relativas, en las sociedades, cma-
ras y asociaciones industriales;
XIX. Intervenir en materia de propiedad industrial y regular la inversin ex-
tranjera y la transferencia de tecnologa;
XX. Establecer y vigilar las normas y especificaciones industriales;
XXI. Organizar y patrocinar exposiciones, ferias y congresos de carcter in-
dustrial, y
XXII. Los dems que le encomienden expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara de Comercio. Fue considerada en las bases orgnicas centralistas de
1843, junto a la Secretara de Instruccin Pblica. El 22 de abril de 1853 form
parte de la Secretara de Hacienda, Comercio, Colonizacin e Industria. En 1861,
DERECHO ADMINISTRATIVO 529
1867 Y 1891 se le consideraba unida a otras Secretaras. Fue Secretara de Industria
y Comercio, en 1917, en ese mismo ao se le adicion la materia de trabajo. En 1935
se le denomin Secretara de la Economa Nacional, hasta la ley anterior que vuel-
ve a la denominacin de 1917.
23
La Ley orgnica la denomina "Secretara de Comercio" y especializa su com-
petencia.
ARTCULO 34. A la Secretara de I Comercio corresponde el despacho de los si-
guientes asuntos:
1. Formular y conducir las polticas generales de comercio del pas;
lI. Intervenir en la distribucin y consumo, cuando afecten a la economa ge-
neral del pas;
IlI. Establecer la poltica de la distribucin y el . consumo de los productos
agrcolas, 'ganaderos y forestales, escuchando la opinin de la Secretara de Agri-
cultura y Recursos Hidrulicos; y de los productos pesqueros, escuchando la opi-
nin del Departamento de Pesca;
IV. Fomentar el comercio exterior del pas;
V. Estudiar, proyectar y determinar los aranceles y fijar los precios oficiales,
escuchando la opinin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; estudiar y
determinar las restricciones para los artculos de importacin y exportacin, y par-
ticipar con la mencionada Secretara en la fijacin de los criterios generales para
el establecimiento de los estmulos al comercio exterior;
VI. Estudiar, proponer y determinar, escuchando la opinin de la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico, los estmulos fiscales necesarios para el fomento de
las exportaciones y participar en el estudio y proposicin de los subsidios a las
importaciones;
VII. Establecer la poltica de precios y vigilar su estricto cumplimiento, particu-
larmente en lo que se refiere a artculos de consumo y uso popular y establecer las
tarifas para la prestacin de aquellos servicios de inters pblico que considere
necesarios, as como definir el uso preferente que deba darse a determinadas mer-
cancas;
VIII. Orientar y estimular los mecanismos de proteccin al consumidor;
IX. Coordinar y dirigir la accin estatal orientada a asegurar el abastecimien-
to de los consumos bsicos de la poblacin;
X. Intervenir en las ventas cuando los productores nacionales las hagan direc-
tamente a compradores radicados en el extranjero;
XI. Fomentar la organizacin de sociedades cooperativas cuyo objeto sea la dis-
tribucin o el consumo;
23 Reglamento Interior de la Secretara de Comercio. D. O. F. del 25 de abril de 1977.
Sra. de Economa, facultades. 6o\l p. V. XIII, pg. 51.
Sra. de Economa, puede expedir copias certificadas. 6:;\ p. V. III, pg. 209.
Sra. de Economa, Facultades de Carreteras der., de va. 6:;\ p. T. VII, pg. 50.
Sra. de Economa. Facult. y Obligo 6o\l p. Vol. VII, pg. 70.
Sra. de Economa. Juicio subjetivo. 6:;\ p. T. VIII, pg. 56.
Sra. de Economa, su arbitrio es reclamado en amparo. 6:;\ p, T. VIII, pg. 55.
Sra de Economa, arbitrio en el registro de marcas. 6:;\ p, T. XI, pg. 30.
Sra. de Economa, sus facultades. 6o\l p. V. XI, pg. 60.
Decreto que faculta a la Secretara de Comercio para estimular la produccin y distri-
bucin de artculos bsicos. D. O. F., del 24 de enero de 1977.
530 ANDRS SERRA ROJAS.
XII. Intervenir en los trminos de las leyes relativas, en las sociedades mercan-
tiles, cmaras y asociaciones comerciales, lonjas y asociaciones de corredores;
XIII. Intervenir en materia de propiedad mercantil.
XIV. Establecer y vigilar las normas de calidad pesas y medidas necesarias para
la actividad comercial;
XV. Promover el desarrollo de lonjas, centros y sistemas comerciales, incluso de
carcter regional o nacional;
XVI. Fomentar el desarrollo del pequeo comercio rural y urbano;
XVII. Impulsar, en coordinacin con las dependencias centrales o entidades del
sector paraestatal que tengan relacin con las actividades especificas de que se trate,
la produccin de aquellos bienes y servicios que se consideren fundamentales para
la regulacin de los precios;
XVIII. Organizar y patrocinar exposiciones, ferias y congresos de carcter co-
mercial, y
XIX. Los dems que le encomienden expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos. Desde el 22 de abril de 1853
aparece la materia de fomento formando parte de Hacienda; luego de Fomento,
Colonizacin, Industria y Comercio. Desde 1861 funciona la Secretara de Fomento,
hasta 1917, en que surge la Secretara de Fomento y Agricultura. La denominacin
de Secretara de Agricultura y Ganadera parte de la ley de 1943. D. O. F. del 19
de octubre de 1952, reorganizacin de la Subsecretara de Ganadera.
24
La Secretara de Recursos Hidrulicos fue creada por la le de 7 de diciembre
de 1946, sus antecedentes hay que buscarlos en las antiguas comisiones de irrigacin
y direcciones hidrulicas. La nueva Ley orgnica fusiona ambas Secretaras.
ARTCULO 35. A la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos correspon-
de el despacho de los siguientes asuntos:
l. Planear, fomentar y asesorar tcnicamente la produccin agrcola, ganadera,
avcola, apcola y forestal en todos sus aspectos;
11. Definir, aplicar y difundir los mtodos y procedimientos tcnicos destinados
a obtener mejor rendimiento en la agricultura, silvicultura, ganadera, avicultura Y
apicultura;
111. Organizar y encauzar el crdito ejidal, agrcola forestal y ganadero, con la
coperacin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico;
IV. Organizar a los productores del sector agropecuario en torno a programas
a nivel nacional y regional, en coordinacin con la Secretara de la Reforma Agraria;
V. Fomentar las organizaciones mixtas con fines de produccin agropecuaria o
silvcola, cuyo objeto sea la produccin agropecuaria o silvcola, en coordinacin
con la Secretara de la Reforma Agraria;
VI. Organizar y administrar los servicios de defensa agrcola y ganadera y de
vgilancia de sanidad agropecuaria y forestal, considerando la produccin de fr-
macos biolgicos destinados a la poblacin animal;
VII. Establecer los controles que se estimen necesarios para garantizar la cali
dad de los productos que se utilicen en la alimentacin animal;
24 Secretara de Agricultura y Ganadera. "Acuerdo que crea la Direccin general de
la pequea propiedad agrcola." D. O. F. del 31 de marzo de 1959.
Sra. de Recursos Hidrulicos. Aguas. 6' p. V. V, pg. 17.
Sra. de Recursos Hidrulicos. 6' p. V. VI, pg. 120, aguas.
DERECHO ADMINISTRATIVO
531
VIII. Coordinar y dirigir en su caso las actividades de la Secretara con los cen-
tros de educacin agrcola superior y media y establecer y dirigir escuelas de agri-
cultura, ganadera, apicultura, avicultura y silvicultura, en los lugares que proceda:
IX. Organizar y fomentar las investigaciones agrcolas, ganaderas, avcolas, apco-
las y silvcolas, estableciendo institutos experimentales, laboratorios, estaciones de
cra, reservas, cotos de caza, semilleros y viveros;
X. Organizar y patrocinar congresos ferias, exposiciones y concursos agrcolas,
ganaderos, avcolas, apcolas y silvcolas;
XI. Cuidar de la conservacin de los suelos agrcolas, pastizales y bosques, es-
tudiando sus problemas para definir y aplicar las tcnicas y procedimientos ade-
cuados;
XII. Programar y proponer la construccin de pequeas obras de irrigacin; y
proyectar, ejecutar y conservar bordos, canales, tajos, abrevaderos y jageyes que
compete realizar al Gobierno Federal por s o en cooperacin con los Gobiernos de
los Estados, los municipios o los particulares;
XIII. Organizar y mantener al corriente los estudios econmicos sobre la vida
rural, con objeto de establecer los medios y procedimientos para mejorarla;
XIV. Organizar y dirigir los estudios, trabajos y servicios meteorolgicos y cli
matolgicos, creando el sistema meteorolgico nacional ,y participar en los conve-
nios internacionales de la materia;
XV. Difundir los mtodos y procedimientos tcnicos destinados a obtener me-
jores rendimientos de los bosques;
XVI. Organizar y administrar el aprovechamiento racional de los recursos fo-
restales y de la fauna y flora silvestre, con el propsito de conservarlos y desarro-
llarlos;
XVII. Organizar y manejar la vigilancia forestal, y decretar las vedas foresta-
les y de caza;
XVIII. Fomentar la reforestacin y realizar planes para reforestar directamente
algunas zonas; .
. XIX. Administrar los recursos forestales y de caza en los terrenos baldos y na-
Cionales;
XX. Llevar el registro y cuidar de la conservacin de los rboles histricos y
notables del pas;
XXI. Realizar el censo de predios forestales y silvopastoriles y de sus produc-
tos, as como levantar, organizar y manejar la cartografa y estadstica forestal;
XXII. Organizar y administrar reservas forestales de flora y fauna terrestres,
parques zoolgicos, jardines botnicos y colecciones forestales;
XXIII. Haer exploraciones y recolecciones cientficas de la flora y de la fauna
terrestres;
XXIV. Fomentar y distribuir colecciones de los elementos de la flora y de la
fauna terrestres;
XXV. Otorgar contratos, concesiones y permisos forestales y de caza;
XXVI. Promover la industrializacin de los productos forestales;
XXVII. Organizar, dirigir y reglamentar los trabajos de hidrologa en cuencas.
cauces y lveos de aguas nacionales, tanto superficiales como subterrneos;
XXVIII. Vigilar el cumplimiento y aplicacin de la Ley Federal de Aguas;
XXIX. Reconocer derechos y otorgar concesiones, permisos y autorizaciones para
el aprovechamiento de las aguas nacionales. con la cooperacin de la Secretara del
532 ANDRS SERRA ROJAS
Patrimonio y Fomento Industrial, cuando se trate de la generacin de energa elc-
trica;
XXX. Administrar, controlar y reglamentar el aprovechamiento de las cuencas
hidrulicas, vasos, manantiales yaguas de propiedad nacional, as como de las zonas
federales correspondientes, con exclusin de lo que se atribuya expresamente a otra
dependencia;
XXXI. Estudiar, proyectar, construir y conservar las obras de riego, desecacin,
drenaje, defensa y mejoramiento de terrenos y las de pequea irrigacin, de acuer-
do con los planes formulados y que competa realizar al Gobierno Federal por s o
en cooperacin con los Gobiernos de los Estados, Municipios o de particulares;
XXXII. Intervenir en la conservacin de las corrientes, lagos y lagunas, en la
proteccin de cuencas alimentadoras y en obras de correccin torrencial;
XXXIII. Realizar los estudios geohidrolgicos relacionados con la existencia y
el aprovechamiento de los recursos hidrulicos y con la construccin de las. obras
relativas;
XXXIV. Manejar el sistema hidrolgico del Valle de Mxico;
XXXV. Controlar los ros y dems corrientes y ejecutar las obras de defensa
contra inundaciones;
XXXVI. Ejecutar las obras hidrulicas que se deriven de tratados internacio-
nales;
XXXVII. Organizar y manejar la explotacin de los sistemas nacionales de rie-
go, con la intervencin de los usuarios, en los trminos que lo determinen las leyes;
XXXVIII. Otorgar las asignaciones y concesiones correspondientes a la dotacin
de agua para las poblaciones, previa consulta con la Secretara de Asentamientos
Humanos y Obras Pblicas;
XXXIX. Intervenir en la dotacin de agua a los centros de poblacin e indus-
trias y planear, proyectar, construir, administrar, operar y conservar las obras de
captacin, potabilizacin y conduccin, hasta los sitios en que se convenga con la
Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas;
XL. Regular el alejamiento, la explotacin, uso o aprovechamiento de aguas re-
siduales y las condiciones que deban satisfacer antes de descargarse en las redes co-
lectoras, cuencas, cauces, vasos y dems depsitos y corrientes de agua, as como su
infiltracin en el subsuelo, para evitar la contaminacin que ponga en peligro la
salud pblica o degrade los sistemas ecolgicos, en coordinacin con las Secretaras
de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas y de Salubridad y Asistencia;
XLI. Levantar y mantener actualizado el inventario de recursos naturales, espe-
cficamente de agua, suelo y cubierta vegetal, as como los de poblacin animal, Y
XLII. Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara de Comunicaciones y Transportes. El 14 de marzo de 1891 fue creada
la Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas, hasta la ley actual que crea la
Secretara de Comunicaciones y Transportes independiente de la Secretara de Obras
Pblicas.
25
25 Reglamento interior de la Secretara de Comunicaciones y Transportes. D. O. F. del
19 de noviembre de 1964.
Acuerdo por el que se delega en el Subsecretario de Comunicaciones y Transportes.
la facultad de sancionar a las personas fsicas o morales que cometan violaciones a la Ley
Federal de Radio y Televisin. D. O. F., del 31 de enero de 1977.
DERECHO ADMINISTRATIVO 533
ARTcULO 36. A la Secretara de Comunicaciones y Transportes corresponde el
despacho de los siguientes asuntos:
I. Organizar y administrar los servicios de correos en todos sus aspectos;
II. Administrar los servicios federales de comunicaciones elctricas y electrni-
cas, y su enlace con los servicios similares pblicos concesionados, con los servicios
privados de telfonos, telgrafos e inalmbricos y con los estatales y extranjeros;
III. Otorgar concesiones y permisos para establecer y explotar sistemas y ser-
vicios telegrficos, telefnicos y cablegrficos, sistemas de comunicacin inalmbri-
ca, estaciones radioexperimentales, culturales o de aficionados y estaciones de radio-
difusin, comerciales y culturales, as como vigilar el aspecto tcnico del funciona-
miento de tales sistemas, servicios y estaciones;
IV. El otorgamiento de concesiones y permisos para establecer y operar lneas
areas y comerciales en la Repblica, y la vigilancia tcnica y de su funcionamiento
y operacin;
V. Otorgar permisos y negociar convenios para la operacin de lneas areas
internacionales;'
VI. Otorgar permisos para el uso de aviones particulares;
VII. Administrar los aeropuertos nacionales y la concesin de permisos para la
construccin de aeropuertos particulares y la vigilancia de stos;
VIII. Organizar trabajos y servicios meteorolgicos de acuerdo con los ltimos
adelantos cientficos, destinados a la informacin y seguridad de la navegacin
area en la Repblica;
IX. Construir las vas frreas de carcter federal y otorgar concesiones para el
establecimiento y explotacin de ferrocarriles, y la vigilancia tcnica de su lun-
c;onamiento y operacin;
X. Administrar los ferrocarriles federales, no encomendados a organismos des-
centralizados;
XI. Otorgar concesiones y permisos para la explotacin 'de servicios de auto-
transportes en las carreteras nacionales y vigilar tcnicamente su funcionamiento y
operacin, as como el cumplimiento de las disposiciones legales respectivas;
XII. Realizar la vigilancia en general y el servicio de polica en las carreteras
nacionales;
XIII. Intervenir en los convenios para la construccin y explotacin de los
puentes internacionales;
XIV. Fijar normas tcnicas del funcionamiento y operacin de los transportes
y la5 tarifas para el cobro de los servicios pblicos de las comunicaciones y de los
transportes terrestres, areos y martimos: as como otorgar concesiones y permisos
y fijar las tarifas y reglas de aplicacin de todas las maniobras y servicios marti-
mos, portuarios, auxiliares y conexos relacionados con los transportes o las co-
municaciones;
XV. Asesorar a la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas para
la formulacin de los programas anuales de construccin, de obras de comunicacin,
caminos, aeropuertos, estaciones y centrales de autotransportes de concesin federal;
XVI. Determinar los requisitos que deban cumplir los operadores de las naves
areas y el personal de tripulacin para entrar y mantenerse en servicio as como
Otorgar las licencias, permisos y autorizaciones respectivas;
XVII. Fomentar la organizacin de sociedades cooperativas cuyo objeto sea la
prestacin de servicios de comunicaciones y transportes;
XVIII. Intervenir en la promocin y organizacin de la marina mercante;
534 ANDRS SERRA ROJAS
XIX. Establecer los requisitos que deban. satisfacer los mandos y las tripula-
dones de las naves mercantes, as como conceder las licencias y autorizaciones
respectivas;
XX. Intervenir en todos los problemas relacionados con las comunicaciones y
transportes por agua;
XXI. Inspeccionar los serVIClOS de la marina mercante;
XXII. Construir, reconstruir y conservar las obras portuarias e intervenir en
todo lo relacionado con faros y seales martimas;
XXIII. Adjudicar y otorgar contratos, concesiones y permisos para el establec-
miento y explotacin de servicios relacionados con las comunicaciones por agua;
as como coordinar en los puertos martimos y fluviales las actividades y servicios
martimos y portuarios; los medios de transporte que operen en ellos y los servicios
principales, auxiliares y conexos de las vas generales de comunicacin, para su
eficiente operacin y funcionamiento, salvo los asignados a la Secretara de Marina;
XXIV. Los dems que expresamente se fijen en las leyes y reglamentos.
Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas. Desde 1891 funciona la
Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas, hasta la ley actual que crea la Se-
cretara de Obras Pblicas, cou las facultades siguientes y de acuerdo con la refor-
ma del D. O. F. del 30 de diciembre de 1963.
La ley .orgnica vigente adiciona la materia de los asentamientos humanos a
esta Dependencia.
ARTCULO 37. A la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras pblicas co-
rresponde el despacho de los siguientes asuntos:
l. Formular y conducir la poltica general de asentamientos humanos del pas;
11. Planear la distribucin de la poblacin y la ordenacin del territorio na-
cional;
111. Promover el desarrollo de la comunidad;
IV. Formular y conducir los programas de vivienda y de urbanismo;
V. Proyectar, construir, administrar, operar y conservar los sistemas de agua
potable, drenaje y alcantarillado en los centros de poblacin, a partir de los sitios
convenidos con la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos;
VI. Construir, reconstruir y conservar los edificios pblicos, monumentos Y to-
das las obras de ornato realizadas por la Federacin, excepto las encomendadas
expresamente por la Ley a otras dependencias;
VII. Proyectar, realizar directamente o contratar y vigilar en su caso, en todo
o en parte, la construccin de las obras pblicas, de fomento o inters general, que
emprenda el Gobierno Federal, por s o en cooperacin con otros pases. con los
Estados de la Federacin, con los municipios o con los particulares, y que no se
encomienden expresamente a otras dependencias;
VIII. Poseer, vigilar, conservar o administrar los inmuebles de propiedad fe-
deral destinados o no a un servicio pblico, o a fines de inters social o general
los propios que de hecho utilice para dicho fin y los equiparados a stos, c o n f o ~ e
a la ley, y las plazas, paseos y parques pblicos cuya construccin o conservaCIn
est a cargo del Gobierno Federal;
IX. Establecer las bases y normas y, en su caso, intervenir para la celebracin
de contratos de construccin y conservacin de obras federales o de las que seala
este artculo, o asesorar a la dependencia a que corresponda expresamente la obra;
DERECHO ADMINISTRATIVO 535
X. Construir y conservar los caminos y puentes federales, incluso los interna-
cionales;
XI. Construir y conservar caminos y puentes, en cooperacin con los gobier-
nos de las entidades federativas, con los municipios y los particulares;
XII. Organizar, reglamentar, controlar y vigilar las juntas de mejoras materia-
les de los puertos y fronteras, as como nombrar y sustituir a los funcionarios de las
mismas;
XIII. Construir aeropuertos federales y cooperar con los gobiernos de los Es-
tados y las autoridades municipales, en la construccin y conservacin de obras
de ese gnero;
XIV. Otorgar concesiones o permisos para construir obras que le corresponda
ejecutar;
XV. Organizar y administrar los parques nacionales;
XVI. Proyectar las normas y, en su caso, celebrar los contratos relativos al mejor
uso, explotacin o aprovechamiento de los bienes federales, especialmente para
fines de beneficio social;
XVII. Ejercer la posesin de la nacin sobre la zona federal y administrarla en
trminos de Ley, siempre que no est encomendada expresamente a otra depen-
dencia;
XVIII. Intervenir en la adquisicin, enajenacin" destino o afectacin de los
bienes inmuebles federales;
XIX. Mantener al corriente el avalo de los bienes inmuebles nacionales y re-
unir, revisar y determinar las normas y procedimientos para realizarlo;
XX. Tener a su cargo el registro de la propiedad federal, y elaborar y manejar
el inventario general de los bienes de la nacin;
XXI. Cuidar de las arboledas de alineacin de las vas de comunicacin, as
COmo de las arboledas y dems vegetacin en centros poblados y sus contornos, con
la cooperacin de las autoridades locales;
XXII. Los dems que le encomienden expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara de Educacin Pblica. En 1843 se cre' la Secretara de Instruccin
Pblica, con industria y negocios eclesisticos. Volvi a su denominacin de Secre-
tara de Instruccin Pblica; en 1891 surge la Secretara de Instruccin Pblica.
La reforma del 16 de marzo de 1905 cre dicha Secretara. La Constitucin de
1917 en su artculo 14 transitorio suprimi la Secretara para crear la Secretara
de Educacin Pblica. El 25 de octubre de 1918 se transforma en Departamento
Universitario y de Bellas Artes. En 1921 se le denomina Secretara de Educacin
Pblica en la reforma educativa del maestro Jos Vasconcelos as se consuma esta
reforma iniciada en D. O. F. del 21 de diciembre de 1918.
ARTcuLO 38. A la Secretara de Educacin Pblica corresponde el despacho de
los siguientes asuntos:
1. Organizar, vigilar y desarrollar en las escuelas oficiales, incorporadas o re-
Conocidas:
a) La enseanza preescolar, primaria, secundaria y normal, urbana, semur-
bana y rural.
b) La enseanza que se imparta en las escuelas, a que se refiere la fraccin XII
del Artculo 128 constitucional.
e) La enseanza tcnica. industrial, comercial y de artes y oficios, incluida la
educacin que se imparta a los adultos.
~ l
536 ANDRS SERRA ROJAS
d) La enseanza agrcola, con la cooperacin de la Secretara de Agricultura y
Recursos Hidrulicos.
e) La enseanza superior y profesional.
f) La enseanza deportiva y militar, y la cultura fsica en general;
II. Organizar y desarrollar la educacin artstica que se imparta en las escue-
las e institutos oficiales, incorporados o reconocidos para la enseanza y difusin
de las bellas artes y de las artes populares;
III. Crear y mantener las escuelas oficiales en el Distrito Federal, excluidas las
que dependen de otras dependencias;
IV. Crear y mantener, en su caso, escuelas de todas clases que funcionen en la
Repblica, dependientes de la Federacin, exceptuadas las que por la Ley estn
adscritas a otras dependencias del Gobierno Federal;
V. Vigilar que se observen y cumplan las disposiciones relacionadas con la edu-
cacin preescolar, primaria, secundaria, tcnica y normal, establecidas en la Cons-
titucin y prescribir las normas a que debe ajustarse la incorporacin de las escuelas
particulares al sistema educativo nacional;
VI. Ejercer la supervisin y vigilancia que proceda en los planteles que im-
partan educacin en la Repblica, conforme a lo prescrito por el Artculo 3?
constitucional;
VII. Organizar, administrar y enriquecer sistemticamente las bibliotecas gene-
rales o especializadas que sostegan la propia Secretara o que formen parte de sus
dependencias;
. VIII. Promover la creacin de institutos de investigacin cientfica y tcnica, y
el establecimiento de laboratorios, observatorios, planetarios y dems centros que
requiera el desarrollo de la educacin primaria, secundaria, normal, tcnica y su-
perior; orientar, en coordinacin con 'las dependencias competentes del Gobierno
Federal y con las entidades pblicas y privadas el desarrollo de la investigacin
cientfica y tecnolgica;
IX. Patrocinar la realizacin de congresos, asambleas y reuniones, eventos, com-
petencias y concursos de carcter cientfico, tcnico, cultural, educativo y artstico;
X. Fomentar las relaciones de orden cultural con los pases extranjeros, con la
colaboracin de la Secretara de Relaciones Exteriores;
XI. Mantener al corriente el escalafn del magisterio y el seguro del maestro,
y crear un sistema de compensaciones y estmulos para el profesorado;
XII. Organizar, controlar y mantener al corriente el registro de la propiedad
literaria y artstica;
XIII. Otorgar becas para que los estudiantes de nacionalidad mexicana puedan
realizar investigaciones o completar ciclos de estudios en el extranjero;
XIV. Estimular el desarrollo del teatro en el pas y organizar concursos para
autores, actores y escengrafos y en general promover su mejoramiento.
XV. Revalidar estudios y ttulos, y conceder autorizacin para el ejercicio de
las capacidades que acrediten;
XVI. Vigilar, con auxilio de las asociaciones de profesionistas, el correcto ejer-
cicio de las profesiones;
XVII. Organizar misiones culturales;
XVIII. Formular el catlogo del patrimonio histrico nacional;
XIX. Formular y manejar el catlogo de los monumentos nacionales;
XX. Organizar, sostener y administrar museos histricos, arqueolgicos y arts-
DERECHO ADMINISTRATIVO 537
ricos, pinacotecas y galeras, a efecto de cuidar la integridad, mantemmiento y con-
servacin de tesoros histricos y artsticos del patrimonio cultural del pas;
XXI. Proteger los monumentos arqueolgicos, los objetos histricos y artsticos,
las ruinas prehispnicas y coloniales, y los lugares histricos o de inters por 'su
belleza natural;
XXII. Organizar exposiciones artsticas, ferias, certmenes, concursos, audiciones,
representaciones teatrales y exhibiciones cinematogrficas de inters cultural;
XXIII. Determinar y organizar la participacin oficial del pas en competencias
deportivas internacionales, organizar desfiles atlticos y todo gnero de eventos de-
portivos, cuando no corresponda hacerlo expresamente a otra dependencia del Go-
bierno Federal;
XX]V. Cooperar en las tareas que desempee la Confederacin Deportiva y
mantener la Escuela de Educacin Fsica;
XV. Estudiar los problemas fundamentales de las razas aborgenes, y dictar las
medidas y disposiciones que deban tomarse para lograr que la accin coordinada
del poder pblico redunde en provecho de los mexicanos que conserven su idioma
y costumbres originales;
XXVI. Promover y gestionar ante las autoridades federales y las de los Estados,
todas aquellas medidas o disposiciones que conciernan al inters general de los
ncleos de poblacin que se mantienen dentro de su tradicin cultural originaria
o autctona;
XXVII. Organizar promover y supervisar programas de capacitacin y adiestra-
miento en coordinacin con las dependencias del Gobierno Federal, los Gobiernos
de los Estados y de los Municipios, las entidades pblicas y privadas, as como los
fideicomisos creados con tal propsito. A este fin organizar, igualmente, sistemas
de orientacin vocacional de enseanza abierta y de acreditacin de estudios;
XXVII f. Orientar las actividades artsticas, culturas, recreativas y deportivas que
realice el sector pblico federal;
XXIX. Promover la produccin cinematogrfica, de radio y televisin y la in-
dustria editorial;
XXX. Organizar y promover acciones tendientes al pleno desarrollo de la ju-
ventud y a su incorporacin a las tareas nacionales, estableciendo para ello sistemas
de servicio social, centro de estudio, programas de recreacin y de atencin a los
p.roblemas de los jvenes. Crear y organizar a este fin sistemas de enseanza espe-
nal para nios, adolescentes y jvenes que lo requieran;
XXXI, Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara d Salubridad y Asistencia. En 1917 se organiza el Departamento de
Salubridad, funcionando, adems, la Direccin de Beneficencia. En )939 se crea
la Secretara de asistencia, funcionando, adems, el Departamento ele Salubridad
Pblica. En 1946 se crea la Secretara de Salubridad y Asistencia.
ARTcULO 39. A la Secretara de Salubridad y Asistencia corresponde el despa-
cho de los siguientes asuntos:
1. Crear y administrar establecimientos de salubridad, de asistencia pblica y de
terapia social en cualquier lugar del territorio nacional;
II. Organizar la asistencia pblica en el Distrito Federal;
III. Aplicar a la beneficencia pblica los fondos que le proporcione la Lote-
ra Nacional;
IV. Organizar y vigilar las instituciones de beneficencia privada, en los trm-
538 ANDRS SERRA ROJAS
nos de las leyes relativas, e integrar sus patronatos, respetando la voluntad de los
fundadores;
V. Administrar' los bienes y fondos que el Gobierno Federal destine para la
atencin de los servicios de asistencia pblica;
VI. Planear y conducir la poltica de saneamiento ambiental;
VII. Impartir asistencia mdica y social a la maternidad y a la infancia y vi-
gilar la que se imparta por instituciones pblicas o privadas;
VIII. Regular la prevencin social a nios hasta de seis aos, ejerciendo sobre
ellos la tutela que corresponda al Estado;
IX. Organizar y administrar servicios sanitarios generales en toda la Repblica;
X. Dirigir la polica sanitaria general de la Repblica, con excepcin de la
agropecuaria, salvo cuando se trate de preservar la salud humana;
XI. Dirigir la polica sanitaria especial en los puertos, costas y fronteras, con
excepcin de la agropecuaria, salvo cuando afecte o pueda afectar a la salud humana;
XII. Realizar el control higinico e inspeccin sobre preparacin, posesin, uso,
suministro. importacin, exportacin y circulacin de comestibles y bebidas;
XIII. Realizar el control de la preparacin, aplicacin, importacin y exporta-
cin de productos biolgicos, excepcin hecha de los de uso veterinario; ,
XIV. Regular la higiene veterinaria exclusivamente en lo que se relaciona con
los alimentos que puedan afectar a la salud humana;
XV. Ejecutar el control sobre preparacin, posesin, uso, suministro, importa-
cin, exportacin y distribucin de drogas y productos medicinales, a excepcin de
los de uso veterinario que no estn comprendidos en la Convencin de Ginebra;
XVI. Estudiar, adaptar y poner en vigor las medidas necesarias para luchar
contra las enfermedades transmisibles, contra las plagas sociales que afecten la sao
lud, contra el alcoholismo y las toxicomanas y otros vicios sociales, y contra la
mendicidad;
XVII. Poner en prctica las medidas tendientes a conservar la salud y la vida
de los trabajadores del campo y de la ciudad y la higiene industrial, con excepcin de
lo que se relaciona con la previsin social en el trabajo;
XVIII. Administrar y controlar las escuelas, institutos y servicios de higiene es-
tablecidos por la Federacin en toda la Repblica, exceptuando aquellos que se
relacionan exclusivamente con la sanidad animal;
XIX. Organizar congresos sanitarios y asistenciales;
XX. Prestar los servicios de su competencia, directamente o en coordinacin con
los Gobiernos de los Estados y del Distrito Federal;
XXI. Realizar la vigilancia sobre el cumplimiento del Cdigo Sanitario de los
Estados Unidos Mexicanos y de sus reglamentos, y
XXII. Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara del Trabajo y Previsin Social. En 1917 la materia del trabajo forroa
parte de la Secretara de Industria, Comercio y Trabajo. En 1922 se crea el D ~ '
partamento del Trabajo. En 1935 se crea la Secretara del Trabajo y de la PrevI-
sin SociaI.26
ARTCULO 40. A la Secretara del Trabajo y Previsin Social corresponde el des-
pacho de los siguientes asuntos:
26 Reglamento Interior de la Secretara del Trabajo y Previsin Social. D. O. F., del
de marzo de 1977.
DERECHO ADMINISTRATIVO 539
l. Vigilar la observancia y aplicacin de' las disposiciones relativas contenidas
en el Artculo 123 y dems de la Constitucin Federal. en la Ley Federal del Tra-
bajo y en sus reglamentos;
II. Procurar el equilibrio entre los factores de la produccin, de conformidad
con las disposiciones legales relativas;
III. Intervenir en los contratos de trabajo de los nacionales que vayan a pres-
tar sus servicios en el extranjero, en cooperacin con las Secretaras de Goberna-
cin. Patrimonio y Fomento Industrial, Comercio y Relaciones Exteriores;
IV. Intervenir en la formulacin y promulgacin de los contratos-ley de trabajo;
V. Elevar la productividad ,del trabajo, en coordinacin con la Secretara de
Educacin Pblica;
VI. Promover el desarrollo de la capacitacin para el trabajo y la investiga-
cin sobre la materia, en coordinacin con la Secretara de Educacin Pblica;
VII. Establecer el servicio nacional de empleo y vigilar su funcionamiento;
VIII. Vigilar el funcionamiento administrativo de las Juntas Federales de Con-
ciliacin y de la Federal de Conciliacin y Arbitraje y de las comisiones que se
formen para regular las relaciones obrero patronales que sean de jurisdiccin federal;
IX. Llevar el registro de las asociaciones obreras, patronales y profesionales de
jurisdiccin federal que se ajusten a las leyes;
X. Intervenir en la organizacin, registro y vigilancia de toda clase de socie-
dades cooperativas;
XI. Estudiar y ordenar las medidas de seguridad e higiene industriales para la
proteccin de los trabajadores, y vigilar su cumplimiento;
XII. Manejar la Procuradura Federal de la Defensa del Trabajo;
XIII. Organizar y patrocinar exposiciones y museos de trabajo y previsin social;
XIV. Intervenir en los congresos y reuniones internacionales de trabajo. de
acuerdo con la Secretara de Relaciones Exteriores;
XV. Llevar las estadsticas generales correspondientes a la materia del trabajo.
de acuerdo con las disposiciones que establezca la Secretara de Programacin y
Presupuesto;
XVI. Intervenir en los asuntos relacionados con el seguro social;
XVII. Estudiar y proyectar planes para impulsar la ocupacin en el pas. y
XVIII. Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
Secretaria de la Reforma Agraria. El antecedente de esta Secretara lo encon-
tramos en el anterior Departamento de asuntos agrarios. Esta Secretara fue creada
en la reforma de D. O. F. del 31 de diciembre de 1974.
27
El Departamento de asuntos agrarios fue creado en 1917, conservando su deno-
Ininacin hasta la ley actual que le adiciona la materia de colonizacin. Esta materia
aparece en la ley de 1853 y pasa luego a la Secretara de Fomento y agricultura.
El l? de julio de 1910 aparece la Direccin agraria, en ]921 la Comisin Nacional
Agraria. Vase adems el D. O. F. del 17 de enero de 19!H.
ARTCULo 41. A la Secretaria de la Reforma Agraria, corresponde el despacho de
los siguientes asuntos:
l. Aplicar los preceptos agrarios del Artculo 27 constitucional, as como las
leyes agrarias y sus reglamentos;
27 Reglamento Interior del Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacin. D. O. 1'"
del 26 de noviembre de l00S.
J
J
li
J,
540
ANDRS SERRA ROJAS
H. Conceder o ampliar en trminos de ley, las dotaciones o restituciones de
tierra yaguas a los ncleos de poblacin rural;
III. Crear nuevos centros de poblacin agrcola y dotarlos de tierras yaguas
y de la zona urbana ejidal;
IV. Intervenir en la titulacin y el parcelamiento ejidal;
V. Hacer y tener al corriente el Registro Agrario Nacional, as como el catas-
tro de las propiedades ejidales, comunales e inafectables;
VI. Conocer de las cuestiones relativas a lmites y deslinde de tierras ejidales
y comunales;
VII. Hacer el reconocimiento y titulacin de las tierras yaguas comunales de
los pueblos;
VIII. Intervenir en las cuestiones relacionadas con los problemas de los ncleos
de poblacin ejidal y de bienes comunales en lo que no corresponda a otras enti-
dades u organismos;
IX. Cooperar con las autoridades competentes a la eficaz realizacin de los
programas de conservacin de tierras yaguas en los ejidos y comunidades;
X. Organizar los ejidos con objeto de lograr un mejor aprovechamiento de sus
recursos agrcolas y ganaderos, con la cooperacin del Banco Nacional de Crdito
Rural y de la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos.
XI. Promover el desarrollo de la industria rural ejidal y las actividades pf().
ductivas complementarias o accesorias al cultivo de la tierra;
XII. Proyectar los planes generales y concretos de colonizacin ejidal, para rea-
lizarlos, promoviendo el mejoramiento de la poblacin rural y, en especial, de la
poblacin ejidal excedente, escuchando la opinin de la Secretara de Asentamien-
tos Humanos y Obras Pblicas;
XIII. Manejar los terrenos baldos, nacionales y demasas, y
XIV. Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara de Turismo. El antecedente de esta Secretara lo encontramos en los
diversos organismos y leyes de turismo, que manejaba la Secretara de Gobernacin.
Esta Secretara fue creada en la reforma de D. O. F. del 31 de diciembre de 1974.
28
El Departamento de Turismo como departamento administrativo o de Estado.
fue creado por la ley de 1958 de secretaras y Departamentos de Estado. Con an-
terioridad form parte de la comisin de turismo de la Secretara de gobernacin.
La actual Ley Federal de Turismo es de: D. O. F. del 13 de enero de 1974.
El artculo 42 de la Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal fija la
competencia de la Secretara de Turismo.
ARTcULO 42. A la Secretara de Turismo corresponde el despacho de los si-
guientes asuntos:
28 La ley anterior de Turismo: D. O. F. del 1'1 de marzo de 1967. Tesis jurisprudencial
nmero 340. Los departamentos jurdicos de las Secretaras de Estado no son autoridades.
"Los Departamentos jurdicos de las Secretaras de Estado no son autoridades que puedan
ser enjuiciables en el amparo, pues son rganos de consulta, sin ms funcin que la de
opinar acerca de los asuntos que se sometan a su consideracin, sin que. por tanto, tengan
capacidad para decidir y resolver sobre ellos, ni para ejecutar los acuerdos o manda-
mientos de los titulares de dichas Secretaras."
DERECHO ADMINISTRATIVO
541
1. Formular la programacin de la actividad turstica nacional y organizar, coor-
dinar, vigilar y fomentar su desarrollo;
II. Promover en coordinacin con las entidades federativas las zonas de desarro-
llo turstico nacional y formular en forma conjunta con la Secretara de Asenta-
mientos Humanos y Obras Pblicas la declaratoria respectiva;
III. Participar con voz y voto en las comisiones Consultivas de Tarifas y la
Tcnica Consultiva de Vas Generales de Comunicacin;
IV. Registrar a los prestadores de servicios tursticos y los precios de los ali-
mentos y bebidas, en los trminos sealados por las leyes;
V. Promover, conferir o intervenir en el otorgamiento de facilidades, estmulos
y franquicias a los prestadores de servicios tursticos;
VI. Autorizar los precios y tarifas de los servicios tursticos y los de arrenda-
miento al pblico de bienes muebles destinados al turismo, en los trminos que
establezcan las leyes y reglamentos, tanto de los bienes y servicios principales como
de los conexos;
VII. Controlar y vigilar la correcta aplicacin de los precios o las tarifas auto-
rizada, o registradas y que la prestacin de los servicios tursticos se proporcione
conforme a las disposiciones legales aplicables en los trminos autorizados o en la
forma que se hayan contratado;
VIlI. Estimular la formacin de asociaciones, comits y patronatos de carcter
pblico, privado o mixto, de naturaleza turstica;
IX. Emitir opinin ante las autoridades competentes en aquellos casos en que la
inversin extranjera concurra en proyectos de desarrollo turstico o en el estableci-
miento de servicios tursticos;
X. Programar, organizar, coordinar, vigilar y ejecutar en su caso, las medidas
de proteccin y fomento al turismo con las Secretaras de Estado y Departamentos
Administrativos, organismos descentralizados, empresas de participacin estatal, comi-
ts tcnicos de fideicomiso tursticos, autoridades estatales y municipales, para que,
en el campo de sus respectivas funciones o atribuciones, se cumplan los planes ofi-
ciales para las zonas de desarrollo turstico;
Xl. Celebrar convenios con fines de promocin y de funcionamiento de servi-
cios tursticos, en coordinacin con la Secretara de Programacin y Presupuesto,
con los Gobiernos de los Estados y Municipios;
XII. Gestionar la celebracin de convenios con otros gobiernos, organismos in-
y empresas extranjeras, que tengan por objeto promover y facilitar el
llltercambio y desarrollo turstico, con intervencin de la Secretara de Relaciones
Exteriores y otras dependencias competentes, en su caso;
XIII. Crear, sostener, autorizar, dirigir, fomentar o 'promover en coordinacin
con la Secretara de Educacin Pblica, escuelas y centros de capacitacin especia-
lizados, para prestar servicios en materia turstica;
XIV. Realizar y proporcionar, en su caso, la publicidad e informacin oficiales
en materia de turismo y coordinar la que efecten otras entidades del Gobierno
Federal y Gobierno de los Estados y Municipios;
XV. Organizar, promover, dirigir, realizar y coordinar, en su caso, los espec-
tculos, congresos, excursiones audiciones, representaciones y otros eventos tradicio-
nales y folklricos de carcter oficial, para atraccin turstica;
542 ANDRS SERRA ROJAS
XVI. Fijar y en su caso modificar las categoras de los prestadores de servicios
tursticos;
XVII. Autorizar los reglamentos interiores de los establecimientos de hospedaje;
XVIII. Llevar la estadstica en materia de turismo, de acuerdo con las dispo-
siciones que establezca la Secretara de Programacin y Presupuesto, y
XIX. Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
7. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS DE LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS
Desde que se inici el movimiento de independencia, fue una constante preocu-
pacin de nuestros caudillos disponer de una organizacin constitucional y admi-
nistrativa, necesaria para crear al Estado mexicano. El libertador don Miguel Hi-
dalgo y Costilla, cre tres secretaras para atender los asuntos generales del gobierno
insurgente, nombrando para esos cargos al general Ignacio Lpez Rayn y a don
Jos Mara Chico.
29
Las leyes administrativas que han estado vigentes van definiendo la importan-
cia creciente de la administracin pblica. Estas leyes son las siguientes:
La Constitucin de Apatzingn del 22 de octubre de 1814, que no tuvo vigen-
cia, seal en su artculo 134 tres Secretaras de Estado: Guerra, Hacienda y de
Gobierno y Relaciones Interiores y Exteriores.
El Reglamento Provisional Poltico del Imperio de 10 de enero de 1821, en su
artculo 2 seal cuatro ministros: Del interior y Relaciones Exteriores, de Justicia
y Negocios Eclesisticos, de Hacienda y de Guerra y Marina, ms un ministro de
Estampilla. El Decreto de la Junta Soberana Provisional Gubernativa estableci los
mismos por Decreto de 8 de noviembre de 1821.
La Constitucin Federal de 4 de octubre de 1824 remita a una Ley expedida
por el Congreso. Artculo 117, seccin VI, continuaron los mismos cuatro ministros.
Las Leyes centralistas, artculo 28 de la Ley cuarta de 29 de diciembre de 1836,
seal los mismos ministerios: de lo Interior, de Relaciones Exteriores, de Hacienda
y de Guerra y Marina. La circular de 5 de enero de 1837 cambi el nombre del
Ministerio de Justicia y Negocios Eclesisticos por el de Ministerio del Interior.
Las bases de Organizacin para el Gobierno Provisional consider cuatro mi-
nistros en la Base Octava.
La circular de 18 de octubre de 1841 hizo un cambio en la denominacin de un
Ministerio.
Las Bases orgnicas de la Repblica Mexicana de 13 de junio de 1843 consi-
deraron cuatro ministerios.
Las Bases para la administracin de la Repblica Mexicana de 22 de abril de
l 8 5 . ~ enumer cinco secretaras, con la novedad de la de Industria y Comercio.
Los Decretos del 12 y 17 de mayo de 1853 aumentaron el nmero de los secre-
tarios a seis.
El Estatuto orgnico Provisional de la Repblica Mexicana de 23 de mayo de
1856 consider tambin los seis ministerios.
La Constitucin de 1857 estableci el artculo 86 igual al actual artculo 90 de la
Consti tucin.
29 Don Miguel Hidalgo cre en diciembre de 1810, 11 secretarios: el primero con el
carcter general de Secretario de Estado y del despacho; y otro de Gracia y Justicia, y
el de Guerra.
DERECHO ADMINISTRATIVO 543
El 23 de febrero de 1861 el Presidente Jurez expide un Decreto sobre la Dis-
tribucin de los ramos de administracin pblica. Mantiene el mismo nmero de
secretaras, aunque cambia algunas denominaciones.
El Estatuto Provisional del Imperio Mexicano de 1865 consider nueve deparo
tamentos ministeriales.
El Decreto de 13 de mayo de 1891 aludi a siete secretaras.
El Decreto de Hermosillo de 9 de diciembre de 1913 dividi algunas secreta-
ras, adicionando a Instruccin Pblica a Bellas Artes.
El artculo 90 de la Constitucin de 1917, que es el texto actual seala que la
ley fijar el nmero de secretaras y su distribucin.
La ley de 13 de abril de 1917 publicada en el D. O. F. del 14 de marzo si-
guiente trajo la novedad de los departamentos: el Judicial, el Universitario y de
Bellas Artes y el de Salubridad Pblica.
La Ley de secretaras de Estado publicada en el D. O. F. del 31 de diciembre
de 1917 adems de las siete secretaras agreg nuevos departamentos como Aprovi-
sionamientos Generales, Aprovisionamientos Fabriles y Aprovisionamientos Milita-
res, adems de los antes sealados.
En el Decreto publicado en el D. O. F. del 12 de enero de 1933 se agreg el
Departamento de Estadstica Nacional.
La Ley de secretaras de Estado de D. O. F. del 6 de marzo de 1934 consider
nuevos departamentos como el del Trabajo, el Agrario, el del Distrito Federal,
adems de las Procuraduras del Distrito y los Gobiernos de los Territorios Federales.
La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado publicada en el D. O. F. del
. ~ 1 de diciembre de 1935, adems de enumerar las mismas secretaras adicion nue-
vos departamentos como el Forestal, el de Caza y Pesca, el de Asuntos Indgenas,
el de Educacin Fsica.
El Decreto publicado el 31 de diciembre de 1937 cre el departamento de
Asistencia Infantil, se cre la Secretara de Asistencia Pblica y aludi al Departa-
mento de Salubridad.
La Ley de secretaras publicada el 30 de diciembre de 1939 las dependencias
sufren una modificacin, creando el departamento de Marina y reduciendo los
departamentos.
La Ley publicada en el D. O. F. del 31 de diciembre de 1940 eleva a la cate-
gora de secretaras a la de Trabajo y Marina.
La Ley de D. O. F. del 18 de octubre de 1943 fusiona a Salubridad y Asisten-
cia en Ufla secretara de Estado.
Los decretos de D. O. F. del 9 y 21 de diciembre de 1946 enumeran a las se-
cretaras de Estado crendose las secretaras de Recursos Hidrulicos y la de Bienes
Nacionales e Inspeccin Administrativa.
La Ley de D. O. F. del 2 de diciembre de 1958 crea las secretaras de la Pre-
sidencia, del Patrimonio Nacional. al mismo tiempo que divide en dos secretaras
la de Comunicaciones y Obras pblicas. tambin se cambia la denominacin de algunas
secretaras.
Las adiciones y reformas que se han hecho a la Ley de Secretaras y Departa-
mentos de Estado, son las siguientes:
D. O. F. del 30 de diciembre de 1963. Decreto que adiciona el artculo ll, Fa-
cultades de la Secretaria de Obras Pblicas.
544
ANDRS SERRA ROJAS
D. O. F. del 12 de enero de 1972. Decreto que reforma y adiciona los artcu-
los 26 y 28 de la Ley de Secretaras de Estado.
D. O. F. del 23 de diciembre de 1974. Reforma a la Ley para concordarla con
los artculos 43 y relativos de la Constitucin.
D. O. F. del 31 de diciembre de 1974. Reforma y adicin a la Ley de Secre-
taras, creando las secretaras de la Reforma Agraria y la Secretara de Turismo.
D. O. F. del 29 de diciembre de 1976. Ley orgnica de la administracin p-
blica federal.
8. SUBSECRETARIOS, OFICIALES MAYORES, DIRECTORES, JEFES DE DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO, JEFES DE OFICINA, DE SECCIN, DE MESA, ETC.
"En la prctica, el ministro no puede hacerlo todo. Ms que someter a su
acuerdo, un conjunto de asuntos que no puede ms que firmar sin leerlos, es mejor
delegar a los agentes de la administracin el poder y la responsabilidad de decidir
ciertos negocios. Es la poltica de la desconcentracin, practicada por numerosos
departamentos, sea en favor de los jefes de los servicios centrales (secretarios gene-
rales, directores generales, directores), sea en favor de los jefes de los servicios
exteriores (directores regionales y provinciales)." Buttennbach (Manual A. P., pg.
537, 3 ~ ed.) .
Por lo que se refiere a los subsecretarios de Estado, la ley respectiva dispone:
Artculo 14 de la Ley orgnica: "Al frente de cada Secretara habr un secre-
tario de Estado, quien para el despacho de los asuntos de su competencia, se auxi-
liar por los subsecretarios, Oficial Mayor, directores y subdirectores, jefes y sub-
jefes de Departamento, oficina, seccin y mesa, y por los dems funcionarios que
establezca el reglamento interior respectivo y otras disposiciones legales."
La doctrina administrativa llama a los subsecretarios, semi-ministros (demi-
ministros), teniendo tambin una funcin poltica y Una funcin administra-
tiva. La primera principalmente cuando actan sustituyendo al titular o
actuando en su nombre. La segunda es la funcin tcnica normal de una
dependencia, que divide sus materias entre uno o ms subsecretarios para
el mejor despacho de ellos.
En la organizacin del Poder Ejecutivo Federal, se han creado numero-
sas subsecretaras que vienen a precisar ms la delimitacin de la divisiI1
del trabajo administrativo.
La ley slo reconoce un subsecretario que es la persona encargada del
despacho en ausencia del secretario. Como hay varios subsecretarios es con-
veniente en cada secretara sealar en el reglamento interior de la misma,
cul es el que tiene este carcter e indicar en cumplimiento de la ley, que
los dems tienen el carcter de subsecretarios auxiliares.
Por lo que se refiere a los oficiales mayores, el artculo 15 antes sealado
expresa que tanto en las Secretaras como en los Departamentos de Estad?
habr un oficial mayor, a quien se encarga el manejo de los asuntos adllll'
nistrativos internos de la dependencia.
DERECHO ADMINISTRATIVO 515
Tambin el artculo 21 de la ley orgnica hace referencia a las Comisiones lnter-
secretariales: "El Presidente de la Repblica podr, constituir comisiones intersecre-
tariales, para el despacho de los asuntos en que deban intervenir varias secretaras
de Estado o Departamentos Administrativos." Las entidades de la administracin
pblica paraestatal podrn integrarse a dichas comisiones, cuando se trate de asuntos
relacionados con su objeto. Las comisiones podrn ser transitorias o permanentes
y sern presididas por quien determine el Presidente de la Repblica."
El papel esencial de las dependencias es preparar las decisiones adminis-
trativas y de efectuar el trabajo que resulta de la aplicacin de dichas deci-
siones y velar por su ejecucin.s? "No son cuerpos independientes, ni obran
por accin propia." (Sem. Fed. Tomo 13, pg. 307. V. poca.)
Las Secretaras de Estado se dividen en direcciones generales que como
prenden varios departamentos, los cuales a su vez se subdividen en diversas
oficinas que tambin sufren subdivisiones con diversas denominaciones. En
la ciencia de la administracin pblica, un captulo importante se denomina
"morfologa administrativa" que estudia las diversas formas como se frac-
ciona la competencia en los diversos rganos administrativos."
30 Jos Mara Cordero Torres. "Las normas administrativas en las dependencias espa
olas." Estudios dedicados al profesor Carda Oviedo, Tomo l. pg. 361.
Ciuseppe Ferrari. Gli organi ausiliar, Ciuffr, 1956, I v, 456 pginas.
31 Semanario Judicial de la Federacin. Tomo XIII, pg. 307. Tomo XIV. pg. 1I7,
Tomo XV. pg. 117.
Autoridades, actos de las. Si en el oficio original en que consta el acuerdo en que se
hace consistir el acto reclamado, no se dice que la resolucin sea dictada por una autori-
dad superior y tal acuerdo est firmado por un inferior. el acto debe considerarse como
de ste.
Tomo 88, pgina 369 del Semanario Judicial de la Federacin.
Revisin fiscal. El oficial mayor de la Secretara de Hacienda representado por acuerdo
del titular del ramo, a dicha dependencia del Ejecutivo, tiene personalidad para intentar
el recurso de revisin fiscal, sin la intervencin de la Procuradura Fiscal ya que el re-
curso lo promueve el propio titular superior jerrquico de la Procuradura.
Tomo 99, pgina 1199, del Semanario Judicial de la Federacin.
Semanario Judicial de la Federacin. T. XIII, pg. 307. "Las Dependencias de las
S.ras. encargadas a esos directores y jefes del Depto., forman un todo con la Sra. respec
uva, lijo son cuerpos independientes, no obran por accin propia, sino que tienen que
recabar el acuerdo con la superioridad para ejecutar determinados actos."
Sem; [ud, de la Fed. Tomo XIV, pg. 117. Las dependencias administrativas no cons-
tituyen una autoridad para los efectos del juicio de amparo, puesto que estn sujetas al
acuerdo del secretario respectivo.
Direcciones; 6'" poca.
De crdito. V. IV, pg. 142.
De Gobernacin. V. VI, pg. 82.
De profesiones. V. IV, pg. llI.
Director general de Gobernacin. D. F. V. V, pg. 192.
Oficiales Mayores de las Sras. de Estado, resoluciones de los. ~ poca. Tomo IX,
pg. 79.
Oficinas pblicas, recargo de trabajo en las. 6' p, Tomo XII, pg. 59; Tomo VII.
pgs. 77 Y 79.
85
24
5. OTRAS FORMAS QUE REVISTEN LAS EMPRESAS
PRIVADAS DE INTERS PBLICO
Las sociedades de responsabilidad limitada de inters pblico 25
Hay una categora de actividades de particulares que la ley toma en cuenta
muy preferentemente para que el Estado realice a travs de ellas propsitos
de inters pblico.
Las sociedades de responsabilidad limitada de inters pblico, se cons-
tituyen mediante autorizacin del Ejecutivo Federal, cuando se trate de acti-
vidades de inters pblico, y .particular conjuntamente, a juicio de la Se-
cretara de Comercio.
Inicialmente la sociedad se constituye regida por las disposiciones gene-
rales de la ley de sociedades mercantiles y por las especiales relativas a las
sociedades de responsabilidad limitada, bajo la forma de una sociedad de
capital variable.
Este tipo de sociedad puede tener ms de 25 socios, pero el importe de
una parte social no puede exceder del veinticinco por ciento del capital de la
sociedad. Adems, la sociedad est administrada por un consejo de adminis-
tracin compuesto de tres socios por lo menos; y se constituir un consejo de
vigilancia integrado por dos socios como mnimo. Como ejemplo tenemos a
Pelculas Mexicanas, S. A., de R. L. e J. P.
18 Ley de Asociaciones Agrcolas del 19 de agosto de 1932.
19 Artculo 3 constitucional. Ley orgnica de educacin pblica reglamentaria de los
artculos 3, 31 fraccin 1, 73, fracciones X y XXV, 123, fraccin XII de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos: D. O. del 20 de enero de 1942.
20 Ley reglamentaria de los artculos 4 y 5 constitucionales relativos al ejercicio de
las profesiones en el Distrito Federal. Ley: D. O. del 30 de diciembre de 1944. Reglamento:
del Iv de octubre de 1945.
21 Ley de instituciones de asistencia privada. D. O. del 15 de febrero de 1938. Exen-
cin de impuestos a las sociedades cooperativas. D. O. del 20 de diciembre de 1938. Regla-
mentos de la ley general de sociedades cooperativas escolares dependientes de la Secretara
de Educacin Pblica. D. O. del IQ de abril de 1937.
22 Ley de Sociedades de Responsabilidad Limitada de Inters Pblico. D. O. del 31
de agosto de 1934.
23 Ley de Sociedades de Inversin. D. O. del 31 de diciembre de 1955.
24 El artculo 5 de la ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia de
explotacin, y aprovechamiento de recursos mineros, fija la constitucin, organizacin y
funcionamiento de las sociedades de participacin estatal en materia minera.
25 Artculo 2670 del Cdigo Civil. "Cuando varios individuos convinieren en reunirse,
de manera que no sea enteramente transitoria, para realizar un fin comn que no est
prohibido por la ley y que no tenga carcter preponderantemente econmico, constituyen
una asociacin,"
DERECHO ADMINISTRATIVO 713
La ingerencia que tiene el Estado se manifiesta en las facultades que tiene
la Secretara de Comercio para intervenir en el funcionamiento de la sociedad a
fin de: 1. Obtener de los administradores o del consejo de vigilancia informe
sobre la marcha de los negocios sociales; Il. Convocar para la celebracin de asam-
bleas cuando no se hayan reunido en las pocas sealadas en el contrato social,
y a falta de estipulacin de ste, cuando haya transcurrido ms de un ao sin
que se haya celebrado una de dichas asambleas; lIJ. Promover ante la autoridad
judicial la disolucin y liquidacin de la sociedad, cuando existan motivos legales
para ello; IV. Denunciar ante el Ministerio Pblico las irregularidades que tengan
carcter delctuoso, cometidas por la administracin de la sociedad.
Los administradores de la sociedad garantizarn su manejo en la forma
que prevenga el contrato social.
Instituciones o empresas de inters social
Aunque el concepto de empresa no corresponde literalmente a estas acti-
vidades, es de recomendarse el concepto de Institucin, al aludir al conjunto
de reglas creadas por el legislador o los particulares para la satisfaccin de
intereses colectivos o privados. En el campo de la ,ciencia econmica hace
referencia a "una regla de comportamiento u organismo establecido en el
seno de un grupo social, reconocido por l y teniendo vocacin a la generali-
dad y a la permanencia". El trmino en sociologa es mucho m{IS extenso.
Por lo que se refiere a las empresas privadas de inters social, que revis-
ten la forma jurdica de la fundacin, la sociedad o la asociacin civil, son
aquellas instituciones manejadas por particulares, sin consideraciones egostas
y con propsitos muy diversos: cientficos, artsticos, deportivos, recreativos,
sociales, literarios, tcnicos, mutualistas, etc.; en las que el Estado no tiene
ninguna ingerencia directa, ni legal ni de hecho, y si muestra algn inters
es para estimular el desenvolvimiento til de las mismas.
Tal es el caso de la Sociedad Mexicana de Geografa y Estadstica, la
Academia de la Lengua, la Academia de Legislacin y Jurisprudencia, el
Centro Deportivo Chapultepec, A. C., Y asociaciones recreativas o sociales
que practican ciertos propsitos altruistas, de caridad o asistencia social o
de beneficio general o culturales.
El Estado fomenta y vigila estas actividades y en muchos casos las es-
timula con subsidios, privilegios, proteccin, exenciones, para que puedan
desarrollar con libertad y eficiencia sus labores y sin que le corresponda
ningn derecho para intervenir en ellas. La doctrina los denomina genri-
camente establecimientos de utilidad pblica. _
No deben confundirse los establecimientos pblicos y los establecimientos
de utilidad pblica: "El establecimiento pblico, dice Buttgenbach, es un
servicio pblico de asistencia o de previsin, creado por el Estado y que
posee una personalidad pblica. Esto es lo que lo diferencia del estableci-
miento de utilidad pblica, que es una empresa privada, creada por una
persona privada."
714 ANDRS SERRA ROJAS
La ley de instituciones de asistencia privada para el Distrito y Territo-
rios Federales (D. O. F. del 2 de enero de 1943), ordena en su artculo l'?:
"Las instituciones de asistencia privada son entidades jurdicas que con bienes
de propiedad particular ejecutan actos con fines humanitarios de asistencia, sin
propsitos de lucro y sin designar individualmente a los beneficiados."
"El Estado reconoce, en los trminos de esta ley, personalidad moral a las ins-
tituciones de asistencia privada y, en consecuencia, capacidad para tener un patri-
monio propio destinado a la realizacin de sus fines." Art. 2.
Articulo 3. "Las instituciones de asistencia privada pueden ser fundaciones o
asociaciones." Artculo 4. "Son fundaciones las personas morales que se constituyen
mediante la afectacin de bienes de propiedad privada destinados a la realizacin
de actos de asistencia." Artculo 5. "Son asociaciones las personas morales que por
voluntad de los particulares se constituyan en los trminos de esta ley y cuyos
miembros aportan cuotas peridicas para el sostenimiento de la institucin, sin
perjuicio de que pueda pactarse que los asociados contribuyan, adems, con servicios
personales." (Reforma D. O. F. del 8 de marzo de 1948.)
Artculo 6. "Cuando para satisfacer necesidades producidas por epidemias, gue-
rras, terremotos, inundaciones o por causas econmicas, se organicen asociaciones
transitorias, stas se denominarn Juntas de socorros o de asistencia." Artculo 7.
"Las instituciones de asistencia privada se consideran de utilidad pblica."
Instituciones y sociedades incorporadas
A veces los organismos privados son incorporados para colaborar en un
servicio privado de inters general.
Manifiestamente, las sociedades privadas no se convierten en personas p-
blicas por esta incorporacin. Su existencia no depende de .Ias autoridades
pblicas, salvo una notoria violacin de la ley. Ellas continan rigindose por
su constitucin yen su funcionamiento por el derecho civil y el derecho co-
mercial. Al lado del servicio para el cual han sido agregadas, ellas pueden
continuar tratando sus negocios estrictamente privados. Bien entendido, la
agregacin las somete al reglamento que constituye la ley del servicio pblico.
Pero se podra concebir que en ciertos casos, esta colaboracin puede
tener por efecto el de modificar profundamente la estructura del organismo
hasta el punto de transformarlo en una persona pblica.
En este tipo de empresas a las que nos referimos, es conveniente indicar,
que ellas no constituyen un servicio pblico, simplemente interesan al Esta-
do por su repercusin de carcter general, son actividades de utilidad general.
Es lgico suponer, que no correspondiendo directamente esas actividades
al Estado, ste se vea obligado por excepcin a participar en la vida inti-
ma de una empresa, para el cuidado de sus intereses. La voluntad de la em-
presa privada y la importancia de la inversin pblica se combinan en forma
adecuada. La empresa privada est en libertad de otorgarle al Estado los pri-
vilegios que quiera en la marcha de su negocio. El Estado slo debe aceptar
aquellos privilegios que estn en relacin con la importancia de su inversin.
Si el Estado no es ms que un simple accionista, no mayoritario, no hay
DERECHO ADMINISTRATIVO 715
razn para crearle una situacin especial. En todo caso la inversin del Es-
tado puede protegerse con las formas comunes del crdito, por ejemplo, ga-
rantas adicionales al crdito, acciones preferentes u otras anlogas.
6. JUSTIFICACIN DE LA INTERVENCIN DEL ESTADO EN ESTAS
ACTIVIDADES COMERCIALES E INDUSTRIALES
Teniendo en cuenta las numerosas empresas de participacin estatal, la
crtica se ha hecho esta pregunta: Por qu interviene el Estado en activida-
des tan fuera de sus funciones, como fabricar mquinas de coser, maz in-
dustrializado, beneficios de caf, maderas, abastos, actividades elctricas, me-
tores, pelculas, carros de ferrocarril y otras semejantes? 26
En unos casos porque a los particulares no les interesa un tipo deter-
minado de actividades comerciales e industriales, y el Estado est en la obli-
gacin de crear esas actividades y fomentarlas.
En otros casos, el problema de los mercados internacionales dificulta el
desarrollo de una empresa mexicana, entonces se requiere que el Estado venga
en ayuda de esa empresa, para que no desaparezca una actividad econmica
como fuente de trabajo.
En otros casos, razones de ndole poltica, hacen que el Estado participe
en actividades. particulares. La expedicin de una ley de la materia podra
evitar todas esas irregularidades.
En pasados informes Presidenciales se afirm:
"La inversin pblica ni compite con la inversin privada ni trata de suplan-
tarla. La sustituye en materias bsicas reservadas expresamente por la Constitucin
o cuando la iniciativa privada no quiere, no puede o no sabe recurrir a renglones
en que el pas necesita inversin. Hay un amplio campo en Mxico para ambas
inversiones y seguimos necesitando ms y mejor iniciativa privada y ms y mejor
iniciativa estatal."
"El capital de Mxico no debe formarse con sacrificio de las prestaciones so-
ciales justas ni reduciendo los consumos de las clases de menores ingresos. No sera
justo que los ms desvalidos soportaran todo el peso de nuestro desarrollo. .. For-
talecer econmicamente a las mayoras es tambin formar capital, pues no hay mayor
estmulo al desarrollo econmico que un mercado en constante aumento. Sin mero
cado no hay produccin. Y sin poder de compra en las masas, no hay mercado.
Reiteramos que, rodeada de miseria, ninguna empresa es prspera."
26 El Presidente de la Repblica precis la poltica de su gobierno en estos trminos:
"El gobierno de la Repblica no pretende sustituir y mucho menos desplazar a los
particulares en las actividades econmicas que, garantizadas y delimitadas por la Cons-
titucin, son propias de la ,iniciativa privada" y concluy: "No deseamos ausencias, defi-
ciencias ni abstenciones en los sectores de promocin, que nos obliguen a suplirlas, ya que
el Estado tiene por sus propias funciones innumerables tareas por realizar," Rev. Comer-
cio Exterior. Febrero de 1961, pgina 79.
NDICE
Pg.
DEDICATORIA ....................... 7
PRLOGO................................................................. 9
PRIMERA PARTE
LA AUTORIDAD INSTITUCIONAL DEL ESTADO
TTULO PRIMERO
LA ACTIVIDAD DEL ESTADO CONTEMPORNEO
Captulo l. Los fines de la organizacin poltico administrativa .
Captulo l I, Las funciones del Estado .
Seccin primera. La actividad legislativa del Estado .
Seccin segunda. La actividad jurisdiccional del Estado .
Seccin tercera. La actividad administrativa del Estado .
Captulo IlI. La Administracin Pblica Federal .
Captulo IV. La teora del servicio pblico .
SEGUNDA PARTE
NOCIONES GENERALES 'DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
TTULO SEGUNDO
19 .,-'
3 9 ~ '
43
52
58
67 v
99
CONCEPTO, RELACIONES Y FUENTES
DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Captulo l. El concepto de Derecho Administrativo 131
Capitulo Il, Las relaciones del Derecho Administrativo con disciplinas diversas. 145
Captulo Hl, Las fuentes del Derecho Administrativo , 159
Captulo IV. Legislacin Federal Mexicana 171
Captulo V. La facultad reglamentaria 187
Capitulo VI. Otras fuentes del Derecho Administrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 209
TTULO TERCERO
LA TEORA DEL ACTO ADMINISTRATIVO
I
Captulo l. Definicin y clasificacin de los actos administrativos 225
Capitulo Il, Los elementos del acto administrativo 243
Captulo IIl. El procedimiento administrativo 259
Capitulo IV. Efectos y ejecucin del acto administrativo 285
Captulo V. El principio de la no retroactividad en el Derecho Administrativo. 301
TTULO CUARTO
LA EXTINCIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Captulo 1. La teora de las nulidades en el Derecho Administrativo........ 317
Captulo Il, La revocacin de los actos administrativos 337
717
718
DERECHO ADMINISTRATIVO
TERCERA PARTE
LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
TTULO QUINTO
LA TEORA DE LA FUNCIN PBLICA
Pg.
Captulo 1. Los trabajadores al servicio de' los Poderes de la Unin 351
Captulo JI. La Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, regla-
mentaria del apartado B del artculo 123 constitucional 369
Captulo JI!. Los deberes y obligaciones de la funcin pblica 385
Captulo IV. Los derechos de los servidores del Estado 397
Captulo V. Derecho de asociacin, sindicalizacin y derecho de huelga 415
Captulo VI. Derecho de los trabajadores pblicos a ser juzgados por el Tri-
bunal Federal de Conciliacin y Arbitraje de los Trabajadores al Servicio
del Estado 431
Captulo VlI. La responsabilidad de los servidores del Estado 441
CUARTA PARTE
LA ORGANIZACIN ,A'DMINISTRATIVA FEDERAL
TTULO SEXTO
LAS FORMAS DE ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL
Captulo I. Centralizacin y descentralizacin administrativa .
Captulo lI. La centralizacin administrativa federal ......................
Captulo lII. La desconcentracin administrativa federal .
Captulo IV. La centralizacin administrativa federal en Mxico .
Captulo V. Los Secretarios de Estado .
Captulo VI. Los- Departamentos de Estado .
Captulo VJI. El Gobierno del Distrito Federal .
Captulo VIII. La descentralizacin administrativa territorial .
TTULO SI'TIMO
LA ADMINISTRACIN PBLICA PARAESTATAL
459 r'
475
485
497
5Il
547
553
579
Captulo l. La descentralizacin administrativa por servicio, funcional o insti-
tucional 591
Captulo Ll, Formas qyc reviste la descentralizacin administrativa por servicio. 641
Seccin primera. Los establecimientos pblicos en la legislacin mexicana .. 641
Seccin segunda. Las comisiones y corporaciones administrativas autnomas. 645
Seccin tercera. Las instituciones nacionales de crdito 653
Seccin cuarta. Los institutos, instituciones, consejC?t"1 compaas, comits,
laboratorios, productoras, productos, industrias, patMlatos, juntas, fondos, v
patrimonios, fundaciones, uniones, direcciones, hospitales y fideicomisos .. 661
Captulo 111. La empresa pblica en Mxico 663,,1
Captulo IV. Las empresas de participacin estatal 687
Captulo V. El fideicomiso estatal o pblico 691
Captulo VI. Las empresas e instituciones privadas de inters pblico 705
ESTE LIBRO SE ACAB DE IMPRIMIR EL DIA
12 DE AGOSTO DE 1977, EN LOS TALLERES D ~
FUENTES IMPRESORES, S. A.
Centeno, 109, Mxico 13, D. F.
LA EDICIN CONSTA DE 2,500 EJEMPLARES
MS SOBRANTES PARA REPOSICIN