Captulo 2 EL INSTITUCIONALISMO

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Definicin del institucionalismo. 54.Los crticos. 59.Los diversos institucionalismos. 61.Conclusiones: redefinicin del institucionalismo, 64. Lecturas recomendadas. 67.

El institucionalismo ha sido la corriente dominante en el anlisis poltico tanto en Gran Bretaa como en los Estados Unidos pero se ha escrito poco acerca de l porque a nuestros antecesores en esta disciplina no les preocupaba la metodologa. No estaban hechas para ellos las largas digresiones sobre cmo hacer ciencia poltica. Se limitaban a describir por ejemplo, el sistema de gobierno en Francia, empezando por su constitucin Centrarse en las constituciones era el evidente punto de partida que el sentido comn indicaba a la hora de estudiar un pas y. por lo tanto, no era necesario justificar tal enfoque pues se daban por buenos los presupuestos y prcticas que conllevaba el estudio de las instituciones polticas. Como los seguidores del institucionalismo guardaban casi un completo silencio sobre todos sus presupuestos (Eckstein. 1979. p. 2), este captulo parte de sus trabajos para construir el marco que faltaba. No hay ninguna obra extensa que exponga los principios y prcticas del anlisis institucionalista y. por ejemplo, el manual sobre mtodos de investigacin en las ciencias sociales de Manheim y Rich (1991, pp. 352 y 358) dedica un prrafo a describir este enfoque y recomienda la lectura de dos trabajos (vase tambin Johnson y Josiyn. 1991). Igualmente, en los siete volmenes del Handbook of Poltical Science no hay un solo captulo que defina o defienda el estudio de las instituciones polticas, aunque el volumen 5 est dedicado a instituciones y procesos concretos (Greenstein y Polsby. 1975). El primer apartado de este captulo define lo que es el estudio de las instituciones polticas y diferencia entre el institucionalismo como objeto de estudio, como mtodo y como teora. En el segundo se describen y evalan las principales crticas que ha recibido el enfoque, mientras que en el tercero se indican tres de sus corrientes actuales: el constitucionalismo, la ciencia de la administracin y el nuevo institucionalismo. Para terminar, se indican los lmites de esta corriente junto a su permanente utilidad. Este captulo no es una novela policaca y no voy a mantener al lector en vilo respecto a su trama. La primera de las cuatro ideas principales del captulo es que el estu53

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dio de las instituciones polticas es crucial para nuestra disciplina y que a pesar de haberse asociado con los clsicos o con una ciencia poltica de corte tradicional, an conserva su importancia. Posteriormente quisiera demostrar que el estudio de las instituciones polticas forma parte del utillaje de cualquier politlogo y en tercer lugar, que este enfoque slo prosperar si se sita en un contexto terico explcito que, preferiblemente, debera utilizar en sus investigaciones hiptesis opuestas tomadas de diversas teoras. Finalmente, el institucionalismo debe servirse de la pluralidad de mto dos de las ciencias sociales y no slo de las herramientas del historiador o del jurista. Definicin del institucionalismo El objeto de estudio El estudio de las instituciones polticas es esencial para la identidad de la ciencia poltica. Eckstein (1963. pp. 10-11) seala que la ciencia poltica surgi... como un campo de estudio separado y autnomo, divorciado de la filosofa, la economa poltica e incluso la sociologa [la cual] puede que haya tendido a insistir en el estudio de los acuerdos de tipo formal-legal. Si hay algn objeto de estudio que los politlogos pueden considerar exclusivamente suyo, un objeto que no precisa de las herramientas analticas de disciplinas afines y que sigue reivindicando una existencia autnoma, ste es, sin duda, la estructura poltica de tipo formal-legal. El inters por las instituciones tambin fue notable en Gran Bretaa. As. Gra-ham Wallas (1948 [1908]. p. 14) se lamentaba de que todos los estudiantes de polticas analizan las instituciones y evitan el anlisis del hombre. En resumidas cuentas, las instituciones eran, y siguen siendo, uno de los pilares de la poltica como disciplina (vase, por ejemplo. Butler. 1958, pp. 11-12: Leftwich. 1984. p. 16: Mackenzie. 1967. p. 62: Ridley. 1975. p. 18). Mtodo Aunque el objeto de estudio del institucionalismo es evidente. Oakeshott afirma que ha habido un ominoso silencio sobre la forma en que dicho estudio debe producirse (1967, p. 302). El mtodo institucionalista tradicional o clsico es descriptivo-inductivo, de tipo formal-legal e histrico-comparativo. Descriptivo-inductivo El enfoque descriptivo, tambin conocido como historia contempornea (Butler, 1958, p. 48), emplea las tcnicas del historiador e investiga acontecimientos, pocas, personas e instituciones especficas, produciendo
estudios que describen y analizan sistemticamente fenmenos que han ocurrido en el pasado y que explican acontecimientos polticos contemporneos a partir de otros anteriores. El nfasis se pone en explicar y en comprender, no en enunciar leyes Kavanagh, 1991. p. 482).

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Afirmar que la historia investiga lo particular mientras que la ciencia poltica busca lo general es una simplificacin pero lo cierto es que esta distincin tiene mucho de verdad. La historia tambin es ensalzada como la gran maestra de la sabidura El estudio de la historia es ms que una simple provisin de datos y posibilita que se hagan generalizaciones o que se comprueben. Ampla el horizonte, mejora la perspectiva y desarrolla una actitud hacia los acontecimientos que podramos llamar sentido histrico. Nos hacemos conscientes de las relaciones entre hechos aparentemente aislados. Comprendemos que... las races del presente estn profundamente enterradas en el pasado y que la historia es la poltica del pasado (Sait. 1938, p. 49). Dado que las instituciones polticas son como arrecifes de coral que se han al zado sin una planificacin consciente, y han crecido a travs de una lenta acumula cin, el enfoque histrico es esencial (Sait, 1938, p. 16); (en los mrgenes de la historia contempornea y de los estudios de caso histricos vase Blondel. 1976. pp. 68-72 y Cowling, 1963, pp. 20-38). El sello del enfoque descriptivo-inductivo es el hiperfactualismo, dicho de otro modo, primero viene la observacin, los hechos son los ms importante (Landau, 1979, p. 133). La gran virtud de las instituciones era que
parecan reales. Eran concretas; se podan sealar, observar, tocar. Podan examinarse sus ope-raciones... Y... qu poda ser ms lgico, ms natural, que volverse hacia la concrecin de las instituciones, hacia los hechos de su existencia, al carcter de sus acciones y a su ejercicio del poder. (Landau. 1979. p. 181; vase tambin Easton, 1971. pp. 66-78: y Johnson, 1975, p. 279).

El enfoque es inductivo porque las diferencias se extraen de una repetida observacin. El punto clave es que el estudio de las instituciones polticas muestra una prefererencia por dejar que los hechos hablen por s mismos slo comparable a su desprecio por la teora, especialmente la moderna teora social y poltica, que se considera secundaria, e incluso peligrosa (Landau, 1979, p. 133, y. por ejemplo, vase Browning en Wilson. 1989. pp. i y ii). Formal -legal Eckstein (1979, p. 2) define sucintamente este mtodo: La investigacin formal-legal hace hincapi en dos aspectos. El primero es el estudio del derecho pblico, de ah el calificativo de legal. El segundo es el estudio de las organizaciones forma1es de administracin pblica. ste doble nfasis confluye... en el estudio del derecho pblico que afecta a las organizaciones formales de dicha administracin, en el estudio de la estructura constitucional [las cursivas son del original]. El trmino constitucin a menudo se refiere a la constitucin escrita... y a un relato histrico del desarrollo de las constituciones escritas (Wolf-Phillips, 1972, p. 9), pero este uso es demasiado estricto. Hermn Finer, que es probablemente el decano del institucionalismo (vase ms abajo), define la constitucin como el siste-

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ma de las instituciones polticas fundamentales (Finer, 1932, p. 181). Dicho de otro modo, el enfoque formal-legal se ocupa del estudio de las constituciones escritas pero va ms all de ellas. Mackenzie (1967, p. 278) seala que antes de 1914 hubiera sido inconcebible que se discutieran los sistemas polticos sin discutir tambin los marcos legales. Esta tradicin puede que carezca de vitalidad en Gran Bretaa pero sobrevive en Francia, Alemania e Italia (vase tambin Ridley. 1975, p. 15). Los estudios formales-lega-les no han sido tan preponderantes en Gran Bretaa por la funesta sombra de Dicey, que produjo una concepcin abrumadoramente descriptiva del derecho pblico, muy importante para el tardo desarrollo del derecho pblico en este pas (Drewry, 1995, p. 45). Sin embargo, aunque el estudio del derecho pblico en el Reino Unido no haya ocupado un puesto tan prominente como en el resto de Europa, ha seguido siendo, a pesar de todo, un elemento esencial del anlisis de las constituciones y de las organizaciones formales (para una revisin del estado actual del derecho pblico en Gran Bretaa, vase Drewry, 1995). Histrico-comparativo El estudio de las instituciones polticas es tambin comparativo. Como seala Woodrow Wilson (Wilson, 1899, p. xxxiv);
Nuestras instituciones slo pueden ser entendidas y apreciadas por aquellos que conocen otras formas de gobierno... A travs de un minucioso mtodo comparativo e histrico... pueden aclararse de forma general los puntos de vista (para una referencia ms moderna, vase Ridlev. 1975, pp. 7 y 102).

El mejor exponente del enfoque histrico-comparativo es Herman Finer (Finer, 1932; vase tambin Chapman, 1959; Wheare, 1946, 1951). Finer, al contrario que muchos de sus contemporneos, no analiz las instituciones de cada pas sino que compar las de varios, situando su anlisis institucionalista dentro de una teora del Estado (cap. 1) y de un contexto econmico e histrico (caps. 2 y 3). Finer afirma que su enfoque es cientfico y que explica objetivamente el cmo y el porqu de las cosas. Examina las principales instituciones polticas no slo en lo tocante a su estructura legal sino en cuanto a su funcionamiento (Finer, 1932, p. viii) y en su evolucin por etapas (Finer, 1954, p. 4). Pero, por qu se centr en las instituciones polticas? Para Finer lo esencial del Estado es su monopolio del poder de coaccin, declarado e implantado como el nico monopolio legtimo (1954, p. 10," pero vase, 1932, pp. 20-22 y para comprobar que sta concepcin del Estado no era slo suya, vase tambin Sait, 1938, cap. 5, y Wilson, 1899, p. 572). Las instituciones polticas son instrumentos: El Estado es una agrupacin humana en la que rige cierta relacin de poder entre sus componentes individuales y asociados. Dicha relacin se encarna en las instituciones polticas (Finer, 1932, P-181). Slo en este momento comienza Finer a comparar las instituciones polticas de los Estados Unidos. Gran Bretaa, Francia y Alemania. Su anlisis se refiere a la organi-

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zacin del Estado, incluyendo la democracia, la separacin de poderes, las constituciones, las relaciones entre el centro y la periferia y el federalismo. Finalmente, se ocupa de las partes principales de la maquinara poltica moderna, como son el electorado, los partidos, el parlamento, el gobierno, el jefe del Estado, la funcin pblica y la judicatura (Finer, 1932, p. 949). El enfoque de Finer no es estrecho y formal sino que se basa en una teora del Estado y analiza tanto la evolucin de las instituciones como su funcionamiento. Los crticos del institucionalismo no hacen justicia al penetrante y no superado anlisis de Finer (Finer, S.E., 1987, p. 234). Teora El institucionalismo se pronuncia sobre las causas y consecuencias de las instituciones polticas y adopta los valores polticos de la democracia liberal. Enunciados causales Como menciona Eckstein (1979, p. 3), el enfoque formal-legal aporta tanto un marco terico general como explicaciones prescriptivas. En primer lugar, sus defensores consideran las reglas y procedimientos legales como la variable independiente fundamental y el funcionamiento y destino de las democracias como la variable dependiente. Duverger (1959), por ejemplo, critica las leyes electorales que propugnan una representacin proporcional porque fragmentan el sistema de partidos y socavan la democracia representativa. En segundo lugar, las normas dictan el comportamiento, o sea que ste se produce porque existe determinada norma. En Gran Bretaa, por ejemplo, las autoridades locales limitan el incremento de sus impuestos porque saben que el gobierno puede imponerles un techo legal, un tope. Influencia del ordenamiento legal en, el comportamiento poltico es una de las principales razones para estudiar las instituciones polticas. Un ejemplo reciente de institucionalismo en Gran Bretaa es el de Nevil Johnson, quien afirma (Johnson, 1973, pp. xi-xii) que las instituciones polticas tienen cierta autonoma porque determinan tanto el comportamiento como la actividad de tipo poltico; expresan... ideas acerca de la autoridad poltica... y encarnan una continua intencin de resolver los problemas que surgen en las relaciones entre el ciudadano y el gobierno, y muestran una gran capacidad de supervivencia, de forma que las normas de procedimiento que representan pueden seguir teniendo influencia. Sin embargo, este punto de vista respecto a las instituciones, que las considera una de las causas de la accin poltica, es demasiado estrecho. Tambin existe un importante argumento normativo. Valores polticos Aunque el hiperfactualismo es una caracterstica del estudio de las instituciones polticas, una de las grandes ventajas que este enfoque se atribuye es la de ofrecer la

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oportunidad de integrar el estudio emprico de la poltica y el anlisis de los valores de sta (Johnson, 1975. p. 280; vase tambin Ridley, 1975. p. 19). Johnson (1975. pp. 276-7) se basa, para el estudio de las instituciones polticas, en la filosofa poltica de Michael Oakeshott:
Las instituciones polticas expresan determinadas opciones sobre qu forma deberan adoptar las relaciones polticas: lo que las define es su constante demanda a los miembros de una sociedad para que se comporten de determinada manera a la hora de perseguir sus fines polticos. Esto nos lleva a definir las instituciones polticas en funcin de un imprescindible componente normativo.

Y los componentes o valores normativos ms comnmente aceptados son los de la democracia liberal, conocida en Gran Bretaa como el modelo de Westminster. El modelo de Westminster tiene varias caractersticas sobre las que hay un acuerdo limitado. Las caractersticas ms relevantes incluyen: un partido de gobierno disciplinado, basado en una mayora y en un programa: una oposicin institucionalizada: un funcionariado profesional neutral, y un equipo de gobierno. Sin embargo. Wilson (1994. p. 193) seala que la caracterstica definitoria es la unidad del ejecutivo y del legislativo que garantiza un partido poltico disciplinado. Este modelo se export a los pases de la Commonwealth cuando se fueron independizando pero su influencia tambin se extendi a los Estados Unidos, con las propuestas de la American Political Science Association a favor de un sistema de partidos ms disciplinado y responsable (APSA, 1950). Lo que es an ms importante, este modelo fue una de las caractersticas principales de la Escuela britnica en ciencia poltica (Gamble. 1990. p. 407), tambin conocida como la tradicin Whig (Vase Birch. 1964). De este modo, como comenta Gamble (1990. pp. 408-9) se alcanz
un amplio consenso sobre el carcter y las ventajas de las instituciones polticas britnicas. Los principales politlogos estaban convencidos de que los cambios tenan que ser graduales y que lo que poda lograrse a travs de la accin poltica tena unos lmites estrictos. El estudio del pasado mostraba los logros de las instituciones polticas inglesas y lo difcil que era mejorarlas sin poner en peligro su supervivencia. Se celebraba el sabio pragmatismo representado por los acuerdos constitucionales ingleses, una caracterstica, avalada por la pervivencia de las instituciones britnicas, que contrastaba fuertemente con las interrupciones y desrdenes tan frecuentes en otros lugares.

La preocupacin por el mantenimiento de la tradicin y la defensa de cambios graduales an persiste (vase, por ejemplo, Johnson, 1980). Por lo tanto, el institucionalismo es un objeto de estudio que se ocupa, de las reglas, procedimientos y organizaciones formales del gobierno que utiliza el utillaje tanto del jurista como del historiador para explicar los condicionantes que hay sobre el comportamiento poltico y sobre la eficacia de la democracia, y que promueve la democracia liberal eespecialmente el modelo representativo llamado de Westminster. Evidententemente, no todos los que utilizan el mtodo institucionalista suscriben lo dicho anteriormente pero un nmero considerable de ellos justifican esta caracterizacin.

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Los crticos

El estudio de las instituciones polticas tiene numerosos crticos, muchos de los cuales son ms apasionados que precisos. David Easton (Easton, 1971 [1953]) fue el crtico de los estudios polticos tradicionales ms influyente, conformando las actitudes de toda una generacin de politlogos conductistas en los Estados Unidos. El propsito principal de Easton era desarrollar un marco conceptual sistemtico que identificara las variables polticas significativas y las relaciones que se establecan entre ellas. Al tener estas ambiciones tericas, se dio cuenta de que el estudio de las instituciones polticas era insuficiente en dos sentidos. En primer lugar, el anlisis de las leyes y de las instituciones, al no ocuparse de todas las variables relevantes, no poda explicar las polticas o el poder (Easton, 1971. cap. 6). En segundo lugar, el hiperfactualismo o veneracin por los hechos (p. 75) implicaba que los politlogos padecan una desnutricin terica (p. 77) al rechazar el marco general en el que tales hechos podan adquirir su significado (p. 89). Otros crticos conductistas rozaron la exageracin. Macridis (1963. pp. 47-8). por ejemplo, afirmaba que la comparacin entre gobiernos era excesivamente formalista a la hora de abordar las instituciones polticas: que no tena conciencia de la complejidad de los acuerdos sociales informales ni de! papel de stos en la formacin de decisiones y en el ejercicio del poder; que era insensible a los condicionantes no polticos del comportamiento poltico y descriptiva, en vez de centrarse en la solucin de los problemas o tener un mtodo analtico; que no tena en cuenta ni hiptesis ni verificaciones y que. Por lo tanto, era incapaz de formular una teora poltica dinmica de tipo comparativo. En pocas palabras, el estudio de as instituciones polticas no era conductista. Se centraba en el Estado cuando lo que estaba de moda era que la ciencia poltica adoptara una perspectiva centrada en la sociedad (Nordlinger, 1981. p. 1). Las crticas se extendieron tambin a la metodologa: el conductismo logr muchos adeptos para sus mtodos de investigacin y cuantificacin positivistas. As, Macridis (1983. p. 49) propugna una investigacin que elabore un esquema de clasificacin aproximativo: conceptualice un enfoque cuyo fin sea la resolucin de un problema y formule una hiptesis o un conjunto de ellas, contrastndolas con datos empricos para eliminar las que sean insostenibles y formular otras nuevas. Esta nueva ciencia de la poltica tena poco que ver con los mtodos de la historia o del derecho. En este sentido, los mtodos histricos no son apropiados por su atencin a lo particular y por no poder explicar sistemticamente la estructura y comportamiento de los gobiernos; por su parte el anlisis jurdico tampoco lo es por la distancia que separa los enunciados formales legales de la prctica de los gobiernos (vase, por ejemplo, Blondel. 1976. pp, 20-5, 68-72 y 127-8). Al tener el estudio de las instituciones polticas un enfoque organizativo anticuado y emplear mtodos que no se ajustaban a los cnones de la nueva ciencia, su posicin como uno de los dos pilares de la ciencia poltica se vio cuestionado (vase, por ejemplo, Dearlove, 1989, pp. 522-3). Estas crticas plantean problemas evidentes. El primero es que los crticos construyen un hombre de paja; las criticas de Macridis, por ejemplo, son completamente inexactas cuando se aplican a Herman Finer, quien contextualiza las instituciones, indaga en las relaciones entre requisitos formales y comportamiento informal e intenta

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explicar las diferencias entre las instituciones de diferentes pases y las consecuencias para la democracia. Probablemente, la objecin principal que se puede hacer a Finer es que utiliza un enfoque pasado de moda junto a un lenguaje anticuado. El segundo error y el ms frecuente es convertir, a menudo con razn, las crticas hacia la metodologa en una condena del institucionalismo en su conjunto. Los mtodos histrico y jurdico tienen sus lmites pero tambin el conductismo y su metodologa han sido permanentemente criticados (vase, por ejemplo. Bemstein. 1979. partes 1 y 2 y. para una crtica desde un punto de vista institucionalista, vase Johnson. 1989. cap. 4). Lgicamente, es posible estudiar las instituciones utilizando mtodos cientficos. El tercer problema es que, con frecuencia, las crticas tericas estn fuera de lugar. Por ejemplo, la Escuela britnica tiene un punto de vista organizativo (Gamble. 1990a. p. 405) y no es una teora causal en el sentido conductista de la palabra (vanse las pp. 28-29 de este mismo libro). Un punto de vista organizativo aporta un mapa del objeto de estudio, indicando cules son sus cuestiones principales. Por ejemplo, ste punto de vista podra recalcar el conocimiento histrico de las instituciones polticas como expresin de las metas e ideas humanas (Greenleaf. 1983: Johnson 1975: Oakeshott. 1967). Los que critican el institucionalismo suelen centrar sus ataques en el punto de vista organizativo que conlleva, que no es ni demostrable ni refutable y que, lgicamente, puede separarse del estudio de las instituciones. En cuarto lugar, el institucionalismo y determinados valores o propuestas de reforma no estn necesariamente relacionados. El modelo de Whitehall resulta menos atrayente en la era postcolonial pero el estudio de las instituciones polticas contina siendo tan importante para la ciencia poltica como siempre. Por otra parte, tiene un nuevo fundamento prctico ahora que las nuevas democracias de Europa Oriental estn redactando sus constituciones y revisan sus acuerdos institucionales (vase, por ejemplo. Elster. 1993). Para terminar, la crtica vincula el estudio de las instituciones polticas con sus fundadores y desprecia este enfoque porque no se encuentra en la vanguardia de la disciplina. Aparte de las modas pasajeras, el estudio de las instituciones sigue siendo un pilar esencial de la ciencia poltica en Gran Bretaa (vase Gamble. 1990a. pp. 419-20: Hayward. 1986. p. 14) donde la continuidad es una caracterstica tanto de esta disciplina como del proceso poltico en s, y este paralelismo no debera considerarse de forma apresurada como una mera coincidencia. Algunas crticas estn justificadas ya que, con frecuencia, el institucionalismo no explica su punto de vista organizativo o su teora causal, y tampoco analiza los lmites del enfoque que prefiere. Puede que sea cierto que
algunos de los enfoques iniciales o clsicos... hayan exagerado la naturaleza formal de... los procedimientos regulares y hayan concedido poca importancia a los procesos menos formales que, a su vez, se institucionalizan al repetirse o perdurar en el tiempo.

Sin embargo: No puede... inferirse que podamos, o debamos, prescindir de un concepto que seala con precisin los procesos o mecanismos regulares que encauzan ciertas actividades. y que se enfrenta a retos y contingencias recurrentes, solventando las diferencias referidas a la asignacin de valores en un territorio dado y en una poca determinada (Bogdanor. 1987. p. 291).

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Si se diferencia entre objeto de estudio, mtodo y teora, es mucho ms fcil identificar qu partes del enfoque hay que conservar y cules hay que desechar. An sigue siendo importante centrarse en las instituciones y utilizar los mtodos del historiador y del jurista, mientras que las reformas del modelo de Westminster tienen menos inters. Los presupuestos implcitos deben dar lugar a una teora explcita dentro de la cual se pueda encuadrar el estudio de las instituciones. Los diversos institucionalismos A pesar de todo, la caracterstica ms sobresaliente del estudio de las instituciones polticas en Gran Bretaa no es la continuidad de la tradicin que acabamos de demostrar sino la fragmentacin en diversos enfoques nuevos. Este apartado repasa brevemente tres tipos de anlisis institucional: el constitucionalismo, la ciencia de la administracin y el nuevo institucionalismo. El constitucionalismo La caracterstica clave del constitucionalismo es que an sigue dando cabida tanto al enfoque formal-legal como al reformismo liberal-democrtico. As mismo, a pesar de la muerte tantas veces anunciada del institucionalismo tradicional, sta subrea ha seguido siendo productiva despus de los aos setenta. Puede que el enfoque tradicional ya no sea el dominante pero resulta difcil entender cmo Dearlove (1989. p. 531) puede hablar de una decadencia del constitucionalismo cuando sus propias notas a pie de pgina mencionan una docena de estudios de este tipo. Gamble (1990a. p. 416) concluye que el trabajo sobre todos los aspectos constitucionales ha sido prolfico en Gran Bretaa en los ltimos veinte aos y que incluso una bibliografa selectiva de este enfoque sera larga (vase, por ejemplo. Harden. 1992; Lewis y Harden. 1986; Jowell y Oliver. 1989; Marshall. 1984; Norton. 1982. 1991a. 1991b. y Oliver. 1991). Si esta ingente bibliografa pudiera resumirse en un solo prrafo su caracterstica preponderante sera la reforma de la constitucin. Los comentaristas describen los cambios en la poltica britnica, comparan la prctica con las convenciones constitucionales y terminan por concluir que el ejecutivo es demasiado poderoso, que se revisa poco su capacidad de implantar polticas y que la proteccin legal de las libertades es demasiado escasa. Se reclama, desde todos los sectores del espectro poltico, un nuevo acuerdo constitucional y otra Declaracin de Derechos (Bill of Rights) (comprese, por ejemplo. Barnett etal, 1993. con Mount. 1993). Dawn Oliver (1991) aporta un juicio ms equilibrado de la cambiante constitucin y su tesis central es que la responsabilidad del gobierno, su eficacia y la carta de ciudadana estn ntimamente relacionados y que los acuerdos actuales son defectuosos... en cuanto a su capacidad para asegurar estos tres puntos esenciales del buen gobierno (Oliver, 1991, p. 202). Esta autora no reivindica un conjunto especfico de reformas pero toma en consideracin las ventajas e inconvenientes de las propuestas diversas que proponen grupos como Charter 88. por ejemplo en lo referente a la libertad de informacin o a

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una nueva Declaracin de Derechos. Su objetivo es fomentar una mayor conciencia tanto de los defectos del sistema tal y como funciona actualmente, como de la complejidad del proceso de reforma (p. 215). La mayora de los comentaristas que siguen esta lnea son bastante menos cautos (vase, por ejemplo, Lewis y Harden, 1986, y para ms ejemplos y una crtica, vase Norton, 1991b). Por lo tanto, el constitucionalismo sigue siendo un buen ejemplo del mtodo formal-legal aplicado al estudio de las instituciones polticas y, como tal. es vulnerable a las crticas que habitualmente ha recibido el institucionalismo. Hay dos respuestas a la extendida crtica de que el mtodo formal-legal es en exceso formalista o que se centra en las normas y procedimientos en detrimento del comportamiento. En primer lugar. Johnson (1975, p. 276) afirma que el anlisis institucionalista no tiene ese restrictivo punto de vista y que s analiza el comportamiento de las instituciones. Lo que es ms importante, considera que stas son la expresin de propsitos polticos y que, por lo tanto, el anlisis institucionalista debe investigar de qu forma la vida de las instituciones pone o no de manifiesto las intenciones implcitas en las normas, procedimientos o reglas que determinan el carcter de esas mismas instituciones (Johnson. 1975. p. 277). Por lo tanto, un anlisis puramente formal sera una mala interpretacin. En segundo lugar, el constitucionalismo debe considerarse como un punto de partida explicativo (Dearlove, 1989, p. 538). Dentro de un marco terico ms amplio de estudio del Estado. La teora poltica contempornea aporta algunos de estos marcos, que van desde el pluralismo, que gusta de hiptesis y refutaciones, a la hermenutica y al problema de la estructura y la actuacin. En trminos generales, creo que, para evitar el formalismo, es esencial situar el constitucionalismo dentro de una perspectiva o teora ms amplia. La ciencia de la administracin La ciencia de la administracin es una importante subrea de la ciencia poltica. Al definirla, constantemente aparecen expresiones como: el estudio de los acuerdos institucionales para la provisin de servicios pblicos (Hood, 1987, p. 504) o el estudio de las burocracias pblicas (Rhodes, 1979, p. 7). El anlisis de las instituciones es, sin duda alguna, su caracterstica clave, hasta el punto de que sus crticos se lamentan de la naturaleza descriptiva y formal de esta materia (Dunleavy, 1982, p. 215). En este sentido, William Robson (1975, p. 195) describe el enfoque dominante como institucionalista. Centr su atencin en los organismos que participan en la administracin pblica, analiz su historia, estructura, funciones, poderes y relaciones. Investig su funcionamiento y el grado de eficacia que han alcanzado. Sin embargo, la ciencia de la administracin tradicional, al igual que los estudios polticos clsicos, tuvo que enfrentarse al conductismo en los aos sesenta (aunque esta corriente no lleg a reemplazar a los enfoques tradicionales; como ejemplo vase Drewry y Butcher, 1988: Jones y Stewart, 1983). La teora de las organizaciones es un rea bien asentada en la historia intelectual de la ciencia de la administracin y desde los aos cincuenta ha producido varias es cuelas de pensamiento (para una breve revisin, vase Henry, 1986). Los clsicos

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incluyen a Max Weber y su estudio de la burocracia, y a Frederick Winslow Taylor con el management cientfico. Sin embargo, este nfasis en la estructura formal fue muy criticado por los defensores de las relaciones humanas, que recalcaban la importancia de la organizacin informal, en particular el comportamiento de los grupos en el lugar de trabajo. Despus de la Segunda Guerra Mundial, el nfasis se traslad al estudio de las decisiones en las organizaciones y a stas consideradas como sistemas que se relacionan entre s dentro de otros ambientes mayores. Posteriormente los enfoques se han multiplicado y resulta imposible resumirlos aqu (vase Hood. 1990; Rhodes. 1991). La principal caracterstica de la teora de las organizaciones es que siempre ha mantenido el inters por la organizacin formal. Los primeros tericos discutieron la relativa importancia de sta (las reglas de la burocracia, por ejemplo) en comparacin con la que tena la organizacin informal (o el comportamiento de cada empleado). Los tericos de la contingencia han investigado el ajuste entre la estructura de una organizacin y su medio, sealando que no existe un mtodo mejor para organizar un negocio o una burocracia pblica (como ejemplo vase Greenwood et ai, 1980). Las teoras acerca de las redes que se centran en polticas (policy networks) adoptan un enfoque estatalista para analizar la elaboracin de las polticas pblicas, estudiando el comportamiento dentro de los contextos institucionales (Gamble, 1990a, p. 417). En consecuencia, las polticas surgen de la interaccin entre las organizaciones gubernamentales (principalmente los departamentos u organismos del gobierno central) y una red de organizaciones de otro tipo (principalmente grupos de inters profesional y econmico). El enfoque de las redes centradas en polticas es institucionalista (vase Marsh y Rhodes. 1992b). Aparte de la ciencia de la administracin. La teora de las organizaciones tuvo poco impacto en la ciencia poltica, en parte porque sublimaba la poltica (Wolin, 1960, p. 423) a travs de asuntos de poco alcance relativos a la eficiencia, dejando de lado las instituciones polticas para ocuparse de organizaciones triviales (Perrow, 1986. p. 172, pero para una excepcin notable vase Allison, 1971). Dicho de otro modo, por lo que respecta al constitucionalismo, la teora de las organizaciones precisa de una perspectiva o teora que tenga un carcter organizativo ms amplio, y esto lo han sealado sus propios crticos (para un resumen de los diversos debates, vase Donaldson, 1985). En cualquier caso, la ciencia de la administracin ha sido una reserva segura para el institucionalismo tanto en su forma tradicional como en la teora de las organizaciones. El nuevo institucionalismo Segn March y Olsen (1984, p. 734) las instituciones polticas clsicas han perdido la importancia que tenan en las primeras teoras de los politlogos. Estos autores critican la ciencia poltica contempornea por ser, entre otras cosas, contextual o sociocntrica, porque insiste en el medio social del comportamiento poltico y quita importancia al Estado como causa independiente (p. 735); es reduccionista porque interpreta la poltica como un resultado de las acciones individuales (pp. 735-6) y utilitarista porque explica stas en funcin del inters racional propio (pp. 736-7). Por el

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contrario, el nuevo institucionalismo subraya el papel ms autnomo que tienen las instituciones. Por lo tanto: El organismo burocrtico, el comit legislativo y el tribunal de apelacin son escenarios de confrontacin para las fuerzas sociales, pero tambin son conjuntos de procedimientos operativos normalizados y de estructuras que definen y defienden intereses. Son actores polticos por derecho propio (p. 738). Para el lector de este captulo, la afirmacin la organizacin de la vida poltica es determinante (p. 747) conduce a la pregunta: qu tiene de nuevo el nuevo institucionalismo?. Muchos crticos responden que no mucho (vase, por ejemplo, Almond, 1988 y Jordn, 1990) y, por ejemplo, la defensa que hace Olsen (1988, p. 32) es tmida, ya que sugiere que los modelos de decisin conductistas pueden ser una fuente de ideas tericas y que cabe esperar que un nuevo institucionalismo tambin acerque los estudios polticos a la teora poltica, la historia y el derecho, sin volver al viejo institucionalismo histrico-descriptivo y legalista. Hall (1986, pp. 19-20) tambin desea confeccionar una explicacin de tipo histrico-institucional que sea capaz de explicar continuidades histricas y variaciones en las polticas de diversos pases (vase tambin Bulmer, 1994). Define las instituciones como reglas formales, procedimientos de aceptacin y prcticas operativas normalizadas que estructuran las relaciones entre los individuos y las diversas entidades del sistema de gobierno y de la economa. Sin embargo, afirma que su enfoque se aparta del primer institucionalismo porque su definicin de institucin se refiere no slo a la constitucin y a las prcticas polticas formales sino tambin a redes organizativas menos formales. La conclusin que se saca del enfoque de Hall es que el nuevo institucionalismo es fruto de un encuentro de la historia con la teora de las organizaciones con el fin de estudiar las instituciones polticas. Aunque estos ingredientes estn ya bastante vistos la mezcla resulta novedosa (aunque no nueva, vase Chandler, 1969). Es difcil no estar de acuerdo con Jordn (1990, pp. 482, 484) cuando afirma que el nuevo institucionalismo suscit tanto inters porque se anunciaba como un enfoque que tena la intencin de oponerse a la corriente dominante en la ciencia poltica y porque pona de manifiesto el cambio de orientacin de algunos de los interesados en el Estado. En realidad, dado que el estudio de las instituciones siempre haba formado parte de la corriente dominante en la ciencia poltica, slo poda ser nuevo para los defensores del conductismo norteamericano o de la teora del Estado europea que deliberadamente lo haban minusvalorado.

Conclusiones: redefinicin del institucionalismo Como conclusin, resulta tentadora la idea de que el estudio de las instituciones polticas es ms un tema que una teora o un mtodo, pero esto sera menospreciar la importancia de las instituciones polticas para el conocimiento tanto del sistema de gobierno como de la poltica como disciplina. A continuacin se resumen los argumentos principales de este captulo antes de evaluar los lmites de los diversos enfo-

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ques en el estudio de las instituciones polticas, volviendo a los primeros epgrafes referidos al objeto de estudio, la teora y el mtodo. El institucionalismo es uno de los pilares principales de la ciencia poltica que se centra en las reglas, procedimientos y organizaciones formales de un sistema de gobierno. Su metodologa tiene un carcter institucional-descriptivo, formal-legal e histrico-comparativo, utiliza tcnicas del historiador y del jurista, y pretende explicar, por una parte, a relacin entre la estructura y a democracia y, por otra, de qu modo las reglas, procedimientos y organizaciones formales determinan o no el comportamiento poltico. El institucionalismo sigue siendo uno de los rasgos que definen la ciencia poltica britnica. El constitucionalismo, la ciencia de la administracin y el nuevo institucionalismo tambin consideran las instituciones como el punto de partida de sus anlisis. Esto hace que el institucionalismo est muy extendido, aunque a veces se utilice con una cierta mala conciencia porque es un objeto de estudio en busca de una razn de ser. Esta se basa en un enfoque multiterico que emplee diversos mtodos de investigacin. Objeto de estudio Es preciso indicar al lector actual que el estudio de las instituciones polticas es una materia clave en la ciencia poltica de finales del siglo xx. No tiene importancia que gran parte de la investigacin siga criterios descriptivos tradicionales, por la sencilla razn de que sabemos poco acerca de las principales instituciones polticas, como los organismos del gobierno central o el ejecutivo. Butler (1958, p. 108) comenta que hay muchas actividades del gobierno nacional o de las autoridades locales que nunca han sido descritas, o se han descrito de forma inadecuada. No existen reas que hayan recibido una atencin tan exhaustiva como para que no sea provechoso observarlas desde nuevas perspectivas. Una valoracin prcticamente igual podra hacerse del estudio del sistema de gobierno britnico (Rhodes, 1995). An ms importante es que este objeto de estudio resulta esencial para la integridad de la ciencia poltica (como se seal en la introduccin de este libro). Hay que subrayar aqu que el sistema estatal existe. La ciencia poltica, como ciencia, como disciplina o como profesin debe reconocer su germen institucionalista o correr el riesgo de perder su sentido o caer en la trivialidad (Waldo, 1975, p. 7 [la cursiva est en el original]; vase tambin Blondel, 1976, cap. 7). Hay, por lo tanto, un acuerdo notable entre la ciencia poltica dominante y sus crticos desde la teora del Estado en cuanto a la importancia crucial de las instituciones polticas para la ciencia poltica. Sin embargo es preciso aadir un matiz importante: las instituciones polticas slo son una parte de la explicacin en cualquiera de las teoras que analicemos. Teora Al criticar el institucionalismo por su desconfianza hacia la teora no he propuesto ninguna perspectiva o teora de tipo organizativo, ya que la ciencia poltica es dema-

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siado eclctica para justificar tal imperialismo terico por mi parte. Lo que s voy a afirmar es que los politlogos deberan dejar claro el bagaje intelectual que aportan a la eleccin de cada problema y al anlisis del mismo. Debemos prescindir de los presupuestos implcitos en el enfoque tradicional al estudio de las instituciones polticas y sustituirlo por teoras 0 puntos de vista explcitos. Para m es preferible una investigacin multiterica que evale hiptesis contradictorias tomadas de las diversas teoras polticas actuales (sobre estas, vase Dunleavy y O'Leary. 1987). Sin embargo, es an ms importante adoptar una postura crtica hacia todas las teoras, ya que ninguna es siempre cierta sino ms o menos instructiva. Se puede aprender de la valoracin crtica de una de ellas y an ms si esto se hace comparando diversas teoras que se traigan a colacin respecto a un nico tema. El estudio de las instituciones polticas se beneficiar mucho de esta investigacin multiterica. Mtodo Tradicionalmente. El institucionalismo ha utilizado tcnicas del historiador y del jurista e incluso los nuevos institucionalistas afirman que han revalorizado el enfoque histrico. Drewry (1995). Al sealar la necesidad de que haya vnculos ms estrechos entre la poltica y el derecho pblico, no hace ms que revitalizar el enfoque tradicional al estudio de las instituciones. Todo esto resulta muy til pero no es suficiente ya que el retorno a la historia y al derecho perpetan una falsa anttesis entre el institucionalismo y los mtodos del conductismo. Una cosa son los conductistas como falsos profetas de una nueva ciencia poltica y otra muy distinta que su corriente sea metodolgicamente pluralista. La revolucin conductista aport a los mtodos de estudio de la poltica una mayor complejidad y el anlisis de las instituciones polticas puede recurrir a muchos otros mtodos, no slo a la historia y al derecho. Dos ejemplos de otros mtodos pueden ser ilustrativos. En primer lugar, la cuantificacin y la estadstica son tan tiles para el anlisis institucionalista como para el del comportamiento poltico de los individuos. Las fuentes y la tcnica narrativa del historiador son la forma ms habitual de describir las funciones de los ministros pero tambin es posible utilizar tcnicas estadsticas. Resulta fcil, por ejemplo, calcular el tiempo que emplean los ministros en sus diferentes actividades, incluyendo con qu frecuencia comparecen en el parlamento. Esta informacin puede recogerse en cada departamento o cargo ministerial para comprobar si los que tienen el puesto desde hace aos pasan menos tiempo en el parlamento que los que acaban de ser nombrados (vase, por ejemplo. Dunleavy ei al., 1990). El anlisis estadstico no se opone al institucionalismo sino que ambos se complementan. En segundo lugar, aunque los estudios de caso son el pan nuestro de cada da para el historiador y son criticados por centrarse en lo particular y lo nico, tambin son capaces de comparar y generalizar. Como he sealado en un trabajo anterior (Rhodes. 1994. pp. 182-4). la comparacin de casos permite generalizaciones vlidas siempre que haya un enunciado terico con el que contrastarlos. Si se han llevado a cabo varios estudios de caso, mediante el procedimiento habitual de irlos comparando con la teora inicial, es posible hacer generalizaciones analticas pero no estadsticas. Mediante el mtodo heurstico se puede incluso generalizar basndose en un solo estu-

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dio de caso, si el propsito explcito de ste es comprobar una proposicin terica (vase tambin Eckstein. 1975. y Yin. 1984). Para sacar el mximo partido a los estudios de caso el institucionalismo debe desprenderse de la desconfianza hacia la teora, conservando "descripciones detalladas". La ciencia poltica tiende a seguir modas. Un colega ya veterano me coment: "Slo tienes que sentarte y esperar a que todo vuelva". Puede que sea as, pero nunca vuelve del mismo modo. El futuro del institucionalismo no esta en su forma clsica y. para desarrollarse, este enfoque debe prescindir de la aversin hacia la teora, de la dependencia exclusiva de la historia y el derecho y del reformismo del modelo de Westminster. El asunto no puede plantearse como si la virtud fuera slo de los historiadores y lo nico que hubiera que hacer es esperar a que los conductistas detecten sus fallos: lo que se debe hacer es aprender del conductismo. El pluralismo metodolgico y el enfoque multiterico reinventan el institucionalismo. No vuelven a instaurarlo en su forma clsica y. lo que es ms importante, un institucionalismo defendible aporta a la ciencia poltica una identidad clara. Eckstein (1979) es un critico del estudio formal-legal pero lo considera una ciencia del Estado que "no hay que confndir con la ciencia poltica" (p. 1). Esto marca un contraste crucial con el argumento principal de este captulo: esta Siaatswissenschcft no es distinta de la ciencia poltica, es inherente a ella.

Lecturas recomendadas

Es difcil identificar los textos "clave" en un tema tan difuso. Para el institucionalismo -clsico" no hay otra alternativa que Finer (1954) (la versin abreviada en un volumen). Para una formulacin ms reciente de este enfoque, vase Johnson (1975). En cuanto a las corrientes actuales, no hay una nica fuente que cubra todas sus variedades. Por lo que respecta al constitucionalismo, vase Oliver (1991). Sobre la teora de las organizaciones, vase Perrow (1986). Sobre las redes centradas en polticas, vase Marsh y Rhodes (1992b). Sobre economa institucionalista. Vase Jackson (19S2) y North (19S6). Para el nuevo institucionalismo vase March y Olsen (1984) (reimpreso en 1989. cap. 11. Para las modernas teoras del Estado, vase Dunleay y O'Leary (1987). Finalmente, sobre los mtodos histricos, vase Kavanagh (1991) y Barzun y Graff (1992): sobre los estudios de caso, vase Rhodes (1994) y sobre la importancia para la poltica de los estudios jurdicos, vase Drewry (1995).

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