Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina

DIETER NOHLEN DANIEL ZOVATTO JESS OROZCO JOS THOMPSON

COMPILADORES

POLTICA Y DERECHO

SECCIN

DE

OBRAS

DE

POLTICA

DERECHO

TRATADO DE DERECHO ELECTORAL COMPARADO DE AMRICA LATINA

TRATADO DE DERECHO ELECTORAL COMPARADO DE AMRICA LATINA

DIETER NOHLEN DANIEL ZOVATTO JESS OROZCO JOS THOMPSON (compiladores)

INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS UNIVERSIDAD DE HEIDELBERG INTERNATIONAL IDEA TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIN INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL FONDO DE CULTURA ECONMICA

Primera edicin, 1998 Segunda edicin, 2007

Nohlen, Dieter, et al. (comps.) Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina / comps. Dieter Nohlen, Daniel Zovatto, Jess Orozco, Jos Thompson. 2 ed. Mxico : FCE, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Universidad de Heidelberg, International IDEA, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, Instituto Federal Electoral, 2007 1364 p. ; 23 x 17 cm (Colec. Poltica y Derecho) ISBN 978-968-16-8283-5 1. Derecho electoral Amrica Latina I. Zovatto, Daniel, comp. II. Orozco, Jess, comp. III. Thompson, Jos, comp. IV. Ser V. t LC JL969 .A45 Dewey 324 N436t

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D. R. 2007, INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS 100 Metros Sur de la Embajada de Italia, Barrio Los Yoses, Costa Rica D. R. 2007, UNIVERSIDAD DE HEIDELBERG, INSTITUTO DE CIENCIA POLTICA Marstallstr. 6, 69117, Heidelberg, Alemania D. R. 2007, INSTITUTO INTERNACIONAL PARA LA DEMOCRACIA Y LA ASISTENCIA ELECTORAL Stmsborg, SE-103 34, Estocolmo, Suecia D. R. 2007, TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIN Calle Carlota Armero, 5000; 04480 Mxico, D. F. D. R. 2007, INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL Viaducto Tlalpan, 100; 14610 Mxico, D. F. D. R. 2007, FONDO DE CULTURA ECONMICA Carretera Picacho-Ajusco, 227; 14200, Mxico, D. F. Se prohbe la reproduccin total o parcial de esta obra incluido el diseo tipogrfico y de portada, sea cual fuere el medio, electrnico o mecnico, sin el consentimiento por escrito del editor.

ISBN 978-968-16-8283-5
Impreso en Mxico Printed in Mexico

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Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 27 27 27 30 31 34 36 38 39 48 48 49 51 53 57

I. Derecho electoral, Dieter Nohlen y Daniel Sabsay . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El concepto de derecho electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. El derecho electoral como rama autnoma de derecho . . . . . . 4. Fuentes, objeto y clasificacin de las normas del derecho electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Relaciones con las otras ramas del derecho . . . . . . . . . . . . . . . 6. Relaciones con las ciencias sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Elecciones y contexto poltico, Michael Krennerich y Claudia Zilla III. Derechos polticos como derechos humanos, Sonia Picado . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La cuestin de los derechos polticos como derechos humanos 3. Los derechos (y deberes) polticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Los derechos polticos en los sistemas internacionales de derechos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Una nota sobre las tendencias a futuro: los derechos polticos como universales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. tica y responsabilidad en el proceso electoral, Jess Orozco y Jos Woldenberg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. tica de la conviccin y tica de la responsabilidad . . . . . . . . . 3. tica y transicin a la democracia: el caso mexicano . . . . . . . 4. tica y democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. tica y partidos polticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. tica y medios de comunicacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. La tica y los otros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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8. Aspectos comparativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 9. El cdigo tico de IDEA: un modelo ilustrativo . . . . . . . . . . . . . 79 V. Cooperacin internacional, Manuel Carrillo . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Respuesta de la comunidad internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Etapas y acciones de la cooperacin internacional en materia electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. La legislacin electoral. Bases legales, estatus, mecanismos de reforma, Matthias Catn, Daniel Sabsay y Bernhard Thibaut . . . . 1. Fuentes del derecho electoral de Amrica Latina . . . . . . . . . . . 2. Requisitos para la sancin y la reforma de la legislacin electoral 3. Resumen y consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII. rganos electivos: composicin y periodos electorales, Mara Lourdes Gonzlez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Duracin del mandato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Factores que determinan la sucesin en caso de falta temporal o absoluta del cargo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Revocatoria de mandato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Sntesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII. Las instituciones de democracia directa, Daniel Zovatto . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Principales modalidades en Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . 3. Evolucin y anlisis de la experiencia latinoamericana . . . . . . 4. Balance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX. Derecho de sufragio: principio y funcin, Manuel Aragn . . . . . . . 1. Derecho de sufragio y democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Sufragio y representacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Partidos polticos y representacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. El entendimiento institucional del derecho de sufragio . . . . . . 5. Funciones del sufragio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 84 85 89 106

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X. Derecho electoral: sufragio activo y pasivo, Manuel Aragn . . . . . 1. El derecho de sufragio en el conjunto del derecho electoral . . 2. Sufragio activo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Sufragio pasivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Limitacin del derecho de sufragio pasivo que deriva de los requisitos para la presentacin de candidaturas: el monopolio atribuido a los partidos polticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI. Discapacidad y participacin electoral, Mara Lourdes Gonzlez y Rodolfo Gonzlez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Concepto y alcance de discapacidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Los derechos humanos y la igualdad de oportunidades para los discapacitados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. La necesidad de adoptar acciones que faciliten el acceso a los procesos electorales: la discriminacin positiva . . . . . . . . . . . . 5. Bases constitucionales que facilitan o limitan los derechos polticos de los discapacitados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Marcos legales que facilitan o limitan los derechos polticos de los discapacitados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Anlisis del grado en que las normas constitucionales y legales son de aplicacin en los pases de la regin . . . . . . . . . . . . . . . 8. Consideraciones finales: necesidad de reformas para atender la situacin de los discapacitados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XII. El voto en el extranjero, Carlos Navarro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Sobre la actualidad y complejidad del tema . . . . . . . . . . . . . . . 2. Panorama general de los registros positivos y sus caractersticas fundamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Pases con registro negativo y su situacin actual . . . . . . . . . . 4. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Referencias legislativas bsicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIII. El voto obligatorio, Mario Fernndez y Jos Thompson . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El voto como derecho y como deber . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. El voto obligatorio en Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Tendencias y perspectivas del voto obligatorio en Amrica Latina

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XIV. Abstencionismo y participacin electoral, Jos Thompson . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Concepto de abstencionismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La naturaleza del voto como medida del abstencionismo . . . . 4. La extensin del abstencionismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Causas del abstencionismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Implicaciones del abstencionismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Respuestas al abstencionismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XV. La reeleccin, Dieter Nohlen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Significado y vinculaciones de la no reeleccin en la historia constitucional latinoamericana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La reeleccin: situacin actual y comparacin . . . . . . . . . . . . . 4. La no reeleccin en cuestin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. La no reeleccin parlamentaria: sus inconveniencias . . . . . . . XVI. Sistemas electorales presidenciales y parlamentarios, Dieter Nohlen 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Concepto de sistema electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Bases constitucionales y legales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Elecciones parlamentarias y elecciones presidenciales . . . . . . 5. La estructura y los elementos particulares de los sistemas electorales y sus consecuencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Los sistemas electorales parlamentarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Los efectos de los sistemas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. La interrelacin de las elecciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. Los sistemas electorales presidenciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XVII. Sistemas electorales subnacionales, Jos Molina . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Sistemas para la eleccin del poder ejecutivo municipal . . . . . 3. Sistemas para la eleccin de los concejos municipales . . . . . . 4. Sistemas electorales regionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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XVIII. Los rganos electorales supremos, Juan Jaramillo . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Presentacin comparativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Organismos supremos electorales y rgimen democrtico . . . 4. Consideraciones finales sobre el estado actual de los organismos electorales supremos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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XIX. El servicio electoral profesional, Mauricio Merino y Marco Antonio Baos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 437 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 437 2. La funcin electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441 3. Designacin y control del personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447 4. El modelo mexicano: un caso de referencia . . . . . . . . . . . . . . . 455 5. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 458 XX. Los registros electorales, Carlos Alberto Urruty . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Registro electoral y registro civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Registro electoral y registro de identidad . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Registro electoral y padrn electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. El padrn electoral y el voto observado . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Formas de organizar el registro electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Tareas que debe cumplir el registro electoral . . . . . . . . . . . . . 8. La publicidad del registro electoral y el acceso de los partidos polticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXI. La convocatoria electoral, Francisco Fernndez Segado . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Elecciones ordinarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Elecciones extraordinarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Reflexin final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXII. Las candidaturas electorales, Francisco Fernndez Segado . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Rango normativo de su ordenacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Plazo para la presentacin de candidaturas . . . . . . . . . . . . . . . 4. Autoridad ante la que ha de formalizarse la presentacin . . . 463 463 464 466 467 469 470 473 482 484 487 487 488 507 525 527 527 528 533 539

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5. Instancias legitimadas para la designacin de candidaturas y ulterior presentacin de las mismas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Formalidades exigidas para la presentacin de una candidatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Forma, caractersticas y requisitos de las candidaturas . . . . 8. Modificaciones de candidaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. Calificacin de las candidaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10. Rgimen de los recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11. Proclamacin de las candidaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12. Incidencias extraordinarias sobre las candidaturas . . . . . . . 13. Reflexin final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXIII. Los partidos polticos: condiciones de inscripcin y reconocimiento legal, Line Bareiro y Lilian Soto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Tratamiento constitucional de los partidos polticos . . . . . . . 3. Definicin jurdica de los partidos polticos . . . . . . . . . . . . . . 4. Requisitos para la formacin de los partidos polticos y para la afiliacin a los mismos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Funciones de los partidos polticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Extincin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXIV. Candidaturas independientes, Jos Luis de la Peza . . . . . . . . . . . 1. Estado, partidos y sociedad civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Modelo terico y concrecin histrica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Problemas empricos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Las candidaturas en los sistemas latinoamericanos . . . . . . . . 5. Valoracin y perspectivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXV. Democracia interna en los partidos polticos, Flavia Freidenberg 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Bases constitucionales, democracia interna y funcionamiento partidista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Y en la prctica cmo se eligen a los candidatos y a las autoridades? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Efectos de los mecanismos de seleccin de candidatos sobre el funcionamiento partidista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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XXVI. Representacin poltica de las mujeres, Line Bareiro . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El sujeto transformador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. El derecho constitucional y la representacin femenina . . . . 4. El derecho internacional de los derechos humanos . . . . . . . 5. La legislacin electoral y de partidos polticos . . . . . . . . . . . 6. Debates actuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXVII. Representacin de las minoras tnicas, Ral vila Ortiz . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El debate filosfico y terico sobre el multiculturalismo . . 3. Delimitacin conceptual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Tipologa de los derechos poltico-electorales de las minoras tnicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Casos y evidencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Hallazgos y conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXVIII. La campaa electoral: publicidad/propaganda, periodo, prohibiciones, Martn Lauga y Juan I. Garca Rodrguez . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Campaa electoral: concepto, fuentes jurdicas e importancia de la regulacin de la materia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La regulacin jurdica de la campaa electoral en la actualidad: una visin comparada con base en cinco elementos concretos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXIX. El financiamiento electoral: subvenciones y gastos, Daniel Zovatto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Democratizacin, dinero y poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Caractersticas formales y reales del financiamiento de la poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Los sistemas de financiamiento de los partidos polticos y las campaas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Mecanismos e instituciones de control . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Rgimen de sanciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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XXX. El acceso de los partidos polticos a los medios de comunicacin, Carlos Navarro Fierro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Medios de comunicacin y elecciones . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Garantas de acceso gratuito a los medios de comunicacin 4. Regulaciones relativas al acceso o la contratacin y uso de tiempos o espacios comerciales durante los periodos electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXI. La fiscalizacin de los gastos de los partidos polticos, Alonso Lujambio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Una propuesta de marco analtico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Una reflexin comparativa sobre los dilemas de la accin fiscalizadora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Conclusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXII. Encuestas y sondeos durante el proceso electoral, Jorge Lazarte R. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Las encuestas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Examen comparativo de las normas legales . . . . . . . . . . . . 4. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXIII. La jornada electoral: orden pblico, garantas, prohibiciones, Jochen Fuchs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Normas relativas a la jornada electoral . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La duracin regular (del ncleo) de la jornada electoral . . 4. Cambios en la duracin regular de la jornada electoral . . 5. La fecha de la jornada electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Garantas y prohibiciones que facilitan la participacin de los votantes y garantizan la libertad de voto . . . . . . . . . . . 7. Prohibiciones durante la jornada electoral . . . . . . . . . . . . . 8. Normas jurdicas relativas a las fuerzas armadas y pblicas 9. Normas relativas a la jornada electoral existentes slo en un pas o en pocos pases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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10. Orden pblico y otros mtodos y recursos para garantizar la integridad del sufragio durante la jornada electoral . . 873 11. Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 875 XXXIV. Las mesas electorales, Susana Sottoli . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La mesas electorales en la legislacin . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Valoracin general de la legislacin existente . . . . . . . . . . XXXV. Las boletas electorales, Ana Catarina Clemente . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Tipos de boletas: posibilidad de diferenciacin, origen y problemas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Normas de competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Normas de seguridad y control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Normas de transparencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXVI. Recintos y urnas electorales, Alberto Ricardo Dalla Va y Florencia T. Soto Parera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Recinto electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Urna electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXVII. La votacin y el voto de los analfabetos, Jorge Lazarte R. . . . 1. Introduccin y justificacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El proceso de votacin y el mecanismo del ejercicio del voto 3. Conclusiones y recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. La votacin de los analfabetos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Conclusiones y recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXVIII. El voto electrnico, Fernando Tuesta Soldevilla . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Definiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Sistemas de votacin electrnica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. El proceso de tecnificacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Los costos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Experiencias del voto electrnico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 878 878 881 896 900 900 901 906 911 913

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XXXIX. Los escrutinios: mecanismo y control, Beatriz Franco-Cuervo 975 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 975 2. Algunas precisiones sobre el concepto de escrutinio . . . . 976 3. Comparacin sistemtica del proceso escrutador en Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 979 4. Comunicacin y publicacin de resultados . . . . . . . . . . . . 992 5. La clasificacin, valoracin y eficacia de los votos . . . . . . 997 6. Variables que se relacionan con la efectividad de las normas del escrutinio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1001 7. A modo de conclusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1016 XL. Delitos y faltas electorales, Francisco Fernndez Segado y J. Fernando Ojesto Martnez Porcayo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1020 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1020 2. Los delitos electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1025 3. Faltas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1049 XLI. La observacin (internacional y nacional) de las elecciones, Horacio Boneo, Manuel Carrillo y Ricardo Valverde . . . . . . . 1072 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1072 2. El concepto de observacin electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . 1073 3. La observacin electoral en Amrica Latina: experiencias y principales actores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1075 4. Base normativa: disposiciones constitucionales y legales 1080 5. Base normativa: regulaciones de los organismos electorales de Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1088 6. Las organizaciones de la sociedad civil y la observacin de elecciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1090 7. Prcticas y enfoques usuales de la observacin electoral . . 1098 8. El impacto de la observacin electoral . . . . . . . . . . . . . . . 1102 9. Observacin nacional e internacional: fuerzas y debilidades 1107 XLII. La publicacin de los resultados electorales y la proclamacin de los candidatos electos, Ricardo Valverde . . . . . . . . . . . . . . 1110 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1110 2. Definiciones y naturaleza jurdica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1134 3. Organismos electorales encargados . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1137 4. Etapas del proceso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1138

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5. Medios de publicacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1138 6. Acreditacin de candidatos electos. Entrega de credenciales 1139 7. Conclusiones y tendencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1139 XLIII. Incompatibilidades, Julia Leininger y Bernhard Thibaut . . . . . . 1141 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1141 2. Incompatibilidades para presidentes y vicepresidentes . . . . 1143 3. Incompatibilidades para mandatos legislativos . . . . . . . . . . . 1144 4. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1150 XLIV. El contencioso electoral, la calificacin electoral, Jess Orozco Henrquez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1152 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1152 2. Los sistemas contenciosos electorales contemporneos . . . . 1171 3. Garantas de los rganos encargados del contencioso electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1187 4. Caractersticas bsicas de los medios de impugnacin electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1209 5. Evaluacin y perspectivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1278 XLV. Estadstica electoral, Dieter Nohlen y Fernando Tuesta Soldevilla . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1289 Glosario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1295 Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1305 Acerca de los autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1359

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La salud de las democracias, cualesquiera que sean su tipo y grado, depende de un msero detalle tcnico: el procedimiento electoral. Todo lo dems es secundario [] Sin el apoyo de autntico sufragio las instituciones democrticas estn en el aire. Cuando, tres cuartos de siglo atrs, Jos Ortega y Gasset describa con estas palabras el nudo nodal de la relacin entre derecho electoral y democracia,1 tena sobre todo en mente la organizacin de la eleccin, o mejor dicho, el lado administrativo del proceso electoral. Ante la difundida prctica, por aquel entonces, de la manipulacin electoral en su pas de origen, Espaa,2 es comprensible que haya hecho depender la legitimidad de las instituciones pblicas de la garanta de elecciones libres y resultados electorales confiables, y que a estos ltimos los haya visto estrechamente vinculados con el arreglo tcnico de las elecciones. Una votacin digna de confianza reclamaba resultados electorales objetivamente correctos, autoridades electorales que garantizaran un desarrollo normal y ordenado del acto electoral, procedimientos que permitieran comprobar adecuadamente los resultados electorales efectivos, en pocas palabras, un derecho electoral democrtico. Sin embargo, la relacin entre derecho electoral y democracia es ms compleja; su vinculacin es de carcter doble o recproco. Por un lado, en la medida en que el derecho electoral cimienta la certeza de que la representacin poltica corresponde a la voluntad poltica del electorado expresada mediante el voto, este derecho se convierte en un instrumento tcnico-jurdico para garantizar la democracia. Por otro lado,
democracia y representacin forman el sustrato a partir del cual han de examinarse las soluciones tcnicas que el derecho electoral proporciona. A la luz del principio democrtico han de efectuarse las crticas y han de hacerse las propuestas de mejora de los mecanismos electorales. A la luz del principio democrtico han de estudiarse los modos de organizar la administracin electoral,
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J. Ortega y Gasset (1958): La rebelin de las masas, segunda parte, cap. VII, Madrid. D. Nohlen (1970): Spanischer Parlamentarismus im 19. Jahrhundert, Meisenheim a.G. 19

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las formas de confeccin del censo, los sistemas de votacin y de escrutinio o, en fin, las diversas vas de control de los procesos electorales.3

El reconocimiento del principio democrtico es, entonces, una condicin necesaria para que el derecho electoral se organice democrticamente, y esto, a su vez, es un prerrequisito sine qua non de la garanta de la democracia. Considerando la ntima relacin entre democracia y derecho electoral, el reconocimiento creciente del principio de la democracia no pudo quedar sin consecuencias para el derecho electoral, no slo respecto al derecho subjetivo de elegir y ser elegido, sino tambin respecto a la organizacin del proceso electoral en su parte administrativa. En los hechos, el proceso de democratizacin del sufragio, es decir, su extensin paulatina a sectores cada vez ms grandes de la poblacin, que corresponde al surgimiento de la democracia moderna, fue acompaado por medidas legales que apuntan a impedir el fraude electoral y sanear las prcticas electorales.4 As se intent impedir y restringir, mediante previsiones y prescripciones administrativas y control social, todo aquello que cuestionara la credibilidad y legitimidad de las elecciones. Con este objetivo se cre, por ejemplo, la institucin de las autoridades electorales, cuya actuacin deba ser independiente del poder poltico y de las fuerzas partidarias involucradas en la contienda electoral. En este mismo sentido se perfeccionaron los procedimientos de inscripcin y control de los resultados electorales.5 Estas medidas partan del reconocimiento de que no habr posibilidad de elecciones libres en la prctica, si no se dispone de una administracin competente, de un poder judicial independiente del gobierno que inspire confianza absoluta de rectitud inflexible ante la coaccin o los intereses particulares, y de una opinin pblica enrgica capaz de reprimir todo intento de violencia y corrupcin.6 Mientras que en las democracias de los pases industrializados la administracin electoral lleg a perfeccionarse lentamente ya mucho antes de
3 Palabras del doctor Manuel Aragn en representacin de las participaciones extranjeras, en Tendencias contemporneas del derecho electoral en el mundo. Memoria del II Congreso Internacional de Derecho Electoral, Mxico, 1993, p. XXIV. 4 Vase a este respecto el estudio clsico de C. OLeary (1962): The Elimination of Corrupt Practices in British Elections, 1868-1911, Oxford. 5 Un primer intento de sistematizar las experiencias de las democracias tras la primera Guerra Mundial puede hallarse en K. Braunias (1932): Das parlamentarische Wahlrecht (El derecho electoral parlamentario), vol. 2, Berln/Leipzig, pp. 134 y ss. 6 W. J. M. Mackenzie (1962): Elecciones libres, Madrid, p. 109.

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la era informtica, en Amrica Latina, al menos en algunos pases, el establecimiento de instituciones, reglamentos y prcticas administrativas para garantizar el libre ejercicio del sufragio y la libre expresin de las preferencias polticas sigui siendo un problema pendiente.7 Por el contrario, incluso puede decirse que los efectos polticos del sufragio universal fueron socavados por prcticas de manipulacin electoral, y esto no slo en contextos autoritarios en los que por su misma naturaleza quedan excluidas unas elecciones democrticas. En otros pases de Amrica Latina con una considerablemente larga tradicin democrtica comparable a la de las democracias en los pases occidentales industrializados se gener, por el contrario, una tradicin electoral democrtica y fundada en el Estado de derecho que se volvi una parte de la cultura poltica y sobrevivi a las fases autoritarias. Incluso se puede decir que esta tradicin electoral facilit la superacin del autoritarismo, en tanto que los resultados de votaciones realizadas bajo regmenes militares se volcaron en contra de la dictadura, como por ejemplo en el referndum de 1980 en Uruguay y en el plebiscito de 1988 en Chile. En Costa Rica, Uruguay y Venezuela, dicha tradicin electoral se articul como un cuarto poder (poder electoral) a partir de las autoridades electorales supremas. Con la recuperacin de la democracia en Amrica Latina en la dcada de 1980, creci rpidamente la conciencia de la estrecha relacin entre democracia y derecho electoral. Adems, hoy se tiene ms presente que el derecho electoral no slo se define por el derecho individual de participar en la eleccin de rganos representativos, sino tambin por todo este conjunto de normas que regulan el proceso electoral: la institucionalizacin de los actores en este proceso; su independencia del gobierno; la elaboracin del censo electoral; las disposiciones que garantizan la libre competencia y la igualdad de oportunidades en la contienda electoral: la operacin material de la votacin que asegura la libertad y el secreto del voto; la fiabilidad del escrutinio; en suma, todas aquellas garantas administrativas y jurdicas destinadas a que las elecciones sean libres y honestas (free and fair). Finalmente, frente a las experiencias del pasado en las que el fraude elec7 El presente tratado abarca los pases siguientes: todos los estados de Amrica del Sur con excepcin de Guyana, Surinam y la (dependiente) Guyana francesa; todos los estados de Amrica Central (excepto Belice), Mxico y, entre los estados del Caribe, nicamente la Repblica Dominicana. Se estudian generalmente estos 18 pases. A veces se incluyen observaciones referidas a Cuba y Hait.

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toral fue a menudo el detonante de revueltas y reacciones violentas de los actores polticamente oprimidos, tambin creci la conciencia de que la influencia civilizadora de las elecciones, en contraposicin sobre todo a formas violentas de canalizar conflictos, radica en el establecimiento y mantenimiento de las normas de un derecho electoral democrtico. Expresin de esta creciente experiencia son las reformas que se operaron en las legislaciones electorales de distintos pases latinoamericanos. Igualmente importante parece el decidido esfuerzo de las autoridades electorales en distintos niveles de la organizacin electoral para resguardar y mantener los estndares democrticos durante el proceso. Varios factores contribuyeron a este desarrollo. Hay que citar sin duda en primer lugar el proceso de creciente valoracin de la democracia que se verifica en el mbito regional e internacional; a sto se agrega la mencionada experiencia latinoamericana con elecciones falseadas y sus efectos contraproducentes. Finalmente, las organizaciones internacionales se han esforzado por mejorar los estndares electorales en Amrica Latina. A la cabeza de este esfuerzo ha estado el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) con su Centro de Asesora y Promocin Electoral (Capel) mediante una gran variedad de actividades que no cabe aqu detallar. El IIDH y el Capel fueron apoyados por fundaciones internacionales que, a su vez, realizaron proyectos en distintos pases con el propsito de asesorar a las autoridades electorales y auxiliarlas materialmente. A esto se suman las acciones de International IDEA (Institute for Democracy and Electoral Assistance), organismo intergubernamental con sede en Suecia que promueve el desarrollo de la democracia sostenible en todo el mundo y que, guiado por ese motivo, ha desarrollado mltiples actividades en Latinoamrica que incluyen desde la asesora especializada en reforma poltica y electoral a las autoridades polticas y electorales hasta procesos de capacitacin y produccin de material acadmico sobre la materia. Tambin deben destacarse las acciones puntuales de las Naciones Unidas, particularmente en Amrica Central, entre las cuales el operativo desplegado en ocasin de las elecciones nicaragenses de 1990 fue el ms visible e importante, y la hoy casi rutinaria observacin internacional de elecciones con la participacin de diferentes organizaciones internacionales. Aun cuando ocasionalmente se produzcan resultados electorales dudosos o de los que cabe dudar, no puede negarse, en general, el xito de los esfuerzos descritos. Es preciso tener en cuenta los lmites efectivos de tales intentos. Con frecuencia se olvida mencionar que en el contexto de un es-

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tado general verdaderamente desolador de la administracin pblica en Amrica Latina, as como de situaciones financieras muy ajustadas y de carencia de personal calificado, las autoridades electorales llevan a cabo una tarea extraordinaria cuando logran que unas elecciones se desarrollen de manera libre y honesta. Por lo dems, no es ni econmica ni socialmente viable que un pas destine ms de uno por ciento de su producto interno bruto a la organizacin de los procesos electorales. El Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina intent exponer por primera vez de manera sistemtica y comparada, el derecho electoral en sentido amplio en su primera edicin de 1998. La materia se dividi entonces en 30 temas, ordenados de acuerdo con el mismo desarrollo del proceso electoral. En esta segunda edicin, se han desglosado an ms las materias y ampliado los objetos de estudio de modo que el Tratado consta ahora de 45 entradas. La obra parte de las bases legales y los rganos electivos, pasa por el derecho electoral individual, los sistemas electorales, las condiciones de competencia poltica, las modalidades de votacin etc., y concluye con el contencioso electoral y la estadstica electoral. Se intercalaron asimismo algunas contribuciones de naturaleza ms general, referidas al concepto y al contexto del objeto de estudio de esta obra. En particular, se pone en evidencia que debido a las diversas conexiones del derecho electoral con otras ramas del derecho, con la sociologa y especialmente con la ciencia poltica, estamos de hecho frente a una disciplina cientfica especfica e independiente, aun cuando hasta ahora no se la haya practicado as ni en el derecho ni en otras disciplinas (vase la entrada Derecho electoral). La primera edicin ha contribuido a generar un conocimiento comparativo de la materia electoral en Amrica Latina, a fomentar y a fortalecer la rama de investigaciones y estudios del derecho electoral regional. Agotada la primera edicin, la segunda se plantea en los mismos trminos. En este sentido, se han conservado los rdenes sistemticos de aqulla, as como tambin varias contribuciones que fueron actualizadas. Esta nueva publicacin se nutre entonces de los aportes de la obra antecesora y de los avances efectuados en los ltimos aos en el mbito del conocimiento comparativo en la materia. Por otra parte, en la estructuracin de los captulos se ha procedido de manera ms diferenciada, profundizando en aspectos que por la misma evolucin del derecho electoral han requerido mayor atencin. Sera el caso, por ejemplo, de las minoras tnicas y de la fiscalizacin del financiamiento electoral. Adems, la temtica tratada se ha ampliado hacia mbitos que el desarrollo de la democracia en Amrica

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Latina ha vinculado progresivamente al derecho electoral, como en los captulos que se refieren a la tica, al fomento y al control de los procesos electorales, especialmente en relacin con el papel que desempean las organizaciones internacionales y la sociedad civil al respecto. La idea de un estudio comparativo sobre el derecho electoral en Amrica Latina surgi de conversaciones entre Sonia Picado Sotela, Daniel Zovatto y Dieter Nohlen a principio de la dcada de 1990. Fue concebido como el tercer componente de una triloga, conformada por el Diccionario electoral (IIDH/Capel), aparecido en 1989, y la Enciclopedia electoral latinoamericana y del Caribe, editada por Dieter Nohlen y publicada en 1993. La primera edicin del Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina fue realizada en el Instituto de Ciencia Poltica de la Universidad de Heidelberg. Los medios provinieron, por una parte, del Premio de Investigacin Max Planck, recibido en 1991 por Dieter Nohlen y Sonia Picado Sotela y que otorgan la Fundacin Alexander von Humboldt y la Sociedad Max Planck a investigaciones de reconocimiento internacional. Por otra parte, el IIDH/Capel, brind tambin su apoyo econmico a este proyecto. La segunda edicin cont con recursos financieros de Capel, dirigido por Joseph Thompson, de International IDEA y del Instituto de Ciencia Poltica de la Universidad de Heidelberg. Para la elaboracin de esta edicin ha sido de especial importancia el apoyo personal amplio y mltiple de Daniel Zovatto, director regional de International IDEA para Amrica Latina, de Jos de Jess Orozco Henrquez, magistrado del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin de Mxico y de Jos Woldenberg, presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral de Mxico entre 1996 y 2003. Jess Orozco, Jos Thompson y Jos Woldenberg se sumaron al grupo de editores de la obra. Como se desprende del ndice de autores, en las investigaciones participaron muchos colegas especialistas de distintos pases. Para la segunda edicin, destaca la mayor integracin de expertos con responsabilidades y experiencias propias en la administracin y jurisdiccin electorales. Una vez ms, el esfuerzo acadmico ha estado dirigido a elaborar un texto conceptualmente homogneo, de delimitacin precisa entre las entradas y de un orden interno de presentacin de las respectivas materias que, en contraste con una sencilla compilacin, justifica hablar de un tratado. Lograr este objetivo hizo necesario un intenso dilogo con los autores. Mientras que en el caso de la primera edicin se celebraron dos talleres de trabajo en Heidelberg (en la antigua residencia de Max Weber) y en San Jos de Costa Rica (en el

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respectivamente, esta vez la comunicacin slo fue por va electrnica. En trminos generales, los nuevos autores lograron adaptarse al modelo. En la parte administrativa del proyecto colaboraron, en San Jos, el licenciado Gonzalo Brenes Camacho y, sobre todo, la licenciada Ileana Aguilar Olivares, consultores de International IDEA; en Heidelberg, Silvia Montaa y, especialmente, Claudia Zilla M. A., mis asistentes de investigacin. Claudia me apoy en la composicin de la obra conforme a los criterios sealados, en la coordinacin de las contribuciones y en la revisin de la redaccin. Deseo expresar un gran agradecimiento a todas las personas, instituciones y fundaciones mencionadas por su enorme apoyo, sin el cual la obra aqu presente en su segunda edicin no habra sido posible. Asimismo, quiero agradecer a los muchos colegas y amigos que apoyaron de una u otra forma las investigaciones y la cooperacin investigadora internacional. Por ltimo, tengo una deuda de agradecimiento con el Fondo de Cultura Econmica por la inclusin de esta obra en su seccin Poltica y Derecho, as como con el Instituto Federal Electoral y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin de Mxico por el apoyo en la impresin. En el sentido de las consideraciones anteriormente formuladas sobre la importancia del derecho electoral para la democracia, as como de la democracia para el derecho electoral y el desarrollo reciente de esta materia en Amrica Latina, el presente Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina se entiende, al igual que la Enciclopedia electoral latinoamericana y del Caribe as como Elections in the Americas (publicado por Oxford University Press en 2005), obras realizadas tambin en Heidelberg, como una contribucin cientfica al desarrollo de la democracia en Amrica Latina. En este sentido, se dedica esta obra a la consolidacin de la democracia en la regin.
DIETER NOHLEN Heidelberg, junio de 2005

IIDH)

I. DERECHO ELECTORAL
DIETER NOHLEN, DANIEL SABSAY

1. INTRODUCCIN El trmino derecho electoral no ha sido elegido por azar como ttulo de la presente obra. De acuerdo con las consideraciones de los propios investigadores participantes en el proyecto, resulta el ms adecuado para determinar el objeto de estudio de este tratado: el conjunto de normas que regulan la eleccin de los rganos representativos en Amrica Latina. En este sentido, el derecho electoral podra percibirse como sinnimo de legislacin electoral. Sin embargo, el trmino no se refiere slo a lo codificado en las constituciones, las leyes electorales y los reglamentos en lo referente a los rganos de representacin y al sufragio, ni a la organizacin, la administracin y la ejecucin de los procesos electorales. Por una parte, el derecho electoral incluye un conjunto de conocimientos mucho ms amplio y abarca principios polticos, parmetros comparativos, antecedentes histricos y sociolgicos, as como experiencias del pasado que permiten vincular el estudio de la materia con reflexiones sobre la representacin poltica, los partidos, la democracia, el parlamento, el presidencialismo y el parlamentarismo, etc. Por otra parte, el derecho electoral significa tambin ciencia, teora o saber, e incluye, adems, un saber crtico sobre las normas. De este modo, el derecho electoral constituye toda una disciplina con caractersticas propias.

2. EL

CONCEPTO DE DERECHO ELECTORAL

En la literatura cientfica y en el habla cotidiana conviven dos conceptos de derecho electoral, uno restringido y otro amplio. El concepto restringido hace referencia a un derecho subjetivo del individuo de elegir y ser elegido y, de hecho es idntico al de sufragio (voting rights). El concepto amplio alude al derecho que regula la eleccin de rganos representativos.
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Esta distincin entre dos conceptos no es nueva y se halla, por ejemplo, en la obra clsica de Karl Braunias Das parlamentarische Wahlrecht (Derecho electoral parlamentario), editada en 1932. Sin embargo, sin hacer mayores consideraciones sobre los dos usos del concepto que l mismo distingue, Braunias utiliza el trmino derecho electoral de manera amplia slo en el ttulo de su obra. En su anlisis, la expresin se limita al concepto en el sentido restringido, incluso cuando Braunias expone diferentes teoras del derecho electoral. Esta manera de aplicar el trmino parece sintomtica en todos los trabajos de derecho poltico o pblico dedicados al estudio de la materia en sus dos acepciones, amplia y restringida, y se une a la tendencia a renunciar al concepto derecho electoral en el sentido amplio para titular trabajos dedicados a la institucionalizacin y organizacin de las elecciones dentro del mbito de la ciencia poltica, como lo demuestran los tambin clsicos estudios de W. J. M. Mackenzie (Elecciones libres) y de Dolf Sternberger y Bernhard Vogel (Die Wahl der Parlamente/La eleccin de los parlamentos). El empleo del trmino derecho electoral en el sentido restringido, i.e. como derecho subjetivo, como sinnimo de sufragio, refleja varios estados de cosas: Primero, parece expresar una opcin por lo especfico en contraposicin a lo difuso. Es cierto que, entendido en el sentido restringido como derecho de sufragio, el significado del concepto es ms especfico. Adems, su empleo en esta acepcin est estandarizado. En el caso del concepto en sentido amplio, no hay un acuerdo bsico en cuanto a sus connotaciones y su uso no se atiene a pautas comunes, lo que abre la puerta a ambigedades. Sin embargo, la amplitud connotativa no excluye necesariamente la precisin denotativa. El concepto de derecho electoral en un sentido amplio sigue teniendo un referente preciso: el derecho que regula la eleccin de los rganos representativos en una democracia. La falta de un uso estandarizado es real, pero tampoco debe olvidarse que parece preferible un concepto ms ambiguo y hasta ahora poco usado, pero relevante, a uno unvoco, ms utilizado, pero menos relevante. A las consecuencias de estas reflexiones retornaremos ms adelante. Segundo, refleja una valoracin basada en el criterio de la importancia. En el contexto del desarrollo de la democracia moderna, y desde el punto de vista poltico y tambin cientfico, pareca mucho ms importante el tema de la universalizacin del sufragio que el de los dems aspectos organizativos y administrativos de las elecciones, pese al significado que

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podran tener para la inclusin real en la poltica de los nuevos estratos con derecho a voto. Esta asignacin de mayor importancia al derecho electoral individual, al derecho de participacin poltica, frente al derecho electoral como el conjunto de normas que regulan la expresin del voto y de la soberana popular, en realidad (slo) tena fundamento all donde el Estado como aparato burocrtico-racional haba precedido a la universalizacin del sufragio o donde ambas evoluciones se producan simultneamente. No tanto as en Iberoamrica y otras partes del mundo, donde la democratizacin del sufragio y la celebracin continua de elecciones no necesariamente marcaba un progreso democrtico, puesto que, a falta de un aparato administrativo y jurisdiccional independiente, no garantizaba la erradicacin de prcticas electorales fraudulentas. En tales circunstancias, el concepto de derecho electoral en el sentido restringido es claramente insuficiente, pues ignora precisamente aquellos aspectos organizativos y administrativos indispensables para que unas elecciones con sufragio universal sean realmente democrticas, es decir, libres y honestas. Tercero, la renuncia o casi renuncia al concepto genrico de derecho electoral parece revelar una inseguridad sobre su autonoma y su lugar en el campo del saber, especialmente como rama del derecho, por un lado, y sobre su contenido y pertinencia a diferentes disciplinas, por el otro. Es obvio que el objeto del derecho electoral como lo hemos indicado arriba, con sus dimensiones jurdicas, terico-normativas, comparativas, sociolgicas e histricas, requiere un tratamiento multidisciplinario. La necesidad de convocar a diferentes disciplinas a participar en el estudio del objeto parece cuestionar una denominacin que se podra interpretar como adjudicacin del campo a la rama jurdica. Nos estamos refiriendo, sobre todo, a la ciencia poltica que por su multidisciplinariedad interna y su vocacin interdisciplinaria parece estar en igualidad de condiciones para encarar el estudio de la materia. Y no es casual que el coordinador original de esta obra sea politlogo y que, por lo dems, haya dirigido varias tesis de doctorado sobre temas de organizacin electoral en Amrica Latina (Jaramillo, 1994; Franco, 1995; Len-Roesch, 1997). Por otra parte, en el campo exclusivo del derecho, no se ha logrado identificar el lugar que ocupa o debera ocupar la materia electoral en el universo jurdico. Tradicionalmente el derecho electoral ha sido considerado como un captulo de alguna otra rama del derecho constitucional o del derecho administrativo, incluso se le ha ubicado a caballo entre estas dos reas jurdicas. En realidad, se ha incluido dentro del campo de otras ra-

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mas del derecho pblico por asociacin, debido a las materias con las que se relaciona la cuestin electoral, con lo que el derecho electoral constituye as un captulo de importancia variable.

3. EL

DERECHO ELECTORAL COMO RAMA AUTNOMA DE DERECHO

A nuestro entender, el derecho electoral como conjunto de normas y principios que regulan el proceso electoral, compone un sistema jurdico particular. Por supuesto que no desconocemos la necesaria unidad que posee el derecho como disciplina humana. Al respecto, compartimos la visin de Hans Kelsen, quien entiende que el derecho es uno solo en razn de su creador y de su destinario comn y final, de sus finalidades y de su marcha ascendente, progresiva y trascendente en cualquier hecho de la vida social (Kelsen, 1934: 108). Sin embargo, por distintos motivos el derecho ha sido dividido en diferentes ramas. Las divisiones surgen como una necesidad propia de su mejor estudio, interpretacin y aplicacin. Son tambin una consecuencia de caractersticas propias que exhiben, dentro del gnero, las diferentes ramas del derecho susceptibles de ser individualizadas. Es interesante observar que fue un jurista latinoamericano quien afirm de manera absoluta la autonoma del derecho electoral como orden jurdico especial, con reglas y principios tcnicos propios. Se trata del cubano Rafael Santos Jimnez, quien en su excelente obra Tratado de derecho electoral, publicada en el ao 1946, despues de revisar la literatura europea al respecto, deplora que hasta ahora no se haya considerado la autonoma del derecho electoral, que siempre se ha relegado a un plano inferior. Sus argumentos en contra, sin embargo, se apoyan slo por un lado en el concepto de derecho electoral, como l lo define: Un conjunto de principios y reglas [] que no slo est integrado por normas de conducta sino tambin por fundamentos filosficos. Por el otro lado, su afirmacin de la autonoma del derecho electoral se fundamenta en la importancia que este status podra tener para el desarrollo de la democracia en el mundo. Como ex vicepresidente de la Cmara de Representantes de su pas, vinculado a la prctica poltica, Santos Jimnez hace votos para que
el derecho electoral ocupe el lugar que le corresponde para que su pleno desenvolvimiento ejerza la influencia beneficiosa consiguiente en las instituciones electorales polticas del mundo. La autonoma del derecho electoral resulta,

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realmente, factor poderoso y universal de progreso poltico y de bienestar colectivo, ya que al examinarse las instituciones electorales detenidamente, con rigor cientfico, se palpan sus deficiencias, se anotan los errores, se ponen de manifiesto las arbitrariedades, resaltan las injusticias y, al sealarse los remedios aplicables y considerarse sus resultados positivos en otros pases, se siembra en la conciencia de los pueblos el impulso necesario para adelantar por el camino del xito (Santos Jimnez, 1946: 15-16).

En lo atinente a la autonoma del derecho electoral, parece de gran utilidad prctica la argumentacin de que se vale Flavio Galvn Rivera para fundamentar la autonoma de nuestra rama del derecho. Para este autor
el derecho electoral es autnomo, porque existe legislacin especializada criterio legislativo; porque se han instituido tribunales electorales especializados criterio jurisdiccional; porque, aun cuando escasa todava, existe literatura jurdica especializada en la materia criterio cientfico, y porque en las instituciones educativas donde se imparte la profesin jurdica, existen asignaturas especializadas sobre el tema. Finalmente, porque el derecho electoral ha estructurado su propio lenguaje cientfico; el significado de las voces usadas no puede buscarse con xito en los diccionarios de consulta ordinaria, sino nicamente en los especializados en esta rama del conocimiento (Galvn Rivera, 1993: 678-679).

Como se puede ver, nuestra postura no se funda en el deseo de crear artificialmente un campo autnomo del mundo jurdico. Se trata de aprehender, por medio de criterios lgicos, adecuados al campo del comportamiento humano que se pretende regular, las reglas jurdicas que de l nacen. Nuestra disciplina tiene sustantividad propia; es independiente porque se funda en principios, mtodos y tiene un objeto que le es propio. Los fenmenos de derecho pblico que incluye requieren de definiciones particulares que slo pueden darse mediante reglas que le sean propias. Ellas hacen al procedimiento, al sistema de garantas, a la autoridad de aplicacin, entre muchos otros elementos que poseen una especificidad particular.

4. FUENTES, OBJETO Y CLASIFICACIN DE LAS NORMAS DEL DERECHO ELECTORAL Preocupado por las fuentes del derecho electoral, Rafael Santos Jimnez precisa que dentro de su contenido tenemos disposiciones constituciona-

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les y legales, instrucciones y reglamentos, jurisprudencia gubernativa y contenciosa, usos y costumbres de trascendencia jurdica; pero tenemos tambin fines y causas; inducciones y deducciones; anlisis y crticas; comparaciones, comprobaciones y sntesis (Santos Jimnez, 1946: 16). Si las fuentes son medios a travs de los cuales surge o se expresa el derecho, nos permitimos agregar a las que este tratadista enumera, el derecho internacional. Hoy, en materia electoral, no se puede subestimar el alto nmero de convenciones internacionales que se ocupan de los derechos humanos y, entre ellos, de los polticos. Al respecto, establecen un gran nmero de contenidos relativos al sufragio y su utilizacin como elemento insustituible para la designacin de los gobernantes en el marco de un sistema democrtico de gobierno. La Convencin Americana sobre Derechos Humanos ms conocida como Pacto de San Jos de Costa Rica constituye el instrumento internacional ms importante para Amrica Latina en la materia, por la profundidad de tratamiento y porque vincula a la mayora de pases de la regin. Tampoco se deben olvidar las reglas en materia de observacin internacional de elecciones que desde las organizaciones internacionales OEA y ONU producen un importante cambio en el principio de no intervencin en los asuntos interiores de los estados. En tal sentido podemos citar opiniones y resoluciones de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, rgano creado por la citada convencin y que constituye una autoridad supranacional para los pases signatarios de la misma. El objeto de nuestra disciplina versa sobre la materia electoral, en todo lo atinente al derecho. De conformidad con la Constitucin Poltica mexicana, se trata de la regulacin jurdica de la organizacin y realizacin de las elecciones, consideradas como funcin estatal (arts. 1-7). Por otra parte, cabe destacar la gran proximidad que tienen los temas que trata el derecho electoral con los temas de la democracia; de hecho, los asuntos que abarca el objeto del primero pertenecen necesariamente al sistema democrtico en su conjunto; es ms, del grado de observancia de la temtica electoral depender gran parte del vigor del sistema democrtico como un todo. Agruparemos los temas del derecho electoral de la siguiente manera: Caractersticas de las elecciones y de los procesos electorales. Principios y garantas. Delitos e infracciones. Sistemas electorales. Campaas electorales.

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Partidos polticos. Financiamiento de elecciones y de partidos. Formas de democracia semidirecta. Normas de procedimiento electoral. Exigencias en control y fiscalizacin de actos electorales. Autoridad electoral. Normas en materia de observacin de procesos electorales. Captulo correspondiente del derecho internacional de los derechos humanos.

Manuel Aragn considera que, por una parte, el derecho electoral es un instrumento de garanta de la democracia, esto es, una tcnica jurdica mediante la cual se pretende asegurar la certeza en el otorgamiento de la representacin popular. Es precisamente a la luz del principio democrtico que se deben estudiar los modos de organizar la administracin electoral, las formas de confeccin del censo, los sistemas de votacin y escrutinio o, en fin, las diversas vas de control de los procesos electorales. Y retomando el vnculo entre derecho electoral y democracia, el catedrtico espaol estima que es por ello que el derecho subjetivo a elegir est ntimamente relacionado con los dems derechos; con el de igualdad en primer lugar, con los de libertad de expresin y asociacin en segundo lugar, con los de libertad y, en fin, con el resto de los derechos del hombre que, por serlo, es precisamente un ciudadano, esto es, un hombre libre que participa en el gobierno de su comunidad (Aragn Reyes, 1993: XXIV). Nos parece importante destacar la conclusin a que arriba Manuel Aragn cuando considera que el derecho electoral no es slo una tcnica jurdica al servicio de la democracia, un instrumento, pues, de garanta; tambin desempea, y se es su otro carcter, una funcin legitimadora, ya que la democracia se afianza precisamente gracias al correcto funcionamiento de los procesos electorales. Pero, para llevar a cabo esa doble funcin, el derecho electoral debe estar integrado por reglas que sean un vehculo eficaz para asegurar la plena vigencia de los derechos polticos y para el logro de instituciones que hagan transparente el proceso de acceso a los cargos de gobierno, posibilitando as que el Estado de derecho se consolide. Tambin resulta relevante tener en cuenta que el derecho electoral considera dos campos bien determinados entre sus contenidos fundamentales. Como seala Fernando Flores Garca, hay una

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subdivisin entre derecho electoral material, sustantivo o primario, y derecho electoral instrumental, adjetivo, procesal o secundario, a pesar de que no haya entre ese binomio una separacin legislativa ms o menos marcada, tal como opera en otras reas jurdicas, a semejanza de como ocurre, por ejemplo, en las materias civil, penal o administrativa, sino que la mayor parte, por no hablar de la totalidad de los ya numerosos catlogos legales electorales [] han contenido una composicin mixta, un entrecruce de normas sustantivas y adjetivas, cuando no con el agregado de preceptos orgnicos, creando y ordenando cuerpos administrativos; y, ltimamente, de rganos jurisdiccionales (desde el punto de vista material, aunque no formalmente judiciales) electorales (Flores Garca, 1993: 640-641).

En definitiva, el derecho electoral est integrado por dos cuerpos normativos: el primero aborda el campo material o sustantivo, mientras que el segundo se ocupa de lo estrictamente procedimental. Por ltimo, se debe tener tambin en cuenta la funcin cvica que cumple el derecho electoral, en la medida en que se constituye en una valiosa herramienta de educacin ciudadana. El conocimiento de los diferentes captulos que lo integran trae aparejada la observacin de muchos de los momentos cruciales de la vida poltica dentro de un marco pluralista. Pensamos que esta caracterstica debe ser tenida en cuenta al momento de determinar los fines y fundamentos del derecho electoral.

5. RELACIONES

CON LAS OTRAS RAMAS DEL DERECHO

El derecho electoral forma parte del derecho pblico de un Estado. Esto es as porque sus normas regulan bsicamente relaciones que se establecen entre los particulares y el Estado. Se trata de determinar, grosso modo, la forma en que los primeros pueden erigirse en titulares de los dos poderes estatales o de asegurar su participacin por medio del sufragio respecto de decisiones que hacen al gobierno de la comunidad. Asimismo, un captulo del derecho electoral, aquel que se centra en los aspectos de procedimiento, se ocupa de organizar la autoridad de aplicacin. Este captulo no trata exclusivamente del rgano en s mismo, sino que tambin debe arreglar las relaciones que vinculan a ste con otros entes o autoridades. Es decir, estamos frente a reglas que regulan relaciones entre distintos rganos. Como se aprecia en los dos casos descritos, nos encontramos frente a situaciones tpicas

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del derecho pblico. Son fenmenos que interesan al orden pblico de un pas en razn de comprometer el inters general de la comunidad. Por lo tanto, en el esquema de relaciones entre el derecho electoral y las restantes ramas tiene preponderancia la presencia de aquellas que integran el campo de derecho pblico. Nos parece importante tener en cuenta que el presente anlisis se efecta en funcin de la consideracin de lo electoral como materia que involucra conocimientos pluridisciplinarios y que, por lo tanto, necesita valerse de contenidos provenientes de otras disciplinas para cumplir de manera cabal con sus objetivos. Comenzaremos con el vnculo entre derecho electoral y derecho constitucional, en razn del lugar preponderante que, como marco de todo el sistema jurdico, tiene este ltimo. Precisamente, en la constitucin se determinan las bases de las instituciones que luego son desarrolladas en los cuerpos normativos que integran el derecho electoral. Una premisa fundamental consiste en la necesidad de concordancia entre el derecho constitucional y el derecho electoral. Es decir, el derecho electoral no tiene que contradecir el texto constitucional en el desarrollo de sus contenidos. Las relaciones varan segn el criterio del Constituyente en esta materia. Ello, en razn de que existen dos modalidades en cuanto a la extensin que deben tener los contenidos electorales en la constitucin. Uno de los criterios es aquel que entiende que la materia electoral debe ser tratada lo ms brevemente posible, limitarse a ciertos aspectos fundamentales en materia de sufragio y alguna indicacin sobre modos de eleccin de autoridades. El otro criterio considera que la cuestin debe ser tratada con mayor detalle, llegando a incluir las caractersticas de la autoridad de aplicacin y la frmula de reparto en lo que hace al sistema electoral. Va de suyo que en los pases cuyas constituciones se han inclinado por la primera de las modalidades, la relacin entre el derecho electoral y el constitucional ser mucho menor que en el segundo caso. En cuanto a la relacin con las restantes ramas, se tratar siempre de un nexo que le servir al derecho electoral como instrumento para regular aquellas cuestiones que por su semejanza deban ser reguladas por normas propias de la otra rama considerada, con arreglo a las particularidades que presente. Por ejemplo, en materia de derecho administrativo sus principios sern aplicables en cuanto la naturaleza especfica del servicio electoral no requiera principios propios. Con el derecho penal, el vnculo surge de la necesidad que tiene el derecho electoral de tipificar aquellos hechos que configuran delitos o contravenciones de tipo electoral. En este tipo sern apli-

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cables de todas maneras los principios generales que se derivan del derecho penal de cada pas. Asimismo, nada obsta para que estos delitos integren un captulo especial del Cdigo penal correspondiente. Lo mismo ocurre con el derecho procesal, que aporta una cantidad de institutos aptos para llevar a cabo los procedimientos que tienen lugar en el mbito electoral. Pinsese al respecto en toda la actividad de tipo jurisdiccional que desarrolla el tribunal o autoridad de aplicacin. Pues bien, estos actos deben estar enmarcados por reglas de tipo procedimental que se compadezcan con el derecho procesal nacional. 6. RELACIONES
CON LAS CIENCIAS SOCIALES

En varias oportunidades hicimos referencia explcita o implcitamente al carcter multidisciplinario de la materia electoral y, por consiguiente, de la disciplina de derecho electoral con sustantividad propia. Se podra sostener, especialmente desde la jurisprudencia, que otras ramas del saber podran aportar conocimientos para iluminar aspectos especficos en una materia sustancialmente de derecho. Sin embargo, no cabe duda de que el derecho y las ciencias sociales, incluida la historia, aportan su parte individual genuina y confluyente a la disciplina. Es verdad que la ciencia poltica en Amrica Latina, hasta ahora, no se ha dedicado al tema, pero es igualmente cierto que el estado de la investigacin sobre materia electoral es en general insatisfactorio. Los trabajos de derecho disponibles se restringen solamente a algunos estudios de caso, muy atados a las respectivas legislaciones nacionales estudiadas y limitadas a aspectos particulares del derecho electoral. Esta situacin refleja en cierta medida la aversin, o mejor dicho, la renuncia de la jurisprudencia a la comparacin jurdica (Rechtsvergleich). Por otra parte, el mtodo comparativo es frecuentemente percibido por parte de la propia jurisprudencia como mtodo de las ciencias sociales. De hecho, la ciencia poltica, por ejemplo, que no se define por un slo mtodo, reconoce en el comparativo el mtodo propiamente suyo (Nohlen, 2006: 873-882), por supuesto sin exclusivismo, sabiendo bien que otras disciplinas lo emplean tambin. Y de hecho, por su frecuente y hbil empleo del mtodo comparativo, la ciencia poltica es un socio ideal del derecho para el estudio de la materia electoral. Esta asociacin se justifica asimismo por varias otras circunstancias. As, es bien sabido que los principios y preceptos que rigen el proceso elec-

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toral son cambiantes en su propio desarrollo y como resultado de experiencias histricas. El concepto de sufragio universal, por ejemplo, ha sido de contenido cambiante, y no se sabe si su definicin actual, que abarca ambos gneros y a los mayores de 18 aos, incluidos los analfabetos, significa el punto final de un largo proceso histrico. Hay conceptos que pese a presentar tambin una evolucin hacia contenidos ms igualitarios, no exhiben parmetros tan fciles de medir como en el caso del sufragio y tampoco existen barreras para involuciones. Un buen ejemplo es el propio concepto de igualdad (Heller, 1934: 276-277), cuya importancia ha crecido mucho por su aplicacin no slo en el mbito del sufragio, sino tambin en el de la competencia poltica, del acceso a los medios de comunicacin, de la financiacin de las campaas electorales, etctera. Ahora bien, estas cuestiones forman parte del canon privilegiado de problemas a los cuales se dedica la ciencia poltica, no slo para analizar la realidad, sino tambin para enjuiciarla comparativamente y elaborar propuestas de reforma. Por su orientacin sistemtica, la ciencia poltica es capaz de considerar tambin el contexto, es decir, el sistema poltico en el cual tienen que operar los instrumentos tcnicos y evaluar las consecuencias que estos conllevan, ya sea respecto al funcionamiento y la eficacia del sistema poltico o a intereses particulares, como, por ejemplo, aquellos de los partidos polticos (o de uno de ellos). No es casual que el mbito de los sistemas electorales, parte integral del derecho electoral, se haya desarrollado como campo privilegiado de la ciencia poltica (Nohlen, 2004). Por otra parte, los conceptos en su funcin de principio para regir y evaluar la prctica electoral cambian de significado y valor segn las condiciones histrico-contingentes. Lo mismo ocurre con los elementos tcnicos e instrumentales. Es precisamente en el campo de la organizacin electoral, en el mbito administrativo de las elecciones, donde el factor sociolgico interviene con fuerza. Vale recordar las consideraciones de W. J. M. Mackenzie, que subrayan las dificultades para institucionalizar las elecciones democrticas cuando los ambientes son muy distintos de los previstos por la doctrina de las elecciones libres. El sistema (de elecciones libres) tiene una lgica propia, independiente de la historia, pero su aplicacin prctica es histrica y lleva la impronta que marcan la idiosincracia y las condiciones de vida de las diversas naciones occidentales. Su futuro depende, pues, de la posibilidad de adaptacin a pases para los que la historia occidental significa muy poco (Mackenzie, 1962: 17).

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En el Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina, se estudia precisamente el derecho electoral en sus mltiples materializaciones, en sus configuraciones especficas, resultantes de la historia de las naciones en este hemisferio, y de manera comparativa, que ms all de los rasgos distintivos de cada caso contribuye a la conformacin de un cuerpo normativo y de prcticas electorales comunes al rea.

7. CONSIDERACIONES

FINALES

En el momento actual, los pases latinoamericanos transitan por una etapa de fortalecimiento de sus instituciones democrticas. Transcurrida ms de una dcada y media desde la reinstauracin del constitucionalismo democrtico en casi todos los pases de Amrica Latina, las cuestiones vinculadas con la designacin de los gobernantes siguen asumiendo una trascendencia particular. As, cuestiones relacionadas con los sistemas electorales ms adecuados, con la estructura encargada del control de los actos electorales y de los litigios a que ellos pueden dar lugar, as como tambin con la problemtica en torno al financiamiento de los partidos y de campaas, constituyen, entre muchas otras, cuestiones de singular importancia en la agenda de las nuevas democracias. Es cierto que la consolidacin de la democracia en Amrica Latina depende de varios factores: variables socioeconmicas, desarrollo de una cultura democrtica, estructuras de poder institucional, etc. Una fuente de consolidacin de la democracia, sin embargo, es el derecho electoral, su desarrollo hacia un derecho electoral democrtico y el mantenimiento del progreso que se ha alcanzado. Tiene razn Manuel Aragn cuando enfatiza la estrecha relacin entre derecho electoral y democracia, y cuando establece, como su finalidad, la pervivencia y consolidacin de la democracia como criterio que inspira las soluciones tcnicas del derecho electoral. Teniendo en cuenta el momento actual de Amrica Latina, as como la necesidad de promover la idea democrtica en la regin, el catedrtico espaol va ms lejos al conectar abierta y unvocamente, en un plano normativo, el derecho electoral con el principio democrtico, afirmado en un foro de expertos en derecho electoral: Slo merece el nombre de derecho electoral aquel que, basndose en el sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, garantiza la libre competencia y la igualdad de oportunidades en la contienda electoral, as como la fiabilidad de los resultados producidos en las votaciones (Aragn Reyes, 1993: XXV).

II. ELECCIONES Y CONTEXTO POLTICO

MICHAEL KRENNERICH, CLAUDIA ZILLA

LAS ELECCIONES representan uno de los fenmenos polticos de ms amplia difusin en los estados modernos de todo el mundo. Sin embargo, ninguna eleccin es igual a otra. Enmarcadas en contextos sociales y polticos heterogneos, tanto en el sentido estructural como en el coyuntural, las elecciones varan en alto grado respecto a su competitividad y las funciones polticas que cumplen. En una democracia, el carcter competitivo de las elecciones constituye una conditio sine qua non. En este artculo presentamos una introduccin al tema de las elecciones ante el transfondo de la evolucin general de la democracia en Amrica Latina. En contraste con Amrica del Norte o Europa Occidental, Amrica Latina representa una regin que desde su independencia no ha conseguido instaurar un orden democrtico estable. En el siglo XIX, las dictaduras caudillistas constituyeron ms la regla que la excepcin. A pesar de que la mayora de las constituciones de las repblicas latinoamericanas establecieron muy tempranamente sistemas presidenciales (con parlamentos unicamerales o bicamerales), en los que la forma de llegar al poder habra de decidirse en teora por medio de elecciones, la cuestin del poder se defina de hecho por las armas. No eran raras las luchas sangrientas entre caudillos pertenecientes a diferentes facciones de la oligarqua. Los incontables cambios en el poder (como un ejemplo extremo se podra mencionar a Per) eran indicio de la gran inestabilidad poltica dominante. Las elecciones, en este contexto, muchas veces slo tenan la funcin de confirmar ex post las relaciones fcticas de poder. Fue hasta finales del siglo XIX cuando en algunos estados latinoamericanos empezaron a establecerse competencias electorales entre partidos polticos oligrquicos. No obstante, esta competencia slo adquiri cierta importancia sociopoltica cuando se ampli el sufragio y se restringi el fraude electoral, antes considerablemente extendido. En el siglo XX, Amrica Latina se vio ante la alternativa dictadura o democracia. Los estados del Cono Sur, Argentina, Chile y Uruguay, fueron los precursores del establecimiento de formas democrticas de gobierno en el
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subcontinente. Otros estados siguieron su ejemplo, pero la democracia slo logr perdurar durante dcadas en Chile, Costa Rica, Uruguay y Venezuela (a partir de 1958). En Argentina y Brasil, as como en los pases andinos, Bolivia, Ecuador y Per, se alternaba entre formas autoritarias y democrticas de gobierno. En Amrica Central, en el Caribe hispanohablante y en Paraguay, la democracia ni siquiera lleg a instaurarse. El grado ms bajo de democracia se alcanz entre los aos 1960-1970. Entonces, a las dictaduras de la regin central se sumaron los regmenes militares en casi todos los estados sudamericanos (Brasil 1964; Argentina 1966, 1976; Per 1968; Ecuador 1972; Chile y Uruguay, ambos 1973), de manera que nicamente Costa Rica, Venezuela y Colombia este ltimo pas con un pluralismo limitado siguieron contando con formas de gobierno democrticas. Mientras algunos regmenes autoritarios heterognos entre ellos, por cierto eliminaron las elecciones (Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador y Uruguay) en las dcadas mencionadas, otros regmenes del mismo cuo llevaron a cabo procesos electorales con relativa regularidad, como El Salvador, Guatemala, Honduras (por pocas), Nicaragua, Paraguay, la Repblica Dominicana y Mxico, con su forma especfica de autoritarismo. En Brasil y Hait se elega el parlamento. Llama la atencin que bajo las dictaduras se realizaran elecciones precisamente en aquellos pases que carecan de experiencias democrticas (excepto a Brasil). Las elecciones bajo los regmenes autoritarios se caracterizan como semicompetitivas y, a veces, incluso como no competitivas. La posibilidad de escoger (entre distintas opciones) y la libertad de eleccin estaban limitadas en todos los casos y, en ocasiones, incluso abolidas por completo. Con frecuencia se cometan fraudes electorales descarados. Sin duda alguna, las elecciones carecan de una importancia poltica mayor y estaban desprovistas de cualquier funcin democrtica. Sin embargo, no dejaban de tener cierta relevancia o de cumplir con alguna funcin. Desde la perspectiva de los gobernantes autoritarios, las elecciones servan a la estabilizacin de los regmenes autoritarios en distintos aspectos. Hacia afuera, buscaban aumentar su legitimacin. ste fue el caso, ante todo, de las llamadas democracias de fachada (Solrzano, 1986) centroamericanas de las dcadas de 1960 y 1970, dependientes en gran medida del apoyo estadunidense, dada su ubicacin geogrfica en el llamado patio trasero de Estados Unidos y su falta de consenso y legitimacin internos.1
1 No obstante, ni siquiera en los casos centroamericanos hay que sobrestimar el efecto legitimador hacia afuera. La poltica estadunidense hacia Amrica Central despus de la segun-

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Respecto a la poltica interna, las elecciones contribuan en alguna medida al equilibrio de intereses y la regulacin de conflictos dentro del llamado bloque en el poder. Aparte de eso, junto con las prcticas de dominacin represivas, de cooptacin y clientelares, las elecciones servan como mecanismo de control de la poblacin en general y de la oposicin en particular. Aqu hay que tener en cuenta las diferencias entre los pases: mientras que en Mxico, por ejemplo, las elecciones representaron un instrumento esencial para asegurar la posicin hegemnica del Partido Revolucionario Institucional (PRI), para algunos dictadores, como Stroessner en Paraguay o Somoza en Nicaragua, no eran ms que un requisito ms bien incmodo. A partir de 1970 se pusieron cada vez ms en duda las estructuras autoritarias y represivas en la regin. En un plazo de 10 aos, una ola democratizadora se extendi por casi toda Amrica Latina.2 Las elecciones constituyeron la llave del cambio de rgimen (Cerdas, Rial y Zovatto, 1992: 663) y contribuyeron ampliamente a la desintegracin de los regmenes autoritarios o al establecimiento de instituciones y procedimientos democrticos o a ambas cosas (Fernndez, 1988; Barrios, 1995). El valor instrumental y estratgico de las elecciones en este contexto fue reconocido incluso por aquellos grupos polticos que anteriormente las haban desprestigiado como mecanismo de participacin poltica meramente formal. Es notorio que las elecciones representaron un postulado clave de la oposicin frente a los regmenes autoritarios al principio de la transicin. La reivindicacin de las elecciones libres fue articulada, en algunos pases, por un amplio movimiento social (por ejemplo en Brasil y Chile). Por el contrario, fueron pocos los intentos en la regin de derrocar a los regmenes autoritarios por medios violentos. stos se restringieron a los disturbios revolucionarios en Amrica Central y a las intervenciones militares de Estados Unidos en Nicaragua (en el marco de la guerra de los contra), en Panam (invasin de 1989) o en Hait (1994).
da Guerra Mundial estuvo motivada sobre todo por el anticomunismo. Por lo tanto, fueron las orientaciones proestadunidenses y anticomunistas de los respectivos gobiernos las que formaron la base para mantener buenas relaciones con Estados Unidos; la forma de gobierno, en cambio, slo fue de importancia secundaria. Con la poltica de derechos humanos del presidente Jimmy Carter (1977-1981), el terror estatal de las dictaduras centroamericanas se vio enfrentado con una resistencia decidida por parte de la potencia hegemnica y la cuestin de la democracia gan prioridad. 2 En Amrica del Sur: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Paraguay, Per (hasta el autogolpe de Estado de Alberto Fujimori); en Amrica Central: El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panam. Mxico, con su forma especfica y suave de autoritarismo, se encuentra en una fase liberalizadora, cuyo desenlace an no est definido.

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El ncleo de los procesos de democratizacin en Amrica Latina estuvo en la introduccin de reglas de juego claras, estables y democrticas (en vez de ambiguas, inestables y autoritarias). Son entonces la seguridad y la certidumbre de los procedimientos democrticos las que representan el gran progreso de la democracia en Amrica Latina y no la incertidumbre en el desenlace de los conflictos que se deben regular democrticamente (Przeworski, 1986).3 De hecho, en el transcurso del proceso de democratizacin se cre un consenso social y poltico acerca de las reglas de juego de la poltica nunca antes visto en Amrica Latina. La dimensin procesual de la democracia experiment una revaloracin inaudita, despus de haber sido no slo devaluada sino incluso rechazada en el decenio de 1960 y a principios de 1970. De acuerdo con Juan Carlos Rey (1990: 346):
En el pasado reciente, fue comn en diversos crculos acadmicos y entre los actores polticos de Amrica Latina despreciar los procedimientos de la democracia poltica y representativa y afirmar que lo nico importante era el contenido de las polticas gubernamentales. Esto llev no slo a descalificar lo que despectivamente era llamado democracia formal (a la que se negaba todo valor instrumental o final), sino a propugnar por una democracia material o sustancial, que no slo era concebida como compatible con formas polticas no democrticas, sino que en opinin de quienes la defendan slo sera posible gracias a ella.

La revaloracin de la dimensin procesual de la democracia se basa, en buena parte, en efectos de aprendizaje poltico (political learning; Bermeo, 1992) que se relacionan con las experiencias histricas y polticas de las sociedades en general y de las lites polticas en particular. En primer lugar, hay que mencionar en este contexto las experiencias con las dictaduras (Nohlen, 1995a: 22):
Dejando de lado unas pocas excepciones, en las que los regmenes militares estn asociados con recuerdos positivos para una gran parte de la poblacin (Ecuador, Per, Chile), la experiencia autoritaria en general fue negativa. En ocasiones, esto se debe a los magros resultados econmicos y sociales; en la
3 De hecho, la incertidumbre en el desenlace de los conflictos depende de las respectivas constelaciones del conflicto y de los recursos de cada uno de los actores involucrados, los cuales, tambin en una democracia, pueden ser repartidos de tal forma que el desenlace del conflicto no sea abierto ni incierto.

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mayor parte de los casos, la causa radica en la cuestin de los derechos humanos e indefectiblemente en lo que atae a la falta de libertad individual y colectiva. La aceptacin de los regmenes autoritarios en la sociedad ha disminuido.

Adems, en los pases con tradicin democrtica, la experiencia del derrumbamiento de las democracias haba resaltado la necesidad de usar de manera ms responsable los mecanismos y procedimientos democrticos dentro de la competencia poltica. Haba instruido asimismo a la lite poltica en el sentido de esforzarse ms por buscar compromisos con el respectivo adversario poltico. Ejemplos notorios en este aspecto son sin duda Chile y Uruguay. Finalmente, las experiencias obtenidas en el marco de los procesos de transicin a la democracia reforzaron an ms estas tendencias. Las transiciones suponan que las lites polticas y militares estaban dispuestas a buscar compromisos polticos con el fin de redefinir las reglas del juego. Con frecuencia, las transiciones fueron una especie de curso intensivo para practicar distintos procedimientos formales e informales de la regulacin o solucin de los conflictos polticos: se hacan pactos polticos, se contraan compromisos, se hacan concertaciones y se llevaba a cabo una gran cantidad de elecciones constituyentes, presidenciales, parlamentarias, regionales y municipales (Nohlen, 2004). En general, se puede constatar que las percepciones y la evaluacin del mbito procesual de la democracia, de las opciones de la democracia representativa y, seguramente, del adversario poltico por parte de la poblacin en general y de las lites polticas en particular han cambiado en esencia. A pesar de muchas restricciones, y comparando con la poca de las dictaduras militares, este cambio de hoy puede ser considerado in toto como signo favorecedor y alentador del rgimen democrtico. En algunos pases, no obstante, esta reorientacin fue ms difcil que en otros. Los ejemplos ms notorios con seguridad son los pases centroamericanos que sufrieron guerras civiles: Nicaragua, El Salvador y Guatemala (Krennerich, 1993b). La aceptacin de los regmenes autoritarios baj considerablemente. En el plano nacional se produjo, en general, un cambio actitudinal (distanciamiento) hacia los mismos y hacia sus posibilidades para imponerse, tanto en el caso de derechistas como de izquierdistas. En este mbito es interesante observar una diferenciacin cognitiva medida por las encuestas. La poblacin parece saber distinguir entre la democracia como rgimen, con sus potencialidades y dficit, y el gobierno democrtico de turno con su desem-

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peo concreto. Bajas en el apoyo especfico no derivan directa, automticamente y en la misma medida en una disminucin del apoyo difuso al sistema. Este aspecto no es un detalle menor en el contexto de pases en vas de desarrollo en los cuales el rendimiento de las polticas socioeconmicas es dbil. Sin embargo, la institucionalidad democrtica no es totalmente inmune a los efectos de los contenidos polticos. De hecho, si la mirada se restringe al periodo postautoritario, los estudios de opinin ponen de manifiesto un descenso ms o menos sostenido desde 1996 de la confianza en las instituciones de la democracia, lo que vendra a coincidir con un deterioro del rendimiento econmico de los pases de la regin. A esto se suma el que muchas instituciones polticas se encuentran ms que salpicadas por escndalos de corrupcin. En el mbito internacional, una variada serie de factores (re)fuerza el desarrollo democrtico en Latinoamrica: los regmenes dictatoriales experimentan de un mayor descrdito, la solidaridad entre las democracias del subcontinente fue en aumento y el mantenimiento de la democracia ha sido introducida como clusula condicional de acuerdos, tratados y el otorgamiento de crditos. Las elecciones competitivas han sido y continan siendo el ncleo de las reglas del juego democrtico. Los esfuerzos por democratizar y perfeccionar el proceso electoral se intensificaron enormemente a partir de la dcada de 1980. Mientras que la mayora de los estados sudamericanos pudo reanudar sus experiencias electorales, en aquellos pases latinoamericanos que por tradicin haban sido gobernados de manera autoritaria el proceso electoral tuvo que reformarse desde sus fundamentos. Dentro del conjunto del rgimen electoral, la organizacin electoral y, en algunos pases, el sistema electoral (en sentido estricto) han constituido los principales campos de reforma. Sobre todo la organizacin electoral, a la que se consider muy atrasada en comparacin con las de otros pases, es de inmensa importancia para la realizacin del sufragio y para llevar a cabo unas elecciones reconocidamente libres y limpias. Por lo tanto, se intensificaron los debates y los esfuerzos por solucionar los problemas de tipo organizativo y administrativo desde el registro electoral hasta los mecanismos de control electoral. Muestra de la preocupacin compartida por estos temas es la presente obra de cooperacin transatlntica. Tambin internacionales fueron la asesora y la observacin electoral que se sumaron a los esfuerzos nacionales de reforma, con lo que se contribuy a que el proceso electoral se rigiera por medidas democrticas, a que se restringiera el fraude

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electoral o las prcticas manipuladores en gran escala y a que se desarrollara o reforzara la confianza pblica en el acto electoral. Ejemplos de instituciones cuyas actividades se inscriben en esta rea son, entre otras, IIDHCapel, IFES, International IDEA. Ahora bien, las elecciones en algunos pases latinoamericanos no corresponden a los altos estndares tcnicos de las democracias consolidadas en los pases industrializados occidentales. Sin embargo, en general, son consideradas cada vez ms competitivas. Se reconoce una tendencia clara a mejorar el procedimiento tcnico de las elecciones, aunque todava hay diferencias considerables respecto a su calidad tcnica en una comparacin intrarregional. Pero ms all de las virtudes tcnicas, de la complejidad y modernizacin del procedimiento electoral visto desde el lado de la oferta, corresponde considerar tambin el lado de la demanda. Especialmente en el contexto de los pases en vas de desarrollo, deben tenerse en cuenta las condiciones en las cuales los ciudadanos se encuentran para hacer uso fctico de su derecho o bien para cumplir con su obligacin de ir a votar y de emitir su voto en trminos de igualdad y libertad. Fenmenos como la heterogeneidad y la desigualdad sociales, la existencia de marginados (indigentes) o de minoras no integradas (indgenas) socavan de alguna forma el carcter democrtico de las elecciones. No se trata aqu de la manipulacin fraudulenta de las elecciones mismas, sino de la desigualdad estructural que afecta las posibilidades de participacin. De todos modos, las elecciones competitivas pertenecen a la vida cotidiana en Amrica Latina. Con ello, tambin se torn ms homognea la orientacin funcional de las elecciones: las nacionales sirven para colocar en su cargo y legitimar al presidente(a) y a los miembros del Poder Legislativo. Con base en las reglas democrticas de juego, son una de las instancias centrales de la competencia por el poder poltico y permiten adoptar una decisin sobre la/el titular del gobierno y de la oposicin. En principio, abren la posibilidad de arreglar y resolver los conflictos sociales en la arena poltica de manera pacfica, pero mientras la idea de la funcin electoral es cada vez ms homognea, porque se gua por criterios democrticos, el contenido concreto de las funciones y la importancia de las elecciones vara considerablemente de un pas a otro. Aparte del mero tipo de rgimen, dicha variacin depende de otros factores que se refieren a las relaciones entre las instituciones polticas de un Estado (las estructuras de poder tanto horizontales como verticales, etc.). Adems, una serie de variables de tipo sociopoltico desempea un papel importante (la cultura poltica, la violencia poltica, la corrup-

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cin, el clientelismo, etc.). Sin tomar en consideracin las respectivas peculiaridades de los pases, llama la atencin que las formas alternas de acceso al poder han perdido vigencia frente a las elecciones. Es significativo que los golpes de Estado militares aunque sea en la versin moderna de los autogolpes tuvieron que enfrentarse con resistencias tanto nacionales como internacionales (Per, Hait, Guatemala, Venezuela). En forma parecida las opciones violentas de tipo revolucionario o contrarrevolucionario han perdido atractivo de manera considerable. ste no slo es el caso de Nicaragua, El Salvador y Guatemala, donde se terminaron las guerras civiles. Tambin es el caso aunque con reservas de Colombia. Ahora bien, la mera existencia de gobiernos elegidos democrticamente y la preservacin de las instituciones democrticas y sus reglas de juego no son per se un ndice de consolidacin democrtica. La consolidacin es un proceso que se lleva a cabo en el nivel valorativo, y se mide por un aumento en el reconocimiento que la poblacin realiza de la democracia como forma de gobierno y de vida: como un valor en s (Nohlen, 1995a: 22). El hecho de que los procesos de aprendizaje poltico hayan ganado una forma prodemocrtica, como ya se ha dicho, todava no significa que se haya desarrollado un compromiso profundo con la democracia (a deep normative commitment to democracy per se; Bermeo, 1992: 275). Aqu hay que tener en cuenta que la aceptacin de la dimensin procesual de la democracia puede ser de carcter instrumental o final: si tiene carcter instrumental, las instituciones y los procedimientos democrticos son considerados como un medio adecuado, en las circunstancias dadas, para lograr ciertas metas (de tipo poltico, econmico, social o cultural). Si tiene carcter final, en cambio, se considera que las instituciones y los procedimientos democrticos tienen un valor intrnseco, un valor en s. En Amrica Latina hay que partir de la idea de que algunos sectores sociales consideran que las instituciones y los procedimientos democrticos tienen sobre todo un valor instrumental. La aceptacin del orden democrtico, de los resultados polticos de los gobiernos democrticos se da, por ejemplo, en las democracias consolidadas de Amrica del Norte y Europa Occidental. La democracia, sin duda, guarda una carta un truco para que el desencanto sobre la poltica gubernamental no se convierta en un rechazo del orden democrtico: el cambio de poder por medio de elecciones. De hecho, desde el comienzo de los procesos de (re)democratizacin, el cambio en el poder poltico mediante elecciones en los Estados (re)democratizados de Amrica Latina ha sido hasta ahora la regla ms que la excepcin. Sin embargo,

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hay que resaltar que en Amrica Latina el contenido mismo de las polticas tendr un papel clave para la consolidacin de la democracia a largo plazo. No obstante, al menos se ha podido hacer compatible la presunta contradiccin entre la dimensin procesual y sustancial (o material) de la democracia, una supuesta incompatibilidad que antao haba sido uno de los principales obstculos para la vigencia de la democracia en Amrica Latina. En la actualidad, dos de los mltiples desafos que enfrentan las democracias latinoamericanas estn vinculados al papel de las elecciones como institucin en un contexto cada vez ms dinmico y fluido. En primer lugar, la ubicuidad de los medios masivos de comunicacin y la expansin de la demoscopia con sus estudios de opinin, encuestas, etc., hacen de la campaa electoral, originalmente peridica, un estado permanente. Las elecciones en su funcin de barmetro de la proporcin y distribucin de opiniones y apoyo en la poblacin compiten con nuevos canales (tecnolgicos) de comunicacin de la sociedad de la informacin. Aunque por estas vas no es posible modificar las relaciones cuantitativas de poder (como la cantidad de escaos en el Parlamento), no hay duda de que bien puede alterarse cualitativamente la relacin de fuerzas. En segundo lugar, en algunos casos una particular concrecin de la dimensin participativa de la democracia parece limitar en alguna medida las elecciones en su funcin legitimadora de rganos representativos, en especial de la Presidencia. En algunos pases de Amrica Latina (Argentina, 2001; Bolivia, 2003), formas alternas (no electorales) de participacin poltica, como las movilizaciones (manifestaciones en la va pblica, protestas, huelgas, bloqueos de calles, etc.) fueron exitosas en su objetivo de derribar gobiernos establecidos mediante elecciones. Ms all de las motivaciones y causas que impulsaron a tales acciones, cabe dejar planteado el problema de que las elecciones como institucin democrtica medular se vean parcializadas en su funcin, si stas se restringieran a constituir gobiernos, mientras que la destitucin prematura de los mismos quedara en manos de la presin popular ms o menos espontnea, no canalizada electoralmente. Las elecciones y las movilizaciones se basan respectivamente en dos principios de legitimacin diferentes que como ensean la teora y la experiencia polticas pueden coexistir slo si se complementan mutuamente, sin remplazarse. En ltima instancia, la institucionalizacin progresiva y sostenida de las democracias en Amrica Latina depender de que las elecciones mantengan y defiendan su predominio como institucin no slo en la generacin, sino tambin en el cambio de gobiernos.

III. DERECHOS POLTICOS COMO DERECHOS HUMANOS

SONIA PICADO

1. INTRODUCCIN Los derechos polticos son aquel grupo de atributos de la persona que hacen efectiva su participacin como ciudadano de un determinado Estado. En otras palabras, se trata de facultades o, mejor, de titularidades que, consideradas en conjunto, se traducen en el ejercicio amplio de la participacin poltica. Como bien se observa, hay una relacin estrecha entre los derechos polticos y la participacin poltica, entendida como concepto complejo. Si consideramos la nocin de participacin poltica como toda actividad de los miembros de una comunidad derivada de su derecho a decidir sobre el sistema de gobierno, elegir representantes polticos, ser elegidos y ejercer cargos de representacin, participar en la definicin y elaboracin de normas y polticas pblicas y controlar el ejercicio de las funciones pblicas encomendadas a sus representantes,1 deberemos considerar tambin la diversidad de facetas en que la participacin se ejerce. De ah deriva un cuadro de titularidades que son precisamente los derechos polticos. Si bien hoy en da es difcil encontrar alguna voz en contra de los derechos polticos como categora, la cuestin de su contenido, esto es, de la lista de los derechos particulares que los componen, vara de autor a autor y no deja de estar matizada por las influencias ms generales de la doctrina poltica a que se afilia cada tratadista. En realidad, cuando hablamos de derechos polticos, hacemos referencia a las titularidades de las que se desprenden los mecanismos por medio de los cuales la ciudadana se ejerce. Y, como veremos ms adelante, esta
1 Nocin adoptada por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos a partir de distintas definiciones y postulada como su definicin base de los trabajos en materia de derechos derivados de la participacin poltica y su evaluacin por medio de indicadores. Al respecto, vase Thompson, 2002: 79-103.

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nocin est vinculada estrechamente al concepto de democracia que se maneje. Tradicionalmente, la cuestin de los derechos polticos, su consagracin y los medios para su traduccin en actividades concretas, ha sido un tema de derecho constitucional, pero lo cierto es que, en la actualidad, los derechos polticos son una categora en el marco de los derechos humanos y, derivada de la doble faceta que caracteriza a los derechos humanos en general, merecen una consideracin en dos planos: constitucional e internacional. De ella nos ocupamos enseguida.

2. LA

CUESTIN DE LOS DERECHOS POLTICOS COMO DERECHOS HUMANOS

Como veremos en detalle en las disposiciones constitucionales e internacionales que repasaremos de manera comparativa, hoy en da es insostenible una posicin que pretenda negar a los derechos polticos su condicin de derechos humanos, pero, histricamente, la cuestin de si el voto, por ejemplo, es el ejercicio de un derecho fundamental del individuo, obtiene respuesta afirmativa slo en pocas modernas y, en particular, desde las revoluciones francesa y norteamericana, como resultado de la influencia de los pensadores de la escuela clsica del derecho natural. Los pensadores estoicos o cristianos (Picado, 1994), por ejemplo, claros precursores del jushumanismo y slidos doctrinarios en el tema de los atributos inherentes a la condicin de ser humano, no coincidan en incluir los polticos como parte de los derechos humanos o, mejor, los derechos naturales, como fue su denominacin por largos siglos. Esto, aun si la nocin de ciudadana no les era necesariamente ajena. Con el surgimiento de la democracia representativa, el voto, como los derechos polticos en general, se convirti en un derecho reconocido constitucionalmente, frente a cuya vulneracin, caba interponer los mecanismos previstos para la defensa de los derechos constitucionalmente reconocidos al individuo. As, primero en la progresiva constitucionalizacin de los derechos humanos y, posteriormente en su internacionalizacin (desde la Declaracin Americana y la Declaracin Universal, ambas de 1948), los derechos polticos fueron configurndose como una categora de los derechos humanos, hecho reforzado por su inclusin en numerosos tratados y convenciones que han desarrollado lo que hoy en da conocemos como el derecho inter-

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nacional de los derechos humanos (Canado Trindade, 2000). Por tanto, los derechos polticos son una categora de los derechos humanos. Y de ah derivan dos importantes implicaciones, a saber: A los derechos polticos les son aplicables las normas desarrolladas en el mundo de los derechos humanos, en particular criterios de interpretacin, instrumentos especficos de proteccin, acceso a sistemas internacionales de proteccin. Los derechos polticos constituyen una categora dentro de los derechos humanos, lo cual significa caractersticas propias, entre ellas, causales distintas y ms numerosas en materia de limitaciones, as como la necesidad de mecanismos, procedimientos e instituciones que traduzcan los principios generales en derechos que puedan efectivamente ejercerse.

Cabe destacar, a efecto de completar esta relacin inicial que queremos ilustrar, que los derechos humanos son un campo jurdico en plena evolucin, al punto de que algunos han hablado de una progresividad incesante en su contenido, medios de defensa, criterios de interpretacin (Nikken, 1994: 15 y ss.). En lo que ahora nos ocupa, conviene tener en cuenta que las causales para la limitacin de los derechos polticos eran mucho ms amplias apenas dcadas atrs: el voto no siempre le era reconocido a la mujer, la edad para alcanzar la condicin de pleno ciudadano era ms avanzada, se llegaba a exigir cierta posicin econmica o determinado nivel de alfabetizacin aun para ejercer el voto. Progresivamente, los derechos polticos han buscado una universalizacin ms acorde con su pertenencia al campo de los derechos humanos, no obstante su condicin de categora especial. Tradicionalmente, los derechos polticos se han percibido, junto con los derechos civiles (Mndez y Olea, 1989: 403-416), como parte de la llamada primera generacin de derechos humanos, caracterizada sobre todo por derivar de manifestaciones de la libertad y por exigir ante todo un no hacer por parte del Estado para que se respeten. Hoy en da, la divisin en generaciones parece insuficiente para explicar el desarrollo de los derechos humanos y prevalece la visin ms bien integral de su contenido y de las relaciones entre categoras. Sin embargo, en lo que constituye una primera diferencia respecto de los derechos civiles, los derechos polticos se traducen en una especial relacin entre el ciudadano y el poder, ya que el primero, por medio de su

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ejercicio, confiere legitimidad a las autoridades y al rgimen. En efecto, los derechos civiles implican garantas de independencia del ser humano ante un Estado libre, mientras que los derechos polticos ataen a la efectiva presencia de las personas en la esfera pblica y de decisin, haciendo posible su incorporacin dentro de la estructura poltica. Incluyen, asimismo tanto la libertad poltica como la individual de quienes rebasan una edad determinada y poseen una relacin determinada con el Estado. Por otra parte, una nota particular de los derechos polticos la constituye su frecuente relacin con las nociones de deber o funcin, debido al carcter legitimador que su ejercicio tiene de las autoridades designadas para ejercer cargos de representacin.

3. LOS

DERECHOS (Y DEBERES) POLTICOS

Sin que pueda afirmarse que sta constituye, ni mucho menos, una posicin comn a la doctrina, suele afirmarse que entre los derechos polticos se reconocen: Derecho de voto: implica la facultad de todos los ciudadanos de elegir mediante una declaracin de voluntad a sus representantes en la esfera estatal. Derecho a ser electo(a): plantea que las personas pueden optar y presentarse como una opcin al resto de los nacionales con la intencin de desempearse en cargos o funciones pblicas. Derecho a participar en el gobierno y ejercer funciones pblicas: implica la posibilidad de que los ciudadanos sean admitidos en el ejercicio de cargos y funciones dentro de la cosa pblica. Derecho de peticin: se refiere a la posibilidad de presentar peticiones especficas a los rganos determinados con miras a la incidencia e inclusin dentro del trabajo que desempean. Para algunos, de ah deriva la categora ms amplia de rendicin de cuentas como expresin de la posibilidad contralora de los ciudadanos respecto del ejercicio del poder por parte de sus representantes.

Algunos agregan tambin el derecho de reunin o el derecho de asociacin, cuando se hace con fines polticos. Para nosotros, salvo que se postule como un derecho expresamente diferente, estas dos son manifestaciones

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CUADRO

III.1.

Regulacin de derechos y deberes polticos

Norma constitucional que se refiere expresamente a derechos y deberes polticos* Artculos 90 al 98 Artculo 117 Artculos 136 y 137 Artculos 72 y 73 Artculos 26 al 29 Artculos 132 y 135 Artculos 62 al 67 y 70 Artculos 47 a 55

Pas Costa Rica Paraguay Guatemala El Salvador Ecuador Panam Venezuela Nicaragua

* Vase normativa especfica en anexo.

de las relaciones de los derechos polticos con los dems derechos humanos. Y estas relaciones no terminan ah. Cabe destacar una que ha sido objeto de las labores de la jurisprudencia internacional especializada en derechos humanos. En efecto, en la Opinin consultiva 5, la Corte Interamericana de Derechos Humanos afirm: La libertad de expresin es una piedra angular en la existencia misma de una sociedad democrtica. Es indispensable para la formacin de la opinin pblica [y] para que la comunidad, a la hora de ejercer sus opciones, est suficientemente informada. Algo similar puede decirse del derecho a la educacin, que permite a la ciudadana tener una opinin ms slida, o del principio de no discriminacin, que implica reconocer diferencias para intentar superarlas por medio de mecanismos que busquen corregir desigualdades de hecho. Los derechos y deberes polticos se encuentran en las cartas magnas de Amrica Latina en forma expresa en los casos de Costa Rica, Paraguay, Guatemala, El Salvador, Ecuador, Panam, Venezuela y Nicaragua. Entre los derechos y deberes polticos ms mencionados destacan el derecho a elegir, a ser electos, sus regulaciones y caractersticas (Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Nicaragua, Panam, Guatemala, Venezuela), responsabilidad del Estado en lo referente a los gastos de los partidos polticos (Costa Rica), derecho de reunin y asociacin en partidos polticos (Costa Rica, El Salvador, Nicaragua, Venezuela), derecho de consulta (Ecuador, El Salvador, Venezuela), de peticin (Guatemala), suspensin de derechos polticos (Ecuador, Nicaragua, Venezuela), igualdad en el goce

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de derechos polticos (Nicaragua). En lo que respecta a una propuesta gnero-sensitiva, cabe sealar el caso de Panam, donde se destaca dentro de los derechos polticos, la promocin del acceso de la mujer a las funciones pblicas (vase el cap. XXVI de esta obra). En lo referente a los deberes polticos, destaca el deber de votar (Panam, Ecuador; vase el cap. XIII de esta obra). No son escasas las referencias constitucionales al ejercicio de mecanismos de democracia directa vinculados con los derechos polticos (Bolivia y Per, por ejemplo; vase el cap. VIII de esta obra).

4. LOS

DERECHOS POLTICOS EN LOS SISTEMAS INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS

Los derechos polticos se conciben dentro del derecho internacional de derechos humanos en virtud de un proceso de internacionalizacin que se ha venido generando tanto en lo regional como en lo universal. Cronolgicamente, debemos iniciar con la mencin de la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre, adoptada en la IX Conferencia Internacional Americana, en abril de 1948. En este instrumento se establece por primera vez para la regin tanto el voto como la participacin en la esfera gubernamental,2 hay menciones al derecho de reunin3 y de asociacin.4 Es conveniente sealar que la Carta de la Organizacin de Estados Americanos (art. 2.b) hace de la democracia representativa uno de los principios rectores de la organizacin, lo que en parte explica el amplio desarrollo que los temas asociados con la democracia han tenido en el marco del sistema interamericano. Por su parte, en el marco del Sistema Universal, la incorporacin de los derechos polticos tiene lugar en diciembre de 1948, cuando la Asamblea
2 Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre, art. XX: Toda persona con capacidad legal tiene el derecho de participar en el gobierno de su pas, directamente o a travs de sus representantes y tomar parte en las elecciones populares, que ser en una urna secreta, en forma honesta, peridica y libre. 3 Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre, art. XXI Toda persona tiene el derecho de asociarse en forma pacfica junto con otras en una reunin pblica formal o de manera informal con el objetivo de conocer asuntos de comn inters y de cualquier naturaleza. 4 Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre, art. XXII: Toda persona tiene el derecho de asociarse con otros para la promocin, ejercicio y proteccin de sus intereses legtimos polticos, econmicos, religiosos, sociales, culturales, profesionales, laborales o de otra naturaleza.

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DERECHOS POLTICOS COMO DERECHOS HUMANOS

General de las Naciones Unidas aprob y proclam la Declaracin Universal de Derechos Humanos, donde destacan el derecho a la participacin, acceso a las funciones pblicas en igualdad de condiciones y al sufragio universal,5 a la reunin y asociacin pacfica.6 Cabe destacar que la Declaracin Interamericana incluye espacio y referencia especial a los deberes, lo que no hace la Universal. Desde el punto de vista de los derechos humanos, los derechos polticos han tenido un avance significativo, al pasar de ser instrumentos declarativos a ser parte de la normativa internacional convencional que asegura un efectivo sistema de proteccin y certificacin de cumplimiento. En este segundo terreno, debe mencionarse el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, que destaca el derecho al sufragio, a la participacin y el acceso en igualdad de condiciones a las funciones pblicas.7 Respecto a los sistemas regionales de proteccin de los derechos humanos, el Sistema Interamericano desarrolla, mediante la Convencin Americana de Derechos Humanos (1969), el ejercicio de una serie de derechos polticos especficos: de voto secreto, de participacin, elecciones autnticas y peridicas, ser electo, sufragio universal, acceso a las funciones pblicas y la posibilidad de reglamentar nicamente los derechos polticos en condiciones de respeto a las garantas fundamentales.8
5 Declaracin Universal de Derechos Humanos, art. 21: 1) Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su pas, directamente o por medio de representantes libremente escogidos; 2) Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones pblicas de su pas; 3) La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder pblico; esta voluntad se expresar mediante elecciones autnticas que habrn de celebrarse peridicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto. 6 Declaracin Universal de Derechos Humanos, art. 20: 1) Toda persona tiene derecho a la libertad de reunin y de asociacin pacficas; 2) Nadie podr ser obligado a pertenecer a una asociacin. 7 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, art. 25: Todos los ciudadanos gozarn, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artculo 2 y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades: participar en la direccin de los asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; votar y ser elegidos en elecciones peridicas, autnticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresin de la voluntad de los electores; tener acceso, en condicin de igualdad, a las funciones pblicas de su pas. 8 Convencin Americana de derechos Humanos, art. 23: 1) Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: de participar en la direccin de los asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; de votar y ser elegidos en elecciones peridicas autnticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresin de la voluntad de los electores, y de tener acceso, en

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Por su parte, la Convencin Europea para la Proteccin de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales consagra el derecho de reunin y asociacin, lo cual garantiza la posibilidad de organizarse con fines polticos.9 En su Primer Protocolo establece el derecho de contar con elecciones libres bajo condiciones que aseguren la libertad de expresin y opinin de los ciudadanos.10 Finalmente, y con referencia al Sistema Africano de proteccin de los Derechos Humanos, la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos garantiza dentro de los derechos polticos el de participacin en la eleccin de los funcionarios pblicos y el de postularse como tales.11 El efectivo ejercicio de los derechos polticos se ha relacionado en forma directa con la existencia de la democracia. Lo anterior se refleja por parte del Sistema Universal de Proteccin de los Derechos Humanos en la Resolucin 2000/47 de la Comisin de Derechos Humanos que es clara al establecer que existen lazos indisolubles entre los derechos humanos consagrados en la Declaracin Universal de Derechos Humanos, los instrumentos internacionales sobre derechos humanos y los fundamentos de toda sociedad democrtica (Resolucin 2000/47 Comisin de Derechos Humanos). En el caso del continente americano, mediante la Asamblea General de la OEA, ha quedado plasmada la inseparable relacin entre democracia representativa y respeto a los derechos humanos. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, por medio de su opinin consultiva OC-8/87, resalta
condiciones generales de igualdad, a las funciones su pas; 2) La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instruccin, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso legal. 9 1 Convencin Europea para la Proteccin de los Derechos Humanos y las Libertades Individuales, art. 11: Toda persona tiene derecho a la libertad de reunin pacfica y a la libertad de asociacin, incluido el derecho de fundar, con otras, sindicatos y de afiliarse a los mismos para la defensa de sus intereses. 10 Primer Protocolo a la Convencin Europea para la Proteccin de los Derechos Humanos y las Libertades Individuales, art. 3: Las Altas Partes Contratantes se comprometen a celebrar elecciones libres a razonables intervalos de tiempo por medio de voto secreto, bajo condiciones que aseguren la libertad de expresin de la opinin de las personas en la eleccin del Poder Legislativo. 11 Carta Africana de Derechos Humanos y Derechos de los Pueblos, art. 13: Todo ciudadano tiene el derecho de participar libremente en el gobierno de su pas, sea directamente o a travs de sus representantes libremente elegidos de conformidad con las disposiciones legales; todo ciudadano tiene el derecho al acceso a la propiedad y a los servicios pblicos en estricta igualdad para todas las personas ante a ley.

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como uno de los principios del Sistema Interamericano, en relacin con la suspensin de las garantas individuales, que stas no pueden reconocerse sin el ejercicio de la democracia representativa a la que alude el art. 3 de la Carta de la OEA. De igual forma, insiste en la opinin consultiva OC-6/86 en relacin con el ejercicio del poder pblico y la inviolabilidad de los derechos polticos. Una evolucin relativamente reciente es la promulgacin de instrumentos internacionales especficamente destinados a la defensa de la democracia y que, por lo tanto, incluyen mecanismos iniciales de orden internacional que pueden activarse en caso de quebranto del rgimen democrtico. De ellos, merece destacarse en especial la Carta Democrtica Interamericana, que recoge la unanimidad de los pases miembros de la OEA en cuanto a la importancia de la democracia y la vitalidad de su defensa. Se constituye en el referente de la regin para hacer posible y defender, segn sea el caso, los valores y principios que sustentan las democracias. Este instrumento, aparte de su invaluable contenido e implicaciones, plantea un punto de partida para la comunidad internacional por cuanto se constituye como el nico en el mundo que reconoce la democracia como derecho humano. No se cuenta a la fecha con otra normativa como la regional para la defensa de la democracia en forma tan especfica. Los instrumentos con que contaba previamente la OEA para hacer frente a las amenazas a la democracia eran la Resolucin 1080 y el Protocolo de Washington. Sin embargo, ninguno de ellos lograba dar atencin efectiva a los actos que quebrantaban el rgimen democrtico. Tras un proceso de elaboracin que se inici con la inclusin de una clusula democrtica en la Declaracin de Quebec en 2001, con la discusin del primer borrador en el seno de la Asamblea General celebrada en Costa Rica y la consulta a la sociedad civil, la Carta Democrtica Interamericana se adopt el 11 de septiembre de 2001. La Carta Democrtica es, en definitiva, un punto de partida para Amrica Latina. En la medida en que no es una Convencin o Tratado Internacional de carcter regional, establece para los estados americanos un conjunto de principios colectivos que incluyen mecanismos de accin con miras a la preservacin, garanta y defensa de la democracia. Se cuenta, entonces, en la Carta Democrtica Interamericana (a diferencia de los casos anteriores), con una nocin ms amplia de las amenazas a la democracia, adems del rompimiento del orden institucional establecido. Su importancia fue constatada en la Asamblea General de la OEA celebrada en Santiago de Chile

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en el ao 2003 mediante la Declaracin de Santiago sobre democracia y confianza ciudadana. En definitiva, la Carta Democrtica Interamericana implica un avance considerable para el continente americano, as como un nuevo referente para la comunidad internacional en materia de promocin y defensa de la democracia. Su aplicabilidad requiere de un gran compromiso y se constituye como un reto para los gobiernos de la regin, que deben trabajar en el reforzamiento de la credibilidad y legitimidad de las instituciones democrticas.

5. UNA

NOTA SOBRE LAS TENDENCIAS A FUTURO:

LOS DERECHOS POLTICOS COMO UNIVERSALES

Tema dominante en el debate poltico actual y que tiene implicaciones importantes para la concepcin de los derechos polticos y el uso de mecanismos para su defensa es el de su progresiva universalizacin, tendencia que ha significado poner en tela de juicio el sentido y la legitimidad de las limitaciones (de derecho o de hecho) que han restringido la participacin poltica (en una o todas sus manifestaciones) de determinados sectores sociales. Claro est que la conquista del sufragio universal es una lucha muy antigua, pero es solamente una faceta de reivindicacin de derechos polticos. En la actualidad, se ha disminuido en muchos pases la edad requerida para el ejercicio pleno de los derechos polticos y, con fuerza creciente, se ha iniciado un proceso que busca compensar la situacin de exclusin o de postergacin que determinadas poblaciones han tenido en materia de representacin poltica, uno de los derechos polticos por excelencia. Mencin especfica merece, por la intensidad y extensin, la cuestin de gnero y derechos polticos. Dentro del movimiento de internacionalizacin de los derechos polticos, hay una serie de instrumentos internacionales tanto universales como regionales cuya finalidad es la promocin y defensa de los derechos polticos de las mujeres, entre los cuales destacan:12 Declaracin Universal de Derechos Humanos. Convencin para la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer.

12 En el mbito europeo pueden mencionarse, adems: la Convencin Europea de Derechos Humanos y el Protocolo 12 a la Convencin Europea sobre Derechos Humanos y Libertades Fundamentales.

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Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. Convencin Americana de Derechos Humanos. Convencin de los Derechos Polticos de las Mujeres.

En su conjunto, permiten establecer un amplio marco de garanta para la participacin de las mujeres en la esfera poltica y desde ella. Por otra parte, la bsqueda de una efectiva participacin poltica de las mujeres se estipul en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos celebrada en Viena en 1993, donde se seal que la plena participacin, en condiciones de igualdad, de la mujer en la vida poltica civil, econmica, social y cultural en los planos nacional, regional e internacional, y la erradicacin de todas las formas de discriminacin basadas en el sexo son objetivos prioritarios de la comunidad internacional (Picado, 2001). La actividad poltica en Amrica Latina se ha centrado en el modelo de las democracias representativas, en el que la poltica se ha relacionado en forma directa con la esfera pblica y, dentro de ella, se ha inferido que la actividad democrtica es una prolongacin de las actividades de amplia visibilidad social que, por lo general, han estado histricamente asociadas a los varones. De ah la tendencia a disear y poner en prctica mecanismos que reconozcan la diferencia de gnero de manera que se garantice un acceso equitativo a las esferas donde son tomadas las decisiones polticas. El acceso a la representacin poltica de las mujeres es una necesidad del sistema democrtico, ms all del reconocimiento del derecho al voto.13 La revisin de la extensin e incidencia de la participacin poltica implica descomponerla en sus elementos y facetas e interrogarse cmo y por qu medios las desigualdades de hecho o de derecho pueden ser contrarrestadas.
13 El sufragio de la mujer fue reconocido en Amrica Latina y el Caribe en virtud de procesos complejos que obedecen a circunstancias particulares en los diferentes pases de la regin. Canad fue el primer pas en otorgar el derecho al sufragio en forma parcial en 1918 (excepto en la Provincia de Quebec, donde se concedi el derecho al voto a la mujer en 1952). Estados Unidos, por su parte, lo hace en 1920; Ecuador, en 1929; Brasil y Uruguay, en 1932; Cuba, en 1934; El Salvador, en 1939 (parcial); Repblica Dominicana, en 1942; Jamaica, en 1944; Guatemala, en 1945 (parcial); Panam, en 1945; Trinidad y Tobago, en 1946; Argentina y Venezuela, en 1947; Surinam, en 1948; Chile y Costa Rica, en 1949; Hait y Barbados, en 1950; Antigua y Barbuda, Dominica, Granada, San Vicente y las Granadinas y Santa Luca, en 1951; Bolivia y St. Kitts y Nevis, en 1952; Mxico y Guyana, en 1953; Nicaragua, Honduras y Per, en 1955; Colombia, en 1957; Paraguay, en 1961; Bahamas, en 1962 y Belice, en 1964.

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Para finalizar, conviene preguntarse, de cara al futuro, cmo esta rigurosa tendencia a favorecer por medio de mecanismos especficos de accin afirmativa la participacin poltica de la mujer, y que ya ha dado inicio tambin para las poblaciones indgenas, las afroamericanas o aun las poblaciones discapacitadas, podr continuar al lado de un obligado replanteamiento de la representatividad y la legitimidad que el ejercicio de los derechos polticos otorga a las autoridades polticas. En efecto, ya no se trata del sufragio ni de la mera posibilidad de ser postulado a un cargo pblico, sino de cmo traducir la diversidad de nuestras sociedades en un abanico ms representativo en los mbitos de decisin pblica. Y ah todava tenemos mucho terreno por recorrer.

IV. TICA Y RESPONSABILIDAD EN EL PROCESO ELECTORAL

JESS OROZCO, JOS WOLDENBERG*

1. INTRODUCCIN El presente captulo aborda la importancia de la tica y la responsabilidad en la actuacin de los diversos protagonistas polticos, as como de los funcionarios electorales y los formadores de opinin pblica, para la celebracin de elecciones libres y honestas en Amrica Latina. Generalmente, los principios y valores ticos fundamentales relacionados con la democracia electoral se encuentran tutelados por los distintos rdenes jurdicos latinoamericanos y, por tanto, su eventual violacin acarrea responsabilidad para el infractor, quien es susceptible de ser sancionado, en tanto aqulla configura algn delito o falta electoral.1 Sin embargo, hay otros valores y actitudes relevantes de naturaleza tica que, sin estar respaldados necesariamente por normas jurdicas, han acompaado o convendra que as fuera los procesos de transicin y consolidacin democrtica en Amrica Latina durante las dos ltimas dcadas. Precisamente, la presente seccin aborda estos ltimos, partiendo de la distincin de Max Weber entre tica de la responsabilidad y tica de la conviccin, destacando la experiencia mexicana en su reciente proceso de transicin democrtica. Asimismo, despus de analizar la importante funcin que desempean los partidos polticos, funcionarios electorales y medios de comunicacin sobre el particular, se ofrece un panorama
* Los autores agradecen al profesor Juan Carlos Silva Adaya su valiosa colaboracin en la recopilacin y sistematizacin del material comparativo utilizado. 1 As, por ejemplo, con el objeto de salvaguardar la libertad y autenticidad del sufragio, los rdenes jurdicos de la regin frecuentemente establecen, entre otras, sanciones penales y administrativas a los responsables de conductas como el fraude electoral y la compra o coaccin del voto; incluso, tambin tales rdenes pueden prever como consecuencia la nulidad del voto o hasta de la eleccin afectados. Estos aspectos se encuentran bsicamente tratados en otros temas de esta misma obra (vase los caps. XL y XLIV), por lo que no son objeto de estudio aqu. 60

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comparativo de los distintos cdigos ticos o cdigos de conducta que los distintos actores polticos y electorales han promovido para orientar su conducta.2 Finalmente, se profundiza en los lineamientos propuestos por IDEA Internacional (Institute for Democracy and Electoral Assistance) sobre un cdigo tico en el mbito electoral, susceptible de ser adoptado en los distintos pases de la regin.

2. TICA

DE LA CONVICCIN Y TICA DE LA RESPONSABILIDAD

La tica, segn la nocin de Max Weber, se desdobla en tica de la responsabilidad y en tica de la conviccin.
Es preciso que veamos con claridad que toda accin ticamente dirigida puede acoplarse a dos mximas cuyos fundamentos difieren entre s irremediablemente: es posible orientarse de acuerdo con la tica de la conviccin o conforme a la tica de la responsabilidad. Naturalmente no es que la tica de la conviccin sea igual a la falta de responsabilidad, ni que la tica de la responsabilidad sea semejante a la falta de conviccin. No se trata de esto en absoluto. Mas, ciertamente, entre un modo de proceder conforme a la mxima de una tica de la conviccin, cuyo ordenamiento, religiosamente hablando, reza: el cristianismo obra bien y deja los resultados a la voluntad de Dios, y el otro de obrar segn la mxima de la tica de la responsabilidad, tal como la que ordena tener presente las previsibles consecuencias de la propia actuacin, existe una enorme diferencia (Weber, 1980: 47).
2 Incluso, puede haber valores y actitudes ticos que se estimen relevantes para la celebracin de procesos electorales libres y honestos, por lo cual se incluyan en determinados cdigos ticos o de conducta en algunos pases latinoamericanos y, por lo tanto, sean objeto de estudio en esta seccin, aun cuando en otros pases tambin lleguen a estar respaldados por normas jurdicas. As, por ejemplo y como se ver en el apartado 8 de este trabajo, es frecuente que en los respectivos cdigos ticos o de conducta se identifique como un valor o actitud relevante la constante superacin profesional y el desempeo imparcial y eficiente de los servidores electorales y su obligacin de guardar reserva sobre los asuntos en trmite, si bien hay algunos pases donde lo anterior est respaldado jurdicamente; pinsese, v. gr., en Mxico, donde los artculos 115 y 144, fracciones II y IV, del Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del Personal del Instituto Federal Electoral, establecen la obligacin del personal de carrera de desempear sus funciones con imparcialidad y apego a los criterios de eficacia y eficiencia, as como de aprobar la evaluacin de su desempeo so pena de ser destituido, en tanto que el artculo 239 de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin prescribe que todos los servidores del Tribunal Electoral se conducirn con imparcialidad y guardarn absoluta reserva sobre los asuntos de la competencia del tribunal.

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Es decir, cuando se alude a la tica de la responsabilidad se pone en primer trmino el compromiso frente a las consecuencias, y las reacciones que provoca o desata la propia accin. Por eso Weber sealaba que la tica de la responsabilidad debera ser, junto con la existencia de una causa verdadera, inherente a la tarea poltica. Una vez ms, citamos al clsico alemn:
Slo hay dos pecados mortales en el campo de la poltica: la carencia de finalidades objetivas y la falta de responsabilidad que no siempre, pero s muy a menudo, coincide con aqul. La vanidad, la excesiva ambicin de aparecer lo ms posible en primer plano, es lo que ms induce al poltico a cometer uno de esos dos pecados y hasta los dos al mismo tiempo [] El hecho de carecer de finalidad objetiva lo hace propenso [al poltico] a ir tras la apariencia deslumbrante del poder en vez del poder autntico. En cuanto a su falta de responsabilidad, ello lo conduce a disfrutar del poder por el poder, sin tener presente su finalidad (Weber, 1980: 235 y ss.).

Quien acta a partir de la tica de la conviccin, lo hace de cara a aquello que piensa y asume como lo mejor, ante s y para s, pero no necesariamente de cara a las repercusiones que sus actos puedan tener para el resto. En cambio, la tica de la responsabilidad lleva a moderar la conviccin. Es decir, la tica de la responsabilidad tiende a asumir dos dimensiones que la pura tica de la conviccin no requiere: la existencia de los otros, y las derivaciones, por ello, de una accin.

3. TICA

Y TRANSICIN A LA DEMOCRACIA: EL CASO MEXICANO

La transicin a la democracia supone un reajuste de los valores de la poltica para que sta sea compatible con el pluralismo y la competencia entre partidos claramente diferenciados. Es decir, es necesario construir paso a paso un nuevo vnculo entre tica y poltica, capaz de reflejar las nuevas aspiraciones de la ciudadana, expresadas en reivindicaciones polticas que se presentan asociadas a un fuerte componente moral que suele manifestarse como un rechazo a las instituciones o el orden vigente. Por ejemplo, en Mxico el combate contra el fraude electoral y la desconfianza fue un profundo ejercicio de legalidad, de reformas sucesivas, pero sobre todo se manifest como una bsqueda de transparencia y contra la corrupcin, es decir, como un argumento moral cuya superioridad apenas si requera de-

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mostrarse. Naturalmente, esos intentos habran topado con obstculos infranqueables si al mismo tiempo no se hubiera formado un amplio sentido de tolerancia, la disposicin de los actores polticos para construir los nuevos escenarios democrticos, eludiendo aquellos conflictos que dejados a su curso parecan susceptibles de generar violencia o, cuando menos, un clima de ingobernabilidad. Es decir, si a la voluntad de cambiar no se hubiera unido una tica de la responsabilidad. En virtud de las particularidades del rgimen poltico dominante a lo largo de la mayor parte del siglo XX, los esfuerzos democratizadores se concentraron esencialmente en hacer valer el voto de la ciudadana/el ciudadano depositado en las urnas, en crear y mejorar reglas e instituciones electorales capaces de representar y reproducir la pluralidad real y potencial de una sociedad en proceso de modernizacin y crecimiento. Por ello la transicin democrtica en Mxico tena que resolver dos cuestiones bsicas y mutuamente complementarias: a) la consolidacin y el desarrollo nacional de los partidos polticos, y b) la creacin de leyes e instituciones reguladoras de su competencia. El primer objetivo consista en crear un marco que permitiera emerger, sin cortapisas ni restricciones artificiales, la verdadera pluralidad poltica del pas, mientras que el segundo se propuso desterrar las prcticas fraudulentas que inutilizaban o distorsionaban el voto de los ciudadanos. En Mxico se vivi un amplio ciclo de reformas electorales, entre 1977 y 1996, que se hicieron cargo de seis grandes temas: 1) el rgimen de los partidos, 2) la conformacin del Poder Legislativo, 3) los rganos electorales, 4) la imparticin de justicia electoral, 5) las condiciones de la competencia electoral, y 6) la reforma poltica en la capital de Mxico. Los cambios constitucionales y legales fueron construyendo, de forma paulatina, las reglas y las instituciones que en un primer momento permitieron la incorporacin de fuerzas polticas significativas a la arena electoral; despus, el fortalecimiento de los partidos con la ampliacin de sus prerrogativas; la gradual autonomizacin de los rganos electorales frente a los poderes pblicos, hasta conseguir su plena independencia; la creacin del primer tribunal electoral y, posteriormente, la extensin del control jurisdiccional a todos los aspectos de los procesos electorales; la apertura del Congreso a la pluralidad poltica, hasta el diseo de frmulas de integracin que restaron los mrgenes de subrepresentacin y sobrerrepresentacin; la mejora en las condiciones de la competencia, as como la extensin de los derechos polticos de los habitantes de la capital del pas. La edifica-

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cin de este marco fue lo que hizo posible que Mxico saldara su aeja aspiracin de alcanzar la plena democracia poltica. Ese cambio fue posible por la disposicin al dilogo y al acuerdo; por el reconocimiento de que ningn partido o ideologa poda pretender arrogarse la representatividad de la nacin entera; por asumir, entonces, la legitimidad de los otros, por una voluntad de apego a la legalidad; por el rechazo a la violencia como va de cambio poltico; por la renuncia a privilegios autoritarios y tambin por la renuncia al cambio cataclsmico; por la construccin gradual y pacfica de un marco legal fundado en el respeto al voto para encauzar y reproducir la vasta pluralidad de la sociedad mexicana, es decir, por la edificacin de un autntico rgimen democrtico. Ciertamente, reivindicar la posibilidad de hacer poltica a partir de otros valores y principios implicaba quebrar inercias institucionales, vencer particularismos y conductas que se tenan como inamovibles y peculiares, as como aceptar nuevos cdigos de conducta tanto en el mbito pblico como en el privado. De ese modo, las reformas que rigieron los cambios democrticos a lo largo de dos dcadas se apoyaron en un destacable esfuerzo intelectual y tico que finalmente consigui cambiar mentalidades, inercias y costumbres, y remodelar las orientaciones ticas ms profundamente arraigadas en la cultura poltica nacional a lo largo del siglo XX. Dicho de otra manera: la reforma institucional sera inconcebible sin la reforma moral de la sociedad que la transicin propiciaba.

4. TICA

Y DEMOCRACIA

La instalacin y consolidacin de un sistema democrtico obliga a un aprendizaje continuo de los valores de la participacin y la estabilidad, de la pluralidad y la paz, del ejercicio de los derechos y la legalidad, del despliegue de los intereses propios y la autolimitacin, de la contienda y la cooperacin y de la tolerancia. Un aprendizaje que lleva a reconocer derechos y obligaciones recprocos, a asumir el valor de la pluralidad y la diversidad, y a renunciar a dogmas y maniquesmos polticos. Un aprendizaje, adems, que conduce a la formacin de partidos y tendencias polticas conscientes de los alcances y las limitaciones de la competencia propiamente democrtica, en la que nadie puede colocarse por encima de la legalidad, en la que nadie puede pretender tener privilegios contra la mayora,

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en la que, incluso, las mayoras eventuales han de asumirse siempre como parte y no como todo, y en la que, por consiguiente, deben respetarse plenamente los derechos de las minoras, incluido su derecho de volverse mayora (Salazar y Woldenberg, 1993; Orozco Henrquez, 1997). La paulatina adhesin a los valores del respeto y la tolerancia hace posible que las disputas polticas que parecen ms irreconciliables se planteen no ya en la lgica del autoritarismo, en trminos de todo o nada, como una lucha a muerte donde al final subsiste un solo vencedor, sino como una contienda civilizada en la cual cada una de las partes mantiene y conserva los mismos derechos aun si al final los resultados electorales no le favorecen. Esta actitud, esta valoracin de la contienda poltica dentro de un marco institucional y pacfico, donde las derrotas y las victorias son temporales y no definitivas, en la que ninguna fuerza puede ganar todos los espacios de gobierno y representacin de una vez y para siempre, es connatural a la democracia y requiere de la autocontencin de los diversos actores. Es decir, la democracia es posible cuando los distintos actores se reconocen como adversarios legtimos y actan en consecuencia. En otras palabras, cuando la tolerancia, concebida a la manera del gran jurista espaol Toms y Valiente (1996: 279 y ss.), como respeto recproco entre hombres iguales en derechos y libertades, pero que no se gustan, bienvenida sea esta forma de tolerancia, se hace realidad. Porque en materia electoral es tan importante saber ganar como reconocer las propias derrotas. En democracia, la ciudadana que puntualmente acude a las urnas tiene una mayor conciencia de su propia diversidad y acepta el pluralismo ms all de las instituciones polticas, en la ideologa y en la moral, como se demuestra en toda Amrica Latina con la emergencia en aos recientes de innumerables organizaciones civiles de todo tipo y, de manera sustantiva, con la apertura de los medios de comunicacin a las ms diversas voces y opiniones en un ejercicio amplio de la libertad de prensa. Como resultado, hoy tenemos ciudadanos que ya no encarnan las actitudes pasivas o autoritarias de otras pocas, que se han vuelto expertos en el uso de su voto, cada vez ms familiarizados con su derecho a la eleccin y sancin de gobernantes, que cada vez conocen y ejercen de forma ms amplia sus derechos civiles y polticos. La transformacin sustancial de las relaciones polticas y el cambio en la naturaleza del poder descansa, en Amrica Latina, en la decisin soberana de decenas de millones de ciudadanos, lo cual implica un cambio tico y cultural de enormes dimensiones, pues representa la paulatina sustitu-

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cin de la vieja cultura poltica por otra que ya empieza a ser democrtica, aun cuando en este punto queden importantes cosas por hacer. En la democracia no basta con que los actores polticos asuman que actan conforme a sus respectivas convicciones, sino que es necesario que se hagan cargo de que sus propios actos, dichos y mensajes con base en sus convicciones generan reacciones que simple y llanamente no pueden omitirse, es decir, que tienen responsabilidad respecto de las reacciones que se desencadenan en el conjunto de la vida poltica.

5. TICA

Y PARTIDOS POLTICOS

En tiempos electorales es natural que los actores polticos pongan en juego todas sus artes para ganar la voluntad de los ciudadanos, pero muy frecuentemente se emplean medios moralmente inadmisibles (aunque sean legales) para alcanzar objetivos legtimos y a la inversa: se usan medios legales para lograr fines que pueden ser ilegtimos. En algunos casos tenemos normas para distinguir entre unas y otras y, en su caso, castigar a quienes abusan y cometen ilcitos. Sin embargo, la conducta tica reclama que el cumplimiento de la ley se vea acompaado del principio de responsabilidad. Y eso vale para todos los actores: el candidato que promete cosas que sabe que no podr realizar; el medio que difunde informaciones no probadas, el poltico que escandaliza con el nico propsito de llamar la atencin, pervierte los fines de la lucha electoral, pues renuncia a manifestar sus verdaderas posiciones, sus diagnsticos y propuestas, sus intereses y, en esa medida, a recrear la pluralidad que nutre y da vida a la democracia. De cara a la realidad democrtica, la responsabilidad de los partidos se incrementa, como responsables directos de un Estado democrtico. Los partidos deben ser capaces de hacerse cargo de la compleja vida democrtica. Nuestra consolidacin democrtica no avanzar, no podra hacerlo, si no es por obra y disposicin de los propios partidos polticos. En una democracia son ellos, como representantes legtimos de la sociedad, quienes deben aportar el papel de vanguardia y plantear las visiones del Estado y del pas por las que finalmente los ciudadanos decidirn optar. Pero no hay construccin que merezca o pueda ser emprendida sin diagnsticos, sin proyectos, sin propuestas serias y rigurosas acerca del pas, sus problemas y sus oportunidades. Bien vistas las cosas, la calidad de nuestra democracia se juega en la calidad de los partidos, de sus polticos y de sus

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programas legislativos y de gobierno. Una vida poltica sin ideas generar una democracia vaca y vulnerable, y una poltica sin principios ticos conduce al desencanto o al cinismo. Toca a los partidos la responsabilidad de hacer que la poltica sea una actividad racional y constructiva. Ellos son los protagonistas principales de la poltica y, a querer o no, los mentores ltimos de la democracia y de la educacin cvica. De ellos depende que la poltica trascienda los clculos derivados de la urgencia de ganar la mayora electoral para convertirse en una actividad racional, capaz de convocar a la ciudadana a proteger el inters general del que depende la coexistencia civilizada y respetuosa de una nacin. En la democracia es responsabilidad de los partidos hallar los incentivos que les permitan pactar las reformas que ellos mismos han diagnosticado como fundamentales para el desarrollo institucional y econmico del pas. En Amrica Latina se presenta el reto y la oportunidad de alentar la calidad del debate pblico y de aminorar algunos fenmenos como el abstencionismo, la despolitizacin o la apata, que en rigor expresan el grado de credibilidad en los partidos y las instituciones representativas. Para ello, en el accionar de los partidos es necesario que la bsqueda del triunfo electoral no sea en s mismo el fin o la meta nica, sino slo un importante y necesario paso para incidir de mejor forma en el progreso del bienestar colectivo, as como para hacer patente un sentido de responsabilidad en la conducta de los actores polticos. Dicho en breve: no hay un solo acto de los partidos que sea neutral para la democracia; desde la forma en que procesan su vida interna, pasando por la importancia que le dan a la propuesta y al programa, por las estrategias de campaa y de competencia que deciden adoptar, hasta su compromiso cotidiano con la legalidad y el juego limpio, incluso en las contiendas ms reidas, acaban siendo mensajes y actitudes que impactan en la calidad del sistema de partidos, de la democracia.

6. TICA

Y MEDIOS DE COMUNICACIN

Si nos tomamos en serio el papel de la tica en la poltica en una sociedad masiva y compleja, es obligado atender al sistema circulatorio por el que fluye la vida pblica. Es decir, los medios de comunicacin tambin tienen un compromiso tico frente a la sociedad que se informa de la poltica y valora la democracia a travs de la radio y, principalmente, de la televisin.

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La cuestin de los medios, por llamarla de alguna manera, tiene una dimensin universal y est presente en la deliberacin de todas las democracias modernas. Por ello, la preocupacin por el papel de los medios en la democracia no es un tema aleatorio o secundario. De hecho, la reflexin sobre la relacin entre medios y poltica es una tarea imprescindible para consolidar los cambios alcanzados y mejorar la calidad de nuestra convivencia democrtica. Bien vistas las cosas, en sociedades cada vez ms complejas e interrelacionadas, la poltica y el ejercicio de la democracia son inconcebibles sin el concurso de los medios de comunicacin. Como lo ha escrito el investigador y periodista Ral Trejo Delarbre (2001: 563 y ss.): Hoy en da, puede decirse, no hay poltica de masas (es decir, poltica moderna) sin medios de comunicacin. Pero tambin es posible asegurar que no hay comunicacin de masas distanciada de la poltica. Ello es as porque la revolucin en las comunicaciones en la era de la globalizacin ha obligado a revalorar las relaciones entre informacin y poltica, as como a redefinir en trminos productivos el modo como se ejerce la libertad de expresin y, en general, el derecho a la informacin. Asimismo, no es un secreto para nadie decir que la poltica se encuentra cada vez ms condicionada por el uso de los nuevos instrumentos y lenguajes mediticos que ahora estn a su disposicin. Podra decirse, sin entrar en detalles, que el debate se despliega en varios ejes que estn cruzados por la urgencia de hallar nuevos equilibrios entre el poder deseable de los medios y las instituciones de la democracia. No son cuestiones de obvia resolucin para las que existan recetas universales. Los medios de comunicacin masiva se han convertido en un vehculo privilegiado, el nico capaz de llevar el mensaje de los partidos simultneamente a millones de ciudadanos en pases con una enorme densidad demogrfica, diversidad e, incluso, dispersin de sus poblaciones. Por eso se han vuelto piezas clave para la democracia. Para ser crebles, para ser ledos, vistos o escuchados, los medios deben abrirse a la pluralidad real, sin confundir la noticia con las filias o las fobias propias. Por razones de prestigio, de credibilidad y de mercado, los medios deben actuar cada vez ms como espacios abiertos y no como cotos reservados, proveedores de ventajas exclusivas. Los medios deben buscar la objetividad, pero estn diseados para dar informacin y crear opinin, sus reflexiones cuentan y su labor desempea un papel en la vida pblica que va ms all de la transmisin neutral de

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las informaciones. Ciertamente, los medios no inventan los hechos polticos, pero el tratamiento que se les da modula su importancia. Esa funcin mediadora debera reforzarse, no reducirse, en virtud de la importancia de la prensa escrita y electrnica en la determinacin de la agenda nacional. Lo ms importante es que las distintas voces se expresen con profesionalismo en su propio contexto y con el nimo de servir a la comunidad. En este punto, vale reiterar que el derecho a la informacin parte de la consideracin de que no hay libertades ni derechos absolutos, no puede haberlos, pues siempre han de estar acotados por las esferas de libertad y por los derechos de otros. se es un principio de aplicacin universal que vale tanto para las instituciones del Estado como para los medios que tienen a su cargo la delicada tarea de decidir, conforme a sus propios cdigos de tica, qu publicar o difundir. Est claro que los medios no sustituyen a la escuela en su funcin de educar y tampoco suplantan a los partidos, ni a otras instituciones en la fijacin de los valores ticos de la ciudadana, pero hay que reconocer que influyen de manera relevante en el conjunto de la cultura cvica que finalmente encarna o no los valores de la democracia. Los medios nos sirven para reconocer cules son los valores que predominan en la sociedad tal y como se manifiestan en la vida pblica; gracias a su trabajo podemos hacer un corte cotidiano de nuestros principales faltantes. Si los medios promueven la difusin de las discusiones respetuosas, documentadas, elevan la calidad del debate pblico; su investigacin periodstica es primordial para conocer al pas real en tiempo real como su condicin para la consolidacin de un contexto democrtico; gracias a su esfuerzo profesional se hacen visibles hechos que el ojo no entrenado confunde o no ve, sobre todo cuando se trata de prcticas o conductas apartadas de la verdad o la legalidad que adquieren notoriedad cuando se convierten en noticias. Adems, el punto de vista editorial es imprescindible para que la fiscalizacin de la vida pblica sea un ejercicio plural de crtica y no mero motivo de escndalo. Esa conjuncin entre informacin y opinin, propia de los medios, resulta una condicin imprescindible para el buen funcionamiento de las instituciones y el elemento ms eficaz para la formacin de la ciudadana. Hay cuestiones pendientes que afectan a los medios, a las instituciones y a los actores polticos que no quisiramos dejar de mencionar. La primera tiene que ver con una realidad que no se limita a la accin de los medios, pero que no puede cambiar sin su concurso. Nos referimos concretamente

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a la calidad de nuestra cultura poltica, que se corresponde dramticamente con muy bajos ndices de aprovechamiento escolar y, en general, con un abatimiento del inters de la sociedad por los asuntos pblicos. Ya es grave que se muestren datos alarmantes respecto del escaso conocimiento de los ciudadanos sobre sus derechos, pero el asunto se complica cuando se advierte la muy baja estima que tienen por las instituciones democrticas, en particular por los partidos y las cmaras de representacin popular. Esa percepcin, no siempre justa, ayuda muy poco a nuestra convivencia. No se olvide que el desencanto con la democracia jams es el preludio de una forma ms racional de concebir la poltica, sino el camino ms directo a su deterioro. No ocultamos nuestro deseo de que aquellos principios rectores que han guiado por obligacin constitucional el trabajo de las autoridades electorales en la regin, particularmente en Mxico, para asegurar la limpieza y la credibi-lidad de las elecciones, puedan ser de alguna forma los mismos que orienten el trabajo de los medios: la certeza, la legalidad, la independencia, la imparcialidad y la objetividad.

7. LA

TICA Y LOS OTROS

La responsabilidad slo se puede internalizar si se asimila, en primer lugar, la existencia de los otros, y en segundo, si se toma conciencia de que las acciones generan respuestas. En la falta de consideracin por los otros gravitan todas las consejas y tradiciones autoritarias. Porque cuando alguien cree que l, su partido, su clase, su credo, su doctrina, su lnea editorial, encarnan el bien y los otros no son ms que el mal, pensar en los otros no puede hacerse ms que en trminos de enemigos malignos que hay que aplastar, aniquilar, avasallar. Qu consideracin pueden entonces merecer esos otros desechables?, qu responsabilidad tenemos ante ellos? En suma, esta reivindicacin de la tica de la responsabilidad y el reconocimiento de que es imprescindible para la consolidacin democrtica tiene pertinencia si, como suele decirse, la democracia es una construccin que presupone la correspondencia de diferentes fuerzas polticas y sociales, ninguna de las cuales puede ni debe hacer su voluntad singular, sino que todas ellas estn obligadas a considerar a las otras y a no desatar espirales de conflicto que supongan la negacin de la coexistencia en la diversidad.

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8. ASPECTOS

COMPARATIVOS

La pertinencia de establecer cdigos de tica o de conducta, complementarios a los correspondientes rdenes jurdicos, ha fructificado en prcticamente todos los campos del quehacer humano. En el plano internacional existen diversos esfuerzos colectivos dirigidos a evitar la perversin de las profesiones, mediante la implantacin de cdigos de carcter deontolgico y aspiracin universal por diversos organismos y asociaciones profesionales internacionales. Entre dichos documentos, por ejemplo, destacan la Declaracin de Tokio de la Asociacin Mdica Mundial (adoptada por la 29 Asamblea Mdica Mundial, celebrada el 10 de octubre de 1975, en Tokio, Japn); la Declaracin de Hawai (adoptada en 1977 por el VI Congreso de la Asociacin Mundial de Psiquiatra); el Cdigo de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley (adoptado el 17 de diciembre de 1979, por la Asamblea General de las Naciones Unidas); la Declaracin sobre la Polica (resolucin 690 de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, 1979); los Principios de tica mdica aplicables a la funcin del personal de salud, especialmente los mdicos, en la proteccin de personas presas y detenidas contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (adoptados el 18 de diciembre de 1982, por la Asamblea General de las Naciones Unidas), as como los Principios bsicos sobre la funcin de los abogados (adoptados el 7 de septiembre de 1990, por el 8 Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevencin del Delito y Tratamiento del delincuente).3
3 Por su relacin directa o indirecta con los procesos electorales en Amrica Latina, en el presente apartado se analizan los cdigos ticos o de conducta de los siguientes pases, entidades u organizaciones: Argentina (los relativos a dos de sus provincias: Cdigo de tica para Magistrados y Funcionarios del Poder Judicial de Crdoba y Cdigo de tica del Poder Judicial de la Provincia de Santa Fe, teniendo en cuenta que las impugnaciones relacionadas con los comicios de las provincias argentinas generalmente son resueltas por su respectivo organismo judicial); Colombia (Compromiso tico, el cual resulta aplicable a la Registradura Nacional del Estado Civil, que tiene a su cargo el registro electoral); Costa Rica (Cdigo de tica del Poder Judicial y Cdigo de Moral Profesional del Abogado, en el entendido de que, en forma complementaria a las relevantes funciones del Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica, cuya naturaleza es autnoma, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia tiene competencia para la proteccin de ciertos derechos poltico-electorales fundamentales y otras cuestiones constitucionales sobre la materia); Guatemala (Normas ticas del Organismo Judicial de la Repblica de Guatemala, teniendo en cuenta que la Corte Suprema de Justicia conoce de impugnaciones por razones de inconstitucionalidad contra resoluciones del Tribunal Supremo Electoral, que organiza la eleccin y resuelve controversias electorales);

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El hecho de que existan organismos electorales de la regin, en los que no hay un cdigo de tica o documento anlogo aplicable, no significa que los servidores pblicos integrantes de las autoridades administrativas o jurisdiccionales competentes en la materia carezcan de una deontologa que sea expresin de los principios y valores ticos tutelados por el respectivo sistema jurdico o por un sector del mismo (como lo es el poltico-electoral), o bien, que sean una sntesis o la abstraccin de las normas programticas o directrices que impongan la obligacin de perseguir determinados fines en el ejercicio de sus atribuciones, sino, tan slo, que no estn expresamente formulados en un documento. Los principios y valores que condicionan, orientan y son deseables en el comportamiento o modo de actuar de cada funcionario electoral son el mnimo tico y moral del cual se informa el ordenamiento jurdico. As ocurre con el respeto a los derechos fundamentales y, en especial, a la dignidad del ser humano, as como a los principios y valores que derivan de la forma democrtica y republicana de gobierno, en la cual los procesos electorales se lleven a cabo mediante elecciones peridicas, libres y honestas, realizadas por sufragio universal e igual, a fin de dar vigencia al Estado constitucional democrtico de derecho. 1) mbito personal. Los cdigos ticos o de conducta analizados incluyen: a) Sujetos en lo general, relativos a la profesin de la abogaca, como ocurre en Costa Rica y Puerto Rico (quienes eventualmente pueden involuHonduras (Cdigo de tica para Funcionarios y Empleados Judiciales, en tanto que la Corte Suprema de Justicia tambin conoce de ciertas impugnaciones contra resoluciones del Tribunal Supremo Electoral, el cual tiene atribuciones administrativas y jurisdiccionales en la materia); Mxico (Cdigo de tica del Poder Judicial de la Federacin y Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del Personal del Instituto Federal Electoral); Nicaragua (Reglamento de tica Electoral); Panam (Cdigo de tica del Tribunal Electoral de Panam); Per (Principios derivados del orden democrtico para los funcionarios y trabajadores de la Oficina Nacional de Procesos Electorales); Puerto Rico (Reglamento de tica Gubernamental y Cnones de tica Judicial del Tribunal Supremo), y Venezuela (Proyecto de Cdigo de tica de los Jueces Venezolanos o Juezas Venezolanas). A los anteriores cabe agregar el Cdigo tico del Instituto Internacional para la Democracia y Asistencia Electoral (el cual se analiza en el siguiente apartado) y el Cdigo de Conducta para la Observacin tica de las Elecciones del propio Instituto, as como el Estatuto del Juez Iberoamericano (aprobado por la VI Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes Supremas y Tribunales Supremos de Justicia, en tanto que diversos pases de la regin le confieren cierta intervencin en cuestiones electorales a sus respectivas Cortes Supremas de Justicia o el correspondiente tribunal especializado forma parte del poder judicial, como en Argentina, Brasil, Mxico, Paraguay y Venezuela).

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crarse en controversias electorales en el ejercicio de su profesin); los funcionarios y empleados del servicio pblico, como sucede en Puerto Rico (siendo aplicable a su correspondiente Comisin de Elecciones, que organiza los comicios), o bien, todos los que participan en el proceso electoral, como es el caso de Nicaragua (aplicndoseles, por ejemplo, a los contendientes polticos, funcionarios electorales y medios de comunicacin). b) Determinados individuos que practican cierta actividad, como ocurre con el Cdigo de Conducta para la Observacin tica de las Elecciones de IDEA Internacional, el cual est referido a los observadores internacionales. c) Ciertos servidores pblicos de una rama especfica del Estado, como son los casos, por ejemplo, del Poder Judicial de Costa Rica, el Organismo Judicial de Guatemala, el Poder Judicial de Honduras, el Poder Judicial de la Federacin de Mxico y el Tribunal Supremo de Puerto Rico, los jueces o juezas del poder judicial de Venezuela, as como el Estatuto del Juez Iberoamericano (todos los cuales son relevantes, como se apunt, por la competencia que en diversos pases se le encomienda a rganos del poder judicial para resolver determinadas controversias electorales). d) Los integrantes de rganos administrativos o jurisdiccionales especializados en la materia electoral, en cuyo supuesto puede aludirse a la Registradura Nacional del Estado Civil de Colombia, el Instituto Federal Electoral de Mxico, el Tribunal Electoral de Panam y la Oficina Nacional de Procesos Electorales de Per. Debe tenerse presente que en ciertos regmenes jurdico-electorales, los procesos electorales corren a cargo de una administracin o rama jurisdiccional que no tiene como nica y exclusiva atribucin la cuestin electoral, como ocurre en Argentina, donde el rgano jurisdiccional federal que conoce de otras materias (como la penal) tambin es el responsable de la preparacin de las elecciones y aun es competente para resolver los procesos contenciosos electorales, por lo que los cdigos ticos debern ubicarse en un plano ms general. 2) mbito material. Entre los principios, valores y actitudes que con ms frecuencia se establecen en los documentos revisados se encuentran el compromiso con los derechos humanos y la dignidad de la persona, la diligencia o el profesionalismo, la honestidad, la honradez, la imparcialidad, la independencia, la lealtad institucional, el respeto y la responsabilidad. En Puerto Rico destaca que constituyen faltas las infracciones a los deberes ticos y pueden dar lugar a la suspensin en el ejercicio profesional. En el

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caso de Nicaragua, los deberes ticos estn relacionados con las campaas electorales y se extienden a los partidos polticos, sus dirigentes y candidatos, as como a los medios de comunicacin y los comunicadores. a) En Colombia se destacan los valores de autoestima, compromiso, comunicacin, generosidad, honestidad, lealtad, prudencia, respeto, responsabilidad y tolerancia, respecto de los cuales se dan referentes descriptivos y ejemplificativos. b) En lo que respecta a Costa Rica, destaca la aplicacin forzosa del Cdigo de Moral Profesional del Abogado para los profesionistas de esa rea que estn autorizados e inscritos en el Colegio de Abogados. La interpretacin de dicho cdigo corresponde a la Junta Directiva del colegio. Los principios y valores fundamentales de la sociedad y el ordenamiento jurdico que destacan son la centralizacin de la actividad del abogado en lugar digno, determinado y conocido; la correccin; el cumplimiento de cargas pblicas; la defensa de las libertades civiles y polticas; la diligencia; la honestidad; la integridad moral; el no facilitar la indebida obtencin de beneficios acadmicos ni fomentar litigios o conflictos; el no utilizar su influencia derivada de cargos pblicos en provecho propio o de terceros; el prestar asesoramiento a toda persona urgida o necesitada; la procuracin de clientela por medios dignos; el respeto al ordenamiento jurdico, a la dignidad humana y el bienestar general, as como a las disposiciones normativas que establecen incompatibilidades y prohibiciones, etctera. Se consideran igualmente deberes con el cliente, los funcionarios judiciales y autoridades pblicas, los colegas, la contraparte, los testigos, as como con el colegio, tipificndose faltas por infracciones a dichos deberes y previendo sanciones disciplinarias (amonestacin, apercibimiento por escrito y suspensin en el ejercicio de la profesin hasta por cinco aos). Corresponde la tramitacin de los expedientes a la Direccin de Asuntos Disciplinarios del Colegio de Abogados. En el Cdigo de tica Judicial de Costa Rica descuellan como principios y valores el autocontrol, la calidad, la eficiencia, la justicia, la integridad y la independencia, la probidad, la puntualidad, la oportunidad y el respeto al ser humano y, en especial, a sus colegas. Adems, existen otros aspectos, como los denominados principios a priori de las normas del cdigo (el ambiente laboral apropiado, la excelencia, la independencia, la no intervencin indebida en asuntos del a quo, los relativos a la carrera judicial, la remuneracin adecuada, la prohibicin de prestar otros servicios), as como otras concernientes a la apertura del poder judicial a la sociedad,

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la capacitacin, la imparcialidad, la promocin del mejoramiento de la justicia, la reserva del juez y el trato igual a los medios de comunicacin. c) La buena fe, el decoro, la dignidad, la eficacia, la honestidad, el honor, la imparcialidad, la independencia, la lealtad, la probidad, la prudencia, la rectitud, el respeto, la solidaridad y la veracidad, son principios y valores fundamentales reconocidos en las Normas ticas del Organismo Judicial de la Repblica de Guatemala, los cuales estn dirigidos a preservar la paz, la estabilidad del sistema democrtico, los derechos humanos y la seguridad entre los ciudadanos. Adems, figuran otros, como la autocrtica, la actualizacin y la formacin continuada, diversas cualidades en el ejercicio de la funcin judicial, las mejores y respetuosas relaciones personales, la denuncia de actos impropios, la moderacin, la promocin del Estado de derecho, la restriccin de formalidades, la secreca y la transparencia. Igualmente, contiene disposiciones relativas a ciertas actividades polticas prohibidas, as como deberes y entrevistas privadas, el comportamiento en los juicios y la influencia y relaciones con la comunidad. d) En el Cdigo de tica para Funcionarios y Empleados Judiciales de Honduras sobresalen el ejercicio del cargo con dignidad, con abstencin de conductas contrarias a la seriedad y el decoro que exige aqul; con integridad, mediante una actuacin honesta, independiente, imparcial y ecunime; con diligencia, mediante la impresin de celeridad al proceso, evitando los retardos innecesarios y cuidando la actuacin dentro de los plazos o trminos legales; con severidad, dando cumplimiento exacto y preciso a la ley. Asimismo, deber observar ciertas obligaciones hacia las partes y sus apoderados, a los tribunales inferiores y a la sociedad. La infraccin de las normas relativas se sanciona conforme a la ley. e) En el caso de Mxico, en el mbito federal est el Cdigo de tica del Poder Judicial de la Federacin, aprobado por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, la Sala Superior del Tribunal Electoral y el Consejo de la Judicatura Federal, por lo que es aplicable, entre otros, a los magistrados y dems integrantes del Tribunal Electoral. Contiene los principios, reglas y virtudes judiciales que se consideran idneos para constituir un referente deontolgico para guiar la conducta de los juzgadores federales y sus auxiliares, as como facilitar la funcin tica sobre los diversos aspectos de la funcin que desempean. Los cuatro principios rectores del cdigo y que por mandato constitucional derivan de la carrera judicial son: la independencia (en cuanto a la proscripcin de influencias extraas al derecho provenientes del sistema social), la imparcialidad (relativa al rechazo del influ-

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jo ajeno al derecho y que se origina en las partes de los procesos sometidos a la potestad judicial), la objetividad (en cuanto a la necesidad de apartarse de las influencias extraas al derecho que provengan del propio juzgador), el profesionalismo (entendido como un ejercicio responsable y serio de la funcin jurisdiccional) y la excelencia (en tanto arquetipo al que deben aspirar los juzgadores mediante el cultivo de las virtudes judiciales expresadas en el Cdigo de tica). Por otra parte, figura el Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del Personal del Instituto Federal Electoral que tiene por objeto regular la planeacin, organizacin, operacin, desarrollo, control y evaluacin del servicio profesional electoral y del personal de dicho organismo pblico autnomo electoral federal, as como regular los derechos, obligaciones, prohibiciones y sanciones (amonestacin, suspensin, destitucin del cargo y multa) del personal del instituto, entre otros. Entre los valores que se pretenden mediante el establecimiento del servicio profesional electoral, y que rigen para el personal en general, estn la lealtad y la identificacin con la institucin y sus fines, garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad, as como asegurar que en el desempeo de sus funciones sus miembros se apeguen a los principios rectores de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad. Otros aspectos derivan de las obligaciones y prohibiciones para los integrantes del servicio profesional electoral. De entre ellas sobresalen el profesionalismo, la cordialidad y el respeto hacia las organizaciones y agrupaciones polticas, as como a los partidos polticos, sus candidatos, militantes y dirigentes; el desempeo de sus funciones con apego a los criterios de eficacia y eficiencia; la intensidad, el cuidado y el esmero apropiados en el desempeo de sus labores; la puntualidad; la conduccin con rectitud y respeto ante sus superiores jerrquicos, compaeros y subordinados, as como ante los representantes de los partidos polticos; el abstenerse de emitir opinin pblica o efectuar manifestaciones de cualquier naturaleza, en su carcter de funcionario electoral, a favor o en contra de partidos, agrupaciones u organizaciones polticas, as como de sus dirigentes, candidatos o militantes; no realizar actos que acrediten una conducta parcial a favor o en contra de partidos, agrupaciones u organizaciones polticas, as como de sus dirigentes, candidatos o militantes; no permitir que personas extraas se entrometan en los asuntos del instituto, etctera. f) El Consejo Supremo Electoral de Nicaragua aprob el Reglamento de tica dirigido a las organizaciones polticas participantes en las elecciones

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realizadas en 2004, los alcaldes, vicealcaldes y miembros de los concejos municipales, as como a los funcionarios del propio consejo, los activistas y los dirigentes de los partidos polticos o sus alianzas, los organismos de observacin electoral y la ciudadana en general, para que en sus procesos electorales primaran las normas de honestidad, civismo, respeto (a las opiniones polticas de los adversarios, la dignidad del sujeto, el derecho al buen nombre y a los derechos humanos que amparan la honra y reputacin de los ciudadanos, as como no daar o alterar la propaganda electoral) y tolerancia, especialmente durante la campaa electoral. As se pretende contribuir a que esta ltima sea eminentemente educativa y formativa de los valores cvicos de la nacin nicaragense, extendindose la obligacin a los comunicadores sociales, los propietarios, los directores y los presentadores de programas de medios de comunicacin social. Tambin se prev la obligacin de respetar los smbolos y emblemas patrios, se restringe el proselitismo en edificios pblicos y escolares, y el uso de bienes del Estado; asimismo, se disponen faltas, delitos y sanciones. Entre las obligaciones de los organismos electorales, funcionarios y empleados del Consejo Supremo Electoral se agregan la proteccin y respeto de los derechos de la ciudadana y los partidos polticos; el sigilo, responsabilidad y la imparcialidad con la informacin que manejan en razn de las funciones que desempean, a fin de preservar un proceso electoral difano; la imparcialidad, la objetividad y la honestidad en el ejercicio de sus funciones; el combate de cualquier irregularidad, abuso de autoridad y violacin a las leyes, as como el hacer cumplir la normativa electoral. g) Entre los principios derivados del orden democrtico para los funcionarios y trabajadores de la Oficina Nacional de Procesos Electorales de Per se encuentra la democracia como la fiel y libre expresin de la voluntad popular, a fin de contribuir a la consolidacin institucional de la democracia peruana; la funcin pblica como servicio a la ciudadana, en el que se respete la normativa, se observe la integridad, la transparencia, el honor, la responsabilidad, la imparcialidad, la honradez, la diligencia, la total independencia, la igualdad de trato y no discriminacin. Asimismo, se establecen el conocimiento y valoracin de la misin institucional; la responsabilidad y diligencia en el cumplimiento de la funcin; la abstencin de utilizar en provecho propio o de terceros la informacin privilegiada a la que tengan acceso como consecuencia del ejercicio de la funcin electoral; la no aceptacin de ddivas u obsequios; la transparencia en la contratacin y adquisicin de bienes y servicios; la declaracin jurada de ingresos,

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bienes y rentas; la denuncia de hechos irregulares o actos de corrupcin; el cuidado de los bienes institucionales, y la transferencia de gestin ordenada, eficaz y documentada, para garantizar la continuidad del servicio. Adems, se crea un Comit de tica con labores de promocin, evaluacin y recomendacin en la materia, as como para conocer de denuncias por infracciones al cdigo de tica. h) En Puerto Rico, a travs del Reglamento de tica Gubernamental, se pretende que los funcionarios y empleados del servicio pblico mantengan principios del ms alto grado de honestidad, integridad, imparcialidad y conducta para garantizar el debido funcionamiento de las instituciones gubernamentales y conservar la confianza de los ciudadanos en su gobierno, as como para evitar una conducta impropia y conflictos de intereses, mediante el establecimiento de normas de conducta tica aplicables a todos los funcionarios y empleados de la rama ejecutiva del gobierno. En dicho ordenamiento, adems, se prevn ciertos deberes de los servidores pblicos, como la conduccin en el trabajo para que se lleve a cabo eficientemente y con observancia de cortesa, consideracin y prontitud en el trato al pblico; el ejercicio de la funcin administrativa sin aplicar criterios polticos; algunas prohibiciones ticas de carcter general; no hacer pagos adicionales o remuneraciones extraordinarias; no revelar ni usar informacin confidencial adquirida durante el desempeo del empleo; abstenerse de solicitar o aceptar regalos, favores o servicios para s o para cualquier otra persona; no usar propiedad gubernamental para fines que no sean oficiales y no representar intereses privados, as como el deber de informar sobre situaciones prohibidas. Igualmente se prevn ciertas obligaciones para ex servidores pblicos de las tres ramas de gobierno, la obligacin de notificar violaciones al reglamento, as como un captulo de sanciones aplicables por la Oficina de tica Gubernamental de Puerto Rico. 3) mbito espacial. Dependiendo del tipo de organizacin del Estado (federal o central), los cdigos de tica o de conducta tendrn validez en todo el territorio del pas o en una cierta demarcacin geogrfica. En los pases con una organizacin federal puede haber ordenamientos relativos a una autoridad federal que tendrn validez para dichas autoridades competentes en todo el territorio que abarque el pas (Mxico, con el Cdigo de tica del Poder Judicial de la Federacin y el Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del Personal del Instituto Federal Electoral), o bien, referidos a autoridades locales, estatales o provinciales (segn sucede en Argentina, con

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el Cdigo de tica del Poder Judicial de la Provincia de Santa Fe, o en Estados Unidos de Amrica, con los Cnones de tica Judicial del Tribunal Supremo de Puerto Rico). En las naciones con una organizacin centralista, habr un cdigo de tica correspondiente a una autoridad nacional competente en toda la geografa electoral (como se presenta en el caso de la Registradura Nacional del Estado Civil de Colombia), en tanto que en pases con este tipo de organizacin poltica carece de sentido pensar que existan autoridades departamentales o locales competentes en materia electoral y, consecuentemente, los correspondientes cdigos de conducta.

9. EL

CDIGO TICO DE

IDEA:

UN MODELO ILUSTRATIVO

El Instituto Internacional para la Democracia y Asistencia Electoral (International IDEA, por sus siglas en ingls), con sede en Estocolmo, Suecia, elabor una especie de normas mnimas universales para la administracin electoral y tica profesional. Ese cdigo de conducta es un esfuerzo por sistematizar los principios que deben orientar la actuacin de los funcionarios electorales. Transcribimos aqu la parte medular del cdigo que ofrece una idea del sentido y las prescripciones del mismo:
Principios ticos que forman la base de la administracin electoral. Para asegurar tanto la apariencia de integridad como la integridad real del proceso electoral, la administracin electoral debe basarse en los siguientes principios ticos fundamentales: a) respeto por la ley, b) independencia y neutralidad, c) transparencia, d) minuciosidad, y e) orientacin de servicio. Primer principio tico: La Administracin Electoral debe mostrar respeto por la ley. El xito de una eleccin depende directamente del grado en que es aceptada como legtima y vinculante por los participantes en el proceso poltico. La expresin en el lenguaje jurdico claro de las decisiones importantes de poltica determina el grado de certidumbre que se requiere para el desarrollo de un consenso entre todos los participantes en el proceso, en cuanto a la forma en que ser administrado. Ese consenso entre los participantes puede verse afectado y el apoyo al proceso electoral debilitarse, si la administracin electoral no cumple con la ley, no la aplica equitativamente y no explica con claridad la razn de sus decisiones. Por lo tanto, los administradores electorales debern:

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cumplir las leyes del pas; asegurarse de que las leyes relacionadas con el proceso electoral sean puestas en prctica imparcialmente y de manera equitativa, dentro del marco legal del pas, y asegurarse de que partidos polticos, candidatos, votantes y otros participantes en el proceso electoral sean tratados en forma justa y equitativa, teniendo en cuenta todas las circunstancias del caso, y dentro del marco legal del pas.

Segundo principio tico: La administracin electoral debe actuar con independencia y neutralidad. Para que una eleccin sea exitosa, los participantes en el proceso tienen que poder confiar en que los administradores electorales cumplan sus funciones en forma polticamente neutral. Si se juzga que las personas que administran las elecciones muestran adhesin a uno u otro resultado electoral, la credibilidad pblica del proceso electoral se ver afectada gravemente, a tal punto que luego ser difcil restaurar la confianza en el proceso. Por lo tanto, los administradores electorales deben desempear todas sus actividades en forma estrictamente imparcial y polticamente neutral. A veces, un pas puede optar por nombrar como administradores electorales a personas que representan partidos o tendencias polticas. En tal caso, aunque los administradores fueran escogidos por su filiacin poltica, de todos modos deben desempear sus tareas de administracin electoral en forma estrictamente imparcial y polticamente neutral. Los administradores electorales debern: actuar de forma estrictamente neutral y no discriminatoria en relacin con partidos polticos, candidatos, votantes, representantes de la prensa y de otros medios de comunicacin; abstenerse de cualquier otro acto que indique, o pueda considerarse que indique, apoyo partidario a algn candidato, partido, personaje o tendencia poltica, o que pueda ser interpretado como tal; conducirse en todo momento de manera irreprochable, y ejercer un juicio prudente y un alto grado de discrecin personal; revelar cualquier relacin que pueda provocar un conflicto de intereses con sus actividades como administradores electorales; abstenerse de aceptar cualquier obsequio o favor de partidos polticos, organizaciones o personas involucradas en el proceso electoral;

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rechazar influencias indebidas y, excepto cuando est previsto por la ley o la costumbre, abstenerse de aceptar directivas respecto al desempeo de sus funciones; abstenerse de tomar parte en actividades no autorizadas, incluida toda actividad privada, que pudiere suscitar un conflicto de intereses, real o juzgado como tal con sus deberes de administradores electorales; abstenerse de participar en cualquier actividad, incluida toda actividad privada, que pudiere interpretarse como simpata por candidatos, partidos, personajes o tendencias polticos en particular; abstenerse de expresar puntos de vista sobre temas que pudieran convertirse en materia de debate poltico en la eleccin; abstenerse de comunicarse con ningn votante respecto a temas con implicaciones partidarias, y abstenerse de portar, llevar o ensear, smbolos o colores obviamente partidarios.

Tercer principio tico: Las administraciones electorales debern actuar con transparencia. Para que una eleccin tenga xito, los participantes en el proceso tienen que ser capaces de aceptar las decisiones de la administracin electoral. Los participantes probablemente aceptarn estas decisiones si estn convencidos de que han sido tomadas adecuadamente. Para ello, deben tener acceso a la informacin en la que se basan tales decisiones. Naturalmente, cada eleccin genera grandes cantidades de informacin, extensas bases de datos y numerosos documentos. En general no es viable permitir el acceso a toda esa informacin o proporcionar copias de toda ella o de cada uno de los documentos a toda persona que lo desee. Sin embargo, los administradores electorales debern estar dispuestos a: justificar sus decisiones; proporcionar la informacin en la que se basa cada decisin; organizar un acceso razonable y efectivo a los documentos e informacin pertinentes, en el marco de las leyes electorales y de libertad de informacin del pas. Adems, las administraciones y los administradores electorales debern: asegurarse de que representantes de cada partido poltico o candidato puedan ejercer cabal y efectivamente sus derechos legales;

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TICA Y RESPONSABILIDAD EN EL PROCESO ELECTORAL

en las circunstancias apropiadas, celebrar consultas peridicas con los participantes en el proceso electoral y en relacin con decisiones especficas; proveer, en respuesta a pedidos razonables, explicaciones de decisiones tomadas como parte del proceso electoral o de la conduccin normal de la administracin electoral; establecer un sistema que permita oportunamente el acceso de las partes interesadas a la informacin, documentos y bases de datos esenciales, utilizados tanto en el proceso electoral como en las operaciones normales de la administracin electoral, e informar por iniciativa propia sobre cualquier deficiencia en la administracin del proceso electoral que sea de su conocimiento.

Cuarto principio tico: Las administraciones electorales deben actuar con minuciosidad. De lo dicho sobre el tercer principio tico se colige que, a fin de que las decisiones de los administradores de las elecciones sean satisfactorias para los participantes en ellas, la informacin que sirve de base a tales decisiones debe ser exacta y accesible. Toda informacin inexacta o no fiable puede minar la confianza, tanto en las decisiones de la administracin como en su idoneidad general. Las administraciones y los administradores electorales deben basar el desempeo de sus tareas en las normas ms exigentes de exactitud de la informacin y de objetividad de los anlisis. En particular, debern: asegurarse de que la informacin sea recogida, recopilada y publicada de manera sistemtica, clara y sin ambigedades, y hacer todo lo que se requiera, dentro del marco legal del pas, para asegurar que toda informacin que recojan, usen o publiquen se atenga firmemente a los hechos.

Quinto principio tico: Las administraciones electorales deben tener una orientacin de servicio al pblico. Las administraciones y los administradores electorales debern procurar prestar a cada uno de los votantes un servicio de la ms alta calidad, que les permita ejercer sus derechos con el mnimo inconveniente posible, segn las circunstancias y el marco legal del pas. En particular, debern: facilitar, en la medida posible, a los votantes su participacin en el proceso electoral;

TICA Y RESPONSABILIDAD EN EL PROCESO ELECTORAL

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cerciorarse de que los votantes comprendan adecuadamente el proceso electoral, y hacer todo lo posible por encontrar modos de que voten las personas que tengan necesidades especiales, tales como los votantes ciegos, los discapacitados fsicos y analfabetos y las personas que residan en zonas apartadas.

Como se observa, lo anterior constituye un ejemplo que puede ser gua para las autoridades electorales de Amrica Latina.

V. COOPERACIN INTERNACIONAL
MANUEL CARRILLO*

1. INTRODUCCIN La cooperacin internacional en materia electoral constituye un nuevo fenmeno en las relaciones internacionales y en el proceso de democratizacin de los pases involucrados en el fortalecimiento de las instituciones y las prcticas democrticas en el mundo. Este nuevo tipo de cooperacin internacional que se ha desarrollado en el mundo a partir del ltimo tercio del siglo XX, y que contina desplegndose en el siglo XXI, presenta caractersticas muy particulares respecto a los esfuerzos de democratizacin que se llevaron a cabo en el siglo XIX y despus de la primera y la segunda Guerra Mundial en el siglo XX. Este captulo tiene como objeto el anlisis de la naturaleza distinta, as como de los componentes muy particulares en este nuevo esfuerzo que la humanidad est realizando para conciliar libertad, igualdad, equidad y justicia. La cooperacin internacional en materia electoral est centrada en el aspecto de la democracia representativa que se refiere al acceso democrtico al poder. En la dcada de 1970 inici el proceso de democratizacin, aunado a la promocin del desarrollo humano, que promovi como nunca antes la apertura de los sistemas polticos y la ampliacin del rgimen de libertades.1 A partir de entonces, la parte electoral de la democracia representativa se sita como un campo de accin y de estudio especfico, que ha dado origen a prcticas, creacin de instituciones, centros de investigacin,
* Este artculo fue escrito con la colaboracin de Isabel Morales, Carolina Varela y Lourdes Gonzlez. 1 De 1973 a 2003 transitaron a la democracia 93 pases; en la dcada de 1970 fueron 8 pases; en la de 1980, 23 pases y de 1990 a 2003 fueron 62 pases. Dicho de otra forma, en la dcada de 1970 vivan en democracia 24.6% de los pases en el mundo (Huntington, 1991), en la de 1990, 45% (ibid.), y en los primeros aos del siglo XXI, 63% (Freedom House, 2004) de los pases vive en democracia electoral, o, en su defecto, han tomado importantes medidas orientadas a garantizar elecciones democrticas. De los 191 pases miembros de las Naciones Unidas, en 140 de ellos se llevan a cabo elecciones democrticas con distintos rangos de calidad (PNUD/ONU, 2002: 1). 84

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tanques de pensamiento, asociaciones de expertos y movilizacin de la sociedad civil, entre otros, para legitimar y mejorar las prcticas democrticas en la organizacin para acceder al poder.

2. RESPUESTA

DE LA COMUNIDAD INTERNACIONAL

El proceso de democratizacin en Amrica Latina no fue producto de una accin unilateral de los pases involucrados ni de los organismos internacionales interesados en dicho proceso. A semejanza de otras reas de la cooperacin internacional, la que se ha dado en materia electoral ha sido capaz de desarrollar instituciones, procedimientos, estrategias, modelos, programas y centros de produccin intelectual electoral que han tenido como propsito la cooperacin y fortalecimiento de la comunidad internacional para apoyar el proceso de democratizacin. Este proceso de creacin de instituciones y mecanismos de cooperacin e intercambio para impulsar la organizacin de elecciones limpias y transparentes se ha desarrollado en el mbito global y sin precedentes, pero fue en Amrica Latina donde se dieron los primeros pasos en esa direccin. La Corte Interamericana de Derechos Humanos de la OEA cre en 1980 el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) como una entidad acadmica autnoma para desarrollar actividades relacionadas con la promocin de los derechos humanos; posteriormente, con una visin ms amplia de stos, el IIDH cre en 1983 el Centro de Asesora y Promocin Electoral (Capel) con el propsito de proporcionar asesora tcnica electoral y promocin de elecciones libres como parte del apoyo al desarrollo de los derechos humanos. Sobre esta base, Capel desempeo un papel clave en Amrica Latina para crear asociaciones de organismos electorales en Centroamrica (Protocolo de Tikal en 1985), en Sudamrica (Protocolo de Quito en 1989) y en todo el continente americano (Unin Interamericana de Organismos Electorales, Uniore en 1991). Mediante dichas asociaciones se promovieron misiones de observacin electoral y asistencia tcnica que tenan como objetivo bsico la celebracin de elecciones limpias y transparentes. Por su parte, la Asamblea General de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA) cre en 1990 la Unidad para la Promocin de la Democracia, como una entidad de la Secretara General, que estara a cargo de promover la democracia representativa en el rea. Entre 1962 y 1990 la OEA

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particip en cerca de 20 operaciones en la regin, si bien pequeas y de muy corta duracin. Por su lado, en 1991 la Asamblea General de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) emiti una resolucin que dio pauta a la creacin de la Unidad de Asistencia Electoral para institucionalizar la considerable demanda en materia de observacin electoral en todo el mundo. La ONU fue la primera organizacin en observar elecciones en Corea en 1948, y en las dos dcadas posteriores adquiri una importancia considerable en el periodo de descolonizacin al organizar alrededor de 30 misiones entre 1956 y 1960. Ms adelante, entre 1989 y 1992, se atendieron 23 misiones de observacin de un total de 30 solicitudes. Los diferentes pases buscaban un garante de legitimidad en sus elecciones; en este contexto tambin cabe destacar el papel del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el cual cuenta con representacin en ms de 80 pases y ha integrado en su agenda acciones de cooperacin en materia electoral. Europa tambin ha creado espacios institucionales para la promocin de la democracia y las elecciones libres y confiables, mediante el Consejo de Europa, la Unin Europea y la Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin Europea (OSCE). Estas instituciones empezaron a observar elecciones en la dcada de 1990, aun cuando con anterioridad ya desarrollaban acciones para fomentar los valores democrticos. A partir de esa dcada, el Consejo de Europa establece como requisito que sus miembros celebren elecciones peridicas y secretas en un marco de libertad de expresin y plenas garantas de transparencia. Este Consejo desempe un papel muy activo en la observacin de elecciones en los pases de Europa del Este y, aos ms tarde, la creacin de la OSCE en 1973 permiti el establecimiento de la Oficina de Instituciones Democrticas y Derechos Humanos (OIDDH) para desarrollar importantes actividades de observacin y asistencia electoral a pases de Europa del Este y de la Comunidad de Estados Independientes, constituida luego del colapso de la Unin Sovitica. A semejanza de las agrupaciones de los organismos electorales de Amrica Latina, se organizaron asociaciones de autoridades electorales regionales en Europa, Asia, Oceana y frica, con el propsito de enfrentar problemticas y compartir soluciones comunes. Fue as como se crearon la Asociacin de Funcionarios Electorales de Europa Central y del Este (Association of Central and Eastern European Election Officials, ACEEEO) en 1991, la Asociacin de Autoridades Electorales de Asia (AAEA) en 1998, la Asociacin de Administradores de las Islas del Pacfico, Australia y Nueva Zelanda (Paci-

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fic Island, Australia and New Zealand Electoral Administrators, PIANZEA) en 1997, la Asociacin de Autoridades Electorales Africanas (AAEA) y la Asociacin de Organizaciones Electorales del Caribe (Association of Caribbean Electoral Organizations, ACEO) en 1998. Cabe sealar que las autoridades electorales de los pases que integran estas asociaciones son los principales promotores de la cooperacin electoral, no slo regional y en nombre de estas instancias, sino muchas veces de forma bilateral o en una dinmica de alcance global. La democratizacin mundial iniciada en la dcada de 1970 alcanz no slo a los principales organismos internacionales, sino tambin a la sociedad civil. Es en este mbito donde se desarrollan con mayor amplitud e intensidad los esfuerzos por promover la democracia representativa y la limpieza de las elecciones. A pesar de su amplitud, variedad e intensidad para asistir a la democracia, la vigencia e institucionalizacin de este sector es significativamente menor en comparacin con la de los organismos internacionales. Sin embargo, conviene destacar a los que por su permanencia han prevalecido y aportado una valiosa ayuda a la democracia y las elecciones. La organizacin no gubernamental ms antigua en cuanto a su participacin en la cooperacin internacional electoral es la Comisin Internacional de Juristas (International Commission of Jurists, ICJ), que desde su fundacin en 1952 comenz a trabajar en materia de derechos humanos y, a partir de 1983, realiz ejercicios de observacin electoral. Este grupo incorpor a intelectuales y abogados estadunidenses preocupados por el establecimiento de criterios uniformes para la evaluacin del proceso electoral mediante una observacin electoral tcnica y de procedimientos. En el mismo sentido de promocin de la democracia electoral, otras ONG que vale la pena mencionar son: la Federacin Internacional de los Derechos Humanos (FIDH); la Fundacin Westminster para la Democracia (Westminster Foundation for Democracy, WFD), la Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos (European Initiative for Democracy and Human Rights, EIDHR) y el Centro Carter, que a travs del Consejo de Jefes de Gobierno Elegidos Libremente participa en actividades electorales internacionales, fundamentalmente con misiones de observacin electoral. En este contexto, una de las instancias ms activas en el medio, dedicada principalmente a la asistencia tcnica electoral, es la Fundacin Internacional para Sistemas Electorales (International Foundation for Election Systems, IFES), que desde 1987 participa en actividades de democratizacin en ms de ochenta pases.

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COOPERACIN INTERNACIONAL

Adems de las instancias ya mencionadas, se han integrado a esta red de cooperacin electoral instituciones polticas, como los estadunidenses Instituto Nacional Demcrata para Asuntos Internacionales (National Democratic Institute for International Affairs, NDI), el Instituto Internacional Republicano (International Republican Institute, IRI), la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (United States Agency for International Development, USAID) y el Fondo Nacional para la Democracia (National Endowment for Democracy, NED), o bien las alemanas Fundacin Friedrich Naumann, Fundacin Friedrich Ebert y Fundacin Konrad Adenauer, que han desarrollado un amplio trabajo internacional en el campo de la investigacin, la observacin electoral, la educacin cvica y el fortalecimiento de los partidos polticos. Cabe destacar el importante papel desempeado en este mbito por IDEA Internacional (International Institute for Democracy and Electoral Assistance) organismo internacional gubernamental, nico en su gnero que desde su fundacin en 1995 ha desarrollado una intensa actividad de investigacin y produccin intelectual sobre los principales temas electorales contemporneos y que ha puesto nfasis en temas importantes para la democracia electoral con una visin de mediano y largo plazo. Otra organizacin intergubernamental en el medio es la Unin Interparlamentaria (Interparliamentary Union), fundada en 1889 y especializada en dar asesora para el fortalecimiento de las instituciones parlamentarias, que ha realizado diversas misiones de observacin electoral y fue pionera en fungir como foro de negociaciones polticas multilaterales. El sistema internacional que caracteriza y define los trminos de la cooperacin internacional en materia electoral que hasta aqu hemos abordado, se detalla con mayor precisin en los cuadros V.1 hasta V.5; toda esta red ha sido capaz de atender los requerimientos y las necesidades de los pases en transicin mediante la construccin, el mejoramiento y el fortalecimiento de sus sistemas y organismos electorales. Para ello ha desplegado un amplio espectro de actividades que, sin embargo, en muchas ocasiones ha cado en duplicaciones y, por ello, perdido efectividad. No obstante, adems de trabajar en este sentido, las instituciones que forman este entramado tambin han podido conformar un movimiento internacional y los principios fundamentales que orientan su accin. El sistema institucional que compone la cooperacin internacional ha venido trabajando con distintas audiencias. Al inicio del proceso de democratizacin, en la dcada de 1970, las prioridades nacionales e internacio-

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nales estuvieron bsicamente centradas en la organizacin de elecciones para sustituir a los titulares de los poderes pblicos, pero no slo se trataba de la organizacin de comicios con la participacin de partidos, candidatos y medios de comunicacin, sino que el inters complementario era que las elecciones fuesen limpias, transparentes y confiables, y que reflejaran con claridad la voluntad popular. Ante esas circunstancias el sistema institucional dirigi sus esfuerzos hacia los organismos electorales responsables de la organizacin de los comicios. Era prioritario evitar el fraude electoral, por lo que haba que trabajar en todas las actividades incluidas en la infraestructura electoral que garantizaran la limpieza de los comicios. Posteriormente, en las dcadas de 1980 y 1990, se ampliaron el nfasis y el mbito de accin del sistema institucional para trabajar muy estrechamente con organismos civiles, partidos polticos y medios de comunicacin. Si bien el espectro de actores se increment, los contenidos de la asistencia tcnica giraban en torno a la creacin de confianza en las elecciones y en los rganos electorales, con el propsito de erradicar las irregularidades y, en su caso, el fraude electoral. Es hasta el siglo XXI cuando empieza a darse un cambio fundamental en la asistencia tcnica que despliegan los distintos componentes del sistema institucional. Ahora no slo se trabaja con muy diversos actores, sino tambin con un cambio de enfoque. Se ha pasado de la bsqueda de confianza a la bsqueda de efectividad. Ahora hay una amplia variedad temtica en la que los distintos integrantes del sistema institucional trabajan a favor del fortalecimiento de la democracia electoral.

3. ETAPAS

Y ACCIONES DE LA COOPERACIN INTERNACIONAL EN MATERIA ELECTORAL

El diseo del sistema internacional de cooperacin en materia electoral ha desarrollado su actuacin en una amplia variedad de campos temticos. De esta forma, las acciones de cooperacin internacional en materia electoral, se podran agrupar en cuatro etapas, que veremos a continuacin.

CUADRO V.1. Sistema institucional de cooperacin internacional en materia electoral: organismos multilaterales
Datos generales

Organizacin

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

La Organizacin de las Naciones Unidas es el ms universal de los organismos internacionales promotores de las elecciones, mediante dos brazos principales, siendo el primero el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo con oficinas ubicadas en ms de 80 pases en el mundo.

Divisin de Asistencia Electoral (DAE)

[90]

Es el brazo especficamente electoral de la ONU. Para hacer frente a la creciente demanda de asistencia electoral solicitada por los pases a las Naciones Unidas, en 1991 la Asamblea General en su resolucin 46/137 autoriz al secretario general a designar a un funcionario superior para ejercer como Punto Focal, que sirviera de apoyo en la coordinacin y examen de las peticiones de asistencia electoral. Posteriormente se estableci la Unidad de Asistencia Electoral de las Naciones Unidas en abril de 1992, conforme a la resolucin de la Asamblea General 46/137 para asesorar al Punto Focal en el desarrollo de sus funciones. Su actividad primordial se centra en el anlisis de las peticiones de asistencia electoral procedentes de los gobiernos, la realizacin de las misiones de evaluacin de necesidades, la colaboracin con otros organismos del sistema de las Naciones Unidas en el diseo de proyectos de asistencia electoral y en la puesta en marcha de los procesos electorales en las operaciones de mantenimiento de paz de la ONU. Asimismo, la Unidad provee apoyo logstico y asesora a los grupos de observadores internacionales, facilita la coordinacin de la asistencia entre pases donantes y organismos del sistema de las Naciones Unidas, mantiene una lista de expertos electorales, organiza conferencias y cursos de capacitacin, asesora en la administracin de los fondos fiduciarios destinados a apoyar las actividades de la ONU en materia electoral y sirve de memoria institucional de la organizacin en el campo de la asistencia electoral.

Unidad para la Promocin de la Democracia de la Organizacin de los Estados Americanos (UPD-OEA)

La Asamblea General de la OEA cre en 1990 la UPD, como una entidad de la Secretara General, encargada de promover la democracia representativa en el rea. La principal finalidad de la organizacin es acompaar los esfuerzos propios de los gobiernos para fortalecer sus procesos democrticos, impulsando la modernizacin, la autonoma y el desarrollo institucional de sus autoridades electorales en particular y del rgimen electoral en general, promoviendo programas que incentiven la cultura cvica y la participacin ciudadana, entre otros. Asimismo coordina misiones de asistencia y observacin electoral y enfatiza la importancia de la cooperacin internacional para lograr el fortalecimiento de la democracia en la regin.

[91]

Oficina para las Instituciones Democrticas y de Derechos Humanos de la Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin Europea (OIDDH-OSCE)

Esta oficina fue creada en 1990 y tiene su sede en Varsovia, Polonia. Los estados participantes de la OSCE consideraron que la seguridad exige algo ms que la mera ausencia de guerra, por lo que la creacin y el mantenimiento de un entorno seguro deben ir ms all de la resolucin de problemas polticos o militares. De ah que el concepto de seguridad de la OSCE tambin incluya como parte integrante la proteccin a los derechos humanos, el Estado de derecho y la democracia, as como cuestiones econmicas y ambientales. Este concepto se remonta al Acta Final de Helsinki de 1975, documento fundacional de la institucin de la que deriv la OSCE, y que fue la Conferencia para la Seguridad y Cooperacin en Europa. Desde entonces, este concepto ha evolucionado y ha pasado de concentrarse en la seguridad de los estados y gobiernos a abarcar una forma ms completa de seguridad individual de las personas, lo que la OSCE denomina la dimensin humana. La OIDDH es la principal institucin de la OSCE responsable de esta dimensin humana. El Documento de Helsinki de 1992 define el mandato de la OIDDH como la asistencia a los 55 estados participantes de la OSCE con el fin de asegurar el pleno respeto a los derechos humanos y las libertades individuales, el respeto del Estado de derecho, la promocin de los principios democrticos, as como la creacin, fortalecimiento y proteccin de las instituciones democrticas, aunado al fomento de la tolerancia en las sociedades.

CUADRO V.2. Sistema institucional de cooperacin internacional en materia electoral: asociaciones de autoridades electorales
Datos generales

Organizacin

Unin Interamericana de Organismos Electorales (Uniore)

Esta asociacin incorpora a casi la totalidad de autoridades electorales en el continente. Fue creada en 1991 e integra a su vez a los miembros de dos asociaciones subregionales, la Asociacin de Organismos Electorales de Centroamrica y el Caribe (Protocolo de Tikal)a y de la Asociacin de Organismos Electorales de Amrica del Sur (Protocolo de Quito). Tanto la Uniore como los dos protocolos tienen entre otros objetivos fortalecer la capacidad de las instituciones electorales, fomentar la observacin tcnica de elecciones y compartir conocimiento, informacin y experiencia en la administracin de elecciones.

[92]

Asociacin de Funcionarios Electorales de Europa Central y del Este (ACEEEO)

La Asociacin de Funcionarios Electorales de Europa Central y del Este est integrada por 21 pases b y se fund en 1991 con el propsito de fungir como un foro de intercambio de informacin sobre elecciones y procesos polticos entre autoridades, funcionarios y expertos electorales. Su objetivo es promover elecciones libres y transparentes, el buen gobierno y la democracia.

Asociacin de Autoridades Electorales de Asia (AAEA)

Se cre en 1997 y la integran autoridades electorales de 12 estados miembros.c Esta asociacin promueve en Asia elecciones abiertas y transparentes, organismos de gestin electoral independientes e imparciales, profesionalizacin de las autoridades electorales y participacin del ciudadano en el proceso electoral y cvico (IFES, UN-DESA, IIDEA, 2004: 1). Su trabajo se ha enfocado a la creacin de un foro independiente para intercambiar informacin entre rganos electorales de la regin, la discusin de los caminos y acciones para realizar elecciones democrticas, abiertas y transparentes, la implantacin de tecnologa de vanguardia, elevar el nivel profesional, la independencia de los rganos electorales y fortalecer las garantas de los derechos y libertades electorales.

Asociacin de Organizaciones Electorales del Caribe (ACEO)

Se cre en 1998 y la integran autoridades electorales de 21 pases.d Sus objetivos se centran en dar seguimiento a los procesos democrticos de sus integrantes, promover la cooperacin y la asistencia mutua, fortalecer las organizaciones electorales y la confianza de la sociedad civil.

Asociacin de Autoridades Electorales Africanas (AAEA)

Se cre en 1994, tiene como miembros a las autoridades electorales de 19 pasese y algunas ONG dedicadas a la promocin de los derechos humanos en calidad de miembros asociados.f La AAEA es una organizacin regional dedicada a la profesionalizacin de la administracin de las elecciones en frica mediante el intercambio de informacin y el establecimiento de una red regional que ha asistido a sus miembros para la organizacin de elecciones multipartidistas, la creacin de comisiones electorales autnomas e independientes, as como para evitar conflictos pos electorales y resolverlos en caso de que ocurran.

Asociacin de Administradores de las Islas del Pacfico, Australia y Nueva Zelanda (PIANZEA)

Se cre en 1997, tiene 17 miembrosg y sus objetivos son alentar el flujo de informacin en relacin con sus calendarios electorales entre los miembros, fomentar la asistencia tcnica mediante la verificacin de la planeacin y capacitacin del personal de las elecciones, la promocin de la transparencia y el perfeccionamiento de la rendicin de cuentas, entre otros.

[93]

a Con el auspicio y promocin del Centro de Asesora y Promocin Electoral (Capel) del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, se crea en junio de 1985 la Asociacin de Organismos Electorales de Centroamrica y el Caribe y, en agosto de 1989, la Asociacin de Organismos Electorales de Amrica del Sur, asociaciones conocidas tambin como Protocolo de Tikal y Protocolo de Quito, respectivamente, haciendo referencia a las ciudades donde los organismos electorales de los diferentes pases signatarios formalizaron la creacin de estos instrumentos de cooperacin. b Albania, Armenia, Azerbaiyn, Bielorrusia, Bulgaria, Bosnia y Herzegovina, Croacia, Georgia, Hungra, Kazajistn, Letonia, Macedonia, Moldavia, Polonia, Rumania, Rusia, Serbia y Montenegro, Eslovaquia, Turqua y Ucrania. c Manila, Pakistn, Papa Nueva Guinea, Sri Lanka, Taiwn, Tayikistn, Bangladesh, India, Kazajistn, Kirgistn, Mongolia y Nepal. d Antigua y Barbuda, Aruba, Barbados, Belice, Islas Vrgenes, Islas Caimn, Curazao, Republica Dominicana, Granada, Guyana, Hait, Jamaica, Isla Montserrat, Puerto Rico, Saint Kitts y Nevis, Santa Luca, San Vicente y las Granadinas, Surinam y Trinidad y Tobago. e Benn, Burkina Faso, Repblica Centroafricana, Costa de Marfil, Gabn, Gambia, Ghana, Guinea, Kenia, Lesoto, Liberia, Mal, Nigeria, Ruanda, Senegal, Sierra Leona, Sudfrica, Togo, Uganda y Zimbabue. f Cercude, GERDDES (Groupe d tudes et de Recherches sur la Dmocratie et le Dveloppement Economique et Social), el Ins-tituto de Encuentros Econmicos, el Instituto para la Educacin en Democracia, el Equipo de Monitoreo Independiente de Zambia, Zim Rights, y el IISEEM (International Institute for the Study of Election and Election Management). g Samoa Americana, Australia, Islas Cook, Fiji, Polinesia Francesa, Guam, Kiribati, Micronesia, Nueva Zelanda, Nueva Caledonia, Niue, Palaos, Papa Nueva Guinea, Samoa, Islas Salomn, Tonga y Vanuatu.

CUADRO
Datos generales

V.3.

Sistema institucional de cooperacin internacional en materia electoral: institutos polticos

Organizacin

Instituto Internacional Republicano (IRI)

El International Republican Institute fue fundado en 1983, como una organizacin no lucrativa dedicada al desarrollo de la democracia, y est basada en los principios de igualdad y libertad individual. Est enfocado a proveer asistencia tcnica a los pases que aspiran ser democracias completas y ha asistido a varios en temas de reforma electoral. Otras reas en las que ha otorgado asistencia son el fortalecimiento de partidos polticos, la reforma de la administracin electoral de algunos pases africanos y asiticos y programas de educacin cvica. Tambin ha realizado varias misiones de observacin electoral.

Instituto Nacional Demcrata para Asuntos Internacionales (NDIIA)

El National Democratic Institute for International Affairs, fundado en 1983, con sede en Washington, D.C., ofrece asistencia tcnica a lderes de partidos polticos y de la sociedad civil que promueven valores, prcticas e instituciones democrticas. El NDIIA trabaja con demcratas de cada regin del mundo para fortalecer organizaciones polticas y civiles, monitorear elecciones, promover la participacin ciudadana y asegurar la rendicin de cuentas y transparencia en el gobierno.

[94]

Fundacin Friedrich Naumann

El objetivo esencial del trabajo de la Fundacin Naumann, tanto en Alemania como en el mbito internacional, es dar validez al principio de libertad con dignidad y responsabilidad. En tal sentido colabora con otras instituciones para la elaboracin de soluciones individuales a los problemas locales. Como fundacin que fomenta la poltica liberal, la Fundacin Friedrich Naumann aboga por la libertad de opinin y de accin, en todos los mbitos de la vida y en el mundo. El cometido de la Fundacin Naumann en su trabajo internacional es fomentar estructuras democrticas, de libre mercado y de Estado de derecho, aspirando a que cada vez ms personas vivan en una sociedad liberal y democrtica.a

Fundacin Friedrich Ebert

La Fundacin Friedrich Ebert, creada en 1925, es una institucin privada sin fines de lucro, comprometida con las ideas y valores de la democracia social. Un rea de trabajo muy importante para la Fundacin Ebert es la Cooperacin Internacional para el Desarrollo. Cuenta con oficinas en Europa, Estados Unidos, Canad, frica, Asia y Oceana. Sus principales objetivos son contribuir a establecer las estructuras democrticas mediante la participacin de mltiples grupos sociales, fomentar las reformas econmicas y una poltica orientada a la justicia social y la definicin de bases democrticas conjuntas relacionadas con el desarrollo sociopoltico.b

Fundacin Konrad Adenauer

La Fundacin Konrad Adenauer es una organizacin poltica alemana fundada en 1964, que se inspira y compromete con el pensamiento y movimiento demcrata cristiano. En materia de cooperacin internacional, la Fundacin Adenauer trabaja actualmente en ms de 100 pases de frica, Amrica Latina, Asia, Europa, el Cercano Oriente y Norteamrica, donde 85 expertos desarrollan ms de 200 proyectos y programas. Los fondos correspondientes provienen del Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo del Ministerio de Relaciones Exteriores. La meta de Alemania y el propsito fundamental de los proyectos es fomentar siempre la democracia y el desarrollo, contribuir al entendimiento ms all de las fronteras nacionales y las barreras culturales, ofrecer ayuda y luchar contra las causas de la pobreza y la destruccin del ambiente.c

Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID)

[95]

La United States Agency International Development es la agencia federal independiente responsable de planificar y administrar la asistencia econmica y humanitaria exterior de Estados Unidos en todo el mundo, con sede en Washington, D.C. y fundada en 1961 por John F. Kennedy. A partir de ese momento, la USAID ha sido el principal rgano de Estados Unidos en brindar asistencia a los pases que se recuperan de un desastre, tratan de salir de la pobreza y se embarcan en reformas democrticas. Entre las actividades que ha llevado a cabo estn: asistencia en administracin electoral, entrenamiento de observadores locales, fortalecimiento de partidos polticos, educacin cvica, promocin de la participacin de las mujeres, fortalecimiento de legislaturas, mediadora de conflictos electorales, y tambin ha realizado misiones de observacin electoral.

Fondo Nacional para la Democracia (NED)

La organizacin National Endowment for Democracy fue establecida por el Congreso de Estados Unidos en 1983 como un cuerpo autnomo para apoyar iniciativas de democratizacin en todo el mundo. Ha otorgado asistencia en los siguientes rubros: administracin electoral, capacitacin de observadores locales, fortalecimiento de partidos polticos, educacin cvica, participacin de las mujeres, apoyo a grupos civiles y asesora en reformas electorales. Adems, es la institucin encargada de canalizar fondos hacia las siguientes organizaciones: International Republican Institute (IRI), National Democratic Institute for International Affairs (NDIIA), Center for International Private Enterprise (CIPE) y American Center for International Labor Solidarity (ACILS).

http://www.fnst.de/webcom/show_article.php/_c-782/_nr-2/_lkm-1156/i.html. http://www.fesmex.org/quienes.htm. http://www.kas.org.ar.

CUADRO V.4. Sistema institucional de cooperacin internacional en materia electoral: organismos no gubernamentales
Datos generales

Organizacin

Fundacin Internacional para Sistemas Electorales (IFES)

Con nfasis en la asistencia tcnica electoral ms que en la observacin de elecciones, la International Foundation for Electoral Systems participa significativamente, desde 1987, en actividades de democratizacin en todo el mundo. Tiene su sede en Washington, D.C.

Comisin Internacional de Juristas (ICJ)

[96]

La International Commission of Jurists es una organizacin no gubernamental con sede en Ginebra. Desde 1952, se especializa en brindar asistencia en reformas legales relacionadas con derechos humanos, y en la creacin de comisiones de derechos humanos. Tambin organiza misiones de observacin relacionadas con derechos humanos (incluyendo, los derechos civiles y polticos). Asimismo, la ICJ ha desempeado un papel fundamental en el establecimiento de normas internacionales y en su puesta en prctica, realizando actividades pioneras, como observaciones judiciales, misiones de investigacin, denuncias pblicas y diplomacia silenciosa, la ICJ ejerce un papel vital en la promocin de la justicia.

Federacin Internacional de los Derechos Humanos (FIDH)

La FIDH tiene su sede en Pars, Francia. Es una organizacin internacional de reconocida trayectoria, de carcter no gubernamental, apoltica, no confesional ni lucrativa, que tiene como objetivo promover la aplicacin de todos los derechos reconocidos en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos y en los instrumentos internacionales para la proteccin de estos derechos. La FIDH rene 141 organizaciones de derechos humanos en alrededor de 100 pases.

Como parte de su mandato, la FIDH lleva a cabo peridicamente misiones internacionales de investigacin y observacin judicial, cuyo objeto es proveer a la opinin pblica y a las orga-

nizaciones internacionales de elementos de juicio sobre violaciones a los derechos humanos, contribuir a mejorar los estndares de promocin y proteccin de estos derechos y contribuir a la proteccin de las vctimas y el fortalecimiento de la labor de los defensores y defensoras de derechos humanos.

Fundacin para la Democracia Westminster (WFD)

La Westminster Foundation for Democracy se fund en 1992 y tiene su sede en Londres. Ha desempeado una importante actividad en la construccin y fortalecimiento de instituciones democrticas en diversos pases. Asimismo, ha brindado asesora en temas de educacin cvica y en otros mbitos de la asistencia tcnica, como el apoyo a partidos polticos y a otras organizaciones no gubernamentales polticas. Es importante mencionar que es independiente del gobierno britnico.

[97]

Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos (EIDHR)

La European Initiative for Democracy and Human Righs es una ONG regional fundada en 1994 con sede en Bruselas. Ha realizado una importante promocin en el rea de derechos humanos y la consolidacin de la democracia. Asimismo, ha participado en mltiples misiones de observacin electoral.

Centro Carter

El Centro Carter es una organizacin no gubernamental con sede en Atlanta. Se fund en 1982 y entre sus principales acciones de promocin de la democracia se encuentran sus misiones de observacin. A partir de 1989, el Centro Carter ha observado 59 elecciones en 25 pases. Asimismo, fungi como mediador de conflictos en Sudn y en Uganda en 1995. Ha iniciado actividades de educacin cvica en otros pases.

CUADRO V.5. Sistema institucional de cooperacin internacional en materia electoral: organismos promotores de la democracia
Datos generales

Organizacin

Centro de Asesora y Promocin Electoral IIDH-Capel

El Centro de Asesora y Promocin Electoral (Capel) es un programa especializado del IIDH creado en 1983, con sede en San Jos de Costa Rica, que sustenta su accin en el principio de las elecciones libres como parte esencial de los derechos humanos y condicin de la democracia. Sus fines son la asesora tcnica electoral y la promocin de las elecciones con un enfoque multidisciplinario, labor que realiza con organismos electorales, gobiernos, sociedad civil y partidos polticos de diferentes pases. Asimismo funge como Secretara Ejecutiva de la Asociacin de Organismos Electorales de Centroamrica y del Caribe (Protocolo de Tikal) de la Asociacin de Organismos Electorales de Amrica del Sur (Protocolo de Quito) y de la Unin Interamericana de Organismos Electorales (Uniore)

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Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (International IDEA)

Creado en 1995, el International Institute for Democracy and Electoral Assistance ha desarrollado una intensa actividad de investigacin y produccin intelectual acerca de los principales temas electorales contemporneos. Es un organismo que en materia de asistencia tcnica extiende sus actividades al mbito de la educacin cvica. Con sede en Estocolmo, IDEA ha venido a llenar un vaco en el campo de la produccin e investigacin informativa en el campo de las elecciones, cdigos de tica, anlisis comparado y discusin internacional de los principales temas de la agenda internacional.

Unin Interparlamentaria

La Inter-Parliamentary Union es una organizacin intergubernamental con sede en Ginebra. Se fund en 1889 y se ha especializado en brindar asesora en el fortalecimiento de las instituciones parlamentarias. Tambin ha realizado misiones de observacin electoral en diversos pases. Cabe destacar que fue el primer foro permanente para negociaciones polticas multilaterales, especialmente porque se basa en el principio de la cooperacin.

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GRFICA V.1. Cooperacin internacional en materia electoral

3.1. Primera etapa: la descolonizacin (1950-1960). Antecedentes de la cooperacin internacional en materia electoral La participacin de la comunidad internacional en procesos electorales tiene como antecedente importante el periodo de descolonizacin (las dcadas de 1950 y 1960), cuando la Organizacin de las Naciones Unidas y organismos regionales supervisaron la celebracin de referndum sobre los procesos de independencia en las colonias, principalmente en el continente africano. Los referndum fueron organizados por el administrador colonial, y el papel de la ONU consisti en supervisar que fueran conducidos de manera transparente y limpia (Robin Ludwig, 2001: 3). La garanta de que los procesos de referndum fuesen organizados de manera limpia y libre de fraude, coadyuv a crear nuevas condiciones de paz y estabilidad poltica en los procesos de liberalizacin. La ONU realiz ms de 30 misiones entre 1956 y 1960.2 La actividad internacional en este periodo estableci los antecedentes fundamentales y primarios de la cooperacin internacional en materia
2

http://www.un.org/Depts/dpi/decolonization/trust2.htm

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electoral. El problema que prevaleca en los pases que aspiraban a su independencia radicaba en los mecanismos y procedimientos para garantizarla. Quedaba la opcin armada para obtener la independencia, o bien los mecanismos electorales, como referndum, plebiscitos y elecciones generales. El factor internacional desempeaba el papel de mediador neutral capaz de garantizar la imparcialidad y limpieza de las elecciones mediante la observacin electoral. La observacin electoral constituy el primer aporte de la comunidad internacional para coadyuvar en los procesos de democratizacin en sus diferentes etapas. La observacin fue fundamental para inhibir y, en su caso, disuadir a los actores que apostaban al fraude electoral. La observacin sera el instrumento pionero que dara margen a la creacin de muy variados caminos para que la comunidad internacional participara en los procesos de democratizacin de los distintos pases, sin menoscabo de su soberana e independencia. 3.2. Segunda etapa. Fortalecimiento de la infraestructura electoral (1970-1990) El proceso de democratizacin iniciado en la dcada de 1970, abarc varios pases de Amrica Latina, frica y Asia. El requerimiento fundamental que se plante en trminos democrticos, fue coadyuvar a la celebracin de elecciones limpias. En la mayora de los pases involucrados en la democratizacin haba un reclamo ciudadano y poltico por denuncias de fraude e irregularidades electorales que alteraban la voluntad popular. Por consiguiente, el objetivo principal era crear diferentes mecanismos y estrategias que contribuyeran a celebrar elecciones confiables. Como se mencion en la primera etapa, relativa a la cooperacin internacional en materia electoral, la observacin electoral tuvo un papel fundamental en este sentido. Una buena parte de las organizaciones que integran el sistema institucional dise distintos programas de observacin electoral. Se crearon metodologas y sistemas de organizacin para la observacin que podan ser fijos o mviles, diferentes estrategias de capacitacin, material documental y recursos multimedia que facilitaran la preparacin masiva de observadores electorales, entre otras. Tambin los organismos internacionales interesados en la cooperacin electoral internacional exploraron la pertinencia de llevar a cabo la observacin con perfiles polticos, acadmicos y sociales muy diversos. En un

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principio se privilegi el perfil de imparcialidad para integrar las misiones de observacin. Para ello se recurri a acadmicos, lderes de opinin con reconocido prestigio, asociaciones de profesionales, autoridades electorales y distinguidas personalidades con el propsito de crear un contexto de exigencia en el pas observado en relacin con la celebracin de elecciones limpias y transparentes. No obstante, la observacin electoral no era el nico camino por el cual poda fomentarse la celebracin de elecciones limpias y transparentes. Haba una percepcin ms tcnica en cuanto a fortalecer lo que se ha llamado la infraestructura electoral, orientada a este mismo propsito. En esta etapa, que abarca las dcadas de 1970 y de 1980, se realiz un importante trabajo de asesora tcnica sobre el registro electoral y, en su caso, los registros civiles utilizados para la celebracin de elecciones. Asimismo, hubo un trabajo muy amplio y variado respecto de los materiales electorales y la logstica de la eleccin; se establecieron medidas de seguridad para evitar el doble voto, el uso de papel seguridad para imprimir boletas y documentacin electoral, tinta indeleble y la capacitacin de los miembros que administran la votacin en las mesas receptoras de voto o centros de votacin. Por otra parte, tambin se trabaj para ofrecer mecanismos jurdicos que aseguraran los derechos polticos de los ciudadanos y de los candidatos. Asimismo, se desarrollaron los primeros ejercicios de justicia electoral en el campo de la cooperacin electoral internacional. Esta amplia gama de actividades que se desarroll en una segunda etapa de la cooperacin internacional en materia electoral tuvo, en trminos generales, aplicacin en la mayora de los pases que participaron en los procesos de democratizacin. Sin embargo, la asistencia tcnica en el campo electoral tuvo, a partir de entonces, un desarrollo diferenciado. La credibilidad en las elecciones, as como el mejoramiento de los sistemas electorales, tuvo un grado de avance que dependa directamente de las condiciones polticas internas, de la cultura del pas y del grado de profesionalizacin de las instituciones poltico-electorales.

3.3. Tercera etapa. Fortalecimiento institucional y condiciones de la competencia (1990-2000) El desarrollo de la cooperacin internacional en materia electoral tuvo al trmino de la Guerra Fra un nuevo factor que no slo ampli su capacidad de

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accin, sino que generaliz el inters por llevar a cabo elecciones democrticas que le dieran una nueva base de legitimidad a los titulares de los poderes pblicos. El fin de la Guerra Fra trajo consigo no slo el cambio en el eje de las relaciones internacionales, es decir, de la seguridad a la democracia, sino tambin la incorporacin de la mayor parte de los pases que vivieron bajo el signo del socialismo real en los ltimos 50 aos al proceso de democratizacin. En esta etapa empieza a establecerse una diferenciacin en el campo de accin de la cooperacin internacional en materia electoral. Mientras Amrica Latina consolidaba y mejoraba sus sistemas de eleccin, Europa del Este iniciaba su incursin en los ejercicios de observacin y en el cuidado de la infraestructura electoral. frica, por su parte, ha evolucionado a otro ritmo en lo que se refiere a la infraestructura electoral, debido a que los procesos de formacin y consolidacin de estados nacionales apuntan hacia una direccin diferente, mientras que Asia ha presentado una incorporacin paulatina al proceso de democratizacin. La dcada de 1990 puede considerarse como la etapa de auge de la democracia pluralista en el mundo, durante la cual se hicieron adecuaciones a los temas tradicionales de la infraestructura institucional. Por ejemplo, para la observacin electoral se ampli el grado de accin ms all del da de la eleccin, al considerarse tambin los actos preparatorios y posteriores a la jornada electoral. En otros casos se consider el gradual y creciente uso de la tecnologa en el padrn electoral e incluso el avance de algunos pases hacia el voto electrnico. En esta tercera etapa de la cooperacin en materia electoral, adems de llevar a cabo adecuaciones como las sealadas, se empez a incorporar nuevos temas, los cuales contribuyeron al fortalecimiento de las instituciones y de los procedimientos electorales democrticos. Probablemente uno de los temas de mayor atencin para la asistencia electoral en esta dcada fue el de las condiciones de la competencia. En algunos pases, sobre todo en Amrica Latina, empezaron gradualmente a sustituirse o a ampliarse los temas de la agenda electoral en relacin con la financiacin de la poltica y del acceso a los medios masivos de comunicacin para promover la oferta poltica de los partidos y candidatos y se dio un gran inters por conocer los diferentes modelos del mundo, con el propsito de buscar adaptaciones que permitieran fortalecer el sistema de partidos. En esta tercera etapa la atencin ya no se centra en los temas que se refieren al rgimen electoral, sino tambin en lo que se refiere al sistema de

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partidos polticos. Tambin empieza a cobrar inters la educacin cvica a travs de los organismos electorales, precisamente porque para contribuir al fortalecimiento de las instituciones y prcticas democrticas se requiere un esfuerzo integral y profundo de educacin cvica. Al margen de todo el sistema de organizacin electoral empiezan a desarrollarse nuevas prcticas en materia de justicia electoral y de persecucin de delitos electorales. A medida que el rgimen electoral se va consolidando sobre bases de efectividad y confianza, empiezan a manifestarse una serie de resoluciones para dirimir controversias entre los actores polticos. En esta dcada se establecen las bases institucionales, as como la produccin de una normatividad para regular tales acciones. Es en esta misma ruta de innovaciones donde se inscriben los nuevos espacios institucionales para aplicar sanciones ante eventuales violaciones a la legislacin electoral. Tambin en esta etapa hay un importante despliegue de esfuerzos para fortalecer los organismos electorales en cuanto al perfil que deben tener los titulares de los rganos de direccin, un servicio electoral tendiente a establecer bases para su profesionalizacin y permanencia en el cargo, as como la participacin de otros poderes en la designacin de los funcionarios electorales. Ante este despliegue de actividades que se presenta en el campo de la democracia representativa, el sistema institucional de cooperacin internacional en materia electoral ha actuado de manera muy descentralizada y autnoma, en funcin del mandato de cada institucin y organismo internacional, as como de los recursos a los cuales tiene acceso por parte de la comunidad internacional, principalmente a travs de los mecanismos multilaterales y de pases que se han identificado como donantes tradicionales en asuntos de democracia y elecciones, como Estados Unidos, Suecia, Dinamarca, Noruega, la Unin Europea y Japn (IIDEA, 2003).

3.4. Cuarta etapa. Calidad, costo de las elecciones y justicia electoral (de 2000 a la fecha) La convencin adoptada para clasificar esta cuarta etapa dentro de la cooperacin internacional en materia electoral obedece principalmente a una combinacin de factores. En primer lugar, el proceso de democratizacin no ha sido uniforme y lineal en los 140 pases donde se han llevado a cabo elecciones. En los 95 pases que han tenido una transicin de regmenes

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autoritarios a democrticos, cada uno presenta requerimientos y necesidades muy particulares para el desarrollo y fortalecimiento de sus instituciones y prcticas democrticas. Algunos pases de frica se encuentran an en el diseo e instrumentacin de planes que se refieren a la primera y segunda etapas, es decir, a la observacin electoral y al conjunto de materias incluidas en la llamada infraestructura electoral. En los pases de la ex Unin Sovitica hoy independientes est presente la discusin poltica por tener elecciones libres y transparentes y la credibilidad de las instancias que las realizan, si bien simultneamente hay importantes esfuerzos por fortalecer un sistema de partidos. As, hay en el mundo una agenda para la discusin sobre la democracia electoral que abarca algunos temas de la infraestructura electoral y, al mismo tiempo, otros relativos a la financiacin y fiscalizacin de los recursos de los partidos polticos. Por su parte, en Amrica Latina se encuentra un amplio espectro de temas para ampliar y fortalecer su democracia representativa. Se discute desde el diseo de nuevos sistemas electorales, la financiacin y fiscalizacin de los recursos de los partidos polticos, el acceso de estos a los medios de comunicacin, las cuotas de gnero, los temas indgenas, las facilidades para que los electores con necesidades especiales o capacidades diferentes emitan su voto, el voto en el extranjero (vase el cap. XII), el voto electrnico (vase el cap. XXXVIII) y la documentacin y materiales electorales, entre otros. La experiencia acumulada en la organizacin de elecciones y la cooperacin internacional en estos temas ha dado como resultado la identificacin de asuntos prioritarios para la democracia electoral. Uno de ellos es la legislacin de la administracin y de la organizacin de elecciones, en la que influyen factores tales como el uso de nuevas tecnologas y la nueva correlacin de fuerzas polticas. Sin embargo, hay una serie de temas que podran identificarse como propios de esta ltima etapa de la cooperacin internacional, entre los que destacan el papel que tiene el dinero en la financiacin de las campaas y de los partidos polticos (vase el cap. XXIX) y, lo que es ms, ahora hay un reclamo de la sociedad por transparentar fuente, destino y monto de los recursos utilizados. El otro tema que est siendo ampliamente discutido no slo en los pases que hicieron su transicin a la democracia, sino incluso en las democracias consolidadas, es la funcin de los medios de comunicacin en los procesos democrticos (vase el cap. XXX). Probablemente en estos temas de

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dinero y medios de comunicacin y su papel en las elecciones est el ncleo del debate poltico para lograr una democracia sana y transparente. Un punto que todava no termina por desarrollar un amplio espacio de accin es el que se refiere a la educacin cvica. La primera novedad ocurri en la dcada de 1980, cuando los ministerios de Educacin Pblica dejaron de tener el monopolio de esta actividad ante la magnitud del reto que esto representaba, y gradualmente se han venido sumando los organismos electorales para complementar y desarrollar las tareas dirigidas a la preparacin de nios y jvenes en las prcticas democrticas, en un marco de respeto a la dignidad humana. La educacin cvica es uno de los temas favoritos de las instituciones que integran la red de cooperacin internacional en materia electoral. Los programas que desarrollan se llevan a cabo con ONG, medios de comunicacin, pequeos grupos familiares, partidos polticos, lderes de opinin y centros de investigacin y de educacin superior. Otro tema de reciente inters por parte de la red de cooperacin internacional en materia electoral es el fortalecimiento de los partidos polticos. Las propias instituciones que promueven la cooperacin internacional han visto la importancia de insistir cuando menos en dos aspectos, fundamentalmente para fortalecer la democracia representativa en un pas. Por un lado, trabajar el conjunto de temas incluidos en el sistema electoral y, por otra parte, en las actividades que tienden a fortalecer al sistema de partidos polticos. De hecho, algunos organismos internacionales han planteado la posibilidad de trabajar en una perspectiva triple, es decir, que abarque al rgimen electoral, al sistema de partidos y al sistema de gobierno. Ello repercutira en bases ms firmes para la construccin y consolidacin de la democracia en un determinado pas. En lo que se refiere al fortalecimiento de los partidos polticos, las acciones de cooperacin internacional en materia electoral han empezado a ocuparse de aspectos como la democracia interna de los partidos, la transparencia de sus finanzas, la calidad de las campaas polticas, las agendas de gobierno y la gobernabilidad democrtica, entre otros. Finalmente, otro de los nuevos temas que tiende a mejorar la calidad de las elecciones y a disminuir sus costos tiene que ver con el diseo de sistemas de planeacin estratgica que hagan ms efectiva la administracin electoral. Es un asunto que tiene que ver no slo con el uso de la tecnologa, mtodos y procedimientos, sino con una visin integral del rgimen electoral que busque obtener y consolidar la confianza de los actores pol-

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ticos fundamentales. El uso de la planeacin estratgica permitir evaluar y orientar adecuadamente el uso de la tecnologa y de la modernizacin de las distintas fases y etapas de la organizacin comicial.

4. CONSIDERACIONES

FINALES

1. El acompaamiento tcnico, metodolgico, organizacional y de legitimacin de los procesos de transicin democrtica mediante la cooperacin internacional en materia electoral se ha convertido en un elemento novedoso en diversos pases, desde el siglo XIX y hasta a la fecha. Los temas de poltica interior y los que se refieren a la democratizacin de los pases se han internacionalizado en esta tercera ola democratizadora que dio inicio en la dcada de 1970. Los cambios de rgimen del autoritarismo a la democracia dejaron de ser un asunto exclusivamente circunscrito a la poltica interior; en el siglo XXI tambin son de incumbencia, relevancia y participacin de la poltica internacional en los asuntos internos de los pases, sin vulnerar la capacidad de decisin de cada uno de ellos. Ms bien hay un acompaamiento en el fortalecimiento de la soberana interna en el diseo y construccin de la democracia representativa contempornea. 2. A pesar de las ventajas y aportes del intercambio que se da en el plano internacional hacia los procesos de democratizacin, actualmente se hace necesario un ordenamiento en las acciones que desarrollan las distintas instituciones que integran la red mundial de cooperacin en materia electoral. El sistema internacional de cooperacin, que tuvo origen a partir de la expansin de la democracia representativa en su estrecho vnculo con los derechos humanos, fue creado a partir de necesidades locales y regionales que ofrecieran a las relaciones internacionales una salida institucional a los diferentes conflictos que se presentaron en las transiciones democrticas en la disputa por el poder. Por lo tanto, el sistema internacional es altamente descentralizado. Esto fue muy positivo y necesario en los ltimos 25 aos; sin embargo, los requerimientos y necesidades de los procesos de transicin y de consolidacin democrtica requieren de un sistema internacional de cooperacin en materia electoral ms ordenado, con el propsito de fortalecer las instituciones democrticas y, al mismo tiempo, maximizar los recursos y las oportunidades que ofrece la cooperacin. 3. El sistema institucional de cooperacin ha dado importantes productos y resultados en ms de los 93 pases que llevaron a cabo su transi-

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cin democrtica. Incluso se ha llegado a plantear la necesidad de un sistema de cooperacin entre las autoridades electorales de Europa occidental, quienes poseen una de las mayores experiencias democrticas en el mundo. Sin embargo, debido a la ausencia de criterios internacionales para esta cooperacin, es difcil utilizar las bondades de este sistema institucional, por lo que se han empezado a presentar duplicidades y disputas por regiones o reas de inters poltico, lo cual obstaculiza o retrasa el fortalecimiento de las instituciones responsables de impulsar o consolidar la transicin democrtica. 4. La cooperacin internacional electoral del siglo XXI exige el diseo de nuevas metodologas para realizar su trabajo. En muchas de las acciones que se llevan a cabo hay una ausencia de rigor, como si se estuvieran generalizando los diagnsticos. Si bien contemplamos la existencia de tpicos comunes, la realidad poltica y social en la que se da cada uno de ellos debe ser considerada en el diseo de la cooperacin. La cooperacin internacional contempornea tambin requiere de innovacin tanto en el diagnstico como en las acciones a desarrollar, al igual que la financiacin de la misma. El paternalismo en materia de cooperacin electoral internacional genera ms problemas de los que pretende resolver; se requieren nuevos esquemas de evaluacin, de cooperacin y de desarrollo, los cuales deben ser diseados en forma conjunta tanto por las instituciones que integran el sistema institucional de cooperacin internacional en materia electoral, como de los actores que recibirn el beneficio y la accin de esta ltima. 5. Los procesos de consolidacin democrtica del siglo XXI ofrecen una oportunidad al sistema de intercambio internacional en materia electoral para revisar en su conjunto el sistema integral de cooperacin mundial. Las tres etapas de la cooperacin han mostrado que no basta atender nica y exclusivamente el sistema electoral para resolver problemas de gobernabilidad; esto es indispensable, pero insuficiente. La propia experiencia internacional ha mostrado que es necesario integrar en el plan de cooperacin el fortalecimiento del sistema de partidos y del sistema de gobierno. La democracia representativa nos ayuda a resolver muchos problemas, pero siempre estar en permanente dficit si no va acompaada de acciones concurrentes que tiendan a mejorar y enriquecer los partidos polticos y la gobernabilidad democrtica.

VI. LA LEGISLACIN ELECTORAL. BASES LEGALES, ESTATUS, MECANISMOS DE REFORMA

DANIEL SABSAY MATTHIAS CATN, BERNHARD THIBAUT

1. FUENTES

DEL DERECHO ELECTORAL DE

AMRICA LATINA

El derecho electoral est determinado en la Constitucin, en la legislacin electoral en sentido estricto, que consiste en una o varias normas, y, por ltimo, en la reglamentacin de dicha normativa, cuyo nmero puede ser muy elevado. Estas tres fuentes se completan a su vez con las decisiones que adoptan las autoridades para aplicarlas en materia electoral. El propsito de este artculo es ofrecer una sntesis de cmo estn regulados los distintos aspectos del derecho electoral. En nuestra exposicin utilizaremos ante todo la Constitucin de cada pas, debido a que las otras fuentes se abordan en detalle en los captulos dedicados a un aspecto concreto. Adems incluimos en nuestro anlisis la ley electoral (o las leyes electorales, si hay ms de una). No se incluyen las leyes de partidos polticos.

1.1. Normas constitucionales en materia electoral La magnitud y el detalle de la temtica electoral incluida en la Constitucin depende de la tcnica legislativa que se utilice al respecto. En tal sentido hay dos posturas: la primera considera que la Constitucin debe abarcar de manera analtica y con el mayor detalle posible todos los aspectos fundamentales; la segunda, por el contrario, sostiene que la Constitucin slo debe fijar pautas generales, dejando los detalles para la legislacin ordinaria. Esta idea se apoya en el principio de que la Constitucin es una norma que ha sido redactada para durar en el tiempo. Aunque prcticamente todas las constituciones de Amrica Latina son bastante detalladas sobre todo en comparacin con las de los pases europeos, el grado de regulacin electoral vara considerablemente (vase
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LA LEGISLACIN ELECTORAL

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los cuadros VI.1 y VI.2). Sin embargo, como tendencia general, gran parte de las constituciones latinoamericanas son mucho ms detalladas en materia electoral que sus homnimas europeas. Una parte sustancial del derecho electoral se encuentra en la Constitucin de prcticamente todos los pases considerados. Esta particularidad del derecho electoral latinoamericano no debiera sorprendernos. El Constituyente latinoamericano ha privilegiado el desarrollo de un esquema de garantas sobre las necesidades de transformacin a lo largo del tiempo. Respecto a las distintas reas del derecho electoral encontramos cuatro formas de distribucin entre Constitucin y ley electoral: un aspecto puede ser a) regulado nicamente en la Constitucin, b) definido en trminos bsicos en la Constitucin y ms detalladamente en la ley electoral, c) definido enteramente en la Constitucin y repetido en la ley electoral y d) regulado nicamente en la ley electoral. Si preguntamos por las regulaciones bsicas en materia electoral, es evidente que algunas tienen que estar contenidas en las leyes fundamentales. Todas las constituciones deben incluir normas relativas a los derechos polticos y deberes, respectivamente, en cuyo centro se encuentran las condiciones generales del derecho al sufragio activo y pasivo y las posibilidades que tienen los ciudadanos de participar en la toma de decisiones polticas. Los 19 pases latinoamericanos regulan este aspecto en su Constitucin. Mientras que en algunos pases los derechos polticos tambin aparecen en la ley electoral, Argentina es el nico pas donde la definicin de quines son los electores no se encuentra en la Constitucin sino solamente en la ley electoral. Tambin las eventuales formas de participacin directa mediante referndum, plebiscito, iniciativa popular, etc., forman parte de los derechos polticos fundamentales y, en este sentido, tienden a estar plasmadas en el campo constitucional. En nueve de los once pases que prevn elementos de democracia directa, este aspecto aparece en la Constitucin; slo Nicaragua y Panam lo limitan a la ley electoral. En la mayora de las constituciones latinoamericanas los derechos polticos estn regulados en un captulo separado. Slo en Argentina y Chile estn englobados entre los otros derechos individuales. En lo que atae a la sustancia de las normas, cabe sealar que hay una tendencia generalizada a establecer como nico requisito para ser elector el haber alcanzado los 18 aos de edad. En algunos casos, el Constituyente incluso refuerza expresamente esta situacin mediante otras expresiones; por ejemplo, la Constitucin boliviana dispone en su artculo 41 que son ciudadanos los bolivia-

CUADRO
Pas Argentina

VI.1.

Constituciones y leyes electorales vigentes

Ley(es) electoral(es) Cdigo Electoral de 1983 (Decreto 2.135), modificado por leyes 23.247, 23.476, 24.012, 24.444 y 24.904 Cdigo Electoral (Ley 1984) de 2001, modificado por leyes 2006, 2232, 2282 Ley 9.504 de 1997 Ley Orgnica Constitucional sobre Votaciones y Escrutinios (Ley 18.700) de 1988, modificada por leyes 18.733, 18.799, 18.807, 18.808, 18.809, 18.825, 18.828, 18.963, 19.237, 19.351, 19.438 y 19.654; Ley Orgnica Constitucional sobre Sistema de Inscripciones Electorales y Servicio Electoral (Ley 18.556) de 1986, modificada por leyes 18.583, 18.604, 18.655, 18.822, 18.825 y 18.963; Ley Orgnica Constitucional del Tribunal Calificador de Elecciones (Ley 18.460) de 1985, modificada por leyes 18.604, 18.741, 18.911, 18.963 y 19.643 Ley 134 de 1994; Ley 403 de 1997 Cdigo Electoral (Ley 1536); Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Elecciones (Ley 3504/65)

Constitucin Constitucin de 1853, reformada en 1860, 1866, 1898, 1957 y 1994 Constitucin Poltica del Estado (Ley No. 1617) de 1995 Constituio Federal de 1988 Constitucin Poltica de la Repblica de Chile de 1980 (modificada)

Bolivia

Brasil Chile

Colombia Costa Rica

Constitucin Poltica de Colombia de 1991 Constitucin Poltica de la Repblica de Costa Rica de 1949, ltima modificacin en 2001 Constitucin de 1976, modificada en 1992 y 2002 Constitucin Poltica de Ecuador de 1998 Constitucin Poltica de la Repblica de El Salvador de 1983, ltima modificacin en 2000 Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala de 1985, modificada en 1993

Cuba

Ley Electoral 72 de 1992

Ecuador El Salvador

Ley Electoral 59 de 1986, modificada en 2000 Cdigo Electoral de El Salvador de 1992, ltima modificacin en 2000

Guatemala

Ley Electoral y de Partidos Polticos (Decreto 1) de 1985 (modificada)

[110]

CUADRO
Pas Honduras

VI.1.

Constituciones y leyes electorales... (conclusin)

Ley(es) electoral(es) Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas de 1981, modificada en 1982, 1984, 1986, 1989, 1991 y 1992 Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de 1990

Constitucin Constitucin de la Repblica de Honduras (Decreto 131) de 1982, modificada en 1999 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 (modificada) Constitucin Poltica de la Repblica de Nicaragua de 1987, modificada en 1995 y 2000 Constitucin Poltica de la Repblica de Panam de 1972, reformada en 1978, 1983, 1993 y 1994 Constitucin de la Repblica de Paraguay de 1992 Constitucin Poltica del Per de 1993, modificada en 1995

Mxico

Nicaragua

Ley Electoral de Nicaragua de 2000

Panam

Cdigo Electoral de 1978, modificado en 1992, 1993, 1997 y 2002

Paraguay

Cdigo Electoral Paraguayo (Ley 834) de 1996, modificado en 2001; Ley 635 sobre la Justicia Electoral de 1995, modificada en 1995 y 1998 Ley Orgnica de Elecciones (Ley 26859) de 1997; Ley de Elecciones Municipales (Ley 26864) de 1997; Ley de los Derechos de Participacin y Control Ciudadanos (Ley 26300) de 1994; Ley de Elecciones Regionales (Ley 27683) de 2002 Ley Electoral 275 de 1997

Per

Repblica Dominicana Uruguay

Constitucin Poltica de la Repblica Dominicana de 2002 Constitucin de la Repblica de 1967, modificada en 1989, 1994 y 1996 Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela de 1999

Ley de Elecciones (Ley 7.812) de 1925, modificada en 1999; Ley 16.019 (Publicidad Poltica para Elecciones, Plebiscitos y Referndum) de 1989 Ley Orgnica de Sufragio y Participacin Poltica de 1998; Ley Orgnica del Poder Electoral de 2002

Venezuela

[111]

CUADRO
VI.2.

Regulacin de aspectos centrales del derecho electoral

Pas LE C, LE C C, LE C C LE C, LE C, LE LE C, LE C, LE C, LE C, LE C, LE C, LE LE C C, LE C LE C, LE LE LE C, LE LE C, LE C C C, LE C C C LE C C C, LE C, LE LE C LE LE C C, LE C C C C C, LE C, LE C, LE C, LE C, LE C, LE C, LE C, LE C, LE C C C, LE C C, LE LE C, LE C C LE C LE LE C C, LE C C C LE C C C, LE C C C, LE C C, LE C C, LE C C C C, LE C LE C C C, LE C, LE C, LE C, LE C, LE C,c LE C, LE C C, LE C,d LE C,c LE C,d LE LE C, LE C, LE C, LE C, LE C, LE C, LE C C C, LE C C, LE

Derechos polticos, definicin de electores Autoridad electoral Representacin Papel y Duracin Requisitos Nmero de minoras funcionamiento del mandato, para de y mujeres de los partidos reeleccin candidaturas escaos Sistema electoral C C C C C C C C

Referndum, democracia directa

Principio de representacina

Argentina

C, LE

Bolivia

C, LE

Brasil

Chile

Colombia

C, LE

Costa Rica

Cuba

C, LE

Ecuador

C, LE

El Salvador C, LE

[112]

Guatemala

C, LE

Honduras

C, LE

Mxico

C, LE

Nicaragua

C, LE

LE

Panam

C, LE

LE

Paraguay

C, LE

C, LE

Per

C, LE

C, LE

Repblica

Dominicana C

Uruguay

C, LE

Venezuela

C = Constitucin; LE = ley electoral. a Definicin explcita de un principio de representacin. b Slo derechos polticos. c Slo elecciones parlamentarias. d Slo elecciones presidenciales.

LA LEGISLACIN ELECTORAL

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nos, varones y mujeres mayores de 18 aos de edad, cualesquiera sean sus niveles de instruccin, ocupacin o renta. Otro aspecto de la legislacin electoral que, por supuesto, tiene que ser regulado en el plano constitucional se refiere a la cuestin de los rganos e instituciones estatales cuyos mandatarios se establecen mediante elecciones populares. Todas las constituciones latinoamericanas incluyen esta definicin. Generalmente no lo hacen en un artculo separado, sino en el marco de aquellas partes de la ley fundamental que se ocupan de las respectivas instituciones. En el terreno nacional, los rganos constitucionales que se deben elegir en Amrica Latina son el presidente y el parlamento con una o dos cmaras. Por lo general, las constituciones tambin establecen normas bsicas sobre los rganos estatales que deben elegirse mediante elecciones populares de carcter regional o local. En los pases unitarios las cuestiones ligadas a la eleccin de sus autoridades departamentales, municipales y locales son tratadas con bastante detalle (vase el cuadro VI.3). Siguiendo una tendencia reciente, la mayora de las constituciones latinoamericanas contiene normas generales relativas a la administracin de los procesos electorales y, en particular, a la autoridad de aplicacin. En muchos pases, la ley fundamental establece en un captulo especial un rgano con autoridad superior en materia electoral. Aqu reaparece el afn del Constituyente por establecer en la ley fundamental garantas de todo el proceso electoral y en particular de su gestin. Slo en cuatro pases de la regin Argentina, Cuba, Guatemala y la Repblica Dominicana el rgano jurisdiccional electoral no surge de la Constitucin. Tambin llaman la atencin ciertas clusulas producto del ms reciente constitucionalismo latinoamericano. En Argentina, Ecuador, Mxico y Venezuela la Constitucin prescribe una representacin mnima para mujeres y minoras indgenas. Guatemala y Panam regulan este aspecto en sus leyes electorales. En Paraguay y Colombia se fomenta el acceso de las mujeres a funciones pblicas, aunque sin exigencias concretas. Hemos comprobado que la constitucionalizacin de los partidos polticos es hoy la regla en Amrica Latina. Nueve de los diecinueve pases definen papel y funcin de los partidos en sus constituciones y once lo hacen en sus leyes electorales. Esta realidad se ve acompaada en varios casos por la determinacin del principio del monopolio de los partidos polticos en materia de candidaturas. Sin embargo, varios pases admiten explcitamente candidaturas independientes, como Chile y Honduras, o la postulacin

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LA LEGISLACIN ELECTORAL

CUADRO

VI.3.

Regulaciones bsicas en materia electoral contenido en las constitucionesa

Definicin de quines son los electores no reguladob 41 y 220 14 15 40 90 132 27 71 136 36 34 47 125 120 31 13 77 62 y ss. Disposiciones sobre los rganos con autoridad de aplicacin de las normas electorales no reguladoc 225 y ss. 118 y ss. 84 y ss. 264 y ss. 99 y ss. no regulado 209 y 210 208 y 209 no reguladod 51 y ss. 41 168 y ss. 136 y ss. 273 y ss. 176 y ss. no regulado 322 y s. 292 y ss. Disposiciones en relacin con los partidos polticos 38 222 y ss. 17 19 107 y ss. 96 y 98 5 98 y 114 y ss. 85 y 210 223 37 y 47 y ss. 41 y 54 55 132 y ss. y 145 124 y 126 34 104 77 114

Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mexico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela
a b c d

Tratamiento de los derechos polticos 37 40, 219 14 y ss. 19 258 y ss. 90 y ss. 131 26 y ss. 72 y ss. 135 y ss. 37 y ss. 35 48 y ss. 125 y ss. 117 y ss. 30 y ss. 11 ss. 73 y ss. 39

Se indica artculo(s) respectivo(s) de la Constitucin. La definicin de quines son los electores se encuentra en el Cdigo Electoral (arts.1 y ss.). La organizacin judicial electoral surge del Cdigo Electoral (arts. 42 y ss.). El Tribunal Supremo Electoral est establecido por la ley electoral (arts. 121 y ss.).

de candidatos por movimientos polticos, como en Colombia, Paraguay y Per, o por comits cvicos electorales, como en Guatemala. Si preguntamos cules son los aspectos ms especficos regulados en las constituciones latinoamericanas, en relacin con las elecciones nacionales, cabe distinguir entre las elecciones presidenciales y las elecciones parlamentarias. Respecto a las primeras,1 las normas constitucionales ms
1

No incluimos al presidente del Consejo de Estado cubano en este anlisis.

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importantes se refieren a la duracin del mandato, al sistema electoral y a la cuestin de una eventual reeleccin del mandatario (vase el cuadro VI. 4). Estos aspectos tienden a ser regulados en el mbito constitucional. La duracin del mandato presidencial lo fija la Constitucin en todos los pases. Respecto al sistema electoral presidencial, Chile, Mxico, Repblica Dominicana y Venezuela son los nicos casos en que ste no surge directamente de la ley fundamental. La tendencia a determinar el sistema electoral presidencial en el terreno de la Constitucin no es muy sorprendente, pues, por un lado, las elecciones presidenciales son consideradas las ms importantes, y, por otro, no es muy complejo determinar tcnicamente un sistema electoral presidencial (en comparacin con los sistemas electorales parlamentarios), ya que se trata de una eleccin para un solo mandato que, con la misma lgica, tiene que seguir un sistema mayoritario. Tambin encontramos de manera explcita en todas las constituciones la prescripcin de una eleccin directa del presidente, con las excepciones de Brasil, El Salvador y Guatemala. En estos pases, sin embargo, existen normas constitucionales que de manera implcita imponen que las elecciones presidenciales sean directas. El ltimo pas de Amrica Latina que ha introducido la eleccin directa del primer mandatario ha sido Argentina con la reforma constitucional de 1994. En el pasado, el presidente argentino era elegido mediante un sistema indirecto parecido al que rige en Estados Unidos. Por ltimo, todas las constituciones regulan de forma exhaustiva la posibilidad o la proscripcin de reeleccin del presidente. En lo relativo a las elecciones parlamentarias, slo ocho pases latinoamericanos definen explcitamente un principio de representacin en sus constituciones. Implcitamente, sin embargo, la mayor parte de los pases lo hace mediante indicaciones acerca del sistema electoral. Todas las constituciones menos las de Chile, Per, Uruguay y Venezuela incluyen una definicin del sistema electoral parlamentario. Normalmente se trata de una definicin ms bien general que luego se precisa en la ley electoral. Sin embargo, en Colombia, Costa Rica, Cuba y Panam nicamente la Constitucin contiene la definicin del sistema electoral (vase el cuadro VI.5). En relacin con las elecciones de diputados, la mayora de las constituciones se ha inclinado implcita o explcitamente en favor de la representacin proporcional o al menos por un sistema favorable a la conformacin de poderes legislativos plurales en su composicin partidaria. En Chile, Per, Uruguay y Venezuela el sistema electoral parlamentario no est prescrito en la Constitucin. El Constituyente costarricense, si bien no se inclina

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LA LEGISLACIN ELECTORAL

CUADRO

VI.4.

Disposiciones constitucionales en relacin con las elecciones presidencialesa

Duracin del mandato 90 87 82 25 190 134 no regulado 164 154 184 237 83 148 171 229 112 49 152 230 Sistema electoral 94 y ss. 90 77 26 190 138 no regulado 165 80 184 236 no regulado 146 172 230 111 no regulado 151 228 Posibilidad de reeleccin 90 87 82 25 197 132 no regulado 98 152 186 239 83 147 173 229 112 49 152 230

Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cubab Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela
a b

Se indica artculo(s) de la Constitucin en que est regulado el respectivo aspecto. Como el presidente del Consejo de Estado cubano no es exactamente comparable con los presidentes de los dems pases, no se incluye en este, cuadro.

por un sistema en particular, descarta la adopcin de un sistema electoral de mayora absoluta. Respecto a las elecciones de senadores, encontramos que en varios pases se ha optado implcitamente por un sistema mayoritario, ya que son elegidos en circunscripciones pequeas (uni, bi o trinominales), o se determina de forma explcita que todos los mandatos (o, por ejemplo en Argentina, dos de tres mandatos) senatoriales en una circunscripcin correspondan al partido con mayor nmero de votos. Sin embargo, cabe mencionar

CUADRO

VI.5.

Disposiciones constitucionales en relacin con las eleccionesparlamentariasa

Nmero de mandatos D: 45 (indirectamente) S: 54 (directamente) D: 60 (directamente) S: 63 (indirectamente) D: no regulado S: 46 (indirectamente) Duracin de mandatos D: 50 S: 56 D: 60 S: 65 D: 44 S: 44 D: 43 (directamente) S: 45 (indirectamente) D: 176 (indirectamente) S: 171 (directamente) 106 (directamente) no regulado 126 (indirectamente) no regulado no regulado 202 (directamente) D: 52 (directamente) S: 56 (indirectamente) 142 (directamente) 141 (indirectamente) D: (221),c S: (223)c 90: directamente D: 43 S: 45 D: 132 S: 132 107 72 127 124 157 196 D: 51 S: 56 132 142 D: 187, S: 187 90

Pas Argentina Bolivia Brasil

Principio de representacin D: no regulado, S: 54 D: 60 S: 93 D: 45 S: 46

Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per

no regulado D: no regulado, S: 171 (implcitamente)b no regulado no regulado no regulado 79 no regulado no regulado D: 52 y ss., S: 56 132 141 no regulado no regulado

D = diputados; S = senadores. a Se indica artculo(s) de la Constitucin en que se regula el respectivo aspecto. b Se dispone que los senadores sern elegidos en una sola circunscripcin nacional. De esta manera se opta por el principio de representacin proporcional. c La Constitucin paraguaya establece un nmero mnimo de mandatos para cada cmara del Congreso, pero al mismo tiempo deja al legislador la posibilidad de aumentar el nmero de mandatos segn la evolucin del electorado. [117]

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LA LEGISLACIN ELECTORAL

CUADRO
Pas Repblica Dominicana Uruguay

VI.5.

Disposiciones constitucionales... (conclusin)

Nmero de mandatos D: 24 (indirectamente) S: 21 (indirectamente) D: 88 (directamente) S: 94 (directamente) 186 Duracin de mandatos D: 24 S: 21 D: 89 S: 97 192

Principio de representacin D: no regulado, S: 21 (implcitamente)d D: 88 S: 95

Venezuela

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d Se dispone que un senador ser elegido por cada provincia. De esta manera se opta por un sistema mayoritario.

que en algunos pases por ejemplo, en Uruguay, Colombia y Paraguay las constituciones optan tambin en el caso de las elecciones senatoriales por un sistema de representacin proporcional. El nmero de representantes que deben ser elegidos para el parlamento nacional tiende a ser determinado de una u otra manera en el plano constitucional. En el caso de las elecciones de diputados (o, en los pases con un parlamento unicameral, las elecciones para la Asamblea Legislativa), el nmero de escaos est prescrito explcitamente, por ejemplo, en Costa Rica, Chile y Uruguay. En otros pases la Constitucin se limita a establecer ciertos criterios, como por ejemplo una cierta relacin entre la poblacin de una entidad territorial y los representantes que hay que elegir. En Paraguay, la Constitucin establece un nmero mnimo de escaos, quedando al legislador la posibilidad de aumentarlo conforme a la evolucin del cuerpo electoral. Slo en Cuba, El Salvador, Guatemala y Per la Constitucin no dice nada respecto al tamao de la Asamblea Legislativa. La misma variedad de regulaciones encontramos en relacin con las elecciones senatoriales, aunque en los pases federales (Argentina, Brasil, Mxico) y tambin en algunos unitarios (Bolivia, Chile) predomina la determinacin indirecta mediante normas que establecen un nmero fijo de senadores por entidad regional. Todas las constituciones latinoamericanas excepto la cubana, contienen por lo menos en sus rasgos fundamentales los requisitos para la candidatura a la presidencia o a un escao parlamentario. Sin embargo, slo Costa Rica y la Repblica Dominicana lo regulan exclusivamente en la Constitucin.

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Varias constituciones del continente se ocupan de la relacin temporal y, a veces, tcnica entre los diferentes tipos de elecciones. Un tema frecuente es la cuestin de la simultaneidad o no simultaneidad de las elecciones presidenciales y parlamentarias. La simultaneidad est establecida constitucionalmente en Panam, Paraguay y Uruguay.2 En Uruguay tambin se aplica a todas las elecciones subnacionales. En Chile slo las elecciones para diputados y senadores tienen que ser simultneas. Por otro lado, en Colombia la Constitucin prescribe explcitamente la no simultaneidad de las elecciones. En varios pases, como por ejemplo Argentina, Mxico, El Salvador y Chile, las elecciones parlamentarias y presidenciales no pueden ser simultneas, pues no coincide la duracin de los mandatos de los diferentes rganos electivos. 1.2. Regulaciones por ley Como ya se ha dicho, el alcance de la normativa electoral en las leyes vara segn la extensin de los contenidos constitucionales en la materia. Ahora bien, a grandes rasgos y con objeto de completar los vacos que ha dejado el Constituyente, este tipo de normas se ocupa de las siguientes cuestiones, que a lo largo de esta obra sern analizadas por contribuciones especficas: Requisitos para el ejercicio del derecho de sufragio activo. Al respecto la ley electoral reafirma a veces las normas contenidas en la Constitucin e introduce regulaciones ms especficas, por ejemplo, en relacin con la inscripcin. Normas para la confeccin del registro pblico de electores o padrn electoral (vase el cap. XX de esta obra). Requisitos de elegibilidad de candidatos (sufragio pasivo). Esto se hace mediante el establecimiento de incompatibilidades o excepciones (vase los caps. X y XLIII de esta obra). Requisitos formales y procedimentales para la presentacin de candidaturas (vase el cap. XXII de esta obra). Regulaciones especficas en relacin con los rganos encargados de interpretar la normativa electoral y de llevar a cabo la administracin

2 En varios pases, la simultaneidad de las elecciones parlamentarias y presidenciales y, en algunos casos, de las subnacionales, es exigida por la ley electoral (vase el cap. XVI).

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LA LEGISLACIN ELECTORAL

de los procesos electorales en su conjunto (vase el cap. XVIII de esta obra). Normas reguladoras del desarrollo de las votaciones: desde la organizacin de las mesas de votacin hasta la comunicacin del escrutinio y de lo contencioso electoral (vase los caps. XXXVII, XXXIV, XXXIX y XLIV de esta obra). El procedimiento de conversin de los sufragios en escaos (vase el cap. XVI de esta obra). Campaas y gastos electorales; propaganda y publicidad (vase el cap. XXVIII de esta obra). Las normas del procedimiento electoral (vase los caps. XXXII y XXXIII de esta obra). Delitos e infracciones electorales (vase el cap. XL de esta obra). En varios pases se ha legislado en materia de encuestas electorales (vase el cap. XXXII de esta obra).

En la mayora de los pases, el derecho electoral se recoge en slo una ley, mientras que en siete pases se reparte en varias (vase el cuadro VI.1). Adems, varios pases tienen una ley de partidos polticos separada.

2. REQUISITOS

PARA LA SANCIN Y LA REFORMA

DE LA LEGISLACIN ELECTORAL

La importancia de la legislacin electoral hace que algunas constituciones exijan ciertas mayoras calificadas para su sancin y reforma e incluso requisitos suplementarios que difieren de los previstos para la modificacin de una ley comn. El anlisis de un procedimiento agravado puede consistir en la exigencia de mayoras parlamentarias calificadas para la aprobacin de una reforma o en otras restricciones procedimentales, como, por ejemplo, la intervencin del rgano electoral supremo o de la Corte constitucional en la elaboracin de una reforma. As, en Colombia, la Constitucin dispone en su artculo 152 que las materias electorales estn sujetas a las llamadas leyes estatutarias. El artculo 153 de la misma Constitucin dispone que la aprobacin, modificacin o derogacin de las leyes estatutarias exigir la mayora absoluta de los miembros del Congreso y deber efectuarse dentro de una sola legislatura. La Constitucin argentina dispone: Los proyectos de ley que modifiquen el rgimen electoral y de par-

LA LEGISLACIN ELECTORAL

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tidos polticos debern ser aprobados por mayora absoluta del total de los miembros de las cmaras (art. 77). La Constitucin panamea establece que los cdigos nacionales deben estar contenidos en leyes orgnicas. Las leyes orgnicas requieren de un procedimiento especial para su propuesta, y su aprobacin requiere del voto favorable de la mayora absoluta de los miembros de la Asamblea Legislativa en segundo y tercer debates (arts. 158 y 159). La Constitucin brasilea dispone que la organizacin y competencia de los tribunales, de los jueces y de las juntas electorales deber determinarse con base en una ley complementaria para la aprobacin de la cual se exige una mayora calificada (art. 69). Tambin se indica que debe utilizarse este tipo de norma para la determinacin en el tiempo del nmero de diputados. En Chile, las disposiciones legales en materia electoral se encuentran en leyes orgnicas constitucionales. Para la aprobacin, modificacin o derogacin de este tipo de leyes, la Constitucin (art. 63) exige el voto favorable de las cuatro sptimas partes de los diputados y senadores en ejercicio. En Uruguay, la Constitucin determina que toda nueva ley de Registro Cvico de Elecciones, as como toda modificacin o interpretacin de las vigentes, requerir dos tercios de votos del total de componentes de cada cmara. Esta mayora especial regir slo para las garantas del sufragio y eleccin, composicin, funciones y procedimientos de la Corte Electoral y corporaciones electorales. Para resolver en materia de gastos, presupuestos y de orden interno de las mismas, bastar la simple mayora (art. 77). En Venezuela, la legislacin electoral ordinaria est contenida en leyes orgnicas. Segn la Constitucin venezolana (art. 203), todo proyecto de ley orgnica [] ser previamente admitido por la Asamblea Nacional, por el voto de las dos terceras partes de los o las integrantes presentes antes de iniciarse la discusin del respectivo proyecto de ley. Esta votacin calificada se aplicar tambin para la modificacin de las leyes orgnicas. La Constitucin de Guatemala da la iniciativa legislativa al Tribunal Supremo Electoral (art. 174). Asimismo, determina que todos los temas relativos a materia electoral o partidos polticos deben ser regulados por una ley constitucional (art. 223). Este tipo de leyes requieren para su reforma el voto de las dos terceras partes del total de diputados que integran el Congreso, previo dictamen favorable de la Corte de Constitucionalidad (art. 175). Adems de exigir una mayora calificada, se refuerza de este modo la preservacin de ciertas garantas en materia electoral. De una manera parecida, la Constitucin de Costa Rica dispone en su artculo 97, para

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LA LEGISLACIN ELECTORAL

el debate y aprobacin de proyectos de ley relativos a materias electorales, la previa consulta al Tribunal Supremo de Elecciones por parte de la Asamblea Legislativa. Para que sta pueda apartarse de la opinin de aqul, necesitar el voto de los dos tercios de sus miembros. Tambin se establece que, dentro de los seis meses anteriores y los cuatro posteriores a la celebracin de una eleccin popular, la Asamblea Legislativa no podr convertir en leyes los proyectos sobre dichas materias respecto de los cuales el Tribunal Supremo se hubiese manifestado en desacuerdo. Otro tipo de agravamiento del procedimiento de reformas legales en materia electoral consiste en prever plazos para la puesta en vigor de las nuevas normas electorales. As, en Brasil el artculo 16 de la Constitucin dice: La ley que modifique el proceso electoral slo entrar en vigor un ao despus de su promulgacin. La dilatacin en el tiempo adquiere especial importancia cuando una reforma electoral slo puede entrar en vigor despus de finalizar el periodo legislativo o presidencial. Una norma de este tipo impide reformas electorales con el objetivo de perpetuar la permanencia en el poder de la mayora gobernante o del presidente en ejercicio. La Constitucin boliviana es un buen ejemplo al respecto, pues, en lo que hace al tiempo de entrada en vigor de una enmienda a su texto, determina que cuando sta sea relativa al periodo constitucional del presidente de la Repblica ser cumplida slo en el siguiente periodo. En algunos pases hay clusulas constitucionales que impiden modificar determinadas partes de la ley fundamental mediante una reforma constitucional. En Brasil, por ejemplo, la Constitucin impide expresamente la abolicin del voto directo, secreto, universal y peridico. En otra clusula se veda al Congreso la posibilidad de delegar en el presidente la legislacin sobre derechos polticos y electorales. La ley fundamental guatemalteca da carcter ptreo a la no reeleccin del presidente y del vicepresidente. En los casos de Ecuador, Honduras, Mxico, Nicaragua, El Salvador, Paraguay y Per, las constituciones no contienen normas que agraven el procedimiento para reformar la legislacin electoral ordinaria. Sin embargo, se debe tener en cuenta que gran parte de los contenidos electorales estn en las constituciones de estos pases. En el caso de Paraguay, cabe sealar tambin que las normas constitucionales relativas al derecho electoral slo pueden ser modificadas en una convencin constituyente y no por el Congreso (art. 290).

LA LEGISLACIN ELECTORAL

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3. RESUMEN

Y CONSIDERACIONES FINALES

A modo de conclusin, algunas sucintas consideraciones: Las constituciones latinoamericanas suelen ser muy detalladas respecto al derecho electoral. Existe una verdadera proliferacin normativa tanto en la Constitucin como en la ley electoral. La resultante redundancia puede ocasionar la superposicin de disposiciones y contradicciones que dificultan la aplicacin de las normas y la determinacin de la autoridad competente. Los pases latinoamericanos exhiben una reglamentacin exhaustiva de los derechos polticos en los textos constitucionales. La autoridad electoral integra la normativa constitucional en casi todos los pases estudiados. En varios de ellos la organizacin institucional tiende a concentrar todo lo electoral bajo la competencia uniforme de una estructura separada de los tres poderes clsicos.

VII. RGANOS ELECTIVOS: COMPOSICIN Y PERIODOS ELECTORALES

MARA LOURDES GONZLEZ

1. INTRODUCCIN Uno de los factores esenciales de la democracia representativa es la realizacin de elecciones libres, peridicas y transparentes para llevar a los ciudadanos a ejercer un cargo pblico durante un periodo o trmino especfico. En el derecho electoral, ese periodo electoral se define como el precepto poltico, estipulado por la Constitucin y las leyes, que indica la duracin del ejercicio de la funcin pblica de un ciudadano elegido para un cargo determinado (Campillo Prez, 1990). La posibilidad de delimitar la duracin de los cargos pblicos es una caracterstica propia de los sistemas democrticos, especialmente dentro de los sistemas presidenciales.1 Las caractersticas del periodo electoral en los niveles ejecutivo y legislativo en los 18 pases analizados en este trabajo se constituyen en elementos comparativos de los sistemas electorales de la regin. Entre las ms importantes, tenemos: 1) duracin del mandato; 2) factores que determinan la sucesin en caso de falta temporal o absoluta; 3) las incompatibilidades o normas que definen las circunstancias en las cuales un mandato electoral legalmente adquirido por una persona no puede ser ejercido y 4) la revocatoria del mandato. En el desarrollo del tema utilizar la Constitucin de cada pas, ya que en cada uno la duracin del mandato est regulado en la ley fundamental.2

1 Tal y como lo explica Borea (1994), entre las diferencias de la democracia y la monarqua est la de la limitacin del poder, no slo en cuanto a sus facultades se refiere, sino tambin en cuanto al tiempo de la duracin. Los reyes mantienen el poder de por vida, los dictadores mientras pueden y todo lo que puedan; slo en la democracia se pone trmino al mandato. 2 Vase el cap. VI de esta obra.

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RGANOS ELECTIVOS

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2. DURACIN

DEL MANDATO

La duracin del mandato presidencial o del periodo electoral regular de las elecciones del Poder Ejecutivo est fijado por la Constitucin en los 18 pases analizados de la regin.3 Para la presidencia, la duracin del periodo electoral tiene un promedio aproximado de 4.72 aos. El cuadro VII.1 muestra la duracin del mandato a lo largo de los pases de la regin tanto en el Poder ejecutivo como en el legislativo (diputados y senadores). Como se podr observar, la duracin del encargo del ejecutivo presenta un mnimo de cuatro aos y un mximo de seis (Chile hasta 2006, Mxico y Venezuela4), mientras que el de los diputados tiene un mnimo de tres aos (El Salvador y Mxico), con excepcin de Ecuador, donde los diputados provinciales ejercen un mandato por dos aos y un mximo de cinco. En el mbito legislativo, en buena parte de los pases analizados la duracin del periodo electoral es el mismo que el del ejecutivo y coincide con la simultaneidad de las elecciones presidenciales y parlamentarias.5 En cuanto al senado, el periodo ms corto es de cuatro aos (Colombia) y en los dems pases flucta entre cinco y ocho aos, como es el caso en Brasil y Chile. Cabe destacar que en procesos de reforma constitucional recientes, la tendencia de los periodos electorales ha estado orientada a reducir la duracin del mandato presidencial. En Argentina, las modificaciones a la Constitucin Poltica de 1994 lo disminuyeron de seis a cuatro aos, as como el periodo senatorial, de nueve a seis aos. En Brasil, el Congreso ratific de forma mayoritaria, el 25 de mayo de 1994, la aprobacin de la Cmara Baja de modificar el mandato de cinco a cuatro aos. De igual manera en Chile, que antes logr volver al tradicional mandato de seis aos, que rega desde la Constitucin Poltica de 1925 y que fue alterado por la Constitucin de 1980, que lo haba ampliado a ocho aos y que ha sido el periodo ms largo conocido en el constitucionalismo chileno. Igualmente, en Guatemala el Acuerdo Legislativo del 17 de noviembre de 1993 disminuy el periodo de cinco a cuatro aos, que fue refrendado en la Consulta Popular del 30 de enero de
3 En relacin con el sistema electoral presidencial, Mxico y Repblica Dominicana son los nicos dos pases donde no surge directamente de la Constitucin Poltica respectiva. 4 Venezuela ha sido el nico pas analizado en esta segunda edicin que ampli la duracin del mandato presidencial de cinco a seis aos. 5 En este sentido, Catn, Sabsay y Thibaut sealan en el cap. VII de esta obra que la incongruencia de la duracin de mandatos de los diferentes rganos electivos, como por ejemplo en Argentina, Mxico, El Salvador y Chile, est relacionada con la falta de simultaneidad de las elecciones parlamentarias y presidenciales.

CUADRO VII.1. Duracin del mandato y orden de sucesin en caso de vacancia temporal o absoluta (en aos)
Diputados* No especificado Senadores Simultaneidad Vicepres. Designacin del sucesor por el Congreso Inicio mandato Orden de sucesin en caso de vacancia temporal/absoluta

Pas

Presidente

Argentina

La duracin es de 4 aos, pero la Sala se renueva por unidad cada bienio.

La duracin es de 6 aos, pero el Senado se renueva a razn de una tercera parte de los distritos electorales cada 2 aos. 5 X No especificado

Bolivia

Vicepres. Pres. Senado Pres. Cmara de Diputados Pres. Corte Suprema de Justicia Vicepres. Pres. Cmara de Diputados o Senado o Supremo Tribunal

Brasil

La duracin es de 8 aos. La renovacin del Senado es cada 4 aos (primero 2/3 y despus 1/3). Los senadores elegidos por votacin directa duran 8 aos en su cargo y se renuevan alternadamente cada 4 aos, correspondiendo hacerlo en un periodo a los representantes de las regiones de nmero impar y en el siguiente a los de las regiones de nmero par y la Regin Metropolitana.

1 de enero

[126]

Chile

La duracin es de 4 aos, al trmino de los cuales la Cmara se renueva en su totalidad.

90 das despus de eleccin

Falta temporal: ministro designado Falta absoluta: nuevas elecciones

Colombia

4 4 No especificado X 8 de mayo 1 Vicepres. 2 Vicepres. Pres. de Asamblea Legislativa Vicepres. Pres. del Congreso Pres. de la Corte Suprema de Justicia Vicepres. Designados por orden de nominacin

Vicepres. Designacin del sucesor por el Congreso

Costa Rica
No aplica

Ecuador X

4 No aplica No especificado

El Salvador

La duracin es de 3 aos, al cabo de los cuales la totalidad de los miembros de la Asamblea se renueva. No aplica 1 de junio No aplica X Regulacin por ley 27 de enero

[127] No aplica X La duracin es de 6 aos, al trmino de los cuales la Cmara de Senadores se renueva en su totalidad. No aplica X 1 de diciembre

Guatemala

Vicepres. Designacin de sucesor por el Congreso 3 Designados elegidos conjuntamente con el presidente. El Congreso elige quin lo sustituye. Pres. interino, designado por el Congreso

Honduras

Mxico

La duracin es de 3 aos, al trmino de los cuales la Cmara de Diputados se renueva.

Nicaragua

10 de enero

Vicepres. Pres. de la Asamblea Nacional

*En Colombia y Uruguay se les conoce con el nombre de representantes, en Panam como legisladores, y en Per como congresistas.

CUADRO VII.1. Duracin del mandato y orden de sucesin... (conclusin)

Diputados* No aplica Vicepres. en orden de nominacin Vicepres. 1 Vicepres. 2 Vicepres. Vicepres. Pres. da la Corte Suprema de Justicia Vicepres. Falta temporal: vicepresidente o vicepresidenta. Falta absoluta: durante los primeros 4 aos se proceder a una nueva eleccin universal, directa y secreta dentro de los 30 das consecutivos siguientes. Si la falta es durante los ltimos 2 aos, asume el vicepresidente o la vicepresidenta. X 1 de septiembre 15 de agosto 28 de julio 16 de agosto Senadores Simultaneidad Inicio mandato Orden de sucesin en caso de vacancia temporal/absoluta

Pas

Presidente

Panam

Paraguay No aplica 4 X

Per

Repblica Dominicana 5 No aplica X 1 de marzo 10 de enero

Uruguay

[128]

Venezuela

*En Colombia y Uruguay se les conoce con el nombre de representantes, en Panam como legisladores, y en Per como congresistas. FUENTE: Elaboracin propia con base en constituciones polticas y leyes electorales.

RGANOS ELECTIVOS

129

1994. En Nicaragua, se redujo tambin el periodo presidencial de seis a cinco aos mediante la Ley de Reforma Parcial a la Constitucin Poltica del 1 de febrero de 1995. Los nicos dos pases donde se ha incrementado el plazo han sido Bolivia, de cuatro a cinco aos mediante la Ley 1585 del 12 de agosto de 1994, y Venezuela, de cinco a seis aos, tras la realizacin de la Asamblea Nacional Constituyente que cre la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela oficializada el 30 de diciembre de 1999.

3. FACTORES

QUE DETERMINAN LA SUCESIN

EN CASO DE FALTA TEMPORAL O ABSOLUTA DEL CARGO

El trmino del periodo presidencial se encuentra regulado en la totalidad de los textos constitucionales analizados. La mayora de las constituciones define los mecanismos a seguir en caso de falta temporal o absoluta del presidente y de su sucesor, que casi siempre se refiere al vicepresidente. Slo en Honduras hay un designado, ya que no existe la figura de vicepresidente, y en Chile lo sustituye el presidente del Senado (vase el cuadro VII.1). Entre los textos constitucionales que explican a fondo las condicionantes de vacancia temporal y absoluta se encuentran los de Argentina (art. 88), Chile (art. 29), Colombia (art. 194), Ecuador (art. 76), El Salvador (art. 155), Mxico (arts. 84-86) y Nicaragua (art. 149). Los factores ms comunes6 que le ponen trmino al periodo presidencial y que se han establecido en las distintas constituciones polticas son: Terminacin del periodo para el cual fue elegido. Muerte o permanente incapacidad (fsica, mental, moral). Dimisin o renuncia. Destitucin del cargo hecha por el Congreso. Abandono del cargo (ausentarse del pas sin permiso del Congreso o no regresar en el trmino fijado por ste).

En los ltimos cinco aos se han producido trminos de periodos electorales por alguno de los factores mencionados. Para mencionar casos relevantes, recordaremos la interrupcin del mandato por renuncia, desti6 Entre los factores expuestos no se ha mencionado uno muy comn en la historia poltica de varios pases de la regin: el golpe de Estado, ya que tratamos slo aquellos factores contemplados en los textos constitucionales.

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tucin del Congreso o abandono del cargo que se dio en Paraguay7 en marzo de 1999 (Ral Cubas), en Ecuador8 en enero de 2000 (Jamil Mahuad), en Per9 en noviembre de 2000 (Alberto Fujimori), en Argentina10 en diciembre de 2001 (Fernando de la Ra) y en Bolivia11 en octubre de 2003 (Gonzalo Snchez de Losada). En general, el comn denominador de estas situaciones que llevaron a una abrupta interrupcin del mandato presidencial fue que se desvirtu el vnculo entre gobernantes y gobernados, lo que afect directamente la legitimidad y la confianza propios de un sistema representativo. Por otro lado, la figura de un vicepresidente elegido directamente por el pueblo existe en todos los pases, salvo en Chile y en Mxico. En casi todos los casos, el vicepresidente12 (o los vicepresidentes) es elegido conjuntamente con el presidente. En caso de ausencia temporal del vicepresiden7 En el caso paraguayo, el presidente Cubas fue acusado por el Congreso de abuso de poder por haber liberado arbitrariamente a un aliado suyo encarcelado, el ex general Lino Oviedo, poco despus de asumir la presidencia y por negarse a cumplir la orden de la Corte Suprema de Justicia de devolver a Oviedo a la crcel para terminar de cumplir la pena de 10 aos que se le haba impuesto por intento de golpe de Estado. La Cmara de Diputados acus tambin a Ral Cubas y a Lino Oviedo de ser responsables del homicidio del vicepresidente Luis Mara Argaa, su rival poltico. Cubas huy a Brasil, donde se le concedi asilo poltico. El dirigente del Senado, Luis Gonzlez Macchi, jur su cargo como nuevo jefe del Estado. El 13 de agosto de 2000, los paraguayos eligieron como vicepresidente de la Repblica a Julio Csar Franco, del partido Liberal Radical Autntico, opositor al del presidente Gonzlez Macchi. 8 El vicepresidente Gustavo Noboa Bejarano prest juramento como jefe del Estado tras concluir el Congreso que Mahuad haba incurrido en el abandono del cargo, cesando automticamente en sus funciones. 9 Fujimori envi desde el extranjero la carta de dimisin al Congreso peruano, pero al da siguiente la Cmara lo declar moralmente incapacitado para el desempeo de su cargo y lo destituy. La vacancia de Fujimori cre una confusin institucional que se resolvi cuando el segundo vicepresidente, Ricardo Mrquez, que haca las funciones de jefe del Estado en ausencia de Fujimori, dimiti a su vez, lo que despej el camino a Valentn Paniagua Corazao, presidente del Congreso para asumir la presidencia y completar el mandato. 10 En Argentina las dos cmaras del Congreso aceptaron su dimisin y, puesto que el cargo de vicepresidente estaba vacante tambin, el 21 de diciembre asumi la jefatura de la nacin en funciones el presidente provisional del Senado, Federico Ramn Puerta. El 23 de diciembre asume la Presidencia de la Repblica provisoriamente Adolfo Rodrguez Saa. El 30 de diciembre renuncia Rodrguez Saa al no contar con el apoyo del peronismo y el 1 de enero la Asamblea Legislativa nombra a Eduardo Duhalde como presidente, quien terminar el mandato. 11 Asumi la presidencia el vicepresidente Carlos Mesa, quien, por su parte, renunci al cargo en junio de 2005. 12 Venezuela es el nico pas donde el vicepresidente o vicepresidenta son nombrados y removidos por el presidente de la Repblica (art. 236, Constitucin Poltica). En Honduras se menciona la figura de tres designados de la Presidencia que, al igual que el Presidente, sern electos conjunta y directamente por el pueblo.

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te, en la mayor parte de los textos est estipulada la sustitucin por el presidente del Congreso o por quien el Congreso designe. En cuanto al legislativo, la mayora de las constituciones polticas slo menciona las razones por la prdida del mandato o prdida de investidura relacionado con el tema de incompatibilidades que analizaremos seguidamente. En la mayora de los casos, existe la figura de diputados o senadores suplentes elegidos tambin popularmente y que pueden asumir el remplazo (Argentina,13 Bolivia, Brasil, Costa Rica,14 El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Uruguay15 y Venezuela) y en pocos casos se prev el convocar nuevamente a elecciones (Argentina y Brasil). 4. REVOCATORIA
DE MANDATO

El derecho de revocatoria es un instrumento de participacin democrtica de la ciudadana que se basa en la teora de que los electores deben mantener mecanismos de rendicin de cuentas sobre los representantes percibidos como funcionarios electos en procesos democrticos. Las razones de revocatoria son diversas y conllevan casi siempre un proceso de peticin de firmas, seguida de una eleccin especial en la que se decide sobre la sustitucin del funcionario electo. En Amrica Latina, ste es un mecanismo reglamentado en muy pocos pases y bsicamente funciona en el mbito municipal y legislativo,16 pero vale la pena destacarlo por ser una forma sui generis de participacin de13 La Constitucin Poltica establece que, si se elige un senador nacional, se designar un suplente. 14 La Constitucin Poltica no indica que los suplentes deban ser electos popularmente. 15 La Constitucin Poltica establece que los suplentes son designados al tiempo de las elecciones. 16 En Argentina, est regulado por la Ley 357 de la ciudad autnoma de Buenos Aires y establece el derecho del electorado de la ciudad y de las comunas a requerir la revocatoria del mandato de funcionarios y funcionarias electivos de los poderes Legislativo y Ejecutivo y de las comunas, conforme con lo establecido por el artculo 67 de la Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. En Per el derecho de revocatoria se da en los cargos de alcaldes distritales y provinciales, as como de gobiernos regionales. Segn el artculo 21 de la Ley de los Derechos de Participacin y Control Ciudadanos (Ley 26300), los ciudadanos tienen el derecho de revocar a las autoridades elegidas. No procede la revocatoria durante el primero y el ltimo ao de su mandato, salvo el caso de magistrados. La solicitud de revocatoria se refiere a una autoridad en particular, es fundamentada y no requiere ser probada.

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RGANOS ELECTIVOS

mocrtica en la rendicin de cuentas en cargos de eleccin popular y que est siendo considerado en algunos pases de la regin. En el plano constitucional se menciona solamente en Colombia, Ecuador, Panam y Venezuela. En el caso panameo se da nicamente para los legisladores y, curiosamente, son solamente los partidos polticos cuyo procedimiento debe estar incluido en los estatutos los que podrn revocar el mandato, ya sea por razones de violaciones a los estatutos, a la plataforma ideolgica del partido o por haber renunciado al partido en el ejercicio de su mandato. En Ecuador la iniciativa, que debe ser avalada por al menos 30% de los empadronados en la respectiva circunscripcin territorial, se justifica por actos de corrupcin o incumplimiento injustificado de planes de trabajo de parte de alcaldes, prefectos o diputados.17 En Venezuela est prevista en la Constitucin Poltica la revocatoria del mandato por medio de la convocatoria de un referndum y se aplica a todos los cargos y magistraturas de eleccin popular tras haber transcurrido la mitad del periodo para el cual fue electo.18 As es como la revocatoria permite a los electores en el ejercicio de su soberana, remplazar a un funcionario electo popularmente. Por otro lado, entre las desventajas de este mecanismo, se arguye que se contrapone a la nocin clsica de la democracia representativa, que limita el ejercicio de la soberana a la eleccin peridica de representantesal eliminar la posibilidad de que una siguiente eleccin determine la salida del cargo. Se dice tambin que este instrumento transforma los sistemas polticos al dividir y polarizar el espectro poltico, y que al incrementar tensiones sociales, aumenta los costos econmicos del proceso electoral, entre otros.19
17 Para actos de corrupcin, la iniciativa se puede plantear en cualquier momento del periodo, mientras que por incumplimiento del programa de trabajo se podr hacer en el primer o ltimo ao del periodo. Para mayor informacin, vase los artculos 109-113 de la Constitucin Poltica. A fines de 2003, organizaciones indgenas, campesinas y sociales, en particular los campesinos de Pachakutik, solicitaron mediante un comunicado oficial la revisin y bsqueda de mecanismos constitucionales de revocatoria del mandato al presidente Lucio Gutirrez y el anlisis de las alternativas en caso de un vaco de poder. 18 En Venezuela, la oposicin ha venido impulsando tambin la idea de una revocatoria del mandato al presidente Hugo Chvez a travs de la convocatoria del referndum mediante la recoleccin de firmas. El artculo 72 de la Constitucin Poltica establece que: Un nmero no menor del veinte por ciento de los electores o electoras inscritos en la correspondiente circunscripcin podr solicitar la convocatoria de un referndum para revocar su mandato. 19 Para ahondar en ventajas y desventajas, vase Urcuyo, 1999.

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5. SNTESIS A lo largo del proceso de transicin y establecimiento de la democracia en Amrica Latina, se ha alcanzado un desarrollo aceptable de acuerdo con uno de sus principios centrales: la eleccin de sus mandatarios y la periodicidad de las elecciones.20 En procesos de reforma constitucional recientes, la tendencia de los periodos electorales ha estado orientada a reducir la duracin del mandato en el mbito presidencial,21 mientras que en el mbito legislativo la duracin del periodo electoral es el mismo que el del ejecutivo y coincide con la simultaneidad de las elecciones presidenciales y parlamentarias. En el plano presidencial y legislativo, las constituciones analizadas hacen referencia a cmo proceder en caso de falta temporal o absoluta, y en el legislativo, se establecen tambin lmites al ejercicio del mandato popular. El tema de los lmites a los cargos pblicos ha cobrado fuerza en algunos pases mediante mecanismos de participacin popular, que le dan potestades al elector para remover a representantes electos, como el de la revocatoria del mandato. En lo presidencial, este mecanismo no ha sido practicado todava en la regin, aun cuando s ha habido momentos crticos de gobernabilidad que han terminado por acortar el mandato de algunos presidentes. No obstante, puede decirse que en materia de democracia procesual, Latinoamrica se manifiesta slida en su consolidacin, ya que los cambios de poder mediante elecciones han sido la regla, mas no la excepcin, y en los casos de faltas temporales o absolutas las estipulaciones constitucionales han sido puestas a prueba y el Estado de derecho se ha reforzado. Sin embargo, en el mediano y largo plazo, el compromiso profundo con la democracia en esta regin ser medido por el contenido de las polticas de gobierno y las formas de vinculacin entre gobernantes y gobernados (vase el cap. II de esta obra).

Vase el cap. XI de esta obra. En el otro extremo del espectro, la regin ha visto cambios o reformas constitucionales que ms bien amplan la posibilidad de ejercer el mandato popular mediante la reeleccin. Para mayor informacin, vase el artculo respectivo en este libro.
20 21

VIII. LAS INSTITUCIONES DE DEMOCRACIA DIRECTA

DANIEL ZOVATTO

1. INTRODUCCIN Por instituciones de democracia directa entendemos, en este captulo, las diversas formas de participacin poltica que se realizan a travs del ejercicio del voto directo y universal. Su objetivo principal es involucrar al conjunto de la ciudadana en el proceso de toma de decisiones sobre cuestiones pblicas (actos o normas), y no el de elegir a los miembros de los poderes Legislativo o Ejecutivo (Aragn y Lpez, 2000: 981). Puede lo poco posible ser deseable? Una primera respuesta dira que esta pregunta es irrelevante, ya que si la democracia directa es poco posible, no tiene sentido preguntarse si es deseable. La historia indica que la experiencia de la democracia griega, ms precisamente la ateniense, as como algunas de las comunas urbanas medievales, fue corta, y que los grados de democracia pura que alcanzaron son bastante discutibles. Cierto es que en tiempos como los actuales, en que los parlamentos y los partidos no gozan de confianza ante la opinin pblica, los mecanismos de participacin ciudadana son vistos por ciertos sectores como una opcin vlida para mejorar la representacin, incrementar la participacin y mantener la estabilidad de los sistemas polticos. Se ha instalado as, en la agenda poltica latinoamericana, un debate en torno a los potenciales beneficios y riesgos de estas instituciones. En efecto, para un sector existe una contraposicin peligrosa entre la democracia representativa y la democracia directa, as como el riesgo de un posible uso demaggico de estas instituciones. Para otro, en cambio, esta supuesta contradiccin es cosa del pasado, ya que, como la experiencia comparada lo demostrara, las instituciones de democracia directa, ms que una alternativa per se, deben ser vistas como complemento de la democracia representativa.
134

LAS INSTITUCIONES DE DEMOCRACIA DIRECTA

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2. PRINCIPALES

MODALIDADES EN

AMRICA LATINA

Comparativamente, en Latinoamrica hay una variedad de instituciones de democracia directa que, sumadas a una pluralidad conceptual y terminolgica, genera confusin. En efecto, debido a que la mayora de las constituciones latinoamericanas denominan estos mecanismos con trminos diferentes iniciativa legislativa popular, plebiscito, referndum, consulta popular, revocatoria de mandato, cabildo abierto, para citar tan slo algunas de las expresiones ms usuales, la bsqueda de un acuerdo terminolgico y conceptual que vaya ms all del mbito nacional resulta casi imposible. En nuestro caso, hemos clasificado los mecanismos de democracia directa en tres grupos: consulta popular (plebiscito/referndum), con mucho, el mecanismo ms usado; la iniciativa legislativa popular y la revocatoria de mandato. Conscientes de que toda clasificacin presume grados diversos de subjetividad y arbitrariedad, el propsito que nos anima es presentar un tema muy complejo de la manera ms clara posible. Un criterio combinado de clasificacin distingue entre mecanismos de democracia directa personales o sustantivos (por su mbito de aplicacin) y desde abajo o popular, o desde arriba o institucional (por su origen). Vase el cuadro VIII.1. La consulta popular, plebiscito o referndum, son trminos que se utilizan indistintamente en los diferentes pases de Amrica Latina para hacer referencia al ms comn y al ms utilizado de los mecanismos de democracia directa. Si bien algunos distinguen entre plebiscito (consulta directa al pueblo sobre materias polticas de gran importancia) y referndum (consulta popular que versa sobre la aprobacin de textos legales o constitucionales), en este trabajo empleamos el trmino consulta popular para referirnos indistintamente a estos mecanismos. Seguimos, en este sentido, la posicin de Santamara Pastor y Biscaretti Di Ruffia, entre otros.1
1 En esta lnea, Santamara Pastor, tras poner de manifiesto que conforme a la distincin clsica en la doctrina constitucionalista, el nombre de referndum es slo aplicable a las consultas populares que versan sobre la aprobacin de textos legales, entiende que no cabe establecer ninguna distincin relevante y se trata, en todo caso, de una cuestin meramente acadmica. Por su parte, Biscaretti Di Ruffia considera que el trmino plebiscito se debera utilizar para el pronunciamiento del cuerpo electoral en relacin con un hecho, acto poltico o medida de gobierno (en particular, cuestiones de carcter territorial y asuntos relativos a la forma de gobierno), reservando la denominacin referndum para la manifestacin del cuerpo electoral respecto a un acto normativo. Vase Aragn y Lpez (2000: 980).

CUADRO

VIII.1.

Mecanismos de democracia directa en Amrica Latina en el mbito nacional

Consulta popular (Plebiscito/Referndum) S Revocatoria de mandato No nacional S provincial No

Pas Argentina

Iniciativa legislativa popular S, iniciativa de leyes. No se ha utilizado S No se ha utilizado S, iniciativa de leyes No se ha utilizado S

Bolivia

Brasil

S para temas especficos Sin legislar S

No

Colombia

S mbito regional No

Chile

No

S, slo para reforma constitucional cuando hay desacuerdo entre Ejecutivo y Congreso S

Ecuador

S, iniciativa de leyes y constitucional

No nacional S para alcaldes, prefectos y diputados provinciales No

Guatemala

S No se ha utilizado No

Panam

S No se ha utilizado No nacional. S, aplicado a alcaldes, regidores, y autoridades de gobiernos regionales No

Per

S, iniciativa de leyes No se ha utilizado

Uruguay

S, iniciativa en materia exclusiva de gobierno departamental S, iniciativa constitucional y legislativa. No se ha utilizado

Venezuela

S para todos los cargos

[136]

LAS INSTITUCIONES DE DEMOCRACIA DIRECTA

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CUADRO

VIII.1.

Mecanismos de democracia directa en Amrica Latina en el mbito nacional (conclusin)

Consulta popular (Plebiscito/Referndum) S No se ha utilizado S No se ha utilizado S No se ha utilizado S No se ha utilizado S No se ha utilizado No Revocatoria de mandato No

Pas Costa Rica

Iniciativa legislativa popular S

El Salvador

No No se ha utilizado No

No

Honduras

No

Nicaragua

S No se ha utilizado S No se ha utilizado No

No

Paraguay

No

Mxico

No

Repblica Dominicana

No

No

No

Por su naturaleza, la consulta popular puede ser obligatoria o facultativa. A su vez, la obligatoria se divide en: a) obligatoria automtica, cuando se est frente a un caso previsto especficamente en la constitucin, y b) obligatoria acotada a determinados procedimientos, que slo son iniciados cuando surge una situacin predefinida (por ejemplo, un conflicto entre el Ejecutivo y el Congreso no solucionable en el marco del sistema representativo). Ejemplos de consulta obligatoria automtica los encontramos en pases como El Salvador, Panam y Guatemala, entre otros, donde determinadas decisiones que afectan a la soberana nacional estn sujetas a la decisin de los ciudadanos. En el primero, la posibilidad de conformar una repblica unida de los pases del istmo centroamericano. En el segundo, el destino del Canal de Panam. En el tercero, las regulaciones del diferendo territorial entre ese pas y Belice. Por su parte, Per y Chile cuentan con consultas obligatorias de carcter acotado. As, por ejemplo, en Per se requiere para aquellas reformas constitucionales que, teniendo mayora absoluta, no llegan a obtener el respaldo

138

LAS INSTITUCIONES DE DEMOCRACIA DIRECTA

de las dos terceras partes de los integrantes del Congreso. En Chile se consultan las reformas constitucionales, slo si hay divergencia entre el Ejecutivo y el Parlamento. Las consultas facultativas se dividen a su vez, en dos grupos: a) cuando la iniciativa proviene de arriba (es decir, cuando son los rganos estatales los que tienen de manera exclusiva el derecho de poner en marcha el mecanismo), y b) cuando la iniciativa proviene de abajo, es decir, de la propia ciudadana. En los casos de iniciativas desde arriba, pueden provenir del Ejecutivo, del Congreso o de ambos de manera coordinada. En los casos de iniciativas desde abajo, es importante precisar cul es la barrera a sortear (porcentaje o nmero mnimo de firmas de ciudadanos) para poner en marcha el mecanismo. Consultas populares facultativas estn previstas en un total de 16 pases de la regin. En Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Honduras, Nicaragua, Panam y Paraguay la iniciativa reside principal o exclusivamente en el Congreso. En Guatemala el pueblo puede hacer uso de este mecanismo al igual que la Asamblea Legislativa. En Costa Rica, Chile, Per, Uruguay y Venezuela la iniciativa puede provenir del Poder Ejecutivo, del Poder Legislativo o del pueblo. En El Salvador es el Poder Ejecutivo el nico que puede iniciar un referndum dirigido a convocar una Asamblea Constituyente. En Ecuador es el Poder Ejecutivo o el pueblo quienes estn facultados para iniciar una consulta. Por su carcter, los resultados de las consultas populares pueden ser vinculantes o no y, en caso de ser vinculantes, con o sin exigencia de un determinado qurum. En el constitucionalismo comparado latinoamericano observamos que los procedimientos obligatorios y vinculantes se establecen para todas las consultas que suponen ratificar reformas constitucionales. Cabe advertir empero, que la mayora de los pases de la regin no asocian la validez de una consulta con un determinado qurum de la votacin. En Colombia, Ecuador, Uruguay y Venezuela las consultas contra leyes tienen carcter vinculante. En Nicaragua, tambin lo tienen las consultas propuestas por 60% de los integrantes del Parlamento. En Argentina, el Congreso puede determinar que una consulta sea vinculante o no. Asimismo, los resultados de las consultas populares convocadas nicamente por el presidente no son vinculantes; tampoco lo son los resultados de las consultas iniciadas por el Congreso sin una convocatoria por ley. En Colombia, cuestiones propuestas por el presidente con el acuerdo del Parlamento s tienen carcter vinculante. En Bolivia, la Ley del Referndum en

LAS INSTITUCIONES DE DEMOCRACIA DIRECTA

139

su artculo 3 estableci que los resultados de la consulta popular seran de vigencia inmediata y obligatoria, estableciendo as su carcter vinculante. Por su parte, en Costa Rica los resultados sern vinculantes para el Estado si participan, al menos, 30% de los ciudadanos inscritos en el padrn electoral para la legislacin ordinaria, y 40% como mnimo para las reformas parciales de la Constitucin y los asuntos que requieran aprobacin legislativa por mayora calificada. Hay que destacar que en buen nmero de pases el campo material de aplicacin de las consultas populares est restringido mediante la exclusin de determinadas materias, o basndose en disposiciones positivas ms o menos precisas, como en Ecuador, Honduras, Guatemala y Colombia. Por el contrario, en unos pocos pases, entre ellos Argentina, Brasil y Nicaragua, no hay lmites expresos al posible campo de aplicacin de una consulta popular. Por ltimo, cabe sealar que slo Colombia, Costa Rica, Venezuela y Uruguay cuentan con la institucin del referndum abrogativo o sancionatorio, el cual otorga a los ciudadanos la posibilidad de revocar leyes surgidas del sistema representativo. Sin embargo, en esos pases, determinadas materias, por ejemplo la poltica fiscal, monetaria, crediticia, o en el caso especfico de Uruguay, aquellas que sean privativas del Estado, quedan excluidas de su campo de aplicacin. El segundo mecanismo de democracia directa es la iniciativa popular, entendiendo por tal el derecho de la ciudadana a proponer proyectos de ley y reformas legales o constitucionales, totales o parciales. Puede estar formulada o no formulada. La no formulada consiste en simples peticiones al Congreso para que legisle sobre determinados asuntos. La iniciativa formulada va acompaada de un proyecto de ley. Si bien casi la mitad de los pases de Amrica Latina regulan estos mecanismos en sus diferentes modalidades, cabe sealar que, con excepcin de Uruguay y Colombia, su uso ha sido muy limitado. Por regla general, salvo el caso de Uruguay, se trata de iniciativas legislativas populares ad parlamentum, ya que los proyectos de ley o reforma constitucional presentados son estudiados por el parlamento y la decisin al respecto la toma ste sin consultar con el electorado. Hay, en cambio, pocos pases que cuenten con una autntica actividad legislativa de origen popular. As, en Uruguay las iniciativas de reforma constitucional que provienen de la ciudadana y que cuentan al menos con el apoyo de 10% de los electores hbiles, deben ser sometidas directamen-

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LAS INSTITUCIONES DE DEMOCRACIA DIRECTA

te a consulta popular. En Colombia, por su parte, en los casos en que un proyecto de ley de iniciativa popular haya sido rechazado en el parlamento, el mismo debe ser sometido a referndum aprobatorio, si as lo solicita 10% de los electores inscritos en el censo electoral. Finalmente, la revocatoria de mandato consiste en la facultad de dejar sin efecto el mandato del titular de un cargo de eleccin popular. Por lo general, en Amrica Latina, esta posibilidad queda limitada al mbito regional, salvo para los casos de Colombia, Ecuador, Panam y Venezuela, que s lo consideran para toda la nacin. En el caso de este ltimo pas, se aplica a todos los cargos de eleccin popular, incluido el del presidente de la Repblica. A la fecha, este mecanismo ha sido empleado nacionalmente slo en Venezuela, en agosto de 2004, cuando se someti a consulta ciudadana la revocatoria del mandato del presidente Hugo Chvez. Cabe anotar que, por el contrario, este mecanismo est regulado en varios pases en el mbito regional y ha sido utilizado en algunas oportunidades en Ecuador, Per, Bolivia y Colombia, entre otros. El cuadro VIII.1 sistematiza de manera resumida, en tres categoras de pases, la situacin actual en materia de regulacin y uso de los mecanismos de democracia directa. De la informacin se deriva que hay un primer grupo de pases (11) en los que existe al menos uno de los mecanismos y que ste o stos han sido utilizados. El segundo grupo de pases (5), lo constituyen aquellos que, pese a tener regulado alguno de los mencionados mecanismos, no los han utilizado. Finalmente, el tercer grupo (2) rene a los pases que no prevn ninguno de estos mecanismos en el mbito nacional. Resumiendo, como sealamos en la introduccin, a inicios de la dcada de 1990 cobr fuerza en Amrica Latina la tendencia de expandir los mecanismos de democracia directa en busca de mayor participacin ciudadana, para corregir la crisis de representacin. En la mayora de los casos, el origen de la incorporacin de las instituciones de democracia directa a las constituciones reformadas a lo largo de la dcada de 1990 tuvo dos causas principales. Una, la crisis de los sistemas de partidos produjo un vaco creciente en el mbito de la representacin poltica, el cual fue llenado en algunos pases por lderes neopopulistas que llegaron al poder criticando la democracia representativa y prometiendo solucionar los grandes problemas nacionales mediante el uso de la democracia participativa y de la relacin directa con el pueblo (Fujimori en Per, Bucaram en Ecuador y Chvez en Venezuela, entre otros). La otra se dio

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en pases en medio de una extrema crisis institucional, en los cuales la lite dominante incorpor los mecanismos de democracia directa como vlvula de escape para evitar un colapso del sistema democrtico (Paraguay y Colombia, entre otros) (Barczak, 2001: 55). Resultado de este proceso, desde finales del ao 2004, 16 pases de Amrica Latina regulan, en toda la nacin, diferentes mecanismos de democracia directa en sus respectivas constituciones. Cabe advertir que casi la totalidad de las constituciones reformadas en Latinoamrica durante la dcada de 1990 (Argentina, Colombia, Ecuador, Paraguay, Per y Venezuela) incorporaron a su articulado estos mecanismos y procedimientos. El caso de Uruguay es atpico, ya que estos mecanismos datan de 1934. Sin embargo, a la fecha slo unos pocos pases han hecho uso frecuente de los mismos, entre ellos Uruguay en primer lugar y Ecuador en segundo. Los pases que ms recientemente han incorporado en sus constituciones estas figuras son Costa Rica en mayo de 2002,2 Honduras en enero de 20043 y Bolivia en febrero del mismo ao.4 En el cuadro VIII.2 se presentan las referencias constitucionales que conciernen al uso de los mecanismos de democracia directa en los diferentes pases de la regin. Por su parte, dos pases de la regin (Repblica Dominicana y Mxico) no consideran en sus textos constitucionales estos mecanismos, aunque en el caso mexicano s se incluye regionalmente en algunos de sus estados. Finalmente, tenemos los casos de Costa Rica, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Paraguay que s los incluyen aunque nunca los han empleado hasta el presente. Colombia, pese al amplio men de mecanismos de democracia directa regulados en su Constitucin de 1991, ha hecho escaso uso de los mismos en el mbito nacional.
Ley 8281 del 28 de mayo de 2002. El Congreso acord reformar por adicin el artculo 5 del Decreto Legislativo 131 del 11 de enero de 1982, en el cual se instituyen como mecanismos de consulta a los ciudadanos el referndum y el plebiscito para asuntos de importancia fundamental de la vida nacional. Una ley especial aprobada por dos terceras partes de la totalidad de los diputados del Congreso Nacional determinar los procedimientos, requisitos y dems aspectos necesarios para el ejercicio de las consultas populares (20 de enero de 2004). 4 Ley 2631, del 20 de febrero de 2004, que reforma la Constitucin Poltica del Estado en sus artculos 1, 4, 38, 52, 61, 71, 95, 120, 222, 223, 224, 231 y 232. El artculo 4 seala que el pueblo delibera y gobierna por medio de sus representantes y mediante la Asamblea Constituyente, la iniciativa legislativa ciudadana y el referndum establecidos por esta Constitucin y normados por esta ley.
2 3

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LAS INSTITUCIONES DE DEMOCRACIA DIRECTA

CUADRO
Pas Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela
*

VIII.2.

Amrica Latina: mecanismos de democracia directa en normativa constitucional

Artculos relevantes 39, 40 4 14, 49, 18* 40, 103, 105,* 170, 297,* 307,* 319,* 321,* 377, 378, 379 102, 105, 123, 124, 129, 195 5, 32, 107,* 117, 119 103, 104, 105, 106,* 107,* 108, 109, 110, 111, 112, 113, 146 73, 89 173, 280, Disp. Trans, artculo 19 2 2, 168, 173 235,* 236,* 308, 319 121, 122, 123, 290 2, 31, 32, 190,* 206 79, 82, 304,* 322, 331 6, 70, 71, 72, 73, 74

Ao de la Constitucin 1994 1995, reformas de 2004 1988, reformas de 2001 1991, reformas de 2001 1949, reformas de 2002 1980, reformas de 2000 1998 1983, 1985, 1982, 1987, 1972, 1992 1993, 1967, 1999 reformas reformas reformas reformas reformas de de de de de 2000 1994 2004 1995 1994

reformas de 2000 reforma de 1997

Se refiere a cuestiones regionales o locales.

3. EVOLUCIN Y ANLISIS DE LA EXPERIENCIA

LATINOAMERICANA

El cuadro VIII.3 presenta una visin sistematizada de la aplicacin de los mecanismos de democracia directa en los pases de la regin, durante el periodo 1978-2004. Como veremos, entre 1978 y el ao 2004 se realizaron un total de 34 consultas populares en 11 pases de la regin, de las cuales cinco tuvieron lugar durante la vigencia de gobiernos autoritarios, mientras que las restantes 29 corresponden a gobiernos democrticos en los respectivos pases. En lo que respecta a las consultas realizadas durante la vigencia de regmenes autoritarios, stas se dieron en Panam en 1983, Uruguay en 1980

CUADRO
Mecanismo Consulta Legitimador, no vinculante. Apoyo a la gestin del presidente Alfonsn, iniciador de la propuesta. Legitimador del rgimen vigente. Vinculante. Laudo Beagle Aprobada Tema Resultado Efecto

VIII.3.

Amrica Latina: mecanismos de democracia directa utilizados entre 1978 y 2004a

Pas

Fecha

Argentina

Nov. 1984

Brasil

Abr. 1993

Plebiscito

Monarqua o repblica, parlamentarismo o presidencialismo Consulta sobre la poltica energtica del pas Aprobada

Repblica Presidencialismo

Bolivia

Julio 2004

Referndum

Legitimador de la poltica del gobierno de Carlos Mesa. Vinculante. Con base en esta consulta informal se realiz la convocatoria y la eleccin de una Asamblea Constituyente en diciembre de 1990.

[143] Consulta informal Posibilidad de reformar la Constitucin por medios extraparlamentarios. Consulta promovida por estudiantes [7ta. Papeleta] Apoyo a la pacificacin Aprobatoria Aprobada Consulta Referndum Quince consultas que buscaban la aceptacin de la ciudadana de propuestas del presidente, atinentes a varios temas. Entre ellos destacaba la reduccin Rechazado

Colombia

Mar. 1990

Oct. 1997

Ninguno. Intento de legitimacin del proceso de paz por parte de la presidencia. No se aceptarn las propuestas del presidente Uribe, quien pretenda involucrar al pueblo en la toma de diversas decisiones.

Oct. 2003

a En la tabla se muestran todos los casos en que se utilizaron mecanismos de democracia directa en Amrica Latina entre 1978 y 2004. Sin embargo, debe tomarse nota de que en cinco casos los mecanismos fueron empleados por gobiernos autoritarios antes de que la transicin a la democracia tuviera lugar: Chile (1980, 1988, 1989), Panam (1983) y Uruguay (1980).

CUADRO
Mecanismo del Congreso, endurecimiento de causales de prdida de investidura, eliminacin de auxilios con dineros pblicos, nuevos recursos para educacin y saneamiento bsico, endurecimiento de requisitos para la obtencin de personera jurdica de los partidos y movimientos polticos, eliminacin de contraloras de los departamentos y municipios del pas. Plebiscito Nueva constitucin fundante del nuevo rgimen. De acuerdo a Constitucin de 1980, prolongacin o no del mandato del presidente general Augusto Pinochet. Aprobada Nueva constitucin y nuevo sistema electoral. Rechazado Rechazo de la propuesta militar por va de la consulta popular, prevista ya en 1980. Permiti, a continuacin, acelerar la apertura democrtica. Aprobada Confirmatorio de las negociaciones de transicin a la democracia. Aprobado Aprobacin de la Constitucin de 1978 en lugar de la de 1945. Constitucin Tema Resultado Efecto

VIII.3.

Amrica Latina: mecanismos de democracia directa... (continuacin)

Pas

Fecha

[144] Plebiscito Plebiscito Reforma constitucional Plebiscito

Chile

Sep. 1980

Oct. 1988

Jun.1989

Ecuador

Ene. 1978

Jun. 1986 Candidaturas independientes de los partidos Lo ms relevante de las preguntas apuntaba a dar legitimidad al presidente Aprobada la mayora, excepto el manejo del presupuesto por el parlamento Rechazado in totum No vinculante. Se tradujo en un plebiscito en contra de la gestin del presidente Sixto Durn, iniciador del proceso. No vinculante. Mero ejercicio de apoyo al presidente del momento, Sixto Durn, iniciador del proceso. Puntos no implementados Rechazado Ninguno. No vinculante.

Consulta

Ago. 1994

Consulta encuesta de siete preguntasb

Nov. 1995 Consultaencuesta

[145] Consulta encuesta de 11 preguntas Puntos principales: apoyar destitucin de Bucaram y la presidencia de Alarcn Aprobada

El punto principal era la posibilidad de que el presidente disolviera el parlamento por una vez en su mandato y la extensin a cuatro aos para el mandato de los parlamentarios elegidos por provincias (hasta el momento electos por dos aos, lo que implicaba la renovacin total del parlamento a la mitad del periodo presidencial).

May. 1997

Legitimacin de la cada del anterior presidente y confirmacin de su sustituto. Como resultado de la consulta se convoc a una Constituyente que aprob una nueva Constitucin, donde se recoge parte de las medidas sometidas a consulta.

b Utilizamos el trmino consulta-encuesta debido a que el formato de la boleta para la consulta fue similar al cuestionario de una encuesta de opinin pblica.

CUADRO
Mecanismo Consulta popular (Referndum) Aprobada Reforma constitucional Tema Resultado Efecto Aprobacin de reformas constitucionales resultado de los ajustes de la institucionalidad tras el fracasado autogolpe del presidente Jorge Serrano. Se tradujo en plebiscito en contra del gobierno y no sobre el tema constitucional en debate. Fortalecimiento del rgimen autoritario de Noriega. Intento de legitimar las reformas introducidas por el rgimen democrtico. Rechazado Rechazado Se vot contra la gestin del presidente Prez Balladares.

VIII.3.

Amrica Latina: Mecanismos de democracia directa... (continuacin)

Pas

Fecha

Guatemala

Ene. 1994

May. 1999

Consulta popular (Referndum) Referndum Aprobada Reforma constitucional

Reformas constitucionales para Rechazado implementar acuerdos de paz y otras reformas

Panam

Abr. 1983

[146] Referndum Reforma constitucional de 58 puntos. Plebiscito Reforma constitucional. Reeleccin inmediata del presidente y otros puntos Nueva constitucin. Plebiscito Plebiscito Reformas constitucionales nov. 1989 y 1994. Normas para proteger a jubilados y pensionistas. Dic. 1996, cambio del sistema electoral.

Nov. 1992

Ago. 1998

Per

Oct. 1993

Aprobado

Legitimacin del nuevo rgimen del presidente Fujimori. Aprobadas 1989, 1994 y 1996. Aprobacin de acuerdos previos de la clase poltica sobre forma de gobierno y de iniciativas populares de grupos de retirados y pensionados (1989-1994).

Uruguay

Nov. 1989 Nov. 1994 Dic. 1996

Nov. 1980 Ago. 1994 Nov. 1994 Oct. 1999 Slo en 1994 se rechaz un acuerdo previo de la mayora de la clase poltica. En los otros casos, una es una iniciativa legislativa minoritaria, otra de un grupo de inters, y la tercera, la propuesta militar de 1980.

Plebiscito

Rechazadas 1980; agosto 1994; nov. 1994; Oct. 1999 (I) Oct. 1999 (II)

Referndum

Reformas constitucionales 1980 Nueva constitucin (origen gobierno militar). Ago. 1994, Reforma constitucional separando elecciones municipales y nacionales. Nov. 1994, 27% del presupuesto para la enseanza. Oct. 1999, dos reformas: I) Prohibicin de ser candidatos a miembros de empresas estatales y II) Porcentaje fijo del presupuesto para el Poder Judicial. Ley de amnista general a militares y policas. Ratificada Privatizacin parcial de empresa telefnica estatal. Recurso contra la Ley 17. 448 de enero de 2002, que prevea la posibilidad de que el ente autnomo encargado de la administracin nacional de combustibles y alcohol, se pudiera asociar con empresas pblicas y privadas, Rechazada Dar respaldo popular a una decisin muy polmica. Refrendar el estatismo del electorado. Aprobado Imposibilidad de la ANCAP de asociarse con otras empresas para los fines previstos en la ley. Vinculante.

Abr. 89 Referndum

[147] Referndum

Dic. 92

Dic. 03

CUADRO
Mecanismo nacionales y extranjeras, para la refinacin y distribucin de combustibles derivados del petrleo. Referndum Pronunciamiento de la poblacin sobre realizacin de Asamblea Nacional Constituyente, as como las reglas del juego aplicables a dichos comicios. Reforma constitucional Aprobada Aprobada Eleccin de los miembros de la Asamblea Nacional Constituyente el 25 de julio de 1999. Tema Resultado Efecto

VIII.3.

Amrica Latina: mecanismos de democracia directa... (conclusin)

Pas

Fecha

Venezuela

Abr. 1999

[148] Plebiscito Referndum Renovacin dirigencia sindical Referndum Revocatoria de mandato del presidente Hugo Chvez

Dic. 1999

Respaldo a la reforma promulgada por la Asamblea Constituyente. Aprobada Gener una correlacin de fuerzas favorable al oficialismo. Vinculante. Rechazada Presidente Chvez contina su ejercicio como presidente de la Repblica.

Dic. 2000

Ago. 2004

LAS INSTITUCIONES DE DEMOCRACIA DIRECTA

149

y en Chile en 1980, 1988 y 1989. El plebiscito uruguayo de 1980 fue desfavorable para los militares, lo que abri el camino a cuatro aos de negociacin que desembocaron en la restauracin de la democracia. En Chile, en cambio, el rgimen del general Pinochet venci en 1980 e impuso su Constitucin, pero en la consulta de 1988, cuyo objetivo era asegurar su continuidad en el ejercicio de la presidencia, el resultado le fue adverso. La tercera consulta (1989), si bien se realiz tambin durante el rgimen pinochetista, tuvo por objetivo perfeccionar un acuerdo de salida motivado por la derrota sufrida por el rgimen militar un ao antes. Al finalizar los conflictos armados en Centroamrica durante la dcada de 1990 registra un slo caso de consulta popular asociado a los procesos de paz, el de Guatemala de 1999, ampliamente rechazado por la ciudadana. Ni en Nicaragua ni en El Salvador se utilizaron estos mecanismos. Las consultas realizadas en Argentina en 1984, en Colombia en 1990 (seguida de una convocatoria a una Asamblea Constituyente que la torn muy relevante) y en 1997, y las que se llevaron a cabo en Ecuador en junio de 1986, as como las consultas-encuestas, no tuvieron carcter vinculante, aunque la ltima, de 1997, dio lugar a una Asamblea Constituyente que incorpor buena parte de lo que haba sido sometido a consulta y aprobado por la ciudadana. Las restantes s fueron vinculantes. De stas, diecisis fueron para aprobar o rechazar reformas constitucionales5 (siete de ellas en Uruguay tres aprobadas y cuatro rechazadas; dos en Chile aprobadas; tres en Panam dos de ellas rechazadas; dos en Guatemala una aprobada y otra no; y tres aprobadas en Ecuador, Per y Venezuela, respectivamente). Dos de las consultas fueron referndum derogatorios de leyes (las dos en Uruguay). Una consulta (la de Colombia de 1990) legitim e integr el mismo da una Asamblea Constituyente. Lo mismo ocurri en Venezuela en abril de 1999. La consulta celebrada en Bolivia en 2004, cuyo objetivo era aprobar la poltica del gobierno en materia energtica, fue aprobada y vinculante. Por su parte, los autogolpes de Fujimori en Per (consumado) y de Serrano Elas en Guatemala (fallido) condujeron a las consultas llevadas a cabo en ambos pases, en 1993 la de Per y en 1994 la de Guatemala y trajeron como consecuencia una nueva Constitucin en Per y reformas a la Constitucin guatemalteca. Los profundos cambios que llevaron al colap5 No tomamos en cuenta los plebiscitos brasileos de 1993 que estaban previstos en la Constitucin de 1988. Tampoco la consulta chilena de 1988 prevista en la Constitucin de 1980.

150

LAS INSTITUCIONES DE DEMOCRACIA DIRECTA

so del sistema poltico partidario vigente en Venezuela desde el Pacto de Punto Fijo de 1961 condujeron a dos consultas populares en 1999 y a la adopcin de una nueva Constitucin ese mismo ao. De la totalidad de las consultas a la ciudadana realizadas en Amrica Latina durante el periodo 1978-2004, la gran mayora tuvo su origen en iniciativas desde arriba. El Poder Ejecutivo promovi las consultas de Argentina en 1984, de Bolivia en 2004, de Colombia en 1997 y 2003 y de Venezuela en el ao 2000, y las cuatro consultas de Ecuador. En total nueve casos. En cuanto a las aprobaciones de reformas constitucionales, cabe sealar que si bien stas son formalmente promovidas por los rganos legislativos o constituyentes, en seis casos el proceso fue iniciado por el Ejecutivo: Guatemala en 1994, Panam en 1998, Per en 1993, Venezuela en 1999, y Chile y Uruguay, ambas en 1980, durante los regmenes militares. En sntesis, el Ejecutivo inici 15 de las 34 consultas realizadas. Otras 10 fueron consecuencia de acuerdos de la clase poltica plasmados en constituciones aprobadas o rechazadas, o resultado de previsiones constitucionales previamente acordadas, como las ya citadas consultas brasilea de 1993 y la chilena de 1988. En total, 25 de las consultas se llevaron a cabo con base en iniciativas desde arriba. Los restantes nueve casos se trataron de iniciativas desde abajo. Siete de ellas en Uruguay: dos reformas constitucionales aprobadas (en 1989 y 1994), dos rechazadas (en 1994 y 1999) y tres referndum convocados para revocar leyes. La octava, como ya se seal, tuvo lugar en Colombia en 1990, fue de carcter informal y dio origen a la nueva constitucin de 1991, y la novena, en Venezuela (agosto 2004), que fue impulsada por sectores de la oposicin que promovieron el proceso de recoleccin de firmas requerido para solicitar la convocatoria al referndum.

4. BALANCE 4.1. Uso y frecuencia de la aplicacin de estos mecanismos El anlisis de la experiencia latinoamericana de los ltimos 25 aos evidencia, pese a la percepcin en contrario, que el uso de los mecanismos de democracia directa, a escala nacional, ha sido modesto. En efecto, estas instituciones han sido utilizadas en 11 de los 16 pases que regulan estos mecanismos (todos en democracia a excepcin de Chile), pero de manera fre-

LAS INSTITUCIONES DE DEMOCRACIA DIRECTA

151

cuente slo en dos de ellos (Uruguay y Ecuador) y en Venezuela desde la llegada al poder del presidente Chvez. Sin embargo, una mirada retrospectiva desde el inicio de la transicin a la democracia (fines de 1970) evidencia una tendencia creciente al empleo de las instituciones de democracia directa. En efecto, mientras durante la dcada de los aos 1980 se realizaron nueve consultas populares, durante la dcada de 1990 el nmero salt a 19, en su mayora para legitimar o rechazar reformas constitucionales. A partir de 2000 se han realizado cinco consultas (Bolivia, Venezuela, Colombia y Uruguay). A escala nacional no es posible establecer una regla general que explique por qu algunos pases han empleado ms que otros estos mecanismos. Pareciera que la respuesta pasa por el contexto partidario y por la cultura poltica dominante de cada pas. As, por ejemplo, en Uruguay estos mecanismos existen desde antes del proceso de restauracin democrtica. Despus del retorno a la democracia, slo se registr como novedad el uso, hasta entonces desconocido, del mecanismo de derogacin de leyes por medio de un referndum. En Ecuador, diversos presidentes en situacin de asedio constante o de dudosa legitimidad, ante un sistema poltico partidario muy dbil y fragmentado, recurrieron intilmente a la opinin ciudadana para tratar de zanjar sus respectivas crisis polticas. En algunos de los pases ms grandes de la regin, como Brasil y Argentina, estos mecanismos prcticamente no han sido utilizados, y en Mxico no han sido empleados del todo, al no tenerlos regulados en su ordenamiento constitucional. Argentina, como vimos, registra a escala nacional nicamente un ejercicio ritual a travs de una consulta no vinculante sobre el tema del laudo limtrofe sobre el canal de Beagle. Por su parte, la consulta obligatoria llevada a cabo en Brasil en 1993, respecto a la posibilidad de implantar el parlamentarismo y la monarqua, arroj resultados adversos para ambas propuestas.

4.2. Origen de la utilizacin de los mecanismos de democracia directa en Amrica Latina Como ya se dijo, 25 de las 34 consultas populares tuvieron origen desde arriba y slo nueve fueron iniciadas desde abajo; de stas, siete se llevaron a cabo en un solo pas: Uruguay. Esta tendencia obedece al hecho de que si bien algunos estados prevn la intervencin de la ciudadana para

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LAS INSTITUCIONES DE DEMOCRACIA DIRECTA

iniciar una consulta popular, por lo general, en la mayora de los pases esta potestad se reserva al Ejecutivo o al Congreso. Por su parte, varios presidentes latinoamericanos han utilizado estos mecanismos de democracia directa con suerte diversa durante el periodo 1978-2004. En Panam, el ex presidente Prez Balladares fracas en su intento de modificar la Constitucin para autorizar la reeleccin. En Ecuador, el presidente Sixto Durn logr respuestas favorables en una primera consulta-encuesta, pero negativas en la segunda, lo que debilit su gestin de gobierno. La clase poltica uruguaya registra una derrota en 1994 al no lograr imponer una reforma constitucional que separaba las listas de votacin municipal de las nacionales; reforma que haba sido aprobada por dos tercios de los integrantes del parlamento. Posteriormente, esa misma norma se incluy en la reforma aprobada en 1996. Por su parte, el ex presidente Fujimori de Per y el presidente Chvez de Venezuela utilizaron estos mecanismos de manera exitosa para consolidar sus respectivos proyectos polticos, si bien el primero debi renunciar a su tercer mandato como presidente debido al fraude cometido durante la eleccin del ao 2000 y la consiguiente crisis poltica desatada. En Colombia, el presidente lvaro Uribe, amparado en una significativa aprobacin popular a su gestin, intent involucrar a la poblacin en la toma de varias decisiones de diversa ndole, presentndoles 15 preguntas que abarcaban temas diversos, que iban desde la instauracin del voto nominal y pblico en las corporaciones pblicas de origen popular, hasta la reduccin del tamao del Congreso y la aprobacin de nuevos recursos para educacin y saneamiento bsico. Los resultados de este esfuerzo fueron negativos en razn de que slo una de las preguntas logr la votacin necesaria para su aprobacin. Finalmente, en Bolivia, el referndum convocado por el presidente Carlos Mesa involucr a la poblacin en la toma de decisiones en materia de polticas pblicas, en esa oportunidad relacionadas con la poltica energtica. El resultado positivo del referndum permiti consolidar el estilo poltico de Mesa, basado en una relacin directa con los ciudadanos.

4.3. El papel desempeado por la sociedad civil Los ordenamientos constitucionales de varios de los pases de la regin prevn la iniciativa de la ciudadana para reformar la constitucin, lo que en principio supone una mayor capacidad de decisin de parte de sta. Sin

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153

embargo, debe tenerse presente, que a la fecha nicamente Uruguay ha utilizado este mecanismo. La iniciativa de la sociedad civil a travs de movimientos ad hoc, se dio slo en los casos de las reformas constitucionales planteadas en Uruguay en 1989, 1994 y 1999 para defender al sector de jubilados y pensionistas, a sectores ligados a la enseanza y al Poder Judicial, habiendo triunfado nicamente las propuestas que presentaron los jubilados en 1989 y 1994. Tambin fueron de iniciativa popular los referndum derogatorios planteados en Uruguay. El de 1989, referido a los abusos de los derechos humanos y que fue promovido por una coalicin de partidos de izquierda y un movimiento ad hoc de la sociedad civil, fracas. El de 1992, que rechazaba la posibilidad de privatizar parcialmente la empresa telefnica, fue promovido tambin por fuerzas partidarias de izquierda junto con el sindicato de trabajadores de esa empresa y se aprob, y el de 2003, que rechazaba la eventual asociacin de la Administracin Nacional de Combustibles, Alcohol y Prtland (ANCAP) con otras empresas pblicas o privadas, fue iniciado con una campaa de recoleccin de firmas en oposicin a esta asociacin. Como puede verse, la participacin de las organizaciones de la sociedad civil ha sido limitada en Uruguay debido a que en los dos primeros casos se registr la alianza de esos movimientos sociales ad hoc con fuerzas partidarias. En Colombia, el movimiento estudiantil de la 7 papeleta promovi los cambios que llevaron a la reforma constitucional de 1991. En el resto de los casos registrados en la regin, la iniciativa correspondi principalmente al presidente o al Parlamento, por lo general de acuerdo con las normas constitucionales que obligan a la consulta ciudadana. Varios pases prevn, asimismo, la iniciativa legislativa de parte de la ciudadana, exigiendo para ello un determinado porcentaje de electores, que vara segn el caso. Algunos pases (entre ellos Brasil y Venezuela) tambin establecen en su constitucin que si el Parlamento rechaza un proyecto presentado por iniciativa popular, un determinado porcentaje de los ciudadanos puede pedir que se someta a referndum para su aprobacin directa. Paraguay y Uruguay tambin prevn constitucionalmente este mecanismo, pero al igual que en los pases arriba citados, an no se sancionan las leyes necesarias para su puesta en marcha. En cuanto a los efectos que estos mecanismos han tenido, puede afirmarse que en general su uso en el mbito nacional no ha dado mayor protagonismo real a la sociedad civil. Por su parte, el fortalecimiento del con-

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LAS INSTITUCIONES DE DEMOCRACIA DIRECTA

trol ciudadano sobre el gobierno o respecto de los otros rganos del sistema representativo slo ha operado en forma limitada. nicamente en Uruguay los mecanismos de referndum contra leyes pueden citarse como ejemplo, si bien el resultado obtenido todava es objeto de debate.6 Por otro lado, y pese a estar previstas constitucionalmente la puesta en marcha de estos mecanismos, la iniciativa de la sociedad civil no es fcil. Se requiere una conjuncin de voluntades alrededor de un tema relevante y movilizador y la conformacin de un movimiento social que lo impulse. Formalmente y hasta el presente, salvo en el caso de Uruguay, donde hubo tres intentos de derogacin de leyes, uno fracasado y dos aprobados como hemos visto; el de Colombia para la presentacin de la Ley Antisecuestro, aprobada posteriormente; el de Per (1998), para consultar la posible reeleccin del presidente Fujimori, y el de Venezuela (2004) para revocar el mandato al presidente Hugo Chvez, no existen otros ejemplos. Pero incluso en Uruguay, desde 1992 a la fecha, y pese al intento de realizar en tres ocasiones diferentes referndum para derogar leyes, se realizaron los respectivos actos de adhesin (dos por cada referndum) para conocer si lograban el apoyo de 25% de los ciudadanos habilitados para sufragar, y en las cinco oportunidades no alcanzaron el porcentaje fijado en la Constitucin de la Repblica para convocar a un referndum. En el caso peruano, no obstante contarse con un mayoritario respaldo de la poblacin, la consulta fue impedida por el rgimen, que mediante reforma a la ley condicion el referndum a su previa aprobacin por el Congreso, donde finalmente no alcanz la votacin requerida para su convocatoria. En el caso venezolano, fue la poblacin la que impuls y logr la convocatoria al referndum mediante un proceso de recoleccin de firmas, sin embargo, una vez realizada la consulta, el resultado favoreci la permanencia del presidente. En suma, la sociedad civil ha desempeado hasta la fecha, y slo en pocos casos, un papel ms de control y freno que de creacin e innovacin.7
6 En el caso de la Ley de Caducidad de la Pretensin Punitiva del Estado, que constituy una suerte de amnista general de posibles abusos cometidos por militares y policas durante el periodo dictatorial, se acept el resultado jurdico, pero la disputa por la memoria y la historia, as como por reparaciones, contina. En el caso de la ley que permita privatizaciones parciales en 1992 y que fue rechazada por la ciudadana, el tema sigue en debate, especialmente en el rea de la telefona y, posteriormente, en formas de transmisin de datos y telefona celular que fueron otorgadas por concesin a operadores privados. 7 Thibaut (1998) seala que difcilmente se puede concluir que estos mecanismos refuercen a la sociedad civil, pues no parecen disminuir el desencanto, sino que ms bien constituyen canales de articulacin fuera de las elecciones normales.

LAS INSTITUCIONES DE DEMOCRACIA DIRECTA

155

4.4. El comportamiento de la ciudadana El comportamiento general de la ciudadana ha sido diverso. No hay una tendencia regional uniforme. La constatacin es que en muchos casos los ciudadanos no se pronuncian a favor o en contra del tema puesto a su consideracin, sino que expresan su frustracin frente a los deseos o percepciones acerca de lo que ha hecho o no el gobierno de turno. Por ello, las consultas populares en ciertos pases, a diferencia de las elecciones, han servido para dar expresin al desencanto que existe con la poltica y con la clase dirigente. Tambin en ms de un caso, aunque el tema parezca relevante, la ciudadana suele rechazar el planteo, atendiendo a la coyuntura poltico-partidaria del momento. Un buen ejemplo en este sentido lo dio Guatemala en 1999, ya que las reformas que deban confirmar los Acuerdos de Paz que pusieron fin a la guerra civil de 36 aos no interesaron a la ciudadana, la cual mayoritariamente no particip en el proceso, y quienes s lo hicieron votaron en alto porcentaje en contra de su aprobacin, como forma de demostrar su descontento con el gobierno de turno. Este comportamiento se vio influido en gran medida por la accin del Congreso, que no solo plante en la consulta las 12 reformas originales relativas a los Acuerdos de Paz, sino que incluy aproximadamente 53 reformas, lo que bsicamente origin el rechazo a la consulta. En los casos en que le correspondi a la ciudadana resolver cuestiones de relevancia, como en Brasil para optar entre el presidencialismo o el parlamentarismo y entre repblica o monarqua, la misma mantuvo el statu quo (a favor del presidencialismo y de la repblica). El nico pas donde se us el mecanismo de derogacin de leyes, Uruguay, muestra tres procesos con resultados diferentes: uno que mantuvo la ley (sobre el tema de derechos humanos), y los otros dos, contrarios a los procesos de privatizacin (1992) y asociacin con capitales privados (2003). Debido a este fenmeno, la clase poltica y los titulares del Poder Ejecutivo se han vuelto, en la mayora de los pases, ms cautos a la hora de usar estos mecanismos, apelando a los mismos cuando estn seguros de un resultado favorable o aplicndolos cuando son de convocatoria obligatoria, como es el caso de las reformas constitucionales. En lo que se refiere al grado de participacin electoral durante estas consultas populares, observamos que en general el porcentaje de votantes vara segn el pas y el tema en discusin. Son especialmente notorios, por

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LAS INSTITUCIONES DE DEMOCRACIA DIRECTA

su reducida participacin, los casos de Guatemala y de Colombia, lo cual coincide con el alto abstencionismo que caracteriza el comportamiento electoral de estos dos pases. Hay casos en que las consultas, traducidas a porcentaje sobre el padrn electoral, resultaron aprobadas o rechazadas por menos de 50% de los ciudadanos inscritos. Sin embargo, en la mayora de las situaciones en que ello ocurri, los resultados no fueron puestos en duda, ni su legalidad o legitimidad cuestionada por quienes resultaron derrotados. El cuadro VIII.4. muestra el respaldo electoral obtenido desde 1978 en los 11 pases que pusieron en prctica mecanismos de democracia directa establecidos en las constituciones nacionales. Es importante resaltar la importancia de que los procesos de consulta popular estn provistos de condiciones que permitan asegurar una participacin amplia, plural e informada. Es fundamental que una consulta popular sea objeto de una oportuna convocatoria que llegue a los sectores sociales afectados, es decir, debe haber una intensa difusin de la informacin pertinente sobre los temas que son objeto de la consulta y sobre el mismo proceso de consulta, as como de sus alcances. Si bien esto no asegura per se la participacin masiva en el proceso, por lo menos otorga a la ciudadana ms instrumentos para incentivarla a participar.

4.5. Consecuencias sobre el sistema poltico 1) En general. No hay elementos de juicio para afirmar que el uso de los mecanismos de participacin ciudadana mejore o empeore el funcionamiento de un sistema poltico determinado. La mayora de las democracias europeas recurren muy ocasionalmente a la consulta popular a escala nacional, mientras que Estados Unidos slo la considera en el mbito estatal y local. Un estudio comparado del uso de estos mecanismos en Estados Unidos evidencia que su empleo suele ser ms frecuente en aquellos estados que cuentan con fuertes grupos de inters, gobiernos divididos, legislaturas profesionales y en los cuales los requisitos para someter temas a consulta popular directa son bajos. Por su parte, la experiencia, en Amrica Latina a la fecha, tampoco pareciera indicar que los mecanismos de democracia directa hayan tenido, en la mayora de los casos, el impacto deseado en cuanto a mejorar la representacin o la participacin. Tampoco pareciera que hayan coadyuvado a dismi-

CUADRO

VIII.4.

Mecanismos de democracia directa en Amrica Latina: participacin popular 1978-2004

Mecanismo Consulta Plebiscito Referndum Consulta informal Consulta Referndum Plebiscito Plebiscito Plebiscito Plebiscito Consulta Consulta-encuesta Consulta-encuesta Consulta-encuesta Referndum Referndum Referndum Referndum Plebiscito Plebiscito Plebiscito Referndum Plebiscito Referndum Plebiscito Plebiscito pensiones Plebiscito educacin Plebiscito Plebiscito Referndum Referndum Referndum Referndum Referndum Electores inscritos 17 824 795 90 256 552 4 458 293 14 237 110 20 446 366 25 069 773 nd 7 435 913 7 556 613 2 088 874 4 255 568 6 214 358 6 577 974 6 890 832 3 439 331 4 080 398 834 409 1 397 003 1 718 870 11 620 820 1 977 951 2 283 597 2 302 771 2 345 077 2 278 375 2 328 478 2 328 478 2 343 920 2 402 160 2 466 682 11 022 031 10 940 596 11 202 214 14 037 900 12 67 2 5 Votos emitidos 902 637 010 409 678 518 426 886 nd 6 673 050 6 271 368 7 251 943 7 082 084 1 811 640 3 130 361 3 977 374 3 857 590 4 083 106 545 894 757 940 556 969 559 651 1 123 901 8 178 742 1 689 424 1 934 715 2 056 355 1 941 829 1 964 771 2 130 618 2 130 618 2 019 843 2 147 149 1 929 042 4 129 547 4 819 056 2 632 523 9 815 631 Participacin (%) 72 39 74 24 60 06 38 11 nd 26.61 nd 97 53 93 72 86 73 73 56 64 00 58 64 59 25 15 87 18 57 66 75 40 06 63 39 70 38 85 41 84 72 89 30 82 80 86 24 91 50 91 50 86 17 89 38 83 25 37 47 44 05 23 50 69 92

Pas Argentina Brasil Bolivia Colombia

Fecha Nov. 1984 Abr. 1993 Jul. 2004 Mar. 1990 Oct. 1997 Oct. 2003 Sep. 1980 Oct. 1988 Jun. 1989 Ene. 1978 Jun. 1986 Ago. 1994 Nov. 1995 May. 1997 Ene. 1994 May. 1999 Abr. 1983 Nov. 1992 Ago. 1998 Oct. 1993 Nov. 1980 Abr. 1989 Nov. 1989 Dic. 1992 Ago. 1994 Nov. 1994 Nov. 1994 Dic. 1996 Oct. 1999 Dic. 2003 Abr. 1999 Dic. 1999 Dic. 2000 Ago. 2004

Chile

Ecuador

Guatemala Panam

Per Uruguay

Venezuela

FUENTE: Elaboracin propia con base en la informacin proporcionada por los organismos electorales. Para el caso de Ecuador, la informacin se tom de Dieter Nohlen (comp.), Elections in the Americas, Oxford.

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nuir el descontento con la poltica y los partidos, actuando ms bien como canales de expresin de este desencanto fuera de las elecciones regulares. 2) En materia de estabilidad poltica. No puede afirmarse tampoco que los mecanismos de democracia directa, tal y como han sido utilizados hasta ahora, hayan mejorado o complicado sustancialmente la estabilidad poltica. Como todo mecanismo de ingeniera electoral, estos deben ser parte de una arquitectura mayor, y es en ese marco en que debe analizarse su funcionamiento. En general, estos mecanismos no se han utilizado para resolver controversias entre el Parlamento y el Ejecutivo, salvo indirectamente en Ecuador, donde los presidentes Sixto Durn y Fabin Alarcn, respectivamente, recurrieron de manera infructuosa a los mismos para tratar de mejorar el grado de legitimidad de sus debilitadas gestiones. En el caso de Venezuela, donde sectores de oposicin al gobierno procuraron la revocatoria del mandato del presidente Hugo Chvez por medio de un referndum, los resultados mostraron una ciudadana polarizada y no abonaron nada a la estabilidad poltica de la nacin. En algunos pases, as como en momentos determinados, el uso indebido de estos mecanismos puede incluso considerarse negativo para la estabilidad poltica. Ecuador de nuevo es un buen ejemplo de ello. Las sucesivas consultas, no vinculantes, sin instrumentacin posterior, llevaron a acentuar la ingobernabilidad del pas. Si bien no puede atribuirse responsabilidad directa a estos mecanismos en la prdida de estabilidad poltica que llev a la cada de dos presidentes constitucionales, tampoco puede decirse que hayan contribuido positivamente en pro de la estabilidad. 3) En materia de reforma poltica. Los mecanismos de democracia directa parecen favorecer soluciones conservadoras; el ejemplo ms claro es el rechazo al cambio de rgimen de gobierno y poltico en Brasil en 1993. En otros casos los resultados son contradictorios. La separacin de elecciones municipales de las nacionales rechazada por la ciudadana uruguaya en 1994 se aprob en 1996. En julio de 1986 la ciudadana ecuatoriana rechaz la posibilidad de aceptar candidaturas independientes de los partidos, pero luego las acept en 1994. 4) En relacin con las reformas econmicas. La complejidad de los temas econmico-financieros determina un alto grado de dificultad para intentar resolverlos va la participacin ciudadana mediante el uso de mecanismos de democracia directa. Por ello, las legislaciones de la mayora de los pases ha excluido expresamente estas materias como objeto de eventuales consultas populares.

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Empero, en algunos pases, entre ellos Uruguay y Ecuador, a iniciativa de la sociedad civil y por lo general con la adhesin de partidos polticos de centro-izquierda, se intent usar estos mecanismos para imponer lmites a las reformas econmicas. El caso paradigmtico es la derogacin de la ley que permita la privatizacin parcial de la empresa telefnica uruguaya en 1992. Sin embargo, el mismo esquema no sigui adelante en los aos posteriores, cuando se intent someter a referndum una ley marco sobre la distribucin de electricidad y gas. Tampoco prosper un intento de comenzar a cuestionar el sistema privado de retiros y pensiones, aunque en este caso se debi a razones formales, ya que la Corte Electoral entendi que no proceda la interposicin del recurso, por ser la materia jubilatoria de iniciativa privativa del Poder Ejecutivo y, por ende, no se poda recurrir. Asimismo, en 2003 se acogi, mediante referndum, un recurso contra la ley que permita que la empresa encargada de la ANCAP pudiera asociarse con empresas pblicas y privadas, nacionales o extranjeras, para la refinacin y distribucin de combustibles derivados del petrleo. Por su parte, en Ecuador el intento de grupos de la sociedad civil de convocar a una consulta popular contra el plan econmico del gobierno del presidente Gustavo Noboa y la dolarizacin fracas al no haberse reunido, segn la autoridad electoral, el nmero suficiente de firmas para ello. Finalmente, cabe sealar que en Colombia, en 2003, el presidente lvaro Uribe trat de obtener la aprobacin de la ciudadana en temas diversos, como la obtencin de nuevos recursos para educacin y saneamiento bsico, el saneamiento de las finanzas pblicas, la eliminacin de pensiones y salarios mayores a 25 salarios mnimos mensuales que se pagan con cargo al Estado, entre otros. La respuesta de la ciudadana obstruy la aprobacin de las reformas propuestas, en virtud de que no alcanzaron el umbral necesario para ser aprobadas. En Bolivia, por el contrario, la aprobacin de la ciudadana a la propuesta del presidente Carlos Mesa en julio de 2004, dio luz verde para la abrogacin de la Ley de Hidrocarburos 1689 promulgada por Gonzalo Snchez de Lozada, y la recuperacin de la propiedad de todos los hidrocarburos para el Estado boliviano.

4.6. Consideraciones finales Un balance preliminar evidencia que pese a la generalizada incorporacin de los mecanismos de democracia directa en los textos constitucionales de

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la regin, la mayora de los sistemas polticos latinoamericanos sigue teniendo un bajo componente de democracia directa en el mbito nacional, con excepcin de Uruguay. Hay una riqueza mucho mayor, con gran variedad de mecanismos y modalidades, en el mbito estadual y local/municipal, cuyo estudio comparado sigue virgen y valdra la pena abocarse a ello. En cuanto a los resultados de la aplicacin de estos mecanismos, cabe destacar que mientras en las democracias europeas, despus de la segunda Guerra Mundial, han tenido ms bien efectos conservadores en nuestra regin en cambio han tenido un resultado mixto, oscilante entre intentos de manipulacin neopopulista por una parte, con posiciones conservadoras o tradicionalistas por la otra. En Europa, en los ltimos aos se han venido utilizando cada vez ms en relacin con el proceso de integracin. Pero ms all de la valoracin que pueda hacerse en relacin con su empleo, hay que aceptar que estos mecanismos han llegado para quedarse. De ah que el tema central pase por cmo utilizarlos adecuadamente y, ms importante an, cundo y para qu casos. En efecto, un adecuado empleo de estos mecanismos exige, como premisa lgica, un Estado democrtico dotado de derechos fundamentales plenamente garantizados y en el que el pluralismo poltico goce de total efectividad. Demanda, adems, la plena vigencia de la libertad de expresin e informacin y la ausencia de manipulacin de la opinin pblica y condiciones de equidad del proceso para ambas partes. No hay que olvidar que en ms de una ocasin han sido los enemigos de la libertad y de la democracia los que han recurrido a su uso (Aragn y Lpez, 2000). Somos por ello de la opinin, como lo demuestra la prctica latinoamericana, de que los mecanismos de democracia directa son un elemento distorsionador en ausencia de instituciones democrticas representativas eficientes fundadas en un sistema de partidos polticos estable y correctamente arraigado en la sociedad. Por ello, en sociedades como las nuestras, donde la pobreza crece, donde la equidad est retrocediendo y donde la poltica est bajo sospecha, si los mecanismos de democracia directa son debidamente utilizados pueden ayudar a contrarrestar la tendencia a la deslegitimacin del sistema poltico. De lo contrario, estos mecanismos, lejos de constituir un instrumento para la participacin directa del pueblo en la toma de decisiones concretas, pueden convertirse en un medio de manifestacin del descontento social al margen de los procesos electorales, con consecuencias negativas para la gobernabilidad democrtica. Sin instituciones polticas fuertes y

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arraigadas, el uso de estos mecanismos puede maximizar el conflicto, y como bien lo seala Sartori (1989: 156 y ss.), llegar a representar la encarnacin de la tirana de las mayoras. De ah la importancia, de cara al actual contexto econmico, social y poltico regional, de evitar el peligro de un uso patolgico de estos mecanismos, estableciendo lmites claros a los temas que pueden ser sometidos a consulta popular. En suma, la experiencia de estas dos dcadas en el uso de estos mecanismos de democracia directa aconseja una utilizacin prudente y no desvirtuada de los mismos, particularmente en lo que se refiere a su utilizacin en el mbito nacional. Por todo ello, e independientemente del valor agregado que pueda derivarse de su utilizacin, en especial a escala local (el cual creemos es el espacio idneo para su ejercicio), la coyuntura latinoamericana demanda prestar atencin urgente y prioritaria al fortalecimiento del Estado democrtico y al mejoramiento de la eficacia de los mecanismos y rganos centrales de la democracia representativa, en particular al fortalecimiento del sistema de partidos polticos.

IX. DERECHO DE SUFRAGIO: PRINCIPIO Y FUNCIN

MANUEL ARAGN

1. DERECHO

DE SUFRAGIO Y DEMOCRACIA

Entendido el derecho de sufragio en su sentido ms simple, esto es, identificndolo nicamente con el derecho de voto, es claro que no est ligado necesariamente con la democracia, sino con la colegialidad. La existencia del derecho de voto es necesaria all donde una decisin ha de ser adoptada por un rgano o entidad compuestos por una pluralidad de personas, ya sea el viejo Senado romano, la antigua Dieta Imperial alemana o el Colegio Cardenalicio, por poner ejemplos bien alejados de la democracia. Tampoco, en este muy simple sentido del trmino, se identifica el derecho de sufragio con la actividad pblica o ms generalmente poltica, ya que el derecho de voto ha de existir tambin en instituciones privadas basadas en la colegialidad, desde una junta de vecinos hasta el consejo de administracin de una compaa mercantil. Ahora bien, la colegialidad, que s se contrapone ciertamente al poder unipersonal (supuesto ste que excluye, por principio, el derecho de voto), no es por s sola una nota suficientemente explicativa del derecho de sufragio, sino slo su requisito ms bsico (y tambin ms abstracto). El derecho de sufragio significa algo ms que el mero derecho de voto. En primer lugar porque su entendimiento correcto ha de situarse en la esfera de lo pblico y no de lo privado, donde puede hablarse con propiedad del derecho de voto (en las sociedades civiles o mercantiles, por ejemplo), pero no exactamente del derecho de sufragio, que tiene una connotacin poltica inexcusable. En segundo lugar, y sobre todo, porque slo cabe hablar de derecho de sufragio cuando est atribuido a ciudadanos, esto es, a miembros de una comunidad poltica para adoptar mediante l decisiones tambin de naturaleza poltica, esto es, que ataen al gobierno (en sentido lato) de esa comunidad. Sin embargo, esa mayor concrecin del concepto no permite identificar todava derecho de sufragio con democracia, puesto que uno puede existir sin la otra en sistemas de sufragio restringido, como ocurri, por
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ejemplo, en el Estado liberal del siglo XIX basado en el sufragio censitario. Parece, pues, que derecho de sufragio y democracia slo coinciden cuando el sufragio es universal. No obstante, esta ltima relacin no resulta an suficientemente explicativa, es decir, no se presenta como una relacin necesaria, ya que si bien no hay democracia sin sufragio universal, puede en cambio existir sufragio universal sin democracia, de lo que ha habido y hay suficientes ejemplos. Por eso no basta el carcter universal del sufragio para considerarlo democrtico: ha de ser tambin libre, igual, directo y secreto. El voto de los ciudadanos ha de valer igual, ha de emitirse sin intermediarios y ha de ser la manifestacin de una decisin libre, esto es, de una voluntad no coaccionada. El secreto del voto garantiza precisamente la libertad de emitirlo. Ahora bien, el sufragio en libertad no significa slo que el acto de votar deba hacerse sin coaccin alguna y con plena capacidad de opcin (votar s o no si se trata de un referndum, o a una u otras candidaturas si se trata de elecciones, o en blanco en cualquier caso, o incluso no votar, si se prefiere), sino que el propio derecho de sufragio ha de estar acompaado de otras libertades sin las cuales no podra hablarse con propiedad de un sufragio libre, como las libertades de expresin, asociacin, reunin y manifestacin, y por supuesto la libertad de presentacin de candidaturas (con las modulaciones necesarias para dotar de eficacia al acto electoral), acompaada de los principios de libre concurrencia entre ellas y de libre desarrollo de la campaa electoral. Precisamente este problema de la libertad de presentacin de candidaturas est ntimamente conectado con la otra faceta del derecho de sufragio que hasta ahora no habamos sealado: el derecho a ser elegible. Porque, si bien cuando se habla del derecho de sufragio sin ms precisiones se entiende generalmente el derecho a elegir, esto es, el derecho de sufragio activo, tambin es derecho de sufragio la faceta pasiva del mismo: el derecho no slo a ser elector, sino tambin a ser elegible, y en la medida en que para ser elegible primero hay que ser proclamado candidato, el sufragio pasivo significa, en primer lugar, el derecho a presentarse como candidato a las elecciones. El sufragio pasivo es democrtico, pues, en la medida en que todos los ciudadanos (y no slo una minora) tienen (cumpliendo determinados requisitos que no vulneren el principio de igualdad) la oportunidad de ejercitarlo. No acaban ah todava las caractersticas que han de acompaar al derecho de sufragio para identificarlo con la democracia: es preciso que exis-

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tan las correspondientes garantas de la veracidad del sufragio, esto es, del no falseamiento de sus resultados. Una administracin electoral independiente del Poder Ejecutivo, neutral, transparente y bien dotada tcnicamente, junto con un sistema de recursos jurisdiccionales que aseguren el control de las infracciones o errores que pudieran cometerse en el proceso electoral suponen, en fin, las ltimas, pero indispensables notas que definen al sufragio como democrtico.

2. SUFRAGIO

Y REPRESENTACIN

El derecho de sufragio no est conectado exclusivamente con la democracia representativa, pues tambin mediante el voto se ejerce la democracia directa, ya sea mediante las asambleas abiertas o de la institucin del referndum. Sin embargo, las dificultades prcticas y los graves inconvenientes tericos de la democracia directa han originado que sta no pueda verse como una alternativa a la democracia representativa sino, todo lo ms, como su complemento. Hoy, pues, el sufragio ms que votaciones lo que significa es, sobre todo, elecciones. Sobre este punto posiblemente no habra que extenderse, por suficientemente conocido. Sin embargo, debido a que la simplicidad de ciertas doctrinas las ha hecho atractivas para algunos sectores del pblico, quiz conviniera dedicarle algo ms de atencin. Las ideas rousseaunianas de la democracia como identidad entre gobernantes y gobernados, basadas en que la soberana popular no puede delegarse porque no puede enajenarse, condujeron a que determinadas corrientes de pensamiento slo aceptasen la democracia representativa por razones exclusivamente pragmticas (gran extensin del territorio del Estado y gran nmero de habitantes), pero considerndola siempre como un mal menor, afectado por un dficit democrtico respecto de la democracia directa (que sera la autntica democracia). En tal sentido, los elementos de democracia directa insertados en cualquier sistema de democracia representativa eran sobrevalorados por encima de sta, tenidos, pues, como instituciones con un plusvalor democrtico. Sin embargo, como otras corrientes de pensamiento han puesto de manifiesto, con gran rigor, la opcin por la democracia representativa no tiene slo a su favor razones de puro pragmatismo, sino tambin muy slidos fundamentos tericos, basados en que la sociedad no es uniforme, sino plural, en que el gobierno de una comunidad ha de hacer posible la composi-

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cin de intereses diversos, en que no puede sobrevivir el Estado sin una actividad permanente de integracin y en que no hay comunidad de hombres libres si no hay distincin entre gobernantes y gobernados y, por lo mismo, si no hay limitacin del poder y responsabilidad de los gobernantes; y es la representacin la que hace posible que todo ello pueda realizarse. En tal sentido conserva toda su vigencia aquella afirmacin de Kelsen, hecha hace ya 70 aos, de que no hay ms democracia posible que la democracia representiva. De ah que el sufragio tenga como principal funcin la de servir de medio para formalizar la representacin poltica. El derecho de sufragio, adems de ser subjetivo, en el doble sentido de derecho de sufragio activo y derecho de sufragio pasivo, es, sobre todo, un principio, el ms bsico o nuclear de la democracia, o hablando en trminos ms precisos, del Estado democrtico. La solidez de este aserto parece indiscutible en la medida en que si se reconoce que la soberana reside en el pueblo, no hay otro modo ms veraz de comprobacin de la voluntad popular que mediante el ejercicio del voto. Pero se comprende an ms claramente cuando se observa el derecho de sufragio como mtodo para designar la representacin popular, es decir, como principio no ya de la democracia en general, sino en particular de la democracia representativa: difcilmente puede aceptarse que haya representacin sin eleccin, ni limitacin temporal del poder sin elecciones peridicas. Sin embargo, y como es bien sabido, han existido determinados intentos tericos, tanto desde la extrema izquierda como desde la extrema derecha, encaminados a negar la conexin necesaria antes aludida. Un buen ejemplo nos lo facilita la posicin defendida por Carl Schmitt en las dcadas de 1920 y 1930. Schmitt disociaba democracia y libertad (y por lo mismo representacin y eleccin). La democracia no se basa en la libertad, dira, sino en la homogeneidad. De ah que a su juicio la democracia representativa slo fuera posible cuando la entidad representada (la nacin) es homognea, es decir, cuando tiene un slo inters (que es lo que ocurra, segn l, con la reduccin de la nacin a la burguesa en el siglo XIX), pero no cuando aquella entidad es heterognea (nacin coincidente con pueblo, que es lo que sucede cuando existe el sufragio universal, del que dispone toda una sociedad que, a su vez, est dividida en clases o en grupos con intereses contrapuestos). Una sociedad as (seguir argumentando Schmitt) es incompatible con la democracia liberal (la democracia representativa mediante las elecciones), puesto que el enfrentamiento de intereses conducira siempre al do-

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minio poltico de una clase sobre otra (dominio, dir, disfrazado de democracia formal, coincidiendo as Schmitt, sintomticamente, con el marxismo). El parlamento no servir entonces para representar a todos, sino para que se impusiese, a travs suyo, la clase dominante. La democracia, en consecuencia, no es conciliable con el pluralismo, sino slo con la homogeneidad; el concepto mismo de democracia pluralista sera, para Schmitt, un contrasentido. De ah que, cuando la propia sociedad es plural, el nico modo de hacer posible la democracia consista en la negacin de esa pluralidad, destruyndola o silencindola, es decir, excluyndola de la representacin. En este ltimo sentido, distingue Schmitt entre Vertretung o representacin mediante elecciones, que es siempre, a su juicio, una representacin poltica inautntica, es decir, una representacin de intereses, y Reprsentation o representacin espiritual, que se manifiesta no por la eleccin, sino por la identificacin del pueblo con sus lderes (mediante la aclamacin o el asentimiento). Esta Reprsentation es la nica autntica, pues, a juicio de Schmitt, no se verifica a travs de procedimientos, ya que se trata de algo de naturaleza existencial. Por ella, el representante no es un delegado de la voluntad de los representados, ya que, por principio, como esa voluntad no existe (lo que hay es una diversidad de voluntades antagnicas), es imposible que pueda delegarse; por el contrario, mediante esa representacin el representante encarna lo que hay de homogneo en los representados expresando as (o dando vida) a una voluntad popular que slo es capaz de manifestarse (o hacerse presente) por obra del representante mismo, de su cualidad para identificarla. sa, dir Schmitt, es la autntica democracia, frente a la falsa democracia representativa liberal. A partir de ah, de ese concepto de representacin (y de ese entendimiento de la democracia), no es de extraar que Schmitt afirme que la democracia es cosa distinta de las votaciones secretas, que democracia y dictadura no son trminos inconciliables, que (y as lo dira expresamente) bolchevismo y fascismo son, como cualquier dictadura, antiliberales, pero no necesariamente antidemocrticos. Como puede observarse, la confluencia entre ideas de extrema izquierda y extrema derecha es clara (siempre ha ocurrido as): bajo la apelacin de Schmitt a una autntica democracia (frente a la inautntica o formal democracia liberal), lo que se esconde es la destruccin de la democracia misma. Cuando a la democracia se le amputan la libertad y el sufragio no queda convertida en otro tipo de democracia, sino, sencillamente, en dic-

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tadura, como bien contest entonces Kelsen refutando aquellas ideas en el plano terico (y haciendo ver que no hay oposicin, sino conciliacin entre pluralismo y democracia y que no hay otro mtodo veraz de que se manifieste la voluntad popular, sino mediante elecciones basadas en el sufragio universal, libre, igual y secreto), y como bien se encargaron de mostrar en la prctica los dos sistemas aludidos precisamente por Schmitt: el fascista y el comunista. 3. PARTIDOS
POLTICOS Y REPRESENTACIN

Es cierto que en el presente no cabe desconocer la funcin mediadora, articuladora, que cumplen los partidos en la representacin poltica. Esa importante funcin incluso les est reconocida de manera expresa en casi todas las constituciones latinoamericanas (Argentina, art. 38; Bolivia, arts. 222-224; Brasil, art. 17; Colombia, arts. 107-111; Costa Rica, arts. 96 y 98; Chile, art. 19.15; Ecuador, arts. 36-38; El Salvador, arts. 77 y 85; Honduras, art. 47; Mxico, art. 41; Nicaragua, art. 55; Panam, arts. 132-135; Paraguay, arts. 124 y 125; Per, art. 35) y, sin excepcin alguna, en la legislacin electoral o de partidos de todos los pases de aquella rea. La democracia de nuestro tiempo es una democracia de partidos y difcilmente podra ser de otra manera. Sin la libertad de asociacin poltica, esto es, sin la existencia de los partidos, no puede haber democracia autntica, o lo que es igual, democracia pluralista. Sin unos partidos estables, es decir, socialmente arraigados y con el grado suficiente de cohesin y disciplina interna, no cabe esperar que la democracia sea una forma de organizacin poltica eficaz. Ahora bien, la democracia de partidos no debe sustituir enteramente a la democracia de ciudadanos, puesto que si as ocurriese se estara pervirtiendo la propia democracia, en la que, como su nombre lo indica, es el pueblo la nica fuente del poder. Los partidos cumplen una funcin auxiliar: son instrumentos, valiosos, por supuesto, pero slo instrumentos de la democracia. sta no tiene por sujetos a los partidos, sino a los ciudadanos. Ms an, tampoco los partidos agotan los cauces de expresin del pluralismo poltico, que tambin puede (y debe) expresarse por medio de grupos de opinin no partidistas (movimientos polticos independientes, agrupaciones de electores, etc.); como tampoco agotan los cauces de expresin del pluralismo social, que se manifiesta tambin a travs de los sindicatos, las asociaciones profesionales y las dems formaciones colectivas que integran la diversidad de creencias e intereses que existen en una comunidad de hombres libres.

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Quizs uno de los problemas polticos ms serios del presente consista en la tendencia de los partidos a introducirse en el seno de las organizaciones sociales, para influirlas o dirigirlas. Es el fenmeno de la tan denostada politizacin (mejor sera decir partidizacin) de las empresas econmicas, sociales y culturales. Al margen de las crticas frvolas, cuando no simplemente antidemocrticas, que ese fenmeno a veces recibe, donde radica el problema es en el deterioro de la espontaneidad social que ello conlleva, as como en la disfuncionalidad (con la correspondiente ineficacia) que produce el traslado al mbito de las organizaciones sociales de un tipo de racionalidad que all resulta impropio. Poner los medios para que los partidos limiten sus actividades al mundo de las instituciones pblicas, fomentndose (y no difuminndose) la distincin entre lo poltico y lo social, parece hoy una tarea urgente si se quiere fortalecer la democracia. Por otra parte, la misma y propia funcin de los partidos en las instituciones pblicas debe ser objeto de algunas consideraciones. De un lado, el importante papel que los partidos desempean (y que constitucionalmente tienen reconocido) exige al mismo tiempo que se extreme la obligacin (tambin impuesta por las constituciones y la leyes ms modernas) de que su estructura interna y su funcionamiento sean democrticos, postulado muy fcil de enunciar, pero muy difcil de llevar a la prctica. Pese a las dificultades y a la casi irresistible tendencia oligrquica que se da en el seno de cualquier partido, la pretensin no es imposible y, probablemente, la salida de la crisis de legitimidad que hoy afecta a los partidos dependa, en no escasa medida, de la capacidad de stos para dotarse de una razonable democracia interna. Por otro lado, el papel institucional de los partidos debe ser concebido en sus justos trminos: de la misma manera que los partidos no pueden sustituir al pueblo, tampoco pueden sustituir al Estado. Por ello, la tan utilizada expresin Estado de partidos es, cuando menos, incorrecta en un sistema democrtico. Los partidos debieran ser, pues, en los ordenamientos constitucionales democrticos, asociaciones privadas, aunque esos mismos ordenamientos reconozcan, como es obvio, la relevancia pblica de sus actividades. Ni los partidos son rganos del Estado ni pueden manifestar, por s mismos, bajo otras vestiduras jurdicas, la voluntad estatal (de ah que pudieran quiz criticarse las definiciones de los partidos como personas jurdicas de derecho pblico que formulan determinados ordenamientos latinoamericanos, como los de Argentina, Bolivia, Brasil, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay, y ms an la exigencia de afiliacin partidaria para poder

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disfrutar del derecho de sufragio pasivo que se contiene en los ordenamientos de Brasil y Ecuador). La diferenciacin entre el Estado y los partidos ni es una apariencia formalizada, es decir, una ficcin jurdica, ni es slo un postulado del derecho impuesto por una lgica abstracta, sino una exigencia que proviene de la misma realidad poltica. Aceptar que la estructura orgnica estatal tiene un carcter ficticio, bajo el que se esconde, en realidad, la desnuda voluntad de los partidos, y pensar que esa situacin puede ser duradera a condicin de que no se haga demasiado patente que el Rey est desnudo, no es slo una actitud cnica, sino, sobre todo, suicida: una sociedad de hombres libres acaba, ms tarde o ms temprano, por dejar de obedecer los mandatos de la autoridad si sta pierde su condicin de representante de la voluntad de todos y si estos mandatos no estn justificados por razones de inters general. Ahora bien, que el Estado no deba ser disfraz de los partidos no significa, ni mucho menos, que no haya de tenerse muy en cuenta la funcin de los partidos en la vida de las organizaciones pblicas. Pero, claro est, de aquellas organizaciones pblicas que respondan a la lgica partidista, esto es, a la lgica de las mayoras y las minoras producto de la representacin. Esa lgica debe operar, por ello, exclusivamente, en los mbitos parlamentario y gubernamental, puesto que es all donde se manifesta, legtimamente, el pluralismo poltico, sin que deba trasladarse a otros mbitos, como el de la administracin pblica u otras instituciones del Estado, como las de naturaleza jurisdiccional, cuya composicin y funciones descansan nicamente en razones de independencia y profesionalismo. Es curioso, y perturbador, que all donde tiene toda su legitimidad la actuacin de los partidos, que es en la vida parlamentaria, o en general en las instituciones emanadas directamente de la representacin popular, sea donde resulta ms dbil su papel en la prctica poltica actual de muchos pases. De ah que cualquier intento serio de fortalecer la democracia representativa deba incluir, necesariamente, medidas que tiendan a reforzar la importancia de los partidos en las instituciones donde esa representacin se expresa. No hay que dejarse engaar por las apariencias: hoy, por ejemplo, los partidos son quiz muy eficaces para disciplinar la actividad parlamentaria, pero muy ineficaces para hacer de esa actividad el centro de inters de la poltica nacional (ahora, los sindicatos, las organizaciones empresariales, la prensa, e incluso en determinados pases democrticos los jueces, ejercen mayor protagonismo poltico que las cmaras parlamentarias).

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Unos partidos con bajo grado de afiliacin, financiados casi enteramente en muchos pases con dinero pblico y frreamente dominados por sus dirigentes, generan una clase poltica no ya burocratizada, sino, por as decirlo, funcionarizada. En esas condiciones, las instituciones representativas corren el riesgo de quedar muy aisladas de la sociedad. Tendencia que se ve reforzada por la realidad actual de unas elecciones en las que, por obra de una propaganda en la que predomina sobre todo la imagen, se manifiestan ms como elecciones plebiscitarias que como elecciones representativas, segn ya, tempranamente, hace casi medio siglo, alert Leibholz. No obstante, estos defectos que acaban de sealarse no vienen ni mucho menos a dar la razn a Schmitt en su intento de refutar las bases tericas de la democracia representativa, ni, por lo mismo, a suministrar razones para abandonar la democracia de partidos, sino, por el contrario, a poner de manifiesto la necesidad, como antes se dijo, de revitalizar los partidos polticos acercndolos a la sociedad, desburocratizndolos y dotndolos de suficiente democracia interna para que puedan desarrollar, en cuanto tales, y no slo a travs de sus respectivos lderes, el papel protagonista que les corresponde en la vida de las instituciones democrticas. Habra que sopesar muy seriamente por ello, antes de dar entrada a hipotticas reformas electorales, como por ejemplo las conducentes a un sistema de listas abiertas, el dao que pueden provocar en la estabilidad de los partidos. Y ello porque no hay democracia sin partidos, simplemente porque no hay democracia sin libertades, entre ellas la de asociacin poltica, pero ms an, porque la democracia representativa, nica forma adecuada, en la prctica y en la teora, de la democracia en nuestro tiempo, tiene a los partidos como base de su entramado institucional, por lo que no cabe ni organizacin de la representacin y de las mismas instituciones representativas sin ellos, ni ejercicio con garantas del derecho de sufragio sin la mediacin (no excluyente, claro est) de los partidos polticos.

4. EL

ENTENDIMIENTO INSTITUCIONAL DEL DERECHO DE SUFRAGIO

El derecho de sufragio, como los dems derechos fundamentales, puede ser entendido en sentido subjetivo y en sentido objetivo. Desde el primero, aparece como una facultad del titular del derecho garantizada por el ordenamiento, esto es, como un derecho de libertad; el derecho a votar (o a presentarse como candidado) y por lo mismo tambin la libertad de no votar

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(o de no presentarse como candidato) son la expresin de ese sentido subjetivo del derecho de sufragio. Desde la consideracin objetiva, el derecho de sufragio es, como ms atrs se seal, un principio bsico de la democracia o, en trminos jurdicos, del ordenamiento democrtico. Visto como principio, el sufragio tiene, entonces, una dimensin institucional indiscutible: sin el derecho de sufragio no hay democracia. Una y otra dimensin pueden, y deben, encontrarse en equilibrio, aunque a veces no ocurre as y la acentuacin de la dimensin objetiva o institucional puede incluso hacerla prevalecer sobre la dimensin subjetiva del derecho mudndolo de naturaleza, esto es, transformndolo de derecho en obligacin. El reconocimiento de la dimensin institucional del derecho de sufragio est presente en casi la totalidad de los ordenamientos latinoamericanos, y en muchos de ellos la definicin de ese sufragio como una obligacin (con el juego verbal, difcil de entender jurdicamente, de considerarlo al mismo tiempo como derecho y como deber; vase al respecto la contribucin de Fernndez Baeza en esta obra): as en Argentina, en el art. 12 del Cdigo Electoral de 18-8-1983 se impone el deber de votar y en el art. 14 se dir que las funciones que se atribuyen a los electores constituyen carga pblica y son por lo tanto irrenunciables; en Bolivia, el art. 219 de la Constitucin proclamar que el sufragio constituye la base del rgimen democrtico representativo, declarando el voto obligatorio (a lo que tambin alude el art. 6 de la misma Constitucin); en Brasil, el art. 14 de la Constitucin declara el voto obligatorio; en Colombia, el art. 258 de la Constitucin proclama el voto como un derecho y un deber; en Costa Rica, el art. 93 de la Constitucin dispone que el sufragio es funcin cvica primordial y obligatoria; en Chile, el art. 15 establece que el voto es obligatorio; en Ecuador, el art. 27 de la Constitucin de 1998 seala que el voto es obligatorio (aunque facultativo para los analfabetos y mayores de 65 aos); en El Salvador, el art. 73 de la Constitucin dir que el sufragio es un deber (aunque el art. 72 tambin dice que es un derecho); en Guatemala, el art. 136 de la Constitucin define el sufragio como derecho y deber; en Honduras, el art. 40 de la Constitucin califica el sufragio como deber (la Ley Electoral de 20-4-1981 dir exactamente que es obligatorio) y el art. 44 de la misma Constitucin dispondr que el sufragio es un derecho y una funcin pblica; en Mxico, el art. 36 de la Constitucin califica el voto popular como una obligacin del ciudadano; en Panam, el art. 129 de la Constitucin seala que el voto es un derecho y un deber; en Paraguay, el art. 118 de la Constitucin dir que el sufragio es derecho, deber y funcin pblica del

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elector. Constituye la base del rgimen democrtico y representativo; en Per, el art. 31 de la Constitucin dispondr que el voto es obligatorio; en Repblica Dominicana, el art. 88 de la Constitucin seala el carcter obligatorio del sufragio; en Venezuela, el art. 63 de la Constitucin de 1999 dispone que el sufragio es un derecho y el art. 132 seala que toda persona tiene el deber de cumplir sus responsabilidades sociales y participar solidariamente en la vida poltica. Si, como antes se record, todos los derechos fundamentales tienen, junto a su dimensin subjetiva, una dimensin objetiva o institucional, sta ltima es especialmente significativa en el derecho de sufragio, y no est mal que los propios textos constitucionales, como hemos visto, lo sealen expresamente. Ahora bien, esa dimensin objetiva no debe prevalecer de tal manera sobre la consideracin subjetiva hasta el punto de anularla o desvirtuarla. se es el riesgo de la llamada institucionalizacin o entendimiento utilitario de los derechos fundamentales, que puede conducir, paradjicamente, a la excesiva limitacin o incluso, en algunos casos, a la desaparicin del derecho con el argumento de que de esa manera se garantiza mejor la funcin que el propio derecho realiza. Un entendimiento as concebira los derechos como medios al servicio de un fin, no como fines en s mismos. El fin por lograr sera en ese caso la representacin o incluso la organizacin eficaz de la representacin. Y de esa manera introduciran serias limitaciones al propio derecho de sufragio. Una de ellas consistira en la completa desaparicin de la faceta de libertad que todo derecho ha de tener, dejndolo reducido a una simple obligacin, aunque los ordenamientos que lo establecen como obligatorio no llevan hasta sus ltimas consecuencias esa definicin, en cuanto que tambin lo definen, contradictoriamente, como derecho (o como libre y obligatorio, que es supuesto del art. 219 de la Constitucin de Bolivia, en cuyo caso la contradiccin no se salva del todo aun entendiendo que libre aqu lo que significa es libertad para votar por una u otra opcin, pese a que ello tambin entrara en el mbito de la definicin como secreto que en aquel precepto tambin se contiene) o en cuanto que la obligacin no traspasa el plano de la retrica sin convertirse en un autntico deber jurdico, o en la medida en que si tal deber jurdico es sancionable, existe gran laxitud en la aplicacin de las normas sancionadoras correspondientes. El peligro que encierra la excesiva funcionalizacin de un derecho se observa muy bien, justamente, en el derecho que examinamos cuando se considera el sufragio como obligacin. La base jurdica justificativa de esa

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obligatoriedad est en la teora que configura al cuerpo electoral como rgano del Estado, cuya consecuencia es, sin duda, la negacin de la soberana popular, en cuanto que introduce al propio pueblo en el seno de la persona jurdica estatal, pasando de ser el titular del poder a convertirse en un mero rgano que ejerce, mediante el sufragio, una funcin pblica y que, por ello, slo acta con las competencias, el modo y la forma que el poder (el Estado) le tiene atribuidos. En tal supuesto no hay distincin, pues, entre sociedad y Estado, entre pueblo y poder pblico. Son, en fin, muy bien conocidas las implicaciones (no queridas probablemente en la mayora de los casos, pero inevitables) entre esta concepcin iuspositivista y las teoras polticas de la democracia no liberal (popular, orgnica, etctera). Tambin podran basarse en un exceso de utilitarismo otras medidas restrictivas del derecho individual, como la reduccin de la libertad de presentacin de candidaturas mediante el establecimiento de su monopolio a favor de los partidos (lo que ocurre en la mayora de Latinoamrica) o la fijacin de un nmero excesivamente elevado de firmas necesarias para la presentacin de candidaturas independientes; o la ampliacin de las causas de exclusin del derecho de sufragio o de los supuestos de inelegibilidades considerando circunstancias personales o sociales que no serviran como razones para negar la titularidad o el ejercicio de otros derechos, pero s del derecho de sufragio basndose en el argumento que suministrara su funcionalidad, esto es, el fin tan alto al que este derecho sirve. La forma de conjurar esos riesgos no es, claro est, desatender la indudable dimensin institucional que el derecho de sufragio tiene, sino lograr el equilibrio entre las facetas subjetiva y objetiva del derecho, sin que la primera elimine por completo a la segunda y sin que sta prevalezca sobre aqulla de manera que pueda desvirtuarla. No debe olvidarse en todo caso que el derecho de sufragio slo estar garantizado en la medida en que sea un autntico derecho, esto es, un derecho subjetivo capaz de ser ejercitado por todos los ciudadanos con la mayor facilidad y sin discriminacin alguna. 5. FUNCIONES
DEL SUFRAGIO

Un derecho de sufragio efectivo y unas elecciones, pues, democrticas, cumplen unas funciones polticas de importancia bsica. Ello es obvio, y cualquier reflexin sobre la materia no puede dejar de subrayarlo. Hechas las salvedades que ms arriba acaban de exponerse acerca de los riesgos

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que pueden derivarse de los excesos del funcionalismo en ste y en cualquier otro derecho fundamental, o lo que es igual, del peligro que encierra subvertir los principios con el propsito de mejorar los resultados (lo que no quiere decir que se desconozcan tambin los excesos que, en contrario, puede producir el principialismo, esto es, la prevalencia incondicionada de los principios sobre sus consecuencias prcticas), procede ahora detenerse en el desarrollo de las principales funciones del sufragio. La primera quiz sea la de producir representacin, esto es, garantizar jurdicamente, procedimentalmente, la representacin poltica. La democracia representativa slo es posible (como muy bien deca Kelsen frente a Schmitt) gracias a las votaciones democrticas, es decir, gracias al derecho de sufragio universal, libre, igual y secreto. La mediacin de los partidos en la articulacin de esa representacin ni la disvirta ni la anula; al contrario, la hace posible en cuanto que la racionaliza, la organiza, esto es, en cuanto que canaliza en las instituciones, de manera ordenada, el pluralismo de la propia sociedad. Otra funcin es la de producir gobiernos, aunque no es quiz la nica o absolutamente primordial, como parecen indicar algunos autores, entre ellos el propio Popper. Mediante el sufragio los ciudadanos, pacficamente, establecen y cambian gobiernos, es decir, dan su apoyo o lo niegan a programas que se les presentan en la oferta electoral, ya sea mediante el procedimiento, indirecto, de elegir gobiernos en los sistemas parlamentarios, ya sea mediante la forma, directa, de elegir al Poder Ejecutivo en los sistemas presidencialistas (o en la mezcla entre ambos en que consisten las soluciones mixtas que se estn abriendo camino en algn ordenamiento latinoamericano). se es, ciertamente, el principio del gobierno representativo, entendida la expresin tanto en sentido amplio (gobierno identificable con el conjunto de las autoridades pblicas) como en sentido estricto (gobierno equivalente a Poder Ejecutivo). Sin embargo, conviene realizar algunas puntualizaciones. En primer lugar, la democracia representativa no consiste slo en que sea representativo el gobierno sino tambin la oposicin, esto es, en que no slo se eligen gobiernos sino tambin parlamentos, que incluyen a las mayoras y a las minoras. Justamente porque el parlamento, a travs del sufragio, representa a todos en la medida en que todas las opciones que han obtenido el suficiente nmero de votos estn representadas en la Cmara, es por lo que cabe hablar de democracia pluralista, que no es slo la garanta de la expresin y asociacin a travs de las cuales el pluralismo se manifiesta, sino

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tambin la garanta de que tal pluralismo est representado en las instituciones del Estado, en especial en el propio parlamento. En segundo lugar, el origen representativo de las instituciones del Estado no basta para que haya autntica representacin, ya que es necesario que los representantes (todos, incluidos, pues, los de los grupos minoritarios) puedan ejercer la representacin, lo que significa, en los parlamentos, que las mayoras no estn excesivamente lastradas por la disciplina de partido y que las minoras posean unos derechos de actuacin parlamentaria que les permitan ejercer los derechos ms bsicos del control parlamentario del gobierno, como son los derechos al debate, a la informacin, a la investigacin y a la inclusin de asuntos en el orden del da de las sesiones de la Cmara. No slo se legitima, pues, la democracia mediante el ejercicio peridico del sufragio activo, sino tambin mediante el ejercicio peridico y el desempeo permanente del sufragio pasivo. Otra funcin del sufragio es producir una especfica limitacin del poder: la limitacin en el tiempo, la limitacin temporal, en la medida en que no es concebible el sufragio democrtico si no es peridicamente ejercitable, esto es, si la representacin no lo es por periodo limitado. Elecciones libres equivalen, entre otras cosas, a elecciones peridicas. La limitacin temporal del poder, junto a la funcional (divisin de poderes) y la material (derechos fundamentales) constituyen el presupuesto del Estado liberal democrtico. Hay una funcin del sufragio que no es separable de las anteriores, porque las engloba y se confunde con cada una de ellas, pero que puede distinguirse aunque sea para efectos analticos: la funcin de legitimacin del Estado. Mediante el sufragio, como se dijo ms atrs, se articula la participacin del pueblo en el ejercicio del poder, unas veces directamente (votando en referndum, por ejemplo) y otras indirectamente (eligiendo representantes). La declaracin que en todas las constituciones latinoamericanas se contiene, de que la soberana radica en el pueblo (o en la nacin), se hace realidad en la medida en que est garantizado el derecho de sufragio, nico instrumento mediante el cual se asegura verazmente (esto es, jurdicamente) la emisin de la voluntad popular. Para este efecto pueden ponerse algunos ejemplos expresivos, por acertados, de esta identificacin entre el sufragio y la soberana popular, as el artculo 3 de la Constitucin de Paraguay, cuando dice que el pueblo ejerce el poder pblico por medio del sufragio; o el artculo 5 de la Constitucin de Venezuela de 1999, cuando declara que la soberana reside in-

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transferiblemente en el pueblo, quien la ejerce directamente en la forma prevista en esta Constitucin y en la ley, e indirectamente, mediante el sufragio, por los rganos que ejercen el poder pblico. Proclamar (como se hace, muy correctamente) que el pueblo ejerce la soberana mediante el sufragio impone dos exigencias que el ordenamiento ha de atender: por una parte, garantizar un sufragio activo universal, libre y secreto (de lo contrario habra partes del pueblo que no ejerceran la soberana) y, por otra, garantizar el general y libre acceso del pueblo al sufragio pasivo (de lo contrario los ciudadanos, en la democracia representativa, slo elegiran, pero no desempearan el poder, esto es, slo ostentaran el derecho a tener un gobierno elegido, pero no a gobernar ellos mismos mediante elecciones). Hechas esas salvedades, es claro que no hay ms democracia que aquella que se articula a travs de las votaciones populares. Frente a lo que deca Schmitt, el asentimiento, la aclamacin, la representacin espiritual (o la representacin natural), no pueden fundamentar la democracia, que slo se asienta en la representacin artificial, esto es, en la representacin jurdicamente organizada, expresada mediante el acto electoral, con sus correspondientes procedimientos y garantas. La funcin legitimadora se cumple no slo mediante la realizacin del acto formal de la votacin, sino tambin a travs de todo el proceso de sufragio y, muy significativamente, en la campaa electoral, en la que se produce una amplia comunicacin entre representantes y representados, entre partidos y sociedad, que refuerza considerablemente la participacin popular y que hace de las elecciones una verdadera escuela de cultura cvica democrtica. En la medida, adems, en que la representacin poltica lo es de intereses generales, la funcin legitimadora del sufragio se manifiesta al mismo tiempo como funcin de integracin en la comunidad poltica estatal. Ahora bien, el sufragio, aun siendo el modo insustituible de producir la legitimacin democrtica, no puede legitimarlo todo. Legitima el poder, en cuanto a la forma, es decir, a su carcter de representativo, pero no exactamente en cuanto a su contenido, a su producto. El poder emanado de la representacin popular es, en el Estado constitucional democrtico, un poder limitado, no absoluto. No hay poderes absolutos en el Estado constitucional democrtico y, por lo mismo, las elecciones no legitiman, por principio, todos los actos del poder. Aqu se encuentra unas de las caractersticas bsicas del Estado democrtico, que es su inseparabilidad del Estado de derecho y, por ende, la necesidad de conciliar una y otra dimen-

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sin. Ello se consigue mediante la limitacin material del poder, que consiste, primero, en que los poderes constituidos han de estar supeditados a las normas procesales y materiales que la Constitucin contiene sin que puedan actuar al margen de ellas, y segundo, en que, en todo caso, el Estado no puede vulnerar los derechos fundamentales que hoy constituyen una especie de derecho comn de todos los pases con un sistema constitucional democrtico. Los derechos fundamentales, o en sentido general, los derechos humanos, deben operar como un lmite infranqueable al poder representativo.

X. DERECHO ELECTORAL: SUFRAGIO ACTIVO Y PASIVO

MANUEL ARAGN

1. EL

DERECHO DE SUFRAGIO EN EL CONJUNTO DEL DERECHO ELECTORAL

Es frecuente definir el derecho electoral como el conjunto de normas que desarrollan el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos pblicos por medio de representantes libremente elegidos y regulan el procedimiento y los sistemas para la eleccin. Una definicin as no es incorrecta, por supuesto, pero s incompleta, ya que excluye las normas reguladoras de las votaciones mediante las cuales el pueblo participa directamente en el ejercicio del poder pblico. Aunque el trmino elecciones est ms inmediatamente conectado con el de representacin, no queda agotado en ste, ya que tambin hay actividad electoral en los referndum. En estos ltimos hay derecho de sufragio activo, aunque no, claro est, pasivo. Pero la condicin de elector es comn para votar eligiendo representantes o para optar por el s o el no en una consulta popular. Por lo anterior, aun con el inconveniente de ser muy descriptiva y poco sinttica, sea ms precisa como definicin del derecho electoral la de conjunto de normas reguladoras de la titularidad y ejercicio del derecho de sufragio, activo y pasivo, de la organizacin de la eleccin, del sistema electoral, de las instituciones y organismos que tienen a su cargo el desarrollo del proceso electoral y del control de la regularidad de ese proceso y la veracidad de sus resultados. Como puede apreciarse, la totalidad del derecho electoral no tiene otro objeto que establecer las condiciones jurdicas del derecho de participacin poltica de los ciudadanos, tanto en su vertiente activa del derecho a participar mediante la emisin del voto como en su vertiente pasiva del derecho a acceder, mediante la eleccin popular, al ejercicio de cargos pblicos. Y si en lugar de adoptarse el punto de vista del derecho subjetivo la observacin se realiza desde la perspectiva del principio jurdico (que ambas facetas las tiene el sufragio), podra decirse que el de178

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recho electoral no tiene otro objetivo que el de establecer las reglas estructurales bsicas de la democracia. Sea cual sea, pues, la forma de enfocar el objeto global del derecho electoral, lo cierto es que en l sobresale, como pieza esencial, el sufragio, de manera que todo aquel derecho est encaminado a garantizar la efectividad de ste en sus vertientes esttica (titularidad, ejercicio) y dinmica (fines, resultados). Un sufragio que hoy, en todos los pases de Amrica Latina (con excepcin de Cuba, y por ello la excluimos de este estudio comparado) es formalmente democrtico en la plena expresin de la palabra: popular y en libertad. El artculo 3 de la Ley Electoral de Bolivia expresa muy didcticamente las cualidades del sufragio democrtico al decir que el voto es universal, porque todos los ciudadanos, sin distincin alguna gozan del derecho de sufragio; directo, porque el ciudadano interviene personalmente en la eleccin y vota por los candidatos de su preferencia; libre, porque expresa la voluntad del elector; secreto, porque la Ley garantiza la reserva de voto (y obligatorio, porque constituye un deber irrenunciable de la ciudadana, aunque esta ltima caracterstica ya no sea tan clara o indiscutiblemente democrtica, a nuestro juicio). No basta, desde luego, con la universalidad del sufragio para que ste sea democrtico, tiene que haber tambin pluralismo poltico y neutralidad electoral del poder pblico. Sobre la base de esas consideraciones se ha desarrollado hoy el derecho electoral en todos los pases democrticos, de manera que se ha formado una especie de derecho electoral comn (o trasnacional) que obedece a unos mismos principios generales y que, por ello, se proyectan en todos los ordenamientos pertenecientes a la forma de Estado constitucional democrtico de derecho. Tales principios son, esencialmente, la primaca del sistema representativo, la neutralidad de las organizaciones electorales, la libertad de presentacin de candidaturas, la igualdad de oportunidades de los candidatos, la universalidad, igualdad, libertad y secreto del sufragio y, en fin, la judicializacin del sistema de controles y de verificacin de la regularidad de la eleccin. Todos los pases de Amrica Latina, con la excepcin antes sealada, han incorporado a sus ordenamientos, en unos casos desde hace mucho tiempo, en otros de manera reciente (como consecuencia de los procesos de transicin a la democracia), aquellos principios comunes ya aludidos. En todos ellos, pues, el derecho electoral tiene por objeto hacer efectivo el principio de que la soberana reside en el pueblo. Sin embargo, junto con

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esa incorporacin general de los principios del derecho electoral democrtico, aparecen, sin embargo, en algunos de los ordenamientos latinoamericanos, determinadas prescripciones no enteramente congruentes con tales principios, especialmente en materia de libertad de votar y de libertad de presentacin de candidaturas. Ms adelante, cuando se traten dichos extremos, sealaremos aquellas prescripciones, pero adelantamos ya aqu nuestra opinin negativa sobre las mismas y llamamos la atencin sobre la conveniencia de erradicarlas. 2. SUFRAGIO
ACTIVO

Se puede definir el derecho de sufragio activo como el derecho individual de voto de cada uno de los ciudadanos que tienen capacidad para participar en una eleccin, o ms exactamente, en cualquiera de las votaciones pblicas que se celebren. Se trata, obviamente, de un derecho y, en principio, como tal, debiera ser de libre ejercicio, pero en la inmensa mayora de los pases latinoamericanos se define tambin (por la Constitucin o la leyes) como un deber, es decir, de obligatorio ejercicio. Ya en otro lugar de esta obra, en Derecho de sufragio: principio y funcin, se ha llamado la atencin sobre la incongruencia que se deriva de configurar al mismo tiempo una institucin jurdica como derecho y como deber. All se ha sealado que quiz se explica por haberse acentuado en exceso la dimensin objetiva o institucional del derecho de sufragio, lo que puede redundar en un peligro para su indeclinable dimensin subjetiva (que es la que, verdaderamente, como a todo derecho, debiera caracterizarle). No nos extendemos ms sobre el problema, ya que en esta obra hay un trabajo especfico sobre el voto obligatorio. En adelante, examinaremos, pues, el derecho de sufragio en su faceta de derecho y no de obligacin. Para ello comenzaremos por la titularidad del derecho. Habida cuenta, como antes se seal, de que todos los pases objeto de este trabajo tienen establecido el sufragio universal, la titularidad del derecho de sufragio activo corresponde, en principio, a todos los ciudadanos, sin discriminacin alguna por razn de raza, sexo, religin o cualquier otra condicin personal o social. Sin embargo, se requieren mayores precisiones para determinar de manera ms exacta aquella titularidad, de un lado, porque existen requisitos para ostentar la titularidad de la propia ciudadana o incluso porque el derecho de sufragio activo se extiende a veces a los que no son nacionales y, de otro, porque slo a partir de la posesin de cier-

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tas condiciones puede entenderse que se tiene libertad para emitir el voto. De ah que la titularidad del derecho de sufragio activo vaya unida a la exigencia de unos requisitos positivos y al establecimiento de un sistema de incapacidades o requisitos negativos.

2.1. Requisitos positivos a) Ciudadana: en todos los pases examinados se atribuye el derecho de sufragio a los ciudadanos, esto es, a los nacionales. b) Voto de los extranjeros: sin embargo, el derecho de sufragio activo, que en la mayora de los pases se otorga exclusivamente a los ciudadanos, tambin se extiende, en algunos ordenamientos (si bien es cierto que son una minora en el conjunto), adems de a los nacionales, a los extranjeros residentes: Slo para elecciones municipales (Bolivia, art. 220 de la Constitucin; Paraguay, art. 120 de la Constitucin, y Venezuela, art. 64 de la Constitucin de 1999) o incluso tambin las distritales (Colombia, art. 100 de la Constitucin). Sin limitarlo a elecciones determinadas (Uruguay, art. 78 de la Constitucin) o dejndolo al arbitrio de la ley (en los casos que determine la ley, Chile, art. 14 de la Constitucin). Exigiendo, adems, la cualidad de residente, sin tiempo determinado (Bolivia y Colombia), o con un tiempo de residencia (Chile, cinco aos, art. 14 de la Constitucin; Uruguay, 15 aos, art. 78 de la Constitucin; Venezuela, 10 aos, art. 33 de la Constitucin de 1999), o con una residencia definitiva (Paraguay, art. 120 de la Constitucin) e incluso, en un supuesto, con el aadido de otras condiciones sociales o econmicas (buena conducta, con familia constituida en la Repblica y poseyendo algn capital en giro o propiedad en el pas, o profesando alguna ciencia, arte o industria, Uruguay, art. 78 de la Constitucin). c) Edad: en todos los pases examinados la edad exigida para poder ejercer el derecho de sufragio activo es la de 18 aos, con las siguientes excepciones: Brasil: 16 aos, aunque ese voto deja de ser facultativo y se convierte en obligatorio a los 18 aos (art. 14 de la Constitucin).

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Nicaragua: 16 aos (art. 47 de la Constitucin). Repblica Dominicana: aunque la edad generalmente exigida es la de 18 aos, tambin se otorga el derecho a los casados menores de esa edad (arts. 12 y 13 de la Constitucin).

d) Otras cualidades: generalmente no se exigen ms cualidades personales que las anteriores, pero hay una excepcin, es en Mxico (art. 34 de la Constitucin), donde tambin se exige tener un modo honesto de vivir. Es cierto que, enunciado de manera negativa (conducta notoriamente viciada, ejercer actividades moralmente deshonrosas), aparece tambin en otros pases (El Salvador, Uruguay), pero estos ltimos casos, puesto que no suponen un requisito del ejercicio del voto, sino una causa de su exclusin, los veremos ms adelante, al tratar de los requisitos negativos. Lo nico que ahora cabe decir, como observacin a este requisito positivo existente en Mxico, es que parece adolecer de falta de seguridad jurdica, ya que, tomado en sentido positivo (como est enunciado), parece difcil acreditarlo fehacientemente (aparte de que sera imponer una carga que quebrantara el principio de igualdad y por ello el carcter universal del sufragio), y si se toma en sentido negativo, resulta inexplicable, porque todos los supuestos de modo deshonesto de vivir jurdicamente relevantes ya estn tipificados por el Cdigo Penal (y pueden dar lugar, mediante condena privativa de libertad, a la privacin del derecho de sufragio) o incluso por una causa especfica de exclusin del derecho de sufragio (o requisito negativo), como es en Mxico la vagancia o ebriedad consuetudinaria (art. 38 de la Constitucin). Por todo ello, quiz sera conveniente que se eliminase esta exigencia del modo honesto de vivir, que o no puede aplicarse por obsolescencia o, si se aplica, no creara ms que problemas. e) Inscripcin en el censo o registro electoral: en todos los pases examinados se exige esa condicin (por lo dems normal y garantizadora de la efectividad y correccin del ejercicio del derecho de sufragio).

2.2. Requisitos negativos Adems de la concurrencia de determinadas condiciones, o ms propiamente, de determinados requisitos positivos, es general en todos los orde-

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namientos (de estos y de cualesquiera otros pases) la previsin de la concurrencia de otros requisitos negativos, es decir, el sealamiento de determinadas causas, circunstancias o condiciones que imposibilitan para el ejercicio del derecho de sufragio. Desde el punto de vista tcnico, se trata, exactamente, de incapacidades o inhabilitaciones. a) Comunes en los ordenamientos de los pases examinados: Demencia, sordomudez que impida totalmente expresarse por escrito, y, en general, incapacidad civil judicialmente declarada. Condena judicial que imponga la interdiccin, la suspensin o privacin de los derechos de ciudadana o especficamente del derecho de sufragio, mientras dure el tiempo de la condena. b) Especficas de determinados pases: Miembros en servicio activo de las Fuerzas Armadas y Policiales (Colombia, art. 219 de la Constitucin; Ecuador, art. 27 de la Constitucin de 1998; Honduras, art. 37 de la Constitucin; Paraguay, art. 175 de la Constitucin concretado por el art. 75 del Cdigo Electoral que incluye, adems, a los alumnos de Institutos de Enseanzas Militares y Policiales; Per, art. 34 de la Constitucin). O exclusivamente de las Fuerzas Armadas (Guatemala, art. 248 de la Constitucin). O nicamente los soldados realizando el servicio militar obligatorio (Brasil, art. 14 de la Constitucin). Condenados criminalmente a pena privativa de libertad, mientras dure su cumplimiento (Argentina, art. 3 del Cdigo Electoral Nacional; Bolivia, art. 7 de la Ley Electoral; Brasil, art. 15 de la Constitucin; Ecuador, art. 13 de la Constitucin; El Salvador, art. 75 de la Constitucin; Honduras, art. 41 de la Constitucin; Nicaragua, art. 47 de la Constitucin; Mxico, art. 38 de la Constitucin; Nicaragua siempre que se trate de pena corporal grave, art. 16 de la Constitucin; Paraguay, art. 153 de la Constitucin; Per, art. 32; Repblica Dominicana, art. 15 de la Constitucin; Uruguay, art. 80 de la Constitucin). Procesados, detenidos o privados de libertad por orden judicial (sin el requisito de que haya recado sentencia firme) (Argentina, art. 3 del Cdigo Electoral Nacional; Chile, art. 16 de la Constitucin; El Salvador, art. 74 de la Constitucin; Honduras, art. 41 de la Constitucin; Mxico, art. 38 de la Constitucin; Paraguay, art. 7 del Cdigo Electoral; Uruguay, art. 80 de la Constitucin).

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Declarados judicialmente en rebelda o prfugos de la justicia (Mxico, art. 38 de la Constitucin; Paraguay, art. 75 del Cdigo Electoral). Quienes hayan realizado determinadas infracciones electorales (Honduras, art. 42 de la Constitucin; El Salvador, art. 75 de la Constitucin). Sancionados por el Tribunal Constitucional por pertenencia a un partido declarado inconstitucional (Chile, art. 16 de la Constitucin, que determina una duracin mxima de cinco aos para esta inhabilitacin del derecho de sufragio). Quienes formen parte de organizaciones sociales o polticas que utilicen o propaguen la violencia (Uruguay, art. 80 de la Constitucin: slo para ciudadanos legales, no naturales). Quienes observen mala conducta (conducta notoriamente viciada, El Salvador, art. 75 de la Constitucin), (vagancia o ebriedad consuetudinaria declarada en los trminos que prevengan las leyes o falta de cumplimiento de los deberes cvicos, Mxico, art. 38 de la Constitucin), (ejercicio habitual de actividades moralmente deshonrosas, segn leyes aprobadas con mayora especial de dos tercios de cada cmara, Uruguay, art. 80 de la Constitucin).

c) Comentario: en cuanto a los supuestos de causas de exclusin del derecho de sufragio que son comunes a todos los pases hay que decir, como ya se adelant, que son casos razonables y habituales en derecho comparado. Sin embargo, se echa de menos, en la mayora de los pases latinaomericanos, que no se especifique la necesidad de que medie sentencia judicial firme (o ejecutoriada, como s se prev, por ejemplo, en Mxico, art. 38 de la Constitucin, cuando se trata de condena suspendiendo el derecho de sufragio). En cuanto a los supuestos de causas de exclusin que ya son especficos de determinados pases, todos ellos pueden ser objeto de serias observaciones. En unos casos afectan, adems, a casi la totalidad de los los pases latinoamericanos, porque incapacitan para el ejercicio del derecho de sufragio, con dao para su carcter universal (ms tcnicamente, con posible vulneracin de la igualdad por su dudosa razonabilidad), a numerosos grupos de personas sin causa plenamente legtima que lo justifique (como lo exigira el carcter rigurosamente excepcional de la exclusin), ya sean militares, soldados y policas o condenados a penas privativas de libertad. Los dos supuestos (militares o policas en activo y condenados a pe-

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nas privativas de libertad), observados desde los principios generales del derecho electoral comn del Estado democrtico de derecho, son ms propios como causas de inhabilitacin para ser elegible, pero no para ser elector. Es posible que estas inhabilitaciones encuentren alguna explicacin (que no justificacin) en el papel tradicional de los militares en Amrica Latina y en la ausencia en estos pases de la posibilidad del voto por correo, pero lo cierto es que la situacin no deja de ser criticable. El problema es ms grave en los casos en que ni siquiera se exige sentencia judicial, sino slo detencin por la autoridad o auto de procesamiento, situacin en la cual el derecho queda casi absolutamente sin garantas. En todos los dems supuestos tambin cabe la crtica, porque siendo la conducta individual tipificada posible objeto legtimo de la exclusin (comisin de determinados delitos o infracciones electorales o de determinadas conductas que pueden acarrear la incapacidad civil) no se exige la sentencia judicial (slo el auto de prisin o de procesamiento, o a veces ni siquiera una declaracin jurisdiccional taxativa) para su operatividad. El Estado democrtico de derecho impone que slo la autoridad judicial, y mediante sentencia firme (irrevocable, se dice muy bien en el art. 15 de la Constitucin de la Repblica Dominicana), pueda incapacitar (por causa constitucional o legal legtima) para el ejercicio del derecho de sufragio. En tal sentido sera muy conveniente que se efectuasen las correspondientes reformas normativas para eliminar estos defectos de las normas electorales de algunos pases latinoamericanos.

3. SUFRAGIO

PASIVO

Se podra definir el derecho de sufragio pasivo como el derecho individual a ser elegible para los cargos pblicos. Sin embargo, puesto que para ser elegido primero hay que ser proclamado candidato, tal definicin resulta incompleta y, por lo mismo, engaosa, pues en principio podra darse (y de hecho se da) la circunstancia de ser perfectamente elegible (por reunir los requisitos y no estar incurso en inelegibilidades) y, sin embargo, no poder usar del derecho por no reconocrsele al individuo (sino a los partidos, por ejemplo) la facultad de presentar candidaturas. De ah que debiera acudirse a una definicin ms completa, entendiendo que el derecho de sufragio pasivo es el derecho individual a ser elegible y a presentarse como candidato en las elecciones para cargos pblicos.

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DERECHO ELECTORAL: SUFRAGIO ACTIVO Y PASIVO

La titularidad del derecho y las condiciones para su ejercicio no coinciden exactamente con las del derecho de sufragio activo, aunque hay, claro est, una relacin muy estrecha: tener la cualidad de elector es requisitos indispensable (aunque no suficiente) para tener la cualidad de elegible.

3.1. Requisitos positivos Para efectos sistemticos vamos a utilizar la misma clasificacin empleada para exponer las condiciones requeridas en la titularidad y ejercicio del derecho de sufragio activo (diferenciando requisitos positivos y requisitos negativos), y conviene sealar, que pese a la identidad terminolgica, su significado es aqu, en el derecho de sufragio pasivo, algo distinto del que tienen en aqul. All, en el derecho de sufragio activo, ambos requisitos (positivos y negativos) son condiciones de capacidad, que no estn disponibles para el sujeto, lo que provoca una consecuencia (el nacimiento o no nacimiento del derecho) que no puede rehuirse de manera voluntaria; su nica diferencia estriba en que unas, las positivas, han de reunirse, necesariamente, y otras, las negativas, no han de poseerse, tambin necesariamente, para tener el derecho de sufragio activo. Distinto, en parte, como ya se apunt, es el significado que encierran los requisitos positivos y negativos en el derecho de sufragio pasivo. Y decimos en parte porque en la realidad normativa las diferencias no estn tan marcadas, en tanto no se siguen exactamente los tipos puros acuados por la teora. Aqu, en el sufragio pasivo, los requisitos positivos seran, en teora, el conjunto de condiciones que se requieren para poseer la capacidad de ser elegible. Su ausencia originara, pues, una incapacidad, y en tal sentido seran condiciones subjetivas (como lo son tanto los requisitos positivos como los negativos en el sufragio activo) para el nacimiento del propio derecho, a diferencia de lo que significaran en el mismo sufragio pasivo los requisitos negativos, o ms tcnicamente inelegibilidades, que seran condiciones para el ejercicio de un derecho preexistente. Las condiciones de capacidad son creadas por el ordenamiento y, en consecuencia, son indisponibles (ya que no se derivan de un acto subjetivo de voluntad), mientras que las inelegibilidades pueden ser eludidas mediante la renuncia al cargo o impedimiento que las originan. Sin embargo, estas distinciones no se corresponden de manera totalmente fiel con las previsiones normativas, que slo se adecuan a ellas en su

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mayor parte. Ante ello tenamos dos opciones: o bien no atenernos totalmente a las normas (e intentar adecuarlas a la teora) o bien no renunciar al positivismo y, advirtiendo antes los posibles defectos tericos, atenernos a las previsiones normativas, que unas veces consideran como causas de incapacidad supuestos que son de inelegibilidad (as la condicin de eclesistico, por ejemplo) y otras definen como causas de inelegibilidad condiciones que lo son de incapacidad (relacin de parentesco con altos cargos pblicos, por ejemplo). Esta ltima opcin, debido al carcter ms descriptivo que especulativo que tiene la presente obra, es la que hemos adoptado. a) Poseer la cualidad de elector: por reunir los requisitos positivos y no incurrir en ninguno de los negativos del ejercicio del derecho de sufragio activo. Esta cualidad es comn en todos los ordenamientos latinoamericanos. b) Clase de ciudadana: en todos los ordenamientos de Latinoamrica se requiere la condicin de ciudadano, careciendo del derecho de sufragio pasivo los extranjeros, salvo en Paraguay para las elecciones locales (siempre que tengan residencia definitiva, art. 120 de la Constitucin). Sin embargo, hay diferencias en cuanto al tipo de ciudadana que se exige. En unos pases se requiere ser nacional de origen para todos los cargos nacionales, en otros slo para determinados cargos, en otros basta la nacionalidad de cualquier tipo (de origen o por naturalizacin o legalizacin), exigindose, adems, en este ltimo supuesto, y en algunos casos, determinados (y variables) aos de residencia o incluso de antigedad en la ciudadana. A continuacin ordenaremos los diferentes supuestos. Ciudadana de todo tipo y sin ninguna especificacin (ni requisito de tiempo de residencia), para todos los cargos pblicos nacionales de eleccin (parlamentarios y presidente y vicepresidente de la Repblica): Nicaragua (arts. 134 y 147 de la Constitucin). Ciudadana de origen para todos los cargos pblicos nacionales de eleccin (parlamentarios y presidente y vicepresidente de la Repblica): Bolivia (arts. 61, 64 y 68 de la Constitucin), Ecuador (arts. 127 y 165 de la Constitucin de 1998), El Salvador (arts. 126, 151 y 153 de la Constitucin), Guatemala (arts. 162 y 185 de la Constitucin), Honduras (arts. 198 y 238 de la Constitucin), Mxico (arts. 55, 58 y 82 de la Constitucin, con la salvedad de que el presidente, hasta ahora, adems de ser mexicano por nacimiento, haba de ser tambin hijo de padres

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mexicanos por nacimiento, mientras que, como consecuencia de una reciente reforma constitucional, a partir de 1999 la exigencia se reduce a ser ciudadano por nacimiento, pero con residencia de 20 aos como mnimo y siendo uno de los padres mexicano), Paraguay (arts. 221, 223 y 228 de la Constitucin) y Per (arts. 90, 110 y 111 de la Constitucin). Ciudadana de origen para el presidente, vicepresidente y senadores, y de cualquier otro tipo para los miembros de la Cmara de Representantes (sin exigencia de aos de residencia): Colombia (arts. 172, 177, 191 y 204 de la Constitucin). Ciudadana de origen para el presidente y vicepresidente de la Repblica, y de cualquier otro tipo para los diputados y senadores (sin exigencia especfica de aos de residencia en la nacin): Brasil (arts. 12 y 14 de la Constitucin), Chile (arts. 108 y 131 de la Constitucin). Ciudadana de origen para el presidente y vicepresidente de la Repblica y de cualquier otro tipo para los parlamentarios (con determinados aos de antigedad o residencia): Argentina (arts. 48, 55 y 89 de la Constitucin, exigindose, si son ciudadanos naturalizados, cuatro aos de ciudadana para los diputados y seis para los senadores), Costa Rica (arts. 108 y 131 de la Constitucin, exigindose, si son ciudadanos naturalizados, 10 aos de residencia para los diputados), Panam (arts. 147 y 174 de la Constitucin, exigindose, si son ciudadanos naturalizados, 15 aos de residencia para los legisladores), Repblica Dominicana (arts. 22, 25, 50 y 51 de la Constitucin, exigindose, si son ciudadanos naturalizados, 10 aos de residencia para los diputados y senadores), Uruguay (arts. 90, 98 y 151 de la Constitucin, exigindose, sin son ciudadanos naturalizados esto es, si slo tienen ciudadana legal, cinco aos de ciudadana para los representantes y seis aos para los senadores) y Venezuela (arts. 227 y 188 de la Constitucin de 1999, exigindose 15 aos de residencia si los candidatos a la Asamblea Nacional son ciudadanos por naturalizacin).

c) Edad: el requisito de la edad no coincide, prcticamente en ningn caso, con el del sufragio activo. Siendo la de ste 18 aos en general (con alguna excepcin, siempre a edad inferior, de 16 aos o de menores casados), todos los ordenamientos latinoamericanos (con la nica excepcin del guatemalteco, para los diputados) exigen para el sufragio pasivo, en relacin con todos los cargos electivos nacionales, una edad superior a los 18 aos. Esta diferencia de edad, respecto del sufragio activo, se explica por

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razones de prudencia poltica, en la medida en que puede estimarse conveniente que para el ejercicio de cargos pblicos de tanto relieve se requiera de una cierta madurez que, en trminos generales, proporcionan la mayor edad y experiencia. Las exigencias de un mnimo de edad oscilan, desde 21 para los parlamentarios y 30 para el presidente, en su grado menor, hasta 30 para los parlamentarios y 40 para el presidente, en su grado mayor. A continuacin ordenaremos comparativamente este requisito. i) Clasificacin por edades: Ninguna edad especial (la misma de 18 aos del sufragio activo) para diputado y 40 aos para presidente y vicepresidente: Guatemala (arts. 162 y 185 de la Constitucin). 21 aos para representante y 25 para presidente y vicepresidente: Nicaragua (arts. 134 y 147 de la Constitucin). 21 aos para diputado y 30 para presidente y vicepresidente (o designado a la Presidencia): Costa Rica (arts. 108 y 131 de la Constitucin), Honduras (arts. 198 y 238 de la Constitucin) y Venezuela (art. 188 y 227 de la Constitucin de 1999). 21 aos para legislador y 35 para presidente y vicepresidente: Panam (art. 147 y 174 de la Constitucin). 21 aos para diputado, 30 para senador y 35 para presidente o vicepresidente: Mxico (arts. 55, 58 y 82 de la Constitucin). 21 aos para diputado y 35 para senador y presidente y vicepresidente: Brasil (art. 14 de la Constitucin). 21 aos para diputado y 40 para senador, presidente: Chile (arts. 25, 44 y 46 de la Constitucin). 25 aos para parlamentario (diputado o senador) y 30 para presidente y vicepresidente: El Salvador (arts. 126, 151 y 153 de la Constitucin) y Repblica Dominicana (arts. 22, 25, 50 y 51 de la Constitucin). 25 aos para diputado y 30 para senador y presidente y vicepresidente: Argentina (arts. 48, 30 y 89 de la Constitucin) y Colombia (arts. 172, 177, 191 y 204 de la Constitucin). 25 aos para congresista y 35 para presidente y vicepresidente: Per (arts. 90, 110 y 111 de la Constitucin). 25 aos para representante, 30 para senador y 35 para presidente y vicepresidente: Uruguay (arts. 90, 98 y 151 de la Constitucin). 25 aos para diputado y 35 para senador, presidente y vicepresidente: Bolivia (arts. 61, 64 y 88 de la Constitucin), Ecuador (arts. 127, 165 y

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172 de la Constitucin de 1998) y Paraguay (arts. 221, 223 y 228 de la Constitucin). ii) Clasificacin por cargos: Para presidente y vicepresidente: 25 aos: Nicaragua. 30 aos: Argentina, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Repblica Dominicana y Venezuela. 35 aos: Bolivia, Brasil, Ecuador, Mxico, Panam, Paraguay, Per, Uruguay. 40 aos: Chile y Guatemala. Para Senadores: 25 aos: Per y Repblica Dominicana. 30 aos: Argentina, Colombia, Mxico y Uruguay. 35 aos: Bolivia, Brasil y Paraguay. 40 aos: Chile. Para Diputados (o, con otro nombre, miembros de la Cmara Baja o de nica cmara del Parlamento): 18 aos: Guatemala (la misma edad que se requiere para el sufragio activo). 21 aos: Brasil, Costa Rica, Chile, Honduras, Nicaragua, Mxico, Panam y Venezuela. 25 aos: Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador, El Salvador, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Uruguay.

la

d) Vnculo con el distrito electoral: slo se exige (mediante la frmula, por lo general, de un tiempo determinado de aos de residencia inmediatamente anteriores a la eleccin) en una minora de los pases examinados. Su escaso nmero y su variedad impiden cualquier ordenacin que no sea la simple por pases: Argentina: para diputados y senadores: naturales de la provincia y dos aos de residencia en ella (arts. 48 y 55 de la Constitucin). Brasil: en todo caso: residencia (domicilio electoral) en la circunscripcin (art. 14 de la Constitucin). Chile: para diputados y senadores: dos aos de residencia en la regin a que pertenezca el distrito (arts. 44 y 46 de la Constitucin). Honduras: para diputados: nacidos en el departamento y cinco aos de residencia en el mismo (art. 198 de la Constitucin).

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Panam: para legisladores: un ao de residencia en el circuito electoral (art. 147 de la Constitucin). Repblica Dominicana: para diputados y senadores: nacidos en el departamento o cinco aos de residencia en el mismo; si se es ciudadano naturalizado, necesariamente 5 aos de residencia en el departamento (arts. 22 y 25 de la Constitucin).

e) Grado de instruccin: son muy pocos los casos en que existe este requisito (quiz reflejo de determinada situacin cultural, como es la del analfabetismo, y de una concepcin anacrnica de la representacin poltica, como es la exigencia de estudios de grado medio para desempearla, que parece poco congruente con el principio de igualdad en el acceso a los cargos pblicos representativos). Su contenido es el siguiente: Saber leer y escribir: Bolivia (art. 221 de la Constitucin), Brasil (art. 14 de la Constitucin, aunque enunciado de manera negativa: son inelegibles los analfabetos; hemos preferido incluirlo aqu en lugar de tratarlo, como caso nico, en las inelegibilidades) y Venezuela (art. 112 de la Constitucin). Tener notoria instruccin (que es una cualidad ms difcil de precisar y que se prestara a una comprobacin excesivamente discrecional): El Salvador (para diputados, presidente y vicepresidente, arts. 126, 151 y 153 de la Constitucin). Haber cursado enseanza media o equivalente: Chile (para diputados y senadores, arts. 44 y 46 de la Constitucin). f) Poseer determinados medios econmicos: slo aparece este requisito en Argentina y nicamente referido a los senadores, de los que se exige disfrutar de una renta anual de 2 000 pesos fuertes o de una entrada equivalente (art. 55 de la Constitucin). Su existencia no deja de ser anacrnica (aparte de poco razonable desde el punto de vista de la igualdad entre los ciudadanos para el acceso a los cargos pblicos). g) Vida honesta: nicamente aparece este requisito en El Salvador (notoria moralidad, exigida para ser elegido diputado, presidente y vicepresidente por los arts. 126, 151 y 153 de la Constitucin) y en Mxico (donde se exige a todos los elegibles un modo honesto de vivir, art. 34 de la Constitucin, condicin que, como ya se seal, tambin se exige de los electores). No parece razonable este requisito, cuya prueba es difcil y que, en

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todo caso, puede generar una clara inseguridad jurdica a la hora de su apreciacin. h) Estado seglar: esta condicin puede ser enfocada como requisito (as lo hacen algunos ordenamientos) o como supuesto de inelegibilidad (as lo hacen otros enuncindolo negativamente: declarando inelegibles a los religiosos o ministros de cultos religiosos, o eclesisticos, etc.). Quiz desde el punto de vista estrictamente tcnico-jurdico sera ms apropiado tratarlo como causa de inelegibilidad (y por lo mismo oponible por terceros) que como condicin o requisito positivo (de acreditacin por el titular del derecho de sufragio pasivo). Sin embargo, por razones sistemticas hemos preferido agrupar todos los casos (que son pocos) en el grupo de los requisitos positivos (que es como aparecen ms frecuentemente designados en las propias normas). Su ordenacin es la siguiente: De exigencia para ser elegible en todo cargo pblico representativo (o, visto desde otro enfoque, y en negativo, como causa de inelegibilidad general): El Salvador (art. 82 de la Constitucin) y Panam (art. 42 de la Constitucin). O para ser elegido parlamentario (ya sea diputado o senador) y presidente y vicepresidente: Argentina (arts. 73 y 89 de la Constitucin), Bolivia (arts. 50, 64 y 88 de la Constitucin), Honduras (arts. 198 y 238 de la Constitucin) y Mxico (arts. 55, 58 y 82 de la Constitucin). De exigencia slo para el presidente y vicepresidente: Costa Rica (art. 131 de la Constitucin), Chile (art. 79 de la Constitucin), Paraguay (art. 235 de la Constitucin) y Venezuela (art. 227 de la Constitucin 1999). i) Afiliacin a un partido poltico: Brasil (art. 14 de la Constitucin) y Ecuador (art. 37 de la Constitucin). Se trata de un requisito ciertamente criticable en la medida en que establece el monopolio de los partidos sobre la vida poltica democrtica (esto es, lleva a sus lmites la idea del Estado de partidos) y en cuanto que, sobre todo, parece difcilmente conciliable con el principio de igualdad.

3.2. Requisitos negativos (inelegibilidades) Como ya se seal, las causas de inelegibilidad constituyen impedimentos para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo que se fundamentan en la

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necesidad de garantizar tanto la libertad del elector (resguardndolo de toda coaccin, directa o indirecta) como la igualdad de oportunidades de los candidatos contendientes en la eleccin. No tienen por objeto inmediato procurar o garantizar el desempeo con libertad, independencia e incluso eficacia del cargo para el que se ha sido elegido, preservando al mismo tiempo la divisin de poderes (como s lo tienen las incompatibilidades parlamentarias), pero s persiguen tambin la neutralidad del poder pblico en el proceso electoral. La distincin entre inelegibilidades e incompatibilidades (aunque a veces en algunas normas electorales ambas se presenten confundidas) es bien conocida: las primeras, las inelegibilidades, operan sobre la proclamacin de candidatos y de electos, mientras que las incompatibilidades lo hacen sobre la permanencia o no en un cargo para el que ya se ha sido elegido. Las primeras impiden ser elegido, las segundas no obstaculizan la eleccin, slo impiden el desempeo del cargo si no se renuncia a la situacin declarada incompatible. Las inelegibilidades, en fin, pertenencen al derecho electoral, mientras que las incompatibilidades pertenecen al derecho parlamentario (o al derecho de las organizaciones pblicas, en general). a) Comunes en los ordenamientos de los pases examinados: Condenados a penas privativas de libertad, por el tiempo que dure la pena. (Pese al riesgo de duplicidad, lo enunciamos nuevamente aqu, aunque ya, como requisito negativo del derecho de sufragio activo, haba figurado con anterioridad en el apartado 2.2.b) y, en tal sentido, se corresponde con el requisito positivo del derecho de sufragio pasivo, tambin aludido ms atrs, en el apartado 3.1.a), que consiste en: poseer la cualidad de elector. Los pocos pases que no lo haban establecido como causa de exclusin del derecho de sufragio activo y por lo mismo operando tambin en el sufragio pasivo lo harn figurar, al menos como causa de exclusin o inelegibilidad, en terminologa aqu tcnicamente defectuosa, como ya habamos apuntado del derecho de sufragio pasivo). Altos cargos del Poder Ejecutivo, de organismos autnomos y, en general autoridades de la administracin civil. Jueces y magistrados y dems funcionarios del Poder Judicial y de la procuradura o ministerio pblico. Miembros de tribunales electorales y dems rganos de control electoral.

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Titulares de rganos de control financiero y, en general, de control de las administraciones pblicas (tanto supervisores de la regularidad contable como protectores de los derechos de los ciudadanos). Titulares de cargos directivos de empresas pblicas o de empresas privadas concesionarias de servicios pblicos, contratistas con el Estado o beneficiarias de subvenciones pblicas.

b) Especficas de determinados pases por razn de parentesco con titulares de cargos pblicos: i) Para parlamentarios, presidente y vicepresidente: Parentesco con cualquier funcionario que ostente autoridad pblica: Colombia (art. 179 de la Constitucin). Parentesco con altos funcionarios civiles y militares: Honduras (art. 199 de la Constitucin). Parentesco con el presidente y vicepresidente: Costa Rica (arts. 109 y 132 de la Constitucin), El Salvador (art. 127 de la Constitucin) y Guatemala (art. 164 de la Constitucin). ii) Exclusivamente para presidente y vicepresidente: parentesco con el presidente o vicepresidente: Bolivia (art. 89 de la Constitucin), Ecuador (art. 79 de la Constitucin), Nicaragua (art. 147 de la Constitucin) y Paraguay (art. 235 de la Constitucin). c) Comentario: as como las causas de inelegibilidad comunes a todos los ordenamientos latinoamericanos son las habituales del derecho comparado y su justificacin tiene suficiente razonabilidad, no ocurre lo mismo con las especficas de determinados pases, relativas al parentesco (cuya graduacin oscila desde un parentesco muy prximo primero y segundo grado de consanguinidad o afinidad en Costa Rica hasta uno ciertamente remoto primero a cuarto grado de consaguinidad o segundo de afinidad en Ecuador). La crtica que puede hacerse no estriba en encontrar injustificada esta causa de inelegibilidad, que quiz tiene sentido en relacin con los parientes muy prximos del presidente de la Repblica, sino en que quiz parece excesivo (y por ello poco conciliable con el principio de igualdad) alargar demasiado el grado de parentesco y, sobre todo, inhabilitar a los parientes de otras autoridades pblicas que no son el presidente y el vicepresidente de la Repblica (como ocurre en Colombia y tambin, aunque sea menos extremo, en Honduras).

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4. LIMITACIN

DEL DERECHO DE SUFRAGIO PASIVO QUE DERIVA

DE LOS REQUISITOS PARA LA PRESENTACIN DE CANDIDATURAS: EL MONOPOLIO ATRIBUIDO A LOS PARTIDOS POLTICOS

a) Ordenamientos que atribuyen a los partidos el monopolio de la presentacin de candidatos: Argentina (arts. 60 a 62 del Cdigo Electoral Nacional, aunque se prev que los partidos pueden incluir independientes en sus candidaturas, art. 2 de la Ley Orgnica de Partidos), Brasil (donde, adems, se exige la afiliacin partidaria para ser titular del derecho de sufragio pasivo, art. 14 de la Constitucin y art. 2 del Cdigo Electoral), Costa Rica (arts. 5 y ss. del Cdigo Electoral), El Salvador (donde, adems, se establece expresamente que los partidos son el nico instrumento para el ejercicio de la representacin del pueblo, art. 85 de la Constitucin y arts. 196 y ss. del Cdigo Electoral), Guatemala (monopolio en elecciones nacionales, aunque en elecciones municipales tambin pueden presentar candidaturas los comits cvicos, arts. 20 y 97 y 13 y 17 de su Reglamento), Mxico (art. 54 de la Constitucin y 12 y ss. y 175 del Cdigo Federal Electoral), Nicaragua (monopolio en elecciones nacionales, aunque en elecciones regionales y municipales tambin pueden presentarse candidatos por suscripcin popular, art. 88 de la Ley Electoral), Panam (monopolio en elecciones nacionales, aunque en elecciones municipales tambin pueden presentarse libremente los ciudadanos, arts. 3 y 181 del Cdigo Electoral; el dominio de los partidos sobre los candidatos es tal que incluso pueden revocar el mandato de los legisladores segn prev el art. 145 de la Constitucin) y Paraguay (donde el monopolio se atribuye a los partidos y movimientos polticos, arts. 1, 160 y 161 del Cdigo Electoral). b) Ordenamientos que moderan el monopolio sin eliminarlo totalmente: Bolivia (que atribuye la capacidad de presentar candidaturas a los partidos o a las agrupaciones cvicas representativas del pas, con personera jurdica reconocida, formando bloques o frentes con los partidos polticos, arts. 61, 64, 88 y 223 de la Constitucin y arts. 97, 98, 113, 121 y 129 de la Ley Electoral; como se observa, adems de no permitirse la presentacin de candidatos por agrupaciones espontneas o espordicas de ciudadanos, sino slo por grupos sociales organizados, stos necesitan de la voluntad de los partidos accediendo a entrar con ellos en alianza electoral); Ecuador (art. 98 de la Constitucin de 1998, donde podrn tambin presentarse como candidatos los ciudadanos no afiliados ni auspiciados por partidos po-

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lticos; Uruguay (que faculta para presentar candidaturas, aparte de a los partidos permanentes, a los partidos accidentales, siendo stos agrupaciones de ciudadanos que se constituyen antes de las elecciones para presentar candidaturas, arts. 6, 7 y 8 de la Ley de Elecciones; como puede observarse, se respeta el monopolio de manera slo literal o, mejor, meramente semntica, puesto que, en el fondo, ese monopolio ya no parece tal; se trata del caso contrario al de Bolivia: all no hay monopolio aparente, pero s real, aqu no hay monopolio real, pero s aparente). c) Ordenamientos que claramente no atribuyen a los partidos el monopolio de la presentacin de candidatos, sino que preven que, adems de los partidos, pueden presentar candidaturas grupos de ciudadanos: con la exigencia de que se renan un nmero mnimo (o porcentaje mnimo) de ciudadanos para presentar una candidatura (requisito lgico para una organizacin efectiva del proceso electoral, y por ello no constituye exactamente una limitacin del derecho de sufragio pasivo, sino un condicionamiento justificado de su ejercicio), hay determinados ordenamientos que facultan, adems de a los partidos polticos, a grupos de ciudadanos para la presentacin de candidaturas. Son los siguientes: Colombia (partidos polticos, movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos, art. 108 de la Constitucin y art. 9 de la Ley Electoral), Chile (art. 19.15 de la Constitucin), Honduras (arts. 49 a 51 de la Ley Electoral), Per (art. 35 de la Constitucin), Repblica Dominicana (arts. 78 y 87 de la Ley Electoral) y Venezuela (art. 67 de la Constitucin de 1999 que se refiere a organizaciones o asociaciones con fines polticos). d) Observaciones: como puede verse, en ms de la mitad de los pases latinoamericanos est atribuido a los partidos polticos el monopolio de la presentacin de candidaturas en las elecciones nacionales (y adems, en algunos de ellos incluso se exige la afiliacin partidaria para ser candidato, o ms directamente, elegible). Ello supone, sin duda alguna, el establecimiento de una muy fuerte limitacin del derecho de sufragio activo para los ciudadanos de esos pases. Es probable que la finalidad que anima esa limitacin sea la de organizar mejor el proceso electoral y la propia representacin, reforzando al mismo tiempo a los partidos por considerarlos instrumentos fundamentales de la democracia representativa. Pero ni los partidos deben ser los nicos instrumentos de participacin poltica de los ciudadanos (como se dice en algn ordenamiento latinoamericano) ni

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se debe recluir enteramente el mbito de la poltica al mbito de los partidos. Cuando as se hace, las consecuencias pueden ser graves: anquilosamiento y burocratizacin excesiva de los partidos, distanciamiento entre stos y la sociedad, entre el pueblo y las instituciones democrticas y, por supuesto, se desvirta claramente el derecho de sufragio pasivo, que deja de ser un derecho de todos los ciudadanos para pasar a ser ms bien un derecho de un sector muy reducido de stos (lo que no queda desvirtuado porque se intente garantizar la democracia interna de los partidos para la elaboracin de candidaturas o la posibilidad de que las corrientes internas del partido tengan candidaturas propias, o la posibilidad de que en las candidaturas de partido vayan candidatos independientes). En tal sentido, sera muy conveniente que en todos los ordenamientos latinoamericanos se extendiese, mediante las oportunas reformas constitucionales y legales, el sistema de presentacin de candidaturas que ya existe en una minora de ellos, en los que se faculta para esa presentacin, adems de a los partidos, a grupos de ciudadanos (en un nmero no excesivamente alto para no desvirtuar el derecho a ser elegible), con lo cual se garantiza que, aparte de las candidaturas de partido, puede haber candidaturas independientes. No es probable, por lo dems, que ello venga a suponer un quebranto de los partidos que ponga en riesgo la democracia (que sin ellos no existira, como es bien sabido). Al contrario, la democracia posiblemente se fortalece con medidas as, no slo porque la revitalicen en general (al acercar el poder a todos los ciudadanos), sino tambin porque, de manera ms especfica, pueden revitalizar una de sus piezas fundamentales, como lo son los propios partidos (que quiz se sientan obligados a flexibilizarse y democratizarse ante la eventualidad de que los ciudadanos les hagan por su cuenta la competencia en el mercado poltico).

XI. DISCAPACIDAD Y PARTICIPACIN ELECTORAL

MARA LOURDES GONZLEZ, RODOLFO GONZLEZ

1. INTRODUCCIN La cuestin de facilitar el acceso de las personas con discapacidad a la plena participacin electoral se ha convertido en una preocupacin creciente en la consideracin de las sociedades latinoamericanas.1 Se aprecia no slo la conveniencia de que incidan en las decisiones polticas en las comunidades de que forman parte, sino adems y fundamentalmente, como la facultad de ejercer sus derechos polticos como manifestacin integral de los derechos humanos. De lo que se trata es de analizar las posibilidades de que personas con discapacidad participen en los procesos electorales, entendiendo como tales desde la incorporacin a los registros cvicos o electorales que permiten conformar los padrones de habilitados para sufragar, el poder postularse como candidatos a cualquiera de los cargos electivos, asistir a los actos de las campaas proselitistas de los distintos partidos o formaciones, acceder a la propaganda que desarrollan los distintos candidatos en forma directa o a travs de los medios masivos de comunicacin, hasta acceder con facilidad a la emisin del sufragio en la comisin receptora de votos.

2. CONCEPTO

Y ALCANCE DE DISCAPACIDAD

Para definir la discapacidad utilizamos el concepto que, en 1999, adopt la Convencin interamericana para la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra las personas con discapacidad: Una deficiencia fsica, mental o sensorial, ya sea de naturaleza permanente o temporal, que limita la capacidad de ejercer una o ms actividades esenciales de la vida diaria,
1 Para un anlisis ms detallado de las normas constitucionales que velan por otros derechos, vase Gonzlez Rissotto, 2002.

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que puede ser causada o agravada por el entorno econmico y social. La terminologa empleada ha suscitado marcadas diferencias no slo por el alcance logrado en cada pas, por el abordaje realizado desde el mundo acadmico, sino que incluso ha suscitado polmicas en algunas organizaciones de discapacitados que debaten acerca de cual debera ser la denominacin ms ajustada y que tuviera menor carga semntica. De todas maneras, emplearemos la denominacin discapacitados, que es la ms aceptada y que despierta menos susceptibilidades en las organizaciones no gubernamentales. Naturalmente, esta definicin no se refleja en la terminologa empleada en la mayora de los pases de la regin, que emplean diferentes denominaciones, algunas con notorias connotaciones negativas, que de alguna manera perpetan la discriminacin que se practica hacia este segmento de poblacin. En efecto, se emplean los trminos impedido (Honduras, Mxico, Nicaragua), invlido (Chile), persona con defecto fsico, minusvlido, y sordomudo (Paraguay). Sin embargo en la mayora de los pases el trmino ms empleado es el de no vidente o ciego. Tambin es necesario precisar a quines incluye el concepto de discapacidad, ya que entendemos que hay personas que, pese a presentar alguna deficiencia fsica, no se ven afectadas en las posibilidades de su plena participacin electoral, como alguien que tenga afectado total o parcialmente un miembro superior, o un discapacitado auditivo o sordomudo que se pueda dar a entender por escrito y conozca el lenguaje de seas. En cambio, hay otras personas que habitualmente no son consideradas discapacitadas, como los cardiacos o quienes padecen enfermedades respiratorias severas y que, sin embargo, pueden llegar a tener enormes dificultades para participar en los procesos electorales, tanto en la etapa de la inscripcin cvica, como en la posibilidad de tomar parte en actos proselitistas en la va pblica, as como en la emisin del sufragio, en la medida en que las mesas de votacin, tanto emplazadas en las zonas urbanas como rurales, estn ubicadas en la planta alta de los edificios que son utilizados como locales o centros de votacin. Estimamos que igualmente se tendra que considerar la situacin de las personas de la llamada tercera edad que tengan dificultades motrices y que tradicionalmente no se consideran como discapacitadas. Este segmento de la poblacin va a incrementar su nmero en el futuro, si se tiene en cuenta cmo se va prolongando el promedio de vida de los habitantes de la regin y del mundo en general.

200

DISCAPACIDAD Y PARTICIPACIN ELECTORAL

3. LOS

DERECHOS HUMANOS Y LA IGUALDAD DE OPORTUNIDADES PARA LOS DISCAPACITADOS

En el mundo y en la regin se ha extendido el reconocimiento de los derechos humanos de las personas que son titulares de una serie de derechos que le son intrnsecos, personales e intransferibles. As como la sociedad no se los puede quitar, ni limitar, tampoco se los puede conceder, y obviamente no son otorgados por los estados, sino que simplemente se les reconoce. Estos derechos no estn condicionados por la nacionalidad, ni la raza, ni el color de piel, ni la cultura, ni por las creencias religiosas, ni por sexo, ni por las capacidades iguales o diferentes que puedan tener las personas. Son derechos que, como lo estableci la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre y luego recogi la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, le pertenecen e incumben a todos los habitantes del planeta. En consecuencia, toda idea o prctica que establezca desigualdades ante el ejercicio de tales derechos es la negacin del origen del ser humano y est en contradiccin con los principios y valores que forman parte de los principios humanitarios y de la accin que procura la consolidacin de sociedades contemporneas donde no se reconozcan otras diferencias que las que provengan de las virtudes y los talentos que puedan tener las personas. Esos derechos humanos, que deben gozar todas las personas, tienen una doble naturaleza, ya que por un lado son derechos propios e inherentes a la condicin de ser humano y de persona; y por otro, son derechos que deben ser protegidos y amparados por los estados. Esto supone la obligacin que tienen los pases de adoptar las medidas tendientes a su fiel cumplimiento y que las mismas sean respetadas, empleando, si fuere necesario, todos los medios que tuviere a su alcance. La proteccin constitucional y legal que deben brindar los estados supone fomentar la adopcin de instrumentos y procedimientos para asegurar el cabal cumplimiento de las normas que establecen igualdad de derechos y oportunidades y tornar posible esa igualdad de la que, en el plano del derecho, gozan todas las personas, pero que algunas de ellas tienen obstculos y dificultades para concretar su plena utilizacin. Esta complementacin del principio de igualdad ha sido reconocida en numerosas declaraciones y convenciones internacionales en el mbito regional, y ha consagrado la obligacin de los estados de adoptar las medidas que tiendan a eliminar los obstculos, trabas y barreras, a fin de facili-

DISCAPACIDAD Y PARTICIPACIN ELECTORAL

201

tar a todos los inscritos en los registros electorales a participar plenamente de los procesos electorales, con el alcance que vimos en la presente introduccin.

4. LA

NECESIDAD DE ADOPTAR ACCIONES QUE FACILITEN EL ACCESO

A LOS PROCESOS ELECTORALES: LA DISCRIMINACIN POSITIVA

Los esfuerzos en todo el mundo para facilitar el acceso de las personas discapacitadas a los procesos electorales ha llevado a la comunidad internacional a realizar diversos pronunciamientos en la materia, desde la dcada de 1940 (vase el cuadro XI.1). En todos ellos aparece la preocupacin de superar las variadas formas de discriminacin que limitan, impiden o anulan el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos humanos en general y los polticos en particular de las personas con discapacidad. En todos ellos est presente la necesidad de legislar para superar tales trabas. Estas medidas de discriminacin positiva son evidentemente necesarias para tratar de superar esa diferenciacin. En efecto, si se aplican las mismas normas para todas las personas, sin importar si tienen o no capacidades diferentes, lo nico que se logra es aumentar esa desigualdad respecto a esas personas especiales. No alcanza con establecer la igualdad ante la ley, hay que hacerla tangible y real. Y ello supone adoptar algunas medidas que faciliten cumplir con el principio de igualdad ante la ley y que ste no se viole, para que no quede nicamente en el enunciado. Esto se debe a que algunos grupos de poblacin, en este caso los discapacitados, tienen mayores dificultades que otros para ejercer sus derechos cvicos y polticos. El procedimiento consiste en adoptar acciones y medidas que permitan amparar a un grupo de personas para hacer realidad el principio de igualdad ante la ley. Se podra definir la discriminacin positiva como una estrategia destinada a instaurar la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad, que de alguna forma permita o habilite diferenciar y superar aquellas que son resultado de pautas culturales, de las costumbres, de prejuicios arraigados en la sociedad y de barreras u obstculos de tipo arquitectnico o en los medios de comunicacin. En tal sentido, creemos que son muy ajustadas las enseanzas del ilustre constitucionalista uruguayo Justino Jimnez de Archaga (1998, I: 366),

CUADRO XI.1. Fecha Mayo 1948

Derecho electoral y discriminacin positiva

Concepto o idea Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos, junto con las libertades deben ser respetados sin distincin de clase. 1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su pas, directamente o por medio de representantes libremente elegidos. 2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones pblicas de su pas. 3. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder pblico; esta voluntad se expresar mediante elecciones autnticas que habrn de celebrarse peridicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto. La necesidad de proceder a la revisin de la legislacin de los pases americanos con el fin de que se levanten la interdicciones que coartan la capacidad de hecho y de derecho a los ciegos basada en la propuesta uruguaya de Equiparacin de los derechos civiles y polticos de las personas ciegas. Art. 5: El impedido tiene los mismos derechos civiles y polticos que los dems seres humanos, consagrando la igualdad en materia civil y poltica de las personas con discapacidades. Los mandatarios expresaron el firme compromiso de los pases para adoptar las medidas tendientes a desarrollar polticas que facilitasen la igualdad civil y poltica de las personas de edad avanzada y de los discapacitados, tanto fsicos como intelectuales o mentales. Ratific la tendencia a comprometer a los Estados Parte en la adopcin de una poltica ms decidida en materia de proteccin de los derechos de los discapacitados.

Instrumento Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre (OEA) Declaracin Universal de los Derechos Humanos (ONU)

Dic. 1948

1964

Resolucin nm. 18 del IV Congreso Panamericano

Dic. 1975

Declaracin de los Derechos de los Impedidos (ONU)

Oct. 1992

Declaracin de Cartagena de Indias sobre Polticas Integrales para las Personas Mayores y Personas Discapacitadas en el rea Iberoamericana (OEI) Declaracin de Normas Uniformes sobre Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad (ONU) Resolucin sobre la situacin de los Discapacitados en el Continente Americano (OEA)

Dic. 1993

1995

Reiter la preocupacin sobre la situacin de las personas con discapacidades y la necesidad de adoptar medidas que llevasen a la prctica la adopcin de medidas que efectivamente consagren la igualdad en todos los planos.

[202]

DISCAPACIDAD Y PARTICIPACIN ELECTORAL CUADRO XI.1. Fecha 1996

203

Derecho electoral... (conclusin)

Concepto o idea Encomend al Consejo Permanente de la OEA que preparara un Proyecto de Convencin Interamericana para la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin por Razones de Discapacidad. Los Estados Parte se comprometen a adoptar las medidas de carcter legislativo, social, educativo o de cualquier otra ndole, necesaria para eliminar la discriminacin y propiciar su plena integracin en la sociedad, entre otras actividades en las polticas y de administracin. Adems adopt el concepto de discapacidad que se emplea en este captulo. Refuerza los derechos garantizados por el Convenio Internacional de los Derechos Civiles y Polticos, enfatiza que estarn garantizados sin cualquier tipo de discriminacin, incluyendo discapacidades y sin otras restricciones que no sean las justificadas en una sociedad libre y democrtica. Indica que los estados tienen la obligacin de tomar medidas efectivas y necesarias para asegurar que los ciudadanos con discapacidades gocen de estos derechos y cuenten con la oportunidad de ejercer sus derechos polticos y electorales con equidad.

Instrumento Resolucin Compromiso de Panam con las Personas con Discapacidad en el Continente Americano (OEA)

1999

Convencin Interamericana para la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra las Personas con Discapacidad (OEA)

Sep. 2002

Ley de los Derechos Electorales para Ciudadanos con Discapacidades (organismos electorales, congresistas, ONG reunidas en Suecia)

sobre el sentido profundo del concepto de igualdad ante la ley. Sealaba que: Uniformemente se ha admitido que ese precepto [principio de igualdad ante la ley] no ha excluido la posibilidad de que se legisle para clases o grupos de personas. Agregaba (1998, I: 367): La filosofa democrtica exige que el Estado reconozca la existencia de ciertas desigualdades y busque restablecer la igualdad efectiva entre los individuos mediante un tratamiento desigual. Y conclua: El sentido de igualdad ante la ley significa idntica proteccin ante la ley, sin que pueda asimilarse el concepto de proteccin al de tratamiento. Slo seres iguales, en igualdad de situacin, harn coincidir ambos trminos, pero slo en esa hiptesis.

204

DISCAPACIDAD Y PARTICIPACIN ELECTORAL

Por otra parte, debemos recordar que en algunos pases de la regin se ha legislado en materia de proteccin y defensa de los derechos de las minoras indgenas; en otros, acerca de la llamada cuota de representacin femenina, los cuales constituyen ejemplos de normas que establecen un tipo o forma de discriminacin positiva, en un intento de consagrar la participacin igualitaria para grupos de poblacin que se encuentran marginados o subrepresentados en la estructura de gobierno de los pases.

5. BASES

CONSTITUCIONALES QUE FACILITAN O LIMITAN

LOS DERECHOS POLTICOS DE LOS DISCAPACITADOS

En gran parte de los pases de Amrica no existen normas especficas, de rango constitucional, que se refieran a la situacin de los discapacitados y al ejercicio de sus derechos polticos, como se aprecia en el cuadro XI.2. La nica excepcin es Canad, donde la seccin 15 menciona la igualdad ante la ley de todo individuo, sin discriminacin alguna, haciendo mencin de varios factores, entre ellos las discapacidades mentales o fsicas. Es interesante observar tambin el caso de Ecuador, donde se menciona que el Estado establecer medidas para eliminar barreras tanto de comunicacin como urbansticas, arquitectnicas y de acceso al transporte que dificulten la movilizacin, aunque no se vincula explcitamente con los procesos electorales.2 Vemos tambin en las normas constitucionales que s existen algunas de carcter genrico que protegen a personas con discapacidad, como en Brasil, Colombia, Chile y Guatemala. En otros pases, como Ecuador, Nicaragua y Paraguay, se hace referencia a la obligatoriedad del Estado para darles atencin prioritaria. Podemos ver, asimismo, casos en los que se menciona la prohibicin de todo tipo de discriminacin por capacidades diferentes, como lo estipula la Constitucin mexicana, o la peruana, que lo deja ms general por razones de cualquier otra ndole. Pese a ello, en todos los pases existen normas de carcter genrico que se refieren a los derechos de los habitantes y que establecen que no debe haber diferencias, pues se trata de derechos humanos que deben ser garantizados y amparados por los estados para su libre ejercicio por todas las personas.
2 Llama la atencin que Ecuador haga mencin en su Constitucin Poltica del tema de barreras arquitectnicas, mientras que en la legislacin electoral no hay ningn tipo de regulacin al respecto.

CUADRO

XI. 2.

Normas constitucionales y legales que facilitan el acceso de las personas con discapacidad a los derechos polticos
Normas constitucionales que velan por otros derechos Normas legales Otras fuentes

Pas

Normas constitucionales

Antigua y Barbuda Cdigo Electoral Nacional: art. 94b Ley 1.385 (Provincia de Formosa)

No hay artculos especficosa

Argentina

No hay artculos especficos

Bolivia Art. 1, prrafo III. Numerosas normas de rango constitucional Cdigo Electoral (Ley 4.737): art. 138 y 150. Leyes 10.226 y 10.098

No hay artculos especficos Art. 6

Ley Electoral: art. 146, literal c y h Resoluciones del TSE nm. 21.395; 21.342; 21.008; 19.849; 19.739 y 14.550A

Brasil

No hay artculos especficos

[205] Arts. 47 y 54 Art. 33 Ley 136/94: art. 16

Canad

Seccin 15, numerales 1 y 2c

Canada Elections Act: art. 95 (numeral 3); 104 (literal d); 121 (numeral 1); 125; (numeral 5); 154-157; 159; 216; 217; 243 y 538

Colombia

Art. 13

Costa Rica

No hay artculos especficos

Decreto 237 (20/2001)

TSE

Cdigo Electoral: art. 119 Ley 7600 (de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad)

a Si bien no conocemos los artculos especficos, hay normas que prevn expresamente la situacin de personas con discapacidad fsica e intelectual o mental, y se adoptan medidas tendientes a brindar asistencia especial para facilitar su acceso en los procesos de votacin. Tambin est prevista la hiptesis en el caso de que el elector concurra sin acompaamiento, y una vez en la mesa de votacin, exprese que necesita colaboracin para sufragar. b El artculo 10 de dicho Cdigo refiere directamente a las personas con discapacidad, pero eventualmente podra ser tenida en cuenta como una garanta legal para reclamar la proteccin y amparo para una persona con algn impedimento fsico, mental o intelectual. c Carta de Derechos y Libertades de Canad de 1981.

CUADRO

XI. 2.

Normas constitucionales y legales que facilitan el acceso de las personas con discapacidad a los derechos polticos (continuacin)
Normas constitucionales que velan por otros derechos Normas legales Ley 18.700: art. 28; 54; 61 y 64 d Ley 19.284: art. 1 y 2 No hay artculos especficos Decreto Legislativo 888 (Ley de equiparacin de oportunidades para las personas con discapacidad e Acuerdo 061-90: art. 13 Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas: art. 175 The Representation fo the People Act: art. 36 Art. 1 y 19 (numeral 9) Otras fuentes

Pas

Normas constitucionales

Chile

No hay artculos especficos

Ecuador Art. 47 y 53 Art. 70

No hay artculos especficos

El Salvador

No hay artculos especficos

Guatemala Art. 4 y 53

No hay artculos especficos

[206]

Honduras

No hay artculos especficos f

Jamaica

No hay artculos especficos

d El artculo 40 de la Ley 18.700 prohbe a los invidentes ser vocales de mesa. Adems, el artculo 160 prohbe a dicha poblacin acceder al cargo de apoderado. e El Cdigo Electoral de El Salvador establece en el numeral 4 del artculo 222, la prohibicin de que no se podrn postular como candidatos a Concejos Municipales, los ciegos, los mudos, los sordos, los enajenados mentales, entre otras personas de distinta condicin, profesin y actividad que desempeen. f En el Cdigo de la Niez y de la Adolescencia, existe un captulo de proteccin de los nios con discapacidad, en el captulo IV, en los artculos 107 a 113. De igual manera, en el artculo 321 del Cdigo Penal se establece una sancin de tres a cinco aos de reclusin y multa de 30 000 lempiras para quien haga objeto de discriminacin a otra persona por motivos varios, entre ellos, por adolecer de alguna discapacidad y cualquier otra lesiva a la dignidad humana. Estas normas consagran medidas para garantizar el amparo y proteccin a las personas con discapacidades.

Mxico Art. 1, inciso 3 Cofipe: art. 149 y 218, numeral 2g Ley Electoral: art. 119 Cdigo Electoral: art. 265 y 266 Art. 58 Ley N 834/96: arts. 207 y 217i Ley Orgnica de Elecciones 26.859: art. 263 Resoluciones 169/ 2001; 177/ 2001 y 341-2002-J (ONPE) Resolucin 315-2002-JNE Art. 2 (numerales 1 y 2); 7 y 23 Resolucin del CSE Art. 62

No hay artculos especficos

Nicaragua

No hay artculos especficos

Panam

No hay artculos especficosh

Paraguay

No hay artculos especficos

Per

No hay artculos especficos

[207]

Puerto Rico

No hay artculos especficos

Ley Electoral: art. 1.005 (literal m); 2.007 (literal k); 4.021(literal c); 5.030; 5.016. Reglamento para los Procesos de Radicacin de Candidaturas y Primarias de los Partidos Polticos: seccin 4.14.

g El numeral 5 del artculo 219 del referido Cdigo Federal indica que: En ningn caso se permitir el acceso a las casillas a personas que se encuentren privadas de sus facultades mentales, intoxicadas, bajo el influjo de enervantes, embozadas o armadas, pero limitndolo solamente a los discapacitados intelectuales profundos o severos. h La nica disposicin constitucional relativa a las personas con discapacidad, est contemplada en el artculo 12 de la Carta Fundamental, y se refiere al proceso de naturalizacin. Dice que: La ley reglamentar la naturalizacin. El Estado podr negar una solicitud de carta de naturaleza por razones de moralidad, seguridad, salubridad, incapacidad fsica o mental. i El literal b) del artculo 91 de la citada norma establece que no podrn ser electores: los sordomudos que no sepan darse a entender por escrito o por otros medios.

CUADRO
Normas constitucionales que velan por otros derechos Normas legales Reglamento para las Elecciones Generales y el Escrutinio General del ao 2000: reglas 20-22; 27 (7)(b) Manual de Procedimientos para las Juntas y Subjuntas de Unidad el da de las Elecciones Generales: seccin 17.8 Ley Electoral 275/97: art. 121 House of Assembly (Elections) Act: formularios 17; 18 y 19 j Otras fuentes

XI.2.

Normas constitucionales y legales que facilitan el acceso de las personas... (conclusin)

Pas

Normas constitucionales

Repblica Dominicana

No hay artculos especficos

[208] Art. 8; 10 (inciso 2) y 80 (inciso 1)

Santa Luca

No hay artculos especficos

Uruguay

No hay artculos especficos

Ley de Elecciones: art. 45 (inciso 2) y 95 No hay artculos especficos

Venezuela

No hay artculos especficos

j Adems, si bien no conocemos los artculos especficos, sabemos que hay normas que prevn la situacin de personas con discapacidad fsica e intelectual o mental, y que por ello reciben asistencia especial y proteccin.

DISCAPACIDAD Y PARTICIPACIN ELECTORAL

209

6. MARCOS

LEGALES QUE FACILITAN O LIMITAN

LOS DERECHOS POLTICOS DE LOS DISCAPACITADOS

En materia de legislacin electoral, ha habido un paulatino avance tendiente a incorporar normas que garanticen los derechos polticos de las personas con discapacidad, aun cuando en algunos pases, como Ecuador o Guatemala, como ya lo sealramos, no existe referencia alguna sobre el tema. Analizaremos la legislacin electoral de Amrica Latina desde cuatro aspectos diferentes: la terminologa, el votante discapacitado puede ser asistido, el voto secreto y la accesibilidad, como se aprecia en el cuadro XI.3.

6.1. Imprecisin en cuanto al uso del trmino discapacidad Tal como vimos en el pargrafo 2, en la legislacin electoral analizada cabe destacar que no hay uniformidad en el uso de la terminologa, pues en la mayora de los pases el trmino ms empleado es el de poblacin no vidente. Notamos tambin que son pocos los pases cuya legislacin emplea an trminos peyorativos que conllevan una connotacin negativa que fomenta la discriminacin.3 Se evidencia tambin la discriminacin en la normativa que se constituye en una limitacin expresa a los derechos polticos de las personas con discapacidad. En el caso paraguayo cabe destacar que existe una norma que establece que no podrn ser electores los sordomudos que no sepan darse a entender por escrito o por otros medios,4 y tambin tenemos el caso del artculo 222 del Cdigo Electoral de El Salvador que impide postularse como candidatos a concejos municipales a los ciegos, los mudos, los sordos y los enajenados mentales. Igualmente, el artculo 39 de la Ley 18.556 de Chile indica que no podrn ser inscritas las personas cuyo derecho de sufragio se encuentre suspendido por interdiccin en caso de demencia.

3 Para un mayor anlisis de los trminos considerados discriminatorios en la poblacin con discapacidad, vase el captulo III en Jimnez Archaga, 1998. 4 Legislacin Electoral 8343/96 de Paraguay (1997), artculo 91, literal B.

CUADRO

XI.3.

Normativa interna relativa al ejercicio de los derechos polticos de las personas con discapacidad (por pas)

Pas X X

Uso del trmino discapacidad

Vota acompaado por persona de su confianza Vota pblicamente

Vota acompaado por presidente mesa

Emplea plantillas/ papeletas en braille

Condiciones de accesibilidad

Antigua y

No videntes

Barbuda X

Argentina

No videntes

Personas que tuvie-

ran imposibilidad

[210] X X X (Acompaante debe prestar juramento)

efectuar movimiento

para sufragar X

Bolivia

Discapacidad fsica

No videntes X (Urna electrnica) X (Plantillas) X X

Brasil

No videntes

Deficiencia o

movilidad reducida

Canad

No videntes

Chile puede acompaar hasta mesa, pero no entrar juntos a la cmara) X facsmiles) (Plantillas

No videntes

X (Persona lo

Colombia

Limitaciones o

dolencias fsicas X X X

Costa Rica

Condiciones fsicas

imposibiliten voto

Ecuador X No est regulado No est regulado X X

[211] X (Juramento del elector) X (Juramento del elector)

El Salvador

No videntes

Guatemala

No est regulado

Honduras

Ciegos

Impedidos de

ambas manos

Imposibilitados de

votar por s mismos

Jamaica

Impedimento fsico

No vidente

CUADRO

XI.3.

Normativa interna relativa al ejercicio de los derechos polticos... (conclusin)

Pas X X

Uso del trmino discapacidad

Vota acompaado por persona de su confianza Vota pblicamente

Vota acompaado por presidente mesa

Emplea plantillas/ papeletas en braille

Condiciones de accesibilidad

Mxico

Incapacitados

fsicamente

Impedidos

fsicamente X X

Nicaragua

Impedimento fsico

[212] X X X

Panam

Notoriamente

ciegos

Fsicamente

imposibilitados

Paraguay

Minusvlidos

Defecto fsico

Sordomudo (no

podrn ser electores) X X (Plantilla) X X

Per

Invidentes

Puerto Rico

Impedimento fsico

Ceguera

Imposibilidad usar

manos X

Repblica

Incapacitados para

Dominicana X (Elector deber prestar juramento que no puede votar sin asistencia) X sin asistencia) X no puede votar juramento que prestar (Elector deber X

votar sin ayuda

Santa Luca

Discapacidad fsica

[213] X

Uruguay

Notoriamente

ciegos

Fsicamente

imposibilitados

Venezuela

214

DISCAPACIDAD Y PARTICIPACIN ELECTORAL

6.2. El votante discapacitado puede ser asistido Sobre la poblacin no vidente, encontramos uniformidad en que la forma de garantizar sus derechos es permitiendo el acompaamiento de una persona de su confianza, como en Antigua y Barbuda, Bolivia, Canad, Chile, Colombia, Costa Rica, Jamaica, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Puerto Rico, Repblica Dominicana, Santa Luca, Uruguay y Venezuela. En Colombia el voto acompaado es para personas con limitaciones o dolencias fsicas y, en pocos casos, tambin existe la opcin de que sea el presidente de la mesa o fiscal el que acompae al elector, como en Antigua y Barbuda, Argentina, Bolivia, Jamaica y Santa Luca. Los pases caribeos anglfonos mencionados tienen adems una disposicin de que el elector haga un juramento indicando que no puede votar por sus propios medios, mientras que en Canad el juramento lo debe hacer el acompaante en el sentido de no influir en la votacin ni revelar por quin vot la persona a quien asisti, pudiendo hacerlo slo una vez. Por otro lado, en Chile se establece que el acompaante no podr entrar al cuarto o cmara secreta con el elector, lo que si bien tiende a dejar al elector actuar con mayor independencia, no se ajusta al derecho universal del voto secreto.5

6.3. Secretividad del voto El tema de la secretividad del voto es particularmente sensible porque, como hemos sealado, en la mayora de los pases est previsto el voto acompaado o asistido, ya sea por una persona de confianza o bien por el presidente de la mesa de votacin. No obstante, en algunos pases se ha establecido mediante la normativa interna el uso del sistema braille, para la poblacin no vidente que domine ese lenguaje, por medio de papeletas especiales o plantillas (Bolivia, Canad, Chile, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Per, Puerto Rico). La norma constituye una medida que tiende a facilitar el secreto del voto del elector, pero, obviamente, est limitada slo a
5 En Argentina, antes de ser reformado el artculo 94 del Cdigo Electoral el 29 de diciembre de 2003, se estableca la misma condicin que en Chile. Tras la reforma el artculo qued as: Las personas que tuvieren imposibilidad concreta para efectuar todos o algunos de los movimientos propios para sufragar, sern acompaados por el presidente de la mesa al cuarto oscuro, donde a solas con el ciudadano elector, colaborar con los pasos necesarios hasta la introduccin del voto, en la medida en que la discapacidad lo requiera.

DISCAPACIDAD Y PARTICIPACIN ELECTORAL

215

aquellos que conocen dicho cdigo, lo que dificulta que esta innovacin utilizada en materia electoral tenga un mejor aprovechamiento y rendimiento para los discapacitados visuales, porque quien no maneja el sistema Braille no puede usarlo. En pases que emplean el voto automatizado, como Brasil, las urnas electrnicas tienen el sistema braille, lo que le facilita a las personas no videntes sufragar sin necesidad de ser asistidos. Solamente en dos pases se considera en la ley el voto pblico (Costa Rica de forma opcional y Honduras) que contraviene las disposiciones constitucionales del voto secreto de cada pas (art. 93, C.P. de Costa Rica y art. 44, C.P. de Honduras).

6.4. Accesibilidad El tema de accesibilidad de las personas con discapacidad a los procesos electorales ha sido uno de los ejes temticos ms discutidos en el seno de las organizaciones de personas con discapacidad, y recientemente se ha retomado en acuerdos internacionales, como el de la Declaracin de los Derechos Electorales de las Personas con Discapacidad firmado en Sigtuna, Suecia, en septiembre de 2002.6 En cuanto a la legislacin electoral, ha habido avances en la regin para incorporar normas que permitan el libre desplazamiento y acceso a los centros de votacin y a las juntas receptoras de voto. Como se observa en el cuadro XI.3, las condiciones de acceso se han dado en Canad, Costa Rica, Per, Uruguay y Brasil, donde ha habido resoluciones7 recientes regionales para mejorarlas, como la que indica a los Tribunales Electorales Regionales su deber de expedir instrucciones a los jueces electorales para escoger los lugares de votacin con ms fcil acceso para los discapacitados. En Per, la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), tom una serie de medidas8 tendientes a lograr una mayor participacin poltica de
6 Capel particip en un Taller de Trabajo Mundial sobre Derechos Electorales y Estndares para Personas con Discapacidad, organizado por IDEA Internacional y la Fundacin Internacional para Sistemas Electorales (IFES), que reuni a unos cincuenta lderes de organizaciones de discapacidad, miembros de organismos electorales, congresistas y funcionarios de organismos electorales de 24 pases que se reunieron en la ciudad de Sigtuna, Suecia, del 14 al 17 de septiembre de 2002, para elaborar la versin final de la Ley de los Derechos Electorales para Ciudadanos con Discapacidades. 7 Resolucin 21.395 del 8 mayo 2003 de Minas Gerais o la Ley 10.226 del 15 mayo 2001. 8 Resoluciones (169/2001, 177/2001).

216

DISCAPACIDAD Y PARTICIPACIN ELECTORAL

los ciudadanos que tenan distintos tipos de discapacidad, para las elecciones generales del ao 2001, que disponan la exoneracin de formar colas, y adems otorgaban facilidades para el acceso al local y a las mesas de votacin. En el ltimo proceso electoral, en ocasin de las elecciones regionales y municipales de 2002, la ONPE aprob la directiva: Facilidades para la emisin del voto de los ciudadanos y ciudadanas con discapacidad y su empadronamiento,9 donde se detallan las acciones a tomar para hacer viable su voto, como la colocacin de mesas en primeros pisos, cartillas en braille, rampas, as como su empadronamiento, con el fin de hacer un diagnstico real de la cantidad de votantes con discapacidades y de qu tipo son stas. Por su parte, el Jurado Nacional de Elecciones de Per (JNE), aprob el Plan de fiscalizacin del proceso de elecciones regionales y municipales 2002,10 que incluy un Manual de procedimientos de fiscalizacin electoral y un Sistema de informacin de procesos electorales. Ambas herramientas contenan procedimientos automatizados destinados a supervisar la implantacin de facilidades para la emisin del voto de los ciudadanos con discapacidad, a la vez que permitan reportar las incidencias que pudiesen afectar el sufragio de este sector de la ciudadana, todo en tiempo real a travs de internet, lo que le permiti al pleno del JNE la toma de decisiones informadas e inmediatas. Asimismo, se han dado mejoras en el marco jurdico de pases como Costa Rica para la eleccin de alcaldes y municipales del 1 de diciembre de 2002, donde se crearon 29 distritos electorales en los asilos de ancianos, para efecto de instalar en esos mismos locales las juntas receptoras de votos con el fin de procurar la mayor comodidad del elector que tuviera problemas de movilizacin para la emisin del sufragio. La accesibilidad tambin se vio mejorada por directrices11 establecidas por el Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica (TSE) para las elecciones nacionales de febrero de 2002 donde se instruy ubicar los lugares de votacin en lugares de fcil acceso para personas con discapacidad fsica, evitando situarlos en plantas altas y, en algunos casos, el TSE construy rampas en las escuelas.12
Resolucin (341-2002) del 22 de octubre de 2002. Resolucin (315-2002). 11 Emanadas del Decreto 237. 12 En Costa Rica, los locales de votacin son las escuelas pblicas y aun cuando le corresponde al Ministerio de Educacin realizar mejoras de acceso en la infraestructura, el TSE asumi esa responsabilidad.
9 10

DISCAPACIDAD Y PARTICIPACIN ELECTORAL

217

Debemos hacer nfasis tambin en la experiencia canadiense, cuya legislacin ha avanzado muchsimo sobre la materia con regulaciones minuciosas que facilitan el acceso pleno de las personas con discapacidad a los procesos electorales. Por ejemplo, se establece la conformacin de un registro que indique las necesidades del elector en torno, por ejemplo, a interpretacin en lenguaje de seas o de intrprete, local de votacin con acceso a nivel, o cualquier impedimento que tenga, a fin de que el organismo electoral tome las medidas con la antelacin necesaria para garantizarle al ciudadano el ejercicio pleno de sus derechos. Incluso el artculo 125 establece las mesas mviles para adultos mayores o personas con discapacidad, el 157 se refiere a los electores que se encuentran internados y el 243 permite el voto en el domicilio a pedido del elector, donde un oficial de elecciones se trasladar para asistirle. De igual modo podramos sealar como ejemplos la legislacin de Puerto Rico, en la que tanto la Ley Electoral como sus reglamentos establecen varias disposiciones mediante las cuales se brindan servicios especiales para facilitar el acceso de las personas con discapacidad a los procesos electorales.

7. ANLISIS

DEL GRADO EN QUE LAS NORMAS CONSTITUCIONALES

Y LEGALES SON DE APLICACIN EN LOS PASES DE LA REGIN

Si bien, como hemos visto, en algunos pases no existe legislacin expresa sobre el acceso de las personas discapacitadas a los procesos electorales, en la prctica se han dado avances graduales en la materia. A manera de ejemplo, se crearon disposiciones para el uso de plantillas en braille en el proceso electoral guatemalteco del 9 de noviembre y 28 de diciembre de 2003. Para esa eleccin, el Tribunal Supremo Electoral de Guatemala trabaj con el Consejo Nacional de Atencin a las Personas con Discapacidad (Conadi) en ciudad Guatemala, Retalhuleu y Quetzaltenango y se distribuyeron 150 000 boletas en braille a las 10 000 mesas electorales planificadas, con el fin de lograr la participacin poltica de esa poblacin, aun cuando tenan datos de que hay poco acceso a la educacin en braille fuera de la capital. Por otro lado, en Honduras, donde se instalaron para la eleccin de 1993 las plantillas en braille, no se continu con esto para las elecciones de ao 2001. El avance ms significativo se ha dado en El Salvador, donde el proyecto piloto de implementacin del sistema braille, iniciado para las elecciones legislativas de 2000, fue ampliado para las elecciones legislativas

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de 2003 y se cont con un trabajo coordinado de organizaciones nacionales de discapacidad junto con el Tribunal Supremo Electoral de El Salvador (TSE),13 e hicieron una labor pionera en la regin centroamericana de observacin electoral. De cara a las elecciones presidenciales del 21 de marzo de 2004, estas organizaciones continuaron trabajando de forma coordinada con el TSE para mejorar las condiciones de participacin ciudadana, derecho a la informacin, accesibilidad y secretividad del voto.14 Esta experiencia salvadorea de trabajo coordinado entre organizaciones de discapacidad y organismos electorales ha sido un ejemplo exitoso para la regin centroamericana, al igual que lo fue para la regin andina el trabajo realizado en Per para las elecciones generales de 2001.15 En Costa Rica un informe16 del Consejo Nacional de Rehabilitacin y Educacin Especial presentado al TSE indica que aun cuando el TSE ha establecido normas electorales que facilitan el ejercicio del sufragio a personas con discapacidad, en la prctica hay mucho trabajo pendiente en materia de servicios de atencin, condiciones de accesibilidad, informacin en seas y plantillas para no videntes, aunque consideraron positivo el voto semipblico, que tuvo una utilizacin de 47% de las personas entrevistadas; asimismo, se dieron una serie de recomendaciones de cara a prximos procesos electorales. Esta labor de coordinacin entre asociaciones de discapacidad y organismos electorales es crucial para evitar roces posteriores, como por ejemplo en el caso de Brasil, donde el Consejo Nacional de los Derechos de las Personas con Discapacidad (Conade) solicit la modificacin a la creacin de circunscripciones electorales especiales17 para facilitar el acceso de los ciudadanos que tienen algn tipo de discapacidad, promovida por el Tribunal Superior Electoral de Brasil para las elecciones presidenciales de octu13 La organizacin ms relevante fue la Asociacin Cooperativa del Grupo Independiente Pro Rehabilitacin Integral (Acogipri de R.L). 14 Capel colabor con Acogipri, el TSE/El Salvador e IFES en un taller de trabajo llevado a cabo el 24 y 25 de junio de 2003 para articular los hallazgos y recomendaciones de la observacin electoral realizada ese ao en propuestas concretas de accin. Por ejemplo, se propusieron reformas para la eliminacin del artculo 222 del Cdigo Electoral, se busc establecer un convenio de cooperacin con el TSE para promocionar y garantizar los derechos de las personas con discapacidad, que considerara una campaa inclusiva de informacin y educacin, y que se mejoraran las condiciones de accesibilidad el da de la eleccin, entre otras medidas. 15 Para profundizar sobre esta experiencia, se recomienda consultar Aproddis, 2002. 16 Informe de evaluacin de las condiciones de accesibilidad para votantes con discapacidad en las elecciones nacionales, Consejo Nacional de Rehabilitacin y Educacin Especial, 2002. 17 Resolucin (21.008) de 5 de marzo de 2002.

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bre del ao 2002. Conade calific esa norma de excluyente y discriminatoria para las personas con discapacidad y no acorde con los principios constitucionales. Por otro lado, la Comisin Estatal de Elecciones de Puerto Rico, mediante un reglamento para las elecciones generales del ao 2000, estableci la figura de colegios de fcil acceso, en donde los ciudadanos con incapacidad temporal o permanente para votar deben llenar una solicitud en un plazo determinado para votar en ese recinto especial. Actualmente la Comisin Estatal de Elecciones trabaja de cara a las elecciones del 2 de noviembre de 2004 en una serie de proyectos de alta tecnologa, as como tambin en una reorientacin de su trabajo a favor del elector con discapacidad para darle mayores facilidades para emitir su voto. En los temas de accesibilidad, por ejemplo, se est implementando un sistema de informacin sobre la accesibilidad de los centros de votacin y se estudia la construccin de rampas en los mismos, as como la adquisicin de unidades mviles. Tambin se est capacitando a los funcionarios electorales sobre cmo atender a electores con discapacidad. Estn trabajando tambin en brindar sistemas de informacin electoral activado por voz, plantillas impresas, troqueladas y con impresin braille y papeletas parlantes.18 Como sntesis, digamos que en todos los pases hay la mejor disposicin y la costumbre de colaborar a facilitar el acceso a los locales de votacin a las personas con discapacidad. Pero esta voluntad no siempre alcanza sus objetivos, ya que muchas veces no es posible, por la ubicacin de las mesas de votacin en plantas elevadas o en lugares que presentan desniveles y se constituyen en barreras arquitectnicas muy difciles de superar para las personas que tienen dificultades de desplazamiento. En cambio, no se han adoptado otras medidas, como la de facilitar el acceso a la informacin sobre los diferentes programas y candidaturas electorales, la presencia en los medios televisivos de personas que transmitan a los sordos mediante el lenguaje de seas, o subtitulando la exposicin, el contenido de ideas y programas. De esa manera se atendera a este segmento de la poblacin. Cuando se realizan actos proselitistas en la va pblica, en general no se prev la asistencia de personas con discapacidades motrices y no se les
18 Informe de Juan M. Toledo, II vicepresidente de la Comisin Estatal de Elecciones de Puerto Rico en la XVII Conferencia de la Asociacin de Organismos Electorales de Centroamrica y del Caribe (Protocolo de Tikal), que tuvo lugar en San Jos, Costa Rica, del 24 al 26 de septiembre de 2003.

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facilita el acceso mediante rampas ni se les destina un sector donde se puedan ubicar con comodidad para seguir la exposicin de los oradores. Otro aspecto que se debe tener en cuenta es que, en la mayora de los pases de la regin, est establecida en la normativa constitucional o legal, la obligacin de sufragar en distintos tipos de comicios, con la imposicin consiguiente de sanciones para quienes omitan votar, ya sea involuntaria o deliberadamente. Se podra pensar que lo ms sencillo sera exonerar del deber de sufragar a las personas con discapacidad para no imponerles una carga difcil de cumplir, pero evidentemente si se adoptara esa posicin, se les estara discriminando y aportndoles una solucin que incita a no participar como ciudadanos en los procesos electorales, privndoles de uno de sus derechos humanos primordiales. Creemos que el sendero por recorrer debe ser otro: adoptar mecanismos de accin positiva que realmente faciliten el acceso a tales procesos, respetando la dignidad del discapacitado.

8. CONSIDERACIONES

FINALES: NECESIDAD DE REFORMAS

PARA ATENDER LA SITUACIN DE LOS DISCAPACITADOS

Es evidente que Amrica Latina cuenta con recursos institucionales, materiales y humanos para implantar mecanismos de discriminacin positiva que permitan el pleno goce de los derechos polticos a los grupos de personas discapacitadas. Algunos de los asuntos pendientes que deberan abordarse a la brevedad seran: Modificar algunas de las disposiciones constitucionales y las normas electorales para adecuarlas a las necesidades sentidas por un segmento de la poblacin americana, formando as parte de una estrategia que incorpore como objetivos la proteccin y promocin de los discapacitados en Amrica Latina. Adoptar medidas que faciliten que los discapacitados se inscriban en los registros cvicos y electorales de los pases, con menos obstculos y dificultades de los que tienen en el presente. Una de las soluciones sera la utilizacin de mesas de inscripcin mviles, que se desplazaran por todo el territorio y realizaran de esa manera la inscripcin cvica y electoral para atender a este grupo. La utilizacin de la moderna tec-

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nologa facilitara hacerlo sin mayores dificultades y conservando la plenitud de las garantas cvicas. La necesidad de que al realizar los censos generales se incluya un rea para contar con informacin de las personas discapacitadas y el tipo de discapacidad que tienen. Debera estar ordenada por zona o rea geogrfica en la que habitan, para tenerlos especialmente en cuenta en la elaboracin de los padrones de habilitados para sufragar. Dentro del tema analizado cobra importancia la situacin de las personas que habitan en el medio rural, que estn ms desprotegidas que las radicadas en zonas y reas urbanas. En efecto, es evidente que las dificultades para ejercer los derechos polticos de las personas que viven en el medio rural son mayores que las de los medios urbanos, y esa situacin se agrava notoriamente en los casos de personas con discapacidades. La eliminacin de normas constitucionales o legales que en algunos pases de la regin impiden a personas que tienen algn tipo de discapacidad postularse como candidatos a distintos cargos electivos. sta es una prohibicin que no puede seguir incluida en los ordenamientos institucionales de la regin, porque significa una limitacin a los derechos humanos de las personas. La falta de medidas que tiendan a facilitar la comprensin de los sordos en los medios televisivos en todo tiempo es particularmente sensible en las pocas de las campaas electorales, en las que se transmiten mensajes orales de candidatos y partidos polticos, los que en su gran mayora no pueden ser recibidos por los discapacitados auditivos. Se debera disponer, como medida facilitadora, que en los meses de las campaas electorales se cuente con personas que retransmitan los mensajes de los candidatos utilizando el lenguaje de seas para comprensin de los sordos. El establecimiento de lugares de votacin que no tengan barreras u obstculos de tipo arquitectnico facilitara la asistencia a los mismos de personas con discapacidad. Se tendra que seleccionar locales que permitan el fcil acceso de los electores y que, en lo posible, no tengan escaleras, salvo que dispongan de rampas inclinadas. De igual modo es importante la ubicacin de las comisiones receptoras de votos dentro de los locales, que tambin deben tener buenas condiciones para facilitar la movilidad de las personas discapacitadas ante las mismas, as como cuando se trasladan a los recintos o cuarto secreto para emitir su voto.

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La necesidad de trabajar en pos de cambios educativos y culturales en la poblacin en general, ya que algunos prejuicios hacia ese grupo de personas promueve una imagen de que constituyen un pequeo sector de la poblacin, sin mayores capacidades, y que su marginacin de los procesos polticos y electorales no tiene mayor incidencia en la vida de los pases. Esos prejuicios son reforzados por el accionar negligente de los medios de comunicacin, que frecuentemente utilizan el arma del ridculo o el silencio ominoso que afecta sobremanera a estos grupos de poblacin. En general, los sistemas educativos relegan a las personas discapacitadas a lugares no visibles de la vida de la nacin, y no hacen ms que fortalecer las sutiles barreras culturales que tienden a discriminar a los discapacitados respecto del resto de la poblacin. Es evidente la necesidad de que los sistemas educativos formales, no formales e informales y los medios de comunicacin trabajen para cambiar la imagen y los estereotipos que se tienen sobre las personas discapacitadas. De igual forma habra que trabajar tanto en la educacin como en la cultura y con todos los agentes de comunicacin para eliminar cualquier alusin o referencia a que las capacidades diferentes puedan llegar a suponer un menoscabo de talentos y virtudes. Estos prejuicios afectan sensiblemente a los discapacitados porque se proyecta sobre ellos la sombra de que no cuentan o no tienen capacidades iguales o superiores a los dems miembros de la comunidad y, por ello, son desalentados a participar ms activamente en la vida poltica de los pases. Con la pervivencia de tales estereotipos, se cristaliza una visin que no valora a los discapacitados y, en el caso de comparecer a las contiendas polticas y electorales, seguramente no sern preferidos por vastos sectores de la poblacin, salvo contadas excepciones, que no hacen ms que confirmar la regla. Los partidos polticos y las formaciones no muestran en sus cuadros dirigentes un nmero significativo de discapacitados, ni siquiera en proporcin a su nmero. Los que estn vinculados a las estructuras de los partidos, en general, se dedican a labores de secretara o estn en puestos de escasa relevancia. Casi nunca actan como dirigentes. Esta situacin se podra revertir para que intervengan ms activamente en las distintas acciones de la vida poltica, tal como ha ocurrido con otros grupos de la poblacin que tambin permanecan marginados del quehacer poltico. Sera muy positivo que los partidos polticos desarrolla-

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ran acciones que facilitasen el acceso de los discapacitados a los distintos niveles de direccin de los mismos, estimulando de esa manera la participacin en dichas formaciones. Otro aspecto que est pendiente es el relativo a la utilizacin de las nuevas tecnologas para facilitar la participacin plena de los discapacitados en los procesos electorales. Hasta el presente, es claro que se ha hecho una utilizacin muy restringida para los grupos de personas con capacidades diferentes.

La preocupacin de los pases americanos de incorporar en forma definitiva a la vida poltica y a todas sus manifestaciones, como los procesos electorales, a los grupos de ciudadanos y personas que lo hacen en forma limitada porque tienen mayores dificultades para hacerlo, muestra a las claras la conciencia e inters en facilitar una consolidacin de las democracias en la regin. Se tendrn que realizar los mayores esfuerzos y adoptar las medidas necesarias para ir incorporando rpidamente a las personas con discapacidades a los procesos polticos y electorales, para as ampliar la participacin ciudadana orientada a tomar parte activa en la eleccin de los gobernantes, as como para contribuir en la definicin de las polticas de los pases. Esa participacin no slo tiene que ser como electores, sino tambin como candidatos a integrar distintos rganos y niveles de gobierno de los pases de la regin, para lo cual evidentemente estn plenamente preparados y capacitados. La progresiva incorporacin de estos grupos a la vida poltica de los pases, adems de cumplir con el ordenamiento constitucional y legal de la regin, sin duda permitir avanzar en los procesos de democratizacin del sufragio en Amrica Latina.

XII. EL VOTO EN EL EXTRANJERO

CARLOS NAVARRO

AUNQUE LAS regulaciones y dispositivos especficos para permitir el voto en el extranjero no son un fenmeno reciente en Amrica Latina los registros pioneros datan de la dcada de 1960, no hay duda de que es en los ltimos tiempos cuando el tema ha adquirido una especial visibilidad y relevancia, que si bien se explican, en ltima instancia, por condiciones y exigencias que remiten a cada contexto nacional en lo particular, tambin son discernibles y encuentran un sustento importante en algunas tendencias dominantes en el escenario internacional contemporneo. Sobre esta base y a partir de un intento por fundamentar la actualidad y complejidad del tema a la luz de ciertas caractersticas y dinmicas prevalecientes en la regin, en este captulo se reporta la situacin que guardan 19 pases latinoamericanos a propsito del voto en el extranjero; examinando con detalle algunos de los principales componentes y caractersticas de los 10 sitios en los que existen dispositivos legales y, de ser el caso, experiencias concretas en su aplicacin, para concluir con una serie de consideraciones generales sobre algunos de los asuntos fundamentales de toma de decisin que es pertinente que pondere y encare cualquier debate o iniciativa de regulacin sobre el voto en el extranjero.

1. SOBRE

LA ACTUALIDAD Y COMPLEJIDAD DEL TEMA

Una primera tarea que se impone es la de delimitar con la mayor claridad y precisin lo que ha de entenderse, al menos para efectos de este estudio, por voto en el extranjero o, como algunos lo llaman, con un rigor semntico que enfatiza y distingue al mismo tiempo el espacio geogrfico en el cual se emite el voto de aquel en que surte efecto, voto desde el extranjero. En cualquier caso, lo entendemos como la posibilidad que considera y regula expresamente la normativa electoral de un determinado pas para que sus ciudadanos residentes o incluso en trnsito por el extranjero ten224

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gan la oportunidad y dispongan de facilidades para ejercer su derecho al sufragio fuera del territorio nacional y, por supuesto, para actos electorales que tienen validez y efectos dentro del pas de origen o pertenencia. En este sentido, conviene diferenciar el voto en el extranjero de otros conceptos con los que comparte un campo semntico comn y que pueden dar lugar a ciertas confusiones. De un lado, est el reconocimiento del derecho al voto de los extranjeros que consagran las legislaciones de algunos pases y que tiene que ver precisamente con la extensin del derecho al voto, generalmente para elecciones de carcter local o municipal, a los extranjeros que satisfacen, entre otros, determinados requisitos de arraigo o residencia, pero que no han optado o accedido a la condicin ciudadana. Uruguay, por ejemplo, reconoce el derecho al voto a los extranjeros que, poseyendo algn capital en giro o propiedad en el pas o profesando alguna ciencia, arte o industria, tengan residencia habitual de al menos 15 aos en el pas, sin necesidad de obtener previamente ciudadana legal (artculo 78 de la Constitucin). Del otro lado, habr que distinguirlo de modalidades especficas para la emisin del voto que prescinden de la comparecencia personal y directa del elector en los sitios especialmente habilitados para la recepcin del sufragio, vale decir, de modalidades para la emisin del voto a distancia (siendo el ms convencional el del voto postal o por correo), modalidades que no necesariamente implican en s mismas ni aplican para la emisin del voto en el extranjero. Desde esta perspectiva, el voto en el extranjero no se vincula con una determinada modalidad para su emisin. Por el contrario, como se apreciar ms adelante, al menos tericamente est abierto y resulta compatible con todas las opciones (personales y a distancia). En lo que concierne a su complejidad, se puede empezar por argumentar que, por su naturaleza y potenciales implicaciones, el del voto en el extranjero no slo es un tema susceptible de generar controversias conceptuales o normativas en el plano de las doctrinas jurdicas o de las teoras polticas, sino, adems, de plantear mltiples dilemas y desafos de carcter jurdico-institucional y tcnico-operativo. El planteamiento no es exagerado porque, si se examina el asunto con detenimiento, se terminar por advertir que su anlisis y eventual regulacin deben hacerse cargo de su interrelacin con diversos problemas y fenmenos sociales; que su valoracin integral bien puede llevar al punto de revisar y reformular las concepciones convencionales sobre ciudadana, titularidad y ejercicio de los derechos polticos o los criterios de pertenencia a la comunidad poltica nacional.

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Segn este orden de ideas, un primer nudo problemtico que plantea el anlisis y la eventual regulacin del voto en el extranjero reside en que no resulta discernible ni a la luz de las doctrinas jurdicas convencionales sobre la titularidad y el ejercicio de los derechos polticos, ni de la mayora de las convenciones o instrumentos jurdicos internacionales relativos a la proteccin o promocin de los derechos humanos en general, y de los polticos en lo particular, los cuales privilegian, implcita o explcitamente, el requisito de residencia efectiva dentro del pas de origen. Empero, esta presunta omisin o insuficiencia no ha sido obstculo para que, como se ha documentado en otro lado (Navarro Fierro, 2002 y 2006), ms de 80 pases en el mundo hayan adoptado ya regulaciones y aplicado dispositivos especficos para permitir y facilitar el ejercicio del voto desde el extranjero, muchos de los cuales terminan reivindicando en la norma y en los hechos una concepcin de ciudadana y de pertenencia a la comunidad poltica nacional que trasciende los preceptos y moldes clsicos que suelen vincularlos al requisito de residencia efectiva dentro del territorio del Estado en cuestin. Lo interesante del asunto es que, hasta donde se tiene conocimiento, en casi todas las experiencias concretas de voto en el extranjero se ha llegado a la adopcin de regulaciones en esta materia sin que medie un debate riguroso y a fondo sobre las implicaciones reales y potenciales que plantea el reconocimiento y ejercicio de ciertos derechos polticos (el voto activo y a veces el pasivo) a los ciudadanos que no residen efectivamente dentro del territorio nacional. En otros trminos, algunas nociones, como la de ciudadana y comunidad poltica nacional, se estn redefiniendo por la va de determinadas regulaciones y hechos concretos, sin que necesariamente medie un debate conceptual sobre sus alcances e implicaciones. Por supuesto, siguiendo esta lnea de anlisis, buena parte de la complejidad del debate y de una eventual regulacin del voto en el extranjero tiene que ver con la delimitacin o perfil del que se constituya como potencial electorado. No da lo mismo que a quienes se tenga en mente como potenciales electores sea a servidores pblicos que cumplen una misin oficial en el extranjero (diplomticos, militares o representantes de entidades gubernamentales y sus familias), o incluso a ciertos grupos que residiran temporalmente fuera del pas por motivos profesionales o acadmicos y cuyo nmero agregado sera relativamente reducido, que tener que hacer frente a los dilemas y retos que plantea un potencial electorado conformado por trabajadores migrantes, refugiados o desplazados por razones polticas, religiosas, tnicas o culturales, cuyo volumen puede ser muy signi-

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ficativo, pues usualmente se trata de fenmenos masivos y ms difciles de encarar. En este sentido, no hay duda de que para buena parte de los pases latinoamericanos, el eventual discernimiento y evaluacin del voto en el extranjero tiene que ver en gran medida y no puede desentenderse con el fenmeno de su migracin internacional, que en muchos casos est conformada por vastos contingentes de trabajadores, es decir, por personas cuya principal motivacin para trasladarse al extranjero es de carcter econmico y est determinada por la falta de oportunidades de trabajo y posibilidades de bienestar en su pas de origen. Esto, sin pasar por alto que tambin muchos pases de la regin han experimentado, en un pasado relativamente reciente, prolongadas o reiteradas experiencias autoritarias que tambin han generado importantes flujos de migrantes internacionales por razones polticas (exiliados). El punto es que, al margen de su valor conceptual o analtico, las diferenciaciones a propsito del perfil o composicin del potencial electorado comportan importantes implicaciones conceptuales, jurdico-institucionales, tcnicas y operativas que no pueden ser soslayadas al momento de embarcarse en un proceso de definiciones y toma de decisiones en esta materia. A ese tipo de complejidades se suman aquellas que tienen que ver con las (limitadas) posibilidades para replicar en el extranjero y, por tanto, fuera de la jurisdiccin estatal soberana, las garantas o atributos esenciales que caracterizan el rgimen electoral interno, sobre todo las que se refieren a los mecanismos de rendicin de cuentas acerca de las finanzas de partidos y campaas, las condiciones de equidad de la contienda, la administracin de la justicia electoral o de la sancin de eventuales transgresiones a la ley. En cuanto a la actualidad del tema, se le puede dimensionar a la luz de la presencia e interrelacin de, por lo menos, dos factores fundamentales. El primero reside en la extensin y revaloracin sin precedente de las instituciones y prcticas democrticas. A nadie se le escapa que las reiteradas prdicas sobre libertades individuales y procesos de cambio democrtico, por acotados que sean, crean un contexto de fuertes exigencias y expectativas en favor de una efectiva vigencia de los derechos polticos fundamentales y, en especial, de la universalidad del sufragio, que fcilmente se proyecta entre las poblaciones migrantes que proceden o residen en entornos sensibles y ms o menos ajustados normativamente a esas prdicas.

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El segundo tiene que ver, precisamente, con el creciente inters y preocupacin por los problemas que entraa la migracin internacional. No slo se trata de la dimensin cuantitativa de este fenmeno, de su espectacular repunte durante los ltimos aos, que ha llevado a estimar, conservadoramente, que hacia el ao 2002 involucraba a alrededor de 175 millones de personas (casi 3% de la poblacin mundial), de las cuales cerca de 10% seran originarios de pases latinoamericanos (Pellegrin, 2002), sino de sus implicaciones sociopolticas. Desde esta perspectiva, el grueso de los migrantes internacionales representa a vastos contingentes de poblacin desprovistos total o parcialmente de sus derechos polticos fundamentales (pero no slo de sos), en un mundo pautado por los procesos de globalizacin y democratizacin. Y es que la paradoja estriba en que al mismo tiempo en que, por un lado, se insiste en las bondades del nuevo orden democrtico (y se genera el contexto de expectativas y exigencias sealado), por el otro se intensifican los flujos migratorios internacionales, alentados sobre todo por los sostenidos desequilibrios y asimetras de orden estructural, y se restringen o endurecen tanto las polticas de acceso como las de absorcin o integracin de los inmigrantes en los principales pases de destino. Dentro de este cuadro de condiciones, el voto en el extranjero se puede perfilar, en algunos casos, como una forma de paliar, as sea de manera ms bien limitada porque evidentemente slo aborda de manera parcial el asunto de los derechos polticos, el evidente dficit democrtico que genera los fenmenos y polticas migratorias internacionales de nuestro tiempo; pero tambin, y al mismo tiempo, como una ventana de oportunidad para que algunos estados rescaten, redefinan o refuercen los trminos de su relacin poltico-institucional con sus comunidades en el extranjero. Al final, por limitados que puedan ser sus alcances y efectos, enva una importante seal simblica de inters, preocupacin e inclusin.

2. PANORAMA

GENERAL DE LOS REGISTROS POSITIVOS

Y SUS CARACTERSTICAS FUNDAMENTALES

Un signo inequvoco de la relevancia y actualidad que ha adquirido el tema en la regin reside en que si bien al momento de entregar la versin final de esta colaboracin (enero de 2006), el universo de pases que reporta registros positivos y experiencias concretas relativas al ejercicio del sufragio

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de sus ciudadanos en el extranjero abarca a ocho de los 19 pases examinados (Argentina, Brasil, Colombia, Honduras, Per, Puerto Rico, Repblica Dominicana y Venezuela), hay otros dos (Ecuador y Mxico) que adoptaron disposiciones legales en un pasado muy reciente y los pondrn en prctica por vez primera en las elecciones que celebrarn este mismo ao. Adems, en casi todos los pases restantes se encuentran en curso debates referidos a su eventual adopcin e incluso en algunos de ellos ya se ha llegado al punto de expresarlo en iniciativas de ley. En este apartado se destacan algunos de los rasgos ms relevantes de los ocho pases que disponen y ya tienen experiencia en la aplicacin de dispositivos que han adoptado y de algunos registros preliminares de los otros dos que estn por instrumentarlos por vez primera. Origen y fundamentos El simple referente sobre el ao en que se adoptaron las disposiciones legales para permitir el voto en el extranjero o incluso el ao en que se aplicaron por vez primera, sobre todo en aquellos casos en que ha mediado una diferencia importante entre ambos hechos (vase el cuadro XII.1), desautoriza cualquier planteo que trate de correlacionar tal decisin poltica fundamental con tendencias o exigencias dominantes en el escenario internacional, como pueden ser las denominadas olas democratizadoras, los cambios en los patrones y polticas migratorias o los debates sobre los derechos polticos de los migrantes. Con este argumento no se trata de negar que tales factores hayan ejercido alguna influencia en los procesos de toma de decisiones que finalmente han desembocado en la adopcin de regulaciones en la materia, en especial aquellas que se han verificado en la ltima dcada, sino de afirmar que en la bsqueda de sus races y motivaciones han de privilegiarse condiciones y exigencias propias de cada contexto poltico nacional. En este sentido, tanto un ejercicio elemental de contextualizacin de los diferentes casos nacionales, que por limitaciones de espacio no se desarrollar aqu, como la literatura especializada (los casos examinados en la primera parte de la compilacin de Caldern, 2003), permiten identificar algunos patrones generales sobre su origen y naturaleza. Primero, que su adopcin suele derivar de una maniobra deliberada de algn sector de la clase poltica (el Ejecutivo o una bancada parlamentaria) y sin que medie mayor presin de sus potenciales beneficiarios, en cuyo ca-

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CUADRO

XII.1.

Referentes bsicos de los dispositivos sobre el voto en el extranjero

Ao de aplicacin 1993 1989 1962 Elecciones a las que aplica Presidenciales y legislativas Presidenciales Presidenciales, legislativas y consultas Presidenciales Presidenciales Presidenciales Presidenciales, legislativas y consultas Todas, incluyendo primarias Presidenciales Presidenciales y consultas Modalidad de votacin Personal Personal (urna electrnica) Personal

Pas Argentina Brasil Colombia

Ao de adopcin 1991 1965 1961

Ecuador Honduras Mxico Per

2002 2001 2005 1979

2006 2001 2006 1980

Personal Personal Postal Personal

Puerto Rico Repblica Dominicana Venezuela

1977 1997 1993

1978 2004 1998

Postal Personal Personal

so tanto la visibilidad pblica del tema como el consecuente umbral de expectativas no suele ser muy alto, al menos en un primer momento. O bien deriva de una demanda reivindicada y de la consecuente presin ejercida por grupos organizados de potenciales beneficiarios, esto es, de ciudadanos residentes en el extranjero. En este caso, los procesos de deliberacin, toma de decisin e instrumentacin suelen generar un mayor debate y expectativas. Como ejemplos del primer patrn se pueden mencionar los casos de Brasil, donde la ley que regula el voto en el exterior es tramitada y promul-

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gada casi al inicio del rgimen militar que se instaura en 1964 (Caldern, 2003); de Honduras, donde la iniciativa de ley que muy rpidamente se materializa es fraguada por el inminente candidato presidencial del partido en el gobierno y no sin evidentes clculos polticos de trasfondo (Hernndez, 2003); de Ecuador, donde el Congreso aprob la ley respectiva de manera subrepticia casi al final de su mandato y sin que mediara mayor debate pblico; y de Per, donde el proyecto se aprueba y concreta sin que medie reivindicacin alguna de los potenciales beneficiarios (Durand, 2003). Dentro del segundo patrn se ubicaran las experiencias de Colombia, nico pas de la regin donde las reivindicaciones de los electores en el extranjero se llevan al punto de garantizar legalmente su representacin en la Cmara baja, hecho que finalmente se concreta en 2002; de Mxico, donde la capacidad de organizacin y cabildeo de las comunidades de mexicanos en el exterior, en especial en Estados Unidos, es decisiva para que el tema adquiera gran visibilidad pblica y, despus de largas deliberaciones, tenga finalmente la resolucin legislativa requerida para su instrumentacin; Repblica Dominicana, donde la presin ejercida por las organizaciones de residentes en Estados Unidos, sobre todo en Nueva York, termina por gravitar en la decisin de aplicar las regulaciones adoptadas en 1997 a partir de las elecciones presidenciales de 2004; y Venezuela, donde la iniciativa de un medio de comunicacin cre un ambiente propicio para que la manifestacin de numerosos ciudadanos en lo individual coadyuvara a que las disposiciones consagradas en la ley electoral adoptada en 1997 se materializaran en las elecciones presidenciales del ao siguiente. Segundo, como regla general, los proyectos se gestan y fructifican como parte de procesos de apertura, liberalizacin o reforma con sentido democrtico de los regmenes polticos y con evidentes propsitos de legitimacin de los cambios o ajustes propuestos en lo particular y del rgimen poltico-electoral en su conjunto. Esta dinmica la ilustran muy claramente la ley colombiana de 1961, que se circunscribe a la eleccin presidencial y se enmarca en el denominado Frente Amplio, pacto poltico bipartidista que rigi entre 1958 y 1978 (Serrano, 2003), y las disposiciones de la Constitucin peruana de 1979 que consagr el trnsito del ltimo rgimen militar al civil en ese pas, pero que en mayor o menor medida enmarcan casi todas las experiencias consignadas. Siguiendo esta lnea de argumentacin, incluso el caso de Brasil es ilustrativo: aunque las regulaciones legales se adoptan en el marco de un rgimen militar, su instrumentacin se produce dos dcadas despus en un contexto de cambio democrtico. De

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ah que si bien en perspectiva internacional comparada no todos los dispositivos y experiencias concretas sobre el voto en el extranjero predican sobre la calidad o atributos democrticos del rgimen poltico en el que se enmarcan, en los casos de Amrica Latina s se puede hablar, en general, de una correlacin positiva entre ambos factores. Tercero, si bien en las definiciones polticas y sus consecuentes resoluciones legislativas suelen mediar intereses y clculos poltico-electorales y partidistas, no hay duda de que en ltima instancia prima una manifiesta intencionalidad de redefinir y ampliar la nocin de comunidad poltica de forma tal que abarque e incluya la dispora de ciudadanos residentes en el exterior. En otros trminos, se trata de recuperar o fomentar su sentido de pertenencia y relevancia para la comunidad poltica nacional, de replantear la universalidad del sufragio en sus dimensiones cuantitativa y cualitativa, y de extenderla ms all de los estrechos confines de los territorios y fronteras nacionales. Es sa su vertiente ms rica y, a pesar de sus eventuales limitaciones o insuficiencias, la menos explorada. A este respecto, es interesante hacer notar que en seis de los diez pases consignados en esta categora (Colombia, Ecuador, Mxico, Per, Repblica Dominicana y Venezuela), la constitucin o las leyes en la materia reconocen expresamente la posibilidad de la nacionalidad mltiple o, en otros trminos, de la no prdida de la nacionalidad de origen por adquirir otra, y que ms all de las diferenciaciones conceptuales que se puedan establecer entre nacionalidad y ciudadana (que difieren de un contexto a otro), ese reconocimiento se extiende, o al menos no enfrenta cortapisas expresas, en lo que concierne a la titularidad y ejercicio de los derechos polticos (calidad ciudadana). Por tanto, queda abierta la posibilidad de que las personas originarias de esos pases que cuenten con nacionalidad doble o mltiple puedan, de ser el caso, ejercer al menos su derecho al voto activo en su estado de origen y en aquel del cual han adquirido la nacionalidad por naturalizacin.

Requisitos para calificar como elector en el extranjero Si bien la calidad o condicin ciudadana (como quiera que se determine) constituye un requisito indispensable para calificar como elector en el extranjero, lo cierto es que con frecuencia los dispositivos legales adoptados imponen otros requisitos que terminan condicionando de una u otra forma

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la plena habilitacin para el ejercicio del derecho al sufragio fuera del territorio nacional. En este sentido, es conveniente distinguir muy claramente entre las restricciones derivadas de requisitos que fija expresamente la ley para acceder a la calidad de elector en el extranjero, los cuales se asociaran con los atributos o situacin personal de los ciudadanos en el extranjero, independientemente de su lugar de adscripcin; de aquellas que tienen que ver con limitaciones prcticas para el registro o la emisin del voto que son intrnsecas o imputables al dispositivo seleccionado y no a la situacin personal del elector. Desde una perspectiva internacional comparada, se han identificado restricciones asociadas con la imposicin de requisitos individuales bajo dos vertientes bsicas: por el tipo de actividad que se desempea en el extranjero (slo califican ciudadanos incluidos en determinadas categoras) o por el tiempo de ausencia del pas (slo califican los ciudadanos cuya ausencia del pas no excede un periodo predeterminado. En todo caso, este tipo de restricciones no son usuales en la regin. De hecho, slo encontramos restricciones categricas del primer tipo en Puerto Rico, donde el acceso al voto est expresamente reservado a quienes desempean funciones oficiales (miembros en activo de las fuerzas armadas de Estados Unidos o de la guardia nacional de Puerto Rico o personas destacadas en el servicio diplomtico, por ejemplo) o ejercen determinado tipo de actividades en el exterior (como empleados agrcolas conforme a un contrato tramitado por el Departamento de Trabajo o quienes estn cursando estudios en una institucin debidamente acreditada), es decir, es el nico caso en que al menos de inicio y de forma explcita la garanta no incluye a todos los ciudadanos en el extranjero, pues hay taxativas expresas asociadas con el tipo de actividad que desempeen en el exterior. Fuera de las implicaciones que en este sentido tambin comporta el caso portorriqueo, slo acceden a la condicin de elector en el extranjero ciertas categoras de ciudadanos que tienen su residencia permanente en el pas), ninguna otra de las legislaciones vigentes en la regin condiciona la capacidad electoral activa en el extranjero en funcin del tiempo de ausencia del pas, es decir, mientras la persona conserve su calidad ciudadana sigue estando habilitada como elector sin importar el tiempo que haya residido fuera del pas. Incluso, se puede dar el caso de que, dependiendo de las normas sobre nacionalidad y ciudadana, una persona califique como elector sin haber nacido o residido en el pas. Ahora bien, en los dispositivos legales vigentes en Argentina y Brasil se encuentra un requisito susceptible

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de condicionar el acceso general a la calidad de elector asociado con el criterio de residencia, pero en un sentido temporal distinto: la legislacin de ambos pases exige que los potenciales electores sean residentes efectivos y permanentes en el extranjero. Con esta disposicin se anula formalmente la posibilidad de que queden habilitados como electores los ciudadanos que residen de manera provisional en el exterior y, ms an, los que podran denominarse electores en trnsito, es decir, aquellos que siendo residentes habituales en el pas, por alguna razn se encuentran fuera de l durante la fecha prevista para la celebracin de las elecciones. Sin embargo, es importante hacer notar que los efectos condicionantes prcticos de este tipo de requisitos personales pueden ser anlogos a los que, en ltima instancia, acaban por imponer los considerados para el efectivo ejercicio del sufragio, esto es, los requisitos, trminos y procedimientos genricos para el efectivo ejercicio del sufragio, presentes en mayor o menor medida casi en cualquier dispositivo de voto en el extranjero. Entre las condicionantes genricas asociadas al dispositivo quedaran incluidos tanto los requisitos y trminos previstos para la inscripcin o registro en calidad de elector en el extranjero, como las condicionantes impuestas por la modalidad adoptada para la emisin del voto. En este sentido, suele existir un alto grado de interrelacin y una solucin de continuidad entre los dispositivos concretos de registro (requisitos, trminos y facilidades) y el procedimiento seleccionado para la emisin del voto. Otra vez con la salvedad de Puerto Rico, donde para votar en el extranjero es necesario que los ciudadanos habilitados se hayan registrado previamente en el pas, en los nueve casos restantes es imperativo que los ciudadanos realicen un trmite especfico de registro o inscripcin como electores en el extranjero para votar fuera del pas. No hay ningn caso en que este registro se genere de forma automtica como resultado de la realizacin de otro trmite oficial en el extranjero (por ejemplo, la inscripcin en el censo consular respectivo). Lo que vara y marca una diferencia significativa de un caso a otro en trminos de las posibilidades de acceso o cobertura de los potenciales electores son los procedimientos y plazos dispuestos para ello. En ocho de los diez pases de la regin (Mxico es la otra excepcin junto a Puerto Rico), hay algn procedimiento que permite realizar el trmite de registro en sitios especialmente habilitados para tal efecto en el extranjero. Estos sitios suelen tener como sede o referente las representaciones diplomticas y consulares. En principio se puede considerar que la posibilidad de realizar el trmite de inscripcin en el extranjero representa una facili-

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dad para el potencial elector desde el momento en que no es indispensable que vuelva al pas para efectuarlo. Sin embargo, su efectiva concrecin depende, como es obvio, de la capacidad de cobertura de su red diplomtica y consular por todo el mundo y, adems, de que todos los puntos de esa red sean habilitados para llevar a cabo el registro y la emisin del voto. En Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela, el registro como elector en el extranjero se realiza ante las representaciones diplomticas y consulares de que el pas dispone en cualquier parte del mundo y por personal de esas propias representaciones que slo es supervisado por la autoridad electoral nacional. Honduras y Repblica Dominicana difieren de este patrn en dos aspectos. Primero, es la propia autoridad electoral nacional la que asume la responsabilidad de llevar a cabo el proceso se registro en el extranjero, mediante personal que designa expresamente para ello. Y, segundo, el proceso de registro (y emisin del voto) solo se lleva a cabo en sitios predeterminados, no en todas las plazas donde el pas cuenta con representaciones diplomticas y consulares. Para su experiencia pionera de 2004, la autoridad electoral de la Repblica Dominicana determin que el registro slo se realizara en algunas ciudades de cinco pases (Canad, Espaa, Estados Unidos, Puerto Rico y Venezuela), donde se ubicaran las mayores concentraciones de potenciales electores. Honduras ha optado por un enfoque ms limitado que se concentra en seis ciudades de Estados Unidos: Houston, Los ngeles, Miami, Nueva Orlens, Nueva York y Washington. Ahora bien, lo usual es que para llevar a cabo el trmite de inscripcin o registro requerido se exija contar con determinado documento oficial de identificacin (que acredita la calidad ciudadana) y ese trmite se realice dentro de un plazo determinado y previo a la fecha prevista para la celebracin de las elecciones. En cuanto al tipo de documentos oficiales de identificacin que se deben portar, cabe destacar que mientras en algunos casos es imperativo que sea un documento especfico, como en Honduras o Per, donde debe ser la tarjeta oficial de identidad; en Repblica Dominicana, donde tiene que ser la cdula de identificacin y electoral que expide la autoridad electoral nacional, o Venezuela, donde slo se admite la cdula de identidad laminada, en otros, el elector tiene a su disposicin algunas opciones. En Argentina puede ser el documento nacional de identidad (DNI), la libreta de enrolamiento (LE) o la libreta cvica (LC), y en Colombia, la cdula de identidad ciudadana o el pasaporte vigente. Dentro de este conjunto de ocho pases, slo en el caso de Repblica Dominicana no es posible

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efectuar fuera del pas el trmite necesario para obtener el documento de identidad requerido para registrarse como elector en el extranjero. En todo caso, las solicitudes de inscripcin presentadas en el extranjero son remitidas a las oficinas nacionales de la autoridad electoral para realizar el proceso de revisin, validacin y confeccin, en su caso, de los padrones o listados electorales respectivos. En relacin con los plazos establecidos para realizar el trmite de inscripcin, es importante considerar tanto su duracin como la antelacin con que se cierran respecto a la fecha prevista para las elecciones. Aunque los plazos suelen promediar algunos meses, cabe destacar por su amplitud el que la Repblica Dominicana concedi a sus electores en la ciudad de Nueva York, pues para el estreno de su dispositivo de voto en el extranjero en las elecciones de mayo de 2004, mantuvo abierto el proceso de registro en esa jurisdiccin por ms de dos aos, entre octubre de 2001 y enero de 2004. En cuanto a la antelacin con que se cierran los periodos de registro respecto a la fecha de la jornada comicial, los lmites median entre los seis meses que Ecuador ha dispuesto para su experiencia pionera en 2006, hasta los 15 das que rigen en Colombia. En Brasil Argentina y Repblica Dominicana el cierre se produce cuatro meses antes, en Honduras y Per tres, y en Venezuela dos. Como se ha indicado, Mxico y Puerto Rico se apartan del patrn de registro precedente en un punto decisivo: no se habilitan sitios para cumplir con este requisito fuera del territorio nacional. En ambos casos, el proceso para la emisin del voto se realiza por la va postal y, sobre todo en Mxico, sin que medie participacin o apoyo directo por parte de las representaciones diplomticas o consulares. Aqu se puede asumir que, en principio, el potencial de cobertura tiende a ser mayor en la medida en que no est subordinado en forma alguna a la red de legaciones en el exterior. Sin embargo, esa potencial cobertura se ve mediada, desde luego, por los trminos dispuestos para cumplir con los procedimientos previstos. En Puerto Rico, como ya se ha visto, slo pueden votar ciertas categoras de ciudadanos, que adems deben estar registrados previamente como electores dentro del pas, ya que el trmite que pueden cubrir desde el extranjero slo incluye la solicitud para recibir y emitir el voto postal, no para registrarse como electores. Esa solicitud debe ser turnada directamente a una instancia temporal y especializada del organismo electoral encargada de la administracin del denominado voto ausente (que tambin incluye la modalidad del voto personal anticipado para cierto tipo de electores dentro del territorio nacional) y con dos meses de antelacin a la jornada electoral.

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Adems, cualquier solicitud de voto ausente en el exterior del pas debe ir acompaada de una certificacin emitida por una autoridad competente (superior jerrquico o representante de la institucin a la que se encuentre adscrito el elector en el extranjero), que avale su condicin de elegibilidad. En el caso mexicano, el dispositivo previsto para aplicarse por vez primera en las elecciones presidenciales de julio de 2006 condiciona el ejercicio del derecho al voto en el extranjero al requisito de que el ciudadano cuente con su credencial para votar con fotografa y solicite oportunamente su inscripcin como elector en el extranjero. La dificultad reside en que tanto el trmite de inscripcin en el registro electoral, que es necesario para la obtencin de la credencial, como el de la expedicin de la credencial misma, slo se pueden realizar dentro del territorio nacional. Consecuentemente, si el ciudadano carece de este documento y no puede viajar al pas para gestionarlo antes del periodo requerido para solicitar su inscripcin como elector en el extranjero (entre el 1 de octubre de 2005 y el 15 de enero de 2006), queda excluido de facto de la posibilidad de registrarse como elector en el extranjero.

Elecciones a las que aplica Evidentemente, la decisin sobre el rango o tipo de elecciones a las que aplica el voto en el extranjero remite, en primer trmino y en lo fundamental, a definiciones de carcter poltico institucional, que en buena medida tienen que ver con la forma de organizacin poltica del Estado nacional y el rango de opciones de decisin/participacin poltica que se les desea conferir a los electores en el extranjero. No hay duda de que en la definicin sobre la cobertura y alcance del voto en el exterior tambin gravitan consideraciones de carcter administrativo, logstico y operativo relacionadas con las caractersticas y complejidades que comporta el rgimen electoral en su conjunto. En otros trminos, una eventual decisin de extender el voto a las elecciones legislativas, regionales o locales no puede desentenderse de los dilemas y desafos que esto impone en trminos organizativos e instrumentales. Desde esta perspectiva, por ejemplo, no implica los mismos retos y dificultades administrar la votacin para una eleccin legislativa basada en una sola lista de circunscripcin nacional que para otra basada en mltiples distritos uninominales.

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Como se muestra en la ltima columna del cuadro XII.1, en cinco de los diez pases en que se ha aplicado o es inminente que se aplique un operativo de voto en el exterior, ste se limita a las elecciones presidenciales: Brasil (en las cinco elecciones celebradas desde 1985), Honduras (por vez primera en 2002), Repblica Dominicana (por vez primera en 2004) y Ecuador y Mxico (a partir de 2006), siendo, desde esta perspectiva, los pases con alcance ms limitado. En Venezuela se extiende a las consultas populares o frmulas de democracia semidirecta de carcter nacional. En Argentina se reconoce para efectos de las elecciones presidenciales y legislativas (Senado y Cmara de Diputados). En Colombia y Per se extiende a todas las elecciones y consultas de carcter nacional, es decir, abarca tanto las presidenciales y legislativas como las consultas nacionales. El caso colombiano destaca por el carcter gradual segn el cual se ha ido expandiendo el alcance y cobertura de las elecciones para las que aplica el voto en el extranjero. Desde 1961 hasta 1991 slo se regul y permiti para efectos de la eleccin presidencial. A partir de ese ao, los residentes en el exterior tambin han sido habilitados para participar en los distintos procesos de consulta nacional, desde el relativo a la realizacin de la Asamblea Nacional Constituyente que prepar la Constitucin de 1991 hoy vigente hasta el referndum celebrado en noviembre de 2003. Con el nuevo ordenamiento constitucional no slo se extiende el voto en el exterior a las elecciones legislativas (para el Senado se concreta en 1998 y para la Cmara de Representantes en 2002), sino que adems el pas se vuelve a poner a la vanguardia en la regin al considerar el derecho al voto pasivo de los residentes en el extranjero y disponer su representacin en la Cmara Baja (que se materializa por vez primera en las elecciones legislativas de 2002 al conferrseles uno de los cinco escaos reservados a las minoras polticas en la Cmara de Representantes). Ningn otro pas de la regin les ha concedido representacin parlamentaria (solucin de continuidad al reconocimiento de su capacidad electoral pasiva) a los residentes en el extranjero y son muy pocos en el mundo los que han explorado este sendero (Cabo Verde, Croacia, Francia, Italia, Mozambique y Portugal). En Puerto Rico, los electores habilitados para la emisin del voto ausente en el extranjero pueden tomar parte en todos los procesos electivos a cargos de eleccin popular que se verifican en la isla: gobernador y representante residente, legisladores y autoridades municipales, pero tambin incluye las primarias partidistas.

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Modalidad de emisin del voto y escrutinio Con las ya evidentes excepciones de Mxico y Puerto Rico, la modalidad que se utiliza para la emisin del sufragio en el exterior en los otros ocho pases de la regin, implica la comparecencia personal del elector en mesas de votacin especialmente habilitadas al efecto. Lo usual es que las mesas se instalen en las sedes de las representaciones diplomticas o consulares y que, cuando stas resulten inadecuadas o insuficientes para la atencin de todos los electores registrados, se opte por hacerlo en otros sitios que ofrezcan las mejores condiciones de seguridad y facilidades de acceso para el desarrollo de la votacin y el escrutinio de los votos. En estos casos no es inusual que se arrienden escuelas o instalaciones deportivas o que se prevea la eventual utilizacin de los recintos que ocupan las representaciones de otras dependencias oficiales del Estado e incluso en centros de trabajo o empresas de nacionales en el pas husped, como lo considera de manera excepcional la legislacin brasilea. Slo en el caso de Repblica Dominicana, tanto por razones de orden poltico como de cobertura geogrfica y capacidad de atencin, se dispuso que para las primeras elecciones en el extranjero (las presidenciales de mayo de 2004) no se recurriera en absoluto a los recintos de las representaciones diplomticas y consulares para la instalacin de los centros de votacin en el exterior. Tratndose de la modalidad de voto personal, la norma general tambin es que las mesas se instalen y funcionen el mismo da y en los mismos horarios que corresponden a la votacin nacional, evidentemente con las adecuaciones que impone, de ser el caso, la diferencia de husos horarios. Aunque en trminos globales, los criterios para la integracin de las mesas de votacin, esto es, para la seleccin o designacin de sus miembros, son anlogos a los utilizados en el pas, hay algunas variaciones que vale la pena destacar. En Argentina, Colombia, Ecuador y Per los funcionarios consulares tienen atribuciones para designar, de manera primigenia (en los tres primeros pases) o sucednea (en el ltimo) a los miembros de las mesas de entre los electores registrados. Incluso, en el caso de Argentina, el funcionario consular puede asumir las funciones de presidente de la mesa, en caso de inasistencia del designado. En el caso peruano, la ley dispone que si existen menos de 200 electores registrados en una jurisdiccin (en el mbito nacional se instala una mesa por cada 300 electores), sea el funcionario consular quien presida la mesa y designe a dos electores como asistentes para los actos de instalacin, sufragio y escrutinio. En cuanto al nmero de elec-

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tores por el que se instala una mesa en el exterior, lo usual es que tambin se cia a los parmetros internos. Lo que la ley Argentina considera es que una mesa en el exterior puede atender hasta 500 electores registrados, cuando internamente el mximo es de 300. En Brasil, por el contrario, lo que la legislacin prev es que se puede instalar una mesa hasta con un mnimo de 30 electores registrados, aunque lo usual es que sea con 400 electores. De los ocho pases que recurren al voto personal, hay tres en los que el voto es obligatorio en el plano nacional, y su eventual incumplimiento, salvo causa plenamente justificada, est sujeto a la efectiva imposicin de sanciones pecuniarias y administrativas: Argentina, Brasil y Per. Empero, slo en el caso peruano tal mandato legal se extiende y aplica expresamente al voto en el extranjero, por lo que la abstencin no justificada est sujeta a la imposicin de las sanciones legales previstas. En Argentina y Brasil el voto es facultativo para los que estn registrados como electores en el extranjero. Como ya se ha anticipado, Mxico y Puerto Rico son los nicos pases de la regin en que la emisin del voto en el exterior se realiza a travs de papeletas que son recibidas y deben ser devueltas por la va postal. En Puerto Rico, para que los votos emitidos por correo puedan ser validados por el organismo electoral y considerados en el escrutinio, es indispensable que el elector comparezca ante alguna autoridad competente en el exterior (militar, diplomtica o consular), para que sta certifique que las papeletas fueron efectivamente marcadas en secreto y personalmente por el elector habilitado. En Mxico, los materiales y papeletas distribuidos por va postal cuentan con medidas de seguridad adicionales para evitar cualquier uso indebido o irregularidad. La legislacin electoral peruana tambin contempla la posibilidad de que el voto en el exterior pueda ser emitido va postal, pero a la fecha no se ha desplegado ninguna iniciativa en este sentido. En todos los casos en que el voto es personal, el escrutinio o cmputo inicial (preliminar) de los votos emitidos en el exterior se efecta en las propias mesas de votacin instaladas en el exterior, aunque el escrutinio definitivo invariablemente se realiza dentro del territorio nacional y centralmente, salvo en Argentina, donde el escrutinio final lo lleva a cabo la junta electoral correspondiente cada distrito. La transmisin de los resultados preliminares desde el exterior suele realizarse a travs de un medio de comunicacin expedito: fax o correo electrnico. Tambin suele haber previsiones para que la documentacin original o de apoyo sobre la jornada electoral y el escrutinio se enve a la autoridad electoral a la brevedad posi-

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ble (hasta 72 horas despus de los comicios) y por un medio seguro y eficiente, que puede ser un servicio especial de mensajera o la valija diplomtica. En Puerto Rico, si bien los votos postales del exterior abarcan incluso los cargos electivos municipales, su recepcin y escrutinio se realizan centralmente. Para ser consideradas en el escrutinio, las papeletas marcadas deben ser recibidas antes del horario previsto para el cierre de la votacin dentro del pas, aunque suele admitirse aquellas que llegan poco despus, siempre y cuando el matasellos del correo indique que fueron depositados oportunamente en el servicio postal. Adems, la autoridad electoral est expresamente obligada a adoptar medidas para que al momento del escrutinio no se pueda diferenciar los votos ordinarios de los emitidos en el exterior. En Mxico, para que los votos emitidos en el exterior sean vlidos y puedan ser incluidos en el escrutinio, que tambin se realizar centralmente y al mismo tiempo que el de los votos emitidos en el pas, tienen que ser recibidos por la autoridad electoral un da antes de los comicios.

Autoridad electoral y coordinacin interinstitucional Aun y cuando la principal responsabilidad sobre la preparacin, organizacin y conduccin de las elecciones en el extranjero suele recaer en el organismo depositario de la mxima autoridad electoral nacional, lo cierto es que por la naturaleza y alcances mismos de estas tareas, y sobre todo cuando se opta por la modalidad del voto personal, lo usual es que cuente con el concurso y colaboracin de otras instituciones o dependencias oficiales, sealadamente del Ministerio de Asuntos o Relaciones Exteriores, tanto para efectos de identificar y llevar a cabo las consultas diplomticas o gestiones administrativas necesarias ante los estados anfitriones, como para la remisin y distribucin de los materiales y documentacin requeridos para la organizacin y celebracin de los comicios. Ms an, no es extrao que las representaciones diplomticas o consulares estn investidas expresamente de atribuciones legales o, por su posicin estratgica en el proceso, terminen coadyuvando en el cumplimiento de importantes funciones relacionadas con la integracin del registro electoral o la emisin del sufragio en el extranjero, lo que las convierte en imprescindibles brazos ejecutivos de los dispositivos de voto en el exterior. Un esquema tpico de distribucin de competencias y coordinacin interinstitucional que no es privativo del voto en el exterior, ya que tambin

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opera uno an ms elaborado internamente es el de Argentina. El voto en el exterior es una responsabilidad compartida de la Cmara Nacional Electoral, mxima autoridad en materia de registro y votacin; del Ministerio del Interior, encargado de la procuracin y suministro de los materiales y documentos electorales, as como de la impresin de los padrones de votantes, y del Ministerio de Relaciones Exteriores, responsable de la remisin y distribucin de los materiales electorales, as como de apoyar a la Cmara, por conducto de sus representaciones en el exterior, en las funciones de registro y votacin. Aun en el caso de Puerto Rico, donde el voto es postal, opera un mecanismo de colaboracin interinstitucional: las representaciones diplomticas o consulares (de Estados Unidos) o los destacamentos militares en el exterior (fuerzas armadas de Estados Unidos o Guardia Nacional de Puerto Rico), coadyuvan en los operativos de voto en el exterior pues, como se ha indicado, todos los electores habilitados deben certificar su calidad, as como que han marcado sus papeletas de manera personal y en secreto, ante alguna de esas autoridades en el extranjero. Segn esta lgica, y sobre todo en los casos en que opera bajo una modalidad convencional, no hay duda de que el despliegue de cualquier dispositivo de voto en el exterior implica esfuerzos adicionales y, con frecuencia, retos inditos en trminos de su organizacin y logstica, entre los que revisten especial importancia los relativos a las gestiones y arreglos indispensables con las autoridades de los pases husped, para los que resulta clave e indispensable el apoyo de los ministerios de asuntos exteriores y las representaciones oficiales en el extranjero.

Grados de participacin Por razones fcilmente comprensibles, es difcil que haya en el mundo un pas que cuente con un registro preciso o una estimacin confiable sobre el volumen y distribucin de su dispora en el extranjero. Este aserto es an ms vlido en el caso de los pases latinoamericanos, donde los gobiernos no slo carecen de instrumentos y recursos para medir o monitorear sus crecientes flujos migratorios internacionales, sino donde adems esos flujos estn constituidos, en muy buen medida, por migrantes indocumentados, con todos los efectos que ello reporta en trminos de contacto, registro y atencin diplomtica o consular. De ah que a pesar de lo desaconsejable y poco certero que resulte, casi ningn interesado en el tema resista la ten-

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tacin de calcular el impacto poltico-electoral (y con frecuencia tambin presupuestal y logstico) de una iniciativa orientada a promover el voto en el exterior o de evaluar el desempeo de un dispositivo ya existente, a partir de estimaciones o proyecciones, no siempre debidamente documentadas, sobre el universo de potenciales beneficiarios, es decir, de ciudadanos en el exterior que cumpliran con los requisitos fijados para calificar como electores. En este sentido, la evidencia global y regional disponible sugiere, de manera muy ntida, que suele mediar una distancia muy marcada, cuando no abismal, entre las estimaciones o proyecciones sobre los ciudadanos en el extranjero que reuniran los requisitos para calificar como electores y los que efectivamente terminan registrndose como tales y, ms an, ejerciendo efectivamente su derecho al sufragio. En el cuadro XII.2 se han reunido datos que permiten corroborar el enunciado anterior y formular algunos comentarios sobre los grados de registro y participacin en siete pases de la regin que han operado dispositivos de voto personal en el extranjero. Con estricto ttulo ilustrativo y las reservas del caso, en la segunda columna se muestran las cifras de algunas estimaciones sobre el potencial universo de electores en el exterior, sealndose entre parntesis el ao base para tales estimaciones. Para facilitar un ejercicio de contrastacin se han tomado como referente los indicadores relativos a la ms reciente eleccin presidencial (excepto para el caso de Honduras, donde al momento de concluir este estudio an no estaban disponibles las cifras oficiales correspondientes a las elecciones presidenciales celebradas en noviembre de 2005) no slo por ser sta una eleccin comn a casi todos los dispositivos de voto en el exterior, sino tambin por su alto carcter simblico (suele ser la que concita ms inters y participacin), aunque no necesariamente constituye el acto comicial ms reciente en que participaron los residentes en el extranjero, ni su ao de verificacin corresponda al de referencia para las estimaciones sobre el potencial universo de electores. Como se advierte fcilmente, la proporcin de electores registrados es muy baja respecto al universo estimado de residentes en el exterior en edad de votar: oscila entre 12.5% de Per (donde el registro es obligatorio) como mximo y menos de 3% en Argentina como mnimo, aun y cuando en este pas en especial la estimacin de ciudadanos en el extranjero parece muy conservadora, sobre todo a la luz del xodo que se ha registrado en los ltimos aos. En este sentido, vale la pena comentar el caso de Venezuela, donde las cifras de electores inscritos en el exterior para efectos de la con-

CUADRO
Universo Pas Argentina estimadoa Un milln (1999)

XII.2. Indicadores bsicos de registro y participacin en el exterior

Electores Eleccinb Presidencial 2003 registrados 29 283 Nivel de participacin n/dc Observaciones El registro representa 0.11% del total nacional.

Brasil

1.6 millones (2002)

Presidencial 2002

69 937

38 618 (55.4%)

El registro representa 0.06% y la participacin 0.04% de los totales nacionales.

Colombia

Tres millones (1999)

Presidencial 2002

165 631

106 931 (64.6%)

El registro representa 0.68% y la participacin 0.94% de los totales nacionales.

Honduras

600 000 (2004)

Presidencial 2001

10 826

4 541 (42.0%)

El registro representa 0.31% y la participacin 0.20% de los totales nacionales.

Per

Dos millones (2001)

Presidencial 2001

248 790

132 406 (53.2%)

El registro representa 1.66% y la participacin 1.08% de los totales nacionales

Repblica Dominicana

Un milln (2003)

Presidencial 2004

52 440

35 042 (66.8%)

El registro representa 1.04% y la participacin 0.96% de los totales nacionales

Venezuela

200 000 (2000)

Presidencial 2000

15 269

7 959 (52.17%)

El registro representa 0.13% y la participacin 0.12% de los totales nacionales

a Se trata de estimaciones sobre el total de ciudadanos en el extranjero en edad de votar procedentes de distintas fuentes. Las estimaciones para Argentina, Brasil, Colombia y Per proceden de los respectivos captulos nacionales de la obra de Chelius (2003). Las de Venezuela, de la organizacin Primero Justicia-Enlace Internacional, que promueve el voto de los venezolanos en el exterior (www.justiciainternacional.org). b Los datos de Brasil y Per corresponden a la primera vuelta de la eleccin presidencial, en la que la participacin fue ligeramente superior a la de la segunda vuelta. c No se pudo obtener el nmero total de votos emitidos en el exterior para esta eleccin, toda vez que su escrutinio definitivo se efecta en cada uno de los distritos y su estadstica no suele distinguir los votos emitidos en el extranjero.

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sulta sobre la revocacin del mandato del presidente Hugo Chvez del 15 de agosto de 2004 rondaban los 31 000 registros. Esto equivaldra a ms de 15% de los venezolanos residentes en el exterior que se estimaban hacia el ao 2000 y situaran a este pas con el indicador ms alto en la relacin entre electores registrados y universo estimado de electores en el exterior, siempre con las reservas de manejar cifras calculadas sobre el volumen de potenciales votantes en el extranjero y que adems no corresponden al mismo ao del reporte sobre electores efectivamente inscritos. En lo que concierne estrictamente a la participacin, y considerando como obligado referente el nmero de electores registrados en el exterior, encontramos que los indicadores son muy consistentes y median arriba de 50%, correspondiendo curiosamente tanto el registro ms alto (Repblica Dominicana con 66.8%) como el ms bajo (Honduras con 42.0%), a los dos pases en los que el operativo se ha incorporado de manera ms reciente y slo se ha aplicado en una ocasin. Quiz el marcado contraste en la afluencia a las urnas entre estos dos pases se explique, en alguna medida, por la lgica tan distinta que motiv su adopcin. Como ya se coment, mientras en Repblica Dominicana fue resultado de una reiterada demanda de las propias comunidades asentadas en el exterior (esencialmente en Estados Unidos), en Honduras se trat bsicamente de una iniciativa del partido en el gobierno, aunque es evidente que la evaluacin sobre los niveles de votacin en el exterior para estos y otros casos exige un anlisis ms integral y riguroso. En este orden de ideas, sorprende un poco la cifra de Per, donde el voto es obligatorio y la participacin apenas alcanz 53.2% en la ltima eleccin presidencial. Por restricciones de espacio y ciertas insuficiencias informativas no se examina en este artculo, cuando resulta procedente, la evolucin de los indicadores de registro y participacin en el exterior por pas, pero vale la pena anticipar que los registros disponibles slo para elecciones presidenciales muestran tendencias dispares: mientras en Venezuela la participacin se increment significativamente entre 1998 y 2000 (pas de 10.7 a 52.1%) y Brasil se ha estabilizado en alrededor de 55% en las dos ltimas elecciones, en Argentina apunta a la baja. En trminos estrictamente numricos y al margen de su valor simblico, el impacto del registro y la participacin en el exterior, en comparacin con los totales nacionales tambin es muy reducido, marginal incluso. En la ltima columna del cuadro XII.2 se han incluido las comparaciones correspondientes a cada pas. Per muestra coeficientes ms altos y aun as

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el nmero de electores registrados en el exterior (poco menos de 249 000) slo representa 1.66% del total nacional (cerca de 15 millones) y el grado de participacin slo signific poco menos de 1.1% del total de los votos emitidos nacionalmente (poco ms de 12.2 millones). Con la relativa excepcin de Repblica Dominicana en lo que concierne al registro, en el resto de los pases los coeficientes son inferiores a 1%, tanto en lo que toca al registro como a la participacin electoral. En Brasil slo representan 0.06 y 0.04% del total, respectivamente.

3. PASES

CON REGISTRO NEGATIVO Y SU SITUACIN ACTUAL

Si bien se puede sostener que en los otros nueve pases de la regin considerados en este estudio no existen experiencias concretas de voto en el exterior, en el preciso sentido de que no se han adoptado o puesto en prctica dispositivos que les hayan permitido a sus ciudadanos ejercer su derecho al sufragio en el extranjero, ello no implica que el tema haya estado ausente del debate poltico o de la agenda de reformas electorales. Por el contrario, quiz con la sola excepcin de Costa Rica, donde no se encontraron indicios de que el tema haya despertado mayor inters, en los otros ocho pases no slo hay amplia evidencia de que el tema ya se ha instalado en la agenda de debate, aunque no en todos los casos en una posicin muy visible o de alto perfil, sino de que en varios de ellos ya ha sido objeto incluso de trabajos legislativos, aunque evidentemente se encuentra pendiente su debida reglamentacin o puesta en prctica. A continuacin se presenta una visin panormica de la situacin que guarda el tema en estos ocho pases de la regin a principios de 2006: Bolivia: desde la legislacin electoral de 1991 existe una disposicin (prcticamente replicada por el artculo 97 del Cdigo Electoral promulgado en 1999, hoy vigente) que considera la participacin de los residentes en el extranjero para la eleccin del presidente, condicionando su aplicacin a la emisin de una ley reglamentaria que a la fecha no ha sido objeto de iniciativa alguna. Sobre esta base y en ocasin de las elecciones presidenciales celebradas en diciembre de 2005, un grupo de bolivianos residentes en el extranjero interpuso un recurso contra el presidente, del Congreso en virtud de que el rgano legislativo no haba adoptado iniciativa alguna para la reglamentacin del voto en el exterior. El 14 de septiembre de ese ao,

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una corte de justicia regional fall a favor del recurso. Sin embargo, al revisarlo, el Tribunal Constitucional determin que era improcedente y cancel as, el 12 de noviembre, toda posibilidad de que el voto en el exterior se concretara para esas elecciones. En todo caso, se ha establecido un precedente que seguramente servir para intensificar esta demanda en un futuro prximo. Chile: en 1991 se present una iniciativa de reforma a la legislacin electoral para permitir el voto en el exterior. Fue aprobada por unanimidad por la Cmara de Diputados, pero en 1996 fue objetada por la Comisin Constitucional del Senado y qued archivada. Al inicio de su gestin, el presidente Ricardo Lagos (2000-2005) cre una comisin para revisar y ajustar en lo conducente la iniciativa de ley objetada por el Senado. Aunque a finales de 2000 se radic un nuevo proyecto en el Senado y, en la vspera de las elecciones generales de diciembre de 2005 se promovieron nuevas iniciativas, ninguna prosper y su eventual regulacin se ha diferido ahora para las elecciones de 2009. Por otra parte, y con miras a facilitar el diseo de un dispositivo para el voto en el exterior, el Ministerio de Relaciones Exteriores integr entre septiembre de 2003 y enero de 2005 un censo de los chilenos residentes en el extranjero que report poco ms de 857 000 registros. El Salvador: a partir de 2000 se han empezado a organizar y movilizar grupos interesados en la aprobacin y reglamentacin del voto en el exterior. De hecho, en septiembre de 2003 se realiz la Primera Convencin de Salvadoreos en el Exterior, en la que se fij como prioridad de su agenda la reivindicacin del voto en el extranjero. Aunque distintos sectores han subrayado las complejidades de una iniciativa en este sentido, es previsible que por el volumen y la nueva capacidad de organizacin de los residentes en el extranjero (altamente concentrados en Estados Unidos), el tema se convierta en objeto de debate creciente. Guatemala: el tema del voto en el extranjero fue considerado y discutido en el seno de la comisin para la reforma electoral que integr la directiva en funciones del Tribunal Supremo Electoral para el periodo 1997-2001, pero al final no lo incluy en el proyecto de reformas que turn y examin con el Congreso al sostener que careca de la capacidad operativa requerida para administrar un proyecto de esa magnitud. Tanto la administracin

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anterior (2000-2004) como la actual se han mostrado receptivas y han manifestado su apoyo a las demandas en este sentido, pero sin traducirlo en iniciativas concretas. La Asamblea Legislativa tambin ha abierto espacios para la discusin y el examen del tema, pero sin avanzar ningn proyecto especfico. Nicaragua: la legislacin electoral promulgada en el ao 2000 prev la posibilidad, como en su oportunidad lo hiciera la legislacin de 1995, de que los ciudadanos que transitoriamente se encuentren fuera del pas o residan en el extranjero puedan votar en las elecciones presidenciales y legislativas, a condicin de que existan las mismas condiciones de pureza, igualdad, transparencia, seguridad y control, vigilancia y verificacin que se ejercen dentro del territorio nacional, sobre las cuales debe decidir anticipadamente el organismo electoral en consulta con los partidos polticos. A pesar de que recientemente ha vuelto a cobrar fuerza la idea de que al menos se promueva el registro de los electores en el extranjero pero no propiamente que se pueda emitir el voto en el exterior, no hay indicios claros de que esta iniciativa se concrete a corto plazo. Panam: constituye un caso interesante porque atendiendo una propuesta de reforma que le formul la autoridad electoral, el Congreso decidi suprimir, en enero de 2001, las disposiciones legales adoptadas en 1996 que consideraban el voto en el extranjero para las elecciones presidenciales a partir de 2004. Paraguay: en la legislacin electoral adoptada en 1990 se consideraba que para las elecciones de 1993 se adoptaran las medidas necesarias para instrumentar el voto en el extranjero. Sin embargo, la Constitucin de 1992 cancel esta posibilidad al vincular el derecho al voto al requisito de residencia y de disponer su emisin dentro del territorio nacional. En varias de las propuestas de reforma electoral que las diversas fuerzas polticas han formulado a lo largo de los ltimos aos se han incorporado referencias al voto en el extranjero. Uruguay: en el pasado reciente, algunas fuerzas polticas han promovido, an sin xito, diversos proyectos de ley relacionados con el voto en el extranjero, incluso el ms reciente fue rechazo por el Senado en junio de 2004.

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4. CONSIDERACIONES

FINALES

En trminos generales, las iniciativas orientadas a promover el voto en el exterior se explican y resultan discernibles en el marco de procesos internos de apertura, liberalizacin o modernizacin del rgimen poltico y persiguen objetivos de legitimacin del nuevo orden y de reformulacin de los vnculos con sus disporas en el exterior, es decir, se correlacionan primigeniamente con necesidades y requerimientos endgenos. Sin embargo, no hay duda de que la confluencia entre los procesos de cambio poltico (democratizacin) y de repunte de los fenmenos de emigracin (que se han generalizado virtualmente en todos los pases de la regin y estn esencialmente asociados a razones econmicas), no slo han generado un conjunto de expectativas y exigencias de membresa poltica que trascienden la estricta dimensin territorial de los estados-nacin, sino adems un cuadro de condiciones propicio para que se desarrollen, reivindiquen y materialicen esas expectativas y exigencias, entre las que las relativas al voto en el exterior ocupan, a pesar de ciertas insuficiencias y contradicciones, un lugar privilegiado. De ah que si algo caracteriza y distingue las iniciativas nacionales recientes o en curso (Mxico y Repblica Dominicana de manera muy sealada) de las que fueron pioneras en la regin (Brasil, Colombia, Per) es precisamente que su inclusin en la agenda de debate y reforma es resultado, en muy buena medida, de la presin ejercida por grupos organizados de sus potenciales beneficiarios y de la emergencia de un nuevo contexto de exigencia en el que se reivindican nuevos trminos de pertenencia y participacin a la comunidad poltica de origen. As, no sorprende que, adems de los 10 pases que ya prcticamente cuentan con dispositivos y experiencias concretas de voto en el exterior, el tema se haya instalado ya en la agenda de debate de casi todos los pases restantes de la regin y que, en algunos de ellos, tenga visos de concretarse, con lo que el escenario regional se puede seguir modificando en un futuro prximo. Si bien, en ningn caso se trata de tareas sencillas ni exentas de complejidades, desde un punto de vista organizativo y logstico, no hay duda de que cualquier iniciativa tiene a su alcance un conjunto de alternativas y tecnologas que facilitan su adopcin e instrumentacin. Empero, los mayores desafos y complejidades se ubican en otros planos, que a menudo escapan al ngulo de visibilidad de los grandes pblicos interesados o involucrados en el tema. No slo se trata de las deliberaciones y definiciones poltico-legislativas relativas a la nocin y los requisitos de la ciudadana en

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la era de la globalizacin, o por lo menos de la extensin de los derechos polticos a los ciudadanos residentes en el extranjero y a las exigencias para acceder a ellos, sino adems y fundamentalmente, de las posibilidades y capacidades para replicar en el exterior (extraterritorialmente) condiciones, garantas y atributos esenciales del rgimen electoral, tal como se les concibe y aplica internamente. La lgica es doble y muy simple. Primero, cualquier dispositivo de voto en el exterior requiere cuotas de flexibilidad, capacidad de adaptacin e innovacin que tienden a alejarlo, en mayor o menor medida, de los estndares internos, a menos que se le perciba y disee como un microcosmos autrquico enclaustrado dentro de los estrechos confines de las sedes oficiales en el exterior (embajadas y consulados), y quiz ni aun as, porque en muchos casos estar siempre latente la tentacin de ir allende las fronteras en bsqueda del voto de los migrantes. Segundo, entre ms sofisticado o exigente sea el rgimen electoral interno en trminos de garantas de seguridad, confiabilidad y equidad en la contienda, mayores dificultades para replicarlo y controlarlo en el extranjero. Pinsese simplemente en los sistemas de financiamiento, fiscalizacin y rendicin de cuentas de partidos y campaas, en las condiciones y garantas de acceso a los medios de comunicacin o en el sistema de justicia electoral. No por nada la mayora de los dispositivos de voto en el extranjero que han sido puestos en prctica en la regin se basan en ordenamientos legales que regulan con cierto detalle los aspectos organizativos, logsticos y procedimentales del registro electoral y la votacin, pero suelen ser bastante genricos o incluso omisos cuando se trata de regular lo relativo a las condiciones de la competencia, la resolucin de las controversias y la eventual comisin de delitos que tengan que ver con las elecciones en el extranjero. Desde esta perspectiva, el de Mxico es un caso sui generis en la regin y muy probablemente en el mundo: ante la evidente dificultad de garantizar condiciones de equidad en el extranjero, se opt por prohibir expresamente cualquier actividad de campaa fuera del territorio nacional. En todo caso, no se debe perder de vista que la dimensin y complejidad de los dilemas y desafos que plantea el anlisis de la problemtica vinculada a cualquier iniciativa de voto en el exterior y, ms en particular, a cualquier proceso de toma de decisin al respecto, guarda relacin con las condiciones y exigencias particulares de cada contexto y que, como en casi todos los asuntos que remiten al plano de las relaciones sociales, no admite prescripciones sobre dispositivos y prcticas de validez y alcance universal.

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Empero, no por ello deja de ser til sugerir, para concluir, un conjunto de nudos problemticos que parece pertinente que pondere con anticipacin y cuidado cualquier iniciativa y proceso de toma de decisin en esta materia: Los condicionamientos y exigencias que impone el marco jurdico vigente en cuanto a la condicin ciudadana (la titularidad y el ejercicio de los derechos polticos y, ms especficamente, la elegibilidad para votar y ser votado) y en cuanto a los atributos fundamentales de la organizacin y la competencia electoral (transparencia, seguridad, certeza, confiabilidad, equidad) y, por consiguiente, la posibilidad de introducir los ajustes e innovaciones que le otorguen viabilidad al voto en el exterior. Las caractersticas y magnitud de la poblacin en el extranjero y, en especial, la dinmica y distribucin geogrfica de los potenciales electores. La identificacin y evaluacin integral de las opciones disponibles para organizar las elecciones en el exterior, sealadamente el registro de los electores y la emisin y el escrutinio del voto y su grado de correspondencia con los estndares establecidos (o exigidos) nacionalmente. Aunque todas las opciones entraan ventajas y desventajas, los requisitos de registro y los procedimientos de votacin suelen predicar sobre el grado de inclusividad o selectividad del dispositivo adoptado. La capacidad de replicar o adaptar en el extranjero atributos esenciales para la integridad y equidad del proceso electoral en su conjunto y, de ser el caso especfico, de las condiciones y garantas de equidad de la competencia. Los criterios y mecanismos de coordinacin interinstitucional requeridos, tanto nacional como internacionalmente, para desplegar cualquier dispositivo y operativo de votacin en el extranjero, en especial las gestiones y arreglos ante las autoridades de los estados husped.

5. REFERENCIAS

LEGISLATIVAS BSICAS

Argentina: Ley 24 007 de 1993 y el Decreto Reglamentario 1 138 del mismo ao. Brasil: captulo VII de la Ley Electoral 4 737 de 1965. En ocasin de cada proceso electoral, el Tribunal Superior Electoral emite una resolucin con instrucciones para los procedimientos en el exterior.

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EL VOTO EN EL EXTRANJERO

Colombia: Ley 39 de 1961, artculo 116 del Cdigo Electoral de 1986 para efectos de las elecciones presidenciales y artculos 171 y 176 de la Constitucin para efectos de las elecciones legislativas. Ecuador: Ley para el Sufragio de Ecuatorianos en el Exterior de 2002. Honduras: Decreto 72 de 2001, Ley Especial para el Ejercicio del Sufragio de los Hondureos en el Exterior. Mxico: libro sexto del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, conforme a las reformas aprobadas en junio de 2005. Per: ttulo X de la Ley Orgnica de Elecciones de 1996. Puerto Rico: artculos 5.035 a 5.041 de la Ley Electoral de 1997. La Comisin Estatal Electoral emite un reglamento para el voto ausente en ocasin de cada proceso electoral. Repblica Dominicana: ttulo X de la Ley Electoral de 1996; Reglamento para el Registro de los Electores Residentes en el Extranjero de 2001 y Reglamento sobre el Sufragio del Dominicano en el Exterior de 2004. Venezuela: artculos 90 y 99 de la Ley Orgnica del Sufragio y Participacin Poltica de 1997.

XIII. EL VOTO OBLIGATORIO

MARIO FERNNDEZ, JOS THOMPSON*

1. INTRODUCCIN Existen, tanto en lo normativo como en los escasos tratamientos doctrinarios que el tema ha tenido, imprecisiones conceptuales y de nomenclatura en torno al voto obligatorio que hacen imprescindibles ciertas clarificaciones, objetivo principal de esta contribucin. En realidad, el derecho electoral de Amrica Latina nos presenta un panorama diverso en materia de obligatoriedad del voto. Tres vertientes son identificables: el voto consagrado exclusivamente como un derecho (Nicaragua, Repblica Dominicana y Venezuela), el voto como deber sin sancin por su no ejercicio (Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Mxico y Panam) y el voto obligatorio con sancin en caso de incumplimiento (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Honduras, Paraguay, Per y Uruguay). La existencia de estas tres vertientes representa una cierta ruptura con el pasado reciente, en el que la tendencia dominante era hacia la obligatoriedad del voto. Para el tratamiento de este tema hemos dado nfasis a una descripcin y un anlisis de la conceptualizacin del voto obligatorio, especialmente desde el punto de vista jurdico, examinando la realidad del voto jurdico de los pases latinoamericanos con alguna referencia al tema de la participacin electoral.1 Y, a partir de all, se exponen algunas conclusiones y tendencias futuras del tema. Para complementar la informacin, se incluye el cuadro XIII.1, que detalla el estado de la consagracin del voto como derecho, como mero deber o como obligacin.

* Se deja constancia de la colaboracin de Luca Coto, decisiva para la actualizacin de la presente entrada. 1 En todo caso, conviene remitir, para varias de estas cuestiones, a las consideraciones sobre Abstencionismo y participacin, en entrada independiente en esta obra. 253

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EL VOTO OBLIGATORIO

2. EL

VOTO COMO DERECHO Y COMO DEBER

2.1. Es posible ser obligado a ejercer un derecho? El tema de los derechos subjetivos constituye un campo de controversia clsico de la ciencia jurdica. En l se sita la interrogante planteada, con la complejidad adicional de que no se trata de una materia del derecho privado, donde cabe ms plenamente la subjetividad jurdica, sino que nuestro problema constituye una interrogante muy compleja de responder en el campo de la filosofa del derecho y del derecho pblico. Gustav Radbruch (1978: 88) sealaba que los derechos subjetivos pblicos se dividen entre los derechos cvicos y los derechos polticos, entendindose por los primeros aqullos destinados a obtener del Estado ciertas libertades (derechos humanos) o prestaciones (proteccin jurdica), y por los segundos aquellos que permiten intervenir en la gobernacin y en la marcha del Estado, siendo el ms importante de ellos el derecho de sufragio activo y pasivo. El debate sobre el concepto de derecho subjetivo no ha conducido a un consenso (Alexy, 1993: 173), pues, por una parte, se presenta la pregunta acerca de cules derechos tienen los hombres, independientemente de los que reconozca el orden jurdico concreto (derecho objetivo) y, por otra, la relacin entre derecho y deber que incide directamente en el voto obligatorio. Georg Jellinek (1905) traslad la polmica sobre los derechos subjetivos surgida entre Ihering y Windscheid (teoras del inters y de la voluntad) al campo de derecho pblico, combinando ambas visiones: Por lo tanto, el derecho subjetivo es el poder de la voluntad humana dirigido a un bien o inters, reconocido y protegido por el orden jurdico (cit. en Alexy, 1993: 179). Desde otra perspectiva, ms directamente apuntada del derecho de sufragio, los estudiosos han postulado la importancia de distinguir entre el sufragio como derecho y el sufragio como funcin, que se vincula directamente con el contenido que tiene el ejercicio del derecho de sufragio, mandatado por un deber moral subjetivo o por una norma socialmente funcional del orden jurdico (lvarez Conde, 1992: 344 y ss.).2 Es en virtud
2 Esta distincin entre el sufragio como derecho y el sufragio como funcin tiene, segn lvarez Conde, sus orgenes remotos en la distincin que los romanos hacan entre ius sufragii y ius civitatis, y en las tesis sobre la soberana popular y soberana nacional que arrancan de la filosofa rousseauniana y de la Revolucin francesa.

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de esta discusin normativa que resulta igualmente justificable el establecimiento de la obligacin, de un mero deber o bien de la voluntad de ejercer el voto que presentan los distintos ordenamientos jurdico-polticos.

2.2. Deber jurdico y deber ciudadano Una sentencia del Tribunal Supremo de Espaa (del 20 de diciembre de 1990; citado en Lpez Guerra et al., 1991: 265) declar que la funcin pblica del sufragio supone que el derecho de sufragio presenta a su vez como reverso su aspecto de obligacin ciudadana, sobre cuyo ejercicio descansa la entera arquitectura del sistema democrtico. Esta frmula de obligacin ciudadana puede ser una explicacin de la aparente contradiccin entre la norma jurdica que habla del deber y su no exigibilidad ni penalizacin (como es el caso de los ordenamientos de Costa Rica y de Mxico). En efecto, como lo seala Santamara (1991: 901): La ms ambigua y problemtica de las situaciones jurdicas pasivas es la que la doctrina conoce con el apelativo de deberes pblicos, cuya caracterizacin suele hacerse en contraste dialctico con la figura de la obligacin, en base a [] La obligacin tiende a servir el inters de un sujeto concreto, en tanto que el deber pblico es una conducta impuesta en inters general o de la colectividad. Esta distincin relativa entre deber y obligacin puede explicar la frecuente consagracin del sufragio como un deber, pero sin que necesariamente se le torne exigible. Ms cercana a la situacin de la obligatoriedad del voto es la figura de las potestades de ejercicio obligatorio (Santamara, 1991: 903), que son situaciones de poder [] cuyo ejercicio no es facultativo para su titular, sino obligado y debido.3 En otros trminos, la obligatoriedad del voto podra tener explicacin jurdico-conceptual en cuanto se entienda que se trata de un derecho cuya plena materializacin se manifiesta slo al ejercerlo. En esa direccin se produce un acercamiento a la clsica versin kelseniana de los derechos subjetivos, que considera a stos un atributo, un componente de la norma jurdica positiva: Man soll sich so verhalten, wie die Verfassung
3 En el tratado de Lpez Guerra et al. (1991: 265) se explicita claramente la paradoja entre derecho y deber y sus consecuencias sobre el voto obligatorio: la configuracin del sufragio como un derecho impide que sea considerado como un deber exigible jurdicamente; esto es, no cabe la penalizacin jurdica de la abstencin.

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vorschreibt [Hay que comportarse tal como lo prescribe la Constitucin], (Reine Rechtslehre, 203; cit. en Koller, 1992: 141). El objetivo fundamental del cumplimiento del deber de votar es, sin duda, formar la voluntad poltica de una sociedad: La justificacin terica-jurdica (del voto obligatorio) reside en la tesis de que la realizacin del derecho poltico de participar en la designacin de la representacin poltica es sinnimo de deber cvico (Braunias, 1932; cit. en Nohlen, 1978: 75). En palabras de Luhman (1970), existe una funcin social de los derechos subjetivos, cuya obligatoriedad puede ser dispuesta por el Estado en la medida en que el inters social que en l se manifiesta as lo indique. Como veremos, en la mayora de los pases latinoamericanos en que existe el voto obligatorio, ste se encuentra establecido por la Constitucin, lo que, independientemente de sus cuestionamientos de legitimidad, implica un respaldo de la decisin soberana del pueblo. Y, por otra parte, elimina la cuestin de si la obligatoriedad no se torna en una restriccin no vlida al ejercicio de un derecho fundamental, puesto que el plano constitucional es, precisamente, el admisible para que puedan incorporarse limitaciones a los derechos que la misma Constitucin consagra. Esta institucin, por otra parte, no es exclusiva de Amrica Latina. El establecimiento de la obligacin de votar es cronolgicamente coincidente con el voto universal masculino y lo complementa. Es interesante constatar que esta tendencia tiene lugar slo en algunos pases europeos y en Australia adems, por cierto, de Amrica Latina, Blgica (1893), Holanda y Luxemburgo (1917), Francia, Italia, algunos Lnder austriacos y cantones suizos, pero en la mayora de los pases europeos en los que se estableci el voto obligatorio se aboli su vigencia.

3. EL

VOTO OBLIGATORIO EN

AMRICA LATINA

3.1. Voto obligatorio y evolucin poltica y electoral En Amrica Latina, la institucin del voto obligatorio es un componente del proceso de democratizacin del sufragio que tuvo lugar durante la primera mitad del siglo XX, culminando con la introduccin del voto femenino en torno a 1950 y de los analfabetos y menores de 21 aos alrededor de 1970. Sin duda, la obligacin de votar se estableci para garantizar la participacin electoral, por cierto en cuanto a la proporcin de inscritos en los

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registros electorales,4 lo que estaba asociado al inters de representacin poltica de los grupos sociales emergentes a travs de los partidos polticos. Segn esa interpretacin, a mayor participacin se obtendra una mayor representacin de los partidos con fuerza en las ciudades y en las clases medias. Un ejemplo de este proceso fue la reforma electoral Senz Pea en Argentina en 1912, que cambi totalmente el contexto del poder poltico en dicho pas al introducir el voto secreto y obligatorio (Len-Roesch y Samoilovich, 1993: 29-31). Durante la segunda mitad del siglo XX, adems, tuvo lugar en Amrica Latina un proceso simultneo de profundos y dramticos cambios de rgimen poltico, por una parte, y de transformaciones socioeconmicas extremas, por la otra, lo que motiv una constante y creciente preocupacin por la formalizacin institucional del desarrollo poltico y socioeconmico, dentro del cual se inscribi la regulacin electoral, aunque no siempre para legitimar formas democrticas. Este fenmeno produjo un terreno frtil para aceptar la obligatoriedad de votar, pues tena lugar un agudizamiento de la cultura legalista formal de la regin, marcado por el principio juspositivista tan en boga en esas dcadas de que lo establecido en la ley es derecho y, por lo tanto, es ley vigente. Puede afirmarse que hasta los procesos de reglamentacin de las dcadas de 1980 y 1990 ningn sector poltico o social cuestion la validez de la obligacin de votar o la contrast con el ejercicio de la libertad individual. Slo la cotidianidad de la democracia en un marco de modernidad (o posmodernidad) cultural ha producido una apata o indiferencia respecto a la participacin poltica que puede, entre otras cosas, poner en entredicho la obligatoriedad del voto. No en vano es que, en los ltimos aos del siglo XX y los primeros del XXI, la postulacin del voto como facultativo o como simple deber (dejando de lado la obligatoriedad) ha ganado terreno en Amrica Latina.5 3.2. Denominaciones jurdicas del voto obligatorio en Amrica Latina Considerando la conceptualizacin del voto obligatorio descrita ms arriba, las normas constitucionales y legales al respecto en los pases latino4 Se recomienda cotejar la entrada Abstencionismo y participacin electoral, que incluye un cuadro comparativo de la informacin acerca de los sistemas de formacin del registro o padrn electoral. 5 La aprobacin de la Constitucin Poltica venezolana, por ejemplo, en 1999.

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americanos presentan una gran variedad de denominaciones, que no es ajena a las distintas concepciones y funciones que se le otorgaron al establecer la institucin del voto obligatorio. 1) Obligacin del voto u obligacin de ejercerlo. Algunos textos constitucionales o legales utilizan la expresin voto o sufragio obligatorio (Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, Honduras, Per, Uruguay) y otros emplean la expresin ejercer el voto o sufragio o votar o elegir (Paraguay y Mxico, respectivamente). Esta diferencia no debera ser slo semntica, pues se refiere al carcter instrumental o sustantivo jurdico que se le otorga a la institucin. Voto obligatorio es una definicin del voto, mientras que ejercer el voto es una definicin del sujeto que lo ejerce (el titular de la soberana). Ciertamente esta segunda expresin es ms rigurosa, pues denota la diferencia entre las otras caractersticas. Por otro lado, conviene observar que algunos de los regmenes que establecen el voto como mero deber utilizan sin embargo la expresin voto obligatorio (Costa Rica, por ejemplo), mientras que algunos sistemas que s se refieren a voto obligatorio, lo hacen a partir de una denominacin de deber (es el caso de Argentina), y no falta la expresin que incluye denominaciones mltiples, como derecho, deber y funcin (as, el rgimen de Paraguay), por lo que en todo caso es necesario analizar otras prescripciones para identificar con precisin la naturaleza del voto. Por otro lado, algunos ordenamientos jurdicos agregan consideraciones acerca del respaldo a la obligatoriedad del voto, como es el caso de la Constitucin brasilea, por ejemplo, que establece el voto obligatorio porque constituye un deber irrenunciable de la ciudadana (art. 14). 2) El voto obligatorio como deber y como funcin. Algunos ordenamientos jurdicos definen el voto como un apoyo a su obligatoriedad. La Constitucin brasilea, por ejemplo, establece el voto obligatorio porque constituye un deber irrenunciable de la ciudadana (art. 14, 1). La Constitucin de Honduras, por su parte, seala: El sufragio es un derecho y una funcin pblica del elector (art. 111). La Constitucin de Costa Rica determina: El sufragio es una funcin cvica primordial y obligatoria (art. 93). El Cdigo Electoral de El Salvador establece: El sufragio es un derecho y un deber de los ciudadanos (art. 3). El tenor de la disposicin constitucional venezolana de 1961 puede calificarse como una combinacin de todos los elementos definitorios que hemos sealado: El voto es un derecho y una funcin pblica. Su ejercicio ser obligatorio (art. 110).

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259

El mismo contenido integral expresa la Constitucin paraguaya: El sufragio es derecho, deber y funcin pblica del elector (art. 111). 3) El voto obligatorio como carga pblica y obligacin. Sabemos que el concepto de carga pblica, aun cuando pertenece a la misma familia de las situaciones pasivas o de deber dentro de los derechos subjetivos, se diferencia del deber pblico en tanto en esta situacin su titular est obligado en virtud de satisfacer el inters general, mientras que la carga es un inters del propio titular de la situacin (Santamara, 1991: 875). En ese sentido, la carga es una necesidad de realizar una conducta, en este caso votar, lo que puede ser discutido si la accin se define como manifestacin libre de la voluntad o como una contribucin al inters general. La expresin obligacin constituye otro ejemplo jurdico cuya aplicacin al voto obligatorio puede ser discutible, encontrndose varios ejemplos en Amrica Latina. La obligacin es una necesidad de realizar una conducta que la norma jurdica establece en favor de un tercero, quien ostenta el poder de exigirla. En el caso del voto, con quin se obliga el titular del derecho de sufragio? Con el Estado? Con el candidato? A pesar de esta dificultad conceptual, es posible observar en Amrica Latina el establecimiento del voto como una obligacin, seguramente de acuerdo con el sentido ms comn de la expresin. Es el ejemplo de Mxico, cuya Constitucin federal establece, refirindose a votar: son obligaciones del ciudadano (art. 36), y cuyo Cdigo federal seala: Votar en las elecciones constituye un derecho y una obligacin del ciudadano (art. 4). Curiosamente, sin embargo, ste es un caso en que la nomenclatura no se corresponde con la realidad de la institucin, pues no se establecen sanciones en caso de incumplimiento, lo que configura la nocin de mero deber y no la de voto obligatorio.

3.3. El voto obligatorio, la cultura poltica y la participacin electoral Como ya se plante, la instauracin del voto obligatorio buscaba, entre otras cosas, asegurar la concurrencia de los ciudadanos a las urnas. Sin embargo, los datos y experiencias disponibles no permiten constatar correlaciones concluyentes entre el voto obligatorio y la participacin electoral en Amrica Latina. Debe advertirse que, metodolgicamente, no es posible comparar el grado de participacin antes y despus del establecimiento del voto obligatorio, pues en la mayora de los casos las estadsticas elec-

260

EL VOTO OBLIGATORIO

torales disponibles coinciden o son posteriores a la introduccin del voto obligatorio. Por otra parte, en otra direccin, debe sealarse que el aumento de la participacin electoral asociado al voto obligatorio puede atribuirse ms a un rasgo de la cultura poltica que a la obligacin misma, teniendo en cuenta que las sanciones por su incumplimiento, a menudo, no se aplican o son bajas, tanto en su expresin de sancin privativa de libertad o de tipo pecuniario, o se aplican por mecanismos judiciales sobrecargados para tal tramitacin, considerando las dificultades por la cantidad de infractores y la imposibilidad de citar a un gran nmero de ellos.

4. TENDENCIAS

Y PERSPECTIVAS DEL VOTO OBLIGATORIO EN

AMRICA LATINA

4.1. Sobre la necesidad del voto obligatorio La primera reflexin que cabe sobre esta institucin en Amrica Latina concierne a la necesidad de su existencia. La funcin del voto o de la accin de votar hoy en da no es esencialmente distinta ni contradictoria de la que rigi durante la etapa de la formacin del Estado en el siglo XIX y de la ampliacin de la base electoral como expresin del cambio social durante la primera mitad del siglo xx. La funcin del voto sigue siendo, bsicamente, legitimar el mandato de quienes ocupan los cargos de direccin poltica en el Estado. Pero esa funcin es actualmente mayor, cualitativamente ms sustantiva y ms compleja. En nuestros das, el ciudadano no slo ejerce su derecho a votar (derecho a participar) sino que tambin contribuye a la formacin de la voluntad del Estado y al buen funcionamiento del Estado democrtico (Lpez Guerra et al., 1991: 264). No es un deber en s mismo del ciudadano el cumplimiento de esta funcin en una sociedad informada y plural, como se vive en prcticamente toda Amrica Latina? Ser necesario hacerle cumplir ese deber a travs de una norma imperativa? Pareciera que existe una socializacin masiva respecto a la responsabilidad de participar en el gobierno comn, e igualmente fuerte podra ser la conviccin de que el rechazo a la oferta poltica pueda expresarse no votando. Ante la obligatoriedad del voto y movido por el deber ciudadano internalizado de cumplir con esta obligacin, un elector antisistema puede expresar su rechazo a travs de un voto antisistema, lo cual puede ser mucho ms

CUADRO
XIII.1. Fundamento legal Arts. 12, 125 y 126, Cdigo Electoral Nacional

Tipo de voto

Pas

Tipo de voto

Argentina

El voto es un deber y su incumplimiento se sanciona con una multa de 50 a 500

pesos argentinos.* De no pagarla, el infractor no podr realizar gestiones o trmites

durante un ao ante los organismos estables nacionales, provinciales o municipales. Arts. 195, 237 y 238, Cdigo Electoral

Bolivia

El voto es obligatorio. Se sanciona con multa fijada por la Corte Nacional Electoral a

aquellos que no voten el da de las elecciones. En caso de incumplimiento de pago, la

aplicacin de multas se convertir en arresto. La Corte Nacional Electoral determinar

el compensatorio por un da de detencin.

El voto es obligatorio para los mayores de 18 aos. Es facultativo para los analfabetos,

los mayores de 70 aos, los mayores de 16 y menores de 18 aos. Art. 14, Constitucin de la Repblica Federativa de Brasil. Art. 7 Cdigo Electoral Art. 139, Ley Orgnica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios

[261]

Brasil

Al elector que no vote y que no se justifique ante el juez electoral antes de 30 das de

realizadas las elecciones se le cobra una multa de 5 a 20% del salario mnimo de la

zona de residencia, la cual es impuesta por el juez electoral.

Chile

El voto es obligatorio, por lo que el ciudadano que no vota es penado con multa a

beneficio municipal de media a tres unidades tributarias mensuales.

Colombia

El voto es un deber de los ciudadanos. La no concurrencia a votar no implica sanciones.

* Los montos de las multas estn desactualizados.

CUADRO
XIII.1. Fundamento legal

Tipo de voto (continuacin)

Pas

Tipo de voto

Costa Rica Art. 1, 153, 181,

El voto es obligatorio. Sin embargo, la no concurrencia a votar no implica sanciones.

Art. 93 Constitucin Poltica

Ecuador

El voto es obligatorio para los que sepan leer y escribir, facultativo para los analfabetos

y para los mayores de 75 aos. El ciudadano que deja de sufragar sin causa admitida

Codificacin de la Ley de Elecciones

por la ley es reprimido con multa de 2 a 25% del salario mnimo vital general. Las

multas impuestas por los tribunales electorales ingresan a la cuenta Tribunal Supremo

Electoral en el Banco Central del Ecuador, la cual es administrada por el TSE. Art. 3, Cdigo Electoral Art. 3, Ley Electoral y de Partidos Polticos Arts. 6, 224, 244, Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas Art. 4, Cofipe

El Salvador

El sufragio es un deber y un derecho. La no concurrencia a votar no implica sanciones.

[262]

Guatemala

Ejercer el sufragio es un derecho y un deber inherente a los ciudadanos. La no

concurrencia a votar no implica sanciones.

Honduras

El voto es obligatorio. Se sanciona su incumplimiento con una multa de 20 lempiras.

Las multas son exigibles gubernativamente por los alcaldes municipales e ingresan al

Tesoro Municipal.

Mxico

Votar en las elecciones constituye un derecho y un deber que se ejerce para integrar

rganos del Estado de eleccin popular. Sin embargo, no hay sanciones que lo tornen

efectivamente obligatorio. Art. 30, Ley Electoral

Nicaragua

El sufragio es un derecho de los ciudadanos que se ejerce de acuerdo con lo dispuesto

por la Constitucin Poltica y las leyes. La no concurrencia a votar no implica sanciones.

Panam Poltica Arts. 4, 332, 339, Cdigo Electoral

El voto es un derecho y un deber de todos los ciudadanos. La no concurrencia a votar

Art. 129, Constitucin

no implica sanciones.

Paraguay

El ejercicio del sufragio constituye una obligacin para todos los ciudadanos, cuyo

incumplimiento es sancionado con una multa equivalente de medio a un jornal

mnimo para actividades diversas no especificadas. Las multas se aplican conforme

a las disposiciones del Cdigo Penal. Art. 31, Constitucin Poltica. Art. 9, Ley Orgnica de Elecciones

Per

El sufragio es obligatorio hasta los 70 aos. Es facultativo despus de esa edad. La

multa por la no concurrencia a votar es de 124 soles. Adems, la ONPE no coloca un

sticker en el Documento Nacional de Identidad, sin el cual el elector no puede realizar

transacciones bancarias, firmar contratos de naturaleza civil ni cobrar cheques.

[263]

Repblica

El voto es un derecho de los ciudadanos. La no concurrencia a votar no implica

Dominicana

sanciones. Arts. 8, 17, Ley 16 017 (De la reglamentacin de la obligatoriedad del voto)

Uruguay

El voto es obligatorio. El ciudadano que incumple con tal obligacin debe pagar una

multa equivalente al monto de una Unidad Reajustable por la primera vez y de tres

unidades las siguientes. Dicho pago se hace efectivo en las Juntas Electorales del

departamento donde el ciudadano debi votar. El importe de las multas tiene la

condicin de proventos de la Corte Electoral. Art. 63, Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela.

Venezuela

El sufragio es un derecho. La no concurrencia a votar no implica sanciones.

264

EL VOTO OBLIGATORIO

lesivo para la democracia que la abstencin. ste, por lo dems, es entendido como la expresin negativa de la voluntad. La experiencia pone de manifiesto para Latinoamrica el efecto relativo de la obligatoriedad del voto. Incluso en aquellos pases en los que est considerada se observan grandes fluctuaciones en el grado de participacin electoral. Un ejemplo extremo aqu sera Venezuela donde, con obligatoriedad del voto en el sistema anterior, se produjo en las elecciones de diciembre de 1993 una abstencin sin precedentes de ms de 60% (Baloyra, 1993: 40), mientras que con la vigencia del voto facultativo6 los procesos electorales han tenido mrgenes de participacin claramente superiores a 50%. Paraguay, con voto obligatorio, casi duplica el porcentaje de abstencin entre 1998 y 2003, al pasar de poco ms de 19% a casi 36%. Estos resultados demuestran que el grado de participacin no depende exclusivamente de la obligatoriedad o no del voto. Sin duda, son variados y complejos los factores que influyen en ella. As, en determinadas coyunturas, el aliciente para concurrir a votar proviene ms del inters (o desinters) que despiertan las elecciones en un marco poltico determinado, que de las imposiciones legales.

4.2. La participacin como factor cualitativo de la gobernabilidad Los procesos polticos de Amrica Latina pueden requerir del sistema y del derecho electoral una funcin anloga a la que las elecciones cumplieron hace medio siglo para ampliar la base de legitimacin de la democracia. Se trata de servir de base a la gobernabilidad de los sistemas polticos en procesos de consolidacin democrtica. Como lo expresa Nohlen (1993a: 417): una mayor participacin de la ciudadana o una mejor representacin del pueblo podran figurar como demandas principales por parte de los gobernados. De esta forma, participacin y representacin pueden incidir como problemas a resolver en la gobernabilidad. La presin por parte de los electores o de los ciudadanos respecto a los partidos y a las instituciones de gobierno, tanto nacionales como regionales o locales, para acoger demandas sobre sus problemas concretos y cotidianos ha invertido la tradicin caudillista y paternalista que caracteriz la relacin entre el poder y la gente prcticamente en toda la vida poltica de
6

A partir de 1999.

EL VOTO OBLIGATORIO

265

la regin. Este proceso desde abajo, que no slo proviene de la sociedad civil organizada, sino de la individualidad de las personas, dificulta la gobernabilidad, pues implica un desafo a la capacidad articuladora de los partidos, pero al mismo tiempo constituye un estmulo a la responsabilidad y madurez poltica de los ciudadanos. La participacin, por lo tanto, ha pasado a ser un rasgo de decisin personal por expresar la voluntad y ha dejado de ser una manifestacin de obediencia o lealtad a ideologas, partidos o caudillos. Este poderoso cambio en la cultura y en el comportamiento poltico latinoamericano conlleva la necesidad de revisar el criterio de obligatoriedad para asegurar jurdicamente el cumplimiento de la obligacin o del deber poltico de votar. Si se presume que los ciudadanos estn conscientes de la funcin del voto, se entender que la mayor participacin o abstencin en las elecciones representan seales de inters o de apata por las decisiones en juego. As, el comportamiento electoral servir de base para que los partidos y las instituciones orienten sus programas y su funcionamiento, situando la consolidacin democrtica en su verdadera lgica.

XIV. ABSTENCIONISMO Y PARTICIPACIN ELECTORAL

JOS THOMPSON*

1. INTRODUCCIN Motivo de debate y de variadas interpretaciones, la cuestin de la abstencin en el ejercicio del voto y las motivaciones que la generan requiere de aclaraciones, tanto en su sentido mismo como en las implicaciones que vlida y jurdicamente pueden asignrsele. En lo que sigue, se aborda el concepto, la naturaleza y los elementos discernibles en el mbito del fenmeno, y se consideran sus implicaciones para la salud del rgimen democrtico. Para el caso particular de Amrica Latina, en los 18 pases incluidos importa tambin cotejar la variedad de regmenes en materia del ejercicio del voto, ya que produce diversas consecuencias para la participacin o abstencin. De esta manera, se busca dejar planteadas algunas reflexiones acerca del estmulo de la participacin por medio del sufragio, si es que este estmulo es vlido y pertinente. 2. CONCEPTO
DE ABSTENCIONISMO

El Diccionario electoral define abstencionismo como la no participacin en el acto de votar de quienes tienen derecho a ello [] es un indicador de la participacin: muestra el porcentaje de los no votantes sobre el total de los que tienen derecho de voto (Alcubilla, 2000: 1). En este caso el trmino se define de manera negativa, esto es, por la contraposicin entre participantes y abstencionistas en un proceso determinado, y el factor diferenciador entre ambas categoras, es el hecho de ejercer efectivamente el sufragio.
* El autor agradece la invaluable colaboracin de Luca Coto, funcionara de Capel, para la recopilacin de la informacin actualizada necesaria para ste captulo. 266

ABSTENCIONISMO Y PARTICIPACIN ELECTORAL

267

Otros autores ven el abstencionismo ms bien como la escogencia de un comportamiento distinto del de sufragar por una de las opciones en un proceso determinado. En efecto, para algunos existe lo que se denomina abstencin activa, que se expresara en los votos en blanco y aun en los votos nulos, esto es, en la votacin que, producida en las urnas, se separa de las opciones, partidarias o individuales, abiertas al electorado (Hernndez Bravo, 2004). En esta concepcin, la no concurrencia a la mesa electoral, el ausentismo electoral, se unira a la votacin expresada en las papeletas en blanco o anuladas intencionalmente en la conformacin de la categora mayor, el abstencionismo. Para los efectos del presente documento, preferimos afiliarnos a la mayor parte de la doctrina y excluir de la definicin de abstencionismo aquellos casos en que el elector concurre a la votacin y ejerce su derecho a voto, ya que consideramos que el campo abarcado por el abstencionismo es suficientemente amplio y complejo en su entidad como para aadirle manifestaciones de voluntad similares en algunos aspectos, pero distantes en otros, puesto que quien concurre a las urnas y emite un voto en blanco tiene ms elementos en comn al menos objetivamente hablando con quien vota por un partido determinado que con quien no concurre al recinto de votacin. En tal sentido, abstencionismo y ausentismo seran conceptos paralelos. Lo anterior, sin embargo, no agota la materia relativa a la definicin y al concepto de abstencionismo. En esta nocin se incluyen circunstancias que deben ser desagregadas, si queremos analizar las causas y consecuencias o, mejor dicho, los factores desencadenantes y las implicaciones del abstencionismo. En general, tiende a sugerirse que abstencionismo equivale al alejamiento voluntario de las urnas, a disposicin consciente o relativamente consciente de no ejercer el voto, de mantenerse ausente de un proceso para el cual se est calificado para participar. Si esto es lo que entendemos por abstencionismo y por las negativas implicaciones que muchos le asignan pareciera que se es el caso, entonces debemos destacar algunas circunstancias que inciden en el ausentismo electoral, pero que no dependen enteramente de la voluntad del sujeto que se abstiene. En primer lugar, deberamos distinguir los casos en que el abstencionismo se produce por factores objetivamente ajenos a la voluntad del potencial elector. Entre ellos, lo que Alcubilla (2000) llama abstencin estructural, esto es, derivada de la estructura misma del proceso electo-

268

ABSTENCIONISMO Y PARTICIPACIN ELECTORAL

ral.1 Probablemente, las principales causas de este fenmeno se encuentran en el padrn electoral y en la ubicacin de los centros de votacin. En efecto, todo padrn electoral contiene un margen de electores que objetivamente no pueden ejercer el voto. Aun sin considerar el margen de error que significan los difuntos recientes, son numerosos los que han perdido su documento habilitante para el voto, los que han emigrado al extranjero o se encuentran en l temporalmente, los que han trasladado su domicilio despus de cerrada la etapa para modificacin del padrn electoral; son todos casos en que el abstencionismo no es consecuencia de la decisin voluntaria de un elector potencial. Lo mismo es cierto en los casos en que el elector es trasladado de recinto sin que se le informe de la nueva ubicacin y sin que funcionen oportunamente los mecanismos previstos para comunicar el nuevo puesto de votacin. Conviene detenerse por un momento, sin perjuicio de retomar este aspecto posteriormente, en la importancia que tiene para la determinacin del porcentaje de abstencionismo de una manera precisa. Dependiendo de la construccin del padrn electoral y de otros factores conexos, el abstencionismo puede aparecer en cifras ms reducido de lo que es, si se cambian los elementos de clculo. As, en ciertos sistemas (por ej. en Chile) la inscripcin en el registro electoral es voluntaria, aunque no lo sea el voto; en consecuencia no se contabiliza como abstencionismo un segmento apreciable de la poblacin que se abstiene efectivamente de votar por la va de no formar parte del padrn electoral. Por su parte, conviene considerar la falta de votacin derivada de la ubicacin de las mesas de votacin, cuando ha sido decidida por la autoridad electoral. La distancia geogrfica unida a factores de la naturaleza, meteorolgicos o de otro tipo, suele tornar imposible el acceso de algunos electores que, as, son sumados al porcentaje de abstencionismo, aunque tampoco en su caso impere una voluntad de no participar. En un sentido parecido se ubica la falta de votacin que se produce por razones individuales, pero de carcter objetivo, fundamentalmente cuando no se concurre a las urnas por estado de salud o condicin fsica. En este
1 En realidad, modificamos el concepto utilizado por Alcubilla para crear al menos dos categoras que l engloba en una sola. En efecto, para l, abstencin tcnica o estructural incluye todos los casos relacionados con factores ajenos a la voluntad del individuo, como clima, sistema electoral o estado de salud. Por obvias razones, nos interesa destacar en una categora nica los relativos a factores directamente relacionados con la normativa, la organizacin y la mecnica electoral.

ABSTENCIONISMO Y PARTICIPACIN ELECTORAL

269

caso, la ubicacin de las mesas de votacin ya no es la causa determinante, sino la concausa menor, ya que aun decidiendo colocar mesas en los hospitales, hospicios y hogares de adultos mayores, que de por s puede ser oneroso, pero que disminuye este factor de inasistencia a las urnas, no se logra eliminar la totalidad de hiptesis que configuran este segmento del abstencionismo por imposibilidad objetiva de concurrencia a las urnas. La votacin de las personas con discapacidades fsicas2 puede incidir en este tipo de abstencionismo, aun si se adoptan medidas, prcticas y normas que faciliten el ejercicio del voto de las personas afectadas por esta condicin.3 Un caso relacionado, pero ms complejo, es el de las personas privadas de libertad por disposicin judicial. No hay uniformidad en los sistemas jurdicos latinoamericanos en punto a la posibilidad de que los privados de libertad ejerzan el sufragio,4 pero su presencia en el padrn electoral aumentar el porcentaje de abstencionismo, si es que no les es posible o viable ejercer el voto. En la gran mayora de los casos expuestos que pueden llegar a constituir un componente significativo del abstencionismo en bruto, el elector que no concurre a las urnas no lo hace por una decisin consciente. Por tanto, difcilmente pueden aplicarse a este segmento las consecuencias o implicaciones que pretenden derivarse del abstencionismo para la democracia. La imagen que viene a la mente cuando se habla de abstencionismo es la de una ciudadana que, por escogencia subjetiva, no concurre a las mesas de votacin. Ello puede ser por un acto de rechazo a las opciones abiertas o, peor an, al sistema poltico como un todo, o bien tratarse de una
2 Este tema ha motivado una investigacin y la respectiva publicacin del IIDH/Capel que analiza las diversas aristas de una materia que involucra decisiones de los organismos electorales, pero que tambin hace a la adopcin de normativa y a la rplica de prcticas favorables para el ejercicio del voto de las personas con discapacidades fsicas. Vase Gonzlez, 2002. 3 Lo cierto es que en este caso y no solamente en ste intervienen adems consideraciones de no discriminacin que son de especial importancia cuando se piensa el voto como el ejercicio de un derecho humano constitucional e internacionalmente reconocido. 4 En algunos casos, imposibilidad jurdica, ya que la suspensin de la ciudadana, y en consecuencia la inhabilitacin poltica, se complementa con la aplicacin de ciertas penas, como ocurre en algunos supuestos previstos en la propia Constitucin Poltica de la Repblica Oriental del Uruguay. En otros se trata de imposibilidad fsica, si es que el derecho al voto se le concede al privado de libertad, pero no se le brindan condiciones para llegar a los recintos de votacin o para que estos lleguen a l como sistema, aun sin entrar a analizar todava otros factores relacionados con la visin que se tenga del voto.

270

ABSTENCIONISMO Y PARTICIPACIN ELECTORAL

escogencia relativamente racional de uso del tiempo o del esfuerzo. Habremos de volver sobre el segundo caso ms adelante, debido a los estudios y anlisis que ha motivado, aunque de momento no hallamos razones que justifiquen separarlo como una categora propia, y ms cuando puede haber una mezcla de motivaciones subjetivas de este bloque para mantenerse alejado de las urnas. Tampoco distinguiremos por ahora el abstencionismo que es exclusivamente una decisin individual o colectiva espontnea, de aquellos casos en que se constituye en un movimiento organizado que pregona la no concurrencia a las urnas como una opcin poltica. Es este el tipo de abstencionismo, al que podemos denominar abstencionismo en sentido estricto o ausentismo electoral voluntario, el que motiva las mayores preocupaciones y al que se asignan distintas implicaciones, generalmente negativas. Es a su combate, al menos en teora, al que se dirigen los intentos de promover la participacin en los comicios que se han extendido por la mayora de la geografa latinoamericana, con mayor o menor intensidad y frecuencia. Pero antes de abordar con ms cuidado el tema de las implicaciones y las respuestas probables, todava debemos analizar el carcter que el sistema jurdico asigna al voto, puesto que de l derivan consecuencias para la posicin que en estas materias se asuma.

3. LA

NATURALEZA DEL VOTO COMO MEDIDA DEL ABSTENCIONISMO

No todos los sistemas jurdicos latinoamericanos o de otras latitudes conciben el voto de la misma manera y, por lo tanto, asignan diversas consecuencias a su ejercicio o a la abstencin. El comn denominador, por lo dems internacionalmente reconocido,5 es que el sufragio es el ejercicio de un derecho cuya proteccin est garantizada por diversas ramas del ordenamiento jurdico. Por ello, el sentido mismo del derecho electoral en una sociedad autnticamente democrtica gira en torno a las formas de garanta de este derecho y de las condiciones que un proceso electoral debe reunir para que el voto adquiera su verdadera dimensin.
5 Vase el artculo 23 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos o el 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. La concepcin del sufragio como el ejercicio de un derecho humano tiene importantes implicaciones, ms all de las analizadas en esta ponencia. Vase Thompson (1995).

ABSTENCIONISMO Y PARTICIPACIN ELECTORAL

271

Si el voto es el ejercicio de un derecho, lo que importa es que existan las condiciones jurdicas, estructurales y procesales para hacerlo viable y para asegurar que se contabilice y se respete como expresin de la voluntad de la ciudadana. ste es el caso de Colombia o Guatemala. Como bien se entiende, la abstencin no pasa en este caso de ser una conducta legtima, cuya interpretacin compete a diversas corrientes, pero que poco tiene que ver con el derecho electoral, hasta que no se conciba como generadora de instituciones jurdicas. Pero la nocin del voto como un derecho no es nica ni est exenta de matices en la doctrina y en las frmulas jurdicas (Fernndez Segado, 2000). Para algunos, ms que tratarse de un derecho, y sin negar su condicin de tal, en el voto estamos en presencia de una funcin, esto es, un papel asignado a la ciudadana para determinar la continuidad de las instituciones por medio de la escogencia de los respectivos representantes, esto es, un elemento en la construccin de la mayora como forma de designacin de representantes. En esta concepcin, el voto es un deber, o puede ser percibido como tal. Es esta segunda nocin la que a menudo alimenta la prescripcin del voto como un deber en buena parte de los ordenamientos jurdicos latinoamericanos.6 Y de esta concepcin derivan otras consecuencias, distintas de las de garanta que se desprenden del voto como un derecho. Si es un deber, su incumplimiento podra acarrear responsabilidades diversas. Si no acarrea ninguna consecuencia, hablaramos del voto como deber sin sancin por no ejercicio. Es el caso de Costa Rica. En este supuesto, la abstencin sera el incumplimiento de un deber sin consecuencias jurdicas. Por otra parte, estn los regmenes que ven el voto fundamentalmente como un deber y asignan a su no ejercicio consecuencias negativas, a modo de sanciones. Es el caso de la institucin del voto obligatorio,7 como funciona en Per, por ejemplo. Como bien se entiende, la abstencin aqu es una conducta negativa, que entraa consecuencias propias del derecho electoral (determinacin de antijuridicidad, imposicin de sanciones, administracin, etc.). En todo caso, lo que es universal es la concepcin del voto como mecanismo por excelencia de participacin poltica, aunque
6 Por ejemplo, Costa Rica, Ecuador o Chile definen el sufragio como un deber, aunque, como se ver, asignan consecuencias diversas a esta disposicin. 7 Vase al respecto el captulo El voto obligatorio incluido en esta obra, la cual repasa los diferentes regmenes y sus consecuencias. Para efectos de comparacin, los Pases Bajos tuvieron el voto obligatorio hasta 1970, mientras que Australia y Blgica lo mantienen hasta hoy, con variedad de consecuencias segn el sistema adoptado. Vase la voz voto obligatorio, disponible en www.aceproject.org, que conjuga opiniones y datos de diversas fuentes.

272

ABSTENCIONISMO Y PARTICIPACIN ELECTORAL

esta compleja nocin implica una serie de elementos que no se agotan en el derecho a elegir y a ser elegido (Thompson, 1995). Desde esta perspectiva, el abstencionismo estrictamente hablando puede erosionar la base misma de la democracia representativa, cuyo sentido viene determinado, precisamente, por el ejercicio de las diversas manifestaciones de la participacin poltica. Pero sobre esto, como veremos seguidamente, tampoco existe acuerdo. Para lo que ahora interesa, si adoptamos la posicin de que el voto es el ejercicio de un derecho, el abstencionismo en sentido estricto ms que en las otras connotaciones no debe mover a mayor preocupacin que la estadstica, de la misma manera que la libertad de expresin o la de movimiento pueden ejercerse o no a voluntad del titular, pues es esta caracterstica lo que define a los derechos civiles y polticos (Nikken, 1994). Lo que sera grave es que hubiera lmites injustificables a su ejercicio u obstculos para su materializacin concreta. En cambio, si nos afiliamos a la posicin de que el voto es, al menos parcialmente, un deber y no slo un derecho, una funcin necesaria para el funcionamiento del aparato poltico y no solamente la expresin de la facultad de elegir, entonces el abstencionismo entraara otras implicaciones. Por lo anterior, la ptica con que miremos el abstencionismo en sentido estricto depender de la concepcin con la que nos asociemos respecto de la naturaleza del voto y las posibles respuestas que a l se den variarn considerablemente, ya que si lo vemos como un derecho, la bsqueda de la reduccin del ausentismo electoral voluntario deber mantener respeto por su existencia. En otras palabras, no todas las respuestas consideradas frente al abstencionismo son necesariamente compatibles con su naturaleza de derecho humano fundamental, a menos que se adopte una concepcin ms amplia. Una precisin final en este apartado es necesaria, una vez considerados los diversos regmenes en materia de voto y su relacin con la abstencin: hay que observar con cautela el universo a partir del cual se obtienen los datos y se establecen los porcentajes de participacin y abstencin. En efecto, la base respecto de la cual se obtiene el porcentaje de abstencionismo no es igual y ello puede interferir con la comparabilidad de los resultados. En Costa Rica, por ejemplo, hay conexin necesaria entre registro civil y registro electoral, y el abstencionismo es un porcentaje del padrn construido sobre esta conexin, en tanto que en Chile el padrn se construye a partir de la inscripcin, voluntaria por dems, de los ciudadanos, y el

ABSTENCIONISMO Y PARTICIPACIN ELECTORAL

273

porcentaje de abstencionismo se deriva de este padrn que no incluye, ni mucho menos, a todos los que estaran en edad de sufragar. En otras palabras, el porcentaje de 9% de abstencionismo en Chile podra ser sustancialmente mayor si el universo para la determinacin de votantes fuese el utilizado en Costa Rica. La vinculacin entre estos tres temas: naturaleza del voto, mecanismo de inscripcin para construir el padrn electoral y porcentaje de abstencin se sintetiza en el cuadro XIV.1. CUADRO XIV.1. Relacin entre el tipo de inscripcin electoral, el tipo de voto y el porcentaje de abstencin en Amrica Latina
Pas Porcentaje de abstencin Inscripcin electoral Tipo de voto (para electores hbiles)

Argentina Bolivia Brasil

18.10% (1999) 21.77% (2003) 28.64% (1997) 27.94% (2002) 21.49% (1998) 17.74% (2002) 20.47% (2002) a 8.69% (1993) 10.06% (1999) 9.37% (2000) a

Automtica No automtica No automtica

Obligatorio con sancin Obligatorio con sancin Obligatorio con sancin

Chile

No automtica

Obligatorio con sancin

Colombia

49% (1998) 41% (1998) a 54% (2002) 30.01% (1998) 31.16% (2002) 39.78% (2002) a 35.84% 29.86% 35.02% 28.79% (1998) (1998) a (2002) (2002) a

Automtica

Facultativo

Costa Rica

Automtica

Obligatorio sin sancin

Ecuador

Automtica

Obligatorio con sancin

Segunda vuelta.

CUADRO
Pas

XIV.1.

Relacin entre el tipo de inscripcin... (conclusin)

Inscripcin electoral Tipo de voto (para electores hbiles)

Porcentaje de abstencin

El Salvador

49.97% (1994) 55.82% (1994) a 61.43% (1999) 46.23% (1999) 53.23% (2003) a 27.75% (1997) 35.95% (2001) 22.84% (1994) 36.03% (2000) 11.2% (1996) 11.2% (2001) 26.3% (1994) 23.8% (1999) 19.46% (1998) 35.71% (2003) 17.68% (2001) 18.59% (2001) a

No automtica

Facultativo

Guatemala

No automtica

Facultativo

Honduras

Automtica

Obligatorio con sancin

Mxico

No automtica

Obligatorio sin sancin

Nicaragua

Automtica

Facultativo

Panam

Automtica

Facultativo

Paraguay

No automtica

Obligatorio con sancin

Perb

No automtica

Obligatorio con sancin

Repblica Dominicana

22.4%, aprox. (1996) No automtica 23% (1996) a 23.86% (2000) 8.57% (1994) 8.22% (1999) 8.17% (1999) a 36.55% (1998) 43.69% (2000) No automtica

Facultativo

Uruguay

Obligatorio con sancin

Venezuela

Automtica

Facultativo

Segunda vuelta. No se incluyeron los datos de las elecciones de 2000 por la existencia de criterios encontrados en torno a ellos. FUENTE: Elaboracin del IIDH/Capel a partir de la consulta directa a los Organismos Electorales o, en su defecto, a partir de material en posesin del IIDH.
a b

[274]

ABSTENCIONISMO Y PARTICIPACIN ELECTORAL

275

4. LA

EXTENSIN DEL ABSTENCIONISMO

La cuestin de la participacin efectiva de la ciudadana en las elecciones, en particular por medio del sufragio, es indudablemente uno de los temas ms recurrentes en el anlisis de los procesos electorales en Amrica Latina y en otras latitudes. No es menor ni minoritaria la opinin que expresa preocupacin por los grados de abstencionismo que se dan en los distintos procesos electorales y que deriva de la extensin del fenmeno en serias consecuencias para la vigencia, salud y solidez del rgimen democrtico. Prestemos entonces atencin a su extensin emprica en el mbito de los pases aqu considerados (vase el cuadro XIV.2).

CUADRO

XIV.2.

Porcentajes de participacin y abstencin en las dos ltimas elecciones presidenciales en Amrica Latina
Electores Votos emitidos 19 755 435 19 930 591 2 321 117 2 994 065 83 297 773 94 804 126 91 664 259 10 751 465 12 310 107 11 249 734 1 431 913 1 569 418 1 372 943 7 383 286 7 271 572 7 326 753 Participacin (%) 81.90 78.23 71.36 72.06 78.51 82.26 79.53 51.00 59.00 46.00 69.99 68.84 60.22 91.31 89.94 90.63 Abstencin (%) 18.10 21.77 28.64 27.94 21.49 17.74 20.47 49.00 41.00 54.00 30.01 31.16 39.78 8.69 10.06 9.37 Fecha hbiles 24 121 983 25 477 861 3 252 501 4 155 055 106 101 067 115 253 816 115 253 447 20 857 801 20 857 801 24 455 943 2 045 980 2 279 851 2 279 851 8 085 439 8 084 476 8 084 476

Pas Argentina

24/10/1999 27/04/2003

Bolivia

01/06/1997 30/06/2002

Brasil

04/10/1998 06/10/2002 27/10/2002 a

Colombia

31/05/1998 21/06/1998 a 26/05/2002

Costa Rica

01/02/1998 03/02/2002 07/04/2002 a

Chile

11/12/1993 12/12/1999 16/01/2000 a

Segunda vuelta.

CUADRO
Pas Ecuador

XIV.2.

Porcentajes de participacin y abstencin (conclusin)

Electores Votos emitidos 4 537 822 4 960 075 5 298 581 5 807 109 1 411 320 1 246 220 1 223 215 2.397 212 1.800 670 2 937 636 2 372 714 2 096 566 2 285 067 35 285 291 37 601 618 1 849 362 2 295 193 1 104 578 1 330 730 1 650 725 1 546 192 12 264 349 12 128 969 2 880 425 3 236 906 2 130 618 2 204 884 2 206 112 6 988 291 6 600 196 Participacin (%) 64.16 70.13 64.98 71.21 50.03 44.18 38.57 53.76 40.39 55.77 46.77 72.25 64.05 77.16 63.97 88.8 88.8 73.7 76.2 80.54 64.29 82.32 81.41 77.6 (aprox.) 77.00 76.14 91.43 91.78 91.83 63.45 56.31 Abstencin (%) 35.84 29.86 35.02 28.79 49.97 55.82 61.43 46.24 59.61 44.23 53.23 27.75 35.95 22.84 36.03 11.2 11.2 26.3 23.8 19.46 35.71 17.68 18.59 22.4 (aprox.) 23.00 23.86 8.57 8.22 8.17 36.55 43.69 hbiles 7 072 188 7 072 496 8 154 425 8 154 425 2 821 002 2 821 002 3 171 224 4 458 762 4.458 762 5 073 282 5 073 282 2 901 743 3 567 845 45 729 057 58 782 737 2 082 118 2 584 258 1 499 451 1 746 989 2 049 449 2 405 108 14 898 435 14 899 292 3 740 843 3 740 843 4 251 218 2 330 154 2 402 160 2 402 160 11 013 020 11 720 660

Fecha 31/05/1998 12/07/1998 a 20/10/2002 24/11/2002 a

El Salvador

20/03/1994 24/04/1994 a 07/03/1999

Guatemala

07/11/1999 26/12/1999 a 09/11/2003 28/12/2003 a

Honduras

30/11/1997 25/11/2001

Mxico

21/08/1994 02/07/2000

Nicaragua

20/10/1996 04/11/2001

Panam

08/05/1994 02/05/1999

Paraguay

10/05/1998 27/04/2003

Per

08/04/2001 03/06/2001 a

Repblica Dominicana

16/05/1996 30/06/1996 a 16/05/2000

Uruguay

27/11/1994 31/10/1999 23/11/1999 a

Venezuela

06/12/1998 30/07/2000

Segunda vuelta. No se incluyeron los datos de las elecciones de 2000 por la existencia de criterios encontrados en torno a ellos. FUENTE: Elaboracin del IIDH/Capel a partir de la consulta directa a los organismos electorales o, en su defecto, a partir de material en posesin del IIDH.
a b

[276]

ABSTENCIONISMO Y PARTICIPACIN ELECTORAL

277

Varias reflexiones se imponen al analizar el cuadro anterior. En primer lugar, que las variaciones son significativas entre los pases y aun entre eleccin y eleccin en cuanto a tasas de abstencin, incluso sin considerar diferencias en cuanto a la base de clculo,8 por lo cual es difcil hablar de tendencias uniformes plenamente identificables. En segundo lugar, que si bien porcentajes superiores a 50% de abstencin llaman la atencin, es imposible hallar un lmite universalmente aceptable, pasado el cual el abstencionismo deba ser considerado preocupante o negativo. De manera que es necesario profundizar en el concepto y sus implicaciones, ms all de lo que los nmeros a primera vista indican.

5. CAUSAS

DEL ABSTENCIONISMO

Desde los albores de la democracia representativa,9 ha existido la falta de participacin en la toma de decisiones colectivas en la forma de elecciones, de la misma manera que ha generado preocupacin, aun cuando se tratara o quizs por ello mismo del ejercicio de un privilegio, dada la naturaleza excluyente de buena parte de los primeros sistemas democrticos y de sus sucedneos hasta buena parte del siglo XIX, en el mundo occidental al menos. En los pases que conforman lo que denominamos Amrica Latina, el tema de la no participacin en los comicios, englobado en sus diversas formas bajo el concepto de abstencin o, ms impropiamente, pero de manera ms generalizada, abstencionismo, ha dado lugar a abundantes notas de prensa, comentarios y artculos de opinin, orientados principalmente a plantear intentos de interpretacin acerca de la magnitud o las variaciones en los porcentajes de la poblacin que optan por abstenerse en los comicios, con frecuencia basndose en esquemas comparativos estructurados de modo cronolgico o por regiones geogrficas. El abstencionismo como sntoma de un progresivo desencanto con la democracia como forma de gobierno, como forma de protesta contra el sistema posiblemente reveladora de una nostalgia por formas ms bien autocrticas de ejercicio del poder, como consecuencia de esquemas elec8 Vase ms adelante la cuestin de la construccin del padrn y su influencia en la medida del abstencionismo. 9 Puede consultarse a Mackenzie (1962) para la recapitulacin de preocupaciones vigentes en la democracia ateniense acerca de las consecuencias del abstencionismo en esas pocas.

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ABSTENCIONISMO Y PARTICIPACIN ELECTORAL

torales que desestimulan la participacin en los sufragios, como forma vlida pero riesgosa de expresar disconformidad con la clase poltica, como muestra de apata que puede llegar a transformarse en automarginacin del sistema, son todas opiniones que abundan en los anlisis de los comicios latinoamericanos en los ltimos aos.10 La mayor parte de las opiniones acerca del abstencionismo, sobre todo en los pases en que alcanza un porcentaje considerable en los recientes procesos electorales, le asignan valoraciones negativas y buscan sus races en hechos e institutos relacionados con la legislacin, la doctrina o la prctica electorales, adems, claro est, de la rpida relacin con el temario de la cultura poltica. Las reacciones propuestas en los comentarios y buena parte de la doctrina, ms a modo de remedio que de ninguna otra manera, tienen que ver con la aplicacin de una serie de modalidades, generalmente combinadas, que debieran atacar las fuentes del abstencionismo por medio de la reforma de la normativa o la organizacin electoral, de la promocin de la participacin efectiva con un cambio en la percepcin de lo que el voto significa o bien por la aplicacin de medidas que tornen obligatoria la emisin del voto en los comicios y asignen consecuencias seudopunitivas a quien se abstiene en un proceso electoral determinado. En todas estas situaciones, esto es, el abanico de opiniones acerca de los orgenes, las implicaciones y las respuestas al abstencionismo, hay un espacio mayor o menor para la organizacin electoral.11 En efecto, si para contrarrestar la erosin de la legitimidad del rgimen democrtico representativo es precisa una reforma a la legislacin electoral, a la construccin del padrn electoral o a la estadstica de quienes votaron y quienes se abstuvieron, el organismo electoral tiene algo que decir y, por lo general, mucho que ejecutar. Y el derecho electoral ser el instrumento para la construccin, la implantacin o la puesta en ejecucin de las respectivas respuestas.
10 Y entre las opiniones no falta quien sostenga que el crecimiento progresivo del abstencionismo configura una amenaza para la estabilidad o para la legitimidad de la democracia misma y atribuye responsabilidad, por su existencia de cara a su eventual reparacin, a todos los actores o participantes en la vida poltica e institucional de nuestros pases. En algunos casos, se ha equiparado al abstencionismo con una de las fuerzas polticas y se ha estimado que un proceso con alta votacin efectiva es exitoso, lo cual llevara a la consecuencia de que cuanto ms alto el abstencionismo, menor el xito de un proceso. 11 La mayor o menor extensin de la responsabilidad del organismo electoral en esta materia depender, entre otras cosas, del contenido y amplitud de sus facultades, siendo que uno estrictamente jurisdiccional tendr un rea de accin ms restringida que uno que englobe la administracin a la vez que la justicia electorales. Las respuestas al abstencionismo, in fine.

ABSTENCIONISMO Y PARTICIPACIN ELECTORAL

279

Podemos, entonces, afirmar que el abstencionismo, su extensin e impacto relativo configuran un conglomerado de temas que pueden y suelen incidir en la percepcin que se tenga de la vigencia y dinamismo de la democracia representativa y que las medidas a las que puede dar lugar12 involucran frecuentemente a la organizacin electoral. Podemos tambin coincidir en que ste es uno de los aspectos ms inquietantes de la actual coyuntura poltica e institucional de Amrica Latina y que, como lo muestra el cuadro XIV.1, encuentra expresin en todos los pases cuyos datos se han utilizado como referente para este anlisis.

6. IMPLICACIONES

DEL ABSTENCIONISMO

Como se ver, hay una variedad de juicios relativos a la importancia y el significado del abstencionismo, algunos de los cuales difieren en funcin del tipo de abstencionismo de que se hable, tema que ya esbozamos. Los ms extremos varan desde interpretar un creciente o persistente abstencionismo como una amenaza a la vigencia del rgimen democrtico hasta considerarlo una escogencia racional en virtud del costo asociado con el acto de votar (Verba y Nie, 1972; Riker et al., 1968). Probablemente ambas posiciones encierran una verdad parcial. Hay, seguramente, algunos que se abstienen porque han perdido la fe en la democracia como sistema13 y hay, ciertamente, otros que no concurren a las urnas porque en su forma de vida el voto es oneroso frente a sus dems actividades y porque posiblemente no consideran indispensable su participacin particular en el proceso democrtico o aun porque confan en el resultado sin importarles una opcin partidaria concreta. En el fondo, existe una diferencia de concepcin del voto y su ejercicio que no debe desconocerse. En una posicin liberal vinculada ciertamente con el rgimen que precepta el voto exclusivamente como un derecho el ejercicio del voto es un acto potestativo y la abstencin una manifestacin de esa potestad. En la posicin contraria, funcionalista, el voto
12 Utilizamos el lxico comn en la materia, sin que por ello prejuzguemos en este momento si el abstencionismo, tal cual, es un fenmeno estrictamente negativo, un problema y por tanto debe llevar a soluciones correctivas. 13 Lo cual no es un porcentaje despreciable, segn los datos del Latinobarmetro sobre la confianza en la democracia en esta parte del mundo. Vase el Informe de Prensa 2002, disponible en www.latinobarometro.org.

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se ve como un deber y una funcin y no ejercerlo es un incumplimiento relacionada esta posicin con el rgimen de voto obligatorio.14 Pero hay variaciones entre las posiciones. As, uno de los factores importantes, al que, por ejemplo, la doctrina estadunidense ha dedicado especial tiempo, esfuerzo y propuestas, es el de determinar cul sea el costo del voto, en trminos relativos y para una persona determinada, teniendo en consideracin el posible beneficio que derive del triunfo de una opcin poltica, por ejemplo, frente a la prdida de una eventual ganancia econmica en el tiempo que se emplee para concurrir a las urnas, en un sistema en el cual las elecciones se realizan en un da laboral (vase Riker et al., 1968). De la misma manera habr quienes recurran al abstencionismo como una forma de protesta, sea contra el sistema o bien contra la oferta partidaria o las opciones abiertas para el respectivo proceso15 y quienes se mantengan al margen porque les es indiferente en un sentido no necesariamente negativo quien resulte electo. Puede argumentarse, mientras no se viole ninguna disposicin especfica,16 que el abstencionismo es una forma de expresin, en tanto la disconformidad es vlida y sana en toda sociedad democrtica. Por otra parte, no podemos olvidar que hay una variedad de factores generadores de abstencionismo y que, por consiguiente, es improbable que exista una explicacin o interpretacin nica de los respectivos ndices. Al haber factores objetivos que pueden implicar una ausencia de las urnas, es preciso desagregar el respectivo efecto antes de llegar a conclusiones contundentes sobre las tendencias en materia de abstencionismo. Entonces, si el abstencionismo es slo parcialmente un asunto de la cultura poltica imperante en un lugar y tiempo determinados, y este segmento est slo parcialmente constituido por individuos escpticos, desilusionados o contrarios al rgimen democrtico, las implicaciones que se deriven del abstencionismo no podrn ser absolutas y ser necesario el estudio de los
14 Nohlen hace un detallado anlisis de estas dos visiones en Ampliacin de la participacin poltica y reduccin del abstencionismo: ejes de una cultura democrtica y una nueva ciudadana para el siglo XXI, ponencia presentada en la XVII Conferencia de los Organismos Electorales de Centroamrica y el Caribe (Protocolo de Tikal). San Jos, Costa Rica, 2003. 15 A su manera, los pueblos desarrollan su propia interpretacin o prctica del abstencionismo. Recientes artculos en Argentina hablan ya del voto bronca, aunque uno de sus componentes sea, contradictoriamente, el no voto. Vase Martnez, (2002): Lleg para quedarse. Aportes al anlisis del abstencionismo electoral, en www.funif.org.ar. 16 Es decir, en tanto no exista el voto obligatorio.

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diversos factores motivantes, en primer trmino, y de la distribucin del abstencionismo por rangos en segundo lugar.17 Lo anterior no quiere decir, claro est, que la persistencia, alta magnitud o tendencia creciente no deba motivar la preocupacin de quienes se interesan por la solidez y la salud de los regmenes democrticos, especialmente en el caso de sistemas que se han recuperado recientemente, pero s advierte acerca de los errores de un acercamiento simplista que pretenda hallar un solo componente y una nica explicacin en los ndices de abstencionismo. La falta de homogeneidad en el abstencionismo es, precisamente, uno de los factores que deben considerarse y por lo cual los datos desagregados son tan importantes. As, Lijphart (1997) ha argumentado que una de las consecuencias ms negativas del abstencionismo es que trae consigo una diferencia en la representacin, puesto que son los sectores de ms bajos ingresos, entre otros, los que ms tienden a abstenerse en las elecciones, y que un incremento sostenido en el abstencionismo podra llevar a que los representantes perciban su mandato como proveniente de los sectores ms altos o con mayor escolaridad, lo cual sera una discriminacin inaceptable para un sistema democrtico, al distinguir entre clases de ciudadanos. Y si de legitimidad se trata, hay otro tema importante: el abstencionismo vara tambin dependiendo del tipo de eleccin especfica de que se trate, aun cuando se mantuvieran iguales los factores objetivos que inciden en algunas de las categoras de abstencionismo. En general, las segundas rondas ballotage generan mayor abstencionismo, y las elecciones locales, menor votacin que las elecciones presidenciales.18 Si ste es el resultado de un juicio de valor que considera menos importantes unas elecciones que otras, debe ser tenido en cuenta a la hora de definir posibles respuestas al abstencionismo, que es el tema del que ahora debemos ocuparnos. En suma, la variedad de concepciones acerca del sentido del voto y la multiplicidad de factores que puedan inducir a la abstencin arroja una amplia diversidad de interpretaciones acerca de las tasas de participacin electoral, con implicaciones a veces contrarias asignadas a sus variaciones en el tiempo o en el espacio.

Si es posible, por regin, por edad, por condicin econmica. El abstencionismo en Costa Rica, por ejemplo, creci casi nueve puntos entre la primera y la segunda vueltas presidenciales en 2002, como consta en el cuadro XIV.2.
17 18

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7. RESPUESTAS

AL ABSTENCIONISMO

Nos interesa, en este momento, abordar la cuestin de las medidas que pueden adoptarse para reducir la incidencia, persistencia o tendencia ascendente del abstencionismo. Este tema est mediatizado, bien se comprende, por los dos precedentes en esta contribucin: el carcter del voto y el significado e implicaciones que atribuyamos al abstencionismo. Por el primero, ya que algunas de las propuestas no pueden ponerse en prctica si se dispone que el voto es exclusivamente un derecho. As, habra una contradiccin entre este principio y la implantacin del voto obligatorio, puesto que se estara estableciendo una consecuencia no derivada de las caractersticas del derecho y que excede en mucho las necesidades de garanta. Por el tema del significado y las implicaciones, porque si se adopta una posicin afn a las que consideran el abstencionismo una escogencia racional de cierta utilidad social, no sera vlido ni congruente propulsar programas que estimulen la participacin por medio del voto y, menos an, medidas que sancionen el ausentismo electoral. En otras palabras, para aplicar una amplia gama de medidas a favor del voto y en contra del abstencionismo debe conceptualizarse el voto como algo ms que un derecho y el abstencionismo como un fenmeno que tiene consecuencias negativas para el sistema democrtico. Y tambin hay una clara relacin entre las posibles respuestas y las categoras o tipos de abstencionismo, puesto que hay un abanico de opciones que es posible aplicar, por lo cual las dividiremos en funcin de este criterio: a) Respuestas relacionadas con el sistema electoral (en sentido amplio). Buena parte de la doctrina ha encontrado en la figura del voto obligatorio una medida adecuada para reducir las tasas de abstencionismo (Alcubilla, 2000). Su adopcin, sin embargo, depende de las caractersticas de los respectivos sistemas jurdicos y tiene consecuencias onerosas, ya que debe cuantificarse el costo de la puesta en prctica de las sanciones que se establezcan. Adems, requiere de una reforma electoral que puede incluir disposiciones constitucionales. Tiene consecuencias sobre la percepcin que se tenga respecto de la propia participacin, al punto de que puede percibirse la democracia no como una construccin de la libertad, sino como una imposicin del sistema. Y no es la nica en el cuadro del sistema electoral: una reubicacin de mesas electorales, una depuracin del padrn, una ampliacin del plazo para inscribir traslados de residencia en el caso

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del voto domiciliario, la eliminacin de mecanismos como el colegio cerrado, el impulso a medidas que faciliten el voto de las personas con discapacidades fsicas, son todas soluciones parciales que pueden contribuir a reducir el ndice de abstencin. Cuando se trata del tema de lo oneroso relativamente hablando, que el voto puede ser, se han hecho propuestas (Squire, 1987) para ubicar las elecciones en fin de semana, declarar el da de celebracin feriado laboral y hasta compensar temporal o materialmente el ejercicio efectivo del voto a fin de inclinar la balanza hacia el lado del beneficio y reducir el costo relativo. No hay, por dems, un solo lugar en el cual el padrn electoral no guarde relacin con el ndice de quienes se abstienen de concurrir a las urnas; cualquier esfuerzo que se practique en el sistema electoral debe tener ste como uno de sus elementos, cuyo peso especfico depender, por supuesto, del pas de que se trate, de su historia y de su mecnica electoral. b) Respuestas relacionadas con la cultura poltica19 y la valoracin del voto. Una de las propuestas ms frecuentes para la reduccin de los ndices de abstencionismo es la que propugna por la induccin de una valoracin ms positiva del voto, de la responsabilidad ciudadana que significa su ejercicio y de la necesidad de disminuir el abstencionismo. Para ello, se propician instrumentos como las campaas de motivacin ciudadana, para un efecto a corto plazo y con frecuencia para un proceso electoral determinado, o la utilizacin de la educacin formal e informal para la conformacin de valores afines a la participacin que luego se transformen en actitudes distantes del ausentismo electoral voluntario. En el primer caso, es necesario considerar que, por las caractersticas del abstencionismo ya estudiadas, deben ser bien direccionadas, esto es, hacia estratos o contra percepciones precisamente determinadas. Pero cabe advertir que algunas de stas, cuando tienen que ver con la vida poltica del pas, con la valoracin relativa de las opciones partidarias, difcilmente podrn ser superadas si no es por medio de la accin efectiva de los propios implicados, los partidos polticos, y con empleo de mecanismos que van mucho ms all de una simple campaa. En el segundo tipo de instrumentos, la educacin formal e informal, la implantacin de programas que revaloren el voto requiere del esfuerzo conjunto de una multiplicidad de agentes, puesto que hoy en da es tan importante la formacin de valores por la accin de los medios de comunicacin como lo es la que se realiza en la escuela sin olvi19

Es interesante y oportuno el anlisis de Fernndez Baeza (2000).

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dar la experiencia acumulada de las organizaciones no gubernamentales en la materia,20 de una imprescindible continuidad en su prctica, de la mano con la actualizacin que el cambio de circunstancias histricas trae consigo y de la combinacin de contenido, metodologa y alcance, para evitar la emisin de mensajes contradictorios que terminan fomentando las actitudes que se quiere cambiar.21 Cabe advertir, por ltimo, que la adopcin de respuestas a un alto porcentaje de abstencin debe considerar la complejidad de causas y motivaciones, respetando, ciertamente, la validez de una conducta abstencionista y la imposibilidad e inconveniencia de su erradicacin completa. Y, claro est, que cualquier medida que se adopte debe ser congruente con las bases del rgimen electoral y con sus instituciones fundamentales. En primer trmino, la respuesta que demos depender del tipo de organismo electoral y especficamente de las facultades de que goce. En general, en Amrica Latina los organismos electorales tienen amplitud en su cuadro de accin, salvo que se trate de la asignacin de responsabilidades exclusivamente jurisdiccionales con impedimento de entrar en otras posibles reas. Esto es, en principio, la posibilidad de trabajo de un organismo electoral se ver limitada por las restricciones que su marco normativo establezca. Lo anterior es fundamental desde el anlisis del primer grupo de respuestas recin esbozadas. La participacin de un organismo electoral en la promocin de una reforma electoral en favor del voto obligatorio o para la abolicin de modalidades de votacin poco favorables para la participacin electoral puede verse limitada por su incapacidad de iniciativa legislativa, lo que obligara a que ese esfuerzo estuviera mediatizado y no ejercido directamente. Lo mismo puede decirse de la accin, en conjunto con otras entidades, en proyectos de educacin para promover la participacin poltica. En pocas ocasiones podra afirmarse contundentemente que hay un impedimento legal para que un organismo electoral tenga presencia en estas iniciativas, pero hay un campo para la interpretacin en ciertas instituciones que limitara la flexibilidad presupuestaria y funcional que se requiere.
20 En varios campos, es notable la multiplicacin de recursos que produce la combinacin de esfuerzos entre lo pblico y lo privado en el avance de proyectos de esta naturaleza. En un tema similar, vase IIDH/BID (2000). 21 Sobre algunos de estos temas, vase Magendzo (1993) y Rodino (1999).

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Lo que s resulta evidente es que hay un espacio vlido para los organismos electorales en las respuestas que se quiera practicar ante el abstencionismo. En el primer bloque, porque no debera haber cambios en el sistema electoral sin que medie al menos la opinin de los encargados de organizarlo y resolver sus conflictos.22 En el segundo, porque la cuestin de la cultura poltica no puede estimarse ajena a la labor de un organismo, salvo expresa prohibicin, por las consecuencias directas que las situaciones relacionadas tienen en el cumplimiento de su labor. Conviene aqu recordar que muchos buscan asignar responsabilidad a la organizacin electoral cuando crece el abstencionismo, sin tomarse el cuidado de analizar las races del fenmeno y estudiar las posibles respuestas. Y tambin parece correcto afirmar que hay medidas que un organismo electoral puede adoptar, en el marco de su competencia, que contribuiran a estimular la participacin poltica, medidas que tienen que ver con la ubicacin de las mesas o el sufragio de las personas con discapacidades fsicas y que pueden ser significativas cualitativa, si no cuantitativamente. Pero, tal como se dej expresado, un anlisis de los datos y las tendencias es por lo menos aconsejable, si no imprescindible.

8. CONSIDERACIONES

FINALES

El abstencionismo es un fenmeno complejo en su composicin y en los factores que le dan origen, vida y fortaleza. Aun en la doctrina ms interesada en la promocin de la democracia, la percepcin que de l se tenga dista de ser universal o necesariamente negativa y est directamente relacionada con la visin que se tenga acerca de la naturaleza del sufragio. Por ello, las respuestas que se ensayen frente al abstencionismo deben ser estudiadas con base en datos o estudios que permitan hacer una radiografa de su estructura o, de lo contrario, resultarn en la adopcin de medidas relativamente ineficaces o ms bien extremas. El ejemplo ms claro es que el instrumento ms mencionado cuando se habla de combate al abstencionismo es el voto obligatorio, pero su implantacin y prctica entrara en conflicto con las prescripciones generales sobre el sufragio, resultara extremadamente onerosa o significara una considerable modificacin del
22 Imagnense las consecuencias para la labor de un organismo electoral que tiene la implantacin del voto obligatorio en cuanto al control que significa y las sanciones que conlleva.

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ABSTENCIONISMO Y PARTICIPACIN ELECTORAL

aparato electoral sin que ataque la mayora de las causas generadoras del abstencionismo y, probablemente peor, sin que las distinga, afectando en cambio la visin que la ciudadana tiene del sistema democrtico. Por otra parte, es necesario subrayar que es falso que la totalidad de quienes se abstienen terminen daando con su conducta la legitimidad del rgimen democrtico, puesto que la abstencin es, tambin y esencialmente, una faceta vlida de la libertad de expresin, componente esencial de una democracia representativa. El padrn electoral, su construccin y sus posibilidades de depuracin son elementos esenciales para conocer bien el abstencionismo y para adoptar medidas para estimular la participacin poltica. En este sentido, una variedad y combinacin de respuestas frente al abstencionismo tiene mayor potencial de accin que las propuestas nicas y aisladas. Conviene recordar que hay que buscar incidir en el derecho electoral, pero tambin llegar a las corrientes que alimentan la cultura poltica, sin olvidar el papel de primera lnea que corresponde a la educacin en una respuesta integral. Por ltimo, el abstencionismo, como suele suceder con los temas de la democracia, tiene races para cuyo estudio la informacin correcta, actualizada y desagregada, y el acercamiento franco a los valores socialmente imperantes son de igual importancia. Cualquier reaccin que suscite la existencia, persistencia o el incremento en las tasas de quienes no concurren a las urnas, si quiere ser sensata y medible, debe inevitablemente abarcar ambos campos.

XV. LA REELECCIN
DIETER NOHLEN

1. INTRODUCCIN Una de las caractersticas constitucionales ms peculiares de Amrica Latina en materia electoral es la prohibicin de la reeleccin. Por reeleccin se entiende el derecho de un ciudadano (y no de un partido) que ha sido elegido y ha ejercido una funcin pblica con renovacin peridica de postular y de ser elegido una segunda vez o indefinidamente para el mismo cargo (ejecutivo) o mandato (parlamentario). En Amrica Latina, dada la frecuencia con la cual se prohbe la reeleccin inmediata de un mandatario, el tema se discute ms bien bajo el concepto de la no reeleccin en sus dos variantes ms importantes: la no reeleccin inmediata y la no reeleccin definitiva. 2. SIGNIFICADO
Y VINCULACIONES DE LA NO REELECCIN

EN LA HISTORIA CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANA

La no reeleccin tiene una larga tradicin histrica, y su ms slida fundamentacin es la propia experiencia histrico-poltica de Amrica Latina. Bsicamente son dos los fenmenos que confluyen en el origen de la no reeleccin como previsin constitucional muy extendida en esta regin: el presidencialismo latinoamericano y la tentacin de los presidentes de perpetuarse en el poder, por un lado, y la coaccin y el fraude en los procesos electorales, por el otro. En estas circunstancias de un presidencialismo fuerte y centralizado, requisito necesario para la formacin del Estadonacin en el siglo XIX, y de prcticas electorales fraudulentas que facilitaron el mantenimiento en la presidencia de los propios detentadores del poder, el principio de la no reeleccin apareci como smbolo poltico e instrumento imprescindible del constitucionalismo democrtico. Es evidente la relacin entre elecciones fraudulentas sin posibilidad real de alternancia en el gobierno y la promocin y frecuencia de la no re287

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LA REELECCIN

eleccin en Amrica Latina. Vale recordar el caso de Mxico con Porfirio Daz, reelecto siete veces seguidas y gobernando 27 aos continuos, que condujo a la formacin del movimiento no reeleccionista, de gran importancia en los orgenes de la Revolucin mexicana. En los pases con experiencias reeleccionistas o dictatoriales, sobre todo en Amrica Central, el principio de la no reeleccin adquiri el carcter de una norma constitucional indispensable de la democracia. Se observa, entonces, una estrecha relacin entre el tema de la alternancia en el mando y la cuestin de la no reeleccin (Gros Espiell, 1989: 34), relacin que se materializa tambin en las constituciones latinoamericanas, en las cuales el principio de la alternabilidad justifica, por as decirlo, la no reeleccin inmediata como instrumento necesario y adecuado para impedir el continuismo en el gobierno. As, en Honduras, el artculo 4 dice: La alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia de la Repblica es obligatorio. La Constitucin salvadorea establece en su artculo 88: La alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia de la Repblica es indispensable para el mantenimiento de la forma de gobierno y sistema poltico establecido. Y el artculo contina: La violacin de esta norma obliga a la insurreccin. La legitimidad misma del orden poltico est percibida como dependiente de la alternancia en el gobierno, constitucionalmente preestablecida. En algunos pases, entre otras cosas, el carcter alternativo ha sido una propiedad definitoria del sistema de gobierno. As, en Venezuela, en el artculo 3 de la Constitucin de 1961 se deca: El gobierno de la Repblica de Venezuela es y ser siempre democrtico, representativo, responsable y alternativo, y la de 1999 afirma en su artculo 6: El gobierno de la Repblica Bolivariana de Venezuela y de las entidades polticas que la componen es y ser siempre democrtico, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables. En Ecuador, el artculo 1 de la Constitucin de 1998 dice: Su gobierno es republicano, presidencial, electivo, representativo, responsable, alternativo, participativo y de administracin decentralizada. Otra forma de subrayar el altsimo significado de la alternabilidad y de la no reeleccin inmediata como dos conceptos funcionalmente vinculados se da cuando se incluye en los derechos y deberes inherentes a los ciudadanos, defender el principio de la alternabilidad y no reeleccin en el ejercicio de la Presidencia y Vicepresidencia de la Repblica (Constitucin de Guatemala de 1985, art. 136). En general, el principio de la no reeleccin inmediata se refiere a las elecciones del ejecutivo. Sin embargo, en varios pases se estableci la no

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reeleccin tambin para cuerpos legislativos. En la actualidad, Costa Rica y Mxico siguen prohibiendo la reeleccin directa de los parlamentarios.

3. LA

REELECCIN: SITUACIN ACTUAL Y COMPARACIN

Una mirada histrica confirma la vigencia del principio de la no reeleccin en Amrica Latina a travs del tiempo. En Chile, la Constitucin de 1833 permita la reeleccin, disposicin que fue derogada en 1871. En Mxico, tras asumir Porfirio Daz la presidencia en 1877, reform dos aos ms tarde la Constitucin, prohibiendo la reeleccin. Luego de su retorno a la presidencia en 1884, se reform la Constitucin en 1887, declarando que el presidente era reeligible por una sola vez, y en 1890 se autoriz la reeleccin indefinida. De hecho, donde se reform en esta poca la constitucin permitiendo la reeleccin (como en Mxico, Guatemala, Nicaragua y Venezuela), esta disposicin fundament el ejercicio del poder por una sola persona durante varios decenios. A principios del siglo XX estaba permitida la reeleccin en Mxico, Guatemala, Nicaragua y Repblica Dominicana (Carranza, 1910; t. 1: XXXIII). Veinte aos ms tarde, nicamente Venezuela permita la reeleccin (Mirkine-Guetzvitch, 1932: CXVIII). En la actualidad, slo cinco pases permiten la reeleccin: Argentina (desde 1994), Brasil (desde 1997), Colombia (desde 2005), Per (desde 1993), Venezuela (desde 1998). Otros tres pases, sin embargo, que hasta hace poco permitan la reeleccin inmediata, Nicaragua (hasta 1995), Paraguay (hasta 1992) y Repblica Dominicana (hasta 1994), la prohibieron, los dos ltimos pases motivados precisamente por las mismas experiencias que en pocas anteriores impulsaron y legitimaron el principio de la no reeleccin. En total, 10 pases cambiaron las reglas referentes a la reeleccin en los ltimos 12 aos. Cuando se permiti la reeleccin inmediata, esta reforma trajo consigo una reduccin del periodo del mandato presidencial en Argentina de seis a cuatro y en Brasil de cinco a cuatro aos. En Colombia sigui igual. En Venezuela, por el contrario, se aument el periodo electoral de cinco a seis aos. En el cuadro XV.1 se distingue entre varias categoras de reeleccin, la inmediata y la no inmediata (tras un periodo) y, por otra parte, entre periodos por respetar. De esta manera, se desprenden los casos de no reeleccin absoluta: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico y Paraguay. Algunos pases permiten la reeleccin tras un periodo: Bolivia,

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LA REELECCIN

Chile, Ecuador (desde 1998), El Salvador, Nicaragua, Repblica Dominicana y Uruguay, mientras que Nicaragua (desde 1998) y Panam exigen un intervalo de dos periodos.

4. LA

NO REELECCIN EN CUESTIN

Pese a la importancia que tiene la alternabilidad en el gobierno para la teora democrtica, ella por s sola no es un principio mismo de la democracia, comparable con el principio de la eleccin de los mandatarios y de la periodicidad de las elecciones. Lo es slo en circunstancias concretas que en Amrica Latina legitimaron esta previsin constitucional, tesis que se confirma por las excepciones a la normativa siempre presentes en esta regin. Por otra parte, no existe ningn parmetro terico, es decir, no relacionado con la contingencia, para determinar comparativamente el valor democrtico de la reeleccin inmediata y por una sola vez, as como de la no reeleccin del ejecutivo. El modelo estadunidense (periodo electoral de cuatro aos, posibilidad de reeleccin inmediata por una sola vez) es tan democrtico como la no reeleccin. Vale considerar tambin que la no reeleccin restringe el derecho del elector de votar libremente por candidatos de su preferencia, derecho que se limita legtimamente slo por consideraciones funcionales a la democracia. Asimismo, vale aadir que en las democracias que cuentan con un sistema parlamentario, no existen prohibiciones del mandato ejecutivo, es decir, para los mandatarios que realmente ejercen el poder (jefes de gobierno, primer ministro). Es importante preguntarse si la no reeleccin, resultado de unas circunstancias histricas, puede tener el mismo grado de legitimidad cuando las circunstancias son diferentes, cuando las elecciones son libres y honestas, cuando la alternancia natural, por los votos, no se excluye por fraude, y cuando la alternancia en el gobierno no necesita ser garantizada por una norma constitucional, sino que puede ser dejada al libre juego de las fuerzas polticas. Hay que considerar circunstancias diferentes que tienen que ver con valores e intereses que hoy se expresan en los conceptos de responsabilidad (accountability) y gobernabilidad. En primer lugar, debido a la no reeleccin se restringe la capacidad del electorado de enjuiciar positiva o negativamente a un gobierno. En trminos generales, a travs de la no reeleccin se garantiza la alternancia en el gobierno, sin que tenga el mis-

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CUADRO

XV.1.

Posibilidades y prohibiciones de reeleccin

Presidente reeleccin tras un periodo Senadores reeleccin inmediata Diputados reeleccin inmediata

Pas

Presidente reeleccin inmediata

Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

S (una vez) No No Sa No No No No No No No S No No S (una vez) No No No

S S S S No S S No No No No n. a. No (slo tras dos periodos) No S S S No (slo tras dos periodos)

S S S S n. a. S n. a. n. a. n. a. n. a. No (slo tras un periodo) n. a. n. a. S n. a. S S S

S S S S No (slo tras un periodo) S S S S S No (slo tras un periodo) S S S S S S S

Datos de finales de 2005.

mo efecto de control sobre el ejercicio del poder del que gobierna que se atribuye en la teora democrtica a la sola posibilidad constitucional de alternancia en caso de reeleccin permitida. En segundo lugar, un periodo electoral parece demasiado corto para llevar a cabo polticas econmicas y sociales con resultados visibles, y se restringe el plazo de que dispone un gobernante para continuar una obra bien iniciada (Cabrera, 1917: 19). Asimismo, se agravan los problemas de la no correspondencia entre tiempos

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LA REELECCIN

econmicos y tiempos polticos. Interferencias constitucionales en esta relacin pueden aumentar los problemas de gobernabilidad. Sin embargo, en el debate sobre la reeleccin en Amrica Latina, los argumentos que se imponen son los que se aferran al pasado histrico latinoamericano y aquellos relacionados con enfoques de poder, de proyeccin personal o partidista de quienes promueven la idea de permitir la reeleccin. A menudo se confunde continuidad con continuismo. No es casual que los presidentes en ejercicio por lo general estn en favor de la reeleccin, cualesquiera que sea su color poltico, mientras que la oposicin defiende la no reeleccin, apoyada por intelectuales y gran parte de la opinin pblica que implcitamente dan a entender que la funcin de las instituciones democrticas es impedir que el Poder Ejecutivo tenga poder, o sea, que el gobierno gobierne.

5. LA

NO REELECCIN PARLAMENTARIA: SUS INCONVENIENCIAS

En general, el principio de la no reeleccin inmediata se refiere a las elecciones del ejecutivo. En Costa Rica y Mxico, sin embargo, se aplica tambin a los cuerpos legislativos. Esta norma, si bien tiene una explicacin histrica, presenta varias inconveniencias. En primer lugar, la reeleccin fomenta la constitucin de una lite parlamentaria experta que puede ser funcional desde una perspectiva de eficiencia y efectividad, contribuyendo en definitiva a la calidad de la poltica. La promocin de la experiencia no es slo de carcter individual sino tambin institucional, la cual se pierde al cambiarse la composicin del Parlamento por completo con cada eleccin. Segundo, la no reeleccin priva al elector de votar o de ser elegido libremente, sin que haya razones democrticas que puedan legitimarlo. Tercero, la reeleccin crea las condiciones para que el elector encuentre su representante con el cual experimenta una relacin de confianza crtica. En tiempos que se caracterizan por desconfianza interpersonal e institucional, no es lgico que al ciudadano que ha encontrado una persona en quien confiar no se le d la posibilidad de reelegirlo. Cuarto, con la no reeleccin se puede agravar el problema de la adecuacin de los parlamentarios a las necesidades de un presidencialismo renovado, del desarrollo de relaciones flexibles del presidente con el Parlamento que faciliten la gobernabilidad. Y quinto, la no reeleccin restringe la capacidad del electorado de enjuiciar positiva o negativamente a los representantes. En trmi-

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nos generales, mediante la no reeleccin se garantiza la alternancia personal en el mandato, sin que sta tenga algn efecto de control sobre su ejercicio. En la teora democrtica se le atribuye tal efecto de control a las elecciones en caso de que el diputado en ejercicio se vuelva a presentar como candidato.

XVI. SISTEMAS ELECTORALES PRESIDENCIALES Y PARLAMENTARIOS

DIETER NOHLEN

1. INTRODUCCIN Entre los elementos institucionales a los cuales se adjudican mayor importancia respecto al funcionamiento, a la gobernabilidad y la consolidacin de la democracia, se encuentra el sistema electoral. Sin embargo, no slo por esta razn atrae tanto la atencin. El sistema electoral determina en buena medida las posibilidades de xito de los partidos polticos en su competencia por el poder, sea por conseguir puestos ejecutivos o por mayor participacin en la composicin de los parlamentos. De este modo, el sistema electoral no es slo una cuestin de diseo institucional que se resuelve de una vez por todas conforme a parmetros de buen gobierno, sino que es una cuestin de intereses partidistas y coyunturales. Su desempeo depende del contexto, es decir, de las estructuras sociales, de la geografa electoral, de las actitudes de los partidos polticos y del electorado, etc., de factores que no varan slo por pases, sino que pueden cambiar tambin en el tiempo. Todos estos factores influyen en los efectos que tengan los sistemas electorales, al mismo tiempo que los sistemas electorales hacen variar la orientacin y el impacto propios. Es por esto que el sistema electoral siempre parece un objeto de debate cuando se trata de analizar la estructura de la representacin poltica y la forma de hacer poltica, sea tanto un modo de afirmar la arquitectura institucional vigente como de criticarla. Los sistemas electorales constituyen el objeto de estudio clave de parte de la ciencia poltica en el mbito del derecho electoral.

2. CONCEPTO

DE SISTEMA ELECTORAL

En Amrica Latina el concepto de sistema electoral se emplea de manera sumamente diferente y confusa. En trminos generales, se puede distinguir
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SISTEMAS ELECTORALES PRESIDENCIALES Y PARLAMENTARIOS

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entre un uso amplio y uno especfico. El uso muy amplio es comn en el habla cotidiana. Este uso a veces se extiende tambin al mundo acadmico e incluso a textos legales o constitucionales. La Constitucin peruana de 1993 ofrece un buen ejemplo. En su artculo 176, que abre el captulo XIII, titulado Del sistema electoral, se define al sistema electoral de la siguiente manera:
El sistema electoral tiene por finalidad asegurar que las votaciones traduzcan la expresin autntica, libre y espontnea de los ciudadanos; y que los escrutinios sean reflejo exacto y oportuno de la voluntad del elector expresada en las urnas por votacin directa. Tiene por funciones bsicas el planeamiento, la organizacin y la ejecucin de los procesos electorales o de referndum u otras consultas populares; el mantenimiento y la custodia de un registro nico de identificacin de las personas; y el registro de los actos que modifican el estado civil.

Luego se hace referencia a todos los rganos que conforman el sistema electoral. El concepto es aqu como en tantos otros documentos (por ejemplo, UNDP, 2005), sinnimo de derecho electoral, rgimen electoral, proceso electoral, trminos que engloban todo aquello que se enfoca, que se quiere tratar o reglamentar en materia electoral, desde el sufragio hasta el contencioso electoral. En las ciencias sociales se hace un uso restringido y bien definido del concepto, especialmente en aquella rama del saber que se podra llamar sistemas electorales comparados. El concepto se define as: el sistema electoral tiene por finalidad determinar las reglas segn las cuales los electores expresan sus preferencias polticas en votos y segn las cuales se pueden convertir votos en escaos parlamentarios (en el caso de elecciones parlamentarias) o en cargos de gobierno (en el caso de elecciones de presidente, gobernador, alcalde, etctera). El estricto orden sistemtico de la presente obra no slo nos permite, sino que nos obliga a utilizar el trmino sistema electoral segn su conceptualizacin en el rea de los sistemas electorales comparados, lo que conduce a centrarnos en los elementos tcnicos que lo conforman circunscripciones electorales, sistemas de candidatura y votacin, frmulas de conversin de votos en escaos y los principios que lo rigen, as como en los tipos de sistemas electorales y los efectos polticos que ejercen.

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SISTEMAS ELECTORALES PRESIDENCIALES Y PARLAMENTARIOS

3. BASES

CONSTITUCIONALES Y LEGALES

En casi todas las constituciones latinoamericanas se hace referencia al sistema electoral. El rango, la extensin y la precisin de dichas referencias difieren empero considerablemente entre s. Slo en Mxico (arts. 52-54) y Panam (art. 141) el sistema electoral est descrito de manera acabada y en detalle en la Constitucin. En todos los dems pases, una ley electoral contiene importantes reglamentaciones adicionales o las reglamentaciones decisivas. En Costa Rica, El Salvador y Honduras el sistema electoral est incluso determinado exclusivamente por una ley electoral. No es frecuente que se establezca el principio de representacin en las constituciones. En Paraguay, sin embargo, se menciona en el artculo 118 el sistema de representacin proporcional, de acuerdo con el cual deber elegirse, junto a los principios del sufragio (universal, igual, directo y secreto). En contraste, en la Constitucin peruana de 1993, el principio de que en todas las elecciones pluripersonales se deber emplear la representacin proporcional se halla esbozado en un lugar ms bien secundario (art. 187). Adems, en la constitucin tambin se nombra de tal forma la representacin proporcional que, en realidad, se establece simultneamente el tipo de sistema electoral: la representacin proporcional en circunscripciones plurinominales de tamao variable. Se da a entender que los estados, provincias o departamentos forman las circunscripciones electorales, en las que se aplica el sistema de representacin proporcional como frmula de decisin; tal es as en Bolivia (art. 60), Brasil (art. 56), Ecuador (art. 99), Nicaragua (art. 132), Uruguay (art. 88), Venezuela (arts. 63 y 186). En total, en siete pases se menciona en la constitucin la representacin porporcional como principio de representacin o frmula de decisin. En las constituciones de dos pases se nombra la representacin por mayora como sistema electoral (Hait, art. 89s.; Argentina, art. 45); sin embargo, en Argentina se elige segn la representacin proporcional. Con mayor frecuencia que sobre el principio de representacin o la frmula de decisin, las constituciones se pronuncian sobre las circunscripciones electorales: determinan su trazado territorial y en parte tambin establecen cmo ha de procederse a la distribucin de los escaos en las circunscripciones electorales (Argentina, art. 45; Colombia, art. 176; Hait, art. 52-54; Nicaragua, art. 132; Panam, art. 141; Repblica Dominicana, art. 24; Uruguay, art. 88; Venezuela, art. 186), mientras que en Brasil se fija, asimismo, el mnimo constitucional por circunscripcin electoral. Por el

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contrario, las constituciones no hacen referencias especficas a los sistemas de candidatura y votacin, exceptuando los dos casos en que el sistema electoral se halla descrito de forma exhaustiva y exacta (Mxico y Panam). En las leyes electorales, las disposiciones sobre el sistema electoral no siempre se hallan resumidas en un captulo nico. En las leyes electorales de Ecuador y El Salvador, por ejemplo, stas se encuentran esparcidas a lo largo de todo el texto legal. En las leyes electorales tampoco se encuentra siempre una denominacin del tipo de sistema electoral. Representacin proporcional, sistema de representacin proporcional, representacin proporcional de las minoras, sistema de representacin por cocientes electorales etc., se utilizan sin relacin alguna con contenidos especficos: sistemas similares son denominados de diferente manera y sistemas diferentes de manera anloga. Cuando se recurre a elementos tcnicos para la denominacin del tipo de sistema electoral, como por ejemplo. al procedimiento de conversin de votos en escaos (cociente electoral, residuo mayor, cifra repartidora etc.), no se toman empero de ninguna manera elementos importantes para el tipo de sistema electoral y sus consecuencias. A menudo, se olvida mencionar el tamao de las circunscripciones. En algunas leyes electorales no es posible saber a ciencia cierta cul es la forma de funcionamiento del sistema electoral, como por ejemplo en Panam, Mxico y Bolivia. En general, las inexactitudes y las incertidumbres mencionadas dificultan la comparacin de los sistemas electorales.

4. ELECCIONES

PARLAMENTARIAS Y ELECCIONES PRESIDENCIALES

A continuacin distinguimos entre dos tipos de elecciones: unipersonales y elecciones pluripersonales. En el primer caso, slo se trata de elegir a una persona para ocupar un cargo: por ejemplo, un presidente, un alcalde; en el segundo caso, se trata de nombrar a varios representantes: los mltiples miembros de un rgano. Ahora bien, mientras que todos los sistemas electorales que se utilizan para la eleccin de rganos unipersonales (o uninominales) pueden emplearse tambin para la eleccin de rganos pluripersonales (o plurinominales) no todos los sistemas electorales que sirven para la eleccin de rganos pluripersonales pueden utilizarse para la eleccin de rganos unipersonales. Las elecciones unipersonales slo pueden ser celebradas de acuerdo con el principio de decisin de la mayora. Los sistemas electorales proporcionales quedan aqu excluidos. En otras palabras, los

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sistemas electorales presidenciales se corresponden con un grupo de sistemas electorales parlamentarios; no obstante, con la pecularidad de que el procedimiento empleado slo una vez en el caso de la eleccin de una nica persona para ocupar un nico cargo disponible, tiene que ser empleado repetidamente, en el caso de la eleccin parlamentaria, para ocupar todos los escaos disponibles y, por cierto, tantas veces como escaos existan. Esta diferencia tiene una relevancia especial para los interrogantes sobre la representacin poltica, el sistemas de partidos, la estabilidad poltica, etc. La pregunta acerca de los efectos de los sistemas electorales se vincula ms con los sistemas electorales parlamentarios y mucho menos con los presidenciales. En tal sentido, resulta comprensible que el debate sobre los sistemas electorales generalmente girase en torno de los sistemas electorales parlamentarios. Las diferencias en los sistemas electorales presidenciales apenas fueron tomadas en cuenta en los trabajos cientficos (y, en ese caso, de manera descriptiva). En general, se trat dichos interrogantes de tal manera que no era posible relacionar las reglamentaciones especficas con cuestiones de la estructura poltica y del desarrollo poltico. Esta situacin parece estar cambiando no slo por la consideracin de que existe ms que un nico sistema presidencial la concentracin en el sistema presidencial de Estados Unidos haba constituido la regla durante dcadas en el campo de estudio de los gobiernos comparados, sino asimismo mediante el supuesto de que el presidencialismo constituye una variable que tiene probablemente ms peso que el sistema electoral parlamentario para la estructura y dinmica de los sistemas de partido (Nohlen, 1988b).

5. LA

ESTRUCTURA Y LOS ELEMENTOS PARTICULARES DE LOS SISTEMAS ELECTORALES Y SUS CONSECUENCIAS

Los sistemas electorales son estructuras complejas. Se componen de diferentes elementos tcnicos que se agrupan en cuatro reas: la distribucin de las circunscripciones electorales, la forma de la candidatura y modalidad del voto, y la transformacin de votos en escaos. Cada uno de los distintos elementos en particular ejerce efectos muy diferentes en el conjunto del sistema electoral y en el resultado de una eleccin. Los efectos polticos de un sistema electoral en su conjunto dependen de la combinacin de los distintos elementos particulares, los cuales pueden ser as reforzados,

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eliminados o neutralizados. A continuacin nos ocuparemos de los efectos de los elementos particulares siempre bajo las condiciones de la clusula ceteris paribus.

5.1. El prorrateo o la distribucin de las circunscripciones electorales El prorrateo se refiere al proceso de determinacin del nmero y tamao de las circunscripciones electorales. El tamao de la circunscripcin electoral no alude por lo tanto a su extensin territorial, sino al nmero de escaos que se adjudican en la circunscripcin. La distincin bsica radica aqu entre las circunscripciones uninominales y las plurinominales. Las ltimas pueden diferenciarse a su vez en circunscripciones plurinominales pequeas (de dos a cinco escaos), medianas (de seis a diez) y grandes (ms de diez). El tamao de la circunscripcin es de gran importancia para los efectos del sistema electoral; primero, para la relacin entre votos y escaos y, segundo, para las oportunidades electorales de los partidos polticos. Si se observa el tamao de las circunscripciones en s, es vlida la siguiente regla (utilizando la regla de decisin proporcional): cuanto ms pequea la circunscripcin electoral, menor el efecto proporcional del sistema electoral y, generalmente, tambin menores las posibilidades de que partidos pequeos accedan al parlamento. Esta regla se apoya exclusivamente en la matemtica: el porcentaje de votos que necesita un partido para obtener un escao es matemticamente mayor, cuanto menor sea el nmero de escaos que se adjudiquen en la circunscripcin. Esta simple regla tiene empero una gran importancia poltica. Mediante el tamao de la circunscripcin puede ejercerse influencia sobre la representacin poltica, la estructura del sistema de partidos y las relaciones de poder. Por este motivo, la distribucin de las circunscripciones electorales suele ser origen de debates polticos. El gerrymandering, es decir, el intento de alterar las posibilidades electorales de los candidatos a travs de la delimitacin de las circunscripciones de acuerdo con criterios polticos, demuestra que la distribucin de las circunscripciones puede ser objeto de manipulaciones. Adems, el tamao de las circunscripciones influye tambin en la relacin entre elector y elegido. Se puede suponer que en una circunscripcin uninominal es ms factible la formacin de una relacin entre elector y candidato o diputado basada en el conocimiento del candidato, la confian-

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za y la responsabilidad, que en una circunscripcin plurinominal. Mientras en las circunscripciones plurinominales el elector otorga su voto por lo general a una lista de partido, en las circunscripciones uninominales elige entre candidatos individuales (que normalmente representan la lista de un determinado partido). Sin embargo, se pasa a menudo por alto que tambin en circunscripciones plurinominales existe la posibilidad de instrumentar formas de candidatura y votacin que le permiten al votante hacer una seleccin precisa en trminos personales.

5.2. Formas de candidatura y modalidades de voto En el caso de la candidatura, la distincin bsica es entre la candidatura individual y la lista. Respecto a la lista se pueden diferenciar tres formas distintas: a) la lista cerrada y bloqueada slo le permite al votante dar su voto a una lista en bloque. El elector tiene que ceirse al orden de aparicin de los candidatos en la lista tal y como fue dispuesto por los gremios partidarios; no puede alterarlo; b) la lista cerrada y no bloqueada (o semiabierta) le brinda al elector la oportunidad de alterar la disposicin de los candidatos en la lista del partido, dejando en sus manos la decisin de quin debe representar al partido. Los gremios partidarios slo preestructuran dicha decisin; c) la lista abierta (es decir, no cerrada y no bloqueada) le ofrece al elector la oportunidad de ir ms all de los lmites partidarios y elegir candidatos de listas diferentes, conformando as su propia lista. Las listas de los partidos slo constituyen aqu una propuesta. La forma de votacin est relacionada estrechamente con la forma de la candidatura. Consecuentemente, la distincin bsica consiste en el voto por un candidato individual y el voto por una lista de partido. En el caso de la lista cerrada y bloqueada, el elector dispone nicamente de un voto mediante el cual elige una lista en su conjunto. En el caso de las otras formas de listas, el elector dispone de varios votos mediante los cuales expresa sus preferencias; por un candidato: en el caso de la lista cerrada y no bloqueada, si tiene solamente un voto, puede entregarlo a un candidato como voto de preferencia; si dispone de dos votos, uno sirve para votar una lista y otro para votar un candidato. Existe la posibilidad de que el elector pueda emitir tantos votos como diputados a elegir en la circunscripcin. Otra consistira en dar incluso varios votos a un mismo candidato (cumulacin). En el caso de la lista abierta puede confeccionar su propia lista a partir de las

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propuestas de los partidos (panachage). Formas especiales de votacin son la votacin limitada a un nmero variable de votos, en la que el elector dispone de menos votos que los cargos que se eligen en la circunscripcin, as como la votacin alternativa, en la cual el elector manifiesta segundas, terceras, cuartas y sucesivas preferencias. Las formas de candidatura y de votacin tienen una gran importancia, especialmente en tres sentidos: a) Para la relacin entre elector y candidato/diputado. Es obvio que en el caso de candidaturas individuales la persona desempea un papel importante, aun cuando en sistemas de partidos bien estructurados el candidato sea mucho menos determinante para el voto que el partido al que representa. Pero desde que esta relacin ganara importancia en las concepciones de la representacin poltica (como consecuencia de la crtica a las annimas listas cerradas y bloqueadas en sistemas electorales proporcionales), se han tornado ms atractivos los sistemas electorales en los que la candidatura individual se combina con la representacin proporcional como principio de representacin. As, la circunscripcin uninominal se introdujo en sistemas de representacin proporcional, eliminando el efecto que sta tiene en los sistemas electorales mayoritarios, i.e. producir una desproporcin entre votos y escaos a favor del partido ms fuerte. Slo permanece el efecto de una relacin estrecha entre electores y elegidos. b) Para la relacin entre los candidatos/diputados y su respectivo partido. Las distintas formas de candidatura y votacin le permiten al elector ejercer una mayor o menor influencia sobre la seleccin de candidatos dentro del partido. Las candidaturas individuales fomentan en cierta forma la independencia del candidato frente al partido. En el caso de las listas de partidos, segn sea su forma, puede fortalecerse (lista cerrada y bloqueada) o debilitarse (lista cerrada y no bloqueada, lista abierta) la dependencia del candidato frente a su partido. En el caso de las listas cerradas y bloqueadas, el candidato est atado a la nominacin del partido, pero no as en el caso de las listas cerradas y no bloqueadas y de las listas abiertas, como hemos apuntado anteriormente. c) En cuanto a la posibilidad de los partidos de planear la composicin de los grupos polticos en el parlamento. Sobre todo con listas cerradas y bloqueadas, los partidos pueden nominar por ejemplo a especialistas, mujeres o representantes de determinados grupos sociales en lugares seguros en la lista. Esta estructuracin de la representacin poltica segn criterios

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sociales o funcionales es ms difcil en el caso de candidaturas individuales y otras formas de listas. Las distintas formas de candidatura y modalidades de voto pueden ser empleadas para mejorar la representacin poltica. Si se critica, por ejemplo, la debilidad de los partidos y la frecuente y excesiva independencia de los diputados bajo el sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales, entonces parece recomendable pensar en la introduccin de la eleccin por lista y, en particular, la lista cerrada y bloqueada. En otros pases se critica, por el contrario, la partidocracia, la frecuente gran concentracin de poder de los partidos y en los partidos, a menudo como probable efecto de la lista cerrada y bloqueada. En este caso, es recomendable encarar una reforma con el fin de introducir las circunscripciones uninominales o listas no bloqueadas. Sin embargo, es muy posible no poder contrarrestar las carencias sealadas en la representacin poltica con la ayuda de los sistemas electorales. Cabe advertir en contra de alentar expectativas de tipo maximalista, como si fuera posible superar todos los dficit de la representacin poltica criticados usando los medios de la ingeniera electoral, independientemente de los factores de contexto. Respecto a las relaciones de fuerza de los partidos, las formas de candidatura y las modalidades de voto son menos importantes. Las ventajas y desventajas de las diferentes formas se reparten en principio de manera igual entre los partidos sin importar su tamao.

5.3. Las frmulas electorales de conversin de votos en escaos En lo referente a la conversin de votos en escaos es de importancia, en primer lugar, la regla de decisin, es decir, el mtodo segn el cual se decide quines son los vencedores y los vencidos en una eleccin. Respecto a la regla de decisin, hay que distinguir entre la mayoritaria y la proporcional. En el caso de la regla mayoritaria, la adjudicacin de los escaos depende de que un candidato rena la mayora exigida relativa o absoluta de los votos. De acuerdo con esta regla, slo se toma en cuenta en la adjudicacin de los escaos a los vencedores en las circunscripciones respectivas. Se considera como una ventaja de la regla de decisin mayoritaria que el elector se enfrente a una decisin clara y est en condiciones de comprender qu sucede con su voto. Esto es as debido a que, de acuerdo con la regla

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mayoritaria, los votos depositados a favor de un candidato conducen al xito, mientras que los votos para el perdedor simplemente se pierden. No obstante, puede tener como consecuencia que, en las circunscripciones en las que un partido es decididamente dominante, la utilizacin de la regla mayoritaria lleve a que la oposicin poltica se vea desalentada completamente o al menos en parte a presentar candidatos. En el caso de los baluartes partidarios se presenta, por lo tanto, el peligro de un achatamiento del paisaje partidario y de una disminucin de la participacin electoral. Por otra parte, tambin se derrochan aquellos votos para el candidato ganador que van ms all de la mayora requerida en la circunscripcin, lo que puede resultar en una desventaja para aquellos partidos que tienen concentrado su electorado en unos pocos baluartes electorales. El requerimiento de la mayora absoluta puede conllevar un efecto poltico particular, debido a que conduce a una segunda vuelta electoral si ningn candidato alcanza la mayora absoluta en la primera. Las consecuencias polticas de la segunda vuelta radican en la importancia que adquieren los partidos pequeos. stos pueden tornarse interesantes para los partidos grandes que compiten por la mayora en la circunscripcin e intentar obtener, a travs de alianzas electorales, algunos mandatos uninominales a cambio del apoyo de los candidatos de uno de los partidos grandes en otras circunscripciones. En el caso de la regla proporcional, la adjudicacin de escaos resulta del porcentaje de votos que obtienen los distintos candidatos o partidos. A diferencia de la regla mayoritaria, aqu se da al menos de manera aproximada un mismo valor de logro a cada voto. Una proporcin mucho mayor del electorado ve su participacin coronada con el xito, puesto que sus votos contribuyeron a la obtencin de escaos por parte de un partido. Para los candidatos y simpatizantes de los partidos polticos vale la pena luchar por cada voto, lo que puede significar, adems, una mayor vitalidad en la competencia partidaria y la participacin electoral. Sin embargo, la proporcionalidad pura ocasiona un efecto paradjico: fomenta la dispersin de los votos y la prdida de buena parte de ellos, debido a que no logran ser votos tiles de manera que contribuyan efectivamente a la eleccin de un candidato o un partido. En cuanto a la frmula de conversin de los votos en escaos, en el caso de aplicar la regla proporcional, existe una multiplicidad de procedimientos que en parte son verdaderamente complicados y que dificultan mucho al elector saber qu sucede realmente con su voto.

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Las dos frmulas electorales ms importantes son los procedimientos de divisor y los procedimientos de cociente. Los procedimientos de divisor se conocen, asimismo, como frmulas del promedio mayor. stos se caracterizan por dividir a travs de distintos divisores los totales de los votos obtenidos por los diferentes partidos (por ejemplo, en el caso del mtodo dHondt: 1, 2, 3, 4, 5, etc.), lo cual produce secuencias de cocientes decrecientes para cada partido. Los escaos se asignan entonces a las cifras ms altas. La cifra repartidora, muy utilizada en Amrica Latina, es un procedimiento que se basa en el mtodo dHondt y que reproduce resultados idnticos a ste. La ltima cifra que an logra adjudicarse un escao es la cifra repartidora que se aplica para la divisin de los votos conseguidos por los partidos polticos. El cociente resultante indica el nmero de escaos que recibe un partido. En los procedimientos de cociente se establece un cociente electoral o cuota mnima de votos para obtener un escao (que resulta, por ejemplo, en el caso del mtodo del cociente simple o Hare, de la divisin de los votos vlidos emitidos entre el nmero de escaos en la circunscripcin). Los partidos obtienen tantos escaos como veces quepa el cociente en el nmero de votos obtenidos. Puesto que los procedimientos de cocientes se caracterizan porque, en general, no todos los escaos disponibles se pueden asignar en una nica operacin, los escaos restantes deben ser asignados en una segunda operacin, aplicando por ejemplo el mtodo del resto mayor, o el mtodo del promedio mayor, o incluso el mtodo dHondt, en caso de que se sumen los escaos nacionales restantes. Estos escaos ofrecen la oportunidad de mejorar (o limitar) la proporcionalidad entre votos y escaos. Los procedimientos de cociente se emplean en general en sistemas proporcionales que aspiran a una proporcionalidad bastante exacta entre votos y escaos. Hay que tener en cuenta que los escaos se pueden adjudicar en varios planos: en el de la circunscripcin, en el de agrupaciones de circunscripciones y en el nacional. As, es posible que un sistema electoral combine distintos procedimientos de conversin de votos en escaos, por ejemplo la adjudicacin de escaos directos en circunscripciones uninominales segn la regla de decisin mayoritaria y la adjudicacin de escaos adicionales o compensatorios en el mbito regional o nacional segn la regla proporcional. Los diferentes procedimientos de conversin en los respectivos planos exhiben a su vez efectos polticos que pueden reforzarse o debilitarse en su juego conjunto, y generalmente se los combina de tal forma que en su conjunto se mantengan dentro del principio de representacin poltica buscado.

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Las llamadas barreras legales (thresholds) tienen una importancia especial en la conversin de votos en escaos. Se habla de barreras legales cuando los partidos tienen que alcanzar un determinado porcentaje de votos para ser tomados en cuenta en la distribucin de escaos en la circunscripcin plurinominal o nacional. Las barreras legales se refieren solamente al partido en cuestin, no al candidato individual (de un partido), que en caso de una victoria en su circunscripcin electoral (por ejemplo, en el caso de la adjudicacin de un determinado nmero de escaos directos segn la frmula de mayora relativa en circunscripciones uninominales), conserva su escao, independientemente de que su partido en conjunto haya podido superar la barrera legal. A diferencia de las barreras fcticas naturales que surgen por el tamao de las circunscripciones y varan segn ellas, las barreras legales se establecen artificialmente. Se pueden diferenciar de acuerdo al rea de utilizacin y a su altura. Las barreras legales pueden referirse a todo el territorio nacional, a agrupaciones de circunscripciones o a circunscripciones individuales. Adems, pueden ser aplicadas en la primera o en la segunda fase de la conversin de votos en escaos. Y, finalmente, pueden variar mucho en su altura. La nica funcin de las barreras legales consiste en excluir a pequeos partidos polticos de la distribucin de escaos y, por consiguiente, de la representacin parlamentaria, con el fin de ejercer un efecto concentrador sobre el sistema de partidos. Hasta qu punto se cumple esta funcin, depende naturalmente de forma decisiva del mbito de aplicacin y de la altura de la barrera legal, as como del contexto sociopoltico del pas en cuestin (por ejemplo, de la distribucin geogrfica de las preferencias partidistas).

6. LOS

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Ahora pasemos al estudio comparativo de los sistemas electorales de Amrica Latina, empezando con la distincin de categorias tradicional respecto al tipo bsico de sistema electoral, es decir, la distincin en trminos de las grandes alternativas de los principios de representacin: por mayora y proporcional. Estos principios expresan una determinada comprensin social y funcional de la representacin poltica, la cual en algunos pases tiene una tradicin histrica que con frecuencia se encuentra plasmada en el texto constitucional, y evidencia objetivos propios. En el caso del principio de representacin por mayora, el objetivo consiste en producir una ma-

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yora parlamentaria, formada por un solo partido o por una coalicin de partidos; en el caso de la representacin proporcional, se trata, por el contrario, de reproducir lo ms fielmente posible en el parlamento las fuerzas sociales y los grupos polticos existentes en la poblacin.

6.1. Tipos y distribucin de los sistemas electorales Se suele opinar que, por regla general, hoy en Amrica Latina se elige aplicando un sistema de representacin proporcional. Sin embargo, esta visin de conjunto se refiere a las cmaras de diputados. Ms all de destacadas excepciones, si tomamos en cuenta los sistemas electorales para los senados y la mitad de los 18 pases tiene un sistema bicameral (vase el cap. VII de este Tratado y el prrafo siguiente), aumentan considerablememente los sistemas de representacin por mayora. Comparando la frecuencia de los tipos bsicos de sistemas electorales, en el caso de las cmaras de diputados dominan efectivamente los sistemas de representacin proporcional. Slo Chile, con un sistema binominal, Ecuador, con el sistema de mayora relativa en circunscripciones plurinominales, y Mxico, con el sistema segmentado de orientacin mayoritaria, contradicen la regla general. En el caso de los senados, se impone la representacin por mayora. Seis de los nueve pases con sistema bicameral aplican un sistema de representacin por mayora, a saber: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Mxico y Repblica Dominicana. Por otra parte, los sistemas electorales que se agrupan en las categoras bsicas varan mucho entre ellos, tanto en su composicin como en sus efectos, de modo que es imperioso mirar hacia los tipos de sistemas electorales vigentes. Actualmente se pueden diferenciar los siguientes 12 tipos de sistemas electorales en Amrica Latina: 1) El sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales. Se trata del sistema clsico correspondiente al principio de representacin por mayora. Se aplica en la Repblica Dominicana (Senado) y Brasil (Senado, para una parte de los senadores que se renuevan por tercio). 2) El sistema de mayora relativa en circunscripciones plurinominales con tantos votos para el elector como mandatos adjudicados a la circunscripcin. Se aplica en Ecuador.

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3) El sistema de mayora absoluta en circunscripciones uninominales (con segunda vuelta). Se trata de un sistema electoral con mucha historia, que en la actualidad se emplea en Hait. 4) El sistema binominal: se aplica en Chile (diputados y Senado), Brasil (Senado para una parte de los senadores que se renuevan por tercio). 5) El sistema mayoritario en circunscripciones plurinominales con representacin de minoras. La variante vigente en Amrica Latina es el sistema de voto nico en circunscripciones trinominales. El partido ms votado recibe dos, la primera minora un mandato: Argentina (Senado), Bolivia (Senado), Mxico (Senado para 92 de los 128 senadores). 6) El sistema segmentado. En este sistema se adjudica gran parte de los escaos en circunscripciones uninominales y en forma separada un determinado nmero de escaos adicionales en varias circunscripciones plurinominales a travs de listas de partido segn la frmula de decisin proporcional. Se aplica en Mxico (diputados). 7) El sistema que consta de un alto nmero de circunscripciones uninominales que se suman a las plurinominales. Se aplica en Panam. 8) El sistema que consta de un alto nmero de circunscripciones binominales que se juntan a las plurinominales. Se aplica en la Repblica Dominicana. 9) El sistema proporcional en circunscripciones plurinominales. Se aplica en Argentina (Cmara de Diputados), Brasil (diputados), Colombia (diputados), Costa Rica, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Per. 10) El sistema proporcional con circunscripciones plurinominales y uno adicional nacional. Se aplica en El Salvador y Guatemala. 11) El sistema proporcional personalizado. Se combina la adjudicacin de un determinado nmero de escaos (directos) en circunscripciones uninominales con el principio de representacin proporcional. El porcentaje de escaos de cada partido se determina en la circunscripcin plurinominal. El nmero de escaos alcanzados en la circunscripcin uninominal por el partido en cuestin se sustrae del porcentaje de escaos que le corresponden segn la frmula proporcional. Se aplica en Bolivia (diputados) y Venezuela. 12) La representacin proporcional pura, o sea con una circunscripcin nacional nica, o con circunscripciones plurinominales y una distribucin de los mandatos que respeta la proporcionalidad entre votos y escaos en el mbito nacional. Colombia (Senado), Paraguay (Senado), Uruguay (Cmara de Diputados y Senado).

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Debido en parte a su forma de introduccin, los sistemas de representacin proporcional ofrecen el mayor grado de diferenciacin interna segn los pases. Este proceso puede reconstruirse histricamente a lo largo de todo un siglo. Costa Rica introdujo la representacin proporcional en 1893 en los distritos electorales con ms de dos diputados. Sigui Uruguay, con el primer sistema electoral proporcional integral. En la dcada de 1930 realizaron el cambio de sistema electoral varios pases: Per, en 1931; Brasil y Colombia, en 1932; Chile, en 1937. Luego seguiran Ecuador, en 1945; Guatemala, en 1946; Bolivia, en 1956; Venezuela, en 1958; El Salvador, en 1963. En Paraguay se utiliz por primera vez la representacin proporcional en 1990. El paso de un tipo bsico de sistema electoral a otro se realiz, en casi todos los casos, ms fluidamente que en Europa, puesto que se mantuvo la divisin de los distritos electorales, remplazndose por sistemas proporcionales de adjudicacin de escaos slo la regla decisoria en los distritos plurinominales, la mayora relativa y el orden de los candidaCUADRO Tipos de sistemas electorales para las cmaras de diputados o asambleas nacionales
Sistema segmentado RP distritos plurinominales X X X X X X X X X X X X X X X X X RP personalizada RP pura

XVI.1.

Pas Argentina Brasil Bolivia Chile Colombia Costa Rica Ecuadora El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

Sistema binominal

a Ecuador escapa de los tipos desglosados en este cuadro. Su sistema electoral es mayoritario con altos efectos de fragmentacin.

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tos conforme a los votos alcanzados. As, de esta forma incrementalista, se decidi en cierta medida la composicin y el tipo del sistema proporcional.

6.2. La composicin de los sistemas electorales de las cmaras de diputados La siguiente informacin se refiere a elementos particulares de los sistemas electorales para las cmaras de diputados, aplicando el orden sistemtico de la exposicin del apartado 5. 1) Prorrateo: en la actualidad, todos los pases distribuyen los escaos en circunscripciones electorales. No existe un sistema electoral con distrito nico. En general, las circunscripciones electorales son plurinominales y variables. La estructura de su distribucin vara segn los pases. Un antecedente decisivo es la divisin poltico-administrativa del pas. Para la divisin territorial de las circunscripciones electorales, en todos los casos se adopta la divisin en departamentos o provincias, o estados (territorios o distritos federales). Ante los sistemas de representacin proporcional, resulta llamativo el gran nmero de circunscripciones pequeas (de uno a cinco parlamentarios). El cuadro XVI.2. informa que en dos casos, Chile y Panam, todas las circunscripciones se incluyen en la categora de tamao pequeo. En otros casos, Ecuador, Guatemala, Nicaragua, Paraguay, Repblica Dominicana y Uruguay, el porcentaje de las pequeas circunscripciones sobre el total de circunscripciones, y el porcentaje de los diputados elegidos en pequeas circunscripciones sobre el total de los diputados, es muy notorio. Este hecho favorece el voto personal, pese a que pueda existir la lista cerrada y bloqueada (vase ms adelante). Es interesante aadir aqu que los dos pases, Brasil y Per, que no tienen circunscripciones pequeas son, junto con Panam, los que tienen alguna forma de voto personal o preferencial. Estas listas semiabiertas constituyen un equivalente funcional de las pequeas circunscripciones respecto a la relacin votante-elegido. Cabe considerar los casos especficos con lista nacional que balancean la representacin, y los casos de representacin proporcional personalizada. En Venezuela, por ejemplo, ms de la mitad de los diputados son elegidos en circunscripciones uninominales; en Bolivia (a partir de 1997), 68 de 130. Salvo Nicaragua y Uruguay, en todos los pases los escaos se asignan exclusivamente en el nivel de circunscripciones. Es decir, no se asignan esca-

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CUADRO
Pas 1 Boliviab (68) Chile Colombia Costa Rica Ecuadorc 1 El Salvador Guatemalac 8 Mxicod Nicaraguac 1 Panam 26 Paraguay 4 Per 3 R. Dominicana Uruguay Venezuelab (102) Argentinaa
a

XVI.2.

La presencia de pequeas circunscripciones

Cantidad de distritos 5 2 1 ) 2 1 2 2 2 1 3 3 Abs. % del total 20 1 60 24 3 15 14 21 300 13 40 13 11 28 17 10 83.3 11.1 100.0 72.7 42.8 71.4 87.5 91.3 60.0 76.5 97.5 61.9 45.8 93.3 89.5 43.5 Cantidad de escaos Abs. 61 (68) 5 120 14 53 42 45 300 33 65 29 270 75 41 43 % del total 48.0 (52.3) 3.8 100.0 24.5 variablee 50.0 variablee 60.0 38.0 91.5 39.7 15.0 62.5 41.4 22.7

Cantidad de diputados por distrito 2 5 60 12 6 300 5 7 4 2 16 11 3 11 ( 4 8 1 6 1 2 4 8 5 5 4 2 12 1 9 2 3 1 3 2 2 1 1 2

Renovacin parcial, lo que disminuye el tamao de las circunscripciones. Sistema de representacin proporcional personalizada, lo que significa que ms de la mitad de los diputados son elegidos en circuitos uninominales (cifras entre parntesis) dentro de las circunscripciones plurinominales que constituyen el mbito de la distribucin proporcional de los escaos. Venezuela eligi aplicando la representacin proporcional personalizada por primera vez en 1993, Bolivia en 1997. A partir de 1998, en Venezuela, el elector tiene tantos votos en la circunscripcin plurinominal como sta dispone de escaos. Por otra parte, en este pas, las corrientes polticas distorsionan el funcionamiento del sistema personalizado por presentarse estratgicamente divididas, con diferentes partidos o filiales para participar separadamente en los escaos uninominales y en la distribucin de los escaos plurinominales, sin que los primeros sean abstrados de los segundos para efectos proporcionales. De este modo, el sistema supuestamente de representacin proporcional personalizada se asemeja a un tipo de sistema segmentado. c Una parte de los diputados se elige por lista nacional en una circunscripcin de mbito nacional. d Sistema segmentado o paralelo. e No se fija la cantidad de diputados; depende del desarrollo demogrfico.
b

os restantes en funcin de una mayor o menor proporcionalidad en otros niveles, ni existen procedimientos de compensacin. Constituyen otra excepcin, en cierto modo, los casos de Guatemala y (nuevamente) Nicaragua, con circunscripciones nacionales aadidas. 2) Formas de candidatura: en los sistemas de representacin proporcional, la candidatura suele darse por listas. En todo caso, cabe sealar que, dado el elevado nmero de circunscripciones electorales pequeas en los sistemas latinoamericanos de representacin proporcional, a veces se produce de hecho una situacin uninominal o binominal. Por lo general, las

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listas son cerradas y, casi siempre, bloqueadas, con las excepciones de Brasil, Panam y Per. En Uruguay es discutible que pueda considerarse la lista como bloqueada o no bloqueada. El texto legal, por el que se guan muchos autores, habla de listas cerradas y bloqueadas, si bien dentro de los lemas se presentan diversas listas (sublemas) de candidatos. El elector puede escoger entre ellos, pero ciertamente no puede modificar nada dentro de estas listas. 3) Modalidad del voto: respecto a los sistemas de votacin, por regla general el elector dispone de un voto. Venezuela y Bolivia (tras las reformas de 1989 y 1993, respectivamente) constituyen el primer grupo de excepcin. All, el elector tiene dos votos; con su primer voto escoge un candidato de un partido en una circunscripcin uninominal; y, con su segundo voto elige una lista de partido en una circunscripcin plurinominal. En Venezuela, a partir de la reforma de 1998, los votantes mantienen su voto partido en la circunscripcin electoral, pero disponen de tantos votos nominales como diputados a elegir en una circunscripcin. Otras excepciones las constituyen Ecuador y Panam: en las circunscripciones plurinominales, el elector tiene tantos votos como diputados corresponden a la respectiva circunscripcin. En Brasil, el elector puede votar dentro de un sistema semiabierto por una lista o por un candidato, en Per puede emitir un voto adicional de preferencia opcional. Por fin, Guatemala y Nicaragua forman un tercer grupo de excepcin, ambos con dos votos, pera cada uno con una peculiaridad. En Guatemala, el elector con el voto que emite para las elecciones presidenciales, que se realizan paralelamente con las parlamentarias, escoge un cuarto de los diputados a la Asamblea Legislativa. En Nicaragua, el primer voto cuenta en la circunscripcin electoral plurinominal y variable, el segundo en el mbito nacional. En Mxico, en el sistema segmentado, el votante dispone de un solo voto, unipersonal, emitido en las respectivas circunscripciones uninominales y, al mismo tiempo, de una lista que determina la distribucin proporcional de los escaos en las cuatro grandes circunscripciones plurinominales. Aqu cabe preguntarse tambin si el elector dispone de uno o varios votos para la eleccin de diversos rganos constitucionales. En caso del voto nico, surge el interrogante de hasta qu punto el voto vinculante tiene efecto de arrastre. En Argentina, Bolivia, Honduras, Repblica Dominicana y Uruguay, hasta hace poco el elector slo dispona de un voto para elegir los cargos ejecutivos y legislativos. Las reformas electorales en Bolivia y la Repblica Dominicana acabaron con este sistema de voto nico. En

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Bolivia, con el primer voto se eligen los diputados uninominales, con el segundo los diputados plurinominales, los senadores y el presidente de la Repblica. En la Repblica Dominicana, diputados y senadores son elegidos con el mismo voto. 4) Finalmente, nos referimos al proceso de conversin de votos en escaos. En la mayora de los pases la asignacin de los escaos se realiza exclusivamente en la circunscripcin electoral. Los casos de excepcin, incluyendo los ya mencionados, son los siguientes: Uruguay, asignacin de escaos en circunscripcin electoral unida a una distribucin global de mbito nacional; Nicaragua, asignacin de los escaos restantes en el mbito nacional y eleccin de 20 diputados en el mbito nacional en una circunscripcin nacional; Venezuela, la mitad de los mandatos se elige en circunscripciones uninominales (circuitos) dentro de las circunscripciones plurinominales. Frmulas electorales: respecto a los sistemas de adjudicacin de escaos, la mitad de los pases latinoamericanos utiliza el procedimiento del cociente electoral, y la otra mitad, el mtodo dHondt en la versin de la cifra repartidora (vase arriba). En el mtodo del cociente electoral se suele utilizar el cociente simple o Hare (vase arriba). La excepcin es Nicaragua, para circunscripciones pequeas (uno o dos diputados). Por otra parte, se producen diferencias en el clculo del cociente electoral, segn el

CUADRO XVI.3. Sistemas electorales de las cmaras de diputados

Pas Argentina Circunscripciones Renovacin parcial cada dos aos: 24 plurinominales: 127: 35/1, 13/1, 9/1, 5/2, 4/2, 3/10, 2/6 130: 35/1, 12/1, 9/2, 5/2, 4/5, 3/9, 2/4 Dos tipos: uninominales (68) y plurinominales (9): 31/1, 22/1, 18/1, 15/1, 11/1, 10/1, 9/2, 5/1 Candidatura/ votacin Un voto. Lista cerrada y bloqueada Procedimiento de adjudicacin Sistema dHondt. Barrera legal de 3% sobre electores inscritos a nivel de circunscripcin electoral.

Bolivia

Dos votos: uno para elegir a un candidato, otro para votar una lista, al presidente y al Senado. Lista cerrada y bloqueada

Representacin proporcional personalizada: a nivel uninominal: mayora relativa; a nivel de circunscripcin plurinominal: mtodo d Hondt.

CUADRO XVI.3. Sistemas electorales... (continuacin)

Pas Circunscripciones Distribucin de las uninominales dentro de las plurinominales: en el distrito de 31 diputados, 16 uninominales: 22/11, 18/9, 15/8, 11/6, 10/5, 9/5, 5/3. Candidatura/ votacin Procedimiento de adjudicacin Los escaos obtenidos uninominalmente se restan de los escaos obtenidos en la circunscripcin plurinominal. El remanente se adjudica a la lista plurinominal. Si el nmero de diputados uninominales de un partido es mayor al que le corresponde proporcionalmente, este partido se queda con el excedente. La diferencia con el nmero de diputados de la circunscripcin se cubre restando un diputado del partido que tenga el cociente ms bajo en la distribucin por el mtodo dHondt. Rige una barrera legal de 3% nacional. Un voto. Lista cerrada y no bloqueada; el elector puede votar por un candidato o por una lista. Puede votar en blanco. Cociente electoral (votos vlidos divididos por el nmero de escaos, redondendose a uno la fraccin superior al medio), nmero de votos recibidos por una lista es igual a la suma de votos nominales de partido y votos de lista. Escaos restantes: mtodo de la media mayor. Adjudicacin dentro de las listas segn orden de votacin de sus candidatos.

Brasil

27 plurinominales: 70/1, 53/1, 46/1, 39/1, 31/1, 30/1, 25/1, 22/1, 18/1, 17/2, 16/1, 12/1, 10/2, 9/1, 8/11 Segn constitucin mnimo de 8 y mximo de 70.

[313]

CUADRO XVI. 3. Sistemas electorales... (continuacin)

Pas Chile Circunscripciones 60 binominales. Candidatura/ votacin Un voto. Lista cerrada y no bloqueada. Procedimiento de adjudicacin Mayora relativa. Obtienen los dos escaos las dos listas ms votadas, siempre que el partido ms votado no obtenga ms del doble de la votacin del segundo partido. En este caso, la lista mayoritaria obtiene los dos escaos. Dentro de la lista decide la mayora de votos. Cociente electoral simple, en los distritos binominales, mtodo dHondt en los plurinominales. Barrera legal: 50% del cociente electoral Cociente electoral simple. Escaos restantes: mtodo del resto mayor y subcociente (50% del cociente electoral). Mtodo dHondt (dentro de un sistema mayoritario).

Colombia

33 plurinominales: 25/1, 19/1, 14/1, 6 a 10/6, 3 a 5/12, 2/12

Un voto. Lista de partido cerrada y bloqueada o, alternativamente lista semiabierta con voto preferencial opcional. Un voto. Lista cerrada y bloqueada.

Costa Rica

7 plurinominales: 21/1, 10/1, 6/2, 5/2, 4/1

Ecuador

22 o 21 + prorrateo circunscripciones:18/1, 14/1, 8/1, 5/3, 4/4, 3/8, 2/3. Un distrito nacional con 20 escaos, 14 distritos plurinominales con total de 64 escaos: 16/1, 6/1, 5/2, 4/2, 3/8. Un distrito nacional con 31 escaos, 1 distrito uninominal y 22 plurinominales: 19/1, 11/1, 10/1, 9/2, 8/1, 7/1, 6/1,5/2,4/3, 3/7, 2/2.

Tantos votos como diputados a elegir en una circunscripcin, voto personal Un voto. Lista cerrada y bloqueada.

El Salvador

Cociente electoral simple. Escaos restantes: mtodo del resto mayor.

Guatemala

Dos votos: para lista nacional (vale la votacin presidencial, primera vuelta) y listas departamentales, ambas cerradas y bloqueadas. [314]

Cifra repartidora.

CUADRO XVI. 3. Sistemas electorales... (continuacin)

Pas Honduras Circunscripciones 2 uni y 16 plurinominales 23/1, 20/1,6 a10/8, 2 a 5/6. Dos partes: a) 300 circunscripciones uninominales y b) 5 circunscripciones plurinominales para 200 diputados. Topes de representacin: a) ningn partido puede obtener ms de 60% de los escaos. b) 8% como mximo de la diferencia que puede existir entre el porcentaje del total de los diputados que le corresponde a un partido y el porcentaje de la votacin nacional emitida en su favor. Candidatura/ votacin Un voto. Lista cerrada y bloqueada. Un voto para la candidatura individual y para la distribucin de los mandatos proporcionales. Listas cerradas y bloqueadas. Procedimiento de adjudicacin Cociente electoral simple. Escaos restantes: mtodo del resto mayor. a) Mayora relativa; b) Slo participan en la distribucin de los escaos los partidos que obtienen 2% de la votacin. Cociente electoral rectificado es igual a los votos efectivos (votos vlidos sin votacin para los partidos con menos de 2%) divididos por escaos ms dos. Escaos restantes: primero, cociente electoral de unidad es igual a los votos efectivos descontando votos utilizados en el procedimiento anterior dividido por escaos restantes; segundo, regla del resto mayor, participando slo los partidos que obtuvieron escaos en los procedimientos anteriores. En el distrito nacional y los distritos de ms de dos escaos: cociente electoral simple; escaos restantes: mtodo de la media mayor; en los distritos uni y binominales: cociente electoral ms uno. Mayora relativa y en los distritos plurinominales, con ms de dos

Mxico

Nicaragua

20 nacionales, 70 distritales: 19/1, 6/3, 4/1, 3/6, 2/5, 1/1.

Dos votos: uno para la lista nacional y otro para la lista distrital. Lista cerrada y bloqueada.

Panam

26 uninominales y 14 plurinominales: 6/1, 5/2, 4/3, 3/1, 2/7.

Un voto. Candidatura individual en los distritos unino[315]

CUADRO XVI. 3. Sistemas electorales... (continuacin)

Pas Circunscripciones Candidatura/ votacin minales y lista cerrada y no bloqueada en los plurinominales; en estos ltimos, el elector tiene tantos votos como diputados a alegir y vota por candidatos. Procedimiento de adjudicacin escaos: cociente electoral simple y medio cociente electoral para los an no elegidos, o sea los candidatos (y no las listas; candidatos pueden presentarse en varias listas); escaos restantes: mtodo del resto mayor. Dentro de las listas ganan los candidatos ms votados. Mtodo dHondt.

Paraguay

4 uni y 14 plurinominales: 17/1, 13/1, 6/2, 5/1, 4/2, 3/2, 2/4, 1/4. En total 80 diputados. 120 diputados: uno uninominal y 24 plurinominales: 35/1, 7/1, 6/1, 5/7, 4/2, 3/4, 2/8. 19 binominales y 28 plurinominales: 8/1, 6/2, 5/5, 4/7, 3/13.

Un voto. Lista cerrada.

Per

Voto de lista con voto preferencial opcional para dos candidatos de su preferencia. Lista cerrada. Voto nico para Cmara de Diputados y Senado. Lista cerrada, voto preferencial. Un voto. El votante vota por una lista de candidatos, cuyo orden interior no puede variar.

Cifra repartidora (dHondt). Dentro de las listas deciden los votos preferenciales.

Repblica Dominicana

Mtodo dHondt.

Uruguay

19 plurinominales (1994): 45/1, 13/1, 3/7, 2/10 (mnimo constitucional: 2).

Tres escrutinios: a) a nivel de circunscripcin: cociente electoral simple; b) a nivel nacional: mtodo dHondt; se adjudican todos los escaos; c) se restan los escaos distritales ya ortogados de los adjudicados a nivel nacional; estos escaos restantes se adjudican por la Tabla de cocientes decrecien-

[316]

SISTEMAS ELECTORALES PRESIDENCIALES Y PARLAMENTARIOS

317

CUADRO XVI. 3. Sistemas electorales... (conclusin)

Pas Circunscripciones Candidatura/ votacin Procedimiento de adjudicacin tes y dems reglas constitucionales. Venezuela Dos tipos: uninominales (60% de los escaos) y 24 plurinominales (40%). Los distritos tienen 3 diputados, ms uno por cada 1.1% de la poblacin. Dos votos: uno para las candidaturas uninominales (en distritos uni o plurinominales, o sea tantos votos como diputados por elegir por va uninominal; otro para las listas plurinominales, que son cerradas y bloqueadas. Representacin proporcional personalizada: a nivel uninominal: mayora relativa; a nivel de circunscripcin plurinominal mtodo dHondt. Los escaos obtenidos en distrito uninominal se restan de los escaos de circunscripcin plurinominal alcanzados por los partidos. La diferencia se llena con los candidatos de la lista segn el orden de su postulacin. Si el nmero de escaos uninominales de un partido es mayor del que le corresponde, el partido mantiene este nmero y se sustrae el equivalente de escaos proporcionales utilizando los ltimos cocientes de la frmula dHondt.

punto de referencia usado (en el caso de Brasil, por ejemplo, se incluyen los votos vlidos y los votos en blanco). Junto con el mtodo del cociente electoral, por lo general se utiliza la regla del resto o residuo mayor para la asignacin de los mandatos restantes; en el caso de Brasil, la regla de la media mayor. Las barreras legales son casi desconocidas en Amrica Latina. Las nicas excepciones son: 1) Argentina, que tiene una barrera legal del 3% en el nivel distrital, calculada sobre la base de ciudadanos inscritos (hasta 1973 era 8%). La barrera legal es tan baja que slo puede tener un significado de

318

SISTEMAS ELECTORALES PRESIDENCIALES Y PARLAMENTARIOS

hecho en una circunscripcin electoral (con 35 diputados). 2) Bolivia, que desde la reforma de 1996 tiene una barrera legal de 3% en el nivel nacional. 3) Mxico, cuya barrera legal nacional y para participar en la asignacin de los escaos de representacin proporcional era de 1.5%, hasta que se increment con la reforma de 1996 a 2% de la votacin nacional. Cabe aadir una pecularidad, que consiste en topes de representacin introducidos en el sistema segmentado mexicano en las reformas de 1986 y 1996. En 1986 se fij un tope de representacin de 70% de los escaos, que se redujo en 1993 a 65% y en 1996 a 60% de los escaos. En este ltimo ao, se estableci el 8% como el mximo de diferencia que puede existir entre el porcentaje del total de los diputados que le corresponde a un partido y el porcentaje de la votacin nacional emitida en su favor. Este tope de sobrerrepresentacin no se aplicar al partido poltico que, por sus triunfos en las circunscripciones uninominales, obtenga un porcentaje de escaos del total de la Cmara superior a los ocho puntos porcentuales de su votacin nacional.

6.3. Sistemas electorales de los senados Respecto a los sistemas electorales de los senados, destaca la tendencia hacia sistemas de representacin mayoritaria. En la Repblica Dominicana se vota segn el sistema de mayora relativa tal cual. Tres pases, Argentina, Bolivia y Mxico, aplican el sistema de mayora con representacin minoritaria, al que Mxico ha aadido en su reforma de 1996 un elemento proporcional. Por otra parte, llama la atencin que en dos pases, Colombia y Paraguay, se vota en una circunscripcin nacional nica, o sea, con un sistema proporcional puro. Los elementos tcnicos de los distintos sistemas electorales para los senados se resumen en el cuadro XVI.4.

7. LOS

EFECTOS DE LOS SISTEMAS ELECTORALES

7.1. Criterios de valoracin Para la evaluacin de los sistemas electorales, es conveniente aplicar criterios que tomen en cuenta las demandas funcionales que se les plantean generalmente. Estos son (vase detalladamente Nohlen, 2004: 147 y ss.):

SISTEMAS ELECTORALES PRESIDENCIALES Y PARLAMENTARIOS

319

a) Representacin. Este criterio se entiende en un doble sentido: por un lado, representacin para todos, en trminos de que se vean representados los distintos grupos de personas, fundamentalmente, las minoras y las mujeres; por otro lado, representacin justa, es decir, una representacin ms o menos proporcional de las fuerzas sociales y polticas, equivalente a una relacin equilibrada entre votos y escaos. El parmetro de medicin emprica de una representacin adecuada es el grado de proporcionalidad entre votos y escaos. Desviaciones demasiado pronunciadas de la proporcionalidad suelen considerarse problemticas. b) Concentracin y efectividad. En el proceso electoral se trata de la agregacin de intereses sociales y opiniones polticas, de tal manera que de stas resulten decisiones polticas y que la colectividad adquiera capacidad de accin poltica. Las elecciones son entendidas como un acto de formacin de la voluntad poltica y no slo como una forma de copiar o de medir las opiniones de la poblacin. Los parmetros de la adecuada capacidad de concentracin de un sistema electoral son: 1) el nmero o, mejor dicho, la reduccin del nmero de los partidos que obtienen mandatos en el parlamento; 2) la formacin de una mayora partidaria o de una coalicin que tenga carcter estable en el parlamento, base de un gobierno estable. Los sistemas multipartidistas, que a menudo coinciden con gobiernos inestables, son vistos normalmente como problemticos. Por consiguiente, este criterio abarca asimismo el de la efectividad del sistema electoral. El CUADRO
Pas Argentina XVI.4.

Sistemas electorales de Amrica Latina: senados

Periodo electoral 6a Escaos y circunscripciones Tres por provincia ms Buenos Aires (plus vicepresidente, sin derecho a voto), renovacin parcial por tercios de las provincias cada tres aos Tres por departamento Modalidad de voto y frmulas electorales Dos escaos para el partido ms votado, Uno para la primera minora

Bolivia

Dos escaos para el partido ms votado, Uno para la primera minora

Renovacin por tercios cada dos aos.

CUADRO
Pas Brasil

XVI.4.

Sistemas electorales de Amrica Latina... (conclusin)

Periodo electoral 8b Escaos y circunscipciones Tres por estado, renovacin parcial de un tercio y dos tercios cada cuatro aos, las circunscripciones son uni o binominales 19 circunscripciones binominales (plus senadores nombrados) Modalidad de voto y frmulas electorales Un voto por escao a llenar; mayora relativa o los dos candidatos ms votados

Chile

Las dos ms altas mayoras, salvo que la primera mayora recibe ms del doble Circunscripcin nacional nica; mtodo dHondt barrera legal de 2% Dos escaos para el partido ms votado, uno para la primera minora; lista adicional de 32, representacin proporcional Circunscripcin nica nacional, listas cerradas, mtodo dHondt Sistema de mayora relativa

Colombia

100 ms dos para comunidades indgenas, listas cerradas y bloqueadas 32 circunscripciones trinominales

Mxico

6c

Paraguay

45 (30 suplentes)

Repblica Dominicana

30 uninominales, voto nico para diputados y senadores 30 (plus vicepresidente con derecho a voto)

Uruguay

Voto simultneo, circunscripcin nica nacional, lista cerrada y no bloqueada, dHondt

b c

Renovacin por tercios cada cuatro aos (un tercio o dos tercios alternativamente). Renovacin por tercios cada tres aos.

[320]

SISTEMAS ELECTORALES PRESIDENCIALES Y PARLAMENTARIOS

321

parmetro de la efectividad de un sistema electoral es qu tanto contribuye a generar estabilidad en el funcionamiento del sistema poltico. A menudo se teme que una reforma del sistema electoral en direccin a la representacin proporcional conlleve inestabilidad poltica. Esto no sucede necesariamente. La introduccin de elementos proporcionales en el sistema electoral puede instrumentarse de tal forma que no slo no se reduzca la estabilidad gubernamental, sino que se incremente a travs suyo la legitimidad de la representacin poltica y as la estabilidad poltica del sistema democrtico. En todo caso, la estabilidad gubernamental es un valor en s. Por supuesto, no todo gobierno estable es un buen gobierno, pero es altamente improbable que la inestabilidad poltica genere un buen gobierno. c) Participacin. Aqu no se trata de la participacin en el sentido comn del trmino pues las elecciones son en s un acto de participacin poltica, sino de un ms o un menos en la posibilidad de expresar la voluntad poltica por parte del elector y, por cierto, en el marco de la alternativa entre el voto personalizado y el voto de partido o de lista. Esta alternativa se asocia con un ms o un menos en relacin, en conocimiento, en responsabilidad y en identificacin entre electores y elegidos. El parmetro para medir una adecuada participacin (en el sentido restringido) permitida por un sistema electoral, es la forma de votacin personalizada. Si sta se halla totalmente descartada, como por ejemplo bajo la forma de la lista cerrada y bloqueada, esto se interpreta como problemtico. d) Simplicidad. Esta demanda constituye ms bien un requisito orientativo, ya que todo intento de cumplir simultneamente con los criterios de representacin, efectividad y participacin, conduce inevitablemente a un sistema electoral ms complicado que el del tipo que resultara si uno tratara de satisfacer slo uno de los criterios. Sin embargo, es vlido el criterio de que el electorado comprenda cmo opera el sistema electoral y pueda, hasta cierto punto, prever cules sern los efectos de su voto. e) Legitimidad. Este ltimo criterio engloba todos los dems, en el sentido de que se refiere a la aceptacin general del resultado de las elecciones y del sistema electoral; aun ms: a la legitimidad de las reglas del juego de la democracia. Un parmetro para juzgar el sistema electoral de acuerdo con este criterio, puede ser el de observar si el sistema electoral sirve para unir o, por el contrario, para desunir a una sociedad. Si observamos las reformas de los sistemas electorales parlamentarios en Amrica Latina en la dcada de 1990, notamos cambios del tipo de sistema

322

SISTEMAS ELECTORALES PRESIDENCIALES Y PARLAMENTARIOS

electoral en cuatro pases: Bolivia, Ecuador, Per y Venezuela. Conviene aadir Uruguay, por la reforma de su tradicional doble voto simultneo, una reforma sin duda de mayor alcance. En los dems pases se produjeron cambios en algunos elementos tcnicos, en la cantidad de escaos del parlamento, en el prorrateo, en el grado de simultaneidad de las elecciones parlamentarias con las presidenciales. Considerando la totalidad de las reformas, se podra decir que la legislacin electoral estuvo orientada hacia la profundizacin de la funcin de representacin. Se observa tambin una mayor atencin al criterio de participacin. Sin embargo, no se mejor de manera significativa la funcin de la efectividad del sistema electoral.

7.2. Efectos de los sistemas electorales parlamentarios Veremos a continuacin los efectos de los sistemas electorales sobre los sistemas de partidos. Su especial inters proviene de la relacin que a menudo se establece entre sistema electoral, tipo de sistema de partidos, capacidad de ste para generar mayoras parlamentarias unicolores o estables, y para darle estabilidad al gobierno y gobernabilidad al pas. Se supone la existencia de esta relacin incluso en el sistema presidencial, aun cuando esta forma de gobierno en contraste con el sistema parlamentario no hace depender al ejecutivo del parlamento, ni en su nombramiento ni en su accin poltica. Algunos politlogos sostienen que la representacin proporcional es, en cierta forma, responsable de los problemas de estabilidad y eficiencia polticos que Amrica Latina sufre desde hace dcadas. Sostienen que la coincidencia de la representacin proporcional con la inestabilidad de la democracia en Amrica Latina no es casual (Blais y Dion, 1990); y que la combinacin del presidencialismo con la representacin proporcional es la peor de las posibles combinaciones, estableciendo el siguiente orden de puestos: sistema parlamentario y representacin proporcional, sistema parlamentario y sistema mayoritario, sistema presidencial y sistema mayoritario y, finalmente, sistema presidencial y representacin proporcional (Lijphart, 1991). Los efectos de los sistemas electorales pueden precisarse ms fcil y directamente en el campo de la conversin de votos en escaos. Cun proporcionales son los resultados de este proceso de conversin? Qu consecuencias tiene la conversin para la representacin poltica? Se excluye a algunos partidos por medio del sistema electoral? Se dan mayoras par-

SISTEMAS ELECTORALES PRESIDENCIALES Y PARLAMENTARIOS

323

lamentarias para un partido poltico, lo que significa en el caso de los sistemas presidenciales una mayora del presidente en el parlamento que facilitara la gobernabilidad? a) Respecto a la diferencia de porcentaje entre votos y escaos, y tomando como base la ltima eleccin parlamentaria (entre 1999 y 2003), en 11 de los 18 pases la diferencia era inferior a cinco puntos porcentuales, y en ocho pases incluso inferior a 3%. O sea, en estos casos se confirma el alto grado de proporcionalidad de los resultados electorales. Bolivia (5.1), Mxico (6.4) y Repblica Dominicana (6.5) no se alejan mucho del valor de 5.0% escogido como punto separador. Mientras que para Chile y Ecuador resulta difcil el clculo debido a alguna modalidad de su sistema electoral, slo Panam y Per demuestran un alto grado de desproporcionalidad, Per con un sistema proporcional y Panam con uno funcionando en pequeos distritos. En trminos generales, se cumple bien con la funcin de la representacin. b) En cuanto al efecto reductor, cabe afirmar primeramente que todos los sistemas electorales lo implican. Se trata, pues, de determinar su alcance o fuerza. sta puede identificarse mediante la diferencia entre el porcentaje de votos y el porcentaje de escaos que alcanzan los partidos polticos, a travs del nmero de los partidos (elective party system) que compiten en relacin con el nmero de partidos que obtienen mandatos parlamentarios (parliamentary party system). Los efectos reductores, sin embargo, no slo dependen del sistema electoral, sino tambin del sistema de partidos, cuya configuracin no es determinada solamente por aqul. En algunos pases, los clculos respectivos son difciles debido tanto a la dbil estructuracin del sistema de partidos como a las complicadas formas de las candidaturas (muchos partidos regionales, alianzas electorales distintas por circunscripcin). En otros pases, la complejidad de la estructura de los partidos (fraccionalismo interno) y el aprovechamiento distorsionador del sistema electoral por parte de los partidos polticos hacen difciles estos anlisis (Uruguay, Honduras). En Per, por ejemplo, el sistema electoral foment las alianzas entre partidos para la competencia electoral, pero este efecto no condujo a la formacin de grupos parlamentarios ms concentrados. A esa escala, se escap del posible efecto reductor del sistema electoral. Esta estrategia electoralista puede llevar a que el nmero de grupos parlamentarios sea mayor que el de los partidos presentados ante el electorado. En tal escenario partidista, se pierde el efecto reduccionista del siste-

324

SISTEMAS ELECTORALES PRESIDENCIALES Y PARLAMENTARIOS

ma electoral, efecto considerado por la teora de los sistemas electorales como comn a todos ellos. En trminos generales, puede decirse que el comportamiento de los partidos polticos, su manera de utilizar los sistemas electorales en pro de sus estrategias de poder, influyen mucho en los efectos que ejercen los sistemas electorales. El efecto concentrador de un sistema electoral en la votacin puede ser anulado por el factor en el escenario parlamentario. En otras palabras, no existe una relacin causal lineal entre sistema electoral y sistema de partidos polticos. El efecto reductor que tampoco est determinado por el efecto de desproporcionalidad es leve en Nicaragua y Honduras, tambin en Guatemala, coincidiendo, en los dos primeros casos, con una alta proporcionalidad y, en el tercero, sin embargo, con un efecto de desproporcionalidad. Es algo ms fuerte en Ecuador y considerable en Costa Rica aparejado con una alta proporcionalidad y, con la reforma de 1986, tambin en Bolivia (la mitad de los partidos, o menos, obtiene un mandato). Donde result ser mayor ha sido en Venezuela, coincidiendo con la formacin de un bipartidismo con alternancia en el gobierno, aunque denigrado en la opinin pblica como partidocracia, antes de que sucumbiera en la dcada de 1990. Desde entonces, Venezuela es el ejemplo para el rpido traspaso de un sistema de partidos supuestamente estable hacia otro de tipo hegemnico con connotaciones polticas totalmente diferentes. c) En lo que respecta a la formacin de mayoras, un clculo hecho sobre 111 elecciones parlamentarias entre 1970 y 2003 demuestra que un solo partido pudo alcancar 32 veces una mayora absoluta. De estas mayoras, 18 eran naturales el partido ganador recibi ms de 50% de los votos y 14 manufacturadas, resultantes del efecto mecnico mayoritario del sistema electoral. Mayoras absolutas se produjeron en 12 de los 18 pases, lo que significa una dispersin considerable. Slo Bolivia, Chile, Ecuador, Mxico (a partir de la reforma de 1996), Panam y Uruguay eludieron dicha situacin. El porcentaje ms bajo, pero suficiente para alcanzar la mayora absoluta en el parlamento, fue de 34.6% (Guatemala, 1985). Los dems porcentajes se encontraron, en todos los casos, por encima de 40%. La concentracin del voto en un solo partido alcanz 53.9% en Nicaragua, 55.2% en Costa Rica, 56.4% en Colombia y 74.5% en Paraguay. Se confirma, ante todo, que los sistemas bipartidistas, o que se aproximan al bipartidismo (dos grandes partidos junto a numerosos partidos menores que no cuentan), forman un muy buen supuesto previo para el logro de mayoras parlamentarias absolutas por parte de un solo partido. Considerado mate-

SISTEMAS ELECTORALES PRESIDENCIALES Y PARLAMENTARIOS

325

mticamente, esto no es inslito, sino casi inevitable. Por eso, no debera sobrevalorarse el resultado, sobre todo en la versin tambin existente en Amrica Latina de algunas situaciones bipartidistas coexistentes con sistemas de representacin proporcional, cuyas elecciones arrojan inherentemente mayoras parlamentarias partidistas. Las 24 de las 32 mayoras que hay de este tipo se produjeron en sistemas bipartidistas virtuales o en sistemas bipartidistas efectivos. Siguiendo con la idea de la concentracin y su relacin con mayoras unicolores, el sistema tripartidista (el que por nmero de partidos se aproxima ms al bipartidista) constituye el caso contrario. El tripartidismo parece ser la garanta ms segura para que un solo partido no alcance la mayora parlamentaria, de manera relativamente independiente del sistema electoral. Como casos ilustrativos, mencionaremos Bolivia, Repblica Dominicana (1990), Uruguay y Mxico (a partir de la reforma de 1996), debiendo destacarse que los procesos de cambio en los sistemas de partidos en estos tres ltimos pases han coincidido con la prdida de la capacidad de dichos sistemas para producir mayoras parlamentarias partidarias. Pese al intento de abrir el bipartidismo tradicional, Colombia no sigui un camino similar y conserv la vocacion mayoritaria de su sistema de partidos. El caso peruano es diferente dada la continua variacin de la competencia partidaria. All, la formacin de mayoras parlamentarias dependa en la dcada de 1980 de la forma en que el espectro partidario se presentaba a las elecciones. En concreto, si la izquierda lograba crear una alianza, el sistema de partidos se aproximaba, en ese caso, al sistema tripartidista en la estructura competitiva de las elecciones. Por cierto, en el caso peruano es muy importante considerar el factor de la volatilidad electoral, que en este pas adquiri dimensiones extraordinarias, contribuyendo as a lo que se ha descrito como colapso de un sistema de partidos (Tanaka, 1998). Con posterioridad al autogolpe de Alberto Fujimori, su partido Cambio 90/Nueva Mayora logr dos veces la mayora absoluta de los votos y, por supuesto, de los escaos (1992 y 1995). Finalmente, tomaremos en cuenta la fragmentacin como propiedad del sistema de partidos. Observamos que el multipartidismo incluso con representacin proporcional no impide la formacin de mayorias parlamentarias absolutas. Brasil, Per y, especialmente, Guatemala demuestran incluso la coincidencia entre representacin proporcional, alta volatilidad y mayora unicolor absoluta. Desde un ngulo comparativo, estas observaciones empricas nos llevan a postular dos tesis respecto a los sistemas tripar-

326

SISTEMAS ELECTORALES PRESIDENCIALES Y PARLAMENTARIOS

tidistas y multipartidistas. En sistemas tripartidistas bien estructurados, con volatilidad escasa, resulta muy difcil para un solo partido alcanzar la mayora en elecciones parlamentarias. Por el contrario, en sistemas multipartidistas no muy estructurados, con alta volatilidad, la formacin de mayora por un solo partido resulta posible, incluso ms probable que en un sistema tripartidista. As, la volatilidad ejerce una funcin de variable que interviene con evidente incidencia en la relacin entre la configuracin del sistema de partidos (bi, tri o multipartidismo) y su capacidad de producir mayoras monocolores o estables en apoyo a la accin del gobierno. Mas all de las estructuras de los sistemas de partidos y de la volatilidad del voto, la formacin de mayoras absolutas por un partido obedece tambin a tendencias histricas en el comportamiento electoral. Dichas tendencias tienen que ver con el desarrollo de la cultura poltica, con la aparicin de nuevas fuerzas sociales y nuevas lneas de conflicto, as como con el grado de satisfaccin con la democracia y el desempeo de los gobiernos alternantes. Un dato es muy indicativo: en las ltimas elecciones (entre 1999 y 2003), el partido ms votado gan slo dos veces ms de 40% de los votos, siete veces entre 30 y 40%, cinco veces entre 20 y 30% y tres veces menos de 20% de los votos. Comparado con los datos de los dos decenios anteriores, los sistemas de partidos de Amrica Latina han perdido continuamente su habilidad para formar mayoras unicolores, si bien los sistemas electorales no han cambiado, de manera que este factor no puede explicar tal hecho. Estos resultados probablemente tienen que ver con los problemas de funcionamiento de las democracias en la regin respecto a sus desempeos econmicos y sociales, pero merecen ser analizados ms a fondo respecto a sus causas y consecuencias. Los efectos de los sistemas proporcionales sobre los sistemas de partidos en Amrica Latina se resumen de la siguiente forma: Los sistemas electorales ejercen en general un efecto moderado en este continente, sea desproporcionador (sobre la relacin entre votos y escaos) o reductor (sobre el nmero de partidos). De esta manera influyen, sin duda, en los sistemas de partidos, sin llegar a determinar su estructura de manera exclusiva y tajante. La capacidad del sistema electoral de estructurar el sistema de partidos no slo depende de su efecto de desproporcionalidad y reductor, sino tambin de la configuracin de este ltimo. Dicho de otro modo, el formato del sistema de partidos afecta la incidencia que tiene el sistema

SISTEMAS ELECTORALES PRESIDENCIALES Y PARLAMENTARIOS

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electoral. Esto se aprecia de manera especialmente clara cuando la configuracin de aqul cambia debido a factores externos a ste. Una variable muy importante es la volatilidad electoral, la cual, gracias a factores institucionales (la no reeleccin, la falta de partidos bien estructurados) y a factores de cultura y conducta polticas (el personalismo, el desgaste poltico, etc.) resulta frente a los pases altamente industrializados bastante alta en Amrica Latina. La capacidad de los sistemas de partidos para producir mayoras monocolores, fenmeno vinculado a la gobernabilidad democrtica, parece en declive. Mientras que en la dcada de 1980 tal capacidad era similar al promedio de resultados de series de elecciones de mayor mbito y de ms larga data, lo cual desautoriz la crtica a la representacin proporcional y su falta de apoyo a la gobernabilidad en el presidencialismo latinoamericano, esta evolucin negativa hizo reabrir el debate sobre reformas institucionales tendientes a mejorar la gobernabilidad democrtica por medio de la representacin poltica.

8. LA

INTERRELACIN DE LAS ELECCIONES

Debido a la pecularidad de Amrica Latina en cuanto a la existencia de sistemas presidenciales que incluyen dos rganos surgidos de la votacin popular (el ejecutivo y el legislativo), y dada la importancia de la variable presidencialismo para la estructura de los sistemas de partidos, antes de analizar los sistemas electorales presidenciales vamos a considerar la interrelacin entre las elecciones parlamentarias y presidenciales. El punto central se refiere a si stas se realizan simultneamente y, en ese caso, cul es el grado de intensidad de dicha coincidencia. Al respecto, distinguimos tres grados: baja simultaneidad (cuando se llevan a cabo en el mismo da), simultaneidad mediana (cuando se sufraga con la misma boleta), alta simultaneidad (cuando el elector emite un solo voto). El cuadro XVI.5 ofrece informacin sobre esta interrelacin en los pases latinoamericanos. Como se desprende del cuadro, hay coincidencia de fechas entre elecciones presidenciales y parlamentarias en la gran mayora de los pases latinoamericanos. Las nicas excepciones rgidas son Brasil, Colombia y, recientemente, Repblica Dominicana. En cuanto a la boleta electoral, en cuatro pases el nico voto del cual dispone el elector cuenta para las dos decisiones que hay que tomar. Este alto grado de simultaneidad puede pro-

CUADRO XVI.5. Elecciones presidenciales y parlamentarias en Amrica Latina: su relacin a travs del votoa
Pas Argentina Eleccin simultnea S (no, respecto a la renovacin parcial) S No Nob No S S No S Boleta nica S Voto nico S

Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala

S No No No No No No No

Sa No No No No No No No (s, respecto a 25% de los diputados) S

Honduras

S (salvo elecciones intermedias) S S S S S

Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

a

No No No No S

No No No No No

No S S

No S No

No S No

Salvo escaos uninominales (primer voto) A partir de 2005: S. FUENTE: Nohlen, 2005: 23 y ss.
b

[328]

SISTEMAS ELECTORALES PRESIDENCIALES Y PARLAMENTARIOS

329

vocar efectos de arrrastre de la votacin presidencial sobre la eleccin parlamentaria. Un punto vigente en esta discusin es determinar si la relacin actual debe mantenerse o alterarse. Ciertamente, este aspecto tiene importancia para el efecto estructurador que los diversos tipos de elecciones implican. Con fines heursticos y en trminos muy generales, puede constatarse que, a mayor simultaneidad, mayor ser el influjo directo de la decisin sobre la eleccin presidencial la ms importante en el presidencialismo en la decisin del electorado sobre la eleccin parlamentaria. Las situaciones que no se sujetan a esta regla deben (y, por lo tanto, pueden) explicarse separadamente. La relacin es compleja y sutil. En un primer plano, se trata ante todo de saber cmo les va a los partidos en la votacin misma. Con mayor grado de simultaneidad, un buen candidato presidencial atrae ms votos a un partido en la eleccin parlamentaria? Pero esta pregunta no debiera ser la decisiva. Se trata, en ltimo trmino, del efecto estructurador que esta relacin reviste en la situacin decisoria del elector, de los partidos (internamente) y en el sistema de partidos, as como en la relacin entre el ejecutivo y el legislativo. Estos diversos niveles pueden ser afectados por el solo timing de las elecciones para los diversos rganos (ninguna o baja simultaneidad). Y, ms all de la cuestin de los posibles efectos de, por ejemplo, la igual o desigual duracin del mandato (baja simultaneidad), est el problema de cul es, desde el punto de vista poltico-constitucional, la mejor solucin respectiva en cuanto a las estructuras poltico-partidistas existentes, la capacidad de desempeo gubernamental frente a las demandas polticas al sistema de gobierno, es decir: la gobernabilidad.

9. LOS

SISTEMAS ELECTORALES PRESIDENCIALES

Ahora estudiaremos los sistemas electorales destinados a elegir los presidentes. El cuadro XVI.6 ilustra semejanzas y diferencias. La semejanza mayor existe en la prohibicin de la reeleccin directa de un presidente (vase el captulo XV sobre la reeleccin en esta misma obra). El periodo para el cual son electos los presidentes en Amrica Latina dura cuatro aos (nueve casos) o cinco (ocho casos). Slo en tres casos, Mxico, Nicaragua y Chile, se elige presidente para seis aos, cambindose en el caso de Chile la norma constitucional de ocho aos y la prctica

330

SISTEMAS ELECTORALES PRESIDENCIALES Y PARLAMENTARIOS

poltica anterior de cuatro aos (vase el captulo VII sobre los rganos electivos en esta obra). Desde la abolicin de la eleccin presidencial indirecta mediante el colegio electoral en Argentina en 1994, la eleccin directa del presidente es hoy la regla sin excepcin. En cuanto al sistema electoral propiamente dicho, en la eleccin popular, hasta hace poco, las ms de las veces bastaba la mayora relativa de las preferencias. En 2005 quedan slo cinco pases que siguen votando con este sistema: Honduras, Mxico, Panam, Paraguay y Venezuela. En algunos pases, la regla de la mayora relativa ha sido ampliada por el requisito de que el candidato vencedor cumpla con una votacin mnima. En Costa Rica, el candidato triunfante debe alcanzar al menos 40% de los votos emitidos. Asimismo, Argentina, Ecuador y Nicaragua introdujeron este tipo de requisito. En Argentina se exige la mayora de 45% de los votos vlidos o 40%, si adems existe una diferencia mayor de 10 puntos de porcentajes sobre el candidato que le sigue en nmero de votos. En Nicaragua se pide 45% de los votos vlidos. En nueve de los 18 pases, se exige la mayora absoluta de los votos vlidamente emitidos (si se trata de votos emitidos o de votos vlidos es algo que a veces se discute). Si ningn candidato obtiene la mayora absoluta, la decisin debe tomarse en una segunda instancia electoral. En ocho casos, los electores son convocados nuevamente a concurrir a las urnas: se lleva a cabo una eleccin entre los dos candidatos que hayan obtenido ms votos. Slo en Bolivia decide el Congreso, hasta la reforma de 1993, con la pecularidad de que el Congreso tena que decidir entre los tres candidatos ms fuertes. A partir de las elecciones de 1997, el Congreso elige entre los dos candidatos con mayor nmero de votos y, en caso de empates continuos, se proclama electo el candidato que hubiera logrado la mayora relativa en la eleccin popular (vase cuadro XVI.6). Existen varios criterios para evaluar los sistemas electorales presidenciales. Los ms importantes son la legitimitad y la eficiencia. Respecto al sistema mayoritario, ste, por un lado, ofrece un mayor grado de legitimidad para el ganador electoral debido al apoyo mayoritario que alcanza por lo menos en la segunda vuelta. Por otro lado, en la primera vuelta de un sistema mayoritario, el elector es libre de votar conforme a su preferencia real, lo que puede promover una gran dispersin de los votos y fomentar la fragmentacin del sistema de partidos polticos. Estos efectos pueden influir en la gobernabilidad, especialmente en el caso de que las elecciones presidenciales y parlamentarias se celebren simultneamente y los candidatos presidenciales figuren como los competidores ms visibles de los par-

CUADRO
Pas Constitucin
Argentina 1994

XVI.6.

La eleccin presidencial en Amrica Latina*

Mayora exigida Vueltas electorales posteriores
Segunda vuelta entre las dos frmulas ms votadas.

Mayora de 45% de los votos afirmativos o 40%, si adems hay una diferencia mayor de 10 puntos porcentuales sobre el candidato que le sigue en nmero de votos. Mayora absoluta

Bolivia 1994

Elige el Congreso entre dos candidatos con mayor nmero de votos. En caso de empate, se repetir la eleccin dos veces. De persistir el empate, se proclama electo el candidato que hubiera logrado la mayora simple en la eleccin general. Segunda vuelta entre dos candidatos con mayor nmero de votos. Segunda vuelta entre dos candidatos con mayor nmero de votos. Segunda vuelta entre dos nminas con ms votos. Segunda vuelta entre dos candidatos con mayor nmero de votos. Segunda vuelta entre dos candidatos con mayor nmero de votos. Segunda vuelta entre dos candidatos con mayor nmero de votos.

Brasil 1994

Mayora absoluta

Colombia 1991

Mayora absoluta

Costa Rica 1949 Chile 1993

Mayora de votos que exceda 40% del total de votos vlidos. Mayora absoluta

Repblica Dominicana 1994 Ecuador 1998

Mayora absoluta

Mayora de votos que exceda 40% y una diferencia mayor de 10 puntos porcentuales respecto al segundo candidato ms votado Mayora absoluta

El Salvador 1983

Segunda vuelta entre dos partidos o coaliciones de partidos que hayan obtenido mayor nmero de votos.

* Datos hasta mitad de 2005.

[331]

332

SISTEMAS ELECTORALES PRESIDENCIALES Y PARLAMENTARIOS

CUADRO

XVI.6.

La eleccin presidencial en Amrica... (conclusin)

Mayora exigida
Mayora absoluta

Pas Constitucin
Guatemala 1985

Vueltas electorales posteriores

Segunda vuelta entre los dos candidatos con las dos ms altas mayoras relativas.

Honduras 1982 Mxico 1917 Nicaragua 1995

Mayora relativa Mayora relativa Mayora relativa (con lo menos 40% de los votos) Segunda vuelta entre los dos candidatos ms votados.

Panam 1983 Paraguay 1992 Per 1993

Mayora relativa Mayora relativa Mayora absoluta (los votos nulos o en blanco no se cuentan) Segunda vuelta entre los candidatos con dos ms altas mayoras relativas. Mayora absoluta

Uruguay 1996 Venezuela 1999

Mayora absoluta Mayora relativa

tidos en su lucha por conseguir escaos parlamentarios. Esto implica que el proceso que resulta en una mayora absoluta del candidato vencedor no se ve acompaado de un efecto similar respecto al sistema de partidos polticos. En contraste, del sistema de mayora relativa se dice que tiende a concentrar los votos en pocos candidatos en la primera y nica vuelta, demostrando un efecto concentrador colateral sobre el sistema de partidos (Lijphart, 1994: 15). Aunque estos efectos son de dficil comprobacin emprica debido a la presencia de otros factores que intervienen en la relacin, varios indicadores sealan que las diferentes frmulas electorales en la eleccin presidencial tienen un efecto similar a lo que sostena M. Duverger (1951) en su estudio pionero sobre los efectos de los sistemas electorales parlamentarios sobre los sistemas de partidos. Por otra parte, se confirma que hay un cierto trade off entre legitimidad y eficiencia/gobernabilidad y que la opcin por sta u otra frmula electoral se reduce de alguna mane-

SISTEMAS ELECTORALES PRESIDENCIALES Y PARLAMENTARIOS

333

ra a la opcin entre una u otra funcin. Sin embargo, el sistema de mayora relativa con mnimo de votacin equivale a una opcin que acumula ambos efectos. Puede incentivar la concentracin del voto en la primera vuelta, que puede resultar ser la nica siempre y cuando el candidato mayormente votado sobrepase el qurum del porcentaje mnimo, lo que le concedera un apoyo masivo y, as, el requerido grado de legitimidad. Comparando los efectos empricos de los diferentes sistemas electorales presidenciales desde la redemocratizacin, Payne et al. (2002: 74) encontraron que el vencedor electoral promedio en el sistema de mayora relativa recibi 49.5%, aplicando un sistema de mayora absoluta en la primera vuelta alcanz 41.0%, mientras que empleando un sistema de mayora relativa con votacin mnima consigui 49.1% de los votos. En cinco pases con sistema de mayora relativa, el candidato vencedor promedio recibi un porcentaje de votos superior a 50%, mientras que en Bolivia (31.1%), Ecuador (28.0%) y Guatemala (37.1%) el apoyo electoral recibido por el candidato ms votado en la primera vuelta del sistema mayoritario era especialmente bajo. En trminos generales, se concluye que el sistema de mayora relativa est asociado a una menor cantidad de candidatos competidores con posibilidades de xito, as como a una menor cantidad de partidos exitosos. Sin embargo, comparando los resultados en pases que cambiaron el sistema electoral presidencial en una u otra direccin (Argentina, Colombia, Ecuador, Repblica Dominicana y Uruguay), las diferencias de salida que observamos han sido tan decisivamente influidas por otros factores que resulta difcil establecer una relacin general. Por otra parte, como sostienen Payne et al. (2002: 71), los pases en los que concurren muchos partidos y se presentan muchos candidatos presidenciales, son aquellos que prefieren un sistema electoral de doble vuelta. As, se confirma la relacin circular entre el sistema electoral y el sistema de partidos que he defendido en mis estudios anteriores acerca de los efectos de los sistemas electorales sobre el sistema de partidos polticos (vase Nohlen, 2004).

XVII. SISTEMAS ELECTORALES SUBNACIONALES*

JOS MOLINA

1. INTRODUCCIN Los estudios sobre sistemas electorales comparados en Amrica Latina, como sera de esperarse, han tendido a concentrarse en el mbito nacional (Nohlen, 1993; Jones, 1993; Nohlen, 1991, Nohlen, 2005). Los trabajos que analizan los sistemas electorales municipales o regionales tienden a referirse a un slo pas, o a formar parte del anlisis de procesos electorales concretos. La ausencia de bibliografa justificara por s sola un estudio comparativo de los sistemas electorales subnacionales latinoamericanos, ya que nos permitira tener una visin de conjunto y determinar si hay o no una tendencia predominante en estos pases que pueda caracterizarlos. Sin embargo, no es la nica razn. En el mbito subnacional se efecta un nmero significativo de elecciones, y si bien en general las mismas no despiertan en la poblacin el mismo inters que las elecciones nacionales (Milbrath y Goel, 1977: 139), son poltica y socialmente muy importantes. Por otra parte, en el estudio de los sistemas electorales tiene inters analizar la relacin que exista entre los sistemas electorales nacionales y subnacionales: tienden a ser iguales?, presentan los sistemas subnacionales rasgos especficos que los diferencien de los nacionales?, son los sistemas subnacionales laboratorios de ensayo para cambios en el sistema electoral nacional?, qu explica las diferencias? Para este trabajo se ha hecho un estudio comparado de los sistemas electorales subnacionales de 18 pases latinoamericanos (vase los cuadros
* En la primera edicin del Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina, este captulo cubra hasta 1994. El autor agradece a Janeth Hernndez por su colaboracin en el trabajo original, y a Alonso Lujambio, Jos de Jess Orozco, Mark P. Jones, Ren Mayorga, Ileana Aguilar y Dieter Nohlen por la informacin aportada para la realizacin de esta actualizacin. 334

SISTEMAS ELECTORALES SUBNACIONALES

335

al XVII.6). Se examinan los sistemas utilizados para las elecciones municipales o locales y las de autoridades estaduales, provinciales o regionales. Es decir, dentro de lo subnacional se consideran dos mbitos: el municipal y el regional, ambos presentes en Amrica Latina. Todos los pases tienen elecciones municipales, pero, slo ocho eligen gobiernos regionales que abarcan todo su territorio.1 Esta circunstancia aconseja hacer nfasis, para el anlisis comparado, en los sistemas electorales municipales. A esta escala, dada su extensin universal en Amrica Latina, es posible intentar extraer conclusiones sobre la tendencia subcontinental en cuanto al sistema electoral y respecto a sus relaciones con los sistemas electorales nacionales. sta es la lnea seguida en el artculo. En las dos prximas secciones se considerarn los sistemas electorales municipales de los pases latinoamericanos, primero en lo que respecta al poder ejecutivo (alcalde, intendente, presidente municipal) y luego al poder legislativo u rgano deliberante (concejo, ayuntamiento). Tambin se dedica una seccin a los sistemas electorales regionales (estaduales, provinciales). En la seccin final las conclusiones se dirigen a extraer del anlisis las tendencias comunes en cuanto a los sistemas electorales subnacionales, con la finalidad de precisar si puede hablarse de rasgos propios de lo subnacional en relacin con lo nacional y de sealar las causas que explican estas diferencias. Igualmente se considerar en las conclusiones si los hallazgos del trabajo en esta materia brindan apoyo a las hiptesis que ms adelante plantearemos en relacin con las posibles diferencias entre los sistemas electorales nacionales y los factores que las explican. De los dieciocho pases analizados (vase el cuadro XVII.3), 16 establecen mediante legislacin nacional sus sistemas electorales subnacionales. Es el mismo sistema para todos los municipios o para todos los estados, departamentos, regiones o provincias. En estas 16 repblicas puede propiamente hablarse de un sistema electoral local o regional nico, respecto al cual pueden establecerse comparaciones con las otras. En los otros dos pases, Argentina y Mxico, como parte de su sistema federal de gobierno,2 la legislacin electoral municipal y regional se decide en forma descentralizada en cada provincia o estado, de modo que en teora podra haber mltiples
XVII.3
1 Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Mxico, Paraguay, Per y Venezuela. Nicaragua elige gobiernos para regiones autnomas especficas: los Consejos Regionales de la Costa Atlntica en Nicaragua, pero estos no abarcan sino una parte restringida del territorio. 2 En los otros pases con sistema de gobierno federado (Brasil y Venezuela), la legislacin electoral es competencia del poder central.

336

SISTEMAS ELECTORALES SUBNACIONALES

sistemas electorales (Jackisch, 1993: 191; Woldenberg, 1992: 121; Jones, 1997). Sin embargo, en algunos aspectos hay una tendencia dominante u homognea en cuanto a los sistemas electorales municipales y regionales, es esta tendencia la que registraremos en la medida en que hayamos tenido disponible la informacin, de modo que sea posible la comparacin con el resto de Latinoamrica. Como parte importante del trabajo se refiere a la comparacin de los sistemas electorales subnacionales con los nacionales, es imprescindible comenzar sealando las caractersticas de los sistemas electorales nacionales tanto para el ejecutivo, como para el legislativo. Los cuadros XVII.1 y XVII.2 ofrecen esta informacin.3 Los mbitos de gobierno nacional y subnacional presentan diferencias de naturaleza tal que haran esperar tambin variaciones en sus sistemas electorales. Como es sabido, los sistemas electorales afectan bsicamente tres dimensiones del sistema poltico mediante su influencia en los procesos electorales y los sistemas de partidos: representatividad, gobernabilidad y participacin ciudadana (Payne et al., 2003: 92). A su vez, mediante su efecto en estas tres variables tienden igualmente a afectar la legitimidad del sistema poltico (Molina, 2000). Las elecciones subnacionales tienen una incidencia menor que las nacionales sobre la legitimidad y la gobernabilidad global del sistema poltico, y por ello sera de esperar que en ellas los sistemas electorales adoptaran menores exigencias en cuanto a la primera y favorecieran en mayor medida que los sistemas electorales nacionales la representatividad. En cuanto a la legitimidad, ha habido en Amrica Latina una tendencia progresiva a la introduccin de la eleccin por mayora absoluta o mayora relativa especial4 del presidente de la repblica (vase el cap. XVI de esta misma obra), lo que ha perseguido, entre otros objetivos, reforzar las condiciones de legitimidad del presidente y evitar la victoria de candidatos extremistas de apoyo pequeo y amplio rechazo. Se asume que la legitimidad precaria que sera consecuencia de una eleccin con un apoyo popular relativamente bajo, disminuira gravemente la gobernabilidad y la estabilidad del sistema poltico (Molina, 2000). Igualmente, la eleccin para la
3 La informacin sobre sistemas electorales nacionales se toma de los cuadros presentados por Dieter Nohlen en esta misma obra (cap. XVI), de las constituciones y leyes electorales de cada uno de los pases, y de los datos contenidos en Payne, Zovatto, Carrillo y Allamand, versin castellana de 2003. 4 Se exige una mayora relativa especial cuando se establece que puede ganarse en la primera vuelta, siempre que se supere una votacin especfica inferior a la mayora absoluta. Por ejemplo, Costa Rica establece una mayora relativa especial de 40% de los votos vlidos.

SISTEMAS ELECTORALES SUBNACIONALES

337

presidencia de la repblica de un candidato extremista con apoyo pequeo y rechazo radical de la mayora tendra altas posibilidades de resultar en una inestabilidad intensa y posiblemente en el quiebre de la democracia. Por el contrario, la eleccin de gobernadores y alcaldes por mayora relativa, aun cuando en algunos casos resulte muy minoritaria o uno que otro sea extremista con rechazo mayoritario, no resultara capaz de afectar la gobernabilidad global del sistema poltico ni conducira a situaciones de inestabilidad que pusieran en peligro la democracia. Al mismo tiempo, la exigencia de mayora absoluta y la posibilidad de una doble vuelta tiene costos elevados para pases subdesarrollados. En consecuencia, sera de esperar que haya una diferencia notable entre el mbito local y el nacional en el sentido de que en el primero la exigencia de una mayora relativa debera ser mucho ms frecuente que en el segundo, y nuestro anlisis nos permitir determinar si esta hiptesis es correcta. Tambin respecto al jefe del ejecutivo, en el mbito nacional en Amrica Latina, el sistema electoral ha reflejado tanto la necesidad de estabilidad por una parte, como el temor al excesivo personalismo y al abuso del poder para perpetuarse en l por parte de los presidentes. Se busca estabilidad y continuidad poltica con base democrtica, es decir, cuando as lo desee la poblacin, pero se teme procurarla utilizando la institucin ms difundida para ello en las democracias modernas: la reeleccin acompaada de periodos relativamente cortos. La reeleccin presidencial es la va normal para asegurar la estabilidad y continuidad de polticas que la voluntad popular considera satisfactoria, pero el temor a los vicios antes sealados ha hecho que la misma sea rechazada en Amrica Latina para la eleccin presidencial (vase el cap. XV de esta misma obra). Ya que por la naturaleza local o regional de las elecciones subnacionales los peligros de abuso de poder y caudillismo, aunque presentes, son ms fciles de controlar y causaran mucho menos dao al pas en su conjunto, sera de esperar que en las elecciones subnacionales se aprovecharan con mayor frecuencia las ventajas de la reeleccin y, al mismo tiempo, que sta se acompaara de periodos cortos que potenciaran el control popular sobre los gobernantes. A causa del efecto que la gobernabilidad tiene sobre la estabilidad del sistema poltico, en lo nacional se tiende a procurar que el sistema electoral adoptado evite un excesivo fraccionamiento del poder legislativo y para ello es comn en Amrica Latina (vase el cuadro XVII.1) adoptar sistemas de orientacin mayoritaria mediante la utilizacin de circunscripciones pequeas (uno a cinco escaos) y umbrales o barreras electorales. De esta manera,

CUADRO
Voto personalizado Barrera S 3% Circunscripcin No Principio de representacin predominante Forma de candidatura Frmula DHondt 5 Lista cerrada y bloqueada Promedio de escaos por circunscripcina

XVII.1.

Sistemas electorales legislativos nacionales en Amrica Latina (Cmara Baja o nica)

Pas

Duracin del mandato

Postulacin de candidatos

Argentina

4 Mayoritario (frmula proporcional en circunscripciones pequeas) Proporcional (representacin proporcional personalizada) Lista cerrada y bloqueada + candidaturas nominales en circunscripciones uninominales* DHondt* (mayora relativa para candidatos nominales) 14 Lista cerrada no bloqueada 19 DHondt S S* (50% de escaos) S* 3% Nacional

Slo partidos polticos

Bolivia

5+

Partidos polticos, agrupaciones de ciudadanos, pueblos indgenas* S Cociente electoral S No Slo partidos polticos

[338]
Proporcional Mayoritario (frmula proporcional en circunscripciones pequeas: binominales) Lista cerrada no bloqueada Mayoritario (frmula proporcional en circunscripciones pequeas) Cerrada y bloqueadac DHondt* DHondtb 2 5

Brasil

4-

Chile

Partidos y grupos de electores independientes

Colombia

Noc

S* Medio cociente

Partidos y grupos de ciudadanos

Costa Rica Proporcional Lista cerrada y bloqueada Cociente natural y restos ms altos DHondt* 5 S* No* Partidos y candidatos independientes* 8

No S Medio cociente

Slo partidos polticos

Ecuador Mayoritario Listas abiertas* (frmula proporcional en circunscripciones pequeas) Proporcional Lista cerrada y bloqueada Cociente natural y restos ms altos 6 DHondt 5 No No No No

El Salvador

Slo partidos polticos

Guatemala Lista cerrada y bloqueada

4-

[339]
Proporcional Listas cerradas y bloqueadas 7 Cociente natural y restos ms altos No

Mayoritario (frmula proporcional en circunscripciones pequeas)

Slo partidos polticos

Honduras

No

Partidos y grupos independientes

* Indica cambio desde 1994. +/- Aument o disminuy desde 1994. a Para efectos de este trabajo, dado que el promedio de escaos por circunscripcin para cada pas puede arrojar decimales, redondearemos hacia el nmero entero inferior los decimales hasta 0.49, y hacia el entero superior los decimales de 0.5 en adelante. b La frmula aplicada es equivalente a dHondt en circunscripciones binominales: las dos listas con las ms altas votaciones obtienen los dos cargos, a menos que la primera doble a la segunda, en cuyo caso obtiene los dos cargos. Este procedimiento es exactamente equivalente a utilizar la frmula dHondt en este tipo de circunscripciones. c En Colombia, a partir de 2003 los partidos tienen la opcin de utilizar listas cerradas y no bloqueadas, pero no es obligatorio.

CUADRO
XVII.1.
Voto personalizado Barrera S 2% S Principio de representacin predominante Forma de candidatura Frmula Uno para escaos uninominales 40 escaos de lista 300 escaos por Mayora candidaturas relativa para uninominales escaos y 200 escaos uninominales; por listas y cociente cerradas y natural con bloqueadas restos ms altos para las listas Lista cerrada y bloqueada 5 DHondt* No No Mayoritario (segmentado) Promedio de escaos por circunscripcina Postulacin de candidatos Slo partidos polticos

Sistemas electorales legislativos nacionales... (continuacin)

Pas

Duracin del mandato

Mxico

Nicaragua

5-

Mayoritario (frmula proporcional en circunscripciones pequeas) Mayoritario 26 escaos (frmula para candidatos proporcional en uninominales y circunscripciones 46 escaos en pequeas) listas cerradas y no bloqueadas Cociente natural y restos ms altosd Mayoritario (frmula proporcional en circunscripciones pequeas) Lista cerrada y bloqueada DHondt 2

Slo partidos polticos

[340]
4 Mayoritario* (frmula Lista cerrada no bloqueada DHondt 5

Panam

S Medio cociente

Slo partidos polticos

Paraguay

No

No

Partidos polticos y grupos independientes (movimientos polticos) S No Partidos y grupos de

Per

proporcional en circunscripciones pequeas) Mayoritario (frmula proporcional en circunscripciones pequeas) Lista cerrada y bloqueada DHondt 3 Proporcional Lista cerrada y bloqueada DHondt 99 DHondt (mayora relativa para candidatos nominales) 6 S 60% Escaose No No No No No Partidos polticos y grupos de electores independientes Slo partidos polticos Partidos polticos y candidaturas independientes

electores independientes

Repblica Dominicana

Uruguay

Venezuela

Proporcional (representacin proporcional personalizada) Lista cerrada y bloqueada + candidatos nominales en circuitos uninominales y plurinominales

[341]

* Indica cambio desde 1994. +/- Aument o disminuy desde 1994. d Como se toman en cuenta todos los votos vlidos y se aplica la barrera de medio cociente para participar en la distribucin por restos, pudieran an quedar cargos sin distribuir. En ese caso se adjudican a los candidatos ms votados an no electos. e El porcentaje de escaos a elegirse por mayora relativa se elev a 60% en el Estatuto Electoral especial para las elecciones de 2000. La Ley Orgnica del Sufragio que fija este porcentaje en 50% no fue derogada, de modo que en principio sera la aplicable a elecciones posteriores. Es un punto que probablemente se dilucide judicialmente.

CUADRO
Pas
Argentina

XVII.2.

Sistemas electorales ejecutivos nacionales en Amrica Latina

Mayora exigida
Relativa especial (45 o 40% con 10 puntos % de ventaja) Absoluta

Duracin Reeleccin Eleccin mandato inmediata directa

4 S S

Segunda vuelta
S

Bolivia

5+

No

S Slo primera vuelta S S S S S

No. Decide el Congreso entre los dos ms votados S S S S

Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador

46 4 4 4

S* No No No No

Absoluta Absoluta Absoluta Relativa especial (40%) Relativa especial (Absoluta o 40% + 10 puntos % de ventaja) Absoluta Absoluta Relativa Relativa Relativa especial (40 o 35% con 5 puntos % de ventaja) Relativa Relativa Absoluta

S S S No No

El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua

5 44 6 5-

No No No No No

S S S S S

S No No S

Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

5 5 5

No No No*

S S S

4 5 6

S No S

S S S

Absoluta Absoluta* Relativa

S S* No

* Indica cambio desde 1994. +/- Aument o disminuy desde 1994. [342]

SISTEMAS ELECTORALES SUBNACIONALES

343

aun cuando se utilicen frmulas electorales de tipo proporcional, como la dHondt o del cociente natural y restos ms altos, la proporcionalidad del resultado se ve fuertemente restringida, se tiende a excluir o subrepresentar a las fuerzas minoritarias y a facilitar la formacin de mayoras parlamentarias que no representan la mayora de los votos. Puesto que el mbito local tiene una incidencia mucho menor que el nacional en la gobernabilidad del pas, sera de esperar que hubiera menos restricciones a la proporcionalidad y que, por lo tanto, se le diera una alta prioridad a la representatividad. De ser esto as, deberamos encontrar que los sistemas electorales locales tienden a ser ms proporcionales, a utilizar circunscripciones de mayor tamao y a hacer un uso menos frecuente de umbrales o barreras electorales.

2. SISTEMAS

PARA LA ELECCIN DEL PODER EJECUTIVO MUNICIPAL

Para el anlisis comparado de los sistemas para la eleccin del jefe del poder ejecutivo o administracin municipal en Latinoamrica (alcaldes, intendentes, presidentes municipales) hemos adoptado como variables definitorias las cinco utilizadas por Nohlen en referencia al poder ejecutivo nacional (Nohlen, 1993: 46): duracin del mandato, reeleccin, eleccin directa o indirecta, mayora exigida para ganar la eleccin, y que se disponga o no de una segunda vuelta de eleccin popular para el caso de que no se alcance la mayora exigida en la primera vuelta.5 El cuadro XVII.3 nos presenta las caractersticas de los sistemas electorales para la eleccin del jefe del poder ejecutivo local en cuanto a estas cinco variables. El cuadro XVII.4 nos presenta el resultado de comparar el sistema electoral para los ejecutivos locales con el utilizado para los ejecutivos nacionales. La duracin del mandato para los ejecutivos locales es de un mnimo de tres aos (tres pases) y un mximo de cinco (cuatro pases), con la mayora de los pases (once) ubicados en cuatro aos. El promedio para los 18 casos es ahora de cuatro aos, similar al encontrado en 1994 que era
5 Se recopil informacin hasta febrero de 2004. Fuente bsica de informacin fueron los anlisis de los procesos y sistemas electorales aparecidos en el Boletn Electoral Latinoamericano hasta el ao 2000, las publicaciones especializadas sobre cada pas que aparecen citadas y la legislacin electoral ms reciente disponible en las pginas web de los organismos electorales de cada pas, la pgina web de la Georgetown University, Political Data Base of the Americas: http://www.georgetown.edu/pdba/, y del Centro de Asesora y Promocin Electoral del Instituto Interamericano de Derechos Humanos: http://www.iidh.ed.cr/comunidades/redelectoral.

CUADRO

XVII.3.

Sistemas electorales para jefes del ejecutivo del gobierno municipal

Eleccin directa S Slo la primera vuelta* S S* S S S No Semidirecta S No Semidirectac No Semidirecta S* S S No Semidirecta S S S Mayora exigida Relativa No Segunda vuelta

Pas Argentinaa Bolivia

Duracin mandato 4 5+

Reeleccin inmediata S S

Absoluta* Relativab Relativa Relativa Relativa Relativa Relativa Relativa Relativa Relativa Relativa Relativa Relativa Relativa* Relativa Relativa Relativa

Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxicod Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

4 4 3 4 4 3 44 3 45 5 4+

S S No S S S S S No No* S No S

El Concejo decide entre los dos ms votados S para municipios con ms de 200 000 electores. No No No No No No No No No No No No No No No

4 5 4

S S S

* Cambio desde 1994. +/- Aument o disminuy desde 1994. a Argentina: los datos aportados reflejan la tendencia predominante entre los sistemas electorales municipales en la Repblica Argentina, tal como la aprecia el autor con base en informacin suministrada por Mark P. Jones de la Michigan State University en febrero de 2004, y la bibliografa disponible al respecto (Prez, 1991: 328). b Brasil: se exige mayora absoluta en los municipios con ms de 200 000 electores. Si ningn candidato a alcalde la alcanza, se va a una segunda vuelta. En los municipios con menos electores gana el candidato con la mayora relativa (Sadek, 1992: 13). c Honduras: Se declara electo alcalde municipal el primer ciudadano que aparezca en la lista de candidatos que haya obtenido la mayora de sufragios, restndose del total de votos que favorecen a dicha lista el equivalente de un cociente electoral municipal (Moncada, 1986: 243). d Mxico: los datos del cuadro reflejan la tendencia predominante entre los sistemas electorales para presidentes municipales en Mxico, tal como la aprecia el autor con base en los datos recabados por el autor, la Constitucin, y la informacin suministrada por Alonso Lujambio y por Jos de Jess Orozco en marzo de 2004.

[344]

SISTEMAS ELECTORALES SUBNACIONALES

345

de 3.9 aos.6 El cambio respecto a aquel entonces es que ahora es ms clara la preferencia por mandatos de cuatro aos, y que han desaparecido los periodos menores de tres aos o mayores de cinco. Como se aprecia en el cuadro XVII.4, en 11 pases la duracin del mandato es la misma que en el poder nacional, mientras que en siete es menor. En ningn caso es mayor. De modo que puede afirmarse que la duracin de los periodos para los ejecutivos locales en Latinoamrica tiende a ser igual o menor que la de los ejecutivos nacionales, situacin similar a la de 1994. Cuando hay diferencias entre ambos mandatos, el local es menor. Tal como expresamos en la introduccin, es de esperar que los mandatos de los gobiernos subnacionales sean menores que los nacionales, la razn es que en las democracias modernas uno de los objetivos que se persigue es el de un alto grado de control sobre la gestin por parte de la poblacin. El mecanismo bsico para este control son las elecciones peridicas. Mientras ms corto es el mandato, mayor control. En el mbito nacional este objetivo tiende a verse equilibrado por la necesidad de asegurar una continuidad mnima para los planes y programas gubernamentales, lo cual se busca estableciendo periodos presidenciales relativamente largos. En lo local, la meta de la continuidad en las polticas pblicas viene apuntalada por la posibilidad de reeleccin que usualmente no se da en Amrica Latina en el plano nacional. La reeleccin tiende a justificar periodos cortos, ya que permite mantener la continuidad de las polticas pblicas en la medida en que as lo desee la poblacin y, al mismo tiempo, incrementar el control popular mediante periodos cortos. En cuanto al grado de participacin de la poblacin en la designacin del jefe del ejecutivo local (carcter directo, semidirecto o indirecto de la eleccin), predomina la eleccin directa. En 14 de los 18 pases los jefes de los ejecutivos locales son electos directamente por la poblacin en elecciones universales, directas y secretas, aunque en Bolivia la participacin directa se reduce a la primera vuelta; de haber segunda vuelta la decisin la asumen los concejales (Gonzlez, 1992; Lezcano, 1992: 591; Murillo y Torres, 1991: 36; Ocampo y Ruiz, 1991; Pea, 1990: 53). En los otros cuatro pases (El Salvador, Honduras, Mxico y Per) la eleccin es semidirecta (Garca,
6 Las referencias a la versin anterior del trabajo, cuyos datos corresponden a 1994, incluyen a Hait, que fue considerado para entonces como parte de las democracias de Amrica Latina, y como tal incluido en el anlisis, pero que para el ao 2004 es excluido por la generalizada consideracin como pas no democrtico, por ejemplo en el informe de 2003 de Freedom House (http://www.freedomhouse.org/).

346

SISTEMAS ELECTORALES SUBNACIONALES

CUADRO

XVII.4.

Comparacin de los sistemas electorales municipales respecto a los nacionales: jefe del poder ejecutivoa
Duracin mandato Igual Igual Igual Menor Menor Igual Igual Menor Igual Igual Menor Menor Igual Igual Menor Igual Igual Menor Participacin (eleccin Reeleccin directa) inmediata Igual Igual Igual Igual Igual Igual Igual Menor Igual Menor Menor Igual Igual Igual Menor Igual Igual Igual Igual (S) S/No Igual (S) S/No Igual (No) S/No S/No S/No S/No S/No Igual (No) Igual (No) S/No Igual (No) S/No Igual (S) S/No Igual (S) Mayora exigida Menor (Relativa/Relativa especial) Igual (Absoluta) Menor (Relativa/Absoluta) Menor (Relativa/Absoluta) Menor (Relativa/Absoluta) Menor (Relativa/Relativa especial) Menor (Relativa/Relativa especial) Menor (Relativa/Absoluta) Menor (Relativa/Absoluta) Igual (Relativa) Igual (Relativa) Menor (Relativa/Relativa especial) Igual (Relativa) Igual (Relativa) Menor (Relativa/Absoluta) Menor (Relativa/Absoluta) Menor (Relativa/Absoluta) Igual (Relativa)

Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

a La comparacin se hace tomando como base el ejecutivo local, de modo que menor significa que en el poder local la duracin del mandato, por ejemplo, es menor que en el nacional; s/no indica que hay reeleccin local, pero no nacional, etctera.

1992; Bensa, 2002; Vargas, 2002). Esta categora se refiere a los casos en los que la poblacin vota por una lista de candidatos al rgano legislativo (concejales o regidores), y el cargo de jefe del ejecutivo local (alcalde, intendente o presidente municipal) es ocupado por el primer candidato de la lista ms votada. En El Salvador se postula una lista que incluye los candidatos a alcaldes, sndicos y regidores; la lista ganadora obtiene el alcalde y todos los regidores, de modo que no hay votacin separada para los alcaldes, razn por la cual lo clasificamos en la categora de elecciones semidirectas (Alcntara, 1994: 165). La situacin de Mxico es similar, salvo que la lista ganadora ocupa la mitad ms uno de los cargos y no la totalidad, es tambin un caso de eleccin semidirecta. Los dos pases en los cuales los alcaldes eran designados en 1994 por los miembros de la legislatura municipal (eleccin indirecta), Nicaragua y Bolivia, se han movido hacia la

SISTEMAS ELECTORALES SUBNACIONALES

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eleccin directa, aun cuando en Bolivia todava la seleccin del alcalde puede quedar en manos de los ediles si ningn candidato obtiene la mayora absoluta de los votos en la primera vuelta. Como en todos los pases latinoamericanos el presidente es elegido en forma directa, las diferencias en esta variable slo se presentan en los cuatro casos que introducen modalidades semidirectas. Se observa que la tendencia a la eleccin directa se ha acentuado respecto a 1994. El predominio de la eleccin directa se explica por la preferencia latinoamericana por esquemas de separacin de poderes de corte presidencial, as como por la tendencia a incrementar institucionalmente el control popular a fin de combatir los abusos de poder tan frecuentes en la regin. Para el cargo del ejecutivo nacional, el temor al abuso del poder, al caudillismo y a la personalizacin del gobierno ha sido un freno contra la posibilidad de reeleccin inmediata del presidente de la repblica. Tal como se seal en las hiptesis propuestas en la introduccin, ste no es el caso en el mbito local, donde en 14 de los 18 pases para los que tenemos informacin se permite la reeleccin de los jefes del ejecutivo local al menos por un periodo. Slo en Colombia, Mxico, Nicaragua y Paraguay (Prieto, 1991) sta no se permite. Se cambia de no reeleccin nacional a reeleccin local en 10 pases. En ocho, la situacin de la reeleccin es la misma en lo nacional y lo local. Colombia, Mxico, Nicaragua y Paraguay no la permiten en ninguno de los casos; mientras que Argentina, Brasil, Repblica Dominicana y Venezuela s la autorizan en ambas situaciones. La tendencia predominante es, pues, a autorizar la reeleccin local y a no hacerlo en lo nacional. Esto podra explicarse porque los peligros que entraa la reeleccin del jefe del ejecutivo para pases de institucionalidad dbil y que han llevado a su rechazo nacional en muchos pases de Amrica Latina, son menores para el caso del ejecutivo municipal. De modo que no se justifica desechar localmente una institucin de gran tradicin democrtica y de utilizacin generalizada en las democracias modernas. En efecto, las posibilidades de abuso del poder para influir en los resultados electorales, y los peligros de una excesiva personalizacin del poder en pases de institucionalidad dbil, son menores en el plano local que en el nacional. De modo que no tienen ni la misma magnitud ni la misma posibilidad de impunidad que si ocurrieran en la eleccin nacional, por lo cual puede establecerse la reeleccin inmediata buscando generar un incremento del control popular sobre la gestin del gobernante que se ver sometido personalmente al juicio de sus electores, lo cual usualmente resulta en un mayor inters por parte del gobernante en

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cumplir con las aspiraciones del electorado para preservar su apoyo y, al mismo tiempo, incrementar la posibilidad para la continuidad de las polticas pblicas si as lo decide el electorado. Entre los pases que eligen directamente al jefe del ejecutivo local (14), en 12 de ellos la eleccin se decide siempre por mayora relativa (De la Calle, 1990: 22; Escobar, 1985: 163; Rosada, 1990: 39). Las dos nicas excepciones son Brasil y Bolivia. Brasil exige mayora absoluta para los municipios con 200 000 o ms habitantes y, en caso de que no se alcance, se va a una segunda vuelta. En Bolivia, para todos los casos est prevista la eleccin por los legisladores locales si no se alcanza la mayora absoluta de votos por uno de los candidatos. De estos 14 pases en 10 la exigencia de mayora es menor para la eleccin del jefe del ejecutivo municipal que para la eleccin del presidente de la repblica. En estos 10 pases el alcalde o similar se elige por mayora relativa, mientras que para el presidente se requiere mayora absoluta o relativa especial para ganar en la primera vuelta. En los otros cuatro casos la mayora exigida es similar para ambos funcionarios: relativa en dos pases y absoluta en los otros dos. Por otra parte, en tres de los cuatro casos de eleccin semidirecta del alcalde, intendente o presidente municipal, se utiliza la mayora relativa como frmula electoral, mientras que el presidente de la repblica se elige por mayora absoluta. En el cuarto pas de eleccin semidirecta para el presidente municipal (Mxico) se utiliza la mayora relativa para ambos casos. Dando apoyo a las hiptesis iniciales del trabajo, dos tendencias predominantes parecen claras en la eleccin de los jefes del gobierno local: eleccin por mayora relativa y requerimiento de una votacin menor a la prevista para la Presidencia de la repblica. Ello puede explicarse porque las exigencias de legitimidad democrtica y de bsqueda de apoyo poltico slido como fuente de estabilidad y gobernabilidad que han llevado a que en la regin predominen las frmulas de mayora absoluta o mayora relativa especial para la eleccin presidencial (Nohlen, 1993: 46; Molina, 2000: 39-45; Nohlen, tomo 2, 2005: 24-28) no se presentan con la misma urgencia a nivel municipal. En este ltimo caso, las ventajas de la exigencia de mayora absoluta no parecen ser suficientes para compensar el costo y esfuerzo adicional que implica la doble vuelta para los pases de la regin. Ello explica igualmente que de establecerse, se haga (como en Brasil) para municipios de poblacin elevada cuyas elecciones pueden tener trascendencia nacional, o mediante una modalidad que no implica ni un costo adicional ni apartarse del esquema utilizado nacionalmente como en Bolivia.

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Como hemos visto, los sistemas electorales locales para la eleccin del jefe del ejecutivo no son una reproduccin de los sistemas nacionales. En 17 de los 18 casos hay alguna diferencia, y en 10 stas afectan dos o ms de las variables consideradas. En resumen, el sistema electoral para la eleccin del jefe del poder ejecutivo municipal en Amrica Latina se caracteriza por periodos de entre tres y cinco aos con claro predominio de los mandatos de cuatro aos, eleccin directa, posibilidad de reeleccin y mayora relativa. En comparacin con el mbito nacional, el sistema electoral local presenta periodos ms cortos, hay mayores posibilidades de que la eleccin no sea directa, la reeleccin tiende a permitirse lo que no ocurre a nivel nacional, y es mucho ms frecuente la mayora relativa. Si algo puede decirse respecto a 10 aos antes, es que persisten las mismas tendencias centrales. Se puede concluir que en trminos generales los sistemas electorales nacionales tienden a acentuar ms que los locales la bsqueda de legitimidad (eleccin directa y mayora absoluta), la prevencin de la personalizacin excesiva del poder poltico (no reeleccin), y buscan darle una continuidad razonable a las polticas pblicas no por la va de la reeleccin, sino adoptando periodos ms largos que los establecidos para el poder local.

3. SISTEMAS

PARA LA ELECCIN DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES

A fin de caracterizar los sistemas electorales para los miembros de concejos municipales o ayuntamientos (concejales, ediles o regidores), se recolect informacin sobre las siguientes variables (Lijphart, 1985: 7 y 8; Rae, 1971: 154; Nohlen, 1981: 96 y ss.; Lijphart, 1994: 1): a) duracin del mandato; b) tipo de sistema electoral, tomando como tal el que resulta del principio de representacin aplicado (Nohlen, 1988a: 37) (proporcional o mayoritario), definido con base en la interaccin entre la frmula electoral utilizada y las circunscripciones electorales. Son sistemas con principio de representacin mayoritario aquellos que tienden a potenciar artificialmente el porcentaje de escaos de la primera fuerza por encima de su porcentaje de votos, con el resultado de producir usualmente mayoras manufacturadas, y que, por lo tanto, dan prioridad a la gobernabilidad sobre la representatividad. En este caso se encuentran los sistemas que utilizan frmulas electorales mayoritarias, aquellos que utilizan en forma segmentada o separa-

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da frmulas electorales mayoritarias y proporcionales, y tambin los que utilizan frmulas de adjudicacin proporcionales, pero en circunscripciones pequeas (cinco o menos escaos) que tienden igualmente hacia mayoras manufacturadas y la exclusin de las fuerzas minoritarias. Son sistemas con principio de representacin proporcional aquellos que, dando prioridad a la representatividad, tienden a distribuir los escaos entre las fuerzas polticas en proporcin a su votacin, de modo que los organismos deliberantes reflejen en su composicin las preferencias polticas del electorado. Estos sistemas son los que utilizan frmulas de representacin proporcional en circunscripciones que en promedio son medianas (seis a diez escaos) o grandes (ms de 10 escaos); y tambin los de representacin proporcional personalizada que, combinando frmulas proporcionales y mayoritarias (mixtos), lo hacen de modo que la distribucin de escaos sea determinada por las primeras (para ampliar lo relativo a los principios de representacin puede consultarse el trabajo de Dieter Nohlen sobre sistemas electorales parlamentarios y presidenciales en el cap. XVI de este Tratado. La comparacin de la proporcionalidad entre el sistema electoral local y el nacional se hace con base en los principios de representacin electorales utilizados en cada pas de acuerdo con nuestro anlisis, ya que esta categora resume el funcionamiento del sistema electoral en cuanto a su proporcionalidad tomando en cuenta los dos elementos del sistema que influyen en ella: frmula electoral y promedio de escaos por circunscripcin (magnitud). El resultado final de cada eleccin depende tambin en buena medida de factores ajenos al sistema electoral, tales como el sistema de partidos especfico del pas y el comportamiento electoral coyuntural de los votantes, pero estos factores estn fuera del alcance de este trabajo.7 c) Forma de la candidatura: lista cerrada y bloqueada; lista cerrada, pero no bloqueada, o lista abierta, para los casos de distribucin proporcional; y candidaturas nominales en circuitos uninominales o plurinominales para elecciones por mayora8
7 La comparacin de proporcionalidad entre el sistema electoral para las legislaturas nacional y local indica exclusivamente si hay diferencias en cuanto al principio de representacin. Es decir, a la tendencia que con base en sus caractersticas sera de esperar fuera promovida por el sistema electoral. La informacin disponible no nos permite comparar los resultados producidos por cada sistema con base en un indicador cuantitativo de desviacin de la proporcionalidad como la D de Loosemore y Hanby (1971). Estos resultados, como decimos en el texto, son el efecto no slo del sistema electoral, sino de su particular interaccin con el sistema de partidos y el comportamiento electoral. 8 Vase sobre las formas de candidatura el captulo XVI, prrafo 9 en este Tratado. Es importante indicar que hay una candidatura de lista cuando la votacin se acumula para cada organizacin, y con base en ella se determinan los cargos. No hay realmente lista si las can-

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(Molina, 1991: 42). El tipo de lista determina el grado de personalizacin del voto. Personalizacin se refiere a si existe o no la posibilidad de que el elector vote directamente por candidatos individuales y no slo por partidos. Cuando las candidaturas se postulan exclusivamente en listas cerradas y bloqueadas no habr personalizacin del voto; s lo habr en el resto de los casos. d) Frmula electoral: indica el procedimiento matemtico para la adjudicacin de los escaos: dHondt, cociente natural y restos ms altos, mayora relativa, mayora absoluta, etc. e) Escaos por circunscripcin se refiere al nmero de cargos que se eligen en cada circunscripcin, lo cual es el principal factor de la proporcionalidad del sistema. En el caso de la legislatura nacional se indica el nmero promedio de escaos por circunscripcin, que es un nmero que nos permite clasificar la tendencia principal del sistema en cuanto a la magnitud de las circunscripciones como pequeas (1 a 5 escaos), medianas (6 a 10 escaos) y grandes (11 o ms escaos). Para los concejos municipales y las legislaturas estaduales, provinciales o regionales no tenemos disponible este promedio y por ello presentamos el nmero mnimo y mximo de escaos por circunscripcin, lo que igualmente nos permite conocer la orientacin predominante en esta materia. f) Barrera (o umbral legal): indica si se ha establecido o no un mnimo de votos que deben ser alcanzados como requisito para participar en la distribucin de escaos (Molina, 1991: 46). g) Postulacin de candidatos: informa esta variable si la postulacin de candidatos es facultad exclusiva de los partidos, o si pueden hacerlo grupos electorales independientes. Con base en esta variable se establece el grado de control partidista sobre el sistema local en comparacin con el nacional. Este control pardidaturas de un mismo partido no se benefician en nada de los votos de sus copartidarios. sta es una diferencia importante entre la lista abierta, cuya votacin es la suma de los votos de sus candidatos (Ecuador a partir de 2000), y las candidaturas nominales en circuitos pluripersonales de mayora relativa, en los cuales compiten todos contra todos y ganan los ms votados individualmente, sin favorecerse en nada del voto de sus copartidarios. De este ltimo tipo son las candidaturas para las circunscripciones plurinominales de mayora relativa en Venezuela. Para diferenciarlas de las candidaturas de lista, en este trabajo se denominan candidaturas nominales aquellas que compiten en forma individual sin beneficiarse en absoluto del voto por otros candidatos de su mismo partido. Las candidaturas nominales pueden competir en circunscripciones uninominales, de modo que se elige un escao y cada partido presenta un candidato, o circunscripciones plurinominales en las cuales se eligen varios escaos y cada partido puede presentar varios candidatos, pero estos compiten tanto entre s como en contra de los de otros partidos, sin beneficiarse de la votacin de sus copartidarios o de una votacin de lista. Pueden presentarse visualmente agrupados bajo un smbolo partidista, pero no conforman una lista desde el punto de vista electoral.

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tidista ser menor en las elecciones municipales si en el nacional se permite slo la postulacin partidista y en el local pueden presentarse candidaturas independientes. En la situacin contraria (no ocurre en la prctica) sera mayor el control partidista sobre el nivel local. h) Elecciones simultneas: se refiere a si las elecciones locales se realizan o no simultneamente con las elecciones nacionales. Se considerar que hay simultaneidad cuando la eleccin municipal, estadual o provincial de que se trate coincida con la eleccin del presidente de la repblica o de miembros del poder legislativo nacional en cualquiera de sus cmaras. El cuadro XVII.5 nos muestra las caractersticas de los sistemas electorales para las legislaturas municipales y el XVII.6 los compara con los respectivos sistemas electorales nacionales. La duracin del mandato de las legislaturas municipales en cada uno de los pases es la misma que para los jefes del ejecutivo local considerados antes. Es decir, tienden a oscilar entre tres y cinco aos, con un promedio de cuatro. Las consideraciones realizadas respecto al periodo de los jefes del ejecutivo municipal son igualmente vlidas para el caso del poder legislativo. La tendencia predominante en cuanto al principio de representacin electoral es la proporcionalidad (13 casos, uno ms que en 1994) (Crahan, 1993: 19; Espinosa, 1987: 15; Rosada, 1990: 39). En estos pases se utiliza una frmula electoral proporcional en circunscripciones electorales que tienen tendencia predominante a ser medianas o grandes, de modo que efectivamente puede hablarse de sistemas electorales con orientacin hacia la representacin proporcional. Entre los cinco pases que clasificamos como de principio electoral mayoritario, cuatro (Mxico, Per, Uruguay y El Salvador) utilizan listas cerradas y bloqueadas en circunscripciones plurinominales. En los primeros tres, a la lista que alcance la votacin ms alta se le asigna la mayora de los escaos en forma automtica, y el resto de los cargos se distribuye proporcionalmente entre las otras listas. En El Salvador la lista ganadora obtiene todos los cargos (Alcntara, 1994: 165,173; Eguizbal, 1994: 85). El otro pas mayoritartio, Panam, utiliza exclusivamente circunscripciones uninominales de mayora relativa.9 Como vemos, hay un predominio de la proporcionalidad mayor al que se observa en los sistemas electorales nacionales. Ello es debido a que, en general, las
9 Panam utiliza tambin en forma subsidiaria circuitos plurinominales pequeos con frmula proporcional, pero estos no alteran el principio mayoritario.

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circunscripciones son de mayor tamao, y que a nivel local no tenemos casos, frecuentes a nivel nacional, en que el uso de la frmula electoral proporcional se ve acompaado de circunscripciones electorales pequeas en promedio que neutralizan el posible efecto proporcional, y nos llevan a clasificar el sistema nacional como de principio electoral mayoritario. En comparacin con el sistema electoral nacional, en slo ocho casos el principio de representacin no se altera en la eleccin legislativa municipal. De los 10 donde hay diferencia entre la eleccin nacional y municipal, en ocho casos ocurre esto porque a nivel municipal se adopta un principio de representacin proporcional, mientras que a nivel nacional se sigue una orientacin mayoritaria. En todos ellos la diferencia no est en la frmula electoral utilizada, que es la misma, sino en que a nivel nacional se utilizan circunscripciones pequeas como promedio, mientras que a nivel municipal la regla es la circunscripcin mediana. En los otros dos casos de diferencia entre lo municipal y lo nacional, El Salvador y Uruguay, el movimiento es en sentido contrario, a nivel municipal se utiliza un sistema mayoritario, mientras que en el nacional el sistema de representacin es proporcional, en ambos casos ocurre esto porque se toma una previsin de carcter extremo para asegurar la gobernabilidad municipal: la lista ganadora obtiene todos los cargos en El Salvador y la mayora de ellos en Uruguay. Estos dos pases dan mayor importancia a la gobernabilidad local que a la nacional, pero sta no es la tendencia predominante en Amrica Latina; por el contrario, a nivel local predominan los sistemas electorales proporcionales, lo que hace que los sistemas electorales municipales tiendan a darle mayor prioridad que los nacionales a la representatividad. Como hemos dicho, la diferencia est fundamentalmente en el tamao promedio de las circunscripciones. Las diferencias en cuanto al principio de representacin y la proporcionalidad entre los sistemas electorales legislativos nacionales y municipales responden a las circunstancias polticas propias de cada pas. Pareciera, sin embargo, que un elemento comn a varios de ellos es que se ensayan a nivel municipal cambios que han sido reclamados por movimientos sociales fuertes o minoras polticas significativas. ste es el caso de la introduccin de los circuitos uninominales como mecanismo predominante a nivel legislativo municipal en Venezuela a finales de la dcada de 1980 por exigencia del movimiento vecinal con fuerte respaldo de la opinin pblica, para luego uniformar los sistemas electorales para el ao 2000. En Mxico y Chile la representacin proporcional ha sido un reclamo de sectores polticos sig-

CUADRO
Forma de candidatura Frmula DHondt Slo los partidos Partidos polticos, agrupaciones de ciudadanos, pueblos indgenas* Slo partidos DHondt* 5 a 11 No No 3 a 24 No No Voto personalizado Barrera Postulacin de candidatos Lista cerrada y bloqueada Lista cerrada y bloqueada Escaos por circunscripcin S No Elecciones simultneas

XVII. 5.

Sistemas electorales para los consejos municipales (legislaturas locales)

Pas

Duracin mandato

Principio de representacin predominante

Argentinaa

Proporcional

Bolivia

5+

Proporcional

Brasil

4 Lista cerrada no bloqueada DHondt 9 a 55 S Lista cerrada no bloqueada DHondt 6 a 10 S

Proporcional

S Cociente electoral No

No

[354]
Lista cerrada y bloqueadab DHondt* 7 a 21 Nob Lista cerrada y bloqueada Cociente natural y restos ms altos DHondt* 5 a 13 No Lista abierta* 5 a 15 S* Lista cerrada y bloqueada Mayora relativa 4 a 14 No

Chile

Proporcional

Partidos polticos y grupos de electores independientes S Medio cociente S Medio cociente No* Partidos polticos y grupos de ciudadanos Slo partidos polticos Partidos y candidatos independientes No Slo partidos polticos

No

Colombia Costa Rica

Proporcional

No

Proporcional

Sc

Ecuador

Proporcional

No

El Salvadord

Mayoritario

S Con las legislativas

Guatemala Partidos polticos y grupos independientes (comits cvicos electorales) Partidos y grupos de electores independientes Slo partidos S

4-

Proporcional

Lista cerrada y bloqueada No

DHondt

4 a 10

No

Honduras

Proporcional

Lista cerrada y bloqueada No

Cociente natural y restos ms altos Cociente natural + restos ms altos 1 a 31 No S (fijado por cada estado)

3 a 11

No (Ley de Lemas)

Mxicoe Lista cerrada y bloqueada

Mayoritario Lista ganadora asegura mitad ms uno de los escaos Lista cerrada y bloqueada DHondt* S No Candidaturas uninominalesf Mayora relativa DHondt 7 a 25 No No menos de 5 4 a 17 No

No

Nicaragua

4-

Proporcional

Slo partidos* Medio cocientef No Partidos y candidatos independientes Partidos polticos y grupos independientes (movimientos polticos)

No S

[355]
Lista cerrada y bloqueada

Panam

Mayoritario

Paraguay

Proporcional

No

+/- Aument o disminuy desde 1994. * Cambio desde 1994. a Argentina: los datos aportados reflejan la tendencia predominante entre los sistemas electorales locales en la Repblica Argentina, tal como la aprecia el autor con base en informacin suministrada por Mark P. Jones en febrero de 2004, y la bibliografa disponible al respecto (Prez, 1991: 328). b A partir de 2003 los partidos tienen la opcin de utilizar listas cerradas y no bloqueadas, pero no es obligatorio. c Aunque los regidores se eligen simultneamente con los cargos nacionales, los alcaldes se eligen en una fecha diferente. d En El Salvador la lista ganadora (mayora relativa) obtiene todos los cargos del concejo municipal (alcalde, sndico y regidores). e Mxico: los datos del cuadro reflejan la tendencia predominante entre los sistemas electorales para cabildos en Mxico, tal como la aprecia el autor con base en los datos recabados por el autor, la Constitucin, y la informacin suministrada por Alonso Lujambio en marzo de 2004. f Los concejos son integrados por un representante por cada corregimiento del distrito. Slo si estos no llegan a cinco se eligen concejales por representacin proporcional para completar este nmero, utilizando el sistema seguido para los legisladores.

CUADRO
Forma de candidatura Frmula DHondt No No* Partidos y grupos de electores independientes 5 a 39 Barrera Postulacin de candidatos Lista cerrada y bloqueada Escaos por circunscripcin Voto personalizado No Elecciones simultneas

XVII. 5.

Sistemas electorales para los consejos municipales... (conclusin)

Duracin mandato

Principio de representacin predominante

Per

4+

Mayoritario Lista ganadora asegura mitad ms uno de los escaos Lista cerrada y bloqueada DHondt No No Cinco o ms Partidos polticos y grupos independientes No Slo partidos polticos

Republica Dominicana

Proporcional

Sg

Uruguay

5 Lista cerrada y bloqueada No (Ley de Lemas)

Mayoritario Lista ganadora asegura mitad ms uno de los escaos Candidaturas nominales + lista cerrada y bloqueada* DHondt (mayora relativa para candidatos nominales)h 5 a 13 S (60% de escaos)h

DHondt

31

No

[356]

Venezuela

Proporcional* (representacin proporcional personalizada)

No

Partidos y candidatos independientes

No

+/- Aument o disminuy desde 1994. * Cambio desde 1994. g La eleccin municipal coincide con la del Congreso Nacional. h El porcentaje de escaos a elegirse por mayora relativa se redujo a 60% en el Estatuto Electoral especial para las elecciones de 2000. La Ley Orgnica del Sufragio que fija este porcentaje en 66% no fue derogada, de modo que en principio sera la aplicable a elecciones posteriores. Es un punto que probablemente se dilucide judicialmente.

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CUADRO

XVII.6.

Comparacin de los sistemas electorales municipales con los nacionales: poder legislativoa
Proporcionalidad (principio de Personalizacin representacin) del voto Mayor Igual Igual Mayor Mayor Igual Mayor Menor Mayor Igual Igual Mayor Igual Mayor Igual Mayor Menor Igual Igual (no) Menor Igual (s) Igual (s) Igual (no) Igual (no) Igual (s) Igual (no) Igual (no) Igual (no) Menor Igual (no) Igual (s) Igual (no) Menor Igual (no) Igual (no) Igual (s) Grado de control por Todo los partidos igual? Igual Igual Igual Igual Igual Igual Igual Igual Menor Igual Igual Igual Menor Igual Igual Igual Igual Igual No No S No No S No No No S No No No No No No No No

Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

Duracin mandato Igual Igual Igual Igual Menor Igual Igual Igual Igual Igual Igual Menor Igual Igual Menor Igual Igual Menor

a La comparacin se hace tomando como base el ejecutivo local, de modo que menor significa, por ejemplo, que en el poder local el periodo es menor que en el nacional; s/no indica que hay reeleccin local pero no nacional, etctera.

nificativos. Esta situacin sugiere que en el caso de exigencias de cambio electoral con fuerte respaldo poltico o social, pero con igualmente slida resistencia por organizaciones con fuerza institucional para bloquearlas, lo ms probable es que, de aplicarse, comiencen su implementacin por el nivel local. Por otra parte, esto pareciera tener sentido, sobre todo cuando se trata de cambios radicales a sistemas electorales relativamente exitosos y consolidados, como fue el venezolano hasta 1988. Un factor que pareciera estar presente como explicacin de las diferencias entre lo nacional y lo local es la menor trascendencia del nivel munici-

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SISTEMAS ELECTORALES SUBNACIONALES

pal en comparacin con el sistema electoral nacional, en cuanto a la legitimidad y gobernabilidad del sistema democrtico como un todo. Este hecho favorece la introduccin de alteraciones que podran ser contraproducentes a nivel nacional. Se trata de una diferencia cualitativa en el plano nacional en cuanto al ambiente que condiciona el sistema electoral y que, por lo tanto, permite esperar en un nmero significativo de pases diferencias en aspectos fundamentales del sistema, tales como el principio electoral. Esto es particularmente cierto en relacin con la proporcionalidad y la representatividad. Ampliar la proporcionalidad implica facilitar la presencia institucional de sectores minoritarios, en algunos casos extremistas, que pueden ser vistos como peligrosos por las fuerzas mayoritarias. Pero este peligro es percibido como menor a nivel local, donde la apertura del sistema electoral puede contribuir a la progresiva institucionalizacin de estos sectores extremistas, sin el peligro de afectar la gobernabilidad nacional. Sobre la forma de la candidatura y la personalizacin del voto encontramos que predomina la lista cerrada y bloqueada, utilizada en forma exclusiva en 13 de nuestros 18 pases, lo que representa una situacin similar a la que encontramos en 1994. Es decir, que en general a nivel local se vota exclusivamente por partidos y no por los candidatos individuales (De la Calle, 1990: 22; Espinosa, 1987). De los cinco pases donde se puede votar por candidatos, dos adoptan listas cerradas y no bloqueadas (Brasil y Chile), uno las listas abiertas (Ecuador), uno las candidaturas uninominales (Panam), y el otro combina las candidaturas nominales para 60% de los cargos con la lista cerrada y bloqueada para el resto (Venezuela). Este predominio del voto exclusivamente partidista mediante la lista cerrada y bloqueada es un indicador del peso que conservan los partidos polticos como mediadores de la actividad poltica, a pesar del creciente proceso de personalizacin de la poltica respecto a las elecciones presidenciales, y del predominio de la nocin segn la cual votar es, antes que todo, la opcin por una corriente poltica, y slo en segundo plano la seleccin de los individuos que adelantarn el programa de dicha corriente. Aun as, que cinco pases (uno ms que en 1994) hayan establecido el voto por candidatos individuales es indicador de la bsqueda al menos de un control ms directo de los ciudadanos sobre sus representantes, y de la influencia que en forma lenta, pero creciente ha adquirido la tesis que propicia la personalizacin del sufragio como un mecanismo de perfeccionamiento de la democracia. En relacin con el sistema electoral para la legislatura nacio-

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nal, en general el sistema local tiende a adoptar el mismo grado de personalizacin del sufragio y slo en tres pases encontramos voto personalizado en un mbito, y voto exclusivamente partidista en el otro: Bolivia, Mxico y Per. Lo interesante del caso es que en estos tres pases la realidad se mueve en sentido contrario a lo que sera de esperarse partiendo de la mayor cercana del nivel municipal a las comunidades, el menor nmero de electores y la mayor personalizacin de la poltica local en comunidades pequeas. Estas caractersticas llevaran a pensar que el nivel municipal es particularmente propicio para el voto personalizado que permita a los electores seleccionar a los ediles no slo en funcin de su tendencia partidista, sino de sus cualidades personales. No obstante, en estos tres pases, donde hay diferencias en cuanto a personalizacin del voto entre el nivel municipal y el nacional, encontramos que ocurre lo contrario: hay personalizacin del voto a nivel nacional y no la hay a nivel municipal. En relacin con la frmula electoral, de los 16 pases que incluyen alguna modalidad de distribucin proporcional sobre los que tenemos informacin, 13 utilizan una frmula de las llamadas de divisores, concretamente la frmula dHondt (tambin conocida como cifra repartidora o media ms alta), y slo tres utilizan la frmula del cociente natural y los restos ms altos (De la Calle, 1990: 22; Pinzn, 1990: 47). Predomina la frmula dHondt que, como ha sido demostrado, es la menos proporcional de las frmulas proporcionales usuales, y es claramente menos proporcional que la frmula de cociente natural y restos ms altos. Esto parece responder al inters de evitar el fraccionamiento excesivo de los cuerpos legislativos y de introducir algunos elementos propicios a la gobernabilidad en sistemas electorales que tienden a dar prioridad a la representatividad, particularmente a nivel local (Nohlen, 1993: 18). Los pases que adoptan frmulas mayoritarias en forma exclusiva (El Salvador y Panam) deciden por mayora relativa, la cual es tambin utilizada por Venezuela para 60% de los escaos que se deciden por mayora. Es de notar que en la mayora de los pases, 14 de 18, no se producen cambios de frmula entre el nivel nacional y el local. Los pases latinoamericanos tienden, pues, a utilizar la misma frmula electoral en los distintos niveles de gobierno, lo cual no significa que el principio de representacin se mantenga igual. Como vimos, el aumento del nmero de escaos por circunscripcin tiende a hacer las elecciones locales ms proporcionales, aun cuando se mantenga la misma frmula electoral. De los cuatro pases donde hay modificacin de la frmula electoral, en Bolivia la frmula proporcional de dHondt que a ni-

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SISTEMAS ELECTORALES SUBNACIONALES

vel nacional determina 50% de los escaos, se utiliza a nivel local para todos los cargos; en Mxico la mayora relativa que a nivel nacional funciona en circunscripciones uninominales, a nivel local sirve para adjudicar a la lista ganadora la mayora de los escaos. De modo que de estos dos pases tambin podra decirse que siguen a nivel local la frmula electoral nacional, aunque con modificaciones. Ms drstico es el cambio en Panam y El Salvador, donde ambos pases utilizan la mayora relativa a nivel municipal, y la frmula proporcional de cociente natural con restos ms altos a nivel nacional. En slo cinco de los dieciocho pases se establece una barrera electoral para la eleccin del concejo municipal: Brasil, Colombia, Costa Rica, Mxico y Panam. En Panam, slo para la eleccin subsidiaria de regidores cuando las circunscripciones uninominales (corregimientos) no alcancen a cinco. Tanto en Mxico como en Panam, la barrera opera en sistemas electorales que ya de por s tienen una orientacin mayoritaria hacindolos an ms excluyentes para las fuerzas polticas minoritarias. En Brasil, Colombia y Costa Rica, cumplen la funcin que usualmente se atribuye a este elemento del sistema electoral: impedir el excesivo fraccionamiento de los organismos legislativos cuando se utiliza un procedimiento de adjudicacin realmente proporcional. La tendencia predominante es a no exigir un mnimo de votos que deba alcanzarse para participar en la distribucin proporcional de cargos. De los cinco pases que imponen este obstculo para la presencia institucional de las fuerzas minoritarias, en cuatro existe exactamente igual a nivel nacional, y en el quinto, Mxico, las variaciones responden al carcter federal del Estado. Quince de los dieciocho pases presentan una situacin idntica a nivel nacional y local en cuanto a esta caracterstica. De modo que la tendencia es a adoptar la misma modalidad en ambos casos, tanto cuando se implanta la barrera como cuando ocurre lo contrario. Adems de Mxico, las otras dos excepciones son Argentina y Bolivia nicos casos en que hay barrera a un nivel y no la hay en el otro. En estos dos pases la barrera existe en el nivel nacional, pero no en el municipal (al menos no como tendencia predominante en la federacin argentina). Esta comparacin indica que en el nivel local las restricciones a la representatividad que implica la barrera electoral no son en ningn caso mayores que a nivel nacional, y cuando hay diferencias, stas se dan porque la barrera nacional no se utiliza a nivel local. Esto es coherente con la idea de una tendencia hacia una representatividad mayor o al menos igual en el nivel local en relacin con el nacional.

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De los 18 pases, en siete slo pueden postular candidatos los partidos polticos (Rivera, 1992: 316), mientras que en 11 se admiten tambin las candidaturas independientes en diversas modalidades (Brea, 1986b; De la Calle, 1990: 22; Escobar, 1987: 41; Lezcano, 1992: 591; Lezcano y Martini, 1991:27). Esta situacin se mantiene sin cambios significativos en comparacin con 1994, cuando eran ocho los pases que slo permitan la postulacin por partidos polticos. Dos pases (Bolivia y Ecuador) pasaron de la postulacin exclusivamente partidista a la admisin de candidatos independientes, y un pas (Nicaragua) se movi en sentido contrario. Este movimiento hacia un menor control partidista de la vida poltica, aunque pequeo, parece ser un reflejo del proceso de prdida de centralidad de los partidos y avance de la personalizacin de la poltica por una parte, y de la mayor relevancia que han adquirido los movimientos sociales, particularmente los indgenas en Bolivia y Ecuador, precisamente los dos pases que expanden las posibilidades de participacin ms all de los partidos (Van Cott, 2002; Alb, 2002; Selverston-Scher, 2001; vase el cap. XXIV de esta obra). El cambio en sentido inverso en Nicaragua responde al esfuerzo que han hecho los dos principales partidos de ese pas, el Partido Liberal Constitucionalista y el Frente Sandinista de Liberacin Nacional por crear condiciones favorables para el bipartidismo, prevenir el fraccionamiento del sistema de partidos e intentar contrarrestar la aparicin de nuevas opciones al margen de los principales partidos (Anderson y Dodd, 2002). En comparacin con el nivel nacional, como se ve en el cuadro XVII.6 en la columna relativa a grado de control de partidos que compara el sistema electoral legislativo local con el nacional de cada pas en cuanto a si pueden postular candidatos slo los partidos, o tambin grupos independientes, en 16 pases la situacin es igual, y en dos (Guatemala y Panam) el control de los partidos es menor a nivel local que nacional. Es decir, en estos dos pases se admiten postulaciones independientes locales, pero no nacionales, y por lo tanto las normas sobre postulacin son ms restrictivas a nivel nacional que a nivel local. Esto pareciera lo natural y lo acorde con la tendencia que hemos observado antes en el sentido de permitir una mayor posibilidad de representacin local. Lo que resulta llamativo es que esta situacin (menor control partidista y mayor amplitud de las postulaciones locales) no est ms extendida entre los pases que preservan para los partidos el escenario poltico nacional. Un aspecto de gran relevancia es el relativo a si las elecciones locales son simultneas en el tiempo con las nacionales. En el caso de eleccio-

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nes simultneas, la eleccin nacional tiene una influencia importante sobre las locales, de modo que se favorece la uniformidad poltica entre los gobiernos locales y el nacional y, por ello, presenta como ventaja que contribuye a la gobernabilidad. Su desventaja consiste en que resta efecto a los asuntos locales sobre las elecciones correspondientes, y tiende a menoscabar la autonoma de los gobernantes municipales. En siete pases existe simultaneidad (vase el cuadro XVII.7) y en once no. El predominio de esta segunda postura es coherente con la tendencia favorable a la descentralizacin en la regin, en el sentido de que elecciones no simultneas tienden a favorecer liderazgos locales elegidos con base en sus propios mritos, con apoyo popular propio, lo que afianza su autonoma frente a las direcciones nacionales de los partidos o los lderes personales de carcter nacional. Entre los pases con elecciones locales no simultneas a las nacionales, la falta de coincidencia en el tiempo tiende a ser consecuencia de diferencias de periodo en cuatro casos (Colombia, Nicaragua, Per y Venezuela). La ausencia de simultaneidad aparece asociada al carcter federal del Estado. En tres de los cuatro pases federales no se dan elecciones locales simultneas con las nacionales. En estos pases el desarrollo de la idea federalista explica el inters por asegurar la autonoma de los gobiernos locales y estatales. La excepcin es Argentina, que siendo un pas federal presenta una tendencia en sus elecciones locales a coincidir con las elecciones nacionales de acuerdo con la informacin que tenemos. Podra hablarse tambin de un factor regional. Con la nica excepcin de Nicaragua, los pases centroamericanos presentan elecciones simultneas (Costa Rica, Guatemala, Honduras, Panam y El Salvador) (Eguizbal, 1991: 19; 1992: 60), a ellos se suman Repblica Dominicana y la mencionada Argentina. En el caso de Argentina, el hecho de que las provincias argentinas tiendan a realizar elecciones provinciales, municipales y nacionales en forma simultnea, podra no ser un indicador de que se busca la influencia de la poltica nacional en la local, sino de lo contrario, dada la fuerza que en ese pas tienen los liderazgos provinciales, tal como lo plantea Jones (1997). Esto sugiere que la simultaneidad, cuando no implica la eleccin presidencial, en algunos casos excepcionales pudiera ser un mecanismo que fortalezca la influencia regional sobre la poltica nacional. Sin embargo, para que ello pueda ocurrir, sera necesario que los liderazgos polticos regionales tuvieran autonoma y peso propio en las organizaciones polticas, de modo que resultaran determinantes en las elecciones parlamentarias. En la mayora de los casos, la eleccin simultnea tiende a desdibujar el perfil propio de la polti-

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ca local, y por ello resulta positivo que la orientacin predominante en la regin sea hacia la no simultaneidad. Tampoco en el caso del poder legislativo puede decirse que se repiten en el mbito local las caractersticas del sistema electoral nacional (vase el cuadro XVII.6). En 13 pases hay algn cambio en cuanto a las variables consideradas. En cuatro de ellos la diferencia es en dos o ms de las caractersticas. El aspecto en que tienden a ser ms frecuentes las diferencias es en lo que respecta al principio de representacin. La proporcionalidad es significativamente ms frecuente a nivel local. Sin embargo, la identidad entre lo nacional y lo local es claramente mayor aqu que en el caso de los sistemas electorales para jefes del ejecutivo. Como se recordar, entre estos ltimos 17 pases presentaron al menos una diferencia en las variables analizadas, y de ellos 10 lo hicieron en dos o ms. Puede avanzarse como explicacin que la labor legislativa tiende a asemejarse ms que la ejecutiva. Es en esta ltima donde los requerimientos de legitimidad y estabilidad son claramente mayores en el mbito nacional, e influyen, como hemos visto, en las caractersticas del sistema electoral que, por ello, a nivel nacional tiende a tener periodos ms largos y a no permitir la reeleccin. En resumen, el sistema electoral para la eleccin de concejales, regidores o sus equivalentes, tiende a establecer mandatos con una duracin igual a la de los ejecutivos locales, oscilando de tres a cinco aos. Predominan ampliamente las frmulas electorales proporcionales. Las listas tienden a ser cerradas y bloqueadas. Entre las frmulas proporcionales la ms utilizada es dHondt. Una amplia mayora no utiliza barreras electorales. Para 2004, a diferencia de 10 aos antes, la mayora de los pases permite la postulacin de candidatos independientes, y realiza las elecciones municipales en una fecha distinta a las elecciones nacionales. En comparacin con el sistema electoral para las legislaturas nacionales, el municipal adopta periodos ms cortos, presenta una mayor orientacin hacia la proporcionalidad, tiene un grado similar de personalizacin del sufragio y de utilizacin de barreras, tiende a utilizar la misma frmula electoral nacional, y la frecuencia del control exclusivo de las postulaciones por parte de los partidos es similar, aunque cuando se presentan diferencias, stas se dan en el sentido de permitir localmente la postulacin de candidaturas independientes, no autorizadas a nivel nacional.

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4. SISTEMAS

ELECTORALES REGIONALES

En seis pases latinoamericanos se realizan elecciones de carcter estatal, provincial o regional. Las caractersticas de los sistemas electorales utilizados pueden apreciarse en los cuadros XVII.7 y XVII.8 Se trata de los cuatro pases federales (Argentina, Brasil, Mxico y Venezuela), adems de Colombia, Ecuador, Paraguay y Per. Estos dos ltimos se suman a los primeros seis que consideramos en la primera edicin de este Tratado. Para el ejecutivo la duracin del mandato se sita entre tres y cuatro aos, con la nica excepcin de Mxico, donde los gobernadores tienen un mandato de seis aos, igual al del presidente de la repblica. En todos los pases la eleccin es directa. En cinco se permite la reeleccin de los mandatarios regionales y en tres no. Con la nica excepcin de Brasil, la eleccin de gobernadores se realiza en una sola vuelta por mayora relativa, a pesar de que cinco de los ocho pases exigen una mayora absoluta o relativa especial para la eleccin presidencial (Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador y Per) (Sadek, 1990: 13). En comparacin con el sistema electoral nacional, la duracin del mandato es en promedio menor, predomina CUADRO
Pas Argentinaa Brasil Colombia Ecuador Mxicob Paraguay Per Venezuela
XVII.7.

Sistemas electorales ejecutivos regionales

Eleccin directa S S S S S S S S Reeleccin inmediata S S No S No No S S Mayora exigida Relativa Absoluta Relativa Relativa Relativa Relativa Relativa Relativa

Duracin mandato 4 4 4* 4 6 5 4 4

* Indica cambio desde 1994. a Se recoge la tendencia predominante en las provincias (Jones, 1997, e informacin suministrada por Mark P. Jones, 2004). b Mxico: los datos del cuadro reflejan la tendencia predominante entre los sistemas electorales para gobernadores de estado en Mxico, tal como la aprecia el autor con base en los datos recabados por l, en la Constitucin, y la informacin suministrada por Alonso Lujambio en marzo de 2004.

CUADRO
XVII. 8.
Tipo de lista Frmula DHondt No Slo partidos polticos Slo partidos polticos 1 a 50 S S Barrera Postulacin de candidatos Cerrada y bloqueada Cerrada y bloqueada DHondt S S Cociente Electoral S* Medio cociente No* Partidos y grupos de ciudadanos Partidos y candidatos independientes S Fijada por cada estado (Usual 2%) S Slo partidos 24 a 94 Escaos por circunscripcin Voto personalizado Elecciones simultneas

Sistemas electorales legislativos regionales

Pas

Duracin mandato

Principio de representacin predominante

Argentinaa

Proporcional

Brasil

Proporcional

Colombia Nob

4* Cerrada y bloqueada DHondt 7 a 25

Proporcional

No

[365]
Abierta* DHondt S* 5 a 11 Cerrada y bloqueada; y candidatos uninominales Cociente natural y restos ms altos; mayora relativa 5 a 26

Ecuadorc

Proporcional

No

Mxicod

Mayoritario (segmentado)

No

* Cambio desde 1994. a La informacin se refiere a la tendencia predominante, tal como la aprecia el autor con base en la informacin recabada (Jones, 1997 e informacin suministrada por Mark P. Jones, 2004). En cuanto a la barrera o umbral, se exige una votacin mnima para participar en la distribucin proporcional en 11 de las 23 provincias. Esta barrera vara entre 2 y 5%. Aunque no es la mayora de las provincias, dado el elevado nmero que utiliza barrera, lo adecuado parece clasificar a Argentina entre los que la exigen para las legislaturas locales. b A partir de 2003 los partidos tienen la opcin de utilizar listas cerradas y no bloqueadas, pero no es obligatorio. c La mitad ms uno de los consejeros provinciales son electos en forma popular y directa. El resto es electo por Colegios Electorales integrados por alcaldes y consejeros municipales. d Mxico: los datos del cuadro reflejan la tendencia predominante entre los sistemas electorales para los congresos de los estados en Mxico, tal como la aprecia el autor con base en los datos recabados por el autor, la Constitucin, y la informacin suministrada por Alonso Lujambio y Jos de Jess Orozco en marzo de 2004.

CUADRO
XVII. 8.
Tipo de lista Frmula DHondt Partidos y grupos independientes (movimientos polticos) Partidos y grupos independientes 7 a 21 No No Barrera Postulacin de candidatos Cerrada y bloqueada Escaos por circunscripcin Voto personalizado S Elecciones simultneas

Sistemas electorales legislativos regionales (conclusin)

Pas

Duracin mandato

Principio de representacin predominante

Paraguay

Proporcional

Per

4 Cerrada y bloqueada DHondt 7 a 25 No No

Mayoritario Lista ganadora asegura mitad ms uno de los escaos DHondt Cerrada y (Mayora bloqueada + relativa candidatos para nominales en candidatos circuitos uninominales nominales) y plurinominales 7 a 15 S (60% de los escaos)e No

No

[366]

Venezuela

Proporcional (Representacin proporcional personalizada)

Partidos y grupos independientes

No

+/- Aument o disminuy desde 1994. e El porcentaje de escaos a elegirse por mayora relativa se elev a 60% en el Estatuto Electoral especial para las elecciones de 2000. La Ley Orgnica del Sufragio que fija este porcentaje en 50% no fue derogada, de modo que en principio sera la aplicable a elecciones posteriores. Es un punto que probablemente se dilucide judicialmente.

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la mayora relativa en vez de la exigencia de mayora absoluta o relativa especial con doble vuelta, y tiene mayor aceptacin la reeleccin. En ambos niveles la eleccin del jefe del ejecutivo es siempre directa. Al igual que para el caso de los alcaldes, estas diferencias parecen deberse a que en el mbito regional tienen influencia menor factores como la necesidad de una alta legitimidad, el peligro de la personalizacin del poder y la bsqueda de estabilidad, por lo que se hacen ms frecuentes que a nivel nacional la mayora relativa, la reeleccin y los periodos cortos. En este sentido hay una diferencia consistente entre ambos niveles de eleccin subnacional y la eleccin del jefe del ejecutivo nacional, lo que da apoyo a la explicacin que hemos adelantado respecto a las causas que producen esta diferencia. En cuanto al poder legislativo regional, con la nica excepcin de Paraguay que presenta un periodo de cinco aos, en los otros siete pases el periodo oscila entre tres y cuatro aos. En la mayora de los pases, al igual que en las elecciones municipales, el principio de representacin es el proporcional. Las excepciones son Mxico y Per cuyos sistemas electorales son de orientacin y frmula electoral sobre todo mayoritaria. El tipo de lista predominante es la cerrada y bloqueada. En cuanto a la frmula electoral, la ms usual es la frmula dHondt, combinada en los casos de Venezuela, y con la de mayora relativa para parte de los escaos en Per. Mxico combina en forma segmentada la frmula de mayora relativa con la de cocientes naturales y restos ms altos. Cuatro de los ocho pases presentan votacin personalizada. La postulacin de candidatos presenta la misma caracterstica que para las elecciones locales y nacionales. ste es un campo donde tiende a haber uniformidad en los diferentes niveles de gobierno, como se seal. En el caso de los ocho pases con elecciones regionales, cinco permiten candidaturas independientes y tres canalizan la participacin ciudadana en forma exclusiva mediante los partidos polticos. En lo que respecta a la simultaneidad entre las elecciones regionales y las nacionales, tenemos que en cinco hay separacin en la fecha y en tres (Argentina, Brasil y Paraguay) las elecciones son simultneas. Es interesante que en dos de estos tres casos, Brasil y Paraguay, se establece la simultaneidad para las elecciones regionales, pero no para las municipales, lo que es coherente con la idea de que mientras menor sea la incidencia en la poltica del pas de la eleccin, mayores son las posibilidades de que se permita que stas se realicen en forma autnoma. No hay ningn caso de elecciones locales simultneas y regio-

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nales separadas. El tercer caso de simultaneidad, Argentina, es, como antes indicamos, un caso sui generis, en el sentido de que la fuerza de los liderazgos regionales expresados en las candidaturas a gobernador es muy significativa en este pas. Hasta el punto de que, como lo ha sealado Jones (1997), tiende a revertir la tradicional relacin de influencia de lo nacional en lo subnacional. Tan es as, que la votacin para gobernador tiende a trasladarse y colorear las elecciones legislativas nacionales. Pero esto es una excepcin debida a la fuerza de los liderazgos regionales que es peculiar de Argentina, y que no se da en igual magnitud en la mayora de los otros pases de Amrica Latina.

5. CONCLUSIONES En general, los sistemas electorales latinoamericanos subnacionales son fijados por ley nacional, en razn de lo cual tiende a haber en cada pas un nico sistema electoral para todos sus municipios o regiones, las excepciones son dos de los pases federales: Mxico y Argentina. Desde 1994 hasta ahora, observamos un claro movimiento para evitar la simultaneidad de las elecciones locales con las nacionales. Mientras que antes la mayora de las elecciones municipales eran en alguna forma simultneas con las nacionales, hoy se realizan en fechas distintas en 11 de las 18 democracias de Amrica Latina. Este movimiento que forma parte del proceso de descentralizacin tiende a acentuar la autonoma de los gobiernos locales y a intensificar el control de los ciudadanos sobre sus mandatarios ms cercanos. En este sentido, el cambio del sistema electoral hacia la no simultaneidad es un indicador de mejoramiento en la calidad de la democracia en nuestros pases. La duracin del mandato de los rganos de gobierno subnacional oscila entre tres y cuatro aos, con pocas excepciones, y tiende a ser menor que el fijado para los poderes pblicos nacionales. Esto da fuerza a la tesis de que a nivel subnacional la bsqueda de estabilidad poltica no tiene la misma fuerza que a nivel nacional, y en todo caso puede darse por la va de la reeleccin, con lo cual es posible al mismo tiempo acentuar el control de los gobernados sobre los gobernantes, fijando periodos relativamente cortos en comparacin con el nivel nacional. Respecto al poder ejecutivo, se sigue, en general, el modelo presidencial de gobierno que caracteriza a la regin en el mbito nacional. Es decir,

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los jefes del poder ejecutivo subnacional tienden a ser electos directamente por la poblacin. Estas elecciones son, generalmente, por mayora relativa, y lo comn es que se permita la reeleccin. De manera que tanto la no reeleccin como la segunda vuelta estn menos presentes a nivel subnacional que nacional. Como lo indicamos, estas caractersticas conjuntamente con los periodos ms cortos, sugieren que es correcta la hiptesis planteada en el sentido de que en el plano local el equilibrio entre representatividad y gobernabilidad, que es uno de los puntos clave de todo sistema electoral, puede inclinarse a acentuar la representatividad y el control ciudadano sobre su gobierno, debido a que los avatares de la poltica subnacional no afectan la estabilidad y legitimidad del sistema poltico global en la misma medida que lo hacen los eventos que afecten al gobierno nacional. Por ello, en el mbito local se tiende a considerar innecesario incurrir en los gastos que implica la segunda vuelta para asegurar una mayor legitimidad del gobierno, y al mismo tiempo se busca elevar el control popular sobre el gobierno y dar posibilidad a la continuidad poltica, si as lo quieren los ciudadanos, mediante periodos cortos, reeleccin y elecciones separadas. En la eleccin de los cuerpos legislativos subnacionales la representacin proporcional es la pauta. Predomina la lista cerrada y bloqueada. La frmula electoral ms utilizada es la dHondt. La restriccin del derecho de postulacin de candidaturas, hacindolo exclusivo de los partidos polticos, es similar a lo que sucede en el mbito nacional, aunque ligeramente menor. Aunque en los dos casos en que hay diferencias en cuanto al grado de control partidista sobre la postulacin de candidaturas, sta tiene la direccin esperada, es decir, el mbito local es ms permisivo, hubiera sido de esperarse una diferencia ms acentuada en el sentido de que en el plano local sean mucho ms frecuentes las candidaturas independientes. El que esto no se produzca indica que a pesar de las diferencias de naturaleza que se han apuntado entre las dos elecciones hay una cierta inercia que lleva a mantener la homogeneidad del sistema electoral en campos donde ella no se justifica. Como hemos visto, los sistemas electorales subnacionales no son una copia al carbn de los sistemas nacionales, especialmente para la eleccin del jefe del Poder Ejecutivo, ya que presentan un conjunto suficiente de caractersticas particulares y comunes que nos permiten sealar una tendencia predominante con los rasgos antes indicados. Las condiciones propias del gobierno local hacen esta situacin no slo explicable sino desea-

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ble. Ms an, parece factible esperar que con la profundizacin de la democracia y la descentralizacin aumente la autonoma de los gobiernos subnacionales y, con ello, se produzca una acentuacin de las diferencias en el sistema electoral. Eso ha ocurrido de manera modesta desde la primera edicin de este Tratado, y esperaramos que se intensificara en el futuro.

XVIII. LOS RGANOS ELECTORALES SUPREMOS

JUAN JARAMILLO

1. INTRODUCCIN En Latinoamrica, la lucha por elecciones limpias ha sido una reivindicacin democrtica tan importante como la que se logr por la instauracin del voto universal, directo y secreto y por el establecimiento de la representacin de las minoras y de la representacin proporcional. Desde la creacin de los estados latinoamericanos, tanto lo relacionado con la organizacin misma de las elecciones como con su juicio o calificacin fueron habitualmente objeto de numerosas crticas. As, respecto a la organizacin se afirmaba que los organismos electorales eran manejados en ltima instancia por el Ejecutivo, con lo que se le abran a ste todas las puertas para la manipulacin de los resultados electorales.1 Por su parte, la calificacin de las elecciones, que estuvo reservada por muchas dcadas a los mismos parlamentos,2 era censurada fuertemente por los abusos que solan cometer,3 en tanto que se observaba que los partidos o las alianzas mayoritarios anulaban a menudo la eleccin de los candidatos de los dems partidos, allanndole as el ingreso a sus propios candidatos.4
1 Vase respecto a Argentina: Ortega, 1963: 207 y 407; respecto a Ecuador: Mena, 1988: 24; Tinajero, 1990: 3; respecto a Chile: Gonzlez Heise, 1982: 19 y ss.; Born, 1971: 399 y ss.; Campos Harriet, 1985: 27 y ss.; respecto a Uruguay: Gros Espiell, 1960: 85-86; Kerbusch, 1971: 16 y 26. 2 Vase Gros Espiell, 1960: 38 y ss.; Charnay, 1964: 355, 379-382 y 420 y ss. 3 Los abusos de los parlamentos en la calificacin de las elecciones de sus miembros se han observado tambin en otros pases, desde mucho tiempo atrs. Matteucci (1998: 147) comenta que, en 1769, la Cmara de los Comunes expuls cuatro veces de su seno al diputado Wilkes, quien haba sido regularmente reelegido por el condado de Middlessex. La Cmara declar legalmente vencedor al adversario de Wilkes, con el fin de librarse de la incmoda presencia de este ltimo. 4 Vase respecto a Brasil: Ribeiro, 1976: 94 y ss.; De Sousa Sampaio, 1972: 114 ss.; respecto a Per: Basadre, 1980: passim; respecto a Chile: Gonzlez Heise, 1982: 207 y ss.; Campos Harriet, 1985: 48; respecto a Ecuador: Tern, 1989: 64; respecto a Mxico: Tena Ramrez, 1981: 272 y ss.

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LOS RGANOS ELECTORALES SUPREMOS

En vista de esta situacin, desde el decenio de 1920 se inici un proceso de creacin de organismos electorales centralizados y especializados y, por lo menos en lo nominal, independientes de los poderes Ejecutivo y Legislativo. Por esta razn Miranda (1957: 273), en su libro acerca de las tendencias constitucionales en Amrica Latina entre 1945 y 1956, afirmaba:
subsanar los muchos y arraigados vicios que padece en casi todos los pases latinoamericanos el organismo electoral ha sido una de las preocupaciones ms notorias de los constituyentes de ese orbe en los ltimos tiempos, a juzgar por lo que ella se refleja en la obra de stos. Y lo que al propsito han arbitrado legislativamente consiste en normas reguladoras y cuerpos especiales encargados de la organizacin y el control electoral, normas y cuerpos que hacen ya su aparicin en los cdigos polticos de la posguerra 1918-1939.5

En consecuencia, hoy en da los pases latinoamericanos poseen un rgano estatal encargado de las funciones electorales, el cual se encuentra situado en la mayora de los casos al margen de los tres poderes pblicos tradicionales por lo cual muchos autores tienden a calificarlos como cuarto poder del Estado, mientras que en tres pases (Argentina, Brasil y Paraguay) est integrado al Poder Judicial. En ese lapso se ha dado un proceso de consolidacin de estos organismos, mediante el cual han pasado a ser, en casi todos los casos, materia de regulacin constitucional y han adquirido un carcter permanente. Asimismo, han ido asumiendo aun cuando cabe hacer diferencias de acuerdo con el pas ms y ms funciones, como la calificacin de las elecciones, la elaboracin del registro electoral y en varios pases tambin la de los registros fundamentales para l, como el registro civil y el registro de ciudadanos, la reglamentacin de la ley electoral, el reconocimiento y cancelacin de la personera de los partidos polticos, la administracin de los fondos pblicos para el financiamiento de los partidos y de las campaas
5 Fiallos (2000: 348) afirma que este proceso se inicia en la regin con la creacin de la Corte Electoral y el Registro Cvico Nacional uruguayos, en 1924. Vase tambin Clagett 1952: 98 y ss.; Pierson y Gil, 1957: 339, quienes en el decenio de 1950 resaltaban, igualmente, la existencia de tribunales especiales para los asuntos electorales. Cabe agregar que esta corriente se apoy tambin en la tendencia surgida en la primera posguerra europea de retirar de los parlamentos la calificacin de las elecciones, trasladando esta atribucin a rganos especiales o al mismo Poder Judicial. As lo hicieron las Constituciones de Weimar, en 1919, y las de Austria y Checoslovaquia de 1920. Vase Gros Espiell, 1960: 39 y ss.; Charnay, 1964: 377 y ss.; Ribeiro, 1976: 92 y ss.; Linares Quintana, 1945: 92 y ss.

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electorales, el control de las finanzas partidarias, el control de todo lo relacionado con la propaganda electoral en las campaas electorales, el control de la vida interna de los partidos, etctera. El presente texto se propone, en primer lugar, hacer una presentacin comparativa de los organismos electorales en Latinoamrica. Luego, intentar establecer la relacin de los rganos electorales supremos con el acreditamiento de las elecciones y el fortalecimiento del rgimen democrtico y, finalmente, formular algunas consideraciones acerca de los organismos electorales en su estado actual. Para la exposicin entenderemos como rganos electorales supremos a las instituciones estatales encargadas de la organizacin, direccin y vigilancia de los procesos electorales. El trmino rgano electoral supremo lo utilizaremos aqu de forma genrica, aun cuando en cada pas estos organismos reciben una denominacin diferente. Como sinnimos de este concepto, hablaremos tambin de cortes o tribunales electorales o de organizacin electoral, autoridad electoral u organismo electoral. La definicin con la que trabajaremos se ajusta en casi todos los casos a las caractersticas bsicas de los rganos estatales que son considerados en los diferentes pases como los rganos electorales supremos. Quiz se presentan dificultades en tres pases: Chile, Per y Mxico. En el primer pas, porque all existen dos organismos especializados encargados de los asuntos electorales: el Servicio Electoral, cuyas funciones se ajustan a nuestra definicin de rgano electoral supremo, y el Tribunal Calificador de Elecciones, que en lo fundamental se ocupa del escrutinio y juicio de las elecciones y conoce, adems, de algunos recursos contra las decisiones del Servicio Electoral, sin que se pueda decir, sin embargo, que este rgano dependa de aqul. Para los efectos de este trabajo consideraremos al Servicio Electoral como el rgano electoral supremo chileno, en tanto que sus tareas se acomodan a la definicin comentada, y al Tribunal Calificador de Elecciones como otra autoridad estatal interviniente en la organizacin electoral, como ocurre tambin con los tribunales superiores de justicia de algunos pases y con el Congreso argentino. Tambin en Mxico nos encontramos con dos organismos autnomos investidos con funciones electorales. As, por una parte, la administracin de las elecciones ha sido confiada al Instituto Federal Electoral (IFE), mientras que todo lo relacionado con la tarea de impartir justicia en materia electoral ha sido confiado al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. En este caso, consideraremos al Instituto Federal Electoral como

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LOS RGANOS ELECTORALES SUPREMOS

el rgano supremo electoral mexicano, puesto que sus labores se ajustan a la definicin que hemos formulado, mientras que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin ser otra autoridad que interviene en los procesos electorales. Finalmente, la situacin actual de Per es similar. Hasta la Constitucin de 1993, y por ms de 60 aos, todas las funciones relacionadas con la organizacin, vigilancia y juicio de las elecciones se encontraban concentradas en el Jurado Nacional de Elecciones o en instituciones dependientes de l. Sin embargo, la Constitucin de 1993 retir del Jurado diversas funciones, las cuales fueron atribuidas a organismos no dependientes de ste. As, se cre la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), y el Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil, cuyos jefes son nombrados y removidos en caso de falta grave por el Consejo Nacional de la Magistratura. A la primera se le asign la organizacin de todos los procesos electorales y la elaboracin de la boleta de sufragio, mientras que el segundo est a cargo del registro civil de las personas, de la expedicin del documento de ciudadana y de la preparacin del padrn electoral. As, el Jurado Nacional de Elecciones qued en la prctica reducido a la fiscalizacin de los procesos electorales y a la administracin de justicia en materia electoral. Cabe aadir que en la Constitucin se determin que los tres organismos actuaran con autonoma y mantendran entre s relaciones de coordinacin, de acuerdo con sus atribuciones. El esquema considerado en la Constitucin de 1993 ha generado amplios debates constitucionales6 y mltiples conflictos de competencia.7 Estos ltimos llevaron incluso a que se dictara la Ley 26 591 de 1996, dirigida a precisar las funciones del Jurado Nacional de Elecciones y de la ONPE. Adems, durante estos aos el primero ha insistido en que debe ser reconocido como la cabeza de la organizacin electoral o, por lo menos, como un primus inter pares en ella.8 La persistencia de los conflictos se demuestra con el cuestionamiento formulado por los miembros del Jurado Nacional de Elecciones a la Ley de partidos aprobada en 2003, en tanto sta encarg a la ONPE la verificacin de las firmas de adherentes a los partidos y la super6 Incluso, en sus inicios, recibi crticas, ya que muchos consideraban que el Jurado Nacional de Elecciones vena cumpliendo sus tareas en forma adecuada. Vase al respecto el artculo de Paniagua (1993) y a Ferrero (1997: 27-30). 7 El artculo de Villarreal (2002) hace un recuento de distintos conflictos que se han presentado entre el Jurado Nacional de Elecciones y la Oficina Nacional de Procesos Electorales. 8 Vase por ejemplo, el libro de Valdivia (1998: 31-32, 61-63).

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visin de los fondos de financiamiento otorgados a los partidos polticos, funciones que el Jurado considera que deban pertenecerle.9 Para este estudio, consideramos que el organismo que ms se adecua a nuestro concepto de rgano supremo electoral es la Oficina Nacional de Procesos Electorales, a la cual nos referiremos entonces como tal. La materia con la que aqu nos ocupamos es en Latinoamrica objeto de tratamiento constitucional. Con excepcin de la Constitucin argentina, todas las constituciones latinoamericanas actuales se ocupan de una u otra forma de los cuerpos encargados de la organizacin electoral.10 El grado de regulacin del tema es diferente, pero se observa que en buen nmero de pases el tratamiento que le da la Constitucin al asunto de la organizacin electoral es detallado. En Guatemala y Repblica Dominicana las constituciones se ocupan muy brevemente del tema. En los dems pases, el tratamiento es ms prolijo, estando entre los puntos que se desarrollan, aun cuando difieren de pas a pas, los siguientes: cul es el organismo encargado de la materia electoral y cules son sus caractersticas; cul es el procedimiento de nombramiento y remocin de sus miembros; qu calidades se les exige y cul es su periodo de ejercicio; cules son las funciones ms importantes del organismo electoral, etctera. Por otra parte, es importante precisar que buen nmero de pases le brinda un carcter especial a las leyes electorales, y con ello a los organismos electorales y a su actividad. Este carcter especial se expresa de distintas maneras: en algunos casos, a travs del establecimiento de un qurum calificado para su reforma o de la exigencia de un concepto previo acerca de la constitucionalidad de los proyectos, o de ambos; y en otros, por medio de la prohibicin de que en un lapso determinado antes de las elecciones se reformen las leyes de sufragio o de la fijacin de un periodo de suspensin de la entrada en vigor de una ley modificatoria de la normatividad electoral. En el primer caso encontramos a Chile, cuyas leyes reguladoras del sistema electoral pblico tienen la calidad de leyes orgnicas constitucionales; a Guatemala, donde la Ley Electoral y de Partidos Polticos tiene el rango de ley constitucional; y a Colombia, donde las leyes referidas a los partidos
9 Sobre la incomprensin que gener este debate en la opinin pblica, vase, entre otros, el editorial del diario La Repblica del 04.11.2003, titulado Traerse abajo la ley?, y el editorial del diario El Comercio del 31.01.2004, titulado Absurdas pataletas contra la Ley de Partidos. 10 En el caso de Chile, la Constitucin no trata sobre el Servicio Electoral, sino sobre el Tribunal Calificador de Elecciones.

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polticos, al estatuto de la oposicin y a las funciones electorales son estatutarias. En estos casos, el carcter especial de estas leyes significa que para su expedicin o reforma se requiere de mayoras especiales y que deben someterse al examen del tribunal constitucional. Por su parte, en Nicaragua la ley electoral pertenece a la categora de las leyes constitucionales, con lo cual para su reforma se ha de seguir un trmite similar al de una enmienda constitucional parcial; en Ecuador, las leyes electorales y de partidos se encuentran dentro de la categora de las leyes orgnicas, lo cual significa que para su aprobacin, derogatoria o interpretacin requieren del voto favorable de la mayora absoluta de los integrantes del Congreso; en Panam, las leyes electorales tambin son orgnicas y necesitan, para su aprobacin, del voto positivo de la mayora absoluta de los miembros de la Asamblea Legislativa; y en Uruguay, se prescribe que toda nueva ley de registro cvico o de elecciones, as como toda modificacin o interpretacin de las vigentes, exige si se refiere a las garantas del sufragio y elecciones o a la composicin, funciones y procedimiento de la Corte Electoral y de las corporaciones electorales el voto favorable de las dos terceras partes del total de componentes de cada cmara legislativa. Finalmente, en Argentina, por obra de la Ley 24.430, los proyectos de ley que modifiquen el rgimen electoral y de partidos polticos debern ser aprobados por la mayora absoluta del total de miembros de cada cmara legislativa. Al mismo tiempo, en otros pases se ha establecido un lapso anterior a las elecciones dentro del cual no puede ser reformada la ley electoral. As ocurre en Mxico, donde la Constitucin indica que las leyes electorales deben promulgarse por lo menos 90 das antes de que se inicie el proceso electoral en que deben ser aplicadas;11 y en Venezuela, pas en el que la ley del sufragio no puede modificarse de ninguna manera en los seis meses anteriores a la realizacin de una eleccin. Tambin observamos que algunos pases han establecido un periodo de suspensin para la entrada en vigor de las reformas electorales. De esta manera, la Constitucin brasilea determina que la ley que altere el proceso electoral slo entrar en vigor un ao despus de su promulgacin; en Guatemala, la ley electoral prev que cualquier reforma de ella despus de haberse convocado a un proceso electoral y antes de que se conozca su resultado o de que los elegidos tomen posesin de sus cargos, no ser aplicable a dicho proceso. Asimismo, en Cos11 La Constitucin establece tambin que para que la Suprema Corte de Justicia declare la inconstitucionalidad de una norma electoral se requiere que la decisin sea tomada con una mayora de por lo menos ocho votos.

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ta Rica, la Asamblea Legislativa debe consultar la opinin del Tribunal Supremo de Elecciones para cualquier proyecto de ley relativo a la materia electoral, y para apartarse del concepto del Tribunal requiere del voto de las dos terceras partes de los miembros del cuerpo. Adems, en el caso de que esta mayora se logre, la Constitucin prescribe que el proyecto no puede convertirse en ley dentro de los seis meses anteriores y los cuatro posteriores a una eleccin. 2. PRESENTACIN
COMPARATIVA12

2.1. Estructura institucional 1) La posicin del rgano supremo electoral dentro del aparato estatal. Con contadas excepciones, la norma general es que las cortes electorales sean organismos autnomos e independientes de los tres poderes estatales tradicionales. Es decir, por lo general, no se les puede enmarcar dentro del esquema de la divisin tripartita del poder pblico. nicamente en Nicaragua y en Venezuela se consagra de manera expresa en la Constitucin la existencia del Poder Electoral, al lado de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial y en el caso venezolano, tambin del Poder Ciudadano. En un sentido similar, la Constitucin costarricense asigna al Tribunal Supremo de Elecciones el rango e independencia de los poderes del Estado, lo cual ha conducido a muchos a expresar que el Tribunal es el rgano mximo del Poder Electoral. Los casos de Argentina, Brasil y Paraguay son una excepcin al carcter sui generis de las cortes electorales. En estos tres pases, la organizacin electoral ha sido confiada al Poder Judicial, dentro del cual se constituye en una jurisdiccin propia. Respecto a Argentina importa mencionar que la justicia electoral est compuesta por la Cmara Nacional Electoral y los jueces electorales, pero los ltimos en realidad no existen como tales, sino que se trata de jueces federales de otras jurisdicciones a los cuales se les han adjudicado adicionalmente las tareas electorales y una secretara para el efecto (Gonzlez Roura, 1986: 828 y ss.). Tambin sobre la jurisdiccin electoral brasilea es interesante destacar que no tiene un cuerpo propio de funcionarios, sino que todos sus colaboradores son tomados, a manera de prstamo, de las otras jurisdicciones. Esta situacin es objeto de controversia, pues mientras
12 La exposicin que sigue est basada en la normatividad de los 18 pases que aqu se analizan, la cual es reseada en los cuadros al final de este captulo.

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algunos aseguran que este hecho representa una gran carencia, porque los jueces que la integran peridicamente no tienen experiencia en el campo (De Sousa Sampaio, 1972: 152; Russomano, 1981: 138; Meneguello, 1986: 103), otros aseguran que la temporalidad de los miembros de la justicia electoral contribuye a evitar la politizacin de los magistrados (Ribeiro, 1976: 95; Soares, 1983: 34). Por otro lado, al contrario de lo que ocurra en el pasado (lejano o cercano, segn el pas), cuando los organismos electorales se reunan pocos meses antes de las elecciones para disolverse despus de realizadas, los organismos electorales supremos de todos los pases latinoamericanos funcionan ahora de manera permanente. Esta situacin se explica a partir de la percepcin de la necesidad de contar con un organismo especializado y experimentado en la materia, capaz de conducir sin mayores tropiezos todo el proceso que acarrea la realizacin de unas elecciones.13 El carcter permanente de las cortes ha permitido asignarles toda una gama de tareas fundamentales para la correcta organizacin de los procesos electorales (vase infra). Ello no obstante, subyace an la pregunta acerca de qu otro tipo de actividades pueden asumir las cortes y sus organismos subordinados en los tiempos interelectorales (Guzmn, 1986). 2) La relacin del rgano electoral supremo con los organismos electorales inferiores. Para iniciar, cabe sealar que bajo el concepto organismos
13 Sobre los problemas que representaba el carcter transitorio de los organismos electorales supremos, vanse los comentarios de Cspedes (1982: 27-28 y 121-122), quien fue miembro de la Corte Electoral boliviana que organiz las elecciones de 1979 y 1980. En relacin con este tema se ha discutido tambin si los miembros de los rganos supremos electorales deben ser funcionarios de dedicacin exclusiva o parcial. Al respecto es importante mencionar que en la reforma poltica constitucional de 2003 se modific la tradicin jurdica colombiana sobre este punto al decidirse que los miembros del Consejo Nacional Electoral seran de dedicacin exclusiva. La decisin fue controvertida, dados los gastos que ocasiona. Las crticas fueron respondidas por el presidente del Consejo de la siguiente manera: Anteriormente, los magistrados venan una vez al mes a sala, tenan unos honorarios de 11 millones de pesos (aproximadamente 4 150 dlares), podan tener una pensin, podan tener contratos, podan litigar, podan hacer lo que quisieran [] Qu es mejor: un funcionario de tiempo completo bien remunerado y que le ha dado resultados al pas o uno que viene una vez al mes a sala? (El Tiempo, 30 de septiembre de 2003). De la misma manera, el columnista Roberto Posada escriba antes de ser aprobada la reforma: Lo cierto es que el Consejo Electoral se clienteliz y burocratiz. Sus magistrados no tiene horario; escasamente trabajan medio tiempo y devengan ms de 12 millones de pesos al mes. El Estado les otorga oficina, secretaria, telfono, carro y chfer. Cuentan con asesores pagados! No tienen inhabilidades. Pueden ejercer y en efecto ejercen la profesin de abogados, salvo en asuntos electorales. Y, por si fuera poco, asisten con viticos oficiales a todas las elecciones que se celebran fuera de Colombia. As, rico, no don Pepe? El Tiempo, 30 de abril de 2003).

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electorales inferiores se puede hacer referencia tanto a instituciones del orden nacional, encargadas por lo general de la elaboracin del registro electoral y en algunos casos tambin de otros registros como a los cuerpos encargados de la organizacin electoral regional (departamental o provincial) y local (municipal), y de la atencin de las mesas de sufragio. Respecto al primer caso, se observa que en algunos pases la elaboracin del padrn electoral no es realizada directamente por el organismo electoral, sino que se ha encomendado a un cuerpo aparte, pero dependiente de l. As ocurre en Uruguay, con la Oficina Nacional Electoral; en Honduras, con el Registro Nacional de las Personas; en Costa Rica, con el Registro Civil; en Guatemala, con el Registro de Ciudadanos; en Colombia, con la Registradura Nacional del Estado Civil; y, desde 1995, en Paraguay, con la Direccin del Registro Electoral, debindose anotar que varios de estos cuerpos no se limitan a las labores registrales, sino que cumplen una variedad de tareas organizativo-electorales, funcionando en realidad como los aparatos ejecutivos de las cortes electorales. Pues bien, salvo en Colombia, en todos estos casos nos encontramos con que la Corte electoral tiene la facultad de nombrar a los principales funcionarios (cuando no a todos, como en Uruguay y Costa Rica) de estos organismos, as como las de dictar los lineamientos para su funcionamiento, fiscalizar y supervisar sus actividades y conocer de los recursos contra sus decisiones.14 Con todo, importa anotar que en casos como el paraguayo la facultad nominadora del Tribunal Superior de Justicia Electoral se encuentra restringida considerablemente. En efecto, el Tribunal designa al director y al vicedirector del Registro Electoral de entre los miembros del Consejo del Registro Electoral, organismo que est integrado por miembros postulados por cada uno de los partidos polticos con representacin en las dos cmaras legislativas, respetando la proporcin de bancas que los partidos o movimientos polticos tienen en la Cmara de Senadores. Si dirigimos ahora nuestra atencin hacia los organismos electorales de carcter regional y local y a las mesas de sufragio, nos encontramos nuevamente con que en todos los casos las cortes electorales ejercen la super14 En Colombia, el Registrador Nacional del Estado Civil fue nombrado y removido tradicionalmente por el Consejo Nacional Electoral, hasta la reforma constitucional de julio de 2003, en la que se decidi que el registrador sera escogido por los presidentes de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, mediante un concurso de mritos. Con todo, el Consejo Nacional Electoral contina ejerciendo la suprema inspeccin y vigilancia sobre la organizacin electoral.

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vigilancia sobre ellos, sealan las directrices para sus labores y resuelven los recursos interpuestos contra sus decisiones. Sin embargo, en esta oportunidad salta a la vista que la facultad de designar a los integrantes de los organismos electorales regionales y locales no siempre recae en ellas, y cuando lo hace, est limitada, en la mayora de los casos, en favor de los partidos polticos. En vista de la amplitud de la materia, nos referiremos aqu solamente a la designacin de los miembros de los organismos electorales regionales. En los casos de Argentina, Chile, Brasil, Bolivia, Paraguay y Uruguay hallamos que la integracin de los organismos inferiores no depende de las cortes electorales. As, los jueces electorales argentinos son designados por el presidente, con acuerdo del Senado, de listas vinculantes presentadas por el Consejo Superior de la Magistratura, mientras que en Paraguay los jueces de los tribunales electorales son designados por el Tribunal Superior de Justicia Electoral, tambin sobre ternas que le presenta el Consejo de la Magistratura; por su parte, en Bolivia, el presidente designa a uno de los vocales de las Cortes Departamentales, mientras que el Congreso nombra a los dems, aun cuando lo debe hacer por mayora de dos tercios del total de sus miembros y sobre listas de candidatos que le son suministradas por la Corte Nacional Electoral; y en Brasil, esa funcin es asumida por los tribunales judiciales y el presidente. Finalmente, en el caso chileno los organismos se conforman con funcionarios pblicos predeterminados legalmente, y en Uruguay sus miembros son elegidos en votacin popular, la cual se realiza al mismo tiempo que las dems elecciones. En los dems pases, la facultad nominadora reposa en los rganos electorales supremos. Sin embargo, como decamos antes, en buen nmero de ellos la Corte electoral se encuentra limitada en el ejercicio de esta atribucin. As, en Costa Rica, El Salvador, Honduras y Nicaragua las cortes electorales designan a los integrantes de los organismos regionales sobre las propuestas que presentan los partidos polticos. En ese proceso, la autoridad electoral debe acogerse a determinadas proporciones polticas, que difieren de pas a pas. En situacin similar se hallan los organismos electorales ecuatoriano y colombiano. En Ecuador, los nombramientos se han de realizar preferentemente sobre las ternas presentadas por los partidos polticos, procurando que todos los partidos se encuentren representados en ellos. Por su parte, en Colombia existe la particularidad de que los cargos ms importantes de los organismos electorales inferiores (tanto de los organismos escrutadores

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como de los de administracin electoral) tienen siempre dos titulares simultneos de diferente filiacin poltica, lo cual en la prctica colombiana ha significado por lo general que sean miembros de los partidos Liberal y Conservador o de sus partidos satlites. As, pues, solamente en los casos de Guatemala, Mxico,15 Panam, Per, Repblica Dominicana16 y Venezuela los organismos electorales supremos reciben el mandato de integrar los organismos electorales inferiores con personas que sean garanta de imparcialidad.

2.2. Presupuesto Por lo general, el presupuesto de los organismos electorales lo fijan los poderes Ejecutivo y Legislativo, sin que los tribunales electorales tengan ms participacin en el proceso de decisin que a travs de la presentacin de su anteproyecto de presupuesto. De esta tendencia se exceptan los casos de Guatemala, El Salvador, Costa Rica, Repblica Dominicana, Venezuela y Brasil. Guatemala es el nico pas en el que se considera en beneficio del organismo electoral un mecanismo que se utiliza en varios pases a favor del Poder Judicial, consistente en fijarle un porcentaje mnimo del presupuesto general de la nacin. En efecto, la ley electoral consagra que el Tribunal Supremo Electoral tendr una asignacin anual no menor de 0.5% del Presupuesto General de Ingresos Ordinarios del Estado para cubrir los gastos de su funcionamiento y de los procesos electorales. Esta asignacin se in15 En este punto ha habido grandes cambios en Mxico, pues hasta hace pocos aos se perciba una cadena de nombramientos, cuyo origen se remontaba a la Secretara de Gobernacin. En efecto, el Consejo General del Instituto Federal Electoral designaba al director general del Instituto sobre propuestas presentadas por el presidente del Consejo, quien era siempre el secretario de Gobernacin. Asimismo, el Consejo General nombraba al secretario general y a los directores ejecutivos del Instituto, pero sobre las propuestas efectuadas por el director general. De la misma manera, el Consejo General nombraba a los consejeros ciudadanos de los consejos locales (al nivel de los estados federados), pero sobre las propuestas que le presentaba la Junta General Ejecutiva, la cual estaba compuesta por el director general, el secretario general y los directores ejecutivos del Instituto. 16 En el caso dominicano es importante destacar que, a pesar de lo anterior, la ley electoral establece que, para el nombramiento de una serie de altos funcionarios del orden nacional, la Junta Central Electoral debe celebrar consultas con los partidos polticos antes de proceder a su designacin. As ocurre con el director de Elecciones, el director de Cmputos, el director del Registro del Estado Civil y el director de la Cdula de Identidad y Electoral, que est a cargo del Registro Electoral.

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crementa en los aos electorales, en la cantidad que considere necesaria el mismo tribunal. La cantidad deber ser incorporada al Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado y cubierta al tribunal dentro del mes siguiente a la convocatoria de elecciones. En caso de que esto no ocurriere, la ley faculta al tribunal para que obtenga los dineros requeridos para la celebracin de las elecciones a travs de crditos bancarios o de ayudas directas del exterior que no comprometan las finanzas del Estado, ni la independencia y funcionalidad del tribunal. En Costa Rica, Repblica Dominicana, Venezuela, El Salvador y Brasil, los organismos electorales tienen el privilegio de que su proyecto de presupuesto sea incorporado de manera directa al proyecto que presenta el gobierno al Congreso, sin que el Ejecutivo pueda entrar a corregirlo. As ocurre en Costa Rica, donde el Tribunal Supremo de Elecciones presenta su presupuesto a la Oficina de Presupuesto, organismo que lo debe pasar inalterado a la Asamblea Legislativa, la cual s puede modificarlo. Igual sucede en Repblica Dominicana y en Venezuela, donde la Junta Central Electoral y el Consejo Nacional Electoral, respectivamente, elaboran su proyecto de presupuesto y lo presentan al Poder Ejecutivo, el cual debe incorporarlo sin modificaciones al proyecto de presupuesto que presenta al Congreso. Importa aclarar que en la Repblica Dominicana la ley establece que el proyecto presentado por la Junta no puede ser superior a 1.5% del presupuesto total de la nacin. En el caso de El Salvador se determina que el Tribunal Supremo Electoral tendr la asignacin presupuestal que cubra las necesidades determinadas por el mismo tribunal. Para ello se establece que el organismo electoral elaborar anualmente su presupuesto de gastos, en el cual establecer sus gastos ordinarios y extraordinarios, referidos estos ltimos a los que genere la organizacin de las votaciones y el desarrollo de los proyectos especiales que el mismo tribunal considere necesario realizar. El proyecto de presupuesto se elabora en consulta con el Ministerio de Hacienda, el cual tiene la obligacin de incluirlo en el proyecto de presupuesto general del Estado que se presenta para su aprobacin a la Asamblea Legislativa. Por su parte, en Brasil la Constitucin establece que el Poder Judicial goza de autonoma financiera y administrativa, anotando a continuacin que los tribunales elaborarn sus propuestas presupuestarias dentro de los lmites que se habrn de estipular conjuntamente con los dems poderes en la ley de directrices presupuestales (Ceneviva, 1989: 211; Marinho, 1989: 32; Padua, 1989: 3). La presentacin de las propuestas ser realizada a nivel fe-

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deral por los presidentes del Tribunal Federal Supremo y de cada uno de los Tribunales Federales Superiores, lo cual significa que tambin el Tribunal Superior Electoral presenta su proyecto de presupuesto propio (Mendona, 1989: 62-64). De acuerdo con Padua, las propuestas presupuestarias han de ser presentadas directamente al Parlamento, con lo cual se elimina la posibilidad de que el Ejecutivo reformule las peticiones presupuestarias de los tribunales. 2.3. Nombramiento y remocin 1) Procedimientos de designacin. En la gran mayora de los casos la designacin de los funcionarios reposa en organismos polticos, fundamentalmente en el Congreso de la Repblica. Sin embargo, cabe precisar que en distintos casos se han fijado algunos lmites al Congreso para efectuar los nombramientos, y que en varios pases se presenta una interaccin entre diversos cuerpos, como entre el Ejecutivo y el Legislativo, o entre los tres poderes tradicionales.17 En dos pases, Costa Rica y Per, la facultad nominadora ha sido atribuida a rganos judiciales. En Colombia, Ecuador, Mxico y Repblica Dominicana el Congreso designa libremente a los miembros del tribunal electoral, con base en las propuestas presentadas por los partidos polticos. En Colombia, los nueve miembros del Consejo Nacional Electoral son elegidos por el Congreso de la Repblica en pleno, de listas presentadas por los partidos o movimientos polticos con personera jurdica o por coaliciones entre ellos.18 En Ecuador, el Congreso es el encargado de nombrar a los siete miembros del Tribunal Supremo Electoral. La eleccin se hace sobre ternas que presentan los partidos que obtuvieron las ms altas votaciones en la ltimas elecciones plurinominales. En la Repblica Dominicana, el Senado es el organismo que designa los nueve miembros de la Junta Central Electoral.
17 Ya no se presentan casos de conformacin de los rganos electorales supremos a travs de eleccin popular. En Paraguay rigi este sistema hasta la expedicin de la ley que reglamenta la justicia electoral, en 1995. 18 Hasta la reforma constitucional del ao 2003, el Consejo Nacional Electoral deba reflejar la composicin poltica del Parlamento y darle espacio a representantes de los dos grupos mayoritarios de oposicin que no contaban con asientos en el rgano electoral. Los magistrados del Consejo Nacional Electoral eran nombrados por el Consejo de Estado el tribunal supremo de lo contencioso-administrativo con base en ternas que presentaban los partidos polticos. Debido a las crticas acerca de la excesiva politizacin del Consejo, en el trmite de la reforma constitucional se intent convertirlo en un rgano judicial, pero esa propuesta fracas para dar paso a una politizacin an mayor del organismo.

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La manera de integracin del Consejo General del Instituto Federal Electoral mexicano (y de su antecesora, la Comisin Federal Electoral) ha venido siendo modificada continuamente desde la dcada de 1970, pero siempre ha estado en manos de organismos polticos. Actualmente, tras la reforma de 1996, el Consejo General consta de un consejero presidente y ocho consejeros electorales, los consejeros del Poder Legislativo uno por cada agrupacin parlamentaria, los representantes de los partidos polticos y el secretario ejecutivo. El consejero presidente19 y los consejeros electoralesque son los nicos que tienen derecho de voto son elegidos por la Cmara de Diputados, con el voto de las dos terceras partes de sus miembros, o en su receso, por la Comisin Permanente, sobre las propuestas presentadas por los grupos parlamentarios. Tambin en El Salvador, Uruguay, Guatemala, Nicaragua, Paraguay y Venezuela el nombramiento de los magistrados de la corte electoral reposa en el Congreso, pero ste debe atender a distintas exigencias impuestas para el proceso de nombramiento. As, en El Salvador, la Asamblea Legislativa elige a los cinco magistrados del Tribunal Supremo Electoral. Tres de ellos son designados de las ternas presentadas por cada uno de los partidos polticos que hubieran obtenido las mejores votaciones en las ltimas elecciones presidenciales. Los dos restantes son nombrados de ternas presentadas por la Corte Suprema de Justicia. En este caso se requiere del voto favorable de las dos terceras partes de los diputados. En Uruguay, cinco de los nueve magistrados deben ser ciudadanos que, por su posicin en la escena poltica, sean garantes de imparcialidad. Ellos son designados por la Asamblea General, con el voto de las dos terceras partes del total de sus componentes. Los otros cuatro representan a los partidos polticos y son designados tambin por la Asamblea General, mediante el doble voto simultneo, a travs de un sistema de representacin proporcional. En Guatemala, la designacin de los cinco miembros del Tribunal Supremo de Elecciones la realiza el Congreso por votacin equivalente a las dos terceras partes del nmero total de diputados. Pero, para los nombramientos, el Congreso ha de ceirse a una nmina de 30 candidatos elaborada por una comisin de postulacin compuesta por cinco personas, provenientes del
19 Con la reforma de 1996 se puso punto final a una norma que rega desde haca dcadas, de acuerdo con la cual el secretario de Gobernacin presida el rgano electoral y contaba con voto de calidad en caso de que se presentara empate en las decisiones. Esta disposicin, sumada a otras prerrogativas del presidente del Consejo, le conferan amplias facultades de intervencin al gobierno en el organismo electoral.

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mbito universitario y alejadas de la actividad poltica. De su lado, en Nicaragua, la Asamblea Nacional elige a los siete miembros del Consejo Supremo Electoral de listas separadas, presentadas, para cada cargo, por el presidente de la Repblica y los diputados de la Asamblea, luego de consultas con las asociaciones civiles correspondientes. Para los nombramientos se requiere en cada caso el voto favorable de por lo menos 60% de los diputados de la Asamblea. En Paraguay, la Cmara de Senadores elige a los tres miembros del Tribunal Superior de Justicia Electoral, pero para ello requiere la anuencia del presidente de la Repblica, y adems los candidatos deben provenir de una lista elaborada por el Consejo de la Magistratura. Finalmente, en Venezuela, los cinco miembros del Consejo Nacional Electoral son designados por la Asamblea Nacional, por una mayora de las dos terceras partes de sus miembros, sobre las postulaciones presentadas por distintas organizaciones: tres de las listas presentadas por la sociedad civil, una de la lista elaborada por el Poder Ciudadano y una de las propuestas formuladas por las facultades de ciencias jurdicas y polticas de las universidades nacionales. En Chile y Argentina los nombramientos de los integrantes del rgano supremo electoral son realizados por el presidente de la Repblica, pero ste tambin tiene que atender distintas limitaciones para proceder a la designacin. As, en Chile, el presidente debe obtener el acuerdo del Senado para la designacin del director del Servicio Electoral. Tambin en Argentina, el presidente de la Repblica requiere de la aprobacin del Senado para nombrar a los tres magistrados de la Cmara Nacional Electoral, pero adems, a partir de la reforma constitucional de 1994, los nombres propuestos por el presidente deben provenir de listas presentadas por el Consejo de la Magistratura. Por su parte, en Bolivia, Brasil, Honduras y Panam los nombramientos reposan en distintos rganos. De esta manera, en Bolivia, el Congreso designa a seis de los siete vocales de la Corte Nacional Electoral, en votacin que requiere mayora de las dos terceras partes del total de sus miembros, mientras que el magistrado restante es designado por el presidente de la Repblica. De su lado, en Brasil, la integracin del Tribunal Superior Electoral es practicada por los mximos rganos judiciales y el presidente de la Repblica. As, por voto secreto y de entre sus miembros, el Tribunal Federal Supremo nombra tres jueces y el Tribunal Superior de Justicia, dos. Por su parte, el presidente de la Repblica, con el acuerdo del Senado, designa a los dos jueces restantes de una lista de seis abogados que le es pre-

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sentada por el Tribunal Federal Supremo. En Panam, cada una de las ramas del Poder Pblico nombra directamente un magistrado del Tribunal Electoral, mientras que en Honduras cada uno de los partidos polticos legalmente inscritos designa un integrante del Tribunal Nacional de Elecciones. A ellos se les suma un miembro nombrado por la Corte Suprema de Justicia (o dos, si el aumento del nmero de partidos legalmente inscritos origina un nmero par de miembros). Los pases en los cuales la integracin de la corte electoral es tarea de la justicia son, como se dijo, Costa Rica y Per. As, en Costa Rica, los tres magistrados del Tribunal Supremo de Elecciones son designados por la Corte Suprema de Justicia en eleccin que exige las dos terceras partes de los votos de los miembros de la corporacin.20 Por su parte, en Per, el Consejo Nacional de la Magistratura es el rgano nominador. Para terminar este apartado es importante anotar que en Bolivia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Mxico, Nicaragua, Uruguay y Venezuela se exige una mayora calificada para el nombramiento de los integrantes o de algunos de ellos, como en el caso de El Salvador y Uruguay del rgano supremo electoral 2) Periodos de ejercicio, la calidad poltica de los magistrados y el procedimiento para su remocin. Como hemos visto, en la mayor parte de los pases el nombramiento de los miembros de los rganos electorales supremos depende de organismos polticos. Ahora bien, la posible dependencia poltica que ello puede generar se atempera o acenta por tres factores ms, a saber: la coincidencia o no de los periodos de ejercicio con los del Ejecutivo y del Legislativo, lo cual nos permite conocer si la composicin de las cortes es afectable por los cambios polticos que trae cada eleccin; la existencia o ausencia de restricciones referentes a la actividad poltica de los candidatos a integrar el organismo electoral; y por el establecimiento de los organismos en los cuales reside la facultad de remover a los mismos integrantes de estos rganos electorales supremos. a) Periodos de ejercicio: en la mayora de los pases, el periodo de ejercicio del cargo de magistrado del organismo electoral no coincide con los periodos electivos del orden nacional, es decir, con los del presidente de la Repblica y el Congreso. As, en Brasil, Bolivia y Per el tiempo de ejerci20 Sobre el caso costarricense es importante mencionar que en poca de elecciones dos de los magistrados suplentes se incorporan al Tribunal, el cual funciona en ese periodo con cinco miembros propietarios.

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cio es inferior a los periodos para los cuales son elegidos el presidente de la Repblica y el Congreso. En Brasil, el periodo es de dos aos, prorrogable a cuatro, mientras que las elecciones presidenciales y parlamentarias se realizan cada cuatro aos. Por su parte, en Bolivia y Per los miembros de la Corte Nacional Electoral y el director de la ONPE, respectivamente, son designados para cuatro aos, mientras que el presidente y los miembros del Congreso son elegidos para periodos de cinco aos. En otros pases, el periodo de funciones de los miembros del rgano supremo electoral es mayor que el sealado para el presidente de la Repblica y el Parlamento. As, en Guatemala es de seis aos, siendo que el presidente y el Congreso son elegidos por cinco; en Panam es de diez aos, mientras que los periodos del presidente y los congresistas son de cinco; en Venezuela es de siete aos, al tiempo que el presidente y la Asamblea son elegidos para un periodo de seis aos; y en Mxico, los consejeros electorales son elegidos por siete aos (siendo los nicos integrantes del Consejo General a los que se les fija un periodo), mientras que el presidente de la Repblica y los senadores son elegidos por seis aos y los diputados por tres. Tambin en Costa Rica nos encontramos con que los magistrados del Tribunal son elegidos por seis aos, mientras que los miembros de la Asamblea Legislativa lo son por cuatro. Pero, adems, los nombramientos en este pas son escalonados, de manera que cada dos aos se renuevan un magistrado titular y un magistrado suplente. Por otra parte, en Argentina los miembros de la Cmara Nacional Electoral, como todos los jueces, son inamovibles, mientras que en Chile la ley no determina ningn periodo para el director del Servicio Electoral, anotando ms bien que su destitucin opera por decisin del presidente de la Repblica, contando con el acuerdo del Senado. Los casos en que los periodos de los miembros de las cortes electorales coinciden con los del presidente de la Repblica y los congresistas son Colombia, Ecuador, Honduras y Repblica Dominicana (con periodos de cuatro aos), y Uruguay y Nicaragua (con periodos de cinco aos). Tambin en el caso paraguayo coinciden los periodos de ejercicio de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia Electoral con los tiempos de elecciones del presidente y el Congreso (cinco aos), pero la Constitucin aclara que los magistrados que hubiesen sido confirmados para los dos periodos siguientes al de su eleccin adquieren inamovilidad. Por su parte, en El Salvador el periodo de los miembros del Tribunal coincide con la duracin del mandato presidencial (cinco aos), respectivamente.

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Finalmente, es importante anotar que en varios pases entre ellos Bolivia, Colombia, Ecuador, Per, Uruguay y Venezuela se considera la posibilidad de que los miembros del organismo electoral sean reelectos. b) Calidad poltica de los magistrados: en la mayor parte de los pases se han establecido restricciones a la posible actividad poltica de los miembros de los organismos electorales. En algunos casos, estas inhabilidades para los aspirantes a integrar el rgano electoral supremo abarcan hasta el desempeo poltico durante los aos inmediatamente anteriores, mientras que en otros pases se refieren nicamente al periodo de ejercicio efectivo del cargo. En el primer caso encontramos a los candidatos a magistrados de la Cmara Nacional Electoral argentina y a los postulantes a los cargos de director del Servicio Electoral chileno, de jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales peruana y de consejeros electorales mexicanos. En Argentina, los candidatos a la Cmara Nacional Electoral no deben haber desempeado ningn cargo partidario en los cuatro aos anteriores a su nominacin. En el caso chileno, el aspirante a director no puede haber desempeado cargos de representacin poltica o de dirigencia partidaria en los cinco aos anteriores a su designacin. En cuanto a Per, el postulante para jefe de la ONPE no puede haber sido candidato a cargos de eleccin popular, ni haber pertenecido formalmente a una agrupacin poltica ni haber desempeado cargos nacionales de direccin partidaria en los cuatro aos anteriores a la designacin. Finalmente, los candidatos a consejeros electorales en Mxico no deben haber sido jams presidentes de un partido poltico, ni haber sido candidatos a cargo de eleccin popular o haber desempeado una posicin de direccin en algn partido en los cinco aos inmediatos anteriores a la designacin. En Uruguay y El Salvador, la exigencia sobre inactividad en el campo poltico partidista durante los aos anteriores se eleva respecto a algunos magistrados. En estos pases, una parte de los integrantes del organismo electoral proviene de los partidos polticos, pero la otra debe haber sido ajena a la vida poltica durante un periodo de aos determinado. ste es el caso de los jueces neutrales de Uruguay y de los dos magistrados elegidos de las ternas propuestas por la Corte Suprema de Justicia en El Salvador. Por otra parte, en varios pases se considera que durante el ejercicio de sus cargos los magistrados no pueden desarrollar ningn tipo de actividad poltica. As ocurre en Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Nicaragua, Panam, Paraguay y Venezuela; y, finalmente, en el mismo Uru-

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guay, donde una parte de los magistrados proviene de los mismos partidos, la Constitucin le prohibe a todos los miembros de la Corte Electoral intervenir de cualquier forma en la actividad poltica. Finalmente, en algunos pases no se hace referencia alguna a este punto, de forma que tcitamente se acepta que los postulantes a una magistratura de la corte electoral sean personas con actividades y responsabilidades polticas y que incluso en el tiempo de ejercicio de su cargo lo continen siendo. ste es el caso de Ecuador, Honduras y Repblica Dominicana y, como ya se vio, de algunos de los integrantes del organismo electoral salvadoreo. c) Procedimiento para su remocin: en la mayora de los casos, los magistrados reciben el mismo tratamiento que los dems altos dignatarios del Estado, lo cual significa que su destitucin solamente procede por violaciones a la Constitucin o por delitos, y que ha de ser decidida por el Congreso, en un juicio poltico, y frecuentemente con mayoras calificadas o, en algunos casos, por los tribunales judiciales, tras acusacin del rgano legislativo. El juicio poltico asume diferentes formas, segn el pas del que se trate. En Colombia, Mxico, Paraguay, Repblica Dominicana y Uruguay para el caso de los llamados jueces neutrales, pases con un legislativo bicameral, la cmara baja decide si se debe abrir causa contra el magistrado en cuestin y, en caso de que la respuesta sea afirmativa, lo acusa ante el Senado de la Repblica, el cual decide definitivamente y determina la sancin correspondiente. En los ms de los casos se exigen mayoras calificadas para la toma de estas decisiones. Tambin en algunos pases con Congreso unicameral, como Nicaragua y Ecuador, el rgano legislativo resuelve aisladamente acerca de la destitucin de los magistrados.21 En otros de los pases con parlamento unicameral, el Congreso simplemente resuelve si hay lugar o no para abrir causa, pasando la decisin a los rganos de la justicia. As ocurre en Costa Rica, El Salvador y Guatemala. Por el contrario, en Venezuela, la Asamblea Nacional puede proceder a remover a los rectores del Consejo Supremo Electoral nicamente despus de que la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia declare que han incurrido en las causales establecidas por la ley.
21 Respecto a Ecuador habra de anotar que la ley electoral incluye disposiciones por medio de las cuales se autoriza al Tribunal Constitucional para ejercer supervigilancia sobre el Tribunal Supremo Electoral e incluso para sancionar y destituir a sus vocales. Salgado (1988: p. 219) asevera que estas normas son inconstitucionales, puesto que en la Constitucin se determina claramente que esa facultad reside nicamente en el Congreso.

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En Panam, la Corte Suprema de Justicia conoce y falla definitivamente sobre las faltas y delitos de los magistrados, pudiendo entonces destituirlos. Brasil, Honduras, Uruguay para el caso de los jueces que representan a los partidos, Chile, Per y Argentina presentan mecanismos diferentes de los anteriores. En el primero, la decisin acerca de la remocin de alguno de los miembros de la corte electoral es fallada por el mismo organismo electoral, por mayora calificada de votos. En el caso hondureo, los magistrados pueden ser removidos por decisin libre de cada uno de los rganos que los designaron (los partidos polticos y la Corte Suprema de Justicia). Lo mismo ocurre en Uruguay respecto a los jueces que representan a los partidos polticos en la Corte Electoral, los cuales pueden ser removidos libremente por los partidos. Por su parte, en Chile y Per la atribucin de destituir a los jefes de los rganos electorales supremos yace en los organismos nominadores, es decir, respectivamente, en el presidente de la Repblica, quien requiere la autorizacin de la mayora absoluta del Senado, y en el Consejo Nacional de la Magistratura, que puede hacerlo en presencia de falta grave. Finalmente, en Argentina, el proceso de remocin de magistrados de la Cmara Nacional Electoral y de todos los jueces de los tribunales inferiores del pas es abierto por el Consejo de la Magistratura, quien puede incluso suspender a los funcionarios judiciales, pero la decisin sobre la acusacin es tomada por un jurado de enjuiciamiento compuesto por legisladores, magistrados y abogados. 3) Las mayoras exigidas para deliberar y decidir. La norma general es que para sesionar y tomar decisiones se requiere reunir la mayora absoluta de los integrantes de los organismos y de los miembros presentes, respectivamente. Sin embargo, existen algunas excepciones que es interesante destacar, y dentro de las cuales se debe incluir obviamente a los organismos unipersonales, como ocurre con el chileno y el peruano. Respecto al nmero de miembros de los tribunales electorales que deben asistir a las sesiones para que stas se lleven a cabo, tenemos que, mientras que en Guatemala y Repblica Dominicana se determina que para sesionar se requiere la asistencia de todos los miembros, en Brasil y Costa Rica se exige la presencia de todos los magistrados nicamente para entrar a tomar decisiones acerca de temas determinados.22
22 En el caso brasileo se requiere la presencia de todos los magistrados para decidir sobre la interpretacin del Cdigo Electoral desde la perspectiva constitucional, sobre la anulacin general de las elecciones y sobre la prdida de credenciales.

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Por su parte, en Nicaragua se requiere la presencia de cinco de los siete miembros del Consejo para deliberar, al tiempo que en Mxico se delibera con la mayora de los consejeros magistrados, pero si no se logra reunir el nmero de miembros requerido se cita a una nueva sesin dentro de las 24 horas siguientes, la cual se lleva a cabo con los miembros que asistan. Respecto al qurum decisorio, Colombia, Bolivia, El Salvador, Mxico, Nicaragua, Venezuela y Uruguay consagran mayoras calificadas. De todos ellos, el nico que lo considera para todas las situaciones es el Cdigo Electoral colombiano. En los otros pases, ese qurum es nicamente para asuntos especiales. As, por ejemplo, en Bolivia, se requiere el voto de las dos terceras partes del total de los miembros de la Corte para suspender, restituir o destituir a los vocales de las Cortes Departamentales Electorales; en El Salvador, es indispensable obtener una mayora especial de votos, entre otras cosas, para designar a los miembros de los organismos electorales inferiores, aprobar la boleta de votacin y decidir sobre las impugnaciones; en Nicaragua, entre los asuntos que requieren mayora calificada se encuentran la eleccin del presidente y vicepresidente del Consejo Supremo Electoral, el nombramiento o la destitucin de los miembros de los rganos electorales inferiores y el otorgamiento, la suspensin o la cancelacin de personalidad jurdica a un partido poltico; por su parte, en Mxico se requiere una mayora de dos terceras partes de los miembros del Consejo General para nombrar al secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral; y, finalmente, en Venezuela, es necesaria una mayora especial para promover la nulidad de una eleccin o para dictar o reformar los reglamentos general electoral y de referendos. El caso de Uruguay es distinto, en ese pas el qurum especial no se refiere al asunto sino a los magistrados. La Constitucin declara que las decisiones de la Corte Electoral se han de tomar por mayora absoluta de los miembros de ella, pero establece a continuacin que dentro de esta mayora se debe contar con el voto de tres de los cinco miembros conocidos como neutrales, a no ser que se adopten por las dos terceras partes de los miembros de la Corte. De esta manera, los votos de los neutrales adquieren un valor especial. Dentro de este tema cabe destacar que en Ecuador y Honduras el presidente del Tribunal Electoral goza de la atribucin del voto de calidad, que consiste en que en caso de empate en el momento de toma de una decisin, el voto del presidente resuelve.23 Es importante anotar que el presidente del
23 Igual suceda en Mxico, Nicaragua y Paraguay hasta las reformas de 1994, 2000 y 1995, respectivamente. En el caso mexicano es importante reiterar que hasta la reforma de 1994 el presidente del Consejo General era siempre el secretario de Gobernacin.

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organismo electoral ecuatoriano es nombrado por el mismo Tribunal, mientras que en Honduras la presidencia se rota cada ao entre los miembros del Tribunal Nacional.

2.4. Las facultades de las cortes electorales En forma general se observa que en el mbito latinoamericano los rganos electorales supremos han asumido una amplia gama de tareas, las cuales no se circunscriben nicamente a la organizacin y vigilancia de las elecciones, sino que se extienden a actividades que se relacionan con la materia electoral. Para la exposicin de las atribuciones se ha dividido este apartado en seis subcaptulos: 1) Facultades administrativas. Estas son de muy variado orden. Entre ellas estn: a) Organizar y dirigir cada una de las elecciones y de los procesos de consulta popular. b) Expedir su reglamento interno y las instrucciones para el funcionamiento de los organismos inferiores. Asimismo, ejercer la supervigilancia y la fiscalizacin sobre todos los organismos inferiores, independientemente de si sus miembros han sido designados por la misma corte electoral o no. c) Conocer y decidir sobre los diversos recursos contra las resoluciones de los organismos inferiores. La nica excepcin a esta regla se presenta en Uruguay, donde las decisiones de las Juntas Electorales que son tomadas por unanimidad no son recurribles ante la Corte Electoral.24 d) Convocar a elecciones. En la mayora de los pases en estudio es el organismo electoral el que procede a convocar las elecciones (de todo orden). En contadas ocasiones, como en los casos de Argentina, Bolivia y Per, se ha dejado esta facultad en manos del Poder Ejecutivo. Cabe agregar, sin embargo, que por lo general las fechas de celebracin de las elecciones son prefijadas por la ley, de manera que la convocatoria a elecciones tiene ms que todo un carcter formal (vase el cap. XXI de esta obra). e) Elaborar, imprimir y distribuir las boletas de votacin. Por lo general, es tarea de los rganos supremos electorales la aprobacin del modelo
24 Gros (1990: 313-314), considera inconstitucional esta disposicin, argumentando que en la Carta se prev que la Corte Electoral decide en ltima instancia sobre todas las apelaciones y reclamos que se produzcan.

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para la tarjeta de votacin, as como la impresin y distribucin de ellas a las mesas receptoras de votos (vase el cap. XXV de esta obra). Solamente en Argentina y en Uruguay son los mismos partidos los que elaboran sus boletas de votacin, las cuales han de ser presentadas a los organismos electorales para su aprobacin. En Argentina, los partidos polticos deciden si distribuyen sus tarjetas ellos mismos o las depositan en mesas receptoras de sufragios. Por el contrario, en Uruguay la ley seala que los delegados de cada partido deben entregar sus boletas a las mesas receptoras de sufragios, para que stas las coloquen en el cuarto secreto. En la prctica, sin embargo, el nmero de boletas es tan alto que ahora se solicita al elector que obtenga la suya antes de entrar al referido cuarto. La elaboracin y distribucin de las boletas electorales a travs de los mismos organismos electorales ha sido considerada en varios pases como un paso importante para evitar posibilidades de fraude y para crear condiciones de igualdad de oportunidades entre los partidos contendientes. As, en el caso de Brasil se ha sealado que la introduccin de la boleta oficial de votacin constituye una de las reformas ms importantes en la historia electoral brasilea. Igual se ha destacado respecto al caso peruano y al colombiano (vase respecto a Brasil: De Sousa, 1972: 119; Meneguello, 1986: 103; Paiva, 1985: passim; respecto a Per: Garca Belande, 1986: 47; Paniagua, 1994: 226; respecto a Colombia: Jaramillo 1995: 22). f) Suministrar a los organismos electorales inferiores todos los documentos y tiles necesarios para el desarrollo de sus labores. Quiz las nicas salvedades a esta norma las constituyen Argentina y Brasil: en el primer pas se ha encargado a la Direccin Nacional Electoral del Ministerio del Interior la provisin de todos los elementos necesarios para el acto de la votacin, as como la impresin de los listados del registro electoral, y en el segundo la ley dispone que todos los materiales destinados al empadronamiento y a la celebracin de las elecciones han de ser suministrados por el gobierno federal a los Tribunales Regionales Electorales, quienes se encargan de su distribucin. g) Registrar a los candidatos. La inscripcin de los candidatos a los diferentes cargos se practica ante los organismos electorales. En contados casos se surten todas las inscripciones ante el organismo supremo, como ocurre en El Salvador y Nicaragua. La norma general es ms bien que slo las candidaturas para elecciones que se realizan en una circunscripcin nacional (Presidente y Vicepresidente de la Repblica y en algunos pases senadores) se registran ante la corte electoral, mientras que las inscripciones

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para cargos cuya eleccin corre a nivel regional se realiza ante los organismos electorales regionales (vase el cap. XXII de esta obra). h) Practicar los escrutinios finales, asignar las bancas y expedir las credenciales (vase el cap. XXXIX de esta obra). En este aspecto se observan dos tipos de orientacin en la legislacin electoral. As, por un lado, en buen nmero de pases (Bolivia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Repblica Dominicana y Paraguay) se confan todas estas labores a la autoridad suprema electoral. Por el contrario, en otros pases se ha decidido descentralizar estas actividades, de manera que la corte electoral slo se encarga de este punto en lo relacionado con las elecciones realizadas en circunscripcin nacional. As ocurre en Brasil, Ecuador, Colombia, Venezuela y Uruguay. En Venezuela y Uruguay, a los organismos mximos electorales les corresponde, adems, realizar un escrutinio complementario con base en la votacin nacional de los partidos: en Venezuela existe la figura de los senadores y los diputados adicionales, los cuales son adjudicados por el Consejo Supremo Electoral a los partidos pequeos con base en el cociente electoral nacional que extrae el mismo Consejo; a su turno, en el Uruguay, luego de que las Juntas Electorales han realizado el respectivo escrutinio departamental y asignado las bancas para representantes a la Cmara, la Corte Electoral entra a practicar la adjudicacin de los escaos que sobren tras este procedimiento, tomando al pas como una sola circunscripcin nacional. En Mxico, dadas las caractersticas de su sistema electoral, el Consejo General del IFE se encarga del cmputo total de las elecciones para presidente, senadores y diputados electos segn el principio de representacin proporcional, y de otorgar las constancias respectivas, mientras que todo lo relacionado con las elecciones de los senadores y de los diputados elegidos segn el principio de mayora relativa es efectuado por los consejos locales y los consejos distritales del IFE, respectivamente. Por otra parte, en Per y Chile el cmputo definitivo de los votos, la asignacin de las bancas y la entrega de las credenciales no la realizan las cortes electorales, sino el Jurado Nacional de Elecciones y el Tribunal Calificador de Elecciones, respectivamente. De igual manera, en Argentina el organismo supremo electoral no cumple funciones dentro del proceso de escrutinio definitivo. En este pas, la calificacin definitiva de las elecciones de los congresistas es efectuada por cada una de las cmaras del Congreso de la Repblica. Los casos de Colombia, Panam y Chile son tambin peculiares, en razn de que en estos pases el escrutinio de los votos se deja en manos de

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cuerpos diferentes a los que han cumplido con la organizacin de las elecciones. En Colombia se separa de esta regla nicamente el Consejo Nacional Electoral, el cual desempea tareas en los dos campos. i) Velar por el mantenimiento del orden pblico y de la libertad de elegir en el da de los comicios. Esta funcin le compete normalmente a las autoridades policivas o militares, a las cuales pueden dirigirse los organismos electorales solicitando la ayuda necesaria (vase el cap. XXIII de esta obra). Sin embargo, en varios pases se ha facultado a la misma corte electoral para decidir sobre estos temas, bien sea porque se dispone que en las elecciones las fuerzas de seguridad queden sujetas a las instrucciones del organismo electoral, como ocurre en Costa Rica, Ecuador, Honduras, Panam, Per y Repblica Dominicana; bien porque se pone bajo las rdenes de la corte un pie de fuerza determinado, el cual hace entonces el papel de polica electoral, tal como sucede en Nicaragua; o bien porque se establece que el organismo disea y aplica coordinadamente con la polica el plan de seguridad electoral, como en El Salvador. j) Formular el proyecto de presupuesto y remitirlo a las autoridades competentes, as como administrar los fondos que le han sido otorgados. k) Velar por el respeto de los derechos y garantas consagrados a favor de los ciudadanos y de los partidos polticos. l) Publicar las memorias y la jurisprudencia relacionada con los procesos electorales. m) Brindar capacitacin a los ciudadanos respecto al sufragio, la democracia y la participacin ciudadana, tal como se establece en Ecuador, El Salvador, Mxico, Per y Venezuela. n) Colaborar en la organizacin de las elecciones internas de las organizaciones gremiales, tal como ocurre en Argentina, Chile, Uruguay y Venezuela. ) Divulgar los fines, formas y procedimientos de los actos electorales. o) Velar porque la propaganda electoral y las encuestas se ajusten a las normas dictadas (vase el cap. XXVIII de esta obra). Esto significa en muchos casos como en Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Nicaragua, Paraguay y Mxico que los medios de comunicacin y las empresas que realizan labores de propaganda deban inscribirse ante el organismo electoral e informarle sobre sus tarifas y sus condiciones de trabajo. Igualmente, implica que los organismos electorales ordenen la suspensin de la propaganda que consideren que no se adecua a la normatividad e impongan las sanciones respectivas, tal como ocurre, por ejemplo, en Bolivia, Brasil,

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Nicaragua, Panam y Paraguay. Adems, entraa que en distintos pases entre ellos Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Mxico, Panam y Venezuela las compaas encuestadoras deban inscribirse ante el rgano electoral y puedan ser sancionadas por ste por incumplimiento de las normas respectivas. p) Reglamentar la participacin de los partidos polticos (y de otros movimientos polticos) en los medios de comunicacin del Estado. q) Finalmente, existen algunos casos particulares, en los que la configuracin de algunas circunscripciones para la eleccin de los congresistas no est fijada legal o constitucionalmente, y se ha facultado al organismo electoral para determinar para cada eleccin su contorno. As ocurre en Mxico, donde el Consejo General del Instituto Federal Electoral decide sobre la conformacin de las 300 circunscripciones uninominales y las cinco circunscripciones plurinominales para las elecciones de diputados federales. De manera similar, en Bolivia y Venezuela la Corte Nacional Electoral y el Consejo Supremo Electoral deciden acerca de la delimitacin de los distritos electorales uninominales para la eleccin de los congresistas correspondientes. 2) Facultades registrales. En todos los pases latinoamericanos es responsabilidad de los rganos supremos electorales la formacin del padrn electoral. Esta tarea es realizada de diversas maneras: en algunos pases la inscripcin de los ciudadanos en el padrn se realiza ante los organismos inferiores del orden regional o local (como los jueces electorales en Brasil, los notarios electorales en Bolivia o las juntas inscriptoras en Chile); en otros, ante dependencias regionales o locales del mismo organismo supremo electoral (como ocurre en Mxico, con la Direccin Ejecutiva del Registro Federal de Electores; en Panam, con la Direccin General del Registro Electoral; o en Venezuela, con la Comisin de Registro Civil y Electoral); y, finalmente, en otros, ante un organismo especializado, de orden nacional y de existencia permanente, dependiente del mismo rgano supremo electoral. Este ltimo es el caso de Colombia, donde el registro electoral es elaborado por la Registradura Nacional del Estado Civil; de Costa Rica, donde lo hace el Registro Civil; de Guatemala, donde es tarea del Regristro de Ciudadanos; de Honduras, donde es responsable el Registro Nacional de las Personas; de Paraguay, en el que la Direccin del Registro Electoral es la encargada de su formacin; y de Uruguay, donde esta labor es cumplida por la Oficina Nacional Electoral.

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El caso peruano es particular luego de la Constitucin de 1993. Puesto que en ella se dividieron las tareas electorales entre tres organismos autnomos, la responsabilidad sobre el padrn electoral qued en manos del Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil y de la Oficina Nacional de Procesos Electorales, los cuales deben actuar coordinadamente en su preparacin y actualizacin, y luego obtener la autorizacin del Jurado Nacional de Elecciones para su uso en las elecciones. En todos los pases se ha establecido la permanencia del registro electoral, lo cual quiere decir que una vez se ha elaborado ste para unas elecciones determinadas es utilizado en los comicios siguientes luego de ser depurado y actualizado, registrndose las altas y bajas correspondientes (Urruty, 1991: 518; vase el cap. XX de esta obra).25 La actualizacin del registro electoral depende en muy buena parte del grado de certeza que ofrezcan el registro civil en el cual se anotan los datos referentes al estado civil de las personas, tales como nacimiento, defuncin, matrimonio, adopcin, etc. y el registro de la identidad de las personas, en el cual se establece quines son ciudadanos del pas y se hace constar cul es su documento de identidad. Esta dependencia se explica por el hecho de que para la obtencin de la cdula de identidad se ha de presentar, por lo comn, el certificado del registro civil (para dar constancia del lugar y fecha de nacimiento, del nombre, etc.), y para la inscripcin en el padrn electoral se ha de exhibir, por lo general, el documento de identidad. Pues bien, atendiendo a la importancia del registro electoral para la garanta de la limpieza de las elecciones y a la situacin de que muchos problemas del padrn electoral se podan atribuir a las deficiencias de los otros dos registros,26 en varios pases se ha decidido colocarlos todos bajo la responsabilidad de la corte electoral.
25 El ltimo pas en adoptar un padrn electoral permanente fue Nicaragua, donde hasta hace poco se formaba un padrn propio para cada eleccin. 26 La experiencia de muchos aos de Repblica Dominicana constituye un buen ejemplo de los problemas que originan los otros registros en el padrn (vase el Informe del Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica y los artculos de Butten). Tambin en Bolivia, en la dcada de 1980, una buena parte de los problemas del padrn electoral se deban al carnet de identidad, pues era necesario para inscribirse en el registro cvico, y aproximadamente 50% de los ciudadanos no lo posea (Mller y Machicado, 1986: 68-69; Sanabria, 1990: 233). Asimismo, para el caso nicaragense, vase Zelaya (1988: 127), quien seala que las deficiencias en el registro del estado civil fueron las que llevaron a establecer el registro electoral peridico como nica forma de evitar fraudes con base en l. Tambin las dificultades originadas por el registro civil en Colombia (Rojas, 1982: 22, y De la Calle, 1982: 4) llevaron a que ste pasara a ser responsabilidad de la Registradura.

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As ocurre en Costa Rica, donde el Registro Civil se encarga tanto del padrn electoral como de los registros civil y de la identidad de las personas; en Honduras, pas en el cual tambin los tres registros son tarea del Registro Nacional de las Personas; en Nicaragua, donde desde la reforma constitucional de 1995 se asign al Consejo Supremo Electoral la responsabilidad de los tres registros; en Panam y en Repblica Dominicana, naciones en las cuales el Tribunal Electoral y la Junta Central Electoral, respectivamente, tienen tambin a su cargo la formacin de los tres registros; y en Colombia, donde el registro de la identidad de las personas y el electoral son formados por la Registradura desde la creacin de esta entidad, pero, adems, desde 1986 se ha establecido que ella debe asumir gradualmente todo lo relacionado con el registro civil. En otros pases, el organismo electoral tiene la atribucin de formar dos registros. As, por ejemplo, en Bolivia, la Corte Nacional Electoral organiza y administra el padrn nacional electoral y dirige y administra el Servicio Nacional de Registro Civil. En El Salvador, el Tribunal Supremo Electoral tiene a su cargo la formacin del padrn electoral y la del Registro Nacional de las Personas Naturales, que se encarga de la inscripcin de todos los actos referentes al estado civil. Igualmente, en Venezuela el Consejo Nacional Electoral mantiene, organiza, supervisa y dirige el registro civil y el padrn electoral. Tambin en Per se ha procedido a concentrar el registro del estado civil de las personas y el de la identidad de las personas en el Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil, al tiempo que el padrn electoral es responsabilidad compartida de los tres rganos electorales autnomos. Por otra parte, en algunos pases se han diseado mecanismos para impedir que los errores de otros registros contaminen el padrn electoral. En Venezuela, como se ha dicho, el Consejo Nacional Electoral tiene a su cargo el registro civil y el padrn electoral, pero, a la vez, tiene la funcin de supervisar los procesos que cumple la rama ejecutiva para formar el registro de ciudadanos y expedir la cdula de ciudadana.27 En Ecuador se dispone que el Tribunal Supremo Electoral elabore el padrn electoral con base en los informes y datos que le proporciona la Direccin General de Registro Ci27 Importa anotar que el Consejo cuenta con esta facultad desde antes de la expedicin de la Constitucin y las leyes de elecciones vigentes (vase Rauseo, 1987: 185; Castillo, 1988: 172). A pesar de ello, se presentaban problemas en lo relacionado con el registro civil y con las cdulas de identidad (Rauseo, 1987: 186; Roche 1986: 132), razn por la cual algunos abogaban por colocar todos los registros en las manos del Consejo Supremo Electoral.

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vil, Identificacin y Cedulacin, y para ello se ha establecido que la Direccin entregue diariamente al Tribunal Supremo Electoral las listas de los ciudadanos cedulados. Finalmente, en Paraguay, la Justicia Electoral tiene bajo su responsabilidad el padrn electoral, mientras que todo lo relacionado con el registro civil est a cargo del director del Registro Civil de las Personas, y la elaboracin del registro de ciudadanos y la expedicin de los documentos de identidad son responsabilidad del Departamento de Identificaciones de la Polica. A pesar de ello, la legislacin establece que hasta que se cree una Direccin Nacional de Registros Pblicos, la Direccin del Registro Electoral de la Justicia Electoral administrar conjuntamente con el Departamento de Identificaciones de la Polica y con el director del Registro Civil todo lo relacionado con los registros de ciudadanos y civil, respectivamente. Para ello se dispone que estas dos entidades estn en la obligacin de informar semanalmente al director del Registro Electoral sobre las altas y bajas de cdulas de ciudadana y los nacimientos y defunciones producidos. 3) Facultades jurisdiccionales-electorales. Tras observar los pases aqu tratados, se encuentra que en su mayora los organismos supremos electorales tienen tanto la atribucin de decidir en forma definitiva sobre los conflictos que se dan en la etapa preparatoria de las elecciones (como los que se presentan en la formacin del registro electoral, en el reconocimiento de los partidos, en la inscripcin de los candidatos, etc.) como sobre los que surgen en el momento de calificarlas. As ocurre en Bolivia, Brasil, Costa Rica, El Salvador, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam, Paraguay, Repblica Dominicana y Uruguay. Dentro de este grupo de pases cabe, sin embargo, diferenciar entre aquellos que permiten recursos de control de constitucionalidad contra los pronunciamientos de los rganos electorales y aquellos que no. As, se puede observar que en Costa Rica, Repblica Dominicana,28 Uruguay y Nicara28 Respecto a la Repblica Dominicana es importante anotar que en la reforma electoral de 2002 se dispuso ampliar a nueve los integrantes de la Junta Central Electoral y dividir la Junta en dos salas, una administrativa, con tres miembros, y una contencioso-electoral, con cinco miembros. Adems, existe el pleno, en el cual acta tambin el presidente de la Junta. Cada uno de estos cuerpos tiene funciones propias. As, la cmara administrativa se encarga del manejo ordinario de las actividades de la Junta, presenta propuestas al pleno acerca del nombramiento de directivos de la institucin, dicta instrucciones para rodear el sufragio de garantas y fiscaliza las asambleas de los partidos. Por su parte, la cmara contencioso-electoral es la encargada de conocer y decidir en ltima instancia sobre los conflictos que se generen con

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gua no existe ningn tipo de recurso contra las resoluciones electorales de los referidos rganos, aun cuando s son impugnables otras decisiones, como las referidas a los partidos polticos o al registro civil, en Costa Rica, y las decisiones sobre partidos que toma el Consejo Supremo Electoral nicaragense. En los dems pases s se admiten recursos extraordinarios ante la jurisdiccin constitucional contra las resoluciones electorales de las cortes. De esta manera, en Guatemala y Honduras, se acepta el recurso de amparo contra las decisiones de sus organismos electorales mximos; en El Salvador, se pueden interponer los recursos de amparo, hbeas corpus e inconstitucionalidad; en Panam y Paraguay el recurso de inconstitucionalidad y, en el ltimo pas, tambin la accin de amparo; en Brasil, se pueden impugnar ante el Supremo Tribunal Federal las decisiones acusadas de inconstitucionalidad y las que nieguen las solicitudes de hbeas corpus y de mandado de segurana (equivalente al recurso de amparo); y en Bolivia se puede acudir ante el Tribunal Constitucional por infraccin de los preceptos constitucionales. El caso ecuatoriano se asemeja a los anteriores. Las resoluciones del Tribunal Supremo de Elecciones pueden ser objeto de demandas de inconstitucionalidad, por el fondo o por la forma, ante el Tribunal Constitucional, el cual puede suspender total o parcialmente sus efectos.29 Ha de agregarse que la ley electoral prev tambin algunos casos en los que el Tribunal Constitucional conoce de recursos contra las decisiones del Tribunal Electoral que se consideren violatorias de la ley, en cuyo caso puede imponer sanciones a sus miembros.30 En los dems pases, la decisin final sobre las controversias electorales no reposa en los organismos electorales supremos sino en tribunales especiales, en el Congreso o en jurisdicciones ordinarias. As, en Colombia y Venezuela, las resoluciones de los rganos electorales son consideradas como de naturaleza administrativa e impugnables en todo momento: en
ocasin de la realizacin de las elecciones y sobre los conflictos internos que se produzcan en los partidos polticos. Finalmente, el pleno convoca a las elecciones, declara sus resultados y expide las credenciales, resuelve sobre el reconocimiento y cancelacin del registro de los partidos polticos, asume la direccin y mando de la fuerza pblica para la poca de elecciones, distribuye los aportes estatales para el financiamiento de las campaas, reglamenta lo relativo al financiamiento de los partidos polticos, a la propaganda a travs de los medios, a la participacin de los partidos polticos en los medios de comunicacin del Estado, etctera. 29 La Constitucin precisa que las sentencias del Tribunal no tienen efectos retroactivos y que el Congreso est facultado para interpretar de manera generalmente obligatoria la Constitucin. 30 Vase Tern (1990), especialmente 67 y ss.

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Colombia ante la jurisdiccin contencioso-administrativa (tribunales administrativos y Consejo de Estado)31 y en Venezuela ante la sala electoral del Tribunal Supremo de Justicia. Adems, contra todas las decisiones cabe el recurso de amparo. En Argentina, la calificacin acerca de la validez o nulidad (parcial o total) de las elecciones de los parlamentarios es practicada por las respectivas cmaras legislativas.32 Por su parte, los conflictos preelectorales son resueltos definitivamente por la Cmara Nacional Electoral, sin embargo se tiene el recurso extraordinario de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia.33 En Per, Mxico y Chile se ha diferenciado institucionalmente entre la organizacin de los comicios y el escrutinio y la calificacin de las elecciones y de los plebiscitos. Por eso, en estos pases existen tribunales especiales encargados exclusivamente de calificar definitivamente las elecciones. En Per, el Jurado Nacional de Elecciones es el encargado de administrar justicia, en instancia final, en materia electoral. Esta norma ha sido interpretada por la ley electoral dictada en septiembre de 1995 en el sentido de asignarle al Jurado tambin la facultad de dirimir en ltima instancia los conflictos que se presenten con los otros organismos electorales autnomos. Por su parte, en Mxico la decisin final sobre todas las controversias que se originen por causa de la realizacin de las elecciones reside en el Tri31 En la reforma constitucional de 2003 se dispuso que las acciones de nulidad electoral deban ser decididas por la jurisdiccin contencioso-administrativa en un trmino mximo de un (1) ao, o de seis meses si se trata de casos de nica instancia. Esta decisin fue impulsada por las quejas acerca de la demora de los tribunales para fallar los asuntos electorales. Como prueba de ello se aduca el caso de un gobernador departamental, cuya eleccin fue anulada luego de dos aos y medio de haberse realizado las elecciones, cuando restaban solamente nueve meses de los tres aos de gobierno. 32 Argentina es el nico pas latinoamericano en el que la calificacin definitiva de las elecciones reside todava en el Congreso. Anteriormente lo acompaaban en esa condicin Mxico y Paraguay. En Mxico, el sistema de autocalificacin de las elecciones parlamentarias fue eliminado luego de la crisis poltica que se produjo a raz de las elecciones de 1988. Ms tarde, en la reforma constitucional de 1996, se elimin tambin la calificacin de las elecciones presidenciales por parte de la Cmara de Diputados. En Paraguay, la calificacin de las elecciones presidenciales y parlamentarias por parte del Congreso fue eliminada con la Constitucin de 1992. 33 Gonzlez Roura (1999: 1158) seala que no son tantas las ocasiones en las que la Corte Suprema de Justicia se ha pronunciado sobre los fallos de la Cmara, si bien lo ha hecho sobre temas fundamentales. Anota que del total de los fallos sustantivos dictados por la Cmara Nacional Electoral desde 1983, apenas 13.5% fue impugnado ante la Corte Suprema de Justicia. Agrega que no ms de 30% de estos recursos fueron aceptados por la Corte y que en 81% de los casos la decisin de la Corte confirm el fallo de la Cmara.

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bunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, en sus salas superior y regionales. En este punto la legislacin mexicana ha tenido grandes cambios, pues hasta las reformas constitucional y legal de 1993 cada una de las Cmaras Legislativas era la encargada de calificar las elecciones de sus miembros, tal como ocurre todava en Argentina. Adems, hasta la reforma de 1996 la calificacin de las elecciones para presidente de la Repblica era realizada por la Cmara de Diputados.34 En el caso chileno, la calificacin de las elecciones y de los plebiscitos reside a nivel nacional en el Tribunal Calificador de Elecciones, cuyas decisiones no son recurribles de ninguna forma. Pero, adems, al Tribunal le han sido asignadas algunas funciones de control sobre el Servicio Electoral, de manera que diversas resoluciones de este ltimo pueden ser recurribles ante l, y el mismo Tribunal puede sancionar las faltas o abusos del director del Servicio Electoral en la aplicacin de la ley de partidos. Sobre Chile queda por decir que en lo relacionado con el registro electoral los reclamos referentes a la inclusin o no inclusin de una persona dentro de l se han de realizar ante el juez del crimen competente. El fallo de ste es apelable ante la Corte de Apelacin correspondiente. En cuanto al tema de las facultades jurisdiccionales, ha de hacerse referencia tambin a las de orden sancionatorio electoral de que gozan algunos organismos electorales. Si bien lo regular es que la sancin de los delitos electorales sea funcin de la jurisdiccin penal ordinaria, en Argentina, Brasil y Panam cumplen los organismos electorales con esta tarea. En Argentina, los jueces electorales estn facultados para juzgar en nica instancia sobre las faltas electorales y, en primera instancia, sobre los delitos electorales. Sus sentencias no son apelables ante la Cmara Nacional Electoral, sino ante la justicia ordinaria; en Brasil son los jueces electorales los que tienen competencia para sancionar los crmenes electorales; y en Panam, la atribucin de juzgar las faltas y los delitos electorales reposa en el Tribunal Electoral. Asimismo, algunos organismos electorales tienen la atribucin de sancionar las faltas electorales (vase el cap. XL de esta obra). As sucede, por ejemplo, en Ecuador, donde el Tribunal sanciona las infracciones a las leyes electoral y de partidos polticos; en Honduras, pas en el que el Tribu34 Los pocos aos de existencia del Tribunal han dado lugar a una jurisprudencia amplia y garantista y al desarrollo de la especialidad del derecho electoral. Vase Orozco H. (2003) y Galvn (2000).

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nal Nacional de Elecciones impone sanciones por la violacin a las normas sobre publicidad poltica; en Paraguay, donde la justicia electoral conoce sobre las faltas previstas en el Cdigo Electoral; y en Mxico, donde el Instituto Federal Electoral sanciona administrativamente a los partidos polticos que incumplen sus obligaciones. 4) Facultades disciplinarias. En varios de los pases aqu analizados, los organismos supremos electorales gozan de atribuciones disciplinarias respecto a los funcionarios de la administracin pblica que realicen actos de parcialidad poltica. En consecuencia, estos organismos pueden investigar la conducta de los funcionarios y sancionarlos. As ocurre, por ejemplo, en Costa Rica, Uruguay, Ecuador y El Salvador. En Costa Rica y Uruguay la declaracin del organismo electoral acerca de que un funcionario incurri en actos de parcialidad poltica es causa obligatoria de destitucin del servidor pblico implicado, aun cuando en el caso costarricense se seala que cuando se trate de los ms altos funcionarios del Estado la labor del Tribunal Supremo de Elecciones se concreta a informar a la Asamblea Legislativa acerca de los resultados de la investigacin. Por su parte, en El Salvador el Tribunal puede ordenar la suspensin o la destitucin del funcionario, mientras que en Ecuador la ley de partidos autoriza al Tribunal Supremo para destituir a las autoridades de polica que impidan irregularmente la realizacin de manifestaciones o desfiles pblicos. Asimismo, en Bolivia las cortes electorales pueden solicitar la suspensin de los funcionarios pblicos que violen las normas sobre imparcialidad electoral. Si la entidad nominadora se niega a hacerlo, las cortes deben informar sobre este hecho al Congreso Nacional y a la Contralora General de la Repblica. Finalmente, en Colombia no es el mismo Consejo Nacional Electoral el que ostenta la facultad disciplinaria, pero es el que elige antes de cada debate electoral a los integrantes de los tribunales nacional y seccionales de garantas electorales, los cuales tienen por fin controlar el cumplimiento de las normas sobre imparcialidad poltica de los funcionarios pblicos. Estos tribunales pueden, despus de efectuada la investigacin correspondiente y en caso de que lo consideren justificado, solicitar a la entidad nominadora que sancione a los funcionarios inculpados, peticin que debe ser acatada por la referida institucin, so pena de incurrir en causal de mala conducta.

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5) Facultades relacionadas con la actividad legislativa. La actividad de los rganos electorales supremos en esta rea hace referencia a dos campos: la reglamentacin de la ley electoral y la facultad de iniciativa legal. En cuanto al primero, se advierte que en casi todos los pases se ha otorgado al rgano electoral la atribucin de dictar los reglamentos necesarios para la aplicacin de la ley electoral.35 De esta norma se apartan Ecuador y Argentina, en los que esta potestad descansa en el Ejecutivo. En el caso ecuatoriano, el Tribunal Supremo Electoral ejerci esta funcin hasta la reforma de la ley electoral, en el ao 1983. En ella se dispuso que, en adelante, para la reglamentacin de la ley electoral el Tribunal propondra al Ejecutivo los proyectos de reglamentacin y ste decidira definitivamente sobre ellos. La restriccin se refiere, sin embargo, slo a la ley electoral, mientras que la facultad de reglamentar la ley de partidos polticos qued inclume. La sustraccin de la facultad reglamentaria sobre la ley electoral de la rbita del Tribunal ha sido muy criticada por los tratadistas, los cuales sostienen que con esa medida el Tribunal perdi uno de los instrumentos ms eficaces para el desarrollo de sus actividades, a la vez que se le concedi al Ejecutivo mucha injerencia en las cuestiones electorales (Tinajero, 1988: 132; Tern,1989: 90).36 Algunas de las disposiciones referentes a este punto son destacables: as, en Costa Rica la Constitucin prev que el Tribunal Supremo de Elecciones tiene competencia exclusiva para interpretar las normas legales y constitucionales de carcter electoral, pero adems precisa que la interpretacin del Tribunal tiene un carcter obligatorio. Por otra parte, en Uruguay la ley, al mismo tiempo que autoriza a la Corte Electoral para dictar las disposiciones necesarias para el eficaz cumplimiento de ella, le prohbe a las corporaciones electorales dejar de realizar operaciones o de fallar en cuestiones de su exclusiva competencia argumentando silencio, oscuridad o insuficiencia de la ley, as como suspender sus fallos o resoluciones esperando la interpretacin del legislador; en Brasil, la ley autoriza
35 Es importante sealar que la facultad reglamentaria constituye un importante instrumento de los organismos electorales para la ejecucin de sus actividades. Su trascendencia ha sido destacada por autores de diversos pases. As lo han hecho, respecto al caso brasileo, Sadek (1990: 158 y ss.); al venezolano, Rauseo (1987: 175 y ss.); y respecto al caso peruano, Garca Belande (1986: 59 y ss). 36 Tinajero (1988:132) anota que, puesto que el Tribunal es el organismo supremo en las cuestiones electorales en Ecuador y que esta calidad requiere en s de la potestad reglamentaria, en repetidas ocasiones el Tribunal ha ejercido esa facultad sin acudir al presidente de la Repblica para que apruebe el reglamento.

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al Tribunal Superior Electoral a aclarar cualquier duda referente a la materia electoral; en Nicaragua, se faculta al Consejo Supremo Electoral para resolver conforme a las disposiciones de derecho comn cualquier asunto en materia electoral que no est previsto en la ley; y en Panam se establece que el Tribunal Electoral interpreta y aplica privativamente la ley electoral. De otro lado, en Bolivia, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Repblica Dominicana y Venezuela se ha atribuido a las cortes electorales la facultad de proponer directamente al Congreso proyectos de ley referentes a la materia electoral.37 El Tribunal Supremo de Elecciones costarricense no goza de esta facultad, pero participa de manera importante en el proceso de formacin de la ley, en la medida en que la Asamblea Legislativa ha de solicitar la opinin del Tribunal respecto a todos los proyectos de ley de orden electoral. En caso de que el concepto del Tribunal acerca de un proyecto no sea favorable, la Asamblea requiere de una mayora de las dos terceras partes del total de sus miembros para apartarse del concepto del Tribunal, y aun as el proyecto no podr ser convertido en ley dentro de los seis meses anteriores y los cuatro meses posteriores a una eleccin. 6) Facultades relacionadas con los partidos polticos. Para la descripcin de las competencias de las cortes electorales respecto a los partidos polticos nos limitaremos a tres reas: la que corresponde al reconocimiento y la cancelacin de la personera jurdica de los partidos polticos, la relativa a la intervencin en los conflictos internos, y la referida a la fiscalizacin de las cuentas y los libros de los partidos. a) Reconocimiento y cancelacin de la personera jurdica: la regla general en estos casos es que el reconocimiento y la cancelacin de la personera jurdica de cada uno de los partidos y dems movimientos polticos o el reconocimiento de las alianzas, coaliciones o fusiones de los partidos sea realizada por el rgano supremo electoral (o por un organismo inferior, pero con recurso ante l, como ocurre en Argentina con los jueces electorales, en Paraguay con los tribunales electorales, en Costa Rica con el Registro Civil y en Guatemala con el Registro de Ciudadanos). En consecuencia, los partidos deben registrar sus estatutos y declaracin de principios ante el rgano electoral, as como todas las reformas que realicen en
37 En el caso peruano, el rgano que posee la facultad de iniciativa legal es el Jurado Nacional de Elecciones.

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ellos, y comunicarle los cambios que se susciten en la nmina de sus rganos directivos.38 De esta norma general se apartan los casos de Brasil y Uruguay, pases en los cuales los partidos deben adquirir primero su personera de acuerdo con la ley civil (con lo cual se les brinda el cracter de personas civiles). Una vez que han obtenido su personera, en Brasil los partidos registran sus estatutos ante el Tribunal Superior Electoral, mientras que en Uruguay solicitan su reconocimiento ante la Corte Electoral como entidades polticas.39 Tambin el caso peruano constituye una excepcin a esta regla, pues en este pas el Jurado Nacional de Elecciones es el organismo encargado de reconocer y cancelar la personera jurdica de los partidos y de formar el registro de las organizaciones polticas. Cabe aadir que tambin en Chile y Mxico el reconocimiento y la cancelacin de la personera a los partidos polticos se practica mediante el Servicio Electoral y el Instituto Federal Electoral, respectivamente. Sin embargo, estas providencias pueden ser recurridas, en Mxico, ante el Tribunal Electoral, y en Chile, ante el Tribunal Calificador de Elecciones. Importa mencionar que en el caso chileno la Constitucin tambin le asigna al Tribunal Constitucional la facultad de decretar la inconstitucionalidad, y con ello la disolucin, de organizaciones, movimientos y partidos polticos, cuando sus objetivos, actos o conductas no respeten los principios bsicos del rgimen democrtico y constitucional, procuren el establecimiento de un sistema totalitario, como asimismo [] hagan uso de la violencia, la propugnen o inciten a ella como mtodo de accin poltica (art. 19.15.). Tambin en Ecuador, Per y Venezuela los rganos de justicia constitucional intervienen en algunos de los eventos considerados como causales para la extincin de un partido, particularmente cuando alguno se encuentra adelantando actividades en contra del orden constitucional. As, si el Tribunal Supremo Electoral ecuatoriano considera que se
38 Interesa aclarar que en Nicaragua, hasta la reforma constitucional de 1995, todas las tareas relacionadas con los partidos polticos (reconocimiento y cancelacin de la personera jurdica, vigilancia sobre el cumplimiento de las normas legales y estatutarias, dirimimiento de los conflictos sobre la legitimidad de los representantes y directivos de los partidos, etc.) estaban asignadas al Consejo de los Partidos Polticos, un organismo nico en este gnero en la regin. Con la mencionada enmienda constitucional han pasado todas estas tareas al Consejo Supremo Electoral. 39 Sobre el caso brasileo debe sealarse que la situacin antes de la Constitucin de 1988 se asimilaba a la tendencia general latinoamericana (vase al respecto Salem, 1990: 142 y ss.; Ceneviva: 1989: 98 y ss.).

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debe cancelar la inscripcin de un partido porque est constituyendo organizaciones paramilitares o no respeta el carcter no deliberante de las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional, requiere obtener un pronunciamiento previo del Tribunal Constitucional, en el que se declare que esos hechos s estn ocurriendo, antes de proceder a cancelar la inscripcin del partido. Por su parte, en Venezuela la ley de partidos polticos dispone que la Corte Suprema de Justicia, a solicitud del Poder Ejecutivo Nacional, conocer y decidir sobre la disolucin del partido que de manera sistemtica propugne o desarrolle actividades contra el orden constitucional. Tambin en Per existe la posibilidad de declarar la ilegalidad de una organizacin poltica y, por lo tanto, cancelar su personera jurdica, cuando sus actividades sean consideradas contrarias a los principios democrticos. La declaracin la hace la Corte Suprema de Justicia de la Repblica, a pedido del fiscal de la nacin o del defensor del pueblo, y se puede basar, entre otras cosas, en que la organizacin apoye polticamente la accin de organizaciones que practiquen el terrorismo o el narcotrfico, promueva, justifique o exculpe atentados contra la vida o la integridad de las personas o legitime la violencia como mtodo para la consecucin de objetivos polticos. Para finalizar este acpite es importante aadir que en varios pases se confiere a los organismos electorales la facultad de llevar el registro de afiliados de los partidos polticos. As ocurre, por ejemplo, en Argentina, Brasil, Chile y Paraguay. En Per, esta tarea es adelantada por el Jurado Nacional de Elecciones. b) Intervencin en los conflictos internos de los partidos: respecto a este punto, observamos que, particularmente en los ltimos aos, la legislacin electoral y de partidos de un nmero de pases cada vez mayor ha abierto posibilidades a las cortes electorales, o a sus organismos subordinados, para entrar a decidir sobre los litigios que se presentan en los partidos, una vez que se han agotado los mecanismos internos. As, en Argentina los jueces electorales vigilan las elecciones partidarias internas y conocen, luego de agotadas las vas dentro del partido, de los recursos contra las elecciones y contra las decisiones aprobadas. Las resoluciones adoptadas por los jueces acerca de los escrutinios definitivos de las elecciones son apelables ante la Cmara Nacional Electoral. Algo similar ocurre en Costa Rica, donde las asambleas partidarias deben contar siempre con la presencia de delegados del Tribunal Supremo de Elecciones, y el Registro Civil y en segunda instancia del Tribunal para cono-

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cer sobre las impugnaciones contra las resoluciones de los comits ejecutivos de los partidos. Por su parte, la legislacin electoral hondurea prev que el Tribunal Nacional Electoral debe convocar a las asambleas partidarias, colaborar en su organizacin y supervisarlas. Las elecciones realizadas en ellas, as como sus resoluciones y las tomadas por las directivas partidarias, son apelables ante el Tribunal, cuyos fallos son, a su vez, susceptibles del recurso de amparo ante la Corte Suprema de Justicia. Tambin en Bolivia, Panam, Nicaragua, Paraguay, Repblica Dominicana,40 Uruguay y Venezuela los organismos supremos electorales estn autorizados a decidir sobre los litigios y cuestiones internas de los partidos para asuntos como la eleccin de sus directivas partidarias y de sus candidatos electorales, y para controlar el cumplimiento de la ley y de sus estatutos, luego de que se hubieren agotado las vas estatutarias y reglamentarias. Adems, en Ecuador la ley de partidos polticos seala que el Tribunal Supremo Electoral puede entrar a resolver sobre los asuntos domsticos de los partidos en casos de escisin partidaria y de existencia de dos directivas, caso en el cual el Tribunal decide cul es la legtima. Respecto a los dems conflictos internos la ley seala que pueden ser conocidos por el Tribunal cuando las Asambleas Generales de los partidos o los mismos conflictuantes se lo soliciten.41 Por otro lado, en Colombia la ley de partidos establece que cualquier afiliado a un partido podr impugnar ante el Consejo Nacional Electoral la
40 En la Repblica Dominicana, hasta 1992, la ley electoral consideraba solamente una posibilidad de mediacin de la Junta Central Electoral en los conflictos intrapartidarios, como en el caso de que existieran reclamos contra las decisiones de crear alianzas o realizar fusiones. As, la norma era manifiestamente insuficiente para atender los fuertes conflictos internos que se daban en algunos partidos, los cuales, al no tener una instancia adonde acudir, haban cado en agudos procesos de divisin y debilitamiento. Ante ello, en 1988, la Junta Central Electoral, en decisin muy controvertida, en la que modificaba su jurisprudencia sobre el punto, resolvi entrar a fallar sobre los problemas internos de varias organizaciones polticas, haciendo uso de su facultad reglamentaria. Pues bien, esta actitud de la Junta fue refrendada con la Ley 12 de 1992, la cual la autoriz para dirimir definitivamente los conflictos intra e interpartidarios, para fiscalizar las asambleas y convenciones de los mismos y para disponer lo necesario con miras a garantizar el rgimen de democracia interna en los partidos. 41 Tern (1990: 59 y 69) comenta que las normas a este respecto presentan oscuridades y vacos, requiriendo ser interpretadas. Al mismo tiempo, seala que la jurisprudencia del Tribunal al respecto ha sido muy variable, de manera que mientras en algunas ocasiones se ha estado por el control sobre los partidos polticos apoyndose en ciertas normas, en otras ocasiones, y basados en otras normas, se ha rechazado el ejercicio de este control.

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eleccin o designacin de las directivas partidarias por violacin grave de los estatutos del partido.42 En Chile, la ley de partidos incluye una serie de normas sobre la organizacin interna de los partidos, con base en las cuales le asigna diversas funciones al Servicio Electoral (como que las elecciones partidarias y cierto tipo de acuerdos de los Consejos Generales de los partidos polticos se deben tomar en presencia de un ministro de fe designado por el Servicio Electoral). Asimismo, la ley determina prohibiciones a los partidos que, en caso de ser transgredidas, podrn ser sancionadas por el Tribunal Calificador de Elecciones. Pues bien, a pesar de todas las normas sealadas, en el tema de los conflictos internos de los partidos la ley no le concede mayores atribuciones al Servicio Electoral para intervenir en ellos. Lo que s permite es que el Tribunal Calificador de Elecciones decida sobre las controversias que se presenten acerca de la integracin del Tribunal Supremo que debe conformarse en cada partido poltico. Para terminar, es importante sealar que en varios pases el organismo supremo electoral tiene la obligacin de colaborar con los partidos en la organizacin y realizacin de sus procesos electorales internos, tal como ocurre en Colombia, Honduras, Per, Uruguay y Venezuela. c) Control de las finanzas: en cuanto a las finanzas de los partidos, observamos que en todos los pases se autoriza expresamente al rgano supremo electoral para fiscalizar el patrimonio, origen y manejo de los recursos de los partidos (Zovatto, 2000). Ello incluye, aunque con diferencias entre los distintos pases, la atribucin de los organismos electorales para expedir instructivos acerca de cmo se deben llevar las cuentas y libros contables; la obligacin de los partidos y en varias ocasiones de los mismos candidatos de informar a los organismos electorales sobre las cuentas en las que van a manejar sus dineros y sobre la integracin de sus comits financieros o la identidad de su administrador electoral; el deber de los partidos de presentarle peridicamente sus cuentas y libros al rgano electoral, con el objeto de lograr su aprobacin, y la potestad del mismo organismo para controlar esos libros y cuentas en el momento que considere preciso,
42 La Constitucin de 1991 determinaba que la ley no poda establecer exigencias en relacin con la organizacin interna de los partidos. Sin embargo, en la reforma constitucional de 2003 se estableci que los partidos y movimientos polticos deban organizarse democrticamente y que cada partido deba presentar listas y candidatos nicos para las elecciones populares, decisiones que habrn de conducir a que se atribuyan al Consejo facultades ms amplias para el control de la vida interna de los partidos.

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para exigir aclaraciones sobre ellas e, incluso, para desaprobarlas. Adems, los organismos electorales cuentan con facultades para sancionar a los partidos polticos que vulneren las normas sobre contribuciones a las campaas, gastos electorales y rendicin de cuentas. En algunos pases se considera que para el control sobre las finanzas los rganos electorales tendrn la colaboracin de la Contralora General de la Repblica o el organismo equivalente. As sucede, por ejemplo, en Brasil, Costa Rica y Nicaragua. Resta por decir que en buena parte de los pases en los que hay financiamiento pblico directo de las campaas o de los partidos, o de ambos, la autoridad electoral se encarga directamente de distribuir esos recursos, como ocurre en Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Repblica Dominicana y Venezuela. Al mismo tiempo, en los pases donde esos fondos son administrados por el Poder Ejecutivo, los organismos electorales suministran los datos con base en los cuales se hace la distribucin de los aportes estatales, tal como sucede en Argentina, Costa Rica, Chile y El Salvador.

3. ORGANISMOS

SUPREMOS ELECTORALES Y RGIMEN DEMOCRTICO

Como se precis en la introduccin, a partir del segundo decenio del siglo XX se inici en Latinoamrica un proceso de creacin de organismos electorales especializados y por lo menos tericamente independientes. El nimo que promovi este proceso fue brindar transparencia a las contiendas electorales, como condicin necesaria para el establecimiento de la democracia (vase los cuadros XVIII.1, XVIII.2 y XVIII.3). En varios pases, la instauracin de este tipo de organismos electorales contribuy de manera decisiva a dotar de credibilidad los procesos electorales. ste es el caso de Brasil, Costa Rica, Chile43 y Uruguay, pases donde desde hace muchas dcadas no se han presentado disputas de carcter grave acerca de la honestidad con que se han celebrado los comicios. Lo mismo puede afirmarse de Colombia desde 1958, si se hace omisin de las elecciones presidenciales de 1970, las cuales se vieron comprometidas por serias acusaciones de manipulacin de los resultados en perjuicio del
43 Sobre este pas es importante aclarar que la institucin ms destacada respecto a su contribucin a la pureza de las elecciones es el Tribunal Calificador de Elecciones (Born, 1971: 405; Cruz Cocke, 1984: 19).

CUADRO XVIII.1. Los organismos supremos electorales

Regulado constitucionalmente? Entidad nominadora Presidente, con anuencia Senado (sobre lista Consejo Magistratura) S rgano autnomo 7 Congreso y presidente No Poder Judicial 3 Ubicacin dentro del Estado Nm. miembros rgano directivo

Pas

Organismo supremo electoral

Argentina

Cmara Nacional

Electoral

Bolivia

Corte Nacional

Electoral S Poder Judicial 7 Tribunal Federal Supremo, Tribunal Superior de Justicia y presidente (sobre lista Tribunal Federal Supremo) S rgano autnomo 9 Congreso

Brasil

Tribunal Superior

Electoral

[411] S rgano autnomo 3 (5 en poca electoral) No S rgano autnomo rgano autnomo 1 7 S rgano autnomo 5 Constitucin remite a ley rgano autnomo 5

Colombia

Consejo Nacional

Electoral Corte Suprema de Justicia

Costa Rica

Tribunal Supremo

Electoral

Chile

Servicio Electoral

Presidente con anuencia Senado Congreso

Ecuador

Tribunal Supremo

Electoral Asamblea Legislativa (sobre ternas partidos y Corte Suprema de Justicia) Congreso (sobre ternas Comisin de Postulacin)

El Salvador

Tribunal Supremo

Electoral

Guatemala

Tribunal Supremo

Electoral

CUADRO XVIII.1. Los organismos supremos electorales (conclusin)

Regulado consti- Ubicacin dentro tucionalmente? del Estado Entidad nominadora Partidos polticos y Corte Suprema de Justicia S rgano autnomo 9 Cmara de Diputados S rgano autnomo Variable nm. miembros rgano directivo

Pas

Organismo supremo electoral

Honduras

Tribunal Nacional

de Elecciones

Mxico

Instituto Federal

Electoral S Poder Electoral 7 Asamblea Nacional (sobre listas presidente y diputados) S S Poder Judicial 3 rgano autnomo 3 Tres ramas del Poder Pblico Senado, con anuencia presidente (sobre lista Consejo Magistratura) S rgano autnomo 1 Consejo Nacional de la Magistratura

Nicaragua

Consejo Supremo

Electoral

Panam

Tribunal Electoral

[412] Constitucin remite a ley S rgano autnomo 9 rgano autnomo 9 S Poder Electoral 5

Paraguay

Tribunal Superior

de Justicia Electoral

Per

Oficina Nacional

de Procesos

Electorales Senado

Repblica

Junta Central

Dominicana

Electoral

Uruguay

Corte Electoral

Asamblea General (5 imparciales, 4 sobre partidos) Asamblea Nacional (sobre listas sociedad civil, Poder Ciudadano y Facultades Derecho)

Venezuela

Consejo Nacional

Electoral

CUADRO XVIII.2. Los organismos supremos electorales

Pas No Jurado de Enjuiciamiento Inamovibles S Consejo de Magistratura y No

Organismo supremo electoral

Mayora especial para nombramientos?

Periodo ejercicio (aos)

Prohbese actividad poltica a miembros?

Organismo que remueve sus miembros

Garantas especiales presupuestos?

Argentina

Cmara

Nacional

Electoral S 4 S No

Bolivia

Corte

Nacional

Electoral No 2 S Tribunal Superior Electoral S

[413] No 4 S S 6 S No S

Brasil

Tribunal

Superior

Electoral Congreso No

Colombia

Consejo

Nacional

Electoral Asamblea Legislativa y Corte Suprema de Justicia S

Costa Rica

Tribunal

Supremo

Electoral Presidente con anuencia del Senado No

Chile

Servicio

Electoral

CUADRO XVIII.2. Los organismos supremos electorales (conclusin)

Pas No 4 No Congreso

Organismo supremo electoral No

Mayora especial para nombramientos?

Periodo ejercicio (aos)

Prohbese actividad poltica a miembros?

Organismo que remueve sus miembros

Garantas especiales presupuestos?

Ecuador

Tribunal

Supremo

Electoral S (para 2) algunos) S 6 S Congreso y Corte Suprema de Justicia S (para 5 S Asamblea Legislativa y Corte Suprema de Justicia S

El Salvador

Tribunal

Supremo

Electoral

Guatemala

Tribunal

[414] No 4 No S 7 S S 5 S

Supremo

Electoral Organismo nominador No

Honduras

Tribunal

Nacional de

Elecciones Congreso No

Mxico

Instituto

Federal

Electoral Asamblea Nacional No

Nicaragua

Consejo

Supremo

Electoral

Panam

Tribunal

No

10

Corte Suprema de Justicia

No

Electoral No 5 S Congreso No

Paraguay

Tribunal

Superior

de Justicia

Electoral No de la Magistratura 4 S Consejo Nacional No

Per

Oficina

Nacional de

Procesos

Electorales No 4 No Congreso S

[415] S (para 5) S 7 S 5 S

Repblica

Junta Central

Dominicana

Electoral Congreso (para 5) y partidos (para 4) Asamblea Nacional y Tribunal Supremo de Justicia S No

Uruguay

Corte

Electoral

Venezuela

Consejo Nal.

Electoral

CUADRO XVIII.3. Los organismos supremos electorales

Pas 1 No No No S

Organismo supremo electoral S

Tiene a su cargo cuntos registros? Reglamenta la ley electoral? Tiene iniciativa legal?

Hace juicio definitivo sobre elecciones?

Caben recursos constitucionales contra sus juicios electorales?

Otorga o extingue personera partidos polticos?

Decide sobre conflictos internos partidos polticos?

Controla o participa en control de finanzas de los partidos? S

Argentina

Cmara

Nacional

Electoral 2 S S S S S S S

Bolivia

Corte

Nacional

[416]
1 S S S 3 No S 3 S No S 1 No S

Electoral No No No S

Brasil

Tribunal

Superior

Electoral S S S S

Colombia

Consejo

Nacional

Electoral No S S S

Costa

Tribunal

Rica

Supremo

Electoral No S No S

Chile

Servicio

Electoral

Ecuador otro) 2 S S S S S No S

Tribunal

No

Supremo

(controla

Electoral

El Salvador

Tribunal

Supremo

Electoral 1 S S S S S No S

Guatemala

Tribunal

Supremo

Electoral 3 S S S S S S S

Honduras

Tribunal

Nacional de

[417]
1 No S No 3 S No S S 3 S S S No

Elecciones S No S

Mxico

Instituto

Federal

Electoral S S S

Nicaragua

Consejo

Supremo

Electoral S S S

Panam

Tribunal

Electoral

CUADRO XVIII.3. Los organismos supremos electorales (conclusin)

Pas 1 S S S No S

Organismo supremo electoral S

Tiene a su cargo cuntos registros? Reglamenta la ley electoral? Tiene iniciativa legal?

Hace juicio definitivo sobre electorales?

Caben recursos constitucionales contra sus juicios electorales?

Otorga o extingue personera partidos polticos?

Decide sobre conflictos internos partidos polticos?

Controla o participa en control de finanzas de los partidos? S

Paraguay

Tribunal

Superior 2) No S No

(controla

de Justicia

los otros

Electoral

Per

Oficina

No

No

[418]
S No S 1 S No S 2 No S

Nacional

de Procesos

Electorales S S S S

Repblica

Junta

Dominicana

Central

Electoral No No S S

Uruguay

Corte

Electoral S S S S

Venezuela

Consejo

Nacional

(controla

Electoral

el tercero)

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candidato de la Alianza Nacional Popular (Anapo), partido que amenazaba el tradicional predominio de los liberales y conservadores en la poltica colombiana. Tambin cabra aadir el caso argentino, en el que, a pesar de que la Cmara Nacional Electoral fue creada en el decenio de 1960 y ha tenido una vida discontinua por causa de la inestabilidad poltica en el pas, las reformas introducidas en 1911 y 1912 respecto a la organizacin electoral tales como la creacin de los jueces electorales, la transmisin a stos de la responsabilidad sobre el padrn electoral y la asignacin de labores organizativas y escrutadoras a juntas integradas por miembros del Poder Judicial permitieron que a partir de aquellos aos, excluyendo el periodo de la llamada poca de la restauracin conservadora o poca del fraude (1930-1943), los procesos electorales hayan sido considerados como libres de manipulacin (Bidart Campos, 1977; t. III: cap. XXII; Bidegain, 1981-1986, t. II: 181). Claro est que la acreditacin de las elecciones que se logr con los rganos supremos electorales en los pases mencionados no significa que los gobiernos hayan estado por completo imposibilitados para condicionar los resultados. El caso de Brasil nos ayuda a comprender esta aseveracin. En este pas todos los autores coinciden en relevar el papel que ha desempeado la justicia electoral desde su creacin, en 1932: Lamounier, Muszynski y Sadek la califican como el gran divisor de aguas en la historia electoral brasilea; De Sousa considera que su implantacin constituye la reforma electoral ms importante en la historia brasilea; Meneguello y Russomano afirman que moraliz la vida poltica del pas, etc. (Lamounier/ Muszynski, 1989: 3; Sadek, 1990a: 154; De Sousa Sampaio, 1972: 119; Meneguello, 1989: 102; Russomano, 1981: 138). Sin embargo, simultneamente, los mismos autores sealan que durante el rgimen militar, los gobiernos pudieron, mediante la legislacin, encauzar los resultados y restringir los efectos de los procesos electorales utilizando, por ejemplo, la fijacin de limitaciones en el espectro partidario o la implantacin de las elecciones indirectas (Lamounier/Muszynski, 1989: 14; Sadek, 1990a: 154 y ss.; De Sousa Sampaio, 1972: 119). Asimismo, cabe anotar que la garanta que ofrecan las cortes electorales acerca de la veracidad de los resultados electorales no fue suficiente para consolidar la democracia en varios de los pases aludidos, aunque s se puede afirmar que contribuy a apuntalarla en aqullos en los cuales el consenso acerca del rgimen democrtico perdur. Este ltimo es el caso de

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Costa Rica, pas donde, desde 1949, se mantiene la constitucionalidad democrtica, y en el cual la labor y la importancia del Tribunal Supremo de Elecciones para la cultura poltica que se ha desarrollado en este tiempo son destacadas por numerosos autores. Tambin es este el caso de Colombia, la cual ha preservado las instituciones democrticas desde el mismo 1958 luego de la poca de la violencia y de la dictadura de Rojas aunque con las limitaciones que produjo el marginamiento de los grupos polticos diferentes a los liberales y los conservadores operado mediante el pacto del Frente Nacional y sus sustitutos, que regira desde 1958 hasta 1991 y con las restricciones que representan el alto grado de abstencin electoral y el elevado grado de violencia poltica que azota al pas.44 Pero incluso en los pases que cayeron bajo regmenes militares se afirma que la tradicin de elecciones honestas y la confianza en los organismos de control electoral contribuyeron al buen desarrollo de la transicin a la democracia, en tanto que las elecciones fueron aceptadas como un mecanismo viable para decidir sobre el rumbo futuro. As lo aseveran Sadek (1990a: 156) respecto a Brasil, donde la justicia electoral continu funcionando durante el periodo del rgimen militar, as como Korseniak y Martins (1988: 354) en cuanto a Uruguay, donde si bien la Corte Electoral encargada de controlar el plebiscito de 1980 estuvo integrada por interventores nombrados por el gobierno militar, los resultados del plebiscito fueron respetados a pesar de que fueron contrarios al rgimen. Por otro lado, en varios pases se puede ver que la instauracin de las cortes electorales no produjo cambios en las prcticas electorales tradicionales o, si lo hizo, fue por corto tiempo. Quizs el mejor exponente del primer caso es la Nicaragua somocista, donde incluso el Tribunal Electoral fue elevado constitucionalmente al rango de cuarto poder del Estado en 1962, sin que por ello las elecciones dejaran de ser calificadas de manipuladas, tanto, que se considera que las primeras elecciones honestas en este pas fueron las de 1984 y 1990 (Fiallos, 1986: 331; Krennerich, 1993: passim). Igual ocurri en El Salvador, donde se afirma que las primeras elecciones libres en su historia fuera de las de 1931, el triunfador de las cua44 Sobre Colombia y Costa Rica vase Peeler (1985: passim); respecto a Costa Rica, adems, vase Aguilar (1978: 94) y Tartter (1984: 206). Respecto a las limitaciones anotadas para Colombia, cabra agregar que han dificultado en buena medida la caracterizacin terica del rgimen poltico del pas. Por ello, han surgido diversas propuestas acerca de la definicin ms exacta de la democracia colombiana (restringida, controlada, oligrquica, etc.; vase Hartlyn, 1989: 292-293).

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les sera depuesto pocos meses despus tendran lugar apenas en 1982 (Arriaza, 1989; Krennerich, 1993). Ejemplo del segundo caso sera la Repblica Dominicana, donde las elecciones de 1924, que siguieron a la creacin de la Junta Central Electoral, fueron consideradas como honestas. Pero con los comicios de 1930 asciende al poder Rafael Lenidas Trujillo, luego de una campaa marcada por la violencia contra la oposicin, hecho que caus la renuncia de los miembros de la Junta Central Electoral y que la oposicin se retirara de la contienda. Desde ese ao hasta su muerte, en 1961, se realizaran elecciones con la periodicidad ordenada por la Constitucin y bajo el control de la Junta Central Electoral, integrada siempre de acuerdo con lo estipulado en la Constitucin: todas las elecciones fueron ganadas en forma abrumadora por Trujillo o sus testaferros y por su Partido Dominicano, siendo lo normal que slo hubiera candidaturas nicas o que, en el caso de que hubiera otros candidatos, stos no tuvieran la ms remota posibilidad de triunfar (Campillo, 1982 y 1986). Quizs una explicacin plausible para esta diferenciacin en cuanto al efecto del establecimiento de las cortes electorales en las diferentes naciones tenga que ver con la tradicin poltica de los pases en cuestin. As, pases como Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile y Uruguay, podan presentar, por lo menos desde finales del siglo XIX, cierta continuidad institucional, con celebracin peridica de elecciones presidenciales y parlamentarias, en las que se contaba con la presencia de diferentes agrupaciones polticas, y a consecuencia de las cuales el partido en el gobierno hubo de entregar algunas veces el poder al partido opositor vencedor en los comicios. Estos regmenes (conocidos como protodemocrticos) constituyeron en realidad democracias oligrquicas, de las cuales fueron excluidas las grandes mayoras de la poblacin de estos pases, y en las que fue corriente la utilizacin del fraude electoral y de la fuerza en la lucha por el poder. No obstante, mediante ellos estos pases fueron adquiriendo conocimientos y experiencias acerca de las instituciones democrtico-liberales y acerca de la conformacin y el funcionamiento de los partidos polticos, adems de que permitieron una apertura paulatina y gradual del sistema poltico a ms amplios sectores sociales (Diamond y Linz, 1989: 7-9; Peeler, 1989: 24 y ss.). Pues bien, mientras los referidos pases contaban en su experiencia histrica con este tipo de regmenes, muchas de las dems naciones latinoamericanas mostraban un pasado marcado por gobiernos de corte netamente

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autoritario, por largas dictaduras y por la exclusin o represin de la oposicin. En estos pases, la creacin de las cortes, o la conservacin de ellas cuando haban nacido en una pausa democrtica, podra interpretarse ms bien como un intento de utilizar el prestigio de esta institucin que en otros pases haba contribuido a distender y organizar la vida poltica, en la medida en que creaban confianza en el mtodo electoral con miras a obtener una legitimacin del ejercicio del poder. La situacin descrita explica que, en el marco de esta etapa de redemocratizacin y democratizacin que ha experimentado Latinoamrica desde principios del decenio de 1980, en aquellos pases en los que las elecciones estuvieron siempre acompaadas de desconfianza y de acusaciones de fraude y de manipulacin, el tema de la reforma de la organizacin electoral fue parte muy importante de las agendas de reforma poltica que sucedieron a la cada de los gobiernos autoritarios. En efecto, se puede observar que en todos ellos se ha prestado gran atencin a los problemas de los organismos electorales supremos y de la organizacin electoral en general, todo bajo la premisa de que la credibilidad del mtodo electoral y de la democracia poltica dependen en buena medida de la labor de estos organismos. En ello se han encontrado acompaados por pases que, aunque no estuvieron en la misma situacin de autoritarismo militar, como Colombia y Mxico, han procedido en los ltimos tiempos a practicar amplias reformas polticas. Por su parte, aquellos pases que haban logrado establecer un modelo de organizacin electoral que les haba permitido proveer de credibilidad a los procesos electorales, confirmaron este modelo luego de superar su etapa de autoritarismo militar, tal como ocurri en Argentina, Brasil, Uruguay y Chile. Por cierto, el caso mexicano aporta una prueba actual de la trascendencia de los organismos electorales para generar adhesin al mtodo electoral y al rgimen democrtico. En este pas, la legislacin electoral, y dentro de ella todo lo relacionado con la organizacin electoral, fue objeto permanente de reformas desde la ley electoral de 1946, que cre el primer organismo nacional encargado de la preparacin, desarrollo y vigilancia de las elecciones. Ello, sin embargo, no pudo disipar la conviccin general acerca de que los procesos electorales eran manipulados en favor del partido oficial, siendo interpretadas las reformas ms bien como maniobras para reacomodar el control del Partido Revolucionario Institucional (PRI) sobre el Estado a las cambiantes condiciones polticas (Molinar Horcasitas, 1988 y 1991; Gonzlez Casanova, 1985; Gmez Tagle, 1988; Becerra, 1991; Mols,

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1985: 317 y ss.). Luego de la aguda crisis poltica que se gener a partir de las elecciones de 1988 se decidi reformar radicalmente las instituciones encargadas de la organizacin y el juicio de las elecciones. De all nacieron el Instituto Federal Electoral y el Tribunal Electoral, que han conducido al pas a travs del proceso de transicin democrtica de un rgimen de partido hegemnico a un rgimen pluripartidista, en el cual existen condiciones para una verdadera competencia poltica (Woldenberg, 2000; Todd, 1999; De la Peza, 1999, Orozco, 2003a; Galvn, 2000).

4. CONSIDERACIONES

FINALES SOBRE EL ESTADO ACTUAL

DE LOS ORGANISMOS ELECTORALES SUPREMOS

Tras observar la situacin general actual de los organismos electorales en la regin, encontramos que las constituciones y las leyes electorales les asignan, aunque con diferencias de pas a pas, gran nmero de atribuciones. Y ms an, estas facultades han aumentado en los ltimos tiempos y es muy posible que continen incrementndose. Ello, en vista del carcter permanente que se les ha otorgado; de la consagracin de mecanismos de participacin popular en gran nmero de pases; del hecho de que se afirma que en los periodos interelectorales podran asumir ms tareas; y de la percepcin de la necesidad de, por ejemplo, robustecer la educacin poltica de los ciudadanos y contribuir a la modernizacin e institucionalizacin de los partidos polticos, tareas que se considera deberan asumir las cortes electorales, debido al entendimiento de que ellas, al menos en teora, no estn comprometidas polticamente. Lo anterior significa que los organismos electorales supremos son instituciones de primer orden dentro de los sistemas polticos nacionales, puesto que muchas de sus decisiones versan sobre asuntos polticos de gran calado y afectan de manera definitiva el futuro y la estabilidad poltica de los diferentes pases. Los debates que se han presentado en Colombia y Venezuela respecto a los referndum ilustran bien cun delicadas y trascendentales para el orden poltico son las decisiones de los tribunales electorales. En Venezuela, la oposicin al gobierno ha solicitado al Consejo Nacional Electoral la convocatoria de un referndum para revocar el mandato conferido al presidente Chvez. Para ello, de acuerdo con la Constitucin, requiere que su solicitud sea respaldada por no menos de 20% de los electores inscritos en el registro electoral, es decir, por 2 437 080 ciudadanos.

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A finales de marzo de 2004, el Consejo decidi, por mayora de tres contra dos, invalidar un nmero amplio de firmas y observar 876 017 adhesiones, por cuanto sus datos aparecan diligenciados por una misma caligrafa. Lo anterior implica que estas firmas deben ser ratificadas. En caso de que no se logre hacerlo, la solicitud de referndum fracasara, pues hasta el momento solamente haban sido consideradas como vlidas 1 832 493 rbricas. La decisin del Consejo revivi los serios disturbios pblicos que han azotado al pas desde hace varios aos, el cual se encuentra sumido en una divisin poltica casi irreconciliable. Posteriormente, la decisin fue impugnada ante la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, la cual decidi validar todas las firmas observadas, resolucin que habra allanado el camino para la realizacin del referndum revocatorio. Sin embargo, este fallo fue a la vez acusado ante la Sala Constitucional del mismo Tribunal, el cual anul la decisin de la Sala Electoral para darle validez nuevamente a la resolucin del Consejo Nacional Electoral. As, el pas permanece an en la incertidumbre acerca del referndum, lo que podra generar un mayor agravamiento de la difcil situacin poltica del pas. En Colombia, mediante la Ley 796 de 2003, expedida a instancias del gobierno, se convoc a un referndum para modificar la Constitucin. Mediante la sentencia C-551 de 2003, la Corte Constitucional declar la constitucionalidad de la mayora de las normas contempladas en la ley de convocatoria. Entre las normas que consider inexequibles se encontraba una que autorizaba a los ciudadanos a votar en bloque todas las preguntas del referndum (15). Esta decisin implic que cada una de las preguntas tuviera que ser examinada por separado para establecer si haba obtenido el umbral de votos necesario para ser aprobada. De acuerdo con la Constitucin, para la aprobacin de cada una de las preguntas se requera que contaran con el voto afirmativo de ms de la mitad de los sufragantes y que en la consulta participara ms de la cuarta parte del total de ciudadanos inscritos en el padrn electoral. Esto ltimo significaba que cada pregunta deba ser votada por lo menos por 6 267 444 sufragantes. Sin embargo, solamente una de las preguntas super este umbral de participacin, mientras que a las dems les faltaron en algunos casos apenas unos miles de votos. En vista de ello, el gobierno y los impulsores del referndum decidieron impugnar el padrn electoral, afirmando que contena las cdulas de ciudadana de muchas personas que no podan haber sufragado, bien fuera porque ya haban fallecido, bien porque eran militares o bien porque no haban reclamado sus documentos de identidad. Por eso, solicitaron que se

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corrigiera el censo electoral y que el umbral para cada pregunta se calculara con base en esa depuracin, peticin que de haberse aceptado habra conducido a que casi todas las preguntas del referndum fueran aprobadas. Incluso el presidente de la Repblica acudi al Consejo Nacional Electoral para presentar y defender esta solicitud. El Consejo decidi negar la peticin, con una mayora de siete contra uno, pero obviamente su decisin estuvo rodeada de fuertes presiones, de una polmica nacional acerca de la validez de modificar a posteriori las reglas del juego, y de un ambiente de amplia incertidumbre poltica, en vista del rechazo y las acusaciones expresadas por los opositores del referndum. Por otra parte, la amplitud de las tareas de los rganos electorales trae consigo tambin peligros, en la medida en que aqullos pueden llegar a ser utilizados para servir a determinados fines polticos. Como ilustracin para esta afirmacin a queremos referirnos a dos facultades, a saber: las de carcter jurisdiccional-electoral y las relacionadas con los partidos polticos. Como se observ, en la mayora de los pases las decisiones de los organismos electorales acerca de los conflictos preelectorales y de la calificacin de las elecciones pueden ser solamente objeto de un control de constitucionalidad. An ms, en cuatro casos no existe posibilidad alguna de recurrir las resoluciones de las cortes (Costa Rica, Nicaragua, Repblica Dominicana y Uruguay).45 El hecho de que en la mayora de los pases aqu tratados se haya decidido asignar estas prerrogativas a los rganos supremos electorales resulta del propsito de evitar que los tribunales judiciales ordinarios se vean involucrados en las contiendas polticas (Fix-Zamudio, 1977: 37-39; Linares Quintana, 1960: 582 y ss.; Haro, 1988: pp. 337 y ss.; Tena Ramrez, 1981: 545 y ss.; Gonzlez Avelar, 1979: passim), as como del deseo de extraer la calificacin de las elecciones de la rbita de accin de los congresos, con los cuales se acumularon experiencias negativas durante muchos aos. Desde luego, esta situacin confiere a los organismos electorales un inmenso poder, lo que nos pone otra vez frente al problema de su credibilidad, en lo que se refiere a su imparcialidad. En 1954, Chacn (1975: 345) consideraba que era una verdadera monstruosidad jurdica haber concedido facultades tan amplias en este campo al Tribunal Supremo de Eleccio45 Lo que se diga sobre este tema es tambin aplicable a los tribunales que tienen por funcin especfica la calificacin de las elecciones, tal como ocurre en Per, Chile y Mxico.

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nes costarricense.46 No obstante, hasta ahora, los fallos del Tribunal en este campo no han sido controvertidos y su manejo de las elecciones ha sido ampliamente reconocido. Pero no todos los casos coinciden con el costarricense. En la Repblica Dominicana los fallos definitivos e irrecurribles de la Junta Central Electoral han producido ya varias veces amplias protestas y acusaciones de parcialidad y la consecuente inestabilidad poltica. As ocurri, por ejemplo, con el conocido fallo histrico que decidi sobre las elecciones presidenciales de 1978, y el cual fue calificado generalmente como arbitrario (Campillo, 1986: 280 y ss.; Espinal, 1987: 135 y ss.). Igual sucedi con las elecciones de 1994, cuyos resultados fueron tan discutidos que slo se pudo poner fin a la inconformidad con la celebracin del acuerdo de reducir el periodo presidencial y convocar con anticipacin a nuevas elecciones. Por su parte, en Bolivia las elecciones de 1989 fueron impugnadas por el Movimiento Nacional Revolucionario, despus de criticar la actuacin de la Corte Nacional Electoral y de retirarse de ella. El MNR solicit a la Corte Suprema de Justicia que decretara la anulacin de las elecciones, pero la ley electoral consideraba en ese entonces que las decisiones de la Corte Electoral eran definitivas, irrevisables e inapelables, razn por la cual no poda prosperar esa demanda (Mayorga, 1991: 271; De Campero, 1990: 5). Esta situacin explica que las normas electorales actuales permitan que los fallos de la Corte Nacional Electoral sean objeto de revisin constitucional ante la Corte Suprema de Justicia. Las elecciones panameas de 1989 nos brindan un tercer ejemplo, aunque diferente, porque all las decisiones de la corte electoral son revisables por motivos de inconstitucionalidad. En aquella ocasin, el Tribunal Electoral decret la nulidad general de los comicios sin convocar a nuevos argumentando que se haban presentado situaciones que alteraron el resultado final de las elecciones. Contra la decisin del Tribunal se elevaron dos acciones de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia, mas sta decidi rechazar las dos demandas presentadas, arguyendo que el Tribunal Electoral no haba infringido ninguna disposicin constitucional, que el Tribunal haba actuado dentro del
46 Tambin Rosenn (1988: 1258, 1267 y ss.) criticaba, en 1988, la creacin de tribunales electorales cuyas decisiones estn exentas de los controles normales del Poder Judicial. l manifestaba que la creacin de tribunales especiales para el juicio de asuntos relacionados con el orden pblico o los militares, o de problemas laborales, fiscales, administrativos o electorales, constitua uno de los mtodos ms utilizados para socavar la independencia del Poder Judicial, con base en la simple sustraccin de materia.

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marco de sus atribuciones y que la Corte no poda examinar cuestiones de ilegalidad (Brewer-Caras, 1990: 127 y ss.). Por otro lado, diversas experiencias en la regin han mostrado que las facultades de los rganos supremos electorales relacionadas con los partidos polticos pueden ser utilizadas para restringir o reprimir a la oposicin. Basta citar sobre este tema a Garca Laguardia (1986: 200; vase asimismo McDonald, 1972: 86 y ss.), quien en su artculo sobre el rgimen constitucional de los partidos polticos en Centroamrica afirma que en muchos pases se dio un
tratamiento cuidadoso y extensivo del rgimen de partidos que en gran medida se orienta a su control por parte del poder pblico. Requisitos a primera vista inofensivos de afiliacin, reconocimiento, actividades, programas, antecedentes de la dirigencia y financiamiento, reflejaban una encubierta intencin limitativa que dejaba en manos del gobierno central, a travs de especficos organismos de control, la decisin sobre la propia existencia de los partidos y, naturalmente, de su actividad. En muchos pases, conscientemente, y en especial en Guatemala, Nicaragua y El Salvador, se construy un marco legal y constitucional para controlar la vida parlamentaria y mantener un rgimen de pluralismo restringido, que ha impedido que la oposicin se manifieste libre y realmente, lo que ha provocado la polarizacin de la vida poltica y estimulado las actividades violentas y radicales de diversos signos.

La incertidumbre que crea la acumulacin de tan importantes funciones electorales en los rganos supremos electorales nos remite a la necesidad de garantizar su imparcialidad en las contiendas electorales. Para ello es de decisiva importancia observar cmo se integra y, en especial, cules son las posibilidades de interferencia de los rganos polticos por excelencia, es decir, de los poderes Ejecutivo y Legislativo y de los partidos polticos, en el proceso de nombramiento de los magistrados de las cortes electorales. De acuerdo con la exposicin comparativa realizada, en la mayora de los pases se observa que la decisin acerca de la integracin de los tribunales electorales reside en rganos polticos. Solamente Costa Rica y Per presentan un sistema de nombramientos ajeno a esta tendencia, pues en ellos esta atribucin se confa a los rganos judiciales. Tambin el caso de Brasil se puede asimilar a este grupo, pues all la mayor parte de los miembros del Tribunal Superior Electoral son designados por los organismos judiciales, mientras que los nombrados por el presidente de la Repblica, con

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anuencia del Senado, provienen de una lista que es elaborada por el Tribunal Federal Supremo. Adems, sobre estos pases hay que agregar que las regulaciones constitucionales o legales, o unas y otras, en Brasil y Per, y la prctica en Costa Rica, buscan expandir an ms la independencia de las autoridades electorales respecto a los rganos polticos al exigir que los candidatos a la magistratura electoral no sean polticamente activos. Para el mismo fin se les ha fijado periodos de ejercicio no coincidentes con los de los cuerpos electivos. Ahora bien, respecto a los pases en los que la integracin de las cortes electorales es potestad de organismos polticos, cabe hacer algunos comentarios: el primero es que en la mayora de las naciones analizadas interviene el Congreso en el proceso de designacin. En cuatro pases Colombia, Ecuador, Mxico y Repblica Dominicana el nombramiento de los miembros del organismo supremo electoral est completamente en manos del Congreso y de los partidos polticos. A este grupo se debe sumar Bolivia, donde el Congreso nombra seis de los siete integrantes de la Corte Nacional Electoral. Es importante anotar que en algunos de estos pases se intenta lograr que la integracin del organismo electoral responda a consensos ms all de las mayoras polticas, al requerirse una votacin calificada para la designacin de sus miembros como ocurre en Bolivia y Mxico. En otros, se trata de garantizar alguna neutralidad poltica de los magistrados del tribunal con la exigencia de que no hayan realizado actividades polticas en los aos anteriores como en Mxico o de que no las ejecuten durante el ejercicio de sus cargos como se exige en Colombia y Bolivia. Y, finalmente, en algunos no se impone ninguna restriccin, como ocurre en Ecuador y Repblica Dominicana. Por otra parte, se observa que en El Salvador, Uruguay, Guatemala, Nicaragua, Paraguay y Venezuela tambin es el Congreso el que designa a los miembros de los organismos electorales supremos, pero tiene restricciones. Con la salvedad de Uruguay, esas limitaciones consisten en que todos o varios de los miembros de la corte electoral deben ser nombrados de ternas o listas presentadas por otros organismos o instituciones. As ocurre en Guatemala, donde el Congreso realiza los nombramientos de una lista de candidatos elaborada por una comisin de postulacin integrada por representantes del medio universitario. En El Salvador, dos de los cinco miembros deben ser nombrados a partir de ternas formadas por la Corte Suprema de Justicia. En Nicaragua, la eleccin se realiza con base en listas presentadas para cada cargo por el presidente de la Repblica y los

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diputados de la Asamblea, luego de consultas con la sociedad civil. En Venezuela, la eleccin tambin se practica tomando las listas presentadas por la sociedad civil, el Poder Ciudadano y las facultades de derecho. En Paraguay, la Cmara de Senadores elige de una lista de candidatos elaborada por el Consejo de la Magistratura. Finalmente, en Uruguay, se exige que cinco de los nueve miembros de la Corte Electoral garanticen imparcialidad poltica. En estos casos se advierte que, al mismo tiempo que se garantiza la legitimidad poltica de los miembros de los organismos electorales supremos, por medio del nombramiento a travs del Congreso, se intenta que el organismo garantice alguna imparcialidad para sus decisiones. Esta pretensin se reafirma en algunos pases con la exigencia de una mayora calificada para el nombramiento de todos o varios de los magistrados de la corte electoral, como ocurre en El Salvador, Guatemala, Uruguay y Venezuela. Por otro lado, se observa que el papel del Ejecutivo en la integracin de los organismos electorales es cada vez ms reducido. En efecto, actualmente el presidente de la Repblica slo participa en el proceso de integracin de estos organismos en Argentina, Chile, Bolivia, Nicaragua, Panam y Paraguay. En todos los casos, la funcin que desempea tiene importantes lmites. As, en Bolivia nicamente nombra uno de los siete magistrados de la Corte Nacional Electoral. En Panam nombra uno de los tres magistrados del Tribunal. En Paraguay se requiere su anuencia para los nombramientos efectuados por el Congreso, y en Nicaragua presenta listas de candidatos para cada cargo. En Chile y Argentina, l es quien designa al director del Servicio Electoral y a los magistrados de la Cmara Nacional Electoral, pero para ello requiere la aprobacin del Senado de la Repblica. Adems, en el caso argentino, su propuesta debe basarse en listas presentadas por el Consejo de la Magistratura.47
47 La intervencin del presidente de la Repblica en los nombramientos ha sufrido recortes en los ltimos aos. As, hasta la reforma de 1995, la Constitucin nicaragense consideraba que el presidente presentara las cinco ternas entre las cuales deba elegir la Asamblea Nacional a los magistrados del Consejo Supremo Electoral. Igualmente, en Mxico, hasta las reformas de la dcada de 1990, el presidente presentaba listas vinculantes de candidatos tanto para los cargos de magistrados consejeros del Consejo General del Instituto Federal Electoral, como para los magistrados de los tribunales federales electorales. Adems, l ejerca una influencia decisiva en el instituto por medio del secretario de Gobernacin, debido a su condicin de secretario del Consejo. De la misma manera, en la Constitucin argentina de 1994 se decidi que las propuestas presidenciales para el nombramiento de los jueces deban basarse en listados de candidatos elaborados por el Consejo de la Magistratura.

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En el sistema de integracin mediante rganos polticos es interesante resaltar el esquema que asigna a los partidos polticos una representacin directa e igual en las cortes electorales. ste sera el caso de El Salvador y Honduras (y de Colombia hasta 1991, y, en parte, de Venezuela hasta 1999). En El Salvador cada uno de los tres partidos mayoritarios decide el nombramiento de un magistrado del Tribunal, ya que tres de los cinco integrantes son designados a partir de ternas presentadas por esos partidos. Tambin en Honduras cada uno de los partidos polticos con personera jurdica nombra y remueve libremente a uno de los miembros del Tribunal Nacional de Elecciones. Este mecanismo de integracin de las cortes, lo mismo que aquellos en los que el Congreso tiene libertades plenas para nombrar a los magistrados de ellas o designa sobre listas presentadas por los partidos, permite que los partidos principales, es decir, aquellos que en una situacin normal tendran posibilidades de llegar al poder mediante las elecciones, sean partcipes directos en el proceso de organizacin, control y, en algunas ocasiones, calificacin definitiva de las elecciones. De esta manera, los mismos contricantes en el proceso electoral asumen la responsabilidad de controlarlo.48 Sobre la frmula de integracin de las cortes con base en magistrados nombrados directamente por los mismos partidos polticos, resta decir que corresponde a una tendencia dirigida a comprometer de manera ms directa a los partidos en la organizacin y el control de las elecciones. Esta tendencia se observa en dos aspectos: el primero se refiere a la conformacin de los organismos electorales inferiores al estrato regional y local, para lo cual, como ya se vio, en buen nmero de pases se ha dispuesto que los nombramientos han de realizarse con base en las propuestas presentadas por los partidos polticos, de manera que por lo menos los ms importantes queden en igualdad de condiciones en ellas y se controlen entre s; el segundo aspecto tiene relacin con las posibilidades de fiscalizacin de los partidos polticos sobre los organismos electorales, posibilidades que existen en todos los pases respecto a las mesas receptoras de votos y que en la mayora de ellos tambin se extiende al envo de delegados de los partidos ante los diversos organismos electorales del orden nacional, regional y local, delegados que pueden observar y controlar el desarrollo del proceso electoral y que tienen derecho a voz en los respectivos organismos.
48 Claro est que esto genera problemas cuando existen partidos importantes que no obtienen representacin en el organismo supremo electoral. As ocurre, por ejemplo, en Colombia, con el Polo Democrtico.

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La tendencia anotada se complementa con otra que corre en sentido inverso y que consiste en tratar de profesionalizar el servicio pblico en los rganos electorales con base en mecanismos como el de la carrera administrativa. Con ello se busca tanto poner al margen de los acaeceres polticos a los funcionarios, despolitizando sus nombramientos, como garantizar que las tareas de las cortes sean realizadas con eficiencia. As, los funcionarios del Tribunal Supremo de Elecciones costarricense estn incluidos desde hace mucho tiempo en el sistema de carrera, lo cual ha sido valorado en forma muy positiva. A su vez, en la reforma constitucional colombiana de 2003, la reforma electoral mexicana de 1990, la ley del poder electoral venezolano de 2002 y las leyes peruanas de 1995 sobre los rganos electorales se establece el sistema de carrera administrativa para sus funcionarios. Tambin se ha debatido sobre reformas en este sentido en la Repblica Dominicana y Honduras (vase, respectivamente, Brea Franco, 1987: 45 y 57; Tome, 1991: 276).49 Resumiendo, entonces, vemos que en la mayora de los pases aqu analizados los magistrados de los rganos electorales son nombrados por organismos polticos, en muchos casos a travs de la participacin de varios de ellos, lo que le concede a estos organismos y a los grupos que en ocasiones los dominan la posibilidad de dar a las cortes un carcter especfico, e incluso, como sucedi en varios pases en el pasado, de velar porque los miembros de las cortes respondan a intereses polticos determinados.50
49 En contrava de esta tendencia se encuentra Paraguay. En este pas, el artculo 87 del Cdigo Electoral establece que las designaciones de funcionarios las har el Tribunal Superior de Justicia Electoral de conformidad con la idoneidad y, en lo posible, con la proporcin de bancas que los partidos o movimientos polticos tienen en la Cmara de Senadores, norma que contrara los principios de una carrera administrativa. 50 La situacin colombiana en relacin con el referndum del ao 2003 constituye un buen ejemplo acerca de las presiones polticas que soportan los organismos electorales supremos. Como lo expresa el ex presidente Samper, el presidente Uribe le solicit que hablara con los magistrados del Consejo Nacional Electoral, de mayora liberal, para instarlos a que aprobaran la revisin del padrn electoral, con lo que se asegurara la aprobacin del referndum. El ex presidente Samper habl con ellos, pero no logr convencerlos, resultado que produjo un distanciamiento entre Samper y Uribe. En entrevista concedida a las Lecturas Dominicales de El Tiempo, del 15 de febrero de 2004, le preguntan al ex presidente: Dicen que el presidente est bravo con usted por el episodio del Consejo Electoral, que no lo ayud con sus amigos para que revisaran el censo electoral que est lleno de muertos y militares l responde: El cuento es exactamente al revs de cmo se lo contaron en Palacio a una columnista de El Tiempo que no se preocup por averiguar la otra cara de la moneda. Me buscaron los asesores de Palacio para que les ayudara con la Registradora y el Consejo Electoral para modificar el censo y cambiar el resultado del Referndum. Les habl de la inoportunidad y dificultad de sus pretensiones. Organizaron una reunin en Palacio con el presidente: le dije lo mismo. Les ad-

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Es decir, el hecho de que la composicin de las cortes dependa de los organismos polticos ofrece a stos los medios para intentar el control de aqullas, aun cuando cabe recalcar que, como se ha visto, en distintos pases se imponen lmites para la designacin de los miembros, y que, adems, la remocin directa de los magistrados cuando stos no se ajustan a las necesidades de los grupos polticos dominantes, que es uno de los principales recursos para el ejercicio del control, les ha sido dificultada o sustrada en buen nmero de pases.51 Adems, la dependencia del rgano electoral respecto a los organismos polticos y a travs suyo de las cambiantes situaciones polticas se ve disminuida en los pases, que son la mayora, en los cuales el periodo de los magistrados de las cortes no coincide con el de los cargos electivos, lo que dificulta que la composicin de las cortes pueda ser variada de acuerdo con las modificaciones sufridas en los organismos polticos. Ahora bien, ntese que hablamos de posibilidades y no de efectos inexorables. En la prctica han de tenerse en cuenta variables que influyen en la actividad y en los resultados producidos por las cortes y que determinan tambin la confianza o desconfianza en los procesos electorales. Para iniciar, debe sealarse que para hacer valoraciones sobre las posibilidades de autonoma e imparcialidad de la corte electoral en un pas determinado hay que observar el contexto poltico que rodea a la corte en anlisis, en puntos como el tipo de rgimen, el arraigo de los partidos en la poblacin, la tradicin y la cultura polticas, la fuerza de los grupos de presin e inters, el grado de libertad y de influencia de la prensa, etc. En regmenes autoritarios capaces de copar todas las instancias estatales y aun las de la sociedad civil, como sera el caso de los regmenes de Trujillo en la Repblica Dominicana y de Stroessner en Paraguay, poco habra cambiado que la decisin sobre la integracin de las cortes electorales hubiera sido asignada a los organismos judiciales o a representantes de diferentes
vert que estaba distante de algunos magistrados liberales del Consejo a quienes la honestidad administrativa de la Registradora les resulta, por decir lo menos, incmoda. Insistieron. Les habl a algunos magistrados sin encontrar eco alguno. Transmit sinceramente mi impresin, pero el presidente reaccion molesto, tom la decisin de irse para el Consejo, aunque le ped intilmente que no lo hiciera. Lo dems es de pblico conocimiento. 51 De hecho, en la bibliografa que consultamos sobre los diferentes pases no hemos encontrado referencia alguna a remociones practicadas, durante los ltimos aos, por la va ordinaria. El nico caso reciente de destitucin que conocemos es el de los miembros del Jurado Nacional de Elecciones peruano. Ello ocurri luego del autogolpe del presidente Fujimori y fue realizado sin sujetarse a los procedimientos fijados.

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organismos sociales, o a unos y otros. Esta afirmacin es corroborada por el reciente caso peruano, en que el presidente Fujimori pudo cooptar todas las ramas del poder poltico e incluso los organismos electorales, los cuales son elegidos mediante organismos no polticos. Por el contrario, es importante recordar que en pases como Chile y Argentina, donde los nombramientos son facultad del presidente de la Repblica y el Senado, y en Uruguay, donde la decisin sobre la integracin de las cortes yace en el Congreso, las elecciones no han sido objeto de cuestionamientos graves desde hace muchos aos. Esto pone de manifiesto que, entre otras cosas, la tradicin y la cultura polticas que se han ido forjando en cada pas tienen tambin una influencia determinante en el trabajo que desarrollarn los organismos electorales. Otra variable que debe considerarse es la capacidad administrativa de las cortes electorales. Brea Franco (1987: passim) y Fiallos (2000: 352 y ss.) sealan que para el buen desarrollo de las elecciones las cortes requieren tanto de la confianza de los ciudadanos como de una organizacin adecuada. Las elecciones son el resultado de un largo proceso de planeacin y organizacin. Por eso, las fallas repercuten necesariamente en el desarrollo de los comicios y, con ello, en la misma credibilidad del organismo electoral. El mismo Brea Franco afirma respecto a su pas, Repblica Dominicana, que varios de los problemas y una buena parte de la desconfianza que generaba la Junta Central Electoral surgan de sus debilidades en este campo. Consideramos que esta aseveracin se podra aplicar a otros pases. Sera interesante investigar en qu medida los diversos problemas que se presentan hoy en da en reas como el registro electoral, la elaboracin de los diversos formularios y de las boletas de votacin, la distribucin de materiales electorales, la identificacin de los electores, el escrutinio de los votos, la comunicacin de los resultados, etc., podran deberse a carencias en la planificacin y organizacin de las elecciones. El problema de la debilidad organizativa de las cortes nos remite a la discusin sobre su presupuesto, funcionarios y reformas de las leyes electorales en vsperas de los comicios. Respecto al presupuesto, como se observ antes, en la mayora de los casos los recursos que se destinan a las cortes son definidos por el Ejecutivo y el Parlamento. Solamente en Brasil, Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Repblica Dominicana se han institucionalizado mecanismos dirigidos a garantizar a estos organismos una cierta solvencia econmica. De esta forma, en los dems pases las cortes han estado a merced de la buena vo-

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luntad de los rganos que deciden sobre el presupuesto. El resultado ha sido que, en diversos casos, a las cortes no se les asignan los recursos necesarios para la planeacin y organizacin a largo plazo de las elecciones y que, incluso, en el ao electoral a duras penas obtienen los medios requeridos para realizarlas. En cuanto a los funcionarios, es claro que el cambio permanente de los magistrados de las cortes tiene como consecuencia que la experiencia acumulada en la realizacin de los procesos electorales no se aproveche en forma adecuada para casos posteriores. Esto nos aclara el porqu en Ecuador donde anteriormente el periodo de ejercicio de los magistrados era de dos aos en 1988, la reeleccin, de cuatro de los siete magistrados fue considerada como positiva para la marcha del Tribunal, al mismo tiempo que, en El Salvador, en 1989, se criticaba que la composicin del organismo (en aquel entonces el Consejo Central de Elecciones) hubiera venido variando cada tres aos, desde 1981 (Tern, 1989: 88; Arriaza, 1989: 44). Pero el clamor por la estabilidad y por la eficiencia en el ejercicio de los cargos se dirige ante todo a los empleados subalternos de las cortes. Por eso, en los ltimos tiempos se ha impulsado en varios pases la introduccin de la carrera administrativa para los funcionarios electorales, como ya vimos. Todo ello, reconociendo la importancia de apartar de la rbita poltica lo relacionado con los nombramientos y ascensos, de manera que estos aspectos dependan slo de las calificaciones del candidato, y partiendo de la base de que al ofrecer a los funcionarios la posibilidad de realizar su carrera profesional en la entidad electoral, sta se est beneficiando tambin de los conocimientos y la veterana de sus empleados. A los problemas administrativos de las cortes contribuye tambin la situacin presentada en algunos pases, en los que el Congreso procede a reformar la legislacin electoral poco tiempo antes de las elecciones, con el fin de responder a las necesidades polticas inmediatas del partido o la alianza dominante en l. Tern (1989: 83 y ss.) en cuanto a Ecuador, Arriaza (1989: 49-51) en cuanto a El Salvador, Tome (1991: 269) en cuanto a Honduras y Brea Franco (187: 43) en cuanto a la Repblica Dominicana, informan sobre reformas aprobadas por el Congreso en la antesala de las elecciones, reformas que favorecan con toda claridad a grupos polticos determinados. Estas enmiendas legales colocaron en aprietos a las respectivas cortes electorales en dos sentidos: por un lado, porque a stas se les modificaron las condiciones en que haban planeado las elecciones; y por el otro, porque las cortes fueron las primeras vctimas de la prdida de con-

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fianza en la limpieza e imparcialidad de los procesos electorales que sobrevino a las mencionadas reformas. Por ltimo, quisiramos mencionar una serie de fenmenos que afectan tambin el desarrollo y los resultados de los procesos electorales, y que no dependen de la actividad de los organismos electorales. Nos referimos, por ejemplo, a las prcticas tan generalizadas del clientelismo; a la situacin de extendido conflicto interno blico que se presenta en Colombia y anteriormente en Guatemala y Per; a la expedicin de normatividades electorales que favorecen a los partidos mayores y perjudican a los pequeos y a los nuevos; a la proscripcin legal de determinados partidos polticos, etc. (McDonald, 1972). Pero al lado de estos factores se presentan otros que inciden favorablemente en los procesos electorales, afirmacin que cabe para la actuacin de las organizaciones de ciudadanos que se ponen por objetivo velar por la transparencia de las elecciones (como ha ocurrido en distintos pases desde la dcada de 1990) y para el papel de supervisin electoral que en varias naciones han ejercido tanto los medios de difusin como las misiones internacionales de observacin. Para concluir, quisiramos reafirmar que las instituciones encargadas de la administracin de las elecciones en la regin han venido obteniendo cada vez ms importancia y atencin, en vista del propsito de consolidar el sistema democrtico y de las experiencias negativas que se acumularon en el pasado en lo que se refiere a fraudes y manipulaciones electorales. En estas organizaciones se ha depositado gran confianza, esperando que sirvan como instrumentos para sanear los procesos electorales y contribuyan a la institucionalizacin de la vida poltica en los pases latinoamericanos. Eso explica que el tema de los rganos electorales supremos haya estado presente en casi todos los programas de reforma poltica que se han llevado a cabo en los ltimos lustros en los pases latinoamericanos. Sin duda alguna, la labor de los organismos electorales es decisiva para el afianzamiento del acuerdo alrededor del sistema democrtico. La vigorizacin de la confianza en el mtodo electoral para la definicin peridica y permanente de la lucha por el poder es uno de los elementos fundamentales para apuntalar ese acuerdo y ah tienen las cortes un papel muy importante por desempear. Para satisfacer las expectativas en ellos depositadas, es imprescindible que los rganos supremos electorales aparezcan como organismos imparciales, que dispongan de amplias facultades en la materia electoral y que operen en forma eficiente. Como decamos, el segundo requisito se ha

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cumplido en la mayor parte de los pases, en los cuales se han asignado a las cortes las ms importantes funciones en el orden electoral. Los otros dos puntos, sin embargo, presentan algunos problemas. Por una parte, en la mayora de los pases la facultad de integrar estos organismos electorales est depositada en rganos polticos y ello puede repercutir negativamente en la independencia y labor de las cortes, adems de que afecta su imagen ante la opinin pblica. Por otra parte, como se vio, en varios pases los organismos electorales sufren grandes carencias en el rea administrativa, las cuales explicaran buena parte de las dificultades y de la desconfianza con que se les mira. As, estos dos ltimos campos ameritan una profunda reflexin acerca de sus necesidades de reforma en cada pas, con miras a dotar a los organismos electorales de toda la credibilidad y la eficiencia que se espera de ellos.

XIX. EL SERVICIO ELECTORAL PROFESIONAL

MAURICIO MERINO, MARCO ANTONIO BAOS

1. INTRODUCCIN El servicio civil es una herramienta acuada por el Estado moderno, cuyo propsito ha sido reclutar, ofrecer estabilidad y desarrollar las cualidades profesionales del personal que realiza la funcin pblica.1 Sus orgenes pueden ubicarse en Europa, durante el siglo XVIII, cuando naci como un instrumento del absolutismo para afirmar la hegemona del Estado en la administracin de su territorio: como la contraparte civil de la dominacin militar.2 Pero desde entonces ha evolucionado tanto y de modo tan diverso, como el propio Estado-nacin: el liberalismo lo adopt como uno de sus elementos normativos, para tratar de afirmar la neutralidad poltica y
1 En la literatura especializada, particularmente en la anglosajona, el trmino genrico que describe el concepto en cuestin es Civil Service System. Se trata de una nocin en la que cabe una gama amplia de nociones. Son varias las traducciones o aproximaciones en castellano: servicio civil, profesional, de carrera, de administracin de personal, entre otras. Al margen de que comparten un ncleo de asunciones procedimentales y axiolgicas, es claro que comunican diferencias de matiz. Es el caso, sin que eso sea una regla general, de que la expresin de carrera suele referirse a los sistemas de servicio que resuelven la movilidad vertical de sus integrantes restringiendo la ocupacin de las vacantes a los de la posicin inferior inmediata, primeramente del mismo grupo ocupacional, y secundariamente de los grupos ocupacionales cercanos (Endriga, 1997: 1), mientras que la expresin administracin de personal se utiliza para describir casos en los que existe la posibilidad de que aspirantes externos accedan a las vacantes. 2 En ese sentido, Anderson (1979: 24) afirma: Aunque todava extremadamente imperfecto e incompleto, el crecimiento en racionalidad formal de los sistemas legales de la primera Europa moderna fue obra, preponderantemente, del absolutismo aristocrtico, y aade, esto puede verse con toda claridad en el estudio de las innovaciones institucionales que anunciaron y tipificaron su llegada: ejrcito, burocracia, impuestos, comercio, diplomacia. Por su parte, Pastori (1987: 13) afirma: Con el surgimiento y desarrollo de las instituciones de gobierno monocrtico y absoluto se realiza, como es notorio, un tipo de administracin que en cierto sentido representa las condiciones necesarias para que los nuevos poderes polticos puedan afirmarse, estabilizarse y mantenerse. En consecuencia, la actuacin administrativa est esencialmente orientada hacia la adquisicin de los medios indispensables para la conservacin y el refuerzo del poder real as constituido: pinsese, en esta perspectiva, que los primeros desarrollos administrativos son el militar y el financiero.

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EL SERVICIO ELECTORAL PROFESIONAL

el profesionalismo de los funcionarios responsables de encarnar el Estado de derecho;3 ms tarde evolucion junto con los llamados derechos de tercera generacin, para imprimir un nuevo sentido a la funcin pblica, comprometida con el Estado de bienestar. A mediados del siglo XX, los antiguos sistemas de servicio civil fueron objeto de una nueva revisin para tratar de acompasarlos con las propuestas derivadas del enfoque de poltica pblica; y, en fechas ms prximas, con los debates abiertos por la orientacin hacia una nueva gerencia pblica.4 Pero en ninguno de esos momentos se ha abandonado la intencin de dotar al Estado de un cuerpo de profesionales con cualidades y habilidades personales y tcnicas suficientes para realizar las tareas que exige la funcin pblica. Al comenzar el siglo XXI, la profesionalizacin del servicio pblico no slo se ha afincado como una condicin bsica para que el Estado cumpla sus tareas con mayor regularidad y eficiencia, sino tambin como una herramienta para la consolidacin democrtica. En el Estado social y democrtico de derecho de nuestros das, los sistemas de servicio profesional de carrera se entienden, a un tiempo, como una garanta para evitar que la disputa por el poder poltico impida la continuidad profesional y el perfeccionamiento de las funciones que realiza el Estado, y como un medio idneo para conjurar el riesgo de que los intereses de un grupo o de un partido tomen y distribuyan como propios los cargos que integran la administracin pblica en su conjunto.5 En las democracias contemporneas, se ha arraigado la conviccin de que los sistemas de profesionalizacin constitu3 La construccin de un servicio civil apoltico, adems de ser una preocupacin recurrente en el pensamiento poltico anglosajn, constituye uno de los principios de la accin gubernativa emergente, como advierte Peters (1996: 4), en el sentido de que no se espera que [los servidores pblicos] tengan puntos de vista partidistas que pudieran conducirlos a ser desleales con gobiernos de una tendencia u otra, y no tanto que carezcan de opiniones sobre las polticas que contribuyen a implementar. 4 Las distintas fases que han estado presentes en el desarrollo de la administracin pblica han puesto su atencin en ciertos valores y caractersticas que permiten clasificar la disciplina en etapas y modificar, con base en esos rasgos propios, la concepcin de algunos de sus elementos, incluido el servicio civil. As, el enfoque de polticas pblicas, por ejemplo, desplaza el foco de inters desde las organizaciones hacia los problemas pblicos. La nueva gestin pblica, por su parte, ha hecho de la productividad, los mercados, la orientacin hacia el servicio, la descentralizacin y la eficiencia (entre otros) sus caractersticas representativas. Un trabajo descriptivo reciente y completo sobre el progreso en la materia es el escrito por Carrillo (2004). 5 Sobre las desviaciones generadas por la mezcla entre poder partidario y control de los puestos burocrticos, es probable que el texto ms conocido sea La poltica como vocacin, de Weber (1980).

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yen una forma de asegurar la calidad de la funcin pblica, y de ofrecer a los ciudadanos mejores instrumentos de control sobre el ejercicio del poder poltico. Sin embargo, aunque los principios bsicos en los que se apoya la profesionalizacin de la funcin pblica son compartidos, cada pas los ha llevado a la prctica de un modo distinto. No existe un modelo nico de referencia, vlido universalmente, pues la evolucin de los sistemas de servicio civil tambin ha obedecido a la historia poltica de cada Estado nacin. Pero s puede afirmarse, en cambio, que la condicin de principio para reconocer su existencia est en la separacin entre la funcin pblica, entendida como el conjunto de actividades que debe realizar el Estado de manera permanente, y la contienda por el poder poltico, en cualquiera de sus manifestaciones. En Amrica Latina se han diseado sistemas de servicio civil en los que puede reconocerse una mezcla de los modelos acuados en Francia, en el Reino Unido y en Estados Unidos (a pesar de las diferencias entre ellos), de donde se han tomado elementos que, en trminos generales, comparten tres supuestos comunes: la neutralidad de la funcin pblica, entendida como la separacin entre las rutinas administrativas que debe cumplir la burocracia y los intereses que representan los partidos polticos que compiten por el poder; la competencia, asumida como un medio para reclutar a los funcionarios de carrera a partir de los conocimientos, las habilidades y las aptitudes ms adecuadas para cada uno de los cargos que integran la funcin pblica y, a la vez, como un recurso para evaluar su desempeo y buscar el desarrollo permanente de sus cualidades profesionales; y el mrito de esos funcionarios, como criterio central para decidir sobre su ingreso, su permanencia y su ascenso en el sistema de carrera.6 El servicio profesional busca, en suma, que la funcin pblica se cumpla con el mayor profesionalismo y la mayor regularidad y neutralidad posibles;7 al margen de intereses partidarios y de los vaivenes propios de la contienda por el poder, de ah que su nfasis est puesto en los mtodos que se emplean para reclutar, evaluar, controlar, capacitar y promover al personal profesional del Estado. Un sistema de carrera est ms o menos desarrollado en la medida en que la funcin pblica se realiza, en efecto, a
En ese sentido, vase Oszlack (2001). Como lo precisa Klauss (1997: 23), la responsabilidad y obligacin del servicio civil de implementar la agenda programtica del sistema de partidos, y no el hecho, por lo dems improbable, de la inexistencia de intereses o posturas morales especficas.
6 7

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EL SERVICIO ELECTORAL PROFESIONAL

travs de cuadros profesionales reclutados, capacitados, evaluados y administrados mediante procedimientos estables y ajenos a la distribucin temporal del poder poltico. Sobre la base de esa definicin, puede afirmarse que, en Amrica Latina, los sistemas de carrera destinados a la administracin de los procesos electorales son ms la excepcin que la regla. La mayor parte de los pases de la regin ha optado por llevarla a cabo a travs de procedimientos que combinan la designacin de los cuadros directivos de los rganos electorales sobre la base de la confianza poltica que generan entre los partidos que competirn en las elecciones, con personal designado directamente por esos cuadros o integrado temporalmente a la funcin electoral, y con distintos mtodos de convocatoria a la participacin de los ciudadanos para el cumplimiento de la funcin bsica de recibir y contar los votos, en primera instancia. En esta regin, la funcin electoral se ha desprendido paulatinamente del resto de las tareas que realiza el Estado, y es un hecho que los rganos electorales han ganado autonoma respecto de los tres poderes tradicionales. Pero la frmula a travs de la cual se ha ido consolidando la organizacin y calificacin de las elecciones no ha descansado en la construccin de sistemas de carrera. En cambio, han predominado los mtodos que privilegian la construccin de confianza poltica mediante el consenso entre los partidos, as como la reduccin de los costos que implica la organizacin electoral, gracias a la temporalidad del personal convocado. Y slo de manera excepcional, algunos pases han optado por el establecimiento de servicios profesionales de carrera capaces de garantizar, a un tiempo, calidad profesional, continuidad y permanencia en la funcin electoral. En los apartados siguientes veremos las pautas principales que se han seguido en Amrica Latina para cumplir dicha funcin, a partir de una clasificacin bsica de sus contenidos sustantivos y de su relacin con los distintos modelos que se adoptan para integrar los rganos responsables de llevarlos a cabo; estudiaremos enseguida las modalidades ms frecuentes que se han adoptado para designar al personal profesional que participa en el cumplimiento de esas funciones, en contraste con los criterios propios de los sistemas de carrera; describiremos despus las principales caractersticas del servicio profesional electoral mexicano, tomado como un caso de referencia; y, finalmente, presentaremos algunas reflexiones finales, a modo de conclusin.

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2. LA

FUNCIN ELECTORAL

No hay una concepcin unvoca de la funcin electoral y, a juzgar por las experiencias legislativas de los estados nacionales, la heterogeneidad es su signo ms distintivo. Ese mosaico conceptual tiene un trasfondo prctico: la obligacin que tienen los estados de establecer sus propias definiciones sobre la materia electoral, que ha conducido a distintas estrategias de estrechamiento o alargamiento de sus contornos, a partir de criterios de estabilidad y legitimidad polticas. No obstante, para efectos de estas notas, partiremos de la definicin ms convencional que entiende la funcin electoral como el conjunto de actividades que realiza el Estado para preparar, organizar, calificar y sancionar los procesos electorales. Y por analoga con la funcin pblica, asumiremos tambin que las tareas del Estado destinadas a garantizar el ejercicio libre, secreto, universal y directo del voto, y de la conversin de los sufragios efectivamente emitidos en escaos y puestos de eleccin popular, solamente puede realizarse de manera legtima en apego al principio de legalidad. Sobre esa base, se infiere que la definicin de la funcin electoral no es atributo de los rganos que la realizan, y que stos intervienen en calidad de responsables de realizar las tareas de preparacin, organizacin, calificacin y sancin de los procesos electorales, solamente en la medida y en los trminos que se encuentran establecidos por el ordenamiento jurdico del Estado. En ese sentido, los rganos electorales realizan las tareas y toman las decisiones para las que estn expresamente facultados por el derecho positivo: responden al marco fijado por la Constitucin y las leyes. De modo que las atribuciones de los funcionarios que realizan la funcin electoral, conforme a ese principio de legalidad, han de estar expresamente sealadas en el cuerpo jurdico del Estado para tener validez. De ah que este anlisis se apoye en los ordenamientos jurdicos que regulan la organizacin de los procesos electorales, como fuente primaria (vase el cuadro XIX.1). En ellos pueden encontrarse, en trminos generales, cuatro dimensiones bsicas de la funcin electoral: la jurisdiccional, que se refiere a la sancin jurdica de los actos electorales, ya sea de manera directa mediante los procedimientos y las atribuciones otorgadas por la ley a los rganos encargados de impartir justicia, o mediante procesos de impugnacin y querella iniciados por los propios participantes en los procesos electorales; la registral, que alude a los procesos a travs de los cuales los ciudadanos o los habitantes de un territorio polticamente definido adquieren el derecho de

CUADRO XIX.1. Organismos y funciones electorales, segn las constituciones y legislaciones electorales
Imparte justicia electoral Cmara Nacional Electoral Corte Nacional Electoral Jueces electorales Corte Nacional y cortes departamentales electorales Tribunal Superior Electoral, a travs de los jueces electorales Cmara Nacional Electoral Registrador Nacional del Estado Civil Direccin General del Registro Civil, Identificacin y Cedulacin Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil Consejo Nacional Electoral, a travs de la Comisin de Registro Civil y Electoral
IFE,

Pas

Realiza la funcin administrativa Realiza labores de registro

Argentina

Cmara Nacional Electoral

Bolivia

Corte Nacional Electoral

Brasil

Tribunal Superior Electoral

Tribunal Superior Electoral, a travs de los Jueces Electorales Tribunal Calificador de Elecciones Consejo Nacional Electoral Tribunal Supremo Electoral

Chile

Servicio Electoral Pblico

Colombia

Consejo Nacional Electoral

[442] Jurado Nacional de Elecciones Poder Judicial Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin Tribunal Supremo de Elecciones

Ecuador

Tribunal Supremo Electoral

Per

Oficina Nacional de Procesos Electorales

Venezuela

Consejo Nacional Electoral

Mxico

Instituto Federal Electoral

a travs de la Direccin Ejecutiva del Registro Federal de Electores Tribunal Supremo de Elecciones, a travs del Registro Civil

Costa Rica

Tribunal Supremo de Elecciones

FUENTES: Argentina, http://www.pjn.gov.ar/cne/; Bolivia, www.cne.org.bo; Brasil, www.tse.gov.br; Chile, www.serel.cl; Ecuador, www.tse.gov.ec; El Salvador, www.tse.gov.sv; Per, www.jne.gov.pe; Venezuela, www.cne.gov.ve; y Costa Rica, www.tse.gov.cr.

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participar en los procesos electorales de manera legtima; la de control y supervisin de las condiciones de la competencia, que incluye todos los procesos a travs de los cuales se acredita la personalidad jurdica de las personas morales que tienen derecho a participar como sujetos activos en las contiendas electorales, as como los que tienden a controlar y supervisar los lmites y las condiciones a travs de la cuales se ejerce ese derecho; y la tcnico-administrativa, que se refiere a todas las actividades incluidas en la ley, que estn destinadas a dotar a la organizacin de los procesos electorales de los instrumentos materiales y tcnicos necesarios para llevarse a cabo en la prctica (vase el cuadro XIX.2).8 Esta clasificacin incluye las funciones que efectivamente estn consideradas en el derecho electoral de Amrica Latina, y que se atribuyen a distintos rganos electorales, de acuerdo con la legislacin de cada pas. Al mismo tiempo, sintetiza el mnimo indispensable para suponer que la funcin electoral se lleva a cabo de manera completa, pues involucra las tareas mnimas que ha de realizar el Estado para garantizar el derecho de los ciudadanos a participar en las elecciones, as como las condiciones materiales y jurisdiccionales indispensables para que ese derecho se realice en la prctica. Y si bien algunas legislaciones de la regin amplan la funcin electoral para incluir en ella cuestiones como la educacin cvica de los ciudadanos, la promocin del voto o el control de los recursos financieros que utilizan los partidos polticos, lo cierto es que los cuatro componentes bsicos sealados representan el universo mnimo de referencia para afirmar que los procesos electorales cuentan con los medios orgnicos suficientes para llevarse a cabo conforme al principio de legalidad. En ese sentido, aunque cada pas de la regin ha afrontado la funcin electoral de modo distinto, hay pautas generales de organizacin comparables. Una primera tendencia consiste en la separacin orgnica y funcional entre los mbitos de actuacin jurisdiccional y registral. Por su propia naturaleza, las soluciones a los desafos especficos de la justicia electoral y los que implica la validez y confiabilidad de los datos registrales, reclaman campos diferenciados de actuacin especializada. De ah la separacin funcional entre esos dos mbitos que, como se muestra en el cuadro XIX.1, se realizan a travs de rganos diferentes. No obstante, esa distincin est compensada por nexos de jerarqua orgnica, que en casi todos los casos
8 En un sentido similar al de esta clasificacin, puede verse el trabajo de Juan Jaramillo: Los rganos electorales supremos, en la primera edicin de esta obra (Nohlen, Picado, Zovatto, 1998).

CUADRO
XIX.2. Operativo de los rganos territoriales Secretaras electorales, una por cada juzgado distrital. El funcionario a cargo de la Secretara Electoral es seleccionado con base en criterios de la Ley de Organizacin de la Justicia Nacional. Que recibe y cuenta los votos el da de la eleccin Secretaras electorales, una por cada juzgado distrital. El funcionario a cargo de la Secretara Electoral es seleccionado con base en criterios de la Ley de Organizacin de la Justicia Nacional.

Integracin de los rganos tcnico-administrativos

Pas

Operativo de los rganos centrales

Argentina

Los jueces electorales de los distritos designan al personal que se har cargo de las elecciones.

Bolivia

[444] Son designados por las juntas electorales.

La Corte Nacional designa y destituye a su personal administrativo, asigna deberes y evala su desempeo. Requiere el concurso de los funcionarios de la Administracin Pblica y Judicial. Las cortes departamentales designan y destituyen a su personal administrativo, asignando deberes y responsabilidades y evaluando su desempeo. Requieren el concurso de las instituciones o los funcionarios del Poder Ejecutivo y Judicial. Los Tribunales Regionales requisitan a funcionarios de la Unin o del Distrito Federal cuando se acumule el trabajo en su secretara.

Las mesas de sufragio y escrutinio estn bajo la direccin y responsabilidad de los jurados electorales. stos estn constituidos por cinco ciudadanos seleccionados por sorteo que las cortes departamentales realizan en sesin pblica. El presidente de cada Junta Electoral nombra a los escrutadores y auxiliares de las mesas receptoras durante el proceso electoral. Juntas electorales.

Brasil

El Tribunal Superior requisita a funcionarios de la Unin o del Distrito federal cuando se acumule el trabajo en su secretara.

Chile

Son nombrados por el director del servicio electoral.

Colombia

Servidores pblicos que pertenezcan a una carrera administrativa especial, a la cual se ingresar exclusivamente por concurso de mritos.

En cada circunscripcin electoral habr dos delegados del Registrador Nacional, quienes tendrn la responsabilidad y vigilancia de la organizacin electoral.

Un Jurado de Votacin, compuesto por ciudadanos nombrados por los registradores distritales.

Ecuador Las Juntas Receptoras del Voto (Nota: la ley no especifica la composicin y duracin de stas)

La funcin de la Direccin de Recursos Humanos es, entre otras, asesorar a las unidades de la institucin en la formulacin de polticas y manejo de los recursos humanos.

Le compete al departamento de Personal de cada Tribunal Provincial Electoral aplicar los sistemas de seleccin, clasificacin, capacitacin y valoracin de puestos para una eficiente administracin de personal, con base en un sistema de mritos y evaluacin peridica del desempeo. Por Servicio Electoral, que es un deber constitucional por el cual los electores prestan servicios en funciones electorales durante un ao. Las listas de electores elegibles para estos cargos las elabora la Junta Nacional Electoral conforme lo establecido en la ley. Juntas Electorales (provinciales, cantonales y receptoras de votos) son nombradas por los partidos y ratificadas por el Tribunal. Ciudadanos integrantes del Servicio Electoral.

Venezuela

Todo lo referente a la administracin del personal del Consejo Nacional Electoral es atribucin directa de esa instancia, mediante decisin de mayora simple.

[445]

Costa Rica

Los mandos directivos del Registro Civil son designados por el Tribunal Superior Electoral por un periodo de cuatro aos, con posibilidad de reeleccin.

Las Juntas Receptoras del voto, integradas por ciudadanos designados por las Juntas Cantonales y avalados por el Tribunal Supremo Electoral.

FUENTES: Argentina, http://www.pjn.gov.ar/cne/; Bolivia, www.cne.org.bo; Brasil, www.tse.gov.br; Chile, www.serel.cl; Ecuador, www.tse.gov.ec; El Salvador, www.tse.gov.sv; Per, www.jne.gov.pe; Venezuela, www.cne.gov.ve; y Costa Rica, www.tse.gov.cr.

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confieren a los titulares de la funcin jurisdiccional atribuciones de supervisin y control sobre las instancias responsables de registrar a las personas con derecho a voto. Otra tendencia, en cambio, apunta a que las tareas registrales queden subordinadas a los rganos que realizan las tareas tcnico-administrativas de los procesos electorales, entre las cuales se incluyen, adems, las relativas a la administracin de las condiciones de la competencia. En cualquier caso, puede afirmarse que el mbito registral se asume como la base de la organizacin de los procesos electorales en toda la regin, y que por ese motivo se considera invariablemente como una parte sustantiva de la funcin electoral en su conjunto. No es casual, por lo tanto, que la mayor tendencia hacia la profesionalizacin de los servicios electorales se encuentre tambin en ese mbito, dividido sin embargo mediante dos mtodos diferenciados: por un lado, con la existencia de rganos especializados, dotados de atribuciones exclusivas que realizan las funciones de registro de ciudadanos de manera separada de cualquier otra actividad vinculada con la organizacin de las elecciones; y por otro, a travs de los llamados jueces electorales, como en Argentina y Brasil, donde la funcin electoral est adscrita al Poder Judicial, o de las oficinas del Registro Civil, como en Per, Venezuela, Colombia o Costa Rica, donde todas las funciones registrales y no slo las de carcter electoral, se concentran en las mismas oficinas con el evidente propsito de ahorrar recursos e incrementar la eficiencia de la informacin del Estado sobre la situacin civil de las personas que habitan su territorio o poseen derechos polticos. En ese mismo orden de ideas, el mbito jurisdiccional se entiende en toda la regin como una parte nodal de los procesos electorales. De hecho, la tendencia dominante en la regin es que los rganos especializados en materia de justicia electoral constituyen, al mismo tiempo, la ltima instancia para la solucin de las controversias y la cabeza jerrquica de la funcin electoral. Destacan los casos ya sealados de Argentina y Brasil, donde la funcin electoral est atribuida al Poder Judicial, pero tambin los de Ecuador, Costa Rica, Venezuela, Chile o Bolivia, donde los tribunales responsables de sancionar el derecho electoral son tambin los encargados de realizar, supervisar o dirigir la funcin tcnico-administrativa y de llevar a cabo el control y la vigilancia del rgimen de partidos y de las condiciones de la competencia. Entendida como la columna vertebral de los procesos electorales, la funcin jurisdiccional se ha mezclado as con las dems para establecer rganos superiores y autnomos que no slo sancionan sino que dirigen los procesos electorales en su conjunto.

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Sin embargo, y pese a que existe informacin suficiente acerca de que el ejercicio de la funcin electoral reclama competencias especficas de los funcionarios y de que varios pases de la regin cuentan con legislaciones en materia de servicio civil, en ocasiones sorprendentemente detalladas e integrales, son excepcionales los casos en los que se han implantado esos sistemas para la prestacin de la funcin electoral. Como derivacin directa de la norma jurdica, solamente se encuentran ordenamientos relacionados con la organizacin de servicios profesionales con las caractersticas ya sealadas aunque con distintos grados de profundidad y desarrollo en Costa Rica, Colombia, Ecuador, Venezuela y Mxico, mientras que en Argentina y Brasil, como ya se ha mencionado, esos sistemas se desprenden de los que norman la carrera judicial. En el resto, las legislaciones electorales proveen medios para garantizar la confianza poltica en los funcionarios que dirigen los rganos electorales y procedimientos para disponer de personal suficiente para realizar la funcin electoral, pero todava son muy pocos los pases que han desarrollado servicios profesionales electorales de modo integral y permanente.

3. DESIGNACIN

Y CONTROL DEL PERSONAL

Debido a las tendencias dominantes en la integracin de los rganos que dirigen la funcin electoral en Amrica Latina, donde el criterio principal se ha desprendido de la necesidad de combatir la desconfianza atvica en los rganos y los funcionarios electorales,9 existe una amplia variedad de criterios para la designacin del personal que forma parte de los rganos electorales. Al mismo tiempo, la ausencia de iniciativas para construir y consolidar servicios de carrera especficamente destinados al ejercicio de la funcin electoral muestra que se ha confiado ms en la construccin de lealtades polticas temporales, que en sistemas profesionales de largo aliento basados en normas impersonales (vase el cuadro XIX.3).
9 Nuestra insistencia en el tema de la desconfianza se apoya en la historia poltica de la regin, donde los sistemas electorales han sido tradicionalmente vulnerables a la lucha abierta por el poder poltico, a travs de mtodos ajenos a la democracia. En ese sentido, pueden asumirse las afirmaciones de Luhmann (1996: 123) en su ensayo intitulado Confianza. All, seala que la desconfianza no es slo lo opuesto de la confianza; en s, es tambin un equivalente funcional para la confianza. La desconfianza, por lo tanto, no slo describe un vaco de confianza, sino la certeza funcional de que efectivamente habr de producirse un engao.

CUADRO
XIX.3.

Frmulas de integracin de los organismos directivos y su relacin con los sistemas de servicio civil
Observaciones El Estado cuenta con la Ley del Servicio Civil 443 (11 de junio de 1998), que se aplica a los empleados del Estado de los tres niveles y sus entes descentralizados. El ttulo
V

Pas

Frmula de integracin

Colombia

El Consejo Nacional Electoral lo conforman siete

consejeros: tres del primer partido, tres el segundo

partido y uno del tercero.

Ecuador

Se integra con siete vocales principales, en representacin

de la Constitucin prescribe la existencia del

de los partidos polticos, movimientos o alianzas polticas

servicio civil para la prestacin de la funcin pblica, particularmente en el artculo 118, y establece que debe incluir los organismos electorales. No hay menciones.

que hayan obtenido las ms altas votaciones en las

ltimas elecciones pluripersonales.

[448]

Salvador

El Tribunal Supremo Electoral lo integran cinco

magistrados: tres elegidos por la Asamblea Legislativa a

partir de ternas propuestas por los tres partidos polticos

principales. Y los otros dos, elegidos por mayora

calificada de los diputados electos, a partir de las dos

ternas propuestas por la Corte Suprema de Justicia. Existe la Ley de Carrera Administrativa (23 de mayo de 1975). Artculo 4: Garantas. El Poder Electoral debe garantizar la igualdad, confiabilidad, imparcialidad, transparencia y eficacia de los procesos electorales.

Venezuela

El Consejo Nacional Electoral est integrado por cinco

rectoras o rectores electorales, designados por la

Asamblea Nacional con el voto favorable de las dos

terceras partes de sus integrantes.

Asimismo, el artculo 33, fraccin 39: Dictar el Estatuto de la Carrera del Funcionariado Electoral sobre ingreso, ascenso, traslado, suspensin y retiro del mismo. La Cmara es un rgano colegiado. Luego, cada demarcacin tiene una autoridad local: el juez electoral, que cuenta con una estructura ejecutiva para el desarrollo de sus actividades: una Secretara Electoral y una Prosecretara. Tiene una estructura desagregada y compleja funcionalmente. No obstante lo anterior, llama la atencin la ausencia de postulaciones acerca del profesionalismo del funcionariado. Lo que aplica al Cdigo Electoral y a la propia Constitucin. No hay menciones.

Argentina

La Cmara Nacional Electoral la integran siete

miembros: presidente, vicepresidente, juez de Cmara,

secretario de Accin Electoral, Secretario de Accin

Judicial, secretario de Cmara, prosecretario de Cmara

de Accin Judicial.

[449] No hay menciones.

Repblica

La Junta Central Electoral estar integrada por cinco

Dominicana

magistrados: un presidente y cuatro miembros, cada

uno de los cuales tendr un suplente, elegidos por el

Senado de la Repblica.

Bolivia

La Corte Nacional Electoral se compone de cinco

vocales: un vocal titular y un suplente, nombrados por

el presidente; y cuatro vocales titulares, designados por

el Congreso Nacional, mediante mayora calificada de

dos tercios del total de sus componentes.

CUADRO XIX.3. Frmulas de integracin de los organismos directivos y su relacin con los sistemas de servicio civil (conclusin)
Observaciones Ley del Servicio Civil y de la Carrera Administrativa (primera versin 1990, sta, de 1993) en su art. 131, establece que los funcionarios al servicio del Poder Legislativo, Poder Ejecutivo, Poder Judicial, Poder Electoral quedan dentro del mbito de aplicacin del Servicio Civil.

Pas

Frmula de integracin

Nicaragua

El Consejo Supremo Electoral est integrado por siete

magistrados propietarios, tres magistrados suplentes,

elegidos por la Asamblea Nacional de listas separadas

propuestas para cada cargo por el presidente de

la Repblica y por los diputados de la Asamblea

Nacional, en consulta con las asociaciones civiles

pertinentes. No hay menciones.

[450]

Chile

Tribunal Calificador de Elecciones, integrado por tres

ministros o ex ministros de la Corte Suprema, elegidos

por sta en votaciones sucesivas y secretas por la

mayora absoluta de sus miembros; un abogado

elegido por la Corte Suprema en la forma sealada

precedentemente y un ex presidente del Senado o de

la Cmara de Diputados que haya ejercido el cargo por

un lapso no inferior a tres aos, el que ser elegido

por sorteo.

FUENTES: Colombia, www.cne.gob.co;; Ecuador, www.tse.gov.ec; El Salvador, www.tse.gov.sv; Venezuela, www.cne.gov.ve; Argentina, http://www.pjn.gov.ar/cne/; Bolivia, www.cne.bo; Dominicana , www.jce.do; Nicaragua, www.cse.gov.ni; y Chile, www.serel.cl.

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451

En ese sentido, para afirmar la legitimidad poltica en la que descansa la integracin de los rganos directivos de la funcin electoral, en trminos generales se han seguido tres mtodos alternativos: el predominante, que ha descansado en la construccin de consensos entre partidos polticos, como en los casos de Colombia y Ecuador, en los que la integracin de los rganos directivos se realiza a propuesta de los propios partidos que tienen mayor presencia electoral; el segundo mtodo ha preferido otorgar la designacin de los responsables de cumplir la funcin electoral a los rganos legislativos, que trasladan su propia legitimidad hacia los cuerpos que dirigen los rganos electorales, como ocurre por ejemplo en la Repblica Dominicana, en Venezuela y en Mxico; y en otros casos se ha optado por una mixtura de actores polticamente relevantes, como en El Salvador, donde el Poder Legislativo decide a propuesta de los partidos y del Poder Judicial. Hay que subrayar, adems, que los rganos electorales de mayor responsabilidad son colegiados y que su integracin responde a las distintas frmulas que cada pas ha acuado para tratar de dotarlos tanto de autoridad moral como de atribuciones legales. En cuanto a la forma que adopta la designacin de esos cuerpos colegiados responsables de dirigir la funcin electoral, se identifican al menos tres modelos: el primero responde a la judicializacin completa de la funcin electoral. En este modelo, la organizacin de las elecciones se entiende como parte de la funcin judicial y, en consecuencia, los funcionarios responsables de llevar a cabo la tarea electoral responden a los mismos criterios de seleccin, evaluacin y promocin que se aplican al resto de los miembros de la organizacin judicial. En Argentina, por ejemplo, la Cmara Nacional Electoral pertenece al Poder Judicial y est integrada por siete jueces federales, mientras que los integrantes de las juntas electorales se asimilan como jueces electorales. Puede afirmarse que los rganos electorales que se ajustan a este modelo cuentan con sistemas de servicio profesional para la integracin de su personal directivo, aunque stos no se correspondan con las caractersticas singulares de la funcin electoral. Que pertenezcan al Poder Judicial les otorga mayor legitimidad y tambin les ofrece el respaldo organizacional de ese poder del Estado, pero, al mismo tiempo, los distintos mbitos que integran la funcin electoral aparecen entremezclados y no existe un servicio profesional electoral propiamente dicho. El segundo modelo responde a la integracin congresional de los integrantes del rgano superior de direccin electoral. En este modelo, los fun-

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cionarios son designados por mayoras calificadas de los congresos, a propuesta de los propios partidos polticos o por intervencin del Ejecutivo o incluso del Poder Judicial, con el propsito explcito de asegurar que la integracin colegiada del rgano garantice la mayor imparcialidad en la toma de decisiones electorales. Esta segunda forma de integrar los rganos de direccin electoral ha evolucionado en la misma medida en que la funcin electoral ha cobrado autonoma dentro de los poderes del Estado y, sin duda, refleja los consensos polticos que logran establecer los partidos representados en el Congreso para darse garantas polticas mutuas. Sin embargo, en ausencia de servicios profesionales electorales, tiende, por su propia naturaleza, a privilegiar los acuerdos polticos en demrito de la profesionalizacin de la funcin pblica. En la medida en que este modelo depende de la composicin temporal de las cmaras legislativas de cada pas, produce adems inestabilidad en los rganos electorales, cuya temporalidad difiere, generalmente, de los periodos legislativos. Y, con independencia de las credenciales personales de quienes son designados, la propia frmula tiende a subrayar las cualidades polticas ms que la formacin profesional de los funcionarios. El tercer modelo responde a una integracin mixta (u orgnica), a partir de la participacin por cuotas establecidas en la propia ley, de distintos poderes e incluso de organizaciones gremiales o universitarias vinculadas al derecho. Esa mixtura vara de un caso nacional a otro, y puede ser limitada, como en Bolivia, donde el presidente designa a un solo vocal, entre siete, de la Corte Nacional Electoral, mientras que los seis restantes son designados por el Congreso; o puede ser amplia, como en Per, donde la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) es integrada mediante la participacin de representantes del Poder Judicial, de los fiscales jubilados, de los colegios de abogados y de los decanos de las facultades pblicas y privadas de derecho. En este modelo, lo que se subraya es el propsito de integrar rganos cuya composicin plural no dependa solamente de la representacin partidaria en el Congreso, sino de distintas organizaciones que se acreditan de antemano como portadoras de garantas suficientes para cumplir la funcin electoral. El supuesto en el que se apoyan estriba en que la mixtura de representantes producir, a un tiempo, imparcialidad poltica y experiencia. Cabe agregar, adems, que ninguno de esos modelos (de judicializacin, de integracin congresional o de integracin mixta), supone la inamovilidad de los funcionarios que realizan la funcin electoral. La tendencia

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comn a todos los casos es que los integrantes de los rganos electorales cumplen un periodo definido, tras el cual debe repetirse el proceso de nombramiento de nuevos funcionarios electorales, conforme a la legislacin de cada pas. Y si a eso se suma la ya sealada ausencia de servicios profesionales electorales en la gran mayora de los casos, es por lo menos difcil suponer que se acumular experiencia para el cumplimiento de la funcin electoral, tal como aqu se la ha definido. Las excepciones a esa regla, ya sealadas, son Colombia, Ecuador, Venezuela, Costa Rica y Mxico, donde existen distintas modalidades explcitas en la legislacin electoral para la seleccin, evaluacin peridica y promocin por mritos de los funcionarios que llevan la funcin electoral al mbito operativo y responden directamente por sus actos ante la ley, y no slo ante la autoridad poltica de quien los design en el cargo. Por otra parte, la integracin del personal de apoyo que forma parte de esos rganos y que respalda el cumplimiento profesional de sus funciones, se ha confiado ms a la frmula de designacin directa o a la seleccin temporal de funcionarios del Estado para realizar tareas electorales durante los procesos electorales, que a la hechura de servicios profesionales electorales de carcter permanente. Aunque la legislacin en la materia no expresa las razones de esa forma de afrontar la funcin electoral, es evidente que la mayora de los pases ha preferido apostar por la mayor responsabilidad individual de quienes dirigen los rganos electorales, a quienes en trminos generales se les han entregado las atribuciones necesarias para decidir sobre el reclutamiento y la seleccin del personal que apoyar el cumplimiento de sus obligaciones. Adems, en todos los casos se parte del supuesto de que los votos sern recibidos y contados, al menos en primera instancia, por los propios ciudadanos que integran el padrn electoral de cada distrito o seccin, o por los representantes de los candidatos o de los partidos que compiten en los comicios, y se asume que esa parte de la funcin electoral no podra realizarse sin el respaldo de la sociedad organizada. Con todo, las legislaciones electorales de la regin tambin incluyen disposiciones especficas para reclutar al personal que lleva a cabo funciones puntuales de orden tcnico-administrativo indispensables para respaldar la organizacin de los comicios. Todas comparten una visin administrativa territorial de la funcin electoral, que supone la existencia de rganos auxiliares subordinados, directa o indirectamente, a las autoridades electorales centrales, cuyos integrantes son seleccionados a su vez mediante tres modelos alternativos.

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El predominante es la designacin directa de ese personal por parte de los funcionarios de mayor jerarqua. Como ya se ha dicho, se asume que la responsabilidad asignada a los rganos principales reclama tambin la autoridad suficiente para que sean stos quienes determinen la forma en que se integrar el personal a su cargo. Segn ese supuesto, empero, la suerte del agente corre la suerte del principal y, por lo tanto, puede suponerse que los rganos electorales encuentran dificultades para consolidar la experiencia y profesionalizar los cuadros que se encargan de llevar a cabo tareas concretas en los procesos electorales. Es el modelo tradicional de jerarqua administrativa, corregido sin embargo por los lmites que imponen las distintas legislaciones al funcionamiento de cada uno de los rganos responsables de la funcin electoral. El segundo modelo es el de delegacin o comisin, que parte de la temporalidad propia de las principales tareas relacionadas con la funcin electoral, sobre todo en el mbito tcnico-administrativo, y que dota a los rganos superiores de direccin de las atribuciones necesarias para convocar al personal adscrito a las administraciones pblicas a coadyuvar temporalmente con la organizacin de los procesos electorales. En estos casos, el costo de los comicios se reduce sensiblemente, en tanto que los rganos electorales territoriales solamente cobran existencia material durante periodos muy acotados. Pero, en contrapartida, es evidente el riesgo de que esos funcionarios no estn suficientemente capacitados para realizar las funciones que deben cumplir. A cambio del costo que supone la organizacin de un servicio profesional electoral, se paga el costo de la incertidumbre sobre las capacidades tcnicas y profesionales de los funcionarios reclutados temporalmente. Por ltimo, est el modelo del servicio profesional electoral, donde hay funcionarios adscritos a los rganos electorales de manera permanente, que responden a las reglas de un sistema de carrera propiamente dicho. A este modelo responde un nmero muy reducido de casos en la regin, uno de cuyos rasgos caractersticos es que disponen de leyes secundarias y de un basamento constitucional. Es el caso de Costa Rica, cuyo Estatuto del Servicio Civil establece un horizonte de aplicacin que incluye prcticamente a la totalidad de los rganos del Poder Ejecutivo; y Mxico, cuya regulacin estatutaria traduce el mandato constitucional expreso de realizar la funcin electoral con base en funcionarios profesionales. Igualmente, en este caso estn Ecuador y Colombia, donde se aplican esos mismos principios para la seleccin de los funcionarios de mayor importancia tanto en la

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administracin central como en la territorial y se utilizan, tambin, sistemas de evaluacin y promocin vinculados al desempeo. En Ecuador, en particular, la funcin pblica abarca todas las instituciones del Estado, incluyendo explcitamente a los organismos electorales; y en Colombia, de modo anlogo, la Ley del Servicio Civil abarca los rganos de gobierno en sus tres niveles. En Venezuela, por su parte, la Ley de Carrera Administrativa instruye la formulacin del Estatuto de Carrera del Funcionariado Electoral y regula los procedimientos de ingreso, ascenso, traslado, suspensin y retiro. En ninguno de los casos estudiados la funcin electoral se realiza exclusivamente a travs del servicio profesional de carrera. Incluso el caso mexicano, que es el ms completo y el ms desarrollado de la regin, incluye la coexistencia del servicio profesional electoral con el funcionamiento temporal de rganos de direccin territorial, integrados por ciudadanos designados directamente por el Consejo General del Instituto Federal Electoral. Y en ese caso, como en el de Costa Rica, los partidos polticos tambin cuentan con representacin en los rganos electorales territoriales. De modo que aun en el cuerpo de las legislaciones ms aventajadas en esta materia, se encuentran mixturas: ninguno de los modelos sealados se aplica por completo en ningn pas. Lo que se ve son distintas combinaciones donde la integracin de funcionarios a partir de criterios de confianza poltica se vincula con la participacin temporal de otros, provenientes ya de las administraciones pblicas o ya de los acuerdos tomados con los partidos polticos.

4. EL

MODELO MEXICANO: UN CASO DE REFERENCIA

El Instituto Federal Electoral de Mxico (IFE) naci en 1990 como rgano superior de direccin de la funcin electoral con excepcin del mbito jurisdiccional que recay en un Tribunal Federal Electoral, incorporado en 1996 al Poder Judicial de la Federacin, con el mandato constitucional y legal expreso de cumplir esa funcin a travs de un cuadro profesional y especializado de funcionarios. Detrs de esa decisin legislativa no slo estaba la necesidad de imprimir eficacia tcnica a la organizacin de las elecciones federales, sino el imperativo poltico de reconstruir la confianza en los resultados electorales, luego de los muy cuestionados comicios de 1988. Se trataba de fundar un organismo capaz de ofrecer garantas tcnicas a la

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organizacin electoral que gozara, adems, de credibilidad pblica y contara con el aval de los partidos representados en el Congreso. De este modo, la estructuracin de un aparato permanente de servidores profesionales, rigurosamente seleccionados y capacitados tcnica, jurdica y ticamente, se asumi como una premisa para asegurar la eficacia en el cumplimiento de la funcin electoral y, al mismo tiempo, para romper el ciclo de lealtades polticas temporales. La construccin del servicio profesional electoral parti de la definicin de un catlogo de cargos permanentes responsables de la funcin electoral, que precis el tamao y las caractersticas estructurales del aparato electoral mexicano10 y que seal tambin las actividades que habran de cumplir, as como de un Estatuto del Servicio Profesional, establecido en 1993 y reformado en 1998, que en principio fungi como marco normativo general y ms adelante como programa de trabajo, en tanto que estableci las condiciones especficas de tiempo, modo y lugar en que habra de desplegarse la operacin del sistema y las autoridades que participaran en su operacin, sus competencias y los mecanismos de vigilancia. El catlogo de funcionarios electorales fue relevante, en principio, porque defini el tamao del aparato electoral, as como los perfiles profesionales ms deseables para cada puesto en particular, y porque constituy, tambin, un candado a la contratacin discrecional de personal o a la creacin de cargos ad hominem, lo que era comn en un pas de fuertes tradiciones corporativas. En ese sentido, fue un instrumento que oblig a construir una distincin ntida entre las funciones bsicas indispensables para cumplir con la funcin electoral el cuerpo de servidores profesionales y el resto de las tareas administrativas de carcter adjetivo el personal administrativo. Por lo tanto, adems de constituir el referente obligado para el reclutamiento y seleccin de los aspirantes a ocupar las plazas vacantes, ofreci una salida viable al problema del crecimiento peridico de la plantilla de servidores contratados para hacer frente a los procesos electorales. Por su parte, el Estatuto expres en su diseo las caractersticas de un servicio profesional de carrera completo y de carcter permanente a partir de 1998, dos aos despus de que el IFE gan total autonoma como consecuencia de las nuevas reformas constitucionales y legales que separaron al gobierno federal del rgano electoral y fijaron las nuevas caractersticas de los rganos y de la funcin electoral en su conjunto. Con el
10

Actualmente el catlogo abarca 2 359 plazas.

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propsito de subrayar la importancia de ese servicio profesional, aquellas reformas llevaron al cuerpo de la Constitucin general el mandato al IFE de formular ese nuevo Estatuto del servicio profesional electoral, de modo que ese instrumento jurdico se convirtiera en eje para cumplir el propsito de consolidar la confianza en los funcionarios profesionales encargados de cumplir la funcin electoral a partir de procedimientos verificables y rutinarios, y de resultados basados en su eficacia tcnica y ya no en las biografas personales o en los acuerdos polticos temporales. Desde ese momento, la estructuracin del servicio profesional electoral mexicano ha descansado en cinco grandes procesos: la incorporacin, que regula el reclutamiento y la seleccin del personal y que se realiza a travs de concursos pblicos de oposicin para detectar los mejores perfiles profesionales capaces de ocupar las plazas disponibles, a partir del principio de igualdad de oportunidades; la formacin, que se ha entendido como un programa de educacin permanente de los funcionarios electorales en los aspectos ticos, jurdicos, administrativos y tcnicos vinculados con su funcin, de cuya acreditacin anual depende directamente su permanencia en el puesto que ocupan y el acceso a la titularidad en el sistema, a la movilidad horizontal y al sistema de estmulos; la evaluacin del desempeo, que ha servido como mecanismo para comunicar a cada funcionario electoral las expectativas sobre su desempeo anual y para medir sus resultados al final de cada ejercicio, a travs de procedimientos que generan informacin sobre la influencia que tiene cada desempeo individual y de equipo, y sobre el cumplimiento de las metas estratgicas de la institucin que, adems, constituye la base sobre la cual se determina, junto con los resultados del programa de formacin, la permanencia de los funcionarios en el servicio y la construccin de confianza en la institucin en su conjunto; la promocin e incentivos, proceso que con base en la medicin de los mritos exhibidos determina el acceso a los recursos selectivos: estatus y recompensas especiales; y el proceso de sancin, que se activa como mecanismo de regulacin y control para disuadir comportamientos contrarios a los principios que rigen la funcin electoral. El servicio profesional electoral de Mxico no slo ha constituido una de las piezas principales para reconstruir la confianza en los procesos electorales de ese pas, sino que se ha convertido en la columna vertebral de la eficacia operativa que el rgano electoral federal ha mostrado en los ltimos tres procesos electorales, en los que cambi radicalmente el mapa poltico mexicano. A la par, ese sistema se convirti en un referente obligado

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para la profesionalizacin de diversas instituciones pblicas y para la reciente puesta en marcha de la poltica del Estado mexicano para profesionalizar las instancias de la administracin pblica en su conjunto.

5. CONCLUSIONES Como hemos visto a lo largo de este texto, la existencia de un servicio profesional electoral es ms la excepcin que la regla dentro de las rutinas electorales de Amrica Latina. En los casos excepcionales en los que se ha optado por un sistema de carrera permanente para integrar el personal que realiza la funcin electoral, stos no slo responden a definiciones y caractersticas diferentes, sino que adems combinan distintos mtodos para seleccionar y designar a los funcionarios electorales. En todo caso, los sistemas de carrera han sido vistos como una herramienta auxiliar para cumplir las tareas de preparacin, organizacin, calificacin y sancin de los procesos electorales con el mayor profesionalismo posible, pero todava no se han asimilado como fuente de legitimidad poltica para la integracin de los rganos electorales. Es difcil encontrar una explicacin nica para ese hecho. A nuestro modo de ver, las muy distintas percepciones que hay entre los pases de la regin sobre la pertinencia de adoptar y desarrollar un servicio profesional electoral no obedecen tanto a la falta de aprecio o de conocimientos sobre las bondades que supone un sistema de carrera para el cumplimiento de la funcin pblica, cuanto a la forma que cada uno de ellos ha encontrado para dotar de mayor legitimidad poltica a los rganos electorales. Por distintas razones, la historia poltica de Amrica Latina ha impedido que la funcin electoral se realice de manera estable a lo largo del tiempo. De ah que, en la mayor parte de los casos, predominen los mtodos de integracin y operacin de rganos electorales basados en la construccin de consensos polticos temporales, celebrados entre los actores polticos ms relevantes. Y aunque en toda la regin se ha venido imponiendo la idea de ofrecer cada vez ms autonoma a los rganos responsables de cumplir la funcin electoral en su conjunto, los actores polticos se han reservado el derecho de otorgar o no su confianza a esos rganos, con base en la trayectoria personal de las personas que los dirigen, mucho ms que a partir de los mtodos con los cuales se integra al personal profesional de cada uno de ellos. Aunque los sistemas de carrera se han venido acreditando cada

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vez ms como instrumento clave para garantizar la neutralidad poltica de los funcionarios pblicos, las tareas electorales todava se mantienen al margen de los avances que la regin ha tenido en esa materia. En suma: se han preferido los mtodos que privilegian la construccin temporal de confianza poltica, que las normas estables para integrar rganos permanentes apoyados en sistemas de carrera profesionales. No obstante, en los pases donde no hay ningn sistema profesional electoral, la neutralidad poltica y la competencia de los funcionarios encargados de realizar la funcin electoral ha sido suplida, en trminos generales, mediante frmulas alternativas que han permitido construir confianza en los resultados electorales, caso por caso. En este texto hemos observado, por ejemplo, que una de esas frmulas ha consistido en la divisin orgnica de los distintos mbitos que componen la funcin electoral. A partir de una definicin convencional, hemos asumido que esa funcin se divide al menos en tareas jurisdiccionales, registrales, tcnico-administrativas y en las que permiten el control y la administracin de las condiciones de la competencia. Y, aunque no es posible identificar un mtodo comn a toda la regin, hemos advertido, sin embargo, que todos los pases tienden a separar esos mbitos funcionales en rganos diferentes con el propsito explcito de crear sistemas de vigilancia, de control y de contrapeso entre ellos. Esto es particularmente cierto para los mbitos registrales y jurisdiccionales, que se asumen en toda la regin como la base indispensable de la funcin electoral en su conjunto. Asimismo, hemos observado tambin que los rganos responsables de impartir justicia electoral suelen estar a la cabeza de la organizacin de las elecciones no slo en trminos jurdicos, sino tambin materiales: en la mayor parte de los casos, esos rganos constituyen la punta de la pirmide organizacional y mantienen relaciones de jerarqua funcional con el resto del aparato profesional encargado de llevar a cabo los procesos electorales. De ah que la legitimidad poltica de la que gozan los titulares de los rganos superiores de direccin se entienda, a la vez, como la clave de bveda en la construccin de confianza del resto de la organizacin electoral. Por otra parte, aunque cada pas ha adoptado mtodos diferentes para nombrar al personal directivo de esos rganos superiores de direccin, hemos observado tres modelos predominantes. Al primero de ellos lo hemos denominado de judicializacin, en tanto que la funcin electoral forma parte orgnica del Poder Judicial y, en consecuencia, tanto los titulares de los rganos de direccin como el personal profesional que cumple las funcio-

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nes electorales responden a los sistemas de reclutamiento, formacin, evaluacin y desarrollo profesional diseados originalmente para la funcin judicial. En estos casos no puede hablarse de un servicio profesional electoral propiamente dicho, pero s pueden encontrarse sistemas de carrera que respaldan al personal que cumple la funcin electoral. El segundo modelo lo hemos llamado congresional, con el propsito de subrayar la participacin directa del Poder Legislativo en la integracin de los rganos electorales, como una forma de garantizar el consenso entre los partidos polticos con mayor representacin parlamentaria. En esos casos, la autonoma de los rganos electorales se ve matizada por los procesos a travs de los cuales se designa a quienes los dirigen. Adems, en general, se trata de rganos colegiados que reproducen acuerdos polticos vlidos durante el periodo de vigencia de los nombramientos y, por lo tanto, sujetos a la composicin poltica circunstancial de las cmaras legislativas. De ah tambin la dificultad de establecer servicios profesionales de carrera de largo aliento. Finalmente, hemos observado un modelo mixto (u orgnico), que combina la participacin de distintos rganos del Estado para la integracin de los cuerpos responsables de dirigir la funcin electoral, que persigue la construccin de legitimidad poltica a travs de una lgica de equilibrio. En estos casos, puede advertirse tambin que los rganos electorales son dirigidos por cuerpos colegiados que solamente se activan durante los procesos electorales, por lo que resulta difcil la integracin de servicios profesionales electorales de carcter permanente. Esos modelos empleados para integrar los rganos de direccin se complementan, por ltimo, con las tres variantes que disponen las legislaciones de la regin para seleccionar y designar al personal de apoyo que cumple las funciones electorales: la primera responde a la designacin directa de ese personal por los rganos superiores de direccin, con base en un criterio de confianza. La lgica de ese primer mtodo reside en la autoridad que se otorga a esos rganos, a cambio de la responsabilidad poltica que se les entrega. Y aunque algunas legislaciones prevn disposiciones especficas para asegurar procesos imparciales de seleccin de personal, son los propios rganos de direccin los que deciden su contratacin y la forma en que apoyarn la organizacin de los procesos electorales. La segunda variante es la de la comisin o delegacin del personal profesional adscrito a distintas reas de las administraciones pblicas del Estado, que es llamado a cumplir funciones electorales de manera temporal. En estos casos, los rganos superiores de direccin son responsables de la seleccin

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del personal que actuar temporalmente en la organizacin de las elecciones, pero no de los sistemas de reclutamiento de ese personal. En ese sentido, los servicios profesionales de cada pas sirven como fuente para proveer personal, pero ste no desarrolla su carrera en la funcin electoral, sino fuera de ella. Finalmente, encontramos las excepciones: los servicios profesionales electorales construidos, a su vez, con distintos grados de profundidad. En esta ltima variante hemos llamado la atencin sobre el caso mexicano, por tratarse del servicio profesional electoral ms integrado y ms completo de la regin. Observamos que, en ese caso, existen mandatos constitucionales y legales que regulan todo el proceso de reclutamiento, seleccin, formacin, evaluacin, control y sancin del personal que realiza la funcin electoral (con excepcin del mbito jurisdiccional, que est adscrito a un tribunal especializado del Poder Judicial), as como un Estatuto especfico sancionado constitucionalmente, que lleva los criterios de autonoma y profesionalismo de las cuestiones electorales a todo el personal que participa en la organizacin de las elecciones federales de Mxico. Sin embargo, hemos observado tambin que, incluso en ese caso emblemtico, el servicio profesional electoral convive con otros mtodos de seleccin de personal basados en la construccin de consensos entre los partidos polticos, tanto en la integracin del Consejo General del rgano superior de direccin, como de los consejos territoriales que supervisan los procesos electorales federales en todo el pas. En Mxico, se ha asumido que la combinacin entre un cuerpo profesional permanente y un cuerpo ciudadano que vigila la organizacin de las elecciones cada tres aos, dirigidos ambos por un Consejo General designado por una mayora calificada de la Cmara de Diputados, ha resultado la mejor combinacin para producir confianza poltica y credibilidad pblica. Y se asume tambin que ninguna de esas tres piezas es prescindible, sin demrito de la calidad y el reconocimiento que el rgano electoral mexicano ha ganado en los ltimos aos, especialmente desde 1996, cuando adquiri plena autonoma orgnica. A la luz de esta revisin, conclumos que la construccin de servicios profesionales de carrera especficamente destinados a cumplir la funcin electoral, segn los principios de neutralidad poltica, competencia tcnica y mrito individual de los funcionarios, podra verse como un futuro deseable para la consolidacin de los sistemas electorales de Amrica Latina. La estabilidad asociada a los casos que han adoptado ese mtodo muestra que, en efecto, la profesionalizacin de la funcin electoral es un propsito de-

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EL SERVICIO ELECTORAL PROFESIONAL

seable para consolidar los procesos democrticos en Amrica Latina, pero, al mismo tiempo, hemos observado que la historia poltica de la regin aconseja una cuidadosa evolucin de las formas en que se recluta y selecciona al personal que organiza las elecciones, para seguir afirmando el consenso poltico entre los partidos que participan en los comicios, tanto como la permanencia y calidad tcnica y profesional de los funcionarios electorales. No son propsitos excluyentes, sino complementarios: la existencia de servicios profesionales electorales cada vez ms completos y mejor diseados puede robustecer la confianza de los partidos polticos en los procesos electorales, mientras que los mtodos de vigilancia pblica y la participacin de los partidos en la supervisin de los procedimientos propios del sistema de carrera de la funcin electoral, pueden afirmar la confianza de los principales actores de la contienda democrtica en los rganos responsables de organizar los comicios. Se trata de las dos piezas de una sola pinza, capaz de ofrecer dosis equivalentes de confianza poltica y calidad profesional para la consolidacin de los procesos electorales de la regin.

XX. LOS REGISTROS ELECTORALES

CARLOS ALBERTO URRUTY

1. INTRODUCCIN La organizacin de un registro electoral confiable constituye el pilar bsico sobre el cual reposa toda la estructura electoral y, cuando se est examinando el proceso electoral de un pas, es factor decisivo para calificar su credibilidad. De poco sirve establecer normas que aseguren que el elector se exprese libremente y exento de presiones cuando est emitiendo su voto y que eliminen maniobras conducentes a desnaturalizar el cmputo de los sufragios, torciendo el resultado de la eleccin, si esas normas no estn precedidas de otras que consagren las mismas garantas respecto a los actos previos a la eleccin, igualmente decisivos en ese resultado. sa es la razn que explica que en la dcada de 1980, en que varios pases de Amrica Latina accedieron o recuperaron la democracia como sistema de gobierno, la primera preocupacin fuera la de dotar a los procesos electorales de un registro electoral confiable, como garanta bsica de su pureza. Por este motivo el anlisis del registro electoral y del padrn electoral constituyeron, en esa dcada, temas de tratamiento preferente en los seminarios organizados por las instituciones internacionales y nacionales creadas con la finalidad de contribuir a la consolidacin de la democracia. Afortunadamente, hoy en da la mayora de los pases latinoamericanos ha logrado organizar registros electorales que, en general, merecen la aceptacin de los protagonistas del proceso electoral, aprovechando, entre otras cosas, la moderna tecnologa, por lo cual el tema ha quedado desplazado del tratamiento preferente en los seminarios internacionales cuyo enfoque apunta actualmente, mucho ms a los partidos polticos y a sus fuentes de financiamiento, que a los organismos electorales. Esto no hace olvidar la importancia de una adecuada organizacin del registro electoral como factor decisivo en la pureza y credibilidad del proceso electoral. La forma como ha sido organizado el registro electoral tiene consecuencias decisivas en lo individual, pues de ella depende el ejercicio efecti463

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LOS REGISTROS ELECTORALES

vo del derecho al sufragio, es decir, hace posible que quien, a la luz de las normas constitucionales y legales, es titular de los derechos polticos, pueda efectivamente elegir o aspirar a ser electo. Es decisiva, tambin, en lo colectivo, ya que del registro electoral resulta la composicin del cuerpo electoral, relevante y primario rgano de gobierno al cual se ha confiado el ejercicio de la funcin electoral e, incluso, la coparticipacin en el ejercicio de la funcin constituyente o legislativa, en los pases que reconocen, en su orden jurdico, los institutos de democracia directa. Pese a los adelantos comprobables, al analizar la evolucin que en materia de organizacin de los registros electorales se ha experimentado en los diversos pases de Amrica, se aprecian, de todos modos, deficiencias que, si no dan lugar a maniobras, es como consecuencia de que las fuerzas polticas en pugna han preferido participar en un juego limpio, en lugar de aprovecharse de esas fallas para torcer el resultado de la eleccin.

2. REGISTRO

ELECTORAL Y REGISTRO CIVIL

Existe una indiscutible relacin entre ambos registros. Esa estrecha relacin se explica porque en casi todos los pases de Amrica el derecho de elegir y ser electo depende, de acuerdo con las normas constitucionales, de requisitos relacionados con la nacionalidad, la ciudadana y la edad. Para acreditar el cumplimiento de estos requisitos, la mayora de las legislaciones exige la presentacin de certificaciones extradas del Registro del Estado Civil cuando el procedimiento de inscripcin en el registro electoral no es automtico, o se basan en datos existentes en el Registro Civil cuando dicho registro est integrado al electoral en los sistemas de inscripcin automtica. Esto permite apreciar la enorme trascendencia que una adecuada organizacin del Registro del Estado Civil tiene en la confiabilidad y pureza del registro electoral y la necesidad de asegurar una fluida relacin entre ambos registros en los casos en que son administrados por distintas entidades estatales. La legislacin comparada nos ofrece diversas soluciones en materia de organizacin del Registro Electoral, del Registro Civil y del Registro de Identidad. Existen pases que organizan separadamente los tres registros. Es el caso de Argentina y Uruguay. Es ms frecuente encontrar que la identificacin y el estado civil sean registrados por un mismo ente pblico. El regis-

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tro electoral aparece, en general, administrado por un rgano independiente de los otros dos, aunque no enteramente. Existen, por ltimo, sistemas que encomiendan los tres registros a una misma administracin. Es el caso de Costa Rica. El Registro Civil tiene por objeto incorporar a un ordenamiento registral los hechos y actos vitales que afectan a una persona a lo largo de su existencia. Nacimiento, adopciones, reconocimiento de hijos, matrimonio, nulidad del matrimonio, divorcio con o sin disolucin de vnculo, defunciones y muertes presuntas, son algunos de los mltiples aspectos que debe cubrir un registro civil moderno, apoyado en medios informticos y dems requerimientos tcnicos necesarios para prestar un adecuado servicio a la poblacin. El rgano encargado de llevar el registro de estos hechos y actos vitales debe, necesariamente, ser de carcter pblico, aun cuando algunos de los actos o hechos por registrar deban mantenerse en reserva, como ocurre en algunas legislaciones con las legitimaciones adoptivas o por subsiguiente matrimonio de los padres. El registro electoral recibe las inscripciones de las personas que tienen derecho al sufragio. Coexisten en l personas nacidas en el pas, hijos de personas nacidas en el pas e, incluso, extranjeros con derecho al voto en los estados en que se reconoce ese derecho al extranjero que cumple determinadas condiciones. El registro electoral es, siempre, de carcter pblico. Estar registrado en l es prueba suficiente de la condicin de elector que se materializa, para un acto electoral especfico, en el hecho de que su nombre se incluya en el padrn electoral o nmina de electores. Se trata de un registro vivo, en permanente actualizacin. Continuamente se incrementa con la incorporacin de personas que van alcanzando la edad que las habilita para el ejercicio de los derechos cvicos y se depura de aquellas que, por haber fallecido o haberse hecho pasibles de la aplicacin de sanciones penales que privan de los derechos polticos, deben ser excludas definitiva o transitoriamente del registro. En forma continua, tambin, se operan en el registro actualizaciones provocadas por los cambios de domicilio del inscripto que determinan que ste adquiera derecho a participar en la eleccin de la jurisdiccin electoral en que ha pasado a residir y lo pierda en aqulla en que ya no reside. La adecuada organizacin del registro electoral permite detectar con facilidad la inscripcin mltiple y es, por tanto, de fundamental importancia para impedir el voto mltiple. Esa adecuada organizacin permite,

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LOS REGISTROS ELECTORALES

tambin, distribuir territorialmente a los electores de manera tal que el votante ejerza su derecho a emitir el sufragio sin verse obligado a grandes desplazamientos.

3. REGISTRO

ELECTORAL Y REGISTRO DE IDENTIDAD

Existe, tambin, una estrecha relacin entre el registro electoral y el Registro de Identidad que se evidencia en aquellos pases en los cuales la expedicin de la cdula de identidad al ciudadano determina su incorporacin automtica al registro electoral (por ejemplo, Argentina). En algunos casos la relacin entre registro electoral y registro de identidad es tan estrecha que puede llevar a afirmar que ambos registros se confunden. Aunque de hecho as ocurra, no debe perderse de vista que, conceptualmente, se trata de registros independientes, que procuran dar satisfaccin a necesidades distintas y que, por lo mismo, en teora y tambin en la prctica, pueden ponerse a cargo de entidades estatales diferentes, como ocurre efectivamente en varios estados. Estar inscripto en el registro electoral es condicin habilitante para ejercer los derechos cvicos. Ese registro se materializa, con vistas a un acto electoral determinado, en el padrn o nmina de electores. Su correcta organizacin permite que el nombre del elector y las caractersticas de su documento de identidad aparezcan el da de la eleccin en la nmina de habilitados para votar que utilizan las juntas receptoras de votos. El Registro de Identidad y la cdula que expide, en lo que a la materia electoral interesa, permite que la persona cuyo nombre aparece en el padrn de habilitados para votar acredite su identidad en el acto de emitir el voto. El documento que emana del registro de identidad hace posible a quien lo exhibe acreditar fehacientemnte que es quien dice ser, pero no asegura que su portador est habilitado para votar. El derecho a votar depende exclusivamente de que su nombre aparezca en el padrn o nmina de electores, y el que asegura que tal cosa ocurra es el registro electoral y no el registro de identidad. La distincin conceptual entre ambos registros aparece clara en determinadas situaciones, aun en pases en que la incorporacin al registro electoral es automtica a partir de la expedicin de la cdula de identidad. Basta con tener presente la situacin del ciudadano que, despus de haber obtenido el documento de identidad que conserva en su poder, es privado

LOS REGISTROS ELECTORALES

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del ejercicio de los derechos polticos por haberse configurado a su respecto una causal de suspensin de la ciudadana. En tal hiptesis, el ciudadano es dado de baja en el registro electoral, su nombre se elimina del padrn y si se presenta a votar no se le permite hacerlo, aunque presente el documento de identidad que conserva en su poder. Si la legislacin del pas admite el voto observado, la presentacin del documento de identidad puede hacer posible que se reciba su voto en tal calidad, pero al proceder a su estudio, ese sufragio es necesariamente anulado, porque el motivo que provoca que el nombre del votante no figure en el padrn es que est privado del ejercicio de los derechos cvicos. No obstante, el documento de identidad que se le ha expedido continuar sirvindole para acreditarlo para efectos civiles y comerciales. Si se trata de un documento nico de identidad, aun privado del ejercicio de los derechos cvicos, el ciudadano mantendr el derecho a solicitar que se le reponga si lo extraviara, porque en forma cotidiana se ve necesitado de acreditar su identidad para cumplir actos civiles y comerciales. Negarle ese derecho supondra condenarlo a una verdadera muerte civil. En algunos regmenes electorales el nico documento hbil para acreditar la identidad del votante en el acto del sufragio es el expedido con ese fin por el propio organismo electoral. As ocurra en El Salvador hasta la entrada en vigencia del Documento nico de Identidad, con la exigencia de presentar el carnet electoral expedido por el Tribunal Supremo de Elecciones para votar, y es la solucin por la que han optado Uruguay y Mxico, donde el documento de identidad para fines electorales es la credencial con fotografa que expiden la Corte Electoral y el Instituto Federal Electoral En otros pases se acepta la cdula de identidad o el documento nico de identificacin expedidos por el organismo electoral o, en algn caso, por autoridades ajenas al sistema orgnico electoral. Cualquiera que sea la solucin elegida para acreditar la identidad, es importante no perder de vista que ese documento de identidad no es relevante para probar la habilitacin para votar. sta slo emerge del Registro Electoral y aparece concretada en el padrn o nmina de votantes.

4. REGISTRO

ELECTORAL Y PADRN ELECTORAL

A menudo se confunden ambos trminos y se utilizan como si fueran sinnimos. Es conveniente, sin embargo, distinguirlos. El registro electoral es

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LOS REGISTROS ELECTORALES

el conjunto de las inscripciones de todas las personas habilitadas para votar, aunque en algunos pases se integra tambin con las inscripciones de quienes padecen una inhabilitacin transitoria, que pasan a formar parte de una seccin especial de dicho registro. Esas inscripciones que aparecen incorporadas informticamente a una base de datos, as como los documentos presentados como prueba para obtener la inscripcin, se organizan y clasifican en un archivo cuya custodia se encomienda en la mayora de los pases al propio organismo electoral. Se trata, como se expres anteriormente, de un registro vivo, en permanente actualizacin, que da a da incorpora los datos de personas, a medida que stas van adquiriendo el derecho a ejercer los derechos cvicos, y excluye a los fallecidos y desplaza al lugar que les corresponde a quienes mudan su domicilio. Con antelacin a un acto electoral determinado y con vistas al mismo, todas las legislaciones exigen que ese registro se cierre y quede, de este modo, cristalizado el nmero de personas habilitadas para participar en el acto comicial y su lugar de residencia, a efecto de determinar el centro de votacin en que deben sufragar. Ese cierre del registro da lugar a la impresin del listado de electores que, en ese momento, estn habilitados para participar en el acto electoral a celebrarse. Ese listado, ordenado en la forma que cada legislacin considera ms conveniente, es lo que constituye el padrn electoral, censo electoral o nmina de electores. El padrn de electores reviste gran importancia en el acto de emisin del voto. Ante la presencia de quien intenta sufragar, la autoridad electoral encargada de recibir su voto est obligada a verificar que se cumplen a su respecto dos requisitos: 1) que est habilitado para hacerlo, y 2) que el compareciente es la misma persona que, segn la lista de electores que tiene en su poder, est habilitada para votar. La primera de las verificaciones atiende a asegurar que se cumplen los requisitos que estn en la base del sistema. Se trata de saber si la persona que est intentando votar rene los atributos que la normativa del Estado establece como condicin para permitirle el ejercicio del sufragio y si se ha inscripto en tiempo y forma en el registro electoral. El nico documento que acredita este extremo es el padrn electoral o nmina de habilitados para votar que se imprime luego de cerrado el registro electoral y transcurrido el periodo de tachas. Verificado ese primer extremo, la autoridad receptora del voto debe asegurarse de que quien figura en ese padrn o nmina es la persona que se encuentra presente ante ella. Esa segunda verificacin se cumple mediante la exigencia de un documento de identidad que impida que alguien

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distinto del titular del derecho sufrague en su lugar. La exhibicin del documento de identidad, incluso cuando es expedido por el rgano electoral, slo prueba que su titular estaba habilitado para sufragar en el momento en que fue extendido. No permite, en cambio, conocer si, posteriormente a su expedicin, sobrevino un hecho capaz de provocar la exclusin o inhabilitacin de su inscripcin cvica. No resta garantas al sistema encomendar a un rgano estatal distinto al electoral la facultad de expedir el documento habilitante para acreditar la identidad en el acto del sufragio. No ocurre lo mismo con el registro electoral y el padrn electoral que es su materializacin. La valoracin de las condiciones que, de acuerdo con la normativa del pas, son exigibles para que un individuo quede incorporado al registro electoral es materia propia del organismo electoral y debe ser encomendada a sus dependencias. La delegacin de esta competencia en rganos ajenos a la estructura electoral compromete seriamente la pureza del sistema.

5. EL

PADRN ELECTORAL Y EL VOTO OBSERVADO

Los errores u omisiones que se cometen al elaborar el padrn tienen muy distinta consecuencia segn se admita o no el voto observado en la legislacin que regula la emisin del sufragio. Cuando esta forma de emisin del voto no est reconocida, las constancias en el padrn son decisivas para determinar el ejercicio efectivo del derecho al sufragio. La Mesa Receptora de Votos no aparece facultada para aceptar el voto de quien no figura en el padrn, aun cuando presente un documento que acredite su identidad. Frecuentemente las legislaciones admiten excepciones a esta regla para considerar a los ciudadanos que integran la Mesa Receptora de Votos y al personal de seguridad que tiene a su cargo la custodia de la mesa, en aquellos pases en que se reconoce a ese tipo de personal el derecho al sufragio. En algunos casos se extiende la excepcin a los fiscales o delegados de los partidos polticos que han sido designados para controlar la emisin del sufragio en una mesa distinta de aquella en que les corresponde votar. En esos casos se ordena agregar el nombre del miembro de la mesa, del custodio o del fiscal o delegado al padrn de la mesa en que est actuando y, tambin, la indicacin de la mesa en que le hubiera correspondido votar, a efectos de verificar, al realizarse el escrutinio final, que no sufrag dos veces.

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La admisin del voto observado resta trascendencia a los errores u omisiones que pueda contener el padrn de votantes. La observacin del voto impide que el mismo se escrute al final de la votacin por la Mesa Receptora ante la que fue emitido, difirindose la decisin, en cuanto a su validez, al rgano encargado de realizar el escrutinio definitivo. Esto permite comprobar si la omisin de los datos del sufragante en el padrn es consecuencia de una exclusin o inhabilitacin regularmente decretada o, por el contrario, se debe a un error cometido por la dependencia encargada de su elaboracin. En el primero de los casos el voto se anula y se destruye sin abrirlo para respetar el secreto. En el segundo se valida y se escruta, conjuntamente con los dems que han sido validados.

6. FORMAS

DE ORGANIZAR EL REGISTRO ELECTORAL

6.1. Registro electoral permanente o especfico para cada eleccin La diferencia sustancial entre ambas formas de organizar el registro electoral radica en que, en el permanente, quien aspira a participar en la vida cvica debe inscribirse slo una vez y su inscripcin permanece vigente de por vida, salvo que sobrevengan causales que determinen la prdida de los derechos cvicos. En el registro electoral ad hoc o especfico para cada eleccin, la eficacia de la inscripcin se agota con la realizacin del acto electoral. Para participar en una posterior eleccin, el interesado, previamente a su realizacin, debe volver a inscribirse en el registro electoral. El registro electoral ad hoc ofrece la ventaja de asegurar un padrn casi totalmente depurado de fallecidos, ya que, por efectuarse la inscripcin en fecha muy prxima a la eleccin, los nicos muertos que pueden figurar son aquellos cuyo deceso se haya producido en el corto lapso que media entre ambos actos (la inscripcin y la eleccin). Posibilita, tambin, organizar de manera muy sencilla el llamado voto domiciliario o residencial, al permitir que el elector sufrague en los lugares en que recientemente se inscribi, instalando en esos lugares los centros de votacin. Son stas sus nicas ventajas. Como contrapartida, este sistema de organizacin del registro presenta enormes inconvenientes. Cabe sealar los siguientes: a) Su onerosidad. Resulta muy costoso, sobre todo en los estados que cuentan con elevado nmero de habitantes, organizar un relevamiento de

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la ciudadana en cada oportunidad en que debe ser convocada para elegir o resolver, en caso de plebiscito o referndum. b) El riesgo de que un considerable nmero de personas quede marginado de la posibilidad de manifestar su voluntad, riesgo que se acrecienta cuanto ms breve es el plazo establecido para incorporarse a ese registro electoral ad hoc. c) La imposibilidad de corregir los errores que naturalmente se cometen ante el apremio que genera tener que inscribir, en corto tiempo, un considerable nmero de personas. d) La dificultad para poner en prctica los controles que permiten detectar y eliminar las mltiples y falsas inscripciones. En los registros electorales permanentes esos controles se efectan diariamente. En el registro ad hoc, la agilidad de los procedimientos que impone el escaso tiempo que media entre la inscripcin y el acto electoral, hace muy difcil detectar, antes que ste se lleve a cabo, las irregularidades que puedan haberse consumado. Esta forma de organizar el registro electoral, convocando a los ciudadanos a inscribirse para cada eleccin, fue la que predomin durante el siglo XIX. Las desventajas sealadas son las que han llevado a optar, en todos los estados de la regin, por el registro electoral permanente.

6.2. rgano estatal al cual se confa su elaboracin En algunos pases la tarea de organizacin, custodia, actualizacin y depuracin del registro electoral se confa a rganos especiales, distintos de aquellos a los que se ha atribuido el ejercicio de la funcin jurisdiccional en materia electoral. Es el caso de Chile, donde la tarea de formar y mantener el Archivo General Electoral se ha puesto a cargo de la Direccin del Servicio Electoral, organismo autnomo con personalidad jurdica que no depende, por tanto, del Tribunal Calificador de Elecciones. Es, tambin, el caso de Colombia, donde la expedicin de la cdula de ciudadana, nico documento habilitante para ejercer el derecho al sufragio, se pone a cargo de la Registradura Nacional del Estado Civil. Corresponde incluir en este grupo, igualmente, a Ecuador, en cuya legislacin se ha previsto la existencia de una Direccin General del Registro Civil, Identificacin y Cedulacin como organismo de apoyo al Tribunal Supremo Electoral, y a Mxico, donde la funcin electoral de la federacin

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se ha bifurcado en dos sistemas orgnicos, uno de los cuales concentra el ejercicio de la funcin jurisdiccional y tiene en la cspide al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, en tanto el otro asume competencia en todo lo relacionado con la organizacin de los actos electorales y presenta en su mxima jerarqua al Instituto Federal Electoral. Es a este segundo sistema orgnico al cual le est encomendada toda la tarea vinculada con la administracin del registro electoral. Un segundo grupo de pases se ha inclinado por encomendar la organizacin, custodia y actualizacin del registro electoral a rganos que funcionan en el mbito del Poder Judicial. Es el caso de Argentina, Brasil y Paraguay. Existe una tercera solucin respecto a la organizacin del registro electoral y est proporcionada por las legislaciones que encomiendan al organismo electoral, creado constitucionalmente para organizar y juzgar la eleccin, la facultad de administrar, custodiar, actualizar y depurar el registro electoral. Es el caso, entre otros, de Costa Rica, Panam y Uruguay.

6.3. Registro automtico o a solicitud del inscripto Examinando la organizacin electoral de los pases de Amrica se encuentran dos formas posibles de estructurar el registro electoral: los sistemas de registro automtico y aquellos en que la actividad registral slo se pone en movimiento mediando la iniciativa del elector. Calificamos de automtico el sistema que no requiere una solicitud expresa de incorporacin al registro electoral formulada ante la autoridad electoral que lo administra. La inscripcin se produce como consecuencia de la gestin realizada ante otra reparticin de la misma dependencia estatal o ante otra dependencia, normalmente con la finalidad de obtener el documento de identidad. El rgano electoral es el responsable del registro, debiendo efectuarlo de oficio, con base en la informacin que deben proporcionarle otros rganos estatales u otras dependencias del mismo rgano electoral. Emplean un sistema automtico de inscripcin Argentina, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Panam y Venezuela (vase el cuadro XX.1). En el sistema no automtico, la inscripcin, aunque obligatoria, depende de la decisin individual. El ciudadano en condiciones de votar debe

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concurrir a una oficina dependiente del rgano electoral y llenar determinadas formalidades para quedar habilitado para sufragar. Si no lo hace, no puede ejercer su derecho al voto. Bolivia, Brasil, Chile, Guatemala, Mxico, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Uruguay utilizan el procedimiento no automtico para la incorporacin al registro electoral (vase el cuadro XX.1). En ambos casos es necesaria la comparecencia del ciudadano para aportar sus datos personales y tomarse la fotografa y las huellas dactilares. La diferencia radica en que, en los casos de incorporacin automtica, su presencia es necesaria slo para obtener la cdula de identidad, ya que su inclusin en el registro electoral se produce a raz de la expedicin de la cdula, en tanto que en los pases de inscripcin no automtica se requieren dos trmites independientes, uno destinado a obtener el documento de identidad y otro que procura la incorporacin al registro electoral, lo que obliga al ciudadano a comparecer dos veces. En este segundo grupo de inscripcin no automtica merece sealarse, por su singularidad, el rgimen vigente en Chile, donde, a pesar de estar establecida en su orden jurdico la obligatoriedad del voto, la inscripcin en el registro electoral, indispensable para ejercer ese derecho-deber, queda librada a la voluntad del inscripto sin que merezca ningn tipo de sancin quien no opte por llevarla a cabo Nicaragua representa otro caso particular, con un rgimen que podemos calificar de carcter mixto, en la medida en que coexisten un sistema de inscripcin automtica en el registro electoral, con otro que depende de la iniciativa ciudadana. Para ejercer el derecho al voto, los ciudadanos deben inscribirse en los registros electorales o estar inscriptos en el padrn electoral permanente.

7. TAREAS

QUE DEBE CUMPLIR EL REGISTRO ELECTORAL

Las mltiples tareas que desarrolla el registro electoral se agrupan en tres grandes rubros: las relacionadas con la incorporacin de los ciudadanos al registro; las que se originan con motivo de las modificaciones que es necesario introducir a las inscripciones ya registradas, particularmente las que se operan por cambio de domicilio, y las provocadas por las exclusiones definitivas o transitorias que es necesario realizar para depurar el registro.

CUADRO
XX.1. Otros organismos Automtico rganos del Poder Judicial Sistema de inscripcin rgano estatal que elabora el registro electoral

Organismos del registro electoral

Pas

Mximo organismo electoral

Argentina

Cmara Nacional Electoral Cortes departamentales electorales, notarios electorales Tribunales regionales, juntas electorales y jueces electorales Registrador Nacional del Estado Civil, sus delegados, los registradores distritales, municipales y auxiliares y sus delegados Automtico Automtico Por solicitud Por solicitud Notarios electorales: inscripciones

Bolivia

Corte Nacional Electoral

Brasil

Tribunal Superior Electoral

Juez electoral: inscripcin obligatoria

[474] Direccin del Servicio Electoral, tribunales electorales regionales Tribunales provinciales electorales y juntas receptoras de votos Automtico

Colombia

Consejo Nacional Electoral

Registradura Nacional del Estado Civil

Costa Rica

Tribunal Supremo de Elecciones

Registro Civil (Departamento Civil y Departamento Electoral)

Chile

Tribunal Calificador de Elecciones

Por solicitud

Servicio Electoral, juntas inscriptoras: inscripcin voluntaria Direccin General del Registro Civil, Identificacin y Cedulacin

Ecuador

Tribunal Supremo Electoral

El Salvador

Tribunal Supremo Electoral

Juntas electorales departamentales y municipales, juntas receptoras de votos Juntas receptoras de votos Por solicitud Registro de Ciudadanos: inscripcin voluntaria Registro Nacional de la Personas (Registro Civil + Registro Electoral) Instituto Federal Electoral, Oficina del Registro Federal de Electores: inscripcin voluntaria Consejo Supremo Electoral, Junta Receptora de Votos

Automtico

Tribunal Supremo Electoral sobre datos del Registro Nacional de las Personas Naturales

Guatemala

Tribunal Supremo Electoral Tribunales departamentales y locales de elecciones y mesas receptora de votos Instituto Federal Electoral Por solicitud Automtico

Honduras

Tribunal Nacional de Elecciones

Mxico

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin Consejos electorales de los departamentos y de las regiones autnomas de la costa atlntica y las juntas receptoras de votos Automtico Mixto

Nicaragua

Consejo Supremo Electoral

[475] Tribunales electorales, juzgados electorales, fiscalas electorales, Direccin del Registro Electoral y organismos auxiliares Por solicitud

Panam

Tribunal Electoral

Direccin Nacional de Organizacin Electoral (Registro civil, cedulacin y organizacin electoral) Registro Cvico Permanente de Electores (Registro Cvico Nacional + de Extranjeros): inscripcin obligatoria

Paraguay

Tribunal Superior de Justicia Electoral

CUADRO
XX.1. Otros organismos Oficina Nacional de Procesos Electorales Por solicitud Sistema de inscripcin Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil: inscripcin Direccin Nacional del Registro del Estado Civil y Direccin de la Cdula de Identidad y Electoral: inscripcin obligatoria Oficinas electorales departamentales, oficinas inscriptoras permanentes y oficinas inscriptoras volantes: inscripcin obligatoria Automtico Comisin de Registro Civil y Electoral: Oficina Nacional del Registro Electoral rgano estatal que elabora el registro electoral

Organismos del registro electoral (conclusin)

Pas

Mximo organismo electoral

Per

Jurado Nacional de Elecciones

Repblica Dominicana

Junta Central Electoral

Juntas electorales y colegios electorales

Por solicitud

Uruguay

Corte Electoral

Juntas electorales departamentales, comisiones receptoras de votos

Por solicitud

[476] Junta Electoral Nacional, Comisin de Registro Civil, Comisin de Participacin Poltica y Financiamiento

Venezuela

Consejo Nacional Electoral

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7.1. Incoporacin de los ciudadanos al registro electoral El reconocimiento del derecho a elegir ha superado el mbito reservado al legislador para adquirir jerarqua constitucional. El derecho a elegir es un derecho poltico y reviste tal importancia que la materia con l relacionada ha trascendido el derecho interno de los estados y ha pasado a ser regulada por el derecho internacional. La Declaracin Universal de los Derechos Humanos establece que: Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su pas, directamente o por medio de representantes libremente elegidos y a acceder en condiciones de igualdad a las funciones pblicas de su pas. Y agrega: La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder pblico y debe expresarse mediante elecciones autnticas que habrn de celebrarse peridicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto. En idnticos trminos se pronuncia la Convencin Americana sobre los Derechos Humanos celebrada en 1969 (Pacto de San Jos de Costa Rica). La expresa referencia al principio del sufragio universal e igual contenidas en las declaraciones citadas constituye una garanta supranacional que impide a los estados signatarios establecer otras condicionantes al ejercicio de los derechos cvicos que no sean aquellas que atiendan a la capacidad del elector para manifestar su voluntad libre y reflexivamente. Es indudable que a la luz del mandato impuesto por las normas supranacionales transcriptas, son contrarias a derecho todas las disposiciones que establezcan privacin en el ejercicio de los derechos polticos por causas ideolgicas, raciales o de creencia religiosa. Por tratarse de un derecho poltico, la normativa de casi todos los estados latinoamericanos condiciona el derecho al sufragio al cumplimiento de exigencias vinculadas con la nacionalidad, la edad y, en algunos de ellos, la residencia en el pas. En lo referente a nacionalidad se reconoce la nacionalidad de origen y la adquirida por naturalizacin. En este punto, Uruguay constituye una excepcin, ya que vincula el derecho al sufragio a la ciudadana y no a la nacionalidad y otorga al extranjero la ciudadana y no la nacionalidad uruguaya. Para determinar quienes son nacionales, las normas constitucionales aceptan el jus soli y el jus sanguinis. Por tanto, se considera que son nacionales de origen los nacidos en el territorio del Estado y, tambin, sus hijos, cualquiera que sea el lugar de su nacimiento.

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En cuanto a la edad, en casi todos los estados de Amrica se exigen los 18 aos cumplidos o por cumplirse en la fecha de la eleccin como condicin para incorporarse al registro electoral. Constituyen una excepcin Brasil y Nicaragua, que reconocen el derecho al voto a quienes tienen 16 aos cumplidos, aunque en el caso de Brasil siendo el voto obligatorio se considera facultativo entre los 16 y los 18 aos de edad. Respecto a la residencia en el pas como condicin para ejercer el sufragio, corresponde sealar que Argentina, Brasil, Colombia, Honduras, Per y Venezuela han admitido la emisin del voto desde el extranjero, aunque no para elecciones locales. Bolivia, Mxico, Nicaragua y Repblica Dominicana tienen prevista en su normativa la posibilidad de establecerlo, aunque hasta ahora no lo han aplicado. No lo admiten Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Paraguay y Uruguay (Navarro, 2002).

7.2. La actualizacin del registro Hasta el momento en que la legislacin dispone su cierre para hacer posible la elaboracin de los padrones electorales, el registro electoral experimenta permanentes y diarias modificaciones originadas en rectificaciones de nombres, variaciones operadas en el estado civil que repercuten en los datos recogidos en el registro electoral (reconocimiento de hijos, legitimaciones, adopciones, etc.) y, fundamentalmente, cambios de domicilio de los inscriptos. Este ltimo factor es el que provoca la mayor cantidad de modificaciones en el registro y su importancia ha determinado una regulacin especial en casi todas las legislaciones, particularmente en aquellas que han optado por consagrar el llamado voto domiciliario o residencial. Con esta denominacin se procura caracterizar un criterio de estructuracin del registro electoral y de elaboracin del padrn que repare en el domicilio de los electores y no en el orden alfabtico de sus apellidos o de numeracin de su documento, para agruparlos y determinar en qu centro de votacin les corresponde emitir el sufragio. Para que sea posible instrumentarlo, es necesario que entre los datos que se exigen al inscripto en el momento de su incorporacin al sistema se registre su domicilio y se requiere, adems, una cartografa electoral que subdivida los municipios en espacios geogrficos menores. La subdivisin de las unidades poltico-administrativas en circunscripciones electorales de dimensiones ms reducidas permite asignar al elector centros de votacin prximos a su domicilio

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sin exigirle mayores desplazamientos. En general se considera como residencia electoral el lugar donde el ciudadano habita con carcter permanente El cambio de domicilio da lugar en algunos pases a una nueva inscripcin y a la cancelacin de la anterior. En otros da lugar a un procedimiento de traslado de una circunscripcin electoral a otra mantenindose la inscripcin originaria. La solicitud debe ser presentada personalmente por el interesado. En algunas legislaciones se exige una prueba del nuevo domicilio. As ocurre en Per, donde se requiere la presentacin de un certificado expedido por la autoridad policial del nuevo domicilio; en Brasil, donde la residencia en el nuevo domicilio debe ser atestiguada por la autoridad policial o probada ante el juez electoral por otros medios convincentes; o en Guatemala, donde se exige a quien se ha desplazado a otro municipio la presentacin ante la Delegacin del Registro de Ciudadanos de su Cdula de vecindad debidamente razonada por la municipalidad que compruebe el traslado. En Panam se ha dispensado particular atencin a las modificaciones que provocan los cambios de residencia. Se regula minuciosamente el trmite, para indagar al inscripto sobre su direccin domiciliaria en cada oportunidad en que debe concurrir a las dependencias del registro. El trmite de cambio de residencia se suspende seis meses y medio antes de las elecciones. Quien muda su domicilio con posterioridad debe votar en la mesa que corresponde a su residencia anterior. Las exigencias en materia de prueba no parecen desmedidas si se consideran las repercusiones que los cambios de domicilio tienen en la representacin poltica y la indebida alteracin que provocaran en la competencia electoral en caso de manipulacin, facilitando el xito del partido manipulador. 7.3. La depuracin del registro La depuracin del registro electoral debe estar organizada de forma tal que permita incluir el acaecimiento de actos y hechos que privan temporaria o definitivamente al ciudadano del ejercicio de sus derechos polticos. Esos actos y hechos constituyen las causas de suspensin o privacin de la ciudadana y dan mrito, a su vez, a la suspensin o cancelacin definitiva de la inscripcin en el registro electoral. 1) La exclusin temporaria. Las distintas legislaciones coinciden en establecer como causales que dan mrito a la exclusin temporaria de la inscripcin

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en el registro electoral, la declaracin judicial de incapacidad y la imposicin por juez competente de sancin penal que traiga aparejada la suspensin de los derechos polticos por el trmino de la condena. En algunos de los pases es, tambin, causal de exclusin temporaria ser parte del personal en actividad de las fuerzas armadas y de seguridad. Las normas electorales de los diferentes estados imponen a las autoridades judiciales o administrativas la obligacin de comunicar al organismo que administra el registro electoral y elabora el padrn, las sentencias o resoluciones que impongan o provoquen como consecuencia la suspensin de los derechos ciudadanos. 2) La exclusin definitiva. Se produce en caso de fallecimiento o con motivo de sancin que imponga la prdida de la nacionalidad, que trae aparejada, por consiguiente, la prdida de la ciudadana y por comprobarse la falsa o mltiple inscripcin. a) El fallecimiento: todas las legislaciones incluyen, como no puede ser de otra manera, el fallecimiento como causa de eliminacin del inscripto en el registro electoral. La diferencia en la instrumentacin del procedimiento que permite la depuracin por esta causal depende de que estn integrados o no el registro electoral y el Registro Civil. Cuando ello ocurre, la eliminacin se logra mediante una mera comunicacin interna entre reparticiones de un mismo organismo. Cuando ambos registros son administrados por organismos diferentes es menester, para que se opere la depuracin del registro electoral, que los registradores civiles cumplan con la obligacin de comunicar los fallecimientos y que esa comunicacin contenga los datos que permitan individualizar con certeza a la persona cuya inscripcin en el registro electoral corresponde eliminar, puesto que la eliminacin no puede decidirse por aproximacin sin correr el riesgo de eliminar a un inscripto que est vivo. La tarea de depuracin se complica cuando el registro de los hechos y actos civiles est a cargo de municipalidades y no existe un Registro Civil centralizado con facultades para uniformar datos y procedimientos. En estos casos la obligacin de comunicar los fallecimientos al registro electoral no siempre se cumple o los datos aportados aparecen, a veces, incompletos, lo que impide una satisfactoria depuracin. sta es la razn que ha llevado a adoptar, por va legislativa, medidas de depuracin supletorias que permitan la eliminacin de quien no se presenta a renovar su documento de identidad dentro de determinado plazo o no comparece a sufragar en una o varias elecciones.

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b) La falsa y la doble inscripcin: la falsa inscripcin se verifica toda vez que una persona usurpa la identidad de otra para incorporarse al registro electoral. En los pases en que la incorporacin al registro es automtica y se efecta a partir de la expedicin del documento de identidad, la falsa inscripcin se produce cuando, para solicitar la cdula, el interesado presenta un certificado de nacimiento ajeno o, mediante testigos, acredita una identidad que no le pertenece. En los pases que requieren una inscripcin directa y especfica en el registro electoral, la falsa inscripcin se verifica toda vez que el solicitante presenta para inscribirse una prueba de ciudadana (partida de nacimiento, cdula de identidad o de vecindad segn los pases) que no le pertenece. Si los datos utilizados por el infractor pertenecen a otra persona ya inscripta en el registro electoral, la falsedad es fcilmente comprobable en la base de datos del registro. En caso contrario, de no mediar denuncia de parte, es muy difcil detectarla. Las legislaciones tipifican la infraccin como delito electoral. Una vez comprobada, disponen la inmediata exclusin de la inscripcin y la persecucin penal de su autor. La doble inscripcin admite distinto tratamiento, segn si quien incurre en ella lo hace utilizando la misma documentacin y, por tanto, los mismos datos patronmicos o datos y documentos diferentes. En el primero de los casos, que es el ms frecuente, la doble inscripcin no responde, en general, a una intencin dolosa del inscripto, sino que es consecuencia de su error. ste extrava su documento de identidad o cambia su domicilio, e ignorando que debe solicitar una reposicin del documento o iniciar un trmite de traslado de su inscripcin, se inscribe por segunda vez. En esta hiptesis, las legislaciones disponen, en general, la exclusin de la primera inscripcin y el mantenimiento de la segunda. En el caso de Uruguay, la comprobacin de la doble inscripcin da mrito a la tramitacin de un juicio de exclusin en el que se admite que el inscripto acredite que cambi su domicilio y que su intencin, al inscribirse por segunda vez, fue realizar un traslado. En tal caso se excluye la primera inscripcin y se mantiene vigente la segunda. La repeticin de los nombres y apellidos y de los dems datos pertenecientes al inscripto permite que este tipo de doble inscripcin sea fcilmente detectable en la base de datos del registro electoral. El otro tipo de doble inscripcin es mucho ms difcil de comprobar para la mayor parte de los registros electorales. Se verifica cuando la persona que se inscribe ms de una vez lo hace, en alguna de ellas, usurpando

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los datos de otra y utilizando, al efecto, la documentacin de alguien que ha fallecido o emigrado sin haberse inscripto en el registro electoral. En este caso, la base de datos no denuncia la duplicidad patronmica, puesto que la persona que comete la maniobra no utiliza los mismos nombres y apellidos para obtener las diversas inscripciones. La nica forma de evitar la consumacin de este tipo de maniobra es dotar al registro electoral de un archivo dactiloscpico y de un sistema que haga posible denunciar la duplicidad por la va del cotejo de las huellas dactilares de cada nueva solicitud de inscripcin contra la totalidad de las que se encuentran incorporadas. Este tipo de doble inscripcin supone siempre intencin dolosa de quien incurre en ella, razn por la cual es tipificada como delito electoral por el legislador. Su sancin severa es imprescindible para desalentar una maniobra que, de generalizarse, puede conspirar contra la pureza de todo el proceso electoral. 8. LA
PUBLICIDAD DEL REGISTRO ELECTORAL

Y EL ACCESO DE LOS PARTIDOS POLTICOS

El registro electoral es un registro pblico. Por tal razn las leyes reconocen a los electores y a los partidos polticos la posibilidad de controlarlo en todo momento. La mayora de las legislaciones contienen normas que obligan a dar publicidad a los movimientos que se operan en el registro como consecuencia de las nuevas incorporaciones, de las exclusiones o de los cambios de domicilio. Con vistas a un acto electoral se establece siempre una fecha de cierre del registro electoral y, en algunos casos, la obligacin de exhibir una lista provisional de electores. As lo prescriben las legislaciones de Argentina, Mxico, Panam, Colombia, Costa Rica, El Salvador y Honduras. Conjuntamente con esta exhibicin, se acostumbra llevar a cabo una campaa de publicidad exhortando a los ciudadanos a verificar si su inscripcin figura en la lista y a formular sus reclamos en caso de que sus datos no aparezcan o estn registrados errneamente. Es importante que la publicacin de la lista de electores se efecte con la antelacin suficiente respecto a la fecha en que debe realizarse el acto electoral, de modo de hacer posible que se formulen reclamaciones por los partidos polticos y por los propios electores y de permitir la adecuada sustanciacin y resolucin de esos reclamos. En este punto, se hace necesario conciliar dos inquietudes igualmente respetables que aparecen contrapuestas. Por un lado, la que procura otorgar las mayores posibilidades de reci-

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bir las nuevas inscripciones, de actualizar el registro sobre todo en materia de cambios de domicilio y de depurarlo, que se considera mejor cuanto ms prximo a la eleccin se produce el cierre del registro electoral, Por otro lado, la que pone nfasis en la importancia de asegurar un tiempo prudencial para formular reclamaciones y para organizar procedimientos adecuados para resolverlas, lo que se asegura de mejor manera cuanto mayor es el lapso que media entre el cierre del registro electoral y la fecha de realizacin del acto electoral. Las listas provisionales reflejan el estado del registro electoral a la fecha establecida para su cierre. Debe contener las inscripciones aceptadas hasta ese momento, recoger todas las modificaciones provocadas por cambios de domicilio denunciados antes del cierre y aparecer depurada de las inscripciones que corresponde eliminar por fallecimiento u otra causal de exclusin. Estas listas provisionales se proporcionan a los partidos polticos y se exhiben profusamente de manera que se permita que el elector pueda verificar si su nombre aparece en ellas. De acuerdo con la forma en que se ha organizado el registro electoral, en algunos pases esta exhibicin permite, tambin, que el elector conozca cul es el centro de votacin en que le corresponde sufragar. A partir de la publicacin de la lista de electores, casi todas las legislaciones organizan un periodo de verificacin, calificacin o tachas, dentro del cual los partidos polticos y los electores solicitan la rectificacin de los errores que contenga, reclaman al juez electoral por las omisiones en que se haya incurrido o impugnan la inclusin de quien figura en dichas listas sin tener derecho a hacerlo. La mayora de las legislaciones incluye procedimientos de depuracin que pueden llevarse a cabo de oficio, sin perjuicio de reconocer a los partidos polticos y a los electores el derecho a formular los reclamos. Se establecen, en general, procedimientos sumarios para la sustanciacin y resolucin de los reclamos y se procura, en caso de tachas, otorgar al tachado la oportunidad procesal de defender su inscripcin. As mismo, se reconoce a los partidos polticos la facultad de intervenir en esos procedimientos asegurndoles la posibilidad de ser odos. Debido al carcter pblico del registro electoral, las legislaciones han procurado asegurar a los partidos polticos, protagonistas principales del proceso electoral, un amplio control sobre dicho registro. En algunos pases la participacin de los partidos en ese control aparece asegurada porque, tanto la integracin del rgano electoral que dirige el sistema,

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como la de los rganos regionales, departamentales o municipales que le estn subordinados, se efecta con personas propuestas por los partidos. Sin perjuicio de ello, en la mayora de los pases est expresamente previsto el derecho de los partidos polticos a fiscalizar la actividad del registro mediante delegados permanentes acreditados ante sus oficinas o mediante la designacin de fiscales con facultades para actuar en la etapa preparatoria del acto electoral. Por su singularidad, merecen sealarse, nuevamente, los casos de El Salvador y Mxico, donde funcionan, paralelamente al organismo electoral, la Junta de Vigilancia y las Comisiones de Vigilancia respectivamente, con amplias facultades para controlar la organizacin, actualizacin, depuracin y publicacin del registro electoral. Con ese fin aparecen facultadas para designar tcnicos ante la unidad de procesamiento de datos y a disponer de terminales del computador central que le permitan tener acceso permanente a la informacin contenida en el registro.

9. CONSIDERACIONES

FINALES

Como ha quedado demostrado en la descripcin que antecede, existen muy diversas formas de organizar el registro electoral. En ste, como en muchos otros temas vinculados con la organizacin electoral, es conveniente tener presente que no hay soluciones con validez universal. Para cada pas, la solucin ms adecuada ser aquella que mejor considere, entre otros factores, su propia realidad, sus tradiciones, su historia, su extensin territorial, la uniformidad o diversidad de su poblacin y su nivel cultural. Para ejemplificar, tomando en cuenta uno de ellos, destaco la dificultad que es necesario superar para organizar un registro electoral en pases cuya poblacin, en una elevada proporcin, cumple su ciclo vital sin tener necesidad de obtener un documento que registre su existencia. Esto obliga a permitir la sustitucin de la base documental del registro electoral y a admitir la prueba de testigos para la incorporacin a dicho registro, solucin que no es la ideal por las maniobras que posibilita, pero que es necesario aceptar si no se quiere marginar del ejercicio de los derechos cvicos a un importante sector de la poblacin. Dejando, entonces, bien sentada esta premisa, que rechaza conceptos absolutos cuando se hace necesario calificar un sistema en particular, pueden, sin embargo, formularse algunas apreciaciones sobre aspectos relacionados con la organizacin del registro electoral.

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1) Resulta conveniente que el Registro Electoral y el Registro Civil se encuentren integrados. Puesto que el ejercicio de los derechos cvicos depende de requisitos relacionados con la nacionalidad y la edad, que se acreditan normalmente mediante documentos de estado civil, es importante para la pureza del registro electoral que esos documentos sean confiables. Por otra parte, la depuracin del registro depende, en un porcentaje considerable, de la afluencia de las partidas de defuncin y de que las mismas contengan los datos necesarios y suficientes para individualizar a la persona cuya inscripcin debe ser cancelada. La integracin de ambos registros se logra plenamente en los sistemas de inscripcin automtica que han optado por poner a cargo de la organizacin electoral la administracin del registro civil. Aun cuando se haya optado por encomendar la administracin del Registro Civil a otras entidades estatales o municipales, es importante que exista, sobre todo en este caso, un rgano central que concentre la informacin e imparta las directivas necesarias para lograr la uniformidad del sistema de estado civil. Es importante, tambin, crear los mecanismos que aseguren una fluida relacin entre el Registro Civil y el Registro Electoral. 2) Los sistemas de inscripcin automtica tienen la ventaja de permitir que la incorporacin del inscripto en el registro electoral se produzca a partir del otorgamiento de su documento de identidad, con lo cual evitan que deba efectuar dos gestiones diferentes, y reducen al mnimo el subregistro, ya que la posesin del documento de identidad es imprescindible para que la persona pueda realizar cotidianamente actos civiles y comerciales. Es conveniente que el Registro de Identidad se ponga, tambin, a cargo del organismo que administra el Registro Electoral. Tanto en los sistemas de inscripcin automtica como en los que no estn automatizados, si es la obtencin o presentacin de la cdula de identidad lo que permite al ciudadano incorporarse al registro electoral, dejar en manos de una autoridad ajena al organismo electoral la expedicin de ese documento implica sustraerle la base en que reposa el registro electoral. Esta es la debilidad que denuncian los tcnicos guatemaltecos respecto a la cdula de vecindad 3) En cualquiera de los casos, es de fundamental importancia para asegurar la pureza del proceso electoral que el registro electoral sea administrado, custodiado, actualizado y depurado por un rgano pblico independiente del poder poltico. 4) Considerando los mecanismos utilizados para el funcionamiento del registro electoral y los procedimientos que se aplican en su base de datos,

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es conveniente prestar preferente atencin a los que permiten detectar y eliminar las falsas y mltiples inscripciones. Contribuye de modo importante a este fin la existencia de un registro dactiloscpico, nico medio de detectar las dobles inscripciones cuando el inscripto ha utilizado distintos datos patronmicos. Es importante, tambin, establecer mecanismos fluidos que permitan la rpida eliminacin de los fallecidos y de los que hayan sido privados de sus derechos cvicos. 5) Contribuye a asegurar a toda la poblacin la posibilidad de ejercer sus derechos cvicos, cualquiera que sea su condicin econmica, el establecer la obligacin de los funcionarios encargados del registro de concurrir a los centros poblados alejados de las ciudades y a las zonas rurales, de manera que los habitantes de humilde condicin puedan tambin quedar registrados. 6) Corresponde destacar, por ltimo, la importancia que reviste para la confiabilidad del registro dotarlo de la ms amplia publicidad. Casi todas las legislaciones que hemos examinado aseguran a los partidos polticos el libre acceso al registro electoral y, una vez que ste se cierra con vistas a una eleccin, prevn la profusa difusin de la lista de electores provisorias y definitivas que resultan de ese cierre, entregndolas a los partidos polticos y hacindolas conocer a la ciudadana. Es igualmente importante considerar, entre el cierre del registro y la fecha de la eleccin, la existencia de un periodo de calificacin o de tachas dentro del cual se formulen y decidan los reclamos hechos con motivo de indebidas inclusiones o exclusiones en la lista de electores. 7) Cabe concluir que el registro electoral cumple con el objetivo que justifica su existencia, si permite que la totalidad de los individuos asistidos del derecho a participar en la vida poltica del Estado puedan hacerlo; si excluye la posibilidad de que participen en las contiendas electorales quienes no estn habilitados para votar y si asegura que quien tiene derecho a sufragar, slo pueda hacerlo una vez.

XXI. LA CONVOCATORIA ELECTORAL

FRANCISCO FERNNDEZ SEGADO

1. INTRODUCCIN La convocatoria electoral puede ser definida como el acto formal por el que un rgano constitucional o legalmente habilitado para ello establece la fecha, condiciones y modalidades de una eleccin o, ms ampliamente, de una llamada al cuerpo electoral a fin de que se pronuncie sobre un determinado asunto. Aunque en los casos de elecciones ordinarias es comn en bastantes pases de Amrica Latina que los comicios tengan, constitucional o legalmente, una fecha prestablecida para su celebracin, es imprescindible el acto formal de la convocatoria; de ah precisamente que en ciertos ordenamientos se prevea un rgano alternativo al que, en principio, corresponde formalizar la convocatoria electoral a fin de que, incumplida tal facultad y, a la par, obligacin, por la falta de convocatoria en el plazo normativamente estipulado, proceda ese segundo rgano a formalizar la llamada al cuerpo electoral. Con ms razn an es exigible la convocatoria electoral cuando se produce, en aquellos sistemas que incluyen tal mecanismo, la disolucin anticipada del rgano legislativo, pues disolucin y convocatoria del cuerpo electoral son las dos caras de una misma moneda. Y otro tanto puede decirse de los supuestos de elecciones extraordinarias, entendiendo por tales las destinadas a proveer un cargo dejado vacante por fallecimiento, renuncia, inhabilidad o cualquier otra causa legalmente prevista, as como las que son pertinentes tras la declaracin de nulidad total o parcial de unos comicios previamente celebrados. Por ltimo, un caso especfico de convocatoria electoral, que tambin hemos tenido en cuenta, como ya se ha dicho, es la que se orienta a instar el pronunciamiento del pueblo en un plebiscito, referndum o cualquier otro tipo de consulta popular, siendo sin embargo de notar que a estas instituciones caractersticas de la democracia directa no se les da idntico sentido en los distintos pases.
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2. ELECCIONES

ORDINARIAS

2.1. Rango normativo de su ordenacin La ordenacin jurdica de la materia se lleva a cabo, bsicamente, en las leyes electorales, si bien en algunos pases la Constitucin tambin incide sobre la misma, aunque, por lo general, la ordenacin constitucional se vea complementada por la normacin del Cdigo o Ley Electoral. No obstante, existen algunos pases en los que la convocatoria electoral no se halla prevista de manera especfica en ningn orden normativo. Como revela el cuadro XXI.1, en buena parte de los 19 pases (Argentina, Costa Rica, Cuba, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam, Per, Repblica Dominicana y Uruguay) la Constitucin se ocupa, de una u otra forma, de la convocatoria electoral, aunque en algunos casos la norma constitucional se refiere no a las elecciones ordinarias sino a otro tipo de comicios o consultas populares, como es el caso de Argentina, donde la Constitucin, que nada dice respecto de la convocatoria de elecciones para cargos pblicos, s considera, por el contrario, alguna previsin respecto de las llamadas (art. 40 de la Constitucin reformada en 1994) consultas populares no vinculantes, as como de las consultas populares sobre un proyecto de ley. Por lo dems, en los pases mencionados, con la salvedad de Uruguay, las previsiones constitucionales han sido complementadas por preceptos de la legislacin electoral. Si nos centramos ahora en la extensin con la que se lleva a cabo la ordenacin de la convocatoria de elecciones en la respectiva legislacin electoral, diferenciamos entre aquellos pases (Argentina, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Panam, Per, Paraguay y Venezuela) en los que la Ley o Cdigo Electoral dedica a esta materia un ttulo o captulo especfico, y aquellos otros en los que la convocatoria es regulada tan slo de un modo fragmentario, dispersndose la normativa correspondiente en diferentes preceptos (Brasil, Chile, Cuba, Honduras, Nicaragua y Repblica Dominicana). En dos pases, Colombia y Mxico, no existe stricto sensu regulacin alguna. Sin embargo, la realidad de uno y otro pas es en este punto diferente. En Colombia, el artculo 1 transitorio de la Constitucin convocaba a elecciones generales para el Congreso de la Repblica; es decir, la propia norma suprema formalizaba la convocatoria electoral. En forma similar, aunque en esta ocasin con origen en el legislador ordinario, no en el cons-

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CUADRO

XXI.1.

Rango normativo de la ordenacin de la convocatoria electoral

Regulacin en constitucin Regulacin en ley o cdigo electoral Captulo especfico Ttulo especfico Normacin fragmentaria Captulo especfico Normacin fragmentaria Normacin fragmentaria Captulo especfico Captulo especfico Captulo especficoc Normacin fragmentaria Normacin fragmentaria Captulo especfico Captulo especfico Ttulo especfico 2 artculos Captulo especficof

Pas Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Cuba Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela
a b

1 artculoa 1 artculo 1 artculo (un apartado) Normacin fragmentaria Varios artculosb 1 artculo Varios artculos 1 artculod 1 artculo 1 artculo 2 artculos 1 artculoe 1 artculo

Relativo al referndum. Se considera tan slo la convocatoria para una consulta popular. c Tambin es muy relevante la ordenacin recogida en el Reglamento de la Ley Electoral, aprobado mediante acuerdo del Tribunal Supremo Electoral. d Relativo a un supuesto de convocatoria extraordinaria. e Relativo a un caso de convocatoria extraordinaria. f Tambin debe atenderse a la Ley Orgnica del Poder Electoral.

tituyente, la Ley 84, de 11 de noviembre de 1993, convoc a los comicios que haban de celebrarse en 1994, elecciones presidenciales, para gobernadores, alcaldes, diputados y concejales. En Mxico, la situacin es distinta en tanto que slo se expide una convocatoria electoral especfica en determinados supuestos de elecciones extraordinarias. En los procesos electorales ordinarios no hay necesidad de una

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convocatoria especfica. El proceso electoral ordinario, tal y como prescribe el artculo 174 del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (en adelante Cofipe), se inicia en el mes de octubre del ao previo al de la eleccin (las elecciones ordinarias para presidente, diputados federales y senadores deben celebrarse el primer domingo de julio del ao correspondiente), ponindose en marcha la primera de sus etapas, la de preparacin de la eleccin, con la primera sesin que el Consejo General del Instituto Federal Electoral (IFE) ha de celebrar durante la primera semana de ese mes de octubre. Por ello mismo la convocatoria no ha sido objeto de una ordenacin particularizada porque, en rigor, no es necesaria. En buen nmero de pases la regulacin de la materia en cuestin se expande a otras normas distintas del Cdigo Electoral, si bien, como es lgico, en cierta relacin con l. Es el caso de Colombia, donde hay que atender a la Ley 134, de 31 de mayo de 1994, sobre mecanismos de participacin ciudadana, que regula distintos aspectos de la convocatoria del cuerpo electoral en instituciones como el referndum, la consulta popular, la convocatoria de una asamblea constituyente, la revocatoria de mandato, la convocatoria a elecciones de gobernador o alcalde cuando se haya revocado a quien ocupaba tal cargo, y el plebiscito. Es asimismo el supuesto de Guatemala, donde al margen de la Ley Electoral y de Partidos Polticos es preciso atender al Reglamento de la Ley Electoral. Y es, sin nimo exhaustivo, el caso de Venezuela, donde hay que acudir, adems de a la Ley Orgnica de Sufragio y Participacin Poltica, a la Ley Orgnica del Poder Electoral y a la Resolucin de 25 de septiembre de 2003 del Consejo Nacional Electoral, por la que se dictan normas para regular los procesos de referndum revocatorios de mandatos de cargos de eleccin popular.

2.2. Autoridad legitimada para la convocatoria Dos aspectos son de particular inters al abordar la cuestin de la autoridad legitimada para formalizar la convocatoria del cuerpo electoral. El primero es si la convocatoria depende de una o varias instancias, en caso de que sean varias, es de inters resear si esta pluralidad de rganos legitimados responde a cierta cautela del legislador, de modo que el segundo de los rganos a los que se encomienda la facultad de convocatoria slo puede ejercerla en defecto de su formalizacin por el rgano en un primer momento legitimado para apelar al cuerpo electoral. El segundo de los referi-

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dos aspectos, como es obvio, es el de la autoridad a la que corresponde formalizar la convocatoria con la que se inicia el proceso electoral. En una decena de pases (Costa Rica, Cuba, Chile, El Salvador, Honduras, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Venezuela) la instancia legitimada para la convocatoria es nica. Es, pues, el modelo preponderante. En los restantes, con excepcin de Mxico, se encomienda la convocatoria a varias instancias, si bien, dentro de este grupo, conviene distinguir varios subgrupos. En primer trmino, el grupo de pases (Bolivia y Guatemala) en los que la facultad de convocar al cuerpo electoral corresponde, en principio, a un solo rgano, y slo a falta de convocatoria por el mismo en los plazos legalmente previstos esa facultad se traslada a otro rgano. Un segundo subgrupo viene integrado por aquellos pases en los que la pluralidad de instancias legitimadas se refiere no tanto a la convocatoria de elecciones para cargos representativos cuanto a la de comicios y otro tipo de consultas populares; dicho de otro modo, unas instancias son competentes para convocar elecciones stricto sensu y otras lo son para la convocatoria de un referndum o de un plebiscito. ste es el caso de Colombia, Nicaragua, Uruguay y, tras la reforma constitucional de 1994, tambin de Argentina, si bien este pas ejemplificara una suerte de tercer subgrupo en el que la diferente legitimacin omisin hecha de la diferencia antes aludida, que dimana de que se trate de una consulta popular, un referndum o de unos comicios obedece tambin al distinto orden circunscripcional de los comicios (capital federal o restantes circunscripciones electorales). Participando asimismo de rasgos de varios de los subgrupos anteriores, Ecuador nos ofrece diversas peculiaridades; en este pas, si bien la autoridad en principio legitimada para la convocatoria es nica, en defecto de convocatoria la Ley de Elecciones habilita a otra autoridad para convocar; a su vez, tratndose de consultas populares, la Constitucin de 1998 encomienda a otros rganos diferenciados la formalizacin de la llamada al cuerpo electoral. Nos resta el caso de Brasil que per se bien podra integrar un modelo peculiar (un subgrupo particularizado), en el que se destaca ante todo la poca claridad de la ordenacin en este punto. El Cdigo Electoral (Ley 4737, de 1965) se limita a atribuir al Tribunal Superior Electoral la facultad de fijar las fechas para las elecciones de presidente y vicepresidente de la Repblica, senadores y diputados federales, cuando las mismas no lo hubieren sido por ley, atribuyendo similar facultad a los tribunales regionales electorales respecto de los cargos representativos estatales y municipales.

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LA CONVOCATORIA ELECTORAL

Bien es verdad que, en puridad, tal facultad no presupona necesariamente la convocatoria electoral, pero por otro lado, la Constitucin de 1988, en su disposicin transitoria 4, fij la fecha de la primera eleccin presidencial posterior a su entrada en vigor (15 de noviembre de 1989), lo que a su vez fue desarrollado por la Ley 7773, de 8 de junio de 1989, y adems, la norma suprema vino a predeterminar la fecha electoral, al disponer en su artculo 77 que el presidente toma posesin de su cargo el da 1 de enero del ao siguiente a su eleccin, previsin a la que se aade la de que el presidente ha de ser elegido 90 das antes del trmino del mandato del anterior (31 de diciembre), lo que lgicamente presupone precisar la fecha electoral, fijndola el da 1 de octubre. No otra cosa ha dispuesto el artculo 10 de la Ley 9504, de 1997, Ley Electoral que fija el primer domingo de octubre del ao correspondiente como da para las elecciones del presidente, gobernadores, prefectos, senadores, diputados federales, estatales y distritales y concejales. Ante tales normas, la facultad del Tribunal Superior Electoral desaparece, no encontrndose en la legislacin electoral brasilea norma alguna atributiva de la facultad de convocatoria electoral. Bien es verdad que la praxis de estos aos revela que los comicios han sido convocados por ley del Congreso, y as, por poner algn ejemplo, a la ya citada Ley 7773, de 1989, se podra aadir, entre otras, la Ley 8773, de 1993, que convocaba a elecciones para el 3 de octubre de 1994. El segundo de los aspectos a que en un momento anterior nos referamos es el de la autoridad o instancia especfica a la que se atribuye la potestad de convocar al cuerpo electoral, y aqu diferenciamos con nitidez (vase el cuadro XXI.2) tres modelos: el ms comn, de atribucin a los rganos de la justicia electoral de esa potestad; el de atribucin al Poder Ejecutivo de la misma facultad, y el ms minoritario de otorgamiento de la competencia al Poder Legislativo. Nos referiremos por separado a cada uno de ellos. En la mayora de los pases, 10 en total (Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam, Paraguay, Repblica Dominicana y Venezuela), son los rganos de la justicia o administracin electoral los encargados de la peridica convocatoria del cuerpo electoral para la celebracin de elecciones ordinarias de cargos representativos. A ellos habra que aadir a Colombia, en relacin con la revocatoria de mandato, y a Uruguay, con el referndum, tal y como se prev expresamente en la Ley de Elecciones de 1925 tras su reforma de 1989, y tambin en relacin con las elecciones internas de los partidos polticos, etapa que abre en

CUADRO

XXI.2.

rganos competentes para convocar elecciones y consultas populares

Poder Ejecutivo X X Xd X Xe X X Xg X X X Xi X X X X X X Poder Legislativo Xa Xb Xc Xf

Pas Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Cuba Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela
a

Justicia/ Administracin electoral

Xh

Xj

Xk

Slo en el caso de consultas populares (referndum). Slo cuando el presidente no convoca. c La competencia exclusiva del Congreso se cie constitucionalmente a la convocatoria de los plebiscitos, aunque las elecciones vengan siendo convocadas por medio de una ley del Congreso. d En el supuesto de revocatoria de mandato. e En los supuestos de consulta popular nacional y de plebiscito. f No existe regulacin de la convocatoria en Colombia; sin embargo, las elecciones de 1994 fueron convocadas por ley del Congreso. g En las elecciones para cargos representativos, a falta de convocatoria, sta se atribuye al Tribunal Constitucional. h Slo cuando el Tribunal Supremo Electoral no realice la convocatoria. i En el caso de elecciones para cargos representativos. j En el caso de plebiscitos o referndum. k En el supuesto de disolucin de la Asamblea General y convocatoria a elecciones de senadores y representantes.
b

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realidad el proceso electoral, por lo que bien puede sostenerse que la convocatoria del mismo, corresponde de facto a la Corte Electoral. Del anterior grupo de pases, en la mayora de ellos, siete en total, el rgano de la justicia electoral es el nico legitimado a efectos de la convocatoria: Costa Rica, el Tribunal Supremo de Elecciones; El Salvador, el Tribunal Supremo Electoral; Honduras, el Tribunal Nacional de Elecciones; Panam, el Tribunal Electoral, estableciendo el Cdigo Electoral como causa de sustentacin de una demanda de nulidad de la eleccin la celebracin de la misma sin la previa convocatoria del Tribunal Electoral; Paraguay, el Tribunal Superior de Justicia Electoral, de acuerdo con la Ley 635, Reglamentaria de la Justicia Electoral, de 1995; Repblica Dominicana, la Junta Central Electoral, y Venezuela, el Consejo Nacional Electoral. Ms an, en algunos de esos ordenamientos se estipula que el propio rgano ser competente para la convocatoria de un referndum. Es el caso de Panam, donde el artculo 315 del Cdigo Electoral se remite a las normas del propio cdigo (que determina la competencia exclusiva en orden a la convocatoria del electorado por parte del Tribunal Electoral) en relacin con la convocatoria del referndum y del plebiscito (para la revocatoria del mandato de un representante, art. 318 del Cdigo). ste es, asimismo, el supuesto de Paraguay, donde la Ley 635 considera como deber y atribucin del Tribunal Superior de Justicia Electoral no slo la convocatoria de las elecciones, sino tambin la de las consultas populares, aunque en el caso de un referndum legislativo, pertenezca al Congreso la competencia exclusiva para la autorizacin de su convocatoria. Y ste es, de igual forma, el caso de Venezuela, donde al Consejo Nacional Electoral compete la convocatoria no slo de los procesos de eleccin de cargos representativos, sino tambin de los referndum y restantes consultas populares. Otro subgrupo vendra determinado por dos pases (Ecuador y Guatemala), en los que los rganos de la justicia electoral (en ambos casos el Tribunal Supremo Electoral) no monopolizan la convocatoria en puridad, por lo que, aun siendo competentes para la misma en primera instancia, su omisin habilita a otro rgano para llevarla a cabo: en Ecuador, al Tribunal de Garantas Constitucionales (referencia de la Ley Electoral de 1986 que, tras la Constitucin de 1998, ha de entenderse hecha al Tribunal Constitucional) que, en un primer momento, ha de requerir al Tribunal Supremo Electoral a que cumpla su obligacin de convocar los comicios; si no lo hiciera a las 48 horas del requerimiento, el propio Tribunal Constitucional efectuar la convocatoria, destituyendo al unsono a los vocales del Tribu-

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nal Supremo Electoral. Pero en Ecuador an se podra comentar otro supuesto en el que el monopolio del Tribunal Supremo Electoral se pierde. De acuerdo con la Constitucin de 1998, los Tribunales Provinciales Electorales asumen la funcin de convocar al electorado en aquellas consultas populares que se circunscriban a su correspondiente circunscripcin; asimismo, les corresponder convocar la revocatoria del mandato de alcaldes, prefectos y diputados en el mismo mbito circunscripcional. En el otro pas, Guatemala, si no hay convocatoria de elecciones en la fecha legalmente sealada, por parte del Tribunal Supremo Electoral, segn la Constitucin, ser obligacin del Congreso o, en su defecto, de su Comisin Permanente, convocar sin demora a tales comicios. En un tercer subgrupo nos encontraramos con los pases en que, correspondiendo en exclusiva a la justicia o administracin electoral la convocatoria de elecciones para cargos representativos, los rganos en cuestin, por el contrario, perderan la facultad de convocatoria en los supuestos de consultas populares. Ejemplificara este subgrupo Nicaragua, donde si bien el Consejo Supremo Electoral es habilitado para convocar los procesos electorales a que se refiere la Ley Electoral del ao 2000, no lo es para la convocatoria de plebiscitos y referndum, pues si bien ha de organizarlos y dirigirlos, su convocatoria corresponde a la Asamblea Nacional por medio de un decreto legislativo. En un cuarto y ltimo subgrupo habramos de ubicar a aquellos pases, como Colombia y Uruguay, ya mencionados con anterioridad, en los que los rganos de la justicia o administracin electoral se limitan a asumir la facultad de convocatoria del cuerpo electoral en distintos procesos de consulta popular, pero no en los procesos electorales propiamente dichos: en Colombia, en los casos de revocatoria de mandato, y en Uruguay, en la convocatoria de un referndum abrogatorio, cuando lo hubiere solicitado 25% de los electores inscritos. Un segundo modelo o grupo de pases estara caracterizado por la atribucin al Poder Ejecutivo de la facultad de convocatoria, en el entendido de que en este grupo se podran establecer sensibles diferencias en funcin de que el Ejecutivo monopolice o no aquella facultad, y en funcin asimismo de que esa facultad venga o no referida a procesos de eleccin de cargos representativos. En un primer subgrupo nos encontraramos con tres pases (Chile, Per y Cuba) en los que la exclusividad no admite salvedad alguna, siendo, pues, el Ejecutivo el legitimado para la convocatoria. Es el supuesto de Chi-

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le, donde el presidente de la Repblica asume tal competencia tanto en las elecciones presidenciales como en los plebiscitos, circunstancia anloga a la de Per; es el caso, por ltimo, de Cuba, donde tal atribucin corresponde al Consejo de Estado, rgano de la Asamblea Nacional del Poder Popular, presidido por el jefe del Estado y del gobierno y, por lo mismo, autntico rgano ejecutivo. En un segundo subgrupo nos encontraramos con otros tres pases (Argentina, Bolivia y Uruguay), en los que el comn denominador vendra dado por el hecho de que no existe monopolio ejecutivo en la convocatoria, aunque, a partir de esta semejanza, las divergencias seran totales, conformando cada pas un caso peculiar dentro del subgrupo. En Bolivia, la prdida del monopolio se producira cuando el Ejecutivo no convocase a elecciones. A tenor del artculo 84 del Cdigo Electoral, texto modificado por la Ley de 4 de diciembre de 2001 habilita al Poder Ejecutivo, que es ejercido por el presidente de la Repblica conjuntamente con los ministros de Estado, para la convocatoria electoral, si bien en su defecto ser el Congreso Nacional el que expedir la respectiva disposicin legal de convocatoria a elecciones generales o, en su caso, municipales. En Uruguay, la falta de monopolio es obvia por cuanto que el artculo 148 de la Constitucin slo atribuye al presidente de la Repblica la facultad de convocatoria a comicios en caso de disolucin de la Asamblea General, en el entendido de que si el presidente no expidiere el oportuno decreto de convocatoria, las cmaras disueltas volvern a reunirse ex Constitutione y recobraran sus facultades constitucionales y, por el contrario cesa el Consejo de Ministros. Por ltimo, en Argentina la ausencia de monopolio es la resultante de que, en los supuestos de consulta popular, es el Congreso, a iniciativa de la Cmara de Diputados, el nico rgano legitimado para la convocatoria encaminada a someter a consulta popular un proyecto de ley, lo que ha de hacer a travs de una ley de convocatoria que el artculo 40 de la Constitucin reformada en 1994 impide que pueda ser objeto de veto presidencial. Tratndose de una consulta popular no vinculante, la convocatoria corresponde, indistintamente, al Congreso o al presidente, pero ni siquiera en las elecciones para cargos pblicos el Poder Ejecutivo nacional ostenta el monopolio, por cuanto la facultad en cuestin la comparte con los ejecutivos provinciales, segn se trate de una eleccin en la capital federal o en los dems distritos. En un tercer subgrupo nos encontraramos slo con Colombia. Aqu la facultad de convocatoria del Ejecutivo no viene referida a elecciones de

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cargos representativos, sino tan slo a los supuestos de consulta popular nacional y de plebiscito. El tercer modelo o grupo minoritario es aquel en que la facultad de convocatoria se asigna al Poder Legislativo. Omisin hecha de Colombia, donde, como ya se dijo, las elecciones se vienen convocando por ley, al igual que acontece en Brasil; y de Bolivia, donde, como tambin acaba de exponerse, el Congreso slo convoca en defecto de la convocatoria del presidente y, de modo anlogo, Guatemala, donde tambin la convocatoria del Poder Legislativo se produce slo en defecto de la convocatoria del Tribunal Supremo Electoral. En los otros dos pases (Argentina y Nicaragua), reconducibles a este modelo, la facultad de convocatoria del Legislativo se circunscribe a referdum y plebiscitos. Bien es verdad que a ellos habra que aadir Brasil, antes mencionado, por cuanto que, en rigor, constitucionalmente, la competencia exclusiva del Congreso, en lo que a la convocatoria electoral atae, se cie a los plebiscitos. Tambin en Colombia corresponde el Congreso, mediante ley, someter a referndum un proyecto de ley de reforma constitucional, as como tambin, a travs de ley, disponer que el pueblo, en votacin popular, decida si convoca a una Asamblea constituyente, pero tampoco en estos mbitos de las consultas populares, esto es, de las instituciones de la democracia directa, el Congreso es el nico legitimado para convocar al pueblo, por cuanto la Ley 134, de 1994, sobre mecanismos de participacin ciudadana, tambin habilita al presidente para ello (previo pronunciamiento favorable del Senado), ya sea para consultar al pueblo una decisin de trascendencia nacional, o para que se pronuncie en plebiscito sobre las polticas del Ejecutivo que no requieran de la aprobacin del Congreso. En definitiva, como es patente, y a la par por entero lgico, los tres modelos o grupos establecidos no son excluyentes; todo lo contrario, bastantes pases (como se aprecia con claridad en el cuadro XXI.2.) se ubican al mismo tiempo en dos o en los tres modelos en tanto no se habilita constitucional o legalmente a un solo rgano la facultad de convocatoria, circunstancia que se acenta si se advierte la ntida diferencia entre la convocatoria a unos comicios y a una consulta popular.

2.3. Plazo para la convocatoria Al abordar la cuestin del momento en que debe hacerse la convocatoria electoral, han de analizarse dos aspectos diferenciados: por un lado, si el

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CUADRO
Plazo nico Argentina Costa Rica Cuba Ecuadora El Salvador Honduras Panam Paraguayb Perc Repblica Dominicanad Venezuela
a b

XXI.3.

Plazo para la convocatoria

No hay regulacin sobre el plazo Brasil Chile Colombiae Nicaragua Uruguay

Plazo variable segn el tipo de elecciones Bolivia Guatemala

Tratndose de consultas populares el plazo es diferente. Difiere el plazo para la convocatoria de un referndum legislativo, que ha de hacerse entre los 60 y los 120 das posteriores a la recepcin por el Tribunal Superior de Justicia Electoral de la resolucin del Congreso (que adopta forma de ley) por la que se acepta la iniciativa presidencial para llevar a cabo la consulta. c El plazo difiere en la convocatoria del referndum o de una consulta popular. d El plazo difiere en los supuestos de convocatoria extraordinaria. e Las excepciones las encontramos en lo que atae al referndum, la consulta popular, la consulta sobre la convocatoria de una Asamblea constituyente, la revocatoria del mandato y la eleccin del sucesor del revocado y, por ltimo, el plebiscito, supuestos todos ellos donde s se considera normativamente el plazo.

ordenamiento prev un plazo nico o, por el contrario, plazos diversos en funcin del tipo de comicios, y por otro, el momento especfico en que por mandato legal debe formalizarse la convocatoria electoral. Por lo que al primer aspecto se refiere, un total de 11 pases (Argentina, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Honduras, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Venezuela) opta por un plazo nico (vase el cuadro XXI.3), idntico para todo tipo de comicios, con la nica precisin (al margen ya las consultas populares) de que en Costa Rica se salva expresamente del plazo previsto con carcter general la convocatoria de elecciones constituyentes. En un segundo grupo de pases, muy reducido ciertamente (Bolivia y Guatemala), el plazo previsto legalmente para la convocatoria es

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variable, pues difiere en funcin del tipo de comicios de que se trate. Finalmente, nos encontramos con cuatro pases (Brasil, Chile, Nicaragua y Uruguay), en los que no encontramos previsiones especficas al respecto. A ellos hay que aadir, en cierto modo, a Colombia, por cuanto, a excepcin de las instituciones de la democracia directa o semidirecta, en donde s se considera el plazo de convocatoria, nada se prev en relacin con los comicios ordinarios. Ciertamente, en algunos de estos pases (as en Uruguay o en Chile), al fijarse ciertos plazos que conducen a acotar, con exactitud o dentro de unos mrgenes predeterminados, el momento en que ha de pronunciarse el cuerpo electoral, se preestablece, dentro de un marco temporal predeterminado, el momento en que se ha de llevar a cabo la convocatoria electoral. Incluso en estos ordenamientos en los que no hallamos, en rigor, previsiones especficas, en supuestos puntuales, que por lo general tienen que ver con convocatorias electorales extraordinarias, hallamos excepciones a esa regla de imprevisin del plazo. Peculiar es, por lo dems, la previsin de la Ley Electoral de Nicaragua, que prev que el Consejo Supremo Electoral elaborar, previa consulta con las organizaciones polticas que gocen de personalidad jurdica, un calendario electoral con la debida antelacin para cada eleccin, que habr de ser publicado en La Gaceta. Diario Oficial y en los medios de comunicacin. Mayor inters presenta la cuestin de la forma de regular el momento especfico en que debe ser formalizada la convocatoria electoral. En 11 de los 13 pases en que se regula de modo particularizado este momento, se establece en funcin de un nmero de das o meses ms o menos dilatado para cuyo cmputo se toma como punto de referencia la fecha de la eleccin. Las dos excepciones (vase el cuadro XXI.4) son Panam y Costa Rica. En Panam, la convocatoria electoral debe hacerse, por lo menos, 30 das antes de la fecha de apertura del proceso electoral, que a su vez ser decretada por el Tribunal Electoral cuatro meses antes de la celebracin de los comicios. La variacin reside, pues, en el punto de referencia para el cmputo: en este caso, el inicio del proceso electoral y no el da de los comicios. A su vez, en Costa Rica la convocatoria electoral, a tenor del artculo 97 del Cdigo Electoral, debe hacerse el 1 de octubre inmediato anterior a la fecha en que hayan de celebrarse las elecciones, en el entendido de que stas, por mandato legal, en todo caso han de verificarse el primer domingo de febrero del ao en que deba acontecer la renovacin en la presidencia y vicepresidencia de la Repblica o de los restantes cargos electivos.

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CUADRO
Pas

XXI.4.

Fecha de convocatoria en los pases con plazo nico

Plazo de convocatoria en relacin con la fecha de las elecciones 90 das antes 1 de octubre del ao anteriora b(1) (2) 90 das antes 120 das antesc 4 meses antesd 6 meses antes 4 meses ms 30 das antese 6 meses antes Entre 120 y 150 das naturales antes 90 das antes 6 meses antesf

Argentina Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Honduras Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Venezuela

a Las elecciones presidenciales se celebran por exigencia constitucional el primer domingo de febrero del ao en que el nuevo mandato presidencial se inicia. A su vez, el Cdigo Electoral establece que tambin habrn de celebrarse el primer domingo de febrero del ao de renovacin las elecciones de diputados a la Asamblea Legislativa y de regidores y sndicos municipales. b En el supuesto de elecciones constituyentes, el plazo queda a la libre decisin del Tribunal Supremo de Elecciones. c En el supuesto de una consulta popular, la convocatoria la ha de realizar el Tribunal Supremo Electoral en el plazo de 15 das, a partir de la recepcin del correspondiente decreto ejecutivo del presidente. d En el caso de una segunda vuelta en las elecciones presidenciales, no menos de 15 das antes. e El plazo de la convocatoria se determina en relacin con el comienzo del proceso electoral (30 das antes), cuya apertura ser decretada cuatro meses antes de la fecha de los comicios. f Este plazo no rige ni para el referndum (que debe fijarse entre los 60 y 90 das siguientes a la presentacin de la solicitud por quien est legitimado para ello ante el Consejo Nacional Electoral), ni tampoco para los referndum revocatorios de mandato a cargo de eleccin popular.

Por lo que se refiere al modo de concretar la fecha de la convocatoria, en la mayora de los casos la legislacin electoral precisa un umbral mximo que delimita el momento con antelacin al que la convocatoria debi ser formalizada. Slo en Costa Rica se precisa una fecha exacta que no admite oscilaciones de ningn tipo. En Bolivia y Guatemala (vase el cuadro XXI.5) los respectivos ordenamientos electorales establecen plazos variables en funcin del tipo de comicios de que se trate, plazos que se concretan con precisin. Y as, en Bolivia,

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CUADRO
Pas Bolivia Guatemala
a b

XXI.5.

Fecha de convocatoria en los pases con plazo variable

Elecciones constituyentes 90 das antes Referndum/ consulta popular 45 das antes Otras 150 das antesb 90 das antes

Elecciones generales 180 das antesa 120 das antes

Conviene tener presente que el Cdigo Electoral precisa la fecha exacta de los comicios. Elecciones municipales.

mientras las elecciones generales han de convocarse con una anticipacin de al menos 180 das respecto de la fecha de los comicios, ese periodo se reduce a 150 das en las elecciones municipales. En Guatemala se distinguen hasta cuatro plazos diferenciados (de 120, 90, 45 y 90 das), en funcin de que se trate, respectivamente, de elecciones generales, de diputados a la Asamblea Nacional Constituyente, de una consulta popular o de otro tipo de elecciones (hay que presuponer que municipales). La aplicacin prctica de estas normas nos revela que, por lo general, la convocatoria tiene lugar con bastante antelacin a estos umbrales mximos. As, a ttulo de ejemplo, el Decreto 01-2003 del Tribunal Supremo Electoral de Guatemala, de 15 de mayo de 2003, convocaba a elecciones generales para el 9 de noviembre del mismo ao, lo que supona que la convocatoria se formalizaba 177 das antes. En cuanto al periodo temporal propiamente dicho que ha de mediar entre la convocatoria y las elecciones, una revisin general de los plazos (vase los cuadros XXI.4 y XXI.5) muestra lo heterogneo de los mismos, es decir, de esos umbrales a los que venimos refirindonos, al oscilar desde los seis meses de Honduras, Paraguay y Venezuela, hasta los 90 das de Argentina, Cuba y la Repblica Dominicana. Es verdad que al marcarse un umbral mximo, la realidad de las distintas convocatorias puede diferir notablemente. Recordemos que en Costa Rica, donde la fecha es exacta, esta regla quiebra en las elecciones constituyentes, en las que la facultad decisoria de la fecha se encomienda al Tribunal Supremo de Elecciones.

2.4. Formalidades de la convocatoria electoral Dos son los tipos de formalidades que, de modo ms generalizado, se toman en cuenta en los ordenamientos jurdicos electorales que venimos

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analizando: la publicacin del decreto de convocatoria electoral y la existencia de contenidos mnimos a los que debe responder. En una amplia mayora de pases, 10 en total (Bolivia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per y Venezuela), se exige la publicacin del decreto de convocatoria con la finalidad obvia de dar a conocer la celebracin de los comicios. Sin embargo, no en todos la convocatoria debe hacerse de igual forma. Son muy diversos los matices de que se rodea la publicacin. Y as, en dos de estos pases (Costa Rica y Cuba), la convocatoria ha de publicarse tan slo en la Gaceta o Diario Oficial (en Venezuela en la Gaceta Electoral de la Repblica). En Panam, la publicacin se verifica en el Boletn del Tribunal Electoral, en tanto que, con carcter general, el artculo 31 del Cdigo Electoral prev que para la publicacin de todos los decretos y dems resoluciones y actos de que debe darse conocimiento al pblico en general, el Tribunal Electoral editar un rgano oficial de divulgacin con aquel nombre. En Paraguay, al requisito de la publicacin en la Gaceta Oficial se une el de dar comunicacin del mismo a los tres poderes del Estado y a la Direccin del Registro Electoral, que dar a su vez amplia publicidad a la convocatoria. En Per, en cuanto que la convocatoria se formaliza mediante Decreto Supremo, ste ha de publicarse en el Diario Oficial El Peruano. Los cuatro restantes pases (Bolivia, Ecuador, El Salvador y Nicaragua) recurren a la publicacin de la convocatoria en los medios de comunicacin social con la finalidad de conseguir su mayor difusin entre la opinin pblica. En un caso (Bolivia), tan slo se considera la publicacin en los diarios de mayor circulacin del pas, mientras que en los tres restantes la publicacin en el Registro Oficial (Ecuador), en el Diario Oficial (El Salvador) o en La Gaceta. Diario Oficial (Nicaragua) viene a complementar la que ha de hacerse en los principales medios informativos del pas. Debemos aadir que en Ecuador se prev, asimismo, respecto de las consultas populares, que el Tribunal Supremo Electoral difunda en la forma ms amplia posible el asunto o cuestin objeto de la consulta, desde la fecha de la convocatoria hasta dos das antes de la votacin. Aunque sea un tanto marginal al requisito de la publicacin de la convocatoria, hemos de referirnos, por ltimo, al caso de Colombia, en donde el artculo 211 del Decreto 2241, del Cdigo Electoral, establece que el gobierno habr de publicar oportunamente el nmero de integrantes de las cmaras legislativas y de diputados a las asambleas departamentales de las diferentes circunscripciones electorales. No nos halla mos, desde luego, ante un contenido inexcusable de la convocatoria, pues no

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CUADRO
Pas Bolivia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Nicaragua Panam Paraguay Per Venezuela

XXI.6.

Publicidad de la convocatoria

Medios en los que la convocatoria debe ser publicada Diarios de mayor circulacin del pas. Diario Oficial. Gaceta Oficial. Registro Oficial, diarios de mayor circulacin, cadena nacional de radio y televisin. Diario Oficial y principales medios informativos. La Gaceta. Diario Oficial y medios de comunicacin social. Boletn del Tribunal Electoral. Gaceta Oficial. Diario Oficial El Peruano. Gaceta Electoral de la Repblica.

lo considera de tal modo el Cdigo Electoral aunque en rigor as habra de ser, sino ante una informacin de inters evidente para la opinin pblica que, por lo mismo, ha de ser dada a conocer mediante su publicacin. Por lo dems, en aquellos pases en los que la legislacin electoral no considera la especfica publicacin del decreto de convocatoria electoral, hay que presuponer que en tanto estamos ante una norma de obligado cumplimiento, que exige de una adecuada publicidad, dicha norma habr de ser dada a conocer en el respectivo Diario Oficial, aun cuando tal formalidad no se estipule de modo expreso. Desde esta ptica, se hace relativo un tanto el significado de la especfica previsin normativa de publicacin de la convocatoria en uno u otro medio (vase el cuadro XXI.6). La omisin de tal exigencia habr de visualizarse ms bien como una omisin del legislador. Es evidente, por otro lado, que los modernos medios de difusin garantizan la amplia divulgacin del proceso electoral. No obstante, ha de valorarse positivamente, como una garanta ms de publicidad y, por lo mismo, como un afn de transparencia y objetividad del proceso electoral, la explcita exigencia que algunos ordenamientos electorales hacen de la publicacin en los principales medios de difusin de los comicios. A su vez, en nueve de los pases analizados (Argentina, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Nicaragua, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y

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CUADRO

XXI. 7.

Contenido mnimo de los decretos de convocatoria electoral

Cargos a elegir Xa X X X X X X X X X X Circunscripciones/ distritos/secciones electorales

Pas Argentina Costa Rica Ecuador Guatemala Nicaraguad Paraguay Per Repblica Dominicana Venezuela

Fecha de los comicios X X X X X X X X

Otros Xb Xc X Xe Xf Xg Xh

a En las convocatorias de cada distrito electoral para la eleccin de diputados nacionales se ha de fijar el nmero tanto de los diputados titulares como de los suplentes. b Nmero de candidatos por los que se puede votar y sistema electoral aplicable. c Periodo legal de duracin de los cargos electos. d Estos contenidos vienen referidos al calendario electoral. e El calendario electoral ha de determinar el trmino, desarrollo y procedimiento de la campaa electoral. f Determinacin de los colegios electorales de acuerdo con los cargos que han de proveerse en la eleccin. g Objeto de las elecciones y autorizacin del presupuesto. h Clase de eleccin de que se trate y disposiciones constitucionales o legislativas en cuya virtud debe realizarse la eleccin.

Venezuela), a los que habra que aadir Chile, en el especfico supuesto de un plebiscito, exigen normativamente ciertos contenidos mnimos para los decretos de convocatoria electoral. La fecha de eleccin, el tipo de cargos que se deben cubrir en la misma, el nmero de representantes a elegir por cada circunscripcin, e incluso los distritos, secciones electorales o circunscripciones en que se haya de realizar la eleccin, son algunos de los contenidos exigidos de modo ms generalizado por los respectivos ordenamientos electorales. El cuadro XXI.7 sistematiza estos contenidos mnimos exigidos en ciertos pases.

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Si dejamos de lado los contenidos exigidos para los plebiscitos y dems consultas populares anlogas, sobre los que volveremos ms adelante, y nos centramos ahora en los contenidos legalmente exigidos en los mencionados pases para los decretos de convocatoria electoral, veremos que stos son los siguientes: 1) fecha de los comicios (Argentina, Ecuador, Guatemala, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Venezuela); 2) cargos a elegir, especificando su clase, su nmero o ambos aspectos al mismo tiempo (Argentina, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Paraguay, Per y Repblica Dominicana); 3) circunscripciones, distritos o aun secciones electorales en que ha de realizarse la eleccin (Guatemala, Paraguay, Per y Repblica Dominicana); 4) periodo para el que se procede a la eleccin (Ecuador y Repblica Dominicana); 5) nmero de candidatos por los que se puede votar (Argentina); 6) sistema electoral aplicable (Argentina); 7) objeto de la eleccin (Per); 8) clase de eleccin de que se trate (Repblica Dominicana); 9) disposiciones constitucionales o legislativas por cuya virtud debe realizarse la eleccin (Repblica Dominicana); 10) determinacin de los colegios electorales (Paraguay), y 11) autorizacin del presupuesto (Per). Dos supuestos un tanto particulares los encontramos en Nicaragua y en Ecuador. En el primero de los pases la referencia de la Ley Electoral a algunos de los contenidos del calendario electoral (da de las votaciones, trmino y desarrollo de la campaa electoral), que ha de ser publicado, viene a suplir, de algn modo, la falta de referencia especfica a los contenidos de la convocatoria electoral. En Ecuador, la ley 2000-1, Reformatoria a la Ley de Elecciones, introduce una exigencia singular, en el sentido de que el Tribunal Supremo Electoral ha de hacer constar en la convocatoria de elecciones la frmula de representacin de la igualdad de gnero que la misma ley especifica (30% de mujeres en las candidaturas). Peculiar es asimismo la exigencia que se prev en Guatemala, de que el decreto de convocatoria incluya entre sus contenidos el mandato de que el proceso debe desarrollarse en un ambiente de libertad y en plena vigencia de los derechos constitucionales, no pudiendo stos ser limitados durante el periodo electoral, ni decretarse el estado de excepcin. Por lo que se refiere a los plebiscitos y referndum, en Colombia, Chile, Ecuador, Guatemala, Paraguay y Venezuela, se prevn por los respectivos ordenamientos determinados contenidos mnimos de los actos normativos de convocatoria de estas consultas populares, y as, mientras en Paraguay el artculo 261 del Cdigo Electoral dispone que la consulta deber establecer

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con claridad la pregunta o preguntas que habr de contestar el electorado, en Ecuador se determina que el plebiscito o referndum habr de enunciar en su convocatoria el asunto o cuestin que se somete a la consideracin de los ciudadanos, mientras que en Guatemala se seala que la convocatoria de todo proceso consultivo a los ciudadanos fijar con precisin las preguntas que se sometan a los mismos. Tambin en Venezuela se precisa que la convocatoria del referndum debe contener la formulacin de la pregunta en forma clara y precisa, as como una exposicin breve de los motivos acerca de la justificacin y propsito de la consulta. Finalmente, en Chile, en referencia al supuesto previsto por el artculo 117 de la Constitucin (rechazo por el presidente de la Repblica de un proyecto de reforma constitucional aprobado por el Congreso, insistiendo ste en la aprobacin del proyecto por las dos terceras partes de los miembros de ambas cmaras), el artculo 170 de la Ley 18.700 prescribe que el decreto de convocatoria a plebiscito habr de incluir el proyecto de reforma constitucional que hubiere sido rechazado por el presidente de la Repblica y sobre el que se hubiesen vuelto a manifestar positivamente las cmaras o, en su caso, las cuestiones sobre las que exista desacuerdo entre el presidente y las cmaras, si el plebiscito respondiera a otro supuesto tambin considerado por el citado artculo 117 (discrepancia del Congreso sobre las observaciones hechas por el presidente respecto de un proyecto de reforma constitucional). Recordemos de igual forma que en Colombia se exige que el referndum constitucional sea presentado de manera que los electores escojan libremente el temario o articulado que votan positiva o negativamente. Hemos de referirnos ahora a dos supuestos un tanto especficos, que nos ofrecen alguna particularidad digna de ser destacada. El primero de ellos atae a Honduras, pas en el que considera requisito formal de la convocatoria la exigencia del artculo 104 g de la Ley Electoral en el sentido de que la misma se realice, de un lado, para presidente de la Repblica, designados a la Presidencia (una suerte de vicepresidentes), diputados al Congreso Nacional y al Parlamento Centroamericano, y de otro, para miembros de las corporaciones municipales. El segundo supuesto se refiere a Uruguay y atae al decreto de convocatoria de elecciones anticipadas, previa disolucin de la Asamblea General. De acuerdo con el artculo 148 de la Constitucin, el decreto de convocatoria ser el mismo en el que el presidente mantenga al ministro o ministros censurados, disolviendo al mismo tiempo las cmaras. Cabe recordar que el presidente no puede ejercer esta facultad durante los ltimos 12 meses de su mandato.

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3. ELECCIONES

EXTRAORDINARIAS

3.1. Rango normativo de su ordenacin La ordenacin normativa de esta materia, como resulta evidente, puede encontrarse en la Constitucin o en la Ley o Cdigo Electoral, si bien es bastante habitual hallarla en una y en otro. La pauta mayoritaria nos la ofrecen aquellos pases (Argentina, Costa Rica, Cuba, Ecuador, Guatemala y Repblica Dominicana) en los que es el Cdigo Electoral la norma ordenadora. En un segundo bloque de pases (Chile, respecto de las elecciones presidenciales, que no de las parlamentarias, vedadas de modo expreso, El Salvador, Paraguay y Uruguay) es la Constitucin la norma de ordenacin. En un tercer y ltimo grupo, equivalente numricamente al primero (Brasil, Honduras, Mxico, Panam, Per y Venezuela), la materia es objeto de regulacin tanto en la norma fundamental como en normas infraconstitucionales: el Cdigo Electoral en Honduras y Panam, el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) en Mxico, el Estatuto Electoral del Poder Pblico en Venezuela, y tambin en este pas, la Ley Orgnica de Sufragio y Participacin Poltica. Mencin aparte merece Bolivia, donde el supuesto de una eleccin extraordinaria, circunscrito a la frmula presidencial (presidente y vicepresidente de la Repblica) es tan excepcional que en la prctica ser casi imposible que se verifique. Con todo, tal supuesto bien puede reconducirse a esta modalidad electoral. En Nicaragua no se acoge ninguna previsin respecto de las elecciones extraordinarias.

3.2. Causa de origen de la convocatoria electoral La convocatoria de unas elecciones extraordinarias responde a circunstancias muy dispares. Las tres ms comunes son: la vacancia o falta absoluta en el cargo ejecutivo o representativo (normalmente en el primero), y en todo caso de eleccin popular; la declaracin de nulidad total o parcial de los comicios, y la cancelacin de elecciones legalmente previstas. Junto a ellas, sin embargo, encontramos otras circunstancias, quiz, menos generalizadas, pero que advertimos en algunos ordenamientos: es el caso del empate producido en unos comicios, de la revocacin del mandato, de la desaparicin de todos los poderes constitucionales en un Estado miembro de los

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Estados Unidos Mexicanos, de la falta de declaracin formal de la eleccin del presidente de la Repblica en la fecha fijada al efecto o, en Chile, de la aparicin de un impedimento absoluto o de duracin indefinida que impidiere al presidente electo tomar posesin del cargo. Nos referiremos a continuacin a algunas de estas circunstancias de modo particularizado. Un total de 10 pases (Bolivia, Brasil, Costa Rica, Cuba, Chile, Mxico, Panam, Paraguay, Per y Venezuela) consideran la vacancia en el cargo como causa desencadenante de la convocatoria a elecciones extraordinarias (vase el cuadro XXI.8). Este hecho exige, sin embargo, la concurrencia de algunas otras circunstancias adicionales, como que la vacancia sea absoluta y no puramente temporal, que no quepa su cobertura con un suplente y que acontezca dentro de un determinado periodo de ejercicio del mandato. Por lo dems, las diferencias entre ese amplio bloque de pases son ms que notables si se atiende al cargo cuya vacancia faculta a la autoridad constitucional o legalmente habilitada para la convocatoria o a las dems circunstancias requeridas para convocar a elecciones. El ms amplio diseo de esta circunstancia de la vacancia, como causa desencadenante de la convocatoria, lo encontramos en Brasil, donde el artculo 56, prrafo 2 de la Constitucin dispone que, existiendo una vacante de diputado o senador y no habiendo suplente, se har la eleccin para cubrir dicha vacante siempre y cuando faltaren ms de 15 meses para la finalizacin del mandato. La vacancia en la presidencia de la Repblica es, sin embargo, la causa ms generalizada en orden a la convocatoria de este tipo de comicios. En siete pases (Bolivia, Brasil, Chile, Mxico, Panam, Per y Venezuela) tal circunstancia determina la convocatoria extraordinaria de elecciones presidenciales, siempre, que se den las restantes, y a veces muy complejas, circunstancias previstas en cada pas. A este respecto hay que sealar que en los siete pases se requiere que la vacancia o falta sea absoluta, a lo que se aade en algunos otros (Panam y Bolivia) que no exista suplente: que no pueda ser cubierta la Presidencia por ninguno de los dos vicepresidentes (Panam) o por las altas magistraturas del Estado a que alude la Constitucin boliviana (vicepresidente de la Repblica, presidentes del Senado o de la Cmara de Diputados). Asimismo, en seis de estos pases (salvo en Per) se requiere una exigencia temporal esto es, que la falta absoluta tenga lugar dentro de un determinado periodo del mandato presidencial: en Chile se exige que la vacancia se produzca faltando un mnimo de dos aos para la prxima eleccin general de parlamentarios, regla idntica a la de

CUADRO
XXI.8.

Circunstancias desencadenantes de una eleccin extraordinaria

Vacancia de cargos

Pas Representantes Xa Xa Xd Xe X X X X Xg Xh Xf Otros cargos Xb Nulidad de elecciones Otras causas

Presidente parlamentarios

No celebracin de elecciones legalmente previstas

Xc X

[509]

Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Cuba Chile Ecuador El Salvador Guatemala

a Se considera inexistente la eleccin en un determinado distrito cuando la mitad del total de sus mesas electorales haya sido anulada. b El Cdigo Electoral Nacional considera el caso de muerte de los dos candidatos de cualquiera de las dos frmulas presidenciales (presidente y vicepresidente de la nacin) que, habiendo alcanzado una de las dos mayores votaciones en la primera vuelta, sin lograr ninguna de las frmulas ser electa, hubieren de participar en la segunda vuelta a celebrar dentro de los 30 das siguientes. c Cuando la vacancia de la Presidencia no pudiera cubrirse ni por el vicepresidente, ni por los presidentes del Senado o de la Cmara de Diputados, debiendo ocuparla el presidente de la Corte Suprema de Justicia, siempre que, adems, no hubieren transcurrido tres aos de los cinco que abarca el mandato presidencial. d Vacancia en los cargos de diputado o senador sin posibilidad de cubrirla y faltando ms de 15 meses para el trmino del mandato. e Cuando se declare nula la eleccin de la mitad o ms de los senadores, de los representantes de la Cmara o de los diputados a una asamblea departamental correspondientes a una circunscripcin electoral. f En el caso de una grave perturbacin del orden pblico que imposibilite el desarrollo de las votaciones debern diferirse las elecciones. g Cargos vacantes de las municipalidades que llegaron a desintegrarse. h Delegados a una asamblea provincial o municipal.

CUADRO
XXI.8.

Circunstancias desencadenantes... (conclusin)

Vacancia de cargos

Pas Representantes Xi Otros cargos Nulidad de elecciones

Presidente parlamentarios

No celebracin de elecciones legalmente previstas

Otras causas

X Xm X Xi X Xi X X X Xi

Xk

Xi X

Xj Xl Xn Xo

[510]

Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

Cuando la votacin en determinados colegios electorales pueda afectar el resultado final de la eleccin. Cuando la eleccin del presidente de la Repblica no estuviere declarada un da antes del 27 de enero del ao en que se inicia su mandato, siendo se precisamente el da del inicio. k Miembros del Congreso de la Unin elegidos por el principio de mayora relativa, salvo que la vacante ocurra dentro del ao final de ejercicio del mandato por el legislador que corresponda. l Desaparicin de todos los poderes constitucionales de un Estado miembro de la Unin. m Vacancia absoluta de la representacin del principal y del suplente de un corregimiento. n Empate en una votacin o prdida de la representacin a raz de la revocacin del mandato por medio de un plebiscito. Vacancia definitiva en la vicepresidencia de la Repblica. o Disolucin del Congreso por el presidente de la Repblica.

LA CONVOCATORIA ELECTORAL

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Panam y Brasil. En Mxico, el periodo requerido se contabiliza a partir de la toma de posesin de la presidencia, en cuanto que la vacancia debe producirse en los dos primeros aos del mandato (que se extiende a seis); anlogo es el cmputo en Venezuela, si bien el periodo se ampla a los cuatro primeros aos del mandato (que tambin se extiende a lo largo de un sexenio). Y similar es la previsin constitucional en Bolivia: vacancia dentro de los tres primeros aos del total de cinco que abarca el mandato presidencial. Un supuesto peculiar es el de la reciente Constitucin venezolana: la falta absoluta del presidente electo antes de su toma de posesin del cargo. La vacancia en la vicepresidencia de la Repblica tambin desencadena en algn pas (en Paraguay) una convocatoria extraordinaria del cuerpo electoral. Para ello, la vacancia ha de ser definitiva y acontecer dentro de los tres primeros aos del periodo presidencial (que se extiende por un quinquenio). Ya nos hemos referido con anterioridad a algn supuesto de vacancia de cargo representativo parlamentario desencadenante de la llamada a las urnas de la ciudadana (el caso de Brasil); junto a este pas, en otros tres o Per, esta vacancia como causa desencadenante de las elecciones (Cuba, Mxico y Venezuela). En Mxico el artculo 20.2 del Cofipe se refiere muy particularmente a la vacancia de miembros del Congreso de la Unin elegidos por el principio de mayora relativa, sin establecer ningn requisito adicional. En Venezuela, el Estatuto Electoral del Poder Publico, del ao 2000, consider la celebracin de elecciones parciales en el caso de falta absoluta de un representante principal y de su suplente, salvo que la vacancia ocurriera en el ltimo ao del periodo de mandato. La vacancia en cargos municipales representativos tambin es causa determinante de la llamada a las urnas de los ciudadanos del municipio en algn pas. Es el supuesto de Costa Rica, donde el artculo 141 del Cdigo Electoral prev la convocatoria electoral para cubrir las vacantes de las municipalidades que llegaren a desintegrarse, curiosa expresin que el legislador no se encarga de explicar o precisar. Tambin acontece algo anlogo en Panam, donde la propia Constitucin (art. 225) prev que cuando se produzca vacante absoluta de la representacin principal (y del suplente) de un corregimiento, debern celebrarse elecciones para votar por un nuevo representante y su suplente. Por ltimo, nos encontramos con el modelo cubano, en verdad peculiar y que por ello tratamos ahora en todos sus aspectos. Varias son las vacan-

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LA CONVOCATORIA ELECTORAL

cias que desencadenan, o pueden desencadenar, una convocatoria extraordinaria. En primer trmino, la vacancia de un cargo de diputado a la Asamblea Nacional, que tan slo faculta al rgano legitimado para la convocatoria (el Consejo de Estado) para decidir acerca de la convocatoria. En segundo lugar, la vacancia de un delegado a una asamblea provincial, que s obliga a una convocatoria extraordinaria, siempre que la vacante no se produzca en los ltimos seis meses del mandato. Por ltimo, la vacancia de un delegado a una asamblea municipal, en iguales trminos que la inmediatamente antes referida. La declaracin de nulidad de una eleccin es la segunda causa habilitante para la convocatoria de elecciones extraordinarias. Un total de nueve pases (Argentina, Colombia, Guatemala, Honduras, Mxico, Panam, Per, Repblica Dominicana y Uruguay) la acogen en su ordenamiento jurdico. Entre ellos, como en la causa de vacancia, se establecen, no obstante, notables diferencias por cuanto entran en juego, como regla general, distintos requisitos adicionales. Con enorme generalidad se considera la declaracin de nulidad en Guatemala y Mxico, donde tan slo se prev, genricamente, la declaracin de nulidad del anterior proceso electoral y la declaracin de nulidad de una eleccin, respectivamente, si bien en Guatemala se exige que esa declaracin haya sido hecha por el Tribunal Supremo Electoral. No dista mucho de esa genrica normacin el ordenamiento de Uruguay, pas en el que tan slo se exige la declaracin de nulidad total o parcial de las elecciones llevada a cabo por la Corte Electoral, aunque para ello la Constitucin exija una mayora reforzada: el voto conforme de seis de los nueve miembros del citado rgano de la justicia electoral. Un requisito bastante comn para decidir la nulidad de los comicios es el de que la votacin en las mesas o colegios electorales anulados sea susceptible de afectar el resultado final de la eleccin, circunstancia prevista en Honduras, la Repblica Dominicana y Panam, pas este ltimo en el que a tal exigencia se aade la de que la votacin (o con ms exactitud, el nmero de votantes registrado en la mesa o mesas en cuestin) pudiera ser suficiente como para determinar la subsistencia legal de un partido, para la que se exige un nmero de votos igual a 5% del total de votos vlidos emitidos. En otro caso (Per), la Ley Orgnica de Elecciones, de 1997, diferencia entre la nulidad total y la parcial. La primera ha de ser declarada por el Jurado Nacional de Elecciones en dos supuestos concretos: 1) cuando los votos nulos o en blanco, sumados o separadamente, superen las dos

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terceras partes del nmero de votos vlidos, y 2) si se anulan los procesos electorales de una o ms circunscripciones que en conjunto representen una tercera parte de la votacin nacional vlida. En este caso de anulacin total se han de convocar nuevas elecciones, que han de celebrarse en un plazo no mayor de 90 das. En otros pases (Argentina y Panam), la anulacin efectiva se supedita a una solicitud anticipada al rgano legitimado para la convocatoria, en el sentido de que, en efecto, proceda a convocar al cuerpo electoral a las urnas, solicitud para la que quedan habilitados, en un caso (Argentina), los partidos polticos que hubieren participado en la eleccin, siempre que la formularen dentro de los tres das de sancionada la nulidad, y en el otro (Panam), el o los partidos o candidatos afectados, cuando lo hagan dentro de los tres das hbiles siguientes a la notificacin de la resolucin declaratoria de tal nulidad. Finalmente, la nulidad de un determinado nmero de mesas electorales o de candidatos electos arrastra consigo la convocatoria electoral extraordinaria sin importar si se cumple cualquier otro requisito. se sera en cierto modo el caso antes mencionado de Per. Tambin en Argentina se considera inexistente la eleccin en un determinado distrito cuando la mitad del total de sus mesas sea anulada; en tal caso se proceder a nueva convocatoria, aunque no fuere solicitada por ningn partido poltico participante en los comicios. Algo anlogo sucede en Colombia, pues, cuando por sentencia firme se declarare nula la eleccin de la mitad o ms de los senadores, de los representantes de la Cmara o de los diputados a una asamblea departamental correspondientes a una circunscripcin electoral, se convocarn elecciones extraordinarias. A modo de peculiaridad singular, y en las antpodas de los ordenamientos mencionados, habra que referirse al caso de Bolivia, donde el artculo 192 del Cdigo Electoral dispone, como principio general que no admite salvedades, la improcedencia de la nulidad de elecciones: a su tenor, en mrito al principio de preclusin, las elecciones generales o municipales no podrn ser anuladas por ninguna causa y ante ninguna instancia. El citado Cdigo se limita a considerar la repeticin de la votacin en las mesas que resultaren anuladas al constatarse alguna de las causas tasadas a que se refiere su artculo 169. La cancelacin de elecciones es la tercera de las causas que habilitan para la convocatoria extraordinaria. En siete pases es objeto de regulacin (Argentina, Colombia, Ecuador, El Salvador, Honduras, Panam y Venezue-

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LA CONVOCATORIA ELECTORAL

la). En Argentina, la vinculacin de esta causa con la anulacin de cierto nmero de mesas, a la que aludamos antes, es muy patente, pues, como ya advertimos, la anulacin de la mitad de las mesas de un distrito por la Junta Electoral Nacional obliga a considerar inexistente, es decir, como no celebrada, la eleccin. Esa analoga es tambin visible en Honduras, Panam y Venezuela, pases donde se dispone que si por cualquier causa (de fuerza mayor o caso fortuito, se precisa en el ordenamiento de Honduras) no se celebraren elecciones (o se imposibilitara la prctica de un escrutinio, segn dispone la Ley Electoral de Honduras), ser necesaria la convocatoria de elecciones extraordinarias, siempre que los votos de la mesa o mesas electorales en cuestin decidieran el resultado final de los comicios, o incluso, segn el Cdigo Electoral de Panam, determinaran la subsistencia legal de un partido. Con ms vaguedad se regula la cuestin en Ecuador y Colombia (en este pas, en relacin con las elecciones de concejales), al limitarse los ordenamientos respectivos a prever de modo genrico el hecho de que por alguna causa no se hubiese podido verificar oportunamente una eleccin. No muy distante de los anteriores, aunque con alguna mayor exigencia, se sita El Salvador, pas cuya Constitucin considera dos supuestos de inexistencia de elecciones: aquel en que por fuerza mayor o caso fortuito, debidamente calificados por la Asamblea Legislativa, no pudiere efectuarse la segunda vuelta de la eleccin presidencial en el periodo sealado por el artculo 80, y aquel otro en el que por idnticas circunstancias (fuerza mayor o caso fortuito debidamente calificados por la Asamblea Legislativa) no pudieran efectuarse las elecciones presidenciales en la fecha sealada. Hemos de recordar, finalmente, el supuesto de grave perturbacin del orden pblico que imposibilite el desarrollo de las votaciones, al que se refiere el artculo 128 del Cdigo Electoral de Colombia, que dispone que en tal circunstancia debern diferirse las elecciones. Junto a las tres causas ms comunes, los diferentes ordenamientos establecen otras ms especficas y particulares que tienen como consecuencia, asimismo, el desencadenamiento de la convocatoria extraordinaria. Nos referiremos a seis de ellas a continuacin, aunque muy sumariamente. El supuesto de empate en una votacin es la primera circunstancia, considerada por el Cdigo Electoral de Panam, que tambin se refiere a una segunda causa: la prdida de la representacin a raz de la revocacin del mandato (posibilitada constitucionalmente), como consecuencia de un plebiscito (en el mbito circunscripcional de un corregimiento). La tercera de

LA CONVOCATORIA ELECTORAL

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estas circunstancias est acogida por el artculo 76.V de la Constitucin de Quertaro, que se refiere a la bien conocida institucin de la desaparicin de poderes (de todos los poderes constitucionales de un estado miembro de la Federacin). Otra causa un tanto particular la encontramos en el artculo 242 de la Constitucin de Honduras, que se refiere a que la eleccin del presidente de la Repblica no estuviese declarada un da antes del 27 de enero del ao en que se inicia su mandato. El Cdigo Electoral Nacional de Argentina nos ofrece (art. 154) otra peculiar causa: fallecimiento de los dos candidatos de cualquiera de las dos frmulas que hubieren de competir en la segunda vuelta de la eleccin presidencial. En alguna medida, puede considerarse tambin como una causa peculiar la de disolucin del Congreso de Per, que puede decidir el presidente cuando el Legislativo haya censurado a dos Consejos de Ministros.

3.3. Autoridad legitimada para la convocatoria Las autoridades legitimadas para convocar al cuerpo electoral a las urnas en estos supuestos no slo varan de unos pases a otros, sino que incluso en un mismo pas no coinciden en ocasiones, lo que no es sino la resultante lgica de que las causas desencadenantes de este tipo de convocatoria afectan a rganos dispares respecto de los cuales la convocatoria electoral no siempre es encomendada a la misma autoridad. Con todo, las instancias legitimadas pueden sistematizarse en tres grandes bloques o grupos: la legitimacin de los rganos de la justicia electoral, la del Poder Ejecutivo y la del Poder Legislativo (vase el cuadro XXI.9). Anticipemos ya que algunos pases encomiendan la convocatoria extraordinaria a instancias que se ubican en cada uno de esos tres bloques. En el grupo mayoritario (11 pases en total: Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Panam, Paraguay, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela) se sita el modelo de atribucin a rganos de la justicia o administracin electoral de la facultad de convocar al cuerpo electoral, en unos casos con carcter exclusivo y en otros no, al igual que en otros supuestos la intervencin de estos rganos se produce a requerimiento de otros rganos constitucionales. En Ecuador (Tribunal Supremo Electoral), Guatemala (Tribunal Supremo Electoral), Paraguay (Tribunal Superior de Justicia Electoral), Repblica Dominicana (Junta Central Electoral), Uruguay (Corte Electoral) y Venezuela (Consejo Nacional Electoral),

CUADRO

XXI. 9.

rganos competentes para convocar a elecciones extraordinarias

Poder Ejecutivo Poder Nacionala Poder Nacional/Regionalb Poder Legislativo Ejecutivo

Pas Argentina

Justicia/Admn. Electoral

Colombia

Ejecutivo

Costa Rica

Tribunal de Eleccionesc Comisin Electoral de circunscripcind

Supremo

Cuba

Consejo de Estadoe

Asamblea provincialf

Chile

Vicepresidente de la Repblica Tribunal Electoral Tribunal Electoralg Tribunal Electoral Tribunal de Eleccionesi Supremo

Ecuador

El Salvador

Supremo

Asamblea Legislativah

Guatemala

Supremo

Honduras

Nacional Consejo de Secretarios de Estado j

Congreso de la Unin l

Poder Ejecutivo de la Nacin, a requerimiento de la Junta Electoral Nacional. En caso de declaracin de nulidad de la eleccin, el Ejecutivo nacional. En el supuesto de grave perturbacin del orden pblico, el gobernador respectivo con aprobacin del Ejecutivo nacional. En el supuesto de elecciones extraordinarias de concejales municipales, el gobierno departamental. c A solicitud del Poder Ejecutivo. d Eleccin extraordinaria de un delegado a una asamblea municipal. e Eleccin extraordinaria de un diputado a la Asamblea Nacional. f Eleccin extraordinaria de un delegado a una asamblea provincial. g Imposibilidad de celebrar la segunda vuelta de la eleccin presidencial en el plazo constitucionalmente previsto, aunque el precepto constitucional que se refiere a este supuesto (art. 269) alude de modo especfico a las elecciones presidenciales convocadas por el Decreto Constituyente 36, de 1983. h Imposibilidad de realizar las elecciones presidenciales por fuerza mayor o caso fortuito. i Imposibilidad de realizar las elecciones por supuestos de fuerza mayor o caso fortuito o en el caso de declaracin de nulidad de unos comicios. j En el supuesto de la no declaracin de la eleccin del presidente en el plazo previsto. k En el supuesto de desaparicin de todos los poderes constitucionales de un Estado miembro de la Unin, el gobernador provisional nombrado por el Senado habr de convocar elecciones. l Eleccin extraordinaria del presidente en caso de falta absoluta del mismo.
a b

[516]

LA CONVOCATORIA ELECTORAL

517

CUADRO
Pas Mxico

XXI.9.

rganos competentes para convocar... (conclusin)

Poder Ejecutivo Gobernador provisional de un Estado k Poder Legislativo Cmara respectivam

Justicia/Admn. Electoral

Panam Paraguay

Tribunal Electoraln Tribunal Superior de Justicia Electoral

Ministro de Estado

Per

Pres. del Congreso en funciones de pres. de la Repblicao Presidente de la repblicap Junta Central Electoral Corte Electoral Consejo Electoral Nacional

Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

Eleccin extraordinaria de un diputado o senador en caso de vacante. Todas las elecciones extraordinarias, salvo en el caso de vacancia absoluta en la Presidencia de la Repblica contemplado por el art. 184 de la Constitucin. En el supuesto de vacancia absoluta en la Presidencia de la Repblica. o En el caso de impedimento definitivo del presidente y de los dos vicepresidentes de la Repblica. p En el supuesto de disolucin del Congreso y de anulacin total de las elecciones.
m n

la competencia corresponde en exclusiva a rganos de la justicia electoral. Tambin en Costa Rica la autoridad legitimada en exclusiva es un rgano de la justicia electoral (el Tribunal Supremo de Elecciones), si bien la intervencin de este rgano es rogada: previa solicitud del Poder Ejecutivo. En los restantes pases, la intervencin de los rganos de la justicia o administracin electoral se solapa con la intervencin de otros rganos constitucionales, cada uno de los cuales interviene en causas de convocatoria electoral diferentes. Y as, en Cuba, la Comisin Electoral de Circunscripcin, previo nombramiento por la Asamblea Municipal, convoca a comicios cuando la causa desencadenante de los mismos es la vacante de un delegado a una asamblea municipal. En El Salvador, es el Tribunal Supremo Electoral el que debe convocar la segunda vuelta de las elecciones presidenciales con carc-

518

LA CONVOCATORIA ELECTORAL

ter extraordinario, cuando la misma no hubiere podido celebrarse en la fecha legalmente sealada. En Honduras, el Tribunal Nacional de Elecciones asume la competencia que nos ocupa ante la imposibilidad de realizar una eleccin por fuerza mayor o caso fortuito, o por virtud de la declaracin de nulidad de la eleccin en una o varias mesas que pudieran decidir el resultado final. Por ltimo, en Panam, el Tribunal Electoral es competente para la convocatoria extraordinaria en los casos de empate, de revocacin del mandato, de no celebracin de los comicios en una o ms mesas de votacin y de nulidad de las elecciones en una o ms circunscripciones o mesas, cuando se den las circunstancias ya referidas que hagan pertinente la convocatoria. El Poder Ejecutivo es la autoridad legitimada para la convocatoria en ocho de estos pases (Argentina, Colombia, Cuba, Chile, Honduras, Mxico, Panam y Per). Es verdad que no en todos ellos esa referencia al Ejecutivo identifica al mismo rgano. Podemos de esta forma diferenciar varios subgrupos. En rigor, en el primero de ellos habra que situar al conjunto de pases en los que el Ejecutivo monopoliza esta facultad de convocatoria extraordinaria. Argentina, Colombia, Chile y Per se situaran aqu. Sin embargo, entre ellos, quiz tambin habra que diferenciar, por un lado, a Chile, que es el nico pas en el que la referencia al Ejecutivo se entiende hecha a un nico rgano: el vicepresidente de la Repblica, que queda encargado de este tipo de convocatorias en los dos supuestos ya comentados, en los que la Constitucin considera la convocatoria extraordinaria de elecciones presidenciales, y por otro lado, los otros tres pases, por cuanto en ellos la referencia al Ejecutivo no identifica a un rgano nico, sino a una pluralidad de ellos. As, en Argentina, la alusin al Ejecutivo abarca tanto al Ejecutivo nacional como a los ejecutivos provinciales, recayendo la competencia en uno u otros en funcin de que la nulidad de los comicios afecte a la capital federal o a los distritos provinciales. En Colombia, la referencia al Ejecutivo se proyecta hacia un dispar conjunto de rganos a los que se atribuye la facultad de convocatoria en funcin del supuesto desencadenante de la misma: el gobierno de la nacin, en los supuestos de declaracin de nulidad de la eleccin en la mitad o ms de los cargos electivos nacionales o departamentales de una concreta circunscripcin; el gobierno departamental, en aquellos casos en que las vacantes sean de concejales de los municipios; por ltimo, el gobernador respectivo, con la aprobacin del gobierno nacional, en los casos de grave perturbacin del orden pblico, impeditiva del desarrollo electoral. En Per, finalmente, con la referencia al Ejecutivo se

LA CONVOCATORIA ELECTORAL

519

alude, segn los casos, al presidente de la Repblica, que es quien debe convocar en caso de disolucin del Congreso o de anulacin total de las elecciones, y al presidente del Congreso en funciones de presidente de la Repblica, a quien corresponde convocar a la eleccin de la frmula presidencial en el caso constitucionalmente previsto (art. 115) de impedimento permanente del presidente y de los dos vicepresidentes. En el segundo subgrupo habran de situarse los cuatros restantes pases (Cuba, Honduras, Mxico y Panam). En ellos, la intervencin del Ejecutivo coexiste con la de otros rganos de la justicia electoral o, incluso, con la del propio Poder Legislativo. Tambin en este subgrupo podramos diferenciar dos grupos de pases: el de aquellos, como Cuba, en los que la facultad del Ejecutivo de convocatoria extraordinaria se atribuye cuando la vacancia afecta a miembros de un determinado rgano representativo, y el de aquellos otros pases (los tres restantes) en los que la asuncin de esta facultad por el Ejecutivo es ms bien deudora de una circunstancia o supuesto realmente excepcional. Nos detendremos algo ms en todo ello. En Cuba, el Consejo de Estado asume la facultad de convocatoria en el caso de que se produzca una vacante en un cargo de diputado a la Asamblea Nacional. Por el contrario, en Mxico, el nico supuesto de intervencin del Ejecutivo se da en el caso un tanto anmalo de la desaparicin de poderes a la que se refiere el artculo 76.V de la Constitucin: desaparicin de todos los poderes constitucionales de un estado, supuesto en el que el gobernador provisional del mismo, nombrado por el Senado, a propuesta en terna del presidente de la Repblica, queda habilitado para convocar a elecciones en el mismo Estado. En Honduras, el Consejo de Secretarios de Estado (tras la reforma constitucional llevada a cabo por el Decreto 29998), en ejercicio un tanto excepcional del Poder Ejecutivo, es el rgano constitucionalmente habilitado para la convocatoria de elecciones a autoridades supremas en el ya mencionado supuesto de que la eleccin del presidente no estuviese declarada un da antes del 27 de enero del ao en que ha de iniciar su mandato. En Panam, finalmente, tambin es un supuesto excepcional el que habilita al Ministro de Estado elegido para ocupar de forma provisional la Presidencia de la Repblica, para convocar a elecciones a la Presidencia cuando, habiendo quedado sta vacante, no pudiese ser cubierta por ninguno de los dos vicepresidentes. En el tercer grupo hay que situar los pases en los que es el Poder Legislativo el competente para la convocatoria extraordinaria. Esto acontece en tres pases: Cuba, El Salvador y Mxico. En ninguno de ellos puede ha-

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LA CONVOCATORIA ELECTORAL

blarse de autntico monopolio de la convocatoria por parte del Legislativo, aunque, entendido lo anterior con una cierta flexibilidad, Mxico se aproximara a tal circunstancia, por cuanto, a nivel federal, en este pas, son las cmaras o el Congreso, segn los casos, quienes han de llevar a cabo la convocatoria. Slo en el caso antes mencionado de la desaparicin de poderes, y ello obviamente a nivel estatal, el Legislativo pierde ese monopolio. Esta legitimacin del Legislativo mexicano es indiferente del rgano que se vea afectado por la vacancia y de las causas motivadoras de la convocatoria extraordinaria. En efecto, el Congreso de la Unin asume la competencia de convocar a elecciones presidenciales en el supuesto de vacancia absoluta de la presidencia de la Repblica ocurrida en los dos primeros aos del periodo de mandato. A su vez, cada Cmara asume igual competencia, sin la intervencin de la otra, con la finalidad de cubrir las vacantes de sus respectivos miembros, siempre que hubieren sido electos por el principio de mayora relativa. Frente al caso mexicano, los de Cuba y El Salvador son notablemente diferentes por cuanto los legislativos respectivos no slo carecen de ese monopolio en la convocatoria al que se aproximaba el Legislativo mexicano (que dispone de ese monopolio a nivel federal), sino que, adems, circunscriben su facultad a supuestos muy especficos: en El Salvador, para un caso muy puntual: la no celebracin en la fecha prevista por el Decreto Constituyente 36, de 1983, de las elecciones para presidente y vicepresidente de la Repblica, supuesto en el que la Asamblea Constituyente quedaba facultada para fijar una nueva fecha y, as creemos que deba entenderse, para la convocatoria electoral. En Cuba, finalmente, la Asamblea Provincial o su presidente, si aqulla no se encontrare reunida, asumen la potestad de convocatoria en los casos de vacante de un delegado a la asamblea provincial en que sea pertinente el recurso a nuevas elecciones.

3.4. Circunstancias caracterizadoras de la convocatoria Los ordenamientos jurdicos de los pases objeto de anlisis suelen acoger algunos rasgos o perfiles peculiares a los que han de ajustarse las respectivas convocatorias extraordinarias, si bien ello no puede generalizarse con carcter absoluto, pues al menos en cinco pases (Bolivia, Costa Rica, Nicaragua, Paraguay y Per) no encontramos referencia alguna a tales rasgos. A su vez, en Argentina, toda convocatoria electoral extraordinaria debe ajustarse a las disposiciones generales del Cdigo Electoral, sin importar la cau-

LA CONVOCATORIA ELECTORAL

521

sa que genere esta especfica convocatoria. Y algo anlogo podra decirse en Panam, salvando la eleccin extraordinaria que haya de tener lugar de resultas de la vacancia absoluta en la Presidencia de la Repblica. En los restantes pases, dos rasgos esenciales vienen a dar un perfil propio a la convocatoria electoral extraordinaria: de un lado, la necesidad de que la misma se formalice dentro de un determinado plazo, lo que es muy comn en los supuestos de vacancia, y de otro, la fijacin de una determinada fecha para la celebracin de los comicios, bien de modo preciso, bien mediante la concrecin de un umbral temporalmente delimitado para la celebracin de las elecciones extraordinarias. Como puede apreciarse en el cuadro XXI.10, en algunos pases y en determinados supuestos, ambos rasgos se superponen. Chile, Guatemala, Honduras, Mxico, Panam, Repblica Dominicana y Venezuela, vendran a integrar as un primer grupo en los que la normacin electoral no slo concreta, con ms o menos precisin, el momento de la eleccin, sino que tambin delimita temporalmente el momento de la convocatoria electoral. En Chile, la imposibilidad de que el presidente electo tome posesin del cargo al quedar afectado por un impedimento fsico o mental inhabilitante, declarado por el Senado, entraa la convocatoria electoral dentro de los 10 das siguientes al acuerdo del Senado y la celebracin de los comicios el da que fije el decreto supremo de convocatoria electoral, entre los 45 y los 60 das subsiguientes al acuerdo de la Alta Cmara. Algo anlogo acontece cuando se produce la vacancia absoluta en la Presidencia de la Repblica, supuesto en el que el vicepresidente, dentro de los primeros 10 das de ejercicio de su funcin, ha de convocar al cuerpo electoral para el nonagsimo da posterior a la convocatoria. En Guatemala, la declaracin de nulidad del proceso electoral entraa la convocatoria de un nuevo proceso dentro de los 15 das siguientes, debiendo realizarse las elecciones en los 60 das sucesivos. Algo anlogo acontece en Honduras, en el caso de no declaracin formal de la eleccin del presidente un da antes del 27 de enero del ao de inicio del mandato: convocatoria dentro de los 15 das y elecciones entre los cuatro y los seis meses ulteriores a la fecha de la convocatoria. Y lo mismo puede decirse de Panam, en el supuesto de vacancia absoluta de la Presidencia, debiendo expedirse el decreto de convocatoria ocho das despus de la asuncin por un ministro de Estado del cargo de ministro encargado provisionalmente de la Presidencia, y celebrarse los comicios dentro de los cuatro meses sucesivos a la convocatoria. Tambin en la Repblica Dominicana la anulacin de los comicios en algunos colegios electorales, cuando ello pu-

CUADRO

XXI.10.

Circunstancias caracterizadoras de la convocatoria a elecciones extraordinarias

Causa Plazo de la convocatoria 90 das antes de las elecciones Hasta 60 das despus de la declaracin de vacancia Entre los 45 y los 60 das posteriores al acuerdo del Senado 90 das despus de la convocatoria Fecha de elecciones 90 das despus de producida la vacancia

Pas Brasil Cuba

Vacancia absoluta en la Presidencia Vacancia de un diputado nacional Vacancia de un delegado provincial Vacancia de un delegado municipal

Hasta 45 das despus de la constitucin de la Comisin Electoral Chile Imposibilidad de que el presidente electo tome posesin al quedar inhabilitado, declarndolo el Senado. Vacancia absoluta en la Presidencia en el plazo previsto No realizacin en una circunscripcin territorial de la eleccin Imposibilidad de celebrar la segunda vuelta de una eleccin presidencial Dentro de 10 das siguientes al acuerdo del Senado

Dentro de los 10 primeros das del mandato del vicepresidente sustituto

Ecuador

Dentro de los 10 das posteriores a aquel en que haba de celebrarse la eleccin No despus de los 30 das ulteriores a la fecha en que hubiere debido celebrarse la eleccin A consideracin de la Asamblea Constituyente

El Salvador .

15 das antes, al menos, de la fecha de los comicios

Imposibilidad de celebrar las primeras elecciones presidenciales previstas por la Constitucin Guatemala Declaracin de nulidad de una eleccin Dentro de los 15 das posteriores a la declaratoria de nulidad

Dentro de los 60 das posteriores a la convocatoria Hasta tres semanas despus de la fecha de las elecciones imposi-

Honduras

Imposibilidad de realizar las elecciones o declaracin de nulidad

[522]

CUADRO
Pas

XXI.10.

Circunstancias caracterizadoras... (conclusin)

Causa Plazo de la convocatoria Fecha de elecciones bilitadas o de la declaracin de nulidad

de una o varias mesas, con posible afectacin del resultado electoral final No declaracin formal de la eleccin del presidente Mxico Vacancia absoluta de la Presidencia

Dentro de los 15 das subsiguientes Dentro de los 10 das posteriores al de designacin de un presidente interino Dentro de los 45 das posteriores al trmino del proceso electoral Dentro de los 30 siguientes a la vacante Dentro de los ocho das posteriores a la asuncin del cargo de ministro encargado de la Presidencia Rgimen idntico al de las elecciones ordinarias

Entre los cuatro y seis meses posteriores a la convocatoria Entre los 14 y los 18 meses posteriores a la convocatoria

Declaracin de nulidad de una eleccin o inelegibilidad de los electos Vacancia de miembros del Congreso Panam Vacancia absoluta de la Presidencia

Dentro de los 90 das siguientes Dentro de los cuatro meses siguientes a la convocatoria

Per

Vacancia absoluta de la Presidencia Nulidad total de las elecciones Disolucin del Congreso

Rgimen idntico al de las elecciones ordinarias En los 90 das posteriores Dentro de los cuatro meses sucesivos a la disolucin Dentro de los 30 das posteriores a la eleccin anulada El segundo domingo siguiente a la fecha de la declaracin de la nulidad Dentro de los 30 das Dentro de los 60 das siguientes a la disolucin

Repblica Dominicana Uruguay

Declaracin de nulidad

Dentro de los cinco das posteriores

Declaracin de nulidad

Venezuela

Vacancia en la Presidencia Disolucin de la Asamblea Nacional en el caso del art. 240 constitucional

[523]

524

LA CONVOCATORIA ELECTORAL

diere afectar el resultado final de la eleccin, entraa la repeticin de la eleccin en el plazo de 30 das, previa publicacin de la convocatoria electoral extraordinaria dentro de los cinco das siguientes al de la resolucin de la Junta Electoral que, tras la anulacin, disponga la eleccin extraordinaria, habiendo de dictar la Junta Central Electoral las disposiciones que fueren necesarias para que la nueva eleccin pueda llevarse a cabo. Por ltimo, en Mxico, en los supuestos de vacancia (tanto en la Presidencia de la Repblica como de miembros de las dos cmaras del Congreso de la Unin), se compagina el establecimiento de un plazo para la convocatoria electoral con la concrecin de un marco temporal dentro del cual se ha de celebrar la eleccin, lo que no sucede en el supuesto de nulidad de una eleccin, en el que slo se prev el momento de la convocatoria. En un segundo grupo de pases, el ordenamiento electoral se limita a establecer la necesidad de que la convocatoria se lleve a cabo en un determinado momento, no precisndose, sin embargo, el momento en que ha de tener lugar la eleccin. Es el caso de Cuba (en los supuestos de vacancia de un diputado nacional o de un delegado municipal), donde, cuando la convocatoria corresponde al Consejo de Estado (primer supuesto), la convocatoria ha de formalizarse, como mnimo, 90 das antes de las elecciones, mientras que cuando corresponde a la Comisin Electoral de Circunscripcin (vacancia de un delegado a la Asamblea Municipal), la convocatoria debe ser formalizada dentro de los 45 das siguientes a la constitucin de la Comisin Electoral. Tambin cabra ubicar en este segundo grupo a Mxico, aunque en el supuesto particularizado de declaracin de nulidad de una eleccin o de la inelegibilidad de los electos, supuesto en el que se dispone que la convocatoria electoral tenga lugar dentro de los 45 das posteriores al proceso electoral. En un ltimo grupo nos encontramos con aquellos pases en los que el ordenamiento electoral se limita a fijar la fecha en la que han de celebrarse las elecciones extraordinarias, ya sea con absoluta precisin, o lo que es ms comn, dentro de un determinado marco temporal. ste es el caso de Brasil (en el caso de vacancia absoluta de la presidencia), de Ecuador (no realizacin en una determinada circunscripcin de la eleccin), de El Salvador (imposibilidad de celebrar las primeras elecciones presidenciales que consideraba su Constitucin), de Honduras (imposibilidad de realizar las elecciones o declaracin de nulidad de mesas electorales con posible trascendencia sobre el resultado final), de Per (en los supuestos de nulidad total de los comicios o de disolucin presidencial del Congreso), de Uruguay (declaracin de nulidad de la eleccin) y de Venezuela (vacancia en la Pre-

LA CONVOCATORIA ELECTORAL

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sidencia o disolucin de la Asamblea Nacional en el caso del artculo 240 de la Constitucin). Los periodos temporales en los que se fija la realizacin de las nuevas elecciones son muy dispares, lo que a su vez se explica por la propia diversidad de los supuestos desencadenantes de la eleccin, pero incluso en supuestos semejantes (como el de la disolucin del Congreso), la disparidad temporal es notable: en Per la eleccin ha de llevarse a cabo dentro de los cuatro meses siguientes, mientras que en Venezuela ha de realizarse en los 60 das, posteriores. Algo similar puede decirse respecto del supuesto de vacancia en la Presidencia: mientras en Brasil la eleccin ha de tener lugar 90 das despus de producida la vacancia, en Venezuela ese plazo se reduce a tan slo 60 das. Como es obvio, los plazos ms reducidos se circunscriben al caso de no realizacin de los comicios: en Ecuador, en los 10 das posteriores ha de tener lugar la nueva eleccin, mientras que en Honduras ese margen se alarga ligeramente, hasta las tres semanas subsiguientes. La divergencia temporal tambin se encuentra cuando la causa desencadenante de la nueva eleccin es la declaracin de nulidad de las elecciones: mientras en Per las elecciones han de tener lugar en los 90 das subsiguientes, en Uruguay, las mismas han de celebrarse el segundo domingo siguiente a la fecha de la declaratoria de nulidad; aqu, sin embargo, conviene efectuar una precisin de inters: en Per, la nica nulidad desencadenante de un nuevo proceso electoral es la nulidad total, mientras que en el caso uruguayo hay que entender que la nulidad a que se est haciendo referencia es una nulidad parcial. Al margen de los grupos de pases anteriores podramos ubicar a Colombia en un supuesto muy particular: el de una grave perturbacin del orden pblico que imposibilite el desarrollo de las votaciones, lo que lgicamente exige de un aplazamiento de las mismas, en cuyo caso se ha de comunicar a la Registradura Nacional y al pblico (a la opinin pblica), con un mes de antelacin por lo menos, la nueva fecha en que la jornada electoral ha de desarrollarse. El nico plazo temporal al que aqu se alude nada tiene que ver, en rigor, ni con la convocatoria propiamente dicha, ni tampoco con el momento de celebracin de la jornada electoral.

4. REFLEXIN

FINAL

Una reflexin final sobre esta materia, por fuerza, debe incidir sobre el hecho de que aunque la misma ha sido objeto, por lo general, de una orde-

526

LA CONVOCATORIA ELECTORAL

nacin normativa que responde, por lo menos en el mbito formal, a los esquemas garantistas inexcusables en orden a que pueda hablarse de unas autnticas elecciones democrticas, existen en algunos pases ciertas lagunas que no dejan de suscitar alguna preocupacin, y que, a nuestro juicio, exigiran de una adecuada respuesta en sede legislativa. Ataen, especialmente, al momento de la convocatoria y a las formalidades de que la misma se ha de revestir. A este respecto, conviene decir que debiera ser inexcusable la previsin del exacto lapso de tiempo que ha de mediar entre la convocatoria y la celebracin de los comicios, y asimismo, convendra precisar los contenidos mnimos de todo decreto de convocatoria; con ms razn an, habra de preverse la ineludibilidad de la publicidad de la convocatoria, mediante una u otra frmula, de una convocatoria electoral, no en todos los pases prevista, aunque seamos conscientes de que en la sociedad de la comunicacin parece difcil que un acontecimiento de la trascendencia de una convocatoria electoral pueda pasar desapercibido. En cuanto a las elecciones extraordinarias, la pluralidad de instancias legitimadas para su convocatoria en un mismo pas, algo, como se ha podido ver, bastante extendido, aunque pueda encontrar una explicacin en el hecho de la disparidad de supuestos desencadenantes de los comicios, no deja de presentar, a nuestro juicio, notables disfuncionalidades. Sera deseable una cierta unificacin en este punto, y ms de desear an, en nuestra opinin, que la convocatoria pasare a ser una facultad de los rganos titulares de la justicia o administracin electoral. De igual forma, no parece razonable que en algunos pases nada seale la legislacin electoral acerca de lo que ha de acontecer en caso de vacancia en un cargo representativo, Y sera deseable, por ltimo, que tambin en estos supuestos se regulasen en detalle las circunstancias que han de caracterizar la convocatoria electoral: momento en que sta debe hacerse, contabilizado a partir del hecho desencadenante de la llamada extraordinaria a las urnas, autoridad que ha de formalizar la convocatoria, plazo que ha de mediar entre la convocatoria y los comicios, etctera.

XXII. LAS CANDIDATURAS ELECTORALES

FRANCISCO FERNNDEZ SEGADO

1. INTRODUCCIN Las candidaturas electorales pueden ser consideradas como el prius necesario para que haya eleccin, pues vienen a ser algo as como la conditio sine qua non para que la eleccin pueda materializarse. Tal y como las define Nohlen, las candidaturas son las ofertas polticas diferenciadas entre las que han de decidir los electores. Las regulaciones tcnicas de las candidaturas inciden con claridad en la formacin de las preferencias de los electores y, por consiguiente, en los resultados electorales. A este respecto, conviene recordar que la doctrina ha puesto tradicionalmente de relieve la trascendencia de la forma de las candidaturas sobre la conformacin de la voluntad popular. Muy diversos son los aspectos que deben ser abordados a la hora de hacer un anlisis en profundidad de las candidaturas. Sucesivamente, nos ocupamos de los siguientes: plazo para la presentacin de las candidaturas; autoridad ante la que ha de formalizarse la presentacin; instancias legitimadas para la designacin de los candidatos y ulterior presentacin de las candidaturas; formalidades exigidas para la presentacin de una candidatura; forma, caractersticas y requisitos de las candidaturas; modificaciones de las candidaturas; calificacin de las candidaturas; rgimen de los recursos; proclamacin de las candidaturas y, por ultimo, incidencias extraordinarias sobre las candidaturas. Junto a estos aspectos sustantivos, no deja de tener cierto inters el rango normativo de la ordenacin, del que tambin nos ocupamos siquiera sea brevemente. Como es lgico, dentro de cada una de estas cuestiones, a su vez, pueden diferenciarse un sinnmero de aspectos de inters, a los que nos iremos refiriendo en cada cuestin concreta. La cuestin de las candidaturas electorales ha ocupado, y ocupa, un lugar central en el proceso democratizador que se ha expandido por toda Amrica Latina a lo largo, prcticamente, del ltimo cuarto de siglo. Y en
527

528

LAS CANDIDATURAS ELECTORALES

este contexto histrico encuentran su lgica las sucesivas reformas constitucionales y legales que han incidido sobre esta materia, de las que bien podra ser considerado un ejemplo paradigmtico en el ltimo decenio el progresivo fortalecimiento del acceso de la mujer a los cargos representativos, lo que se trata de lograr a travs de clusulas legales que fijan cuotas de gnero en las candidaturas electorales. A ello habra que aadir la progresiva apertura del espectro de instancias legitimadas para la designacin y ulterior presentacin de candidaturas electorales con vistas a su participacin en la lid electoral, con el progresivo abandono del monopolio partidista. En cualquier caso, creemos hallarnos en presencia de una materia cuya ordenacin sigue estando abierta y es susceptible de permanente evolucin. 2. RANGO
NORMATIVO DE SU ORDENACIN

El primer punto en el que hemos de centrar nuestra atencin es el de las fuentes jurdicas ordenadoras de la materia, presentando cierto inters el anlisis de la medida en que las constituciones consideran aspectos directa o indirectamente relacionados con las candidaturas electorales (vase el cuadro XXII.1). El primer rasgo destacable es el elevado nmero de constituciones (casi las de todos los pases, con algunas puntuales excepciones: Cuba, Guatemala, Honduras y Nicaragua) que se hacen eco, de una u otra forma, de diferentes aspectos atinentes a la materia de las candidaturas electorales. Los aspectos incluidos en el orden constitucional son dispares. Una de las cuestiones de mayor relevancia es la de la aceptacin o rechazo de un monopolio partidista en la presentacin de las candidaturas. La Constitucin de El Salvador, implcitamente, se decanta por tal monopolio. En otras normas supremas el monopolio se circunscribe a unas determinadas elecciones: en Panam, las elecciones generales, pues en las municipales quiebra ese monopolio de los partidos; en Brasil, en las candidaturas a presidente y vicepresidente de la Repblica. Peculiar es la norma que al efecto se acoge en la Constitucin de la Repblica Dominicana: una suerte de derecho de presentacin por los partidos de candidatos en los supuestos de vacantes de diputados o senadores (el organismo superior del partido que postul al congresista cuyo cargo representativo ha quedado vacante, puede presentar una terna de candidatos de entre los que la Cmara correspondiente ha de escoger al sustituto). En una posicin

LAS CANDIDATURAS ELECTORALES

529

contrapuesta se sitan las constituciones de Colombia, Chile y Ecuador. Mientras la primera reconoce el derecho de presentacin de candidaturas no slo a los partidos, sino tambin a los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos, la Constitucin de Chile, de modo ms rotundo, sita en un plano de absoluta igualdad a los partidos polticos y a los independientes en la presentacin de candidaturas, rechazando de modo expreso todo monopolio partidista en la participacin ciudadana. A su vez, la Constitucin ecuatoriana de 1998, dando un giro radical respecto de lo establecido al efecto por la Carta de 1993, reconoce la posibilidad de que no slo los partidos presenten candidatos, habilitando a ciudadanos no afiliados ni auspiciados por partidos para que se postulen como candidatos. No faltan otro tipo de previsiones constitucionales en relacin con las candidaturas. As, desde luego sin nimo exhaustivo, la Constitucin de Argentina, tras la importante reforma de 1994, ha venido a exigir una igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres para el acceso a cargos electivos, elevando de esta forma al mximo grado normativo lo que con anterioridad era un principio ms puntual recogido por la legislacin electoral. Similar giro hace suyo la Constitucin de Ecuador, en cuya Disposicin Transitoria 17 se reconoce a las mujeres una participacin mnima de 20% en las listas de elecciones pluripersonales, as como la totalidad de derechos y garantas consagrados en las leyes y tratados internacionales vigentes. Y la Constitucin de Costa Rica exige (lo que tambin se considera de uno u otro modo en diferentes constituciones) que los candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia de la Repblica de un partido figuren en una misma nmina o candidatura. En otro grupo de pases, ms reducido que el anterior (Cuba, Guatemala, Honduras y Paraguay), las constituciones ignoran cuanto se refiere a las candidaturas electorales. Al margen ya de las normas constitucionales, la materia que nos ocupa es objeto de regulacin en la Ley o Cdigo Electoral de cada pas, que, por lo general, le dedica un ttulo o captulo especfico, quiz con la sola salvedad de Argentina, donde el Cdigo Electoral Nacional regula las candidaturas electorales de modo un tanto fragmentario, dispersando las normas atinentes a aqullas a lo largo de su articulado. Otro punto destacable es que las leyes electorales de Costa Rica y Honduras abordan la ordenacin de la materia dentro de un ttulo dedicado a los partidos polticos (aunque en Honduras tambin se dedica a las candidaturas un captulo de otro ttulo), mientras que en Uruguay, la Ley de Elecciones regula en un mismo ca-

CUADRO XXII.1. Rango normativo de la ordenacin de las candidaturas electorales

Ley/cdigo electoral Ordenacin dispersa en el Cdigo Electoral Nacional (Ley 19.945). Otras normas relevantes Ley Orgnica de los Partidos Polticos, de 27 de agosto de 1982.

Pas

Constitucin

Argentina

Exigencia de una igualdad real de oportunidades de mujeres y varones. Garanta de la competencia partidista para la postulacin de candidaturas. Un captulo y otras normas del Cdigo Electoral (Ley 1984), modificado por la Ley 2282, de 2001. Un captulo de la Ley 4737, de 1965, del Cdigo Electoral. Ley 9504, de 1997, que establece normas para las elecciones. Un ttulo del Decreto 2241, de 1986, del Cdigo Electoral. En el ttulo relativo a los partidos polticos de la Ley 1536, Cdigo Electoral. Dos ttulos de la Ley 72, de 1992, Ley Electoral. Cuatro captulos de la Ley Orgnica Constitucional 18.700, sobre votaciones populares y escrutinios.

Bolivia

Disposiciones referentes al derecho a postular candidatos

Ley 1983, de Partidos Polticos, de 25 de junio de 1999. Ley 9096, de Partidos Polticos, de 1995. Ley complementaria 64, de 1990, sobre causas de inelegibilidad. Ley 130, de 1994, de estatuto bsico de los partidos y movimientos polticos. Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Elecciones y del Registro Civil (Ley 3504) Ley Orgnica 18.460, del Tribunal Calificador de Elecciones, de 1985 Ley Orgnica Constitucional 18.603, de los partidos polticos, de 1987

Brasil

Disposiciones fragmentarias

[530]

Colombia

Disposiciones referentes al derecho a postular candidatos.

Costa Rica

Disposiciones referentes a las candidaturas presidenciales.

Cuba

Chile

Disposiciones referentes al derecho a postular candidatos.

Ecuador

Disposiciones referentes al derecho a postular candidatos, a los partidos y a la participacin de la mujer en las listas de candidatos. Un ttulo del Decreto de la Asamblea Legislativa 417, de Cdigo Electoral.

Un captulo de la Ley 59, de 1986, Ley de Elecciones, modificada por la Ley 2000-1, de marzo de 2000. Reglamento General a la Ley de Elecciones, de 2000. Ley de Partidos Polticos, de 2000.

El Salvador

Disposicin referente a los partidos, considerados como el nico instrumento para el ejercicio de la representacin del pueblo. Un captulo de la Ley Electoral y de Partidos Polticos, aprobada por DecretoLey 1-85, de la Asamblea Nacional Constituyente. En el ttulo relativo a los partidos y en un captulo de otro ttulo de la Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas (Decreto 53, de 1981, de la Asamblea Nacional Constituyente). Un captulo del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales Un ttulo de la Ley 43, de 1988, Ley Electoral. Cinco captulos del Cdigo Electoral de 1993.

Guatemala

Reglamento de la Ley Electoral, aprobado por Acuerdo 181-87, del Tribunal Supremo Electoral.

[531]

Honduras

Mxico

Disposiciones referentes al derecho a postular candidatos y a la forma de las candidaturas.

Ley general de medios de impugnacin.

Nicaragua

Panam

Disposicin referente al derecho a postular candidatos por los partidos.

CUADRO XXII.1. Rango normativo de la ordenacin de las candidaturas electorales (conclusin)

Ley/cdigo electoral Dos captulos de la Ley 834, de 1996, del Cdigo Electoral. Un ttulo de la Ley Orgnica de Elecciones (Ley 26.859, de 1997). Otras normas relevantes Ley 635, de 1995, Reglamentaria de la Justicia Electoral. Ley 28.094, de 2003, de Partidos Polticos.

Pas

Constitucin

Paraguay

Per

Disposicin referente a la nmina presidencial y a las instancias legitimadas para la participacin poltica. Un ttulo de la Ley Electoral (Ley 275-97, de 21 de diciembre de 1997).

[532] Un captulo de la Ley de Elecciones (Ley 7812, de 1925), modificada, entre otras, por las Leyes 17.113, de 1999, y 17.239, de 2000. Estatuto Electoral del Poder Pblico, aprobado por la Asamblea Nacional Constituyente el 30 de enero de 2000.

Repblica Habilitacin de la Junta Central Dominicana Electoral para la fiscalizacin de las convenciones celebradas por los partidos para el nombramiento de sus candidatos.

Uruguay

Disposiciones referentes a la forma de las candidaturas

Ley 17.063, de Elecciones internas de los partidos, de 1998. Decreto de la Corte Electoral de Reglamentacin de las elecciones internas de los partidos, de 1998. Ley Orgnica del Poder Electoral, de 2002. Resolucin del Consejo Nacional Electoral de 25 de septiembre de 2003 (Normas sobre referndum revocatorios de mandatos de cargos de eleccin popular)

Venezuela

Disposicin referente a la postulacin de candidaturas.

Un captulo de la Ley Orgnica de Sufragio y Participacin Poltica.

LAS CANDIDATURAS ELECTORALES

533

ptulo, al mismo tiempo, cuanto atae al registro de los partidos polticos y de las listas de candidatos. En buen nmero de los pases estudiados (la gran mayora de ellos, como muestra el cuadro XXII.1) es necesario acudir a otros textos legales para captar en su integridad el marco normativo de las candidaturas electorales. A su vez, en dos pases (Brasil y Venezuela), el Cdigo Electoral (en Venezuela, la Ley Orgnica de Sufragio y Participacin Poltica), en ambos casos anterior a la vigente Constitucin, se solapa, si es que no claramente (en Venezuela al menos) colisiona, con otra norma legal anloga (la Ley 9504, que establece reglas para las elecciones en Brasil, y el Estatuto Electoral del Poder Pblico venezolano) que, sin embargo, no ha derogado la legislacin electoral anterior.

3. PLAZO

PARA LA PRESENTACIN DE CANDIDATURAS

Al abordar la cuestin del plazo dentro del cual se han de presentar las candidaturas, se impone atender tres aspectos diferentes: el carcter nico o variable de dicho plazo, el momento de apertura del periodo de presentacin de las candidaturas y, por ltimo, el momento de cierre de dicho perodo. Presenta tambin inters atender a la existencia, en su caso, de trmites previos a la presentacin de las candidaturas y a los plazos para llevar a cabo los mismos. Como es obvio, de resultas de la concrecin de los distintos momentos, de apertura y cierre particularmente, estaremos captando la duracin ms o menos dilatada del periodo de presentacin de candidaturas (vase al respecto el cuadro XXII.2). De los 19 pases examinados, excluyendo a Cuba por las particularidades de su sistema, nos encontramos con que en nueve de ellos (Argentina, Brasil, Costa Rica, Chile, Ecuador, Honduras, Panam, Repblica Dominicana y Venezuela), la mitad, el plazo para la presentacin de candidaturas es nico. En Paraguay, aunque el plazo parece ser el mismo para todo tipo de elecciones, lo cierto es que el Cdigo Electoral, con cierta ambigedad, abre la posibilidad de fijar un plazo dispar, como excepcin a la regla general, en ciertos supuestos; de all que, en rigor, no pueda situarse en condiciones de absoluta identidad junto al bloque anterior de pases. En los siete pases restantes (exclusin hecha de Nicaragua, cuya legislacin electoral no considera los momentos de apertura y de cierre de la etapa electoral de la presentacin de candidaturas) la normativa electoral

534

LAS CANDIDATURAS ELECTORALES

se inclina por un plazo variable. La mutabilidad del mismo depende del tipo de eleccin en todos los casos, salvo en Guatemala, donde el momento de cierre del periodo de presentacin de candidaturas difiere en funcin del sujeto postulante (partidos polticos o comits cvicos electorales). La divergencia del plazo que nos ocupa se circunscribe en cinco de los siete pases (Bolivia, Colombia, Guatemala, Per y Uruguay) al momento del cierre del periodo de presentacin de candidaturas. En los dos restantes pases (El Salvador y Mxico), la disparidad afecta tanto al momento de apertura como al de cierre. Otra cuestin de inters es la relativa a la necesidad de cumplimentar ciertos trmites previos a la presentacin de las candidaturas, a cuyo efecto se prevn plazos especficos para la formalizacin o realizacin de dichos trmites. En Bolivia, la decisin de participar en los comicios requiere de una comunicacin a la Corte Nacional Electoral que ha de producirse hasta 120 das antes del de la eleccin. En Argentina, la Ley 23.298, Orgnica de los Partidos Polticos, exige que con anterioridad a la eleccin de candidatos los organismos partidarios sancionen una plataforma electoral o ratifiquen la anterior, de acuerdo con la declaracin de principios, el programa o las bases de accin poltica, aunque al efecto no se marque ningn plazo. En otros varios pases la legislacin electoral seala, con mayor o menor detalle segn los casos, los procedimientos que los partidos han de seguir (por lo general a travs de elecciones internas) para la seleccin de sus candidatos. Particularsima relevancia tiene este proceso en Uruguay. Sin embargo, de todo lo relativo a la seleccin democrtica de las candidaturas en cada partido nos ocuparemos en un momento posterior. Si atendemos ahora al momento de apertura del periodo de presentacin de candidaturas, constataremos que en la mayora de los pases tal momento coincide con la publicacin de la convocatoria; en unos casos la normativa electoral acoge de modo expreso esa determinacin (as en Argentina, Costa Rica y Paraguay), mientras que en otros, aunque formalmente no est precisado, hay que sobreentender por los propios enunciados legales que el periodo en cuestin se abre con la convocatoria (Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, Per y la Repblica Dominicana), lo que en el caso de los tres ltimos pases no deja lugar a duda. A estos pases habra que aadir otros tres: El Salvador, Guatemala y Honduras, en los que la presentacin de candidaturas se posibilita al da siguiente de la convocatoria electoral, aunque en el caso de El Salvador tal previsin slo rige en relacin con las elecciones presidenciales y parlamentarias, ya que respecto de las

CUADRO XXII.2. Plazo para la presentacin de candidaturas

Momento de apertura
Convocatoria electoral No especificado No especificado No especificado 90 das 100 das 100 das 80 das como mximo 80 das como mximo 60 das como mximo 50 das 40 das al menos

Pas

Tipo de elecciones

Momento de cierre, en relacin con la fecha de las elecciones

Periodo para la presentacin de candidatos

Argentina

Todas las elecciones

Bolivia

Presidenciales

Parlamentarias municipales

Brasil elecciones No especificado No especificado No especificado 55 das Alrededor de un mes y medio Alrededor de dos mesesa (unos 90 das antes)

Todas las elecciones

Seis meses antes de las

El 5 de julio del ao electoral

Alrededor de tres meses

Colombia

Presidenciales

Parlamentarias

[535]
Convocatoria electoral No especificado No especificado 90 das 90 dasb 3 meses y 15 das

Regionales y municipales

Costa Rica

Todas las elecciones

Entre 15 y 20 das

Chile

Presidenciales

Parlamentarias

En Colombia, el Cdigo Electoral, inicialmente, y con posterioridad la Ley 96, de 1985, determinaron que el trmino para la inscripcin de candi-

datos a las distintas corporaciones de eleccin popular venca a las seis de la tarde del primer martes de febrero del respectivo ao electoral (la eleccin

se ha de realizar el segundo domingo de marzo). Para las candidaturas presidenciales, el plazo llega hasta las seis de la tarde del ltimo lunes del co-

rrespondiente mes de abril (la eleccin, segn el Cdigo Electoral, ha de tener lugar el ltimo domingo de mayo). Finalmente, la Ley de 31 de agosto

de 1994 dispone que las elecciones departamentales y municipales se realizarn el ltimo domingo del mes de octubre, venciendo la inscripcin de can-

didaturas 55 das antes de la respectiva eleccin.

En el caso de elecciones presidenciales extraordinarias, motivadas por la inhabilitacin del presidente electo, que le impidiere tomar posesin del

cargo, o por vacancia en la Presidencia faltando dos aos o ms para la prxima eleccin general de parlamentarios, hasta el dcimo da siguiente al

acuerdo del Senado constatatorio de la inhabilitacin o a la convocatoria del vicepresidente, respectivamente.

CUADRO XXII.2. Plazo para la presentacin de candidaturas (conclusin)

Momento de apertura
Convocatoria electoral Un da despus de la convocatoria Un da despus de la instalacin de las Juntas Electorales Departamentales Un da despus de la convocatoria 90 das Un da despus de la convocatoria 1 de enero del ao electoral 15 de marzo del ao electoral 15 de enero 30 de marzo 15 das 15 das 45 das 4 meses y medio 60 das Comits cvicos electorales: 30 das Partidos polticos: 60 das 50 das Algo ms de dos meses 60 das 90 das 30 das Dos meses al menos

Pas

Tipo de elecciones

Momento de cierre, en relacin con la fecha de las elecciones

Periodo para la presentacin de candidatos

Ecuador

Todas las elecciones

El Salvador

Presidenciales y

parlamentarias

Municipales

Guatemala

Todas las elecciones

[536]
1 de abril del ao electoral 15 de abril 1 de abril del ao electoral 15 de abril 15 de abril del ao electoral 30 de abril

Honduras

Todas las elecciones

Mxicoc

Presidenciales

De senadores a elegir

por mayora relativa 15 das

De senadores a elegir por

representacin proporcional 15 das

De diputados a elegir por

mayora relativa 15 das

De diputados a elegir por

representacin proporcional

En Mxico, todas las elecciones se celebran el primer domingo de julio del ao electoral.

Nicaragua 4 meses antes de las elecciones Convocatoria electoral a la convocatoriae Convocatoria electoral Convocatoria electoral 60 das 90 das Entre 30 y 60 das, en funcin del momento de la convocatoria Entre 60 y 90 das, segn el momento de la convocatoria Convocatoria electoral 60 dasf Dentro de los 4 meses siguientes 4 meses 3 meses 1 mes

Todas las elecciones

No especificadod

No especificadod

Panam

Todas las elecciones

Paraguay

Todas las elecciones

Per

Presidenciales

Parlamentarias

Repblica

Todas las elecciones

Dominicana En 1999, la Corte Electoral fij el 25 de abril para las elecciones internas de los candidatura presidencial nica para la Presidencia Antes del 1 de marzo del ao electoral (las elecciones se celebran el 2 domingo de mayo) los partidos han de registrar sus candidaturas 120 das antes de las elecciones 100 das antes de las elecciones 20 das registrar su frmula nica celebran el ltimo domingo partidos, a fin de seleccionar la de octubre) los partidos deben electoral (las elecciones se Antes del 31 de julio del ao

Uruguay

Presidenciales

Municipales (intendentes)

[537]

Venezuela

Todas las elecciones

En Nicaragua la Ley Electoral habilita al Consejo Supremo Electoral para que fije, dentro del calendario electoral, el periodo hbil para la inscrip-

cin de candidatos.

Si la Constitucin determinara un plazo menor, hasta 30 das antes de las elecciones.

En los casos de elecciones extraordinarias, el momento final para la presentacin de candidaturas ser determinado por la Junta Central Electoral.

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LAS CANDIDATURAS ELECTORALES

municipales, el momento de inicio de la presentacin de candidaturas es el da siguiente de la instalacin de las juntas electorales departamentales. Con distintas variantes, Brasil, Panam y Venezuela se acomodan a un modelo diferente, basado en la concrecin de la fecha de apertura de la fase de presentacin de candidaturas en funcin del momento de celebracin de los comicios y de la necesidad de dejar un lapso mayor o menor entre el inicio de aquella fase y el da de la jornada electoral. As, en Brasil se imposibilita la admisin de candidaturas con anterioridad a los seis meses previos a los comicios (art. 87 del Cdigo Electoral); en Panam se prev que la presentacin de candidaturas se inicie con la apertura del proceso electoral, lo que se produce cuatro meses antes de los comicios, y en Venezuela, la Ley Orgnica de Sufragio dispone que las postulaciones se harn en el lapso comprendido entre los 120 y los 100 das anteriores a la fecha de las elecciones. Mxico se acomoda a una frmula legal muy diferente, que lo sita al margen de los anteriores y consiste en la concrecin de una fecha exactamente determinada (que vara en funcin del cargo representativo a elegir y del sistema por el que se ha de elegir), fechas que corresponden al ao de los comicios (vase el cuadro XXII.2). En cuanto a Nicaragua, sealamos anteriormente que la legislacin electoral no considera los momentos de apertura y cierre de la presentacin de candidaturas; y es as por cuanto que la Ley Electoral habilita al Consejo Supremo Electoral para que precise tales momentos, lo que de algn modo viene a presuponer otra modalidad particularizada. Centrndonos finalmente en el momento de cierre de la fase de que venimos ocupndonos, el modelo ms comn es el de fijar el trmino de esta etapa en funcin del momento de celebracin de los comicios, de modo que reste un plazo ms o menos dilatado entre el cierre y la jornada electoral, plazo que oscila desde los 45 das de Honduras o los 50 de Argentina o de El Salvador (en las elecciones municipales) hasta los 100 de Bolivia o de Venezuela, o los 90 de Chile (tras la reforma llevada a cabo por la Ley 19.884, de agosto de 2003, pues con anterioridad ese plazo era muy superior: de 120 o 150 das, segn el tipo de elecciones). Argentina, Bolivia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Panam, Per, Repblica Dominicana y Venezuela se ubican dentro de este grupo En un segundo bloque de pases que incluye a Brasil, Colombia, Mxico y Uruguay, se opta por precisar un da fijo del ao electoral para efectos del cierre de esta fase de presentacin de las candidaturas. En Uruguay se

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llega a esta frmula no mediante la identificacin de un da de cierre, sino (lo que viene a ser igual) mediante la indicacin de un da antes del cual los partidos han debido registrar sus postulaciones, lo que es tanto como sealar que el da inmediato anterior al indicado se cierra esta fase. Respecto de Colombia, esta frmula se utiliza tan slo en las presidenciales y parlamentarias, no en los comicios regionales ni en los municipales. Paraguay se ubica fuera de los dos grupos de pases anteriores, al fijarse el periodo de cierre en funcin del transcurso de un determinado lapso (cuatro meses) que se computa desde el mismo momento de la convocatoria electoral; bien es verdad que, alternativamente, para los casos en que la Constitucin determinara un plazo menor, es decir, un plazo que desde la convocatoria a los comicios fuese inferior a los cuatro meses, se establece que el cierre del periodo de presentacin de candidaturas habr de llevarse a cabo 30 das antes de los comicios. Nos restara Nicaragua, donde, como antes se dijo, ser el Consejo Supremo Electoral el rgano que precise el momento de cierre. Nos resta hacer una breve referencia al periodo a lo largo del cual se extiende la presentacin de candidaturas, lapso que, como muestra el cuadro XXII.2, es notablemente variable segn los pases. Desde el corto periodo de 15 das que se fija en Mxico, o los 20 das de Venezuela, hasta los cuatro meses y medio de Honduras, media una gama de periodos de lo ms diversos que nos impiden que entresaquemos alguna pauta de carcter general.

4. AUTORIDAD

ANTE LA QUE HA DE FORMALIZARSE LA PRESENTACIN

La primera de las cuestiones que en este punto presenta inters discernir es la de si la autoridad ante la que se han de presentar las candidaturas es nica, esto es, si es la misma en todo tipo de comicios, o si, por el contrario, es plural, esto es, si difiere en funcin normalmente del tipo de eleccin (vase el cuadro XXII.3). La pauta ms extendida en un amplio conjunto de once pases (Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, El Salvador, Mxico, Panam, Paraguay, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela), es que la presentacin de las candidaturas ha de hacerse ante instancias diferenciadas, en funcin de la modalidad de la eleccin o incluso, en algn caso (Uruguay), del tipo de circunscripcin electoral, o en algn otro (Mxico), de la propia moda-

CUADRO XXII.3. Autoridad ante la que han de formalizarse las candidaturas

Pas Argentina Bolivia Todos. Presidente/vicepresidente, senadores y diputados. Alcaldes, concejales municipales y agentes cantonales. Brasil Presidente/vicepresidente. Senadores, diputados federales, gobernadores y diputados estatales. Concejales municipales, prefectos y jueces de paz. Colombia Presidente. Senadores, miembros de la Cmara de Representantes, miembros de una asamblea departamental. Alcaldes. Delegados del Registrador nacional del estado civil. Concejales distritales o municipales. Costa Rica Todos. Registradores distritales y municipales. Registro Civil (rgano dependiente del Tribunal Supremo de Elecciones). Chile Todos. Director o director regional del Servicio Electoral. Ecuador Presidente, diputados nacionales del Congreso. Restantes cargosa El Salvador Presidente, diputados nacionales y al Parlamento Centroamericano. Concejales municipales. Juntas electorales departamentales. Tribunales electorales provinciales. Tribunal Supremo Electoral. Tribunal Supremo Electoral. Registrador nacional del estado civil. Delegados del Registrador nacional del estado civil. Jueces electorales. Tribunal superior electoral. Tribunales regionales electorales. Cortes departamentales electorales. Cargos a elegir Autoridad Jueces electorales. Corte Nacional Electoral.

a Diputados provinciales al Congreso Nacional. Alcaldes, presidentes de consejos municipales y consejeros provinciales.

[540]

CUADRO XXII.3. Autoridad ante la que han de formalizarse... (conclusin)

Pas Guatemala Todos. Cargos a elegir Autoridad Registro de Ciudadanos (rgano dependiente del Tribunal Supremo Electoral). Honduras Mxico Todos. Presidente, diputados y senadores de eleccin por representacin proporcional. Senadores de eleccin por el sistema de mayora relativa. Diputados de eleccin por el sistema de mayora relativa. Nicaragua Panam Todos. Presidente y vicepresidentes de la Repblica. Legisladores. Consejo Supremo Electoral. Direccin General de Organizacin Electoral. Direccin Provincial o Comarcal de Organizacin Electoral. Concejales y representantes de corregimientos. Paraguay Todos los cargos de representacin nacional y departamental. Intendentes y concejales municipales. Per Cargos electivos de mbito nacional. Jueces electorales. Oficina Nacional de Procesos Electorales. Repblica Dominicana Uruguay Cargos congresionales. Cargos municipales. Cargos electivos en circunscripcin nacional nica. Venezuela Presidente. Diputados nacionales y estatales. Gobernadores. Alcaldes y concejales. [541] Juntas municipales electorales. Consejo Nacional Electoral. Juntas Regionales Electorales. Junta Central Electoral. Juntas electorales. Corte Electoral. Direccin General, Provincial o Comarcal de Organizacin Electoral. Tribunal Electoral de la Capital. Consejos locales del IFE en las respectivas entidades federativas. Consejos distritales del IFE. Tribunal Nacional de Elecciones. Consejo General del Instituto Federal Electoral (IFE).

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lidad del sistema de representacin (mayoritario o proporcional) por el que se ha de llevar a cabo la eleccin. Un segundo bloque de pases, seis en total (Argentina, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Per, si bien en este ltimo, en relacin con los procesos electorales que regula la Ley 26.859, Ley Orgnica de Elecciones) se ubican en la direccin contrapuesta: la formalizacin de la presentacin de las candidaturas ante una misma autoridad, independientemente del tipo de comicios. Conviene, sin embargo, precisar que aunque en Argentina la autoridad ante la que han de formalizarse las candidaturas es, en todos los casos, la del juez electoral, en el supuesto de eleccin presidencial, la presentacin de la llamada frmula de candidatos se ha de realizar ante el juez federal con competencia electoral de la capital federal. En una situacin intermedia quedara Chile, donde en principio la autoridad a que venimos refirindonos es nica, el director del Servicio Electoral, si bien, all donde exista director regional del Servicio Electoral, ser esta autoridad ante la que habr de formalizarse la presentacin de la candidatura; consiguientemente, el primero slo intervendr all donde no exista el segundo. La cuestin de mayor inters reside, en la naturaleza, judicial o administrativa, de la autoridad ante la que han de formalizarse las candidaturas. Aqu, el bloque predominante es el de aquellos pases, nueve en total (Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Uruguay), en los que la autoridad presenta la naturaleza propia de una autoridad jurisdiccional. Sin embargo, es preciso matizar. En el Salvador esa regla quiebra en las elecciones municipales, mientras que en Uruguay la Corte Electoral, rgano jurisdiccional, asume tal competencia en las elecciones de circunscripcin nacional nica, mientras que, por el contrario, en los restantes procesos electorales la competencia radica en otro tipo de rganos: las juntas electorales. En cierto modo, habra que asimilar a estos supuestos la Repblica Dominicana. La Junta Central Electoral, pese a su nombre, presenta la naturaleza propia de un rgano jurisdiccional. No tan ntida es la naturaleza de las juntas electorales (que intervienen en los procesos electorales municipales), que por sus rasgos, a nuestro juicio, seran ms bien rganos administrativos, si bien la ley les atribuye ciertamente funciones que bien podran tildarse de carcter jurisdiccional. El segundo bloque de pases, ocho en total, exclusin hecha de Cuba, se acomoda ms bien al modelo de rgano administrativo tcnicamente especializado en materia electoral. En algunos casos, el carcter adminis-

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trativo es inequvoco, como acontece con el director del Servicio Electoral en Chile. Tambin lo es en otros, como Mxico, Costa Rica y Guatemala, si bien el Registro Civil y el Registro de Ciudadanos los rganos que intervienen, respectivamente, en cada uno de los dos ltimos pases se encuentran en situacin de dependencia inmediata del Tribunal Supremo de Elecciones en un caso, y del Tribunal Supremo Electoral, en el otro, esto es, de los rganos superiores de la justicia electoral. Algo anlogo puede decirse de Panam, donde los llamados memoriales de postulacin han de presentarse ante las direcciones General, Provinciales o Comarcales de Organizacin Electoral, que, pese a su estrecha vinculacin con el Tribunal Electoral, son rganos administrativos. Mayores dificultades de catalogacin puede ofrecernos el registrador nacional del estado civil en Colombia, nombrado por el Consejo Nacional Electoral, rgano que aunque constitucionalmente est al margen de la llamada rama judicial, ha de quedar integrado por personas que renan las calidades exigidas para ser magistrado de la Corte Suprema, precisamente las mismas que se requieren para acceder al cargo de registrador nacional del estado civil, si bien es evidente que en el caso de esta ltima autoridad no nos encontramos ante una autoridad jurisdiccional. Similares reflexiones suscita la Junta Electoral Central paraguaya y el Consejo Nacional Electoral venezolano, pues aunque ste aparezca constitucionalmente como el rgano rector del Poder Electoral y ejerza sus funciones con plena independencia de las restantes ramas del poder pblico (art. 7 de la Ley Orgnica del Poder Electoral), lo cierto es que en modo alguno puede calificarse como rgano jurisdiccional. Por ltimo, en Per, aunque no cabe duda del carcter administrativo de la Oficina Nacional de Procesos Electorales, a la que se le encomienda recepcionar las solicitudes de inscripcin de candidatos en procesos electorales de mbito nacional, su funcin es meramente receptora de la documentacin, con el slo aadido de la facultad de informar respecto del cumplimiento de los requisitos formales exigidos, tras lo que debe proceder a remitir al Jurado Nacional de Elecciones, rgano jurisdiccional, las solicitudes recibidas.

5. INSTANCIAS

LEGITIMADAS PARA LA DESIGNACIN DE CANDIDATURAS

Y ULTERIOR PRESENTACIN DE LAS MISMAS

Quiz sea sta la cuestin de mayor relevancia en relacin con la problemtica de las candidaturas electorales. Y desde luego es uno de los temas

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ms sujetos a permanente debate poltico. El ncleo del problema es el de si debe reservarse a los partidos polticos formalmente constituidos el monopolio de la presentacin de candidaturas o, por el contrario, debe posibilitarse que otras instancias polticas o sociales, incluso grupos de ciudadanos, presenten candidaturas en ciertas condiciones de igualdad con los partidos, orientacin esta ltima que, a nuestro juicio, est avanzando progresivamente. En estrecha conexin con el problema central anteriormente enunciado se sitan otros aspectos problemticos como los de la exigencia o inexigencia de afiliacin partidista en las candidaturas postuladas por partidos, y el ms conflictivo an del otorgamiento de la titularidad de la representacin al partido poltico, con la subsiguiente concrecin legal de un autntico mandato imperativo. En los supuestos de inexistencia de monopolio partidista cobra particular inters la determinacin de las instancias legitimadas para la presentacin de candidaturas, como tambin el anlisis de los requisitos exigidos a las mismas, normalmente un cierto apoyo popular. Una manifestacin del vnculo entre los partidos y el proceso poltico electoral la encontramos en las consecuencias jurdicas derivadas, en bastantes pases, de la falta de participacin del partido en uno o varios procesos electorales; tambin, en la obtencin de resultados inferiores a los del umbral mnimo de votos que en ciertos pases precisa la legislacin electoral, e incluso, en ocasiones menos frecuentes, la propia Constitucin. No deja de tener inters asimismo la posibilidad de presentacin de candidaturas por alianzas o coaliciones de partidos y los requisitos legalmente exigidos para ello. Por ltimo, algunos ordenamientos establecen exigencias respecto de los partidos para que puedan presentar candidatos en la lid electoral, tema que, desde luego, tambin encierra inters. El equilibrio rige la relacin entre los pases que optan por un monopolio partidista en la presentacin de candidaturas y los que se inclinan por un rechazo de tal rgimen monoplico, si bien conviene adelantar desde ahora mismo que en el primer bloque de nueve pases que, excepcin hecha de Cuba, donde el pluralismo es inexistente, optan por el monopolio de los partidos (frente a los otros nueve que lo rechazan), es necesario hacer algunos matices de importancia que contribuyen, en algunos pases, a relativizar un tanto el referido monopolio. En Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Mxico, Nicaragua y Panam, la regla general es la atribucin a los partidos,

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de modo exclusivo y excluyente, de la facultad de postulacin de candidaturas. Sin embargo, dentro de este grupo de pases, es necesario diferenciar dos subgrupos: el de aquellos pases, cinco en total, en los que el monopolio no muestra fisuras, y el de los cuatro restantes, en los que de una u otra forma la regla precedente se ve sujeta a salvedades o matices (vase el cuadro XXII.4). En el primer subgrupo nos encontramos con Argentina, Brasil, Costa Rica, El Salvador y Nicaragua, pases en los que slo los partidos pueden presentar candidaturas. Bolivia, Guatemala, Mxico y Panam integran el segundo subgrupo. En estos pases, como acaba de indicarse, nos encontramos con excepciones o, por lo menos, matizaciones frente al principio general. As, en Bolivia se admite la posibilidad de que agrupaciones cvicas representativas de las fuerzas vivas del pas formen parte de frentes o coaliciones con partidos, si bien aqullas no pueden presentar candidatos independientemente de los partidos, determinacin legal que prcticamente se reproduce en Mxico, donde una agrupacin poltica nacional, previo acuerdo de participacin en un proceso electoral con un partido poltico, puede (as creemos que puede inferirse del art. 34, del Cofipe) presentar candidaturas, si bien stas han de ser registradas por el partido poltico. En los dos pases restantes, la quiebra de la regla de monopolio por parte de los partidos se materializa en las elecciones de mbito infranacional: en las elecciones municipales, en Guatemala (en las que los comits cvicos electorales pueden postular candidatos), o en las elecciones de concejales y de representantes de corregimientos, en Panam. En los otros nueve pases no rige el principio de monopolio de los partidos en la presentacin de candidaturas. Chile es el pas arquetipo de esa orientacin, ya que la Constitucin considera expresamente en situacin de absoluta igualdad a los independientes y a los partidos en lo que a la presentacin de candidaturas atae. Tambin en Ecuador la Constitucin de 1998, separndose de lo establecido por la anterior de 1993, reconoce el derecho de los ciudadanos no afiliados ni auspiciados por partidos polticos a presentarse como candidatos, previsin que reproduce la Ley de Partidos y desarrolla el Reglamento General a la Ley de Elecciones. Sin una proclamacin o reconocimiento constitucional tan inequvoco, tambin se sitan en una lnea similar Colombia, Honduras, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela. Las agrupaciones independientes, de ciudadanos o los grupos de electores, son las instancias habilitadas de ma-

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CUADRO XXII.4. Instancias legitimadas para la presentacin de candidaturas

Monopolio de los partidos polticos Argentinaa Boliviab Brasilc Costa Rica El Salvadorc Guatemalae Mxico Nicaragua Paname Reconocimiento de agrupaciones cvicas/candidaturas independientes Colombia Chile Ecuador Honduras Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguayf Venezuela Reconocimiento legal de las alianzas o coaliciones electorales Argentina Bolivia Brasild Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Venezuela

a Se permite explcitamente la candidatura de personas no afiliadas dentro de las listas de los partidos. b Se posibilita que bajo la etiqueta partidista puedan presentar candidaturas las agrupaciones cvicas representativas de las fuerzas vivas del pas. c Se requiere legalmente de modo expreso la afiliacin partidista de todos los candidatos. Adems, en Brasil, cuando un parlamentario cambia de partido, pierde su mandato. d Aunque la Ley Orgnica de los partidos de 1971 prohibi las coaliciones electorales, la Ley 8713, de 1993, las posibilit en los comicios de 1994. e No rige el monopolio de los partidos en las elecciones subnacionales/municipales. No obstante, en Panam se reconoce a los partidos, respecto de sus candidatos, un derecho de revocacin de los mismos. f Se considera lo que llama la ley partidos accidentales, que no son sino agrupaciones que no habiendo cumplido los requisitos necesarios para constituirse en partidos permanentes durante el periodo establecido, lo hagan, por lo menos, 30 das antes de las elecciones, posibilitndoles la presentacin de candidaturas, al igual que todas las agrupaciones de ciudadanos que en nmero no menor de 50 se presenten a las juntas electorales solicitando el registro de listas de candidatos.

nera ms comn para la presentacin de candidaturas (as, en Colombia, Chile, Ecuador, Honduras, Per y Venezuela). Junto a ellas nos encontramos con los movimientos polticos (Colombia, Paraguay y Per), con las agrupaciones polticas accidentales o partidos accidentales (Repblica Dominicana y Uruguay, respectivamente), con las asociaciones de todo orden que resuelvan constituirse en movimientos sociales (Colombia), con los co-

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mits cvicos electorales (en las elecciones municipales guatemaltecas) o, en fin, con las organizaciones polticas de alcance local, en Per. Un caso que no deja de resultar ciertamente peculiar, digno de ser destacado, es el de Honduras, pas en el que, como ya se ha dicho, no rige el monopolio partidista en la presentacin de candidaturas, pero en el que, adems, encontramos una normativa verdaderamente peculiar en relacin justamente con los partidos, al regularse con extrema minuciosidad la facultad de los movimientos, corrientes o tendencias intrapartidistas de solicitar en forma directa la inscripcin de sus candidaturas por el Tribunal Nacional de Elecciones si, en el plazo legalmente establecido, el rgano partidista competente no hubiere enviado a aqul la solicitud pertinente. Esta previsin no es sino la resultante obligada del enorme protagonismo de los movimientos, corrientes o tendencias intrapartidistas en el proceso de seleccin de candidaturas en el seno del propio partido. La cuestin de la exigencia o inexigencia de afiliacin partidista respecto de los candidatos presentados por un partido contribuye a perfilar an ms el grado de monopolio de los partidos, o por lo menos, de preponderancia de las organizaciones partidistas. Circunscribindonos a los cinco pases (Argentina, Brasil, Costa Rica, El Salvador y Nicaragua) en que, como ya vimos, rige sin fisura alguna el monopolio partidista, diremos que salvo en Argentina (donde se posibilita legalmente a los partidos que incluyan en sus candidaturas a ciudadanos sin afiliacin partidista, siempre que tal posibilidad est asimismo admitida en sus respectivas cartas orgnicas), en los restantes pases no slo los partidos son las nicas instancias legitimadas para la presentacin de candidaturas, sino que tambin los candidatos que presenten han de estar afiliados a los propios partidos, no cabiendo, pues, entre los candidatos, los independientes. En Brasil, llega incluso a exigirse por la Ley 9096, de 1995, de Partidos Polticos, la afiliacin al partido al menos un ao antes de la fecha fijada para los comicios; sin ese requisito temporal no se puede ser candidato. Ms an, en Brasil y en Panam (si bien en este ltimo pas, como se dijo, el monopolio partidista se rompe en las elecciones de concejales) se llega al extremo de establecer un autntico mandato imperativo: en Brasil, al sancionar con la prdida del mandato a aquellos representantes que abandonaren el partido bajo cuyas siglas hubieren sido elegidos, y con la separacin temporal de la bancada (grupo parlamentario), con la consiguiente prdida de todas las prerrogativas y funciones que le correspondieran de resultas de la representacin, a aquellos parlamentarios que se opusieren a las directrices legtimamente

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LAS CANDIDATURAS ELECTORALES

establecidas por los rganos del partido (ciertamente, en la prctica, esta regla tiene escasa relevancia); en Panam, al constitucionalizarse la potestad de los partidos de revocar el mandato de los representantes parlamentarios que hayan postulado. De la vinculacin de los partidos con el proceso electoral dan buena muestra los efectos que algunos ordenamientos jurdicos hacen derivar de la no presentacin de candidaturas en uno o varios comicios o durante un determinado periodo (vase el cuadro XXII.5). En una amplia mayora de 11 pases (Argentina, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Repblica Dominicana y Venezuela) se acogen, con unos u otros matices, previsiones de este gnero, cuyo comn denominador es la prdida de la personalidad jurdica del partido cuando ste dejare de competir en una o varias elecciones, lo que se traduce, en unos casos, en la cancelacin de su inscripcin en el pertinente registro de partidos, y en otros, en la sancin jurdica de extincin del partido. En dos de los pases mencionados (Argentina y Paraguay), el ordenamiento no estipula la prdida de la personalidad jurdica, sino la caducidad del partido, que equivale a la prdida de la personalidad poltica y le impide volver a concurrir en los comicios. Otra consecuencia que se extrae por algunos ordenamientos de la no participacin del partido en la lid electoral es de tipo econmico: la restitucin por el partido que no ha competido de la financiacin recibida precisamente para participar en la competicin electoral. As, la Ley argentina 25.600, de Financiamiento de Partidos Polticos, de 2002, establece la obligacin del partido o alianza que retirara sus candidatos, no presentndose a una eleccin, de restituir, en el trmino de los 60 das subsiguientes a la eleccin, el monto recibido en concepto de aporte para la campaa, exigencia cuya contravencin se sanciona con la prdida del derecho a recibir contribuciones, subsidios y todo tipo de financiamiento pblico anual por un plazo de uno a cuatro aos, as como los fondos para financiamiento pblico de las campaas electorales por una o dos elecciones. De algn modo, en la vinculacin de los partidos con el proceso electoral y tambin, y de resultas de ello, en la exigencia de una cierta representatividad de los partidos, hay que ver el origen de ciertas previsiones de la normativa electoral de algunos pases que hacen derivar de la no obtencin por la formacin poltica de un umbral mnimo de votos la prdida de su personalidad jurdica, como muestra el cuadro XXII.5, lo que se produce en la enorme mayora de los pases estudiados: en 15 de ellos, previsin que

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se matiza en algunos casos mediante la exigencia alternativa de representacin parlamentaria, supuesto en que se mantiene la inscripcin del partido en el registro pertinente y con ello la personalidad jurdica del mismo. Los requisitos legalmente exigidos a los partidos para su participacin en los comicios, all donde se consideran (vase el cuadro XXII.5), suelen estar referidos al reconocimiento de personalidad jurdica del partido con cierta antelacin a la celebracin de los comicios, que vara de modo notable: desde bastante ms de un ao en Mxico, a los 90 das de Bolivia o de Per, pasando por los ocho meses de Costa Rica y la Repblica Dominicana y los seis meses de Ecuador y Honduras. Sin embargo, en Chile, basta con que el partido se halle inscrito con anterioridad al vencimiento del plazo hbil para la presentacin de las candidaturas. Y en El Salvador y Guatemala se requiere que el partido est inscrito antes de la convocatoria electoral. En bastantes ordenamientos electorales, y ello constituye una tendencia en crecimiento, se regula con mayor o menor detalle el procedimiento que han de seguir los partidos para seleccionar internamente sus candidatos en el subsiguiente proceso electoral. Argentina, Colombia, Costa Rica, Honduras, Panam, Per, Uruguay y Venezuela son algunos de estos pases. En el primero de ellos se precisa que esa seleccin se llevar a cabo por medio de elecciones internas abiertas. Son, sin embargo, Honduras, Panam y Uruguay los pases que mayores particularidades nos ofrecen en lo que atae a este punto. En Honduras se establece el derecho de los movimientos, tendencias o corrientes internas de un partido a presentar candidaturas, habiendo de respetarse el principio de representacin proporcional en la integracin de las candidaturas al Congreso y a las corporaciones municipales. En Panam, el Cdigo Electoral regula minuciosamente los diferentes procedimientos (elecciones primarias, convencin nacional, provincial o distrital, seleccin por el directorio nacional del partido) que, en funcin de los candidatos a seleccionar, han de seguir los partidos. Particularsima relevancia presenta en Uruguay la previa seleccin interna de los candidatos, objeto de una detalladsima regulacin mediante un Decreto de la Corte Electoral sobre las elecciones internas de los partidos polticos, que desarrolla las previsiones de la Ley 17.063, de elecciones internas de partidos, de 1998. Destaquemos que la Corte Electoral asume la competencia sobre todo lo relacionado con las elecciones internas de los partidos, a las que se han de aplicar, en lo pertinente, todas las disposiciones que rigen las elecciones nacionales contenidas en la Ley 7812. Por lo dems, el rgano deliberativo nacional con funciones electorales, integrado por 500 miembros y

CUADRO XXII.5. Previsiones en relacin con la presentacin de candidaturas por los partidos

Pas
Caducidad en el caso de no haber participado en tres elecciones consecutivas. Cancelacin cuando no participe en dos elecciones consecutivas. eleccin a la que concurriera. votos vlidos en la ltima obtenga ms de 3% de los Cancelacin cuando no

Plazo para la inscripcin del partido en el registro

Efectos de la no presentacin de candidaturas en uno o varios procesos electorales Otras previsiones

Efectos de la no obtencin de un umbral mnimo de votos

Argentina

Exigencia legal de elecciones internas abiertas para la seleccin de algunas candidaturas. Hasta 120 das antes de la eleccin, comunicacin a la Corte Nacional Electoral de la decisin de participar en la eleccin. Habilitacin de los candidatos para registrarse cuando los partidos no requirieren tal registro.

Bolivia

Al menos 90 das antes de las

elecciones.

Brasil

Hasta un ao antes de la

eleccin, registro del estatuto

[550]
el Congreso. Cancelacin en caso de no participar en una eleccin.

del partido ante el Tribunal Prdida de la personalidad jurdica si no se obtuvieren, al menos, 50 000 votos o no alcanzaren representacin en Cancelacin cuando no obtenga un nm. de votos igual o superior al de adhesiones exigidas para la inscripcin del partido en el Registro. Disolucin del partido que no alcance 5% de los votos vlidamente emitidos en una

Superior Electoral.

Colombia

Regulacin legal de las consultas internas por cuyo medio se han de seleccionar los candidatos. Regulacin legal del procedimiento de designacin de candidatos por los partidos.

Costa Rica

La solicitud de inscripcin se

ha de presentar antes del

octavo mes que precede a la

eleccin.

Chile

Antes de que venza el plazo pa-

Slo los partidos constituidos en todas las regiones o con un nm. de afiliados no inferior

ra la presentacin de candida-

turas.

eleccin de diputados en, al menos, ocho Regiones. pueden presentar candidatos presidenciales. Extincin y cancelacin de su inscripcin cuando no participe en una eleccin pluripersonal en, al menos, 10 provincias. sucesivas. Cancelacin cuando no participe en dos elecciones consecutivas celebradas en distinto ao. 4% de los votos en elecciones generales, salvo cuando logre representacin en el Congreso. Cancelacin de la inscripcin cuando no obtuviere en elecciones de autoridades supremas, al menos, 10 000 votos. Prdida de registro por la no participacin en un proceso electoral federal ordinario. Prdida de registro al no obtener 2% de votos emitidos en anterior eleccin para presidente, diputados o senadores. Cancelacin de la personalidad jurdica cuando no participe en cualquier proceso electoral. Cancelacin de la personalidad jurdica cuando no obtenga 4% de los votos vlidos en las elecciones presidenciales. Cancelacin si no obtuviere de diputados. Inscripcin en el registro antes del cierre de la inscripcin de las candidaturas de los integrantes de los rganos permanentes de los partidos. Elecciones internas para la seleccin de candidatos dentro de los seis meses anteriores a la convocatoria electoral. Posibilidad de que mediante acuerdo de participacin con un partido, una agrupacin poltica nacional participe en proceso electoral. Obligacin legal de los partidos de presentar candidatos en la totalidad de las circunscripciones de la eleccin en que participen. elecciones presidenciales o obtuviere 3% de los votos en Cancelacin cuando no nes pluripersonales nacionales 5% de los votos en dos eleccioinscripcin cuando no obtenga Extincin y cancelacin de la anterior eleccin de diputados

0.5% de los votantes en la

Ecuador

Al menos, seis meses antes de

la eleccin.

El Salvador

Antes de la convocatoria.

Guatemala

Antes de la convocatoria.

[551]

Honduras

Al menos, seis meses antes de

las elecciones generales.

Mxico

Presentacin en el IFE de la so-

licitud de registro en enero del

ao anterior al de la eleccin.

Nicaragua

Doce meses antes de las

elecciones nacionales y seis

meses antes de las restantes.

CUADRO XXII.5. Previsiones en relacin con la presentacin de candidaturas... (conclusin)

Pas
Extincin por dejar de participar en ms de una eleccin general para la Presidencia, la Asamblea Legislativa o los corregimientos. Caducidad por la no Extincin por no obtener 1% de votos vlidos emitidos en cada una de las dos ltimas elecciones pluripersonales. Cancelacin si no obtiene 5% del total de votos emitidos en eleccin general, salvo si logra representacin parlamentaria. Extincin por no tener Extincin por la no participacin en dos elecciones generales sucesivas. Cancelacin de la inscripcin cuando no haya participado en las elecciones en dos periodos constitucionales sucesivos representacin congresional o municipal o por no obtener los votos requeridos. concurrencia a dos elecciones generales pluripersonales. respectiva eleccin. votos vlidos emitidos en la nm. de votos igual a 5% de Extincin por no obtener

Plazo para la inscripcin del partido en el registro Otras previsiones

Ordenacin normativa del

Efectos de la no presentacin de candidaturas en uno o varios procesos electorales

Efectos de la no obtencin de un umbral mnimo de votos

Panam

procedimiento de seleccin de candidatos por los propios partidos, que deber hacerse hasta un ao antes de la eleccin. El Cdigo Electoral impide la formacin de partidos polticos regionales, aunque posibilita la formacin transitoria de movimientos polticos regionales. Establecimiento por la Ley de Partidos de las reglas generales para la eleccin por los partidos de sus candidatos. Presentacin por el partido, 60 das antes de cada eleccin, de relacin de ingresos y gastos desde ltimas elecciones. Registro de la denominacin del partido y de sus autoridades ejecutivas. Los candidatos a cargos de eleccin popular han de ser seleccionados en elecciones internas.

Paraguay

[552]

Per

Hasta 90 das naturales antes

del da de las elecciones.

Repblica

Ocho meses antes de la elec-

Dominicana cin al menos.

Uruguay

El 31 de julio del ao electoral

(las elecciones son el ltimo

domingo de octubre).

Venezuela

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surgido de la eleccin interna, es el encargado de elegir, en votacin nominal y pblica, por mayora absoluta, la frmula nica de candidatos a presidente y vicepresidente de la Repblica. Sealemos finalmente que en algunos pases se requiere la participacin de los partidos en un nmero mnimo de circunscripciones electorales: en Ecuador, al menos, en 10 de las provincias del pas, de las que dos debern corresponder a las tres de mayor poblacin, y en Nicaragua la exigencia se ampla a la totalidad de las circunscripciones de la eleccin en que el partido participe. Hemos de referirnos ahora a otro aspecto de inters en relacin con las candidaturas: la presentacin de las mismas por las alianzas o coaliciones electorales, y las previsiones que al efecto fijan las leyes electorales de algunos pases, sujetando a requisitos o exigencias particulares tales candidaturas, si bien, en algunos ordenamientos (en Uruguay o Venezuela) faltan tales previsiones o son muy escasas (como en Ecuador) (vase el cuadro XXII.6). En Brasil, tras ser inicialmente prohibidas, la Ley 8713 de 1993, las posibilit, y la Ley 9504, de 1997, estableci normas para las elecciones y una regulacin bsica de las coaliciones electorales. Destaquemos que la regla general respecto de este tipo de alianzas, formalizadas con vistas a unos comicios, es la de sujetarlas a la previa inscripcin en los correspondientes registros, lo que suele exigirse que se haga con anterioridad a un determinado plazo que se contabiliza a partir del da de los comicios, plazo que, por lo dems, es muy variable: dos meses antes de la eleccin en Argentina, 90 das antes en El Salvador y Honduras, o 210 das en Per. En otras ocasiones, el periodo de presentacin de la alianza se vincula con la fecha de presentacin de las candidaturas; as, en Chile, la formalizacin del pacto se ha de llevar a cabo antes de que venza el plazo de postulacin de candidatos, mientras que en Mxico, el convenio de coalicin ha de presentarse para su registro, como muy tarde, 30 das antes de que se inicie la etapa de registro de los candidatos, si bien este plazo se modula ligeramente respecto de las solicitudes de registro de convenio de coalicin para la eleccin de presidente, que ha de presentarse entre el 1 y el 10 de diciembre del ao anterior a la eleccin. No faltan pases que atienden tan slo al momento de aprobacin del acuerdo de colaboracin entre los partidos, acotando un plazo reducido (15 das en Guatemala y Panam) que se computa desde ese mismo momento, dentro del cual es preciso la inscripcin de la alianza.

CUADRO XXII.6. Previsiones en relacin con la presentacin de candidaturas por alianzas electorales
Pas Argentina Plazo de presentacin/inscripcin oficial de alianzas electorales Dos meses antes de la eleccin. Otras previsiones relevantes

Presentacin ante el juez federal con competencia electoral del acuerdo de distribucin de aportes pblicos para la financiacin de la campaa electoral. El registro de la alianza se ha de hacer mediante memorial firmado por los representantes legales de cada uno de los partidos o agrupaciones y ser reconocido por la Corte Nacional Electoral.

Bolivia

Hasta el ltimo da de inscripcin de candidatos a presidente, senadores y diputados o alcaldes y concejales municipales, segn corresponda.

Brasil

Los partidos han de decidir sobre las coaliciones en una circunscripcin entre el 10 y el 30 de junio del ao electoral. Acuerdo sobre la alianza por las asambleas nacionales (o, en su caso, provinciales o cantonales) de los partidos, por mayora absoluta. La alianza ha de regir en todas las regiones del pas en que uno o ms de los partidos integrantes se encuentren legalmente constituidos. El acuerdo de coalicin debe contener la distribucin de candidaturas. Las alianzas caducan en el momento de la declaracin del resultado oficial de las elecciones.

Costa Rica

Chile

Antes del vencimiento del plazo para la presentacin de candidaturas. 90 das antes de la eleccin.

El Salvador

Guatemala

Dentro de los 15 das posteriores a su aprobacin por la asamblea respectiva de cada partido. 90 das antes de la eleccin. 30 das antes del inicio del registro de candidatos.

Posibilidad legal de establecer coaliciones nacionales, departamentales o municipales.

Honduras Mxico

Posibilidad de coaliciones totales o parciales. Las coaliciones caducan en el momento de declaracin del resultado electoral oficial. [554]

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CUADRO XXII.6. Previsiones en relacin con la presentacin de candidaturas por alianzas electorales (conclusin)
Pas Nicaragua Plazo de presentacin/inscripcin oficial de alianzas electorales Otras previsiones relevantes

Presentacin por los partidos coligados, ante el Consejo Supremo Electoral, de Escritura Pblica constitutiva de la alianza Publicacin del acuerdo relativo a la alianza en el Boletn del Tribunal Electoral y en un diario nacional. Caducidad de la alianza cuando la justicia electoral declare el resultado de la eleccin. Los integrantes de la alianza no pueden presentar una lista de candidatos distinta de la patrocinada por aqulla en la misma circunscripcin. La solicitud de aprobacin de la alianza se presenta ante la Junta Central Electoral.

Panam

Dentro de los 15 das hbiles siguientes a su formacin.

Paraguay

Per

210 das antes de la fecha de las elecciones.

Repblica Dominicana

75 das antes de la eleccin

Es importante significar que en algunos pases no basta con un registro formal del pacto o coalicin, sino que se requiere asimismo de una especfica aprobacin del mismo que se lleva a cabo, por lo general, por los rganos de la justicia electoral (as, en Argentina, Bolivia y Paraguay). Digamos por ltimo que en Venezuela, aunque la Ley de Partidos de 1964 no se refiere a las alianzas electorales, stas han sido consideradas, bien que sin sujetarlas a una normacin especfica, por el Estatuto Electoral del Poder Pblico del ao 2000. Hemos de referirnos en ltimo trmino a Cuba, cuyo modelo electoral se separa de forma radical de todos los precedentes, por lo que es conveniente examinarlo de modo un tanto particularizado. En Cuba, la elaboracin y presentacin de los proyectos de candidaturas de delegados a las asambleas provinciales y de diputados a la Asamblea Nacional del Poder Popular est a cargo de las comisiones de candidaturas nacional, provinciales y municipales. Estas comisiones de candidaturas las integran representantes de la Central de Trabajadores de Cuba, de los Comits de Defensa de la Revolucin, de la Federacin de Mujeres Cubanas, de la Asociacin

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Nacional de Pequeos Agricultores, de la Federacin Estudiantil Universitaria y de la Federacin de Estudiantes de Enseanza Media, designados por las direcciones nacionales, provinciales y municipales. A la Comisin de Candidaturas Nacional le compete preparar y presentar a las comisiones de candidaturas municipales las propuestas de precandidatos a la Asamblea Nacional. A las comisiones de candidaturas provinciales les atae, a su vez, preparar y presentar a las comisiones de candidaturas municipales correspondientes sus propuestas de precandidatos a delegados a la Asamblea Provincial del Poder Popular. Asimismo, asumen la preparacin y presentacin a la consideracin de la Comisin de Candidaturas Nacional de sus proposiciones de precandidatos a diputados a la Asamblea Nacional. Finalmente, las comisiones de candidaturas municipales preparan y remiten a la consideracin de las comisiones provinciales y nacional, segn el caso, las proposiciones de precandidatos delegados a las asambleas provinciales y a diputados a la Asamblea Nacional, seleccionados de entre los delegados a la Asamblea Municipal correspondiente y entre otros ciudadanos no delegados del municipio. Los candidatos a delegados a las asambleas municipales son nominados en asambleas generales de electores de reas de una circunscripcin electoral de la que aqullos sean residentes, convocados al efecto por la Comisin Electoral de circunscripcin. Las asambleas de nominacin son organizadas y dirigidas por las correspondientes comisiones electorales de circunscripcin, que han de iniciar cada asamblea comprobando la presencia masiva de los electores del rea. Todos los electores participantes en la asamblea de nominacin tienen derecho a proponer candidatos a delegados a la Asamblea Municipal. Entre los propuestos resultar nominado aqul que obtenga mayor nmero de votos. La nominacin de candidatos a delegados a las asambleas provinciales y a diputados a la Asamblea Nacional corresponde a las asambleas municipales del Poder Popular, que disponen de la facultad de aprobar o rechazar a uno o a todos los precandidatos. Cada Asamblea Municipal nomina igual nmero de candidatos a delegados a la Asamblea Provincial y a diputados a la Asamblea Nacional que aquellos que corresponda elegir al municipio. En cada municipio, hasta 50% de los candidatos podrn seleccionarse de entre los delegados a la Asamblea Municipal. Una vez constituidas las asambleas municipales para un nuevo mandato, deben reunirse en sesin extraordinaria con no menos de 45 das de anticipacin a la fecha de las elecciones de delegados a las asambleas pro-

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vinciales y de diputados a la Asamblea Nacional con el fin de efectuar la nominacin de los candidatos para cubrir dichos cargos. La exclusin por la Asamblea Municipal de uno o de todos los propuestos slo puede acordarse por el voto favorable de la mayora de los delegados presentes. Si la Asamblea acordara la exclusin de alguno de los propuestos como candidatos, el presidente de la Comisin de Candidaturas Municipal estar obligado a presentar una nueva proposicin. Por ltima, el presidente de la Asamblea Municipal someter las proposiciones de modo individual a la aprobacin de los delegados de esa Asamblea Municipal, realizndose la votacin a mano alzada y resultando nominados como candidatos los que obtengan ms de la mitad de los votos de los delegados presentes. Concluida la sesin de la Asamblea municipal, su presidente entregar al presidente de la Comisin Electoral municipal el acta en que se hagan constar los ciudadanos que han sido nominados como candidatos a delegados a las asambleas provinciales y a diputados de la Asamblea Nacional. Dentro de las 72 horas siguientes a la recepcin del acta, el presidente de la Comisin Electoral municipal informar a la Comisin Electoral provincial y a la Comisin Electoral nacional, respectivamente, de los candidatos nominados para ocupar los cargos de delegados a la Asamblea Provincial y de diputados a la Asamblea Nacional.

6. FORMALIDADES

EXIGIDAS PARA LA PRESENTACIN DE UNA CANDIDATURA

Al menos tres cuestiones pueden suscitarse en relacin con las formalidades exigidas para la presentacin de una candidatura: las personas habilitadas para la presentacin de la candidatura, las formalidades propiamente dichas de que se ha de revestir la solicitud y la documentacin que ha de acompaar a la misma. Por lo que a las personas habilitadas para la presentacin de la candidatura se refiere, la regla general es que sean los representantes oficiales debidamente acreditados de los partidos quienes lleven a cabo la presentacin cuando, como es obvio, las candidaturas sean partidistas. Es el caso de Bolivia, Brasil, Colombia, Guatemala, Nicaragua o Venezuela. En otros pases son los rganos directivos del partido los que deben efectuar la presentacin: en Costa Rica, un miembro del comit ejecutivo del organismo superior del partido; en Chile, el presidente y el secretario de la direccin central del partido; en Uruguay, las autoridades ejecutivas del partido, que

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han de autorizar con su firma cada una de las listas. En un tercer conjunto de pases, la presentacin se diversifica en funcin del tipo de eleccin de que se trate. Es el caso, entre otros, de Ecuador, El Salvador, Honduras y Repblica Dominicana. Mientras en este ltimo no se precisa, limitndose la norma legal a atribuir esta facultad de presentacin de las candidaturas al organismo directivo central del partido o, alternativamente, a los organismos directivos provinciales, municipales o del distrito nacional, en Ecuador, El Salvador y Honduras s se efecta una diferenciacin entre las presidenciales (y de diputados al Congreso Nacional en Honduras) y las restantes candidaturas. Como regla general, la presentacin de los candidatos integrantes de la frmula presidencial y, en algunos casos, de los candidatos a diputados nacionales ha de hacerse por alguna autoridad de la direccin nacional del partido, mientras que las candidaturas municipales, cantonales o parroquiales han de presentarse por los cargos provinciales del partido. Peculiar es el caso de El Salvador, donde la candidatura presidencial se ha de presentar por los propios candidatos en persona (y lo mismo se establece en Per), mientras que en las restantes candidaturas cabe la presentacin por medio de los representantes acreditados de los partidos. Un repaso a las formalidades de que debe revestirse la solicitud nos revela, con carcter general, que la misma ha de incluir, entre otros datos, aquellos referentes a la identificacin personal, a la cdula de identidad, a los cargos a los que se postula, a las formaciones que suscriben la candidatura etc. Algunas peculiaridades pueden ser destacadas: en Argentina, el ordenamiento electoral posibilita que los candidatos figuren en las listas con el nombre con que son conocidos, siempre que la variacin no sea excesiva ni genere confusin; tambin en Brasil se admite el nombre abreviado con tal de que no induzca a duda alguna respecto a la identidad del candidato; asimismo, el candidato que en su vida poltica, social o profesional sea identificado con un determinado nombre, podr acceder al registro con tal nombre. En Colombia se exige que en la candidatura se incluya un juramento de afiliacin al partido o movimiento poltico, si bien tal juramento se presupone prestado por el candidato por su firma en el memoral de aceptacin de la candidatura (se exige de modo expreso una constancia escrita de aceptacin por parte del candidato, que ha de acompaar a la solicitud de inscripcin o presentarse con anterioridad al vencimiento del plazo de inscripcin), aceptacin que tambin debe quedar reflejada en la correspondiente solicitud en Paraguay y tambin en Colombia, donde los

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candidatos a gobernadores y alcaldes vienen igualmente obligados a someter a la consideracin ciudadana un programa de gobierno que har parte integral de la inscripcin ante las autoridades electorales respectivas. En forma anloga, en Mxico, para el registro de candidaturas, el partido debe presentar y obtener el registro de la plataforma electoral que sus candidatos sostendrn a lo largo de la campaa poltica. Por ltimo, en Uruguay, el artculo 14 de la Ley 7812, Ley de Elecciones, tras su reforma por la Ley 17.113, de 1999, dispone que con 30 das al menos de antelacin respecto al de la eleccin, todo partido o agrupacin poltica que proponga candidaturas deber registrar en las Juntas Electorales las candidaturas con su nmero, color de tinta de impresin, lema y, en su caso, sublema y distintivos partidarios. En cuanto a la documentacin que ha de acompaar la solicitud de inscripcin de la candidatura, los diferentes ordenamientos electorales nos ofrecen un elenco documental muy dispar en el que, no obstante, encontramos algunas significativas coincidencias. ste es el caso de la constancia de aceptacin de la candidatura prevista, entre otros pases, en Brasil, Ecuador, Mxico, Panam, Paraguay, Per (donde se exige que la solicitud de inscripcin de la candidatura lleve la firma de todos los candidatos) y Venezuela. A anloga conclusin se puede llegar en Chile, en cuanto que se exige que la declaracin de candidatura sea suscrita por el respectivo candidato o por un mandatario designado especialmente al efecto mediante escritura pblica, lo que, de modo implcito, presupone exigir una constancia de aceptacin de la candidatura. A su vez, en Uruguay, el decreto que reglamenta las elecciones internas de los partidos exige el consentimiento expreso de los precandidatos a la Presidencia de la Repblica con el fin de que participen en la eleccin partidista de la frmula presidencial. Tambin es muy comn la exigencia de una certificacin o escrito del partido postulante haciendo constar que la candidatura fue auspiciada conforme a las normas estatutarias del partido, exigencia que hallamos en Brasil, Ecuador, El Salvador, Mxico, Panam y Repblica Dominicana. Especial atencin merecen las candidaturas independientes en tanto que es muy comn que la solicitud de inscripcin en el registro pertinente deba ir acompaada por la nmina de los patrocinadores, esto es, del conjunto de electores inscritos en la circunscripcin respectiva que respalda o apoya la candidatura, respecto de los que algunas legislaciones electorales suelen exigir que tal nmina alcance un determinado porcentaje del cuerpo electoral (vase el cuadro XXII.7).

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Junto a las mencionadas exigencias, ms o menos generalizadas, encontramos, ya de modo particular, algunas previsiones un tanto peculiares. Es el caso de la llamada pliza de seriedad de la candidatura que se exige en Colombia por la cuanta que fije el Consejo Nacional Electoral, en el caso de los candidatos independientes. Es el supuesto, asimismo, de un escrito de solvencia del Impuesto de Renta, de finiquito de la Corte de Cuentas de la Repblica y de solvencia municipal, exigidos en El Salvador anteriormente como parte de la documentacin requerida para la inscripcin de la candidatura, y en la actualidad, como documento que se ha de presentar ante el Tribunal Supremo Electoral en el plazo de 60 das a partir de la fecha de la toma de posesin. Peculiar es asimismo la exigencia de la normativa electoral ecuatoriana, tras su reforma del ao 2000, de que los candidatos a alcalde, prefecto provincial o diputado presenten, en el momento de inscribir su candidatura, el plan de trabajo propuesto (objetivos perseguidos, acciones bsicas que se propone ejecutar). En forma semejante, en Mxico, con carcter previo a la solicitud de inscripcin de las candidaturas, se requiere la presentacin de la plataforma electoral que los candidatos presentarn a lo largo de la campaa electoral. Por ltimo, en Venezuela, y en relacin con las candidaturas a alcalde o concejal, debe acompaarse declaracin jurada de los candidatos de que han residido en el municipio en los tres aos anteriores a la postulacin.

7. FORMA,

CARACTERSTICAS Y REQUISITOS DE LAS CANDIDATURAS

Dos aspectos fundamentales han de ocupar nuestra atencin en este punto: la forma de las candidaturas y los requisitos exigidos a los candidatos, si bien, en relacin con los ltimos, nos debamos limitar a una aproximacin un tanto superficial ya que se estudian en otro captulo. Nos haremos eco asimismo de algunas previsiones particulares acogidas en determinados ordenamientos electorales. Por lo que se refiere a la forma de las candidaturas, innecesario es decir que en las elecciones a cargos personales las candidaturas son uninominales, si bien, en las elecciones para la Presidencia de la Repblica, un buen nmero de pases (es el caso, entre otros, de Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Paraguay, Per y Uruguay) requieren de una nmina nica que incluya al candidato a la Presidencia y al (a los) candidato(s) a la vicepresidencia. Tambin Honduras debe

CUADRO XXII.7. Adherentes exigidos para candidaturas independientes o de instancias no partidarias

Pas Colombia Adherentes exigidos Grupos de ciudadanos equivalentes a 20% del resultado de dividir el nmero de electores entre el nmero de escaos por proveer, sin que pueda exigirse en ningn caso ms de 50 000 firmas. Chile Candidaturas presidenciales: un nm. de ciudadanos no inferior a 0.5% de los que hubieren votado en la anterior eleccin de diputados. Candidaturas a diputados y senadores: un nm. de ciudadanos no inferior a 0.5% de los que hubieren votado en el distrito electoral o circunscripcin senatorial, segn la eleccin de que se trate, de la anterior eleccin de diputados. Ecuador Un nm. de firmas equivalente a 1% de los electores empadronados en la correspondiente circunscripcin, a excepcin de los movimientos polticos independientes que, habiendo participado en las dos ltimas elecciones pluripersonales, hubieren obtenido 5% de los votos vlidos. Honduras Un nm. de ciudadanos igual a 2% de los electores inscritos en el departamento, cuando se trate de candidaturas para diputados, o de los electores inscritos en toda la Repblica, cuando se trate de una candidatura a la Presidencia de la Repblica y designados a la Presidencia. Nicaragua Panam Paraguay Per Al igual que los partidos, nm. de firmas equivalente a 3% de los ciudadanos. En las elecciones municipales, un nm. de adherentes equivalente a 5% del total de electores del padrn electoral de la respectiva circunscripcin. Un nm. de electores no menor de 0.5% de los votos vlidos emitidos en las ltimas elecciones de que se trate. Un nm. no inferior a 4% de los ciudadanos hbiles para votar en el mbito nacional, segn el nm. de electores inscritos en el padrn empleado en las ltimas elecciones de carcter nacional. En las elecciones regionales y municipales, el nm. de adherentes se reduce a 1% de los ciudadanos que votaron en las ltimas elecciones de carcter nacional dentro de la circunscripcin en la que se pretenda la postulacin. Repblica Un nm. de ciudadanos inscritos en el registro electoral equivalente a un en el distrito nacional o en el municipio en que se presente la candidatura Uruguay Venezuela 50 electores integrando una asociacin de ciudadanos que la ley considera un partido accidental. Un 1% de los electores inscritos en la circunscripcin respectiva. Dominicana porcentaje que oscila entre 20 y 7%, en funcin del nmero de inscritos

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ubicarse en este grupo al exigirse una planilla nica que ha de incluir al candidato a presidente y a los tres candidatos a designados a la Presidencia. En las elecciones para rganos colegiados, la forma ms comn de las candidaturas es la de listas. Las listas son completas en Argentina (en elecciones de diputados nacionales el Cdigo Electoral Nacional precisa el nmero de suplentes de cada lista, en funcin del nmero de titulares a elegir; en las elecciones de senadores, la lista de cada partido o alianza electoral debe constar de dos candidatos titulares y dos suplentes), Bolivia (elecciones de diputados en las circunscripciones departamentales), Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador (en las elecciones al Parlamento Centroamericano), Guatemala (lista completa con un suplente en las elecciones para diputados por el sistema de representacin proporcional), Honduras, Mxico (candidaturas a diputados a elegir por el principio de representacin proporcional), Nicaragua, Panam (en la eleccin de los legisladores han de incluirse tantos candidatos como escaos deban ocuparse ms dos suplentes), Paraguay y Per (vase el cuadro XXII.8). Las listas, por el contrario, pueden ser incompletas en El Salvador (en la eleccin de diputados a la Asamblea Legislativa) y en Nicaragua (en las elecciones municipales), mientras que en Uruguay se determina que las listas incluirn hasta un nmero de candidatos igual a los que se han de elegir o, dicho de otro modo, no exceder al de los cargos por elegir. En Brasil, por el contrario, se posibilita por la Ley Electoral de 1997 que los partidos registren un nmero de candidatos igual a 150% del nmero de escaos a cubrir (tratndose de una coalicin, en el caso de elecciones por el sistema de representacin proporcional, el nmero de candidaturas puede alcanzar el doble del nmero de escaos). En una direccin anloga, en Costa Rica se establece que las listas debern incluir a tantos candidatos a diputados como el nmero de los que deban elegirse, incrementado en 25%, exceso que habr de equivaler, al menos, a dos candidatos. Y en Venezuela, en el Estatuto Electoral del Poder Pblico se posibilita que las listas de candidaturas incluyan hasta el doble de puestos a elegir. sta es, desde luego, una mera facultad potestativa, puesto que de otras normas del citado Estatuto se desprende que las listas pueden ser incompletas. Las listas se presentan como cerradas y bloqueadas, adems de completas, en Argentina, mientras que en Paraguay el ordenamiento electoral exige que sean cerradas adems de completas (vase el cap. XVI de esta obra). No faltan modelos un tanto peculiares, como es el caso chileno, donde la forma de la candidatura vara en funcin de que la misma provenga de

CUADRO XXII.8. Previsiones en relacin con las candidaturas por listas

Pas Argentina Bolivia Tipo de eleccin Diputados Diputados a elegir en circunscripciones departamentales Brasil Diputados federales, estatales y municipales Hasta 150% de los escaos a cubrir (200% tratndose de una coalicin) Colombia Costa Rica Diputados y senadores Diputados Lista completa Igual al nm. de escaos, incrementado en 25%, exceso que habr de equivaler, al menos, a dos candidatos Chile Diputados y senadores Hasta los escaos a cubrir por la circunscripcin Ecuador EL Salvador Pluripersonales Diputados Diputados en el Parlamento Centroamericano, concejales Guatemala Honduras Mxico Diputados Diputados Diputados a elegir por el sistema proporcional Nicaragua Panam Diputados Diputados Lista completa Igual al nm. de escaos No S (dos por cada principal) Paraguay Diputados Senadores Juntas Municipales Per Uruguay Congresistas Senadores y diputados Lista completa Lista completa Lista completa nm. superior al nm. de escaos a ocupar Venezuela Candidaturas por lista Hasta el doble de candidatos a elegir S S S S S Lista completa Inexigencia legal de una lista completa Lista completa Lista completa Lista completa Lista completa Lista completa S S S (uno por lista) S s S No Nmero de candidatos en una lista Igual al nm. de escaos Lista completa Exigencia de presentar suplentes S S

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un partido, en cuyo caso adopta la forma de lista, o venga apoyada por independientes, supuesto en el que reviste la forma de nmina, pues slo puede contener el nombre de un nico candidato, cualquiera que fuere el nmero de cargos a cubrir. Al abordar los requisitos de los candidatos no pretendemos entrar en una enumeracin de las condiciones habilitantes del ejercicio del derecho de sufragio pasivo, sino atender una serie de aspectos puntuales conectados con cuestiones como el influjo sobre las candidaturas de la afiliacin a un partido, del abandono del partido por el que se obtuvo la representacin parlamentaria, de la inscripcin como candidato a ms de un cargo o por ms de una circunscripcin. En las candidaturas de partido, la afiliacin al mismo y las diferentes circunstancias que sobre ella inciden no dejan de tener consecuencias jurdico-electorales. As, en Brasil se exige a los candidatos la afiliacin al partido por el que se concurra al menos un ao antes de la fecha fijada para los comicios. En Chile, en las candidaturas presentadas por partidos polticos se requiere la afiliacin al partido al menos dos meses antes del vencimiento del plazo de presentacin de candidaturas, impidindose, a la inversa, que candidatos afiliados a un partido dentro del referido plazo puedan figurar como candidatos independientes. A su vez, en Per la ley prev un control de adherentes a fin de evitar que los ciudadanos que figuren en la relacin de adherentes para la inscripcin de un partido poltico, agrupacin independiente o alianza, puedan adherirse en el mismo periodo electoral a otro partido, agrupacin o alianza. La posibilidad de ser inscrito como candidato a ms de un cargo representativo o por ms de una circunscripcin tambin ha sido objeto de regulacin por los distintos ordenamientos electorales (vase el cuadro XXII.9). La regla general al efecto, formulada de modo diverso, es la de que ninguna persona puede ser registrada como candidato a distintos cargos de eleccin popular en el mismo proceso electoral, regla que, entre otros pases, encontramos en Brasil, Chile, Ecuador, Guatemala, Mxico, Nicaragua y, con algn matiz, Per. En este ltimo pas, los candidatos a la Presidencia no pueden integrar las candidaturas a congresistas, mientras que se prev justamente lo contrario respecto de los candidatos a vicepresidentes de la Repblica. En otros pases se impide la nominacin simultnea por diferentes circunscripciones, previsin acogida, entre otros, en Brasil, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala y, con matices, en Venezuela. Una salvedad especficamente considerada frente a la regla general expuesta la

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CUADRO XXII.9. Prohibicin expresa de candidaturas simultneas de una misma persona

Por distintos cargos electivos Brasil Chilea Ecuadorb El Salvadorc Guatemala Mxico Nicaragua Pere
a Ningn candidato puede figurar en ms de una declaracin de elecciones que se celebren simultneamente. b Los diputados, consejeros provinciales o concejales municipales suplentes que no hayan pasado a ser principales o titulares en forma definitiva, pueden ser candidatos al mismo cargo electivo o a otro sin necesidad de renunciar a sus funciones. c Los partidos pueden solicitar la inscripcin de la candidatura de una misma persona para los cargos de diputado al Parlamento Centroamericano y diputado a la Asamblea Legislativa, si bien en ningn caso podrn ejercerse ambos cargos de modo simultneo. d Ningn candidato podr ser postulado para diputado nacional o diputado a las asambleas legislativas de los estados en ms de dos entidades federativas. e Los candidatos a la Presidencia no pueden integrar las listas de candidatos a congresistas, mientras que los candidatos a vicepresidentes s pueden ser simultneamente candidatos a congresistas.

Por distintos partidos/en diferentes listas Brasil Ecuador Panam Per

En distintas circunscripciones electorales Brasil Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Venezuelad

hallamos en Costa Rica, tras la reforma operada en el Cdigo Electoral por la Ley de 28 de noviembre de 1996. A tenor de la misma, los candidatos a la Presidencia de la Repblica pueden ser, al mismo tiempo, candidatos a diputados si fueren postulados por sus partidos y no existiere impedimento constitucional. Al margen ya de las pautas advertidas, encontramos en los ordenamientos electorales algunas normas particulares de cierto inters. Ya hemos tenido oportunidad de aludir a la exigencia del ordenamiento electoral hondureo de que rija el principio de representacin proporcional en la integracin de las listas de candidaturas cuando participen en la eleccin de los candidatos de un partido los movimientos, corrientes o tendencias intrapartidistas. Es de inters igualmente significar que la Ley de Elecciones uruguaya faculta a los partidos para que elijan la frmula de coloca-

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cin de los candidatos que prefieran de entre las tres legalmente previstas: sistema preferencial de suplentes (en el que los candidatos se colocan en una sola ordenacin sucesiva), sistema de suplentes ordinales (con arreglo al cual los candidatos se deben colocar en dos rdenes, uno de ellos que corresponde a los candidatos titulares, el otro, a los suplentes) y sistema de suplentes respectivos (en el que los candidatos se colocan en dos ordenaciones que corresponden, la una, a los candidatos titulares, la otra, a los suplentes respectivos de cada titular). Con todo, la exigencia ms novedosa de las ordenaciones electorales de varios de estos pases, con tendencia a expandirse, son las clusulas encaminadas a garantizar, en mayor o menor medida, el principio de igualdad de gnero o, por lo menos, una cuota presencial femenina en las listas de las candidaturas electorales. El cuadro XXII.10 lo pone inequvocamente de relieve (vase cap. XXVI de esta obra).

8. MODIFICACIONES

DE CANDIDATURAS

Dos cuestiones fundamentales se suscitan respecto al tema de la posible modificacin de las candidaturas: los supuestos en que tal modificacin se prev legalmente y las consecuencias que se derivan de la modificacin efectiva de una candidatura. Junto a tales previsiones, algunos ordenamientos acogen previsiones dignas de ser recordadas. En el cuadro XXII.11 se recogen sistemticamente los supuestos de modificacin de candidaturas. Excepcin hecha de Cuba, en tres pases (Guatemala, Repblica Dominicana y Uruguay) nada se prev al efecto por el ordenamiento electoral respectivo; en uno ms (Costa Rica), constitucionalmente se dispone la irrenunciabilidad de los candidatos a presidente y vicepresidente de la Repblica incluidos en una nmina ya inscrita en el Registro, previsin que se complementa con la de imposibilitar a los candidatos de las dos nminas presidenciales que hubieren obtenido el mayor nmero de votos en la primera votacin, que se abstengan de figurar en la segunda vuelta cuando, obviamente, sta sea necesaria. En otro pas (Nicaragua), tan slo se admite la sustitucin de una candidatura dentro del perodo hbil de inscripcin de las candidaturas, o en la prrroga que pudiera conceder el Consejo Supremo Electoral. Es, pues, en los 13 restantes pases donde el tema que nos ocupa es objeto de mayor reglamentacin, en el sentido de posibilitar en determinados supuestos y, como es obvio, por

CUADRO XXII.10. Presencia legal de la mujer en las candidaturas electorales

Pas
Argentina

Porcentaje legal de mujeres en las listas de candidaturas electorales

30% de los candidatos.

Previsiones complementarias
Presencia de la mujer en posiciones tales que les permitan ser electas.

Bolivia

Ha de ser mujer al menos uno de cada cuatro candidatos a senadores, y uno de cada tres a diputados a elegir en circunscripcin departamental. En las elecciones municipales, 30% del conjunto de las listas.

Las listas a concejales municipales han de ser presentadas de modo que al primer concejal hombre/mujer, le corresponda una suplencia mujer/hombre, y as sucesivamente en forma alternada.

Ecuador

Un 20% en las listas de elecciones pluripersonales, segn la Constitucin, porcentaje que, siendo mnimo, ha sido ampliado a 30% por la Ley 2000-1, Reformatoria a la Ley de Elecciones.

La Ley 2000-1 dispone que el porcentaje de 30% se ha de incrementar en cada proceso electoral en 5% hasta llegar al principio de igualdad de gnero. El Cofipe establece normas muy casusticas encaminadas a salvaguardar la igualdad de oportunidades y la equidad entre mujeres y hombres.

Mxico

Las solicitudes de registro de candidatos a diputados y senadores, en ningn caso incluirn ms de 70% de candidatos propietarios de un mismo gnero.

Panam

Los partidos han de garantizar en las elecciones internas que, al menos, 30% de los candidatos aspirantes a postulaciones a cargos electivos sean mujeres.

Per

La Ley Orgnica de Elecciones, de 1997, estableci un mnimo de 25% de mujeres/varones en las listas al Congreso. La Ley Orgnica de Partidos, de 2003, ha elevado ese porcentaje hasta 30%.

Repblica Dominicana

Un porcentaje no inferior a 25% en las listas de candidatos para cargos congresionales o municipales.

Venezuela

Un mnimo de 30% del total de candidatos postulados.

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lo general, una vez vencido el periodo de inscripcin la modificacin de las candidaturas. Cules son esos supuestos? Los ms comunes, sin ningn gnero de dudas, son los de muerte, renuncia o inhabilitacin del candidato, que, por lo general, se ha de producir porque el candidato no rena las condiciones necesarias (lo que, por ejemplo, en Argentina ha de ser constatado por resolucin judicial firme y en Bolivia, por resolucin de la Corte Nacional Electoral), resulte incapaz fsica o mentalmente, se vea afectado por una causa de inelegibilidad, etc. En algn pas (El Salvador), la afectacin de ms de un tercio de los candidatos de una lista por un vicio de inhabilitacin (de nulidad, a tenor de la diccin de la norma legal) genera la nulidad de toda la lista. Caben asimismo otros supuestos que propician una modificacin de las candidaturas: la no aceptacin de la candidatura (Colombia), la negativa de inscripcin por el Tribunal Electoral que corresponda por figurar el candidato en dos o ms listas, o por no reunir uno o ms candidatos de una lista los requisitos legalmente exigidos (Ecuador), o, lisa y llanamente, la denegatoria de la inscripcin sin que se precise la razn de la misma (El Salvador). Sealemos asimismo que el ordenamiento electoral chileno permite a los partidos modificar una candidatura antes de que finalice el plazo que rige para la formulacin de las mismas. Las consecuencias de un supuesto habilitante para la modificacin son, como resulta evidente, la propia alteracin de la candidatura. Sin embargo, los ordenamientos electorales modulan tal alteracin de muy diversas formas. La pauta ms generalizada es que, aun posibilitando la innovacin de la candidatura, sta tiene lmites temporales ms all de los cuales es imposible llevarla a cabo. Es cierto que esos lmites son de lo ms diversos, oscilando desde el supuesto de El Salvador, donde en los casos de muerte o incapacidad legal, los partidos proceden a la sustitucin hasta el da anterior a la fecha de la eleccin, y algo similar se establece, por lo menos de modo implcito, en Honduras, hasta el supuesto de Brasil, donde el plazo equivalente se fija por la Ley 9504 en los 10 das inmediatamente posteriores el hecho o decisin judicial desencadenante de la sustitucin. En otros pases, el plazo en cuestin no se fija en funcin del momento de los comicios, sino que se establece tomando como punto de referencia la notificacin del supuesto que desencadena la hipottica sustitucin de candidatos. Es el caso de Argentina (registro de un suplente por el partido en el trmino de 48 horas a partir de la resolucin judicial firme que establezca que un candidato no rene las calidades necesarias), como tambin de

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CUADRO XXII.11. Supuestos de modificacin de las candidaturas

Fallecimiento de un candidato Xa X X X Xb Xc X X X X X X X Renuncia personal de un candidato X X X Xb X Xd X X X Inhabilitacin legal de un candidato X X X X X X X X X X Libre sustitucin de candidaturas en un plazo preestablecido X X X X Xe

Pas

Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Venezuela

a Supuesto que se circunscribe a la eleccin de presidente y vicepresidente de la nacin y cuando afecte a uno o los dos candidatos de cualquiera de las dos frmulas ms votadas en la primera vuelta electoral. b La muerte o renuncia (o incapacidad sobrevenida) habilitante para la modificacin de la candidatura se circunscribe al candidato a la Presidencia de la Repblica, siempre que ocurra antes del cierre del periodo de inscripcin de candidaturas. c EL fallecimiento de un candidato a presidente de la Repblica, diputado o senador, una vez inscrito, posibilitar su remplazo por el partido o pacto electoral al que pertenezca o, caso de tratarse de una candidatura independiente, por las personas que hayan requerido su inscripcin, siempre que el fallecimiento se produzca antes del octavo da anterior a la eleccin, y el remplazo, dentro de los tres das siguientes al deceso. d La renuncia debe presentarse con anterioridad a los 30 das inmediatamente precedentes a la eleccin. e Hasta 90 das antes de las votaciones pueden modificarse las postulaciones presentadas para cuerpos deliberantes con las formalidades que con carcter general se establecen legalmente para la presentacin de candidaturas.

Ecuador (donde, rechazada una candidatura, el partido puede presentar nuevos candidatos en el plazo de tres das contabilizados desde la notificacin, plazo que tambin rige cuando la modificacin de la candidatura se deba a la inhabilidad fsica o mental de un candidato) y de El Salvador (donde se establecen dos plazos diferenciados en funcin del supuesto de que se

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trate). Tambin en Colombia la regla general es que la modificacin habr de verificarse en los 15 das posteriores al supuesto que la motiva, si bien en las elecciones municipales y departamentales ese plazo se reduce a cinco das. Y desde luego es el caso de Brasil, inmediatamente antes referido. Peculiar por lo estricta es la reglamentacin chilena, que tan slo posibilita la sustitucin de un candidato a la Presidencia de la Repblica, a diputado o senador, cuando falleciere despus de inscrito y antes del octavo da anterior a los comicios, y siempre que el partido o pacto electoral al que perteneciera el candidato o las personas que hubieran requerido su inscripcin, en el caso de una candidatura independiente, procedieran a remplazarlo por otro candidato dentro de los tres das siguientes a la fecha del deceso. De producirse el fallecimiento en los ocho das inmediatos anteriores al de la eleccin, no cabr remplazar al candidato muerto, debiendo entenderse que los votos emitidos a su favor pasan al candidato de su lista que hubiere de remplazarlo, y a falta del mismo, los votos sern considerados nulos. No faltan pases cuyos ordenamientos para nada aluden a estos plazos, como acontece con Ecuador en determinados supuestos. En otros pases se establecen regmenes diferenciados de sustitucin de candidatos en funcin de diversas circunstancias: a) de la causa desencadenante de la modificacin, como sucede en Bolivia, donde el plazo para la alteracin de la candidatura se hace depender de que la misma sea por causa de muerte o inhabilitacin (la solicitud de sustitucin puede presentarse ante la Corte Nacional Electoral hasta 72 horas antes de los comicios), o lo que sea por causa de renuncia (la sustitucin se puede hacer tan slo hasta 45 das antes de la jornada electoral); b) del momento en que se pretenda la sustitucin de los candidatos, como en Mxico, donde cabe la libre sustitucin dentro del plazo establecido para el registro de candidaturas, mientras que, vencido el mismo, slo cabe la sustitucin por causa de fallecimiento, inhabilitacin, incapacidad o renuncia; ms an, en caso de renuncia, no cabe la sustitucin en los 30 das que anteceden a la eleccin, y c) de una pluralidad de circunstancias que se conjugan; as, en Paraguay, las consecuencias que derivan de la renuncia, inhabilidad o muerte de un candidato se hacen depender de dos circunstancias: de que la candidatura sea a un cargo unipersonal o de que lo sea a un cargo que ha de elegirse en una lista de candidatos, y del momento en que se produzca el supuesto de que se trate (luego de su oficializacin, pero antes de la eleccin; una vez electo, pero antes de su incorporacin al cargo representativo, o una vez ya incor-

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porado). La complejidad de los supuestos y de las soluciones legales imposibilita reconducir los diferentes regmenes a una cierta sistematizacin. Las reflexiones hasta ahora expuestas creemos que dejan entrever que el rgimen legal de las modificaciones de candidaturas, en algunos pases, se diversifica segn la candidatura que se vea afectada por la causa tericamente desencadenante de su modificacin. Pero ya no nos referimos a la diversificacin de los plazos, pues esa cuestin ya ha sido abordada, sino a la misma posibilidad o imposibilidad de la modificacin. Es el caso de Costa Rica, donde slo cuando el fallecimiento, renuncia o incapacidad sobrevenida afecta a un candidato a la Presidencia de la Repblica, es posible la sustitucin, siempre que se den las restantes circunstancias legalmente previstas. En el caso anlogo de Argentina, donde la alteracin de las candidaturas cabe en relacin con los candidatos de cualquiera de las dos frmulas ms votadas en la primera vuelta de la eleccin presidencial, en el entendido de que cuando la causa desencadenante de la modificacin afectare a los dos candidatos de una de esas frmulas, entonces habr de convocarse una nueva eleccin, lo que obviamente presupondr reiniciar todo el proceso electoral. 9. CALIFICACIN
DE LAS CANDIDATURAS

La calificacin de las candidaturas suscita cuestiones muy diversas, que ataen desde el rgano competente para calificar hasta los trmites para notificar y dar publicidad a la resolucin emitida, pasando por el periodo de tiempo preestablecido para tramitar la calificacin, el procedimiento, en su caso, de subsanacin de defectos y la posibilidad de impugnacin de candidaturas por otras formaciones polticas o, incluso, por los propios ciudadanos. Si atendemos en primer trmino al rgano competente para calificar (vase el cuadro XXII.12), podremos constatar que en nueve pases (Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Per y la Repblica Dominicana) se trata de un rgano jurisdiccional, mientras que en otros siete (Colombia, Costa Rica, Chile, Guatemala, Mxico, Panam y Venezuela) nos hallamos en presencia de un rgano que presenta una naturaleza administrativa. Excepcin hecha una vez ms de Cuba, en los dos pases restantes (El Salvador y Uruguay) intervienen, en forma alternativa, en funcin del tipo de eleccin, rganos jurisdiccionales (el Tribunal Supremo Electoral salvadoreo y la Corte Electoral uruguaya) y administra-

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LAS CANDIDATURAS ELECTORALES

tivos (las Juntas Electorales Departamentales en El Salvador y las Juntas Electorales en Uruguay), circunstancia que no se puede considerar extraa en tanto que en buen nmero de pases (Bolivia, Brasil, Ecuador, El Salvador, Panam, Repblica Dominicana y Uruguay) la calificacin de las candidaturas se atribuye a rganos diferentes, en base, sustancialmente, al tipo de proceso electoral de que se trate. Muy peculiar es el supuesto de Panam, pues aunque al Tribunal Electoral, rgano obviamente jurisdiccional, se le otorga la facultad de intervenir en la calificacin, en el supuesto de que entienda que una postulacin incumple los requisitos legales, no habindolo entendido as la autoridad administrativa electoral que en principio es competente para la calificacin, lo cierto es que son los funcionarios de la organizacin electoral, ante los que se debe formalizar la presentacin de la candidatura, los habilitados legalmente para decidir si una candidatura cumple o no con los requisitos legales. El plazo para calificar (vase el cuadro XXII.12) se fija en la mayora de los ordenamientos electorales mediante un periodo que se computa bien a partir del trmino del plazo para la presentacin de candidaturas (as, en Argentina, Chile, Mxico y Venezuela), bien desde el mismo momento del depsito de la solicitud de inscripcin (El Salvador, Guatemala y Repblica Dominicana). No falta algn caso particular, como Ecuador, donde el cmputo del plazo en cuestin se inicia a partir del momento de la contestacin dada por los candidatos que hubieren sido objeto de impugnacin (o por los partidos a que pertenecieren). En algn otro supuesto, como es el caso de Brasil, se atiende a la fecha de los comicios, estableciendo cierto margen de tiempo, inmediatamente anterior a aqullos, en el que no cabe que se produzca calificacin alguna, lo que entraa que sta ha de quedar resuelta antes de que se entre en ese periodo. Algo anlogo acontece en Honduras, donde la anulacin de la inscripcin de una candidatura no puede acordarse en los treinta das inmediatos anteriores a la jornada electoral. Algn ordenamiento electoral llega incluso a considerar las consecuencias que se han de derivar del silencio del rgano competente para calificar en el plazo previsto para ello. Es el caso de Repblica Dominicana, donde la falta de decisin de la Junta competente dentro del plazo previsto legalmente desencadena el efecto automtico de la remisin a la Junta Central Electoral a fin de que sea sta quien decida. En un amplio nmero de pases la legislacin electoral prev de modo especfico un plazo y un procedimiento para la subsanacin de defectos (as en Bolivia, El Salvador, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per,

CUADRO XXII.12. La calificacin electoral: rganos competentes y plazo

Jurisdiccin electoral central X X X X X X X X X
b

Pas Argentina Bolivia Brasil Colombia

Jurisdiccin electoral descentralizada X X X X X X

c

Administracin electoral central X X X X

Administracin electoral descentralizada X X X X X X

Plazo 5 das a No especificado 70 das antes de las elecciones d No especificado No especificado 10 das e 3-4 das f 3 das g h 5 das g Hasta 30 das antes de las elecciones i 3 das j No especificado 3 das g No especificado k No especificado 5 das g No especificado 5 das e

Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela
a

Contabilizado desde la finalizacin del periodo de registro. La Corte Nacional Electoral, en las candidaturas a presidente, vicepresidente, senadores y diputados. c Las Cortes Departamentales Electorales, respecto de los candidatos a alcaldes, concejales y agentes cantonales. d Al septuagsimo da anterior a los comicios todos los requerimientos presentados ante los jueces y tribunales electorales han de estar juzgados. e Contabilizado desde la finalizacin del plazo de declaracin de candidaturas. f El plazo de tres das es para el supuesto de que no se presentaran impugnaciones frente a las candidaturas; caso contrario, el plazo se ampla a cuatro das, contabilizados a partir de la contestacin de los candidatos que hubieren sido impugnados (o de las organizaciones polticas a que pertenezcan). g Contabilizados desde el da siguiente a la presentacin de la solicitud de inscripcin. h En el caso de incumplimiento de los requisitos legales, transcurrido el plazo de subsanacin, se denegar la inscripcin definitivamente dentro de las 24 horas siguientes. i La legislacin electoral impide que se anule la inscripcin de una candidatura en los 30 das inmediatamente anteriores a la fecha de las elecciones. j Contabilizados desde el vencimiento del plazo de registro de las candidaturas. k El Cdigo Electoral dispone que, recibida la presentacin de candidaturas, se pondr toda ella de manifiesto en Secretara durante cinco das, a los efectos de las tachas o impugnaciones.
b

[573]

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LAS CANDIDATURAS ELECTORALES

Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela). En casi todos estos pases la subsanacin responde a una previa iniciativa del rgano calificador, que ha de poner en conocimiento del partido postulante el defecto existente, para que en un plazo determinado y muy breve (en ningn caso supera los cinco das) se proceda a la subsanacin. En tres supuestos, la comunicacin del rgano calificador no se refiere al defecto, sino que lo que se notifica es la denegatoria del registro de la candidatura, otorgndose un brevsimo plazo a los posibles efectos de la subsanacin del defecto que ha ocasionado la denegatoria de la inscripcin de la candidatura (as acontece en Bolivia, Nicaragua y Uruguay). En la Repblica Dominicana no ha de mediar comunicacin alguna del rgano calificador, sino que se posibilita tan slo la correccin de los defectos de que adolezca la propuesta en la Secretara de la Junta Electoral a que hubiere sido sometida para su calificacin la candidatura defectuosa, hasta el momento en que dicha Junta conociere de la candidatura. Otro aspecto de inters en la materia analizada es el relativo a la impugnacin de las candidaturas por otros partidos o candidatos, o incluso por ciudadanos al margen de la contienda electoral. En un amplio nmero de pases, una decena de ellos (Brasil, Ecuador, El Salvador, Honduras, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela) se considera legalmente esta posibilidad impugnatoria (vase el cuadro XXII.13). Quedan legitimados para impugnar, como regla general, los partidos, coaliciones o movimientos polticos (as en Ecuador, El Salvador, Panam, Paraguay y la Repblica Dominicana), si bien en algn pas, como Brasil, la legitimacin se ampla a cualquier candidato e incluso al Ministerio Pblico (con fundamento, en este ltimo supuesto, en una causa de inelegibilidad). En Per se llega a habilitar para la impugnacin a cualquier ciudadano inscrito en el Registro Electoral. Muy peculiar es el caso de Honduras, donde, en sintona con las elecciones internas en cada partido, objeto de una especial garanta legal, la Ley Electoral dispone que contra las resoluciones de la Comisin Nacional Electoral de cada partido, declaratorias de candidatos electos como tales (en el mbito de las elecciones internas, como es obvio), se podrn ejercer (hay que presuponer que por los movimientos, corrientes o tendencias del partido que hubieren presentado precandidaturas para tales elecciones internas) los recursos que establezcan las instancias internas de cada partido; agotados stos, cabr recurrir en apelacin ante el Tribunal Nacional de Elecciones, que ha de resolver en un plazo no superior a 15 das.

CUADRO XXII.13. Impugnacin de candidaturas

Pas Brasil Instancias legitimadas para la impugnacin Cualquier candidato o partido y el Ministerio Pblico. Ecuador Las organizaciones polticas o los independientes. El Salvador Los partidos polticos y las coaliciones. Honduras Los movimientos, corrientes o tendencias de cada partido que hayan presentado candidaturas. Panam Cualquier ciudadano o partido poltico y el fiscal electoral. a Paraguay Los partidos, movimientos polticos y alianzas electorales. Per Cualquier ciudadano inscrito en el Registro Electoral. En los dos das siguientes a la publicacin de la frmula presidencial de candidatos (tres das tratndose de candidatos al Congreso). Repblica Dominicana Los partidos o agrupaciones que hubieren propuesto candidatos. Uruguay Los delegados de los partidos. Dentro de los dos das siguientes a la publicacin de las hojas de votacin presentadas ante las Juntas Electorales. Venezuela Cualquier interesado. Dentro de los cinco das siguientes a la publicacin de las postulaciones admitidas.
a A tenor del artculo 219 del Cdigo Electoral, los candidatos postulados slo pueden ser impugnados por razn del requisito de residencia si no tuvieren el tiempo de residencia requerido, si bien el Cdigo Electoral tambin contempla una impugnacin no ya por el tiempo sino por el lugar de residencia.

Plazo hbil para la impugnacin

En los cinco das siguientes a la publicacin de la solicitud de registro de la candidatura. En los tres das siguientes a la notificacin de las candidaturas. En las 24 horas siguientes a la notificacin de las candidaturas. El que se establezca por las instancias internas de cada partido.

En los tres das hbiles siguientes a la fecha de la publicacin de las candidaturas en el Boletn del Tribunal Electoral. Dentro de los cinco das siguientes a la oficializacin de las candidaturas.

Dentro de los tres das siguientes a la comunicacin de la resolucin.

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LAS CANDIDATURAS ELECTORALES

Los plazos de impugnacin son sumarios, oscilando entre las 24 horas y los cinco das, contabilizndose a partir del momento de publicacin u oficializacin de las candidaturas (as en Panam, Paraguay, Per y Uruguay), o bien desde el momento de notificacin de aqullas (Ecuador y El Salvador). Por ltimo, en lo que a la notificacin y publicidad de las resoluciones adoptadas atae, los ordenamientos electorales de 11 pases (Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Guatemala, Mxico, Nicaragua, Panam, Per, Repblica Dominicana y Venezuela) se ocupan de este punto. El comn denominador de estas previsiones es la notificacin a los partidos legalmente inscritos, llegando en algn caso (as en Argentina) a puntualizarse que la notificacin se ha de hacer por telegrama colacionado. En otros casos se requiere la publicacin en el Diario Oficial (Chile), en el Boletn del Tribunal Electoral (Panam), en el Diario Oficial El Peruano, exigindose en Brasil la publicacin de un edicto, y en Nicaragua, la publicacin de las listas de candidatos en los principales medios de comunicacin escritos una sola vez. Al margen de las anteriores determinaciones, cabe recordar que en Mxico ha de tener lugar la recproca comunicacin de los acuerdos adoptados al respecto entre los distintos Consejos del IFE (Instituto Federal Electoral). A la par, el Cofipe exige que se tomen las medidas necesarias para hacer pblica la conclusin del registro de candidaturas.

10. RGIMEN

DE LOS RECURSOS

En materia de recursos, hemos de ocuparnos, sucesivamente, del objeto y tipo de recurso, del rgano competente para su conocimiento, del carcter, en su caso, sumario del procedimiento, de los trmites especficos (si los hubiere) de la notificacin y, por ltimo, de si se reconoce o no la firmeza de la resolucin emanada de los rganos de la justicia electoral. Si atendemos al tipo de recurso y al objeto del mismo, constatamos que en una decena de pases se regula un recurso especfico cuyo objeto es, en su esencia, la calificacin de la candidatura, aunque en algunos ordenamientos ese objeto se circunscriba ms: el acuerdo de denegacin de la inscripcin (Colombia); el fallo pronunciado respecto de la solicitud, de nulidad de la inscripcin de un candidato (El Salvador), o la resolucin por la que se advierte a los postulantes acerca de la existencia de ciertas omisiones en el memorial recibido, con vistas a su subsancin (Panam).

LAS CANDIDATURAS ELECTORALES

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En otro conjunto de pases (Costa Rica, Cuba, Guatemala, Mxico, Nicaragua y Paraguay) no existe un recurso especfico, sino que el recurso en cuestin encuentra su acogida por la va ms genrica de la impugnabilidad de las decisiones del rgano que ha llevado a cabo la calificacin. As, en Costa Rica, toda resolucin del Registro Civil es apelable ante el Tribunal Supremo de Elecciones; en Cuba, las decisiones de las Comisiones Electorales que afecten derechos electorales de los ciudadanos son asimismo impugnables; en Guatemala, toda resolucin definitiva dictada por las dependencias del Registro de Ciudadanos o por sus delegaciones puede ser objeto de un recurso de revocatoria; en Mxico, cabe el recurso de revisin contra los actos o resoluciones de los rganos electorales que causen un perjuicio a quien teniendo el inters jurdico lo promueva; tambin en Nicaragua se contempla una posibilidad impugnatoria, y otro tanto cabe decir respecto de Paraguay. Al margen de los modelos precedentes nos encontramos con el ordenamiento electoral de Honduras, a cuyas particularidades ya hemos aludido. En la mayora de los pases (vase al efecto el cuadro XXII.14) es un nico rgano jurisdiccional el que conoce de este tipo de recursos, por lo general el rgano jurisdiccional electoral supremo. Sin embargo, y al margen ya de la peculiaridad del caso hondureo, ya referida, nos encontramos en los ordenamientos electorales con ciertas particularidades. La ms comn (as en Costa Rica, Guatemala, Mxico y Uruguay) es la de prever un primer recurso de naturaleza administrativa al que sigue, o puede seguir, en su caso, otro de naturaleza jurisdiccional que, por ejemplo, en el caso de Mxico (recurso de apelacin), es competencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, conociendo del mismo, ya su Sala Superior, ya una de sus Salas Regionales, segn los casos. En Uruguay, el segundo recurso, de naturaleza jurisdiccional (recurso de apelacin ante la Corte Electoral), es automtico, en caso de mantener las Juntas Electorales su resolucin inicial en la decisin acerca del recurso administrativo previo (recurso de reposicin). En Venezuela cabe apelar ante el Consejo Nacional Electoral frente a la resolucin final del rgano calificador. El artculo 148 de la Ley Orgnica de Sufragio posibilitaba, frente a la admisin o rechazo de una postulacin, no slo los recursos administrativos previstos por la propia ley, sino tambin los recursos judiciales considerados por la misma, entre ellos, el recurso contencioso electoral, del que haba de conocer la Sala Poltico-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia. Sin embargo, el artculo 28 del Estatuto Electoral del Poder Pblico

CUADRO XXII.14. Rgimen jurdico de los recursos

Plazo para la resolucin
3 das 15 das 5 das 4 das 10 das 5 das e 24 horas 8 das 14 das g 15 das El proyecto de resolucin ha de ser sometido al rgano competente en un plazo no superior a 8 das, debiendo resolverse en la sesin en que se presente 6 das S b S d No S S S f S No S h No i No S

Pas

rgano competente para conocer del recurso

Firmeza de la resolucin?

Argentina Electoral a

Cmara Nacional Electoral

Brasil

Tribunal Superior

Colombia Elecciones c

Consejo Nacional Electoral

Costa Rica

Tribunal Supremo de

Cuba

Comisin electoral que dict la disposicin

Comisin de jerarqua inmediatamente superior

Chile

Tribunal Calificador de Elecciones

Ecuador

Tribunal Supremo Electoral

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El Salvador

Tribunal Supremo Electoral

Guatemala

Director General del Registro de Ciudadanos (recurso de revocatoria)

Tribunal Supremo Electoral (recurso de apelacin)

Honduras

Tribunal Nacional de Elecciones

Mxico

Consejo del IFE jerrquicamente superior al rgano que dict la resolucin impugnada (recurso de revisin)

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (Sala Superior o Sala Regional, segn los casos) (recurso de apelacin)

Nicaragua

Consejo Supremo Electoral

Panam No k

Tribunal Electoral en Sala de Acuerdos

10 das

S j

Paraguay 5 das 3 das 5 das No l S

Tribunal Electoral y Juzgados Electorales de la capital 3 das

Repblica Dominicana Uruguay

Junta Central Electoral

Juntas Electorales (recurso de reposicin)

S, con algn matiz No

Corte Electoral (recurso de apelacin)

Venezuela

Consejo Nacional Electoral (recurso jerrquico o de apelacin)

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En las elecciones estatales y federales. De la irrecurribilidad de las decisiones del Tribunal Superior Electoral se exceptan aquellas que declaren la nulidad de una ley o de un acto contrario a la Constitucin, frente a las que habr recurso ordinario ante el Supremo Tribunal Federal. c Previamente al recurso ante el Tribunal ser necesario solicitar del director general del Registro Civil la revocatoria de la denegacin formal de la inscripcin. d La firmeza de la resolucin del Tribunal encuentra una salvedad en la llamada por la Constitucin accin de prevaricato. e Las apelaciones interpuestas en las elecciones presidenciales sern resueltas en el plazo de cinco das contados desde que el Tribunal Supremo Electoral avoc conocimiento (esto es, su pleno abord el conocimiento del asunto). Para los dems cargos pblicos, el plazo ser asimismo de cinco das, habiendo de quedar resueltas todas las apelaciones sobre candidaturas con anterioridad a los 46 das inmediatos anteriores a los comicios. f La firmeza de la resolucin del Tribunal Supremo Electoral no impide la presentacin de un recurso de queja por infraccin de ley o reglamento ante el Tribunal Constitucional, contra los vocales del Tribunal Supremo Electoral. g El director general del Registro de Ciudadanos, ante quien se interpone la apelacin, eleva al Tribunal el recurso en el plazo de tres das; el Tribunal debe dar audiencia a los interesados por igual trmino, y en el plazo de ocho das ha de dictar la pertinente resolucin. h Aunque las resoluciones del Tribunal son firmes, en los casos legalmente establecidos cabe recurso de amparo ante la Corte de Constitucionalidad. i El agraviado puede acudir en amparo ante la Corte Suprema de Justicia, que resolver en el plazo de 30 das. j La firmeza es a salvo el recurso de inconstitucionalidad. k Cabe un recurso ante el Tribunal Superior de Justicia Electoral. l La previsin de la Ley Orgnica de Sufragio que habilitaba para la impugnacin en va judicial (art. 148) ha sido derogada por el Estatuto Electoral del Poder Pblico que, no obstante, encomendaba al Consejo Nacional Electoral la adaptacin de los recursos previstos en la Ley Orgnica de Sufragio a las determinaciones del citado Estatuto de enero de 2000, por lo que hay que entender que no se supriman los recursos en va jurisdiccional.

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LAS CANDIDATURAS ELECTORALES

derog aquella norma en relacin con los comicios que dicho estatuto contemplaba y normaba. En otros pases se considera un nico recurso que, sin embargo, se modula en razn de diferentes circunstancias. En la Repblica Dominicana, por ejemplo, hay un slo recurso ante la Junta Central Electoral, aunque el mismo sea distinto (recurso de apelacin o recurso de revisin) en funcin de que la resolucin emane de alguna Junta Electoral o de la propia Junta Central Electoral. A su vez, en Brasil, aunque se prev un nico recurso jurisdiccional, la particularidad estriba en que de l conocen rganos distintos en funcin del tipo de proceso electoral de que se trate; sin embargo, la regla anterior se quiebra cuando la primera resolucin judicial proviene de los jueces electorales, pues en tal supuesto caben dos recursos jurisdiccionales sucesivos ante, respectivamente, el Tribunal Regional Electoral que corresponda o ante el Tribunal Superior Electoral. Por ltimo, en Cuba es un rgano administrativo el que conoce de un recurso de igual naturaleza. La sumariedad es el comn denominador que preside la resolucin de los recursos en el mbito electoral, lo que se comprende por la propia perentoriedad del mismo; estos recursos han de ser fallados en un plazo, en todos los casos, que no deber ser superior a los 15 das. En Ecuador, adicionalmente, se establece que todas las apelaciones sobre las candidaturas habrn de estar resueltas antes de los 46 das inmediatamente precedentes al de la eleccin. Tambin en Ecuador se llega incluso a disponer que de no existir resolucin del Tribunal Supremo Electoral en el plazo legalmente establecido (que es de cinco das), el recurrente tendr derecho a presentar su reclamacin ante el Tribunal Constitucional. En algunos pases la norma electoral habla de modo especfico de fallo sumario; as, en Paraguay se dispone que la tramitacin se llevar a cabo de acuerdo con las normas del Cdigo Procesal Civil relativas al proceso de conocimiento sumario. Algunos ordenamientos electorales prevn de modo taxativo la exigencia de notificacin del fallo, que se acomoda a alguna regla particular en ciertos pases: notificacin no slo a los interesados mediante carta certificada, sino tambin al director del Servicio Electoral (en Chile); notificacin al reclamante en el plazo perentorio de las 24 horas inmediatamente ulteriores a la resolucin (Cuba); notificacin en el plazo de un da (Ecuador) o, por ltimo, comunicacin inmediata del fallo a los interesados (Repblica Dominicana).

LAS CANDIDATURAS ELECTORALES

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Por ltimo, y por lo que se refiere a la firmeza del fallo en cuestin, hay que advertir que constituye la regla general, aunque slo en algunos pases se prevea de modo especfico: as, en Argentina (el art. 61 del Cdigo Electoral Nacional establece esa firmeza una vez transcurridas 48 horas desde la notificacin), en Bolivia, donde se dispone la irrevisabilidad e inapelabilidad de las decisiones de la Corte Nacional Electoral (que slo pueden ser revisadas por el Tribunal Constitucional, en los dos supuestos previstos por el art. 28 del Cdigo Electoral Nacional y siempre que se produjere afectacin de derechos); en Costa Rica, donde, no obstante, la firmeza halla una salvedad en la llamada accin por prevaricato, y en El Salvador. En otros casos (Brasil, Guatemala y Honduras), se deja abierta la posibilidad de un recurso ante la instancia que fuere competente en materia de garantas constitucionales. En Panam, por referirnos a una ultima particularidad, la Constitucin prev la irrecurribilidad de las decisiones del Tribunal Electoral con la nica salvedad del recurso de inconstitucionalidad.

11. PROCLAMACIN

DE LAS CANDIDATURAS

Dos cuestiones fundamentales han de abordarse en este punto: el trmite que se debe seguir para la proclamacin y el plazo para la misma. A ambos aspectos nos referimos en el cuadro XXII.15. Por lo que se refiere al trmite a seguir para la proclamacin, el ms comn es la publicacin de las candidaturas, que viene de alguna manera a oficializar tal proclamacin. En un primer grupo de 12 pases se observa esta exigencia aunque con matices diferenciales. En unos (Repblica Dominicana y Uruguay), se alude a la necesidad de que los rganos calificadores provean la publicacin de las candidaturas admitidas; en otros (Chile, Honduras, Mxico y Per), se establece la publicacin en el Diario Oficial; en Ecuador se dispone que los rganos calificadores ordenen la publicacin, por intermedio de los rganos de comunicacin social, de los nombres de las personas inscritas como candidatos para presidente y vicepresidente y para diputados nacionales; tambin en Bolivia se contempla la publicacin en peridicos de circulacin nacional o en peridicos locales, segn el tipo de eleccin de que se trate; en los tres restantes (Nicaragua, Panam y Venezuela) se dispone la publicacin tanto en el Diario Oficial como en los medios de difusin social. Nos restara Brasil, donde se exige que con anterioridad a los 30 das que anteceden a la eleccin, la justicia electoral

CUADRO XXII.15. Trmites de proclamacin de las candidaturas

Comunicacieon de la lista de candidatos admitidos
Por el juez a la Junta Electora. Por la Corte Nacional Electoral o por las cortes departamentales electorales, segn el tipo de eleccin. Por los respectivos rganos de la justicia electoral. Por la autoridad del registro competente. Por el director general del Registro Civil. Por el director del Servicio Electoral, en un registro especial.

Pas

Publicacin de las listas de candidatos

Inscripcin de los candidatos en el registro

Argentina

Bolivia

En peridicos de circulacin nacional o local, segn la eleccin. Recprocamente entre los distintos rganos de la justicia electoral. A travs del Diario Oficial, cuando se suspenda la inscripcin.

Brasil

Colombia

[582] Por los tribunales provinciales electorales al Tribunal Supremo Electoral (las listas que los primeros inscribieren), y por unos y otros a los interesados.

Costa Rica

Chile

En el Diario Oficial.

Ecuador

En los rganos de difusin social, a instancias del Tribunal Supremo Electoral o de los tribunales provinciales electorales, 30 das antes de las elecciones.

El Salvador

Por el Tribunal Supremo Electoral o la Junta Electoral respectiva. Por el director general del Registro de Ciudadanos a todos los partidos legalmente inscritos. Por el director general del Registro de Ciudadanos.

Guatemala

Honduras Por el Tribunal Nacional de Elecciones. Por los Consejos General, Locales y Distritales del IFE. Por el Consejo Supremo Electoral. Por el Tribunal Electoral. Cuando se deniegue una solicitud o se rechace a un candidato.

En el Diario Oficial, La Gaceta.

Mxico

En el Diario Oficial de la Federacin, a solicitud del Consejo General del IFE.

Nicaragua

En la Gaceta. Diario Oficial, y en diarios de circulacin nacional.

Panam

En el Boletn del Tribunal Electoral y en peridicos de circulacin nacional diaria.

Per

En el Diario Oficial El Peruano.

Por el Jurado Nacional de Elecciones.

Repblica En las 24 horas siguientes a Dominicana la admisin de las candidaturas.

[583]

Por la Junta Central Electoral a las restantes juntas electorales y a los partidos que hubieren propuesto candidaturas.

Uruguay

Por las juntas electorales y la Corte Electoral, sin que la ley precise dnde.

Venezuela

Por el Consejo Nacional Electoral en la Gaceta Oficial de la Repblica (candidatos a la Presidencia). En la Gaceta Electoral y en los medios que hubiere en el lugar (restantes candidaturas)

NOTA: En Brasil, Costa Rica, Cuba, El Salvador, Guatemala y Paraguay no se prev un trmite especial para la proclamacin de las candidaturas. Mencionamos en el cuadro los casos de Brasil, Costa Rica, El Salvador y Guatemala porque existen regulaciones diversas que contribuyen a publicitar a las candidaturas admitidas en la lid electoral.

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LAS CANDIDATURAS ELECTORALES

publique una relacin de los partidos con sus respectivos candidatos y otra de stos ordenada alfabticamente. En un segundo bloque de pases (Colombia y El Salvador) se considera la inscripcin en el registro especfico previsto al efecto como formalidad suficiente para entender proclamadas las candidaturas. En otros pases (Argentina, Guatemala y asimismo Ecuador, donde se compagina esta exigencia con la ya mencionada publicacin en los medios de difusin social) se prev la necesidad de comunicar la lista de candidatos admitidos: comunicacin por el juez a la Junta Electoral, en Argentina; comunicacin por los tribunales provinciales electorales al Tribunal Supremo Electoral, en Ecuador, y notificacin de la resolucin del director del Registro de Ciudadanos respecto de las solicitudes de inscripcin de candidaturas a todos los partidos legalmente inscritos, en Guatemala. Peculiar es el caso de Costa Rica, donde hay que presuponer, a la vista de las previsiones legales, que la inscripcin en el Registro Civil es suficiente como para que se entiendan sin ms proclamadas las candidaturas inscritas. Slo cuando el director general del Registro Civil suspenda la inscripcin, vendr obligado a avisarlo a los interesados por intermedio del Diario Oficial. Sealemos por ltimo, en lo que se refiere a plazos para la realizacin de los trmites de proclamacin, que en la mayora de los casos se trata de plazos muy abreviados (en varios pases no exceden de las 24 horas: as, en Per, Repblica Dominicana y Uruguay). Esos plazos, por lo general, se contabilizan a partir del momento de tal proclamacin, si bien en dos supuestos (Ecuador y Repblica Dominicana) se prev que la publicacin de las candidaturas en los medios de comunicacin social haya de tener lugar, respectivamente, 30 das antes del sealado para los comicios y, por lo menos, cinco das antes de la fecha de la eleccin. A su vez, en Bolivia, la publicacin en los peridicos de las distintas candidaturas se ha de hacer 10 das despus de la inscripcin de los mismos.

12. INCIDENCIAS

EXTRAORDINARIAS SOBRE LAS CANDIDATURAS

Diversas son las circunstancias que se puede considerar que inciden con carcter extraordinario sobre las candidaturas. La muerte, incapacidad fsica permanente o impedimento legal de uno de los candidatos a la Pre-

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sidencia de la Repblica o, como en el caso de Brasil, a una de las vicepresidencias, con anterioridad a la celebracin de la segunda vuelta electoral, aunque, obviamente, tras haber superado la primera vuelta como una de las dos frmulas presidenciales ms votadas, es una de las incidencias que admiten esa calificacin de extraordinarias. En Argentina, Brasil y Colombia se consideran tales incidencias, a las que se da una respuesta normativa diferenciada. En Argentina, el fallecimiento de los dos candidatos de cualesquiera de las dos frmulas indivisibles de candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia de la nacin que, habiendo sido una de las dos frmulas ms votadas (sin alcanzar obviamente el porcentaje de votos requerido para resultar electas), hayan por lo mismo de participar en la segunda vuelta electoral, desencadena automticamente la convocatoria de una nueva eleccin. Si la muerte afectare tan slo a uno de los dos candidatos de cualesquiera de las dos frmulas, el partido que la misma represente debe cubrir la vacante en el trmino de siete das, a efectos de concurrir a la segunda vuelta. Por el contrario, si las vacantes se produjeren no por causa de fallecimiento sino de renuncia de los dos candidatos de una frmula, se proclamar electa a la otra frmula presidencial, y si la renuncia se produjere por parte tan slo de uno de los dos candidatos, no podr cubrirse la vacante. En Brasil, la Constitucin incluye el supuesto de que con anterioridad a la segunda vuelta en las elecciones para la Presidencia, falleciere, renunciare o se viere afectado por un impedimento legal uno de los dos candidatos, en cuyo caso se convocar, de entre los restantes, al que en la primera vuelta hubiere alcanzado la siguiente mayor votacin. Distinta es la solucin por la que se opta en Colombia, donde se habilita al partido o movimiento poltico del fallecido o inhabilitado para que inscriba a un nuevo candidato con vistas a la participacin en la segunda vuelta electoral y, slo a falta de dicho reemplazo, se recurre a quien hubiere obtenido la tercera votacin en la primera vuelta. Como ya hemos tenido oportunidad de ver al abordar la cuestin de la modificacin de las candidaturas, el fallecimiento, renuncia o inhabilitacin de los candidatos a la Presidencia, independientemente del momento en que se produzca, desencadena muy diversas consecuencias segn el ordenamiento de que se trate, pero estos supuestos han sido considerados con anterioridad y, en sintona con lo expuesto al inicio de este punto, en puridad, no pueden ser considerados como incidencias extraordinarias.

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LAS CANDIDATURAS ELECTORALES

13. REFLEXIN

FINAL

En una reflexin final de conjunto hemos de poner el acento en la inconveniencia de que se mantenga en algunos pases el monopolio partidista en la presentacin de candidaturas. Ciertamente, en este punto, en los ltimos aos, el cambio ha sido muy notable y asistimos a un conjunto de modificaciones de la legislacin electoral encaminado a ampliar el mbito de instituciones o, lisa y llanamente, de colectivos de ciudadanos legitimados para postular candidaturas electorales; lo que no significa dejar de reconocer el destacadsimo papel de los partidos como instrumentos de expresin del pluralismo poltico y de canalizacin de la manifestacin de la voluntad popular, pero el protagonismo partidista no puede ni debe impedir la participacin (y no nicamente mediante el ejercicio del derecho de sufragio activo) de ciudadanos desvinculados de los partidos en el proceso electoral. Desde esta perspectiva, las frmulas legales que establecen un autntico mandato imperativo de los partidos no pueden sino merecernos la repulsa ms absoluta. La superacin de tales frmulas y la flexibilizacin de las exigencias legales en orden a la presentacin de candidaturas independientes, respaldadas por grupos o movimientos sociales que cuenten con un respaldo popular mnimo, se nos antojan retos an pendientes en varios pases en vas de una democratizacin autntica del rgimen electoral. Ciertamente, no podemos menos que reconocer que el fortalecimiento legal de las candidaturas independientes o extrapartidistas conlleva el riesgo de un debilitamiento de los partidos polticos, lo que puede ser muy disfuncional en sociedades que, en bastantes casos, an carecen de mecanismos estables de intermediacin entre la sociedad y los rganos de decisin poltica. La personalizacin del proceso poltico mediante candidaturas independientes o su espontaneizacin con base en la presentacin de candidaturas de movimientos ciudadanos o sociales, nutridas y asentadas en ocasiones en posturas ntidamente antipartidistas (Per ha constituido un claro ejemplo de este fenmeno, hoy muy arraigado en Bolivia, Ecuador y Venezuela), acenta los riesgos de desvertebracin y desintegracin social e incrementa los problemas de gobernabilidad en la medida en que bastantes de esos movimientos son, de facto, movimientos antisistema, que es tanto como decir antidemocrticos. Con todo, no puede ignorarse que estos fenmenos son el fruto, las ms de las veces, de unos sistemas de partidos anquilosados y corruptos, por lo que impedir la presencia de esos potenciales competidores no slo suprime de raz todo atisbo de rege-

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neracin democrtica del sistema, sino que contribuye a mantener a los partidos en la cinaga de la corrupcin. Un rasgo que paulatinamente tiende a acentuarse es el de la bsqueda de mecanismos legales encaminados a asegurar una cierta igualdad de gnero en las candidaturas electorales. Las reformas de la legislacin electoral del ltimo decenio tienen como comn denominador este elemento teleolgico que se trata de alcanzar, en unos casos, mediante la reserva de una cuota femenina en las candidaturas electorales, y en otros, con una mayor altitud de miras, en el establecimiento de unas reglas que, evolutivamente, han de propiciar la igualdad de gnero y la equidad entre hombres y mujeres en el acceso a los cargos representativos. Aadamos que, a nuestro juicio, los rganos de la justicia electoral debieran asumir un mayor protagonismo en cuanto atae a las candidaturas electorales; a tal efecto, la va de los recursos jurisdiccionales debiera ser considerada con ms amplitud y, en tanto se hallan en juego derechos fundamentales, como es el caso del derecho de sufragio pasivo, tambin debiera potenciarse la va del amparo. Por ltimo, convendra que se generalizara el trmite de publicacin de las candidaturas, muy extendido, desde luego, pero no absolutamente generalizado, por lo menos en cuanto a las previsiones legales. Innecesario es insistir en la relevancia de la publicidad de todos aquellos actos que tienen que ver con el proceso electoral; consecuentemente, cuanto contribuya a fortalecer tal principio de publicidad se nos antoja por entero positivo y funcional en orden a la mayor democratizacin de los procesos electorales, que pasa, inexcusablemente, por una cierta, no absoluta, igualdad de oportunidades (igualdad plena de quienes se encuentren en igual situacin) de los que compiten en la contienda electoral con la vista puesta en lograr el apoyo del electorado.

XXIII. LOS PARTIDOS POLTICOS: CONDICIONES DE INSCRIPCIN Y RECONOCIMIENTO LEGAL

LINE BAREIRO, LILIAN SOTO

1. INTRODUCCIN Este captulo aborda cuatro aspectos centrales de la regulacin jurdica sobre partidos polticos. En primer lugar se ocupa de la manera en que los define la legislacin constitucional, electoral y de partidos polticos. Es decir, se revisan el o los conceptos sobre partidos polticos que emanan de la normativa analizada y no se busca entrar en el debate politolgico y poltico sobre la naturaleza de los partidos, sino sistematizar la manera en que estn definidas jurdicamente estas instituciones en el derecho positivo de la regin. En segundo lugar, se estudian las normas sobre los requisitos y procedimientos para la inscripcin y la permanencia de los partidos polticos. Ms concretamente, se trata de analizar las condiciones establecidas legalmente para la existencia de un partido poltico latinoamericano, as como de otras organizaciones que cumplen similares funciones. En tercer lugar se presentan las funciones que la legislacin electoral latinoamericana adjudica a los partidos polticos. Se trata de conocer lo que dice el derecho positivo regional al respecto y no de discutir las funciones que efectivamente cumplen estas organizaciones. En cuarto lugar, se estudian las razones, condiciones y formas de extincin de los partidos polticos previstas en la legislacin electoral. Ms concretamente, es un anlisis regional comparado de la legislacin vigente (2004) sobre partidos polticos en Amrica Latina, cuyo objetivo es la comprensin de la regulacin poltico-partidaria. Para ello, se recurre a mtodos jurdicos y adicionalmente a la ciencia poltica y la sociologa, principalmente para comprender el contexto en el que fueron adoptadas las leyes, as como para identificar posibles efectos en el sistema poltico. En la primera edicin de este tratado, Petra Bendel (1998: 384 ss.) sigui una aproximacin similar, aunque en este caso el artculo se ha estructurado de
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LOS PARTIDOS POLTICOS: CONDICIONES DE INSCRIPCIN

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manera diferente y se observan importantes cambios en algunos aspectos de la regulacin jurdica sobre partidos polticos en la regin. Las fuentes de este artculo son: 1) las constituciones vigentes en los pases de la regin; 2) las leyes o cdigos electorales, y 3) las leyes sobre partidos polticos en el caso de pases cuya normativa separa la legislacin electoral de la de partidos polticos.

2. TRATAMIENTO

CONSTITUCIONAL DE LOS PARTIDOS POLTICOS

La oleada de reformas constitucionales de la dcada de 1990 en Amrica Latina defini, otorg funciones, derechos y obligaciones a los partidos polticos. Anteriormente la mayora de las constituciones de la regin garantizaba ya, entre los derechos polticos y de la ciudadana, los de fundar y organizarse en partidos polticos. Ahora bien, es relevante para los partidos polticos ser mencionados constitucionalmente? Al respecto pueden sealarse dos posiciones. Por una parte, Garca Laguardia (1986) y Sabsay (1989)1 consideran que no significa mayor reconocimiento a los partidos polticos el hecho de que sean o no mencionados en la constitucin de un pas. Bendel concuerda con ellos y lo fundamenta diciendo que ni las constituciones del mundo anglosajn, ni las de Japn e Israel los nombran en sus constituciones sin que ello indique una menor relevancia de estas instituciones en la vida poltica. Por otra parte, la misma clase poltica latinoamericana ha considerado importante para los partidos polticos recibir un tratamiento constitucional, pues son justamente personas pertenecientes a partidos polticos quienes han formado parte de las asambleas o convenciones constituyentes, que incluyen referencias a los partidos polticos de manera creciente. Los mismos autores que consideran irrelevante la mencin constatan esa tendencia, que representa un cambio en relacin con la ausencia de mencin inicial en las constituciones latinomericanas, y en las europeas. Es ms, ellos mismos indican que ni siquiera se les reconoca como personas jurdicas, hasta que posteriormente se establecieron derechos polticos y el proceso culmina con una regulacin constitucional y legal de los partidos, primero indirectamente y luego de forma explcita. El caso argentino es citado por Sabsay sealando que la Constitucin de 1953 no mencio1

Citados por Bendel (1988: 386 y ss.).

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LOS PARTIDOS POLTICOS: CONDICIONES DE INSCRIPCIN

naba a los partidos polticos, pero todas las constituciones posteriores a 1919 s los han regulado (Bendel, 1998: 386 y ss.). Parecera, sin embargo, que un tratamiento constitucional indicara el otorgamiento de mayor relevancia a los partidos polticos para el funcionamiento del sistema democrtico, como en la Constitucin costarricense de 1949. No es posible afirmar que las constituciones ms democrticas son las que ms regulan a los partidos polticos y que las autoritarias no lo hacen. Ciertamente, todas las constituciones emanadas de regmenes dictatoriales restringen derechos ciudadanos, varias no nombran a los partidos, pero otras s lo hacen, como por ejemplo, la Constitucin chilena de 1980, elaborada para garantizar la continuidad de la dictadura de Pinochet y que trascendi a su propio gobierno, incluso luego de un cambio democrtico. Sin embargo, dicha mencin no significa otorgar gran relevancia a los partidos polticos, y menos an una expresin de confianza hacia ellos. Es posible arriesgar la hiptesis de que el constitucionalismo latinoamericano de finales del siglo XX y principios del siglo XXI, crecido en la ms amplia y larga apertura democrtica de la regin, tiende a valorar positivamente a los partidos polticos como mecanismos adecuados para la canalizacin de las distintas visiones, intereses e ideas de la ciudadana de cada pas. El fortalecimiento de la democracia como sistema poltico y evitar nuevas dictaduras, aparecen como objetivos de esas constituciones. Para ello, se apuesta a los partidos polticos como actores desde los cuales se genera representacin, pero no de manera exclusiva, ya que lo que se favorece en ltima instancia es la nucleacin poltica de la ciudadana al otorgar juridicidad incluso a figuras similares a los partidos polticos. En algunos casos se trata de figuras muy similares a los partidos, aunque con diferentes nombres, pero en otros se posibilita incluso que las organizaciones sociales puedan canalizar candidaturas electorales.

3. DEFINICIN

JURDICA DE LOS PARTIDOS POLTICOS

La pregunta que nos orienta en este apartado se vincula al concepto de partido poltico. No se trata sin embargo de debatir ideas de diferentes autores sobre el tema, sino de revisar cmo son definidas estas instituciones en la legislacin de la regin. Por lo general, las definiciones ms completas son parte de las leyes de partidos polticos o de las leyes electorales, en tanto que en las constitucio-

LOS PARTIDOS POLTICOS: CONDICIONES DE INSCRIPCIN

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nes se tiende a reconocer el valor de estas instituciones para el sistema democrtico. Es frecuente que se las califique como instituciones o elementos fundamentales del sistema democrtico (Argentina y Ecuador), que la representacin popular se ejerce por medio de los partidos polticos (Bolivia), y que el sistema poltico pluralista se expresa por medio de los partidos polticos (El Salvador, Panam). A su vez, la Constitucin nicaragense considera al pluralismo poltico como uno de los principios de la nacin y ste es el que asegura la existencia y participacin de las organizaciones polticas en los asuntos pblicos. Es decir, en unos casos los partidos son las entidades mediante las cuales se expresa la democracia y en otros la democracia es la que garantiza la libre vida de los partidos. Tambin en las leyes de partidos polticos y en las leyes electorales se encuentran expresiones similares a las anteriores. Por ejemplo, que son instrumentos necesarios para la formulacin y realizacin de la poltica nacional (Argentina), pero no se quedan ah sino que desarrollan definiciones en las que incluyen el deber ser de los partidos, como la Constitucin colombiana que dice que los partidos son instituciones permanentes que reflejan el pluralismo poltico, promueven y encauzan la participacin de los ciudadanos y contribuyen a la formacin y manifestacin de la voluntad popular, con el objeto de acceder al poder, a los cargos de eleccin popular y de influir en las decisiones polticas y democrticas de la Nacin (Colombia). Es posible encontrar definiciones que resultan ms precisas, como que los partidos polticos son organizaciones poltico-doctrinarias, integradas por personas que libremente se asocian para participar en la vida del Estado (Ecuador). Como puede verse en el cuadro XXIII.1, es generalizada la definicin de la naturaleza jurdica de los partidos polticos, que Bendel (1998) haba abordado como el estatus jurdico de estas instituciones. En su estudio, la autora mencionada encontr que la mayora de las constituciones de la regin consideraban que los partidos polticos eran personas jurdicas de derecho privado a excepcin de pases centroamericanos, ya que El Salvador, Guatemala, Honduras y Panam los definan como instituciones constitucionales o de derecho pblico (Bendel, 1998: 388). ste es, por lo tanto, un campo en el que se constata un cambio respecto a la primera edicin de este Tratado, pues en la legislacin vigente pueden identificarse cinco naturalezas adjudicadas por la legislacin latinoamericana a los partidos polticos. Argentina y Ecuador establecen una personera poltica para los partidos, aunque Ecuador determina tambin que son personas jurdicas de derecho privado. La mayora de los pases consideran

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LOS PARTIDOS POLTICOS: CONDICIONES DE INSCRIPCIN

CUADRO
Naturaleza jurdica Personera poltica

XXIII.1.

Naturaleza jurdica de los partidos polticos

Formulacin Pas Argentina Ecuador

Personera jurdico-poltica Personas jurdicas de derecho privado, que cuentan con personera poltica Personera jurdica de derecho pblico y sin fines de lucro Personera jurdica de derecho pblico Instituciones de derecho pblico con personera jurdica Instituciones de derecho pblico Personera jurdica de derecho pblico interno

Personera de derecho pblico

Bolivia

Nicaragua Guatemala Honduras Paraguay

Personera de derecho privado Personera jurdica

Pessoa jurdica de direito privado

Brasil, Ecuador

Chile, Colombia, Per, Repblica Dominicana, Venezuela Instituciones constitucionales (Constitucin), con personera jurdica (Cdigo Electoral) Entidades de inters pblico con personalidad jurdica El Salvador

Mxico

Otros

Organismos funcionales de la nacin Fuerza dirigente superior de la sociedad y del Estado

Panam Cuba

simplemente que los partidos tienen personera jurdica (Chile, Colombia, Mxico, El Salvador, Per, Repblica Dominicana y Venezuela), pero Mxico determina tambin que son entidades de inters pblico y El Salvador que son instituciones constitucionales. En dos casos se especifica que esa personera es de derecho privado (Ecuador y Brasil), en tanto que en cinco casos se otorga personera de derecho pblico (Bolivia, Nicaragua, Guatemala, Honduras y Paraguay). En el caso especfico de Bolivia se agrega que son sin fines de lucro. Finalmente, hay dos casos a los que se clasific en la categora residual otros, pues no determinaron el estatus

LOS PARTIDOS POLTICOS: CONDICIONES DE INSCRIPCIN

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o, mejor dicho, lo hicieron de una manera muy distinta a las definiciones tradicionales. La pregunta que se abre es si la naturaleza jurdica distinta trae consigo consecuencias relevantes y cules son stas. No resulta fcil responder a la pregunta, ya que el hecho de ser personas de derecho privado no impide, por ejemplo, que reciban subsidios estatales, y tanto en los pases que los declaran de derecho pblico como en los que los consideran de derecho privado estn sometidos a la jurisdiccin electoral y no a la civil, como correspondera a una personera jurdica de derecho privado. Recordemos que Argentina y Ecuador consagraron una personera poltica para los partidos. Es posible que esa personera sea ms adecuada para definir actualmente a los partidos polticos, que las clsicas de derecho pblico o de derecho privado? Parecera que se est gestando un cambio en la manera de definir jurdicamente y de relacionarse con los partidos y que ese cambio tiene ms que ver con una transformacin del Estado que propiamente de los partidos polticos. En este contexto, no es poca la importancia del surgimiento y afianzamiento de una institucionalidad electoral estatal con funciones administrativas y jurisdiccionales en relacin con los partidos polticos. Los organismos electorales, en la mayora de los casos, cuentan con una elevada jerarqua y un alto grado de autonoma presupuestaria y de toma de decisiones. A ellos se someten los conflictos internos o externos de los partidos polticos y slo en casos especficos, como por ejemplo, de inconstitucionalidad, se recurre a la Corte Suprema de Justicia. Como hiptesis puede pensarse que en muchos casos se defini la naturaleza jurdica de los partidos polticos con criterios previos a la existencia de un Poder Electoral, como lo llama Venezuela. Los cambios en la institucionalidad estatal estn determinando la necesidad de repensar la naturaleza jurdica de los partidos, que no son puramente figuras de derecho pblico ni de derecho privado, pero tienen elementos de ambos. Eso hace pensar que se est construyendo una personera jurdico-poltica, que an debe ser ms desarrollada tericamente. Un elemento de fundamental importancia en las definiciones latinoamericanas sobre partidos polticos es que stos son asociaciones voluntarias de ciudadanas(os) que se nuclean con personas afines polticamente para ejercer activamente su ciudadana. Por ejemplo, la normativa vigente en Bolivia dispone que los partidos se organizan por la asociacin voluntaria de ciudadanos que adoptan un conjunto de principios polticos, un

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LOS PARTIDOS POLTICOS: CONDICIONES DE INSCRIPCIN

estatuto y un programa de accin comunes. Se podra decir en este caso que los partidos polticos son asociaciones ciudadanas voluntarias en las cuales sus integrantes tienen principios polticos comunes y establecen conjuntamente las normas y programas por los cuales se regir y orientar la asociacin. El elemento de voluntariedad est presente tambin en la normativa costarricense, uruguaya, dominicana, ecuatoriana, boliviana y chilena, por citar solamente algunos ejemplos. Es interesante el nfasis que pone Costa Rica en que nadie podr ser obligado a formar parte de asociacin alguna. En varios pases se reconoce a diversas instituciones similares a los partidos la posibilidad de presentar candidaturas, de coligarse, etc., aunque en ningn caso son definidas constitucionalmente. Una gama mucho ms amplia de posibilidades ofrece la Constitucin de Colombia que nombra a movimientos polticos, organizaciones sociales y grupos significativos. El caso ecuatoriano es similar, nombrando a movimientos, organizaciones y candidatos independientes. Tambin la Constitucin paraguaya menciona a los movimientos polticos. En su legislacin sobre partidos polticos, Colombia define los movimientos polticos de manera muy similar a los partidos y dice que son asociaciones de ciudadanos constituidas libremente para influir en la formacin de la voluntad poltica o para participar en las elecciones. Bolivia tambin otorg un estatus similar a las agrupaciones cvicas representativas de las fuerzas vivas del pas, con personalidad reconocida. A diferencia de estos ejemplos, la legislacin de Argentina y El Salvador reconocen a los partidos polticos la exclusividad de nominar candidatos para cargos pblicos electivos o como el nico instrumento para el ejercicio de la representacin del pueblo dentro del gobierno. Esa exclusividad no significa que las y los ciudadanos que no pertenecen a un partido poltico no puedan candidatearse, pero lo pueden hacer solamente mediante un partido poltico, si as lo dispone la normativa interna de ste (Argentina).

4. REQUISITOS

PARA LA FORMACIN DE LOS PARTIDOS POLTICOS

Y PARA LA AFILIACIN A LOS MISMOS

En el presente apartado se analizarn los requisitos que artculos constitucionales, leyes electorales y leyes especficas de los pases latinoamericanos

LOS PARTIDOS POLTICOS: CONDICIONES DE INSCRIPCIN

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establecen para la conformacin2 de los partidos polticos, as como para el ingreso de personas a los mismos. El anlisis ser realizado en un marco conceptual general que entiende la normativa que establece los requisitos y las prohibiciones para la formacin de los partidos polticos como el reflejo de los conceptos subyacentes en los sectores dirigentes de una sociedad, as como de su intencionalidad en cuanto a las caractersticas, las funciones y las expectativas hacia los mismos. En efecto, las normas que establecen los requisitos de conformacin de los partidos polticos, as como las prohibiciones, lejos de ser inocuas y sin intencin, o de mero trmite formal, sientan las bases para la construccin de partidos polticos de ciertas caractersticas y no de otras, y orientados a asumir ciertas funciones y no otras. As, cuando la legislacin establece la obligatoriedad de registros de afiliadas(os) u obligaciones de contribucin econmica de las(os) militantes, se apunta indudablemente a los partidos de masas y no a los de cuadros.3 De igual modo, cuando se establecen prohibiciones de participacin de directivas de partidos polticos en directivas de sindicatos u otro tipo de organizacin sectorial y viceversa, se propicia la conformacin de partidos pluriclasistas y no de aquellos que defiendan intereses de clase o grupos especficos. Los requisitos de cara al componente clave de los partidos polticos, el(la) adherente, militante o simpatizante, resultan tambin elementos fundamentales para la caracterizacin de los partidos polticos. Las condiciones de membresa de los partidos polticos definen las posibilidades de participacin poltica de la ciudadana y permiten adems determinar las vinculaciones que los partidos polticos son inducidos a sostener o a evitar. Resulta posible, en consecuencia, identificar los elementos a travs de los cuales se orientan o impulsan determinados estilos de partidos polticos a partir de una mirada a las condiciones y prohibiciones que se establecen para la conformacin de los partidos polticos en las constituciones nacionales, en las leyes electorales o en las especficas de los partidos polticos, El anlisis de las posibles intencionalidades de la legislacin resulta as conducente a
2 Para los efectos del presente anlisis, se entiende por conformacin de los partidos polticos el proceso de constitucin de los mismos, que abarca desde la manifestacin de voluntad de ciudadanas(os) para este propsito hasta el reconocimiento por los organismos correspondientes definidos en cada pas. 3 La diferencia entre los partidos de cuadros y los de masas, segn Duverger (1951: 39), no descansa en su dimensin, en el nmero de sus miembros: no se trata de una diferencia de tamao sino de estructura. Este autor identifica como elementos fundamentales de los partidos de masas el reclutamiento de miembros y el financiamiento democrtico.

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LOS PARTIDOS POLTICOS: CONDICIONES DE INSCRIPCIN

determinar cules son, en la actualidad, las ideas predominantes respecto a la existencia de los mismos en Amrica Latina. Este examen no puede obviar, sin embargo, que antes que una intencionalidad referida al futuro que se desea para los partidos polticos, las disposiciones legales pudieran estar reflejando experiencias histricas ocurridas en los pases de que se trata.

4.1. Los requisitos constitucionales Si bien todas las constituciones latinoamericanas se refieren a los partidos polticos, estas menciones son, en su mayora, de reconocimiento del derecho de ciudadanos(as) a organizarse en partidos polticos.4 Slo algunas exigencias alcanzan rango constitucional y no en todos los pases. Bolivia, Guatemala, Mxico, Per, Puerto Rico y Repblica Dominicana, si bien se refieren en sus constituciones a los partidos polticos o mencionan las asociaciones con fines polticos, no establecen requisitos especficos para su reconocimiento ni prohibiciones explcitas. En 12 de las 195 constituciones analizadas se mencionan cuestiones especficas que se refieren a la conformacin de los partidos polticos. Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Paraguay, Uruguay y Venezuela establecen en sus constituciones, adems del reconocimiento del derecho de las personas a organizarse en partidos polticos y definiciones de los mismos, exigencias de conformacin y prohibiciones que en su mayor parte son de tipo cualitativo.6 Slo las constituciones colombiana y brasilea incluyen requisitos cuantitativos explcitos. En Colombia se establece la exigencia de por lo menos 50 000
4 En el caso de Bolivia, la Constitucin originalmente sancionada de 1967 no menciona a los partidos polticos, pero en 1995 se incluye un captulo dedicado a los mismos en virtud de la Ley 1615 del 6 de febrero de 1995, de acuerdo con el mecanismo con que Bolivia cuenta para modificaciones de su Constitucin. 5 Los pases cuyas constituciones han sido revisadas son: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Puerto Rico, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela. 6 La distincin entre requisitos cualitativos y cuantitativos fue realizada ya en la primera edicin de este tratado (Bendel, 1998). En este estudio se han sumado algunos requisitos cualitativos que no se haban registrado anteriormente, y son: participacin de las mujeres, pluralismo y pluriclasismo, prohibicin de contratar con el sector pblico, renuncia a la utilizacin de la violencia y transparencia administrativo-financiera como requisitos cualitativos para los partidos polticos.

LOS PARTIDOS POLTICOS: CONDICIONES DE INSCRIPCIN

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(cincuenta mil) firmas para que se reconozca un partido poltico, en tanto la Constitucin de Brasil exige que los partidos deban ser nacionales con insercin en al menos un tercio de los estados. La Constitucin ecuatoriana tambin establece que los partidos polticos deben ser de carcter nacional, pero no determina las condiciones para que sean considerados en esta categora como lo hace la Constitucin brasilea. Entre los requisitos cualitativos, la aceptacin del sistema democrtico como forma de gobierno es el que ms constituciones mencionan; le siguen la obligatoriedad de rendir cuentas o de manejar de forma transparente los recursos financieros, la exigencia de mecanismos democrticos internos y la prohibicin de recibir recursos del extranjero, como puede observarse en el cuadro XXIII.2. Un anlisis de estos requisitos de rango constitucional indica que la preocupacin ms importante es la sujecin de los partidos polticos a los parmetros actuales de la democracia; los artculos apuntan fundamentalmente a garantizar que los partidos polticos se desenvuelvan en el marco de un sistema democrtico y practiquen la democracia en sus senos. Las causas de esta orientacin podran encontrarse en las experiencias que la mayora de los pases latinoamericanos ha tenido con regmenes autoritarios, lo que determina la necesidad de establecer explcitamente esta condicin. La transparencia administrativo-financiera es otra de las preocupaciones que se explicitan constitucionalmente, esto se traduce luego en leyes electorales y de partidos polticos en las que la gran mayora establece normativas bien detalladas para el manejo de fondos. Es posible hipotetizar que esta preocupacin est ligada a la experiencia de hechos de corrupcin asociados a los sectores polticos.

4.2. Los requisitos en las leyes especficas de los partidos polticos y en las leyes electorales Las leyes especficas sobre partidos polticos en Amrica Latina son recientes, todas datan de los ltimos 20 aos, a excepcin de la ley venezolana. De los 19 pases analizados, slo siete cuentan con normativas de estas caractersticas, separadas de las leyes o cdigos electorales. Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador y Venezuela son los pases que han sancionado leyes especiales. La ms antigua es la de Venezuela (1964) y la ms reciente es la de Ecuador (2000). En estas leyes, adems de los requi-

CUADRO

XXIII.2.

Requisitos y prohibiciones constitucionales para la conformacin de partidos polticos

Ao

Argentina Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador Honduras Nicaragua Panam Paraguay Uruguay Venezuela 1994 1998 1980 1991 1949 1998 1982 1987 1972 1992 1997 1999

De carcter cualitativo x x x x x x x x x x x x x x x x x x x

[598]
x x x x x x x x x x x x x x x

Aceptacin del sistema democrtico Democracia interna Representacin de las minoras Participacinde mujeres Pluralismo y/o pluriclasismo Presentacin de programas, bases, idearios o principios Prohibicin de dependencia o ayuda financiera del extranjero Prohibicin de contratar con el sector pblico Prohibicin de discriminacin por razones de sexo, raza o religin Renuncia a la utilizacin de la violencia Transparencia administrivo-financiera

De carcter cuantitativo Exigencias de organizacin territorial Nmero mnimo de afiliados

LOS PARTIDOS POLTICOS: CONDICIONES DE INSCRIPCIN

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sitos para la conformacin de los partidos polticos, as como las prohibiciones y los requisitos de afiliacin, se consignan procedimientos de registros de afiliados(as), estructuras organizacionales obligatorias, sistemas de transparencia administrativo-financiera, condiciones de financiamiento y otras cuestiones que obligan a los partidos polticos a convertirse en colectivos organizados y disciplinados. La sancin de estas leyes evidencia el intento por institucionalizar en la regin la existencia de grupos que probablemente estaban ms cerca de las facciones que de la concepcin moderna de partidos polticos.7 Los dems pases combinan en una sola ley las disposiciones referidas a los partidos polticos y a los organismos y procesos electorales, aunque esto no implica que sea menos detallada la normativa sobre los partidos polticos en algunos casos. Guatemala es un buen ejemplo de que la ausencia de una ley especfica para los partidos polticos no implica menos reglamentacin; en la Ley Electoral y de Partidos Polticos de ese pas se establecen minuciosamente los organismos internos de los partidos, as como las funciones de cada uno de ellos. En otras, por el contrario, casi no existen disposiciones que afecten a los partidos polticos como organizaciones permanentes, ya que slo se refieren a los momentos de participacin electoral. Es el caso de Per, Puerto Rico y Uruguay cuyas leyes, cuando se refieren a los partidos polticos, lo hacen exclusivamente en el aspecto electoral. En general, en la mayora de los pases se exigen dos pasos para la conformacin de partidos polticos. El paso inicial del proceso tiene requerimientos ms bien mnimos: declaracin de voluntad de conformar el partido y de adecuarse a principios rectores, aval de un nmero mnimo de personas que puede ser muy bajo, como en el caso de Honduras (50), o alto como en el caso de Colombia (50 000). Posteriormente, luego de un proceso de afiliacin y adecuacin formal, que ya cuenta con ms requisitos (se eleva el nmero de integrantes, deben realizarse asambleas, constituirse organismos internos y otros), debe plantearse el reconocimiento por parte de los organismos competentes.
7 Duverger basa la ubicacin de los grupos polticos en la categora de facciones o de partidos de acuerdo con sus estructuras y organizaciones. Si bien antes de la existencia de leyes especficas o de menciones en las constituciones u otras leyes existan los partidos polticos en Amrica Latina, eran muy pocos los casos en los cuales se los defina, se establecan requisitos especficos de reconocimiento o extincin. Es decir, la estructuracin y organizacin de los mismos estaba escasamente orientada.

600

LOS PARTIDOS POLTICOS: CONDICIONES DE INSCRIPCIN

Siguiendo la tendencia de las constituciones, las leyes latinoamericanas enfatizan la obligatoriedad de los partidos polticos de enmarcarse en el sistema democrtico, renunciando al uso de la violencia y estableciendo mecanismos internos democrticos de eleccin de autoridades y candidatos(as) a cargos de representacin pblica. Sin embargo, la mayor parte de la legislacin deja a criterio de los partidos polticos la definicin de esos mecanismos. Slo Argentina, Bolivia, Honduras, Paraguay y Puerto Rico determinan la obligatoriedad de elecciones internas por voto directo, vase el cuadro XXIII.3. El requisito de presentacin de declaracin de principios, idearios o bases programticas es otra de las condiciones ineludibles en la mayora de los casos y constituye un elemento que busca orientar a los partidos polticos a convertirse en algo ms que en agrupaciones que giran alrededor de caudillos (Bendel, 1988). Si bien la condicin de estabilidad slo es explcita en la ley electoral argentina, las exigencias mencionadas, as como aquellas que establecen los organismos con que deben contar los partidos, indican con claridad el direccionamiento hacia organizaciones que trasciendan los momentos estrictamente electorales. En el caso de Guatemala se orienta incluso a los partidos polticos a promover el anlisis de los temas nacionales. Asimismo, la ley electoral mexicana obliga a los partidos a mantener un instituto de capacitacin y la de Bolivia obliga a los partidos polticos a dedicarse a la investigacin. La exigencia a los partidos polticos de la defensa de los derechos humanos, as como la renuncia a cualquier tipo de discriminacin8 tambin estn presentes en la normativa latinoamericana, si bien son escasos los pases que incluyen estas condiciones. Bolivia, Colombia, Ecuador, Nicaragua, Panam, Paraguay, Repblica Dominicana y Venezuela cuentan con disposiciones de estas caractersticas. Los requisitos cuantitativos varan en gran medida. Para la cantidad de afiliados(as) se toma como parmetro, en general, la cantidad de electores de votaciones anteriores y se aplica un porcentaje que debe ser alcanzado
8 Como medida concreta de no discriminacin, las medidas que apuntan a mejorar la participacin poltica de las mujeres tambin han sido incorporadas como requisitos en varios pases, fundamentalmente cuando los partidos polticos deben presentar sus listas de candidatos(as). Este tema especfico ha sido recientemente estudiado en una investigacin de la CEPAL (2003). Segn ese estudio, Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Mxico, Panam, Paraguay y Per tienen establecidas las llamadas cuotas o cupos obligatorios para las mujeres, en tanto Chile, Nicaragua, Honduras, Guatemala, Uruguay y Venezuela no las contemplan.

LOS PARTIDOS POLTICOS: CONDICIONES DE INSCRIPCIN

601

para el reconocimiento. En cuanto a las exigencias de organizacin territorial, la gran mayora de los pases slo permite partidos nacionales, lo que implica el requisito de la implantacin en varias zonas geogrficas del pas. Resulta llamativo y nico el caso de Guatemala, en el que se exige que la mitad de sus afiliados deba saber leer y escribir. Varias de las leyes tambin establecen estructuras y organismos que los partidos polticos deben constituir obligatoriamente, lo cual da la pauta a una tendencia que apunta a desarrollar instituciones partidarias estables y fuertemente organizadas.

4.3. Los afiliados y las afiliadas Los requisitos y las prohibiciones establecidas en la mayor parte de la normativa latinoamericana respecto a las(os) afiliados son escasos. Muchas de las leyes no establecen condiciones de afiliacin (vase el cuadro XXIII.4). De la normativa existente, el pleno goce de los derechos polticos es el requisito por excelencia. La residencia en la zona geogrfica de afiliacin, no estar vinculados a organismos de seguridad y confesionales, as como la ausencia de condena por defraudacin al Estado son condiciones que tambin algunas leyes establecen. En Ecuador se asienta explcitamente la obligacin de los(as) afiliados(as) de contribuir econmicamente. En todos los casos las afiliaciones son individuales y la voluntad de integrar un partido poltico debe expresarse mediante una aceptacin escrita. ste es un elemento claro en el que las instituciones partidarias evolucionan del estadio en el que eran posibles los partidos indirectos hacia partidos a los cuales slo es posible pertenecer por decisin individual. Chile llega al punto de volver incompatible la pertenencia a dirigencias partidarias y sectoriales al mismo tiempo. El anlisis de la normativa referente a los requisitos y prohibiciones que se establecen en Amrica Latina para el reconocimiento de los partidos polticos indica que la tendencia en la regin es hacia la consolidacin de los partidos polticos en el marco de la democracia moderna que, a diferencia de los regmenes individualistas del siglo XIX [] estn fundadas en una pluralidad de partidos organizados y disciplinados (Duverger, 1951: 377). Partidos de masa, de adhesin individual, pluriclasistas, estables y fuertemente articulados es la apuesta que se desprende de la legislacin positiva.

CUADRO
XXIII.3.

Requisitos y prohibiciones en leyes especficas para conformar partidos polticos o electorales

Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala

Argentina

Bolivia

Nombre de la ley

Ley Orgnica de Partidos Polticos Ley de Partidos Polticos Cdigo Electoral

Ley 9096 Dispone sobre partidos polticos Codificacin de la Ley de Partidos Polticos

Ley Orgnica Constitucional de los Partidos Polticos Estatuto Bsico de los Partidos y Movimientos Polticos Cdigo Electoral

Ley Electoral y de Partidos Polticos

Especfica para partidos polticos Ao S 1999 S 1995 S 1987 S 1994 No 1996 S 2000

S 1985

No 1993

No 1985

[602]
x x x x x x x x x x x

Requisitos y prohibiciones de carcter cualitativo

Aceptacin de principios democrticos y de la democracia como gobierno

Defensa de los derechos humanos

Principios, programas o bases ideolgicas

Prohibicin de discriminacin por sexo, raza o religin

Prohibicin de acciones militares o paramilitares y

renuncia a medios violentos x x x

Prohibicin de injerencia, financiacin o subordinacin extranjera x x x x x

Voto directo para eleccin de autoridades y candidatos(as) x

Requisitos y prohibiciones de carcter formal x x

Asamblea constitutiva

Estructuras obligatorias x x x

[603]
x x x x x x x x x x Pueden existir partidos regionales y pertenecer a partidos nacionales x x Pueden x existir partidos provinciales y cantonales

Registro o padrn de militantes

Requisitos y prohibiciones de carcter cuantitativo

Nmero mnimo de afiliados o proponentes x

x x

x x

Exigencia de implantacin nacional

Pueden existir partidos distritales

CUADRO
Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Puerto Rico Uruguay Repblica Dominicana Venezuela

XXIII.3.

Requisitos y prohibiciones para conformar partidos polticos... (continuacin)

Honduras

Nombre de la ley

Ley Electoral y de las Organizaciones polticas Cdigo Electoral Cdigo Electoral Ley de elecciones y Cdigo Electoral Ley Electoral Ley Electoral

Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Ley Electorales Electoral

Ley Electoral y de Partidos Polticos

Ley de Partidos Polticos reuniones publicas y manifestaciones

Especfica para partidos polticos Ao No 1994 No 2000 No 1984 No 1996 No 1997 No 1997

No 1981

No 1997

No 1998

S 1964

[604]
x x x x x x x x x x

Requisitos y prohibiciones de carcter cualitativo

Aceptacin de principios democrticos y de la democracia como gobierno

Defensa de los derechos humanos

Principios, programas o bases ideolgicas

Prohibicin de discriminacin por sexo, raza o religin

Prohibicin de acciones militares o paramilitares y

renuncia a medios violentos x x x x x

Prohibicin de injerencia, financiacin o subordinacin extranjera x x x x

Voto directo para eleccin de autoridades y candidatos(as) x x x

Requisitos y prohibiciones de carcter formal x x x x

Asamblea constitutiva

Estructuras obligatorias x x

[605]
x x x x x Pueden x conformar partidos regionales x x x x x x

Registro o padrn de militantes

Requisitos y prohibiciones de carcter cuantitativo

Nmero mnimo de afiliados o proponentes x

x Pueden conformarse partidos locales x

x Pueden conformarse partidos regionales

Exigencia de implantacin nacional

606

LOS PARTIDOS POLTICOS: CONDICIONES DE INSCRIPCIN

CUADRO

XXIII.4.

Condiciones para afiliacin a partidos polticos

No estar condenado por defraudacin al Estado o inhabilitado por sentencia judicial x x

Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Ecuador

Ciudadana poltica x x x x x x x x

No pertenecer a las fuerzas armadas u organismos de seguridad x x x x

No pertenecer a organismos jurisdiccionales confesionales x x

No ser ministro de grupos x x

Obligatoriedad de contribuir econmicamente x

El Salvador Guatemala Honduras Paraguay Puerto Rico

5. FUNCIONES

DE LOS PARTIDOS POLTICOS

Las principales tareas de los partidos polticos en la regin se relacionan con el funcionamiento del rgimen democrtico representativo de gobierno. Ms an, como se vio en las definiciones sobre estas instituciones, se las considera como el mecanismo por excelencia para expresar el pluralismo poltico (vase el cuadro XXIII.5). Con ello se vincula la funcin de contribuir a la integracin de la representacin poltica. La ciudadana puede ejercer individualmente algunos derechos polticos como, por ejemplo, decidir quin gobernar. Es decir, el sufragio activo es un acto individual. Sin embargo, para la postulacin de candidaturas a cargos electivos se precisa de algn tipo de asociacin y las ms importantes entre stas son justamente los partidos polticos. La funcin de contribuir a la constitucin de la representacin poltica y la de competir para cargos pblicos son dos maneras de decir lo mismo. En un sistema pluralista, la representacin se genera justamente en elecciones competitivas. Ello equivale a decir que para que haya representacin democrtica se precisa que la ciudadana pueda organizarse segn sus afinidades en cuanto a ideas, intereses, propuestas y liderazgos, y estas organizaciones deben someterse a la decisin ciudadana al competir con otros grupos que tambin se han organizado y postulado candidaturas.

CUADRO

XXIII.5.

Funciones atribuidas a los partidos polticos

Pases Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Paraguay, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Venezuela Argentina, Bolivia, Costa Rica, Guatemala, Paraguay, Repblica Dominicana, Venezuela Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Panam, Paraguay Bolivia, Chile, Colombia, Honduras, Panam, Paraguay Bolivia, Argentina, Ecuador, Nicaragua, Paraguay

Funcin 1. Representacin (participacin electoral, presentacin de candidaturas) y competencia por cargos pblicos 2. Participacin (promover y participar como actores)

3. Formulacin de polticas y control de la gestin pblica

4. Formacin y socializacin

5. Contribucin al rgimen democrtico y el pluralismo poltico 6. Promocin de la igualdad y equidad entre hombres y mujeres 7. Otras funciones: Desarrollo y vigilancia del proceso electoral Bien comn, servir al inters nacional, defensa de soberana, independencia, preservar seguridad nacional, valores esenciales, paz social. Oposicin: plantear alternativas Partido Comunista de Cuba: organiza y orienta los esfuerzos comunes hacia el socialismo Reclutamiento de lites

Bolivia

Chile

Colombia Cuba

Ecuador

[607]

608

LOS PARTIDOS POLTICOS: CONDICIONES DE INSCRIPCIN

CUADRO
Funcin

XXIII.5.

Funciones atribuidas... (conclusin)

Pases El Salvador

Libre expresin y difusin del pensamiento y libertad de asociacin Bienestar nacional Defensa de la soberana nacional Defensa de los derechos humanos Orientacin de la poltica nacional Formacin y manifestacin de la voluntad popular

Honduras Panam Paraguay, Nicaragua Paraguay Per

Si bien es cierto que varan las expresiones, de una u otra manera todos los pases de la regin han consagrado como funciones de los partidos polticos la de contribuir a la representacin y la de competir por cargos pblicos. Ahora bien, hay otras funciones que tambin tienen que ver con el funcionamiento de la democracia, pero que no son recogidas por todas las legislaciones. Una muy interesante es que varios pases les adjudican la funcin de promocin de la participacin ciudadana en la vida pblica, lo que se vincula indudablemente con la funcin de formacin o educacin cvica de la ciudadana que les adjudican algunos pases. Tienen tambin en varios casos la funcin de promover igualdad y equidad entre mujeres y hombres, pues como los estados han asumido esa funcin, se les exige a los partidos tomar acciones positivas para hacer efectiva la igualdad de gnero. La funcin de participar en la formulacin, aplicacin y control de las polticas pblicas y de la gestin estatal se est extendiendo. No es claro, sin embargo, de qu forma dan los partidos polticos cumplimiento a esta funcin, ni se han encontrado estudios empricos sobre ello. A estas funciones se suman otras que estn consagradas solamente en uno o dos pases, como en Ecuador la de reclutar lites o la de defensa de los derechos humanos dispuesta por Paraguay y Nicaragua.

LOS PARTIDOS POLTICOS: CONDICIONES DE INSCRIPCIN

609

6. EXTINCIN Los partidos polticos, como instituciones histricas que son, pueden desaparecer del escenario pblico y extinguirse en tanto asociaciones polticas con personera jurdica que compite electoralmente en la formacin de la representacin democrtica. Existen dos formas principales de extincin de los partidos polticos en la regin: por decisin propia y por determinacin estatal conforme a la normativa vigente en el pas. La autodecisin para la disolucin del partido puede significar la desaparicin total de la asociacin poltica, pero tambin puede desaparecer para fusionarse con otro partido o para integrarse a otro partido poltico. En estos casos la decisin de disolver el partido est en manos de la membresa del mismo y debe resolverse conforme a los estatutos partidarios. La legislacin electoral se ocupa principalmente de las causales por las que el Estado decide la extincin de un partido poltico, es decir, que ste pierde su reconocimiento legal por decisin de una institucin pblica. En primer lugar, se extinguir si no ha cumplido debidamente con los requisitos para la inscripcin. En segundo lugar, se han establecido en todos los pases causales cuantitativas y cualitativas de caducidad de los partidos polticos. Como se ve en el cuadro XXIII.6, las causales ms frecuentes son la no presentacin a un nmero determinado de elecciones y no haber alcanzado un porcentaje mnimo de votos en una o ms elecciones. Sin embargo, hay una gama muy importante de causales entre las cuales se destaca la exigencia de democracia interna. Los partidos estn obligados a realizar elecciones para elegir a sus propias autoridades y, en muchos casos, para elegir a los candidatos y candidatas que postular en cualquier tipo de elecciones. El propsito de no retornar a las dictaduras ha hecho incluir tambin como causal de caducidad o de extincin la organizacin y el entrenamiento militar de sus afiliados(as). En el mismo sentido se entiende la determinacin boliviana de cancelar la personera de los partidos que participaran en golpes de Estado o la norma paraguaya y ecuatoriana de falta de respeto al carcter no deliberante de las fuerzas armadas y de la polica. El manejo financiero poco transparente de los partidos y sus fuentes de financiamiento tambin puede llevarlos a su extincin. Una causal frecuente es cuando no presentan cuentas a los organismos electorales competentes. Muchos pases prohben explcitamente recibir dinero de determinadas personas, instituciones o grupos, como el financiamiento del extranjero, por

CUADRO

XXIII.6.

Causales de extincin de los partidos polticos decididas por el Estado

Causales

Pas Argentina

No realizar elecciones internas (por cuatro aos); no presentarse en distrito alguno a tres elecciones consecutivas; delitos de accin pblica; impartir instruccin militar a afiliados u organizarlos militarmente; cuando autoridades del partido o candidatos no desautorizados por aqullas, cometieren delitos de accin pblica. Menos votos en elecciones generales que el mnimo de militantes necesario para inscribirse; no participar en cualquier evento electoral en dos periodos consecutivos, o slo en Frentes etc.; financiamiento de personas jurdicas que contraten con el Estado, empresas de origen extranjero o recursos de origen ilcito, por no recurrir a dos elecciones consecutivas, no haber obtenido ms de 3% del total de votos emitidos en la ultima eleccin a la que concurrieron, por la comprobada participacin institucional en golpes de Estado y sediciones. Si quedare comprobado que un partido poltico: ha recibido o est recibiendo recursos financieros de procedencia extranjera; es subordinado a una entidad o gobierno extranjero; no presenta cuentas a la justicia electoral como establece la ley; mantiene una organizacin paramilitar, el Tribunal de Justicia Electoral tras un proceso, puede determinar el cancelamiento de su registro. No alcanzar 5% de los votos vlidos en eleccin peridica en cada una de al menos ocho regiones/cada una de al menos tres regiones continuas; haber disminuido total de afiliados a menos de 50% del nmero exigido para su constitucin en al menos ocho regiones/tres regiones contiguas; en caso de inconstitucionalidad. No haber obtenido el nmero de votos mencionado ni alcanzado representacin como miembros del Congreso en la eleccin anterior; cuando en las elecciones que se realicen en adelante no se obtengan por lo menos 50 000 votos o no se alcance la representacin en el Congreso. No participar en acto electoral pluripersonal, al menos en 10 provincias; no obtener el porcentaje mnimo de 5% de los vlidos en dos eleccciones pluripersonales nacionales sucesivas, constitutir organizaciones paramilitares o no respetar el carcter no deliberante de los miembros de fuerzas armadas y polica nacional en servicio activo.

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Ecuador

[610]

CUADRO
Pas

XXIII.6.

Causales de extincin de los partidos... (continuacin)

Causales El partido o movimiento poltico que en dos elecciones pluripersonales nacionales sucesivas no obtenga el porcentaje mnimo de 5% de los votos vlidos, quedar eliminado del registro electoral.

El Salvador

No obtener 1% en la eleccin; no participacin en dos elecciones seguidas siempre que stas no se celebren el mismo ao; utilizar para su propaganda medios estatales; fraude. Cuando un partido poltico que interviene en una eleccin de presidente y vicepresidente de la Repblica o de diputados en la Asamblea Legislativa no obtenga por lo menos 3% del total de los votos vlidos en la eleccin en que dicho partido haya participado. Fraude; no obtener al menos 4% de los votos vlidos, salvo cuando haya alcanzado representacin en el Congreso en elecciones generales; participar en reeleccin del presidente o vulnerar el principio de alternabilidad o aumentar el periodo presidencial. Si transcurrido el plazo de seis meses que seala el artculo 92 de esta ley, el partido poltico sancionado no hubiere presentado al Registro de Ciudadanos prueba fehaciente de que las causales de suspensin mencionadas en dicho artculo, han sido corregidas. Fraude o violencia; no obtener en elecciones de autoridades supremas al menos 10 000 votos. Por lo menos 2% de la votacin en alguna de las elecciones federales ordinarias para diputados, senadores o presidente. Que no obtenga por lo menos 2% de la votacin emitida en alguna de las elecciones. No participar en un proceso electoral federal ordinario. Cancelacin por violacin a los principios establecidos; suspensin por un lapso determinado posible. No participar en las elecciones que se convoquen, no obtener al menos 4% del total de votos vlidos de las elecciones nacionales; la alianza no obtenga al menos un porcentaje de votos vlidos equivalente a 4% multiplicado por el nmero de partidos que integran la alianza. En este caso los partidos polticos pierden su personalidad jurdica y nicamente la conserva el partido bajo cuya bandera fue la alianza, siempre y cuando sta obtenga el porcentaje establecido en el numeral anterior. No participar en ms de una eleccin (presidente/legislativo/representantes de corregimientos); no obtener en ninguna eleccin al menos 5% de votos vlidos; no participar dos veces en ninguna eleccin. [611]

Guatemala

Honduras

Mxico

Nicaragua

Panam

612

LOS PARTIDOS POLTICOS: CONDICIONES DE INSCRIPCIN

CUADRO
Pas Paraguay

XXIII.6.

Causales de extincin de los partidos... (conclusin)

Causales Falta de elecciones internas para la nominacin de autoridades ejecutivas durante dos periodos consecutivos; no concurrencia a dos elecciones generales y pluripersonales; no obtencin de al menos 1% del total de votos vlidos en cada una de las dos ltimas elecciones generales y pluripersonales; organizaciones paramilitares, no respetar el carcter no deliberante de los miembros de las fuerzas armadas y de la polica en servicio activo, recibir auxilio econmico o directivas de extranjeros, subordinacin a extranjeros. No haber alcanzado en alguna eleccin el mnimo de 5% de los inscritos; no obtener representacin en el Congreso o en el municipio; no participar en dos elecciones sucesivas. No participar en dos elecciones seguidas; fraude de inscripcin.

Repblica Dominicana

Venezuela

parte de personas que contratan con el Estado o cuyo origen es ilcito. Se trata de evitar la dependencia de intereses externos y de impedir la corrupcin y el lavado de dinero. Un reforzamiento de este tipo de causales es la norma argentina segn la cual se cancela el registro partidario en caso de que autoridades o candidatos(as) del partido hubiesen cometido delitos de accin penal pblica y no hubiesen sido desautorizados(as). Finalmente, hay pases que consideran como causal el fraude, tanto el electoral como el relativo a los recaudos que debe cumplir para su inscripcin.

XXIV. CANDIDATURAS INDEPENDIENTES

JOS LUIS
DE LA

PEZA

1. ESTADO,

PARTIDOS Y SOCIEDAD CIVIL

A partir de la segunda mitad del siglo pasado, es posible advertir en Occidente la difusin de mecanismos de integracin poltica no reducidos a la exclusiva actividad de los partidos. Es sabido, por ejemplo, que alrededor de dicha poca comenz en Italia un debate doctrinal, el cual acentu la funcin instrumental de los partidos polticos y se hizo portavoz de la necesidad de que guardaran mayor proximidad con la sociedad civil. El contexto en el que se desenvolvi esta postura revisionista (Leibholz, 1966 y 1971) fue el de la ampliacin de la esfera de lo pblico en el Estado democrtico, en tanto que no poda quedar identificada con la organizacin estructural estatal, ni con los procesos institucionales de decisin, sino que era necesario extender sus alcances para dar cabida a los diversos aspectos de la libre discusin de las ideas y a los grupos no institucionalizados de la sociedad, cada vez ms demandantes. Fue as como a principios de la dcada de 1960 la doctrina italiana lleg a contraponerse a lo que se denomin partitocrazia. Las crticas se hicieron recaer sobre los siguientes temas, relacionados todos con la actividad de los partidos en sus vnculos con el Estado: la merma del cuerpo electoral en su capacidad de toma de decisiones, como consecuencia del monopolio de los partidos polticos en el registro de candidaturas; la instrumentalizacin de los rganos del Estado, a fin de presentar como oficiales las directivas marcadas por los partidos; la prctica que consiste en obstaculizar los procesos de la legtima formacin de la voluntad estatal, suplantada por los pactos y acuerdos entre los partidos; el desprestigio de la clase poltica y la aniquilacin de la independencia de los legisladores en lo individual; la injerencia de los partidos en los rganos del Ejecutivo (Calise, 1994). Como resultado de la polmica, fue posible perfilar la sntesis de dos posiciones hasta entonces consideradas como antagnicas, pues, por una parte, los partidos polticos fueron concebidos como organizaciones extra613

614

CANDIDATURAS INDEPENDIENTES

as a la estructura constitucional estatal, pero, por otra, se exigi que se les reglamentara minuciosamente para hacer realidad la vivencia de la democracia en su interior. En consecuencia, se logr perfilar el partido en sus dimensiones sociales, enfatizando el aspecto de su legitimacin frente a la opinin pblica, y su capacidad para armonizar la pluralidad poltica con los rganos estatales. De esta forma, cobr autoridad la tesis segn la cual, se reconocieron los partidos como estructuras abiertas a la sociedad civil, privndoseles del derecho exclusivo para postular candidatos a los puestos de eleccin popular. Estos aspectos de teora poltica se fueron sumando en los aos sucesivos a la propuesta de recurrir a otras formas democrticas, particularmente la utilizacin del referndum y la politizacin de los grupos de intereses (tpicamente, los sindicatos). Puede destacarse que a pesar de las variantes doctrinales que es dable reconocer en cada uno de los diversos autores es posible observar un ncleo de discusin comn en otros pases, y en pocas ms o menos simultneas. A este propsito, baste recordar cmo, durante la primera mitad del siglo xx, Triepel haba ofrecido una exposicin evolutiva de los partidos polticos, distinguiendo cuatro fases sucesivas en sus relaciones con el Estado, desde un periodo de hostilidad, hasta la incorporacin de los partidos a la estructura poltica por antonomasia, ayudando a fijar de este modo los lmites de las discusiones posteriores. La crtica hacia los sistemas que hacen descansar en los partidos polticos los procesos de conformacin de la voluntad estatal, y su monopolio en la postulacin de candidatos a los cargos electivos es cada da ms uniforme y constante, adems de haberse incluido en la polmica aspectos tan importantes como la prdida de la consideracin social hacia la clase poltica y el resquebrajamiento de la moralidad pblica, a causa de los nada bien vistos compromisos entre los partidos y el Estado, y entre aqullos y los particulares, en concreto en el tema del financiamiento de sus actividades. La doctrina francesa contempornea, por ejemplo, se cuestiona sobre la validez de la utilizacin del trmino cosa pblica, pues la prctica parece denunciar lo contrario, esto es, que las posibilidades de acceder a los rganos estatales estn en unas cuantas manos solamente. Pueden recordarse las palabras de uno de estos autores cuando dice que el acceso al Estado no es libre: es l quien selecciona a sus interlocutores, refuerza su legitimidad y sostiene materialmente su accin (Mny, 1990: 141).

CANDIDATURAS INDEPENDIENTES

615

En el caso de Amrica Latina, ms recientemente, se ha destacado que la democracia, que vena gozando desde 1996 de un firme respaldo de alrededor de 60%, cay a 48% en el 2001 (Zovatto, 2001), resaltando que en las encuestas los parlamentos y los partidos ocupan los ltimos puestos, por lo que respecta al grado de confiabilidad de las instituciones. Ciertamente, las exigencias de la sociedad civil parecen concentrarse en el tema de lograr una mayor representatividad (Domnguez, 1997: 100-113), aunque es necesario advertir que, salvo contadas excepciones, se echa en falta la produccin de trabajos acadmicos de tipo comparado que ofrezcan un anlisis del impacto y efectividad de las reformas implementadas en los pases latinoamericanos, por lo que es necesario recurrir al estudio de otros casos, aun cuando se siten fuera de la regin. En sntesis, el tema de las candidaturas independientes no slo se encuentra estrechamente vinculado a otros tantos asuntos relativos al replanteamiento de la estructura y funcionamiento de los partidos polticos, la explicacin doctrinal sobre la eficacia del cuerpo electoral en la ocupacin del poder pblico, y las alternativas para dar respuesta al cuestionamiento sobre la formacin de la voluntad estatal, sino que con mayor propiedad todos ellos ponen de manifiesto el inters de la sociedad contempornea por hacer de la democracia una realidad vivida, ofreciendo nuevos modelos tericos y mejores opciones prcticas, dentro del contexto internacional apenas reseado.

2. MODELO

TERICO Y CONCRECIN HISTRICA

Desde una perspectiva dogmtica, las conclusiones de la doctrina respecto de las candidaturas independientes estn referidas a dos aspectos recprocamente implicados: el primero plantea el anlisis de las justificaciones tericas para el reconocimiento de estos candidatos; el segundo, si es defendible, al contrario, que slo los partidos polticos estn facultados para presentar candidaturas. A propsito del primero, se parte del estudio de la democracia representativa, entre cuyos fundamentos ocupa un lugar privilegiado el tema de la eleccin, como ha sido resaltado, entre otros autores, por el principal exponente de la pureza metodolgica del derecho: De aqu resulta elemento esencial de la democracia efectiva la adopcin de un mtodo especial de seleccin de dirigentes entre la colectividad de los dirigidos. Este mtodo es

616

CANDIDATURAS INDEPENDIENTES

la eleccin (Kelsen, 1992: 116). El propio Kelsen contrapone el sistema de elecciones a la designacin autocrtica, en tanto que esta ltima resulta incompatible con la democracia, explicando que entre mayores sean las oportunidades de los ciudadanos para convertirse en dirigentes, se estar ms cerca del modelo democrtico, y viceversa. Colocados en este extremo, las candidaturas adquieren la cualidad de requisito estructural y de condicionamiento temporal de la eleccin, y no parece justificable, al menos tericamente, excluir a priori la posibilidad de presentar candidaturas extrapartidarias: el fondo del argumento descansa en que la posibilidad de ser votado es un derecho que corresponde al ciudadano en cuanto tal, y difiere de la especie que consiste en asociarse libremente para tomar parte en los asuntos polticos de su sociedad. Puede afirmarse, consecuentemente, que
en la medida en que para ser elegible primero hay que ser proclamado candidato, el sufragio pasivo significa, en primer lugar, el derecho a presentarse como candidato a las elecciones. El sufragio pasivo es democrtico, pues, en la medida en que todos los ciudadanos (y no slo una minora) tienen (cumpliendo determinados requisitos que no vulneren el principio de igualdad) la oportunidad de ejercitarlo (Aragn Reyes, 1998: 90).

El problema sistemtico se resuelve entonces en definir el tipo de relacin entre ambos derechos (ser elegido y asociarse), pues cmo podra afirmarse que ambos son fundamentales, si el ejercicio del primero estuviera condicionado necesariamente (conditio sine qua non) al segundo? Debera entenderse que, dentro de los derechos fundamentales, unos lo son en mayor grado que otros? Es en este punto en el que se evidencia el segundo aspecto del cuestionamiento, es decir, si solamente los partidos pueden presentar candidaturas. Se ha sealado que considerar a los partidos como los nicos actores de la competencia electoral, es predeterminar, en no escaso grado, los resultados de los comicios, o incluso asegurar un nmero determinado de posiciones, de modo que, en realidad, queden fuera de la contienda, por lo que la defensa dogmtica del monopolio de la presentacin de candidaturas a favor de los partidos es contraria al modelo democrtico. En distintos foros hacen eco de esta postura una multitud de testimonios, como el que sigue: Los partidos polticos no pueden ser los nicos protagonistas en la circulacin de las lites, deben existir vas legales y legtimas que per-

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mitan al ciudadano medio intervenir de manera independiente en la toma de decisiones y el ejercicio de posiciones polticas. Los individuos y los grupos sociales reclaman espacios y respuestas (Garca Tovar, 1995: 132). La crtica se complementa con el anlisis y redefinicin del funcionamiento de los partidos polticos, de la que ya se ha hecho mencin: la postura extrema de Waline, por ejemplo, los describe como instituciones oligrquicas, en el sentido de que slo gozan de posibilidades reales de ser propuestos como candidatos quienes ocupan una posicin preeminente en el seno del partido. Tambin Panebianco, basado en los trabajos de Michels, resalta que los partidos no encarnan ms intereses que los suyos propios, y que su actividad no es programtica, sino que se encuentra dominada por las luchas internas por el poder (Herrera, 1995: 135). Debe sealarse, sin embargo, que este importante reclamo ha dado pie a la exigencia de la democracia interna. In thesi, por tanto, las candidaturas independientes resultan plenamente justificables de acuerdo con el modelo democrtico, pero en su concrecin histrica resulta necesario que los ordenamientos positivos prevean los mecanismos idneos tanto para dotarlas de eficacia, como para dar certeza y seguridad a estas postulaciones, a fin de salvaguardar los legtimos intereses del propio cuerpo electoral. Desde esta perspectiva, la doctrina recuerda que el sufragio es no slo un derecho subjetivo, sino tambin una funcin, y por ello se le puede concebir como deber, tal cual ha sido sostenido por autores como Duguit, Carr de Malberg, Jellinek, etc. Se explica entonces, que los sistemas jurdicos omisos en la posibilidad de postular candidaturas independientes no restringen propiamente el derecho en s mismo, sino que ms bien preservan la funcin, imponiendo requisitos tendientes a garantizar su eficacia y revistiendo tanto la postulacin de candidaturas como la emisin del sufragio de determinadas formalidades, en cuanto exteriorizaciones de actos polticos (Fayt, 1993: 153). Podra decirse, consecuentemente, que la exclusiva presentacin de candidaturas por los partidos es la respuesta ofrecida por los ordenamientos positivos, en una dialctica entre los aspectos abstractos y los condicionamientos histricos de una sociedad concreta: segn ello, las acrrimas crticas a la exclusin de los independientes en el sistema jurdico estaran olvidando los distintos mbitos en los que se colocan un modelo terico (puramente sincrnico) y su expresin positiva (necesariamente diacrnica), como se observa continuamente en las instituciones jurdicas. Baste re-

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cordar, a modo de ejemplo, el antiguo debate entre la democracia directa y la representativa. En efecto, las instituciones forman un todo organizado no en relacin con cada una de las normas aisladas, sino en virtud de la vinculacin entre las instituciones, por lo que teora y prctica no slo no deben encontrarse en oposicin, sino que propiamente hablando deberan ser complementarias, en el sentido de que los problemas que deben abordarse en la configuracin de las instituciones jurdicas son tanto de carcter estructural como funcional. As, ocurre que las consideraciones propias de la dogmtica constitucional (en el tema, la afirmacin del derecho fundamental de todo individuo a elegir a sus representantes y a ser elegido por sus conciudadanos) actan con mayor proximidad del aspecto rector, en tanto que la implementacin concreta de la institucin tiene que enfrentar las vicisitudes empricas. Interesa destacar, por lo tanto, que no slo se trata de dar forma a la institucin de las candidaturas independientes, asignndole un tipo dentro de la dogmtica jurdica, sino particularmente de hacer posible la expresin de su contenido, hacindola compatible con los restantes datos y condicionamientos del ordenamiento jurdico, a fin de traducirla en realidad efectiva y vivida: en sntesis, podra decirse que, tras haber sido justificada y definida conceptualmente, es necesario encontrar cmo realizarla en la prctica. 3. PROBLEMAS
EMPRICOS

Un dato ofrecido por la experiencia es que no toda la actividad poltica se reduce a la actuacin en y desde los partidos polticos, sino que es posible constatar la existencia de otros protagonistas, como son los sindicatos, los movimientos informales, las agrupaciones ciudadanas no institucionalizadas, etctera. Es necesario, en este sentido, el diseo de normas que transformen esta realidad prctica en tipos jurdicamente relevantes, con eficacia operativa, sobre todo tratndose de cuestiones polticas, en las que se presupone la actuacin conjunta de la sociedad civil, lo que se traduce en la exigencia de regular las condiciones en las cuales los ciudadanos no afiliados ni auspiciados por los partidos, pueden presentarse como candidatos a los cargos electivos. El problema fundamental se resuelve en la determinacin del reconocimiento de la voluntad de los ciudadanos que manifiesten su intencin de

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postularse como candidatos. Como en otros muchos casos, el derecho se coloca frente a la necesidad de discriminar las voluntades relevantes (que pudieran identificarse con las que reflejan un inters legtimo) de aquellas que, por el contrario, no lo son (cuyo extremo sera el capricho): si este tipo de candidaturas parte del principio de lograr una autntica contribucin a la vida democrtica, resulta indispensable comprobar el apoyo del que, en trminos reales, goza el candidato por parte de los electores, expresado numricamente, para determinar si es o no significativo, exigiendo, adicionalmente, la divulgacin de los programas y principios en los que se basara su actividad poltica para el caso de resultar electo, segn el cargo al que desee acceder (Orozco Flores, 1995: 55 y ss.).1 Por otra parte, debe afrontarse el anlisis del financiamiento al que se haran acreedoras las candidaturas independientes, principalmente en atencin a que tendra que respetarse, en cualquier caso, el delicado aspecto de las condiciones equitativas que debe regir como principio constitutivo toda contienda electoral. Otro tanto podra comentarse respecto de la posibilidad de acceso y utilizacin de los medios masivos, determinndose los tiempos y los espacios de los que se disfrutaran, teniendo presente el principio rector apenas mencionado. Respecto de la integracin en los rganos parlamentarios, debe abordarse la problemtica, muy elocuente, de los aspectos prcticos que presenta el tema de lograr una armona en la normativa parlamentaria interna, en concreto, cmo se conduciran los grupos parlamentarios: se observa el problema de cmo lograr la eficacia real de las candidaturas independientes, puesto que, por s mismas, no alcanzaran obviamente ninguna mayora, en directo detrimento de su capacidad en la toma de decisiones; desde esta perspectiva, parece innegable su necesaria coalicin con otras fuerzas para garantizar su operatividad en los procesos deliberativos. Quizs esta circunstancia sirva para explicar por qu, en los pases latinoamericanos en los que est regulada la postulacin de candidatos independientes, las estadsticas demuestran que los rganos de representacin no se ven ocupados significativamente por ellos (Alcntara, 1999; Nohlen, 1993 y 2005). Un ltimo sealamiento (sin pretender agotar la complejidad del tema por supuesto), es el relativo a que, dentro del contexto actual, la ocupacin de los espacios polticos ha interesado desde el punto de vista de la profe1 En el caso de Mxico, por ejemplo, una propuesta concreta es la de Garca Tovar (1995): 1.5% del padrn electoral nacional para presidente; gobernadores y senadores, 1%; para diputados federales y locales 1% del distrital; para ayuntamientos 1% del municipal.

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sionalizacin de los titulares, asegurando en mayor o menor medida, la capacidad tcnica y humanstica con la que cuentan para asumir sus funciones. Esta circunstancia adquiere todo su peso, en atencin a la progresiva dificultad de las agendas gubernamentales y polticas.

4. LAS

CANDIDATURAS EN LOS SISTEMAS LATINOAMERICANOS

En este apartado se dar cuenta de la regulacin a la que se encuentran sujetas las candidaturas en la regin, comenzando por los ordenamientos incluyentes de la posibilidad de la postulacin de independientes, ofreciendo una relacin sinttica de los aspectos regulados. Chile. Dentro de este primer grupo, la Constitucin poltica de la Repblica de Chile (art. 19, nm. 15) postula como principio que: Los partidos polticos no podrn [] tener privilegio alguno o monopolio de la participacin ciudadana. Por su parte, la Ley orgnica constitucional sobre votaciones populares y escrutinios regula especficamente el tema de las candidaturas independientes: El patrocinio de las candidaturas independientes a presidente de la Repblica deber suscribirse ante cualquier notario por un nmero de ciudadanos, inscritos en cualquier parte del territorio nacional, no inferior a 0.5% de los que hubieren sufragado en la anterior eleccin peridica de diputados, de acuerdo con el escrutinio general practicado por el Tribunal Calificador de Elecciones. Los artculos 10 y 11 de la misma ley prescriben los requisitos de las candidaturas independientes a diputados y senadores: el patrocinio de un nmero de ciudadanos igual o superior a 0.5% de los que hubieren sufragado en el distrito electoral o en la circunscripcin senatorial [] en la anterior eleccin peridica de diputados; dicho patrocinio se manifiesta ante notario del respectivo territorio por parte de ciudadanos que declaren bajo juramento o promesa no estar afiliados a un partido poltico legalmente constituido o en formacin y que se encuentren inscritos en los Registros Electorales del distrito o circunscripcin senatorial. El mismo artculo seala cules son los datos que deben ser asentados en la nmina de patrocinadores levantada ante la fe notarial, y excepta de los requisitos mencionados en ambos artculos a los candidatos independientes incluidos en una declaracin de candidaturas de un pacto

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electoral. Otras disposiciones importantes relativas a los candidatos independientes son: Las declaraciones de candidaturas independientes patrocinadas por personas afiliadas a partidos polticos no invalidarn la candidatura de que se trate, salvo que ellas representen ms de 5% del total de patrocinantes (art. 17, prrafo 3); es objeto de impugnacin el rechazo de las candidaturas independientes (art. 18). Colombia. En el prrafo 3 del artculo 108 constitucional se establece como principio que: En ningn caso podr la ley [] obligar la afiliacin a ellos (partidos) para participar en las elecciones, en tanto que el 5 resulta directamente pertinente a esta materia: Los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos tambin podrn inscribir candidatos. La ley podr establecer requisitos para garantizar la seriedad de las inscripciones de candidatos. Por lo que respecta al financiamiento de las campaas, el artculo 109 seala que los movimientos y grupos significativos gozarn de este derecho siempre que obtengan el porcentaje de votacin que seale la ley. Los medios de comunicacin social del Estado sern utilizados por todos los candidatos debidamente inscritos (art. 111). La inscripcin de dichas candidaturas ser posible slo si se cumple con el siguiente requisito:
Las asociaciones de todo orden, que por decisin de su Asamblea General resuelvan constituirse en movimientos u organismos sociales, y los grupos de ciudadanos equivalentes al menos a 20% del resultado de dividir el nmero de ciudadanos aptos para votar entre el nmero de puestos por proveer, tambin podrn postular candidatos. En ningn caso se exigirn ms de cincuenta mil firmas para permitir la inscripcin de un candidato (art. 9 de la ley de la materia).

Adicionalmente, se establece:
Los candidatos no inscritos por partidos o movimientos polticos debern otorgar al momento de la inscripcin una pliza de seriedad de la candidatura por la cuanta que fije el Congreso Nacional Electoral, la cual no podr exceder el equivalente a 1% del fondo que se constituya para financiar a los partidos y movimientos en el ao correspondiente. Esta garanta se har efectiva si el candidato o la lista de candidatos no obtiene al menos la votacin requerida para tener derecho a la reposicin de los gastos de la campaa

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Ecuador. El artculo 37 constitucional dispona de manera expresa: nicamente los partidos polticos reconocidos por la ley pueden presentar candidatos para una eleccin popular. Para intervenir como candidato en toda eleccin popular [] se requiere estar afiliado a un partido poltico; sin embargo, en el artculo 98, segundo prrafo, fue establecida la regla contraria: Podrn tambin presentarse como candidatos los ciudadanos no afiliados ni auspiciados por partidos polticos. La reforma electoral de marzo de 2000 instrument la reforma constitucional, disponiendo que:
Para ser candidato a dignidad de eleccin popular, nacional, provincial o cantonal, sin estar afiliado o patrocinado por un partido poltico, y solicitar la correspondiente inscripcin, se deber presentar al Tribunal Electoral respectivo un respaldo de firmas equivalente a 5% de los electores empadronados, con excepcin de los movimientos polticos independientes que hubieran alcanzado en las dos ltimas elecciones pluripersonales el cociente electoral de 0.05% de los votos vlidos, calculados de conformidad a lo establecido en el artculo 39, inciso segundo de la Ley de Partidos Polticos; organizaciones que participarn con la misma simbologa y nmero asignado en el proceso electoral anterior.

La Ley de Partidos Polticos del mismo ao, en su artculo 31, confirma que los ciudadanos podrn registrase aun cuando no se encuentren afiliados ni auspiciados por los partidos. Honduras. La Ley electoral de este pas permite expresamente la postulacin de candidaturas independientes, insistiendo que se trata de aquellas que sean lanzadas sin vinculacin alguna con los partidos polticos legalmente inscritos; deben, sin embargo, cumplir, entre otras cosas, con la presentacin de un programa de accin y las nminas de ciudadanos que representen por lo menos 2% de los electores inscritos en el Departamento cuando se trate de candidaturas para diputados, o de los electores inscritos en toda la Repblica, cuando se trate de una candidatura a presidente y designados a la Presidencia (art. 49). Per. El artculo 35 constitucional postula como principio: Los ciudadanos pueden ejercer sus derechos individualmente o a travs de organizaciones polticas como partidos, movimientos o alianzas, conforme a la ley. Dentro de la legislacin ordinaria, la Ley 26 452 modific (art. 3) el artculo 28

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de la Ley 14 669, relativo a la presentacin de candidaturas independientes al establecer que: Las listas de candidatos que no sean patrocinados por un partido poltico, movimiento o alianza, debern presentar para su inscripcin una relacin de adherentes, con indicacin del nmero de la libreta electoral respectiva, que sean vecinos de la provincia en donde se postule, en nmero no menor a 4% del total de electores de la circunscripcin provincial o distrital, segn corresponda. Repblica Dominicana: El texto legal de este pas se ocupa del tema de las candidaturas independientes, pudiendo presentarse en el mbito nacional, provincial y municipal por parte de agrupaciones polticas accidentes en cada eleccin. Tales agrupaciones debern contar, al menos, con los siguientes porcentajes sobre el nmero de inscritos en el Registro Electoral: 20% si los inscritos en el distrito nacional o en un municipio es de 5 000 o menos; 15% para el caso de 5 001 a 20 000; 12% desde 20 001 hasta 60 000; y, finalmente, 7% cuando exceda de 60 000 (art. 76). Adicionalmente: Para sustentar candidatura independiente para la presidencia de la Repblica se requiere una organizacin de cuadros directivos igual a la de los partidos polticos en toda la Repblica, y un programa de gobierno definido para el periodo en que hayan de presentarse; para diputados y senadores, el mismo programa, pero limitado a la demarcacin territorial respectiva; igualmente para los municipios, mutatis mutandis (art. 77). Venezuela. La ley seala que: Las postulaciones de candidatos [] slo podrn ser efectuadas por los partidos polticos [] y por los grupos de electores (art. 130, Ley orgnica de sufragio). La constitucin de un grupo de electores requiere un mnimo de cinco electores inscritos, los cuales acompaarn las manifestaciones de voluntad de postular firmadas por un nmero [] equivalente a cinco dcimas de los electores de la circunscripcin de que se trate, siempre que dicho porcentaje se presente en cuando menos 16 entidades federales, si el grupo es nacional, o, en tres cuartas partes de los municipios o de las parroquias, segn el caso, de la entidad federal o del municipio correspondiente, en cada uno con el mismo porcentaje (art. 132). En el resto de Amrica Latina la situacin es la siguiente. En Argentina, el artculo 60 del Cdigo electoral (Ley 19 945), prescribe que el registro de los candidatos ser llevado a cabo por los partidos polticos ante los

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jueces electorales. En Brasil, la fraccin V, del pargrafo 3, artculo 14 constitucional, impone como condicin para ser electo, estar afiliado a algn partido poltico. La Ley 1 536 de Costa Rica, en su artculo 5, dispone que los partidos polticos se responsabilizarn de las candidaturas propuestas para los cargos pblicos electivos, y hace referencia continua a estas instituciones. El texto reformado de la Constitucin poltica de la Repblica de El Salvador en el ao 2000 prescribe que los partidos son el nico instrumento para el ejercicio de la representacin del pueblo dentro del gobierno (art. 85), acorde con el artculo 196 de la legislacin reglamentaria. De acuerdo con la legislacin de Guatemala, los candidatos a elecciones nacionales deben ser postulados por los partidos polticos, pero los comits cvicos pueden presentarlos tratndose de las municipales. En el caso de Mxico, el artculo 35, fraccin II, de la Constitucin poltica seala como prerrogativa ciudadana el sufragio pasivo teniendo las calidades que establezca la ley, a la vez que indica que los partidos polticos tienen como fin posibilitar el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder pblico (art. 41, fraccin I, 2 prrafo). En el plano legislativo, el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales dispone: Corresponde exclusivamente a los partidos polticos nacionales el de recho de solicitar el registro de candidatos a cargos de eleccin popular (art. 175, 1).2 En Nicaragua, la ley se refiere continuamente a la presentacin de los candidatos hecha por los partidos polticos o alianzas electorales (art. 77 y ss.). En Panam, los ciudadanos gozan del derecho a postularse libremente como candidatos a concejales y a representantes de corregimientos (art. 3 y 194, Cdigo electoral); pero: Slo pueden postular candidatos a presidente y vicepresidentes de la Repblica y legisladores, los partidos polticos (art. 193). Asimismo, el artculo 145 constitucional faculta a los partidos polticos, en determinados casos, a revocar el mandato de los legisladores principales o suplentes que hayan postulado. La legislacin paraguaya postula que los electores constituyen las autoridades electivas con la mediacin de los partidos, movimientos polticos o alianzas (art. 1). En Bolivia, la presentacin de candidaturas corresponde a los partidos o a las alianzas; sin embargo, las fuerzas vivas del pas, con personalidad reconocida pueden formar parte de esas coaliciones (art. 223
2 El cuestionamiento sobre la inconstitucionalidad de las leyes secundarias (por restringir el derecho a ser votado, imponiendo como requisito la postulacin del candidato por un partido poltico) ha sido llevado al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF), rgano que ha resuelto que no existe vulneracin (TEPJF, 2002).

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constitucional y 86 de la ley respectiva). Los artculos 6, 7 y 8 de la Ley 7 812 de Uruguay, permitan la presentacin de candidaturas por parte de los partidos accidentales, pero la Ley 17 113 ha derogado dichas disposiciones.

5. VALORACIN

Y PERSPECTIVAS

El primer dato que debe destacarse es que son pocos los sistemas latinoamericanos que posibilitan el acceso de los candidatos independientes a los cargos electivos, lo cual se explica si se tiene presente que el proceso de consolidacin de los regmenes democrticos en Amrica Latina ha debido enfatizar necesariamente la exigencia de que la actividad poltica se desenvuelva institucionalmente, frente al peligro de retroceder a situaciones de oportunismo, caudillismo y otros factores sociales incompatibles con la democracia. En otras palabras, la opcin preferente por los partidos polticos advertida en la regin, encuentra una justificacin histrica, pues dicha preferencia se ha ofrecido como respuesta a una problemtica por todos conocida. Sin embargo, tambin es necesario advertir que no carecen de razn quienes hacen ver que las normas generales a las que est sujeta la contienda electoral son obra del Poder Legislativo, significando con esto que la ocupacin de los escaos parlamentarios est en manos de los partidos polticos. En palabras de un doctrinario contemporneo:
Las injerencias estructurales del legislador reducen, ms o menos insensiblemente, la igualdad de oportunidades reconocidas a los grupos-agentes fuera del mbito de los partidos tradicionales frente a stos y, consecuentemente, limitan la posibilidad de concurrir libre y efectivamente a la formacin de la poltica nacional; condicionan las relaciones entre los mismos partidos tradicionales (al menos para interesarlos en la defensa de los mecanismos de soporte comn), y concurren en la conformacin de un sistema poltico (Bartole, 2000: 716).

Podra decirse que los partidos no han quedado abandonados a sus propias fuerzas. La polmica desatada en torno a la representatividad de los partidos ha dado ya, no obstante, sus primeros frutos, pues es cierto que la toma de conciencia respecto del problema, si no ha llegado a consolidar las candi-

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daturas independientes como prctica comn de los sistemas de la regin, por lo menos ha propiciado soluciones intermedias:
es en este escenario, precisamente, en el que ha aparecido en los ltimos tiempos una demanda ms intensa de transparencia y participacin, siendo las elecciones primarias el mecanismo de operativizacin de la misma. Por ellas se entiende el proceso de seleccin de candidatos a cargos de representacin pblica llevados a cabo de forma competitiva, libre, igual, secreta y directa por todos los miembros del partido (primarias cerradas) o incluso por todos los ciudadanos que as lo deseen (primarias abiertas) (Zovatto, 2001).

Adems de esta solucin, se ha aconsejado que los partidos enriquezcan

sus propuestas de candidaturas entre la sociedad civil independientemente de militancias polticas y sin candados, promoviendo que un porcentaje de sus candidatos a puestos de representacin uninominales proviniera de una ciudadana ajena a la vida partidarias interna, legitimando as la representacin y fortaleciendo los enlaces ciudadanos que comuniquen de manera abierta y efectiva las aspiraciones sociales frente al poder establecido, usando como trnsito natural de acceso a la representacin a los mismos partidos polticos (Garrido Ortigosa, 2001: 10).

El verdadero problema de la dogmtica constitucional actual es reconstruir las condiciones para la consolidacin de las instituciones estatales con independencia de los partidos, de los grupos de poder y de los movimientos informales y espontneos. Como resulta obvio, en esta labor es indispensable que la praxis sea capaz de entablar un dilogo con los principios rectores del modelo democrtico, teniendo presente que la contribucin de cada uno de los pases al sistema general no debe buscarse exclusivamente en los datos estadsticos, sino ms bien en su capacidad para adecuar los aspectos estructurales y dogmticos a la dinmica de la institucin, ofreciendo de esta forma soluciones ms acordes con la problemtica planteada.

XXV. DEMOCRACIA INTERNA EN LOS PARTIDOS POLTICOS

FLAVIA FREIDENBERG

1. INTRODUCCIN Este captulo analiza el modo en que los partidos en Amrica Latina seleccionan a sus autoridades y a sus candidatos para cargos de representacin popular. El objetivo de este trabajo es explorar los grados de democracia interna de los partidos latinoamericanos; identificar factores que condicionan la utilizacin de diferentes mecanismos de seleccin de candidatos y de autoridades, as como tambin los efectos que el uso de un determinado tipo de mecanismo tiene sobre la democracia interna. Este trabajo no examina todos los elementos que afectan la democratizacin dentro de los partidos, sino que slo se centra en dos dimensiones, la de seleccin de candidatos y de autoridades, dejando para otros captulos de esta obra el tratamiento de cuestiones tan importantes como la igualdad de oportunidades de los militantes, la participacin de las mujeres (vase el cap. XXVI), jvenes y grupos tnicos (vase el cap. XXVII) en el partido y el control interno hacia los que toman decisiones. El creciente descrdito de los partidos ante la opinin pblica latinoamericana junto con una profunda frustracin sobre sus comportamientos en escenarios democrticos, tras dcadas de gobiernos autoritarios, oblig a muchos partidos a introducir cambios organizativos orientados a una mayor democratizacin. Un nmero importante de partidos reform sus prcticas antes de que hubiera un consenso generalizado en la regin respecto a la necesidad de las mismas, y ms como una manera de resolver conflictos internos entre facciones o peleas por el liderazgo. De este modo, viejos partidos incorporaron mecanismos electivos en sus estructuras oligrquicas, as como nuevos partidos irrumpieron en la escena poltica para introducirlos en la agenda como una manera de combatir la poltica tradicional. La presuncin era que centrar las nominaciones en las cpulas (o en un lder) era mucho menos democrtico que realizar un proceso electo627

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ral y que aquellos que eligieran a sus candidatos mediante mecanismos competitivos (como las elecciones), fundamentalmente abiertas con la posibilidad de participacin de los ciudadanos, tendran ms probabilidades de ser democrticos internamente y, con ello, de disminuir la distancia entre ellos y los ciudadanos. En este trabajo se pretende reflexionar sobre esa idea, a partir de las reformas que se han llevado a cabo en los diversos pases de la regin y de las experiencias de cambio que los partidos han tenido tras la incorporacin de mecanismos competitivos para la resolucin de sus candidaturas. El estudio se estructura en cuatro partes. En primer lugar, se presentan las reformas en las reglas constitucionales y electorales realizadas en torno a la seleccin de candidatos y de autoridades en Amrica Latina en el periodo postransicin. En segundo lugar, se sistematizan los procesos de seleccin de candidatos empleados en ms de 60 partidos de 18 pases de Amrica Latina.1 Debido a la naturaleza comparada de este ejercicio, es factible que muchas de las especificidades nacionales y partidistas no estn lo suficientemente desarrolladas. En este sentido, el objetivo es establecer patrones comunes de reglamentacin normativa y de funcionamiento partidista, as como tambin respecto a la interaccin de las organizaciones con su entorno institucional, ya que los partidos no viven en el vaco sino que se comportan condicionados por un contexto, en el que destacan las reglas electorales, que son las que generan incentivos para que los partidos implementen determinadas prcticas. En tercer lugar, se analiza el modo en que se seleccionan autoridades en los partidos mencionados. A diferencia de la seleccin de candidatos, este proceso ha sido menos tratado tanto por los partidos como por los analistas. Resulta mucho ms difcil que las cpulas cambien los mtodos de autodesignarse, ya que precisamente atentan contra los puntos neurlgicos del control poltico-partidista. Aun as, se esboza un primer
1 Los pases incluidos en este anlisis son: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela. Los materiales empricos utilizados forman parte de las bases de datos construidas para el Proyecto Partidos Polticos y Gobernabilidad en Amrica Latina (Ref. Sec97-148), dirigido por Manuel Alcntara Sez, financiado por la Comisin Interministerial de Ciencia y Tecnologa de Espaa (1997-2001) y adscrito al Instituto Interuniversitario de Estudios de Iberoamrica y Portugal de la Universidad de Salamanca. Los partidos analizados son los elegidos en el marco de esa investigacin, siguiendo el criterio de relevancia, esto es, que un partido poltico satisfaciera una serie de condiciones bsicas, entre las que se encuentran el respaldo electoral, la presencia territorial, su capacidad de chantaje y su capacidad de gobierno. Los resultados de esta investigacin estn en Alcntara y Freidenberg (2003).

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intento de sistematizacin de esos procesos de toma de decisiones. Finalmente, se analizan algunos de los efectos que los cambios introducidos en la forma de seleccin de candidatos han tenido sobre el funcionamiento de los partidos y se esbozan algunos comentarios a modo de conclusiones, identificando los elementos que condicionan la inclusin de mecanismos ms competitivos en los procesos de toma de decisiones partidistas.

2. BASES

CONSTITUCIONALES, DEMOCRACIA INTERNA Y FUNCIONAMIENTO PARTIDISTA

La necesidad de democratizacin de los partidos latinoamericanos llev a que la clase poltica utilizara, en diversas ocasiones, el ordenamiento jurdico del Estado para autoobligarse a emplear mecanismos ms democrticos en los partidos. Estas medidas se sostuvieron sobre la base de que el texto constitucional, el Cdigo Electoral u otras leyes, poda regular aspectos relacionados con la organizacin interna de los partidos. Aunque esto pudiera parecer una cuestin sencilla; en verdad, no lo es. Todava no existe consenso respecto a si el Estado debe influir en la manera en que los partidos se organizan y funcionan por ser sujetos de derecho pblico o si, por el contrario, stas son entidades de derecho privado que no pueden ser reguladas externamente, aun cuando las exigencias de democracia interna sean razonables. Es cierto que un reto para todo ordenamiento constitucional y legal consiste en respetar dos principios centrales de la convivencia democrtica: por un lado, el derecho de participacin democrtica de los afiliados y, por otro, el derecho de autoorganizacin de los partidos (Orozco Henrquez, 2003: 8). Un exceso de control del Estado sobre los partidos supondra una prdida de autonoma de stos para tomar sus decisiones, aun cuando fuera en nombre de los derechos de los afiliados, pero su total ausencia puede disminuir seriamente cualquier impulso de democratizacin interna. En Amrica Latina no hay una posicin comn sobre el tema. Los partidos son asociaciones de ciudadanos que constituyen personas jurdicas de derecho privado en Panam, Brasil, Per, Chile y Ecuador mientras que en Argentina, Mxico, Paraguay, Repblica Dominicana, Nicaragua, Guatemala, Bolivia y Colombia se les considera personas jurdicas de derecho pblico. En Costa Rica, El Salvador, Uruguay y Venezuela son casos mixtos, toda vez que la seleccin de autoridades, como dimensin interna, es-

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t sujeta a la esfera del derecho privado, mientras que la seleccin de candidatos, como mbito de lo pblico, est sujeta al derecho pblico.2 Esta ltima manera de resolver la cuestin, producto de una combinacin de ambas, es la que permite mantener un equilibrio entre esas posiciones en principio antagnicas.

2.1. Qu dicen las leyes? La seleccin de candidatos en el rgimen electoral Los esfuerzos democratizadores se hicieron evidentes en 11 pases de Amrica Latina a partir de la introduccin en la Constitucin o en la legislacin de la regulacin de los mecanismos de seleccin de candidatos (vase el cuadro XXV.1). Costa Rica fue el primer pas en regularlo, seguido por Honduras (1985-1989); Colombia (1994); Paraguay (1996); Panam (1997); Uruguay, Bolivia y Venezuela (1999); Argentina (2002) y, ms recientemente, Per (2003) y Repblica Dominicana (2004).3 Todos estos pases aprobaron leyes orientadas a la introduccin de elecciones internas, salvo Colombia, donde la ley no establece este requisito de manera obligatoria, pero regula su realizacin cuando los partidos decidan convocar a elecciones a partir de una ley especial. A diferencia de los pases anteriores, en Guatemala la ley no introdujo esos cambios y contina mantenindose normativamente la Convencin Partidista como mecanismo de seleccin de candidatos. Finalmente, en Brasil y Ecuador no existe regulacin relacionada con la manera en que los partidos deben elegir a sus candidatos y se deja que cada uno resuelva sobre el tema segn sea su voluntad. Con estas reformas, el Estado obligaba a los partidos a celebrar internas para dirimir candidatos, con la pretensin de hacerlos ms competiti2 Bendel (1998: 405) sealaba para ese ao que los pases pueden agruparse en funcin del grado de control/intromisin que el Estado ejerce sobre los partidos. En un extremo, indica aquellos que pueden ser definidos como maximalistas (Chile, Paraguay y Costa Rica), ya que el control era tanto cuantitativo como cualitativo y el marco de accin de los partidos se encontraba ampliamente reglamentado del mismo modo que su rgimen interno. En el otro extremo estaban los definidos como minimalistas (Argentina, Colombia, Brasil, Ecuador, El Salvador, Mxico, Nicaragua y Per), donde el control es mnimo. A los dems casos, Bendel los consideraba en ese momento como intermedios. 3 La Suprema Corte de Jusiticia aprob un recurso de inconstitucionalidad sobre la Ley de Elecciones internas obligatorias a los partidos polticos, prr. 286-04 aprobada en octubre de 2004, por deberse a obligaciones antidemocrticas en perjuicio de los ms idneos candidatos de los partidos.

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vos internamente y reducir el grado de centralizacin en las nominaciones. Si bien la vocacin de las lites era similar respecto a los objetivos por conseguir con estas reformas, las caractersticas que las mismas han adoptado en la legislacin no son homogneas. Siguiendo a Freidenberg (2003) y Payne et al. (2003: 173), la normativa difiere segn sea: a) el nmero de actores que participan en el proceso electoral, si son elecciones abiertas (donde todos los ciudadanos pueden participar) o elecciones cerradas (donde slo participan los afiliados al partido); b) segn el momento de realizacin de las elecciones por parte de los partidos involucrados: separadas (cada partido realiza sus elecciones en fechas diferentes) o simultneas (todas se realizan el mismo da); c) si cuenta o no con financiamiento pblico, y d) si hay participacin organizativa o supervisin por parte del organismo electoral. En cuanto a la primera cuestin, en Argentina, Colombia, Honduras y Uruguay, la ley establece claramente que los procesos internos cuenten con la participacin de todos los ciudadanos, mientras que en Panam, Paraguay y Venezuela se seala que slo pueden participar los afiliados a los partidos. En Costa Rica y Per se deja la opcin de que se celebren elecciones abiertas o cerradas y que, incluso, opten por hacer convenciones. Una dificultad importante al momento de llevar a la prctica elecciones cerradas es la disponibilidad de contar con un padrn electoral de los afiliados del partido. Si no se tiene dicho padrn, es muy difcil saber quin puede (y quin no) votar. ste no es un tema menor. En este sentido, una reforma interesante que se ha dado en Panam, y que puede ser til de cara a los otros pases, es que los padrones de afiliados estn en manos del organismo electoral competente y que cualquier cambio en el mismo sea notificado a la autoridad electoral por parte de los partidos o directamente por los afiliados. Para no tener dificultades con el registro de los afiliados, en Uruguay y Costa Rica se opt por el Censo Electoral Nacional, donde cualquiera que se encuentre inscrito en l puede participar, llenando slo una boleta de adhesin al momento de emitir su voto. De este modo, los partidos tambin pueden ampliar su base de simpatizantes o afiliados en cada convocatoria. Otros dos aspectos relevantes tienen que ver con el momento en que se realice la eleccin y con su financiamiento. En Argentina, Honduras, Panam, Repblica Dominicana y Uruguay la ley establece claramente que los partidos debern realizar las internas de manera simultnea, mientras que en Bolivia, Colombia, Costa Rica, Per y Venezuela no hay

CUADRO

XXV.1.

Mecanismos de seleccin de candidatos segn la normativa vigente

Pas Tipo de mecanismo que regula la legislacin Elecciones internas vs. Convencin? En la norma En la prctica, elecciones internas? S, a veces S, veedores electorales nombrados por Justicia Electoral, cuando los partidos lo soliciten Noa Simultneas (por frmula) Distrito a distrito, en legislativas Separadas Con supervisin organismo electoral Simultneas vs. separadas? Modo de realizacin de las elecciones internas segn las normas

Normas

Tipo de mecanismo

Regulado en

Partidos sujetos de

Ley

Financiacin

Argentina

No

Derecho pblico

Elecciones abiertas

[632]
No S, una vez

Bolivia Brasil Colombia

No No No

S No S

Derecho pblico Derecho privado Derecho pblico

S, Consejo Nacional Electoral

Separadas Simultneas hacia dentrob Separadas

Pblica

Convenciones Convencin Elecciones abiertas y/o Convencin S, a veces

Costa Rica

Mixto

Elecciones internasc S

S, Tribunal Supremo de Elecciones debe vigilar los procesos internos (art.19, CE) S, fedatario pblico designado por rgano electoral para observar

No fondos pblicos

Chile

No

No

Derecho privadod

S, a veces

Ecuador

No

No

Derecho privado

S, una vez S, a veces

El Salvador

No

No

Mixto

Guatemala Elecciones cerradas S S, Tribunal Nacional Electoral Simultneas

No

Derecho pblico

Convencin

S, una vez

Pblica

Honduras

No

Derecho pblico

Mxico S, a veces S, Tribunal Electoral, a pedido de las partes No (slo para resolver posibles conflictos) No (mnimo control) Separadas Simultneas

No

No

Derecho pblico

S, a veces

Nicaragua

No

No

Derecho pblico

Panam

No

Derecho privado

Elecciones cerradas

Paraguay

No

Derecho pblico

Elecciones cerradas

No fondos pblicos Pblica

Per
ONPE

No

Derecho privado

Elecciones cerradas/abiertas Convencine

S,

An no hubo elecciones desde la aprobacin de la ley S, a veces S

Separadas 210 y 180 das antes eleccin

[633]
Elecciones abiertas Elecciones abiertas

Repblica Dominicana No

s/d

Si, Corte Electoral

Simultneas (ltimo domingo abril) Separadas No fondos pblicos

Uruguay

Mixto

Venezuela

Mixto

Elecciones cerradas

S, Consejo Nacional Electoral

En Bolivia en 1999 la ley otorg potestad a la Corte Nacional Electoral para controlar a los partidos, pero fue dejado sin efecto a partir del reglamento de la ley de 2001. Significa que todos los niveles institucionales de un mismo partido que decidan hacer las elecciones internas deben llevarlas a cabo en la misma fecha. Los resultados de las elecciones estn sujetas a ratificacin de la dirigencia del partido, por lo menos en trminos formales. La ley establece que habr internas, pero cada partido decide si sern abiertas o cerradas. d En Chile, la legislacin sobre partidos requiere que la dirigencia, especficamente el Consejo General, someta su propio candidato presidencial a la ratificacin de los militantes del partido, de forma que la candidatura se proclama oficialmente si el aspirante es aceptado por dichos militantes. Las decisiones de los partidos deben ser mediante sufragio personal, igualitario y secreto (art. 30, Ley Orgnica Constitucional de los Partidos Polticos de 1996). No impone la celebracin de internas. e En Per, la ley establece que cada partido puede elegir el mecanismo de seleccin. Presenta diversas opciones. Aunque nacionalmente obliga a hacer elecciones internas. FUENTE: Elaboracin propia.

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esta exigencia y los partidos pueden llevarlas a cabo en un periodo anterior de la eleccin general. En Per se fija que por lo menos sean 210 das antes de los comicios.4 En cuanto a la financiacin, slo en Colombia, Panam y Per se establece que el rgano electoral otorgue dinero para la realizacin de las internas. El marco normativo seala tambin que la autoridad electoral intervenga en los procedimientos de seleccin de candidatos en Honduras, Colombia y Uruguay, tres ejemplos claros de intervencionismo del rgano electoral en el partido. En tanto, en otros casos, los rganos slo pueden supervisar o dar fe de lo que haga el partido, como en Chile, donde la eleccin de un candidato o la postulacin que el Consejo General del partido haga debe estar supervisada por un fedatario pblico designado por la autoridad electoral; en Argentina, donde la justicia federal nombra veedores de actos electorales cuando sea requerida por los militantes de los partidos interesados; en Nicaragua, donde el Tribunal Electoral arbitra los conflictos internos por solicitud de las partes; en Panam, donde el Tribunal Electoral enva delegados para mediar en caso de que los partidos lo soliciten, pero no tiene jurisdiccin sobre los procesos internos; en Costa Rica, donde el organismo electoral acta si ocurren conflictos entre los militantes. En Bolivia, la Ley 1 983 de Partidos Polticos de 1999 daba potestad a la Corte Nacional Electoral para que organizara y supervisara los procesos internos, pero el Reglamento de la Ley de 2001 quit potestad a dicha instancia sobre los mismos, dejando en los representantes la definicin de las candidaturas. El caso de menos intervencionismo es el de Paraguay, donde el rgano slo puede ejercer un control mnimo sobre los partidos. En relacin con las impugnaciones respecto a actos internos de los partidos, en 16 pases los ordenamientos constitucionales o legales sealan de manera explcita o implcita que haya tribunales electorales de manera autnoma o pertenecientes al Poder Judicial. De ellos, dos pases establecen un contencioso electoral administrativo (Nicaragua y Repblica Dominicana); nueve, un contencioso electoral jurisdiccional, tres de los cuales se hacen ante tribunales electorales autnomos, cuyas resoluciones son inatacables (Costa Rica, Ecuador y Uruguay); en seis se realizan ante tribunales
4 En febrero de 2005, en Argentina, se discuti la posiblidad de recuperar la Ley 25 611 de Elecciones Internas y establecer un periodo de 90 das para la celebracin de las mismas en todos los distritos, para todos los partidos, donde los polticos no pacten la conformacin de una nica lista y la inscriban en el periodo establecido.

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electorales autnomos o pertenecientes al Poder Judicial (El Salvador, Honduras, Panam, Paraguay, Bolivia y Guatemala) y en los restantes siete se da un contencioso electoral mixto, es decir, ante un rgano electoral autnomo de carcter administrativo, cuyas resoluciones pueden impugnarse ante un tribunal electoral (Chile y Per); ante un tribunal electoral que forma parte del Poder Judicial (Mxico) o ante la jurisdiccin contenciosa administrativa autnoma (Colombia). Hay un caso que considera un contencioso electoral administrativo y jurisdiccional y poltico, donde son los jueces federales quienes tienen competencia sobre los asuntos electorales de los partidos (Argentina).

2.2. Anlisis de los casos nacionales en los que hay regulacin de las elecciones internas En Costa Rica, la legislacin electoral ha establecido la celebracin de convenciones nacionales, que son procesos similares a las elecciones internas, como un mecanismo de votacin libre, universal, directo y secreto para designar a los candidatos a la Presidencia. En cada caso, los polticos deciden si la eleccin es abierta o cerrada y la fecha en que se realiza. Los resultados estn sujetos a ratificacin por la dirigencia, aunque es poco probable que sean anulados. Se hacen elecciones en fechas diferentes, sin financiamiento pblico, se utiliza el padrn electoral nacional y el organismo electoral se limita a resolver posibles conflictos. En Honduras, las elecciones suponen la votacin directa y secreta de los afiliados y de los ciudadanos, siempre que haya al menos dos agrupaciones diferentes que postulen precandidatos. Para los partidos con una sola corriente o faccin, la eleccin interna es optativa. El Tribunal Nacional Electoral tiene potestad para ayudar en la realizacin de las elecciones, que deben realizarse de manera simultnea, aunque no cuentan con financiacin pblica. En Colombia, el Estatuto Bsico de los Partidos y Movimientos (art. 10, de la Ley 130 de marzo de 1994) establece que los partidos puedan llevar a cabo elecciones internas con la participacin de todos los ciudadanos de manera separada, aunque tambin seala que pueden emplear convenciones, si as lo acuerdan las lites partidistas. En caso de que quieran celebrar elecciones, los partidos estn sujetos a lo establecido en la Ley Especial de Consultas Populares Internas de los Partidos, que da potestad al Consejo Nacional Electoral para supervisar todo lo relacionado con los comicios y establece

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que deben hacerse de manera simultnea entre todas las jerarquas del partido donde haya que seleccionar candidatos, aunque de manera independiente a los otros partidos. En este caso, adems, la ley seala que los partidos cuentan con fondos pblicos para la celebracin de los comicios. La reforma electoral de 1996 llevada a cabo en Uruguay incluy las elecciones internas como el procedimiento para seleccionar candidatos, sealando que los comicios deben realizarse el ltimo domingo del mes de abril, por lo menos seis meses antes de las elecciones generales, de manera simultnea para todas las agrupaciones, siendo aqullas abiertas a la participacin de los ciudadanos no afiliados. Si bien el voto no es obligatorio, las elecciones tienen todas las garantas y los requisitos caractersticos de un proceso electoral nacional. Los candidatos que obtengan ms de 50% del total de los votos, automticamente son candidatos a la presidencia. Si esta condicin no se cumple, el candidato debe seleccionarse en una convencin interna. El elector se afilia al partido en el momento en que emite su voto a favor de ste, pero slo puede participar en los comicios de una agrupacin. Con esta reforma se eliminaba el sistema de doble voto simultneo, que haba caracterizado hasta ese momento al sistema electoral uruguayo. La Corte Electoral tiene potestad de organizacin, control y supervisin de las elecciones internas de los partidos. En Paraguay, la reforma de abril de 1996 introdujo la exigencia de elecciones cerradas libres, justas, directas y secretas. Cada partido se encarga de celebrar sus comicios en la fecha que considere apropiada y tiene sus propias reglas y mecanismos de supervisin. El Estado no otorga financiamiento especfico para esta actividad y el organismo electoral ejerce un control mnimo sobre el proceso interno. En 1997 se reform el Cdigo Electoral de Panam y en l se consider que la designacin de candidatos presidenciales se realizara a travs de elecciones internas cerradas, siempre que el candidato fuera miembro del partido que lo postulaba. En caso de alianza, los partidos aliados no tenan que celebrar elecciones. En las reformas que se discutieron en el ao 2001 se propuso que el sistema de internas se extendiera a todos los cargos de eleccin popular, adems del de presidente y vicepresidente. Sin embargo, dicha propuesta no tuvo suficientes adeptos y se acord mantener el sistema vigente. Aun as, cuando el Ejecutivo recibi el paquete de reformas electorales que deba presentar a la Asamblea Legislativa para su aprobacin, elimin la propuesta de obligatoriedad para la designacin a travs de internas del candidato a presidente y cambi el artculo en el sentido de que este mecanismo fuera optativo, pero para todos los cargos. Este cam-

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bio signific un retroceso respecto a la reforma de 1997, toda vez que algunos partidos que haban realizado internas en 1998 ya no lo hicieron en 2004. En los otros aspectos, segn la ley, para ejercer su voto, el elector debe afiliarse al partido, bajo la fiscalizacin del Tribunal Electoral. En este mismo marco, se aprob un subsidio destinado a cubrir los gastos relacionados con la celebracin de las elecciones con fondos pblicos. El Tribunal Electoral no tiene jurisdiccin y no influye en los procedimientos internos de las agrupaciones, slo enva delegados para mediar en la resolucin de posibles conflictos o para colaborar en la organizacin de sus convenciones o elecciones internas, a pedido de los partidos. Puesto que el padrn de afiliados y los listados de dirigencias internas los lleva el Tribunal, dependen del organismo para celebrar reuniones o determinar el qurum necesario para funcionar internamente. Bolivia introdujo elecciones internas en 1999, cuando la modificacin de la Ley de Partidos Polticos estableci que para obtener el reconocimiento oficial como partidos deban adoptar normas y procedimientos que garantizaran su funcionamiento democrtico. As, se inclua el ejercicio del voto libre, directo y secreto de todos los ciudadanos en la vida interna del partido. Adems, se encarg a la Corte Nacional Electoral (CNE) y a las cortes departamentales la conduccin de estos procesos. La ley era muy clara respecto a su cumplimiento. No permita que los partidos desconocieran la regulacin, anulando todo pacto o norma interpartidista que estableciera procedimientos extraordinarios o que eximiera a uno o ms individuos del uso de las elecciones, y emplazaba a la CNE a que fiscalizara la puesta en prctica de los mismos. Este impulso, realmente innovador, fue limitado a travs de una serie de regulaciones promulgadas por la misma CNE en 2001, que sealaban que no era aconsejable que los partidos realizaran elecciones internas y se quit la potestad respecto a presidir los procesos internos. Los partidos encontraron mecanismos para que la decisin final estuviera en manos de los representantes nacionales a travs de Convenciones. Esto ocurri as por la desconfianza que los dirigentes partidistas manifestaron respecto a la capacidad de sus bases para emplear el sistema de elecciones y porque su realizacin tuvo consecuencias negativas para los partidos, visto en el incremento de las disputas internas, los conflictos entre diferentes facciones y la puesta en duda de la unidad interna (como se ver ms adelante). Venezuela ha sido uno de los primeros pases donde se han celebrado elecciones internas, sin que este procedimiento estuviera fijado por

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ley. Desde la dcada de 1970, algunas de las organizaciones partidistas emplearon este mecanismo para seleccionar a sus candidatos, aunque tambin usaron otros ms cerrados conducidos por el Comit Ejecutivo Nacional de cada partido. A partir de la nueva Constitucin de 1999, se oblig a las organizaciones a que realizaran elecciones internas para seleccionar a sus candidatos con la participacin de sus afiliados (internas cerradas), sin financiamiento pblico y de manera separada. Hasta el momento, no ha habido convocatoria electoral en la que los partidos hayan empleado este mecanismo competitivo. En Argentina, la discusin sobre el modo de seleccin de candidatos que deba llevarse a la prctica tuvo diferentes etapas. El Senado aprob un proyecto de ley en el que estableca la realizacin de internas abiertas simultneas en 2001, pero no fue sino hasta un ao despus, con un decreto del presidente de la Repblica y su aprobacin posterior por el Congreso en forma de la Ley 25 611, que se instaur la obligatoriedad de la realizacin de internas, con la participacin de los afiliados de los partidos y los ciudadanos sin afiliacin partidista, de manera simultnea y sin la supervisin del rgano electoral, salvo que los partidos solicitaran la presencia de veedores nombrados por la Justicia Electoral. En ese mismo ao, a solicitud del presidente Eduardo Duhalde, la misma se dej sin efecto por una nica vez para los comicios de 2003 debido a sus temores respecto a la interna del justicialismo y la posibilidad de xito electoral de Carlos Menem. En febrero de 2005, el gobierno justicialista de Nstor Kirchner reflot la ley para que se celebren internas en todos los distritos de cara a las prximas elecciones legislativas. En Per, el 31 de octubre de 2003 se consigui aprobar la Ley de Partidos Polticos nm. 28 094, fruto de un gran acuerdo nacional de naturaleza multipartidista y bajo la asesora de International IDEA (Institute for Democracy and Electoral Assistance) y Asociacin Civil Transparencia. El nuevo marco normativo oblig a los partidos a adaptarse a nuevas reglas de juego, entre las que estaba la celebracin de internas, que pueden ser abiertas o cerradas, supervisadas por la ONPE (Oficina Nacional de Procesos Electorales), con dinero pblico y realizadas de manera separada desde 210 a 180 das antes de la eleccin general. Finalmente, en Repblica Dominicana, en agosto de 2004, el Congreso aprob la Ley 286-04 en la que se introdujo la celebracin de elecciones internas con voto universal, directo y secreto de todos los electores, de manera simultnea y para todos los partidos, la que fue luego declarada inconstitucional.

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2.3. La seleccin de autoridades en el rgimen electoral El mbito de la seleccin de autoridades se basa, tanto en lo jurdico (leyes del partido, leyes electorales o la Constitucin) como en el alcance de su marco legal, en consideraciones diferentes a la seleccin de candidatos. Estos procesos de toma de decisiones partidistas son claramente el espacio privado de los partidos polticos, a diferencia de los otros que suponen la vinculacin entre el partido y el mbito de lo pblico. Como se ha mencionado anteriormente, no hay una posicin dominante sobre cul es el lmite que se le puede poner al Estado, o hasta qu punto los partidos no tienen que responder a ningn agente externo sobre la manera en que eligen a sus autoridades y toman sus decisiones. Debido a esa diferencia de posturas, no todos los pases regulan del mismo modo esta cuestin. Honduras, Costa Rica y Paraguay incluyen expresamente la posibilidad de que el Estado fije la manera en que se deben organizar los partidos e, incluso, se orienta a que estos ejerzan una efectiva democracia interna (Bolivia, Chile, Per y Uruguay); a que su estructura, organizacin y funcionamiento sean democrticas (Argentina, Costa Rica, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per y Venezuela); a que deben estar sujetos a los principios de la democracia representativa (El Salvador, Ecuador) o a los de la democracia participativa (Bolivia). Adems, las leyes describen el tipo de organigrama que debe tener un partido (Chile) en cada nivel institucional, incluso el municipal, como en Brasil, Nicaragua y Mxico; marcan cmo deben estar integrados los rganos de gobierno (Guatemala y Per) y el mecanismo de eleccin de esos rganos. Ahora bien, aunque sta es una pauta generalizada, hay pases donde las leyes no mencionan las estructuras internas (Argentina, Bolivia, El Salvador, Nicaragua y Repblica Dominicana) y casos donde directamente se prohbe la regulacin de las estructuras internas por parte del Estado (claramente en Brasil, Panam y Ecuador). Colombia merece una consideracin aparte en este punto, ya que ocurre una situacin contradictoria respecto a la capacidad del Estado de regular la estructuracin interna de los partidos. En el artculo 103 de la Constitucin de 1991 se seala que el Estado est facultado para reglamentar las asociaciones cvicas, sindicales y comunitarias en el sentido de que introduzcan mecanismos democrticos de representacin, pero, en el mismo texto constitucional, en el artculo 108, se sostiene que la ley no podr establecer exigencias respecto a la organizacin de los partidos y movimientos polticos. Esto fue discutido en la Constituyente de 1991 y fue pro-

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puesta la inclusin del artculo 107, que estableca la participacin democrtica de sus adherentes en su vida orgnica y poltica y en la escogencia de sus dirigentes y candidatos. Tras una votacin de carcter secreto, se decidi no incluir el texto de ese artculo, aunque haba conseguido apoyo mayoritario, pero tena detractores rotundos como lvaro Gmez Hurtado, quin presion para que no se aprobara (Roll, 2002: 78). Frente a ello, cuando se aprob la Ley 130 de 1994, que consagraba inicialmente la democratizacin interna, la Corte Constitucional la declar inexequible, por lo cual era necesario volver a reformar la Constitucin para habilitar un proceso de democratizacin interno.5 La misma Corte declar exequible la ley a partir del artculo 152 de la Constitucin que permite al Congreso regular el rgimen de partidos. Tras estos vaivenes ha habido diferentes intentos de reformas en los aos subsiguientes tanto en el gobierno de Samper y Pastrana como de Uribe. Los dos primeros intentos fracasaron porque el Congreso los rechaz,6 lo cual mostr que si de verdad se quera afectar la vida de los partidos, haba que hacerlo por una va diferente a la de los congresistas, quienes siempre la condicionaran o transformaran. En este contexto el presidente Uribe present su propuesta de Reforma Poltica para que se llevara a cabo a travs de un referndum, aunque la misma era mucho ms amplia que lo que haban sido las anteriores y no se limitaba a la democratizacin de los partidos. En resumen, la forma de eleccin de autoridades partidistas se deja a los estatutos internos de los partidos (vase el cuadro XXV.2). En Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, El Salvador, Mxico y Paraguay ni la Constitucin ni las leyes electorales marcan la manera en que los partidos deben seleccionar a sus autoridades. En estos pases el marco jurdico confiere a las agrupaciones autonoma para organizarse de acuerdo con sus estatutos, pero,
Sentencia C-089 de 1994. Vase Roll (2002: 79). Durante este gobierno se conform una Comisin para el Estudio de la Reforma de los Partidos Polticos, que tena como tarea realizar un diagnstico sobre la situacin de los partidos, proponer las reformas necesarias e identificar las reas en las que haba que realizar acciones. Tras diversas discusiones y posiciones encontradas de los dos partidos, la Comisin present una propuesta para la modificacin del inciso 2 del artculo 108 de la Constitucin, sealando que los partidos tendran una organizacin democrtica y que utilizaran procedimientos participativos para elegir a sus organismos de direccin y a sus candidatos. El gobierno present su propuesta de reforma con estos (y ms contenidos) al Congreso en octubre de 1995, pero no alcanz gran debate. En el gobierno de Pastrana se propuso una nueva reforma que era slo la sombra de aquel contenido que se haba pactado por las fuerzas polticas durante el gobierno anterior, pero ahora se desarrollaba en un contexto de alta polarizacin, incertidumbre y recrudecimiento del conflicto armado.
5 6

CUADRO
XXV.2.

Mecanismos de seleccin de autoridades en la normativa vigente

Pas

Mecanismo de seleccin de autoridades regulado por la Constitucin o las leyes

Las leyes electorales establecen claramente cul debe ser el mecanismo de seleccin de autoridades

La Constitucin o las leyes electorales hacen referencia a los estatutos del partido

Argentina Brasil Bolivia Chile Colombia Costa Rica

No (slo subsidiariamente)a No S, legislacin electoral No S, legislacin electoral S, ambas

Ecuador El Salvador Guatemala Honduras

No No S, legislacin electoral S, legislacin electoral

Mxico Nicaragua

No S

[641]

Panam Paraguay

S, legislacin electoral No

Per

No No S, elecciones libres y voto directo y secreto No b S, consultas internas Ambiguo, slo dice que debe ser acorde con el principio de la democracia interna. No No S, asambleas de militantes S, elecciones internas, voto directo y secreto de los afiliados en todos los niveles partidistas. No S, seala la participacin democrtica en la eleccin autoridades No S, elecciones con el voto directo, libre, secreto e igual de los afiliados Ambigo, seala que debe regirse por normas c de democracia interna S, elecciones internas. S S, por participacin directa y representativa de los afiliados en el gobierno del partido.

Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

S, legislacin electoral S, legislacin electoral S, legislacin electoral

a En Argentina, a partir del cambio de la ley 23.928 de 2002, las elecciones para autoridades partidarias se rigen segn la Carta Orgnica, aunque seala claramente que, subsidiariamente, lo har por dicha ley y, en lo que resulte aplicable, por la legislacin electoral. No menciona los estatutos, aunque los condiciona. b En Colombia, Estatuto bsico de los partidos y movimientos polticos y artculo 1 de la Ley de Consultas Internas. c En Per, la Ley 28 094 establece en su artculo 25 que se realice conforme a lo que disponga el estatuto y acuerde el rgano mximo, pero en su artculo 19 seala que debe regirse por las normas de democracia interna establecidas en esta ley y en el estatuto. FUENTE: Elaboracin propia.

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en otros, s est regulada por ley, como en los casos de Bolivia, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela. Por ejemplo, en Bolivia, el artculo 15 prrafo II de la Ley de Partidos Polticos, seala que el estatuto orgnico debe contener normas y procedimientos que garanticen el pleno ejercicio de la democracia interna mediante elecciones libres y voto directo y secreto. En Guatemala, la ley establece que sea una asamblea de militantes la que designe a las autoridades partidistas, mientras que en Colombia, Honduras, Venezuela y Paraguay se fija que sea a travs de elecciones internas, con voto directo y secreto de los afiliados en todos los niveles partidistas. En Costa Rica, Nicaragua y Per se indica que debe ser respetando los principios democrticos.

3. Y CMO

EN LA PRCTICA

SE ELIGEN A LOS CANDIDATOS Y A LAS AUTORIDADES?

Debido a la importancia que tiene el proceso de seleccin de candidatos y a que es uno de los espacios en los que se generan mayores conflictos internos, es razonable pensar que deba ser explcitamente detallado en las reglas de los partidos, adems de establecido en el marco legal del pas. Pero aunque las leyes y reglas partidistas son importantes, no siempre se observan y cumplen fielmente. Muchas veces son violentadas, desconocidas o ignoradas por parte de las cpulas de los partidos. En este sentido, resulta clave tanto lo que dicen las normas del pas (como se observ en pginas anteriores) como lo que los polticos deciden y hacen en sus partidos. Comparar lo que marcan las reglas con el comportamiento de los partidos supone un ejercicio dificultoso, pero por el momento es la nica manera para desentraar el funcionamiento partidista (Katz, 2001). En resumen, esto supone contrastar la historia formal con la real y ste es el objetivo del presente apartado.

3.1. La seleccin de candidatos en los partidos de Amrica Latina En Amrica Latina, la tendencia dominante desde 1990 ha sido la realizacin de elecciones internas, independientemente de que las normas o los

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estatutos establecieran su celebracin. Muchas veces los partidos celebraron internas y, para ello, no se esforzaron por reformar sus estatutos o de informar a los rganos electorales de que estaban modificando su manera de seleccionar candidatos. En este sentido, es necesario destacar que ha habido partidos que, por diversas motivaciones, se adelantaron claramente a las reformas electorales (ejemplo de ello ha sido el Frepaso en Argentina, el PRI en Mxico, el PRD en Repblica Dominicana, el PT en Brasil, ID en Ecuador, FMLN en El Salvador, COPEI y AD en Venezuela, por mencionar algunos). De acuerdo con su situacin actual respecto de la realizacin de elecciones, los pases se dividen en dos grupos: 1) los pases en los que las elecciones internas estn establecidas y reguladas por ley (y por tanto hay ms incentivos institucionales para su celebracin) y 2) los pases donde igualmente se realizan elecciones internas, aunque no estn establecidas por ley: 1) Pases donde se realizan elecciones internas y stas se encuentran reguladas. En Bolivia, un ao antes de que se venciera el plazo dado por la ley para que los partidos llevaran a cabo sus internas, el MNR realiz elecciones. El partido cre su propio Reglamento Electoral, que fue aceptado por la Corte Nacional Electoral y que colabor en la organizacin de los comicios. Hasta ese momento, la definicin de las candidaturas era potestad exclusiva de las lites y esos procesos tenan muchos vicios patrimonialistas, slo legitimados en reuniones de la Convencin Nacional. As y todo, el 28 de julio de 1999 se realiz la primera eleccin a candidato presidencial en la que compitieron Gonzalo Snchez de Losada frente a Juan Carlos Durn. La eleccin permiti la libre participacin de todo aquel que quisiera votar, sin necesidad de estar afiliado al partido. Esto le ayudaba al MNR a conocer el nmero de simpatizantes y la gente que era capaz de movilizar. La CNE, apegada a lo que sealaba la Ley de Partidos, no dio por vlido el proceso y oblig a que se realizaran nuevamente. Esto produjo conflictos internos y desgast al partido, toda vez que tras los comicios se hicieron pblicos numerosos casos de corrupcin y sucesos turbios de la vida del partido. La falta de control de gasto llev a graves denuncias por financiacin con dinero del narcotrfico, lo cual condujo a que los propios dirigentes se mostraran reacios a la utilizacin de este tipo de mecanismo para seleccionar a sus candidatos. Por su parte, en el MIR se celebr una especie de eleccin interna abierta en 1999 para seleccionar a su candidato a presidente, que gener enfrentamientos entre las corrientes partidistas, denuncias de corrupcin y

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narcotrfico y la Corte Nacional Electoral desestim este proceso, lo que les oblig a hacer nuevamente la convocatoria. Por su parte, los Estatutos de ADN sealan que el candidato a presidente se elige a travs de la Asamblea Nacional, que es la mxima instancia para tomar decisiones. Entre 1985 y 1997, el partido present siempre al mismo candidato, Hugo Bnzer, consiguiendo ganar una eleccin presidencial slo en la ltima convocatoria a la que se present en 1997, en alianza con otras agrupaciones que formaron una megacoalicin en el Congreso, y entre las que se encontraban MIR, UCS, Condepa, NFR y PDC. Esto muestra el carcter caudillesco y patrimonialista de ADN, que hasta ahora no ha realizado elecciones internas abiertas y contina eligiendo a sus candidatos en todos los niveles institucionales a travs de la Convencin. En el caso de UCS, los Estatutos establecen que se elige a los candidatos por designacin del jefe nacional, legitimados luego en una especie de Convencin. Estas reglas expresan el carcter verticalista del partido, que fue fundado por Max Fernndez, un lder de corte carismtico que manejaba el partido como a su empresa. En la actualidad, el partido es controlado de manera nepotista y clientelar por el liderazgo personalista de Johnny Fernndez (hijo de Max), lo que hace que se encuentre cohesionado en torno a su figura. En 1997 fue elegido Ivo Kuljis como candidato presidencial a travs de una Convencin y, en 2002, Johnny Fernndez. Finalmente, la participacin del MAS ha sido reciente en el sistema poltico boliviano, presentndose por primera vez a las elecciones presidenciales de 2002. La lgica movimientista, asociada a su vinculacin con los sindicatos, y la influencia de la cosmovisin andina (por fuera de la lgica democrtica occidental) ha influido en este movimiento convertido en una organizacin partidista. Esto se traslada al funcionamiento interno y a la manera de tomar decisiones, lo que en relacin con sus candidaturas se realiza a travs de una Asamblea Nacional. Este mecanismo fue lo que legitim la presentacin de Evo Morales como candidato a la presidencia en 2002. Siguiendo las disposiciones de la reforma de 1994 realizadas en Colombia, el Estatuto del PLC establece una serie de condicionantes que determinan la decisin final respecto a qu mecanismo de seleccin de candidatos emplear. En este partido se puede elegir a los candidatos a la Presidencia de la Repblica, a las gobernaciones y a las alcaldas a travs de la realizacin de una consulta popular interna con el voto directo de los afiliados o a travs de una Convencin. Este mecanismo resultar obligatorio cuando no existan candidatos de unidad debidamente inscritos ante las autori-

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dades del partido de la respectiva circunscripcin. Las directivas debern buscar mecanismos de consenso entre las distintas fuerzas polticas y, de llegarse a la celebracin de un acuerdo que permita un nico candidato, el congreso del partido o la respectiva asamblea, deber proclamar su candidatura.7 En caso de que no diese un candidato de consenso, entonces se celebrarn elecciones internas de manera simultnea en todos los distritos electorales. La primera vez que un candidato presidencial liberal compiti por su candidatura fue en 1990, cuando se realiz la consulta popular interna, tras la aprobacin de la Convencin de 1989. Los precandidatos acordaron la realizacin de internas y Csar Gaviria se enfrent a Ernesto Samper, resultando ganador el primero.8 La candidatura de Gaviria surgi tras la muerte de Luis Carlos Galn, quin era el candidato natural del partido tras la creacin de Nuevo Liberalismo. El nombre de Gaviria, uno de las personas de confianza de Galn, ingres a la escena pblica tras su nombramiento por parte del hijo adolescente de Galn durante el funeral. Todo ello aun cuando el candidato sucesor natural era Samper. La eleccin rompi la estructura piramidal que defina la eleccin del candidato presidencial anteriormente, y que tena como su primer escaln a los jefes regionales, seguidos de los jefes nacionales y los notables del partido. Este cambio represent un fuerte remezn en las estructuras de poder del partido. Cuatro aos despus, se continu con la prctica competitiva y nuevamente hubo acuerdo. El PLC llam a consulta popular, resultando elegido Ernesto Samper por 48.21%. Ambos procesos se caracterizaron por una gran participacin de los ciudadanos: en la de 1990, unos cinco millones de personas, y en la de 1994, unos dos millones y medio, y tambin por su coincidencia con la realizacin de elecciones legislativas (Alcntara 2001:32). Lo curioso (pero interesante a la vez) es que los ciudadanos votan en una urna separada por la eleccin interna presidencial de un partido en particular. Para las elecciones de 1998 no hubo tal acuerdo y algunos de los precandidatos ni siquiera fueron a la Convencin, dejando slo dos para elegir, uno de los cuales (Horacio Serpa) renunci a favor del otro, que fue quien perVase el artculo 20, Consulta popular interna. Esa consulta tena como regla que fuera la mayora absoluta la que escogiera los candidatos, y que se declaraba nula si alcanzaba en ms de 5% los votos de las listas liberales en el Congreso (para evitar boicot por otros partidos). Antes la eleccin se haca en las convenciones, donde dominaban los polticos de carrera, aunque se coloreaba con representantes de juventudes. Finalmente, los candidatos pactaron la mayora relativa, lo que hizo renunciar a algunos, pero Gaviria obtuvo ms de 50% (Roll, 2001:191).
7 8

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di las elecciones generales. De ese modo, el Partido Liberal Colombiano volvi a su mtodo tradicional: el de la Convencin Nacional. Es probable que la falta de acuerdo y la Consulta que no se realiz hayan supuesto la prdida de las elecciones, tratndose fundamentalmente de un partido fragmentado. Finalmente, en 2001 se realiz una Convencin Nacional para definir y ratificar la candidatura liberal de cara a las elecciones presidenciales de 2002.9 En el PCC, el candidato a presidente de la Repblica se elige a travs de una Convencin Nacional Descentralizada o por medio de la convocatoria de una consulta popular. A pesar de tener esta disposicin en las reglas del partido, los conservadores han empleado menos veces este mecanismo. Hasta el momento slo en 1998 convocaron a una consulta popular en la que podan participar sus afiliados y result seleccionado Andrs Pastrana, quien luego gan la Presidencia de la Repblica. En la ltima eleccin, tan grande era la crisis en la que estaba subsumido el partido que no present candidato propio al cargo de presidente de la Repblica y apoyaron al disidente liberal, lvaro Uribe. Para la eleccin de los candidatos a los otros cargos, como el de diputados, no hay proceso de eleccin, toda vez que el partido se limita a dar un aval a todo aquel que solicite ser candidato.10 Para los ltimos comicios regionales de octubre de 2004, el PCC contaba con cuatro mecanismos: por consulta interna de 113 solicitudes slo se confirmaron 60; por consenso, seleccionados por una junta que integrarn los elegidos en los dos ltimos comicios o, en ltima instancia, por designacin directa del DNC. Esto muestra la libertad en el momento de elegir los mecanismos de seleccin y la discrecionalidad que viven los militantes del partido en este sentido.
9 En cuanto a la eleccin de cargos plurinominales, el mecanismo de seleccin de candidatos est condicionado por el sistema electoral y por la manera en que se asignan los escaos a travs de los residuos (operacin avispa). Esto hace que el partido otorgue avales para que se presenten muchas listas, con la nica condicin de que los candidatos sean militantes del PLC, cuestin que no presenta ningn impedimento, ya que el partido facilita de manera rpida el ingreso de nuevos militantes que requieran un aval. Cualquier persona que quiera ser candidata a un cargo, slo tiene que pedir ese aval y puede presentarse en nombre de los liberales, lo que fragmenta mucho ms la competicin en el sistema. 10 Segn las entrevistas realizadas en su momento para el proyecto PPAL (1999), los avales para alcaldas de las grandes ciudades, asambleas departamentales y gobernaciones slo se les da a aquellas personas que son reconocidas como conservadores convencidos. Pero tambin sostenan que este mecanismo no ayuda a fortalecer la disciplina interna, toda vez que estos candidatos suelen responder ms a su jefe poltico nacional que a la lnea oficial del partido. A diferencia de ello, el aval para ser candidato a concejal del PCC no tiene restricciones, ya que se le suele dar a cualquier persona que lo solicite. Vase Roll (2001: 222).

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En Panam, las primeras elecciones internas se realizaron en 1998, tras la reforma del Cdigo Electoral de 1997, para elegir candidatos a la presidencia y vicepresidencia por el Partido Arnulfista, el Partido Revolucionario Democrtico (PRD) y el Partido Demcrata Cristiano (PDC), actual Partido Popular (PP). Los movimientos restantes se aliaron con alguno de estos tres partidos en lugar de presentar a sus candidatos. El PRD realiz en esa oportunidad la seleccin de todos sus candidatos en una misma fecha. Tras las controvertidas discusiones en torno a la reforma electoral de 2002 respecto a la obligatoriedad o no de utilizar el mecanismo eleccionario, slo el PRD mantuvo estatutariamente la disposicin de que todos sus cargos se eligieran por esta va, llevndolo a la prctica el 30 de marzo de 2003, en que separ las internas de presidente de las del resto de candidatos (que se hicieron el 20 de junio de ese ao).11 En estas internas compitieron Martn Torrijos, Francisco Snchez Crdenas, Mitchell Doens y Carlos Lemm; vot 38.6% de los militantes del partido y result triunfador Torrijos, quien luego tambin gan las elecciones presidenciales. En Costa Rica, los dos partidos polticos principales el Partido Liberacin Nacional (PLN) y el Partido Unidad Social Cristiana (PUSC) realizan convenciones nacionales en fechas diferentes. Como seala la ley, los partidos pueden optar por cualquier sistema. En el PUSC existen dos mecanismos: la Convencin Nacional o la Asamblea Nacional. La primera se utiliz en 1989 (Caldern Fournier contra Rodrguez Echeverra) y en 1993 (Rodrguez Echeverra contra Juan Jos Trejos Fonseca). En 1997, se emple la designacin por medio de la Asamblea, al desistir los otros precandidatos, y quedando Rodrguez Echeverra como nico competidor. En la ltima eleccin, la de 2001, se enfrentaron Abel Pacheco y Rodolfo Mndez Mata, venciendo el primero en una Convencin Nacional. En el PLN, slo se contempla el uso de la Convencin Nacional. Una vez que se conoce el resultado, tras haber superado el candidato 40% de los votos vlidos emitidos, los mismos deben ser ratificados por la Asamblea Nacional. El PLN, adems, realiza elecciones a las asambleas distritales y a la Convencin Nacional. Pero es con la reforma del Estatuto del ao 2000, cuando el PLN extendi la realizacin de procesos abiertos de seleccin directa de candidatos a cargos de eleccin popular en el mbito legislativo y municipal. As,
11 Tanto para uno como otro proceso, la Junta Nacional de Escrutinio y el Consejo Directivo Nacional (CDN) expidieron los respectivos reglamentos, que fueron publicados en el Boletn del Tribunal Electoral, nm. 1613, del 10 de marzo, y en el nm. 1619 del 17 de marzo de 2003.

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todas las candidaturas del partido, salvo los cuatro primeros lugares de la lista de la Provincia de San Jos, deben definirse por elecciones internas competitivas (Alfaro Salas, 2004). En Honduras se han celebrado internas en diversas oportunidades desde 1989, como una manera de racionalizar el sistema de partidos, toda vez que es este mecanismo el que evita una alta fragmentacin, ya que las diferentes opciones compiten entre ellas primero bajo el paraguas del partido y luego lo hacen en el escenario general. En Uruguay se han hecho ya en dos oportunidades tras la reforma electoral. Tanto en 1999 como en 2004, los comicios se celebraron sin dificultades. En la primera votaron 1 240 000 ciudadanos y en 2004 lo hicieron 1 129 322 ciudadanos. El promedio nacional de participacin fue de 45.7% de los habilitados y resultaron triunfadores, por el Partido Colorado, el candidato Guillermo Stirling con 91.06% de los votos (frente a Alberto Iglesias y Ricardo Lombardo); por el Partido Nacional, Jorge Larraaga con 65.9% de los votos (contra Alberto Lacalle y Cristina Maeso); el candidato del Partido Independiente, Pablo Mieres y, el del EP-FA, Tabar Vsquez, fueron nicos candidatos y ambos consiguieron ratificacin de sus correligionarios. En la eleccin de octubre de 2004 result ganador Tabar Vsquez, con lo que rompi por primera vez el tradicional bipartidismo uruguayo. En Per, antes de que se aprobara la ley, algunos partidos como el APRA ya haban realizado elecciones internas. Para las municipales de 1983 y para la presidencial de 1985, los apristas compitieron entre s para designar candidato. De esa eleccin result ganador Alan Garca, un joven lder carismtico de 33 aos, quien se convertira en ese ao en presidente de Per. La plancha presidencial que acompa a Garca en el proceso electoral tambin fue seleccionada a travs de internas. Los candidatos presidenciales y legislativos para la eleccin del ao 2000 estuvieron sujetos a la realizacin de internas, aunque finalmente la cpula fue la que decidi quines iban y quines no, y en qu ubicacin. En la Repblica Dominicana, desde 1982, los partidos realizan algn tipo de eleccin de manera espordica, en procesos caracterizados por exigua participacin y manejadas por la lite poltica con el fin de sortear la amenaza de divisiones internas. Para los comicios del ao 2000, el Partido Revolucionario Dominicano (PRD) celebr internas cerradas, mientras que el Partido de la Liberacin Dominicana (PLD) y el Partido Reformista Social Cristiano (PRSC) efectuaron convenciones. Sin embargo, en esta ltima agrupacin fue evidente la influencia del caudillo Joaqun Balaguer. Recientemente han sido reguladas, pero an no se han llevado a cabo con el nuevo rgimen electoral.

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Finalmente, el caso de mayor tradicin en la celebracin de internas es el de Venezuela, donde Accin Democrtica (AD) y Comit de Organizacin Poltico Electoral Independiente (COPEI) las han empleado desde la dcada de 1970. Uno de los partidos que menos capacidad de cambio ha tenido en su desarrollo organizativo es AD, pero, a pesar de ello, ha empleado diferentes mecanismos para seleccionar sus candidatos. Si bien ha estado histricamente controlado por el Consejo Ejecutivo Nacional (CEN), en algunas ocasiones ha realizado internas competitivas. El procedimiento era el siguiente: el CEN consultaba a las lites locales, estatales y nacionales y reciba de stas una lista con los posibles candidatos, pero el CEN tena el derecho de nombrar por lo menos a tres personas y sugerir el resto de las nominaciones, reflejando en principio las preferencias de los lderes nacionales. Las regulaciones partidistas adoptadas en 1998 ampliaron su capacidad de nominacin, ya que les otorgaron el derecho de nombrar a todos los candidatos a cargos legislativos (Martz, 1999; Crisp, 2001: 4 y Coppedge, 1994). Con ello se muestra lo altamente centralizado que era el manejo del poder en este partido, mucho ms de lo que se poda dar en otras democracias (Coppedge, 1994). As, este rgano era el que tena el verdadero control dentro de la agrupacin: se encargaba de armar las listas de candidatos, de seleccionar al lder del partido en el Congreso y de definir las polticas que se iban a desarrollar desde all. En este sentido, se evitaba que los presidentes de AD tuvieran algn poder sobre la nominacin de su sucesor. En COPEI, los candidatos se eligen por medio de elecciones internas abiertas, con la participacin de todos los ciudadanos o a travs de una Convencin. Si por cualquier circunstancia no fuese posible la realizacin del proceso previsto, el candidato a presidente de la Repblica ser escogido mediante el voto directo, universal y secreto que ejerzan todos los militantes de COPEI y los independientes socialcristianos que integren el correspondiente listado de electores. Si ninguno obtiene la mayora absoluta, habr una segunda vuelta. En el caso de la segunda opcin, la eleccin sera por medio de la Convencin.12 En este marco, se han realizado diversos procesos en diferentes momentos. En 1973, con la presencia de un liderazgo dividido, se eligi al candidato presidencial a travs de una Convencin, en la que result elegido con alto grado de competencia el candidato Fernndez. Los siguientes procesos de seleccin fueron a travs de mecanismos no competitivos y hubo que esperar hasta 1987 para encon12

Vase artculos 44 y 45, Estatutos partidistas.

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trar uno que s lo fuera, tras el enfrentamiento del lder histrico Rafael Caldera con Eduardo Fernndez en una Convencin Nacional. Fernndez haba ido construyendo un liderazgo slido desde su puesto de secretario general del partido. Una vez realizado el proceso, Caldera perdi y decidi abandonar por el momento la poltica, al denunciar que la maquinaria partidista se haba puesto en su contra. Un ao despus, Fernndez perdi las elecciones generales en un clima de gran polarizacin. En 1993, COPEI realiz elecciones internas competidas cerradas para seleccionar a sus candidatos en los distritos uninominales. Para las siguientes elecciones, el partido decidi realizar primarias abiertas para definir a su candidato presidencial, con la intencin de que Rafael Caldera participara sin que tuviera temor a que la maquinaria le hiciera trampa (lvarez, 2001: 534). Pero Caldera no particip en las elecciones, se desentendi del partido, form uno nuevo y COPEI igualmente hizo internas, en las que Fernndez perdi la nominacin y la jefatura del partido. El triunfo fue para Oswaldo lvarez Paz, quien haba sido discpulo de Caldera. En las elecciones generales, Caldera consigui el triunfo electoral y se transform en presidente de Venezuela. Para las elecciones de 1998, COPEI se fractur nuevamente, pero realiz elecciones abiertas. Henrique Slas Rmer lanz su candidatura al margen del partido. Slas nunca fue expulsado o sancionado por COPEI. En cualquier caso, tambin form una nueva agrupacin denominada Proyecto Venezuela (PV). Mientras tanto, en la organizacin socialcristiana se enfrentaron las candidaturas de Irene Sez y Eduardo Fernndez, resultando ganadora la primera, lo que llev a una crisis sin precedentes a esta agrupacin poltica. Aun as, tras una compleja campaa electoral y tras las elecciones anticipadas al Congreso, COPEI decidi retirarle su apoyo a quien haba ganado la eleccin interna y drselo a PV y la candidatura de Slas Rmer. 2) Pases sin regulaciones, donde se realizan elecciones internas. En una segunda categora se encuentran los pases cuyos partidos realizan elecciones, al menos de manera espordica (es decir, algunos partidos las celebran ocasionalmente), sin estar reguladas por la legislacin electoral. En estos pases, las razones que motivaron la inclusin de este mecanismo fueron diversas. En un primer grupo, las elecciones fueron necesarias para legitimar los procedimientos internos de los partidos (PRI en 1999, FSLN en 1996 y 2001; PAN 2005); que en el caso de Mxico fue una experiencia refundacional, ya que signific la eliminacin de la prctica histrica del deda-

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zo como mecanismo de eleccin de candidatos y permiti reforzar la legitimidad de un partido cuya credibilidad democrtica se haba visto seriamente afectada y al que se responsabilizaba de la situacin poltica del pas. El partido consider que realizar un proceso lo ms abierto posible para elegir al candidato presidencial era la mejor manera de reparar parte de los errores pasados y proyectar el partido hacia el futuro. Sin embargo, algunos analistas y ciertos grupos dentro del partido consideran que, si bien esta eleccin constituy en efecto un claro avance respecto a las prcticas del pasado, no fue un proceso del todo abierto. Para el ao 2005, el Partido Accin Nacional (PAN) convoc a una eleccin cerrada, mientras que en el Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) se realiz una convencin interna. En el caso de Nicaragua, el Frente Sandinista de Liberacin Nacional (FSLN) tambin realiz elecciones internas (denominadas consultas populares) en 1996 y 2001, con el objetivo de seleccionar a los candidatos que participaran en las elecciones generales de ese ao y tambin como una manera de legitimarse ante la sociedad frente al pasado. Este proceso fue abierto a toda la ciudadana. No obstante, el Consejo del FSLN deba ratificar a los ganadores de las elecciones antes de las generales. Este organismo tena autoridad para cambiar el resultado de las elecciones, lo que efectivamente hizo en el caso del vicepresidente. Para las elecciones municipales de noviembre del ao 2000, el FSLN volvi a la prctica de seleccionar a sus candidatos mediante comicios restringidos a los afiliados del partido. Finalmente, en el Congreso del FSLN realizado en noviembre de 2003, se discuti la posibilidad de quitar la potestad de las cpulas sobre los resultados de los procesos internos, toda vez que este procedimiento era visto por la opinin pblica como un condicionante poco democrtico, y se establecieron las elecciones internas cerradas como el mecanismo para seleccionar candidatos a todos los cargos de representacin popular. En el caso de los Estatutos del PLC, se reconoce como principio general que los procesos, mecanismos y procedimientos electorales debern reflejar el espritu democrtico, por lo cual se contempla la posibilidad de celebrar elecciones internas, condicionando los resultados de la misma a la ratificacin de la Gran Convencin Nacional (GCN), que deber aprobar a aquel candidato que haya obtenido por lo menos la mitad ms uno de los votos totales de la GCN. Hasta el momento no se ha registrado la celebracin de internas entre candidatos y siempre se ha utilizado el mecanismo de la Convencin, lo que muestra el carcter cerrado y elitista del partido.

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En un segundo grupo, las razones que llevaron a la inclusin de las elecciones internas se centraban en la necesidad de dirimir conflictos de liderazgos en el seno de coaliciones electorales con otros partidos. Los ejemplos en este sentido son la Concertacin en 1993, 1999 y 2001 en Chile, motivados por la necesidad de mantener unido al movimiento integrado por diversos partidos que compiten entre s para definir un nico candidato y, en Argentina, el Frente Pas Solidario (Frepaso), que realiz una eleccin abierta en 1995, en la que participaron Jos Octavio Bordn y Carlos Chacho lvarez, como representantes de dos partidos diferentes. stas fueron las segundas internas realizadas en el pas despus de las celebradas por Izquierda Unida en 1989, en las que Luis Zamora y Nstor Vicente compitieron por la candidatura. Finalmente, en 1999 hubo competencia entre el Frepaso y la UCR para definir el candidato presidencial de la Alianza, resultando ganador el radical Fernando de la Ra, quin luego triunf en las elecciones generales. En estos casos, el proceso se llev a cabo en el seno de agrupaciones que formaban frentes polticos y no en partidos individuales. En un tercer grupo estn aquellas situaciones en las que las elecciones internas significan alta competencia entre las facciones de un partido y realizarlas es una manera de racionalizar el sistema de partidos (PNH y PLH en Honduras; en los partidos de Paraguay y la experiencia reciente de Uruguay) y, finalmente, en un ltimo grupo, las que se han realizado como una manera de resolver conflictos de liderazgo dentro de una organizacin partidista (como en el APRA en 1985 y 2000 en Per; el PJ en 1988, donde participaron Carlos Menem y Antonio Cafiero en Argentina; ANR-PC en Paraguay; el MNR y el MIR en 1999 en Bolivia o en el PRD de la Repblica Dominicana desde 1982). En este grupo tambin se encuentra El Salvador, donde los comicios no estn regulados por ley sino por los estatutos partidistas, y el Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional (FMLN) ha empleado las elecciones como un modo de dirimir los conflictos de liderazgos entre las lneas internas del partido. As, en diversas ocasiones ha realizado internas cerradas (1994, 1999 y 2003). En las ltimas, realizadas para designar candidato presidencial, result vencedor el ex comandante Shaffick Handall, en un proceso no exento de sospecha de fraude y con la participaron de cerca de 33 256 afiliados (Artiga, 2004: 165). Por su parte, los estatutos de la Alianza Republicana Nacionalista (Arena), establecen la realizacin de convenciones internas y prohben claramente en su artculo 108 cualquier mecanismo competitivo y secreto para la seleccin de candidatos. Los sistemas

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de votacin utilizados por sus rganos decisores son la mano alzada, la nominal o por aclamacin. Cualquier candidato que se presente debe contar con la aprobacin del Consejo Ejecutivo Nacional (Coena), lo cual limita la participacin de lneas disidentes en dichas asambleas. Finalmente, en Ecuador, Brasil y Guatemala, la ley no establece la celebracin de elecciones para la seleccin de candidatos y los partidos han sido tmidos a la hora de realizarlas. Aunque en los tres casos, por lo menos una vez, un partido celebr elecciones (PT en Brasil en 2002; ID en 1987 y la DP en 2002 en Ecuador, y PAN en Guatemala en 2003), la tradicin no es lo suficientemente fuerte como para aventurar un cambio hacia una mayor democratizacin interna de los partidos. En los dos primeros pases es probable que factores como la naturaleza elitista de las agrupaciones polticas y el temor a que la poltica se regionalice hayan influido para que no se realizaran elecciones internas. En Guatemala, el debilitado sistema de partidos polticos y su elevado grado de personalismo han impedido que el asunto se someta a debate de manera profunda, aunque hay en consideracin proyectos de reforma. De la observacin del cuadro XXV.3 se desprende que si bien en las ltimas dos dcadas se han celebrado de manera creciente elecciones internas, muchos partidos latinoamericanos continan empleando un rgano colegiado para designar a sus candidatos. Los lderes de los partidos que los utilizan continan considerando que este mecanismo es el que mejor garantiza la representacin interna, facilita la cohesin partidista, fomenta la disciplina y, dada la experiencia, contribuye al xito electoral. Los que defienden el uso de la Convencin, adems sealan que este rgano integra territorialmente a los diversos mbitos de la organizacin y, como tal, es el que tericamente garantiza la representacin igualitaria de los militantes. Los congresos, las asambleas o convenciones (segn se denominen en cada caso) son la expresin institucional de la soberana popular y actan tambin como un mecanismo de eleccin debido a que los afiliados tienen garantizados (por lo menos formalmente) su derecho de voz y voto en las plenarias del mismo. Su composicin est fijada en funcin de diversos criterios, principalmente tomando en cuenta el peso electoral del distrito y su tamao en trminos de afiliados y militantes. Todos estos criterios son los que sirven de argumento para que los polticos continen aplicndolo, como se ha podido registrar en las entrevistas realizadas en el marco del proyecto PPAL (1999).

CUADRO XXV.3. Seleccin de candidatos presidenciales en Amrica Latina (ao de realizacin)

Pas Argentina Elecciones internas (abiertas) Frepaso (1994) Alianza Frepaso-UCR (1999) UCR (2002), IU (1989) Elecciones internas (cerradas)
PJ

Convenciones (1983, 1994, 1999, 2002)a UCR (1982, 1989, 1994)

PJ

Junta ejecutiva

Lder

(1988)a

Bolivia

MNRb(1999,2002), MIRb (1999, 2002), MAS (2002) ADN (1985-2002)b

UCS

(1997, 2002)b

Brasil

PT

(2002)

PDT, PMDB, PSDB, PT, PFL

Colombia

PLC

(1990,1994)a

PCC

(1998)

PCC (1990, 1994, 2002), PLC (1998, 2002)a

Costa Rica

(desde 1985, 1989, 1993, 1997, 2001) PUSC (1989,1993,2001)a

PLN

PFD

PUSC

(1993, 1997, 2001) (1997)

Chile

Concertacin (1993, 1999, 2001)

PS

(1993, 1999, 2001), (1993, 1999, 2001)e RN (1993, 1999, 2001)e, UDI (1993, 1999, 2001)e
PPD PDC

Ecuador

ID

(1987), DP (2002)

PSC, DP, ID

MUPP-NP

PRE

(desde 1984) El Salvador

FMLN

(1994, 1999, 2003) (2003)

ARENA

(1994, 1999,

2003)
FRG

Guatemala Honduras

PAN

(2002),

PAN

PLH (1985, 1993, 1997, 2000) PNH (1985, 1993, 1997, 2000)

Mxico

PRI

(1999)a

PAN

(1999)a

(1999),a PAN (antes de 1999)

PRD PLC

PRI

(hasta 1999)
PLC

Nicaragua Panam

FSLN

(1996, 2001)d (1998), (1998, 2003) PP (1998)

PA PRD

(1996, 2001)

PA

PRDb

(1993, 2003),b (1993)

MOLIRENA

[654]

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CUADRO
Pas Paraguay

XXV. 3.

Seleccin de candidatos presidenciales... (conclusin)

Elecciones internas (cerradas) (1990, 1994, 1999) PLRA (1990, 1994, 1999) PEN (1990, 1994, 1999)
APRA AP ANR-PC

Elecciones internas (abiertas)

Convenciones

Junta ejecutiva

Lder

Per

(1985, 2000), (2004) (desde 1982), (2002)

APRA, PP

Repblica Dominicana

PRSC

(1996)

PRD

PLD

(1999),c PRSCb

PRSC

(1999)

PRSC

Uruguay

EP-FA

(1996, 1999, 2003), PC (1999, 2003) PN (1999, 2003)

COPEI

EP-FA,b PC,b PNbF

Venezuela

(1998)

(1968, 1978, 1983, 1993) COPEI (1993)

AD

(1998), COPEI (1973, 1987, 1998) MAS (1988, 1998)

AD

MVR

(1998, 2000) PPT, PT

a Indica que hay ms de un actor que participa en el proceso de seleccin de candidatos y que los Estatutos posibilitan la eleccin del mecanismo a emplear en cada oportunidad. b Seala que ese mecanismo fue empleado hasta que se realiz una reforma electoral en el sistema y, con ellos, se modificaron las normas de eleccin. c Los rganos nacionales precalifican a las candidaturas y luego stas compiten entre s. d Convenciones o directorio ratifican resultados elecciones internas. e Convenciones o directorio del partido proponen y luego hay elecciones internas. f Antes de la reforma electoral, los candidatos se elegan por el sistema de ley de lemas, tras el acuerdo entre las lites para las nominaciones. FUENTE: Elaboracin propia, a partir de los criterios de clasificacin empleados por Rahat y Hazan (2001: 267-275).

3.2. La seleccin de autoridades en los partidos de Amrica Latina Uno de los problemas bsicos de los partidos de Amrica Latina ha sido el escaso cambio de autoridades partidistas, la constante reeleccin de los mismos dirigentes o de afiliados vinculados por lazos no burocrticos y la baja circulacin de las lites en puestos de direccin. Las posibilidades de circulacin de las lites y la capacidad de renovacin de los que trabajan y dirigen el partido es una de las condiciones necesarias para que haya democracia interna, pero es muy difcil que sta se d en la prctica. Por ello es importante garantizar el uso de mecanismos participativos en la elec-

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cin de las autoridades como una manera de enfrentar la oligarquizacin organizativa. Del mismo modo que se eligen candidatos a partir de la participacin de los militantes en elecciones internas, a travs de un rgano colegiado, por el designio de las diferentes delegaciones provinciales o por voluntad de un lder, resulta factible pensar la eleccin de autoridades del partido a travs de estos mecanismos. La hiptesis seala que el uso de mecanismos ms participativos e incluyentes en la eleccin de autoridades (se est pensando en las elecciones internas), junto a una alta renovacin y circulacin de las lites dirigentes, contribuir a mayores cotas de democracia en la organizacin. A pesar de los avances que se dieron en el mbito de la seleccin de candidatos, stos no se han extendido a la eleccin de autoridades. En trminos generales, muchas de las reformas polticas no presionaron para democratizar a los partidos desde el rgimen electoral incorporando artculos y exigindoles en la prctica que los partidos eligieran a sus autoridades de una determinada manera. Si bien en Bolivia, Colombia, Per, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Repblica Dominicana, Venezuela y Uruguay se establece en la norma que se utilicen mecanismos electivos; en la prctica no suelen llevarse a cabo y queda a la discrecin de los dirigentes su uso, posiblemente porque este espacio de decisin est sujeto claramente a la dimensin privada de los partidos, e intentar presionar sobre ellos sera violentar su autonoma. Los casos en que se desarrollaron elecciones internas funcionaron ms como una excepcin que como la regla (PRI en 2002, FSLN en 2002, PT en 2001, DP en 2001, PJ en 1988), ya que la mayor parte de los partidos latinoamericanos utiliza la Convencin o la designacin de la cpula para elegir a los dirigentes (vase el cuadro XXV.4). El elemento central que dificulta este cambio est dado por la resistencia a generar modificaciones dentro de los partidos desde las cpulas dirigentes. El miedo a perder el control de la organizacin ralentiza la incorporacin de mecanismos ms participativos. Es probable que slo se animen a aplicar estos mecanismos aquellos partidos con tradiciones participativas arraigadas (en la UCR, donde hay fuerte competencia en las convenciones partidistas; PT en 2001); con fuertes crisis tras un fracaso electoral y su consiguiente disputa por el liderazgo (PRI en 2002); donde adems hay una extrema competencia interna por el control del partido (DP en 2001) y aquellos que cuenten con un liderazgo carismtico que emplee el mecanismo participativo como un mero ritual legitimador de su propia conduccin (UCS, PRE desde su fundacin en 1982).

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En este contexto cabe destacar que en Paraguay, desde el retorno a la democracia en 1989, los partidos polticos han realizado elecciones internas cerradas para designar sus asambleas de partido en el mbito nacional y departamental. Luego, las asambleas eligen a las autoridades ejecutivas de la agrupacin: la Junta de Gobierno en el caso de la Asociacin Nacional Republicana (ANR), ampliamente conocida como el Partido Colorado; el Directorio en el Partido Liberal Radical Autntico (PLRA); y la Direccin en el Partido Encuentro Nacional (PEN). En Bolivia, una comparacin entre los estatutos internos de seis frentes polticos permite establecer que el MIR y la UCS son los nicos partidos que otorgan participacin a sus seguidores para elegir a sus dirigentes nacionales y departamentales, aunque para la seleccin de otros representantes tambin se remiten a los delegados. En el MNR, el 28 de julio de 1999 se realiz la primera eleccin competitiva a jefe nacional (en el mismo momento en que se eligi al candidato presidencial), en la que compitieron Gonzalo Snchez de Losada frente a Juan Carlos Durn, quienes a su vez tuvieron sus propios candidatos en todos los puestos, eligindose ms de 17 000 cargos.13 En el MIR se intent usar elecciones internas para resolver quin se haca cargo de la direccin partidista en 2003, pero se plante un fuerte conflicto entre Samuel Doria Medina y Jaime Paz Zamora por la Jefatura del Partido. Finalmente, el primero opt por salirse de la organizacin debido a las dificultades que la cpula partidista puso para que no se diera dicha contienda. Otros frentes, como el MAS y ADN, prefieren seleccionar a sus representantes nacionales y departamentales en congresos, convenciones o asambleas en las que slo participan comisionados. En el ao 2000, ADN realiz una eleccin interna con la participacin de ms de 300 000 militantes para elegir autoridades partidistas, entre ellas a nueve jefes departamentales, 212 jefes provinciales, 27 jefes de secciones y 250 jefes de distrito. sta fue la primera eleccin desde el momento en que se fund el partido en 1979. En Per, tras la aprobacin de la Ley de Partidos, Accin Popular fue el primero en adecuarse a la misma, siendo certificados por el Jurado Nacional de Elecciones (JNE). Siguiendo el artculo 47 de los Estatutos, convoc en el mes de agosto de 2004 a la renovacin total de sus dirigentes a travs de procesos eleccionarios donde cada militante es igual a un voto. En el caso del APRA, tras su errtica gestin de gobierno, el partido experimen13 Se seleccionaron, adems, a los jefes de los comandos territoriales en ms de 300 municipios, y stos a su vez eligieron a otros 642 delegados a la Convencin Nacional que se realiz en agosto de ese ao.

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CUADRO

XXV.4.

Seleccin de autoridades en los partidos polticos de Amrica Latina*

Convencin
UCR

Pas Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per R. Dominicana Uruguay Venezuela

Elecciones internas
PJ (88) (99), MNR (99) ADN (00) PT (01)

Directorio del partido

Lder

Frepaso,

(82),

PJ

USC, MIR

MNR, MAS PDT, PMDB, PSDB, PFL PCC, PLC PUSC, PLN, PFD

PS, PDC DP

UDI, RN, PPD ID, PSC ARENA FRG, PAN PNH, PLH MUPP-NP FMLN

(01)

(96, 98)

PRE

(desde 82)

(02),a PRD FSLN (02)

PRI PRD PRLA, ANR-PC, PENa APRA

PAN PA

(02) (03), MOLIRENA (02) PP (03)

PLC APRA

(85),

AP

(04)

PRD, PLD, PRSC

PRSC,PLD PN, PC, EP-FA MVR, COPEI

(98),

AD

* Indica que los Estatutos establecen ms de un mecanismo para la eleccin de autoridades partidistas. a Eligen en internas a las asambleas que, a su vez elegirn a las autoridades partidistas. FUENTE: Elaboracin propia.

t una profunda crisis y hubo que esperar hasta 1999 para que surgiera una fuerte corriente renovadora, con el sustento de la mayora de bases provinciales, la cual consigui asumir la responsabilidad de la direccin partidaria bajo la presidencia de Jorge del Castillo y nuevamente el liderazgo de Alan Garca, quien en ese momento an se encontraba en Europa. Para enero de 2003, el APRA decidi abrir un amplio espacio de reflexin y discusin acerca de la modernizacin y respecto a la nueva Estructura Orgnica y la Ley de Partidos Polticos.14 Entre los meses de octubre y noviembre de ese ao se realizaron elecciones para la renovacin de dirigencias distri14 Para ello encarg a la Secretara Nacional de Organizacin la elaboracin de una propuesta que luego fue sometida a debate de los dirigentes de base en los cinco Encuentros Macrorregionales organizados con ese fin: Centro (Huancayo), Sur (Arequipa), Norte I (Trujillo) y Norte II (Piura), Oriente (Iquitos), as como en los encuentros regionales de Lima, Callao y Ucayali. En este proceso deliberativo participaron 1 500 dirigentes. El 55 Plenario Nacional aprob esta nueva estructura y convoc a elecciones internas para la renovacin de los comits partidarios en todo el pas.

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tales, provinciales y regionales, esta vez con la asesora tcnica de la ONPE y la supervisin de la Asociacin Civil Transparencia, un paso crucial en el proceso de modernizacin del partido. Esta agrupacin ya haba utilizado las elecciones internas para elegir secretario general en 1985, conjuntamente con la competencia por la candidatura presidencial.

4. EFECTOS

DE LOS MECANISMOS DE SELECCIN

DE CANDIDATOS SOBRE EL FUNCIONAMIENTO PARTIDISTA

La tendencia generalizada de las reformas electorales y de los cambios organizativos llevados a cabo por los partidos latinoamericanos ha sido la de introducir mecanismos competitivos para definir las candidaturas presidenciales. La presuncin que impuls esos procesos sostena que un partido gozara de mayor democracia interna cuando empleara mecanismos en los que participara un mayor nmero de actores, mientras que tendra menores cotas de democracia interna cuanto menor fuera el nmero de actores que participaran en dicho proceso (Alcntara, 2001; Rahat y Hazan, 2001; Freidenberg, 2003 y Payne et al., 2003). Con ello se asociaba el grado de centralizacin en la definicin de las nominaciones con el de democracia interna. En la experiencia de Amrica Latina la realizacin de internas ha tenido efectos sobre el funcionamiento de las organizaciones partidistas. Algunos de esos efectos han sido positivos, pero otros no lo han sido tanto. Efectivamente, la introduccin de internas competitivas ha refrescado las estructuras tradicionales oligrquicas de los partidos latinoamericanos. Un mayor nmero de actores ha participado en la definicin de las candidaturas, se ha reducido el grado de centralizacin en el proceso y con ello se ha conseguido quitar el control monoplico de las cpulas sobre las candidaturas. Esto se ha traducido en una mayor transparencia, un ms amplio debate y una mayor circulacin de la informacin entre sus militantes e, incluso, ha limitado en alguna medida (por lo menos en un punto concreto) la designacin a dedo, tradicional de los partidos latinoamericanos. Es cierto que contina habiendo mecanismos, procedimientos y reglas no escritas, redes personales de carcter autnomo y recursos no estrictamente partidistas que condicionan la seleccin de los candidatos y la definicin de las autoridades, pero la realizacin de elecciones internas ha sido una medida positiva que ha enfrentado directamente a la seleccin informal y discrecional de candidatos.

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Ahora bien, el que se hayan celebrado internas (cerradas o abiertas) es una condicin necesaria, pero no suficiente para alcanzar la democratizacin de los partidos. Es decir, realizar elecciones es slo un paso de los muchos que an resta por andar. La hiptesis de que un mayor nmero de actores en el proceso de nominacin reducira el grado de centralizacin se corrobora, pero eso no significa que slo con ello los partidos ya sean democrticos internamente, lo cual se corresponde con las experiencias europeas (Katz, 2001; Pennings y Hazan, 2001; Linz, 2002). La celebracin de internas ha sido importante, pero tambin ha tenido efectos negativos. Tras la realizacin de estos procesos se ha dado una mayor fragmentacin y un enfrentamiento entre las facciones internas de un partido (ANR-PC, PLRA, ID, PLH, PNH, FMLN) e, incluso, se ha afectado la gobernabilidad del pas (Paraguay). Tambin ha socavado la autonoma de los partidos por la participacin de otras agrupaciones en la definicin de la candidatura presidencial, apoyando aquella que ms le beneficiaba al partido opositor (Frepaso en 1995 en Argentina) o por la intromisin del Estado en asuntos propios de los partidos con claras sospechas de favoritismo progubernamental (como en Repblica Dominicana). Adems, en algunas situaciones la celebracin de internas ha reforzado el poder de las lites en el control partidista y el mantenimiento del statu quo (ID en Ecuador, Bolivia, Honduras, Paraguay, Uruguay, Repblica Dominicana) y ha aumentado las desconfianza de los ciudadanos por denuncias de fraude (FMLN en 2003), corrupcin y manejo fraudulento del financiamiento de las elecciones internas, procesos que de por s resultan muy costosos para los partidos. El que los candidatos elegidos por el electorado o por las bases no sean los dirigentes nacionales del partido ha llevado a generar conflictos entre la cara burocrtica y electoral de la organizacin, toda vez que los lderes no estn acostumbrados a compartir el poder y a verse relegados a un segundo plano en beneficio de un candidato del partido. En este sentido, si las elecciones internas generan mayor fraccionamiento, el candidato elegido como presidente puede tener ms dificultades para relacionarse con los dirigentes y representantes de su partido en el Legislativo (Paraguay). Esto a su vez puede llevar a la personalizacin del proceso, en un contexto de por s proclive a que eso ocurra y a un mayor desarrollo de outsiders de la poltica, que utilizan al partido como un taxi para cada eleccin. Asimismo, la celebracin de internas ha llevado a que los partidos muchas veces confundan las preferencias del electorado, pensando que las demandas de aquellos ciudadanos que participan en las elecciones son ge-

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neralizables a las de resto de resto del electorado. Se corre el riesgo de que ante dos candidatos se privilegie al que representa los valores del electorado (o de lo que las encuestas sealan de ese electorado) sobre las preferencias de sus militantes. Esto ha enfrentado a candidatos populares contra otros ms respetuosos de la ideologa del partido. Con la intencin de incluir al mayor nmero de votantes, esto ha supuesto estrategias de tipo catch all, lo que potencia la ambigedad programtica y que los candidatos se nieguen a hacer declaraciones demasiado precisas ideolgicamente. Finalmente, una preocupacin sustantiva es si las elecciones internas han generado mayor xito electoral a los partidos latinoamericanos. La inclusin de este mtodo no les ha asegurado nada. Si se consideran los ms de 60 procesos eleccionarios del periodo postransicin en los que se utiliz este mecanismo, slo 20 han sido exitosos. Esto sustenta la afirmacin de Colomer (2002: 119) de que los candidatos seleccionados en internas tienden a ser relativamente poco populares, menos competitivos o perdedores de las presidenciales. Partidos disciplinados, rgidamente centralizados y altamente cohesionados tienen mejores resultados electorales que otros que no lo son. Esto significa que la democratizacin interna genera impactos colaterales negativos sobre el xito electoral, lo cual puede funcionar como un desincentivo hacia los polticos para que acepten los procesos de cambio organizativo. 5. CONCLUSIONES En Amrica Latina los ciudadanos manifiestan sentimientos diversos respecto a la importancia y el papel de los partidos en sus sistemas polticos. Muchos se sienten lejos de los partidos, denuncian una profunda oligarquizacin de sus estructuras, sealan que no son representativas de las demandas y necesidades ciudadanas y que los lderes defienden sus intereses particulares ms que los del partido o los del electorado que les ha elegido. Estos argumentos han sustentado la creencia de una profunda crisis de representacin partidista, as como tambin ha justificado la presencia de mecanismos alternativos a los partidos, con la pretensin de superar dicha crisis. Pero las experiencias recientes no muestran que esas opciones hayan ayudado a mejorar el rendimiento de las instituciones ni que hayan contribuido a que los ciudadanos se sientan ms (y mejor) representados. Por el contrario, los partidos continan articulando la poltica latinoamericana y an desempean una serie de funciones centrales para el sistema poltico. Los partidos conti-

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nan siendo los que dan vida a la competencia electoral, crean un universo conceptual que orienta a los ciudadanos y a las lites en cuanto a la comprensin de la realidad poltica, ayudan a concertar acuerdos en torno a polticas gubernamentales, establecen acciones para la produccin legislativa, proveen de personal a las instituciones y hacen operativo al sistema poltico. En ese intento por acercarse a los ciudadanos y superar esa crisis, muchos pases (y tambin los partidos de manera particular) han introducido nuevos mecanismos de seleccin de candidatos, con la pretensin de ser ms democrticos. Los resultados muestran que la presuncin de las lites reformistas, de que un uso mayor de mecanismos competitivos generara mayor democratizacin de las organizaciones partidistas, no puede corroborarse completamente en los casos latinoamericanos. Lo mismo ocurre con la seleccin de autoridades, toda vez que en la mayor parte de los casos analizados las lites se resisten a cambiar la manera de elegir a los lderes y continan controlando los espacios de poder. Es verdad que ha habido esfuerzos importantes, pero como estos procesos son slo un aspecto de la democracia interna, ya que hay otros, como la igualdad en la participacin y el control de los lderes por sus militantes, an quedan limitantes importantes que condicionan estos procesos. Entre esos elementos que limitan el modo en que se realizan las elecciones internas cabe destacar cuatro: a) el de la inexistencia de padrones de afiliados actualizados; b) el del financiamiento; c) el del papel de los rganos electorales sobre la actividad de los partidos y, uno de corte ms voluntarista, d) el de la disposicin de las lites llevar a cabo los cambios necesarios para mejorar el funcionamiento partidista. Estos condicionantes pueden hacer fracasar cualquier proceso de cambio partidista o de reforma democratizadora. De ah su importancia. En cuanto al primero, la experiencia muestra que sin padrones de afiliados, disponibles no slo para las cpulas dirigentes sino tambin para cualquier militante que quiera formar su lnea o faccin interna, no es posible hablar de pluralismo y democracia. La informatizacin de la membresa evita que las cpulas inflen el cuerpo electoral interno de cara a los otros partidos y que se garantice la participacin y las probabilidades de triunfo de todos aquellos que quieran ser candidatos o que, simplemente, quieran participar en los procesos internos. Si bien existen excepciones en este sentido, como la nueva informatizacin del padrn de afiliados que ha realizado el Partido Aprista Peruano,15 que sea el Tribunal Electoral el que
15 ste se puede consultar por va electrnica (internet) y all figura el distrito electoral al que pertenece cada militante.

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lleve el registro de afiliados como en Panam o que se utilice el Censo Nacional como en Costa Rica, en la mayora de los casos la membresa es una incgnita. Los dirigentes de las facciones minoritarias no saben a quin tienen que acudir para convencerle de su propuesta, no conocen a su electorado potencial y ni siquiera saben cuntos militantes tiene el partido como para desarrollar una estrategia especfica de captacin y movilizacin de las bases. Sin padrones no es posible realizar elecciones internas competitivas, simplemente porque se desconocen las caractersticas del electorado. En segundo lugar, otro elemento que limita la celebracin de internas es el financiero. Hace unos meses, un poltico dominicano me sealaba que en sus partidos: el que paga, manda; esto es, que quin pone el dinero para la campaa electoral es el que decide quin va a ser candidato de la organizacin. Muchos partidos han cambiado su histrica estrategia de movilizacin de militantes por otra de captacin de notables, con la intencin de que financien las actividades electorales. Muchas veces, ese criterio es el que define una candidatura respecto a la de otro militante (que no tiene recursos para autofinanciarse). En este sentido, las elecciones internas estn condicionadas por la posibilidad de acceso a recursos igualitarios en el manejo de las campaas. Se debe sealar quines son los que aportan el dinero y cmo se utilizan esas aportaciones en cada una de las candidaturas. Otra cuestin que tambin condiciona la manera en que se llevan a cabo los procesos de seleccin de candidatos (incluso los de autoridades) es la posibilidad de injerencia de los tribunales electorales en los partidos, tanto por el control que pueden ejercer en el cumplimiento de las normas electorales como por la posibilidad de colaboracin en la organizacin de los procesos y por su capacidad para supervisar que sean justos y equitativos. La democracia interna supone tambin transparencia. Sin ella, la primera es inalcanzable. Los rganos electorales deben funcionar como entes estatales y no gubernamentales, por encima de los conflictos partidistas. Finalmente, est la cuestin de la voluntad poltica. Slo cuando los polticos perciban que tener organizaciones democrticas y participativas resulta beneficioso en trminos electorales, se convertirn en los principales impulsores de las elecciones internas. Posiblemente, alguno querr que las reglas que se adopten beneficien a su organizacin poltica por encima de las otras. O puede que todos quieran eso. La cuestin es que habr algunas reglas que no gustarn a muchos, pero que son necesarias para mejorar el funcionamiento de los partidos y, de ese modo, disminuir la distancia cada vez mayor entre los ciudadanos y ellos. Llegar un momento en que los propios polti-

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cos quieran e impulsen los cambios, simplemente como una manera de sobrevivir a ciudadanos desencantados con los partidos y con la democracia o por mera necesidad electoral, si es que los ciudadanos deciden castigar en las urnas a aquellos que no ejerzan la democracia interna en sus partidos. SIGLAS
Argentina UCR = Unin Cvica Radical PJ = Partido Justicialista Frepaso = Frente Pas Solidario IU = Izquierda Unida Bolivia ADN = Accin Democrtica Nacionalista UCS = Unidad Cvica Solidaridad MIR = Movimiento Izquierda Revolucionaria MNR = Movimiento Nacionalista Revolucionario MAS = Movimiento al Socialismo Brasil = Partido Frente Liberal PSDB = Partido Social Demcrata Brasilero PMDB = Partido Movimiento Democrtico Brasilero PT = Partido de los Trabajadores PDT = Partido Democrtico de los Trabajadores
PFL

DE LOS PARTIDOS ANALIZADOS

Guatemala FRG = Frente Republicano Guatemalteco PAN = Partido de Avanzada Nacional Honduras Partido Liberal Hondureo PNH = Partido Nacional Hondureo
PLH=

Mxico = Partido Revolucionario Institucional PAN = Partido Accin Nacional PRD = Partido de la Revolucin Democrtica
PRI

Nicaragua FSLN = Frente Sandinista de Liberacin Nacional PLC = Partido Liberal Constitucionalista Panam PA = Partido Arnulfista PRD = Partido Revolucionario Democrtico Molirena = Movimiento Liberal Republicano Nacionalista PP = Partido Popular (ex Partido Demcrata Cristiano) Paraguay ANRPC = Alianza Nacionalista Republicana/Partido Colorado PLRA = Partido Liberal Radical Autntico Per APRA/PAP = Partido Aprista Peruano AP = Accin Popular PP = Per Posible Repblica Dominicana = Partido de la Liberacin Nacional PRD = Partido Revolucionario Democrtico PRSC = Partido Social Cristiano
PLD

Chile UDI = Unin Demcrata Independiente RN = Renovacin Nacional PS = Partido Socialista PPD = Partido por la Democracia PDC = Partido Democracia Cristiana Colombia = Partido Liberal Colombiano PCC = Partido Conservador Colombiano
PLC

Costa Rica = Partido Unidad Social Cristiana PLN = Partido Liberacin Nacional PFD = Fuerza Democrtica PAC = Partido de la Accin Ciudadana
PUSC

Ecuador = Democracia Popular ID = Izquierda Democrtica PRE = Partido Roldosista Ecuatoriano PSC = Partido Social Cristiano MUPP-NP = Movimiento Plurinacional Unidad PachakutikNuevo Pas
DP

Uruguay PN = Partido Nacional (Blanco) PC = Partido Colorado EP- Frente Amplio = Encuentro Progresista/ Frente Amplio Venezuela COPEI = Comit de Organizacin Poltica Electoral Independiente AD = Accin Democrtica PPT = Partido Patria para Todos MVR = Movimiento Quinta Repblica MAS = Movimiento al Socialismo

El Salvador Arena = Alianza Republicana Revolucionaria FMLN = Frente Farabundo Mart de Liberacin Nacional.

ANEXO I. La seleccin de candidatos en las reglas internas de los partidos

Pas Argentina Partido
PJ

Reglas Los candidatos a presidente y vicepresidente de la nacin sern elegidos por el voto directo de los afiliados y tomando toda la Repblica como distrito nico (art. 26, cap. VI, Carta Orgnica del 20 de septiembre de 1991). Los candidatos a presidente y vicepresidente se elegirn por cargo y en una sola lista o frmula, a simple pluralidad de sufragio por voto directo, secreto y obligatorio de los afiliados de la Repblica considerados a estos efectos como un distrito nico. En caso de empate, decidir la Convencin Nacional en nica sesin (art. 13, Carta Orgnica con modificaciones de 2000). En la prctica, Convencin Nacional. Se elegirn todos los candidatos a cargos electivos nacionales mediante elecciones primarias abiertas. Dado que es una confederacin de partidos, el padrn electoral se construye por la suma de los padrones individuales de todos los partidos que la integran. Los Estatutos de 1999 sealan que los candidatos se eligen por la Convencin Nacional, aunque la ley les obliga a hacer elecciones internas. Los Estatutos de 1999 sealan que los candidatos se eligen por la Convencin Nacional, aunque la ley les obliga a hacer elecciones internas. A travs de la Asamblea Nacional. Los Estatutos de 1999 sealan que los candidatos se eligen por la Convencin Nacional, aunque la ley les obliga a hacer elecciones internas. Los Estatutos de 1999 sealan que los candidatos se eligen por la Convencin Nacional, aunque la ley les obliga a hacer elecciones internas. A travs de elecciones internas primarias, tras la precalificacin de los diferentes rganos de direccin del partido. As convenes so livres para a escolha dos candidatos do Partido aos diversos Cargos Legislativos e Executivos nos nveis Municipal, Estadual e Nacional. A nenhum filiado, mesmo que exera cargo executivo ou parlamentar, se reconhecer o direito de figurar como candidato nato nas listas de livre escolha das convenes (art. 17, 1, Estatutos de 1999). Nas Convenes, as deliberaes referentes constituio dos rgos partidrios e escolha de candidatos sero tomadas por voto direto e secreto, ressalvada a hiptese do 3, do artigo 22 (art. 25, Estatutos). A Conveno Nacional, rgo supremo do Partido, tem a seguinte competncia: I) fixar as diretrizes para a atuao partidria; II) escolher ou proclamar, quando houver eleio prvia, os candidatos do Partido Presidncia e Vicepresidncia da Repblica (art. 64, Estatutos 1996). a) Eleger o Diretrio Nacional e seus suplentes; b) Escolher os candidatos do a Partido Presidncia e a vicepresidncia da Repblica (Se o VI, da conven o a nacional, Estatutos). Pargrafo 2 A Conveno de escolha de candidatos ser realizada no prazo prprio estabelecido em lei, nos termos deste Estatuto (Das eleioes, cap. I, Da Escolha dos candidatos, ttulo IX, Estatutos 1999). A Conveno Nacional, rgo supremo do Partido, tem, dentre outras conferidas por este Estatuto ou em lei, as seguintes atribuies: I) eleger os membros do Diretrio Nacional e seus suplentes e os membros do Conselho Nacional de

UCR

Frepaso

Bolivia

MIR

MNR

MAS ADN

UCS

Brasil

PT

PDT

PMBD

PFL

PSDB

[665]

ANEXO I. La seleccin de candidatos en las reglas internas (continuacin)

Pas Partido Reglas tica e Disciplina; IV) escolher os candidatos do Partido aos cargos de Presidente e Vicepresidente da Repblica, ou proclamlos, quando houver eleio prvia para essa escolha (Dos rgos no nvel Nacional Seo I, Da Conveno Nacional, art. 58, Estatutos de 1999). Colombia
PLC

Elecciones internas abiertas (Consulta Popular), pero si los candidatos llegan a un acuerdo entre s y con la direccin del partido. Si el acuerdo no se produce, entonces es la Convencin la que designa al candidato. Pargrafo II: La designacin del candidato a la Presidencia de la Repblica y la eleccin del Directorio Nacional y de los directorios departamentales se har por consulta popular interna, convocada por el Directorio Nacional, con votacin local debidamente supervisada por la autoridad electoral competente. Pargrafo III: Para la escogencia de candidato a la Presidencia, el partido tambin podr optar por la consulta popular abierta como mecanismo de eleccin del mismo, en cuyo caso las normas que para el particular establezca la ley y el Consejo Nacional Electoral sern las que observe la colectividad en desarrollo de dicha actividad. En caso de falta absoluta del candidato a la Presidencia de la Repblica elegido por el mecanismo de la consulta popular interna, el Directorio Nacional Conservador convocar una Convencin Nacional Centralizada para que elija el candidato (Estatutos). La designacin de candidatos del PUSC a la Presidencia y vicepresidencia de la Repblica es una facultad exclusiva de la Asamblea Nacional, que ejercer esta facultad ratificando el resultado obtenido en la correspondiente Convencin Nacional, que es una consulta electoral que se realiza con antelacin a la designacin por parte de la Asamblea Nacional. En ella, varios precandidatos someten sus nombres al juicio de todos los electores (quienes previamente dan su adhesin formal y escrita) y luego mediante votacin universal, secreta y libre definen quin ser candidato (art. 67, Estatutos). decidir frente a cada eleccin nacional por medio de su Asamblea Nacional, convocada al efecto con un mes de anticipacin y antes de los 20 meses anteriores al da de las elecciones, el mecanismo ms adecuado para elegir sus candidatos en las diferentes papeletas de las elecciones nacionales, para lo cual podr elegirlos en su seno o convocar a convenciones sean abiertas o cerradas, para elegir a esos candidatos, aprobando o reformando la reglamentacin a las que estarn sujetos tales procesos, bajo la organizacin en el Tribunal de Elecciones Internas (art. 47). De resolverse en Asamblea Nacional por la realizacin de una convencin cerrada, podrn participar slo los que formen parte del padrn electoral interno que se conformar con todos los costarricenses que dieron su adhesin y participaron en las ltimas elecciones de asambleas distritales, cantonales y provinciales, convocadas para renovar la dirigencia, y aquellos que firmen su adhesin 15 das antes de la convencin. De resolverse en Asamblea Nacional por la realizacin de una convencin abierta, podrn participar todos los costarricenses que al presentarse al centro asignado de votacin firmen su adhesin al Partido Fuerza Democrtica (art. 48, Estatuto Reformado en Asamblea Nacional, 4 de agosto del 2001. Resolucin 138-01). Elecciones a travs de primarias (Convencin Nacional). Sus dirigentes tienen derecho a ratificar los resultados de las primarias. En trminos prcticos, las primarias son abiertas, pues los electores slo declaran su afiliacin a un partido en la mesa de votacin.

PCC

Costa Rica

PUSC

PFD

PLN

[666]

ANEXO I. La seleccin de candidatos en las reglas internas (continuacin)

Pas Chile Partido
PS

Reglas La seleccin de los candidatos a cargos de representacin popular se har en forma democrtica, por el sistema de voto universal, secreto e informado en cada una de las instancias [] El Consejo Regional podr incorporar independientes (art. 34, Estatutos). Los candidatos a cargos de representacin popular sern elegidos mediante votacin secreta, universal directa e informada de todos los militantes a quienes corresponda votar, segn el mbito territorial y funcional del cargo a elegir. El proceso se denominar primarias. El proceso supone dos momentos. Primero, una precalificacin de los postulantes para luego someterlos a votacin universal, secreta y directa de aquellos que beneficien del derecho de hacerlo (ttulo IV, artculos 103 al 122). No queda explcito. A travs del Consejo General, tras consultar a los afiliados. El Consejo General tiene entre sus atribuciones la de nominar al candidato a la Presidencia tras presentrsela a los afiliados (art. 8, Estatutos). El voto directo, igualitario y secreto de nuestros militantes ser el mecanismo por medio del cual [] se elegirn los candidatos que el FMLN haya de postular a cargos de eleccin popular: presidente y vicepresidente de la Repblica (Estatutos FMLN, art. 66). Son atribuciones de la Asamblea General elegir a los candidatos que el partido postule a cargos de eleccin popular, a propuesta del Consejo Ejecutivo Nacional (art. 17, apart. e, Estatutos). Se prohbe expresamente el uso del voto secreto en cualquiera de los organismos del partido y establece el empleo de la mano alzada, la designacin nominal y la aclamacin como nicos mecanismos de votacin en el marco de una Convencin Nacional (art.17). Los candidatos a cualquier cargo deben ser propuestos por el Coena. Los candidatos a presidente y vicepresidente son elegidos a travs del Consejo Plenario Ampliado, integrado por los presidentes provinciales, diputados, ex presidentes de la Repblica, militantes del partido y de los tribunales. Su decisin es elevada a la Asamblea Nacional Ordinaria (art. 52, Estatutos de 1999). Corresponde al Congreso Nacional del Partido, designar candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia de la Repblica (art. 20, Estatutos). Son deberes y atribuciones de la Convencin (apart. i) elegir candidatos del partido a la Presidencia (art. 16, Estatutos de 1998). Son atribuciones de la Convencin Nacional elegir los candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia (art. 18, Estatutos de 1982). Por decisin del Consejo Poltico, tras la aprobacin de la Asamblea Nacional. La seleccin del candidato del partido a la Presidencia de la Repblica, diputados al Congreso Nacional, propietarios y suplentes y militantes de las corporaciones municipales se harn elecciones primarias mediante el voto directo y secreto de los afiliados (art. 90, Estatutos de 1997). La eleccin del candidato del partido nacional a la Presidencia de la Repblica, los candidatos a designados de la Presidencia de la Repblica, a los diputados al

PDC

UDI RN PPD

El Salvador

FMLN

Arena

Ecuador

PSC

DP

ID

PRE

MUPP-NP

Honduras

PLH

PNH

[667]

ANEXO I. La seleccin de candidatos en las reglas internas (continuacin)

Pas Partido Reglas Congreso Nacional, al Parlamento Centroamericano y candidatos a las corporaciones municipales se har mediante eleccin universal, directa y secreta, de los afiliados al Partido Nacional de Honduras (art. 77, Estatutos de 1994). Mxico
PRD

La eleccin del candidato a presidente de la Repblica se realizar mediante voto universal, directo y secreto de los afiliados al partido en todo el pas, o en Convencin Nacional, de acuerdo con los requisitos estatutarios. Ser candidato [] el precandidato que obtenga mayora simple de votos (art. 46, ttulo IV). Si hay un nico candidato, la Convencin directamente lo proclama. (Se prev elecciones internas para candiaturas al Senado y como diputados sobre una parte de los mismos, mientras la otra depende de la Convencin). La postulacin de candidatos a cargos de eleccin popular se realizar por el procedimiento estatutario que seleccione el Consejo Poltico Nacional para los cargos de presidente de la Repblica, gobernador, jefe de gobierno del Distrito Federal, senador y diputado federal, pudiendo consultar el Consejo Poltico Estatal y del Distrito Federal para los cargos de eleccin local, al consejo Poltico del nivel que corresponda a la candidatura en cuestin, de entre los siguientes: a) Consejo Poltico; b) Convencin de Consejeros Polticos; c) Convencin de Delegados; d) Consulta directa de los militantes; de los militantes y simpatizantes; o a militantes, simpatizantes y ciudadanos en general segn el Consejo Poltico lo determine y e) usos y costumbres (art. 147, Estatutos de 1999). En el Reglamento, modificado recientemente, se establece que el candidato presidencial resulte elegido por medio de una eleccin interna cerrada. La eleccin del candidato a la Presidencia se sujetar al siguiente procedimiento y a lo sealado en estos Estatutos y en los reglamentos correspondientes: b) La eleccin se realizar de entre los precandidatos cuyo registro haya sido aprobado y se llevar a cabo de manera simultnea en centros de votacin instalados en, al menos, todas las cabeceras de los distritos electorales federales en los que se divide el pas. Podrn votar los militantes activos inscritos en el Registro Nacional de Militantes por lo menos tres meses antes de la fecha en que se realice la votacin (art. 37, Estatutos de 2001). El Reglamento Electoral aprobado por la Asamblea Sandinista el 22 de octubre de 1995 estableca en su artculo 8 la participacin de afiliados, simpatizantes y ciudadanos en general en la Consulta Popular (documento partidista del FSLN 1995). Sus dirigentes tienen derecho a ratificar los resultados de las primarias (convenciones del partido), en las que sus militantes eligen a su candidato a la presidencia. En 2003, luego de un Congreso Nacional, se ha establecido la realizacin de primarias cerradas para todos los cargos pblicos. En lo que se refiere a la eleccin de candidatos a cargos de representacin, de acuerdo con lo estipulado en el captulo X, artculos 108 y 109; los sistemas, procesos, mecanismos y procedimientos electorales, como plebiscitarios del partido, deben reflejar el espritu democrtico que tiene la organizacin, as como su igualdad, representatividad y transparencia. Sin embargo, el partido no establece reglas uniformes y precisas para la eleccin de sus candidatos. En realidad, el reglamento para los procesos electorales del partido es variable y depende de las resoluciones que tome la Comisin Nacional Electoral y la Junta Directiva Nacional del Partido y que luego plebiscite la Gran Convencin Nacional (Estatutos). En 1990 el partido comienza un proceso de apertura democrtica, pero hubo que esperar al 25 de mayo de 1998 para que esta agrupacin presentara al Tribunal

PRI

PAN

Nicaragua

FSLN

PLC

Panam

PRD

[668]

ANEXO I. La seleccin de candidatos en las reglas internas (continuacin)

Pas Partido Reglas Electoral su Reglamento de Elecciones Internas, que fue aprobado por el Consejo Directivo Nacional del partido el 16 de mayo de 1996 y de acuerdo con las reformas de los Estatutos efectuadas por el Congreso Nacional Extraordinario del 7 de junio de 1995.
PA

El artculo 173 del Estatuto exige que las elecciones internas deben ceirse a una serie de principios, que incluyen la equidad e igualdad de oportunidades, probidad, lealtad y solidaridad. Los candidatos a vicepresidente son designados por el candidato presidencial que resulte electo y ratificados por el Directorio Nacional. El procedimiento de eleccin es el mayoritario, sin limitaciones en trminos de porcentajes mnimos de participacin. Los candidatos que pierdan las elecciones internas deben, segn el Estatuto, apoyar al vencedor (y no le est permitido presentarse por otro partido o coalicin, elemento tambin considerado en el Cdigo Electoral). Vase el Reglamento de Elecciones Primarias del PRD (art. 4). Corresponde a la Convencin Nacional, elegir a los candidatos del partido para su postulacin a presidente y vicepresidentes de la Repblica (art. 18, inciso c, Estatutos de 2003). Siguiendo lo que establece el Cdigo Electoral y la Constitucin, los candidatos se eligen mediante el voto libre, directo y secreto de los militantes del partido en circunscripcin nica nacional. Siguiendo lo que establece el Cdigo Electoral y la Constitucin, los candidatos se eligen mediante el voto libre, directo y secreto de los militantes del partido en circunscripcin nica nacional. Deber ser el Congreso el que apruebe la cantidad de candidatos a parlamentarios que deber tener el partido en todos los departamentos del Per y as, una vez determinado el nmero de candidatos, sern las bases de cada circunscripcin los que eligen directamente a sus candidatos mediante el procedimiento de cada aprista un voto (art. 80, Estatuto partidista de 1994). Elecciones internas cerradas, con la participacin de sus afiliados. El proceso electoral para la eleccin de rganos Ejecutivos del Partido periodo 2004-2006, alcanza a la eleccin de los dirigentes en el Comit Ejecutivo Nacional, los Comits Ejecutivos Departamentales, el Comit Metropolitano de Lima, los Comits Ejecutivos Provinciales y los Comits Ejecutivos Distritales y Sectoriales, en todo el territorio de la Repblica. Segundo: En cumplimiento de lo dispuesto en los artculos 39 del Estatuto y 17 del Reglamento General de Elecciones, el proceso se realizar mediante voto universal, libre, igual, voluntario, directo y secreto de cada uno de los militantes aptos para ejercer dicho derecho. En todo el proceso electoral la expresin de voluntad electoral de cada militante expresada en el voto determinar la eleccin de los dirigentes en la circunscripcin distrital, provincial, departamental y nacional. Directiva nm. 001-2004/CNE. Se realizan elecciones internas (llamadas primarias abiertas) para elegir al candidato a presidente, los candidatos al Congreso y a los ayuntamientos del pas (Reglamento electoral para las Primarias Abiertas 1998). Son atribuciones del Comit Central: j) Proponer al Congreso Elector del Partido los nombres de los precandidatos a la Presidencia de la Repblica, escogidos con el voto de las dos terceras partes de sus militantes (art. 24, Estatutos). La eleccin del candidato a la presidencia ser efectuado por el voto de la base del partido y el candidato ser proclamado por la Convencin Extraordinaria especialmente convocada para esos fines (art. 72, Estatutos de 1988).

Paraguay

PC

PLRA

Per

APRA

AP

Repblica Dominicana

PRSC

PLD

PRD

[669]

ANEXO I. La seleccin de candidatos en las reglas internas (conclusin)

Pas Uruguay Partido
PC

Reglas Los captulos 4 y 5 de la Carta Orgnica regulan, respectivamente, la eleccin de sus autoridades partidistas y la designacin de candidatos a cargos pblicos, normativa que ha sido modificada tras la reforma constitucional de 1996. De este modo, y en lo referente a la eleccin de candidatos, se aplica la normativa constitucional. El candidato a presidente se elige por elecciones primarias y el vicepresidente por la Convencin. Compete a la Convencin del Partido: 2) Nominar cuando corresponda candidato a presidente y a vicepresidente de la Repblica. De la competencia y atribuciones de la Convencin ( art. 18, Carta Orgnica). En oportunidad de las elecciones internas se expresar el voto por el candidato nico del partido a la Presidencia de la Repblica, aplicndose lo establecido en la Disposicin Transitoria letra W de la Constitucin de la Repblica, y en las leyes reglamentarias que se dictaren. De configurarse la hiptesis prevista en el literal f de la referida Disposicin Transitoria, la Convencin Nacional se reunir convocada por el Directorio, dentro de los 15 das siguientes a la proclamacin de los resultados de las elecciones internas por la Corte Electoral, a los fines previstos en dicha norma (art. 74, Carta Orgnica). En la eleccin interna abierta se elige el candidato a presidente. El vice es elegido (informalmente) por el candidato ganador de la primaria y son las convenciones las que legitiman los resultados de las elecciones. El candidato a presidente se elige por elecciones primarias y el vicepresidente por la Convencin. Las elecciones primarias son a padrn abierto. Elecciones abiertas para candidatos a presidente, Asamblea Nacional, gobernadores de estado, Asambleas Regionales, alcaldes, concejales y juntas parroquiales, aunque si no se pueden llevar a cabo lo elige la Convencin Nacional (art. 2 y 6, Reglamento Elecciones de 2000). El candidato presidencial ser elegido en proceso abierto a la participacin de todos los venezolanos que quieran hacerlo sin otro requisito que la inscripcin en el Registro Electoral Permanente. Si por cualquier circunstancias no fuese posible la realizacin del proceso previsto en el presente artculo, el candidato a presidente de la Repblica ser escogido mediante el voto directo, universal y secreto que ejerzan todos los militantes de COPEI y los independientes socialcristianos que integren el correspondiente listado de electores. Si ninguno obtiene la mayora absoluta, habr una segunda vuelta. El Comit Ejecutivo Nacional es el que decide sobre la definicin de los cargos a representacin popular. Elegido y ratificado por la Asamblea Patritica Nacional. El equipo de Direccin Nacional propone y la Asamblea Nacional designa a los candidatos.

PN

EP-FA

Venezuela

MAS

COPEI

AD

MVR PPT

FUENTE: Elaboracin propia a partir de documentos partidistas.

[670]

ANEXO II. La seleccin de autoridades en las reglas internas del partido

Pas Argentina Partido
UCR

Reglas La autoridad superior del partido ser ejercida por la Convencin Nacional formada por delegados elegidos por la capital federal, las provincias y los territorios nacionales (art. 5). Los delegados sern elegidos por voto directo, secreto y obligatorio de los afiliados (art. 6, Carta Orgnica Nacional de 1892, con modificaciones de 2000). A partir de la Convencin Nacional, tras la eleccin de delegados. Tambin por medio de elecciones internas. Se elegirn mediante elecciones internas. Selecciona a sus representantes en congresos, convenciones o asambleas en las que slo participan comisionados. Los militantes de la Direccin del MAS, es decir el presidente, vicepresidente y otras 15 personas, se somenten al voto directo y secreto del Congreso Nacional. Su eleccin requerir mayora absoluta de los concurrentes a dicho evento o por consenso, de acuerdo con la modalidad que decida el Congreso, seala el inciso a) del artculo 16. Esta instancia aglutina a dirigentes nacionales, departamentales, regionales, provinciales, seccionales, sectoriales y otros delegados, pero no a los militantes de base. En junio de 2003 defini que la eleccin de sus autoridades se realizar a travs de voto directo y secreto del universo de militantes empadronados. A esta votacin estn sometidos la jefatura y las subjefaturas nacionales, el secretario general, el secretario ejecutivo, los nueve jefes departamentales. Las normas determinan que el jefe del partido y los subjefes nacionales, el secretario ejecutivo, los jefes departamentales y otras autoridades sean nominadas mediante listas completas de sus militantes por voto directo, libre, secreto y simple mayora. El jefe del partido, el primer, segundo y tercer subjefes nacionales son elegidos por la Convencin Nacional, en la que participan delegados mediante escrutinio en elecciones separadas, pero no los militantes legalmente registrados. El secretario ejecutivo es nominado por el jefe del partido y su designacin requiere de la votacin mayoritaria de los militantes del Comando Nacional. En la prctica, se niega a emplear los mecanismos de democracia participativa y elige a sus representantes nacionales y departamentales en congresos, convenciones o asambleas en las que slo participan comisionados. La Asamblea Nacional elige por sufragio y por mayora absoluta al jefe nacional, a cinco militantes del Tribunal de Honor, a siete componentes de la Junta Electoral y al Defensor del Militante, todos ellos por un periodo de cinco aos. En la misma instancia superior, los asistentes eligen a tres subjefes nacionales mediante escrutinio y simple mayora. As direes zonais, municipais, estaduais, nacional e seus respectivos presidentes, os Conselhos Fiscais, as Comisses de tica e os delegados aos Encontros Municipais e Zonais sero eleitos pelo voto direto dos filiados (art. 35, Estatutos). 1 As eleies sero realizadas, por voto secreto, em todo o pas, em um nico e mesmo dia, das 9 s 17 horas, de acordo com calendrio eleitoral aprovado pelo Diretrio Nacional. a) Eleger o Diretrio Nacional e seus suplentes; b) Escolher os candidatos do Partido Presidncia e a vicepresidncia da Repblica; (Seo VI, da conveno Nacional, Estatutos 1999).

PJ

Frepaso Bolivia
MAS

MIR

UCS

MNR

ADN

Brasil

PT

PFL

[671]

ANEXO II. La seleccin de autoridades en las reglas (continuacin)

Pas Partido
PDT

Reglas As convenes so livres para a escolha dos candidatos do Partido aos diversos Cargos Legislativos e Executivos nos nveis Municipal, Estadual e Nacional. A nenhum filiado, mesmo que exera cargo executivo ou parlamentar, se reconhecer o direito de figurar como candidato nato nas listas de livre ecolha das convenes (art. 17, 1). Fica facultado aos Diretrios Municipais, Estaduais e Nacional, na forma regulamentada pelos dois ltimos, a realizao de pr-convenes para a escolha de candidatos (art. 17, 2, Estatutos de 1999). Nas Convenes, as deliberaes referentes constituio dos rgos partidrios e escolha de candidatos sero tomadas por voto direto e secreto, ressalvada a hiptese do 3, do artigo 22 (art. 25, Estatutos 1996). Os Diretrios Nacional, Estaduais e Municipais podero aprovar, por proposta da respectiva Comisso Executiva, a realizao de eleies prvias para a escolha de candidatos a cargos eletivos majoritrios sempre que houver mais de um candidato disputando a indicao do Partido (Das Eleies Prvias e das Convenes para Escolha de Candidatos a Cargos Eletivos, art. 151). El sistema electoral para la generacin de autoridades del partido se establecer sobre la base de presentacin de candidatos por listas sustentadas en plataformas polticas y el nmero de electos se definir por un sistema proporcional con cifra repartidora. Las autoridades unipersonales se celebrarn separadamente. Las elecciones comunales, provinciales y regionales se realizarn cada 24 meses. Las elecciones de autoridades nacionales se realizarn cada 36 meses (art. 35, ttulo 11, Sistema electoral interno). Votarn en las elecciones de todos los niveles del partido los militantes inscritos como tales en el registro nacional del partido, hasta seis meses antes del acto eleccionario y que tengan su carnet de militancia al da (art. 36, Sistema electoral). El Consejo General es elegido a travs de delegados de las 13 regiones. La eleccin de las directivas y consejos comunales distritales y regionales del partido, se har por votacin directa, que es secreta, de los militantes que comprenda la comuna, el distrito o la regin respectiva. La eleccin se llevar a efecto simultneamente en todo el territorio nacional, en la fecha que determine la directiva central (art. 56, Estatutos de 1994). La eleccin del partido se efectuar mediante votacin universal, secreta e informada de todos los militantes a quienes les corresponda, segn lo establecido en estos Estatutos (art. 103, Estatutos de 1999). A travs de la Convencin. La Asamblea Nacional del Partido tiene las siguientes funciones: a) Establecer la direccin y orientacin poltica del Partido. b) Nombrar al Comit Ejecutivo Nacional, integrado por el presidente, el secretario general y el tesorero y sus respectivos suplentes, y un vicepresidente y un vocal que, para los efectos de este Estatuto, son militantes del Comit Ejecutivo Nacional (art. 21, Estatutos). La Asamblea Nacional es el rgano de mxima jerarqua en el partido. Le corresponde la direccin, integracin y vigilancia de la organizacin del partido, con las excepciones y limitaciones que establece este Estatuto, as como disear la estrategia general de la accin poltica partidista. Son funciones de la Asamblea Nacional: elegir los militantes del Comit Ejecutivo Superior Nacional, que son los que eligen al presidente (art. 31, 5).

PMDB

PSDB

Chile

PS

RN PDC

UDI

PPD

Costa Rica

PUSC

PLN

[672]

ANEXO II. La seleccin de autoridades en las reglas (continuacin)

Pas Ecuador Partido
PSC

Reglas A travs de la Asamblea Nacional y el Consejo Plenario Ampliado, y en reunin de la Asamblea tras votacin de los delegados a una lista o a una candidatura (art. 18, Estatuto de 1999). A travs de elecciones internas realizadas cada dos aos, por listas cerradas y bloqueadas. Son deberes y atribuciones de la Convencin (apart. c) elegir por votacin secreta al presidente nacional y a los vicepresidentes nacionales (art. 16, Estatutos de 1998). Son atribuciones de la Convencin nombrar al director supremo, subdirector nacional y secretario nacional (art. 18b, Estatutos de 1982). Es el Comit Poltico Nacional y es elegido por la Asamblea o Congreso Nacional. El Consejo Nacional designar de entre los integrantes de la Comisin Poltica, con no menos de 60% de los votos favorables de sus militantes un coordinador general y dos coordinadores adjuntos. El primero ser el coordinador general del partido y presidente de la Convencin Nacional (art. 32, 1995). A travs del voto, se eligen los organismos de direccin del partido en el mbito nacional, departamental y local (art. 64). La Asamblea General es la que elige al Consejo Ejecutivo Nacional y a su presidente en la forma y fecha que sealan estos estatutos y los reglamentos (art. 17, punto c). En los Estatutos no aparece la forma cmo la Asamblea elige al COENA, mximo rgano del partido, pero la costumbre indica que sea el COENA saliente el que escoge a los militantes del nuevo COENA, tras la aprobacin de la Asamblea, aunque se prohbe expresamente el uso del voto secreto en cualquiera de los organismos del partido y establece el empleo de la mano alzada, la designacin nominal y la aclamacin como nicos mecanismos de votacin en el marco de una Convencin Nacional (art. 17). La integracin de los consejos departamentales, locales y convencionales, se llevar a cabo en elecciones internas mediante votacin directa y secreta de los afiliados al partidos. La del Consejo Central Ejecutivo y del Directorio Nacional se har mediante delegados o convencionales (art. 90, Estatuto de 1997). Toda autoridad del partido emanar de eleccin celebrada a los diferentes niveles de organizacin, de conformidad a los presentes estatutos y el reglamento electoral que se emita al efecto. La convocatoria a las mismas deber hacerse para que aquellos ejerzan el sufragio mediante voto separado para los niveles nacional, departamentales y locales (art. 74, Estatuto de 1994). El presidente nacional del partido representa permanentemente al partido, al Consejo Nacional y al Comit Ejecutivo Nacional. Ser elegido mediante votacin universal, secreta y directa de los militantes del partido, conforme lo establece el artculo 19 (Estatutos). La eleccin de dirigentes se realizar por el procedimiento estatutario que seleccione al Consejo Poltico del nivel inmediato superior, del nivel que corresponda la eleccin de la dirigencia, de entre los siguientes procedimientos: a) Consejo Poltico; b) Asamblea de Consejeros Polticos; c) Asamblea de Delegados; d) Consulta directa, e) usos y costumbres (art. 137, Estatutos de 1999).

DP

ID

PRE

MUPP-NP

El Salvador

FMLN

Arena

Honduras

PLH

PNH

Mxico

PRD

PRI

[673]

ANEXO II. La seleccin de autoridades en las reglas (continuacin)

Pas Partido
PAN

Reglas Son facultades y obligaciones del Consejo Nacional: I) Elegir al presidente y a los militantes del Comit Ejecutivo Nacional y revocar las designaciones que hubiere hecho cuando considere que existe causa justificada para ello (art. 47, Estatutos de 2001). La democracia interna es uno de los principios organizativos fundamentales del partido, lo que obliga a llevar a cabo elecciones democrticas en todos los organismos de direccin del partido as como para la designacin de candidatos a cargos pblicos con la participacin tanto de militantes como de ciudadanos no afiliados al partido (art. 10, Estatutos de 1994). La Junta Directiva Nacional es elegida por la Gran Convencin Nacional. Las autoridades del PRD se eligen como sigue: la totalidad de los militantes del partido (320 000 personas) ejercen voto directo y secreto para elegir a las autoridades locales del PRD y delegados al Congreso del Partido (3 000 delegados). En el Congreso, estos 3 000 delegados eligen a los miembros del Comit Ejecutivo Nacional (que son 9) y a los miembros del Directorio Nacional (que son 300). La Convencin Nacional es el rgano Supremo de Gobierno. La misma estar constituida por el Directorio Nacional, la Junta Consultiva y los Convencionales del Partido que se elijan mediante votacin directa de los afiliados al partido por un periodo de cinco aos. En las consultas que se realizan para elegir a los convencionales el voto ser directo, igualitario y personal. El voto ser secreto cuando as lo disponga el Directorio Nacional o el organismo designado por ste, para la coordinacin y direccin de las consultas (art. 12, Estatutos). Por eleccin de sus militantes, tras la presentacin de listas cerradas y bloqueadas siendo necesaria la aprobacin escrita de los candidatos que conforman las listas a cargos de direccin de los partidos. Los escaos de los rganos de gobierno se asignan por mtodo Dhondt. En caso de que sea un slo candidato, se emplea el sistema de mayora. Se emplean diversos mecanismos. Los militantes de la Convencin, del Comit Poltico y del Comit Ejecutivo lo hacen de manera indirecta. Los militantes del Directorio y de los Comits Departamentales lo hacen a travs del voto de los afiliados. Los dirigentes del partido son elegidos por voto universal directo y secreto de sus afiliados o, de manera indirecta, por delegados que previamente eligen los afiliados, pero siempre por voto secreto. El Reglamento General de las Elecciones Internas del Partido establece los casos en que se aplica las modalidades anteriormente consideradas, as como los procedimientos que regulan los procesos electorales (Estatutos de 1999). Convencin Nacional. De entre sus militantes, la Comisin Ejecutiva escoger un presidente, que lo ser el lder y presidente ad-vitam Dr. Joaqun Balaguer y ser el presidente del partido, del Directorio Central Ejecutivo y de la Comisin Ejecutiva; un primer vicepresidente; un segundo vicepresidente; un secretario Poltico, un secretario de Organizacin, un secretario de Finanzas, secretario de Asuntos Electorales y un (1) secretario de Actas, que lo sern tambin del Directorio Central Ejecutivo y del Partido (Prrafo I, Estatutos). El presidente del partido lo ser del Comit Central y del Comit Poltico. Prrafo I. El compaero profesor Juan Bosch es el presidente ad-vitam del partido.

Nicaragua

FSLN

PLC

Panam

PRD

PA

Paraguay

PC

PLRA

Per

APRA

Repblica Dominicana

PRD PRSC

PLD

[674]

ANEXO II. La seleccin de autoridades en las reglas (conclusin)

Pas Partido Reglas Prrafo II. Habr un presidente en funciones, elegido por el voto universal y secreto de la mitad ms uno de los militantes del partido (Del Presidente del Partido, art. 33, Estatutos). Uruguay
PC

La eleccin de integrantes de la Convencin Nacional y las Departamentales se atienen a la normativa constitucional y se har en una eleccin interna de afiliados. La soberana partidaria se pronunciar directamente, en elecciones internas, de acuerdo con lo dispuesto en la Constitucin de la Repblica y en las leyes reglamentarias que se dictaren (art. 4, cap. II. Del modo de elegir las autoridades del Partido, Carta Orgnica). Compete a la Convencin del Partido: 1) Elegir el Directorio del Partido; 2) Nominar cuando corresponda candidato a presidente y a vicepresidente de la Repblica (De la competencia y atribuciones de la Convencin, art. 18, Carta Orgnica). Las elecciones internas son lo que en Uruguay llaman primarias, pero son a padrn abierto y slo de afiliados. Eleccin interna de afiliados. Las autoridades se eligen a travs de las Convenciones. Las autoridades se eligen a travs de las Convenciones. La Convencin Nacional es la mxima autoridad, su delegado es elegido por elecciones primarias y el secretario general es tambin elegido por la base del partido. Convencin Nacional.

PN

EP-FA

Venezuela

AD COPEI MAS

MVR

FUENTE: Elaboracin propia a partir de documentos partidistas y entrevistas a informantes clave.

[675]

ANEXO

III.

Pases con mtodos de eleccin de candidatos normados por el rgimen electoral

Qu establece la norma? Elecciones internas S

Pas Argentina

El Senado aprob un proyecto de ley en el que estableca la realizacin de internas abiertas simultneas (2001). En 2002 el Congreso aprob la Ley 25 611 que estableca la celebracin de internas abiertas, simultneas, distrito a distrito, en todos los niveles institucionales. Pero luego, por solicitud del presidente Duhalde, la misma se dej sin efecto por una nica vez para los comicios de 2003. En febrero de 2005, el gobierno justicialista reflot la ley para que se celebren internas en todos los distritos. El artculo 15 prrafo II de la Ley de Partidos Polticos seala que el Estatuto Orgnico debe contener normas y procedimientos que garanticen el pleno ejercicio de la democracia interna mediante elecciones libres y voto directo y secreto. Seala que la organizacin electoral colaborar en la realizacin de consultas internas que podrn efectuarse a nivel nacional, departamental, distrital y municipal (Ley de Partidos Polticos 1994, art. 10). Pero no las impone. En caso de que quieran hacerlas, las regula a travs de una ley especial de consultas populares dentro de los partidos. Establece la realizacin de internas abiertas al permitir que cualquier votante participe, ya sea que el votante sea o no afn al mismo y las incentiva con la disposicin de que se financien con fondos pblicos (Ley 180 de 1994). Establece que los partidos deben elegir para nominar a sus candidatos entre dos mecanismos distintos: por nominacin de la Asamblea Nacional o por el mtodo de internas, regulando la fecha en que la Convencin Nacional debe realizarse, y la duracin de las campaas para dicho proceso interno. En la normativa nacional, as como en los Estatutos de los partidos, se designa a las elecciones internas bajo el nombre de Convencin Nacional (Cdigo Electoral art. 74). Pueden participar todos los ciudadanos que cuentan con una boleta de adhesin indicando su simpata con el partido. La Ley Orgnica Constitucional de los Partidos Polticos de 1996 establece que las decisiones de los partidos, entre ellas la de postulacin del nombre del candidato a eleccin presidencial, deben ser ratificadas por los afiliados (art. 29), mediante sufragio personal, igualitario y secreto (art. 30) de los militantes. Pero no impone la celebracin de elecciones internas. La Ley Electoral determina que la Asamblea Nacional de cada partido (rgano colegiado) sea la que decida la candidatura presidencial. Los partidos polticos deben garantizar a los afiliados, mediante disposiciones estatutarias adecuadas, la participacin directa y representativa en la eleccin de sus autoridades, de sus candidatos y la fiscalizacin de su patrimonio (art. 18, Ley Electoral y de las organizaciones polticas del Tribunal Nacional de Elecciones). Elecciones internas cerradas.

Bolivia

Brasil Colombia

Costa Rica

Chile

No

Ecuador El Salvador Guatemala

No No No

Honduras

[676]

ANEXO
Pas Mxico Nicaragua

III.

Pases con mtodos de eleccin de candidatos... (continuacin)

Qu establece la norma? Elecciones internas No No

Paraguay

Establece la realizacin de elecciones libres, secretas y directas en las que participan todos los afiliados de partido en circunscripcin nica nacional segn artculo 33 del Cdigo Electoral de abril de 1996. La ley electoral establece que se realicen elecciones internas cerradas para elegir al candidato a la Presidencia de la Repblica, dejndolas como opcionales para los otros cargos de eleccin popular (Ley 22 del 14 de julio de 1997). La eleccin de las autoridades y candidatos del partido poltico en todos los niveles debe regirse por las normas de democracia interna establecidas en la presente ley y en el Estatuto (art. 19). Estn sujetos a eleccin interna los candidatos a: a) presidente y vicepresidentes de la Repblica; b) representantes al Congreso; c) presidente, vicepresidente y consejeros regionales; d) alcalde y regidores de los Concejos Municipales; e) cualquier otro que disponga el Estatuto (art. 23). Corresponde al rgano mximo del partido decidir la modalidad de eleccin de los candidatos: a) elecciones con voto universal, libre, voluntario, igual, directo y secreto de los afiliados y ciudadanos no afiliados; b) elecciones con voto universal, libre, igual, voluntario, directo y secreto de los afiliados; c) elecciones a travs de rganos partidarios, conforme lo disponga el Estatuto. Hasta una quinta parte del nmero total de candidatos puede ser designada directamente por el rgano del partido que disponga el Estatuto. Esta facultad es indelegable. Dicha potestad no puede ser aplicada para el caso de candidatos a presidente y vicepresidentes [] los cuales debern ser necesariamente elegidos (art. 24, Ley de Partidos Polticos de 2003). Los partidos podrn nominar candidatos a cargos electivos siempre que haya sido expreso el voto afirmativo de la mayora de los delegados a convenciones regulares y pblicamente celebradas (art. 68, Ley de 1994). Reformado por la Ley, 286-04 del 15 de agosto de 2004, donde se establece la introduccin de elecciones primarias mediante el voto universal directo y secreto con participacin de todos los electores, en el mismo da y durante las mismas horas, como forma de garantizar la democracia interna en la seleccin de candidatos de los partidos y agrupaciones polticas. El Estado velar por asegurar a los partidos polticos la ms amplia libertad. Sin perjuicio de ello, los partidos debern: a) ejercer efectivamente la democracia interna en la eleccin de sus autoridades; los partidos polticos elegirn su candidato a la Presidencia de la Repblica mediante elecciones internas que reglamentar la ley sancionada por el voto de los dos tercios del total de componentes de cada Cmara. Por idntica mayora determinar la forma de elegir el candidato de cada partido a la Vicepresidencia de la Repblica y, mientras dicha ley no se dicte, se estar a lo que a este respecto resuelvan los rganos partidarios competentes. Esta ley determinar, adems, la forma en que se suplirn las vacantes de candidatos a la Presidencia y la Vicepresidencia que se produzcan luego de su eleccin y antes de la eleccin nacional (art. 77, Constitucin de

Panam

Per

Repblica Dominicana

Uruguay

[677]

ANEXO
Pas

III.

Pases con mtodos de eleccin de candidatos... (conclusin)

Qu establece la norma? Elecciones Internas

1967, con reformas de 1996). Disposiciones transitorias y especiales W): Las elecciones internas para seleccionar la candidatura presidencial nica para las elecciones nacionales a celebrase en 1999, as como las que tengan lugar en lo sucesivo, y antes de que se dicte la Ley prevista en el numeral 12 del artculo 77, se realizarn de acuerdo con las siguientes bases: Podrn votar todos los inscriptos en el Registro Cvico. Se realizarn en forma simultnea el ltimo domingo de abril del ao en que deban celebrarse las elecciones nacionales por todos los partidos polticos que concurran a las ltimas. El sufragio ser secreto y no obligatorio. La eleccin es slo del presidente, el candidato a vicepresidente debe ser elegido por la Convencin Nacional. Venezuela La Constitucin de 1999 requiere que los partidos realicen elecciones internas entre sus militantes. S

FUENTE: elaboracin propia a partir de los textos de la legislacin electoral de cada pas.

[678]

XXVI. REPRESENTACIN POLTICA DE LAS MUJERES

LINE BAREIRO

1. INTRODUCCIN En los ltimos aos se ha producido una verdadera revolucin jurdica, ocasionada por un ejercicio de la ciudadana por parte de las mujeres, que ha llegado a cuestionar profundamente la distribucin de gnero del poder pblico y privado. En el derecho constitucional, en el civil, en el penal, en el laboral y en el derecho electoral, entre otros, se han dado transformaciones impensables tres dcadas atrs. Esos cambios jurdicos implican no slo una cuestin de forma, sino que se trata fundamentalmente de una forma diferente de regular las relaciones sociales y polticas y, sobre todo, de las relaciones entre el Estado y la sociedad. En ese proceso se han reconceptualizado figuras e instituciones jurdicas o se ha cambiado su contenido, e incluso se han afectado principios fundamentales del derecho. Por ejemplo, el rgimen patrimonial del matrimonio sufri cambios en todos los pases de la regin, y en todos ellos tambin se legisl sobre la violencia domstica. Es posible que esos cambios devengan de haberse construido nociones diferentes de los viejos principios liberales de igualdad y no discriminacin. Se ha cuestionado que el mero reconocimiento de los principios para todos y todas tuviese el efecto de generar igualdad y de terminar con las discriminaciones, as que se han construido mecanismos para una realizacin efectiva de esos principios. En ese sentido, se ha pasado de un concepto general de igualdad de oportunidades para trabajar una dinmica de igualdad de resultados. El objetivo de este trabajo es abordar especficamente la manera en que el derecho electoral de Amrica Latina trata a las mujeres y en qu medida las regulaciones, supuestamente neutras, afectan a esa mitad de la poblacin y de la ciudadana. Se ha optado por una estructura sencilla que presenta inicialmente al sujeto que ha llevado adelante esa transformacin vinculndolo con sus antecedentes histricos. Posteriormente se analiza la legislacin positiva des679

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de una mirada de equidad e igualdad entre hombres y mujeres en el poder poltico. Se aborda primero el derecho constitucional comparado de la regin, en segundo lugar los instrumentos internacionales que forman parte del derecho positivo de los pases latinoamericanos, y en tercer lugar la legislacin electoral. Finalmente se presentan brevemente algunos puntos de discusin actual. 2. EL
SUJETO TRANSFORMADOR

Al preguntarnos cmo se ha producido esa transformacin, nos encontramos con que se trata principalmente del efecto de la capacidad de incidencia de un actor poltico de caractersticas distintas de los actores tradicionales. El movimiento feminista y amplio de mujeres se caracteriza por ser una red internacional, nacional y local, que trabaja de manera horizontal y se encuentra tanto en grupos autnomos que pueden ser de diverso tamao, como en grupos internos en partidos polticos, sindicatos, organizaciones barriales, universidades, cooperativas. Es ms, en muchos casos, sus integrantes inciden a ttulo personal en instituciones tan diversas como los estados, los organismos multilaterales o las empresas. Esa expresin poltica se ha manifestado en los diversos pases de la regin y del mundo, en los ltimos 30 aos. En general, el movimiento feminista y amplio de mujeres reconoce como antecedente al movimiento sufragista que luch por la conquista del voto femenino desde finales del siglo XIX hasta mediados del siglo XX. Las sufragistas hicieron poltica sin tener derecho a ello, irrumpieron en el mbito pblico y plantearon una ruptura con las formas tradicionales de hacer poltica de las mujeres que anteriormente influan mediante su relacin con hombres con poder, o hacan trabajos que pueden considerarse de base, como ser estafetas y convocar a reuniones, o visitar a los presos polticos. En el campo del derecho, y especficamente del derecho poltico, se actuaba como si las mujeres no existiesen. No resulta fcil pensar cmo pudo desaparecer virtualmente la mitad de la humanidad. Sin embargo, ste es solamente un ejemplo ms de la eficacia de la ideologa para dejar de ver o slo ver una parte. El argumento sufragista fue que las constituciones liberales no prohiban sino que posibilitaban la ciudadana femenina, ya que por lo general disponan que eran ciudadanos los nacionales de ms de determinada

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edad. A este argumento se opusieron otros, como los disturbios que traera a la divisin de gnero del trabajo, principalmente a las familias, pero tambin hubo manifestaciones peyorativas acerca de la capacidad de decisin de las mujeres, e incluso se argument que haba que protegerlas de un mbito tan sucio como la poltica y, en ltima instancia, que ciudadano no es igual a ciudadana. Finalmente primaron los argumentos sufragistas y, a lo largo de 48 aos, los pases de la regin fueron reconociendo la igualdad de derechos polticos de las mujeres (vase el cuadro XXVI.1). Esa conquista significaba legalmente tanto el derecho a elegir representantes y gobernantes (voto activo) como el de ser electas (voto pasivo) o nombradas para mandatos. Sin embargo, hasta las dos ltimas dcadas del siglo XX, el ejercicio de los derechos polticos de las mujeres se limit, salvo excepciones, a elegir, pero no a ser electas. En el caso de las mujeres, no se produjo como con la conquista del voto por los hombres no propietarios de parte del movimiento obrero, que inmediatamente pasaron a generar mecanismos que posibilitasen la eleccin de quienes haban ampliado el derecho, principalmente con la formacin de partidos polticos, que compitieron electoralmente. Integradas a los partidos polticos, muy pocas mujeres llegaron a ocupar cargos de representacin y de direccin partidaria. La nueva generacin feminista se inicia en Amrica Latina en la dcada de 1970 y con ms fuerza desde la de 1980. Pero, fue apenas en la ltima dcada del siglo XX, cuando la demanda de participacin equitativa en lugares de decisin pas a convertirse en un punto prioritario del movimiento feminista y amplio de mujeres (Bareiro y Molina, 1995).

3. EL

DERECHO CONSTITUCIONAL Y LA REPRESENTACIN FEMENINA

Todas las constituciones de la regin consagran los principios de igualdad y de no discriminacin. Las constituciones de Costa Rica, Bolivia, Repblica Dominicana y Uruguay lo hacen en trminos generales, la primera recurriendo a una frmula hoy ya poco utilizada y que a la letra dice: Todo hombre es igual ante la ley y no podr hacerse discriminacin alguna contraria a la dignidad humana (art. 33 reformado en 1968). Lo frecuente en la actualidad es seguir utilizando la palabra hombre como sinnimo de persona o de ser humano.

CUADRO
Pas

XXVI.1.

Sufragio femenino en los estados miembros de la OEA

Ao de consagracin del derecho al voto de las mujeres 1918 (parcial) 1920 1929 1932 1932 1934 1939 (parcial) 1942 1944 1945 (parcial) 1945 1946 1947 1947 1948 1949 1949 1950 1950 1951 1951 1951 1951 1951 1952 1952 1953 1953 1955 1955 1955 1957 1961 1962 1964

Canad Estados Unidos de Amrica Ecuador Brasil Uruguay Cuba El Salvador Repblica Dominicana Jamaica Guatemala Panam Trinidad y Tobago Argentina Venezuela Surinam Chile Costa Rica Hait Barbados Antigua y Barbuda Dominica Granada Santa Luca San Vicente de Granadinas Bolivia St. Kitts y Nevis Mxico Guyana Honduras Nicaragua Per Colombia Paraguay Bahamas Belice

FUENTE: Comisin Interamericana de Mujeres (CIM, 1995: 7). [682]

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CUADRO

XXVI.2.

Artculos constitucionales referentes a la igualdad entre los gneros

Constitucin de la Nacin Argentina, 1994

Artculo 37. Esta Constitucin garantiza el pleno ejercicio de los derechos polticos, con arreglo al principio de la soberana popular y de las leyes que se dicten en consecuencia. El sufragio es universal, igual, secreto y obligatorio. La igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres para el acceso a cargos electivos y partidarios se garantizar por acciones positivas en la regulacin de los partidos polticos y en el rgimen electoral. Artculo 102. El Estado promover y garantizar la participacin equitativa de mujeres y hombres como candidatos en los procesos de eleccin popular, en las instancias de direccin y decisin en el mbito pblico, en la administracin de justicia, en los organismos de control y en los partidos polticos. Artculo 48. Se establece la igualdad incondicional de todos los nicaragenses en el goce de sus derechos polticos, en el ejercicio de los mismos y en el cumplimiento de sus deberes y responsabilidades, existe igualdad absoluta entre el hombre y la mujer. Es obligacin del Estado eliminar los obstculos que impidan de hecho la igualdad entre los nicaragenses y su participacin efectiva en la vida poltica, econmica y social del pas. Artculo 117. De los derechos polticos Los ciudadanos, sin distincin de sexo, tienen el derecho a participar en los asuntos pblicos, directamente o por medio de sus representantes, en la forma que determine esta Constitucin y las leyes. Se promover el acceso de la mujer a las funciones pblicas.

Constitucin Poltica de Ecuador, 1991

Constitucin de Nicaragua, 1987

Constitucin de la Repblica de Paraguay, 1992

Actualmente, lo ms usual es que, adems de los principios generales, se especifique la igualdad entre hombres y mujeres y la prohibicin de discriminacin por razn de gnero, pero con variantes en los diferentes pases (vase el cuadro XXVI.2). Argentina integra a su constitucin los tratados, las declaraciones y convenciones de derechos humanos (art. 75) que, a su vez, prohben diferentes formas de discriminacin. Expresan explcitamente la igualdad entre hombres y mujeres o la no discriminacin por razn de gnero: Brasil (art. 5, 1), al igual que Colombia (art. 43), Cuba

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(art. 44), Ecuador (art. 23), El Salvador (art. 3), Guatemala (art. 4), Honduras (art. 60), Mxico (art. 4), Nicaragua (art. 27), Panam (art. 19), Paraguay (art. 48), Per (art. 2) y Venezuela (art. 21). Ahora bien, las constituciones de un grupo de seis pases agregan a esas declaraciones la obligacin del Estado de promover que la igualdad sea real y efectiva. Es decir, concretamente hay un mandato de actuar en contra de la persistencia de la desigualdad entre hombres y mujeres, o de las desigualdades y discriminaciones en general. Es el caso de Colombia (art. 13), Cuba (art. 44), Ecuador (arts. 36, 41, 47, 62, 63, 77), Nicaragua (art. 48), Paraguay (arts. 46, 47, 48) y Venezuela (art. 21). En principio esta mencin ha permitido salvar el debate de si las acciones positivas rompen con el principio de igualdad. Sin embargo, debido a que la Constitucin colombiana prohbe que el Estado regule a los partidos polticos, en ese pas no se han incorporado cuotas para candidaturas a cargos electivos y mandatos, aunque s para cargos de designacin; en el caso venezolano se legisl al efecto, pero no entr en vigencia. Son cuatro los pases que han consagrado en sus constituciones la garanta de igualdad o la promocin a los cargos pblicos. 4. EL
DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

El instrumento internacional de proteccin de derechos humanos ms relevante para remover los obstculos que impiden la equidad en la representacin poltica de las mujeres es la Convencin para la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin Contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en ingls), adoptada por la ONU en 1979 y ratificada por todos los pases de la regin. Esto significa que puede ser invocada como instrumento de cumplimiento obligatorio. Esta convencin tiene un artculo especfico sobre igualdad en la vida poltica y pblica (art. 7) y otro que explicita que las medidas transitorias que se tomaren para hacer efectiva la igualdad no sern consideradas como discriminatorias (art. 4). Adems, la CEDAW tiene un Protocolo Facultativo adoptado en 1999, que ha sido ratificado hasta el momento por Brasil, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Mxico, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela. Las mujeres de esos pases han ganado el derecho de utilizar el procedimiento de comunicacin ante el comit que monitorea el cumplimiento de la CEDAW. Hay dos pases que no han firmado ni ratificado el Protocolo: Honduras y Nicaragua, y cuatro que lo han firmado, pero

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no ratificado: El Salvador, Colombia, Chile y Argentina. Sin embargo, en el caso de este ltimo pas, la CEDAW tiene rango constitucional. La Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) del Sistema Interamericano ha dado a conocer sus Consideraciones sobre la compatibilidad de las medidas de accin afirmativa concebidas para promover la participacin poltica de la mujer con los principios de igualdad y no discriminacin.1 La CIDH no duda en concluir que las medidas adicionales por parte del Estado, junto con acciones de la sociedad civil, son necesarias para lograr el respeto al derecho de las mujeres a participar en la vida poltica, lo que puede exigir la adopcin de medidas de accin afirmativa, de manera que la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres se lleve a cabo(CIDH, 1999: prrafo final). El Comit de Derechos Humanos de las Naciones Unidas que monitorea el cumplimiento del Pacto de Derechos Civiles y Polticos, formul la Observacin General nm. 282 para una mejor comprensin del alcance del artculo 3 de igualdad de derechos entre hombres y mujeres. En el prrafo 29 dice:
El derecho a participar en la vida pblica no se materializa plenamente y en condiciones de igualdad en todas partes. Los Estados Parte debern cerciorarse de que la ley garantice a la mujer los derechos contenidos en el artculo 25 en pie de igualdad con el hombre y adoptar medidas eficaces y positivas, incluidas las medidas necesarias de discriminacin inversa, para promover y asegurar la participacin de la mujer en los asuntos pblicos y en el ejercicio de cargos pblicos. Las medidas efectivas que adopten los Estados Parte para velar por que todas las personas con derecho a voto puedan ejercerlo no deben discriminar por razn de sexo. El Comit pide a los Estados Parte que presenten informacin estadstica acerca del porcentaje de mujeres que desempean cargos de eleccin pblica, con inclusin del Poder Legislativo y de altos cargos de la administracin pblica y el Poder Judicial (Comit de Derechos Humanos, 2000: prrafo 29).

Puede ser relevante adems, considerar el Estatuto de Roma (ER) que crea y regula la Corte Penal Internacional (CPI), que entr en vigencia en 2002 y del que forman parte varios pases de la regin. Lo interesante para
Vase el documento completo en www.cidh.oas.org/annualrep/99span/capitulo6a.htm. Comit de Derechos Humanos, Igualdad de derechos entre hombres y mujeres (art. 3): 29:03/2000, ccpr/C/21/Rev.1/Add.10, ccpr Observacin General 28 (General Comments).
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este estudio son sus disposiciones relativas al sistema de eleccin de jueces y juezas de la CPI. As, el artculo 36 del ER establece las condiciones que deben reunir las(os) magistradas(os), las candidaturas y la forma de eleccin. El total de integrantes de la Corte es de 18 personas, que deben, entre otras condiciones, reunir los requisitos para ocupar las ms altas magistraturas en sus pases y no puede haber dos jueces de un mismo pas. En el numeral 8 del referido artculo se determina que debe tenerse en cuenta que estn representados los principales sistemas jurdicos del mundo, que haya equidad en la distribucin geogrfica, equilibrio de hombres y mujeres, y la inclusin obligatoria de especialistas en violencia contra las mujeres y los nios, adems de ser penalistas e internacionalistas. En febrero de 2003 se han aplicado con xito estas normas, que demostraron que pueden conjugarse varias cuotas para cargos uninominales.

5. LA

LEGISLACIN ELECTORAL Y DE PARTIDOS POLTICOS

En la primera edicin del tratado no hubo un artculo especfico que analizase la legislacin en relacin con la participacin poltica de las mujeres, sino un artculo que se ocupaba de la representacin de diferentes minoras y de las mujeres (Sottoli, 1998). El nfasis en ese caso estaba puesto en la pregunta sobre la validez de la promocin de la participacin poltica de esos sectores de la ciudadana mediante acciones positivas y sobre la efectividad de los mismos. Aun cuando solamente tres pases de la regin sobrepasan actualmente 20% de representacin femenina en el Poder Legislativo (Costa Rica 34%, Argentina 31% y Mxico 22.8%), en el periodo transcurrido se han generalizado y legitimado los mecanismos de accin positiva para garantizar la equidad entre hombres y mujeres, entre otros motivos porque la alta representacin se ha dado exclusivamente con sistemas de cuotas. En la actualidad son excepcionales los pases que no cuentan con algn mecanismo. Se dispone tambin de investigaciones realizadas en diferentes pases sobre los efectos de la cuota, por ejemplo, Argentina (Lubertino, 2002), Costa Rica (Torres, 2001), Paraguay (Soto, 1999), y en una dimensin comparativa ms amplia la Unin Interparlamentaria (2002) y Htun (2002), que demuestran empricamente los efectos de las cuotas. Si bien siempre pueden ser necesarios los argumentos filosficos, la fundamentacin jurdica comparada y la demostracin emprica de los

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efectos de los mecanismos, siempre y cuando tengan una buena adaptacin al sistema electoral, han vuelto menos relevantes dudas de gran importancia en 1988. Es ms, actualmente la discusin se ha desplazado de las cuotas como mecanismo compensatorio para iniciar un debate sobre la adopcin de la paridad, a una revisin de diferentes aspectos de los sistemas electorales y a los obstculos provenientes de la cultura poltica (Bareiro et al., 2004). La dcada de 1990 y los primeros aos del siglo XXI han sido especialmente intensos en debates, sanciones y modificaciones a las leyes electorales y coincidente con un activo proceso de organizacin de las mujeres con demandas especficas en lo poltico. Pero las constantes modificaciones en diferentes aspectos muestran tambin que no hay nada definitivamente consagrado, lo que afecta a los mecanismos que impiden una mayor representacin de las mujeres. Por ejemplo, en Honduras y Ecuador el mecanismo de cuotas no representa una garanta de resultados, pues all se han adoptado sistemas de listas abiertas que anula el efecto de las cuotas. Algunos elementos de los sistemas electorales parecieran poco relevantes, como, por ejemplo, la edad mnima para ejercer el sufragio. En tanto que el requisito previo de inscripcin en el registro cvico o padrn electoral, la distribucin, la forma y el tamao de las circunscripciones electorales, las formas de presentacin de candidaturas y de votacin, la conversin de votos en escaos y los padrones (mesas o urnas) separados por sexo tienen gran relevancia, al igual que las medidas especficas que buscan favorecer la representacin femenina en los sistemas polticos. Un aspecto crtico para las mujeres es ser parte del padrn electoral, hecho que se constata en las diferencias entre el nmero de mujeres registradas en los censos y las registradas en el registro cvico o padrn electoral. El problema radica en que pareciera que las mujeres tienen una menor disposicin a inscribirse o, por lo menos, que deben hacerse campaas especficas de inscripcin de mujeres. Solamente en Argentina, Costa Rica, Per, Ecuador, Honduras, Panam y Venezuela los padrones se elaboran a partir de datos provistos por el registro civil o la institucin encargada de otorgar la documentacin de identificacin de las personas. Uno de los debates ms importantes para las mujeres se refiere a la validez de que la representacin por excelencia sea la territorial y que no se consideren otras diferencias relevantes para el pluralismo. En general, el movimiento de mujeres considera ms conveniente para la representacin femenina la existencia de circunscripciones electorales grandes, pues en

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ellas es mayor el efecto proporcional del sistema electoral y mayor tambin el efecto de las cuotas mnimas o mximas de participacin de algunos de los gneros. Sin embargo hay un cuestionamiento a las circunscripciones grandes y plurinominales basado en la consideracin de que, en las circunscripciones pequeas y en las uninominales hay una relacin ms cercana entre electores(as) y representantes. La experiencia boliviana ha demostrado, sin embargo, que existen posibilidades de que las mujeres vayan creciendo en cantidad de votos en circunscripciones uninominales. Igualmente, los estudios de la Unin Interparlamentaria (2002), de Htun (2002) y de diferentes investigadoras de la regin comparten que las listas cerradas y bloqueadas con sistemas proporcionales de distribucin de escaos resultan ms favorables para la representacin femenina. En la Repblica Dominicana, por ejemplo, se considera que la incorporacin del voto preferencial ha redundado en una disminucin de los efectos de la cuota (Jimnez Polanco, 2003). Sin embargo, en el caso peruano, se ha demostrado que el voto preferencial ha favorecido a las mujeres. En cuanto a la legislacin sobre acciones positivas, se debe tener en cuenta que Amrica Latina es la regin del mundo que primero pas a consagrar por ley las cuotas mnimas de participacin de mujeres. Ciertamente, las acciones positivas se haban originado en Estados Unidos con un sistema de preferencias para la contratacin de proveedores del Estado. La preferencia se estableca a favor de las empresas que pudiesen demostrar el aumento de personas de raza negra en sus nminas de empleadas(os). Fueron los partidos socialistas escandinavos quienes primero adoptaron las cuotas para la promocin poltica de las mujeres, pero se trataba de medidas partidarias y no de la legislacin nacional. Argentina ha sido el pas pionero en la adopcin de cuotas mnimas de representacin de mujeres por ley en el ao 1991. Es decir, el Estado pasa a obligar a los partidos polticos a presentar listas alternando nombres de mujeres y hombres. Argentina se constituy tambin en un modelo en cuanto a los efectos positivos de la cuota. Su legislacin establece una cuota de 30% como mnimo de candidatas mujeres y en proporciones con posibilidades de resultar electas (art. 60 del Cdigo Nacional Electoral modificado por la Ley 24.012). La ley obliga a los partidos polticos a adecuar sus cartas orgnicas con el fin de establecer el cupo de mujeres en las listas internas partidarias. El mecanismo es obligatorio y los organismos electorales no pueden oficializar la lista de candidatos y candidatas que no cumpla con esta normativa. Asimismo, la ley otorga legitimacin a cualquier ciudadano o ciu-

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dadana para impugnar las listas que no cumplan con este requisito. Varios pases han adoptado el modelo de Argentina, aunque con particularidades. As, Brasil establece un sistema de cuotas para favorecer la inclusin de mujeres en cargos electivos. De la cantidad de bancas resultantes de las reglas previstas en este artculo, cada partido o coalicin deber reservar un mnimo de 30% y un mximo de 70% para candidaturas de cada sexo (art. 10, inciso 3, Ley 9.504). Esa idea de inclusin es la que prima tambin en Panam, cuyo Cdigo Electoral establece en el artculo 94, inciso 1, que se prohbe a los partidos polticos: hacer discriminaciones en la inscripcin de sus miembros por razn de raza, sexo, credo religioso, cultura o condicin social, y dispone que en las elecciones internas, los partidos garanticen que por lo menos 30% de los candidatos aspirantes a cargos dentro del partido o a postulaciones a cargos populares sean mujeres (art. 196, CE). Estas medidas no prevn ninguna sancin en caso de incumplimiento, por lo que en la prctica no tienen carcter obligatorio. En otros casos, como el de la legislacin boliviana, se establecen medidas diferenciadas para cada cargo que se elige. En el caso de los senadores y las senadoras, en las listas de candidaturas de cada departamento, al menos uno de cada cuatro candidatos ser mujer (art. 112, letra a, inciso b). En el caso de la lista de candidaturas plurinominales a la diputacin por cada departamento, en estricto orden de prelacin de titulares y suplentes, ser formada de modo que, de cada tres candidatos, al menos uno sea mujer (art. 112, nmero 1, inciso c). En el caso de las candidaturas para concejales municipales, las listas se presentarn de tal modo que el primer candidato a concejal tenga una suplente mujer y, en caso de que la titular sea mujer, tenga un suplente varn. El segundo y tercer puesto de titulares sern asignados de manera alternada, es decir, hombre-mujer, mujer-hombre. Las listas en su conjunto debern incorporar al menos 30% de mujeres (art. 112, nmero 2, incisos a, b, c). Estas medidas tienen carcter obligatorio y, en caso de incumplimiento, la Corte Nacional Electoral no admite las listas, en cuyo caso notificar el rechazo al partido o alianza, que deber enmendar la lista en un plazo de 72 horas de su legal notificacin (art. 112, nmero 1, segunda parte del inciso c). En Mxico hay una cuota similar, aunque formulada como cuota mxima de 70%. Segn la legislacin, en el total de candidaturas que presenten los partidos polticos, tanto para senadores como para diputados, en ningn caso se incluir ms de 70% de candidatos de un mismo sexo (art. 75a

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del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales). En caso de incumplimiento, el Instituto Federal Electoral otorga un plazo para corregir la falta y sanciona con una amonestacin. En caso de reincidencia se niega el registro de las candidaturas correspondientes (art. 75c del Cofipe). La ley electoral de Costa Rica, por su parte, establece varias medidas para favorecer la inclusin de las mujeres. Los estatutos de los partidos deben prever el mecanismo que asegure la participacin de la mujer en un porcentaje de 40%, tanto en la estructura partidaria como en las papeletas para los puestos de eleccin popular (ar. 58, inciso n y art. 60 del Cdigo Electoral). Asimismo, en la estructura regional de los partidos, el Cdigo Electoral establece que las delegaciones de las asambleas distritales, cantonales y provinciales debern estar conformadas, al menos, por 40% de mujeres (art. 60). Estas medidas son obligatorias y ante su incumplimiento no se inscriben las candidaturas (Resolucin del Tribunal Supremo de Elecciones 1543-E-2001 y 1863-1999). Estas medidas tienen carcter transitorio hasta que se haya alcanzado la participacin poltica de la mujer en proporcin a su nmero dentro del padrn electoral (art. 60, Cdigo Electoral). Costa Rica tiene tambin una Ley de Igualdad Real de 1990, que establece una medida muy creativa que consiste en que 30% del financiamiento que el Estado otorga a los partidos polticos debe ser destinado a la capacitacin poltica de las mujeres. ste es un ejemplo de medida de accin positiva para promover la participacin poltica de las mujeres, que no es de cuotas y que permite eliminar el obstculo de la carencia de recursos econmicos para que las mujeres se postulen. La legislacin electoral ecuatoriana se modific en 1998, el mismo ao en que se reform la Constitucin, la cual exige la representacin equitativa de mujeres y hombres. Es decir que, constitucionalmente, es Ecuador el primer pas en consagrar la paridad, aunque al utilizar la palabra equitativa y no igualdad como en el caso francs, las interpretaciones han sido menos claras. Para dar cumplimiento a la norma constitucional, la legislacin electoral determin una cuota inicial de 30% que aumenta 5% en cada eleccin hasta llegar a 50%. Si bien la cuota en Ecuador es actualmente de 40%, sus efectos son mnimos. En primer lugar, porque al ser un sistema de listas abiertas, la garanta es solamente para las candidaturas, pero no para los resultados electorales. Adems, ha habido grandes tensiones entre el movimiento de mujeres, el mecanismo nacional de la mujer y el Tribunal Electoral por la interpretacin de la norma y su obligatoriedad. Hasta ahora no se anulan las listas que no cumplen con la cuota.

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En Per, el porcentaje de cuota mnima para las mujeres corresponde a 30%. En este pas las listas de candidatos al Congreso de cada distrito deben incluir una cantidad no menor de 30% de mujeres o varones. En las circunscripciones en que se inscriban listas con tres candidatos, por lo menos uno de los candidatos debe ser varn o mujer (art. 116 de la Ley Orgnica Electoral, LOE). La lista de candidatos al Consejo Regional debe estar conformada por un candidato de cada provincia en el orden en que el partido poltico o movimiento lo decida, y en cada caso, deber tener por lo menos 30% y no ms de 70% de hombres o de mujeres. El caso de Honduras es muy interesante, ya que la cuota mnima de 30% fue dispuesta por el Decreto Legislativo 34/2000, denominado Ley de Igualdad de Oportunidades para la Mujer. Esa disposicin fue recogida en la normativa electoral en el ao 2004 y an no ha habido elecciones posteriores, pero en todo caso, puede darse un problema similar al de Ecuador, ya que tambin se combina la cuota con listas abiertas. En Paraguay las cuotas son tan bajas que se diluyen y se limitan a las listas para las elecciones primarias o internas de los partidos polticos. La disposicin del Cdigo Electoral obliga a los partidos y movimientos polticos a que las listas que se presenten en las elecciones internas para la seleccin de candidatos y candidatas deben tener por lo menos 20% de mujeres. Por tanto, las listas que se presentan a las elecciones nacionales incluyen un porcentaje mucho menor que 25% de mujeres. Si bien todos los partidos adecuaron sus estatutos a esta disposicin, no hay sanciones especficas por incumplimiento. ste es un caso en el que la cuota queda invalidada por la manera en que est regulada. Los pases que no cuentan en su legislacin electoral con ninguna medida de accin positiva para mejorar la representacin femenina son Chile, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Uruguay y Venezuela. En este ltimo se derog la disposicin legal que haba sido sancionada previamente, pero an constituye un tema de disputa.

6. DEBATES

ACTUALES

En la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer realizada en 1995 en Pekn, China, Amrica Latina propuso la aprobacin de la obligatoriedad de las cuotas. La mayor oposicin provino de la Unin Europea y no lleg a aprobarse una disposicin en ese sentido en la Plataforma de Accin de Pekn.

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Poco despus el Parlamento Europeo realiz un estudio sobre el Impacto diferencial de los sistemas electorales en la representacin poltica femenina (Parlamento Europeo, 1997). Este trabajo muestra que los pases comunitarios con mayor representacin poltica femenina son aquellos que tienen tambin sistemas electorales proporcionales o combinados y que en una comparacin de 162 pases, todos aqullos con ms de 25% de mujeres en sus cmaras bajas o nicas tienen, sin excepcin, sistemas proporcionales y combinados. En tanto, la ms baja representacin femenina entre los pases comunitarios coincide con aquellos que tienen sistemas electorales mayoritarios o combinados. Se muestra tambin que a escala mundial los pases con menos de 10% de mujeres tienen sistemas mayoritarios, al igual que todos los pases en los cuales no hay ninguna mujer parlamentaria. Al parecer, los pases europeos optan por mantener sus sistemas electorales que han mostrado efectos favorables en este tema y por confiar en la autorregulacin de los partidos, sin que prosperen, en cambio, las cuotas por ley, que se presenta como la opcin de Amrica Latina.3 El debate actual en Amrica Latina para lograr un equilibrio en la representacin de mujeres y hombres oscila entre la apuesta a la compensacin que representa la poltica de cuotas o una opcin por la paridad como poltica que atiende al principio mismo de representacin que pareciera estar trascendiendo a la representacin territorial y partidaria, para atender tambin la realizacin real y efectiva de la igualdad entre hombres y mujeres, es decir de las dos mitades de la ciudadana.

3 Sin embargo, el pas en el que naci la repblica y la ciudadana, pas a declararse democracia paritaria en 1999. El caso francs es el siguiente. El 17 de junio de 1998, el presidente Jacques Chirac firm un proyecto de ley constitucional relativo a la igualdad entre los hombres y las mujeres cuyo nico artculo dice: Se aade al artculo 3 de la Constitucin del 4 de octubre de 1958 un apartado con el siguiente texto: La ley favorece el acceso igual de mujeres y hombres a los mandatos y a las funciones. El Parlamento enmend tambin el artculo 4 de la Constitucin: [Los partidos] contribuirn a la puesta en prctica del principio que se enuncia en el ltimo apartado del artculo 3 en las condiciones que la ley determine (Mossuz-Lavau, 2002).

XXVII. REPRESENTACIN DE LAS MINORAS TNICAS

RAL VILA ORTIZ*

1. INTRODUCCIN En los pases de Amrica Latina ha tenido lugar en los ltimos dos decenios un amplio y profundo proceso de democratizacin, cuyo ncleo ha sido el sistema electoral y, en menor medida, en el marco de la triloga que integra el sistema poltico (Nohlen, 1999), el sistema de gobierno y el sistema de partidos. Al mismo tiempo, en la regin se ha venido produciendo un profundo cambio en el mbito de las corrientes y movimientos sociales y polticos, particularmente de las minoras, los cuales progresivamente se expresan como nuevos actores polticos en la institucionalidad democrtico constitucional. En efecto, a diferencia de los aos previos a la dcada de 1990 y debido, en parte, a las profundas transformaciones internacionales que desde entonces han venido acaeciendo, asistimos en los ltimos dos lustros a una notoria vigorizacin de la filosofa y la accin en torno a la plurietnicidad y el multiculturalismo. Este hecho ha obligado al Estado Constitucional de filiacin liberal, no slo en Amrica Latina, a ajustar sus estructuras e instituciones para acomodar tales demandas, lo que expresa una poltica del reconocimiento identitario (Taylor, 1992). El objeto del presente trabajo, inspirado en el avance expuesto por Susana Sotoli en la primera edicin de este Tratado, consiste en presentar una aproximacin comparativa que d cuenta de la forma en que los estados constitucionales democrticos latinoamericanos estn regulando e intentando garantizar sus derechos polticos, en especial los derechos electorales y, especficamente, el derecho de voto pasivo (expresado en salvaguardas para la integracin de rganos de representacin poltica, especial, pero no
* El autor agradece a Donna Lee van Cott y Lourdes Morales sus valiosas observaciones y sugerencias a versiones preliminares del captulo; y a Hctor Dvalos y Yuri Zuckermann el apoyo tcnico brindado durante su preparacin. 693

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exclusivamente legislativas) a una de las minoras ms relevantes de la regin: las minoras tnicas de origen prehispnico. El texto incluye, primero, una referencia al plano filosfico y terico, poltico y jurdico en que se debaten los llamados derechos tnicos, en general, y los derechos tnico-polticos, en particular; segundo, se ofrece una delimitacin conceptual respecto a los derechos poltico-electorales en estudio, a la vez que una precisin en torno a la nocin de minoras tnicas; tercero, se presentan algunas tipologas que integran el mapa actual de los principales derechos polticos de minoras tnicas vinculados a la representacin poltica y consagrados en los ordenamientos constitucionales y legales latinoamericanos; cuarto, se desglosan los casos y la evidencia que informan la tipologa; y, quinto, se plantean hallazgos y conclusiones inferidos de la informacin analizada.

2. EL

DEBATE FILOSFICO Y TERICO SOBRE EL MULTICULTURALISMO

En la literatura relevante sobre el tema de las minoras y el multiculturalismo destacan cuatro etapas a lo largo de las cuales se han respondido y estn pendientes de contestar diversas preguntas de investigacin. La primera etapa gir en torno a la oposicin entre liberalismo y multiculturalismo en tanto nueva forma de discusin entre individualismo vs. comunitarismo o colectivismo cultural, y contina pendiente la cuestin del estatus de los grupos iliberales en las democracias liberales; la segunda se concentr en el papel de la cultura y la identidad dentro de las tradiciones liberales (y la existencia de naciones cvicas y naciones tnicas que impulsan, respectivamente, culturas societarias y culturas etnitizadas,1 en sus estrategias de dominacin) y subsiste la tensin entre libertad y cultura; la tercera hace nfasis en la relacin entre multiculturalismo y los procesos
1 Kymlicka (2002: 32), citando a Pfaff e Ignatieff, precisa que las naciones tnicas tomaran la reproduccin de una cultura y de una identidad etnonacional en particular como uno de sus objetivos ms importantes, mientras que las naciones cvicas seran neutrales respecto a las identidades etnoculturales de sus ciudadanos, y definiran la pertenencia nacional puramente en trminos de adhesin a ciertos principios de democracia y justicia. Segn el autor (2002: 33), se entiende por cultura societaria una cultura territorialmente concentrada, basada en una lengua compartida que es usada en un amplio abanico de instituciones sociales, tanto en la vida pblica como privada (escuelas, medios de comunicacin, derecho, economa, gobierno, etc.) y que es plural e incluyente, sobre todo ante la diversidad cultural y tnica, contrariamente a las culturas etnitizadas.

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de construccin del Estado liberal, pero se mantiene el debate sobre los procesos permisibles para dicha construccin y los trminos justos de la integracin de las minoras, incluidos los inmigrantes; y la cuarta se enfoca en la relacin entre multiculturalismo, ciudadana y estabilidad poltica del Estado, punto sobre el que se interroga, al igual que en la etapa precedente, acerca de la pertinencia de reconocer determinados derechos tnicos para uno y otro efectos (Kymlicka, 2002: 45). En el debate multiculturalista suelen ubicarse tres posiciones tericas: la liberal, la comunitarista y la liberal comunitarista. 1) La liberal defiende la exclusividad tica del sujeto individual y remite la solucin del conflicto de las minoras a la extensin y efectividad de los derechos fundamentales, pero sin consideracin a pretendidos derechos colectivos que vulneraran los principios de libertad e igualdad. 2) La comunitarista, por el contrario, asigna el valor moral central a los grupos o la comunidad, hace depender la autonoma individual de las tradiciones y costumbres de aquellos, y reconoce un valor crucial a la identidad, junto a la libertad y la igualdad. 3) La liberal comunitarista, situada en un punto medio, introduce un relativismo moderado en el valor moral asignado a ambos sujetos de la relacin, destacando la importancia del reconocimiento de derechos etnoculturales para incrementar la capacidad emancipatoria del Estado Constitucional de filiacin liberal, pero sin desconocer los lmites diferenciados y especficos de los derechos individuales fundamentales (Ivison et al., 2000: 1 y ss.). Los tericos del liberalismo comunitarista han hecho propuestas de derechos en contextos multiculturales. Para unos (Kymlicka; 1996: 46), el catlogo debera incluir derechos de autogobierno (o de autonoma de las formas polticas del grupo), derechos politnicos (que permiten mantener la identidad cultural en la prctica cotidiana) y, lo que es de inters para este trabajo, derechos especiales de representacin (a travs de acciones polticas de clase o medidas de discriminacin positiva, para compensar las ineficiencias de los procesos generales de representacin poltica y asegurar la estabilidad poltica). Para otros (Levy, 2003: 167 y ss.), los principales derechos culturales o colectivos estaran integrados por exenciones a leyes que penalizan o dificultan prcticas culturales; asistencia para realizar acciones que la mayora puede llevar a cabo sin ayuda; autogobierno para las minoras tnicas, culturales o nacionales; reglas externas que consisten en la restriccin de ciertas libertades para los que no son miembros de la comunidad y con un

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sentido protector de la cultura de la comunidad; reglas internas para normar hacia dentro del grupo la conducta de sus miembros; reconocimiento/obligatoriedad de sus prcticas jurdicas por el sistema jurdico de la mayora; y representacin adecuada de las minoras en los cuerpos legislativos de las mayoras, ya sea mediante distritacin especfica o introduccin de cuotas. Desde luego, y como bien ha advertido Carbonell (2004: 1), la conexin entre constitucionalismo y multiculturalismo entraa un debate abierto y complejo, y no lo es menos en el mbito de los derechos polticos, lo que obliga a una necesaria delimitacin conceptual que se avenga con el contexto especfico de Amrica Latina.

3. DELIMITACIN

CONCEPTUAL

Primero, es importante hacer notar que, ms all de la literatura clsica sobre poltica y sociedades multitnicas (Horowitz, 1985), desde una perspectiva liberal multicultural, los derechos poltico electorales pueden definirse en el contexto de la ciudadana general y en el contexto de la ciudadana tnica.2 En el contexto de la ciudadana general incluyen el derecho de voto activo, el derecho de voto pasivo y el derecho de asociarse con fines polticos, y tienen como propsito la integracin de los rganos de la representacin poltica en los diferentes niveles de gobierno del Estado-nacin. En el contexto de la ciudadana tnica se incluyen, por un lado, los derechos propios de la ciudadana general, ya que aquella es una especie de sta, pero, por el otro, se registran dos tipos de derechos: los derechos de proteccin externa y los derechos de restriccin interna respecto a los grupos tnicos.3 Aplicados al mbito poltico-electoral, los derechos tnico-polticos de proteccin externa son aquellos que la ciudadana general acuerda para propiciar la defensa del grupo tnico minoritario respecto a las presiones del grupo tnico mayoritario, as como para asegurar que el grupo tnico
2 Propongo estos dos conceptos en congruencia con los precedentes de nacin cvica y nacin tnica. 3 Segn Kymlicka, los derechos de proteccin externa, ms aceptados por los liberales, son los que defiende un grupo o minora tnica frente la sociedad mayoritaria para protegerlo del impacto de presiones externas; en tanto los derechos de restriccin interna, menos aceptados por aquellos, supone el derecho de un grupo contra sus propios miembros para protegerlo de la disidencia interna.

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minoritario concurra a la formacin de la voluntad jurdica y poltica del Estado nacional. En este rubro se hallaran las medidas compensatorias o subsidiarias en el contexto de los derechos polticos de la ciudadana general, tales como la distritacin deliberada o Gerrymandering afirmativo, las circunscripciones especiales y la sobrerrepresentacin por regiones, los escaos reservados o cuotas y la tcnica del mejor perdedor, que expresan una poltica compensatoria o de discriminacin positiva, o bien, en el extremo, la representacin (segmentada) de comunidades (vase IDEA/TEPJF/IFE, 2000: 106-108). Los derechos tnico-polticos de restriccin interna son aquellos que la ciudadana tnica construye, y la ciudadana general tolera, reconoce y delimita, y que se expresan fundamentalmente en el derecho de autogobierno, e incluye el derecho a desarrollar rdenes normativos internos, ejercer sus usos y costumbres, prcticas y formas polticas propias en la integracin de sus rganos de gobierno. Desde luego, en el contexto jurdico y poltico latinoamericano, como en otras latitudes, es posible encontrar variantes o grados diversos de extensin de los derechos de proteccin externa y restriccin interna, segn se ver ms adelante. Segundo, tambin resulta importante precisar que, en la perspectiva liberal multicultural, debe distinguirse entre mayoras y minoras cvicas; mayoras y minoras tnicas nacionales dominantes; as como mayoras y minoras tnicas nacionales subordinadas. Las mayoras y minoras cvicas son aquellas que derivan del escrutinio de votos vlidos en una eleccin y se expresan en porcentajes determinados en la integracin de la representacin poltica. Las mayoras tnicas nacionales son las que superan numricamente, en la composicin demogrfica, a cualquier otro grupo o segmento social, y son dominantes cuando son capaces de imponer su nocin de Estado y desarrollar una cultura societaria, si bien pueden acordar, a travs de la ciudadana general y con el concurso o no de la ciudadana tnica, derechos etnopolticos a las minoras tnicas; pero tambin pueden no hacerlo o concederlos slo en ciertos grados o estratos de gobierno. Las minoras tnicas nacionales son aquellas que existen en nmero inferior a otros grupos sociales y pueden ser dominantes o subordinadas si logran o no imponer su nocin de Estado y generalizar, universalizar o convertir en societaria su cultura tnica especfica.

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4. TIPOLOGA

DE LOS DERECHOS POLTICO-ELECTORALES DE LAS MINORAS TNICAS

Bajo esa tesitura, una evaluacin de la informacin, legislacin, jurisprudencia y reportes acadmicos sobre la proporcin de poblacin indgena respecto de la mayora demogrfica nacional, derechos multiculturales, derechos polticos etnoelectorales y, en particular, la representacin poltica de las minoras tnicas de origen prehispnico, en 17 pases de Amrica Latina, permite inferir la siguiente tipologa: 1) pases con mayora indgena no dominante; pases con minora tnica indgena, de entre 10 y 50%, no dominante; y pases con minora tnica indgena, menor a 10%, no dominante. 2) Pases que han aprobado el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo y pases que no lo han aprobado. 3) Pases que consideran en el plano constitucional o legal, en los mbitos nacional o federal, o bien, en mbitos locales, algn tipo de regulacin que exprese polticas de discriminacin positiva o proteccin externa de las minoras tnicas indgenas, en la esfera de la representacin poltica legislativa. 4) Pases que prevn, en algn orden normativo y mbito de gobierno, algn tipo de regulacin que d lugar a figuras de autogobierno y representacin interna de minoras tnicas indgenas. 5) Pases con partidos polticos indgenas o no indgenas, y que en sus estatutos prevean algn tipo de regulacin que exprese una poltica de discriminacin positiva o proteccin externa en relacin con la representacin poltica de minoras tnicas. 6) Pases que han desarrollado, en relacin con tales derechos y polticas, criterios jurisprudenciales. 5. CASOS
Y EVIDENCIAS

Por lo que hace al primer referente, se debe precisar que, de los aproximadamente 500 millones de habitantes en 17 pases latinoamericanos, poco ms de 8.5%, es decir, casi 43.5 millones pueden identificarse como poblacin indgena de filiacin prehispnica (vase el cuadro XXVII.1). De los 17, slo dos pases cuentan con mayora indgena (subordinada a una minora tnica): Bolivia, con una poblacin total aproximada de 9 millones (m.), registra una mayora tnica indgena de origen prehispnico que rebasa 70% (ms de 6.3 m); y Guatemala, con un total prximo a 12.3 m., registra alrededor de 66% (8.1 m.) de poblacin indgena. De los restantes 15, cuatro pases cuentan con minoras indgenas de origen prehispnico entre 10 y

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CUADRO XXVII.1. Datos sobre minoras tnicas

Pas Bolivia Guatemala Per Ecuador Honduras Mxico Chile El Salvador Panam Nicaragua Paraguay Colombia Venezuela Costa Rica Argentina Brasil Uruguay A 8 894 000 12 309 000 26 951 000 13 343 000 7 001 000 103 301 000 15 774 000 6 638 000 2 984 000 5 506 000 5 922 000 44 562 000 25 554 000 4 285 000 38 401 000 177 268 000 3 408 000 B 71 66 47 43 15 14 8 7 6 5 3 2 2 1 1 0.20 0.016 C S S S S S S No No No No S S S S S S No D S No No S No S No No S No No S S No No No No E S S S S No S No No S S S S S S No No No F No No S No No S No No No No No No No No No No No G No No No No No S No No S S No S No S No No No

(A) Poblacin nacional, (B) porcentaje de poblacin indgena, (C) ratificacin del Convenio 169 de la OIT, (D) proteccin externa, (E) restriccin interna, (F) partidos polticos, (G) criterios jurisprudenciales.

50% de su poblacin total: en Ecuador, con poblacin total mayor a los 13.3 millones, alcanzan 43% (5.7 m.); en Honduras, con siete millones de habitantes, se registra 15% (1 m.); en Mxico, con alrededor de 103.3 millones, alcanzan 14% (14.4 m.), y en Per, con casi 27 millones, ascienden a 47% (3.2 m.). De los restantes 11 pases, todos con minoras prehispnicas, las cifras y proporciones aproximadas son las siguientes: Argentina, 38.4 m. y 1% (384 000); Brasil, 177.2 m. y 0.2% (354 000); Colombia, 44.5 m. y 2% (891 000); Costa Rica, 4.2 m. y 1% (42 000); Chile, 15.7 m. y 8% (1.2 m.); El Salvador, 6.6 m. y 7% (464 000); Nicaragua, 5.5 m. y 5% (275 000); Panam, 3 m. y 6% (179 000); Paraguay, 6 m. y 3% (177 000), Uruguay, 3.4 m. y 0.016% (54 000), y Venezuela 25.5 m. y 2% (511 000).4
4 Los datos sobre poblacin total nacional 2003 proceden de la pgina en internet de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (www.eclac.cl/celade/proyecciones/

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Conforme con el segundo referente, cabe apuntar que a lo largo de la ltima dcada, 10 de 17 pases que integran la muestra (Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Mxico, Paraguay y Per) han aprobado y ratificado el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT).5 ste, como bien se sabe, modifica en forma importante la poltica asimilacionista o de integracin de las minoras en las mayoras tnicas, sentido que caracterizaba a su predecesor, el Convenio 157 de la OIT, de 1957, generando precisamente polticas de reconocimiento, proteccin externa y restriccin interna de los derechos tnicos tanto individuales como colectivos, de carcter cultural, poltico, econmico y social para los pueblos y comunidades indgenas. Este indicador es importante porque ha suministrado elementos normativos y legitimidad poltica para el enriquecimiento y reforma de los rdenes jurdicos nacionales y la implementacin de aquellas polticas en un sentido liberal multicultural. En relacin con el tercer referente, vinculado a polticas de discriminacin positiva o de proteccin externa, se registran los casos de Colombia, Ecuador, Mxico, Panam y Venezuela. En Colombia, dichas polticas se expresan en el sistema electoral, en sentido estricto, a travs de una circunscripcin y cuota especiales, puesto que, conforme con los artculos 171, 176, 246 y 330 de la Constitucin de 1991, por una parte, el Senado est conformado por 100 miembros elegidos en circunscripcin nacional, a los cuales se adicionan dos senadores elegidos en circunscripcin nacional especial por comunidades indgenas, asignados por el sistema de cociente electoral, en el entendido de que los representantes de la comunidades indgenas que aspiren a integrar el Senado de la Repblica debern haber ejercido un cargo de autoridad tradicional en su respectiva comunidad o haber sido lderes de una organizacin indgena, calidad que se acreditar mediante certificado de la respectiva organizacin, refrendado por el Ministerio de Gobierno; y, por la otra, al mismo tiempo que se prev que la Cmara de Representantes se elige en circunscripciones territoriales y circunscripciones especiales, se reserva a la ley la opcin de establecer una circunscripcin especial para asegurar la participacin en la Cmara de Representantes de los grupos tnicos (y de las minoras polticas y de los
htm/LATpobCA.html). Los porcentajes de poblacin indgena se obtuvieron a partir de la informacin presentada en la pgina en internet de la OIT (www.indigenas.oit.or.cr/cuadro.htm) correspondientes al ao 2000 y, suponiendo que se mantuvieron constantes, fueron aplicadas a la poblacin total 2003 para determinar la poblacin indgena. 5 Vase www.prodiversitas.biotica.org/doc8.htm

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colombianos residentes en el exterior), con lo cual se han previsto hasta dos representantes para las comunidades negras. En Ecuador, tales polticas se proyectan en la distritacin electoral, dado que, conforme con el artculo 224 de la Constitucin de 1999, para la administracin del Estado y la representacin poltica existirn provincias, cantones y parroquias. Habr circunscripciones territoriales indgenas y afroecuatorianas que sern establecidas por la ley. En Mxico, en el mbito local, ya desde 1991, y sobre todo a partir de la reforma constitucional de julio de 2002, que consagr en el artculo 1 el principio de no discriminacin por motivos, entre otros, de raza, y enlist en el artculo 2 derechos tnicos polticos y culturales, en su inciso A, y socioeconmicos, en su inciso B, remitiendo al mbito de las entidades federativas la facultad de desarrollar la legislacin conducente, se observan en esta esfera medidas compensatorias del tipo que se viene describiendo. As, procede apuntar que en los estados de Campeche, Chiapas, Nayarit, Quertaro, San Luis Potos, y Tabasco, en los mbitos constitucional y legal se incluyen medidas de proteccin externa o de cuotas partidistas para asegurar la presencia indgena en la representacin poltica legislativa local, en el proceso legislativo o en instancias de gobierno y administracin. En Panam, en la Constitucin de 1972, las tambin llamadas polticas de accin afirmativa se pronuncian a travs del sistema electoral pues, de acuerdo con el artculo 141, si bien la base de la geografa es el circuito electoral y cada uno deber tener entre 40 000 y 20 000 habitantes, la ley podr crear circuitos electorales que excedan el mximo o reduzcan el mnimo anteriores, para tomar en cuenta [...] la concentracin de la poblacin indgena. En Venezuela, la Constitucin de 1999 establece en su artculo 125 que los pueblos indgenas tienen derecho a la participacin poltica. El Estado garantizar la representacin indgena en la Asamblea Nacional y en los cuerpos deliberantes de las entidades federales y locales con poblacin indgena, conforme a la ley. Ahora bien, en febrero de 2004, en Bolivia, una reforma constitucional introdujo medidas especficas para reforzar las garantas de la representacin poltica indgena, dado que el artculo 61 establece como requisito de elegibilidad para ser diputado: 4. Ser postulado por un partido poltico o directamente por agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas en la forma determinada por esta Constitucin y las leyes; el artculo 222 seala que la representacin popular se ejerce a travs de los partidos polticos,

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agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas, con arreglo a la presente Constitucin y las leyes; el artculo 223 enuncia que: I. Los partidos polticos, las agrupaciones ciudadanas y los pueblos indgenas que concurran a la formacin de la voluntad popular son personas jurdicas de derecho pblico; y el artculo 224, que los partidos polticos y personas ciudadanas y pueblos indgenas podrn postular directamente candidatos a presidente, vicepresidente, senadores y diputados, constituyentes, concejales, alcaldes y agentes municipales, en igualdad de condiciones ante la ley, cumpliendo los requisitos establecidos por ella. En relacin con el cuarto referente, tocante a la creacin de competencias para los rdenes normativos internos de los pueblos y comunidades indgenas, en el rubro especficamente poltico, es decir, la posibilidad de existencia de figuras de autogobierno o polticas de representacin y restriccin interna dentro de los pueblos y comunidades indgenas, desde los mbitos constitucional y legal no es posible apreciar sino reconocimientos generales a su autonoma y formas de autogobierno. No obstante, en 10 de los 17 pases, el Convenio 169 de la OIT en principio valida tales competencias y figuras especficas, adems de que un buen nmero de las constituciones examinadas extienden reconocimiento a los usos, costumbres y culturas, incluidas las formas polticas, de los pueblos y comunidades indgenas. Por lo que hace al quinto referente o protecciones externas intrapartidistas, es conveniente advertir, de entrada, que los partidos de base, raigambre o justificacin total o parcialmente indgena, no representan un fenmeno nuevo en la regin, pues ya se registraban algunas de sus expresiones desde mediados del siglo XX (Van Cott, 2000 y 2004). Sin embargo, s lo es la estabilidad institucional e influencia poltica que han alcanzando en los ltimos lustros. Los llamados partidos indgenas son de tres tipos: monotnicos, exclusivamente indgenas y de base indgena. Los primeros (por ejemplo, Autoridades Indgenas de Colombia, AICO, y Movimiento Indgena Pachakutik, MIP) se sustentan en un solo grupo tnico, por lo general muy concentrado territorialmente, y suelen alcanzar y mantener influencia en mbitos locales. Los segundos (los bolivianos Movimiento Indio Tupak Katari o Mitka, Movimiento Revolucionario Tupaj Katari de Liberacin o MRTKL, Asamblea de la Soberana del Pueblo o ASP, y Eje Pachakuti, as como el Movimiento Indgena Colombiano, MIC, el venezolano Partido Multitnico del Amazonas, Puama, o el Movimiento Indgena de la Amazonia Peruana, MIAP) estn integrados por ms de una etnia indgena y revelan

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mayor dispersin demogrfica y territorial, pero influyen en el mbito nacional. Los terceros (Movimiento al Socialismo, MAS, y Eje Comunero, de Bolivia; Alianza Social Indgena, ASI, de Colombia, o bien, el Movimiento Unido Pluricultural Pachakutik, de Ecuador) cuya base social es principal, pero no exclusivamente indgena, suelen tener una plataforma social desde luego ms ancha y tambin trascienden mbitos locales, aunque pueden actuar nicamente en stos (Van Cott, indito). Ahora bien, en la variada, pero no extensa radiografa de los partidos tradicionales con fuertes articulaciones sociopolticas indgenas, procede resaltar, en el tenor del tema de este trabajo, dos casos relevantes. Uno, en el caso del Per, la Ley de Elecciones Regionales 27.683, del 15 de marzo de 2002, en su artculo 12, establece que los partidos polticos deben nominar candidatos indgenas en 15% de sus listas para ocupar cargos en los consejos municipales y asambleas regionales en aquellos distritos amaznicos en los que exista abundante poblacin indgena lo que ha desincentivado la formacin de partidos polticos indgenas (Van Cott, 2002 y 2005). Dos, el caso de un partido poltico nacional mexicano, el Partido de la Revolucin Democrtica (PRD), el cual, innovadoramente, consagra en sus estatutos internos una medida de discriminacin positiva para incrementar la oportunidad efectiva de representacin en el Poder Legislativo para las minoras indgenas. En este caso especfico, un criterio general de la democracia interna de dicha organizacin consagra en el artculo 2 de sus Estatutos el reconocimiento del carcter pluritnico y pluricultural de Mxico y, por tanto, la garanta de la presencia indgena en sus rganos de direccin, representacin y las candidaturas a cargos de eleccin popular en, por lo menos, el porcentaje de la poblacin indgena. En el mbito de que se trate, en los municipios y distritos con mayora indgena, los candidatos sern indgenas. Con apoyo en ese criterio, conforme con el artculo 12, los pueblos indios tienen derecho a un nmero mnimo de consejeras en el Consejo Nacional del partido, y la Asamblea Nacional Indgena otorga el aval correspondiente a candidatos y candidatas que pueden beneficiarse de la accin afirmativa, ya por provenir de territorio indgena o de un Comit de Base autodefinido como indgena, ora por provenir de su actividad sectorial de base indgena. Asimismo, en trminos del artculo 13, punto 10, inciso c, por cada bloque de 10 candidaturas a diputados de representacin proporcional habr por lo menos un representante de los pueblos indios, en las entidades donde exista poblacin indgena.

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En cuanto al sexto referente, una evaluacin de la informacin comparativa permite aseverar que si bien en Colombia, Costa Rica, Nicaragua y Panam se ha producido un incipiente cuerpo de doctrina judicial en materia indgena (Payne et al., 2002), en el caso de Mxico se han generado importantes criterios jurisprudenciales relacionados con el segmento electoral de la esfera de los derechos etnopolticos. En efecto, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin tribunal especializado en materia electoral y con facultades para controlar la constitucionalidad de actos y resoluciones de autoridades electorales locales encargadas de organizar elecciones y resolver los correspondientes conflictos (De la Peza, 1999; Ojesto, 2003, y Arenas et al., 2003), con motivo de diversos casos de elecciones municipales por usos y costumbres, generados precisamente en el estado de Oaxaca, ha llegado a aprobar importantes criterios jurisprudenciales que, en rigor, delimitan el alcance y validan y fortalecen los derechos indgenas de carcter poltico electoral (las elecciones por usos y costumbres), a la vez que los armonizan frente al ncleo esencial de los derechos fundamentales establecidos en la Constitucin General del pas. Destacadamente, la Sala Superior (Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, 2002) ha reforzado el deber de respeto de los ciudadanos y autoridades del estado a las normas consuetudinarias o reglas internas de los pueblos y comunidades indgenas (Tesis 103EL 146/2002); ha incluido el concepto de elecciones por usos y costumbres, y validado el sitio en que inveteradamente se realizan, siempre que se observe el principio de la celebracin de elecciones libres y autnticas, y se ejerza libremente el sufragio (Tesis 153EL 145/2002); ha declarado que, debido a razones de desigualdad y tutela judicial efectiva, la interpretacin de las normas procesales, sobre todo en materia de cargas procesales, debe hacerse de la forma que les sea ms favorable a los pueblos y comunidades indgenas; (Tesis S3EL 047/2002); ha indicado la normatividad aplicable para la celebracin de elecciones extraordinarias, y precisado y enfatizado las atribuciones de la autoridad administrativa electoral local para tal efecto, priorizando la va autocompositiva y su papel proactivo en la organizacin de los comicios (Tesis S3El 143/2002); ha garantizado la eficacia de los derechos electorales mediante el acceso a la justicia electoral por parte de los integrantes de pueblos y comunidades, a la vez que ha explicitado el carcter de autoridad responsable del Poder Legislativo local cuando ste ejerce actos materialmente administrativos de carcter electoral (Tesis S3EL 144/2002); y ha se-

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alado que las elecciones por usos y costumbres no implican por s mismas violacin al principio de igualdad, dado que su implcita diferenciacin no implica discriminacin, pues no atentan contra la dignidad humana y no tienen como propsito o consecuencia reducir o dejar sin efecto los derechos y libertades de los individuos segn lo prohbe la Constitucin (Tesis S3EL 152/2002), pero tambin ha declarado invlidas las elecciones por usos y costumbres que restrinjan la universalidad del sufragio en razn de la violacin de principios constitucionales y derechos fundamentales que este tipo de discriminacin s entraa (Tesis S3EL 151/2002).6

6. HALLAZGOS

Y CONCLUSIONES

La informacin vertida en la presente contribucin revela que en los ltimos lustros, junto con la democratizacin de los sistemas polticos de los pases latinoamericanos, aparece en el escenario poltico jurdico un nuevo actor: las minoras tnicas indgenas, que han provocado diversos efectos en la indagacin terica, el derecho electoral y la institucionalidad democrtica. Primero, se ha desarrollado un debate filosfico y terico en torno a las relaciones entre liberalismo, comunitarismo y multiculturalismo, y su expresin en el Estado Constitucional, dado que no slo est en juego la regulacin de nuevos derechos, sino tambin complejos problemas sobre la
6 Ahora bien, no debe ignorarse, aunque en esta tipologa se ha omitido por razones metodolgicas, que en los rdenes jurdicos evaluados tambin se registran otras formas relevantes de representacin poltica indgena, en instancias no legislativas. As, en Ecuador, el numeral 275 de la Constitucin seala que uno de los nueve vocales del Tribunal Constitucional es seleccionado a partir de la terna enviada por las centrales de trabajadores y las organizaciones indgenas y campesinas de carcter nacional, legalmente reconocidas. En Mxico, a partir de 1995, en la Constitucin del Estado de Oaxaca se reconocen los usos y costumbres de los pueblos y comunidades indgenas para elegir a sus autoridades municipales all donde, por decisin de la comunidad y de acuerdo con la autoridad electoral local la cual los valida, se opte por utilizar los mtodos alternativos correspondientes. Se trata, sin embargo, no slo del ejercicio del derecho de voto activo, sino tambin de las modalidades que en los aproximadamente 418 de los 570 municipios oaxaqueos adquiere la integracin y la renovacin de los ayuntamientos municipales (por ejemplo, cargos complementarios y renovaciones en plazos menores al mandato constitucional general de tres aos). En Nicaragua, la Constitucin de 1986, en sus artculos 5, 180 y 181, establece un rgimen de autonoma para las comunidades de la Costa Atlntica y las dota de un rgano ejecutivo de gobierno y administracin denominado Consejo Regional Intertnico, en el cual se representan, a travs de elecciones, todas las comunidades tnicas del respectivo permetro territorial.

706

REPRESENTACIN DE LAS MINORAS TNICAS

libertad, igualdad y justicia en las sociedades contemporneas, no menos que en relacin con la estructura y legitimidad del sistema poltico, y las condiciones institucionales de la gobernabilidad democrtica. As, en la literatura internacional especializada se perfilan conceptos como nacin cvica y nacin etnitizada, cultura societal y cultura tnica, proteccin externa y restriccin interna, que pueden aplicarse en el lenguaje poltico y jurdico electoral, junto con otras nociones, como ciudadana general y ciudadana tnica, mayoras cvicas y mayoras tnicas, mayoras y minoras tnicas dominantes y mayoras y minoras tnicas subordinadas, para dar cuenta de la creciente dimensin multicultural de la democracia constitucional liberal. Segundo, si bien en los ltimos dos o tres decenios el Estado Constitucional liberal latinoamericano haba intentado dar respuesta a las demandas del actor indgena slo a travs de polticas electorales convencionales, o bien corporativas (sobre todo en el tiempo de su desviacin burocrticoautoritaria), y progresivamente ha incluido incipientes medidas de accin afirmativa o discriminacin positiva para asegurar la incorporacin de la fragmentaria voluntad poltica de minoras tnicas indgenas a la formacin de la voluntad jurdica del Estado Nacional (Panam, 1972), o bien, aporta una solucin especfica a un singular fenmeno regional (Nicaragua, 1986), conforme avanz el proceso de democratizacin en los aos noventa, el constitucionalismo acogi y desarroll tales polticas afirmativas (Colombia, 1991, y Venezuela, 1999) e instituciones diversas desde la lgica multicultural (por ejemplo, Ecuador, 1998; Bolivia, 1995 y 2004; Mxico, 1991 y 2002). Esta nueva realidad sociolgica y constitucional sustenta la formulacin de tipologas ms sofisticadas de la representacin poltica de las minoras tnicas. Tercero, sobre la base de una estadstica aproximada respecto a la poblacin total y la poblacin indgena, y, en efecto, del variado repertorio de polticas e instituciones constitucionales y legales de carcter liberal multicultural que comienzan a registrarse en el mbito electoral, a partir de una muestra de 17 pases de Amrica Latina, se desprende una serie adicional de consideraciones: 1) En ningn pas se presenta el peculiar fenmeno de nacin etnitizada, sino que se trata de naciones cvicas en que impera la cultura societaria junto con expresiones de culturas tnicas. Por lo tanto, la ciudadana general se ve complementada por la ciudadana tnica, an all donde existen, como ocurre notoriamente en Guatemala y Bolivia, minoras tnicas no in-

REPRESENTACIN DE LAS MINORAS TNICAS

707

dgenas dominantes, o bien mayoras tnicas indgenas subordinadas dentro del Estado Nacional. 2) Es indicativo que la gradual aprobacin, por parte de 10 pases latinoamericanos, sobre todo en la regin andina (salvo Chile), Panam, Mxico y otros, de la Convencin 169 de la OIT, ha contribuido en la ltima dcada a la adopcin de un enfoque liberal multicultural en relacin con los derechos etnoculturales o indgenas, en general, y etnopolticos, en particular, que sustituye la asimilacin por un esquema hbrido ms flexible que importa, s, la concurrencia de las etnias minoritarias a la formacin de la voluntad jurdica nacional, junto con el reconocimiento de sus identidades y formas de autogobierno tradicionales. 3) Luego, para favorecer la representacin poltica de las minoras tnicas, las polticas afirmativas, expresadas en modalidades especficas del sistema electoral o protecciones externas, tales como distritacin deliberada, escaos reservados va cuotas, o bien circunscripciones especiales, se hacen visibles en los pases con minoras tnicas subordinadas (por ejemplo, Colombia y Panam), en tanto que, en los pases con mayora indgena, el instrumento pareciera ser el sistema electoral a travs de la frmula de asignacin de escaos (Bolivia), o bien, en otros casos, los partidos polticos, ya sea tradicionales o indgenas (Bolivia, Colombia, Ecuador y Per), o el derecho para nominar candidatos directamente asignado a los pueblos indgenas (Bolivia). 4) Al mismo tiempo, no debe desconsiderarse el nuevo fenmeno, constitucionalmente observable en los pases de la regin, del reconocimiento de los rdenes normativos internos y formas de autogobierno, basados en los usos y costumbres (o, si se quiere, medidas de restriccin interna) de los pueblos y comunidades indgenas), lo cual, en un sentido amplio, tambin es parte o tiene un efecto en la representacin poltica tpica. 5) Entre las medidas de proteccin externa destacan las cuotas partidistas tanto para efectos de su gobierno interior como de la postulacin de candidatos. En este rubro, el caso del PRD mexicano pareciera singular, si bien crece la estabilidad e influencia de los partidos polticos indgenas, sobre todo en la regin andina del Cono Sur y hay muestras de que el fenmeno contina en expansin (Mxico/Oaxaca). 6) La informacin jurdica consultada revela que, si bien algunos pases de la regin han desarrollado doctrina jurisprudencial en materia de derechos indgenas, en el caso mexicano se registran criterios judiciales interpretativos en el mbito de los derechos etnopolticos, los cuales han

708

REPRESENTACIN DE LAS MINORAS TNICAS

repercutido en la tutela efectiva de los derechos indgenas en el marco de los derechos fundamentales, y cuyo anlisis confirma la nueva orientacin liberal multicultural del Estado Constitucional latinoamericano. 7) Sumado a lo anterior, no debe obviarse que la representacin poltica clsica, de carcter legislativo, se ve ahora conjugada con representacin poltica en instancias de gobierno y administracin complejas (Nicaragua) o simples (Comisiones o Consejos nacionales, vinculados a la administracin pblica, con representacin indgena) e incluso judiciales, como el peculiar caso del Tribunal Constitucional de Ecuador, lo que da cuenta del recambio en el enfoque liberal, ahora tambin multicultural, latinoamericano. Estas expresiones institucionales de la representacin poltica aparecen en diversos niveles de gobierno (Nicaragua), incluido centralmente el bsico o municipal (Bolivia, Mxico/Oaxaca, Panam). Cuarto, una evaluacin particular y de conjunto de la variante multicultural del Estado Constitucional liberal en la regin, con sus modalidades y especificidades fuertes y dbiles, intrarregionales e intranacionales, especficamente, pero no slo en el mbito de la representacin poltica y los derechos etnopolticos, permite avizorar nuevas dinmicas de accin poltica, jurdica e institucional en la materia, a la vez que configura un espacio de anlisis adicional en el derecho constitucional, el derecho electoral y la ciencia poltica.

XXVIII. LA CAMPAA ELECTORAL: PUBLICIDAD/ PROPAGANDA, PERIODO, PROHIBICIONES

MARTN LAUGA, JUAN I. GARCA RODRGUEZ

1. INTRODUCCIN Hasta el momento no hay estudios comparados sobre la regulacin de la campaa electoral en Amrica Latina, pese a tratarse de un tema vinculado con la participacin poltica y el funcionamiento de una democracia. En este captulo se analizan desde una perspectiva comparada las regulaciones jurdicas de la campaa electoral en 18 pases1 de Amrica Latina.2 En varios de estos pases, una parte sustancial de las regulaciones vigentes se origin en los procesos de (re)democratizacin en el decenio de 1980. En este captulo se brinda, en primer lugar, una aproximacin al concepto de campaa electoral, identificando distintos aspectos de importancia. A continuacin, se presentan informaciones sobre las fuentes jurdicas (vase el cuadro XXVIII.1) que regulan la campaa electoral (rango jurdico, orden y densidad de las regulaciones en cuestin), y se seala concisamente la importancia que tiene la regulacin de la materia a la luz de las experiencias histricas de los pases estudiados. En una segunda parte, se realiza una exposicin sistemtico-comparativa de la regulacin jurdica de la campaa electoral vigente en los 18 pases latinoamericanos estudiados, en funcin de los distintos aspectos distinguidos en la primera parte
1 El presente estudio abarca los pases siguientes: todos los estados de Amrica del Sur con excepcin de Guyana, Surinam y la (dependiente) Guayana Francesa; todos los estados de Amrica Central, excepto Belice; entre los estados del Caribe, nicamente la Repblica Dominicana 2 Ntese que de ningn modo se pretende realizar un tratamiento acabado de todo lo referente a la cuestin de la campaa electoral. En este sentido, conviene aclarar que no se brindar un anlisis emprico del desarrollo de las campaas electorales en los pases en cuestin (si bien se traern a colacin algunas experiencias, sobre todo en cuanto sean de utilidad para marcar necesidades de desarrollo o carencias en las regulaciones estudiadas) ni se tratar el tema de la regulacin respecto a la financiacin de las campaas electorales (vase los caps. XXIX y XXXI).

709

CUADRO XXVIII.1. Fuentes jurdicas de la regulacin de la campaa electoral

Pas Argentina Fuente jurdica Cdigo Electoral, Ley 19.945 Decreto 2.135/1983 Decreto del Bolivia Brasil Chile
PEN

2089/1992, reforma Ley 25.658/2002

Cdigo Electoral, Ley 1984/2001 Cdigo Electoral, Ley 4.737/1965, actualizado por modificaciones Ley 9.054/1997 Ley 18.700/1988 sobre Votaciones Populares y Escrutinios, y su actualizacin de 2003 Ley 19.884/2003 sobre Transparencia, Lmite y Control del Gasto Electoral

Colombia

Constitucin Poltica 1991 Ley 130/1994 Ley 134/1994 Ley 395/1998 Decreto 395/1998.

Costa Rica Ecuador

Cdigo Electoral, Ley 1.536, reformas de 1996. Ley de Organizaciones Polticas de 2000 Ley Orgnica de Control de Gasto Electoral y de la Propaganda electoral de 2000 Ley 59/1986 de Elecciones, modificaciones de 2000

El Salvador Guatemala

Cdigo Electoral de 1992, reformas Decreto Ley 55/2000. Ley Electoral y de Partidos Polticos de 1985 Decreto 1/1985 y reformas Reglamento a la Ley Electoral, Acuerdo 390/2001

Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per

Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas de 1981, reformas de 1992 Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de 1990, actualizacin de 2002 Ley Electoral de 1988, reformas de 2002 Cdigo Electoral Ley 11/1983, reformas Ley 60/2002 Cdigo Electoral Ley 834/1996 Ley Orgnica de Elecciones 26.859/1997, modificaciones Ley 27.865/2002 Ley de Partidos Polticos de 2003

Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Ley Electoral 275/1997, modificaciones de 2002 Ley 16.019/1989 Ley Orgnica del Sufragio y Participacin Poltica de 1997

[710]

LA CAMPAA ELECTORAL

711

del trabajo. Una exposicin ms detallada de las regulaciones jurdicas en cada uno de los pases se encuentra resumida en los cuadros XXVIII.2 y XXVIII.3. El presente trabajo concluye con una valoracin general de la materia estudiada, discutiendo la eventual necesidad y las posibilidades de introducir modificaciones en el mbito de la regulacin de la campaa electoral.

2. CAMPAA

ELECTORAL: CONCEPTO, FUENTES JURDICAS E IMPORTANCIA DE LA REGULACIN DE LA MATERIA

2.1. Una aproximacin al concepto de campaa electoral Ante la incertidumbre que suele plantear una eleccin democrtica, los partidos polticos buscan, mediante la campaa electoral, comunicar sus programas e ideas, movilizar a sus simpatizantes e influir y politizar a la poblacin en el sentido de captar sus preferencias polticas.3 A este ltimo objetivo se aspira sobre todo mediante la propaganda electoral, la cual abarca una gran variedad de formas y tcnicas que tienden a influir polticamente en la poblacin. En las democracias pluralistas contemporneas una campaa electoral incluye dos aspectos bsicos:4 por un lado, lo que en general se conoce como actividades tradicionales de proselitismo poltico y, por otro, la cam3 Por una parte, es preciso tener en cuenta que adems de los partidos polticos tambin participan en una campaa electoral candidatos independientes, movimientos polticos, etc. En el caso de varios pases latinoamericanos, la participacin de dichos actores polticos incluso se encuentra prevista en la norma jurdica (por ejemplo, Colombia). Sin embargo, aqu se habla sobre todo de los partidos polticos (y sus candidatos), ya que generalmente son los actores principales de las campaas electorales en los pases estudiados. Por otra parte, hay que tener presente que se realizan campaas no slo para elecciones de partidos o candidatos o de unos y otros para ocupar cargos en diferentes rganos representativos en distintos niveles del sistema poltico, sino tambin en favor o en contra de una cuestin sometida a referndum o plebiscito. 4 De hecho, ambos componentes de las campaas electorales distinguidos aqu actividades proselitistas tradicionales y campaa electoral con base en los medios de informacin se utilizan de manera complementaria en la prctica. Durante las campaas electorales realizadas en los procesos de transicin a la democracia en distintos pases de Amrica Latina, fue posible observar un aprovechamiento conjunto de la propaganda electoral en los medios de informacin de masas en ciertos casos de manera desconocida y de actividades tradicionales de proselitismo poltico (vase al respecto Martz, 1990). Naturalmente, ms all de este rasgo comn, prevalece una gran diversidad en las experiencias concretas.

CUADRO XXVIII.2. Concepto de campaa electoral y condiciones reconocidas para su realizacin

Concepto de campaa electoral No Condiciones reconocidas

Pas

Argentina

Para los efectos de esta ley, se entender por campaa electoral al conjunto de actividades realizadas con el propsito de promover o desalentar expresamente la captacin del sufragio a favor, o en contra, de candidatos oficializados a cargos pblicos electivos nacionales.

Las actividades acadmicas, los debates, las conferencias, la presentacin de planes y proyectos, la realizacin de congresos o simpossios, no sern considerados como partes integrantes de la campaa electoral. (Ley 25.610/2002)

Art. 64 bis, Cdigo Electoral, Ley 19.945, reformado hasta Ley 25.658/2002. Libertad de realizacin de propaganda poltica (art. 109/1993, e). Hacer propaganda y realizar campaas de proselitismo poltico sin otras limitaciones que las que establece la ley. Igualdad de oportunidades de realizar propaganda poltica (art. 98/1993).

[712]

Bolivia

Se entiende por campaa electoral, toda actividad de partidos, frentes o coaliciones, destinadas a la promocin de candidaturas, difusin y explicacin de programas de gobierno y promocin de sus colores, smbolos y siglas.

Se entiende por campaa electoral, aquella destinada a solicitar el voto por un candidato, partido o alianza, a travs de los medios masivos de comunicacin. sta slo podr iniciarse, 90 das antes del da de las elecciones y concluir 24 horas antes del da de las elecciones.

Art. 114, Cdigo Electoral, Ley 1984/2001. Se garantizan la libertad y la igualdad de condiciones de hacer propaganda electoral para los partidos polticos registrados. Se garantiza el acceso a los medios de informacin slo a los partidos y coaliciones contendientes.

Brasil

No

Chile

Se entender por propaganda electoral la dirigida a inducir a los electores a emitir su voto por candidatos determinados

o a apoyar alguna de las proposiciones sometidas a plebiscito. Dicha propaganda slo podr efectuarse en las oportunidades y en la forma preescrita en esta ley.

Art. 30, Las actividades acadmicas, los debates, las conferencias, la presentacin de planes y proyectos, la realizacin de congresos o simposios, no sern considerados como partes integrantes de la campaa electoral.

Art. 30. Ley Orgnica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios, 18.700, actualizada 2003. Se garantizan para los partidos y las agrupaciones registrados la igualdad en la distribucin de tiempo y espacio en medios de informacin privados y estatales.

Colombia

[713]

Se distingue entre divulgacin poltica y propaganda electoral. Entindase por divulgacin poltica la que con carcter institucional realicen los partidos, movimientos, con el fin de difundir y promover los principios, programas y realizaciones de los partidos y movimientos, as como sus polticas frente a los diversos asuntos de inters nacional. Mediante este tipo de publicidad no se podr buscar apoyo electoral para los partidos o movimientos. La divulgacin as definida podr realizarse en cualquier tiempo.

Entindase por propaganda electoral la que realicen los partidos, los movimientos polticos y los candidatos a cargos de eleccin popular y las personas que los apoyen, con fin de obtener apoyo electoral.

Esta clase de propaganda electoral nicamente podr realizarse durante los tres (3) meses anteriores a la fecha de las elecciones.

Art. 23 y 24, Ley 130/1994, Estatuto Bsico de los Partidos y Movimientos Polticos Libertad para hacer propaganda electoral para los partidos inscritos. Se reconoce la igualdad en la distribucin de tiempo y espacio en los medios de informacin.

Costa Rica

No

CUADRO XXVIII.2. Concepto de campaa electoral y condiciones reconocidas para su realizacin (continuacin)
Concepto de campaa electoral Condiciones reconocidas Se garantiza la igualdad en la promocin de candidatos en prensa, televisin y radio, para los partidos reconocidos legalmente (arts. 104-105). Se garantiza el libre acceso a los medios (Ley 2.262, art. 30 de Partidos Polticos).

Pas

Ecuador

Definiciones. Campaa Electoral: Se entender al conjunto de actividades lcitas promovidas por las organizaciones polticas, alianzas o candidatos, con el propsito de dar a conocer sus principios ideolgicos, programas de gobierno, planes de trabajo, as como la promocin de las candidaturas que se postulen a las diferentes dignidades de eleccin popular, consulta popular y revocatoria del mandato.

Art. 56, Ley Orgnica de Control de Gasto Electoral y de la Propaganda Electoral de 2002. Se garantiza la igualdad para los partidos o coaliciones inscritos (art. 227) Existe libertad de hacer propaganda electoral para todos los partidos o coaliciones inscritas (art. 64).

El Salvador

No

[714]

Guatemala

Propaganda electoral. Los partidos y comits cvicos participantes en la eleccin tienen derecho para realizar libremente propaganda a favor de sus candidatos inscritos. La propaganda electoral comprende: celebracin de reuniones, mitines, manifestaciones o actos pblicos para impulsar popularmente las candidaturas postuladas por los partidos polticos o comits cvicos participantes en la eleccin. Art. 27, Reglamento a la Ley Electoral.

Honduras

La publicidad poltica consistente en anuncios, mensajes, espacios de programas y lemas para la televisin y radio; escritos o anuncios grficos y campos pagados en la prensa nacional, carteles o el uso pblico de unidades de sonido y otros medios similares de publicidad poltica, solamente podrn efectuarse durante los cuatro meses anteriores a la prctica de las elecciones internas y durante los seis meses

Existe libertad para hacer propaganda, campaas y publicidad poltica en cualquier tiempo (sic) para las organizaciones polticas debidamente inscritas y para los ciudadanos en general (art. 64)

anteriores a la celebracin de los Comicios Generales. Fuera de estos periodos queda absolutamente prohibido este tipo de publicidad.

Art. 64, Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas de 1981, actualizada hasta Decreto Ley 180-192. No

Mxico

La campaa electoral, para los efectos de este Cdigo, es el conjunto de actividads llevadas a cabo por los partidos polticos nacionales, las coaliciones y los candidatos registrados para la obtencin del voto.

Se entiende por actos de campaa las reuniones pblicas, asambleas, marchas y en general aquellos en que los candidatos o voceros de los partidos polticos se dirigen al electoraldo para promover sus candidaturas.

Art. 182, Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de 1990 y su actualizacin de 2002. Se reconoce el derecho de haber proselitismo poltico para los partidos polticos (art. 52). Se garantiza la igualdad en el tiempo disponible en los medios estatales para los participantes en las elecciones.

[715]

Nicaragua

La propaganda electoral deber ceirse a los valores, principios y derechos consignados en la Constitucin Pblica. Los partidos polticos o alianzas de partidos debern respetar estrictamente las normas ticas, la moral y la consideracin debida entre ellos y a los candidatos nominados, a los electores y al pueblo nicaragense.

La propaganda de las organizaciones polticas deber versar sobre sus programas de gobierno y los valores y principios en que se sustentan, a la vez podrn promover el conocimiento pblico de la trayectoria poltica, cualidades y virtudes que enaltezcan la imagen de los candidatos, a quienes se prohbe denigrar, ofender o descalificar a sus adversarios.

Art. 107, Ley Electoral de 2002. Se garantiza la igualdad en la utilizacin de los medios de informacin social administrados por el gobierno para los partidos polticos.

Panam

No

CUADRO XXVIII.2. Concepto de campaa electoral y condiciones reconocidas para su realizacin (conclusin)
Concepto de campaa electoral Condiciones reconocidas Existe libertad para hacer propaganda electoral. Constituye un derecho de todos los electores, partidos polticos, alianzas y candidatos independientes (art. 306). Se asegura la igualdad en la aparicin en programas de propaganda poltica (art. 323, 2 y art. 324 respecto al referndum). Se garantiza a los partidos inscritos la igualdad en el uso de los medios de informacin. Se asegura la igualdad en las posibilidades de uso de los medios de divulgacin (art. 98). No Se garantiza la igualdad en el espacio disponible en los medios oficiales de informacin para los candidatos presidenciales postulados por los partidos con representacin en el Consejo Supremo Electoral (art. 117).

Pas

Paraguay

El objeto de la propaganda electoral es la difusin de la plataforma electoral, as como los planes y programas de los partidos, movimientos polticos y alianzas que propician las candidaturas, cuidar que el contenido de los mensajes constituya una alta expresin de adhesin a los valores del sistema republicano y democrtico, y contribuya a la educacin cvica del pueblo (art. 290, Ley 834 de 1996, Cdigo Electoral).

Per

No

Repblica Dominicana

No

[716]

Uruguay

No

Venezuela

A los fines de esta ley, se entiende por campaa electoral toda actividad pblica que tenga por finalidad estimular al electorado para que se sufrague por determinados candidatos de organizaciones polticas o grupos de electores. La campaa electoral comprende la propaganda y publicidad emitida a travs de los medios de comunicacin social y de cualquier otra forma de difusin. No se considera como campaa electoral o propaganda, la participacin de los candidatos y dirigentes de las organizaciones polticas o electorales, en programas o espacios regulares de opinin de radio o televisin o en los medios de comunicacin social impresos (art. 200, Ley Orgnica del Sufragio y Participacin Poltica de 1997).

NOTA: No se consideran las condiciones reconocidas en los textos constitucionales.

CUADRO XXVIII.3. Regulacin de la campaa electoral: periodo, medios, actividades y prohibiciones

Medios de difusin: acceso y distribucin del espacio
Los partidos polticos, confederaciones o alianzas oficializados para participar en elecciones de autoridades nacionales tendrn derecho a usar sin cargo en las emisoras de radiodifusin estatales o privadas, los espacios que autorice el Ministerio del Interior destinados a difundir sus plataformas electorales y sus planes de gobierno (art. 9, Decreto 2089/92).

Pas a

Periodo y duracin

Actividades tradicionales de campaa electoral

Prohibiciones y restricciones generales

Argentina

La campaa electoral culmina 48 horas antes de las elecciones (Art. 71 del Cdigo Electoral).

[717]
Los medios estatales de comunicacin social otorgarn, en forma

Bolivia

La convocatoria debe realizarse 180 das antes de la eleccin

Queda prohibida la emisin y publicacin de avisos publicitarios en medios televisivos, radiales y grficos con el fin de promover la captacin de sufragio para candidatos a cargos pblicos electivos nacionales antes de los 32 das previos a la fecha fijada para el comicio. Art. 64 ter., Cdigo Electoral. Durante la campaa electoral, la publicidad de los actos de gobierno no podr contener elementos que promuevan expresamente la captacin del sufragio a favor de ninguno de los candidatos a cargos pblicos electivos nacionales. Se prohbe tambin durante los siete das anteriores a la fecha fijada para la celebracin del comicio, la realizacin de actos inaugurales de obras pblicas, el lanzamiento o promocin de planes, proyectos o programas de alcance colectivo y, en general, la realizacin de todo acto de gobierno que pueda promover la captacin del sufragio a favor de cualquiera de los candidatos. Art. 64 quater., Cdigo Electoral.

Cuando se menciona un rgano encargado de controlar la campaa electoral, ste aparece entre parntesis debajo del nombre del pas correspondiente.

CUADRO XXVIII.3. Regulacin de la campaa electoral: periodo, medios... (continuacin)

Medios de difusin: acceso y distribucin del espacio Actividades tradicionales de campaa electoral Prohibiciones y restricciones generales

Pas a

Periodo y duracin

del presidente y diputados y 120 das antes de las elecciones municipales. La campaa electoral se inicia al da siguiente de la convocatoria y termina 24 horas antes de la votacin (art. 9/93). La propaganda electoral queda prohibida desde 72 horas antes y hasta 24 horas despus de la eleccin (art. 99/93).

[718]

Brasil (Justicia Electoral)

La propaganda electoral podr realizarse desde tres meses antes de la eleccin. sta cesar 48 horas antes y hasta

gratuita y permanente, por tiempo igual y dentro de los mismos horarios, espacios de propaganda a los partidos polticos o alianzas y sus candidatos. La propaganda electoral estar limitada por cada partido o alianza poltica, a no ms de cuatro pginas semanales por peridico de circulacin nacional o departamental. En los medios audiovisuales de comunicacin el tiempo ser de un mximo de 10 minutos diarios en los canales y emisoras nacionales. Adicionalmente los partidos polticos podrn usar un mximo de cinco minutos diarios en los medios o programas departamentales o locales. Todos los medios de comunicacin social, estn obligados a inscribir en la Corte Nacional Electoral, a travs de su representante legal, su programacin, tiempos y horarios, as como las tarifas correspondientes, que regirn durante el tiempo de la propaganda electoral (art. 115, Ley 1984/01). Las emisoras de radio y los canales de televisin reservarn, durante los 45 das anteriores a la vspera de las elecciones, un horario detinado a la

24 horas despus de la eleccin (art. 240, Ley 4.737).

Chile

[719]

La propaganda electoral por medio de la prensa, radioemisoras y canales de televisin, slo podr efectuarse desde el trigsimo y hasta el tercer da anterior al de la eleccin o plebiscito, ambos das inclusive (art. 30, Ley 18.700/03, ltima modificacin).

Colombia (Corte

Desde 90 das antes de las elecciones est permitida la

divulgacin en red de la propaganda electoral gratuita. Para los distintos tipos de elecciones se contemplan horarios y das en que se podr hacer propaganda gratuita, tanto en la televisin abierta como cerrada, al igual que en las radios. Se contemplan 25 minutos, tres veces a la semana, dos veces al da, para la eleccin presidencial, igual que para la elecccin de diputados federales. Para Senadores 10 minutos, 3 veces a la semana, 2 veces al da, etc. (Art. 47, Ley 9.504/97). Los canales de televisin de libre recepcin debern destinar gratuitamente 30 minutos diarios de sus transmisiones a propaganda electoral en los casos de eleccin de presidente de la Repblica, de diputados y senadores, nicamente de diputados o de plebiscitos nacionales. En caso de elecciones conjuntas el tiempo es de 40 minutos, 20 para la eleccin de presidente y 20 para diputados y senadores. El tiempo se distribuye entre los candidatos en la eleccin presidencial y entre los partidos en la eleccin de diputados y senadores, de acuerdo con los votos obtenidos en la ltima eleccin de diputados (art. 30, Ley 18.700/03, ltima modificacin). Los partidos y movimientos polticos con personera jurdica tendrn El da de elecciones se prohbe toda clase de propaganda,

Cuando se menciona un rgano encargado de controlar la campaa electoral, ste aparece entre parntesis debajo del nombre del pas correspondiente.

CUADRO XXVIII.3. Regulacin de la campaa electoral: periodo, medios... (continuacin)

Medios de difusin: acceso y distribucin del espacio Actividades tradicionales de campaa electoral Prohibiciones y restricciones generales
manifestaciones, comunicados y entrevistas con fines polticoelectorales a travs de radio, prensa y televisin, as como toda propaganda mvil, esttica o sonora, camisetas, sombreros, cualquier otra prenda de vestir, banderas, globos aerostticos, casetas, afiches, volantes, gacetas o documentos similares que invitan a votar por determinado candidato (art. 3, Decreto 395/1998).

Pas a

Periodo y duracin

Electoral; Consejo Nacional Electoral)

propaganda electoral; sta se prohbe el da de la eleccin, desde 24 horas antes y durante los comicios (art. 20, Ley 84).

[720]

Costa Rica (Tribunal Supremo de Elecciones)

Comienza el 15 de octubre del ao anterior a la eleccin. Cierra el jueves anterior al domingo de febrero. Se establece un receso de propaganda entre el 16 de diciembre y el 1 de enero, con excepcin de un mensaje navideo. Durante el da anterior a la eleccin slo est permitida la exposicin de

derecho a acceder gratuitamente a los medios de comunicacin social del Estado de la siguiente manera: dentro de los 30 das anteriores a la eleccin, ya sea presidencial o para el Congreso de la Repblica, para que los candidatos expongan sus tesis y programas en el caso de la primera o para realizar propaganda electoral a favor de los candidatos en la segunda. El Consejo Nacional Electoral establecer el nmero y la duracin de los espacios, garantizando el respeto a las institutciones y a la honra de las personas. La propaganda electoral contratada es considerada para la eleccin presidencial (art. 25, Ley 130/94). Slo estn autorizadas para prestar servicios de propaganda electoral las empresas inscritas en el Tribunal Supremo Electoral. Las empresas y los medios de comunicacin inscritos debern garantizar igualdad de condiciones y de trato a todos los partidos polticos que participan en la justa electoral. La propaganda estar limitada, por partido poltico, a no ms de una pgina por edicin,

programas. El da mismo de la eleccin se prohbe todo tipo de actividad poltica (art. 79, Cdigo Electoral).

[721]

Ecuador (Tribunal Electoral Supremo; existe adems un departamento para el control de la propaganda)

Se inicia a partir de la fecha de la convocatoria (120 das antes de la eleccin). La primera vuelta para presidente y vicepresidente se realiza el tercer domingo de mayo cada cuatro aos. Cada dos aos, el primer domingo de mayo se elegirn diputados provinciales y las minoras de consejeros provinciales y concejales municipales (art. 104).

o su equivalente en nmero de centmetros cuadrados en cada uno de los diarios nacionales. En la televisin, cada partido tendr derecho a un mximo de 10 minutos diarios por canal. Para la propaganda por radio se dedicar un mximo de 10 minutos diarios por emisora no acumulables y un mximo de 30 minutos por semana, por emisora. En la semana anterior a la eleccin, los partidos polticos podrn publicar, nicamente por espacio de dos das, un mximo de cuatro pginas por edicin para exponer sus programas de gobierno y la organizacin del da de las elecciones. En cuanto al uso de radiodifusin y televisin, regirn los lmites dispuestos por el Tribunal para el periodo anterior. (art. 85/96, Cdigo Electoral). La propaganda electoral est limitada, para cada partido poltico y alianza electoral, a no ms de media pgina por edicin o su equivalente en nmero de pulgada-columna, computada en todos los diarios de circulacin nacional; a 10 minutos diarios de televisin computada en todos los canales de televisin de emisin nacional o regional; a 20 minutos diarios para cada emisora de mbito nacional y a 10 minutos diarios cada emisora de influencia local. Dentro de estos lmites, cada

Cuando se menciona un rgano encargado de controlar la campaa electoral, ste aparece entre parntesis debajo del nombre del pas correspondiente.

CUADRO XXVIII.3. Regulacin de la campaa electoral: perodo, medios... (continuacin)

Medios de difusin: acceso y distribucin del espacio Actividades tradicionales de campaa electoral Prohibiciones y restricciones generales

Pas a

Periodo y duracin

El Salvador (Tribunal Electoral)

La convocatoria a la campaa se efecta como mnimo cuatro meses antes de la eleccin del presidente y dos meses antes de la de diputados. sta culmina tres das antes de la eleccin (art. 224).

[722]

Guatemala (Tribunal Supremo Electoral)

La convocatoria a elecciones generales se har por lo menos con 120 das de anticipacin. Este plazo ser de 90 das para la eleccin de diputados y de 45 das para las consultas populares. La campaa electoral se ex-

partido poltico podr distribuir su tiempo y espacio de publicidad electoral de acuerdo con su mejor criterio (art. 106, Ley 59/86, ltima modificacin 2000). Los partidos polticos o coaliciones pueden hacer propaganda por todos los medios lcitos de difusin sin ms limitaciones que las que establecen las leyes, la moral y las buenas costumbres. Los medios de comunicacin social estn obligados a informar sus tarifas, exigindose equidad en ellas. Los medios de comunicacin estatal tambin deben proporcionar, en igualdad de condiciones y en forma gratuita, espacios a todos los partidos polticos o coaliciones, para programas de propaganda poltica (art. 227/92, Cdigo Electoral, ltima modificacin 2000). Todo partido o coalicin de partidos inscritos para un proceso electoral, tendr derecho a 30 minutos semanales en la radio y la televisin del Estado, para dar a conocer su programa poltico. Para los efectos de propaganda electoral y publicaciones polticas, ningn medio

tiende desde la convocatoria hasta 36 horas antes de la eleccin (art. 38).

Honduras

Las actividades de campaa electoral solamente podrn realizarse durante los cuatro meses anteriores a las elecciones internas y los seis meses anteriores a los comicios generales hasta cinco das antes de las elecciones (art. 64).

[723]

Mxico

Desde la fecha de registro de los candidatos hasta tres das antes de las elecciones (art. 90).

privado de comunicacin social podr aplicar tarifas distintas a las ordinarias de carcter comercial (art. 221/85, Ley Electoral, ltimas modificaciones 2001). Dentro de los cinco das anteriores a las elecciones las organizaciones polticas slo podrn hacer uso de las radiodifusoras, de la televisin, peridicos y otros medios de difusin para explicar sus programas o para referirse a las personas de sus candidatos; no podrn combatir el programa de las organizaciones polticas contrarias, ni las personas de sus candidatos (art. 74, Ley Electoral de 1981, ltimas modificaciones ao 1992). La propaganda que en el curso de una campaa difundan los partidos polticos a travs de la radio y la televisin, comprendida la que emitan en el ejercicio de las prerrogativas que en la materia les confiere el presente Cdigo, se ajustar a lo dispuesto por el artculo 6 de la Constitucin (art. 186/90 Cdigo Federal, ltimas modificaciones 2002). La manifestacin de las ideas no ser objeto de ninguna inquisicin judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algn delito o perturbe el orden pblico; el derecho a la informacin ser

Cuando se menciona un rgano encargado de controlar la campaa electoral, ste aparece entre parntesis debajo del nombre del pas correspondiente.

CUADRO XXVIII.3. Regulacin de la campaa electoral: periodo, medios... (continuacin)

Medios de difusin: acceso y distribucin del espacio Actividades tradicionales de campaa electoral Prohibiciones y restricciones generales

Pas a

Periodo y duracin

Nicaragua (Consejo Supremo Electoral)

[724]

La campaa electoral tendr una duracin de 80 das para la eleccin de presidente y diputados; 42 das para los diputados al Parlamento Centroamericano, consejos regionales y concejos municipales y 30 das para plebiscitos y referndum. Finalizar 72 horas antes de las elecciones (art. 105 y 119).

garantizado por el Estado (art. 6, Constitucin Poltica). El Consejo Supremo electoral garantiza el uso de los medios radiales y televisivos de la siguiente forma: para la campaa electoral de presidente y vicepresidente de la Repblica, diputados ante la Asamblea Nacional y Parlamento Centroamericano, 30 minutos diarios en cada canal de televisin estatal, y 45 minutos diarios en cada una de las radioemisoras estatales. Estos tiempos se distribuyen entre los partidos o alianzas por partes iguales. Garantiza tambin el derecho de contratar para su campaa electoral espacio en los medios de comunicacin privados. Para la campaa electoral de alcaldes, vicealcaldes y concejales municipales, 15 minutos diarios en cada una de las radioemisoras estatales que no alcancen cobertura nacional, 10 minutos diarios en cada una de las radioemisoras que alcancen cobertura nacional y 3 minutos en cada canal de televisin estatal (art. 90-91/88, Ley Electoral, ltimas modificaciones 2000).

Toda propaganda electoral debe identificar al partido poltico o alianza de partidos que emita. La propaganda impresa debe llevar pie de imprenta. Se prohbe difundir propaganda electoral con miras a daar la integridad de los candidatos inscritos o que signifique un llamado a la abstencin y violencia. Se prohbe la instalacin de propaganda en monumentos y edificios pblicos, iglesias y templos (art. 87, Ley Electoral).

Panam

Por convocatoria se inicia por lo menos 30 das antes de la fecha de apertura. El proceso comienza seis meses antes de la eleccin. Se fija el cierre para las 12 horas de la noche del viernes anterior a las elecciones (art. 168).

El Tribunal Electoral reglamentar la utilizacin de los medios de comunicacin social que el gobierno administre, para que los partidos polticos, en igualdad de condiciones, puedan utilizarlos para difundir propaganda, programas de opinin pblica, debates y cualquier evento poltico. El Tribunal har pblica la lista de estos medios (art. 174/83, Cdigo Electoral, ltimas modificaciones 2002).

[725]
La propaganda estar limitada, por partido, movimiento poltico o alianza, a no ms de media pgina por edicin o su equivalente en nmero de centmetros de columna, en cada uno de los peridicos y revistas. En lo que respecta a la propaganda por televisin o radio, cada partido, movimiento poltico o alianza tendr derecho a un mximo de cinco minutos por canal o radio, por da. Para contribuir al proceso de demo-

Paraguay (Justicia Electoral)

Desde el da siguiente de la convocatoria a elecciones hasta 48 horas antes (art. 310, 2). La campaa de propaganda para referndum no podr tener una duracin inferior a 30 das y finalizar a las 00:00 horas del da anterior sealado para la votacin (art. 325).

Se prohbe la divulgacin de propaganda electoral annima. No puede fijarse propaganda electoral en edificios o monumentos pblicos, casetas de peaje, coliseos deportivos, sitios de inters histrico cultural, hospitales, asilos, colegios, iglesias, templos, rboles o cualquier otro lugar que vea afectado el sistema ecolgico. Queda prohibida la colocacin de avisos, anuncios o publicidad que, de cualquier manera, obstruya la visibilidad mnima o ponga en peligro la seguridad vehicular o de las personas. Se prohbe el uso no autorizado de smbolos de los partidos y candidatos. Quedan prohibidos los mensajes que de cualquier manera irrespeten la dignidad de la vida humana, la seguridad de la familia, las buenas costumbres y la moral (art. 182, Cdigo Electoral) Se prohbe la propaganda annima. Toda aquella que realicen los partidos, movimientos polticos o alianzas deber individualizar claramente la leyenda partidaria o la candidatura que la realice, cuidando no inducir a engaos o confusin al electorado. Queda absolutamente prohibida la propaganda cuyos mensajes propugnen: la incitacin a la guerra o a la violencia; la discriminacin por clase, raza, sexo o religin; la

Cuando se menciona un rgano encargado de controlar la campaa electoral, ste aparece entre parntesis debajo del nombre del pas correspondiente.

CUADRO XXVIII.3. Regulacin de la campaa electoral: periodo, medios... (continuacin)

Medios de difusin: acceso y distribucin del espacio Actividades tradicionales de campaa electoral Prohibiciones y restricciones generales

Pas a

Periodo y duracin

[726]
En las elecciones presidenciales y parlamentarias habr espacio en los canales de televisin de seal abierta y estaciones de radio, pblicos y privados, de cobertura nacional. Estos espacios se pondrn a disposicin y se distribuirn equitativamente entre los partidos polticos, agrupaciones independientes o alianzas participantes en el proceso electoral, sin costo alguno, por un espacio diario de 10 minutos, desde 60 das antes del da y la hora sealados en el art. 190. El Jurado Nacional de Elecciones fija las horas de transmisin

cratizacin del pas y a la educacin cvica, los medios masivos de comunicacin social oral y televisivo destinarn, sin costo alguno, el 3% de sus espacios diarios para la divulgacin de las bases programticas de los partidos, movimientos polticos y alianzas que participen en las elecciones, durante los 10 das inmediatamente anteriores al cierre de la campaa electoral. Los peridicos destinarn una pgina por edicin (art. 301, Ley 834/96).

Per

No se indica el inicio. Desde dos das antes no se podrn efectuar reuniones o manifestaciones pblicas de carcter poltico. Desde 24 horas antes de la eleccin se prohbe toda clase de propaganda poltica. Desde dos das antes de las elecciones no podrn efectuarse reuniones o manifestaciones de carcter poltico (art. 206).

animosidad y los estados emocionales o pasionales que inciten a la destruccin de bienes o atente contra la integridad fsica de las personas; la instigacin a la desobediencia colectiva al cumplimiento de las leyes; la creacin de brigadas o grupos de combate, armados o no. Queda prohibida la fijacin de letreros o colocacin de carteles en puentes, edificios pblicos, monumentos, seales de trnsito y las leyendas sobre el pavimento art. 290, Cdigo Electoral Ley 834. Las oficinas pblicas, los cuarteles de las fuerzas armadas y la polica nacional, los locales de las municipalidades, de los colegios profesionales, sociedades pblicas de beneficencia, entidades oficiales, colegios y escuelas estatales o particulares y de las iglesias de cualquier otro credo no pueden ser utilizados para actos polticos de propaganda electoral. Se prohbe el empleo de pinturas en calzadas y muros de predios pblicos o privados; la propaganda sonora difundida desde el espacio areo. Est prohibido el uso o la invocacin de temas religiosos de

(art. 194, Ley 26.859/97, ltimas modificaciones 2002).

cualquier credo, en la propaganda poltica. Se prohbe a los electores hacer uso de banderas, divisas u otros distintivos desde el da anterior al de la eleccin hasta un da despus de sta (art. 184, Ley Orgnica de Elecciones)

Repblica Dominicana

La proclamacin de elecciones emitida por la Junta Central Electoral con un plazo mnimo de 60 das antes de su realizacin inicia la campaa electoral.

[727]
A partir de la apertura de la campaa electoral, los candidatos y los partidos tendrn acceso a los medios de comunicacin social para

Una vez concluido el plazo para la presentacin de candidaturas y aprobadas stas, la Junta Central Electoral dispondr que los partidos, alianzas o coaliciones que hubieren inscrito candidatos presidenciales, congresionales y municipales, se les concedan espacios gratuitos para promover sus candidaturas y programas en los medios de masas electrnicos de radio y televisin propiedad del Estado. Dichos espacios debern ser signados conforme a los principios de equidad e igualdad (art. 64, Ley 275 /97, ltimas modificaciones 2002)

Uruguay (Corte Electoral)

No se identifica fecha de inicio. La realizacin de actos de propaganda proselitista en la va pblica y en medios de difusin escrita, radial o televisual deber cesar 48 horas antes del da de los comicios. No se permite la propaganda annima, ni la dirigida a provocar la abstencin electoral, ni la que atente contra la dignidad de la persona

Venezuela (Consejo Supremo Electoral

Desde el 1 de abril para la eleccin de presidente. Concluye 48 horas antes de la eleccin (art. 170 y 183).

Cuando se menciona un rgano encargado de controlar la campaa electoral, ste aparece entre parntesis debajo del nombre del pas correspondiente.

CUADRO XXVIII.3. Regulacin de la campaa electoral: periodo, medios... (conclusin)

Medios de difusin: acceso y distribucin del espacio
realizar propaganda. Los medios oficiales de comunicacin social otorgarn gratuitamente un tiempo igual y en las mismas horas, a los candidatos presidenciales postulados por los partidos con representacin en el Consejo Nacional Electoral, a cuyo efecto los espacios se sortearn entre stos cada mes (art. 199/97, LOSPP).

Pas a

Periodo y duracin

Actividades tradicionales de campaa electoral b

Prohibiciones y restricciones generales

La duracin de la campaa electoral es de cinco meses para presidente y Congreso y de dos meses para gobernadores, diputados a Asamblea Legislativa, alcalde y concejales (art. 171)

[728]

humana u ofenda la moral pblica y la que tenga por objeto promover la desobediencia de las leyes. Tampoco puede utilizarse con fines de propaganda electoral lemas que comprendan el nombre o los apellidos o una derivacin o una combinacin de nombre y de los apellidos de una persona natural, o los smbolos de otra organizacin poltica. Queda absolutamente prohibido el uso, en la propaganda electoral de los smbolos de la patria y del nombre, retratos e imgenes de los prceres de la independencia, el uso de los colores de la bandera nacional y las regionales. Toda publicacin de carcter poltico debe llevar el pie de imprenta correspondiente. Se prohbe la propaganda poltica mediante el uso de pintura aplicada directamente en las paredes y muros de las casas particulares, as como los edificios pblicos, puentes, templos, plazas y postes (art. 204, LOSPP)

Cuando se menciona un rgano encargado de controlar la campaa electoral, ste aparece entre parntesis debajo del nombre del pas correspondiente.

LA CAMPAA ELECTORAL

729

paa electoral con base en los medios de informacin (la prensa, la radio y la televisin). Ambos aspectos pueden distinguirse siguiendo una serie de criterios. En primer lugar, las formas tradicionales y modernas de hacer campaa electoral se diferencian de manera cualitativa entre s en lo que atae a la relacin entre el elector y el candidato. Contrariamente a la campaa electoral con base en los medios de difusin masiva, las ms tradicionales ofrecen la posibilidad de alcanzar un contacto personal entre el candidato y los electores. En segundo lugar, las formas tradicionales y modernas de hacer campaa electoral se distinguen por su respectiva repercusin potencial sobre el electorado (local versus nacional). Desde un punto de vista cuantitativo, el alcance de los mensajes polticos mediante actividades tradicionales casi siempre es reducido, lo que implica que en las democracias de masas el uso de la televisin y la radio sea una conditio sine qua non para encarar una campaa electoral con alguna posibilidad de xito. Ambas formas de hacer campaa se diferencian entre s, por ltimo, en lo que respecta a las organizaciones que tienen a su cargo la planificacin y la realizacin de las actividades proselitistas. Se observa que, al menos en las tendencias y pese a las superposiciones, la planificacin y la formulacin de la campaa electoral en los medios de difusin masiva queda en manos de la central partidaria que a menudo delega esta funcin a un grupo independiente de profesionales, mientras que la preparacin y la organizacin de los diversos actos pblicos constituye ms bien una tarea en la que participan, sobre todo, las fuerzas partidarias locales. En qu se diferencia la fase de la campaa electoral de los tiempos interelectorales en una democracia? Cundo se inicia propiamente una campaa electoral? No cabe duda de que en la realidad no es fcil responder con precisin a estas preguntas, lo que justifica hacer las siguientes consideraciones. Es cierto que los partidos polticos efectan en forma casi permanente acciones de carcter proselitista; sin embargo, un aspecto distintivo de la campaa electoral parece ser la relacin directa5 del proselitismo poltico con una eleccin y, por lo tanto, con una redistribucin del poder polti5 El carcter directo o indirecto de la relacin parece estar, ante todo, condicionado por la distancia en trminos temporales de las prximas elecciones. Se trata por supuesto de una cuestin relativa y, en consecuencia, tiene que resolverse siempre en trminos de un contexto concreto.

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LA CAMPAA ELECTORAL

co, lo cual implica el empleo ms o menos sistemtico de dichas formas y tcnicas de propaganda electoral. Asimismo, la duracin de la campaa electoral como una fase del proceso electoral vara en grado ostensible segn los pases y de acuerdo con las circunstancias particulares6 (un fenmeno que se refleja tambin en el grado de las regulaciones jurdicas). En la prctica, es frecuente que el comienzo de la campaa electoral no coincida con la fecha fijada legalmente. En trminos generales, se observa que tras el lanzamiento de las candidaturas, el aparato organizativo de un partido, hasta ese momento concentrado en las pugnas internas, puede volcarse a la fijacin de los objetivos y a la formulacin de la estrategia de la campaa. El lanzamiento de las candidaturas suele constituir as un punto de inflexin que sirve para indicar, en la prctica, el inicio de la campaa electoral (en general, a partir de ese momento tambin se comienza con la propaganda electoral en el sentido precisado ms arriba). Adems, la intensidad de las actividades de campaa vara de un pas a otro. No obstante, durante la campaa electoral se registra una intensidad mayor de propaganda poltica, la cual tiende a aumentar a medida que se acerca la fecha de la votacin. Por supuesto, lo que en un pas se considera alta intensidad, en otro constituye moneda corriente. En general, es posible observar que durante la campaa las cuestiones tematizadas por los candidatos adquieren un corte cada vez ms propagandstico-electoral.7 A partir de la estrecha vinculacin que hay entre la campaa electoral y la bsqueda de poder poltico, surge la necesidad de establecer ciertas normas ticas y jurdicas que contribuyan a que la campaa no se transforme en una lucha indiscriminada. En los pases de Amrica Latina estudiados en el presente captulo, varios aspectos de las campaas electorales estn regulados jurdicamente, por ejemplo: las condiciones para su realizacin, su duracin, las actividades, la propaganda electoral, etc. Estas regulaciones representan uno de los factores institucionales que establecen el marco en que se realiza la competencia democrtica por el poder poltico. En este sentido, una cuestin particularmente relevante que sirve para distinguir la campaa
6 En los pases de Amrica Latina con sus mandatos fijos, la cuestin del timing de la campaa electoral es menos problemtica que en pases como Gran Bretaa, donde puede suceder que se convoque a una eleccin fuera de las fechas de antemano estipuladas. Sin embargo, no hay que perder de vista que toda campaa presupone cierta improvisacin, dado que los polticos tienen que adaptar sus respectivas estrategias al curso de los sucesos. 7 El comienzo de las actividades proselitistas tradicionales y de la campaa electoral en los medios de informacin de masas se ve a veces facilitado por un rgimen especial de financiamiento electoral, vigente durante cierto plazo anterior a las elecciones.

LA CAMPAA ELECTORAL

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electoral desde el punto de vista jurdico radica en la eventual vigencia de un rgimen especial de libertades y garantas, vlido durante el plazo positivamente estipulado para la campaa electoral.8 A partir de lo expuesto, este estudio se referir a la campaa electoral como fase del proceso electoral que se desarrolla dentro de un periodo variable precedente a la votacin, y durante el cual casi siempre en el marco de un rgimen especial de libertades y garantas los partidos polticos y sus candidatos realizan actividades de proselitismo poltico y un uso ms o menos sistemtico de distintas formas y tcnicas de propaganda electoral (a veces, incluso facilitado por un rgimen especial de financiacin). De este modo, se distinguen cinco elementos concretos que servirn de base para la comparacin de las regulaciones jurdicas especficas en el segundo punto de este estudio (vase los cuadros XXVIII.2 y XXVIII.3): Las condiciones para su realizacin. Su periodo y duracin. Las actividades tradicionales de proselitismo poltico. La campaa electoral por los medios de difusin. Prohibiciones y restricciones generales.

2.2. Fuentes jurdicas: rango, orden y densidad de la regulacin En primer lugar, en lo que concierne al rango jurdico de la regulacin de la campaa electoral en los pases de Amrica Latina, puede observarse (vase el cuadro XXVIII.1) que en general la campaa electoral es una materia regulada en lo fundamental por leyes de distinto tipo9 (por ejemplo, cdigos y leyes electorales, leyes del sufragio, leyes de partidos polticos). Vale la pena recordar que en varios de los pases donde la regulacin no se encuentra en el texto constitucional se exige una mayora calificada para modificar las leyes electorales, de partidos polticos, etc., que regulan los distintos aspectos de la campaa electoral.
8 En el marco de dicho rgimen especial puede restringirse, por ejemplo, la libertad de celebrar reuniones pblicas en determinados horarios y lugares o exigirse un permiso previo para su realizacin 9 Algunas cuestiones son reguladas incluso por disposiciones municipales (por ejemplo, el horario para celebrar actos pblicos al aire libre, la fijacin de carteles en la va pblica, etctera).

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LA CAMPAA ELECTORAL

Pese a que en la mayora de los pases estudiados la materia no est regulada en forma directa en el texto constitucional, las leyes fundamentales son importantes para la campaa electoral, ya que consagran, por ejemplo, las libertades polticas de reunin, asociacin e informacin, prohben las actividades de los militares en la vida poltica, el uso de propiedad estatal para fines partidistas, etctera. En segundo trmino, en cuanto al orden de la regulacin, se pueden distinguir bsicamente dos grupos de pases: aqullos donde la materia aparece esparcida a lo largo de varias partes de las leyes o cdigos electorales, leyes de partidos polticos, etc., y aqullos donde la regulacin de los diversos aspectos de la campaa electoral se encuentra reunida en una ley determinada (casi siempre, el cdigo o la ley electoral). En el primer grupo, donde la legislacin est esparcida a lo largo de distintas leyes en general como consecuencia de sucesivas reformas en materia electoral, se encuentran los casos siguientes: Argentina, pese a la escasa densidad de normativa al respecto; Colombia, que trata por separado la cuestin de financiacin y la propaganda en las campaas electorales; Chile; Ecuador, donde la cuestin se regula en la Ley de Elecciones y en la Ley de Partidos Polticos; Per, con las Leyes de Elecciones, de Partidos Polticos y Electoral actualizadas en 2002 y 2003. En el segundo grupo, la regulacin de los distintos aspectos de la campaa electoral se encuentra reunida en una nica ley (si bien su tratamiento suele realizarse en distintos apartados), como en Bolivia, donde la campaa electoral est regulada en la Ley Electoral de 1984 y sus modificaciones de 2001; Brasil regula el tema a travs del Cdigo Electoral actualizado en 1997; Repblica Dominicana, que actualiz su Ley Electoral en 1997 e incorpor modificaciones en 2002; Honduras, donde la materia est regulada en la Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas reformada por ltimo en 1992; en Nicaragua, en la Ley Electoral de 1988 con sus modificaciones de 2002; Guatemala, con la Ley Electoral y sus reformas de 2001; en Panam, en el Cdigo Electoral de 1983, reformado en 2002; en Paraguay, en el Cdigo Electoral de 1996; Costa Rica, que en 1996 reform su Cdigo Electoral; y, en Uruguay, la poca regulacin se halla en una ley de 1989, y Venezuela, donde la materia est regulada en la Ley Orgnica del Sufragio y Participacin Poltica dictado en 1997 (vase el cuadro XXVIII.1). En tercer lugar, en lo referente a la densidad de la regulacin, si tomamos como criterio bsico los elementos distinguidos al aproximarnos al concepto de campaa electoral, es posible observar que, salvo Argentina y

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Uruguay,10 todos los dems pases exhiben una alta densidad de regulacin (vanse los cuadros XXVIII.2 y XXVIII.3). Sobre todo en los casos de alta densidad, es importante subrayar que sta vara tambin en el seno de cada uno de los aspectos considerados. En este sentido, no resulta sorprendente que uno de los temas regulados con ms minuciosidad en la mayora de las legislaciones sea el que concierne al acceso y utilizacin de los medios de difusin, dada su importancia poltica decisiva en la contienda electoral.

2.3. Importancia de la regulacin de la materia Probablemente debido a la experiencia histrica de la mayora de los pases latinoamericanos, marcada por la dificultad general de instaurar regmenes democrticos estables, la cuestin de la regulacin de las campaas electorales ha quedado relegada muchas veces a un plano de menor prioridad en las preocupaciones de los estudiosos de esta regin, as como de las lites polticas y de la opinin pblica en general. Si bien el proceso de (re)democratizacin por el que atraviesan casi todos los pases de Amrica Latina a partir del decenio de 1980 ha renovado el inters por cuestiones relacionadas con las campaas electorales (Martz, 1990), el tema de su regulacin jurdica no ha recibido de hecho atencin alguna en el campo acadmico. Su importancia fue ms bien sealada y fomentada por organismos internacionales, encargados de realizar tareas de observacin electoral (por ejemplo, al cabo de las elecciones de 1989-1990 en Nicaragua). Esta situacin habla en favor de encarar su estudio desde una perspectiva comparada que tome en cuenta la diversidad de los casos concretos y localice similitudes. As, en cuanto a la antigedad de las regulaciones vigentes, la induccin nos muestra que sera un error generalizar para toda la regin; ms bien conviene hacer generalizaciones parciales. En un primer grupo de pases, parte sustancial de la regulacin data de hace varias dcadas (Costa Rica); en un segundo grupo, la normativa actual es ms reciente (Chile); en un tercer grupo, conviven en cierto equilibrio normas antiguas y nuevas (Bolivia).
10 La baja densidad de regulacin en estos dos pases se evidencia incluso en el tratamiento de la cuestin del periodo y duracin de la campaa electoral: en ninguno de los dos se precisa explcitamente la fecha de inicio.

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LA CAMPAA ELECTORAL

3. LA

REGULACIN JURDICA DE LA CAMPAA ELECTORAL EN LA ACTUALIDAD:

UNA VISIN COMPARADA CON BASE EN CINCO ELEMENTOS CONCRETOS

Aqu se presenta una exposicin comparada de la actual regulacin de la campaa electoral en los pases latinoamericanos con base en los cinco elementos concretos distinguidos al comienzo de este trabajo, sealando asimismo algunas cuestiones problemticas en la realizacin de las campaas electorales en distintos pases latinoamericanos y ciertos dficit localizados en las legislaciones estudiadas.

3.1. Condiciones para su realizacin Al tratar el concepto de campaa electoral nos referimos a las condiciones que deben regir durante su realizacin. En general, se trata de asegurar la vigencia de tres aspectos interrelacionados: las libertades polticas, la neutralidad e imparcialidad de los organismos pblicos (expresados en el principio legal de la no discriminacin y la igualdad de oportunidades). La presencia de estas condiciones constituye la base de un proceso electoral democrtico, el cual apunta a la celebracin de elecciones libres y competitivas. Por una parte, un grado aceptable de competencia es condicin fundamental para que el elector elija al menos entre dos opciones. Por otra parte, para que queden garantizadas condiciones de competencia poltica autntica es indispensable asegurar, asimismo, que las organizaciones participantes en una eleccin estn en libertad e igualdad de oportunidades para acceder al electorado (Nohlen, 2004: 16 y ss.). Por supuesto, hacer cumplir estas condiciones no es tarea sencilla; implica la existencia de rganos especiales con responsabilidad y poder para supervisar el desarrollo de la campaa electoral mediante mecanismos imparciales, de tal forma que se vele por su limpieza y se atiendan las quejas de los representantes partidarios, periodistas y ciudadanos en general. La instauracin de rganos especiales, independientes del poder poltico, es fundamental para la confianza de la poblacin en el proceso electoral. Dicha responsabilidad puede ser asignada a un rgano legislativo especial, una entidad administrativa o el Poder Judicial. En las regulaciones estudiadas, esta tarea queda generalmente a cargo de cortes o tribunales electorales (vase el cuadro XXVIII.3), los cuales a veces cuentan tambin con departamentos especializados en los distintos aspectos de la campaa electo-

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ral.11 En algunos casos, el rgano responsable mantiene consultas con los partidos polticos y candidatos. En el caso de Nicaragua, el Consejo Supremo Electoral fue establecido por la Constitucin en 1987 como una cuarta rama del gobierno, separada de la legislatura, la presidencia y la justicia. En este pas, a partir de las quejas suscitadas respecto a las prcticas de los medios de difusin, el Consejo Supremo Electoral cre un departamento especial encargado de negociar cambios en dicho mbito (vase articulo 19, The International Centre Against Censorship, 1994: 37 y ss.). En las regulaciones estudiadas se localizan prohibiciones que persiguen el propsito de hacer cumplir las condiciones mencionadas (vase Prohibiciones y restricciones generales en el cuadro XXVIII.3). Se observa que en la mayor parte de los casos se hace mencin explcita a la libertad e igualdad de realizar campaa o propaganda electoral o ambas;12 Argentina, Mxico y Uruguay constituyen excepciones en este sentido (vase el cuadro XXVIII.2). Sin embargo, no todas las legislaciones electorales estudiadas tocan el tema central de la imparcialidad y neutralidad de los rganos y funcionarios estatales durante la realizacin de la campaa electoral13 (vase el cuadro XXVIII.3). Esta ausencia en algunas de las regulaciones analizadas merece especial atencin, sobre todo si se tiene en cuenta que una serie de problemas vinculados con ella como el ejercicio de presin sobre los funcionarios pblicos por parte del gobierno para que stos voten o trabajen en favor de determinado partido poltico, as como el uso de medios estatales para fines partidistas, etc. han sido repetidamente sealados en los informes de las misiones encargadas de observar los procesos electorales en Amrica Latina.14 Una prohibicin de carcter comn es la referente a la fijacin de carteles o elementos mviles en edificios o monumentos pblicos y equipamientos urbanos (Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Venezuela), o la aplicacin de pinturas en calles y viviendas particulares. Tambin es fre11 Argentina constituye aqu una excepcin, pues de su regulacin se desprende que dicha funcin queda depositada fundamentalmente en manos del Ministerio del Interior, un rgano del Poder Ejecutivo nacional. 12 En general, estos principios tambin estn consagrados constitucionalmente (la Constitucin de Costa Rica dispone en su art. 95, inciso 3, que la ley regular el ejercicio del sufragio, de acuerdo con los siguientes principios: 3) Garantas efectivas de libertad, orden, pureza e imparcialidad por parte de las autoridades gubernativas). 13 El Convenio Americano sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jos, Costa Rica), al establecer las causas por las cuales se puede limitar el derecho de participacin poltica, no incluye entre ellas la de ser empleado pblico (art. 23, inciso 2). 14 Consltense al respecto los informes de las organizaciones citadas en la bibliografa.

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cuente la prohibicin de la propaganda annima, la dirigida a provocar abstencin electoral o la anulacin del sufragio y la que afecte la moral pblica y la dignidad de las personas (Nicaragua, Panam, Paraguay, Venezuela). Asimismo parece un lineamiento cada vez ms generalizado la prohibicin de publicidad de los actos de gobierno que tiendan a promover la captacin del sufragio. Este tipo de restriccin se refleja tambin en la prohibicin por parte de los funcionarios pblicos de efectuar proselitismo durante las horas laborales. No es generalizada la prohibicin de efectuar encuestas previas a la eleccin ni tampoco su difusin en el da de la eleccin o en das previos. ste es un punto controvertido y de bastante debate en el ltimo tiempo, dado el uso cada vez ms generalizado de hacer encuestas de boca de urnas.

3.2. Periodo y duracin Un segundo elemento de la campaa electoral es su periodo y duracin. En las democracias pluralistas, en cuyo fundamento se encuentra la vigencia de las libertades polticas (las cuales por lo comn estn plasmadas constitucionalmente en forma de libertad de expresin, informacin y reunin), las actividades de proselitismo poltico no tienen por fuerza que ajustarse al periodo establecido de manera formal para la realizacin de la campaa electoral. Es incluso legtimo que los partidos polticos y los ciudadanos en general se mantengan activos en el aspecto poltico durante los periodos interelectorales. Pero, dado que en la campaa suele gobernar un rgimen especial en cuanto a libertades y garantas, las condiciones durante el periodo formalmente destinado para su realizacin difieren de las de los periodos interelectorales. Algunas actividades especficas, como la publicacin de propaganda electoral en la prensa, su difusin por radio y televisin, etc., pueden estar prohibidas fuera del periodo de campaa electoral, con el fin de garantizar cierta igualdad en la competencia poltica. Por consiguiente, en los casos en que existe dicho rgimen especial de libertades y garantas durante la campaa electoral, resulta importante precisar con claridad el inicio y el trmino de la misma. Por una parte, es posible observar en las normas estudiadas una tendencia general en la direccin de detallar en forma positiva la duracin de la campaa electoral, estableciendo su fecha de inicio y de trmino (vase

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el cuadro XXVIII.3). Slo en Argentina15 y Uruguay no se aclaran la fecha de inicio ni la duracin de la campaa electoral. En Per, si bien no se indica el inicio de la campaa, se precisa el plazo durante el cual los partidos polticos pueden acceder de manera gratuita a los medios de difusin para realizar propaganda electoral. Por otra parte, los plazos destinados formalmente a las actividades de campaa electoral varan considerablemente en las legislaciones de los pases estudiados (entre seis meses y 30 das; vase el cuadro XXVIII.3). Vale consignar, asimismo, que existe la posibilidad de diferenciar la duracin de las campaas electorales para la eleccin de los distintos rganos representativos.16 La consagracin de un plazo ms extenso para la campaa electoral presidencial, como ocurre en todos los casos mencionados, parece constituir un indicio de la centralidad de las elecciones presidenciales frente a las parlamentarias.

3.3. La campaa electoral en los medios de difusin Como consecuencia del proceso de democratizacin del sufragio, los candidatos tienen que llegar con su mensaje a una gran masa de electores. Esto ha incrementado la importancia poltica de la campaa electoral en los medios de difusin (prensa, radio y televisin), los cuales pueden resultar decisivos para el xito electoral de un determinado partido poltico o candidato. Si bien la importancia respectiva de cada uno de los medios mencionados se ve afectada por las circunstancias concretas vigentes en cada pas,17 en lo regional se observa un creciente peso de la televisin en las campaas electorales. El acceso a los medios durante la campaa implica tres aspectos: la oportunidad de los partidos y candidatos para comunicar sus ideas a la poblacin con el uso de los medios (lo que suele incluir la propaganda electoral); la manera en que los medios cubren la campaa de los partidos y las
15 En el caso argentino, el inicio de la campaa electoral puede deducirse de la prohibicin de realizar avisos publicitarios a favor de los candidatos con anterioridad a los 32 das previos a la fecha fijada para los comicios. 16 Tngase en cuenta al respecto que la implantacin de esta alternativa exige que se modifiquen las fechas de convocatoria para las elecciones de los distintos rganos representativos y que se separen sus elecciones (en el caso de que estuviesen unificadas). 17 Cabe sealar aqu a modo de ejemplo las elevadas tasas de analfabetismo que hay en algunos de los pases latinoamericanos aqu analizados.

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cuestiones de importancia para las elecciones en las noticias y otros programas; los programas de educacin ciudadana a travs de los medios (vase art. 19, The International Centre Against Censorship, 1994). Como se puede observar en el cuadro XXVIII.3, salvo Uruguay, todos los pases estudiados han desarrollado alguna regulacin acerca del acceso de los partidos polticos y candidatos a los medios.18 Por supuesto, las diferencias entre los pases con regulacin al respecto son entre s muy significativas). Tambin llama la atencin el hecho de que prcticamente slo el primero de los tres aspectos distinguidos en el prrafo anterior haya sido hasta ahora objeto de regulacin. En lo que se refiere a la educacin ciudadana y su relacin con la campaa electoral, se evidencia cierto vaco de regulacin que debera despertar el inters de los legisladores en lo futuro. Respecto a la oportunidad de los partidos polticos y candidatos de comunicar sus ideas a la poblacin, se constata una gran densidad de regulacin en varios de los pases estudiados. En las regulaciones jurdicas al respecto se distinguen normas sobre las siguientes cuestiones: 1) El tipo de los medios: pblicos o privados. 2) Las condiciones de acceso (gratuito, parcialmente gratuito rgimen mixto o de pago). 3) La distribucin del tiempo o espacio disponible o ambos entre los contendientes en la eleccin. 4) El momento de emisin de los espacios otorgados a los partidos o contratados por ellos. En cuanto al primer punto, aqu no se tratar el tema de la estructura de los medios en trminos del peso respectivo del sector estatal y del sector privado. Para los fines de este trabajo, vale tan slo recordar que las situaciones varan significativamente en los pases analizados. En el ambito jurdico se observa que algunas de las regulaciones vigentes prevn un rgimen diferenciado segn se trate de medios estatales o privados tanto en el acceso como en la distribucin del espacio/tiempo disponible. En otras regulaciones se ha optado por no diferenciar, estableciendo un mismo rgimen para am18 La importancia de este aspecto de la campaa electoral es algo que, por supuesto, no escap a los participantes en los procesos de apertura poltica y transicin a la democracia. El acceso y el uso de los medios de difusin constituy frecuentemente uno de los temas en pugna entre rgimen y oposicin (Filgueira/Nohlen, 1994; vanse asimismo los informes, citados en la bibliografa, de las misiones internacionales encargadas de observar los procesos electorales).

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bos tipos de medios. La cuestin del favoritismo poltico tambin tiene relevancia en este punto: recurdense, por ejemplo, las quejas de la oposicin durante la campaa de 1984 en Uruguay, que acusaban a la televisin y la radio, controladas por el Estado, de haber otorgado tiempo en condiciones ms favorables al partido identificado con el gobierno militar. La aplicacin del principio legal de no discriminacin adquiere aqu especial relevancia. El segundo punto se refiere al tema de la forma de acceso a los medios de difusin, lo cual constituye una manera indirecta de financiacin electoral (Navas-Carbo, 1993). Aqu nos limitaremos a sealar algunas soluciones intermedias contenidas en las legislaciones estudiadas: el acceso gratuito a los medios de difusin puede limitarse a un periodo menor que el destinado a la campaa electoral (Colombia); el carcter gratuito del acceso puede abarcar slo un tipo o algunos de los medios de difusin considerados (por ejemplo, la televisin, radiodifusin), permitindose o prohibindose la contratacin pagada en otros (Brasil). En lo que concierne al tercer punto, la distribucin del tiempo o del espacio disponible en la radio, o una y otra en un plano abstracto, el problema consiste en otorgar a las fuerzas polticas relevantes un tiempo adecuado, de tal forma que estn en condiciones de difundir su mensaje a la poblacin con cierta efectividad.19 En el mismo plano, es necesario precisar asimismo dos requisitos de importancia: en primer lugar, se trata de establecer criterios claros e imparciales respecto a la calificacin de los partidos polticos y candidatos para el acceso a los medios; en segundo lugar, es necesario concebir un mtodo justo para la distribucin del tiempo disponible (art. 19, The International Centre Against Censorship, 1994: 20). Un examen de las legislaciones estudiadas muestra que el requisito de estar legalmente inscritos en el registro de la autoridad correspondiente (el cual representa cierta barrera de representacin, puesto que se suele exigir, entre otras cosas, una cantidad variable de firmas de ciudadanos) constituye el criterio empleado en general para decidir sobre la calificacin de los partidos y candidatos para acceder a los medios. En Chile, por ejemplo, al cabo de las elecciones presidenciales de 1989 se determin que accedieran a los medios todos los candidatos registrados (el tiempo disponible se dividi luego entre los tres candidatos por partes iguales).
19 En las elecciones generales chilenas de 1989 la distribucin de la cantidad de tiempo prevista en la norma entre los candidatos parlamentarios dio como resultado que cada candidato slo tuviera unos pocos segundos para comunicar su mensaje poltico a la poblacin (vase art. 19, The International Centre Against Censorship, 1994: 15).

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En lo que se refiere a la forma de distribucin del tiempo o espacio disponible, se visualizan las siguientes dos soluciones bsicas: el otorgamiento de una cantidad de tiempo/espacio fija e igual a cada participante, y el de un tiempo/espacio proporcional segn la fuerza electoral (en trminos del porcentaje de escaos parlamentarios o del porcentaje de votos logrados en las ltimas elecciones), reservndose una cantidad de tiempo variable para nuevas fuerzas polticas. La primera solucin es practicable cuando el nmero de partidos y candidatos habilitados para acceder a los medios es relativamente bajo. La segunda opcin en sus dos variantes evita este problema al distribuir el tiempo o espacio disponible entre los partidos polticos ya establecidos. Este ltimo dato servira asimismo para entender su adopcin en pases que por tradicin contaron con sistemas de partidos estructurados (como Chile y Venezuela). En cuanto a la distribucin de espacio para nuevas fuerzas polticas, a veces se establece que reciban el mismo tiempo/espacio que aquel con menos votos o menor representacin parlamentaria, mientras que en otros se le concede un determinado tiempo/espacio fijo. Una vez que se distribuy el tiempo, hay que determinar el orden de aparicin de los partidos polticos y candidatos en los medios, el cual suele determinarse por sorteo o por alternancia. El cuarto punto abarca dos aspectos: a qu altura de la campaa y a qu hora del da se emiten los espacios de programacin o propaganda otorgados o contratados. Las soluciones en este campo suelen ser todava ms controvertidas cuando se alcanzan de forma unilateral, como cuando al cabo del plebiscito de 1988 en Chile se concedi a ambas partes libre acceso a la televisin, pero en un programa que se emita a las 22:45 horas, claramente fuera del horario de gran audiencia (no obstante, dado el gran inters poltico, las cuotas de audiencia no disminuyeron por dicha medida; vase art. 19, The International Centre Against Censorship, 1994: 16). Por consiguiente, parece recomendable llegar a soluciones mediante la negociacin de las principales partes implicadas (partidos polticos, medios de difusin y rgano encargado de supervisar las elecciones).

3.4. Prohibiciones generales En este ltimo punto se renen tanto prohibiciones absolutas vlidas sin ningn tipo de limitacin como prohibiciones relativas cuya aplicacin se limita a un determinado tiempo o lugar, que no han sido tratadas

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antes (como las prohibiciones sobre los plazos para realizar las actividades de campaa electoral, mencionadas al tratar la cuestin del periodo y duracin de la campaa electoral) y que aparecen con cierta regularidad en las legislaciones de los pases estudiados. A grandes rasgos, en el cuadro XXVIII.3 se registran las siguientes prohibiciones: Prohibiciones relativas, que establecen quines no estn facultados para hacer propaganda poltico-electoral durante la campaa electoral. En este sentido, en varios pases se prohbe de manera expresa a los funcionarios pblicos y eclesisticos realizar actividades polticas durante dicho periodo. Esta misma tendencia puede observarse en varios pases respecto a la actuacin de los miembros de las fuerzas armadas y la polica en la campaa electoral. Muchas veces estas prohibiciones son de carcter absoluto y estn consagradas constitucionalmente, como en el caso de Paraguay, cuya Constitucin prohbe la actividad de militares en la poltica. Prohibiciones en cuanto a la propaganda electoral de carcter annimo: esta norma casi siempre va acompaada de la exigencia de identificar al emisor de la propaganda20 (recurdese que en algunos pases la posibilidad de participar en la campaa electoral se encuentra restringida a los partidos polticos, lo cual torna necesario adaptar las medidas mencionadas). Prohibiciones absolutas referidas al contenido de la propaganda electoral. Incluyen esgrimir motivos que conduzcan a la discriminacin religiosa, tnica, etc., emplear smbolos patrios, incitar a la abstencin electoral, desobediencia a las leyes, etctera. Prohibiciones respecto al lugar donde realizar campaa electoral (como la prohibicin de hacer propaganda poltica en escuelas, oficinas pblicas, etctera). Prohibiciones referidas a la forma de hacer propaganda electoral, como la prohibicin de usar altavoces, aeroplanos, volantes, etctera.

Dentro de cada uno de los puntos sealados hay por supuesto una gran variedad de normas en los pases latinoamericanos. Las distintas prohibiciones arriba alistadas se encuentran relacionadas entre s: esto significa
20 Como seala Navas Carbo (1993: 162), el cumplimiento de las prohibiciones puede lograrse mejor cuando las sanciones previstas van dirigidas no slo a los partidos o candidatos, sino tambin contra aquellos que difunden un mensaje en la prctica.

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que para determinar lo adecuado o inadecuado de una prohibicin particular hay que tener en cuenta el marco normativo general en el que se halla inserta. Esta reflexin tambin sugiere que la normativa de un pas puede caer en contradicciones cuando, con el paso del tiempo, se incorporan nuevas disposiciones sin tener en cuenta las prohibiciones ya existentes.

4. CONSIDERACIONES

FINALES

En las pginas precedentes se han expuesto las normas jurdicas que regulan la campaa electoral, vigentes en los pases latinoamericanos. Para facilitar el acceso a una materia densa y a veces compleja, se opt por describir comparativamente algunas cuestiones importantes de las regulaciones con base en cuatro aspectos. Al tratarse el tema del estado de las fuentes jurdicas, se seal en los pases estudiados una tendencia creciente a regular la campaa electoral de manera detallada en cada uno de los aspectos considerados. Esta orientacin general se evidencia en las numerosas leyes y reformas en materia electoral y de partidos polticos redactadas durante los ltimos aos. Asimismo, se observ la menor regulacin en dos casos concretos: Argentina y Uruguay. El origen de esta situacin es, sin embargo, muy distinto: en Uruguay parece desprenderse del funcionamiento adecuado del sistema, con una Corte Electoral que, como se mencion ms arriba, en realidad operaba en el sentido de asegurar campaas electorales limpias; en Argentina se evidencia por el contrario una necesidad de regulacin desde principios de este siglo, pero las preocupaciones de los polticos se han volcado hasta ahora hacia otras cuestiones, percibidas como ms urgentes ante la inestabilidad poltica recurrente en ese pas. Esta observacin parece sugerir una mayor necesidad de cambio en Argentina; en tal caso, sera conveniente tomar en cuenta las experiencias de los dems pases aqu considerados. Al exponer de manera comparativa las regulaciones jurdicas estudiadas se pudo observar que los textos legales no se hallan libres de contradicciones. En futuros trabajos dedicados al estudio de casos particulares, parece aconsejable examinar las regulaciones en tal sentido; no obstante, no hay que olvidar que la regulacin de un tema de relevancia poltica como el de las campaas electorales slo es posible, muchas veces, a travs de una ardua negociacin entre las partes implicadas, la cual no siempre re-

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sulta en normas jurdicas coherentes, aunque puede garantizar soluciones polticas viables. Vale finalmente sealar que la regulacin de la campaa electoral se inserta en un marco institucional ms general, con el que interacta, reforzando o debilitando ciertas tendencias favorecidas por otros elementos institucionales. Esta consideracin implica la necesidad de tener en cuenta en ulteriores anlisis de casos particulares otros aspectos institucionales en el estudio de la normativa sobre campaa electoral (presidencialismo, sistema de partidos, sistema electoral, etc.). Hay que tener presente, por ejemplo, la posibilidad, sealada en la parte principal de este trabajo, de diferenciar la regulacin de la campaa electoral en sus aspectos individuales (como su duracin, acceso a los medios de difusin, etc.), respecto a la eleccin de los distintos rganos representativos. Junto a los factores institucionales hay que considerar, asimismo, otros factores contextuales, como la experiencia histrica y las tradiciones polticas, lo que puede a fin de cuentas tornar necesario adaptar las regulaciones implantadas en otros pases a las realidades de un caso concreto.

XXIX. EL FINANCIAMIENTO ELECTORAL: SUBVENCIONES Y GASTOS*

DANIEL ZOVATTO

1. INTRODUCCIN El objetivo de este captulo es analizar, desde una perspectiva comparada, las caractersticas jurdicas y prcticas de la ecuacin dinero-poltica. Antes de iniciar el anlisis es preciso sealar que el esfuerzo por realizar un estudio comparado sobre el financiamiento de la poltica en Amrica Latina enfrenta una serie de limitaciones tanto metodolgicas como prcticas. Especficamente, tropieza con barreras generadas en gran parte por el hecho de ser un tema relativamente nuevo dentro de la agenda poltica de la regin. En efecto, no es sino hasta aos recientes cuando en la mayor parte de los pases latinoamericanos se ha planteado, como parte del proceso de profundizacin de la democracia y de cara a una multiplicidad de escndalos de corrupcin, la necesidad de reformas poltico-electorales tendientes a garantizar una mayor transparencia y equidad en el financiamiento de la poltica. Lo anterior conlleva, en primer lugar, disponer de escasa informacin acerca de los movimientos financieros de los partidos polticos, puesto que la cultura de la transparencia y la obligacin de dichas fuerzas de rendir cuentas al Estado y a la sociedad civil han estado por lo general ausentes en la escena poltico-partidaria latinoamericana. En segundo lugar, y a pesar de regulaciones en la mayor parte de los pases de la regin que imponen a los partidos la obligacin de transparentar sus finanzas, hoy en da ni los partidos ni los rganos de control cuentan con la experiencia necesaria en este mbito que garantice que los datos brindados sean exactos y confiables. A esto se suma la circunstancia agravante de regmenes de sanciones
* La informacin contenida en este captulo ha sido actualizada al 31 de diciembre de 2004. El autor agradece los aportes de Xiomara Navas, autora del artculo sobre esta materia contenido en la primera edicin del Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina. Asimismo, mi agradecimiento para Ileana Aguilar y a los diferentes expertos en cada pas que ayudaron en la actualizacin de la informacin. 744

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que en algunos casos son inexistentes y en otros no se aplican, lo que conduce a que haya generalmente un dbil compromiso por parte de los partidos para reportar informacin precisa. En tercer lugar, en aquellos casos en que se cuenta con informacin sobre la materia, sta muchas veces se compone de datos heterogneos y dispersos que dificultan la comparacin, ya sea por las diferencias en la periodicidad del rendimiento de cuentas, en el contenido de los informes o balances, en las caractersticas propias de los sistemas de financiamiento, o bien en las regulaciones especficas sobre qu deben incluir o cmo deben los partidos reportar sus movimientos financieros. No obstante las limitaciones analizadas, la ausencia de trabajos comparados se ha ido superando en los ltimos aos con algunos estudios pioneros en la materia que han dado un primer paso en el anlisis de las regulaciones sobre el financiamiento en la regin.1 En esta lnea, y con el afn de profundizar el anlisis de este tema, el estudio que ahora presentamos contiene un anlisis comparado de las principales caractersticas, tanto formales como reales, de los sistemas de financiamiento de los partidos y de las campaas electorales en los 18 pases considerados. Nuestro enfoque analiza el papel del Estado, de los partidos polticos y de la sociedad civil en la aplicabilidad de las regulaciones sobre financiamiento y sus implicaciones en la arena poltico-electoral y en el proceso de profundizacin de la democracia que vive la regin. Este estudio, empero, no pretende resolver la interrogante sobre los costos financieros de la poltica en el rea, lo que queda pendiente para los aos venideros, segn se desarrolle y fortalezca el hbito de la transparencia en la actividad econmica partidaria y se disponga por consiguiente de una mayor y ms confiable informacin. Por todo ello la pregunta: cunto se gasta en la poltica partidaria y electoral en Amrica Latina?, contina a la fecha sin respuesta.

2. DEMOCRATIZACIN,

DINERO Y POLTICA

El (r)establecimiento de la democracia a lo largo y ancho de Amrica Latina, con la nica excepcin de Cuba, unido a la consiguiente rehabilitacin de los procesos electorales como elemento central de la competencia por el
1 Entre estos estudios podemos citar: Alcntara y Montero, 1992; Instituto Federal Electoral de Mxico (IFE) 1994; Navas, 1998; Alcntara y Barahona, 2003; Carrillo, Lujambio, Navarro y Zovatto, 2003; Griner y Zovatto, 2004.

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EL FINANCIAMIENTO ELECTORAL: SUBVENCIONES Y GASTOS

poder poltico llev a los partidos a recuperar su papel de actores principales de la escena poltica. Este proceso ha permitido a las organizaciones partidarias legitimarse progresivamente como entidades autnomas, provistas de personalidad jurdica plena, mediante su constitucionalizacin y con funciones de carcter general e inters colectivo. Consecuencia de ello, as como debido al progresivo encarecimiento de las campaas electorales, cada vez ms apoyadas en la mercadotecnia, asesores extranjeros, encuestas y focus groups, los gastos poltico-electorales han experimentado un crecimiento exponencial. Asimismo, la necesidad no slo de mantener aparatos partidarios en funcionamiento permanente sino, adems, la de llevar a cabo campaas electorales crecientemente costosas, ha colocado a los partidos frente al problema de tener que recaudar grandes sumas sin indagar muchas veces el origen de esos dineros o, incluso, cerrando los ojos ante lo obvio de los hechos. Se ha ido abriendo as, paulatinamente, la puerta al financiamiento ilegal, al predominio cada vez mayor de fuertes grupos econmicos, al trfico de influencias y al flagelo del narcofinanciamiento. Frente a este complejo escenario, y en forma similar a lo ocurrido en Europa continental, en la gran mayora de los pases latinoamericanos se introdujo por ley, durante las ltimas dcadas, bajo distintas modalidades, la figura de la subvencin pblica dirigida a ayudar a los partidos polticos a hacer frente a sus gastos propagandsticos y en ciertos casos a sus actividades permanentes (Alcocer, 1993: 15-25). Junto a estas normas se elaboraron tambin otras tendientes a regular lo relativo a las contribuciones de origen privado, y se introdujeron mecanismos para ejercer un mayor control pblico sobre las transacciones financieras de los partidos. Sin embargo, pese a estas medidas, la independencia partidaria respecto de los intereses particulares se encuentra hoy amenazada como consecuencia de la creciente necesidad que tienen los partidos polticos de contar cada vez con mayores sumas de dinero. De esta manera, el tema del financiamiento poltico entendiendo por tal la poltica de ingresos y egresos de los partidos tanto para sus actividades electorales como permanentes, ha venido cobrando importancia creciente, al igual que en otras partes del mundo. Lo anterior es consecuencia, entre otras razones, de la proliferacin de escndalos que han puesto al descubierto las prcticas ilegales de recaudacin y contribucin contrarias a los fundamentos de una doctrina democrtica y que evidencian, al mismo tiempo, las graves debilidades que existen actualmente en relacin con los mecanismos de

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control previstos en las diferentes legislaciones electorales y de financiamiento poltico de los pases de la regin. Con base en estos elementos, la materia se ha constituido actualmente en una de las cuestiones centrales de la agenda poltica de la regin, no slo por sus efectos negativos (trfico de influencias, narcopoltica, corrupcin), sino tambin como condicin sine qua non para la celebracin de procesos electorales verdaderamente competitivos (Gonzlez Roura, Nohlen y Zovatto, 1997: 44). Asimismo, este tema est estrechamente relacionado con el desencanto democrtico de nuestros das (Cerdas-Cruz, 1993: 157 ss.). Los escndalos continuos de corrupcin por una parte, y de narcofinanciamiento por la otra, no hacen otra cosa que profundizar el sentimiento de repudio que grandes sectores de la ciudadana sienten actualmente respecto de la poltica y de los polticos, generando incluso en algunos pases condiciones que afectan la estabilidad y gobernabilidad poltica. El desconocimiento pblico que caracteriza actualmente el funcionamiento de los partidos en general, y especficamente su comportamiento financiero, rodea de sospecha la actividad partidaria y el proceso democrtico. Dicha sospecha proviene, no slo de los escndalos de corrupcin revelados y comprobados, sino tambin de la apariencia de corrupcin originada por la falta de transparencia respecto de la totalidad de los fondos adquiridos y utilizados, as como por las acusaciones entre los mismos partidos y candidatos mediante las cuales se atribuyen unos y otros el manejo u origen dudoso de sus fondos.2 Pas tras pas, encuesta tras encuesta, constatamos la pobre imagen que la ciudadana tiene de los partidos polticos y de sus dirigentes, a quienes perciben como corruptos, faltos de transparencia, persiguiendo nicamente sus propios intereses, e incumpliendo, en la mayora de los casos, las promesas hechas durante la campaa electoral.3 Lo anterior trae aparejado varias consecuencias negativas para la legitimidad del sistema democrtico. En primer lugar, la prdida progresiva del prestigio de la poltica, la cual pasa a estar bajo sospecha, aunada a un incremento marcado de la antipoltica y la consecuente aparicin de
2 La crisis poltica que vivi Colombia y la crisis de legitimidad que sufri el ex presidente Samper, prcticamente desde su llegada al poder, fue quizs el caso tpico en nuestra regin, pero no el nico. 3 Lagos y Zovatto, 1996: 39-43. Vase asimismo los resultados de Latinobarmetro de los aos 1995, 1996 y 1997, publicados por Latinobarmetro, Corporacin de Estudios de Opinin Pblica Latinoamericana, Santiago de Chile.

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outsiders.4 En segundo trmino, un pronunciado desinters por la poltica, en especial de los jvenes, lo cual se traduce, entre otras consecuencias, en un aumento de votos en blanco y votos nulos, una disminucin en la identificacin y afiliacin partidaria, as como en un incremento del abstencionismo (Colombia, El Salvador, Guatemala, Hait, Venezuela, Argentina y Costa Rica, para citar algunos de los casos ms recientes). Finalmente, un ensanchamiento de la brecha entre los ciudadanos y la poltica, as como el incremento del cinismo de cara a sta, todo lo cual repercute en una prdida progresiva de la confianza respecto de las principales instituciones de la democracia representativa; fenmeno que de no ser corregido a tiempo, tarde o temprano puede llegar a afectar la legitimidad misma de la democracia como sistema (Zovatto, 1996: 15). Recapitulando: si bien en principio no debiera haber conexin o relacin alguna entre financiamiento y corrupcin poltica, lo cierto es que la financiacin de los partidos polticos se ha convertido en muchas ocasiones en fuente principal de corrupcin, tanto en los pases subdesarrollados como desarrollados, principalmente por tres factores: 1) una demanda creciente por llevar a cabo campaas electorales cada vez ms costosas, a las que no son ajenas las complejas campaas publicitarias y el caro acceso a los medios de comunicacin, especialmente a la televisin; 2) una disminucin tambin creciente de los aportes de los afiliados, as como del trabajo voluntario, todo ello unido a que la afiliacin de los partidos va decreciendo; y 3) una ausencia de mecanismos eficaces de control y supervisin en el manejo de los recursos financieros por parte de los partidos y los candidatos.

3. CARACTERSTICAS

FORMALES Y REALES DEL FINANCIAMIENTO DE LA POLTICA

Si bien en cada pas los sistemas de financiamiento asumen formas distintas por su interrelacin con factores formales, polticos o culturales como el grado de fortalecimiento de sus instituciones y una cultura poltica de mayor o menor tradicin democrtica, la existencia de importantes similitudes en el financiamiento de la poltica en Amrica Latina nos permite
4 Zovatto, 1996: 15. Vase asimismo los artculos de Perelli y Zovatto (1995: Perelli (1995: 163-204).

XIX-XXI)

y de

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elaborar un mapeo de las caractersticas formales y reales ms relevantes de dichos sistemas. 3.1. Caractersticas formales Entre las caractersticas formales ms relevantes encontramos: En relacin con el tipo de sistema de financiamiento predomina en toda la regin (salvo en Venezuela)5 el sistema de financiamiento mixto, es decir, en el que los partidos polticos reciben tanto fondos pblicos como privados para financiar sus campaas electorales y para sufragar los gastos de funcionamiento ordinario de dichas fuerzas (94% de los pases). La mayora de los pases (94%) cuenta para su financiamiento pblico con subvenciones directas (en dinero o bonos) o indirectas (servicios, beneficios tributarios, acceso a los medios de comunicacin, capacitacin, etctera). Los mtodos de distribucin del financiamiento pblico directo en la regin son de tres tipos fundamentalmente: proporcional a la fuerza electoral (53%), un mtodo combinado en el que una parte se distribuye equitativamente entre todos los partidos y la otra de acuerdo con la fuerza electoral (41%), y otro mtodo combinado en el que una parte se distribuye proporcional a la fuerza electoral y otra de acuerdo con la representacin parlamentaria (6 por ciento). En la mayora de pases (71%) se prev algn tipo de barreras legales para tener acceso al financiamiento pblico. stas se refieren especficamente a que los elegibles para el subsidio mencionado obtengan un porcentaje mnimo de votos o que cuenten con representacin parlamentaria.

5 Es importante indicar que, en el caso de Venezuela, la Constitucin Poltica de 1999 prohibi todo tipo de financiamiento pblico para los partidos polticos. No obstante, la Ley del Sufragio y Participacin Poltica del 13 de diciembre de 1997 an no se ha reformado, ni se ha derogado. Existe en la actualidad una discusin sobre si la Constitucin derogaba esa norma legal cuando prohiba el financiamiento pblico. Quienes consideran la ley como vigente, indican que s hay algn tipo de financiamiento pblico indirecto en Venezuela. Por su parte, los que consideran que la prohibicin de la Constitucin se impone sobre la norma legal, afirman que en Venezuela no hay ningn tipo de financiamiento pblico. Este documento se ha elaborado tomando como punto de referencia la prohibicin existente en la Constitucin Poltica.

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En cuanto al desembolso del financiamiento pblico, no existe un patrn homogneo, pues en algunos pases (29%) se realiza despus de las elecciones (reembolso), en otros en cambio en la etapa previa a las elecciones (6%), y en un tercer grupo de pases (53%) el desembolso se divide en un monto anterior y otro posterior a los comicios. La mayor parte de los pases establece prohibiciones a algn tipo de contribucin privada, predominando las prohibiciones a donaciones de gobiernos, instituciones o individuos extranjeros (72%); a las contribuciones de contratistas del Estado (50%) y a las contribuciones annimas (50 por ciento). En algunos pases se establecen lmites al monto de las contribuciones privadas. En la mayora de los pases (76%) se otorga a los partidos polticos acceso gratuito a los medios de comunicacin estatales, privados o a ambos, predominando el acceso gratuito a los medios de comunicacin del Estado durante la vigencia de la campaa electoral. En casi todos los pases (94%) existe algn rgano encargado del control y la fiscalizacin del financiamiento de los partidos (la nica excepcin es Uruguay), tarea que ha sido asignada en la mayora de los casos a los organismos electorales. Finalmente, en la mayor parte de los pases se prev un rgimen de sanciones dirigido a castigar la inobservancia de la legislacin sobre el financiamiento de los partidos y las campaas electorales. Entre las sanciones prevalecen, por un lado, las penas pecuniarias (83%) y, por el otro, (aunque en menor medida) las sanciones administrativas (50%), que conllevan la eliminacin del registro partidario o bien la reduccin o suspensin de los fondos estatales para los partidos que han violado la ley. Por su parte, 39% de los pases incluye sanciones penales para candidatos y 33% para donantes.

3.2. Caractersticas reales Sin embargo, si deseamos tener una visin integral del sistema de financiamiento poltico regional, no podemos limitarnos a elaborar nicamente el mapeo de sus rasgos formales, sino que ste debe complementarse con la caracterizacin de la estructura del financiamiento real, el cual presentamos a continuacin.

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1) En primer lugar, y en relacin con los gastos electorales de los partidos y el destino de los mismos, debemos sealar que a pesar de no disponer de datos cuantitativos globales definitivos al respecto, es posible afirmar que existe una tendencia al aumento del gasto, debido a varios factores: a) El crecimiento de la sociedad y la necesidad de los partidos polticos de llevar su mensaje a millones de votantes obliga a los primeros a invertir grandes sumas de dinero en los medios de comunicacin electrnicos. Especialmente la televisin ha adquirido una importancia creciente en las campaas electorales latinoamericanas dado el acceso cada vez mayor de la poblacin a este medio. b) Ante la idea generalizada de que las elecciones actualmente se ganan o se pierden en la televisin, el modo de hacer campaa en la regin se asemeja crecientemente al modelo estadunidense, donde la mercadotecnia electoral, los sondeos, los asesores de imagen y especialistas en produccin se convierten en factores decisivos para convencer a los electores. Todo ello determina campaas altamente onerosas. 2) En segundo lugar, en relacin con el origen de las contribuciones, en Amrica Latina, al igual que en Europa y Estados Unidos, los partidos han sufrido una disminucin significativa de las cuotas de los afiliados, mientras que el mayor volumen de las contribuciones proviene de las grandes corporaciones. Paralelamente, el dinero proveniente del crimen organizado y de actividades ilcitas, como el narcotrfico, se presume que ha tenido en la regin un peso relevante en el financiamiento de las campaas en un buen nmero de pases. Si bien esta modalidad de financiamiento se caracteriza por la dificultad para ser detectada debido a las hbiles y variadas formas que asume, su influencia puede ser medida sobre la base de los escndalos producidos con frecuencia en diferentes pases (Bolivia, Colombia, Panam y Venezuela, entre otros). 3) En tercer lugar, cabe sealar que la estructura del financiamiento real en la regin dista significativamente del esquema normativo especficamente en lo que respecta a los mecanismos de control y a la aplicacin de las sanciones. Consideramos que entre otros factores tanto el presidencialismo como los sistemas de partidos y la cultura poltica han influido de manera importante en la falta de aplicabilidad de las regulaciones en cuestin. Esta afirmacin se funda en:

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a) En relacin con el sistema de gobierno: como plantea Xiomara Navas Carb, el presidencialismo tiene una incidencia directa sobre las finanzas partidarias. Los sistemas polticos de Amrica Latina se caracterizan por la combinacin de sistemas presiden-ciales con sistemas de representacin proporcional y multipartidismo, si bien con diferencias importantes en cada uno de estos aspectos. De esta manera, son las elecciones presidenciales y no las legislativas, las que ponen en movimiento y determinan el destino de los grandes flujos de capital para las campaas electorales (Navas Carb, 1998: 473). Lo anterior repercute en la estructura de ingresos de los partidos y candidatos, especficamente en relacin con el destino de las contribuciones de origen privado, que son las que constituyen, por lo general, la mayor parte de los fondos con que los partidos financian sus campaas. En efecto, la primaca de los comicios presidenciales en estos sistemas, favorece que las contribuciones privadas, ante el inters de los donantes por ganar mayor influencia sobre aquellos que compiten por el poder gubernamental, se conduzcan con frecuencia directamente hacia los candidatos presidenciales o a su crculo ms cercano, y no a la estructura partidaria formal. b) En relacin con el sistema de partidos: si bien no podemos hablar de un nico sistema de partidos en la regin, ya que observamos gran diversidad entre los sistemas de uno y otro pas, existe un elemento comn a la mayora: el peso del personalismo (poltica candidato-cntrica), que dificulta el desarrollo de partidos organizativa, estructural y democrticamente estables. Esta caracterstica no slo impacta en el funcionamiento del sistema partidario, sino tambin cmo se canalizan las contribuciones privadas, particularmente con fines electorales, las cuales muchas veces, como acabamos de sealar, se hacen a travs del candidato y no del partido, generando serios obstculos para ejercer un debido control del financiamiento poltico. En este escenario, el control y la fiscalizacin se complican debido a que en la mayor parte de los pases las sanciones estn consideradas fundamentalmente para los partidos (o en algunos casos para los encargados de las finanzas partidarias) y, en menor medida, de manera individual para los candidatos o colaboradores ms cercanos que actan a ttulo personal.

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Asimismo, la debilidad estructural y organizacional de muchos partidos de la regin y su funcionamiento como meras maquinarias electorales acenta el destino personal de las contribuciones, a la vez que complica su seguimiento y control. c) Respecto al sistema electoral: El sistema electoral influye directamente en la estructura y funcionamiento del sistema de partidos polticos y, por ende, en la determinacin de las caractersticas bsicas del sistema de financiamiento de las campaas electorales. En este sentido, tanto el tipo de sistema electoral como la simultaneidad (o no) de los comicios legislativos y presidenciales, tienen efectos en los requerimientos financieros de los partidos polticos. En aos recientes, la tendencia de la reforma electoral en Amrica Latina ha sido pasar de una frmula de mayora simple o relativa (que predomin hasta finales de la dcada de1970) a un sistema de doble vuelta, con los consiguientes efectos sobre el rgimen de financiamiento de los partidos y las campaas electorales: dos rondas electorales y, por consiguiente, la necesidad de ms recursos. Asimismo, el momento de la celebracin de las elecciones presidenciales, en relacin con las legislativas, es tambin un aspecto importante a tomar en consideracin. Aunque en 11 de los 18 pases las elecciones legislativas y presidenciales ocurren al mismo tiempo, en aquellos en los que no se celebran simultneamente el requerimiento de recursos financieros se incrementa ante la necesidad de participar en una o ms elecciones adicionales. Otros dos aspectos que demandan mayor cantidad de recursos son la utilizacin del voto preferente y la celebracin de elecciones internas. d) En lo que hace a la cultura poltica: el grado de profundizacin de los valores democrticos y un comportamiento acorde, tanto por parte de los lderes como de la ciudadana, resulta esencial para la vigencia real de normas que regulan el financiamiento poltico. La rendicin de cuentas por parte de los partidos y la vigilancia de parte de la ciudadana constituyen hbitos poco arraigados en la cultura poltica latinoamericana, si bien observamos un progresivo y alentador (aunque aun incipiente) papel de los medios de comunicacin y de la sociedad civil en el seguimiento y fiscalizacin del origen y destino de los recursos manejados por los partidos polticos.

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Finalmente, a los factores arriba analizados hay que aadir otros tres aspectos que limitan la vigencia real de los marcos normativos, favorecen la impunidad y traen consigo el riesgo de la captura de la agenda del Estado: i) estados de derecho debilitados; ii) la informalidad presente no slo en el mbito de la poltica sino tambin de la economa; y iii) la concentracin de poder econmico, incluido el espinoso tema de la propiedad de los medios de comunicacin.

4. LOS

SISTEMAS DE FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLTICOS Y LAS CAMPAAS ELECTORALES

4.1. Financiamiento pblico, privado o mixto Todo sistema de financiamiento debe escoger entre tres escenarios principales: i) slo financiamiento pblico; ii) nicamente financiamiento privado; o iii) un sistema mixto, resultado de la combinacin de las dos primeras opciones (Gonzlez-Varas, 1995: 21-23). En Amrica Latina, en forma similar a muchos regmenes polticos de la Europa continental, se opt por regular el financiamiento pblico como una manera de evitar o disminuir la incidencia de intereses particulares y poderes fcticos en el desempeo de las funciones partidarias (vase el cuadro XXIX.1). As, el objetivo que se persigue con ello es, por un lado, lograr condiciones ms equitativas durante la competencia electoral entre los diversos actores polticos, al mismo tiempo que una mayor transparencia en materia de financiamiento, orientada a mitigar la enorme corrupcin poltica generada por la bsqueda insaciable de fondos que le permitan a los grupos partidarios solventar los gastos electorales y su funcionamiento ordinario.6 Otra razn importante para la introduccin del financiamiento pblico en Amrica Latina ha sido la conviccin de que los partidos polticos desempean un papel trascendental en los sistemas democrticos representativos, por lo que el Estado debe asegurar que dispongan del apoyo y los recursos necesarios para su funcionamiento ordinario y electoral, y para su institucionalizacin y fortalecimiento democrtico.
Otro de los propsitos del financiamiento pblico, segn sus defensores, es liberar a las fuerzas partidarias de la humillante tarea de pedir dinero, permitindoles concentrarse en sus labores de tipo poltico. Vase G. Gidlund (1991: 25).
6

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CUADRO

XXIX.1.

Introduccin del financiamiento pblico de los partidos polticos y las campaas electorales en Amrica Latina
Ao 1928 1949 1957 (indirecto) y 1961 (directo) 1966 (indirecto) y 2003 (directo) Incorporado en 1973 y eliminado en 1999 1974 1977 1978 1981 1983 1985 1985 1988 (indirecto) y 2003 (directo) 1990 1995 1997 1997 1997

Pas Uruguay Costa Rica Argentina Per Venezuela Nicaragua Mxico Ecuador Honduras El Salvador Guatemala Colombia Chile Paraguay Brasil Bolivia Panam Repblica Dominicana

El reconocimiento anterior coincide, adems, con la naturaleza jurdica que los partidos polticos tienen hoy en la mayora de las legislaciones de la regin. En efecto, en Amrica Latina la doctrina mayoritaria se inclina en favor de la tesis que ve a los partidos polticos como asociaciones privadas, pero que cumplen funciones pblicas o de inters general, debiendo por tanto ser sujetos pasivos de financiamiento pblico.7 No obstante lo anterior, vale la pena tomar conciencia del riesgo que se corre al sustentar el sistema de financiamiento en grandes aportes pblicos, como la estatizacin, burocratizacin y osificacin de los partidos (es decir, la dependencia econmica crnica de los recursos estatales y la consiguiente prdida de contacto con la sociedad), lo cual repercute en una merma de su libertad, en su acomodo al statu quo y en su alejamiento de la cambiante realidad social (Gidlund, 1991: 25). Otro tipo de riesgos que podra generar un
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Vase sentencia del Tribunal Constitucional espaol del 2 de febrero de 1981.

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financiamiento estatal excesivo, es que la dependencia casi exclusiva de los fondos pblicos provoque el alejamiento del aparato central del partido de sus bases y reduzca la necesidad de los partidos de tener que acrecentar el volumen de membresas partidistas. Si bien se han sealado algunos de los efectos negativos que podra generar un sistema basado fundamentalmente en fondos pblicos, es preciso agregar que uno apoyado exclusivamente en el financiamiento privado tiene tambin sus riesgos, entre ellos, permitir la influencia desmesurada de determinados individuos o corporaciones (legales o ilegales) en los partidos y los poderes pblicos, frente a la desesperacin de las agrupaciones partidarias y los candidatos por la obtencin de recursos econmicos sin importar muchas veces el carcter de las fuentes. Esta tendencia negativa se fortifica debido a que las pequeas y regulares cotizaciones de la membresa partidista desempean hoy en da un papel menor en el financiamiento de los partidos polticos latinoamericanos. De todas maneras, cabe apuntar en favor del financiamiento privado que el porvenir los recursos en su mayora directamente de los ciudadanos debera ser visto, en principio, como prueba del sano enraizamiento de los partidos en la sociedad dentro de la cual operan, siempre y cuando existan topes a las contribuciones individuales, mecanismos de control efectivos y otra serie de garantas para evitar el abuso y la desigualdad excesiva.

4.1.1. La frmula predominante en Amrica Latina: el sistema de financiamiento mixto El examen comparado de la legislacin electoral de los pases latinoamericanos muestra que la totalidad de sus ordenamientos electorales regulan el tema del financiamiento de los partidos, si bien en trminos, modalidades y grados de intensidad variados. As, mientras algunos ordenamientos cuentan con normas detalladas en esa materia (Brasil, Ecuador y Mxico), otros pases en cambio se caracterizan por contar con regulaciones generales y escasas (El Salvador y Uruguay). Vale, sin embargo, anotar que algunos pases como Chile y Per, hasta ahora caracterizados por su escaso control en este tema, han aprobado recientemente leyes que procuran reglamentar ms detalladamente la cuestin del financiamiento poltico.8
8 En Chile se aprob la Ley 19 884 sobre transparencia y lmites al gasto electoral, en agosto de 2003. En Per, en octubre del mismo ao, se aprob la Ley 28 094 de Partidos Polticos.

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En relacin con el sistema de financiamiento, la totalidad de los pases estudiados, menos uno, Venezuela, cuentan con sistemas mixtos en los que convergen fondos de carcter pblico y privado, aunque hay diferencias importantes con referencia al tipo de financiamiento predominante. Si bien en algunos casos prevalecen los fondos pblicos sobre los privados (Mxico, por ejemplo), en otros pases predomina el financiamiento de tipo privado. Un anlisis de las ltimas reformas electorales (aprobadas o en proceso) evidencia que no existe una tendencia clara en favor o en contra del financiamiento pblico. As, por ejemplo, la ltima reforma mexicana de 1996 mantuvo el sistema de financiamiento mixto, pero lo hizo pivotar fuertemente sobre lo pblico (la regulacin ha establecido una proporcin de 90% pblico y 10% privado para la totalidad de los partidos, no obstante, dichas fuerzas pueden recibir contribuciones de sus miembros activos, o adicionar a los recursos privados, fondos provenientes de recolectas u otras actividades, sin contar con lmites claramente establecidos).9 En esta misma direccin trat de marchar Colombia, pas que agobiado por los escndalos de narcofinanciamiento quiso dar un paso ms adelante que Mxico, estableciendo que la totalidad de la financiacin de las campaas presidenciales y las del Congreso quedasen a cargo exclusivamente del Estado; sin embargo, la reforma fracas.10 En sentido contrario marcha Venezuela, donde a raz de la Constitucin Bolivariana de 1999 se ha prohibido todo tipo de financiamiento pblico, tanto directo como indirecto. Chile y Per, por su parte, han aprobado leyes con regulaciones que incorporan el financiamiento pblico directo, pasando as de un financiamiento pblico muy reducido y slo de tipo indirecto a uno ms amplio. Resumiendo, hay un creciente debate regional acerca de la prevalencia del financiamiento pblico sobre el privado, y viceversa, como un intento
Sin embargo, el predominio del financiamiento pblico establecido por ley podra interpretarse hasta como 50% ms un peso de financiamiento pblico y el resto de financiamiento privado. J. Woldenberg, en aquel tiempo presidente del Instituto Federal Electoral de Mxico (IFE). Entrevista. Mxico, D.F., 23 de marzo de 2000. 10 En el caso de Colombia, la propuesta de reforma del gobierno de Andrs Pastrana en materia de financiamiento poltico promovi el financiamiento total de las campaas a cargo del Estado. El proyecto comentado opt, en materia de fuentes de financiamiento, por la financiacin estatal ntegra y excluyente para las campaas presidenciales, aceptando la financiacin mixta para las otras elecciones, pero limitando en este ltimo caso los aportes particulares a las personas naturales, las cuales slo pueden donar dinero o servicio personal voluntario y gratuito.
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por garantizar una mayor transparencia en cuanto al origen y destino de los fondos partidarios, as como para reducir la probabilidad de que los partidos polticos recurran al financiamiento irregular para el desarrollo de sus actividades ordinarias y de campaa. Sin embargo, los escndalos de corrupcin y la consiguiente prdida de credibilidad de los partidos polticos han generado en la ciudadana cierta animadversin en relacin con la idea de destinar mayores fondos pblicos a las agrupaciones partidarias, ya que por una parte existen dudas respecto al uso adecuado de los recursos y, por la otra, la poblacin demanda una pronta y mayor atencin a las prioridades de tipo socioeconmico.

4.1.2. Cunto de fondos pblicos y cunto de privados? En nuestra opinin, toda legislacin debe buscar un sano equilibrio en materia de financiamiento dirigido a evitar, por un lado, la excesiva dependencia de los partidos respecto del Estado y, por lo tanto, su consiguiente osificacin y alejamiento de la sociedad y, por el otro lado, a impedir la influencia excesiva de sujetos o corporaciones sobre los partidos o candidatos a los que apoyan, as como el fenmeno del financiamiento ilegal y del narcofinanciamiento. Aunque no hay un sistema de financiamiento ideal pues cada sistema debe responder a las particularidades del ordenamiento poltico de cada Estado, a su sistema electoral, a la realidad poltica partidaria y al grado de su cultura poltica, nos pronunciamos en favor de la tendencia hoy mayoritaria en Amrica Latina de mantener un sistema de financiamiento mixto, en el que cada pas, en funcin de su situacin particular, determine el porcentaje de la frmula dinero pblico y privado. El financiamiento pblico, obviamente no exclusivo, si bien no es un remedio mgico para todos los males, correctamente empleado ha probado ser, en ciertos pases, un instrumento positivo para lograr que los partidos abandonen o reduzcan la prctica oficiosa de las comisiones, y hacerlos menos dependientes de personeros corruptos. Pero creemos, asimismo, como bien sugiere Humberto Njaim, que para compensar los efectos burocratizadores del financiamiento pblico valdra la pena establecer algn sistema de matching, en virtud del cual un porcentaje de la ayuda est condicionada a que las fuerzas polticas recauden recursos por su propio esfuerzo, prefiriendo obviamente aquellos fondos que sean resultado de numerosas y pequeas contribucio-

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nes, en lugar de pocas y grandes sumas de dinero, llegando, incluso, con el fin de desalentar estas ltimas, a descartar la posibilidad del matching en los casos de aportes econmicos elevados (Njaim, 1988: 607). Tambin nos parece necesario establecer criterios claros que ajusten el monto global del financiamiento pblico a las realidades econmico-financieras de los pases, como se hace en Costa Rica, donde se sealan parmetros tales como el comportamiento general de la economa, el crecimiento de la produccin y la situacin de las finanzas pblicas. De lo contrario, en pocas de estrechez, podra suscitarse el descontento de la ciudadana al evidenciar que las subvenciones a los partidos no sufren los ajustes correspondientes a los del resto de la colectividad. Es recomendable tambin que el compromiso de financiamiento pblico lo cumpla seriamente el Estado en los trminos establecidos, entre otras cosas para no dar a los partidos pretextos para no cumplir con las normas de financiamiento.

4.2. Los esquemas de financiamiento pblico en Amrica Latina: directo, indirecto y mixto El financiamiento estatal a los partidos polticos suele otorgarse mediante tres modalidades principales: Financiamiento pblico directo: mediante la entrega de dinero, bonos o prstamos. Financiamiento pblico indirecto: a travs de facilidades en cuanto a servicios, infraestructura, exoneraciones, acceso a los medios de comunicacin, etctera. Financiamiento pblico mixto: incluye los dos tipos de apoyo mencionados.

En Amrica Latina hay dos categoras principales de pases en relacin con el tipo de financiamiento pblico. En primer lugar, la mayora de los estudiados (17) dispone de un sistema de financiamiento pblico mixto (directo e indirecto): Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Uruguay. En segundo lugar, tenemos a Venezuela, pas que, como hemos visto, no cuenta con financiamiento pblico directo ni indirecto (vase el cuadro XXIX.2).

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CUADRO
Pas

XXIX. 2.

Financiamiento pblico en Amrica Latina

Financiamiento pblico indirecto S S S S S S S S S S S S S S S S S No

Financiamiento pblico directo S S S S S S S S S S S S S S S S S No

Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

4.2.1. El financiamiento pblico directo El financiamiento pblico directo tiene tres usos principales: a) La subvencin de los gastos de la campaa electoral. b) La operacin permanente de los partidos polticos. c) La investigacin y fortalecimiento institucional de los partidos polticos. La tendencia mayoritaria en las ltimas reformas y proyectos de reforma en discusin se dirige al financiamiento tanto de gastos de campaas electorales como de gastos ordinarios de funcionamiento de los partidos polticos. Dentro de los pases que poseen financiamiento pblico directo, 10 de ellos consideran el uso de los fondos pblicos directos tanto con fines electorales como de operacin permanente de los partidos (Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Mxico, Panam, Paraguay y Repblica Dominicana). Por su parte, seis estados limitan el uso del financiamiento pblico directo nicamente a la campaa electoral

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(Bolivia, Chile, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Uruguay). El nico pas de la regin que prev el uso de fondos pblicos para financiar las actividades ordinarias de los partidos polticos es Per, a partir de la reciente legislacin aprobada en 2003 (vase el cuadro XXIX. 3). Otra tendencia importante en la regin, la cual vemos como muy positiva, es hacia la introduccin del financiamiento pblico para la investigacin, el desarrollo institucional de agrupaciones partidarias y realizacin de campaas de educacin cvica y de labores de formacin y capacitacin de cuadros. Tal es el caso de Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Mxico, Panam y Per. El establecimiento de esta modalidad es trascendental para el fortalecimiento democrtico de los partidos y para asegurar el funcionamiento permanente de los mismos, a travs de incentivos que les permitan trascender las caractersticas de meras maquinarias electorales. 1) Las condiciones de elegibilidad. En algunos pases la legislacin establece una barrera legal, es decir, se fija un umbral mnimo porcentual de votos sobre el total emitido, o bien un mnimo de representantes parlamentarios, para que un partido tenga derecho a recibir financiamiento pblico. De los 17 pases cuya legislacin prev el financiamiento pblico directo para los partidos, 11 (Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, y Repblica Dominicana) cuentan con algn tipo de barrera legal (vase el cuadro XXIX.4). Aparte del grupo de pases que disponen de algn tipo de barrera legal, existe una categora de pases (Argentina, Chile, El Salvador, Paraguay y Uruguay) en los que la nica condicin de elegibilidad para recibir el financiamiento pblico es que las fuerzas polticas que participan en los procesos electorales se encuentren debidamente organizadas y registradas, con total independencia de la votacin que hayan obtenido u obtengan. Volviendo a los pases que establecen algn tipo de barrera, varios definen como condicin para recibir el financiamiento estatal un porcentaje mnimo de votos que oscila en la mayora de los casos entre 2 y 5% del total de votos vlidos emitidos en las elecciones generales o en las legislativas (Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Mxico, Nicaragua, Panam, Repblica Dominicana). En el caso de Honduras, se establece como requisito haber obtenido un mnimo de 10 000 votos en la planilla ms votada en la eleccin anterior. En Ecuador, por su parte, se requiere haber recibido al menos el cociente de 0.04 de los votos vlidos en las elecciones pluripersonales nacionales (vase el cuadro XXIX.4).

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CUADRO
Pas

XXIX.3.

Actividades objeto de financiamiento pblico directo

Slo electoral No S No No No S No S No S No S No No No No S No Slo partidario No No No No No No No No No No No No No No S No No No Investigacin y fortalecimiento S S S S No No No No No b No S No S No S No No No

Electoral y partidario S No S S S a No S No S b No S No S S No S No No

Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

a Aunque la legislacin no lo dice explcitamente, se permite el uso del subsidio para cubrir gastos de organizacin y eleccin. b La legislacin no es explcita sobre el destino de los fondos, por lo que hay uso a discrecional.

2) Los criterios de asignacin. Los mtodos de clculo para la asignacin del financiamiento pblico directo en Amrica Latina son de tres tipos: a) en primer lugar la frmula que se rige por la fuerza electoral, es decir, por el nmero de votos obtenidos por los partidos en las elecciones nacionales generales o en las elecciones presidenciales, parlamentarias o municipales; b) en segundo lugar, una frmula mixta que combina la distribucin de los fondos por partes iguales entre todos los partidos y la fuerza electoral; c) por ltimo, una frmula mixta en la que una parte del financiamiento se otorga de acuerdo con la fuerza electoral, y la otra de acuerdo con la fuerza parlamentaria.

CUADRO

XXIX.4.

Financiamiento pblico directo para campaa electoral: condiciones para acceder al financiamiento y barrera legal
Condiciones de acceso al financiamiento y barrera legal Criterio de asignacin Mixto (por fuerza electoral/ equidad) Por fuerza electoral

Pas Argentina

Partidos reconocidos que hayan oficializado candidaturas nacionales sobre el tramo igualitario (30%) y partidos que hayan participado en la ltima eleccin de diputados nacionales para la porcin proporcional (70%). No se fija umbral. Partidos que hayan obtenido un mnimo de 3% del total de votos vlidos en mbito nacional en la eleccin general precedente (o municipal segn corresponda). Para la acreditacin bsica: partidos registrados ante la Justicia Electoral. Para el financiamiento proporcional son elegibles los partidos que hayan obtenido 5% en las ltimas elecciones, distribuido entre varios estados (5% de los votos vlidos en la ltima eleccin de la Cmara de Diputados. Estos votos deben estar distribuidos en un tercio de los estados, como mnimo, con 2% de los votos vlidos en cada estado. 5% del total de votos vlidos para elecciones uninominales. Para la reposicin de gastos de las elecciones plurinominales (parlamentarias y otras), los partidos deben alcanzar por lo menos un tercio de los votos obtenidos por la lista que obtenga escaos con el menor de los residuos. Partidos que obtengan al menos 4% de los sufragios vlidos a escala nacional o partidos inscritos a escala provincial que obtengan como mnimo ese porcentaje en la respectiva provincia o elijan por lo menos un diputado. No se fija umbral.

Bolivia

Brasil

Mixto (por fuerza electoral/ equidad)

Colombia

Por fuerza electoral

Costa Rica

Por fuerza electoral

Chile

Por fuerza electoral Mixto (por fuerza electoral/ equidad) Por fuerza electoral Por fuerza electoral

Ecuador

Partidos que hayan recibido al menos el cociente de 0.04 de los votos en elecciones pluripersonales nacionales.

El Salvador

Tener la calidad de contendiente, para lo cual se requiere el registro y personalidad jurdica vigente. No se fija umbral. Partidos que obtengan al menos 4% del total de votos vlidos emitidos en las elecciones generales. El clculo se hace con base en el escrutinio realizado en la primera eleccin de presidente y vicepresidente de la Repblica. Por fuerza electoral Haber obtenido un mnimo de 10 000 votos en la planilla ms votada (presidente, Congreso Nacional, corporaciones municipales) en la eleccin anterior. 2% del total de votos vlidos emitidos en alguna de las elecciones ordinarias para diputados, senadores o presidente de la Repblica. Para los partidos nuevos, constituidos despus de una eleccin, tener el registro legal. Obtener al menos 4% del total de votos vlidos en las elecciones nacionales.

Guatemala

Honduras

Por fuerza electoral

Mxico

Mixto (por fuerza electoral/ equidad) Por fuerza electoral

Nicaragua

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CUADRO
Pas Panam

XXIX. 4.

Financiamiento pblico directo... (conclusin)

Criterio de asignacin Mixto (por fuerza electoral/ equidad) Mixto (por fuerza electoral/ representacin parlamentaria Mixto (por fuerza electoral/ equidad) Mixto (por fuerza electoral/ por igual) Por fuerza electoral

Condiciones de acceso al financiamiento y barrera legal 4% de los votos vlidos de cualquiera de las tres elecciones: Para presidente, legisladores y corregidores.b Los candidatos independientes necesitan haber alcanzado el nmero de adherentes necesarios para su postulacin, para ser candidatos y acceder al subsidio. Estar debidamente constituidos, organizados y funcionando, y estar al da en la presentacin de cuentas ante la justicia electoral. No se fija umbral.

Paraguay

Pera

Obtener representacin en el Congreso.

Repblica Dominicana

Estar legalmente reconocidos y mantener este reconocimiento mediante la obtencin de un mnimo de 2% de los votos vlidos en las ltimas elecciones presidenciales, o tener representacin en el Congreso o la sala capitular.

Uruguay

Venezuela

a En Per no hay financiamiento para campaas. Los datos que se presentan se refieren a la barrera legal y el criterio de asignacin del financiamiento con fines partidarios. b Miembros de los consejos municipales.

Como se observa en el cuadro XXIX.4, en Amrica Latina, aunque con una diferencia mnima, predomina el criterio de distribucin proporcional a la fuerza electoral de cada partido (Bolivia, Colombia, Costa Rica, Chile, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Uruguay); seguido por las frmulas mixtas (Argentina, Brasil, Ecuador, Mxico, Panam, Paraguay, Per y Repblica Dominicana), donde un porcentaje se reparte por igual entre todos los partidos polticos y, el otro, proporcionalmente a la fuerza electoral o donde una parte se distribuye de acuerdo con la fuerza electoral y la otra de acuerdo con la representacin parlamentaria (caso de Paraguay). La opcin distributiva segn la fuerza electoral por lo general tiende a ser considerada como una pauta de reparto ms justa que aquella que se hace segn la fuerza parlamentaria, ya que al no establecer como requisito la obtencin de escaos se permite a un mayor nmero de partidos acceder a la ayuda estatal. Sin embargo, si se exige (a priori o a posteriori) un porcentaje mnimo de votos, se altera su carcter comparativamente ms

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justo o equitativo, ya que al igual que en el caso de la distribucin segn la fuerza parlamentaria se excluye del reparto a los partidos de dbil votacin, y en algunos casos se limita la participacin de nuevas agrupaciones partidarias. De los pases que cuentan con una modalidad de distribucin por fuerza electoral, seis establecen como lmite para la obtencin de la contribucin estatal un mnimo de sufragios (Bolivia, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras y Nicaragua). 3) El momento del desembolso. El momento establecido en cada pas para otorgar el financiamiento pblico a los partidos no slo conduce a propiciar o restringir la participacin electoral de ciertos partidos, sino que adems genera consecuencias de importancia en cuanto al grado de libertad o dependencia de los partidos frente al dinero (Navas, 1998: 463). En efecto, si la entrega del subsidio se realiza una vez celebradas las elecciones, desfavorece a los partidos de reciente creacin, con menores recursos financieros o con menor capacidad crediticia. No obstante, el subsidio posterior, que adquiere ms bien la calidad de reembolso, puede tener efectos positivos en lo relativo al control de los gastos electorales. En cierta forma, este ltimo sistema contribuye a ejercer una mayor presin sobre las organizaciones polticas para que contabilicen en forma detallada y transparente sus ingresos de origen privado y sus costos reales propagandsticos. Adems, sirve de incentivo para que los partidos adquieran la costumbre de llevar una contabilidad permanente y detallada sobre los subsidios estatales y sobre los gastos que con estos fondos fueron cubiertos. Un anlisis comparado de la legislacin electoral permite identificar diversos momentos de entrega de los fondos en la regin. Un primer grupo de cinco pases (Colombia, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua y Paraguay) cuenta con un sistema de reposicin posterior a la eleccin y, por ende, el clculo se hace con base en los resultados electorales alcanzados en la eleccin inmediata anterior (vase el cuadro XXIX.5). Un segundo grupo de pases (Bolivia, Chile, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Panam, Repblica Dominicana y Uruguay) distribuye una parte del total de los fondos previo a las elecciones y otra despus de los comicios. En algunos de estos casos se establece la distribucin fundamentalmente despus de la eleccin; no obstante, existe la posibilidad de que los partidos reciban un adelanto del total. En un tercer grupo se ubica Argentina, que cuenta con un sistema de subvencin previa, la cual se entrega a los partidos antes de los comicios y

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EL FINANCIAMIENTO ELECTORAL: SUBVENCIONES Y GASTOS

se calcula con base en la votacin anterior.11 Cuando no se prev un sistema especial para incluir o dar facilidades a los nuevos o pequeos partidos, lo que s ocurre en algunos pases (Argentina, Honduras, Mxico, Panam), se corre el riesgo de poner en situacin de desventaja a las fuerzas polticas que participan por primera vez. El cuarto grupo (Brasil y Mxico) es aquel en que se establecen modalidades ad hoc. As, por ejemplo, en Brasil, el Tesoro Nacional entrega mensualmente los duodcimos del fondo partidario a la cuenta de los partidos en el Banco de Brasil. En Mxico, el Cdigo Federal de las Instituciones y Procedimientos Electorales no contiene provisin expresa sobre la distribucin mensual del financiamiento pblico directo para la campaa electoral, como s lo hace en el caso de gastos ordinarios de operacin.

4.2.2. El financiamiento pblico indirecto Como planteamos anteriormente, el financiamiento pblico a los partidos polticos en la regin no se reduce a los subsidios en dinero, bonos o crditos. Existen diversos tipos de apoyo indirecto y de beneficios en especie a los cuales tienen derecho dichas agrupaciones partidarias. En casi la totalidad de los pases de Amrica Latina se considera el financiamiento indirecto como un apoyo estatal complementario mediante servicios, infraestructura, incentivos y apoyo en especie para las actividades partidarias. Por el carcter propio de las campaas polticas actuales, basadas fundamentalmente en el manejo de la imagen de los candidatos y en la difusin de los mensajes polticos por todos los rincones del pas, as como por la importancia cada vez mayor de la televisin como factor determinante en la vinculacin y comunicacin de los candidatos con las comunidades, el apoyo ms importante a sealar dentro del financiamiento pblico indirecto es el acceso gratuito de los partidos polticos a los medios de comunicacin estatales o privados (vase el cuadro XXIX.6).

La Ley 23.298, vigente hasta el 10 de octubre de 2002, no estableca expresamente el momento del desembolso, pero su espritu era que deba hacerse efectivo con anterioridad al acto electoral (as lo reconocieron, por otra parte, los decretos reglamentarios). La Ley 25.600, en cambio, dispone expresamente que el aporte deber hacerse efectivo dentro de los 10 das hbiles siguientes a la fecha lmite para la oficializacin de candidaturas (art. 29), o sea, previamente a los comicios.

11

EL FINANCIAMIENTO ELECTORAL: SUBVENCIONES Y GASTOS

767

CUADRO XXIX.5. Momento del desembolso del aporte pblico directo con fines electorales
Previo y posterior No S No No No S No S S S S No S No No S S No Facilidades Otros para nuevos (financiamiento partidos permanente) S No No S No S No No No S S No S No No No No No S No a S S No No S No S No S No S S S S No No

Pas Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

Previo S No No No No No No No No No No No No No No No No No

Posterior No No No S S No S No No No No S No S No No No No

a En periodos no electorales, se brinda un financiamiento a los partidos para educacin ciudadana y difusin de programas.

El financiamiento pblico indirecto incluye adems del acceso a los medios de comunicacin, otros elementos fundamentales para el funcionamiento partidario y la contienda electoral, como: a) Beneficios tributarios. b) Transporte. c) Apoyo para la divulgacin (imprenta, tarifas postales preferenciales o exencin de las mismas, etctera). d) Subvenciones para grupos parlamentarios. e) Incentivos para la participacin electoral. f) Otros (uso gratuito de inmuebles e infraestructura del Estado).

768

EL FINANCIAMIENTO ELECTORAL: SUBVENCIONES Y GASTOS

CUADRO

XXIX.6.

Rubros del financiamiento pblico indirecto

Pas

Acceso Uso de gratuito a Incentivos para edificios los medios Exencin divulgacin/ pblicos para pblicos o impuestos/ distribucin de actividades privados exoneraciones publicaciones polticas Transporte S S S S No S No Sa S No S No S S S S S No S No No No No S S No No S S S S S S No No No No No S S S S No No S S S No S No No No No No No No S No S No No No No No Sc No S No No No No No No No No S No No No S No Nob No No No No No No No No

Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela
a b c

En los medios de comunicacin del Estado, pero en la prctica no se da. En Honduras se da financiamiento para el transporte, pero en forma directa. Previo permiso.

En Amrica Latina no existe un slo patrn de financiamiento pblico indirecto. Una de las modalidades de apoyo estatal indirecto ms importante en la regin son los beneficios tributarios asignados a los partidos polticos (Argentina, Chile, Ecuador, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay y Per). Entre ellos aparecen exoneraciones para la importacin de vehculos, equipo para la campaa electoral o funcionamiento ordinario de los partidos; en otros, se establecen exoneraciones a las asignaciones testamentarias, al patrimonio de los partidos o a las actividades econmicas de dichas agrupaciones. En algunos pases se prevn, adems, reducciones fiscales a las donaciones o aportes realizados a los partidos.

EL FINANCIAMIENTO ELECTORAL: SUBVENCIONES Y GASTOS

769

Existe tambin una tendencia a facilitar a los partidos polticos el uso gratuito de los inmuebles del Estado para reuniones, convenciones, etc. (Brasil, Costa Rica, Mxico, Panam). Otra tendencia es el apoyo a la divulgacin partidaria, posibilitando el envo postal preferencial o gratuito de la correspondencia durante la campaa electoral, o especficamente para la correspondencia dirigida a los rganos electorales (Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Guatemala, Honduras, Mxico y Panam). El acceso de los partidos polticos a los medios de comunicacin. Una de las formas ms comunes de financiamiento pblico indirecto lo constituyen las facilidades para el acceso de los partidos a los medios de comunicacin (vase el cuadro XXIX.7). En este campo, cabe distinguir segn se trate de la televisin, la radio o la prensa escrita. En el caso de la televisin hay cinco modalidades principales: a) franja diaria y gratuita, como ocurre en Brasil y Chile; b) sistema mixto, donde existe acceso pblico gratuito, pero en el que predomina la modalidad de contratacin publicitaria sin lmite en los medios privados, como ocurre en Argentina; c) acceso plural y permanente, gratuito o pagado, pero con lmite tanto para fines electorales como para la divulgacin de sus programas ideolgicos y de sus puntos de vista en relacin con los asuntos de inters nacional, tal como sucede en Colombia y Mxico; d) acceso pagado sin topes, por ejemplo Guatemala y Honduras, y e) acceso pagado con topes mximos, como en Costa Rica, Ecuador y Bolivia. La mayora de los pases confiere a los partidos espacios gratuitos en los medios de comunicacin, sobre todo en la televisin pblica y por lo general limitado al periodo de la campaa electoral. De los 18 pases estudiados, en 13 el Estado ofrece acceso gratuito a los medios de comunicacin estatales, privados o a ambos (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, El Salvador,12 Guatemala, Mxico, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Uruguay), prevaleciendo empero el acceso gratuito a los medios estatales. Brasil prohbe en la televisin la propaganda electoral comercial, garantizndoles a cambio a los partidos una franja diaria de publicidad gratuita durante la campaa electoral. Chile, por su parte, prohbe la contratacin en televisin abierta, donde otorga la franja gratuita, pero es posible contratar propaganda electoral en radioemisoras, televisin por cable y prensa escrita. En el resto de los pases existe acceso pagado a la televi12

En el caso salvadoreo no se aplica en la prctica.

CUADRO

XXIX.7.

Acceso a los medios de comunicacin en Amrica Latina

Acceso gratuito a los medios S

Pas Argentina

Prohibicin de propaganda en los medios No

Frmula de distribucin de tiempos y espacios Por igual entre partidos, confederaciones o coaliciones con listas de candidatos reconocidas oficialmente. En medios pblicos y privados.

Bolivia

No

Por igual entre partidos o coaliciones y sus candidatos. Slo en medios pblicos.

Brasil

S (radio y televisin)

Un tercio por igual entre todos los partidos con candidatos legalmente inscritos, dos tercios dividido proporcionalmente entre nmero de representantes de cada partido ante Cmara de Diputados. En medios pblicos y privados.

Colombia

No

Una parte por igual (70%) y otra proporcional al nmero de escaos en el Congreso (30%). Medios pblicos y privados. Elecciones presidenciales: por igual entre candidatos. Elecciones parlamentarias: proporcional al nmero de votos en las elecciones anteriores. En televisin pblica y privada.

Costa Rica Chile

No Sa

No S

Ecuador El Salvador

No No

No S

Por igual entre partidos. Slo en radio y televisin del Estado (no se aplica en la prctica). Por igual entre partidos. Slo en radio y televisin del Estado, para dar a conocer programa poltico (30 minutos semanales durante procesos electorales).

Guatemala

No

Es factible contratar propaganda en radioemisoras, televisin por cable y prensa escrita. [770]

CUADRO

XXIX.7.

Acceso a los medios de comunicacin... (conclusin)

Acceso gratuito a los medios No S

Pas Honduras Mxico

Prohibicin de propaganda en los medios No No

Frmula de distribucin de tiempos y espacios En periodo electoral, 96% se distribuir entre los partidos que participaron en la eleccin anterior y cuentan con representantes en el Congreso, de la siguiente manera: 30% en forma igualitaria y 70% en forma proporcional a su fuerza electoral. Del tiempo de transmisin previsto, corresponder a cada partido de nuevo registro sin representacin en las cmaras del Congreso de la Unin 4% del total. En medios pblicos y privados.

Nicaragua Panam

No No

No S

Por igual entre partidos. No hay franjas para los candidatos de libre postulacin. Slo en medios estatales.

Paraguay

No

Por igual entre partidos. En medios pblicos y privados. La mitad se distribuye por igual entre partidos y la mitad proporcional a la representacin parlamentaria. Las nuevas fuerzas partidarias disponen de un tiempo equivalente al del partido poltico que tenga menor adjudicacin de minutos. En medios pblicos y privados.

Per

No

Repblica Dominicana Uruguay

No

Por igual entre partidos. Slo en medios de comunicacin del Estado. Por igual entre candidatos presidenciales de los partidos polticos con representacin parlamentaria, al igual que aquellos partidos que en las elecciones internas hayan alcanzado un porcentaje igual a 3% de los habilitados para votar. Slo en medios pblicos.

No

Venezuela

No

No

[771]

772

EL FINANCIAMIENTO ELECTORAL: SUBVENCIONES Y GASTOS

sin, distinguindose dos grupos principales de regulaciones: con lmite o sin lmite. Por su parte, la radio tiene en la mayora de los pases un rgimen similar al de la televisin. En cuanto a la prensa escrita, en todos los pases se garantiza el acceso pagado a la misma, prevaleciendo la frmula que autoriza la publicacin de propaganda electoral sin lmite. La modalidad mayoritaria en la regin, como ya se dijo, es la que otorga acceso gratuito a los medios de carcter estatal, fundamentalmente la radio y la televisin, seguida por aquella que brinda acceso gratuito a los medios de comunicacin privados y pblicos. Las otras dos categoras, la de los espacios adquiridos por el Estado y la que ofrece dentro del financiamiento pblico directo fondos para la propaganda en los medios, son menos comunes.13 Otra de las tendencias en la regin es a otorgar este tipo de financiamiento indirecto exclusivamente para fines de propaganda electoral, siendo Brasil, Colombia, Mxico y Per los nicos pases donde la legislacin electoral especifica que el acceso de los partidos a los medios de comunicacin es de carcter permanente.

4.2.3. El financiamiento privado Existen cinco modalidades principales de financiamiento privado: a) membresas de los afiliados; b) donaciones individuales; c) donaciones de grupos de inters o instituciones econmicas (empresas, corporaciones, asociaciones, sindicatos, unin de comerciantes); d) crditos, y e) actividades del partido que generan algn tipo de utilidad. El trmino contribucin puede referirse a diferentes tipos de donacin (o donante): i) una pequea suma de dinero realizada por un individuo que apoya a determinado partido o candidato, y ii) una donacin ms grande realizada por individuos, por una corporacin, o por un grupo de inters, lo cual podra abrir espacios para influir en la toma de decisiones o tener un mayor acceso a los decisores y obtener favores especficos, como contratos pblicos, licencias u otros. Esta diversidad de modalidades e intencionalidades tras los aportes, plantea la necesidad de establecer la
13 Mxico es uno de los casos donde el total del tiempo que le corresponde al Estado en las frecuencias de radio y canales de televisin se distribuye entre todos los partidos. Adems, el Instituto Federal Electoral compra espacios a los medios de comunicacin para ser distribuidos entre los partidos.

EL FINANCIAMIENTO ELECTORAL: SUBVENCIONES Y GASTOS

773

diferencia entre contribuciones que son reflejo de una simple participacin en el financiamiento de los partidos, de aquellas que persiguen la compra de acceso o influencia (Nassmacher 1993: 253). La introduccin de lmites y prohibiciones tiene como objetivo fundamental disminuir o eliminar estas ltimas. 1) Prohibiciones y lmites a las contribuciones privadas. En Amrica Latina, la enorme corrupcin ligada a la forma en que los partidos financian sus campaas electorales, as como los escndalos por la vinculacin de las agrupaciones partidarias y candidatos con dinero proveniente de actividades ilcitas, particularmente del narcotrfico, han conducido en la regin a la introduccin de prohibiciones y lmites a las contribuciones de carcter privado. La mayor parte de los pases de la regin prev dentro de sus legislaciones electorales algn tipo de prohibicin a los aportes o contribuciones privadas a los partidos. De los 18 pases estudiados, 14 incluyen prohibiciones diversas (Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Chile, Ecuador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Venezuela). Por su parte, Colombia, El Salvador, Panam y Uruguay no presentan ningn tipo de prohibicin (vase el cuadro XXIX.8). Entre los 14 pases con prohibiciones, se presentan varias tendencias. La mayora (72%) establece sanciones a donativos originarios de gobiernos, instituciones o individuos extranjeros. Otra de las prohibiciones comunes (50% de los pases) atae a algn tipo de contribucin de contratistas del Estado (Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador, Honduras, Mxico, Nicaragua, Paraguay y Venezuela). Asimismo, nueve pases (50%) prevn prohibiciones respecto de las contribuciones annimas, exceptuando aquellas realizadas a travs de colectas populares (Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua y Venezuela). Es importante destacar que, en algunos pases, a pesar de no haber una prohibicin expresa sobre las donaciones annimas, la normativa obliga a los partidos polticos a justificar el origen de todos los fondos recibidos, por lo que, en la prctica, opera una prohibicin. Tal es el caso de Colombia, Costa Rica, Panam y Paraguay. La incorporacin de este tipo de prohibiciones es en parte resultado de la necesidad de responder a la presencia de fondos provenientes de actividades ilegales, fundamentalmente del narcotrfico, en la actividad poltico-partidaria de la regin.

774

EL FINANCIAMIENTO ELECTORAL: SUBVENCIONES Y GASTOS XXIX.8.

CUADRO

Prohibiciones en cuanto al origen de las contribuciones privadas en Amrica Latina

Personas jurdicas
S No No No No S No No No S S No No S No No No No

Pas
Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela
a

Organizaciones Extranjeras polticas y sociales

S S a S No Sc S S No S S S No f No S S S No S S S S No No S No No No No S No No S No No No No

Contratistas del Estado

S S No No No S S No No S S S No S No No No S

Annimas
S S S No b No d No e S No S S S S No g No h No i No No S

Solamente se aceptan de personas jurdicas extranjeras, si es para asistencia tcnica y capacitacin. No hay prohibicin expresa, sin embargo la normativa obliga a los partidos y movimientos polticos a justificar el origen de los fondos recibidos, por lo tanto, en la prctica opera una prohibicin. c Estn prohibidas, excepto las donaciones destinadas a capacitacin y asistencia tcnica. d No hay prohibicin expresa, sin embargo la normativa obliga a los partidos y movimientos polticos a justificar el origen de los fondos recibidos, por lo tanto, en la prctica opera una prohibicin. e Existen lmites para las donaciones annimas, para las reservadas y las pblicas, fijados en unidades de fomento. f No se prohben, pero se indica que las donaciones provenientes del extranjero deben ser para fines de capacitacin y asistencia tcnica. g No hay prohibicin expresa, sin embargo la normativa obliga a los partidos y movimientos polticos a justificar el origen de los fondos recibidos, por lo tanto, en la prctica opera una prohibicin. h No hay prohibicin expresamente, sin embargo la normativa obliga a los partidos y movimientos polticos a justificar el origen de los fondos recibidos, por lo tanto, en la prctica opera una prohibicin. i No regulado expresamente. Sin embargo, se permiten los aportes provenientes de actividades proselitistas en las que no se pueda determinar el donante hasta un lmite de 30 UIT anuales.
b

Paralelamente, y con el fin de evitar, por una parte, grandes desequilibrios o asimetras entre las arcas de los partidos y de disminuir, por otra, la magnitud de las contribuciones plutocrticas y la consiguiente influencia de los fat cats o de instituciones y grupos de inters en las instituciones y polticas pblicas, se evidencia en Amrica Latina una tendencia hacia la introduccin de lmites y topes a las contribuciones privadas.

EL FINANCIAMIENTO ELECTORAL: SUBVENCIONES Y GASTOS

775

En efecto, en algunos pases los lmites se orientan a poner un tope o condicionamientos a las contribuciones individuales, como es el caso de Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Chile, Ecuador, Guatemala, Mxico, Paraguay y Per (vase el cuadro XXIX.9). Finalmente, se prevn topes a los aportes provenientes de los candidatos a eleccin popular, como es el caso de Colombia, donde ningn candidato podr sobrepasar el lmite establecido por el Consejo Nacional Electoral. De igual forma, en algunos pases, como Chile y Mxico, se consideran adems determinados requisitos para efectuar donaciones especficas. En Chile, por ejemplo, se establece que las donaciones que superen un monto determinado debern contar con una autorizacin judicial para efectuarse. En otros pases, como es el caso de Mxico, las contribuciones en dinero debern realizarse mediante recibos foliados con los datos del donante y las aportaciones en especie debern efectuarse mediante un contrato de conformidad con las disposiciones legales. 2) Algunas dificultades para la implementacin de los lmites y prohibiciones a las contribuciones privadas. A pesar de sus beneficios, la introduccin de lmites puede generar efectos colaterales que es preciso conocer con el fin de reflexionar acerca de las posibles medidas preventivas (Sabato, 1991: 21-23): a) Las agrupaciones o individuos que poseen algn tipo de prohibicin o lmite para participar directamente en el financiamiento de los partidos, por lo general tienden a buscar mecanismos para evadir esas barreras apoyando a los partidos y candidatos a travs de algn tipo de financiamiento indirecto o de gastos independientes, los cuales son difciles de detectar por los rganos de control o por los otros partidos. b) Los lmites generalmente producen mecanismos y prcticas contables patolgicamente creativas que permiten hacer dichos lmites menos eficaces. c) Los lmites dirigidos a disminuir la influencia de intereses especficos sobre las decisiones gubernamentales pueden conducir a incrementar la influencia de nuevos intereses a expensas de los otros, lo cual impide garantizar una mayor independencia de los poderes pblicos en la definicin e implementacin de sus polticas. Por todo ello, y si bien estamos de acuerdo con la introduccin de lmites a las contribuciones privadas, reconocemos empero la dificultad de llevar

Cuadro

XXIX.9.

Lmites al monto de las contribuciones privadas en Amrica Latina

Pas Argentina

Lmites al monto de las contribuciones S

Mximo permitido Personas jurdicas: no ms de 1% del monto de los gastos permitidos por partido. Personas fsicas: el lmite es de 0.5% del total de gastos permitidos. 10% del presupuesto anual de la organizacin poltica. Las contribuciones no pueden superar 10% de los ingresos anuales de las personas fsicas o 2% de la facturacin bruta de las personas jurdicas. Contribuciones de personas fsicas o jurdicas nacionales: 45 veces el salario mnimo mensual por ao. Los lmites para las donaciones annimas, para las reservadas y para las pblicas se fijan en unidades de fomento. La contribucin de las personas jurdicas nacionales no podr exceder de 10% del monto mximo del gasto electoral autorizado para cada dignidad. Ninguna persona individual o jurdica podr hacer aportaciones que sobrepasen 10% del lmite de gasto de campaa. El total de donaciones anuales por parte de simpatizantes para un partido no debe exceder de 10% del monto total del financiamiento pblico otorgado a todos los partidos por concepto de gastos ordinarios. Las aportaciones de dinero provenientes de personas fsicas o morales facultadas tendrn un lmite anual equivalente a 0.05% del monto total del financiamiento pblico otorgado a
[776]

Bolivia Brasil

S S

Colombia Costa Rica

No S

Chile

Ecuador

El Salvador Guatemala

No S

Honduras Mxico

No S

EL FINANCIAMIENTO ELECTORAL: SUBVENCIONES Y GASTOS

777

Cuadro

XXIX.9.

Lmites a las contribuciones... (conclusin)

Pas

Lmites al monto de las contribuciones

Mximo permitido todos los partidos para las actividades ordinarias permanentes.

Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

No No S S No No No

5 000 salarios mnimos diarios, ya sea de personas fsicas o jurdicas. Personas naturales o jurdicas 60 UIT anuales.

a cabo un control efectivo en la prctica, pues en Amrica Latina gran parte del dinero utilizado por los partidos y candidatos en las campaas electorales es hasta la fecha desconocido. De ah que sin descartar esta medida, y siguiendo la experiencia positiva lograda en otros pases, seamos de la idea de que se debe dar una amplia publicidad a las mismas.14 En efecto, la publicidad una vez requerida genera obligatoriamente mecanismos que la refuerzan: por lo pronto, cada contendiente est interesado en conocer cmo se financia su rival y en atacar las irregularidades que cometa. Adems, el examen crtico por parte de los ciudadanos permite develar los trucos utilizados para violar y disimular las infracciones a los controles sobre el financiamiento. Obliga, asimismo, a la diversificacin del financiamiento, transparenta el ejercicio de la influencia, favorece una participacin ms amplia de los ciudadanos, permite conocer y evaluar las intenciones econmicas que estn detrs de las fuerzas electorales, y fortalece la confianza de la ciudadana en el sistema electoral democrtico. Vemos saludable, asimismo, la tendencia tambin presente en varios pases de la regin de prohibir los aportes de personas jurdicas, las con14 Alemania es un buen ejemplo de los efectos positivos que se pueden alcanzar va la publicidad.

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EL FINANCIAMIENTO ELECTORAL: SUBVENCIONES Y GASTOS

tribuciones annimas, as como todo tipo de aportaciones provenientes del extranjero. Cabe destacar, respecto de estas ltimas, la prohibicin incluso de aquellas donaciones orientadas a apoyar las actividades de formacin, capacitacin y educacin de los partidos, ya que la experiencia comparada demuestra que abren un portillo peligroso que obstaculiza el ejercicio de un control adecuado sobre el destino ltimo de las mismas.15 Son de notar, sin embargo, las dificultades para aplicar estas disposiciones en el contexto de la actual globalizacin (Njaim, 1997: 85).

5. MECANISMOS

E INSTITUCIONES DE CONTROL

5.1. La rendicin de cuentas de los partidos polticos Una de las razones ms importantes para regular el financiamiento de los partidos y las campaas electorales, usualmente relacionada con las opciones de autonoma y transparencia, es el empoderamiento de los votantes. Se argumenta, en este sentido, que al poner a disposicin de la ciudadana la informacin necesaria sobre los movimientos financieros de los partidos, se posibilita al elector tomar una decisin informada el da de las elecciones. De esta forma queda en manos del electorado, la sociedad civil y los medios de prensa, la posibilidad de una sancin efectiva que promueva la buena conducta entre partidos y candidatos. La rendicin de cuentas y la divulgacin de la informacin se tornan, en consecuencia, en dos de los recursos ms efectivos para controlar los movimientos financieros de los partidos polticos y candidatos, y para evitar o al menos reducir los excesos en el financiamiento de las campaas y la influencia del dinero ilcito. Como bien lo seala Ferreira, el desafo en esta materia pasa entonces por crear los medios para que la relacin entre dinero y poltica sea cada vez ms transparente y posibilite al ciudadano el ejercicio del voto informado, a la vez que estimule a los partidos a ejercer un control recproco para ajustar su conducta a las normas y a las expectativas de la ciudadana (Ferreira Rubio, 2004).
15 En Costa Rica el Tribunal Supremo Electoral ha venido advirtiendo acerca del peligro que entraa esta modalidad y aboga, consecuentemente, en favor de prohibir toda contribucin externa an en los casos en que se tratare de financiar actividades de capacitacin, por la dificultad que existe para evitar que estas contribuciones terminen desvindose hacia otros objetivos.

EL FINANCIAMIENTO ELECTORAL: SUBVENCIONES Y GASTOS

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El anlisis de las caractersticas de la regin en relacin con esta cuestin, evidencia que la mayor parte de los pases latinoamericanos (89%) ha incorporado en sus legislaciones la obligacin de rendir cuentas, con excepcin de El Salvador y Uruguay. Elementos fundamentales para el ejercicio de una eficiente rendicin de cuentas son (Ferreira Rubio, 2004): la relevancia de la informacin, los sujetos responsables de la rendicin, la oportunidad de su presentacin, la uniformidad de los datos aportados y la facilidad de acceso a la informacin, y la capacidad de los rganos de control. Un mapeo comparado de los 18 pases latinoamericanos sobre estos elementos permite sealar: a) Si bien la rendicin de cuentas se encuentra, en algunos pases, dirigida fundamentalmente a responder por el buen manejo y destino de los fondos provenientes del Estado, en Amrica Latina hay una tendencia al establecimiento de procedimientos que incluyen tanto la rendicin de cuentas relativa a las subvenciones pblicas como a los ingresos de carcter privado y a los movimientos financieros de los partidos realizados sobre la base de tales contribuciones, siendo Guatemala el nico pas en que la rendicin de cuentas est ligada estrictamente al financiamiento pblico. En los pases restantes deben hacerse pblicos o someterse a consideracin del rgano de control los movimientos financieros realizados tanto con fondos pblicos como privados. b) Aunque la obligacin de rendir cuentas debe alcanzar a todos los actores importantes en el proceso de financiamiento, en Amrica Latina, en casi todos los casos (89%), la tarea de la rendicin recae fundamentalmente en los partidos polticos, siendo pocos los pases en los que la legislacin electoral involucra a los candidatos u otros actores en este procedimiento. Este comportamiento claramente se mueve en contra del objetivo de transparencia. De igual modo es importante indicar que no basta con registrar los ingresos del partido o candidato: las rendiciones de cuentas deben reflejar tambin, y de manera detallada, todos sus gastos a fin de establecer la relacin entre ingresos y egresos y medir el nivel de transparencia en el manejo de las cuentas. c) No es muy comn en la regin que los funcionarios electos (o que hayan asumido su cargo) sean removidos de su puesto en caso de que la informacin sobre rendicin de cuentas demuestre algn tipo de transgresin a las normas que rigen el financiamiento de los partidos y las cam-

780

EL FINANCIAMIENTO ELECTORAL: SUBVENCIONES Y GASTOS

paas. Adems del volumen de informacin que genera la rendicin de cuentas, en todos los pases de la regin los procedimientos de este tipo se llevan a cabo una vez realizadas las elecciones. Lo anterior hace imposible la deteccin de operaciones irregulares que puedan ser sancionadas no slo judicialmente, sino tambin a travs del voto popular. d) Los rganos encargados del control y auditora carecen, en muchos casos, de la infraestructura y el presupuesto para desarrollar las funciones previstas en la ley. Asimismo, muchos de ellos son integrados con criterios partidarios, por lo que difcilmente cuentan con la independencia de criterio necesaria para ejercer la labor de control (Ferreira Rubio, 2004). Por todo ello, es imperativo avanzar hacia el diseo de mecanismos que faciliten una rendicin de cuentas clara y detallada, que establezcan responsabilidades de todos los involucrados en el manejo de las finanzas y que permitan la verificacin y control de la informacin. Asimismo, es prioritario contar con instituciones que ejerzan una verdadera fiscalizacin sobre el uso del dinero en la poltica. No tiene sentido, por ejemplo, requerir un alto volumen de informacin, si no se cuenta con los instrumentos y recursos para procesarla adecuada y oportunamente. El cuadro XXIX.10 refleja el estado de la situacin en el tema de la rendicin de cuentas en los pases en estudio.

5.2. Divulgacin El control del financiamiento de los partidos en la regin se reduce por lo general a la fiscalizacin realizada por las instituciones del Estado. En la mayor parte de los pases, los ciudadanos tienen poco conocimiento de la procedencia de las contribuciones otorgadas a los partidos y de la forma en que las fuerzas polticas manejan sus fondos. Si bien en Amrica Latina existe una tendencia hacia la apertura de la informacin a los ciudadanos a travs de la publicacin de los balances de los partidos, sta es an incipiente y se refiere principalmente a la publicacin en gacetas y diarios oficiales, normalmente de poca circulacin. En nueve de los 18 pases estudiados existe algn tipo de disposicin al respecto (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Mxico, Panam y Per). La publicacin en los diarios oficiales no produce mayores efectos en trminos de control, dado que la informacin de los ingresos y gastos de

CUADRO
Pas

XXIX.10.

Financiamiento de la poltica: rendicin de cuentas

Sujeto obligado a rendir cuentas Partidos X X X X X Candidatos Otros Ministerio del Interior X X X Cundo se rinde cuentas Antes eleccin X Despus eleccin X X X X X

Contenido de rendicin Aportes Gastos X X X X X

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia

X X X X X

Xa
ONG que recaudan fondos para los partidos

Costa Rica Ecuador

X X

Xb X

X X

X
ONG

X X

El Salvador c Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay c Venezuela

X X X Xe X X X X

Xd X X X Xf X X X

Xd X X X X X X X X

facultadas Tribunal Electoral

IFE

Xe X X Movimientos polticos

X X X X X X Xg X X

a Al momento de inscribir la candidatura se presenta un presupuesto de lo que se estima gastar. Adems se deben presentar balances mensuales en los cuatro meses anteriores a la eleccin. b Slo los gastos reembolsables por el Estado. c No hay obligacin de rendir cuentas. d Slo fondos pblicos. e Voluntario para los partidos. f Contribuciones privadas. g Slo los gastos subsidiables por el Estado. h Presentacin anual sea o no ao electoral. FUENTE: Ferreira Rubio, 2004.

[781]

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EL FINANCIAMIENTO ELECTORAL: SUBVENCIONES Y GASTOS

los partidos no llega todava a la mayora de la poblacin. Por lo tanto, se impone en la regin la necesidad de buscar nuevos mecanismos para que los partidos y candidatos hagan pblicos y transparentes sus movimientos financieros, la forma en que administran sus recursos, as como el origen o destino de los fondos con que los partidos y candidatos financian sus actividades. Informar a la poblacin acerca de quines contribuyen a la causa electoral o permanente de los partidos resulta trascendental para verificar la coherencia del discurso de los candidatos y la sinceridad de la postura de los partidos en relacin con determinados temas. Slo con este tipo de informacin, los electores estarn en capacidad de emitir un voto informado (Ferreira Rubio, 1998, cit. en Zovatto, 2003: 73). se es en sntesis el principal objetivo de la rendicin de cuentas y su correspondiente publicacin: posibilitar que cualquier persona pueda plantear sus inquietudes sobre el financiamiento poltico para el debate pblico, o para incitar a los partidos polticos y candidatos a que utilicen sus recursos sin generar controversias. El ciudadano elector est llamado a actuar como rbitro en casos de mal manejo financiero (Nassmacher, 1993: 258). Aunque en Amrica Latina se han producido avances en cuanto a la rendicin de cuentas, an resta mucho por andar en el terreno de la divulgacin. Adicionalmente, en pocos pases se ha adoptado legislacin para regular el cabildeo. As tenemos como asignatura pendiente, no slo el establecimiento de normativas que incorporen la obligacin de divulgar en aquellos pases que no lo consideran, sino tambin la bsqueda de la simplificacin de los mecanismos de acceso a la informacin (fomentar el uso de internet para la divulgacin de la informacin, por ejemplo), y con especial nfasis la eliminacin de las normas que prohben la difusin o protegen el anonimato. En suma, pese a los avances, todava existe en la regin una gran distancia entre la retrica y la prctica. De ah la importancia de implantar reglas claras, pero al mismo tiempo de fortalecer los rganos de control y el rgimen de sanciones que coadyuven al cumplimiento de las mismas. Otras medidas para mejorar la transparencia son: exigir una contabilidad ms detallada e informes de mejor calidad tcnica, desarrollar las capacidades de los rganos de control, fortalecer la aplicacin de las leyes, apoyar a los partidos y lderes polticos que estn a favor de este objetivo y favorecer el intercambio de experiencias comparadas.16
16 Consltese G. Ward en el Informe global sobre corrupcin de Transparencia Internacional: www.transparency.org.

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5.3. rganos de control En general la legislacin electoral de todos los pases de la regin, con excepcin de Uruguay, establece algn rgano encargado de la tarea del control o fiscalizacin del financiamiento de los partidos polticos y las campaas electorales. En la mayor parte de los casos (11) la labor de control y supervisin de los movimientos econmicos de los partidos recae exclusivamente sobre los rganos electorales (Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Guatemala, Honduras, Mxico, Paraguay, Per y Venezuela). En una segunda categora se ubican los pases en los que se asigna esta tarea a la Contralora de la Repblica (El Salvador).17 En una tercera categora tanto la institucin electoral como la Contralora General de la Repblica se responsabilizan de dicha labor (Costa Rica, Nicaragua,18 Panam y Repblica Dominicana), aunque en Panam interviene la Contralora solamente en relacin con el aporte estatal. Finalmente, est el caso de Argentina, que no puede ubicarse en las clasificaciones anteriores, ya que la tarea de supervisin es llevada a cabo por los jueces federales (vase el cuadro XXIX.11). Contar con una autoridad independiente y profesional capaz de controlar eficazmente el uso del dinero en la poltica es clave para fortalecer la necesaria transparencia en materia de financiamiento poltico, por ello apoyamos la tendencia prevaleciente en nuestra regin de adjudicar esta responsabilidad a rganos electorales. Sin embargo, vale la pena hacer dos advertencias. La primera, la importancia de fortalecer las competencias y los recursos econmicos, tcnicos, humanos de estos rganos, en especial las facultades para la revisin de los informes que deben presentar los partidos, a la vez que sus capacidades para investigar el origen y destino de los recursos financieros de las organizaciones polticas. La segunda, la posibilidad de instaurar otro tipo de rganos de control en aquellos pases donde la integracin de los organismos electorales est excesivamente partidizada. Otra tendencia vigente en un considerable nmero de pases de la regin pasa por el fortalecimiento de los procedimientos y mecanismos de supervisin, con el objetivo de lograr un control idneo tanto de los ingresos
17 En El Salvador la legislacin asigna a la Corte de Cuentas la revisin de la liquidacin de cuentas de los partidos, en la prctica la tarea es efectuada por el Ministerio de Hacienda. 18 En Nicaragua tambin interviene el Ministerio de Hacienda y Crdito y una Procuradura Especfica Electoral.

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CUADRO
Pas Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela
a b

XXIX.11.

rganos de control
Entes de control

Jueces Federales con Jurisdiccin Electoral rgano electoral rgano electoral rgano electoral rgano electoral /Contralora general rgano electoral rgano electoral Corte de cuentas a rgano electoral rgano electoral rgano electoral Contralora general, rgano electoral b rgano electoral/Contralora general c rgano electoral rgano electoral rgano electoral/Contralora general No hay rgano electoral

En la prctica no ejerce ese control. Coadyuva en la labor de control la Procuradura Especfica Electoral, que depende de la Procuradura General de la Repblica y que es creada seis meses antes de las elecciones. Cesa en funciones una vez concluida su labor. c La Contralora interviene en lo relacionado con el aporte estatal.

financieros como del uso de estos recursos por parte de los partidos. A ttulo de ejemplo, queremos destacar las principales medidas adoptadas por la reforma mexicana de 1996, a saber: i) hacer de la fiscalizacin de los partidos polticos una actividad permanente y no coyuntural; ii) regular la obligacin de los partidos de presentar informes tanto acerca de sus ingresos como de sus gastos; iii) establecer la obligacin de llevar a cabo verdaderas auditoras en materia de verificacin y control de recursos financieros, con todo el rigor tcnico que ello exige y no limitarlas a simples exmenes superficiales y complacientes, como suele ocurrir en un considerable nmero de pases. Segn Jos Woldenberg, ex presidente del Instituto Federal Electoral (IFE) de Mxico, la autoridad electoral debe poner mayor nfasis en la fiscalizacin de los gastos sin menospreciar tampoco la bsqueda de

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785

frmulas apropiadas para supervisar los ingresos partidistas, ya que la autoridad electoral generalmente tiene al alcance mayores mecanismos para seguir el rastro de los gastos (en radio, televisin, prensa, propaganda diversa). Finalmente, importa destacar que para el logro de estos objetivos es importante ayudar a que los partidos cuenten con un sistema contable uniforme; cabe sealar en este sentido, como ejemplos valiosos, los lineamientos del IFE a los partidos mexicanos o los de la Comisin Estatal de Elecciones de Puerto Rico para las organizaciones partidistas de este ltimo pas. Otras reformas actualmente en proceso de discusin en algunos pases incluyen modificaciones adicionales a las arriba sealadas, pero siempre dentro de la tendencia a fortalecer los mecanismos de fiscalizacin. En este sentido cabe mencionar las siguientes: i) la conveniencia de lograr homogeneizar los procesos y regularizar la periodicidad de presentacin de los informes; ii) hacer de las auditoras un ejercicio permanente y no coyuntural, ya que lo conveniente es que ayuden a evitar problemas y que no se limiten tan slo a constatar hechos ilcitos que ya han tenido lugar. Deben ser, en la medida de lo posible, intervenciones preventivas y no simples autopsias de lo ilcito; iii) dar la mayor publicidad posible a los resultados de las auditoras, as como a los informes presentados por los partidos, los cuales deben quedar disponibles para ser consultados por los propios partidos, los medios de comunicacin, la ciudadana, etc. En este sentido, algunos expertos proponen que los informes de los partidos sean auditados y dados a conocer antes de las elecciones y no como hasta ahora, varios meses despus, cuando su incidencia, en caso de violaciones a la ley electoral, queda muy limitada por el paso del tiempo; iv) mejorar la calidad de los registros de aportantes, hacindolos ms claros, y v) establecer en el interior de los partidos los Consejos de Control tico, el manejo de los recursos a travs del sistema financiero y no mediante transacciones en efectivo, as como la figura del mandatario nico financiero como responsable exclusivo del manejo de los dineros del partido (De la Calle, 1998: 16-17).

6. RGIMEN

DE SANCIONES

La mayora de los pases estudiados cuenta con un rgimen de sanciones aplicables a aquellos que contravengan las regulaciones sobre financiamiento de los partidos y las campaas electorales. No obstante, y como sealamos con anterioridad, el establecimiento formal de las sanciones no ha

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ido acompaado en la regin de una verdadera aplicacin de las mismas. Entre las razones de esta falta de aplicacin de las penas podemos citar la debilidad institucional y tcnica de los organismos encargados de hacer cumplir las disposiciones en esta materia, la falta de independencia de determinados rganos electorales y judiciales respecto del gobierno o de los partidos polticos, as como la corrupcin y las prcticas del soborno a funcionarios de dichas instituciones. Estas debilidades inciden en que, en muchas ocasiones, las sanciones no tengan ni efecto prctico ni repercusiones reales sobre las prcticas que prevalecen, tanto en el campo de las contribuciones como en la administracin de recursos financieros. Para resolver estas limitaciones se vienen llevando a cabo reformas en varios pases de la regin con el propsito de endurecer las sanciones, a la vez que para fortalecer los mecanismos responsables de su aplicacin. En este sentido, adems de las tradicionales sanciones basadas en multas (hoy las ms comunes), algunos pases han legislado la figura del financiamiento ilcito como delito autnomo, as como la introduccin de nuevas puniciones, como la inelegibilidad por tiempo determinado del candidato infractor (caso de Honduras, Nicaragua, Ecuador, entre otros), o bien la anulacin, la prdida de investidura o la revocatoria del mandato en aquellos casos en que el funcionario electo hubiera tomado posesin de su cargo, tal y como rige en Ecuador y en Colombia. Se evidencia tambin una tendencia a la introduccin, dentro del rgimen de sanciones, de medidas ms rigurosas contra los detractores de la ley electoral o de partidos, como es la privacin de la libertad en diversos grados (vase el cuadro XXIX.12). Nueve pases establecen sanciones penales, en algunos casos dirigidas a candidatos y en otros a los donantes. De ellos, cuatro estipulan especficamente la privacin de la libertad dentro de sus regulaciones (Costa Rica, Mxico, Paraguay y Venezuela). No obstante, aunque compartimos la idea del endurecimiento de las penas, especialmente mediante la introduccin de sanciones de tipo penal, resulta imperante el fortalecimiento de las instancias encargadas de hacerlas valer, de lo contrario la impunidad de aquellos que reciben u otorgan dinero para las campaas al margen de la ley seguir amenazando la transparencia y la equidad que deben garantizarse en todo proceso electoral democrtico. Existen a la fecha dos pases que no prevn sanciones por transgresin de las disposiciones legales relacionadas especficamente con el tema del financiamiento: El Salvador y Repblica Dominicana no estipulan sancin alguna a las violaciones de este tipo. El caso del rgimen de sanciones en

EL FINANCIAMIENTO ELECTORAL: SUBVENCIONES Y GASTOS

787

CUADRO
Pas Por partido Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela S S S S S S S No No S S S S S S No S S

XXIX. 12.

Rgimen de sanciones
Sanciones penales Sanciones Otras administrativas sanciones

Sanciones pecuniarias

Por Por Por Por candidato donante candidatos donantes No No S S S No S No No S No S S S No No No S S No S S No No S No No No No S No S No No No No No No No No S No S No No a No S S S S No No No S S No No No No S S No No a No S b S No S No No No No No S S No S No S No No a S S S S S No No No No No No No No No No No No No No S S No No No No No No

a La ltima reforma a la ley contempla la aplicacin de sanciones administrativas y penales, pero sin definicin clara dentro del mismo marco legal. b Slo si el donante es servidor pblico federal.

Guatemala, de reciente inclusin en la legislacin, an no est claramente definido. Una observacin final en torno al tema de las sanciones es que en Amrica Latina las penas han sido introducidas fundamentalmente para ser aplicadas a los partidos polticos (responsables legales, tesoreros, etc.). Aunque existe actualmente una tendencia a la definicin de sanciones aplicables a los candidatos y a los donantes (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Honduras, Mxico, Nicaragua, etc.), queda mucho por hacer en el resto de la regin. Esta tarea de incrementar la responsabilidad de los candidatos y donantes ante la ley es de suma importancia, sobre todo si recordamos que gran parte de las contribuciones privadas se dirigen

CUADRO XXIX.13. Resumen de los textos legales sobre financiamiento de partidos polticos y campaas electorales en Amrica Latina
Leyes electorales/ partidos polticos Ley Orgnica de los Partidos Polticos 23298, del 30 de septiembre de 1985. Ley de Financiamiento de los Partidos Polticos, 25600 del 12 de junio de 2002. Ley 19945, Cdigo Electoral del 18 de agosto de 1983 y sus reformas. Bolivia 1995 Cdigo Electoral, Ley 1984 del 4 de diciembre de 2001. Ley de Partidos Polticos, 1983 de 25 de junio de 1999. Brasil 1988 (Artculo 17) Ley Orgnica de Partidos Polticos, 9096 del 19 de septiembre de 1995. Ley Electoral 9504, del 30 de septiembre de 1997. Colombia 1991 (Artculo 109, 110, 111) Estatuto bsico de los partidos polticos 130/94, del 23 de marzo de 1994. Acto Legislativo 1 del 2003. Costa Rica 1949 (Artculo 96) Cdigo Electoral, Ley 1536/52 del 10 de diciembre de 1952. Artculos de referencia Artculo 7.

Pas Argentina

Constitucin 1994 (Artculo 38)

Texto completo.

Artculos 64 quarter, 128 bis, 128 ter. y 133 bis.

Artculos del 115 al 120.

Artculos 50 a 64.

Artculos 30 al 49 y 51.

Artculos 17 al 33, y del 43 al 57.

Artculos 12 al 22, 25, 26, 28, 30 y 31.

Artculos 107, 109,110 y 111. Artculo 57 bis, y del 176 al 194.

[788]

CUADRO
Pas Chile

XXIX.13.

Resumen de los textos legales... (continuacin)

Leyes electorales/ partidos polticos Ley Orgnica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinio, 18700 del 6 de mayo de 1988. Ley Orgnica Constitucional de los Partidos Polticos, 18603/87, del 23 de marzo de 1987. Ley Orgnica sobre Transparencia, lmite y control del Gasto Electoral, 19884/03, del 7 de julio del 2003. Artculos de referencia Artculos 30 y 31.

Constitucin 1980 (Artculo 19)

Artculos 33 al 36.

Texto completo.

Ecuador

1998 (Artculo 116)

Codificacin de la Ley de Elecciones, del 11 de julio de 2000. Ley de Partidos Polticos, del 1 de noviembre de 2000. Ley Orgnica del Control del Gasto Electoral y de la propaganda electoral, del 22 de marzo de 2000.

Artculos 20 y 142.

Artculos 32, 57 a 62 y 64.

Texto completo.

El Salvador

1983 (Artculo 210)

Cdigo Electoral. Decreto 417/92 del 14 de diciembre de 1992.

Artculos 187 a 195.

Guatemala

1985 (Ttulo VIII, disposiciones transitorias, captulo nico, art. 17)

Ley Electoral y de Partidos Polticos, 1-85 del 3 de diciembre de 1985. Decreto 10-04. Reformas constitucionales y rgimen electoral, del 21 de abril de 2004.

Artculos del 20 al 22, 65, 125, 150, y del 221 al 223.

Artculo 21

[789]

CUADRO
Pas Honduras

XXIX. 13.

Resumen de los textos legales... (continuacin)

Leyes electorales/ Partidos polticos Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas 53/81 del 19 de mayo de 1981. Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales del 22 de noviembre de 1996. Ley Electoral 331 de enero de 2000. Artculos de referencia Artculo 23, del 33 al 38, 64, y del 242 al 246.

Constitucin 1982 (Artculos 49 y 50)

Mxico

1917 (Artculo 41)

Artculos del 34 al 38, del 41 al 55, 182A, 183, 190, 191, y del 268 al 272. Artculos 10, 62, 63, 86, 90 al 106, 137 y 177.

Nicaragua

1987

Panam

1972 (Artculos 140 y 141)

Cdigo Electoral, Ley 11/83, reformado el 22 de febrero de 2003. Cdigo Electoral, Ley 834 del 17 de abril de 1996.

Artculos del 166 al 173, 364, 365 y 367.

Paraguay

1992

Artculos 63 al 75, del 276 al 284, 301, 302, 304, 305, 336 y 337. Artculos del 28 al 41.

Per

1993 (Artculo 35)

Ley de Partidos Polticos del 1 de noviembre de 2003. Ley Orgnica de Elecciones 26859/97 del 1 octubre de 1997.

Artculos 183, 192, 361 y 362.

Repblica Dominicana Uruguay

2002

Ley Electoral 275-97, del 21 de diciembre de 1997. No hay legislacin permanente. Desde 1928 el financiamiento pblico se otorga mediante leyes ad hoc que se aprueban antes de cada acto electoral.

Artculos del 47 al 55, y 94.

1967

[790]

EL FINANCIAMIENTO ELECTORAL: SUBVENCIONES Y GASTOS

791

CUADRO
Pas Venezuela

XXIX. 13.

Resumen de los textos legales... (conclusin)

Leyes electorales/ partidos polticos Ley Orgnica del Sufragio y Participacin Poltica, del 13 de diciembre de 1997. Ley Orgnica del Poder Electoral, 37573 del 19 de noviembre de 2002. Ley de Partidos Polticos, reuniones pblicas y manifestaciones, segn la Gaceta Oficial 27620 del 16 de diciembre de 1964. Artculos de referencia Artculos 75, 199, 201 a 203, 209 a 213, 215, 255, 258, 261, 262 y 263.

Constitucin 1999 (Artculo 67, 293)

Artculos 33 y 69.

Artculo 25 y 35

directamente a los candidatos o a sus ms cercanos colaboradores, sin ser muchas veces reportada a las tesoreras u rganos de control de la estructura partidaria. En suma, sin un sistema eficaz de sanciones que incluya no slo las tradicionales multas, sino tambin penas que afecten la libertad individual, las normas sobre financiamiento de campaas electorales no pasarn de ser un conjunto de buenos propsitos. De ah la importancia de introducir la figura del financiamiento ilcito como delito autnomo, as como los respectivos procedimientos administrativos y judiciales para sancionarlo. Estamos a favor de una estrategia mixta en esta materia (mezcla de zanahoria y garrote), con el fin de combinar, por un lado, los incentivos adecuados que faciliten el acatamiento voluntario de los partidos y de los candidatos a la normativa electoral pero, por el otro lado, complementado con un riguroso rgimen de sanciones en caso de violacin a la legislacin electoral.

7. CONSIDERACIONES

FINALES

Desde 1978 inicio de la transicin democrtica en Amrica Latina hasta la fecha, se han producido avances importantes en materia de financiamiento de la poltica en nuestra regin. No obstante esta evolucin,

792

EL FINANCIAMIENTO ELECTORAL: SUBVENCIONES Y GASTOS

resta an mucho camino por recorrer. En este sentido, es preciso sealar que ste es un tema dinmico, en constante desarrollo, y que por tanto est forzado a la sucesin de distintas reformas legales que se ajusten a las necesidades concretas de un pas determinado en un momento dado. En efecto, las reformas en este campo suelen tener por lo general un carcter coyuntural y los avances se van logrando mediante aproximaciones sucesivas y no de una sola vez. Un balance de la situacin actual en la regin, muestra como principales caractersticas las siguientes: En lo formal, un sistema predominantemente mixto y sin una tendencia clara a favor o en contra del financiamiento pblico. Esta caracterstica se complementa con una proclividad a acentuar los lmites legales de las contribuciones privadas (prohibicin en cuanto al origen de ciertas contribuciones y montos mximos permitidos). Estos rasgos formales contrastan empero con la percepcin generalizada de que las donaciones privadas, en casi la totalidad de los pases de la regin, superan ampliamente a los fondos pblicos; presuncin que se ve reforzada por los frecuentes escndalos de corrupcin, financiamiento ilegal, narcodinero, etctera. Este lado oscuro del financiamiento de la poltica viene propiciando reformas tendientes a lograr mayor transparencia y rendicin de cuentas, proceso que lamentablemente no est avanzando ni al ritmo ni con la profundidad necesaria. Debido a la combinacin de mltiples factores (regulacin inadecuada, ineficacia de los rganos de control y del rgimen de sanciones) y prcticas polticas hasta ahora favorables a la transgresin, el financiamiento pblico, ms que sustitutivo del privado, ha funcionado hasta ahora como aditamento del mismo. Por ello, y pese a su importancia, el impacto a la fecha ha sido limitado, variando de pas en pas. Se constata igualmente una tendencia clara en pro del establecimiento de topes a los gastos y al acortamiento de las campaas, con resultados dismiles en los diferentes pases. Esta tendencia se ve acompaada de una reorientacin en el uso de los recursos pblicos destinados al fortalecimiento de los partidos polticos mediante el apoyo a actividades de investigacin y capacitacin. Mientras ciertos temas presentan una adecuada regulacin, otros en cambio (por ejemplo el acceso equitativo a los medios de comunicacin, especialmente a la televisin), estn subregulados o no regulados del todo. sta es una de las grandes lagunas regionales, con excepcin de unos po-

EL FINANCIAMIENTO ELECTORAL: SUBVENCIONES Y GASTOS

793

cos pases (Brasil, Chile, Mxico), ya que en tiempos de la videopoltica es precisamente en la televisin donde se juega la suerte de las campaas y, por ende, donde se hacen las mayores erogaciones de dinero (en muchos pases entre 40 y 70% del total de los gastos). Pero el verdadero taln de Aquiles del sistema actual y de la gran mayora de las reformas recientes pasa por no dotar a los marcos regulatorios de los rganos y mecanismos de control y seguimiento, as como de un rgimen de sanciones eficaz. En muchos casos, como ya se seal, estos mecanismos suelen constituir autopsias de lo ilcito, en otras palabras, actuando de manera extempornea y sin impacto real respecto de los resultados del proceso electoral respectivo. Finalmente, se observa un progresivo y alentador (aunque an incipiente) papel de los medios de comunicacin y de la sociedad civil en el seguimiento y fiscalizacin del origen y destino de los recursos manejados por los partidos polticos. Dentro de este contexto, y basndonos en todo lo aqu analizado, somos de la opinin de que toda propuesta de reforma en materia de financiamiento poltico debiera girar, entre otros, en torno a los siguientes siete objetivos centrales, a saber: i) reducir la influencia del dinero mediante la disminucin de su impacto (acortar campaas,19 fijar topes a los gastos, imponer lmites a las contribuciones individuales); ii) mejorar el uso del financiamiento pblico invirtindolo en actividades ms productivas para la democracia y no simplemente derrochndolo en propaganda y en campaas negativas; iii) poner coto o al menos disminuir al mximo posible los actuales niveles de trfico de influencias y corrupcin poltica; iv) fortalecer la publicidad y transparencia tanto respecto del origen como del uso del dinero; v) promover condiciones ms equitativas en la competencia electoral, especialmente en lo relativo al acceso a los medios de comunicacin; vi) fortalecer los rganos y mecanismos de control, y vii) endurecer y volver eficaz el rgimen de sanciones. Pero, obviamente, las reformas legales e institucionales sern poco efectivas, si no son acompaadas del necesario cambio en la manera de hacer poltica, es decir, en la actitud, los valores y el comportamiento mismo
19 Vale la pena mencionar que uno de los efectos perversos que el acortamiento de las campaas puede generar es que los candidatos vern reducidas las oportunidades para visitar las diversas reas del pas en este periodo, lo cual incidir en un aumento de los gastos para difundir su mensaje en todo el territorio, posiblemente a travs de una mayor inversin en los medios de comunicacin. J. Woldenberg, entrevista, 23 de marzo de 2000, Mxico.

794

EL FINANCIAMIENTO ELECTORAL: SUBVENCIONES Y GASTOS

de los polticos, para dejar de lado, de una vez por todas, el modelo de polticos de negocio. Para decirlo en palabras de De la Calle (1998: 25): no basta con recorrer el camino de las reformas legales. Hay mucho de entorno cultural y de pedagoga pblica involucrada en el tema de la financiacin poltica. En efecto, en la mayora de los pases de nuestra regin, hasta fecha muy reciente, el contexto cultural en relacin con la legislacin sobre control financiero de las campaas electorales era bastante permisivo, como consecuencia de la poca importancia que la ciudadana prestaba a la violacin de la ley electoral en este mbito. Esta situacin ha comenzado a cambiar, producto del creciente hartazgo de la gente con los escndalos de corrupcin poltica, pudiendo constatarse a la fecha una actitud distinta de parte de la opinin pblica, la cual demanda mayor transparencia y accountability en relacin con este tema. Lo anterior debe ser aprovechado para sensibilizar a la opinin pblica, a los medios de comunicacin masiva, a las ONG (veeduras ciudadanas), etc., en relacin con el importante papel que stos estn llamados a desempear, no slo en la tarea de seguimiento de cunto se gasta, cmo se gasta, quin lo financia, etc., sino adems en la vigilancia sobre quines y con qu procedimientos se otorga la contratacin de obras y servicios del Estado. En suma, nuestra poca demanda un reacercamiento de la accin poltica a la tica, una nueva convergencia entre tica y poltica y, en el cumplimiento de este objetivo vital para la salud y el futuro de la democracia en nuestra regin, el financiamiento de la poltica desempea un papel central.

XXX. EL ACCESO DE LOS PARTIDOS POLTICOS A LOS MEDIOS DE COMUNICACIN

CARLOS NAVARRO FIERRO

1. INTRODUCCIN A no dudarlo, los medios de comunicacin electrnicos, y muy en especial la televisin, han adquirido una influencia significativa, en ocasiones decisiva, en la forma en que se hace poltica, en que se gestionan y proyectan los procesos de discusin y toma de decisiones sobre asuntos de inters pblico y, por consiguiente, en la forma en que vastos sectores de la poblacin perciben y valoran la poltica, establecindose por lo regular una constante interaccin entre estos procesos, aunque no necesariamente de la misma magnitud. No por nada, el destacado politlogo Giovanni Sartori ha acuado el trmino videopoltica para referirse al poder de la imagen, del video (de quienes lo controlan, lo operan o tienen acceso a l) y su capacidad de representar, entender e influir en los procesos polticos, ms an, redefiniendo la naturaleza misma del hombre, perfilando con ello nuevas y muy sugestivas vetas para explorar y analizar esta compleja problemtica (Sartori, 1998). Por supuesto, est dinmica se extiende e impacta en los mbitos de la organizacin y la competencia poltico-electorales.1 De ah buena parte del inters por dedicarle al tema un apartado especial dentro de este Tratado. El propsito fundamental de esta seccin es ofrecer un panorama general y comparado de las disposiciones que regulan el acceso de los partidos y a veces de los candidatos a los medios de comunicacin en 19 pases de Amrica Latina (los 17 continentales, ms Puerto Rico y Repblica Dominicana), considerando dos vertientes fundamentales y, con frecuencia, complementarias (vase el cuadro XXX.1). De un lado, la existencia de garantas de acceso gratuito a los medios de comunicacin en sus dis1 Sobre la evolucin y mutacin de la relacin entre medios y poltica y, ms especficamente, sobre la relacin entre marketing poltico y elecciones, vase Martnez Pandiani, (2001).

795

CUADRO
Argentina Bolivia Brasil

XXX.1.

Referencias legislativas bsicas*

Ley de Financiamiento de Partido Polticos (Ley 25.600 de 2002, artculo 31) Cdigo Electoral (Ley 1984 de 1999, artculos 115 a 119) Ley de Partidos Polticos (Ley 9.096 de 1995, artculos 45 a 52) Ley Electoral (Ley 9.564 de 1997, artculos 44 a 58)

Chile Colombia Costa Rica Ecuador

Ley Orgnica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios (Ley 18.700 de 1988, artculos 30 y 30 bis) Estatuto Bsico de los Partidos y Movimientos Polticos (Ley Estatuaria 130 de 1994, artculos 22 a 28) Cdigo Electoral (de 1952, artculo 85) Ley Orgnica de Partidos Polticos (de 2000, artculos 30 y 37) Ley Orgnica de Control del Gasto y la Propaganda Electorales (de 2000, artculos 17, 19, 26 y 43 a 52)

El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per

Cdigo Electoral (de 1993, artculo 229) Ley Electoral y de Partidos Polticos (de 1985, artculos 220 a 223, reformados en 2004) Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas (de 1981, artculo 74) Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (de 1990, artculos 42 a 48) Ley Electoral (de 2000, artculos 90 y 92) Cdigo Elctoral (de 1983, artculos 174 y 180 a 186) Cdigo Electoral (Ley 834 de 1996, artculos 288 y 299 a 302) Ley Orgnica de Elecciones (de 1997, artculos 186 y 294) Ley de Partidos Polticos (de 2003, artculos 40 a 43)

Puerto Rico

Ley Electoral (de 1997, artculos 3.016, 3.020 y 3.024)

Repblica Dominicana Ley Electoral (Ley 275 de 1997, artculo 94) Uruguay Venezuela Ley sobre Publicidad Electoral (Ley 17.045 de 1998, artculo 5) Ley Orgnica del Sufragio y la Participacin Poltica (de 1997, artculos 203, 212 y 213)

* El ao que se cita corresponde al de la promulgacin de la ley respectiva, en el entendido de que se encuentra vigente y que, en general, se consultaron y refieren, en su caso, las versiones actualizadas a 2003.

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tintas variantes: acceso permanente o limitado a los periodos electorales, tipo de medios (estatales o privados) de comunicacin que abarcan las garantas y criterios para la distribucin de los tiempos o espacios. De la otra, el conjunto de regulaciones relativas al acceso o a la contratacin y uso de tiempos o espacios comerciales durante los periodos electorales, con especial nfasis en las concernientes a la televisin, por el alto valor simblico o estratgico que suelen concederle a este medio las nuevas estrategias de marketing y proselitismo poltico-electoral. El abordaje y tratamiento de esta temtica se realizan desde una doble premisa conceptual y analtica. Primera, la importancia y trascendencia de las regulaciones y, ms en general, de las condiciones y garantas relativas al acceso de los partidos y candidatos a los medios de comunicacin slo son plenamente discernibles en el marco de regmenes poltico-electorales que satisfagan exigencias y atributos esenciales de limpieza, transparencia, imparcialidad, pluralidad y competitividad. Remiten a problemas y desafos electorales de segunda generacin que se encaran de mejor manera y cobran verdadero sentido en el contexto de regmenes que han convenido y se rigen por reglas bsicas para la bsqueda, ejercicio, control y renovacin del poder poltico. Segunda, en consecuencia, el conjunto de regulaciones en esta materia (su naturaleza, alcances y limitaciones) predica en muy buena medida sobre el grado en que un rgimen de competencia electoral satisface (o se esfuerza para hacerlo) atributos y exigencias bsicas de equidad en cuanto a las condiciones de la contienda. Aqu, la equidad se reivindica como un componente esencial de cualquier orden democrtico que se precie de ser o pretenda ser reconocido como tal y remite al imperativo de que una eventual disparidad en la disponibilidad de recursos (especialmente financieros), y con ello en la capacidad de acceso a los medios de comunicacin de masas, no se convierta en un factor determinante de las posibilidades o expectativas de xito de una campaa de proselitismo o conquista del voto entre los diferentes contendientes.

2. MEDIOS

DE COMUNICACIN Y ELECCIONES

Antes de proceder al anlisis comparado de las regulaciones existentes, permtasenos plantear de manera muy sucinta una serie de consideraciones generales sobre la compleja relacin entre medios de comunicacin y elecciones y, tambin en particular, sobre las condiciones y garantas de ac-

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ceso de los partidos polticos a los medios en periodos y para efectos electorales. Desde una primera y muy obvia perspectiva, el papel de los medios es clave para el desenvolvimiento, la proyeccin y la valoracin social del juego democrtico y de las elecciones. Sin embargo, la centralidad de ese papel no se despliega desde una posicin uniforme o unvoca (Pinto-Duschinsky, 1999; Rial, 1999). Por el contrario, si algo la signa es su polivalencia, los distintos ropajes que la envuelven y, con frecuencia, la ambigedad o hasta el conflicto de intereses que se puede plantear en determinados momentos o coyunturas entre sus posicionamientos y funciones alternas. Veamos, los medios de comunicacin son a un mismo tiempo informadores (en un sentido relativamente neutro del trmino, limitado a transmitir o reproducir informacin de inters pblico generada por otro emisor), formadores de opinin (ofrecer al receptor elementos a partir de los cuales entender, analizar o valorar la informacin proporcionada por otro emisor y, con ello y por ello, la posibilidad y capacidad de mediatizacin de los medios) y, a veces tambin, grupos de inters en la contienda poltico electoral, esto es, actores interesados en promover su propia agenda o intereses polticos o, al menos, las de otros grupos o fuerzas con los que comparten intereses u objetivos comunes, lo que usualmente termina reflejndose de manera instrumental en la funcin de formacin de opinin, aunque conceptual y gerencialmente la trasciende. A guisa de simple ejemplo, en la funcin estrictamente informativa quedaran incluidos todos los mensajes, especialmente los generados por la autoridad electoral, relativos a los trminos, requisitos y facilidades para el registro electoral y la emisin del voto: dnde, cundo y cmo; o para el conocimiento de los distintos partidos, candidatos, programas o propuestas que se disputan las preferencias de los electores. En la funcin de formacin de opinin, la seleccin, manejo, edicin o tratamiento editorial de las noticias de campaa; los reportajes de fondo; los programas de debate y hasta el manejo de encuestas de opinin preelectorales, susceptibles de influir, al menos tericamente, en las percepciones y preferencias especficas de los votantes. La tercera de las posiciones y funciones referidas es, sin duda, la ms poderosa, pero al mismo tiempo la ms sutil, la ms difcil de captar y registrar en todas sus manifestaciones e implicaciones que, por cierto, trascienden el estricto plano electoral, pero no por ello dejan de expresarse en l. Integrndose, desde esta lgica, un complejo engranaje donde se dirimen, entran en litigio (y a veces colisionan) los principios (y las prcticas) de libertad de empresa, rentabilidad, libertad de expresin y de-

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recho a la informacin, pero tambin los relativos a la tica y a la responsabilidad social de los medios.2 En suma, los medios cumplen una indispensable funcin de conciencia crtica respecto a los atributos y caractersticas de la organizacin y la contienda poltico-electoral. Empero, al mismo tiempo modelan, en muy buena medida, las percepciones y opiniones dominantes acerca de la poltica y sus instituciones ms representativas; percepciones y opiniones que, a quererlo o no, terminan expresndose en las actitudes y comportamientos electorales dominantes. Y justo en los intersticios de esta compleja y muy dinmica relacin se anuda otra problemtica cuyos efectos potenciales an no hemos discernido en toda su magnitud: la referente a la crisis de confianza en instituciones paradigmticas de la democracia representativa (partidos y parlamentos en primersimo plano), en la que suelen coincidir prcticamente todos los instrumentos de medicin de la opinin pblica en la regin. Adems, a propsito de la contienda poltico-electoral y como parte del muy encomiable afn de los medios por rastrear, documentar y exhibir las irregularidades que se relacionan con el financiamiento de las campaas, con frecuencia ocurre que terminen denunciando o cuestionando acremente sus costos cada vez ms desmesurados, sin reparar en el hecho de que a menudo son justamente los propios medios los principales beneficiarios o detonantes de la espiral ascendente en el costo de las campaas a travs de las tarifas por concepto de publicidad. Con esto queda apenas insinuado el intrincado escenario de fondo donde se despliegan las complejas relaciones entre medios y elecciones y, ms especficamente, entre medios y contienda electoral, dentro del cual adquieren su verdadera magnitud y significado las regulaciones relativas al acceso de los partidos a los medios de comunicacin masiva que aqu se presentan y que, en lo esencial, se centran en los medios electrnicos.

3. GARANTAS

DE ACCESO GRATUITO A LOS MEDIOS DE COMUNICACIN

Las garantas de acceso gratuito a los medios de comunicacin suelen incluirse dentro del repertorio de las modalidades del denominado financiamiento pblico indirecto (FPI), es decir, dentro del conjunto de prerrogati2 En la seccin sobre Elecciones y medios del Proyecto ACE (www.aceproject.org) se puede consultar un archivo muy completo y detallado sobre el amplio campo de interaccin entre ambos.

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CUADRO

XXX.2.

Garanta formal de acceso gratuito a los medios electrnicos

Temporalidad Campaa electoral Campaa electoral Permanente Campaa electoral Permanente Campaa electoral Campaa electoral Permanente Campaa electoral Permanente Campaa electoral Campaa electoral Campaa electoral Campaa electoral

Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Puerto Rico Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

Garanta formal S S S S S No No S S No S S S S S No S S No

vas o apoyos en especie que el Estado le otorga a los partidos polticos (y, en ocasiones, a los candidatos), que en lo esencial, al igual que el financiamiento pblico directo (FPD), tiene como propsito coadyuvar al arraigo y fortalecimiento de un sistema de partidos plural y competido, al asegurarles la disponibilidad de una serie de recursos o facilidades indispensables para el logro de sus fines fundamentales. En este sentido y desde un punto de vista formal, es decir, expresamente sancionado por la ley, existen garantas de acceso en 14 de los 19 pases examinados en esta seccin, como se aprecia en el cuadro XXX.2. Las excepciones a esta tendencia dominante son Costa Rica, Ecuador, Honduras, Puerto Rico y Venezuela, donde el acceso slo se da en trminos comerciales, aunque bajo diferentes trminos y condiciones, como se observar ms adelante. Con esta base, la clasificacin y contrastacin de los 14 pases

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que muestran registros positivos se realiza a la luz de tres indicadores bsicos: 1) la periodicidad de la garanta de acceso, distinguindose entre permanente o limitada a los periodos electorales; 2) el tipo de medios que incluye la garanta: diferenciando entre medios estatales o pblicos y los privados, en el entendido de que como regla general la garanta abarca bsicamente los medios electrnicos (radio y televisin), y 3) el criterio o frmula que se utiliza para distribuir los tiempos o espacios de transmisin. Adems, en el examen de todos estos casos se trata de precisar, hasta donde la informacin disponible lo permite, si la garanta formal tiene asidero en la realidad, esto es, si se dan las condiciones mnimas necesarias para su efectiva concrecin. En este sentido, es pertinente argumentar que, en todo caso, el potencial alcance y bondades de las disposiciones legales debe ponderarse a la luz de las particularidades de cada contexto nacional y, muy en especial, de la presencia e interrelacin de aquellos factores susceptibles de limitar su impacto o incluso de anularlo. Entre stos se pueden destacar, a estricto ttulo ilustrativo, los relativos al tipo de medios (estatales o privados) que incluye la garanta legal, lo que influye directamente en su cobertura y alcance de la publicidad o mensajes electorales; a la capacidad de los distintos contendientes para afrontar los costos de produccin de sus transmisiones; a la naturaleza de las regulaciones concernientes a la contratacin de tiempos comerciales o a la consecuente capacidad de la autoridad competente para asegurar su efectiva observancia. En este sentido, el examen comparado que aqu se realiza tiene un carcter primordialmente ilustrativo, toda vez que la evaluacin integral y detallada de cada experiencia nacional excede los alcances de este estudio y toma como base el indicador relativo a la periodicidad de la garanta formal de acceso a los medios electrnicos en la medida que facilita y le otorga mayor sentido al proceso de clasificacin y examen de las variables consideradas.

3.1. Pases donde la garanta de acceso gratuito es permanente En el cuadro XXX.3 se detallan las principales caractersticas de los cinco pases en que la legislacin dispone que la garanta de acceso a los medios electrnicos sea de carcter permanente, es decir, no se limite a los periodos de campaa. En este sentido, y en todo caso, la diferenciacin entre el tipo de medios que incluyen las garantas (estatales o privados), es clave

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CUADRO XXX.3. Registros bsicos de los pases donde la garanta es permanente

Pas
Brasil

Tipo de medios
Estatales y privados

Criterio de distribucin
Igualitario el permanente y mixto el de campaa Mixto

Comentarios
Se prohbe todo tipo de publicidad pagada en los medios electrnicos. En las elecciones presidenciales de 2002, la garanta se extendi a la televisin privada. Durante los periodos de campaa, se prev la asignacin de tiempos gratuitos adicionales que deben ser adquiridos por la autoridad electoral.

Colombia

Slo estatales

Mxico

Estatales y privados

Igualitario el permanente y mixto el de campaa Igualitario Igualitario el permanente y mixto el de campaa

Panam Per

Slo estatales Slo estatales en periodo ordinario, pero tambin privados en periodo electoral

Las disposiciones vigentes son resultado de una ley aprobada a finales de 2003 que entrara en vigor a finales de 2004.

para evaluar el alcance e impacto de esta prerrogativa por una razn muy simple: como regla general, los medios controlados por el Estado, es decir, los pblicos u oficiales, tienen una menor cobertura (geogrfica) y un impacto social (audiencia) significativamente menor que los medios privados o concesionados, lo que se puede explicar por muy distintas razones, entre ellas los recursos de que disponen y los propsitos cualitativamente distintos que persigue cada una de esas modalidades, pero que en ltima instancia gravitan de manera importante en la cobertura y alcances de los mensajes que finalmente se difunden a travs de ellos. A este respecto, es importante destacar que en Brasil y Mxico la garanta de acceso incluye tanto a los medios pblicos u oficiales como a los privados o concesionados, lo que sin duda les ofrece a los partidos (y candidatos) la posibilidad de una mayor cobertura y alcance en la difusin de sus mensajes radiales o televisivos. Sin embargo, el rgimen brasileo va mucho ms lejos en trminos de equidad al prohibir de manera permanente todo tipo de publicidad pagada en los medios de comunicacin electr-

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nica, es decir, los partidos (y candidatos) simplemente estn impedidos legalmente de comprar tiempos y espacios en los medios de comunicacin masiva para cualquier fin promocional o propagandstico, por lo que sus actividades de divulgacin y proselitismo deben limitarse a los tiempos y espacios gratuitos que les concede el Estado (slo en Chile, como se ver ms adelante, se encuentran vigentes disposiciones anlogas en lo que concierne a la prohibicin de contratar tiempos comerciales). Como resultado de la Ley de partidos aprobada a finales de 2003, Per ha introducido una innovacin interesante al limitar el acceso gratuito durante los periodos ordinarios (entre elecciones) a los medios estatales, pero ampliarlo a los privados durante el tramo final de los periodos de campaa (el mes previo a las elecciones), que es cuando la garanta adquiere una mayor importancia para los contendientes por el voto. El caso colombiano merece un sealamiento muy especial, ya que si bien la norma legal slo garantiza el acceso gratuito a los medios de comunicacin social del Estado (radio y televisin) y, como regla general, as ha ocurrido en la prctica, en ocasin de las elecciones presidenciales de 2002, la garanta se hizo extensiva, previa resolucin de la Comisin Nacional de Televisin, a los canales nacionales de televisin privada e incluso a un canal local de seal restringida (City TV), con lo que se ha establecido un importante precedente en la materia que, sin embargo, est fundado en condiciones y exigencias contingentes de ese pas. Slo en el caso de Panam la garanta incluye y se aplica nica y exclusivamente a los medios pblicos u oficiales. Por otra parte, en Brasil, Mxico y Per la ley determina con toda precisin la duracin de los tiempos de transmisin a que tienen derecho los partidos, distinguiendo claramente entre los periodos ordinarios y los de campaa; mientras que en Colombia y Panam se le confieren atribuciones a la autoridad electoral para reglamentar en cada oportunidad las condiciones y tiempos de acceso, pues stos no estn predeterminados en la ley. En Brasil todos los partidos con derecho a formar fracciones parlamentarias (para estos efectos se les exige un umbral de votacin de 5%), disponen tanto de 40 minutos semestrales de manera permanente para transmitir inserciones o mensajes de 30 o 60 segundos de duracin en horarios preferentes (entre las 19:30 y las 20:00 horas), como del tiempo para difundir un programa semestral de 20 minutos en cadena nacional. Los partidos sin fraccin parlamentaria tienen derecho a un programa semestral de dos minutos. En periodo electoral, la ley prev la distribucin entre los partidos tanto de dos franjas diarias (de lunes a sbado) en horarios fijos de

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25 minutos cada una para transmisiones en radio y televisin (una en horario diurno y otra en horario nocturno), como de 30 minutos diarios para transmitir inserciones de 60 segundos entre las 8:00 y las 24:00 horas. En Mxico cada partido dispone de 15 minutos mensuales de manera permanente en las estaciones de radio y canales de televisin, que convencionalmente utilizan para transmitir tres programas de cinco minutos, as como del derecho a participar en un programa mensual de debate conjunto que tiene una duracin de 30 minutos. Adicionalmente, la ley dispone que durante los periodos de campaa la autoridad les distribuya 250 horas en radio y 200 en televisin cuando concurran elecciones presidenciales, de senadores y diputados (cada seis aos), o la mitad de esos tiempos si slo se trata de elecciones de diputados (cada tres aos), as como hasta 10 000 promocionales en radio y 400 en televisin con una duracin de 20 segundos, que deben ser adquiridos por la propia autoridad electoral. De acuerdo con la nueva legislacin peruana, la garanta de acceso permanente es de cinco minutos mensuales, pero queda reservada exclusivamente a los partidos con representacin parlamentaria. Para el periodo electoral y especficamente para el lapso que abarca los 29 das previos a la fecha marcada para el fin de los actos de campaa, se ha adoptado el formato de franjas electorales, como ya ocurre en Brasil y Chile, aunque con la importante diferencia de que la ley de Per no prohbe la contratacin de publicidad adicional, como s ocurre en los dos pases del Cono Sur. La franja electoral estar incluida entre las 19 y las 22 horas y tendr una duracin de 10 minutos durante los primeros 16 das; de 20 minutos durante los siguientes nueve, y de 30 minutos durante los ltimos cuatro das de su vigencia. En cuanto a los criterios para la distribucin de los tiempos entre los distintos contendientes, es conveniente hacer notar que mientras en Colombia y Panam se aplica exactamente un solo criterio para los periodos ordinarios (los que median entre una eleccin y otra) y los de campaa, en Brasil, Mxico y Per se prev un criterio diferenciado para cada uno de ellos. Panam se distingue porque es el nico pas donde todos los tiempos se distribuyen de manera igualitaria entre los distintos partidos aunque, como se ha indicado, el acceso se restringe a los medios estatales. En Colombia, donde el acceso tambin suele limitarse (con la excepcin ya comentada) a los medios pblicos, tanto los tiempos ordinarios como los de campaa se reparten segn un criterio mixto o de proporcionalidad atenuada: 40% de manera igualitaria y 60% proporcional al nmero de es-

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caos de que cada formacin poltica dispone en la Cmara de Representantes. En Brasil, por una parte, los tiempos ordinarios se distribuyen de manera igualitaria entre los partidos que cuentan con fraccin parlamentaria (40 minutos semestrales para inserciones de 30 o 60 segundos y un programa semestral de 20 minutos) o los que carecen de ella (un programa semestral de dos minutos) y, por la otra, los de campaa bajo una frmula mixta: un tercio tanto de las franjas diarias de 25 minutos como de los de 30 minutos para inserciones de 60 segundos de manera igualitaria entre todos los partidos, y los otros dos tercios de esos tiempos de manera proporcional al nmero de escaos con que cada fuerza poltica cuente en la Cmara de Diputados. En Mxico, el acceso permanente (15 minutos mensuales) es igualitario para todos los partidos, mientras que los tiempos adicionales durante los periodos de campaa (horas de transmisin y promocionales de 20 segundos) se distribuyen conforme a una frmula mixta: 30% de manera igualitaria y 70% proporcional a la votacin en la eleccin precedente para diputados. Existe un rgimen especial para la asignacin de tiempos adicionales de campaa a los partidos con nuevo registro: a cada uno se le asigna un tiempo equivalente a 4% del total. En Per la distribucin de tiempos en periodos ordinarios se realiza de manera igualitaria, pero como ya se ha mencionado, slo entre los partidos que cuentan con representacin en el Congreso: cinco minutos por igual y slo en medios estatales. Durante los ltimos 29 das que tiene vigencia la franja electoral, 50% de los tiempos previstos se distribuye de manera igualitaria entre todos los partidos polticos que hayan postulado candidatos, y el otro 50% en forma proporcional a la representacin con que cuenta cada uno de ellos en el Congreso. 3.2. Pases donde la garanta de acceso gratuito se limita a los periodos electorales En el cuadro XXX.4 se muestran las principales caractersticas de los nueve pases en que la garanta de acceso se circunscribe a los periodos de campaa electoral, cuya duracin suele diferir de un pas a otro e incluso entre un tipo de eleccin y otro. As, en cinco pases (El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Repblica Dominicana y Uruguay) la garanta se extiende, formalmente, a lo largo de todo el periodo de campaa, mientras que en los otros cuatro queda acotada a una determinada porcin del mismo:

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CUADRO
Pas
Argentina Bolivia Chile

XXX.4.

Registros donde la garanta se limita al periodo electoral

Tipo de medios
Estatales y privados Slo estatales Slo televisin de seal abierta

Duracina
30 das (90) 60 das (180) 30 das (90)

Criterio de distribucin
Proporcional a votacin previa Igualitario Igualitario para campaas presidenciales y proporcional para legislativas

Comentarios
Aplicacin contingente.

Se prohbe, en todo tiempo, la contratacin de publicidad electoral pagada. No hay aplicacin efectiva de la garanta. Las nuevas disposiciones legales sobre garantas de acceso gratuito a los medios estatales y privados estn pendientes de reglamentacin.

El Salvador Guatemala

Todo el periodo (120) Todo el periodo (120)

Slo estatales Estatales y privados

Igualitario No determinado an

Nicaragua Paraguay Repblica Dominicana Uruguay

a

Todo el periodo (75) Diez das (120) Todo el periodo (90) Todo el periodo (120)

Slo estatales Estatales y privado Slo estatales Slo estatales

Igualitario Igualitario Igualitario Igualitario

No hay aplicacin efectiva de la garanta.

No hay aplicacin efectiva de la garanta.

Se indica la temporalidad en que formalmente aplica la garanta y, entre parntesis, la duracin apro-

ximada de las campaas para una eleccin presidencial.

en Bolivia, a los 60 das previos al cierre del periodo; en Argentina y Chile, a los 30 das previos, y en Paraguay se reduce nicamente a los 10 das previos al cierre de campaas. Antes de precisar los registros especficos de este grupo de pases, es conveniente hacer una aclaracin sobre el caso de Guatemala: el 21 de abril de 2004 el Congreso aprob un proyecto de reforma a la legislacin electoral que introduce cambios significativos tanto en materia de acceso, como de contratacin y transmisin de propaganda electoral en los medios de comunicacin. Antes de la reforma la garanta de acceso gratuito se reduca a los medios estatales y eran muy pocas las regulaciones relativas a la contratacin de propaganda en medios privados. Si bien para efectos de este

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estudio se consignan las disposiciones legales derivadas de la reforma aprobada, es importante hacer notar que al momento de integrar la versin definitiva de este estudio (principios de agosto de 2004), an no conclua el plazo legal de 90 das contados a partir de la fecha de promulgacin de la reforma aprobada para que el propio Congreso la complementara o adicionara. Adems, y consecuentemente, las nuevas disposiciones an se encontraban pendientes de regulacin, e incluso abiertas a debate y potencial litigio. Por lo tanto, los registros relativos a Guatemala han de tomarse con las reservas del caso. En relacin con el tipo de medios que incluye la garanta de acceso, observamos que slo en cuatro pases (Argentina, Chile, Guatemala y Paraguay) abarca tanto los medios estatales como los privados (aunque solo a los de seal abierta), mientras que en los otros cinco pases (Bolivia, El Salvador, Nicaragua, Repblica Dominicana y Uruguay) se limita a los medios estatales u oficiales, con todas las implicaciones en trminos de cobertura y alcance que ello puede implicar. Hasta ahora se ha argumentado que los registros consignados corresponden a las disposiciones consagradas formalmente, es decir, a las sancionadas por la ley, lo que no necesariamente significa que existan condiciones para su aplicacin efectiva. Este planteamiento es especialmente vlido para cuatro de los casos agrupados bajo este rubro, donde prevalecen condiciones o circunstancias que anulan, parcial o totalmente, la efectiva concrecin de las garantas legalmente estipuladas. En Argentina la prctica dominante consiste en la contratacin de tiempos o espacios comerciales, y la garanta de acceso gratuito slo desempea una funcin marginal que se cumple de manera ms bien contingente por la ausencia de reglas precisas. En El Salvador y Nicaragua (al igual que en otros pases de la regin), los otrora canales de la televisin oficial desaparecieron o fueron privatizados en el marco de las polticas de ajuste estructural y saneamiento de las finanzas pblicas, por lo que la garanta real se limita a la radio estatal. En Repblica Dominicana el problema inicial reside en que la garanta no se consagra en trminos claros ni categricos (es atribucin discrecional de la autoridad electoral gestionar ante los medios la cesin de espacios gratuitos) y como los partidos tampoco han exigido su cumplimiento, no ha tenido hasta ahora ninguna implicacin prctica. De ah que si bien en lo sucesivo se refieren las disposiciones legales aplicables para todos los pases agrupados bajo esta categora, han de tenerse en cuenta las carencias o limitaciones prevalecientes en estos cuatro casos.

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En lo concerniente al procedimiento o frmula prevista para determinar los tiempos o espacios que han de distribuirse de forma gratuita, en su caso, entre los diferentes contendientes, se identifica un primer conjunto de cuatro pases (Chile, Nicaragua, Paraguay y Uruguay) donde la ley dispone lo conducente en trminos ms o menos explcitos, un segundo tambin de cuatro pases (Argentina, Bolivia, El Salvador y Repblica Dominicana), en los que no hay disposiciones expresas y prevalece, por lo tanto, un alto grado de indeterminacin, mientras que en Guatemala las nuevas disposiciones legales se encontraban pendientes de reglamentacin. En este sentido, en Chile, por una parte, los medios deben destinar una franja diaria de 30 minutos de su programacin para la transmisin de propaganda poltico-electoral gratuita cuando se verifique algn tipo de eleccin nacional (presidencial o legislativa) o un referndum, y 40 minutos cuando se trate de elecciones presidenciales y legislativas concurrentes. Adems, como se destac lneas atrs, al igual que en Brasil, est vedada la posibilidad de que los contendientes polticos compren tiempos en los medios para la difusin de propaganda poltica y electoral. En Nicaragua la ley prescribe que los canales de televisin oficial (hoy inexistentes) destinen 30 minutos diarios y las radioemisoras 45 minutos diarios para la transmisin de propaganda electoral gratuita, pero en la prctica slo opera la contratacin de tiempos y espacios en los medios comerciales. A su vez, en Paraguay todos los medios estn obligados a destinar 3% de sus tiempos diarios a la transmisin de propaganda electoral gratuita, aunque exclusivamente durante los 10 das previos al cierre de las campaas. En Uruguay la garanta de acceso gratuito se refiere slo a los candidatos presidenciales de los partidos que cuentan con representacin parlamentaria. Por una parte disponen de un espacio de cinco minutos al inicio de las campaas y de otro de 15 minutos al final de ellas para presentar un mensaje (los cuales se transmiten en das hbiles consecutivos) y, por la otra, de dos minutos diarios para publicidad durante horarios centrales y a lo largo de todo el periodo de campaa. Por la otra parte, en el caso argentino la ley se limita a prescribir que, a propsito de las garantas de acceso gratuito a los medios durante el periodo de campaa, corresponde al Ministerio del Interior determinar la cantidad y duracin de los espacios, lo que ya de entrada introduce un factor de incertidumbre que encuentra solucin de continuidad en la aplicacin relativamente contingente de estas disposiciones. En Bolivia, aunque la ley precisa que la garanta debe abarcar los 60 das previos a la jornada

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y los espacios deben asignarse por sorteo, es omisa respecto a la cuanta de los tiempos o espacios que se deben distribuir a lo largo de este periodo. En El Salvador la ley tambin se limita a facultar a la autoridad electoral (Tribunal Supremo Electoral) para reglamentar lo relativo a los trminos y condiciones de acceso gratuito de los partidos a los medios electrnicos, en el entendido de que ya no hay televisin oficial. A la ya referida particularidad de las disposiciones legales para el caso dominicano, se suma el hecho de que no hay ninguna otra previsin ms especfica. Es conveniente hacer notar que en ninguno de los casos existen disposiciones referentes a los horarios en que se deben programar las transmisiones gratuitas, cuestin especialmente relevante en el caso de los medios privados, ms an de la televisin, donde suelen cotizarse mucho mejor los horarios de mayor audiencia (triple A) y es fcil imaginar la natural reticencia que pueden tener los propietarios o concesionarios para ceder espacios gratuitos durante los horarios preferentes, lo que fcilmente genera o recrea un crculo perverso entre horarios de propaganda electoral y niveles de audiencia, cuya dinmica se despliega al margen de los esfuerzos para atacar este problema ms o menos generalizado.

4. REGULACIONES

RELATIVAS AL ACCESO O LA CONTRATACIN Y USO DE TIEMPOS

O ESPACIOS COMERCIALES DURANTE LOS PERIODOS ELECTORALES

Otra muestra palmaria de la decisiva influencia que tiende a reconocrsele a la posicin y funcin (polivalente y estratgica) de los medios en la poltica electoral, reside en el amplio repertorio de regulaciones que se han ido incorporando en la mayora de las legislaciones de los pases de la regin a propsito de los trminos para el acceso o la contratacin y uso de tiempos o espacios comerciales durante los periodos electorales o de campaa. En otra parte hemos identificado, clasificado y revisado con cierto detenimiento, las disposiciones ms relevantes y reiteradas en esta materia, agrupndolas en nueve categoras bsicas (Navarro, 2003). En esta ocasin y por razones de espacio, nos limitaremos a referir brevemente una categora que nos parece especialmente relevante para procurar condiciones mnimas de equidad en la contienda y avanzar en el control de los gastos (y costos) de las campaas: la relativa a la imposicin de lmites precisos al volumen de publicidad electoral que se puede contratar y transmitir diariamente durante los periodos previstos al efecto; as como a presentar y co-

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ACCESO DE PARTIDOS POLTICOS A MEDIOS DE COMUNICACIN

mentar muy someramente un cuadro comparativo con algunas otras regulaciones representativas de la tendencia general en la regin sobre esta materia y un comparativo general sobre los distintos trminos y modalidades de acceso a la televisin durante los periodos electorales.

4.1. Lmites a la contratacin de publicidad en medios para efectos de campaa Una frmula relativamente novedosa en la regin que cumple con el doble propsito de asegurar condiciones de equidad y controlar los gastos de las campaas consiste en limitar la contratacin de publicidad en los medios masivos de comunicacin. Si bien no se trata de una medida que imponga topes a los gastos globales, por lo que en cierta medida deja abierta la posibilidad de que el costo de las campaas y las condiciones de equidad en la competencia sean desbordados por otras vas, tiende a compensar esa eventual insuficiencia con dos atributos importantes. Primero, porque se enfoca en un rubro que, salvo en aquellos pocos pases de la regin (Brasil y Chile) donde se prohbe a partidos y candidatos contratar publicidad pagada en medios electrnicos, concentra una parte significativa del gasto de campaa. Segundo, y comparativamente con los lmites globales a los gastos de campaa, es una medida ms fcil (o, si se prefiere, menos complicada) de supervisar o verificar por parte de la autoridad encargada de su control, siempre que disponga de las capacidades y recursos necesarios para hacerlo. Formalmente, son ya ocho los pases latinoamericanos (Bolivia, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Nicaragua, Paraguay, Per y Venezuela), que a la vuelta de muy pocos aos pues casi todas las regulaciones datan de finales de la dcada de 1990 e incluso la de Guatemala es tan slo de abril de 2004 que han incorporado disposiciones en este sentido, aunque con algunas diferencias que es pertinente dejar rpidamente anotadas y que se expresan esquemticamente en el cuadro XXX.5. De una parte, en cinco de estos pases (Bolivia, Costa Rica, Nicaragua, Paraguay y Per) la legislacin refiere expresamente las restricciones aplicables que, en lo esencial, tienen que ver con los tiempos o espacios que se pueden contratar diariamente durante el periodo de campaa previsto para estos efectos, lo que no necesariamente cierra la posibilidad de que los medios apliquen tarifas diferenciadas (preferentes) entre los distintos contendientes. Por la otra parte, en

ACCESO DE PARTIDOS POLTICOS A MEDIOS DE COMUNICACIN

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CUADRO
Pas
Bolivia Colombia Costa Rica

XXX.5.

Lmites a la contratacin de publicidad

Radio
Diez minutos diarios en canales nacionales Atribucin de la autoridad electoral Diez minutos diarios por canal pero hasta un mximo de 30 a la semana Atribucin de la autoridad electoral, en consulta con los partidos polticos

Televisin
Diez minutos diarios en canales nacionales No aplicable Diez minutos diarios por canal, pero hasta un mximo de 30 a la semana Atribucin de la autoridad electoral, en consulta con los partidos polticos

Prensa
Cuatro pginas semanales en medios nacionales Atribucin de la autoridad electoral Una pgina diaria

Guatemala

Atribucin de la autoridad electoral, en consulta con los partidos polticos, pero en ningn caso pueden ser menores a una pgina entera al da Una quinta parte de pgina diaria por edicin Media pgina diaria por edicin No aplica Atribucin de la autoridad electoral

Nicaragua Paraguay Per Venezuela

Tres minutos diarios por canal Cinco minutos diarios por canal Cinco minutos diarios por canal Dos minutos diarios por canal

Cuatro y medio minutos diarios por radioemisora Cinco minutos diarios por canal Cinco minutos diarios por radioemisora Atribucin de la autoridad electoral

Colombia, Guatemala y Venezuela, lo que la legislacin hace fundamentalmente es facultar a la autoridad electoral para que regule lo relativo al uso de los medios y compra de espacios o tiempos durante los periodos electorales. Especficamente en el caso de Guatemala, las nuevas disposiciones legales determinan que la autoridad ha de establecer los lmites mximos a la publicidad en prensa, radio y televisin al inicio de cada proceso electoral, pero de manera conjunta con los fiscales de los partidos polticos. Adems, la legislacin boliviana no slo dispone que los medios deben inscribir sus tarifas cada cuatro meses ante la autoridad electoral, y no pueden ser superiores a las tarifas de las categoras comerciales, sino que incluso determina que han de regir de manera obligatoria para toda la publicidad y propaganda poltica, incluyendo la relativa a campaas. De manera un tanto equiparable, la nueva normatividad guatemalteca exige que, en ocasin de cada proceso electoral, los medios inscriban sus tarifas ante la

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autoridad electoral, pero adems prohbe expresamente que se transmita propaganda electoral en los medios que no hayan inscrito sus tarifas. En Costa Rica, adems de los lmites indicados, es indispensable que las empresas interesadas en prestar servicios de propaganda electoral se registren previamente con la autoridad electoral e inscriban sus tarifas, previendo la ley la posibilidad de que la autoridad rechace la solicitud de registro de las empresas que consignen tarifas superiores al promedio de las cobradas durante los 12 meses previos a la convocatoria a elecciones. En Nicaragua, si bien formalmente la autoridad electoral es responsable de garantizar el derecho de los partidos a contratar tiempos y espacios en los medios privados conforme a los proyectos de tarifas que previamente le deben ser notificadas (las cuales no pueden exceder el valor del precio fijado para la publicidad en tiempos ordinarios) y a los lmites establecidos, lo cierto es que, por diversas razones, estas regulaciones no tienen realmente ninguna aplicacin ni implicacin prctica. En Paraguay, tan pronto haya sido emitida la convocatoria a elecciones, los medios estn obligados a remitir a la autoridad electoral sus tarifas, las cuales no pueden tener variacin respecto a las ordinarias para publicidad comercial. La autoridad realiza un monitoreo de lo medios para asegurar el cumplimiento de estas disposiciones. De acuerdo con la nueva legislacin peruana, la contratacin de publicidad slo estar permitida desde 60 y hasta dos das antes de la jornada electoral y se limitar a un mximo de cinco minutos diarios en cada canal de televisin o estacin de radio, pero estos lmites slo sern aplicables en el caso de elecciones generales, por lo que su primera puesta en prctica ser hasta el ao 2006. La legislacin electoral colombiana faculta expresamente al Consejo Nacional Electoral para fijar el nmero de cuas radiales, avisos en publicaciones escritas y vallas publicitarias que puede tener un partido o candidato a cada eleccin, por lo tanto, de limitar su publicidad o propaganda en radio, medios impresos y exteriores, pero no en televisin, pues en este caso los concesionarios de espacios slo pueden contratar propaganda durante los 30 das previos a la eleccin presidencial (lmite temporal) y corresponde al Consejo Nacional de la Televisin determinar el tiempo y los espacios en los cuales se emitir dicha propaganda. En el caso venezolano, la an vigente Ley Orgnica del Sufragio determina que, para controlar los gastos de propaganda, el Consejo Nacional Electoral est facultado para reglamentar espacios y tiempos permisibles, limitando a un mximo de dos minutos diarios no acumulables la publicidad en televisin.

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Si se analiza con detenimiento este conjunto de regulaciones sobre los lmites de compra de publicidad en medios, es posible advertir un problema importante respecto a su aplicacin y al logro efectivo de sus cometidos: si bien como regla general se exige que los medios o inscriban sus tarifas previamente y que stas no excedan a las ordinarias para publicidad comercial, con lo cual se ataja la posibilidad de cobros excesivos o discriminatorios por encima de un techo predeterminado, no por ello se cancela la posibilidad de un trato discriminatorio o preferente por debajo de las tarifas registradas o autorizadas, es decir, de que por razones estrictamente comerciales (mayor volumen de la compra de espacios o tiempos) o incluso de intereses de cualquier otro tipo, se pacten tarifas preferentes, descuentos, bonificaciones o hasta cesiones gratuitas que marchen a contracorriente o de plano vulneren los propsitos primigenios de equidad en la contienda. Por otra parte, este tipo de lmites han de diferenciarse de aquellos que tienen que ver con la imposicin de restricciones al periodo de las campaas durante el cual se puede contratar y transmitir publicidad pagada, es decir, a los casos en que el lapso permitido para la difusin de publicidad pagada es menor al de la duracin de las campaas, lo cual sucede en tres pases (Colombia, Paraguay y Per), donde tambin hay lmites a la contratacin diaria de publicidad, es decir, opera una doble limitacin; en Chile est prohibida la publicidad pagada en televisin, y en Ecuador y Uruguay, no se aplican lmites diarios a lo largo del lapso previsto. En Chile, slo se puede realizar publicidad electoral en medios impresos y en la radio desde el trigsimo y hasta el tercer da previo a las elecciones, es decir, por un lapso mximo de 28 das; en Colombia, durante los 30 das previos a las elecciones; en Ecuador, slo durante los 45 das previos al cierre de campaas; en Paraguay, 60 das antes del cierre de campaa; en Per desde los 60 y hasta dos das antes de un proceso electoral, es decir, menos de la mitad de los entre 120 y 150 das que pueden mediar entre la convocatoria a elecciones y los comicios, pero casi el doble de los 29 das que dura la franja electoral gratuita, y en Uruguay 50 das antes del cierre de campaa tratndose de elecciones nacionales y 20 en caso de que sea necesaria una segunda vuelta para dirimir la eleccin presidencial. Cabe sealar que tanto en Paraguay como en Uruguay tambin se limitan los tiempos en que se puede transmitir publicidad para el caso de elecciones internas: 30 y 40 das respectivamente.

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4.2. Otras regulaciones sobre publicidad en medios susceptibles de contribuir a la equidad durante la contienda electoral Como se ha anticipado, en el cuadro XXX.6 se resume la incidencia de cinco diferentes tipos de disposiciones que, por su naturaleza y orientacin, son susceptibles de contribuir a establecer cierta equidad en el desarrollo de la contienda electoral y que tienen como comn denominador el hecho de que se relacionan, de una u otra forma, con los requisitos de acceso a los medios de comunicacin o con los trminos y condiciones necesarios para la contratacin o transmisin de publicidad y propaganda durante la campaa electoral. Si bien los registros consignados ofrecen un panorama general y comparado sobre su presencia en el universo de pases sujetos a escrutinio en este estudio, es conveniente formular tres comentarios al respecto. Primero, el conjunto de disposiciones es muy heterogneo en cuanto a su naturaleza, alcances y potencial impacto en las condiciones de equidad de la contienda. Segundo, aunque es posible establecer cierta correlacin entre un mayor nmero de registros positivos de estas variantes y una mayor intencin de procurar condiciones de equidad, la simple heterogeneidad sobre su naturaleza y alcances desaconseja llevar el asunto al punto de establecer una correlacin lineal. Su eventual articulacin y complementariedad debe analizarse casusticamente. Tercero, conviene recordar, una vez ms, que el peso e influencia de cada una de las regulaciones difiere de un pas a otro tanto por razones de orden contextual o contingente, como por las caractersticas del dispositivo legal y operativo (atribuciones y recursos) de que disponga la autoridad para asegurar su efectivo cumplimiento. 1) Prohibicin de contratar y transmitir publicidad pagada en los medios electrnicos. Brasil y Chile se ponen a la cabeza de este tipo de regulaciones al ser los nicos dos pases de la regin en que la ley prohbe categricamente que se pueda contratar y transmitir publicidad pagada en los medios electrnicos, aunque en Chile esta veda slo se aplica a la televisin, no a la radio. Esto quiere decir que la publicidad electoral en medios electrnicos se reduce a las franjas de transmisin que de manera gratuita se les asignan a los partidos (y candidatos independientes en Chile) y que no existe ninguna posibilidad de contratar publicidad fuera de los tiempos y espacios provistos por el Estado.

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CUADRO

XXX.6.

Otras regulaciones sobre uso de medios

Cargo de descuento Rendicin de informes Propaganda de gobierno

Pas

Compra prohibida

Tarifas y trato igualitario x x

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Honduras Guatemala Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Puerto Rico Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

x x x x x x x x x x x x x x x

x x x x x x x x

2) Aplicacin de tarifas y trato igualitario en la compra de publicidad. En la mayora de los pases de la regin (salvo en Brasil y Chile, donde, como se acaba de mencionar, no se permite la publicidad pagada, y en Honduras y Uruguay, donde no existe ninguna regulacin en materia de acceso a medios), hay disposiciones relacionadas con la obligacin de los medios de enterar o incluso de inscribir ante la autoridad electoral las tarifas que han de aplicar a la propaganda o publicidad electoral con un mandato en el sentido de que las tarifas aplicables en este concepto no sean superiores a las comerciales y que consagran el principio de no discriminacin o igualdad de trato entre las distintas fuerzas polticas o candidatos interesados en su contratacin. Como es fcil advertir, se trata de disposiciones que pueden resultar complementarias y, por lo tanto, entre las que se puede establecer

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una solucin de continuidad, pero que en rigor son distintas y se pueden diferenciar. Es de notar que en las legislaciones de Bolivia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Paraguay y Per coexisten las dos disposiciones bsicas (inscripcin de tarifas y trato preferencial) y, en consecuencia, se abona el terreno en favor de su complementariedad. En todo caso, no se debe perder de vista que las disposiciones relativas al manejo de las tarifas bajo principios de equidad o igualdad suelen entenderse y aplicarse en cuanto al valor anunciado o inscrito, pero no necesariamente en el sentido de impedir que se concedan descuentos o bonificaciones por razones comerciales o de otra ndole. 3) Cuantificacin de las rebajas o cesiones gratuitas de espacios. En dos pases, Colombia y Ecuador, las regulaciones relativas al acceso y uso de los medios en periodos electorales contemplan y enfrentan la eventualidad de que medios y partidos negocien o convengan algn tipo de trato preferente (descuentos, rebajas, bonificaciones o cesin gratuita de tiempos o espacios) que afecten las garantas de equidad o el principio de no discriminacin entre los contendientes. En este sentido, lo usual es que las exigencias de inscribir las tarifas aplicables a la publicidad electoral antes del periodo de campaa, de que no sean superiores a las de publicidad comercial y de que no discriminen entre partidos y candidatos, suelan entenderse y aplicarse como una suerte de lmite superior igualitario para todos, pero por debajo del cual queda abierta la posibilidad de otorgar o convenir algn trato preferente. Al menos el beneficio financiero, aunque no necesariamente el impacto o el efecto prctico, de ese potencial trato preferente por debajo de las tarifas lmite registradas, logra anularse con base en un conjunto de disposiciones que, a partir de la supervisin y control de la publicidad contratada o transmitida, determinan que cualquier descuento o cesin gratuita al margen de la ordenada por la ley, se tome como una contribucin al beneficiario y se cargue a sus gastos de campaa. Por cierto, para que estas disposiciones resulten efectivas se requiere contar con mecanismos que permitan identificar cualquier tipo de trato preferente en cuanto a las tarifas aplicadas (facturacin) o los tiempos o espacios de transmisin que el contrato ampare (monitoreo de publicidad). Pero sobre todo y fundamentalmente, se requiere que el trato preferente tenga una expresin contable que elimine sus ventajas financieras. En este sentido, tanto en Colombia como en Ecuador existen lmites a los gastos de campaa en los que se puede cargar y reflejar un eventual trato preferente de esta naturaleza.

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4) Obligacin de los medios de rendir informes a la autoridad electoral sobre la publicidad contratada. En cinco pases hay disposiciones legales que obligan a los propietarios o concesionarios de medios de comunicacin, fundamentalmente radio y televisin, a informar a la autoridad electoral sobre la publicidad electoral que ha sido contratada y transmitida. Sin embargo, mientras en Ecuador, Guatemala, Puerto Rico y Venezuela los medios estn obligados a hacerlo en plazos y trminos predeterminados, en Panam el mecanismo opera a solicitud expresa y previa del organismo depositario de la autoridad electoral (Tribunal Electoral) o de la fiscala electoral. En esta materia, Guatemala se ha puesto a la vanguardia con las nuevas regulaciones adoptadas al disponer que los medios que transmitan propaganda electoral deben informar diariamente a la autoridad electoral sobre las cantidades y especificaciones de los espacios utilizados, aunque al momento estas disposiciones no han sido reglamentadas ni puestas en prctica. 5) Restricciones a la transmisin de propaganda gubernamental. En distintos contextos se han esgrimido argumentos en el sentido de que la publicacin o transmisin de propaganda sobre programas, acciones u obras de gobierno durante los periodos de campaa, y sobre todo, en vsperas de la jornada electoral, es susceptible, a quererlo o no, de utilizarse o tener un impacto de carcter electoral, lo que normalmente implicara favorecer o concederle una ventaja indebida al partido en el gobierno (aunque tambin se puede argumentar que un mal desempeo, o incluso la simple percepcin de un mal desempeo, difcilmente se revierten con una estrategia publicitaria en pocas de campaa) y desequilibrar la competencia por el voto (el principio de equidad). Atendiendo los reclamos o exigencias de esta ndole, al menos en siete pases existen disposiciones que restringen, en mayor o menor medida, la transmisin de propaganda de gobierno que sea susceptible de tener implicaciones poltico-electorales durante determinado lapso del proceso electoral: Brasil, Chile, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Puerto Rico y Venezuela.

4.3. Comparativo general sobre las modalidades de acceso a la televisin En virtud de la importancia que suele concedrsele a los medios electrnicos, en especial a la televisin, para efectos de las campaas de proselitismo y bsqueda del voto, se estima que puede resultar til y relevante para

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CUADRO
Modalidad

XXX.7.

Modalidades de acceso a la televisin

Pases Brasil y Chile Bolivia (gratuito slo en estatales), Guatemala, Paraguay y Per Argentina (gratuito contingente), Colombia, Mxico y Uruguay Costa Rica, Ecuador, Nicaragua (gratuito sin aplicacin efectiva), Puerto Rico y Venezuela Panam

Slo tiempos gratuitos con prohibicin de publicidad pagada Tiempos gratuitos con lmites a publicidad pagada Tiempos gratuitos con ciertas restricciones a publicidad pagada Ciertas restricciones a publicidad pagada sin tiempos gratuitos Tiempos gratuitos sin restricciones a publicidad pagada

Slo publicidad pagada sin restricciones El Salvador, Honduras y Repblica Dominicana

efectos analticos y comparativos establecer una tipologa general sobre las modalidades de acceso a la televisin en periodos de campaa que integre y sintetice los distintos indicadores hasta ahora abordados. En este sentido, y tal como se muestra en el cuadro XXX.7, el universo de los 19 pases considerados se clasifica bajo seis grandes categoras que incluyen las distintas variantes en lo relativo al acceso y uso de la televisin para efectos y durante el periodo de campaa poltico-electoral, las cuales se presentan a partir de una gradacin que va de una modalidad que ofrece mayores condiciones de equidad (slo tiempos gratuitos sin posibilidad de compra de propaganda adicional), a aquella que prcticamente no impone ninguna regulacin (ni restriccin) para la contratacin de tiempos, ni ofrece, por razones reales o formales, garanta de acceso gratuito. En consecuencia, en un extremo del espectro se ubicara Brasil y Chile, donde toda la propaganda y publicidad electoral de partidos y candidatos tiene carcter gratuito y se transmite en franjas (horarios) predeterminadas, estando prohibida la compra de tiempos o espacios comerciales y, en el otro, quedaran ubicados los cuatro pases donde no hay garanta alguna de acceso gratuito a la televisin (Honduras) o no tiene aplicacin efectiva (El Salvador y Repblica Dominicana), pero en todo caso tampoco existen restricciones en cuanto a la compra de tiempos o espacios para publicidad electoral.

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5. CONSIDERACIONES

FINALES

La panormica general del inventario de las disposiciones legales sobre el acceso y uso de los medios de comunicacin masiva aqu presentado se puede cerrar planteando cuatro consideraciones adicionales: Se trata de una temtica relativamente novedosa dentro de la agenda poltica y legislativa de la regin, respecto a la cual en muchos casos apenas se empiezan a ensayar (y en otros apenas a debatir), los primeros dispositivos ms o menos articulados para regular y hacer frente a una problemtica muy compleja, no slo por sus mltiples manifestaciones y planos de abordaje, sino adems por los intereses polticos y econmicos que pone en juego: no slo se plantea el problema de legislar y aplicar la ley por encima de intereses o clculos polticos propios, sino tambin y fundamentalmente, de hacerlo contra otros poderosos intereses establecidos. Desde esta perspectiva, el balance empieza a ser alentador, aunque son muchas las asignaturas pendientes, sobre todo en cuanto a las garantas de equidad. La debida evaluacin de lo alcanzado en materia de regulacin del acceso a medios requiere discernirse en el horizonte ms amplio de los regmenes de financiamiento y fiscalizacin con los que necesariamente se articulan y de los cuales forman parte, tarea que desborda los alcances de este artculo, y muy en particular a la luz de sus aplicaciones e implicaciones reales, para lo cual aqu apenas se insinan algunos trazos muy gruesos, entre los que es importante incorporar las atribuciones formales y las capacidades reales de las autoridades competentes para asegurar su efectivo cumplimiento y sancionar cualquier transgresin. Aunque es claro y perceptible que los medios han alcanzado y ejercen una influencia decisiva en la poltica electoral y, ms directamente relacionado con lo que en esta ocasin nos concierne, son un bien cada vez ms preciado para cualquier partido o candidato que quiera ser visto o, al menos, escuchado por el grueso del electorado, es decir, que albergue expectativas de xito en sus campaas de bsqueda del voto; no lo es menos que est abierto a debate el asunto de qu tanto gravitan o no (y en qu sentido) la imagen y las frases mediticas en la determinacin de las preferencias del electorado. Desde esta perspectiva, al menos est abierta la posibilidad de que la importancia de las es-

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trategias mediticas para fines electorales (y todo lo que ello comporta en trminos de su cotizacin real y simblica) est sobredimensionada. En todo caso y apuntando a los desafos y tareas a futuro (inmediato), tanto el anlisis y contrastacin de las opciones disponibles para avanzar en la regulacin del acceso y del uso de medios durante los periodos y para efectos electorales, como el diseo y aplicacin de nuevas modalidades (siempre referidas a condiciones y exigencias propias de cada contexto), demandan y requieren nutrirse ms de los insumos que genere un trabajo sistemtico de investigacin y documentacin emprica que no slo les otorgue un slido soporte, sino adems les permita trascender el mbito de los actos de fe o la reiteracin de lugares comunes que, con frecuencia, signan los debates en la materia.

XXXI. LA FISCALIZACIN DE LOS GASTOS DE LOS PARTIDOS POLTICOS

ALONSO LUJAMBIO

1. INTRODUCCIN El presente captulo pretende contribuir, as sea modestamente, al debate sobre los instrumentos de control y fiscalizacin de los gastos de los partidos polticos (al respecto vase tambin el cap. XIX de esta obra). La perspectiva aqu asumida est marcada por la experiencia producto de mi labor profesional en diversos organismos estrechamente relacionados con la temtica tratada. Aqu se ofrece, en primer lugar, una propuesta de marco analtico que contribuye a ordenar el debate sobre los distintos tipos de instrumentos de control y fiscalizacin disponibles para las autoridades encargadas de hacer valer las leyes relativas a los ingresos y, especialmente, los gastos de los partidos polticos. Posteriormente, el ensayo reflexiona comparativamente sobre los dilemas centrales de la accin fiscalizadora de las autoridades competentes a la luz de los instrumentos de control con que cuentan, pero tambin en funcin del tipo de normas que deben hacer cumplir. Al final del captulo se plantean algunas conclusiones generales. En lo concerniente al referente emprico, los casos latinoamericanos, este captulo recurre a las observaciones incluidas en los trabajos de Daniel Zovatto, publicado bajo el ttulo Amrica Latina en Dinero y contienda poltico-electoral. Reto de la democracia, de 2003, y de Carlos Navarro, estudio titulado Regmenes de financiamiento y fiscalizacin y garantas de equidad en la contienda electoral, del mismo ao. Estos dos estudios comparativos de los sistemas de financiamiento de los partidos polticos en Amrica Latina destacan porque, a diferencia de anlisis previos, han reordenado las variables relevantes de la comparacin pero, a la vez, y esto los hace singularmente novedosos, han destacado ya la reflexin comparada de los instrumentos de control con que cuentan las autoridades fiscalizadoras para hacer valer el conjunto de normas relati821

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vas al origen y destino de los recursos de que disponen los partidos polticos, actores centrales de la competencia democrtica. En su ensayo, Zovatto compar por un lado el estado del diseo institucional del financiamiento de los partidos polticos en 18 pases del subcontinente latinoamericano hacia finales del siglo XX. Por otro lado, y ya en la rbita del control y de la fiscalizacin de los recursos de los partidos polticos, Zovatto detect que en 11 casos es el rgano electoral el encargado de realizar estas tareas, en cuatro es el rgano electoral junto con otros rganos del Estado, en un caso son jueces federales (Argentina) y en un caso nadie realiza esa funcin (Uruguay). En su contribucin, Zovatto alert sobre el riesgo de no enfatizar, en el diseo institucional, la relevancia de las capacidades y atribuciones de dichas autoridades para llevar a cabo la funcin de control y fiscalizacin, y sobre su eventual partidizacin. Asimismo, subray la importancia de la publicidad o disclosure de la informacin financiera de los partidos polticos como instrumento de control; clasific los pases latinoamericanos de acuerdo con los actores obligados a rendir cuentas y con el tipo de informes que deben presentar a la autoridad competente, y reflexion sobre la relevancia del rgimen de sanciones frente a la violacin de la normatividad en materia de financiamiento. El texto de Zovatto supuso un giro en la literatura comparada sobre Amrica Latina, pues ofreci los primeros trazos analticos para el estudio sistemtico de los dilemas de enforcement, o de aplicacin efectiva, de las normas relativas al financiamiento de la competencia democrtica en el subcontinente. Posteriormente, Navarro introdujo al anlisis comparado la duracin de las campaas como variable relevante para el financiamiento de los partidos polticos, el monto especfico de los topes de gasto de campaa en el subcontinente, y ofreci nuevos detalles sobre fuentes de financiamiento prohibidas y sobre las frmulas para establecer los lmites al financiamiento de las fuentes permitidas. Navarro detuvo tambin su atencin en la variable fiscalizacin y control. Amn de que introdujo nuevos elementos para el anlisis comparado, como el tipo de lmites a los gastos de campaa, de muy relevantes implicaciones para la tarea fiscalizadora en 12 pases del subcontinente, la principal aportacin de Navarro fue su clasificacin de los pases de Amrica Latina en relacin con las capacidades de fiscalizar y controlar las finanzas de los partidos polticos por parte de las autoridades competentes, los rganos electorales. As, Navarro encontr a partir del estudio de cinco varia-

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bles1 cinco sistemas laxos de control (Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panam), siete sistemas de nivel medio (Bolivia, Colombia, Ecuador, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Venezuela), cinco sistemas de control integral (Argentina, Brasil, Chile, Mxico y Puerto Rico) y dos sistemas desregulados (El Salvador y Uruguay). El ensayo de Navarro supuso un avance notable en la literatura, pues ampli el anlisis comparado de los instrumentos para hacer valer las leyes relativas al financiamiento de partidos y campaas en Amrica Latina.

2. UNA

PROPUESTA DE MARCO ANALTICO

El anlisis del conjunto, y de la suficiencia o insuficiencia, de las atribuciones de los rganos electorales para fiscalizar el origen y el destino de los recursos de los partidos polticos es dependiente en gran medida de la densidad normativa cuyo cabal cumplimiento tiene que revisar. En los hechos, lo que los rganos electorales deben hacer no es fiscalizar el origen y destino de los recursos de los partidos polticos, sino el cumplimiento de las normas en relacin con el origen y el destino de sus recursos. Esto que parece obvio no lo es tanto cuando se debate el asunto. Si el marco normativo que regula la vida de los partidos y la competencia entre ellos no establece ningn tipo de regla en relacin con el origen y destino de sus recursos, entonces no hay dilema de fiscalizacin alguno qu enfrentar. En el otro extremo, puede haber marcos normativos de enorme densidad, en la medida en que la ley quiere tutelar un conjunto muy amplio, as sea de diversa jerarqua, de bienes jurdicos. Son pues la densidad normativa, junto con la combinacin especfica de los bienes jurdicos que quiere tutelar la normatividad, las dos variables que han de definir, con precisin, la suficiencia o insuficiencia de los instrumentos de fiscalizacin y control. Una determinada dotacin de atribuciones fiscalizadoras puede ser til y pertinente para hacer valer determinadas normas y no otras. En consecuencia, la dotacin de atribuciones ha de verse a la luz de las normas especficas que se quieren hacer valer con eficacia, es decir, de la densidad normativa del sistema. Un rgano electoral puede estar muy bien dotado del personal tcnico para realizar una auditora a un partido poltico sobre
1 Rendicin de informes peridicos, rendicin de informes de campaa, atribuciones del rgano de control, publicidad o disclosure de la informacin contenida en los informes de los partidos y rgimen de sanciones.

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LA FISCALIZACIN DE LOS GASTOS DE LOS PARTIDOS POLTICOS

los recursos pblicos recibidos y sobre los recursos privados que declara haber recibido. En ese caso, la auditora a las finanzas de un partido poltico puede ser de excepcional calidad en relacin con el uso de los recursos pblicos (y privados declarados). De la auditora se desprender si el partido utiliz con apego a derecho los recursos que declara haber recibido. En ese caso estamos ante un instrumento directo de control, que es la auditora. Sin embargo, la auditora a las finanzas formales no es capaz de detectar si el partido recibi recursos de fuentes prohibidas y que llevando doble contabilidad no registr contablemente, o que registr atribuyndole el origen del recurso a otra fuente. Para intentar detectar esas conductas ilegales, la auditora rutinaria a las finanzas oficiales, formales, de los partidos polticos, no es el instrumento idneo. Para ello se requiere de instrumentos indirectos de control. En general se encuentran, en primer lugar, instrumentos directos e indirectos de control y, en segundo lugar, instrumentos de investigacin. El instrumento directo de control por excelencia es la auditora a las finanzas partidarias. En algunos pases, la auditora realizada est precedida de una certificacin de algn despacho privado de auditora o contador pblico independiente (como en Argentina, Brasil, Ecuador y Honduras), lo cual no es determinante, pero coloca a los partidos en un contexto mayor de exigencia. Distingo, por otro lado, tres instrumentos indirectos, de la mxima relevancia (dependiendo, claro est, de la densidad normativa del sistema). En primer lugar, el monitoreo de gasto. Si se tiene evidencia de gastos no reportados por el partido poltico, entonces es posible hacer inferencias sobre los ingresos no reportados. Sin embargo, el monitoreo de gasto no puede ser, nunca, omniabarcante. Es un instrumento privilegiado, pero tiene sus lmites, pues slo es susceptible de monitoreo el gasto que deja huella. El gasto que deja huella por excelencia es el que se realiza en los medios masivos de comunicacin (prensa, radio y televisin), y ah tiende a concentrarse un gran volumen de recursos estratgicos de campaa. En segundo lugar, la publicidad o disclosure de la informacin financiera de los partidos polticos. Suele atribursele a este instrumento indirecto una importancia muy subrayada. Y la tiene, si bien esto merece un conjunto amplio de reflexiones. El disclosure suele generar grandes cantidades de informacin que ni los rganos de control, ni los medios de comunicacin, ni los votantes son capaces de asimilar (Zovatto, 2003). La ponderacin del poder y la utilidad de la publicidad o disclosure como instrumento de con-

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trol indirecto est subordinada a la densidad normativa del sistema y a la evaluacin de los alcances y lmites de los instrumentos de control directo. Para efectos de control, no ayuda mucho la publicidad de los estados financieros de los partidos polticos si no se incluye informacin desagregada que pueda ser compulsada por los ciudadanos. Existen marcos legales que prohben las aportaciones privadas annimas. La auditora como instrumento directo de control no es poderosa para saber si los donantes reportados existen realmente o son falsos, o si utilizaron a interpsitas personas para fragmentar los donativos y as no superar formalmente los lmites impuestos a dichas aportaciones. Sera laboriossimo, consumidor de mucho tiempo y eventualmente ineficaz, la compulsa directa de la autoridad electoral con la hacendaria para realizar verificaciones rutinarias en el marco de una auditora. Podra ser muy laborioso el ejercicio por la cantidad de acciones administrativas que supondra, y quiz resultara ineficaz, si la informacin proveda a la autoridad hacendaria tambin se false. Aqu la publicidad o disclosure puede ser especialmente til, pues cualquier ciudadano puede identificar en el listado un dato falso o incompleto a la luz de la informacin con la que cuenta sobre donantes conocidos, personas fallecidas, etc. Sin embargo, la utilidad de la publicidad o disclosure como instrumento de control indirecto depender en trminos generales: 1) del grado de socializacin de las reglas entre los ciudadanos, pues si stos no saben qu est permitido y qu est prohibido no pueden servir a la autoridad como instrumento indirecto auditora ciudadana de control; 2) de la facilidad con que el ciudadano pueda hacerle saber a la autoridad electoral sobre el carcter falso o incompleto de la informacin publicada y, en ltima instancia, 3) de la capacidad de la autoridad electoral para investigar la verdad de los hechos. El tercer instrumento indirecto de control es la coadyuvancia de otras autoridades, que pueden detectar un problema y hacrselo saber a la autoridad electoral. Es en verdad imposible exigirle a la autoridad electoral que haga valer la ley en el marco general de un precario Estado de derecho. A travs del instrumento directo de control por excelencia que es la auditora, resulta imposible saber si un partido recibi, y no report, recursos de una fuente pblica prohibida por la legislacin, sea del Poder Ejecutivo, o de un gobierno municipal, o de una empresa pblica. Esto es as porque las contabilidades no suelen exhibir sino ocultar las irregularidades. Por otro lado, sera absurdo que las autoridades electorales auditaran de rutina a las otras autoridades del Estado para ver si desviaron recursos pbli-

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cos para favorecer a este o aquel partido poltico. Aqu la labor de fiscalizacin que realizan los congresos es de fundamental importancia, as como las contraloras comnmente a cargo de los poderes ejecutivos. La efectividad de esta coadyuvancia depende de mltiples factores: si el auditor congresional es agente de un partido poltico quiz lo favorezca con el silencio o la omisin, o perjudique a otros con acciones desbordadas. Lo mismo puede suceder con las contraloras a cargo de los poderes ejecutivos. La alternancia puede ayudar a que se vigilen unos a otros respecto de hechos acontecidos en el pasado, pero difcilmente el contralor interno de un gobierno ser especialmente activo en la realizacin de pesquisas sobre las presuntas desviaciones de recursos a favor del partido poltico que est en el poder. Los mtodos de nombramiento de estas instancias, as como la fragmentacin del sistema de partidos, son variables centrales en la explicacin de la potencia efectiva de este instrumento indirecto de control por parte de los rganos electorales. Por otro lado, son de fundamental importancia los instrumentos de investigacin con que cuenta la autoridad electoral para hacer valer la ley. No es creble esperar que las eventuales grandes irregularidades sean descubiertas y cabalmente conocidas y esclarecidas a travs de los instrumentos directos de control (especialmente la auditora), pues las irregularidades no suelen reportarse. Al contrario, por naturaleza est la intencin de ocultarlas por parte de quienes las orquestan. La existencia de instrumentos poderosos de investigacin es imprescindible para cerrar el crculo del control. No tiene sentido la publicidad o disclosure si una vez que el ciudadano denuncia una presunta irregularidad, la autoridad electoral es impotente para conocer la verdad de los hechos, las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se produjeron y los montos que involucraron las irregularidades cometidas. Instrumento privilegiadsimo es aqu el acceso a la informacin resguardada por el secreto bancario, pero tambin por el secreto fiscal. Otros instrumentos de investigacin pueden ser de especial relevancia: por ejemplo, la obligacin de las empresas y de cualquier persona fsica de contestar bajo protesta de decir verdad y de manera documentada a los requerimientos de informacin que la autoridad electoral le formule en el desahogo de una investigacin de presuntas anomalas. Otro instrumento, complementario, puede ser la solicitud a la autoridad hacendaria para que realice una auditora a determinada persona fsica o moral, de modo que pueda hacerse de mayores elementos para conocer la verdad sobre un hecho oscuro.

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Por otro lado, es especialmente importante que la norma defina con precisin qu puede activar el inicio de una investigacin por parte de la autoridad. Puede ser 1) la presentacin de una queja o de una demanda de investigacin de un partido poltico en contra de otro, con un mnimo de elementos indiciarios que justifiquen el arranque de las pesquisas; 2) el inicio de oficio de la investigacin por parte de la autoridad, a partir de elementos diversos que le permitan presumir la existencia de irregularidades; y 3) la comunicacin de presuntas irregularidades por parte de un tercero, identificndose con precisin o de manera annima. Este ltimo punto es clave. No es inusual que la autoridad electoral conozca de presuntas irregularidades de fuentes no identificadas, pero eventualmente vinculadas a los equipos de campaa de candidatos y partidos. Con frecuencia un conflicto interno, o una promesa incumplida de pago o de cargo, o una traicin entre otrora amigos polticos, lleve a la filtracin de informacin a la autoridad electoral sobre presuntas irregularidades cometidas por quienes en el pasado eran aliados y hoy son adversarios o hasta enemigos. Siempre es difcil controlar que slo sea un crculo restringidsimo de personas quienes conozcan de las irregularidades cometidas. Generalmente hay un grupo de personas (autores intelectuales y materiales) que conocen en mayor o menor grado los pormenores de las irregularidades. Por otro lado, la complicidad, la lealtad, a veces termina, cuando se viola la ley, en vendetta. Es vlido que de esta perversidad la autoridad electoral saque provecho? En definitiva s. La autoridad debe estar en aptitud de iniciar formalmente investigaciones a partir de esos elementos, mientras contengan indicios suficientes para iniciar actos de molestia que, seguramente, van a tensar su relacin con este o aquel partido. El annimo es un instrumento poderoso, pero peligroso: reaccionar a cualquier elemento, sin sensibilidad y sin criterio, con base en indicios demasiado frgiles, puede convertir a la autoridad electoral en rehn de otros intereses. Pero situarse en el otro extremo puede ser igualmente grave: exigir al denunciante su identificacin puede inhibir la presentacin de denuncias, pues no estamos ante un tema cualquiera: los intereses involucrados en irregularidades en materia de financiamiento de los partidos polticos y, en el extremo, el amafiamiento de grupos poderosos involucrados, puede ser aliciente suficiente para no presentar denuncias por los riesgos que ello supone. El annimo protege a quien quiere denunciar hechos irregulares, pero se siente especialmente vulnerable frente a quienes cometieron las faltas.

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Se ha dicho con frecuencia, y con una dosis importante de razn, que conviene no introducir al marco normativo reglas cuyo cumplimiento no pueda ser garantizado. Ello es cierto, pero slo hasta cierto punto. Suele pensarse, en ese marco de ideas, en mecanismos directos: si no se puede verificar directamente el cumplimiento de la norma, es mejor que la norma no exista. Es un error disear sistemas de control enfatizando excesivamente los mecanismos de control directo. Por el contrario, los sistemas han de ser diseados teniendo en mente la combinacin ptima entre mecanismos directos e indirectos, con la posibilidad de que las faltas que no fueron detectadas por la va directa sean eventualmente descubiertas y cabalmente investigadas a travs de otros medios. La inhibicin de conductas contrarias a la ley no se dar porque exista un sistema omniabarcante de patrullaje directo, que resulta por dems imposible de operar, sino porque existe un sistema de alarmas que ofrece a la autoridad electoral elementos suficientes para iniciar una eficaz accin investigadora y eventualmente punitiva.

3. UNA

REFLEXIN COMPARATIVA SOBRE LOS DILEMAS DE LA ACCIN FISCALIZADORA

Venezuela bajo el esquema constitucional promovido por el presidente Chvez es el nico pas de Amrica Latina que no ofrece a los partidos polticos sistema alguno de financiamiento pblico. Slo Costa Rica y la Repblica Dominicana seran casos intermedios, pues en ambos pases hay frmulas para el otorgamiento de financiamiento pblico directo, es decir, de recursos lquidos, pero no existe modalidad alguna de financiamiento pblico indirecto, como son los espacios reservados en radio y televisin para la publicidad partidaria (Zovatto, 2003; Navarro, 2003). En el resto de Amrica Latina tenemos financiamiento pblico directo e indirecto. Ello supone, en consecuencia, que la autoridad competente debe fiscalizar el uso de recursos lquidos, de orden pblico, entregado a los partidos en todas las democracias, excepto en Venezuela. Dominan, por otro lado, sistemas mixtos de financiamiento pblico y privado. Esto subraya la importancia del mecanismo de fiscalizacin por excelencia de control directo, es decir, la auditora, pues slo ella puede decir de manera razonablemente completa dependiendo de la profundidad de la revisin y del tamao de las muestras, si los partidos polticos utilizaron los recursos recibidos

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con apego a derecho. Sin embargo, en dos pases, Guatemala y Panam, slo se auditan propiamente los recursos de procedencia pblica. En el resto de los pases se somete a consideracin de la autoridad competente, para su revisin, el conjunto de los fondos tanto pblicos como privados (los privados efectivamente reportados, por supuesto). En este sentido es especialmente importante que la autoridad electoral cuente con los recursos materiales y humanos para realizar la auditora de manera seria, profunda y profesional. Pese a que todos los pases de Amrica Latina reciben financiamiento pblico directo (excepto Venezuela), en algunos casos los partidos solamente reciben recursos para gastos de campaa; en otros, slo se reciben recursos para gastos ordinarios; y en la mayora, los partidos reciben recursos para gastos tanto ordinarios como de campaa. Es claro que la pertinencia de contar con un cuerpo permanente de profesionales para acometer labores de auditora resulta de especial relevancia ah donde el financiamiento directo sirve, de manera permanente, para financiar actividades ordinarias y, en poca electoral, para financiar campaas polticas, pues se trata de pases donde el flujo de recursos pblicos directos no slo es permanente, sino que abarca, por otro lado, ms actividades. Cuando los congresos regatean recursos a las instituciones electorales para realizar este tipo de tarea permanente, estn obstaculizando en los hechos la posibilidad de que los partidos sean fiscalizados. Son obviamente los partidos polticos los actores centrales de la accin legislativa. Ese regateo de los partidos en la arena congresional no puede ser sino producto de la ignorancia o, de plano, de la intencin deliberada de obstaculizar su fiscalizacin. Slo pueden realizarse auditoras efectivas ah donde se ha tomado firmemente la decisin poltica de apoyar la tarea del rgano fiscalizador. Ciertamente, la densidad normativa y la combinacin especfica de instrumentos de fiscalizacin y control definen la posibilidad de hacer valer las leyes relativas al financiamiento y gasto de los partidos polticos. Sin embargo, hay casos en los que los instrumentos de control y fiscalizacin son prcticamente nulos, pero ello no resulta especialmente problemtico porque el sistema normativo coloca candados efectivos en arenas que concentran gran parte del gasto electoral. En Chile se acaba de aprobar el primer marco normativo con que se echa a andar el sistema de rendicin de cuentas de los partidos polticos. Pareciera que Chile se suma tardamente al conjunto de pases de Amrica Latina que ya desde hace varios aos o incluso dcadas vienen diseando sistemas de control y fiscalizacin. Sin

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embargo, Chile ha enfrentado exitosamente uno de los retos centrales ligados a la transparencia financiera de los partidos polticos y a la equidad en la contienda entre ellos, pues dicho pas, junto con Brasil, es el nico del subcontinente que prohbe la compra directa de spots publicitarios en televisin por parte de lo partidos polticos o de terceros. En el contexto de competencias democrticas crecientemente mediticas, en las que los partidos polticos concentran gran parte de su dilema de gasto (y, obviamente, de captacin de recursos) en la publicidad electrnica y especialmente en la televisiva, el que no exista un mercado de medios sino un Estado de medios elimina de golpe uno de los dilemas de control ms complejos que debe enfrentar una autoridad electoral. Quizs esta solucin especfica a uno de los grandes dilemas del diseo institucional del financiamiento de los partidos polticos sea la variable central que explica, paradjicamente, el arribo tardo de Chile al concierto latinoamericano en sistemas de rendicin de cuentas. Efectivamente, slo en Chile y Brasil el acceso gratuito a la televisin como prerrogativa estatal supone el nico medio para acceder a ella. En el resto del continente, los partidos polticos pueden comprar, con sus recursos lquidos, espacios propagandsticos en radio y televisin. Es ah donde uno de los instrumentos indirectos de control puede potenciar su utilidad: el monitoreo de gastos en medios masivos. Pese a ello, nicamente los marcos normativos de Ecuador, Mxico, Panam y Paraguay hablan explcitamente de la realizacin de monitoreos, concretamente de los gastos realizados en los medios de comunicacin masiva (Navarro, 2003). Aqu hay un instrumento de control subutilizado. Y esta subutilizacin es especialmente grave en los casos en que la autoridad tiene, tambin, que hacer valer topes de gasto de campaa, una norma de enforcement especialmente complejo. Doce pases del continente han optado por colocar en su legislacin electoral un tope o lmite de gastos de campaa (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Mxico, Nicaragua, Paraguay, Per, Puerto Rico y Venezuela). Pese a que el tope de gastos de campaa es un instrumento privilegiado de equidad, estamos, a la vez, ante una de las reglas cuyo cumplimiento cabal es ms difcil de garantizar. Esto derivado de un problema complejo: no est claro, prcticamente para ninguna autoridad electoral en el continente, cul es un gasto electoral, de campaa, y cul no lo es. No es extrao encontrar debates interminables sobre este particular. Algunas legislaciones definen el gasto electoral como aqul tendiente a la

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obtencin del voto. Pero la definicin no es muy til, pues prcticamente cualquier gasto realizado durante una campaa tiende a la obtencin de votos. Un spot publicitario en televisin, transmitido durante una campaa electoral, que habla de la historia de un partido poltico, de sus luchas, de sus logros y conquistas, puede no llamar a votar, puede no mencionar el nombre de candidato alguno, ni mencionar el da de la prxima jornada electoral, pero, tender a la obtencin del voto? Estamos ante un caso extremo en el que no slo es difcil hacer valer la ley, sino que tambin es difcil saber, peor an, qu quiere decir la ley. Se ha escuchado en el subcontinente la propuesta de que el tope de gastos de campaa no se defina en funcin del tipo de gasto realizado, sino en funcin de los gastos generales, es decir totales, realizados durante un espacio de tiempo. Ello podra facilitar las cosas. En seis pases el tope de gasto, de campaa se restringe a los gastos realizados en publicidad (Bolivia, Costa Rica, Nicaragua, Paraguay, Per, Venezuela). En los casos en que esa restriccin opera sin distinguir el tipo especfico de publicidad desarrollada, entonces, si hay monitoreo efectivo, el tope puede hacerse valer con rigor. De lo contrario, se entra irremediablemente al debate de qu spot es de campaa y cul no lo es. Tambin es muy difcil garantizar una aplicacin estricta de la ley a travs de instrumentos directos tratndose de los lmites de las contribuciones privadas. El respeto cabal al lmite individual de aportaciones, fijo para todos en la ley, puede ser especialmente difcil de verificar a travs de medios directos de control, como lo es la auditora anual, o de distinta periodicidad, a las finanzas de los partidos polticos. Si las personas fsicas estn obligadas a reportar sus donativos a los partidos en sus declaraciones anuales de pago de impuestos, ah puede haber, ciertamente, un medio de compulsa muestral, si la autoridad electoral puede solicitar informacin al Ministerio de Finanzas o equivalente, informacin usualmente protegida por el secreto fiscal. Pero, se insiste, esa informacin tambin pudiera estar falseada. Aqu la publicidad o disclosure es fundamental, para que quien detecte una anomala pueda denunciarla. Slo ocho pases del subcontinente cuentan con normas relativas a la publicidad o disclosure, lo cual es especialmente preocupante, pues se trata, a mi entender, de uno de los instrumentos indirectos de control ms poderosos, si se combina, como ya se dijo, con otros instrumentos, especialmente de investigacin; son Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Mxico, Nicaragua y Per. Existe una gran diversidad de disposiciones normativas en materia de contribuciones privadas en Amrica Latina. La complejidad de la fiscaliza-

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cin puede ser mayscula en casos como el de Brasil, donde el lmite de las aportaciones individuales depende de los ingresos brutos declarados por los contribuyentes. En ese caso, la autoridad electoral debe conocer el monto de los ingresos brutos de los donantes para saber si, en principio, se viol o no la ley. Eso dificulta extraordinariamente el control y multiplica la informacin con que debe contar la autoridad para realizar incluso las verificaciones de rutina en el marco de las auditoras. Complicar en extremo las tareas fiscalizadoras no parece ser la opcin ms recomendable. Por otro lado, se encuentra la enorme dificultad de determinar si los partidos polticos recibieron recursos provenientes de fuentes prohibidas por la ley. En 13 pases tenemos la prohibicin de fuentes extranjeras; en 11 de dependencias pblicas; en 10 de empresas contratistas o concesionarias del Estado; y en nueve las fuentes annimas. Aqu el instrumento directo de control, que es la auditora, es de precaria utilidad y potencialidad. Resulta de especial relevancia subrayar la densidad normativa en cinco pases (Argentina, Brasil, Honduras, Mxico y Venezuela), donde las cuatro fuentes mencionadas estn prohibidas. Es, se insiste, imposible fiscalizar directamente el cumplimiento de estas normas. Nadie en su sano juicio debe esperar que la autoridad electoral detecte irregularidades ligadas a estas normas con su instrumento rutinario de control, que es la auditora. Aqu la posibilidad de iniciar investigaciones con poderosos instrumentos legales, a partir de denuncias de fuente conocida o annima, son centrales para la aplicacin efectiva de la ley (o enforcement). Preocupa especialmente a las autoridades que los partidos polticos capten recursos de fuentes prohibidas, pero que lo hagan a travs de interpsitas personas, es decir que, por ejemplo, una empresa extranjera (fuente prohibida) le entregue dinero a un partido a travs de una persona fsica o un conjunto de personas fsicas (fuente permitida). En casos como se, el indicio de una irregularidad debe llevar a una investigacin en la que el acceso a la informacin protegida por el secreto bancario es primordial y estratgica. Si la autoridad no cuenta con ese msculo institucional no debe, nunca, tenerse la expectativa de que ser capaz de hacer cumplir la ley. Ah, o se le dota a la autoridad de atribuciones, o mejor se quita la restriccin. Lo que en definitiva no es aceptable, y no hace sino contribuir a la desconfianza en el derecho y, como si hiciera falta, en los partidos, es colocar en la ley normas de verificacin imposible, ni por medios directos, ni indirectos, ni a travs de investigaciones. Ciertamente, cuando los recursos se han convertido en efectivo, en moneda corriente, se vuelve extraordina-

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riamente difcil rastrear el destino del dinero, pues su movimiento ya no va dejando huella en el sistema financiero. Pero dinero ya lquido puede volver a depositarse en el sistema bancario. De ah la importancia de que las normas bancarias relativas a la prohibicin de depsitos en efectivo a partir de cierto monto y de fuente no identificada se cumplan a cabalidad. Por otro lado, ha de tenerse presente que la combinacin de fuentes prohibidas y fuentes annimas en el mismo marco legal puede resultar contraproducente o, mejor dicho, contradictorio. La fuente annima puede servir de mampara a la fuente prohibida. Solamente los rganos electorales de Brasil y Ecuador cuentan con la importante atribucin de solicitar informacin y documentacin depositada en el sistema bancario. En el desahogo de algunos casos especficos, las autoridades electorales de Mxico y Costa Rica han podido acceder a este tipo de informacin, clave de claves para rastrear la procedencia y utilizacin de recursos no reportados o francamente ilegales. Por otra parte, nicamente las autoridades electorales argentinas, colombianas y ecuatorianas estn dotadas de instrumentos legales para requerir informacin a cualquier persona, fsica o moral (Navarro, 2003). Los instrumentos de investigacin son los mecanismos ms poderosos para hacer valer la ley. Son, ciertamente, instrumentos indirectos. Sin embargo, en balance, es posible afirmar que las democracias de Amrica Latina no tienen instrumentos para investigar irregularidades. Aqu hay una carencia digna de ser subrayada. Tambin resulta de particular relevancia en el diseo del sistema de control y fiscalizacin, la determinacin de quines estn obligados a rendir cuentas. Destacan tres casos en los que son los donantes, no slo los partidos, los que estn obligados a la rendicin de cuentas en Bolivia, Brasil y Colombia. Este arreglo institucional puede ser de especial utilidad si se combina con la publicidad o disclosure. En Colombia, la decisin empresarial de dar un donativo debe tomarla su asamblea de accionistas y no puede ser una decisin poltica tomada por el director de la empresa. En estos casos, no slo los partidos deben informar quines fueron sus donantes, sino que los donantes deben informar a qu partidos dieron dinero. Es una fuente de compulsa que, sin embargo, en caso de connivencia, puede no ser especialmente til. Con todo, el ocultamiento por ambas partes, si sale al descubierto, puede producir sanciones mltiples, de modo que los actores dispuestos a violar la ley deben estar conscientes de sus consecuencias. Finalmente, son los rganos electorales los que, en prcticamente todo el subcontinente, tienen la responsabilidad de fiscalizar el cumplimiento de

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las normas relativas al origen y destino de los recursos de los partidos polticos. Se ha dicho con frecuencia que esta tarea no debiera ser responsabilidad del rgano electoral si ste se encuentra partidizado. El problema es que tambin puede estar partidizado el Ministerio de Hacienda, o la Contralora General, o la Procuradura Electoral, o cualesquier otro rgano alternativo de control. El mtodo de eleccin de los responsables del rgano electoral puede definir el impulso que le darn a la tarea fiscalizadora, que tiende a tensar la cuerda de la relacin entre el rgano electoral y los partidos polticos. Tambin la duracin del mandato de los responsables de dichos rganos es importante, pues un mandato muy breve no hace sino meter al rgano electoral en la lgica de los ciclos polticos de los partidos. No hay, en definitiva, arreglo institucional perfecto que garantice, sin sombra de duda, que el rgano electoral har su trabajo sin inclinacin partidaria, con energa y empuje. Sin embargo, el carcter colegiado de los rganos de control puede minimizar los riesgos, as como el carcter pblico de sus dictmenes y resoluciones. Los riesgos de la partidizacin o de la inactividad estn ah, est la responsabilidad en el rgano electoral o en otra esfera institucional, pero el que el responsable sea el rgano electoral tiene una ventaja nada despreciable. Si el responsable es el rgano congresional encargado de fiscalizar al conjunto de las entidades pblicas, slo podr fiscalizar el dinero pblico y no el privado. Ahora bien, aun suponiendo que tuviese facultades para fiscalizar ambos tipos de recursos, tal autoridad distraera su atencin con asuntos de mayor calado. Los partidos polticos, as reciban los montos de financiamiento pblico ms jugoso, como es el caso de Mxico, no reciben nunca ni siquiera 2% del presupuesto nacional. Un ente fiscalizador general tender a concentrar su atencin en las entidades pblicas que concentran el mayor volumen de recursos pblicos. El que sea el rgano electoral el encargado de fiscalizar los recursos de los partidos polticos posibilita que una actividad central para la legitimidad de las instituciones democrticas sea realizada sin distracciones y con profundidad, con focalizacin.

4. CONCLUSIN La intencin de este ensayo ha sido proponer una lnea de anlisis para el futuro de las investigaciones sobre control y fiscalizacin de los recursos de los partidos polticos en Amrica Latina. No se puede analizar la pertinen-

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cia de un diseo institucional de control y fiscalizacin si no se tiene en cuenta, en primer lugar, qu alternativas realistas genera el conjunto de bienes jurdicos que la ley quiere tutelar, es decir, la densidad normativa del sistema. No es razonable esperar que el rgano electoral sea capaz de controlarlo todo, de evitar a toda costa cualquier violacin a la ley, tener un patrullero-fiscal detrs de cada candidato o de cada lder partidario. Es absurdo creer que el control directo puede ser omnicomprensivo, totalmente abarcador y plenamente eficaz. No debemos ser sino realistas o, mejor dicho, optimistamente realistas, a partir de un anlisis riguroso de las alternativas de control disponibles. Una combinacin ptima entre instrumentos directos e indirectos de control, as como un conjunto razonable de atribuciones para realizar investigaciones por parte del rgano electoral, pueden generar un conjunto de elementos que hagan posible una aplicacin efectiva de la ley. En general, puede afirmarse que en las democracias de Amrica Latina los rganos electorales carecen de suficientes instrumentos de control indirecto. En muy pocos pases se monitorean los gastos. En muy pocos pases se utiliza la publicidad o disclosure como medio de control. Por otro lado, en general no se cuenta con poderosos instrumentos de investigacin de irregularidades denunciadas. Los futuros estudios deben poner nfasis en la posibilidad de un verdadero enforcement a partir de la problematizacin del conjunto de las normas vigentes a la luz de los instrumentos de control disponibles, tanto los directos como los indirectos, y muy especialmente de las capacidades para investigar presuntas irregularidades.

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JORGE LAZARTE R.

1. INTRODUCCIN Como consecuencia del establecimiento de sistemas democrticos en el decenio de 1980 y el incremento y la regularidad de los procesos electorales, hubo una verdadera explosin de encuestas de opinin pblica en Amrica Latina, especialmente en pocas de elecciones, que en la dcada de 1990 se ha profundizado. Puede decirse que no existe ningn partido poltico, con pretensiones fundadas de poder, que se prive de utilizar estos instrumentos, pero no se trata slo de encuestas electorales, sino tambin y cada vez ms de encuestas de opinin poltica sobre distintos temas en periodos no electorales. Son sobre todo los gobiernos los que recurren a las encuestas de opinin a fin de orientar su gestin. La importancia de las encuestas no radica slo en su valor orientativo y predictivo, sino tambin en su capacidad de influir en la opinin y el comportamiento de los actores que creen en ellas. Esto vale para Amrica Latina como para otros continentes, cuya experiencia con las encuestas es de ms larga data. Para los fines de este artculo, entenderemos por encuestas al conjunto de tcnicas y procedimientos mediante los cuales sobre la base de un cuestionario especfico se obtienen datos e informacin respecto a la opinin de un grupo representativo de encuestados, y cuyos resultados pueden ser generalizados al conjunto de la poblacin. Utilizadas en los ms distintos dominios de actividad, lo que nos interesa en el presente artculo son las encuestas que se realizan durante los procesos electorales, incluyendo las del mismo da de las elecciones. En este ltimo caso, lo usual es encuestar a quienes acaban de votar, por lo que a este tipo de encuesta se le denomina a boca de urna o salida de urna (exit poll). Los sondeos, por su parte, son ms bien procedimientos informales (como entrevistas breves a ciudadanos) que suelen utilizar los medios de
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comunicacin, particularmente televisivos, y que por no estar sometidos a las condiciones tcnicas necesarias exigidas a las encuestas, los datos o las opiniones que por ellos se obtienen no son generalizables a toda la poblacin, aunque puedan valer como indicadores de opinin. En este artculo slo nos referiremos a las encuestas propiamente dichas.

2. LAS

ENCUESTAS ELECTORALES

En Amrica Latina son muchos los actores implicados en este campo. Por un lado, compiten centros acadmicos de investigacin con empresas comerciales nacionales y extranjeras, que usan una gama de tcnicas y mtodos para medir el estado de nimo de la poblacin en un determinado momento, particularmente las intenciones de voto de la poblacin. El grado de seriedad y precisin de las encuestas es muy variable. Sin embargo, en los ltimos aos se ha avanzado mucho en este aspecto y hoy da puede considerarse su profesionalismo como aceptable. Por el otro lado, los usuarios son instituciones del Estado, corporaciones cientficas, partidos polticos y medios de difusin (prensa escrita, radio y televisin) que vinculan distintos intereses con las encuestas: intereses cientficos, intereses comerciales e intereses poltico-estratgicos. Pero tratndose de procesos electorales, est claro que los partidos y los actores polticos son especialmente sensibles a las encuestas. Los polticos suelen aceptar slo las encuestas que les son favorables y deslegitimar o relativizar aquellas que les son desfavorables. Por tanto aqu est planteado el problema de la credibilidad y fiabilidad de tales encuestas. Pero sa no es la nica razn para la introduccin de normas legales que las reglamenten. Existe tambin el riesgo autntico de que, debido a la falta de mecanismos reguladores, se publiquen resultados de encuestas falsificadas o manipuladas durante el proceso electoral con el propsito de afectar a un electorado impotente ante resultados fabricados que deforman la voluntad electoral. En general pueden darse dos formas de regulacin de las encuestas: una referida al proceso de produccin y difusin de encuestas durante los procesos electorales, y otra a la difusin de resultados de encuestas a boca de urna el mismo da de la votacin. En Amrica Latina se hicieron esfuerzos para reglamentar el uso e impedir el abuso de las encuestas de opinin

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pblica, sobre todo en poca de campaa electoral. Muchos de esos reglamentos fueron aprobados en los aos ochenta y noventa.

3. EXAMEN

COMPARATIVO DE LAS NORMAS LEGALES

En primer lugar puede constatarse que la mayor parte de los pases de Amrica Latina cuenta con alguna forma de legislacin sobre encuestas durante los procesos electorales, excepto Repblica Dominicana y Nicaragua, que en sus respectivos cdigos o leyes electorales slo se refieren a la propaganda electoral en trminos generales. Chile es el nico pas en el que sin ninguna mencin en la Ley Orgnica de Votaciones y Escrutinios sobre el tema, es el Consejo Nacional de Televisin el que tiene a su cargo la regulacin de las encuestas. Entre los pases que s presentan una regulacin al respecto, la legislacin es desigual y no todas consideran las encuestas a boca de urna. Desde este punto de vista, en primer lugar podramos ordenar a los distintos pases en tres grupos, segn la importancia que otorgan a este rubro medido por el espacio que ocupan en las legislaciones respectivas. Transversalmente a los tres grupos, puede diferenciarse un cuarto grupo que no ostenta regulacin de las encuestas a boca de urna. a) Pases en los cuales existe una legislacin o reglamentacin especfica detallada sobre encuestas, como en Costa Rica y Mxico. Este grupo incluye tambin a Colombia, Honduras y Panam, cuyo tratamiento detallado remplaza de algn modo al reglamento. Costa Rica exige que las empresas encuestadoras se registren ante el Tribunal Supremo de Elecciones y cumplan ciertos requisitos acerca de su idoneidad, y remite al Tribunal la reglamentacin de los criterios mencionados en el artculo de referencia. Las sanciones incluyen la intervencin del Ministerio Pblico. La legislacin de Mxico, por su parte, establece que las encuestas deben ajustarse a criterios cientficos determinados por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, a cuyo secretario ejecutivo debe ser entregada una copia del estudio completo. El artculo 403 del Cdigo Penal se aplica para las sanciones a los que violen las prohibiciones de difusin y publicacin de los resultados de las encuestas, incluyendo las encuestas a boca de urna.

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A su vez, Panam obliga a la inscripcin previa de la encuesta en el Tribunal Electoral, y especifica nueve condiciones que debe satisfacer como informacin antes de su publicacin, pero no dice nada respecto de las sanciones. Colombia tambin establece que toda publicacin de los resultados de encuestas debe ir acompaada de informacin tcnica, que podramos considerar estndar; fuente de financiamiento y persona jurdica o natural que la hizo y la encomend. Las infracciones son sancionadas mediante multas. Colombia es el nico pas que no establece plazos previos para la publicacin y difusin, excepto para el da mismo de la votacin. Por ltimo, Honduras obliga a que toda empresa encuestadora se registre ante el Tribunal Supremo Electoral, informando sobre las condiciones tcnicas de la encuesta. El Tribunal est facultado para regular las encuestas y autorizar esta actividad. Los infractores son sancionados con multas. Todos los pases mencionados fijan plazos para la difusin o publicacin de resultados de encuestas. b) Pases en los cuales el tratamiento representa ms que una referencia en la legislacin e incluyen plazos para la difusin o publicacin de encuestas y sanciones respectivas en caso de incumplimiento. ste es el caso de Ecuador, Per y El Salvador. Las sanciones en Ecuador incluyen clausuras del medio de difusin y multas. En Per, slo multas, lo mismo que en El Salvador. c) Pases en los cuales la referencia es mnima y aunque se establezcan plazos para la difusin de encuestas, no se especifican sanciones en su legislacin. ste es el caso de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Guatemala, Paraguay, Uruguay y Venezuela. En este ltimo pas slo se especifica que las sanciones deben establecerse conforme a la Ley Electoral, sin dar ms precisiones. Panam est en la misma situacin no obstante el tratamiento ms desarrollado del tema. Con todo, la ausencia de sanciones en la legislacin electoral no siempre quiere decir que no existan en otro tipo de normas. Argentina fija sanciones, pero delegando esta responsabilidad al Ministerio del Interior. d) Finalmente, pases en los cuales slo hay una referencia a las encuestas electorales, pero no incluyen las encuestas a boca de urna. Esto puede deducirse de la lectura del texto legal que se refiere a plazos legales anteriores al da de las elecciones. De esta ausencia de regulacin especfica se deriva su no prohibicin que estn permitidas legalmente. Este es el caso del Brasil, Ecuador, El Salvador y Per.

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De los 18 pases considerados, 12 se refieren a las encuestas a boca de urna. Internamente este grupo es heterogno en lo que concierne a los plazos otorgados para la difusin o proyeccin de los resultados de estas encuestas. Cinco de estos 12 pases (Ecuador, Colombia, Costa Rica, Guatemala y Per) optan por la prohibicin durante el da de la votacin, que ha de entenderse hasta las 24 horas. Los otros fijan horas a partir de las cuales est autorizada la difusin de los resultados posteriormente a las elecciones. ste es el caso de Argentina (tres horas despus), Bolivia (dos horas despus), Chile (a partir de las 18 horas), Mxico (una hora despus), Panam (tres horas despus), Paraguay (una hora despus). El Salvador es el pas que ms extiende los plazos, pues autoriza la difusin de las encuestas luego que se declaren firmes los resultados, lo que puede llegar a interpretarse como varios das despus, inutilizando los propsitos de la encuesta a boca de urna. Venezuela no hace mencin a este tipo de encuestas, pero podra suponerse que est sobreentendida al facultar al Consejo Nacional Electoral a determinar la hora (se entiende que se trata del da de la votacin) a partir de la cual los medios pueden emitir los resultados electorales. En total son 16 pases latinoamericanos en los cuales existen normas que incluyen restricciones temporales respecto a la difusin de encuestas o proyecciones electorales. De los 16 pases, 15 tienen normas en sus respectivas legislaciones electorales. Chile es la excepcin, pues la norma especial est a cargo del Consejo Nacional de Televisin. En la legislacin electoral (2000) de Nicaragua existe un vaco sobre el tema, mientras que la de la Repblica Dominicana deja abierta la posibilidad del control al autorizar al organismo electoral aprobar reglamentos que regulen el proceso electoral (vase el cuadro XXXII.1). Como pudo constatarse, las restricciones slo se refieren a encuestas de opinin pblica que miden las preferencias electorales (no sobre otros temas) y solamente afectan la divulgacin o publicacin de los resultados de encuestas, excepto Guatemala, que prohbe realizar encuestas electorales durante las 36 horas previas al acto electoral y el da mismo de las elecciones. Eso significa que durante los plazos prohibidos se pueden llevar a cabo encuestas reservadas o de circulacin restringida (por ejemplo por partidos polticos que quieren informarse sobre el desarrollo de su campaa electoral y el apoyo del electorado). En los hechos, estas encuestas se hacen y muchas son conocidas sin ser divulgadas por los medios masivos de comunicacin.

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CUADRO

XXXII.1.

Restricciones temporales para la divulgacin y publicacin de resultados de encuestas durante el proceso electoral
Dos das antes Tres das antes 15 das antes Tres das antes El mismo da de votacin Dos das antes 30 das antes 15 das antes 36 horas antes 90 das antes Ocho das antes 10 das antes 15 das antes 15 das antes El mismo da de votacin Siete das antes

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela

En ninguna legislacin existe previsin alguna sobre la posibilidad de que los resultados de las encuestas puedan ser conocidos o difundidos a travs de la televisin por cable. Ya nos referimos al hecho de que existen legislaciones que establecen prohibiciones, pero cuya violacin no est expresamente sancionada. Pero tambin se constata la diversidad de situaciones respecto del sujeto imputable por violaciones. As existen casos en los que las sanciones aparentemente no tienen el destinatario imputable, o simplemente no est especificado. En la legislacin electoral de Per, Mxico y Honduras no se sabe si el infractor es el medio o el partido; en la legislacin del Ecuador y Colombia son los medios; El Salvador sanciona a los partidos o instituciones demandantes, mientras que en Costa Rica slo a los partidos.

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ENCUESTAS Y SONDEOS DURANTE EL PROCESO ELECTORAL

4. CONCLUSIONES Para concluir, quiz lo recomendable sea, en primer lugar, generalizar una efectiva reglamentacin de encuestas que contenga aspectos especficos respecto a su produccin y difusin, que garanticen su fiabilidad tcnica y confiabilidad ciudadana. En segundo lugar, extender la reglamentacin a toda forma de encuesta de opinin poltica, hecha o no en periodos electorales. En tercer lugar, y aunque son menores los casos en que esto ocurre, no es congruente establecer prohibiciones sin determinar sanciones. stas deberan, adems, formar parte del cuerpo de las leyes electorales y no transferir innecesariamente esta responsabilidad a instituciones distintas a las electorales. No est de ms recordar que en muchos casos los resultados de encuestas electorales, en principio fiables, no suelen ser congruentes con los resultados oficiales, lo que ha incitado a ensayar tcnicas que tomen en cuenta estos desfases con el fin de acortar las distancias entre unos y otros.

XXXIII. LA JORNADA ELECTORAL: ORDEN PBLICO, GARANTAS, PROHIBICIONES

JOCHEN FUCHS

1. INTRODUCCIN Ms all de la constatacin de que el ncleo de la jornada electoral es el periodo transcurrido desde el inicio hasta el cierre de la votacin, no existe hasta hoy una definicin clara e inequvoca del trmino jornada electoral. En opinin de algunos expertos, el concepto de jornada electoral sera idntico a todo el da de la votacin, mientras que otros definen la jornada electoral como el tiempo transcurrido desde el primer acto concreto de preparacin de la votacin hasta la declaracin final de los resultados. Con excepcin de la ley mexicana (art. 174, IV, Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales = Cdigo electoral de Mxico), no se encuentra una definicin exacta de la jornada electoral en las leyes ni en los cdigos electorales latinoamericanos, aunque se incluyen reglas especiales al respecto de la jornada electoral dirigidas a garantizar la libertad, la integridad y el orden de la votacin y de los resultados electorales. En muchos casos, dichas reglas prohibiciones, obligaciones y garantas no slo tienen vigor durante el tiempo transcurrido entre el inicio de la votacin y la clausura de las mesas electorales, o exclusivamente durante el da de las votaciones, sino tambin en el (los) da(s) anterior(es) o el (los) da(s) posterior(es) o ambos casos. Por tal motivo, una discusin acerca de una definicin general correcta no tiene mucha utilidad para el presente estudio, siendo suficiente referirse al ncleo con prolongaciones adecuadas, dependiendo de las diferentes materias.

2. NORMAS

RELATIVAS A LA JORNADA ELECTORAL

No existe una concepcin nica y definida sobre el modo de regular los aspectos concernientes a la jornada electoral. Unas cuantas constituciones
843

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LA JORNADA ELECTORAL: ORDEN PBLICO, GARANTAS, PROHIBICIONES

incluyen uno o dos artculos al respecto de la jornada electoral, las garantas y el orden pblico, aunque reglamentando aspectos diferentes. En general, las constituciones establecen reglas sobre el derecho a votar (por ejemplo, art. 13 de la Constitucin de la Repblica Dominicana), el recurso de amparo (por ejemplo, art. 43, Constitucin de la Nacin Argentina), el poder electoral (por ejemplo, arts. 292-298 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela o arts. 51-58, Constitucin de la Repblica de Honduras) o sobre todos (o muchos de) ellos (por ejemplo, arts. 19; 40; 219221; 225-227 de la Constitucin Boliviana). En general, las disposiciones referidas al orden pblico, las garantas y las prohibiciones se encuentran en las leyes electorales (por ello, todos los artculos sin definicin explcita corresponden a artculos de los cdigos electorales en este captulo del libro). A veces tambin se encuentran en decretos o reglamentos del Ejecutivo, como en Colombia, donde normas importantes estn contenidas en decretos presidenciales (segn las facultades legales del presidente, vase, entre otros numerales 4 y 11 del art. 189, Constitucin Poltica de Colombia) y no (solamente) en una ley, vase, por ejemplo, el Decreto 2.241 del 15 de julio de 1986 y el Decreto 2.007 del 4 de octubre de 2000) o se encuentran en decretos del Tribunal Supremo Electoral (como en Guatemala, art. 258 y Acuerdo 181-87 del 7 de diciembre de 1987). La densidad de la reglamentacin al respecto de estos temas vara en los diferentes casos. En Cuba, por ejemplo, se observan relativamente pocas reglas, al contrario de Argentina, con muchas reglas detalladas. Mientras algunos pases prefieren normas de carcter general, otros presentan un conjunto de disposiciones muy detalladas y, en otros, por el contrario, las normas son ms superficiales o constituyen clusulas generales abiertas a la interpretacin.

3. LA

DURACIN REGULAR (DEL NCLEO) DE LA JORNADA ELECTORAL

La duracin regular de la jornada electoral est en relacin con el nmero de electores que participan en las votaciones. Es decir, cuanto ms tiempo el elector disponga para votar, tanto ms alta es, por regla general, la probabilidad de que un porcentaje dado de votantes concurra a las urnas. Una participacin alta confiere a los representantes elegidos una legitimidad indiscutible.

LA JORNADA ELECTORAL: ORDEN PBLICO, GARANTAS, PROHIBICIONES

845

Por otra parte, una jornada electoral larga no slo produce ese efecto positivo, sino tambin puede significar problemas, ya que en este caso se requieren ms funcionarios, ms controles, en especial cuando la votacin se extiende a ms de un da, y ms dinero. Adems, el lapso de incertidumbre se prolonga. Para evitar esos efectos negativos, en todos los pases latinoamericanos la jornada electoral regular se efecta y culmina en el transcurso de un da. Sin embargo, hay diferencias significativas en la legislacin de cada pas respecto a la duracin, a las horas de inicio y de cierre (vase el cuadro XXXIII.l). En ningn caso las votaciones duran menos de ocho horas;1 Colombia y Per consideran dicho tiempo como mnimo. nicamente en Costa Rica y en Repblica Dominicana se prev regularmente una jornada electoral de doce horas,2 ms larga que en todos los dems pases. Como trmino medio, los ciudadanos pueden concurrir a votar durante un periodo de diez horas. En Guatemala y Bolivia no existe una regla central exacta sobre el cierre de las votaciones. En Guatemala cada junta electoral departamental determina de antemano la hora del cierre en su respectiva circunscripcin (art. 236). Segn el reglamento, para tomar esta decisin las juntas deben tener en cuenta factores especiales, como las condiciones meteorolgicas y de iluminacin (art. 81, I, 1 del reglamento). Existe, sin embargo, una limitacin: en Guatemala no se puede prolongar la votacin despus de las 24 horas del da de la votacin (art. 81, I, 5 del reglamento), aunque sa es quiz una limitacin terica, ya que es de esperar que de hecho en todos los casos las juntas opten por cerrar las votaciones antes del crepsculo. En Bolivia las Cortes Departamentales inician el cmputo departamental (segn art. 164), a partir de las seis de la tarde, lo que significa que las mesas estn cerradas antes de esa hora. El caso de Chile constituye otra excepcin en este sentido. Segn el artculo 68, I de su ley electoral, la mesa tiene que funcionar nueve horas y los vocales tienen que presentarse a las siete de la maana (art. 57, I). Si no est presente el mnimo de tres vocales, la mesa electoral no puede funcionar y (segn art. 57, V) se tiene tiempo hasta las tres de la tarde para abrirla.
1 Solamente en la Repblica Dominicana entre 1997 y 2002, los ciudadanos tuvieron en efecto solamente seis horas para votar, porque las votaciones se realizaron en dos tandas y por sexo, vale decir, los electores del sexo femenino en la tanda de la maana y los del sexo masculino en la tanda de la tarde (art. 113, Ley Electoral de 1997). 2 Hasta 1996 los ciudadanos costarricenses tuvieron la posibilidad de votar entre las cinco y las dieciocho horas.

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LA JORNADA ELECTORAL: ORDEN PBLICO, GARANTAS, PROHIBICIONES

CUADRO
Hora de inicio de la votacin
8:00 8:00 8:00 Despus 7:00 8:00 6:00 7:00 Despus 7:00 7:00 7:00 6:00 Despus 8:00 7:00 7:00 6:30 6:30 8:00 6:00 8:00 Despus 5:30

XXXIII.1.

La jornada electoral
Duracin (horas)
10 < 10 9 9 8 12 11 10 10 17 (mx.) 11 10 11 9 10.5 9.5 8 12 11.5 10.5 (mx.)

Pas
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay

Hora de clausura de la votacin

18:00 Antes 18:00 17:00 Despus 16:00 16:00 18:00 18:00 17:00 17:00 Antes 24:00b 17:00 18:00 18:00 16:00 17:00 (verano) 16:00 (invierno) 16:00 18:00 19:30 16:00

Artculo(s)
83, I; 100, I 136; 164 144 57, I; 59, II; 68, I 111a 102, I 101 60; 64 243, I; 251 236: 81c 171, II; 176, I 174, IV; 212, I; 224, 110; 114 251, I 204; 205; 218 249, I; 274, 113 53 158
I

Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

a b c

Decreto 2.241 de julio 15 de 1986 (Cdigo Electoral). Depende del reglamento del respectivo municipio. Reglamento del 7 de diciembre de 1987.

Las otras legislaciones electorales no incluyen una reglamentacin que especifique una duracin fija para la votacin. As, si se producen demoras al principio del acto, no hay prolongaciones automticas hacia el final del mismo. En general, los centros de votacin no estn abiertos antes de la salida del sol y tampoco despus de su puesta en Paraguay incluso se declara el cierre de la votacin en invierno una hora ms temprano que durante el verano (art. 218). Slo en Venezuela se puede votar antes de las seis horas y nicamente en Uruguay se cierran regularmente los centros electorales despus de las seis de la tarde. En general, se empieza con la votacin

LA JORNADA ELECTORAL: ORDEN PBLICO, GARANTAS, PROHIBICIONES

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a las siete u ocho horas. En cinco pases se cierra la votacin siempre a las cuatro de la tarde, en cuatro pases siempre a las cinco de la tarde y en seis a las seis de la tarde. En todos los pases los electores pueden votar desde el inicio hasta la clausura de la votacin. No se ha previsto ninguna pausa o interrupcin regular (por ejemplo, arts. 213 y 214, Cdigo Electoral Paraguayo). La mayora de las leyes electorales contiene una prohibicin explcita al respecto (por ejemplo: Argentina, art. 99; Venezuela, art. 158; Per, art. 271, y Chile, art. 68, I). Otras leyes apenas determinan las horas de apertura sin una mencin especial (por ejemplo, Guatemala o Colombia), pero tambin en esos pases las interrupciones regulares estn prohibidas.

4. CAMBIOS

EN LA DURACIN REGULAR DE LA JORNADA ELECTORAL

En general, las leyes electorales establecen de manera exacta la duracin de la jornada electoral, con excepcin de la ley guatemalteca y la ley boliviana. No obstante, en la mayora de los casos existe la posibilidad de prolongar o acortar el tiempo durante el cual los votantes pueden hacer uso de su derecho. Por lo regular, casi todas las leyes permiten depositar los votos en las urnas a los electores que se encuentren presentes a la hora del cierre regular de la votacin, que no hubieran votado todava, pero que desearan hacerlo (por ejemplo, art. 218, Cdigo Electoral Paraguayo). En este sentido, slo tres legislaciones determinan una limitacin absoluta. Dos legislaciones no permiten la votacin posterior al final del da de las elecciones (leyes electorales de Guatemala y Chile). En Uruguay, por su parte, se debe cerrar en definitiva la votacin una hora ms tarde como mximo (art. 96, I). Las dems leyes no reconocen esa limitacin, quiz porque en esos pases la votacin tiene que empezar tan temprano, que es seguro que todos los electores que estn esperando formados puedan votar mucho antes de la medianoche. Como excepcin, la ley hondurea permite tambin el cierre de la votacin despus de la hora regular, pero por razones diferentes y sin prolongar la duracin regular. En efecto, segn el artculo 176, II, se puede prorrogar la votacin hasta una hora ms, es decir, hasta las 18 horas si, por causa no prevista, circunstancia fortuita o fuerza mayor, la votacin no empezara a la hora sealada o sufriera alguna interrupcin. El Cdigo Electoral Paraguayo (art. 214) conoce una norma similar.

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LA JORNADA ELECTORAL: ORDEN PBLICO, GARANTAS, PROHIBICIONES

Slo en Panam la ley permite una apertura prematura (entre las 6 y las 7 horas) cuando todo est preparado para la votacin, segn el artculo 251, II. En ninguna otra ley existe un artculo similar, mientras que, en el caso contrario, slo la ley de Mxico prohbe de manera explcita (art. 212, IV) la instalacin de casillas electorales antes de las 8, hora de la apertura regular. Algunas leyes reconocen la posibilidad de una clausura prematura. Por ejemplo, en Panam, por decisin de la mayora de los miembros de las mesas de votacin con derecho a voto y presentes en la mesa, se puede cerrar la votacin segn el artculo 251, II cuando hayan votado todos los electores inscritos en el registro electoral (vase el cuadro XXIII.2). CUADRO
XXXIII.2.

Prolongacin y reduccin de la jornada electoral

Posibilidad de reduccin Noa No No S No No S No No No No S S S No S No No S

Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

Posibilidad de prolongacin S No S S No No S No No S No S S S Sc Si S S S

Artculo(s) 100, I, 1 153 68, I, 1 121 111 34, d) 243,II 236; 81, I, 4b pero vase: 176, 224, III 114 251, I; 262 218 274, I 113 96, I 158

Artculo(s) 220, III 68, I, 1 121 101 64; 65 243, II 176, I 224, II 114 251, II 1 274, II 158

II

a Segn artculo 34, I, Decreto 1138/93 (Reglamentacin de la Ley 24.007B.O. 9/6/93) se podr declarar la clausura del acto electoral en las mesas en el exterior, cuando haya sufragado la totalidad de los electores. b Reglamento del 7 de diciembre de 1987. c Slo se recibe el voto de todos los electores que hayan ingresado al local antes de la hora de cierre.

LA JORNADA ELECTORAL: ORDEN PBLICO, GARANTAS, PROHIBICIONES

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5. LA

FECHA DE LA JORNADA ELECTORAL

Ninguna ley o constitucin determina una fecha fija en la cual se deba llevar a cabo la eleccin. Sin embargo, no se puede decir que no existan disposiciones sobre la designacin del da de la votacin, las cuales deben ser observadas por las instituciones o autoridades competentes en el momento de determinar la fecha correspondiente. Al respecto, se pueden distinguir tres modalidades: por un lado, en la mayora de los casos, las leyes (en Costa Rica, la Constitucin, art. 133) determinan como da electoral un domingo dado (por ejemplo, el primer domingo de cualquier mes). Una segunda modalidad se observa en el caso de seis pases, en los cuales las leyes electorales no contienen ninguna disposicin acerca del da en que se llevarn a cabo las elecciones. Por ltimo, en cuatro pases el da electoral puede ser cualquier domingo o feriado legal, es decir, un da no laborable (vase el cuadro XXXIII.3). En resumen, se puede consignar que se prefieren los das no laborables para llevar a cabo las votaciones. Incluso en aquellos pases donde las leyes no determinan nada en ese sentido, las instituciones competentes convocan a elecciones en esos das (por ejemplo, la Resolucin 7/92 del Tribunal Electoral de la capital de Paraguay que quiere evitar la coincidencia de la fecha de las elecciones con feriados tradicionales asociados generalmente con los traslados de una localidad a otra por visitas familiares, excursiones, compromisos con hijos menores).

6. GARANTAS

Y PROHIBICIONES QUE FACILITAN LA PARTICIPACIN

DE LOS VOTANTES Y GARANTIZAN LA LIBERTAD DE VOTO

En general, las leyes electorales y las constituciones politicas garantizan a los ciudadanos el derecho del sufragio (por ejemplo, art. 129 de la Constitucin de Panam, o art. 72 de la Constitucin Poltica de la Repblica de El Salvador, respectivamente, art. 3 del Cdigo Electoral Salvadoreo). A fin de evitar que los electores se vean impedidos de participar en las elecciones debido a motivos como la dificultad para acceder al local electoral o temor a descuentos de sueldo por parte de los empleadores por el tiempo utilizado para ir a votar, muchas leyes electorales decretan reglas especiales a fin de impedir el abstencionismo voluntario o forzado. Frecuentemente esas normas no slo favorecen la participacin electoral, sino tambin

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LA JORNADA ELECTORAL: ORDEN PBLICO, GARANTAS, PROHIBICIONES

CUADRO

XXXIII.3.

La fijacin del da de la votacin

El da de la semana El carcter del da como no laborable o feriado legal

Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela

La ley determina en artculo(s)

El mes

Nada Xa

85 1, Ib 169 207c 98, Id 45,

I

X X X X X
II

X X X X X X X X X X X X X X X X X X X

201, II; 7, 167 19; 212, I 3; I 184, I 16f 105 77, I, 9g 152

2e

X X X X X X X X

a Segn la Ley 25.684 (Convocatoria Electoral 2003), el electorado tiene que votar para presidente y vicepresidente en domingos. b Ley 9.504, de 30 de septiembre de 1997. c Decreto 2.241 de julio 15 de 1986 (Cdigo Electoral). Vase tambin art. 1, Ley 84 del 11 de noviembre de 1993; art. 2, II, Decreto 2.007 del 4 de octubre de 2000. d La base de este artculo es el art. 133 de la Constitucin. e Reglamento del 7 de diciembre de 1987. f Pero vase art. 85 respecto al caso de la disolucin del Congreso segn art. 84.

estn destinadas a impedir influencias sobre la libertad del elector por parte del Estado o de terceros o de uno y otros, y buscan as garantizar la debida transparencia en las elecciones.

6.1. Reglas sobre la ubicacin de las mesas electorales El carcter de estas reglas vara: a veces se utiliza una prohibicin, otras una obligacin o una garanta, as como una modalidad combinada (vase, por ejemplo, art. 240 del Cdigo Electoral Panameo).

LA JORNADA ELECTORAL: ORDEN PBLICO, GARANTAS, PROHIBICIONES

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En la Repblica Dominicana, por ejemplo, existe una regla obligatoria sobre la ubicacin del local electoral que, de manera muy abstracta, dispone la instalacin de los mismos en lugares que faciliten el acceso a los electores (art. 35, III). La Constitucin salvadorea, por su parte, prohbe que los centros electorales funcionen en instituciones militares (art. 82, III y art. 125, II, Cdigo Electoral) y la Ley 4.737, de 15 de julio de 1965 prohbe que las mesas electorales funcionen en haciendas o qualquier propiedad rural privada (art. 135, 5). Otras leyes establecen una jerarqua de preferencias, muchas veces junto con prohibiciones especiales (ejemplo clsico, art. 65, I, Ley Orgnica de Elecciones peruana). En la mayora de los casos se prefieren edificios pblicos sobre todo escuelas (por ejemplo, Venezuela art. 67, III o Colombia art. 10, III, Ley 6 del 5 de enero de 1990) como lugares adecuados para la instalacin de las mesas electorales (por ejemplo, art. 99, III, Ley Electoral de Repblica Dominicana). En muchos pases se prohbe su instalacin en lugares o locales destinados a las fuerzas armadas, pertenecientes a los partidos polticos o a instituciones de reclusin (crceles, hospitales, etc.).3 En Mxico se protege tambin la dignidad de la votacin prohibiendo la instalacin de mesas de votacin en los centros de vicio; adems para excluir la influencia de los cultos no se permite la votacin dentro de un templo (art. 194, I). En cinco pases se prohbe terminantemente el cambio de ubicacin del local, salvo situaciones excepcionales; en seis pases el cambio est prohibido sin excepcin (vase el cuadro XXXIII.4).

6.2. Derechos de quienes trabajan el da de las votaciones A fin de facilitar una participacin amplia de los electores en las votaciones, algunas leyes establecen tambin otros mtodos. Se garantiza a los ciudadanos el derecho de librarse de compromisos de trabajo para concurrir a sufragar y obliga a los empleadores (con excepcin de Per y Venezuela) a pagarles el sueldo regular (vase el cuadro XXXIII.5). En otros pases, las leyes decretan, en forma muy abstracta, la obligacin de prestar cooperacin para el mejor cumplimiento de la votacin o la prohibicin de cualquier acto que pudiera impedir el ejercicio del sufragio (por ejemplo, en Cuba, art. 18 o en Paraguay, art. 3).
3 Para ms detalles respecto a la ubicacin de los recintos electorales, vase la contribucin con el ttulo Recinto y urnas en esta obra.

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LA JORNADA ELECTORAL: ORDEN PBLICO, GARANTAS, PROHIBICIONES

CUADRO XXXIII.4. Prohibicin del cambio de la ubicacin del local electoral durante la jornada electoral
Pas
Argentina Brasil Chile Costa Rica Guatemala Nicaragua Panam Paraguay Per

Prohibido
X X X X X X X X X

Salvo
En caso de fuerza mayor Por causas calificadas Por la Junta Electoral Causa de fuerza mayor

Condicin

Artculo(s)
79 219, III 52, III; 132 108 81, IIa 113, I, 1 252 317, c 67

Previa probacin del Servicio Electoral Calificada por la Oficina Descentralizada de Procesos Electorales y de acuerdo con el Jurado Electoral Especial Consentimiento expreso de la Junta Central Electoral

Repblica Dominicana Uruguay

Alguna causa que impidiere su uso para fines electorales Por fuerza mayor o conveniencia indiscutible

100

Reconocimiento por tres quintos de la Junta Electoral

26 218, 2

Venezuela
a b

Xb

Reglamento del 7 de diciembre de 1987. Realizar la votacin en local diferente al determinado por la respectiva autoridad electoral.

En este sentido, la interpretacin de las leyes lleva a la conclusin de que, aunque los empleadores tambin tienen obligacin de permitir que su(s) trabajador(es) participe(n) en el acto electoral, no estn obligados a remunerar a los empleados por el tiempo perdido. No se observa ninguna correlacin entre la existencia de normas de tipo diferente y la duracin de la jornada electoral o la fecha del da electoral. Tanto en pases con una jornada electoral larga como en pases con una jornada de solamente ocho horas de duracin, se observa esta norma. La garanta de remuneracin de las horas de trabajo perdidas debido al acto de votacin existe no slo en pases donde el da electoral quiz es laboral, sino tambin en los pases donde siempre tiene lugar en un da feriado.

CUADRO

XXXIII.5.

Dispensa remunerada para acudir a las urnas

Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemalaf Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela
a

El elector puede ausentarse de su trabajo para votar S S Noa S No S No No Noe Nog S Noh No S No S S S S

Con goce de haberes S S S Si S

Durante El tiempo necesario El tiempo necesario Dos horas Media jornadab Una horad

Artculo 8 9,
I

155, 3c 168,

II

El tiempo necesario

223, I

S No S S Noi

El tiempo necesario Sin limitacin exacta El tiempo necesario Por lo menos dos horas Sin limitacin exacta

241 345 105 190 163

Pero vase arts. 234 y 237. Los jurados de votacin tienen derecho a un da compensatorio de descanso remunerado, segn art. 105, III, Cdigo Electoral colombiano. c Ley 403 del 27 de agosto de 1997, vase prrafo 9 de esta contribucin. d La hora la designa el jefe o superior. e Pero vase art. 4: Nadie podr impedir, coartar o perturbar el ejercicio del sufragio y la garanta del art. 337 para los miembros de algn organismo electoral. f Solamente los miembros de una Junta Receptora de Votos gozan de los mismos derechos que por ejemplo, en Costa Rica cada elector tiene, vase art. 184, III, del Reglamento del 7 de diciembre de 1987. g Pero vase art. 194, una regla similar al art. 4 de la ley electoral salvadorea. h Segn art. 19, II, el da en que deban celebrarse las elecciones federales es considerado como no laborable. i Solamente miembros de organismos electorales subalternos tienen ese derecho, vase art. 33, II; 48.
b

[853]

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LA JORNADA ELECTORAL: ORDEN PBLICO, GARANTAS, PROHIBICIONES

A menudo los miembros de las corporaciones electorales tambin tienen derecho a licencia con sueldo de su empleo y, a veces, incluso das libres remunerados, (por ejemplo, art. 242, Cdigo Electoral panameo).

6.3. Normas concernientes a manifestaciones y actos polticos durante las elecciones Casi todos los pases incluyen en sus cdigos electorales limitaciones o prohibiciones o ambas para la realizacin de manifestaciones y actos pblicos antes, durante y muchas veces tambin despus de la jornada electoral. La regulacin de esa materia persigue principalmente tres fines: Mantenimiento del orden pblico. Impedimento de influencias (polticas) sobre los electores. Reduccin del abstencionismo.

Una limitacin sirve con frecuencia a ms de un fin. La prohibicin de espectculos populares durante la jornada electoral, por ejemplo, es un medio adecuado para aumentar la participacin en las votaciones, pero tambin para impedir posibles tumultos. Otras limitaciones se refieren a manifestaciones de carcter poltico, las cuales tampoco persiguen un objetivo nico, es decir, impedir que se ejerza influencia sobre los electores, sino que sirven asimismo para garantizar el orden pblico. En Brasil, por ejemplo, las reuniones pblicas como toda la propaganda poltica estn prohibidas desde las 48 horas anteriores a la apertura de las mesas electorales hasta las 24 horas despus del fin de la eleccin y durante las horas de la jornada electoral (art. 240, 1 del Cdigo Electoral y art. 39, 5 de la Ley 9.504 de 30 de septiembre de 1997). Una cuarta parte de los pases incluye solamente la prohibicin de reuniones polticas, que casi siempre entran en vigor mucho antes de la apertura de las mesas electorales (en promedio ms de 50 horas) y terminan a las 24 horas del da de las elecciones, mientras que cuando se prohben otras actividades, la orden rige en general slo durante el da de las votaciones. En cinco pases se verifican lapsos de prohibicin distintos para asuntos diferentes (vase el cuadro XXXIII.6). En Costa Rica estaban prohibidos hasta 1997 solamente manifestaciones de los partidos polticos, pero a partir de ese ao como resultado de una resolucin de la Sala Constitucional

CUADRO
XXXIII.6.

Prohibicin de reuniones, manifestaciones y actos pblicos

Pases X X X X X X X X

Reuniones y Toda clase manifestaciones de reuniones y polticas y manifestaciones electorales Espectculos populares/ pblicos Horas antes Horas despus Artculo(s) Otros actos publicosa Durante la jornada electoral

Argentina Bolivia Brasil Chile

Colombia X Xe

Xb X

3 >6 24 4 4 32 8

[855] X X Xh 79 36

8 48 55 7 128 8 24 8 54 8 6 X X X

X X X X X X X X X X

71 145 b 240 1 115, I 116, I 2, II 1c 3, Ic 20d 119f 85, g

Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala

Xg

7 Fin del da

133, a 230, I 220

a Por ejemplo: fiestas teatrales y deportivas (Argentina y Chile), oficios religiosos y funciones cinematogrficas (Per), o aquellos actos que interfieran en el desarrollo de las elecciones (Honduras y Venezuela) o actos pblicos de campaa o de propaganda electoral (Mxico, Brasil y Paraguay) u otra actividad que tienda a impedir o a perturbar el desarrollo normal de la votacin (Nicaragua). b Afuera de recintos cerrados. c Decreto 2.007 del 4 de octubre de 2000. d Ley 84 del 11 de noviembre de 1993. e La distribucin de papeletas la harn los partidos o grupos pblicos a ms de 50 metros de distancia de las mesas de votacin. Cualquier clase de propaganda oral est prohibida tambin. f Decreto 2.241 del 15 de julio de 1986 (Cdigo Electoral). g Con armas. h Se prohbe hacer propaganda por medio de todos los actos en lugares pblicos.

CUADRO
Espectculos populares/ pblicos Horas antesi Horas despus Otros actos publicosa Durante la jornada electoral

XXXIII.6.

Prohibicin de reuniones, manifestaciones y actos pblicos (conclusin)

Estn prohibidos en

Reuniones y Toda clase manifestaciones de reuniones y polticas y manifestaciones electorales

Artculo(s)

Honduras X X Xi Xj Xl X X X Xm X X X X X X Xn X 5.5 X X 6 20 7o8 2 Xj X X

7 13

Mxico Nicaragua Panam Paraguay

Xi X Xk

126 24 80 7 31 6.5 6.5 48

Per

[856] 56 32 6 30

Repblica Dominicana

X X X X X X X X X X X X X 8 8 6 6 X 48 X

74 185, I; 186 190 120 1; 8 226 195 a, e 195, c 290, III 349; 350 190, I 190, II 108, I, 1 108, I, 2

Uruguay

X 8

Venezuela

176 Ley 16.019 166

Solamente aquellos que interfieran en el desarrollo de las elecciones. Toda clase de propaganda poltica por altavoces y en los medios de comunicacin social. k Slo en un radio inferior a 200 metros de los centros electorales. l La instalacin de mesas de consulta en un radio inferior a 200 metros de los centros electorales. m Toda clase de propaganda poltica. n Actos en la va pblica que procuren obtener adhesiones con cualquier finalidad o actos de propaganda proselitista, la entrega de las hojas de votacin dentro de un radio de 100 metros del local electoral. Que puedan afectar el normal desarrollo de las votaciones.

LA JORNADA ELECTORAL: ORDEN PBLICO, GARANTAS, PROHIBICIONES

857

(1750-97 de las 15 horas del 21 de marzo de 1997) no es lcito realizar manifestaciones, desfiles pblicos ni difundir propaganda de ninguna especie; una regla mucho ms clara que la anulada.

6.4. Prohibiciones y limitaciones relativas a la portacin de armas La mayor parte de los pases latinoamericanos (con excepcin de Chile, Cuba y Guatemala) incluye en su legislacin algn tipo de norma acerca del uso o mejor de la prohibicin de no utilizar armas el da de la votacin, a fin de proteger el orden pblico e impedir coacciones a los electores, a los miembros de las mesas electorales o a ambos. En general, se habla en las leyes sobre armas en sentido genrico. Slo unos cuantos casos presentan una ley electoral con definiciones ms exactas. En Bolivia, por ejemplo, se decreta la prohibicin de armas de fuego, punzocortantes o instrumentos contundentes y peligrosos (art. 145) y en Panam no se permiten armas de cualquier clase u otros objetos semejantes (art. 242). En seis pases las leyes prohben en general portar armas durante el da de la votacin, en los casos de Per, Colombia y Argentina tambin en las horas anteriores y despus de finalizado el da de votacin. La mayora de los pases slo prohbe entrar armado al centro electoral. Aparte de esto, todas las leyes conocen excepciones para las fuerzas armadas o la polica o los trabajadores que, por razn de sus labores, deban portarlas, o aqullas y sta, especialmente si las autoridades electorales necesitan ayuda para mantener el orden en los locales electorales (vase el cuadro XXXIII.7).

6.5. Prohibiciones relativas al uso y a la venta de bebidas alcohlicas A fin de mantener el orden pblico en tiempo de elecciones, as como el orden en los locales electorales, se establecen limitaciones respecto a las drogas, sobre todo el alcohol. En la mayora de los pases est prohibido el expendio de bebidas alcohlicas en el da de la votacin, extendindose en algunos casos la prohibicin a las horas anteriores o posteriores al da electoral. En lugar de ese tipo de limitaciones (o adicionalmente, como en Panam, art. 244), otras leyes prohben abrir establecimientos dedicados al expendio de bebidas alcohlicas en el da electoral y con frecuencia tambin

CUADRO
XXXIII.7.

Limitaciones y prohibiciones respecto a armas

Est prohibido en Horas antes Artculos Horas despus

Portar armas

Estar armado dentro del local electoral Durante la jornada electoral Excepciones: fuerzas armadas/ polica

Excepto: personal al servicio de las autoridades electorales

Artculos

Argentina 8 X <6 145, a

20

71

X X

68,

III

Bolivia

145, b; 141, c

[858] X X 56 X X X X X 8 X 6 105 133, a; 134, f 357 185, 219, 239,

II V III

X 141 80 13b

160, f X X 141 13c

Brasil X

Xa

Colombia

Costa Rica

Ecuador

Xd

X X X

62 357 183; 184, I

El Salvador

Honduras

Mxico

220, I; 239,
III

Nicaragua 174, 3 Xe 245 7u8 184, f 32 352 Xh X 195, b 184, f 352; 11 Xf 245 6.5 X 32 X X 174, 3

120, 3;

120, 9;

Panam

Paraguay

Xg

Per

Repblica X
IV

Dominicana X X Xk 165 186

110,

110, Xj X

IV

Uruguay

Xi

51, 165

II

[859]

Venezuela

Personal militar. Decreto 2.007 del 4 de octubre de 2000, pero vase tambin art. 12, II, Decreto 821 del 4 de mayo de 1998. c Decreto 2.007 del 4 de octubre de 2000. d En manifestaciones o contramanifestaciones. e Sin limitacin exacta. f Y trabajadores en ejercicio de sus funciones, que por razn de sus labores deban portarlas. g Solamente dentro de un radio inferior a 200 metros de y naturalmente tambin en los locales electorales. h Esta prohibido solamente a los electores portar armas, y segn el art. 11 los miembros en actividad de las fuerzas armadas y de la polica nacional no pueden elegir ni ser elegidos. i Personal militar o policial. j Solamente con mandato de la Comisin Receptora. k Sin limitacin exacta, segn la ley durante el escrutinio.

860

LA JORNADA ELECTORAL: ORDEN PBLICO, GARANTAS, PROHIBICIONES

en los das anterior y siguiente a las elecciones. En otros pases no est permitido explcitamente4 que los votantes lleguen en estado de ebriedad o bajo los efectos de alguna droga al centro electoral (vase el cuadro XXXIII.8). 6.6. Inmunidad del votante y garantas semejantes Fuera de la garanta de participar libremente en las votaciones, la garanta central est constituida por la inmunidad del elector durante la jornada electoral y a veces tambin durante las horas anteriores y despus de la misma. La extensin vara de pas a pas, el ncleo siempre es la prohibicin de privar al ciudadano de su libertad durante la jornada electoral y por lo comn hay excepciones en el caso de un delito flagrante. Existen otras excepciones que varan en cada caso (vase el cuadro XXXIII.9). Los pases centroamericanos y Mxico (salvo Costa Rica, art. 41, I, 2) no conocen esa garanta, pero en la mayora de los pases de Amrica del Sur existe esa proteccin al elector contra una posible usurpacin por parte del Estado o de agencias estatales de su libertad de votar. Paralelamente a la garanta de la inmunidad, algunas leyes electorales protegen al votante tambin de otras maneras. Est prohibido a la autoridad estatal citar o movilizar al ciudadano durante el tiempo de las elecciones. No todos los pases que reconocen la garanta de la inmunidad ofrecen garantas adicionales a sus ciudadanos. El tiempo en que esas garantas adicionales estn en vigor siempre es muy amplio; cuando la norma est vigente, protege al ciudadano del cumplimiento de deberes militares o de servicio pblico personal. Ningun pas centroamericano, como tampoco en Mxico o en Cuba, conoce una garanta adicional de este tipo (vase el cuadro XXXIII.10). En Brasil, segn el artculo 235, los jueces electorales y los presidentes de las mesas receptoras tienen el poder de expedir salvoconductos en favor de un elector que sufra violencia psquica o fsica contra su libertad de voto.

6.7. Prohibiciones de ejercer cualquier presin sobre el elector Paralelamente a las prohibiciones concretas (como la de portar armas de fuego), la mayora de las leyes electorales tambin contiene normas jurdicas ge4 En otros pases, como por ejemplo en Repblica Dominicana, tienen el mismo efecto reglas ms abstractas, como la del artculo 123, segn el cual toda persona que perturbe el orden de un colegio electoral ser expulsado del mismo.

CUADRO
XXXIII.8.

Prohibiciones respecto al alcohol y al estado de ebriedad

Pases X X X 56

Entrar en estado de ebriedada al local electoral Consumir bebidas alcohlicas Horas antes Horas despus Artculo(s) Durante la jornada electoral

Expender/ distribuir bebidas alcohlicas

Tener abiertos bares, etcterab

Argentina Bolivia

X X

3 las 12:00 del da siguiente

71 138, f; 144

Brasil Chile Colombia Xc X X X X 6 X X >7 14 38 30 6 4 14 14 30

[861] X X X X 19 X X 43 31

Costa Rica

Ecuador

El Salvador

20 31 las 6:00 del da siguiente

Guatemala

X X X X X X X X X X X

116, II 206d 12, Ie 80, VI, 1 105 173; 80, VI, 2 134, d 113 342 288 223, d

O bajo los efectos de alguna droga, en Mxico y Honduras y desde 1996 tambin en Costa Rica. Cantinas, bodegas, centros de diversin nocturnos, salones de baile y dems lugares de expendio de bebidas alcohlicas. c Con excepcin de los hoteles respecto a los pasajeros que pernoctan en ellos. d Decreto 2.241 del 15 de julio de 1986 (Cdigo Electoral). e Decreto 2.007 del 4 de octubre del 2000.

CUADRO

XXXIII.8.

Prohibiciones respecto al alcohol y al estado de ebriedad (conclusin)

Est prohibido en Horas antes 12 X X X X 7 X X X X X X X X 56 24 12.5 5.5 6.5 Xf 19 19 X X X X X X X X 8 20 3 X 7 X 6 6 20 20 7u8 32 X 6 X 13 Horas despus X 185, 185, 239, 219, 146, 244, 244,

Entrar en estado de ebriedada al local electoral Consumir bebidas alcohlicas Durante la jornada electoral
I II II V

Expender/ distribuir bebidas alcohlicas

Tener abiertos bares, etcterab

Artculo(s)

Honduras

Mxico

Nicaragua

120, 2; 5
V I II

Panam

[862]

Paraguay

195, d 184, f 351 109 177 166

Per

Repblica

Dominicana

Uruguay

Venezuela

y usar, traspasar y obsequiar bebidas alcohlicas.

CUADRO
XXXIII.9.

La inmunidad del elector

Est prohibido en Horas antes Artculos 6 48 236 X X Otras excepciones 24 111 X X Horas despus

Arrestar o detener al elector

Durante la jornada electoral

Salvo en caso de flagrante delito Orden emanada de juez competente En virtud de sentencia condenatoria por delito sin derecho a fianza o, tambin, por desacato a salvoconducto. Orden de captura anterior a la fecha de las elecciones emanada de juez competente. Orden escrita de juez competente X Sin antes permitirle el ejercicio del sufragio. X X En virtud de orden escrita y

Argentina

Brasil

Colombia X

126a

[863] 6
I

Costa Rica 199 X X 32 12 12.5 X X X 8 343 106 174 319 247; 250 X 8 112

41,

Ecuador

Panam

Paraguay

Per

Repblica X X

Dominicana

motivada de juez competente. Mandato escrito de juez competente.

Uruguay

Decreto 2.241 de 15 de julio de 1986 (Cdigo Electoral).

CUADRO
XXXIII.10.

Garantas adicionales para los electores

Est prohibido en Horas antes 728 X 8 X X X X desde el da de la convocatoria 199 X 199 200 X X X X X X 8 200 8 X 200 Horas despus X

Citar a los ciudadanos

Llamar a maniobras a ciudadanos que no se encuentran en servicio activo Ser perseguido como omiso al servicio militar Durante la jornada electoral

Exigir a los ciudadanos cumplir servicios pblicos personales

Artculo 141, a, 1 141, a, 2 126a 108 112 247 178

Bolivia

Colombia

Ecuador

[864]

Panam

Uruguay

NOTA: En los dems pases no hay niguna norma al respecto. Slo en la Repblica Dominicana hay una norma general segn la cual est tambin prohibido privar a los ciudadanos de cualquier forma de libertad desde 12 horas antes y durante la jornada electoral, vase art. 106. a Decreto 2.241 15 de julio de 1986 (Cdigo Electoral).

LA JORNADA ELECTORAL: ORDEN PBLICO, GARANTAS, PROHIBICIONES

865

nerales destinadas a garantizar la proteccin del votante y su derecho al sufragio libre contra las diferentes formas posibles de presin que busquen impedirlo. Esas clusulas generales sirven para que el legislador pueda documentar su voluntad y garantizar una libertad amplia durante la jornada electoral y en el periodo de las elecciones. Por tal motivo, no slo las prohibiciones, sino tambin el tiempo en que una prohibicin est en vigor se expresan a menudo en trminos generales (por ejemplo, el art. 6 de la Ley Electoral Argentina, que estipula que el votante no podr ser molestado en el desempeo de sus funciones). En no pocas oportunidades esas normas generales limitan la actividad en especial (o solamente) de grupos especficos de personas, en general las que permanecen en el local electoral (por ejemplo, art. 219 del Cdigo Electoral Mexicano). En ese mismo sentido, en Uruguay la ley decreta que toda autoridad pblica tiene que guardar neutralidad absoluta (arts. 181 y 182) y en Chile ninguna autoridad o empleador puede exigir servicio o trabajo alguno que impida votar a los electores segn art. 155, I; vase tambin artculo 1, 1, y artculo 2, Cdigo Electoral Colombiano. El problema fundamental en relacin con normas de ese tipo es que deja un margen muy amplio para su interpretacin, con lo cual es poco probable que en todos los casos se responda de igual manera a la cuestin jurdica de si un acto constituye una molestia prohibida o no. No obstante, esas normas generales son importantes para impedir que se ejerza presin de forma nueva o hasta ahora desconocida. En Bolivia el artculo 198 de la Ley Electoral 1.246, reformada en 1993 ha garantizado principalmente la inmunidad del elector en tiempo de elecciones. Desde 2001, segn el artculo 143, solamente miembros de organismos electorales y delegados de partidos polticos o alianzas gozan de esa garanta (como tambin, en Ecuador, art. 16; Guatemala, arts. 124, 143, 146, 158, 166, 175 y 184; Panam, art. 128; Paraguay, art. 191, y Mxico, art. 222). Segn el artculo 142 dichos miembros y delegados tienen, durante el ejercicio de sus funciones, la facultad de ingresar libremente a los locales de polica, crceles, etctera para comprobar el arresto indebido de ciudadanos y las autoridades electorales pueden disponer la libertad inmediata de quienes se encontraran ilegalmente detenidos, lo que significa una proteccin indirecta en vez de la inmunidad absoluta segn el modelo viejo. En Per (arts. 342, 344 y 345) y Brasil (art. 236) existen normas similares. En general las leyes dan una proteccin especial al ciudadano dentro del centro de votacin y de la cmara secreta. En El Salvador, por ejemplo, es-

866

LA JORNADA ELECTORAL: ORDEN PBLICO, GARANTAS, PROHIBICIONES

t prohibido totalmente realizar funciones de orientacin al ciudadano en los locales (art. 291), en Honduras la entrada de un ciudadano portando insignias o emblemas que demuestran su afiliacin poltica (art. 185, II), en Nicaragua colocar propaganda de los partidos polticos en el recinto y hacer proselitismo, como repartir botones, gorras, camisetas, paoletas o de cualquier otra forma, dentro del local (art. 120), en Per no se permite dentro de la cmara secreta efecto alguno de propaganda electoral o poltica (art. 257, II) y en todo el pas est prohibido hacer uso de banderas, divisas u otros distintivos desde el da anterior al de la eleccin hasta un da despus de sta (art. 188) y en Venezuela ninguna persona puede hablar con el elector a solas despus de haber traspasado el umbral de la entrada al local ni decir palabras que pudiesen influir en su decisin (art. 160).

6.8. Las garantas para el libre acceso a las urnas En la prctica todas las constituciones y leyes electorales analizadas garantizan de manera expresa a los electores el derecho de votar en los comicios, normalmente junto con la prohibicin a las autoridades pblicas y personas particulares u oficiales de restringir, coartar u obstaculizar ese derecho (por ejemplo, art. 8, II, Ley Electoral de Bolivia, o art. 120, 6 de la Ley Electoral de Nicaragua, segn el cual est prohibido formar grupos alrededor de los locales de votacin). A fin de ejercer ese derecho, el votante debe tener la posibilidad de llegar hasta las mesas electorales, por lo cual algunas legislaciones garantizan tambin el libre acceso al recinto. Los mtodos para hacerlo son diferentes. En algunos casos se garantiza al elector concretamente ese derecho, en otros, se garantiza el libre trnsito durante el da de las elecciones (por ejemplo, art. 107 de la Ley Electoral de la Repblica Dominicana) y, en otros ms, se decreta como obligacin de las autoridades electorales o las fuerzas que guardan el orden pblico cuidar el libre acceso de los ciudadanos (por ejemplo, art. 119 de la Ley Electoral de Chile, o art. 348 de la Ley Orgnica de Elecciones Peruana). Adems del derecho al libre acceso, en Colombia y como garanta nica en El Salvador, las leyes electorales garantizan durante el da de las elecciones el transporte necesario para la movilizacin de los electores (art. 16 y 17 del Decreto del 4 de octubre de 2000 y art. 15 y 16 del Decreto del 4 de mayo de 1998 (pero vase tambin la posibilidad de una limitacin segn art. 13); art. 210, Decreto 2.241 del

LA JORNADA ELECTORAL: ORDEN PBLICO, GARANTAS, PROHIBICIONES

867

15 de julio de 1986, y art. 347, respectivamente). Adems, en Venezuela se ordena (art. 167) la movilizacin de los votantes en vehculos colectivos a cargo exclusivamente de los organismos electorales, y la ley mexicana prescribe (segn art. 194, I, a) no slo un acceso libre, sino tambin un acceso fcil a las casillas, y en Guatemala las Juntas Electorales Municipales estn obligadas a dictar las disposiciones y tomar las medidas que garanticen, entre otras cosas, la comodidad del votante (art. 232); vanse tambin las reglas ms concretas con el mismo fin en Colombia (arts. 99 y 100 del Cdigo Electoral). En Uruguay los locales deben tener un equidistancia respecto a los domicilios de los electores del respectivo circuito (art. 26). En Colombia la Ley 65 de 1993 da a los detenidos la posibilidad de participar en las elecciones, pero prohbe el proselitismo poltico en el interior de las penitenciaras y crceles, tanto de extraos como de los mismos internos. En Brasil la ley electoral toma en cuenta tambin los problemas particulares de los habitantes de asilos de ciegos y leproseras (art. 136, I). Algunos pases conocen privilegios pequeos para algunos grupos de votantes. En esos pases como, por ejemplo, en Panam, art. 255, II electores privilegiados no tienen que esperar en las filas fuera del recinto, pues tienen prioridad y votan sin hacer fila: los candidatos, las mujeres en estado grvido, los enfermos o impedidos fsicos, los mayores de 60 aos, los mdicos, las enfermeras, los fotgrafos de prensa, camargrafos de televisin y periodistas que se encuentren en servicios el da de las elecciones. Un catlogo similar, pero menos extensivo, se puede encontrar tambin en Paraguay (art. 207), o Brasil (art. 143, 2).

7. PROHIBICIONES

DURANTE LA JORNADA ELECTORAL

No pocas leyes decretan trminos para construir una zona de proteccin en los alrededores de los locales electorales. En esas zonas protegidas, algunas actividades estn prohibidas durante la jornada electoral con el fin de garantizar el orden o proteger a los votantes contra presiones directas o indirectas. Las mesas electorales por lo general se colocan en el centro de esas zonas, las cuales tienen un radio que puede variar entre 20 y 200 metros. Como excepcin, en Argentina est prohibida tambin la instalacin de mesas electorales dentro de un radio de 80 metros de la sede en que se encuentra el domicilio legal de los partidos nacionales o de distrito (segn el art. 71, g) a fin de impedir la clausura de stos, segn el mismo artculo.

868

LA JORNADA ELECTORAL: ORDEN PBLICO, GARANTAS, PROHIBICIONES

Sobre todo, las prohibiciones buscan impedir la presin a los votantes por medio de grupos de personas o de aglomeraciones de miembros de las fuerzas armadas o de la fuerza pblica. Algunas reglas jurdicas tienen como fin impedir propaganda electoral o encuestas electorales (vase Guatemala art. 223, c, y art. 38 del reglamento; o en Venezuela, art. 209) o la amenaza del orden pblico por medio del uso de armas (Argentina, art. 71). Algunos trminos estn en vigor antes y despus de la jornada electoral, y otros tambin en das distintos del de los comicios (por ejemplo, art. 290 y 293, Cdigo Electoral Paraguayo).

8. NORMAS

JURDICAS RELATIVAS A LAS FUERZAS ARMADAS Y PBLICAS

Muchos pases latinoamericanos han experimentado situaciones en las que las fuerzas armadas han actuado contra la libertad de voto, interviniendo durante o despus de las elecciones a fin de impedir determinado desarrollo poltico, conforme al resultado de la votacin. Por tal motivo, no pocas leyes disponen reglas especiales para las fuerzas armadas o las fuerzas pblicas, o unas y otras, que prohben actividades perniciosas para el desarrollo democrtico de las votaciones o que impiden la expresin de la voluntad libre de los electores durante el da de las elecciones. No se incluyen en este contexto normas vigentes no slo en el da de las elecciones, como en Guatemala, la prohibicin del art. 223g, a los miembros del ejrcito y de los cuerpos de seguridad a participar en actos de propaganda electoral (vase el cuadro XXXIII.11). En Bolivia est prohibido a las fuerzas armadas trasladar grupos de conscriptos una vez cerrado el periodo de inscripciones (art. 141f, y art. 98, II). En Brasil, (art 73, V, e, de la Ley 9.504 del 30 de septiembre de 1997), manipulaciones de este tipo estn prohibidas tambin. En Per est prohibido a los militares y policas participar, vistiendo uniforme, en manifestaciones o en otros actos de carcter poltico (art. 353). En otros pases, como por ejemplo en Paraguay, las leyes disponen reglas generales que prohben muchas actividades regularmente legales para ciudadanos civiles como la afiliacin a los partidos, solamente a los miembros de la fuerza armada y de la fuerza policial (art. 325). Slo en dos pases se encuentran normas con el carcter de una garanta especial a favor de los miembros de las fuerzas armadas y pblicas respecto al da de las elecciones. En Argentina, sus miembros pueden concurrir a los comicios de uniforme y portando sus armas reglamentarias

CUADRO
A los altos rangos, hacer valer la A los altos La ostentacin de las fuerzas armadas acuarteladas ciudadanos sufragio uniforme sufragar electoral mantenerse grupos de la libertad de vistiendo rio para la mesa No encabezar para coartar al acto del necesametros de cosa que emitir su voto rangos, sus cargos asistir al ms tiempo menor de... Hacer otra influencia de retirado, electoral un radio Emitir su voto portando armas Al personal en recinto dentro de Permanecer Estacionarse

XXXIII.11.

Prohibiciones respecto a las fuerzas armadas y del orden pblico

Durante

el da de las

La aglo-

elecciones

Segn

meracin

(pases)

artculos

de tropas

Argentina Xb X Xb Xb Xc Xd

67; 68

Xa

Bolivia

141, b; d; e

Xc

X X (100) X (20) X (50)e X (50)e X X

Brasil

141; 238

[869]
Xg X

Chile

114, I

Costa Rica

88, III; IV

Ecuadorf

62

El Salvador 237, I

Honduras

184

X (100) Xh X

Mxico

219, VI

En los lugares donde funcionan mesas electorales durante la jornada electoral. Durante la jornada electoral. c En los lugares de eleccin. d Hasta el fin del cmputo de las mesas electorales; excepto las fuerzas policiales necesarias para mantener el orden. e Est prohibido para todos agruparse. f Segn art. 27, II, de la Constitucin de la Repblica del Ecuador, los miembros de la fuerza pblica en servicio activo no gozan del derecho de elegir ni ser elegidos. g Est prohibido para todos los miembros de cualquier cuerpo armado hacer propaganda electoral partidista.

CUADRO
A los altos rangos, hacer valer la A los altos La ostentacin de las fuerzas armadas acuarteladas ciudadanos sufragio uniforme sufragar mantenerse grupos de la libertad de vistiendo rio para la mesa electoral No encabezar para coartar al acto del necesametros de rangos, sus cargos asistir al ms tiempo influencia de retirado, electoral un radio menor de... Hacer otra cosa que emitir su voto Emitir su voto portando armas Al personal en recinto dentro de Permanecer Estacionarse

XXXIII.11.

Prohibiciones respecto a las fuerzas armadas y del orden pblico (conclusin)

Durante

el da de las

La aglo-

elecciones

Segn

meracin

(pases)

artculos

de tropas

Nicaragua

120, 9

Xh (200)X Xi X X Xj X Xk X

Paraguay

206; 195, a

Per

347

[870]
X X Xl X

Repblica

110

Dominicana

Uruguay

179

181

X X (100) X X

51, II

186

Venezuela

165

Dentro de las casillas. Para todos. j Tampoco los jefes u oficiales de las autoridades policiales. k Ellos no podrn concurrir en uniforme a ningn acto poltico electoral, vase art. 110, III. l Tampoco emplear los locales tiles y elementos de sus reparticiones en actos electorales de cualquier especie.

LA JORNADA ELECTORAL: ORDEN PBLICO, GARANTAS, PROHIBICIONES

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(segn el art. 68, III). La Ley Electoral de Bolivia establece (art. 141, e) que los militares tienen el derecho de concurrir a los comicios no slo de uniforme, sino tambin tienen turnos adecuados para disponer del tiempo necesario para sufragar (art. 9, I, 3).

9. NORMAS

RELATIVAS A LA JORNADA ELECTORAL EXISTENTES SLO EN UN PAS O EN POCOS PASES

La mayora de las normas que rigen durante la jornada electoral se encuentran en las legislaciones de ms de un pas. Sin embargo, existen excepciones. Algunas leyes electorales contienen normas para la jornada electoral que son del todo o casi del todo nicas. Tal vez esas normas estn en vigor porque deben corregir algn inconveniente presente slo en uno o en pocos pases, o bien, nicamente en un pas se defini una situacin o un acto considerado como inconveniente. Un ejemplo clsico de norma de ese tipo es la prohibicin de los juegos de azar durante las horas fijadas para la realizacin del acto comicial, segn el artculo 135 de la Ley Electoral de Argentina. Asimismo, exclusivamente en este pas se prohbe ofrecer o entregar boletas de sufragio a los votantes dentro de un radio de 80 metros de las mesas electorales, el depsito de armas a toda persona que en los centros urbanos habite una casa situada dentro de un radio de 80 metros alrededor de la mesa receptora (art. 71), y finalmente se prohbe votar en grupos (art. 9). En Argentina, adems, no es lcito publicar y difundir encuestas y sondeos preelectorales a partir de 48 horas antes de la iniciacin del comicio y hasta el cierre del mismo o publicar o difundir proyecciones sobre el resultado de la eleccin durante la realizacin del comicio y hasta tres horas despus de su cierre (art. 71) o colocar en la cmara secreta carteles, insignias, etc. (art. 82). Hay reglas similares en Bolivia (art. 120, 124), Costa Rica (art. 85 ter), Panam (arts. 178 y 179); Paraguay (arts. 305 y 306); Per (art. 191) y Colombia (art. 6 y 7 del Decreto 2.007 del 4 de octubre de 2000 y art. 23, II, de la Ley 58 del 18 de julio de 1985). En Bolivia no es lcito, segn el artculo 145, c, trasladar ciudadanos de una mesa electoral a otra durante el da de la votacin e incluso no es lcita la circulacin de vehculos motorizados, salvo los expresamente autorizados por las cortes electorales (art. 145, d). Con el artculo 120, I, del Cdigo Electoral, Colombia tiene una regla similar, aunque el trn-

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sito est prohibido slo durante la jornada electoral, con una serie de excepciones. En Brasil se prohbe en forma explcita, en el da de las votaciones, la distribucin gratuita de alimentos, as como el ofrecimiento de transporte colectivo sin pagar (art. 302), la reduccin del precio de alimentos y transporte colectivo (art. 303) y la detencin total o parcial del servicio de transporte y alimentos a los votantes o parte de estos (art. 304). En Chile se establece una especificacin del derecho de votar. El artculo 120, I, ordena que la persona que perturbe el orden del recinto, sea arrestada dentro del mismo y afirme ser elector en el respectivo local y no haber sufragado, tiene que ser llamada a votar al instante. Sin este trmite no se puede cumplir la orden de arresto. En Panam existe una norma similar (art. 250). En Colombia, en el da de las elecciones, no podrn colocarse nuevos carteles, pasacalles, etc., destinados a difundir propaganda electoral, as como tampoco de permite su difusin a travs de una nave o aeronave segn el artculo 3, II,5 (tambin art. 10, Ley 163 de 1994 y art. 3, Decreto 821 del 4 de mayo de 1998); se prohbe tambin a los concesionarios de los medios de comunicacin difundir propaganda poltica y electoral (art. 3, IV)6 y est prohibida la utilizacin de los llamados pregoneros o similares en los das de elecciones (art. 247 y art. 119, Cdigo Electoral). Segn la Ley 403 del 27 de agosto de 1997, por la cual se establecen estmulos para la participacin de los ciudadanos en el sufragio, como descuentos del costo de la matrcula, rebajas en el tiempo de prestacin del servicio militar, etc. los ciudadanos tienen derecho a media jornada de descanso compensatorio remunerado por el tiempo que utilicen para cumplir sus funciones como elector en el mes siguiente de la votacin, de comn acuerdo con el empleador (art. 3). Desde mayo del ao 2000 un mnimo de 30% de los cargos son desempeados por mujeres, (art. 4, Ley 581 del 31 de mayo de 2000), que rige tambin para la designacin de los jurados de votacin. Costa Rica es el nico pas que dispone de una garanta especial para los detenidos, as como para las personas que se encuentren prestando servicio en los cuarteles y crceles, a fin de que puedan emitir con toda libertad su voto (art. 168, II, 1).
5 6 7

Decreto 2.007 del 4 de octubre de 2000. Decreto 2.007 del 4 de octubre de 2000. Ley 58 del 18 de julio de 1985.

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En Honduras, una persona que difunda noticias falsas, capaces de sustraer a los electores del ejercicio del sufragio, es penada (segn el art. 233). En Mxico no se permite el acceso al Colegio Electoral a personas que se encuentren privadas de sus facultades mentales o embozadas (vase art. 219, V). En Panam las autoridades facultadas para portar armas deben estar uniformadas o con distintivo visiblemente identificable, y los funcionarios electorales procedern a decomisar los armas que se porten sin permiso en forma precautoria, segn el artculo 246. Per es el unico pas donde se puede encontrar limitaciones contra la influencia del clero y de la Iglesia. Est prohibido (art. 350) celebrar oficios religiosos durante las horas de las elecciones y los miembros del clero no puede participar, vistiendo sotana, en manifestaciones o en otros actos de carcter poltico (art. 354; vase tambin arts. 188 y 347). Asimismo, (art. 357) se prohbe al propietario de una casa permitir en ella reuniones de electores durante la jornada electoral, si la casa est situada en un radio de 100 metros de una mesa de sufragios. En Venezuela las instituciones educativas tienen la obligacin de facilitar la participacin de sus estudiantes designados para ocupar cargos en los organismos electorales antes y tambin durante la jornada electoral (art. 48).

10. ORDEN

PBLICO Y OTROS MTODOS Y RECURSOS PARA GARANTIZAR

LA INTEGRIDAD DEL SUFRAGIO DURANTE LA JORNADA ELECTORAL

Ninguna prohibicin o garanta puede asegurar la integridad del sufragio sin organismos o autoridades independientes, con poder suficiente para imponer la observancia de las normas y con mtodos adecuados para hacerlas respetar de manera efectiva. De hecho, todas las leyes electorales (por ejemplo, art. 118 del Cdigo Electoral colombiano, y art. 127, III, del Cdigo Eleitoral de Brasil) otorgan, para ese fin, a los miembros o al presidente de las mesas receptoras, el derecho domstico en el local electoral (en Ecuador, segn art. 62, y en Mxico tambin en sus inmediaciones, art. 122, I, d). En Paraguay (art. 184, f) y Uruguay (art. 52), no slo el presidente sino tambin los miembros de la mesa tienen ese derecho. En Chile el art, 117, I, otorga a los jueces del crimen y a los jefes de las fuerzas el derecho especial de inspeccionar las sedes de los partidos polticos a fin de im-

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pedir la preparacin de actos ilegales, como practicar el cohecho o depositar armas o explosivos. Algunos pases, entre ellos Argentina (art. 69), establecen el derecho domstico explcitamente al presidente, a los miembros de las mesas receptoras o a uno y otros, y las otras leyes lo hacen slo en forma indirecta. Si la fuerza de los miembros de la mesa electoral no basta para garantizar el orden pblico, en general se puede recurrir a la ayuda de las fuerzas de seguridad (en Cuba, de todos los organismos estatales, art. 18; y tambin en Nicaragua, pero en forma un poco ms abstracta, art. 181). Solamente en Colombia y Per la ley no reconoce esta posibilidad. En El Salvador, Per (art. 40) y Panam (art. 185) esta atribucin la tienen los organismos electorales ms altos. Por el contrario, la potestad del organismo local es ms amplia en Ecuador (art. 11 y 62 de la Ley Electoral) porque los miembros de la mesa tienen a su disposicin no slo a las fuerzas armadas, sino tambin la fuerza policial. En la mayora de los pases solamente la fuerza policial o parte de sta, como la polica electoral en Uruguay, segn captulo VI, y en Nicaragua, segn art. 120, 9 se encuentra a la orden del presidente o de los miembros de la mesa o del juez electoral (arts. 139 y 141 del Cdigo Electoral de Brasil) o de aqul y stos. Segn las leyes electorales de los otros pases, ellos tienen nada ms la pretensin a la ayuda de las fuerzas armadas, o las fuerzas pblicas o stas y aqullas, sin tener el mando directo. Algunas leyes (en Repblica Dominicana tambin la Constitucin, vase art. 92) decretan que en exclusiva los organismos electorales superiores en general, el Tribunal Supremo Electoral (a veces junto con los miembros de las mesas receptoras) mandan las fuerzas de seguridad y cuentan con la ayuda de los mismos; en cuanto a pases donde los miembros de las mesas no tienen el mando sobre las fuerzas de seguridad durante la jornada electoral, existe una garanta para la proteccin eficiente del orden pblico, pero slo de una manera indirecta, o sea con la ayuda del Tribunal Electoral Supremo. Pocas leyes determinan con exactitud el tiempo durante el cual esa cesin del mando a los organismos electorales est en vigor. Junto con el derecho domstico y la cesin del mando, muchas leyes electorales reconocen tambin como obligacin para los organismos electorales, en especial para los miembros de las mesas receptoras, el deber de asentar en protocolo todas las protestas de los veedores y fiscalizadores del sufragio (de los ciudadanos en Cuba, vase art. 105, j). Con ese mtodo, se crea la base para una posible impugnacin de la eleccin. Algunas leyes de-

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cretan de manera expresa la va judicial para la impugnacin (por ejemplo, los arts. 125-128 y 174-184 de la Ley Orgnica de Elecciones en Per). En los otros pases existen cdigos procesales para reglamentarla. No obstante, algunas leyes electorales otorgan recursos especiales para un mejoramiento de la proteccin de los derechos del votante. En Argentina, el elector que se considere afectado en sus derechos podr solicitar amparo, l mismo o por intermedio de cualquier persona en su nombre, (art. 10). En Bolivia, el artculo 142 decreta que el da de los comicios las autoridades electorales y los delegados de los partidos tienen la facultad de controlar todos los lugares de detencin para comprobar el arresto indebido de ciudadanos. En Per, se tiene una norma similar (art. 191), y en Brasil la legislacin reconoce tambin un derecho de amparo especial para el da de las elecciones (arts. 236, 2; 35, III). Asimismo, la legislacin de Repblica Dominicana contiene esa disposicin por un lapso ms amplio (art. 89 y 111). Para evitar un bloqueo de la cmara secreta, el elector chileno como el elector peruano (art. 261) no puede permanecer en ella (art. 64, II) por ms de un minuto, el de Brasil durante o tempo necessrio a votao (art. 140, vase tambin art. 84, 1 de la Ley 9.504 del 30 de septiembre de 1997), y el de Costa Rica tiene dos minutos, y si al fin de ese lapso el ciudadano no tiene listas sus papeletas, perder su derecho a votar, (art. 113). Una regla contra demoras injustificadas del elector dentro del recinto se conoce tambin en Panam (art. 260).

11. RESUMEN Las normas especiales acerca de la jornada electoral deben garantizar la posibilidad de que participen todos los electores, as como la integridad del acto del sufragio. Asimismo, las normas sirven para inspirar la credibilidad de los votantes en la transparencia del acto. Por otro lado, las disposiciones mencionadas contribuyen a aurnentar la legitimidad de los candidatos elegidos y la aceptacin de los resultados por los candidatos perdedores, una vez realizados los escrutinios y hasta las prximas elecciones. Se trata de la aceptacin de los resultados de la eleccin como una decisin de carcter democrtico. Por todo ello, las reglas formales tienen que ser, ante todo, claras, sin dar posibilidad a interpretaciones o maniobras que escapen al sentido original de la reglamentacin. As, respecto a la duracin de

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la jornada electoral, parece aconsejable disponer de un periodo largo, pero claramente determinado o fijo para la votacin, como en Costa Rica. Ejemplo negativos en ese sentido seran Guatemala y Bolivia, donde no se determina un tiempo nico y comn para el cierre de la votacin en todo el pas. Otro factor importante que contribuye a la transparencia de la votacin es el control de las reglas especficas que estn en vigor en el da de la votacin. Los funcionarios y organismos a cargo de dicho control deben tener una posicin absolutamente neutral y sus competencias tienen que estar bien definidas. Sobre todo las fuerzas armadas y pblicas no deberan actuar en forma independiente (como en Per, vase art. 348) o por orden del Ejecutivo. Por eso Nicaragua puede ser mencionada como ejemplo positivo con la creacin de la polica electoral (art. 182) y Repblica Dominicana con la norma jurdica que decreta el acuartelamiento de las fuerzas armadas y las fuerzas pblicas durante la jornada electoral. Solamente los rganos electorales deberan tener el alto mando sobre las fuerzas armadas, como en Ecuador. Una proteccin muy importante para el elector es la inmunidad, norma contenida en muchas legislaciones de los pases latinoamericanos, pero no en todas. Esa garanta debera ser amplia y estar en vigor no slo durante la jornada electoral, sino tambin durante el periodo anterior y posterior de la misma (como en Brasil, art. 236). Lo mismo sera vlido para la inmunidad de los miembros de las mesas receptoras o de las comisiones escrutadoras, por ejemplo, art. 126 y 127 del Cdigo Electoral colombiano; art. 342 de la Ley Orgnica de Elecciones peruana y art. 236, 1, del Cdigo Electoral Nacional (Ley 4.737/65). Un problema resulta de la restriccin de derechos fundamentales de los ciudadanos durante el tiempo de la eleccin. Las prohibiciones tienen como objeto proteger el orden pblico y tambin al elector para que ste pueda votar con absoluta libertad, sin estar bajo presin alguna. Las prohibiciones, por lo tanto, al tiempo que protegen el proceso democrtico, disminuyen los derechos del ciudadano. Por ejemplo, en general, los ciudadanos tienen el derecho constitucional de reunirse pacficamente y sin armas, pero muchas leyes electorales prohben toda clase de reuniones y manifestaciones pblicas y a veces tambin fiestas teatrales y deportivas durante la jornada electoral, sin excepcin alguna. Una prohibicin de ese tipo slo est justificada cuando una reunin interfiere en el proceso electoral. Para solucionar este problema en forma equilibrada, sera suficiente decretar trminos respecto a los alrededores de los centros de votacin, o prohibir esos actos

LA JORNADA ELECTORAL: ORDEN PBLICO, GARANTAS, PROHIBICIONES

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solamente si una manifestacin amenaza en concreto la libertad del sufragio. Lo mismo sera vlido para las leyes secas que se aplican en forma ilimitada, como en Guatemala (art. 223, d) y El Salvador (art. 342), que prohbe no solo bebidas embriagantes de cualquier naturaleza, sino tambin explcitamente la cerveza y los vinos. Estas reformas parecen ser necesarias para evitar la limitacin de los derechos fundamentales de los ciudadanos en una democracia, en el nombre de la democracia.

XXXIV. LAS MESAS ELECTORALES

SUSANA SOTTOLI

1. INTRODUCCIN Numerosos temas del mbito poltico-institucional cobraron renovado inters en el marco de los procesos de democratizacin y redemocratizacin ocurridos durante el decenio de 1980 en Amrica Latina. As, el debate sobre reforma electoral, es decir, sobre reformas relacionadas con la organizacin electoral, el derecho electoral y el sistema electoral, se vio inserto en la amplia discusin acerca de reformas de diversa ndole que la nueva situacin poltica requera (Nohlen, 1993b). Al respecto, se ha sealado que el problema de la ejecucin administrativa de las elecciones (registros electorales, composicin y funcin de las autoridades electorales, sistema de obtencin de los resultados, mecanismos de control, entre otros) representa un aspecto de particular trascendencia poltica, con implicaciones en la legitimidad de los resultados electorales, de los poderes pblicos y, por tanto, en el proceso de consolidacin democrtica en la regin (Nohlen, 1993c: XIII-XIV). El tema del presente trabajo se enmarca dentro de dicha perspectiva y presenta el resultado del anlisis de las fuentes jurdicas vigentes que regulan todas las cuestiones concernientes a las mesas electorales en 18 pases de Latinoamrica. Las mesas electorales1 son rganos que forman parte de la estructura del sistema electoral, junto con los rganos electorales superiores de jurisdiccin nacional y otros de carcter intermedio (regionales, departamentales y municipales) y estn integradas por ciudadanos facultados para reci1 No existe una denominacin nica para este rgano. Los trminos ms frecuentes en la legislacin electoral de los diferentes pases son: mesas electorales, mesas receptoras de votos, juntas receptoras de votos, mesas de votacin, mesas de sufragio y comisiones receptoras. Sin embargo, todos sealan esencialmente los mismos componentes estructurales y funcionales. En el presente trabajo se utilizar, por motivos de conveniencia, la denominacin mesas electorales.

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LAS MESAS ELECTORALES

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bir los votos y realizar el primer escrutinio y cmputo en las secciones o los distritos electorales en los que deben actuar. Mediante el desempeo de funciones que les confiere la legislacin, las mesas electorales contribuyen a la legitimacin del acto electoral por medio de la vigilancia de las condiciones del sufragio y adquieren, por lo tanto, suma relevancia en cuanto a garantizar transparencia y credibilidad en el proceso democrtico, as como el control contra actos de fraude electoral. Al respecto, se ha sealado que quiz las previsiones normativas ms importantes (en relacin con la organizacin del sufragio) sean las relativas a las mesas electorales, puesto que constituyen los rganos primarios de todo el proceso, esto es, los rganos que presiden y garantizan de modo inmediato el desarrollo de la votacin (Aragn Reyes, 1988: 106). Las normas analizadas en este trabajo se encuentran contenidas en reglamentaciones que poseen carcter de ley, especficamente leyes o cdigos del mbito electoral. En todos los casos considerados, la legislacin sobre mesas electorales est condensada en captulos o secciones dedicadas ante todo al tema (vase el cuadro XXIV.1). En general, la reglamentacin se desarrolla de manera exhaustiva y con claridad, con slo algunas excepciones. La informacin bsica para este anlisis fue ordenada en cuadros y organizada con base en aquellas variables o criterios contenidos en la propia legislacin y que admitan cierto grado de comparabilidad entre los casos considerados. Mientras que en los cuadros se presentan datos detallados para cada pas en relacin con las variables seleccionadas, el texto intenta resaltar criterios generales que pueden deducirse del anlisis comparado de los diferentes casos. A continuacin, se brinda una exposicin de la materia concerniente a las mesas electorales: en primera instancia se realiza una aproximacin a las caractersticas estructurales y funcionales de las mesas electorales definidas en la legislacin; el punto siguiente se ocupa de los rganos que poseen competencia en diversas cuestiones relativas a las mesas electorales; ms adelante, se exponen los diferentes aspectos de la composicin de estos rganos y se dedica un apartado especial a las formas de representacin y control de los partidos polticos en la designacin y el funcionamiento de las mesas electorales. En la ltima parte del trabajo se intenta hacer una valoracin general de la legislacin analizada, a fin de sealar algunos aspectos que pueden facilitar o dificultar el desempeo eficiente de sus funciones y, con ello, su contribucin a los procesos electorales en un contexto democrtico.

CUADRO
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile

XXXIV. 1.

Fuentes normativas

Fuente normativa Cdigo Electoral Nacional, 1983, tt. IV, cap. II: Mesas receptoras de votos. Cdigo Electoral, 2001, tt. V, cap. III: Mesas de sufragio Cdigo Electoral, 1965, parte cuarta, tt. I, cap. II: De las mesas receptoras Ley Orgnica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios, 1988, prrafo 7: De las mesas receptoras de sufragios Cdigo Electoral, 1986, tt. VI, cap. I: Mesas de votacin Ley 84, 1993 Cdigo Electoral, Ley 1536, 1961, y Reforma, 1992, cap. III: Convocatoria, votacin, escrutinio y eleccin Ley de Elecciones y Reglamento, 1999, Junta Receptora Cdigo Electoral, Decreto 417, 1993, tt. V, cap. VI: De las juntas receptoras de votos Ley Electoral y de Partidos Polticos, 1985, cap. 4: Juntas receptoras de votos Reglamento, 1987: Seccin 5 Ley Electoral y de las Organizaciones y Procedimientos Electorales, 1990, tt. 5: De las mesas directivas de casilla Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, 1990, tt. 5: De las mesas directivas de casillas Ley Electoral, 2000, tt. II, cap. IV: Juntas Receptoras de votos Cdigo Electoral, 1997, tt. IV, cap. II: Mesas de Votacin Cdigo Electoral, Ley 1/90, 1990, cap. V: Mesas receptoras de votos Ley Orgnica de Elecciones, 1997, tt. III, cap. VI, Mesas de Sufragio Ley Electoral, 1997, ttulo IV: Colegios electorales cerrados Ley Electoral y de Partidos Polticos, 1989, cap. IV: Comisiones receptoras de votos Ley Orgnica de Sufragio y Participacin Poltica 1997, cap. VII: Mesas Electorales

Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala

Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

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LAS MESAS ELECTORALES

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2. LAS

MESAS ELECTORALES EN LA LEGISLACIN

2.1. Caractersticas estructurales y funcionales Las mesas electorales son rganos multipersonales, compuestos por un nmero de miembros titulares que vara de un pas a otro en un rango de tres a seis y por un nmero equivalente de miembros suplentes. Poseen estructura diferenciada jerrquicamente, ya que de entre sus miembros se eligen autoridades y se estipulan cargos, tales como presidente, vocal y secretario. La legislacin establece una multiplicidad de funciones y atribuciones para las mesas electorales (vase el cuadro XXXIV.2), las cuales adquieren caractersticas especficas de desempeo en cada pas. Sin embargo, en todos los casos se destacan como tareas esenciales la recepcin del sufragio y la realizacin del primer escrutinio y cmputo de los votos emitidos. Es decir, las mesas constituyen el lugar especfico donde se verifica el acto del sufragio y, por lo tanto, el rgano en contacto con el elector el da de las votaciones. En consecuencia, la importancia funcional de las mesas en el proceso electoral est dada por el papel clave que desempean en: a) Garantizar el ejercicio del sufragio a aquellos ciudadanos facultados y habilitados para ello. b) Garantizar las condiciones de procedimiento en la emisin del sufragio (secreto, libre, directo). c) Garantizar la correccin, transparencia y autenticidad del primer cmputo y escrutinio de votos emitidos. En cuanto a la duracin de sus funciones, las mesas son rganos de carcter temporal, cuyas tareas se extienden desde el periodo previo al da del sufragio por ejemplo: con la determinacin y la recepcin de los materiales y documentos electorales y culminan al finalizar la jornada electoral con la entrega de los mismos al rgano competente inmediatamente superior. Sus miembros son nominados das antes de las elecciones, pero ejercen sus funciones durante la jornada electoral y, en la mayora de los pases, cesan sus obligaciones al trmino de la misma. Esta caracterstica temporal se desprende de la descripcin de funciones existente en la legislacin electoral de los diferentes pases, y con slo pocas excepciones (va-

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LAS MESAS ELECTORALES

se el cuadro XXXIV.2) se encuentra expresamente establecido, como en la legislacin de Guatemala, El Salvador, Panam y Venezuela. Resulta de extrema importancia asegurar la integracin de las mesas el da de las elecciones, a fin de que nada impida la realizacin del acto electoral. Por ello, la legislacin establece normas de integracin exhaustivamente reglamentadas que especifican los pasos que se deben seguir en caso de ausencias de miembros, as como el orden de prelacin para suplir las mismas y las sanciones correspondientes a los miembros que no acudan a cumplir con sus obligaciones. Esta normativa se encuentra, con variaciones, segn el caso, en la legislacin electoral de todos los pases. A fin de cumplir con las atribuciones conferidas en la legislacin, las mesas cuentan con cierto grado de autonoma funcional en el momento en que se verifica su actuacin y a pesar de su pertenencia formal dentro de la estructura organizativa electoral. Ello se desprende de las atribuciones enunciadas en la legislacin, aunque slo en algunos casos se expresa en forma taxativa (vase el cuadro XXXIV.2). Dicha autonoma se refleja en que: Las autoridades de estos rganos estn capacitadas para decidir por s mismas el da de las elecciones a fin de resolver las cuestiones que caen dentro de su competencia. Las decisiones tomadas por las autoridades de mesa durante la jornada electoral no son revisables por otros rganos administrativos electorales, sino slo por los rganos de la justicia electoral.

De acuerdo con la legislacin, las autoridades de mesa deben recurrir a los rganos electorales inmediatamente superiores nicamente en casos excepcionales y slo en algunos pases. En general, las mesas por medio de sus autoridades resuelven reclamaciones, reciben denuncias de infracciones, deciden sobre incidentes que afecten la votacin y son responsables del mantenimiento del orden en el recinto electoral (para lo cual pueden apelar a la utilizacin de fuerzas policiales) y de la custodia de la documentacin electoral y de las urnas.

2.2. Organismos competentes en relacin con las mesas electorales Antes de considerar los mecanismos de designacin de los miembros de mesa y otros aspectos de su composicin (vase ms adelante el punto 2.4.

CUADRO
Descripcin Estn compuestas por miembros titulares (con voz y voto) y miembros suplentes (slo con voz), de entre los cuales se designan las autoridades de la mesa (presidente, secretario, vocales, etc.), Todos Pas

XXXIV. 2.

Caractersticas estructurales y funcionales de las mesas electorales

Caractersticas

Estructura multipersonal y diferenciada jerrquicamente

Carcter temporal

Todos Especficamente establecido en la legislacin: Guatemala, El Salvador, Panam y Venezuela

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Multiplicidad de atribuciones y funciones

En general, se desprende de la legislacin que se trata de rganos de carcter temporal, cuya disolucin se verifica al firmarse el acta de votacin y entregarse los materiales y documentos electorales al rgano electoral competente inmediatamente superior. Slo por excepcin (Chile) se menciona la posibilidad de permanencia de las mesas (o de algunos de sus miembros, como en el caso de Venezuela) hasta las prximas elecciones. Determinacin del lugar y la ubicacin de la mesa dentro del recinto electoral Recepcin, cuidado y devolucin de materiales y documentos electorales Recepcin del voto Vigilancia del proceso de votacin conforme a las normas establecidas Observacin y denuncia de irregularidades e infracciones

Todos En Nicaragua se realizan adems tareas de inscripcin electoral

CUADRO
XXXIV. 2.

Caractersticas estructurales y funcionales... (conclusin)

Descripcin Cmputo y escrutinio de votos emitidos Elaboracin de actas de instalacin y escrutinio. Todos Pas

Caractersticas

Normas de integracin especfica y exhaustivamente reglamentadas para el da de las elecciones

[884]

La mesa puede integrarse y comenzar a funcionar cuando alcanza un nmero determinado de miembros titulares, quienes son remplazados por los suplentes en caso de ausencia. Si el nmero de miembros titulares y suplentes no es suficiente para alcanzar el qurum establecido, se completan las autoridades de mesa con ciudadanos del padrn electoral correspondiente a esa mesa. En general las mesas poseen atribuciones para actuar con cierto grado de independencia de otras autoridades durante el transcurso del acto electoral, poseen capacidad para resolver todo tipo de situaciones que se presenten y slo en casos extremos se remiten al rgano electoral inmediatamente superior.

Grado de autonoma funcional

Todos Expresamente consignado: Chile, Paraguay, Repblica Dominicana y Uruguay

LAS MESAS ELECTORALES

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y el cuadro XXXIV.4) resulta relevante identificar los organismos de la estructura institucional electoral que intervienen en las cuestiones concernientes a las mesas electorales. Particularmente en relacin con las designaciones de miembros, no slo la forma o mecanismo utilizado, sino tambin las caractersticas de la propia instancia nominadora permiten, entre otros factores, apreciar el grado de confiabilidad y transparencia del proceso. En ese sentido, pueden distinguirse competencias en relacin con cuatro aspectos (vase el cuadro XXXIV.3): En la determinacin del nmero de mesas asignadas a cada circunscripcin electoral, los lugares donde ejercern sus funciones y la cantidad de electores que sufragar en cada mesa. Se trata de una competencia que en la mayora de los pases corresponde a las atribuciones de los rganos electorales superiores de jurisdiccin nacional y que se relaciona con la divisin geogrfica, poltica y administrativa de cada pas, as como con las caractersticas de su organizacin electoral. En pases como Bolivia, Brasil, Ecuador, El Salvador, Honduras, Mxico, Per y Uruguay tambin tienen competencia en esta materia los organismos electorales regionales o intermedios.2 En la designacin de los miembros que componen la mesa. En este aspecto se observa que en la mayora de los casos nacionales la competencia recae en los rganos de carcter regional, departamental o municipal, con las excepciones de Argentina, El Salvador, Panam y Paraguay, donde la designacin es llevada a cabo por el rgano de carcter nacional. En la designacin de autoridades de mesa (presidente, secretario y vocales) entre los miembros componentes. Al respecto la legislacin establece dos variantes: los propios miembros designados eligen a las autoridades de su seno por acuerdo o sorteo, lo cual se verifica en Bolivia, Chile, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Venezuela; o bien, las autoridades son designadas por el mismo rgano nominador, lo cual sucede en los 12 pases restantes.

2 En relacin con los lugares donde funcionarn las mesas, por lo general es el rgano superior el que determina la distribucin geogrfica (cuntas mesas por distrito o circunscripcin), pero es el rgano intermedio (juntas departamentales, zonales o municipales) el que identifica los recintos concretos (establecimientos educativos, comunitarios, de bien comn, etc.) en los cuales se ubicarn las mesas el da de las votaciones y realiza el trmite correspondiente para la obtencin de los locales.

CUADRO

XXXIV. 3.

Organismos competentes en relacin con las mesas electorales

Pas Junta Electoral Cortes departamentales electorales, a travs de la Junta de Designacin de jurados Jueces electorales, con aprobacin del Tribunal Regional Juntas electorales Juez electoral Los propios miembros, por acuerdo o sorteo Junta Electoral

Organismo competente en determinacin del nmero, asignacin de mesas y nmero de electores por mesa Organismo competente en la designacin de los miembros de mesa Junta Electoral Notarios electorales Designacin de autoridades (de entre los miembros) a cargo de

Acreditacin de fiscales de partidos polticos ante las mesas a cargo

Argentina

Jueces electorales

Bolivia

Cortes departamentales electorales

Brasil

Tribunal Regional y jueces electorales

Jueces electorales

[886] Registradores distritales y municipales Tribunal Supremo y juntas cantonales Tribunal Provincial Electoral Tribunal Supremo Electoral

Chile

Director del Servicio Electoral

Los propios miembros, por votacin Registradores distritales o municipales Tribunal Supremo Registradores distritales o municipales Registro Civil

Colombia

Consejo Nacional Electoral

Costa Rica

Registro Civil

Ecuador

Tribunal Provincial Electoral

Tribunal Provincial Electoral Los propios miembros, por acuerdo o sorteo

Director o secretario del partido respectivo Junta Electoral municipal o departamental

El Salvador

Tribunal y Juntas Electorales Municipales

Guatemala Junta Electoral Municipal Los propios miembros Tribunal Nacional de Elecciones Junta Municipal o Departamental

Tribunal Supremo Electoral Tribunal Local de Elecciones

Junta Electoral Municipal

Honduras

Tribunal local de elecciones, con instrucciones del Tribunal Nacional de Elecciones Juntas Distritales Ejecutivas Juntas distritales Ejecutivas Consejo Distrital

Mxico

Consejo Distrital, segn propuesta de las juntas distritales Consejo Electoral Regional Los propios miembros Tribunal Electoral Tribunal Electoral

Nicaragua

Consejo Supremo Electoral

Consejos Electorales

Panam

Tribunal Electoral

Paraguay

Junta Electoral central

Junta Electoral, por sorteo Jurado Departamental de elecciones

Junta Electoral, por sorteo Junta Departamental de Elecciones, por sorteo

Jurado Departamental de Elecciones Junta respectiva

[887] Juntas Municipales Electorales o del Distrito Nacional Juntas Electorales Junta Electoral Municipal

Per

Jurado Nacional de Elecciones y Jurado Departamental de Elecciones

Repblica Dominicana

Junta Central Electoral

Juntas Municipales Electorales o del Distrito Nacional Juntas Electorales

Junta respectiva

Uruguay

Corte Electoral y Juntas Electorales

Junta respectiva

Venezuela

Consejo Supremo Electoral

Los propios miembros

Junta Electoral Municipal

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LAS MESAS ELECTORALES

En la acreditacin y emisin de credenciales para los representantes de partidos polticos con tareas de fiscalizacin ante las mesas (vase ms adelante el punto 2.4). En este sentido, se observa slo un caso en el que las credenciales otorgadas por las autoridades del propio partido son suficientes para la acreditacin (Ecuador), en cuatro casos deben ser acreditados ante los rganos electorales superiores de rango nacional (Argentina, Costa Rica, Honduras y Paraguay) y, en los restantes casos, ante los rganos regionales, departamentales o municipales.

Excepto en relacin con el primer aspecto, en la mayora de los casos se observa cierto grado de delegacin funcional de las competencias hacia los rganos electorales de carcter regional, departamental o municipal, segn sea el tipo de divisin territorial y administrativa del pas.

2.3. Composicin de las mesas electorales En relacin con la composicin de las mesas electorales se destacan los siguientes aspectos: requisitos y calidad de los miembros, naturaleza del cargo, mecanismos de designacin, carcter pblico de los actos realizados en este proceso y si existe alguna previsin legal para la capacitacin electoral de los miembros (vase el cuadro XXXIV.4). En los casos analizados, para desempearse como miembro de la mesa, la legislacin establece como requisito fundamental que la persona se encuentre en ejercicio del derecho al sufragio activo, es decir, que sea elector habilitado. Adems, en cuanto a la calidad de los miembros aspecto que aqu se refiere esencialmente a si pueden o deben ser miembros de partidos polticos o, por el contrario, si deben ser ajenos a la actividad poltica partidaria (Jaramillo, 1989: 37) se establecen en esencia dos tipos de calidades: Elector independiente de la actividad poltica partidaria, en algunos casos con requisitos adicionales, como ser residente en la propia seccin (en la mayora de los pases), o elector con mayor grado de instruccin (Per, Venezuela), o elector funcionario pblico (Colombia, Uruguay). Elector miembro de partidos polticos, los cuales pueden ser designados como delegados o representantes por sus propios partidos (Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Panam, Paraguay

CUADRO
XXXIV. 4. Actos pblicos durante el proceso de designacin Capacitacin electoral de los miembros No Notificacin pblica de la ubicacin y autoridades de mesa Designacin en acto pblico Publicacin en la prensa de la nmina de designados Audiencia pblica para la designacin de miembros Publicacin de nombramientos Audiencia, pblica para la designacin Notificacin, pblica de la ubicacin y autoridades de mesa Sesin pblica para realizar las designaciones Publicacin o fijacin de designaciones en lugares pblicos por adelantado Nominacin por resolucin S No Mecanismo de designacin Nominacin

Normas referidas a la composicin de las mesas electorales

Pas Obligatorio, con sanciones por incumplimiento Obligatorio, con sancin por inasistencia injustificada Sorteo

Calidad de los miembros Naturaleza del cargo

Argentina

Elector habilitado residente en la seccin

Bolivia

Ciudadanos inscritos en cada mesa electoral

Brasil

Elector de la propia seccin

Susceptible de sanciones

Nominacin

[889] Obligatorio Inviolable Sorteo Obligatorio Irrenunciable Honorfico, con da compensatorio Goza de inmunidad

Chile

Ciudadanos inscritos en el respectivo registro

No

Colombia

Ciudadanos pertenecientes a diferentes partidos polticos, entidades pblicas, privadas y establecimientos educacionales

Divulgacin de instrucciones a travs de los medios de difusin

CUADRO
Mecanismo de designacin Integracin de acuerdo con nombres propuestos por los partidos polticos Publicacin del acuerdo para la integracin No Actos pblicos durante el proceso de designacin

XXXIV.4.

Normas referidas a la composicin de las mesas electorales (continuacin)

Pas Naturaleza del cargo Obligatorio Honorfico

Calidad de los miembros

Capacitacin electoral de los miembros

Costa Rica

Elector, delegado de cada uno de las partidos polticos inscritos

Ecuador Remunerado Goza de inmunidad Susceptible de sanciones

Preferentemente elector de las ternas propuestas por partidos polticos o elector registrado en el padrn Obligatorio Remunerado Nominacin segn reglamento especial

Integracin de acuerdo con nombres propuestos por partidos polticos o simple nominacin

Publicacin de los nombramientos en la prensa

[890] Obligatorio Honorfico con viticos Goza de inmunidad Nominacin

El Salvador

Preferentemente elector propuesto por partidos polticos o elector comn si no hay propuestas

Guatemala

Elector, registrado

Honduras No

Elector, delegado de los partidos polticos

Obligatorio Honorfico Goza de inmunidad

Nominacin

Mxico S

Elector, registrado y residente Nominacin simple de los miembros independientes e integracin de los nombres propuestos por partidos polticos No Honorfico, con derecho a da compensatorio y licencia con goce de sueldo Nominacin de los miembros independientes e integracin de los representantes de partidos polticos. Integracin de los miembros nombrados por los dos partidos polticos mayoritarios y sorteo de un miembro propuesto por los otros partidos. Publicacin de los lugares de funcionamiento de las mesas No Publicacin de la resolucin de demarcacin y ubicacin de mesas.

Nominacin

Publicacin de las listas integradas

Nicaragua

Elector, registrado y elector delegado de los partidos polticos

Panam

[891] Obligatorio Irrenunciable Honorfico, con da compensatorio y derecho a permiso Goza de inmunidad

Elector, registrado y elector representante de partidos polticos

Paraguay

Elector, residente y elector representante de los partidos polticos

Reunin para recibir instrucciones

CUADRO
XXXIV.4. Actos pblicos durante el proceso de designacin Acto pblico para la designacin de miembros Publicacin, anticipada de los lugares de funcionamiento de las mesas y autoridades No Mecanismo de designacin Sorteo

Normas referidas a la composicin... (conclusin)

Pas Irrenunciable

Calidad de los miembros Naturaleza del cargo

Capacitacin electoral de los miembros

Per

Electores de mayor instruccin

Repblica Dominicana

Nominacin

No

[892] Irrenunciable, sin causa justificada Derecho a licencia Nominacin Obligatorio Nominacin con mayora calificada del rgano competente e integracin de los representantes de partidos polticos

Elector, residente del padrn correspondiente

Obligatorio Honorfico, con dietas Goza de inmunidad

Publicacin, anticipada de lugares de ubicacin de las mesas Publicacin anticipada de lugares de funcionamiento

Uruguay

Electores, funcionarios pblicos y slo excepcionalmente ciudadanos comunes

No

Venezuela

Electores, residentes de alto nivel educativo designados por partidos polticos y electores independientes

No

LAS MESAS ELECTORALES

893

Venezuela), o bien ser simples afiliados a partidos polticos que son considerados dentro de las listas para las designaciones, pero no son nombrados por sus partidos (Colombia). En cuanto a la naturaleza del cargo, se puede definir con base en tres aspectos, a saber: su carcter obligatorio, si es remunerado o no, y si otorga inmunidad a los que lo ejercen. En la mayora de los pases se verifica que el cargo sea obligatorio, de aceptacin forzosa y susceptible de sanciones por renuncia o ausencia injustificada, es decir, reviste carcter de carga pblica. Estas disposiciones pueden entenderse como mecanismos destinados a garantizar la presencia de los miembros de la mesa el da de las elecciones para su efectiva integracin, asegurando as el normal desarrollo del acto electoral. Slo en tres pases (Mxico, Nicaragua y Panam) no se expresa de manera taxativa la naturaleza obligatoria de estas funciones. Por otra parte, en nueve pases se hace referencia al carcter remunerado u honorfico del cargo. En dos casos (Ecuador y El Salvador) se remunera el ejercicio de las funciones de miembro de mesa electoral, mientras que en los otros, o bien no se prev pago alguno, o bien se estipulan otros mecanismos compensatorios, como por ejemplo dietas, viticos o das de licencia. Asimismo, estas disposiciones actan supuestamente como alicientes adicionales para garantizar la comparecencia de todos los miembros. Por ltimo, en siete de los pases estudiados se establece que las autoridades de la mesa gozan de inmunidad durante el ejercicio de sus funciones (Colombia, Chile, Ecuador, Guatemala, Honduras, Paraguay y Repblica Dominicana). En cuanto al mecanismo de designacin de los miembros de la mesa, es importante identificar las formas establecidas en la legislacin, ya que determinan el mayor o menor grado de arbitrio de la instancia nominadora y las posibilidades de participacin y control externos a ella. Se observan en lo fundamental tres mecanismos de designacin: Nominacin por parte del organismo competente sin mayor especificacin del procedimiento. Designacin por sorteo. Integracin directa de los nombres propuestos por cada uno de los partidos polticos.

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LAS MESAS ELECTORALES

En nueve pases, la legislacin establece el primer mecanismo de simple nominacin con base en listas de electores, cuyas caractersticas varan para cada pas (vase especficamente el cuadro XXXIV.4); en tres pases se realiza la designacin por sorteo, un caso establece la integracin directa de los nombres propuestos por partidos polticos, y cinco disponen mecanismos combinados, es decir, nominacin o sorteo para miembros independientes e integracin directa para los representantes propuestos por los partidos. En cada uno de estos mecanismos se supone que vara el grado de transparencia o posibilidad de control en las nominaciones: existira un menor grado de control en los casos en que la legislacin no especifica el mecanismo de designacin y ste queda a criterio de la entidad nominadora. Por el contrario, cuando se trata de la integracin de los nombres propuestos por los partidos polticos o se realiza por sorteo, existir un mayor grado de control externo a la entidad nominadora. Tambin con vistas a la transparencia y el control democrtico3 resulta til identificar la existencia de actos de carcter pblico en el proceso de determinacin de mesas y su composicin. En efecto, se verifican en lo fundamental dos formas de exposicin pblica en los procedimientos: Designacin de los miembros de mesa en audiencia pblica, lo cual est establecido en Bolivia, Brasil, Colombia, Chile y Per. Notificacin pblica de la ubicacin, miembros o autoridades de mesa, en general por publicacin en la prensa o fijacin de carteles en lugares pblicos, mecanismo previsto en 12 de los 18 pases.

Un ltimo aspecto en cuanto a la composicin de las mesas y sus miembros se refiere a si en la legislacin se prev algn tipo de instruccin o capacitacin para los mismos acerca del proceso electoral. Del total de pases, se plantean estas previsiones en Brasil, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Mxico y Paraguay, algunas de las cuales resultan incluso obligatorias para los miembros de la mesa.

3 En materia de control, la fiscalizacin de los partidos polticos participantes resulta de importancia clave en el proceso electoral. Al respecto, vase especficamente el punto 2.4 y el cuadro XXIV.4.

LAS MESAS ELECTORALES

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CUADRO

XXXIV. 5.

Representacin y control por parte de los partidos polticos en la designacin y el funcionamiento de las mesas electorales
Pas
Panama

Tipo de representacin y control

Participan en la determinacin del nmero y la ubicacin de las mesas, as como del nmero de electores que sufragan en cada una Proponen listas o ternas para la designacin de miembros de mesa

Bolivia,b Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Honduras, Mxicoc, Nicaragua, Panam, Paraguay y Venezuela Costa Rica, Panam, Per y Repblica Dominicana

Son notificados expresamente y con antelacin acerca del nmero, la ubicacin y composicin de las mesas Poseen expresa facultad de interponer recurso de impugnaciones en cuanto a la composicin de las mesas Nombran fiscales o veedores ante las mesas a fin de presenciar y fiscalizar el proceso electoral

Brasil, Per y Repblica Dominicana

Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela

a El Tribunal Electoral determina el nmero y la ubicacin de las mesas y el nmero de electores por mesa, previa consulta con los partidos polticos. b Participan con delegados ante la Junta de Designacin de Jurados, pero no proponen nombres. c Vigilan el proceso de designacin, aunque no proponen nombres.

2.4. Representacin y control de los partidos polticos en la designacin y funcionamiento de las mesas electorales En el cuadro XXXIV.5 se consideran variables relacionadas con las diferentes formas de control y representacin de los partidos polticos en la designacin y funcionamiento de las mesas electorales. Obviamente se trata de una pregunta fundamental en relacin con la posibilidad de control del proceso y, por tanto, de otorgarle mayor credibilidad y transparencia, no slo fiscalizando que no se cometan fraudes o irregularidades, sino tambin garantizando la pluralidad en la representacin de intereses en el proceso. Mediante el anlisis de la legislacin se identifican cinco tipos de representacin y control:

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LAS MESAS ELECTORALES

Participacin en la determinacin del nmero y asignacin de lugares donde las mesas ejercern sus funciones, as como del nmero de electores que sufraga en cada mesa, decisin que slo en un caso (Panam) es consultada con los partidos polticos. Participacin en la composicin de las mesas mediante la propuesta de representantes (nombres nicos, ternas o listas) para la integracin de miembros o la vigilancia del proceso de designacin con representantes. En este caso se encuentran los partidos polticos de 11 pases del total de 18. Notificacin expresa y por adelantado de la determinacin de ubicacin y composicin de las mesas. Ello sucede en Costa Rica, Panam, Per y Repblica Dominicana. Facultad de interponer recurso de impugnacin a los miembros designados. Expresamente consignado en Brasil, Per y Repblica Dominicana. Nombramiento de fiscales o veedores ante las mesas. ste es el caso de representacin y control establecido con ms frecuencia en la legislacin y presente en todos los pases. Los fiscales designados ante cada mesa comparecen para presenciar la eleccin, cerciorarse de su correcto desarrollo y formular las observaciones y protestas que estimen pertinentes. En general, los fiscales poseen voz, pero no voto, ya que no son miembros de la mesa, pero en algunos casos gozan de igual inmunidad que stos y les est permitido firmar las actas de escrutinio. Su papel es fundamental en lo referente al control de la corrupcin electoral durante el acto mismo de la emisin del voto.

3. VALORACIN

GENERAL DE LA LEGISLACIN EXISTENTE

Se puede decir que la reglamentacin estudiada contiene las disposiciones necesarias como para alcanzar esencialmente los objetivos funcionales atribuidos a estos rganos, a pesar de algunos puntos que podran evaluarse como no bastante desarrollados. Resulta positivo en particular que la legislacin se ocupe en forma exhaustiva de las normas para la integracin de las mesas el da de las votaciones (vase el cuadro XXXIV.6). Tal como se mencion ms arriba, se encuentran establecidos los pasos que se deben dar en caso de ausencias, quedando claro el procedimiento hasta lograr resolver cualquier obstculo

LAS MESAS ELECTORALES

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CUADRO

XXXIV. 6.

Otros factores que inciden en el desempeo de las mesas electorales

Tipo de eleccin

Presidente, senadores o diputados, autoridades municipales, refrendum, plebiscitos, revocacin del mandato legislativo Fecha, da, horario. En funcin de los sistemas electorales (listas abiertas, cerradas y libres) Planeacin de la eleccin, desarrollo de papeletas, elaboracin de formularios, procedimientos sencillos o complejos. Uso de documentos seguros de identificacin. Padrones con adecuadas medidas de seguridad Criterios legales, requisitos fsicos, accesibilidad, seguridad

Oportunidad de la eleccin Formas de votar

Arreglos operativos

Calidad y confiabilidad de los registros electorales Lugares de los sitios de votacin Automatizacin de las elecciones Dimensiones de las circunscripciones territoriales y nmero de electores. Manejo del calendario electoral

Para la elaboracin de papeletas, para la distribucin de material, para el escrutinio y transmisin de resultados. En algunos lugares el nmero de electores por mesa resulta reducido y en otros alto. En el caso de Per un mnimo de 200 y un mximo de 300; en Guatemala se puede asignar un mximo de 600 electores. Todas las elecciones se realizan dentro de un periodo cierto y determinado con fechas fatales, la falta de cumplimiento de los diferentes actos en las fechas lmites pueden afectar el desempeo de las mesas electorales. Cada Estado tiene sus particulares caractersticas, como ideologas, valores, creencias, culturas, normas, organizaciones en general y estructuras que definen el comportamiento de los individuos que la componen y que vienen a determinar en ltima instancia el desempeo de sus autoridades electorales para cada momento poltico.

Caractersticas del sistema poltico

que impida que el acto del sufragio se lleve a cabo. Asimismo, se encuentran adecuadamente desarrollados los aspectos relativos a las calidades y requisitos de los miembros de la mesa, as como las condiciones de desempeo del cargo: obligatorio, remunerado o gratuito, y sanciones, entre otros. Sin embargo, en relacin con otras previsiones al respecto de los miembros de la mesa, se observa slo una minora de pases donde la legislacin prev algn tipo de capacitacin electoral para los mismos. Tanto ra-

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LAS MESAS ELECTORALES

zones de eficacia administrativo-electoral como de control democrtico hacen relevante dicha capacitacin sobre las cuestiones que ataen al acto del sufragio, sobre todo en pases de reciente democratizacin y con escasa tradicin electoral. En relacin con la estructura y el funcionamiento de las mesas, se observan dos insuficiencias en las disposiciones: por un lado, en la mayora de los casos analizados no se establecen funciones y atribuciones diferenciadas para cada autoridad de mesa, es decir, presidente, vocales y secretarios, a pesar de hacerse la correspondiente diferenciacin de cargos. Ello puede presentar dificultades en cuanto a la divisin y coordinacin de las tareas a la hora de su desempeo. Por otro lado, slo en algunos pocos casos se establecen mecanismos de toma de decisiones que deben ser implantados por los miembros de la mesa (por ejemplo, Nicaragua, Panam, Uruguay o Venezuela), mientras que en la mayora de los pases no se considera este punto, siendo de importancia para la resolucin de situaciones, sobre todo de carcter conflictivo. En cuanto a los mecanismos de designacin de miembros de la mesa, se observa que en aquellos casos en los que no se estipula el sorteo o la integracin directa de los nombres propuestos por los partidos polticos, no queda especificado cmo procede la entidad nominadora para la designacin. Sera deseable en este sentido un mayor desarrollo de la legislacin a fin de reducir el grado de arbitrio del rgano que realiza las designaciones y aumentar el peso de criterios y procedimientos objetivos. Por ltimo, respecto al control poltico del procedimiento de conformacin de las mesas, nicamente en dos de los nueve casos en los que los partidos polticos participan con representantes se encuentran disposiciones precisas sobre el tema de que todos los partidos polticos o candidaturas inscritas de manera legal tienen derecho a proponer representantes para conformar la mesa (Honduras y Panam). En otros casos, se establecen normativas que no parecen asegurar una participacin igualitaria de todas las candidaturas, o por lo menos la legislacin no es muy precisa al respecto. Por ejemplo: en los casos de Colombia, El Salvador o Nicaragua se establece que la mesa se conformar con ciudadanos pertenecientes a diferentes partidos polticos, sin ms especificaciones; en los casos de Costa Rica y Ecuador se procurar que se encuentren representadas las diferentes tendencias polticas, aunque no se estipulan mecanismos que concreten este objetivo. En los casos de Paraguay y Venezuela se asegura la participacin de aquellos representantes de partidos que hubieran obteni-

LAS MESAS ELECTORALES

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do mayor cantidad de votos en elecciones previas, lo cual limita con toda claridad el espectro de intereses polticos representados en la composicin de la mesa. Los aspectos sealados tienen relevancia en cuanto a garantizar que las mesas electorales cumplan eficiente y confiablemente con las funciones que les son conferidas y puedan contribuir al desarrollo del proceso electoral democrtico.

XXXV. LAS BOLETAS ELECTORALES

ANA CATARINA CLEMENTE

1. INTRODUCCIN En el derecho electoral existen cuatro principios bsicos del sufragio que suelen estar plasmados en el texto constitucional: se trata del sufragio universal, igual, directo y secreto (vase Nohlen, 2004). En el presente captulo nos interesamos por el ltimo de los principios mencionados. Cuando el voto no es pblico, como en el caso de la votacin nominal, sino secreto, entonces se precisa (hoy en da, porque esto no siempre fue as) una boleta electoral. En este caso, es de gran importancia considerar una serie de cuestiones: quin confecciona las boletas electorales, cul es su forma, cmo se las utiliza, qu consecuencias tiene, por un lado, la forma de la boleta electoral sobre el proceso de votacin (por ejemplo, recuento de los votos, y lo que puede involucrar: corrupcin, fraude, etc.) y, por otro, sobre los resultados polticos (en el sentido de una mayor o menor posibilidad de diferenciacin del voto). Adems de constituir la prueba del voto y de proveer el medio para realizar el recuento de los sufragios, es decir, el escrutinio, las boletas tienen tambin una funcin de gran relevancia en el proceso electoral, pues el ciudadano escoge mediante este documento el partido poltico y los candidatos de su eleccin. As, la boleta constituye el instrumento mismo con el cual el votante expresa su preferencia poltica. Tratndose de un instrumento electoral de capital importancia, hay que preguntarnos en qu medida la boleta puede influir o condicionar la decisin del elector o, mejor dicho, qu aspectos de la legislacin al respecto son susceptibles de ser utilizados para tal efecto. La aproximacin comparativa que emprenderemos en este captulo ofrece variados elementos de anlisis.

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LAS BOLETAS ELECTORALES

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2. TIPOS

DE BOLETAS: POSIBILIDAD DE DIFERENCIACIN, ORIGEN Y PROBLEMAS

Analizando las boletas utilizadas en los pases de Amrica Latina, vemos que las diferencias entre ellas no se originan tanto en los distintos nombres empleados en cada pas,1 sino fundamentalmente en el diferente tipo de boleta utilizado (vase el cuadro XXXV.1). Una primera distincin bsica (Nohlen, 1988b) se establece segn el grado de simultaneidad de las elecciones presidenciales y parlamentarias (Senado, Cmara de Diputados) y dems elecciones (regionales, municipales). Puede existir una separacin total entre las fechas de los diferentes tipos de elecciones, lo cual por fuerza se expresa en boletas distintas para las elecciones presidenciales, parlamentarias, etc. O puede haber simultaneidad temporal entre las distintas elecciones. En la mayora de los casos latinoamericanos existe una coincidencia temporal entre las elecciones presidenciales y las parlamentarias (vase el cap. XVI), de modo que sera posible aumentar el grado de simultaneidad de las elecciones mediante la boleta (y el voto). En este supuesto de coincidencia temporal, las variables susceptibles de sistematizar la materia son dos en lo fundamental. En primer lugar, si las boletas son confeccionadas por los propios partidos, de tal forma que cada partido deba poner su propia boleta a disposicin del elector, o si las boletas son confeccionadas y puestas a disposicin del elector por la administracin electoral en forma de una boleta nica que incluye a todos los partidos habilitados para competir en la eleccin. En segundo lugar, en el supuesto de que se efecten elecciones de rganos diferentes (presidente, Parlamento, etc.) de forma simultnea, si el elector tiene o no la posibilidad de fraccionar su voto (straight ticket contra split ticket). Con base en estas dos variables, llegamos entonces a la siguiente clasificacin:
De origen partidario Boletas no fraccionables (voto nico) Boletas fraccionables (voto cruzado) - por el lector - ya fraccionadas tipo 1 De origen estatal tipo 3

tipo 2a tipo 2b

tipo 4a tipo 4b

1 En Bolivia, papeletas de sufragio; en Colombia, papeletas de votacin; en Chile, cdulas electorales; en Ecuador, papeletas electorales; en Panam, boletas de votacin; en Argentina y Paraguay, boletas de sufragio; en Per, cdulas de sufragio, y en Nicaragua, boletas electorales.

CUADRO

XXXV.1.

Tipos de boletas, posibilidades de seleccin de parte del elector y problemas

Tipos de boleta Pases Sufragio Voto nico para todos los cargos y mandatos (voto de arrastre) Voto cruzado Mediana Poca Panam (hasta 1997 Uruguay) Argentina Problemas

Descripcin

Posibilidad de eleccin del elector El elector no tiene opcin de dar su voto a partidos diferentes, segn el cargo en cuestin

Tipo 1

Una boleta por partido

Tipo 2a Necesidad de aclarar al electorado sobre la posibilidad de fraccionar (cortar) las boletas Necesidad de realizar una campaa educativa

Una boleta por partido

Tipo 2b Bolivia Honduras Voto nico Poca

Boletas distintas para cada rgano Colombia Un voto para cada rgano Elevada

Tipo 3

Una boleta con todos los partidos

[902] Brasil Per Venezuela Voto cruzado Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Mxico Nicaragua Paraguay Repblica Dominicana Un voto para cada rgano

El elector no tiene opcin de dar su voto a partidos diferentes, segn el cargo en cuestin Mediana Necesidad de aclarar al electorado que su voto puede distribuirse entre distintos partidos Elevada Necesidad de realizar una campaa educativa

Tipo 4a

Una boleta con recuadros diferentes para cada cargo

Tipo 4b

Boletas distintas para cada rgano

LAS BOLETAS ELECTORALES

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As, tenemos cuatro tipos de boletas: las no fraccionables de origen partidario (tipo 1); las no fraccionables de origen estatal (tipo 3); las fraccionables de origen partidario (tipo 2, que a su vez se subdivide en boletas fraccionables por el elector tipo 2a y boletas que ya se presentan fraccionadas tipo 2b); las fraccionables de origen estatal (tipo 4, que a su vez se subdivide en boletas fraccionables por el elector tipo 4a y boletas que ya se presentan fraccionadas tipo 4b). Veamos las caractersticas de cada uno de estos tipos. En el caso de las boletas no fraccionables de origen partidario (tipo 1), hay una boleta por partido contendiente con los colores y la sigla del partido, de modo que se facilite su reconocimiento. Aqu el elector elige con un solo voto (voto nico) a los candidatos a la Presidencia, Vicepresidencia, Senado y Cmara de Diputados. Vale diferenciar entre el voto nico no cruzado, que se entrega a los candidatos presidenciales y que implica la votacin en favor de toda la gama de candidatos del mismo partido que compiten para los dems rganos, es decir, el voto desde arriba hasta abajo y que es conocido como voto de arrastre, y el voto nico de preferencia dentro de la opcin partidista hecha por el elector y que se suma a los dems votos preferenciales dentro del mismo partido para establecer la votacin total del partido y as determinar la competencia entre partidos. ste fue el caso de Uruguay con su mltiple voto simultneo y su sistema de lemas hasta 1997, en el cual las elecciones presidenciales y parlamentarias estaban relacionadas en muy alto grado de simultaneidad. La imposibilidad de hacer splitting con su voto era compensada por el voto preferencial que promueve una toma de decisin desde abajo hasta arriba. Si el tipo de boleta es fraccionable de origen partidario (tipo 2), tenemos dos subtipos. En el caso de Argentina, se admite el corte de boleta en elecciones simultneas. El elector tiene la posibilidad de diferenciar en la votacin, confeccionando su propia boleta con corte de distintas boletas partidarias y eligiendo as con su voto a los candidatos de un partido para un determinado cargo y a los de otro partido para otros cargos (tipo 2a). Otro subtipo de boleta fraccionable de origen partidario se utiliza en Colombia y Repblica Dominicana desde la reforma de sus cdigos electorales. All, las boletas que se presentan al elector, contrariamente al caso argentino, ya se encuentran fraccionadas: los partidos suministran una boleta para cada institucin que se deba elegir (Poder Ejecutivo, Parlamento, etc.), lo que facilita la tarea para el elector que desea elegir, por ejemplo, a un partido para ocupar el Poder Ejecutivo y a otro para el Parlamento (tipo 2b).

904

LAS BOLETAS ELECTORALES

En el caso de la boleta no fraccionable de origen estatal (tipo 3), como en Bolivia, se trata de una boleta dividida en tantos espacios como partidos contienden, con la cual el elector vota en bloque y elige sin posibilidad de diferenciacion entre partidos al presidente y vicepresidente, diputados, senadores, etc. Tambin en Honduras se vota mediante boletas no fraccionables de origen estatal. (En Repblica Dominicana se utiliz hasta 1992 un sistema parecido en el que una boleta poda ser para uno o ms partidos. As, era necesario fijar las listas de candidatos en los locales donde estaban las mesas de votacin por falta de espacio en las boletas.) Cuando el tipo de boleta es fraccionable de origen estatal (tipo 4), hay que distinguir dos subtipos. Por un lado, en el caso de las boletas usadas en Venezuela en las elecciones nacionales, previamente a la introduccin del unicameralismo, el elector tena la posibilidad de elegir candidatos de partidos diferentes para el Senado y para la Cmara de Diputados. Este subtipo de boleta tambien se emplea en Per y Brasil y se utiliz hasta 1992 en Colombia (tipo 4a). Por otro lado, en Costa Rica la boleta suministrada por un rgano estatal (Registro Civil) se asemeja a las usadas en Colombia y Repblica Dominicana (que, como dijimos, son de origen partidario): aqu las boletas ya estn fraccionadas, o mejor dicho, existen tantas boletas como cargos (presidente y vicepresidente, diputados, etc.). En cada una de ellas, por ejemplo en la boleta para elegir presidente y vicepresidente, el elector encuentra cuadros con todos los partidos contendientes y las fotografias de los candidatos, debiendo marcar al partido de su preferencia, el cual puede variar en las distintas boletas (tipo 4b). As, en este caso tambin se facilita el fraccionamiento del voto segn el cargo en cuestin. La diferenciacion de estos cuatro tipos de boletas demuestra los distintos mtodos que tiene el elector para participar en la seleccin de sus representantes, o sea, la posibilidad de expresin democrtica de la voluntad del elector. Mientras el elector puede fraccionar su voto tanto en el tipo de boleta 2 como en el 4, no dispone de esta posibilidad en el tipo de boleta 1 ni en el 3. En las boletas no fraccionables tanto de origen partidario como de origen estatal, el elector escoge un partido (y sus respectivos candidatos) para ocupar todas las instituciones en disputa. En otras palabras, su posibilidad de seleccin dentro de la variedad de candidatos est limitada al voto partidario. Las boletas fraccionables, sin tomar en cuenta cul sea su origen (partidario o estatal), brindan al elector una mayor posibilidad de seleccin. En

LAS BOLETAS ELECTORALES

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ambos casos puede elegir candidatos de diferentes partidos para los diferentes cargos elegibles. Tambin vimos que, sin importar cul sea su origen, existe una distincion adicional en la forma en que se presentan las boletas fraccionables: o bien deben ser fraccionadas por el mismo elector (tipos 2a y 4a: Argentina y Per, respectivamente), o bien ya se presentan fraccionadas de acuerdo con los cargos en cuestin (tipos 2b y 4b). Pese a que todas las boletas de este tipo posibilitan una mayor diferenciacin del voto, creemos que una boleta como la utilizada por ejemplo en Costa Rica (4b) es en este sentido ms ventajosa, porque al tener una boleta para cada institucin que se deba elegir, y al incluir cada una los diferentes partidos o candidatos contendientes listados, el elector puede percibir mejor que est votando por distintas instituciones. Por el contrario, las boletas fraccionables estatales o partidarias, cuyo fraccionamiento depende del propio elector (tipos 2a y 4a), mediante, por ejemplo, el corte de boleta, como en el caso de Argentina, pueden inducir al elector al error de no fraccionar, votando en cada nivel por un mismo partido, por temor a emitir un voto invlido. Existen problemas generales relacionados con las boletas electorales. Uno de ellos se presenta cuando el elector deposita las boletas no utilizadas en un recipiente para desechos, de tal manera que resulta posible inferir a partir de all los resultados electorales e intentar influir en ellos durante el transcurso de los comicios. Se abre as la puerta para el fraude electoral. Asimismo, en dicho caso tambin existe la posibilidad de compra de votos sustrados de los lugares de votacin. Pero aparte de estos problemas generales es necesario mencionar algunos especficos referentes a los distintos tipos de boletas. Como ya lo mencionamos, el problema de las boletas no fraccionables es que no permiten votar por distintos partidos segn los diferentes cargos que se eligen. Pero en contrapartida, las boletas fraccionables resultan ms difciles de esclarecer para la poblacin electoral respecto de la forma de votacin. Tanto cuando el fraccionamiento de la boleta depende del elector como cuando se presentan boletas ya fraccionadas, se plantea la pregunta acerca de cmo explicar al elector analfabeto qu boleta debe usar para elegir las distintas instituciones. Un exceso de complejidad en la forma de la boleta puede provocar que el elector se sienta presionado y, por ende, inclinado a no participar en las elecciones para no verse confrontado con una situacin que no comprende.

906

LAS BOLETAS ELECTORALES

3. NORMAS

DE COMPETENCIA

De importancia vital para la realizacin de las elecciones es saber qu institucin o instituciones son competentes para el control del proceso electoral. En el caso de las boletas electorales es necesario saber dnde se encuentran reglamentadas, quin las aprueba, quin es responsable de su impresin y quin las distribuye (vase los cuadros XXXV.2 y XXXV.3). Distinguimos entre pases con reglamentacin escasa, media y elevada en la materia. En Brasil y Costa Rica, donde la Justicia Electoral y el Registro Electoral son, respectivamente, las entidades competentes para todo el proceso relacionado con las boletas, la cuestin est poco reglamentada y no hay un ttulo especfico para las boletas; lo poco que se especifica se refiere a las competencias y al tipo de boleta utilizado. As, en estos dos pases todo el proceso pasa por instancias oficiales.2 En Colombia, Honduras y Nicaragua tambin se encuentra escasa legislacin respecto a las boletas; a pesar de que Colombia y Nicaragua tienen un captulo propio referido a esta cuestin, no est definido quin las imprime. En Colombia se indica solamente que el Consejo Nacional Electoral aprueba las boletas y los partidos polticos las distribuyen. En Nicaragua la aprobacin est a cargo de la Junta Electoral Central y de la distribucin el Consejo Supremo Electoral. En Honduras la legislacin sobre las boletas se inserta en la Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas, sin un prrafo propio para el aspecto de las boletas, y se da al Tribunal Nacional de Elecciones la competencia de la aprobacin y de la distribucin. En cuanto a los pases con reglamentacin media y captulo propio respecto a la legislacin sobre las boletas electorales, hay que distinguir dos grupos. En el primero se hallan Ecuador, Mxico y Repblica Dominicana, que son exhaustivos en sus normas sobre el diseo de las boletas y sus especificidades, mas no aclaran a quin compete la impresin de las boletas o, en el caso de Repblica Dominicana, quin se encarga de su distribucin. En Ecuador es el Tribunal Supremo Electoral el que aprueba las boletas y los tribunales provinciales las remiten a las juntas receptoras del voto. En Mxico, el Consejo General del Instituto Federal Electoral disea las boletas y el Instituto Federal Electoral las entrega al presidente del
2 En Costa Rica existe, adems, el Tribunal Superior de Elecciones junto al Registro Civil para litigios sobre la aprobacin de las boletas.

CUADRO
XXXV. 2.

Normas de competencia

Pas Junta Electoral Nacional Partidos polticos Partidos polticos

Fuente normativa

Institucin competente para la aprobacin de las boletas Impresin de las boletas a cargo de No Distribucin/Suministro de las boletas Provisiones legalesa

Argentina

Ley Electoral, cap. IV: Oficializacin de las boletas de sufragio Corte Nacional Electoral Justicia Electoral Servicio Electoral Servicio Electoral Justicia Electoral Jueces Electorales Servicio Electoral Corte Nacional Electoral Corte Nacional Electoral

Bolivia

Ley Electoral, cap. XXVII: Papeletas de sufragio

No

Brasil

Cdigo Electoral, art. 20

S No

Chile

[907] Consejo Nacional Electoral Registro Civil Tribunal Superior de Elecciones Registro Civil Tribunal Supremo Electoral

Servicio Electoral, Ley Orgnica Constitucional sobre Votacines Populares y Escrutinios, prrafo 5: De las cdulas electorales

Colombia

C.N., cap. IV: Papeletas de votacin

Partidos polticos

No

Costa Rica

Cdigo Electoral, Ley 1.536, cap. III: Convocatoria, votacin, escrutinio y eleccin

Registro Civil

No

Ecuador

Ley de Elecciones, cap. IV: Papeletas electorales

Tribunales provinciales remiten a las Juntas Receptoras del Voto

En el sentido de suplir deficiencias en el suministro del material electoral.

CUADRO
XXXV. 2.

Normas de competencia

Pas Consejo Tribunal Juntas Electorales Departamentales

Fuente normativa

Institucin competente para la aprobacin de las boletas Impresin de las boletas a cargo de Distribucin/Suministro de las boletas No

Provisiones legalesa

El Salvador

Cdigo Electoral, Decreto 417, cap. III: De las papeletas de votacin Tribunal Electoral Tribunal Electoral determina la tipografa

Guatemala

Reglamento a la Ley Electoral y de Partidos Polticos, 1987, seccin 6: Papelera y enseres Tribunal Nacional de Elecciones Consejo General de Instituto Federal Electoral

Tribunal Electoral remite a las Juntas Electorales Municipales, por intermedio de las departamentales Tribunal Nacional de Elecciones Instituto Federal Electoral entrega al presidente del Consejo Distrital

Si

Honduras

Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas

No

[908] Junta Electoral Central

VII:

Mxico

Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales: De la documentacin y el material electoral

No

Nicaragua

Leyes 43 y 56, Ley 96: Reforma a la ley electoral: De las boletas electorales

Consejo Supremo Electoral

Panam

Cdigo Electoral, cap. Boletas de votacin

Tribunal Electoral

Partidos polticos

Tribunal Electoral

Paraguay Junta Electoral Central Junta Electoral Central manda imprimir en la Imprenta Nacional, en establecimientos grficos privados S Jurado Nacional de Elecciones
JNE remite por medio de la Direccin General de Registro Electoral a los registradores electorales provincial y distritales de la Repblica

Cdigo Electoral, cap. Boletas de sufragio Junta Electoral Central

IV:

Per Jurado Nacional de Elecciones

Elecciones Polticas, Decreto Ley 14.250: De las cdulas de sufragio

Repblica Dominicana Juntas electorales Junta Central Electoral Corte Electoral Corte Electoral

Ley Electoral 5.884, cap. III: De las boletas

[909] Tribunal Supremo Electoral Consejo Supremo Electoral Consejo Supremo Electoral

Uruguay

Constitucin de la Repblica 1967, art. 77; Ley de Elecciones 7.812, de 1925

Partidos polticos

No

Venezuela

Ley Orgnica del Sufragio, cap. III: De las votaciones

Consejo Supremo Electoral

En el sentido de suplir deficiencias en el suministro del material electoral.

910

LAS BOLETAS ELECTORALES

CUADRO
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

XXXV. 3.

Comparacin del nivel de reglamentacin

Reglamentacin Legislacin del ao escasa o ltima modificacin 1983 1991 1991 1989 1988 1952 1990 1991 1987 1981 1990 1988 1993 1990 1989 1992 1967 1993

Reglamentacin Reglamentacin elevada media X X

X X X X X X X X X X X X X X X X X

Consejo Distrital. No obstante, en Mxico las boletas estn reglamentadas en el captulo que trata de la documentacin y del material electoral. En Repblica Dominicana las juntas electorales son las que aprueban y la Junta Central Electoral se encarga de su impresin. El segundo grupo se forma con los siguientes pases: Argentina, Bolivia, Panam, Paraguay y Per. Se distingue del primer grupo porque en las legislaciones de estos pases las competencias se encuentran definidas y por el hecho de existir una reglamentacin mediana respecto a las caractersticas de las boletas. En el grupo de los pases ms reglamentadores tenemos a Chile, El Salvador, Guatemala, Uruguay y Venezuela. Es interesante constatar que pese a que Uruguay reglamenta sus boletas en la Constitutin y en la Ley de Elecciones, sin existir un captulo propio para ellas, sus reglas son bastante detalladas. Los otros tienen todos un ttulo propio para las boletas y aclaran expresamente a quin le corresponden las competencias de aprobacin, impresin y distribucin.

LAS BOLETAS ELECTORALES

911

4. NORMAS

DE SEGURIDAD Y CONTROL

Importante en una boleta electoral es que sta no sea fcilmente falsificable; por eso, adems de saber quin las aprueba, imprime y distribuye en las mesas de votacin, es necesario saber si los diferentes pases tienen medidas de seguridad en su legislacin y, de ser as, cules. Hay varias formas de controlar si las boletas en las urnas son verdaderas o no y si se garantiza el secreto del voto. As, las cuestiones claves son: se garantiza que el papel no sea transparente? Se halla determinada la cantidad de boletas que se imprimirn? Se establece que las boletas sean selladas o firmadas o selladas y firmadas? Se prev numerarlas o se estipulan otros mecanismos de control? (vase el cuadro XXXV. 4). CUADRO
Pas
Argentina Bolivia Brasil Colombia Chile Costa Rica Ecuador El Salvador

XXXV. 4.

Normas de control
Boletas firmadas Boletas numeradas Otro control

Papel
Comn No transparente No transparente No transparente

Cantidad de boletas
110%

Boletas selladas
X X X X X

X X X

X X X

Indicacin de serie Boletas seriadas Tres dgitos quedan en la Junta Receptora de votos Terminada la impresin se destruye el molde Nmero secreto para marcar las boletas

101%

Guatemala Honduras

No transparente No transparente

100% 100%

Opcional X

Mxico Nicaragua

X X

Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

a

> 100% X 100% 120%

No transparente Comn

1% para reposicin. Papel que impida una fcil reproduccin. c El Jurado Nacional de Elecciones determina las caractersticas, color de papel, peso, calidad e impresin de las boletas.
b

912

LAS BOLETAS ELECTORALES

En cuanto al tipo de papel utilizado, slo en Brasil, Chile, Costa Rica, Guatemala, Honduras y Repblica Dominicana se exige que se use papel opaco. En Argentina y Uruguay, donde los partidos son responsables de la impresin, nicamente se indica que tendr que ser papel de diario comn. Los restantes pases no mencionan el tipo de papel. En lo que se refiere a la cantidad de boletas que se deben imprimir, se trata de una decisin entre las necesidades de control, por un lado, y el aseguramiento de un suministro suficiente, por otro. La cuestin de la cantidad de boletas por imprimir se encuentra regulada en Bolivia, El Salvador, Guatemala, Honduras, Panam, Repblica Dominicana y Venezuela, siendo el lmite de impresin muy variable. En Guatemala, Honduras y Repblica Dominicana no est permitido imprimir ms de 100% del nmero de la poblacin electoral. Una variante de esta forma representa El Salvador, con 101% del total de ciudadanos inscritos en el Registro Electoral, siendo ese 1% para reposicin. Adems, hay otras tres variaciones; en Bolivia es necesario 110%, en Venezuela se imprime 120% del Registro Electoral Permanente y en Panam ocurre un fenmeno interesante, pues all se imprimen reservas para garantizar que no falten boletas. En Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, El Salvador, Honduras y Per se sellan las boletas. El sello es normalmente colocado al dorso de la misma. En el caso de Guatemala, el sello es opcional (sello de agua). Firmar las boletas es otra forma de controlar su origen oficial. Este mtodo es utilizado en Chile, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Mxico y Nicaragua, pases en los cuales la firma puede ser del presidente de la mesa, de todos los miembros de la mesa o del presidente de la mesa o de las instituciones competentes para su aprobacin. Adems de estas posibilidades, tambin hay tres pases que numeran las boletas: Chile, Ecuador y El Salvador. Los dos primeros usan boletas seriadas; El Salvador usa otro mtodo diferente: el control se hace con los tres ltimos dgitos, los cuales quedan registrados en la Junta Receptora de Voto. Otras posibilidades de control presentan Honduras con la destruccin del molde de las boletas una vez terminada su impresin y Nicaragua, con sus nmeros secretos para marcar las boletas. Finalmente, tenemos a Paraguay, que no menciona normas de control, y Panam, que slo establece que se imprimirn reservas de boletas. Argentina, Brasil y Uruguay se refieren al tipo de papel; Colombia, Costa Rica, Guatemala, Mxico, Per, Repblica Dominicana y Venezuela prevn una de las posibilidades de control. Chile, El Salvador y Honduras son los pases que recurren a ms normas de control con el fin de evitar falsificaciones.

LAS BOLETAS ELECTORALES

913

5. NORMAS

DE TRANSPARENCIA

Cuando describimos las normas de competencia y las normas de control nos referimos a los mecanismos destinados a evitar falsificaciones y a qu organismos se debe recurrir en caso de dudas o atribucin de responsabilidades. Ahora vamos a tratar la parte del proceso electoral referida al elector, es decir, el momento en que el elector recibe la o las boletas y tiene que hacer uso de su derecho de voto. En Amrica Latina, con su elevado porcentaje promedio de analfabetos respecto a la poblacion total, cerca de 17.5% (Nohlen y Thibaut, 1995: 56 y ss.), resulta esencial que las boletas sean claras y de fcil comprensin, pues el elector analfabeto tambin tiene que comprender cules son los candidatos, los partidos, las listas y las coaliciones entre las cuales puede escoger; adems, tiene que comprender en qu eleccin vota: presidencial, legislativa, municipal, etctera. Los pases estudiados presentan distintas posibilidades para el diseo de las boletas. En algunos pases se usan colores para diferenciar las instituciones que hay que elegir, lo que puede facilitar la comprensin para el elector analfabeto en caso de que tenga que escoger representantes para ms de una institucin (vase el cuadro XXXV.5). ste es el caso de Bolivia, Chile, Costa Rica, Guatemala y Mxico. En Chile se usa este mtodo solamente en las elecciones simultneas. CUADRO
Color diferente por institucin X Xb X XXXV. 5.

Normas de transparencia
Nombres de los candidatos X
a

Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador

Nombre de los partidos X X X X X

Siglas de los partidos X X X X

Foto de los candidatos Para elecciones municipales no Presidente de la Repblica, vicepresidente, prefectos provinciales, alcaldes municipales

Orden de los partidos

X X X X

Sorteoc

CUADRO
Color diferente por institucin X

XXXV. 5.

Normas de transparencia
Nombres de los candidatos Xd Foto de los candidatos Candidato a presidente y, si hubiera espacio, tambin el vicepresidente Para cargos individuales con foto Orden de los partidos Sorteo Orden temporale

Pas El Salvador Guatemala

Nombre de los partidos X X

Siglas de los partidos X X

Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay

X X X

X X X X

X X X X

Orden temporal Orden temporalf

Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

X X X

X Xg X

X Xh X Votacin en las ltimas eleccionesi

a En caso de coalicin en la eleccin mayoritaria, los candidatos sern identificados con el nmero de la leyenda de su partido. En el caso de coalicin en la eleccin proporcional, los candidatos sern inscritos con el nmero de serie de su partido. b En la eleccin simultnea. c Candidatos a presidente de la Repblica por sorteo. Candidatura independiente en el orden de recepcin. d El nombre de los candidatos de lista nacional y al Parlamento Centroamericano no figura en la boleta por razones de espacio. Para elecciones municipales slo figuran los nombres de los candidatos. e Segn el orden temporal en que fue inscrita la planilla, se permite escoger a cada partido o comit cvico el lugar en que deber figurar en la respectiva boleta. f Candidatura independiente por sorteo, a seguir a los partidos. g Listas con los nombres de los candidatos sern fijadas en los locales de las mesas de sufragio y dentro de las cmaras secretas. h Cuando el tamao no permita la colocacin de los nombres de todos los candidatos, se confeccionarn carteles, que se colocarn en los locales de las mesas electorales. i Para partidos nuevos, segn orden del registro.

[914]

LAS BOLETAS ELECTORALES

915

Mientras que el nombre de los partidos est impreso en las boletas, esto no siempre es as con el nombre de los candidatos. En Argentina y en Uruguay las listas de candidatos estn impresas en la boleta sin problemas de espacio, ya que hay una boleta por partido o lema y son los partidos los que las imprimen. En Uruguay forman parte de las boletas los nombres de los candidatos titulares y suplentes. Las listas de candidatos para ambas cmaras (y hasta la reforma de 1996 tambin para presidente y vicepresidente de la Repblica) figuran en una hoja de votacin. En Guatemala, Per y Repblica Dominicana no figuran los nombres por razones de espacio; por este motivo, en Repblica Dominicana y Per se confeccionan carteles con las listas de los candidatos que se colocan en los locales y las mesas electorales. En Per tambin se fijan en la pared dentro de las cmaras secretas. En Colombia, Chile, Ecuador, Mxico, Nicaragua, Panam y Paraguay hay diversas formas de listar los candidatos, desde columnas verticales hasta columnas distintas para los suplentes. En Brasil, en el caso de coalicin en la eleccin por el sistema mayoritario (Senado), se identifica a los candidatos con el nmero de la leyenda de su partido y, en la coalicin para eleccin por representacin proporcional, los candidatos son inscritos con el nmero de serie de su partido. Un mtodo interesante para ayudar al elector a identificar pronto a su candidato en las boletas es incluir la foto de los candidatos. En elecciones para cargos individuales puede ser una manera de facilitar el proceso de seleccin de los candidatos de parte de los electores, quienes pueden no conocer el partido. Para electores analfabetos es claro que sta es la mejor forma de facilitar la identificacin de los candidatos. Sin embargo, los pases que usan esta posibilidad son pocos (no hay que olvidar que se trata de una solucin costosa): Bolivia, Ecuador, Guatemala, Paraguay y Uruguay, aunque hay variaciones en las legislaciones respectivas. En Bolivia se exceptan las elecciones municipales; en Paraguay se indica que se incluir una foto en las elecciones para cargos individuales, en Guatemala se hace la foto del candidato a vicepresidente dependiendo del espacio y, por ltimo, en Ecuador se enumeran los tipos de candidatos que tienen derecho a una foto: presidente de la Repblica, vicepresidente, prefectos provinciales y alcaldes municipales. Por ltimo nos referiremos al modo en que se determina el orden de los partidos o candidatos en las boletas. Se trata de un punto importante, visto que la presentacin en la boleta puede influir en la seleccin del elector y hacerlo votar, por ejemplo, por el primero de la lista, pues sabe que es aquel

916

LAS BOLETAS ELECTORALES

que gan en las ltimas elecciones. ste es el caso de Venezuela, donde se retoma el orden de la votacin de las elecciones anteriores y para partidos nuevos, segn el orden de su registro. El modo ms imparcial, el sorteo, es solamente utilizado en El Salvador y Brasil para eleccin con sistema mayoritario y en Chile para los candidatos a presidente de la Repblica, figurando las candidaturas independientes por orden de recepcin. En Guatemala, Mxico y Panam se sigue el orden temporal de registro de los partidos para la eleccin, si bien en Guatemala hay una variante de esta forma, ya que, segn el orden temporal en que fue inscrita la boleta, se permite escoger a cada partido o comit cvico el lugar en que deber figurar en la respectiva boleta. En Panam se sortean las candidaturas independientes, que figuran despus de las de los partidos.

XXXVI. RECINTOS Y URNAS ELECTORALES

ALBERTO RICARDO DALLA VIA, FLORENCIA T. SOTO PARERA

1. INTRODUCCIN Para los efectos del presente trabajo, se definen los recintos electorales como aquellas normas, locales de votacin, materiales fsicos que, adecuadamente organizados, garantizan el da de la eleccin el inicio, la normal realizacin y consumacin del voto ciudadano. En consecuencia, se provee tanto de las condiciones materiales mesas electorales o recintos de votacin, cuarto oscuro, urnas, tiles, as como tambin de las condiciones jurdicas, prohibiciones y limitaciones de la vida pblica y de los partidos polticos para permitir la libre expresin del electorado y evitar la manipulacin del elector. En el cuadro XXXVI.1 se detallan las reglamentaciones (cdigos y leyes) destinadas a impedir la manipulacin del elector en el momento de la votacin, a garantizar el secreto del voto y a evitar el fraude electoral en los pases latinoamericanos. 2. RECINTO
ELECTORAL

2.1. Instalacin del recinto electoral Todas las legislaciones establecen diferentes criterios en el momento de determinar el lugar donde se instalar el recinto electoral, siendo el ms importante si se trata de un lugar pblico o privado. La mayora de los pases (10 de ellos) dan preferencia a los lugares pblicos, debido a que son de libre y fcil acceso para los electores. Estos pases eligen las escuelas y los edificios pblicos. Solamente Colombia especifica que el recinto debe ser instalado en cabeceras municipales o corregimientos de polica, (vase el cuadro XXXVI.2). En relacin con las locaciones prohibidas, los pases se clasifican en dos tipos: aquellos que prohben el uso de la propiedad privada, como
917

918

RECINTOS Y URNAS ELECTORALES

CUADRO
Pas Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

XXXVI.1.

Fuentes normativas comparadas

Legislacin

Cdigo Nacional Electoral de 1985 modificado por las leyes 23.247, 23.476, 24.012, 24.444, 24.904, 25.610 Cdigo Electoral, ley 2282 de 2001 Cdigo Electoral de 1965 y Ley 9.504 de 1997, Ley 10.408 de 2002 Cdigo Electoral de 1986, Ley 62 de 1988 y Ley 6 de 1990 Cdigo Electoral de 1952, Ley 7653 de 1996, Ley 8123 de 2001. Ley 18.700 modificada por las leyes 18.733, 17.799,18.807, 18.808, 18.809, 18.825, 18.828, 18.963, 19.237, 19.351, 19.438, 19.654, 19.745 Ley Orgnica de las Elecciones de 2000 Cdigo Electoral, decreto 417 Ley Electoral y de los Partidos Polticos de 1985 Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas de 1993 Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de 1991 Ley Electoral 331 de 2000 Cdigo Electoral, Ley 60 de 2002 Cdigo Electoral Paraguayo, Ley 834/96 Ley Orgnica de las Elecciones, Ley 26.859 de 1997 Ley Electoral 275 de 1997 Ley de Elecciones, Ley 812 modificada por Ley 17.113 de 1999 Ley Orgnica del Sufragio y Participacin Poltica de 1997

Ecuador, Guatemala, Nicaragua, Per y Colombia sin especificaciones, y la de los pases cuyas reglamentaciones no permiten el uso de determinadas instalaciones, como los locales de las fuerzas armadas, de fuerzas de seguridad, los pertenecientes a partidos polticos, funcionarios y autoridades polticas, centros de reclusin, pero s el uso de la propiedad privada, grupo en que se encuentran Bolivia, Brasil, El Salvador, Mxico, Panam, Per y Uruguay. 2.2. Caractersticas del recinto electoral En referencia a la funcionalidad del recinto electoral todas las legislaciones lo dividen en dos partes: las mesas electorales y cuarto oscuro o casillas de votacin.

CUADRO
XXXVI.2. Lugar privado S S S No Sede de partido poltico Propiedad de candidatos o autoridad policial y sus parientes Domicilio del presidente de mesa Prohibiciones Excepciones

Ubicacin del recinto electoral

Pas

Lugar pblico

Argentina

Bolivia Brasil

Escuelas/edificiosa Edificiosa

Colombia

Instalaciones militares o cuerpos de seguridad

[919] No Escuelas No S S

Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico

Cabeceras municipales o corregimientos de polica Escuelasa S S S S Escuelas y oficinas pblicasa S S No No S

Nicaragua

Panam

Escuelas, edificios y casas comunalesa Escuelas, gimnasiosa

Casas habitadas por servidores pblicos de confianza, federales, estatales o municipales, ni candidatos registrados; fbricas, templos o locales destinados al culto, locales de partidos polticos; ni cantinas ni centros de vicio

Otros locales Fincas, fbricas y otros

Paraguay Per

Escuelas, municipalidades, juzgados y edificiosa

Cuarteles, hospitales, asilos, crceles y dems centros de reclusin Locales de las fuerzas armadas de la polica nacional o autoridades polticas.

Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

Escuelas/edificiosa Sa Instituciones docentesa

Locales destinados a la polica o fuerzas armadas

Locales preferentes.

920

RECINTOS Y URNAS ELECTORALES

Las mesas electorales, en trminos generales, tienen por finalidad recibir el voto directo de los ciudadanos y hacer el escrutinio y cmputo de los votos emitidos. Se las conoce tambin como junta o mesa receptora de votos en la mayora de pases (Argentina, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador). La seleccin de los miembros que las componen vara en las diferentes legislaciones: en Argentina le corresponde a las juntas electorales, en Colombia a los registradores distritales, en Costa Rica las proponen los partidos polticos y el Tribunal Superior Electoral, en Mxico las juntas distritales. En las mesas se reciben los tiles y materiales que sern usados, as como tambin las urnas electorales, de forma tal que los miembros la tengan bajo control (vase el apartado Urna electoral). La segunda parte del recinto, el cuarto oscuro, recibe diferentes denominaciones segn el pas (vase el cuadro XXXVI.3) y se caracteriza por ser un ambiente cerrado, sin otra comunicacin con el exterior, donde el ciudadano marca su preferencia, o realiza su eleccin en el caso de los pases que poseen boletas por partidos (Argentina, Uruguay), la que luego introduce en la urna. En todas las legislaciones se subraya la necesidad de garantizar el secreto del voto mediante la correcta instalacin de este lugar. De esta manera, mediante el uso de cortinas, canceles o tableros de madera (Colombia, Honduras, Paraguay), se asegura la intimidad del votante, o si se encuentra en una sola pieza, caso de Argentina, Chile, Per, Repblica Dominicana y Uruguay, los miembros de la mesa debern clausurar y sellar todas las puertas y ventanas, dejando solamente una puerta habilitada para el ingreso y egreso de los votantes. Pases como Bolivia, Ecuador, El Salvador, Mxico, Nicaragua y Panam no describen las caractersticas que deben tener, aunque s remarcan que se debe tratar de lugares que garanticen plenamente el secreto del voto. Como medida complementaria, algunas legislaciones contemplan la inspeccin del recinto por parte de las autoridades de la mesa receptora de sufragios al comienzo y durante el acto eleccionario. En Bolivia esta tarea la realiza el presidente de mesa: Durante el curso de la eleccin, el presidente de la mesa realizar inspecciones al recinto reservado de sufragio, con el fin de constatar si existen las condiciones que garanticen la correcta, libre y secreta emisin del sufragio (art. 136). Medidas similares son llevadas a cabo en Argentina, Chile, Mxico, Per, Paraguay y Uruguay, en primer lugar, para evitar la instalacin de algn tipo de propaganda partidaria por alguno de los votantes y, en el caso de Argentina y Uruguay, para

CUADRO
XXXVI.3.

Caractersticas del cuarto oscuro

Caractersticas

Pas

Denominacin

Argentina

Cuarto oscuro

Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile

Recinto reservado Recinto Cubculo Recinto Cmara secreta

Ecuador El Salvador Guatemala Honduras

Mueble adecuado Mesa

[921]

Mxico Nicaragua Panam Paraguay

Mamparas Recinto Compartimientos aislados Casilla electoral

Per

Cmara secreta

Una sola puerta. Se clausurar cualquier otra comunicacin con el exterior Separado del pblico Cubierto por una cortina o protegido por un biombo o cancel Una sola pieza, sin comunicacin con el exterior. Puertas y ventanas sern clausuradas Lugares que garanticen una votacin secreta Garantice la secretividad del voto Separada por un cancel o cortina de un material que evite la visibilidad. Una mesa para marcar las preferencias Dos tableros de madera de 2.10 x 100 cm, en el que se instalar una repisa y un bolgrafo. Frente: cortina de tela opaca de 1.30 x 1.30 m. Desmontable Cerrados. Una sola puerta. Si existiese otra comunicacin con el exterior, se clausurar

Repblica Dominicana

Caseta de votacin

Uruguay Venezuela

Cuarto secreto

Con cuatro compartimientos, colocada en un lugar visible para los miembros del jurado. Clausura de ventanas, puertas y rendijas Una sola puerta. El resto deber ser clausurado

922

RECINTOS Y URNAS ELECTORALES

verificar la existencia de cantidades suficientes de boletas de los partidos polticos que participen en la eleccin. Tambin le corresponde a las mesas receptoras de sufragio la recepcin de tiles y materiales que se utilizarn durante la jornada electoral. En la mayora de los pases (Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Chile, Guatemala, Honduras, Mxico, Paraguay, Repblica Dominicana y Uruguay) las legislaciones electorales detallan el conjunto de elementos que se deben distribuir en cada recinto en iguales cantidades: Registro o padrn electoral con sus depuraciones. Boletas o tarjetas de votacin con sus sobres respectivos. Formularios de actas de escrutinio. Urnas electorales. tiles de escritorio: lpices, sellos, tinta indeleble, tampn, papel de embalaje. Ejemplar del Cdigo Electoral utilizado. Mamparas y carteles para las mesas de sufragio.

Cabe aclarar que en el caso de Argentina y Uruguay la distribucin de las boletas electorales est a cargo de los partidos polticos, mientras que en el resto de los pases, es jurisdiccin de los rganos electorales centrales (juntas electorales, cortes departamentales electorales, consejos distritales, etctera).

2.3. Prohibiciones en el recinto electoral Todos los pases establecen en las legislaciones electorales prohibiciones y limitaciones destinadas a impedir la manipulacin del elector durante el acto de votacin, especialmente dentro del recinto y en un radio determinado alrededor de l. El cuadro XXXVI.4. se observa cules son estas limitaciones y los diferentes criterios utilizados. Sin tener en cuenta las prohibiciones vigentes en todos los pases, se pueden observar algunas diferencias en la valoracin de las limitaciones de la vida pblica. De este modo, en algunos pases (Colombia, Bolivia) se permite la propaganda partidaria fuera del recinto en un radio determinado, mientras que en el resto de los pases la prohibicin abarca toda la jornada. Argentina y Per, a diferencia del resto, permiten la reunin de

RECINTOS Y URNAS ELECTORALES

923

CUADRO
Dentro del recinto Reunin de electores Portacin de armas Estado de ebriedad Venta y consumo de bebidas alcohlicas Propaganda partidaria Todos Todos Costa Rica, Nicaragua Todos

XXXVI.4.

Prohibiciones
Toda la jornada

Radio de 80 a 200 m Argentina, Per

Colombia, Bolivia

Todos Argentina, Costa Rica, Chile, El Salvador, Guatemala, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Uruguay Todos

Realizacin de espectculos pblicos y manifestaciones polticas Apertura de organismos partidarios Publicacin y difusin de encuestas de opinin y a boca de urna Entrega de boletas de sufragio Circulacin de vehculos Aglomeracin y ostentacin de fuerzas armadas

Argentina, Chile Argentina, Costa Rica, Ecuador, Mxico, Per Bolivia, Colombia Argentina, Brasil, Uruguay, Repblica Dominicana

Argentina, Uruguay

electores dentro de un determinado radio. Idntico criterio aplica en la apertura de organismos partidarios, ya que est prohibido slo dentro de un radio alrededor del recinto. Cabe sealar la prohibicin de entrega de boletas de sufragio vigente en Argentina y Uruguay dentro de un radio (80 y 100 metros, respectivamente) alrededor del recinto electoral, mientras que en otros pases se pueden considerar como actos proselitistas; en estos dos casos est permitido den-

924

RECINTOS Y URNAS ELECTORALES

tro de los lmites marcados, ya que la entrega de boletas electorales es jurisdiccin de los partidos polticos. En otros pases se prohbe incluso la circulacin de vehculos a fin de evitar la emisin doble de votos. En casi todas la legislaciones la tarea de supervisin y control dentro del recinto electoral le corresponde a la mesa receptora de sufragios, en especial al presidente de la mesa, quien tiene la potestad de recurrir a las fuerzas de seguridad cuando lo considere necesario, a fin de lograr el normal desarrollo de los comicios. As es como se constituye en un rgano electoral de accin temporal limitada, independiente de otras instituciones en la toma de decisiones, especialmente en relacin con las fuerzas de seguridad, las que deben estar a su servicio y acceder al recinto slo cuando sean llamadas por la mesa electoral. La excepcin la marcan los casos de Honduras y Per, donde las fuerzas de seguridad disponen de una misin de vigilancia con relativa independencia de las mesas electorales.

3. URNA

ELECTORAL

La necesidad de garantizar el ejercicio secreto, universal y libre del voto durante del proceso electoral ha obligado a la legislacin a proveer de un conjunto de materiales, entre los que se encuentra la urna electoral, definida como aquel recipiente que se utiliza en los procesos de votacin manual para que los electores depositen las boletas de sufragio en los que han expresado su voluntad, de manera tal que puedan conservarse sin divulgar el secreto de dicho voto (IIDH/Capel, 2000). No cabe duda sobre la importancia que tiene, ya que todas las legislaciones electorales prevn principios de transparencia en el manejo de las urnas durante el inicio del proceso de votacin. De tal modo, la mayora de los pases establecen el procedimiento para instalar las urnas electorales: antes de la apertura del recinto electoral, el presidente de la mesa, junto con los otros miembros y testigos, examinar la urna a fin de comprobar que se encuentra vaca, sin doble fondo ni defectos y procede a cerrarla y sellarla, ya sea con candados o cintas adhesivas a lo que se agregan los sellos electorales y las firmas de los miembros de la mesa. La mayora de los pases (13 en total) describen las caractersticas que deben poseer las urnas. Algunos casos las describen de forma ms exhaustiva (Mxico y Paraguay), en otros solamente refieren que deben ser cerradas y selladas (Argentina, Colombia, Honduras, Nicaragua) y, finalmente,

RECINTOS Y URNAS ELECTORALES

925

CUADRO
Pas Argentina Boliviaa Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico

XXXVI.5.

Urnas electorales. Ubicacin y caractersticas

Caractersticas Cerrada y sellada Numerada en correspondencia con la mesa Cerrada y sellada Identificada para cada eleccin con una ranura Uno de los lados transparente con cerradura Cerrada con llave No ser transparente Con una ranura Cerrada y sellada Transparentes, plegables o armables. Llevar en el exterior impresa o adherida en el mismo color de la boleta que corresponda Cerrada y sellada. Acrlico transparente, irrompible, desmontable y de tamao uniforme para todo el pas. Cerrada y precintada con tira engomada Con dos cerraduras diferentes

Ubicacin Sobre la mesa electoral Sobre la mesa electoral Frente a la mesa electoral Sobre la mesa electoral A la vista de la junta receptora de votos En el frente de la mesa electoral En una mesa a la vista de los representantes de los partidos polticos En lugar visible

Nicaragua Panam Paraguay

Pera Repblica Dominicana Uruguay

a

Frente a la mesa electoral

Se le denomina nfora.

las que se caracterizan por tener correspondencia con la eleccin de que se trate (Bolivia, Costa Rica, Mxico y Paraguay). La ubicacin de la urna deber permitir que los miembros de la mesa puedan tener una libre y fcil supervisin (vase el cuadro XXXVI.5).

3.1. Custodia y traslado de las urnas electorales Una de las ltimas funciones de la mesa receptora del sufragio dentro del recinto, concluido el escrutinio y cmputo de los votos, consiste en garanti-

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RECINTOS Y URNAS ELECTORALES

CUADRO

XXXVI.6.

Entrega, custodia y traslado de las urnas

Custodia Fuerzas pblicas S
a

Pas Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per

Entrega Presidente de mesa Notario electoral Presidente de mesa Presidente de mesa Mesas electorales Secretario de mesa Mesa electoral Mesa electoral Mesa electoral Mesa electoral Presidente de mesa Presidente de mesa Presidente de mesa Presidente de mesa

Fiscales de partidos S S S No S No S S S S

Traslado Por correo Por la va ms rpida Por correo Por delegados de los corregimientos
b

S S S S S S

Por correo Fuerzas armadas Servicio especial y expresoc Presidente y dos vocales de mesa S

Repblica Dominicana Mesa electoral Uruguay

a b c

Presidente y secretario de la mesa

Designada por Junta Electoral. Designado por el Tribunal Supremo de Elecciones. Contratado por la Oficina Nacional de Procesos Electorales.

zar la entrega de las urnas electorales, junto con las boletas ya clasificadas, las actas y el resto de documentos y materiales utilizados en la eleccin. Todas las legislaciones electorales prevn el procedimiento para que, una vez finalizado el escrutinio, el presidente de mesa, junto con los otros miembros, proceda a cerrar nuevamente las urnas (en algunos casos se utilizan valijas o bolsas) y se realice el traslado de las urnas al rgano electoral superior. En el cuadro XXXVI.6 se describen las diferentes consideraciones al momento de trasladar y custodiar las urnas.

RECINTOS Y URNAS ELECTORALES

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En todos los pases la entrega de las urnas electorales es responsabilidad de la mesa receptora de sufragios, del presidente en el caso de Argentina, Brasil, Colombia, Mxico, Nicaragua, Paraguay y Per, o de toda la mesa por igual en el resto de los casos. Las fuerzas pblicas y los fiscales u observadores de los partidos polticos tambin tienen, en gran medida, intervencin en el proceso del traslado de las urnas, ya que se encargan de su custodia hasta que lleguen al rgano superior y, en algunos casos, continan su vigilancia incluso dentro de estos organismos. Se pueden encontrar tres tipos de reglamentaciones: Aquellos pases cuya reglamentacin delega la responsabilidad en las fuerzas pblicas nicamente: Colombia, Ecuador, Per. Aquellos pases que permiten la custodia a los fiscales de los partidos polticos sin intervencin de la fuerza pblica: Bolivia, El Salvador, Mxico, Nicaragua, y Uruguay. Aquellos pases en los que la custodia es compartida por ambos, fuerza pblica y fiscales de partidos polticos: Argentina, Costa Rica, Brasil, Guatemala, Repblica Dominicana.

Chile, Panam y Paraguay no establecen ninguna regulacin al respecto. En relacin con los organismos encargados del traslado de las urnas y materiales electorales, la mitad de las legislaciones hace alusin a ello y es el correo la va ms utilizada para este fin. Cabe destacar que en Honduras esta misin es llevada a cabo por las fuerzas armadas, debido a que en este pas, durante el proceso electoral, las fuerzas de seguridad actan con independencia de las autoridades electorales dentro del recinto y conforme al artculo 118: El transporte, vigilancia, custodias y garantas del proceso electoral ser por cuenta y responsabilidad de las fuerzas armadas. Por otra parte se encuentra Venezuela, cuya particularidad consiste en que los instrumentos de votacin no son trasladados al rgano superior. Contrariamente al resto de los pases, su legislacin establece que estos materiales debern conservarse durante 45 das en recipientes precintados en locales que garanticen su seguridad (art. 174). 4. CONCLUSIONES Del anlisis de la legislacin comparada de los 18 pases de Amrica Latina resulta que tanto las urnas como los recintos electorales trascienden sus

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funciones especficas de carcter logstico para afirmar el carcter universal, secreto y obligatorio del sufragio. En materia de recintos electorales, la mayora de los pases se inclina por su instalacin en escuelas y edificios pblicos. En cuanto a la funcionalidad, cabe distinguir las mesas electorales del cuarto oscuro o casilla de votacin, siendo este ltimo el que describen con mayor minuciosidad las legislaciones a fin de garantizar plenamente el principio de secreto del voto. Todos los pases establecen prohibiciones y limitaciones en las legislaciones electorales destinadas a impedir la manipulacin del elector dentro del recinto y en un radio determinado alrededor de l. En el caso de las urnas electorales, la incorporacin de nuevas tecnologas a los procesos favorece la afirmacin de la participacin democrtica y fortalece la seguridad y transparencia de los comicios, en la medida en que se desarrollan respetando los criterios legales y las normas constitucionales propias de cada Estado. En todos los casos es menester que el control de los sistemas est a cargo de cada tribunal u organismo electoral, respondiendo a las garantas de independencia e imparcialidad respecto a los poderes polticos.

XXXVII. LA VOTACIN Y EL VOTO DE LOS ANALFABETOS

JORGE LAZARTE R.

1. INTRODUCCIN

Y JUSTIFICACIN

Como fruto de los procesos de redemocratizacin y de la valoracin colectiva de la democracia desde principios del decenio de 1980 en Amrica Latina, surgen en el seno de la sociedad nuevas exigencias que apuntan a que el mecanismo electoral se convierta en fuente aceptable y compartida de legitimacin del poder. Entre estas exigencias bsicas figuran la confiabilidad de los procesos electorales y respecto al voto ciudadano. Se trata de que el voto del ciudadano sea realizado en condiciones tales que exprese la voluntad efectiva del elector. Por ello, toda la legislacin electoral de Amrica Latina destina un captulo especial a la votacin, entendida como el acto en el que culmina todo el proceso electoral y por el cual ste tiene sentido. ste es el tema que se examinar en este captulo. La votacin es tambin un mecanismo de participacin poltica. La democratizacin durante las dos ltimas dcadas en Amrica Latina ha estado acompaada de demandas de participacin que haban sido sofocadas por el autoritarismo anterior. La legitimidad del mismo sistema democrtico depende significativamente de la participacin ciudadana. Ya no es slo la lite la que debe legitimar el poder, sino tambin la sociedad, lo que implica, como requisito, la universalizacin de la ciudadana, sin las trabas censitarias o de capacidad educativa, y que incluya en la masa ciudadana, entre otros sectores, a los analfabetos. Con todo, esa universalizacin del voto no es suficiente, como es el caso de Bolivia, donde como consecuencia de la revolucin de 1952 se instituy el voto universal, pero dej pendientes las garantas legales y, de hecho, que aseguren el ejercicio del derecho al voto universal. La ecuacin democrtica actual es: a mayor confiabilidad y participacin en los procesos electorales, mayor legitimidad del sistema poltico.
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Ahora bien, confiabilidad y participacin plantean algunos problemas legales y prcticos. Por el lado de la confiabilidad, y dentro del marco de este estudio, estn las condiciones en las que el elector ejercita su derecho al voto. Este ejercicio implica una serie de mecanismos de identificacin, verificacin, control y, a veces, de sanciones al elector, que aseguren que ha cumplido con todos los requisitos legales de habilitacin, y que, por lo tanto, su decisin ser libre y libremente expresada con los medios a su disposicin, sin interferencias extraas y sin temor a represalias por su decisin de voto. Estos mecanismos resumen aos de experiencia y deben expresar la voluntad del Estado de otorgar confianza al elector y a todo el proceso electoral. Est claro, entonces, que se trata tanto de la legislacin, donde hay avances significativos, como de prcticas que refuercen y hagan viable la normatividad legal. Por su parte, tambin la participacin ciudadana plantea algunos problemas, a veces ms prcticos que legales, sobre todo respecto a sectores vulnerables o dbiles de la poblacin. La participacin electoral en Amrica Latina es variable, segn los sectores o grupos sociales.1 Unos sectores tienen tendencia a participar ms que otros. Esto es asimismo cierto cuando se trata de la falta de participacin, que tampoco est distribuida en forma homognea. Normal y porcentualmente los que no participan son determinados sectores sociales desfavorecidos. stos tambin son los que suelen aportar ms cuando esa no participacin crece. No deja de ser significativo que sean estos sectores los que constituyan la base social y electoral de los movimientos informales y de la llamada informalidad poltica. Uno de estos sectores clave son los analfabetos o los que, habiendo sido alfabetizados en algn momento, son considerados analfabetos funcionales por que encuentran dificultades en la escritura, lectura y comprensin. Estos sectores son cuantitativamente significativos, segn el pas de que se trate; en varios pases su promedio es alto en comparacin con la poblacin total. Su peso cuantitativo, y el hecho de que sean los ms propensos a no participar, plantea problemas de legitimacin al sistema poltico (sistema poltico de los ricos en la percepcin popular), que a su vez, en juego de boomerang, refuerza la situacin de vulnerabilidad de estos sectores desfavorecidos. Los analfabetos, que suelen ser adems los ms pobres,
1 Para una visin general de la participacin electoral, puede verse Payne et al. (2003: cap. 3). Anlisis ms desagregados sobre el tema slo es posible encontrarlos en investigaciones de caso, como es el estudio de Boneo y Torres Rivas (2000). Respecto a la importancia de los factores logsticos, puede verse Lazarte (2003).

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votan menos y, cuanto menos votan, menos son tomados en cuenta por el sistema poltico, que a su vez sufre un dficit de legitimidad por esta falta de participacin (aunque en este dficit intervengan tambin otros factores). Estos problemas se hacen mucho ms preocupantes en pases fuertemente heterogneos en trminos tnico-culturales, y donde el analfabetismo suele yuxtaponerse con estas diferenciaciones. Por ello es importante saber no slo las condiciones de ejercicio de la votacin, sino hasta qu punto estas condiciones son las adecuadas y tienden a facilitar el voto de los sectores ms vulnerables de la sociedad, en especial de los analfabetos. Estos sectores, de acuerdo con observaciones empricas, suelen optar por el retiro si encuentran dificultades en exceso para ejercer su derecho de votantes. En consecuencia, este captulo ser organizado en dos partes. En la primera trataremos lo referente a la votacin, y en la segunda vincularemos esta primera parte con un caso especial de ciudadanos y eventuales electores, que son analfabetos. En los dos casos el anlisis partir de la conceptualizacin del objeto de estudio y, seguidamente, nos referiremos a la legislacin vigente en los pases estudiados, tanto en el mbito de las constituciones polticas como de las leyes propiamente electorales. Luego haremos un anlisis comparativo entre los pases de referencia, a partir de ciertas variables que nos permitan a su vez, y hasta donde fuese posible, contrastar la legislacin vigente con la prctica electoral. Finalmente, en las conclusiones se formularn algunas observaciones que mejoren las condiciones de votacin, hacindolas ms manejables, confiables y democrticas.

2. EL

PROCESO DE VOTACIN Y EL MECANISMO DEL EJERCICIO DEL VOTO

2.1. Definicin Por razones metodolgicas, empezaremos por distinguir tres conceptos que suelen estar mezclados o confundidos en la legislacin electoral, pero que se refieren a objetos distintos de un proceso electoral: el sufragio, el voto y la eleccin. Llamaremos sufragio al derecho reconocido de expresar una voluntad en las decisiones polticas; voto, al medio por el cual esa voluntad es expresada, y eleccin a la decisin expresada en una preferencia manifestada con base en el voto. Mientras que el sufragio como derecho est previsto en las constituciones polticas de Amrica Latina, el voto y la

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votacin (y la eleccin) estn reglamentados en las legislaciones electorales respectivas. De manera general, en la legislacin latinoamericana el voto es considerado un derecho libre, igual, directo, obligatorio y secreto. Ese derecho que convierte a los individuos en ciudadanos, es reconocido a los 18 aos, excepto en Nicaragua, donde es reconocido a los 16,2 y en Brasil, donde es opcional entre los 16 y los 18 aos.3 La opcionalidad suele tambin determinarse constitucionalmente para los ciudadanos que hayan superado un lmite de edad (Brasil4 y Per5 para los mayores de 70 aos). De igual modo, la mayora de las constituciones establece que ser ciudadano es tener capacidad legal de elegir y ser elegido, mientras que ser ciudadano en ejercicio es estar inscrito en el registro electoral, es decir, ser votante. Las constituciones de varios pases (Chile, Argentina, Ecuador, Panam y Paraguay) no dicen nada respecto a la segunda calidad. Por de pronto, lo que puede advertirse es que todas las leyes o cdigos electorales consagran un captulo especial, generalmente designado con el nombre de votacin, para referirse a la serie de actos cuya resultante es el ejercicio del derecho al voto. Existe consenso en lo que abarca esta serie de actos, la diferencia suele estar en su tratamiento, en unos casos ms desarrollado, casi puntilloso, como en Bolivia, Brasil, Costa Rica y Mxico. De manera general, esta sucesin de actos empieza con la presentacin del elector ante la autoridad electoral respectiva (casi siempre llamada mesa receptora, encargada de dirigir y administrar el acto del voto) y concluye cuando el elector deposita su voto en una urna. Entre ambos actos se suceden acciones de detalle que enlazan el acto inaugural con el terminal. Por lo tanto, podramos diferenciar nominativamente esas fases del siguiente modo: 1) condiciones previas y registro electoral; 2) documentos de identificacin; 3) forma y medios fsicos de votacin; 4) signo de la votacin; 5) recinto y secreto del voto; 6) emisin del voto; 7) constancia del voto; 8) logstica informativa; 9) sanciones. ste ser el esquema de exposicin que seguiremos. Dejaremos fuera varios aspectos implicados en el tema central, como las garantas del voto, puesto que su tratamiento es objeto de otro artculo de esta obra.
Vase la Constitucin Poltica de 1987, con las reformas de 1985, artculo 47. Vase la Constitucin de la Repblica Federativa del Brasil, con las reformas hasta 2001, artculo 14, inciso c. 4 Idem, artculo 14, b. 5 Constitucin Poltica del Per de 1993, actualizada en 2000, art. 31.
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2.2. Condiciones previas y registro electoral En general, la Constitucin Poltica establece los derechos fundamentales de las personas, entre ellos, como hemos visto, el derecho al voto y la condicin de ciudadana, pero es la legislacin electoral la que reglamenta ese ejercicio. Esta reglamentacin, se encuentra en las leyes o los cdigos electorales, o decretos supremos, como en el caso de Per, o en un reglamento especfico, como es el caso de Guatemala, que establece los requisitos y documentos necesarios para votar. As, la legislacin electoral ratifica la edad de la ciudadana, que es el primer requisito de los que son considerados constitucionalmente ciudadanos. Adems de esta condicin, en todas las constituciones, y en particular en las normas legales especficas, se establecen otras condiciones complementarias legales y administrativas que desarrollan la idea de la ciudadana en ejercicio. Otro requisito para votar, y que sigue a los anteriores, es inscribirse y estar en el padrn electoral o registro cvico, pero son dos fases distintas y pueden existir por separado, aunque no se presenten as las cosas en los textos legales (vase el cap. XX de esta obra). Por un lado estn los pases en los cuales es necesario estar inscrito en el registro electoral, lo que supone casi siempre que estas inscripciones se realicen por lo general antes de cada eleccin. Es el caso de la mayor parte de los pases, que a la fecha disponen de un padrn electoral permanente. Brasil establece la obligatoriedad de la inscripcin, pero no menciona explcitamente ninguna forma de registro permanente, aunque en los hechos as es. Por otro lado estn los pases en los cuales el requisito explcito es formar parte del padrn electoral, lo que implica, en la mayora de los casos, que el registro es permanente y que las inscripciones, cuando se llevan a cabo, sirven para completar el padrn. Finalmente, existen otros pases en los que la incorporacin al padrn electoral es directa o automtica, desde el registro civil, sin procesos previos de inscripcin. El ms conocido es el caso de Costa Rica, nico pas de Amrica Latina con larga experiencia electoral ininterrumpida desde fines del decenio de 1940, y cuyo modelo sirve de referencia a otros, sobre todo de Amrica Central. Es tambin el caso de Brasil, Ecuador y Venezuela. La posibilidad de dar forma al registro electoral permite contar con un padrn electoral permanente, lo que evita inscripciones continuas e incmodas de todo el electorado en cada eleccin, como ocurra en lo que po-

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dramos llamar procesos artesanales de administracin electoral del pasado. El padrn permanente slo se modifica o depura en casos especiales establecidos en la legislacin electoral. Con todo, en general, una renovacin total del padrn se practica cada cierto tiempo, generalmente una dcada, por analoga con los censos de poblacin, para corregir los errores acumulados a lo largo de aos por depuraciones defectuosas o datos incompletos, que sobredimensionan el padrn y tienen efectos negativos en los porcentajes reales de abstencionismo.

2.3. Documentos de identificacin Una vez que han sido satisfechas las condiciones y entrando de hecho en el proceso de la votacin, toda la legislacin electoral de Amrica Latina, establece la obligatoriedad del votante de presentar el documento de identidad exigido, que no es el mismo en todos los casos. Algunos pases, como Bolivia, Chile, Costa Rica, Ecuador, Honduras, Panam, Paraguay y Venezuela, exigen la presentacin de la cdula general de identidad del pas; en otros casos, se exige slo la presentacin del documento electoral, cvico o de ciudadana, expresamente emitido para estos actos, como en Brasil, Colombia, El Salvador, Guatemala, Mxico, Nicaragua, Per y Uruguay. En estos casos el documento electoral suele llevar la fotografa del ciudadano, tal como lo especifican Brasil, Colombia, Costa Rica y Mxico, y remplaza al documento de identidad. En el caso de El Salvador, los dos documentos tienen igual valor. En Colombia, la cdula de ciudadana laminada tiene el valor legal de un documento de identidad comn. Por ltimo, existen pases en los cuales se puede votar con cualquiera de los dos documentos de identificacin, como en Argentina, o donde el mismo documento es al mismo tiempo designado de identidad y de ciudadana, como en Ecuador. Una vez que el elector presenta el documento de identidad, toda la legislacin establece la obligatoriedad de la verificacin, confrontando los datos del documento con los datos de la lista de electores. Las legislaciones hondurea y mexicana, con el fin de que esta verificacin sea lo ms confiable posible, han elaborado un padrn electoral fotogrfico auxiliar. La legislacin paraguaya establece, adems, si el elector tiene o no ya marcada la tinta indeleble. Mxico es ms laxo al establecer una gama de medios de identificacin, incluido el aval de uno de los miembros de la mesa electoral sobre la identidad del elector.

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Si la coincidencia entre el documento habilitante y la lista del registro electoral se produce, entonces se pasa a la siguiente fase. De otro modo, en caso de dudas sobre la identidad de la persona, se ponen en marcha procedimientos de verificacin y sanciones si se confirman esas dudas. La legislacin chilena ha extremado estos procedimientos al establecer que cada mesa electoral debe contar con un experto en identidad y en impresiones digitales. En todos los casos son los miembros de la mesa electoral quienes deben decidir en cada situacin sobre las dudas de identidad. Al respecto es bastante difcil definir normativamente las dudas y diferenciar con claridad las faltas aceptables de las no aceptables. Sin embargo, para evitar que los ciudadanos sean perjudicados en su derecho al voto por errores subsanables, no atribuibles directamente al elector, la legislacin argentina y la peruana han intentado definir esos casos subsanables que no ponen en duda razonable la identidad del elector. En Paraguay se dice que la diferencia entre los datos del documento de voto y los registrados en la lista de electores debe ser manifiesta para echar andar los mecanismos de impugnacin. Con ello tal vez se busca frenar una excesiva discrecionalidad del jurado en perjuicio del votante. Cuando se verifica la irregularidad de los datos de la identidad, una sancin inicial compartida es la retencin de los documentos incriminantes, con el debido registro del caso. A ello suelen acompaar otras sanciones, como la inhabilitacin para el ejercicio del voto, la remisin del caso a las autoridades pertinentes para su juzgamiento y, segn los casos, el establecimiento de sanciones pecuniarias. La legislacin argentina, lo mismo que la peruana, la hondurea y la uruguaya, establecen la posibilidad de arresto inmediato, si el caso es de doble voto, pero en Argentina la impugnacin no es un impedimento para votar, aunque luego sea arrestado.

2.4. Forma y medios fsicos de la votacin Una vez que se ha verificado la identidad del votante, ste recibe la(s) boleta(s) o papeleta(s) con la(s) que va a votar. El que reciba una o varias papeletas y tenga uno o varios votos tiene importancia en la prctica, sobre todo tratndose de votantes de perfil socioeducativo bajo. Debido a que los puestos electivos son cada vez mayores por efecto de la misma democratizacin del sistema poltico y la descentralizacin, la tendencia general es a hacer votar con varias papeletas a la vez en elecciones simultneas (vase

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el cap. XXXV de esta obra). En la prctica los ciudadanos de perfil sociocultural bajo suelen perderse en el manejo de varias papeletas, como en el caso de Paraguay o Nicaragua, donde se vota con varias boletas a la vez. El resultado suele ser el mismo cuando se vota con una sola papeleta y se deben marcar varios votos; la boleta adquiere dimensiones gigantescas con decenas de candidatos, como en Colombia. En Per se ha estimado que el porcentaje de votos nulos es alto, particularmente en el campo, debido a la complicacin del sistema del voto preferencial. En todos los pases estudiados, con excepcin de Argentina y Uruguay, las boletas o papeletas de voto son entregadas al elector por los miembros de la mesa receptora, y en general contienen marcas o signos que pueden ser identificados al retorno del elector antes de ser introducidos en la urna. En Argentina, Uruguay y Panam, esas papeletas se encuentran en el recinto del voto, lo que no deja de plantear eventuales problemas de control casi permanentes por parte de los miembros de la mesa para evitar su desaparicin. Fuera de estos medios tradicionales y artesanales de voto, en varios pases se ha planteado la posibilidad de instalar medios mecnicos de voto mediante mquinas de votacin. De hecho, la legislacin brasilea desde 1995 establece el sistema electrnico de votacin y escrutinio que hoy cubre todo el territorio del pas, luego de varios ensayos previos. Otros pases, como Venezuela, tambin prevn en un captulo de su legislacin el voto mecnico y han ensayado medios computarizados de voto. A la fecha varios pases estn en camino de automatizar sus procesos electorales, entre ellos, los de votacin. Uno de los problemas que haban frenado estas experiencias, su alto costo para un solo pas, parece estar resolvindose mediante prstamos a costos aceptables, de las mquinas de votos ya disponibles, como es el caso de Brasil, hacia pases que los necesitan, como Paraguay.

2.5. El signo de la votacin Para votar, el votante debe realizar un acto simple que consiste en marcar con un signo visible, como dice la Ley Electoral boliviana, en la papeleta de voto y expresar as su preferencia. Slo en Argentina, Uruguay y Panam, en razn de que las papeletas son de partidos y no de candidaturas, no hay necesidad de marcar nada, slo es necesario escoger la papeleta de preferencia del elector e introducirla en el sobre.

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En los otros pases en los que hay que marcar propiamente la opcin, no hay en la legislacin unanimidad respecto al tipo de signo que debe ser marcado, pero en todos los casos se entiende que la expresin de la voluntad del elector debe ser clara y unvoca. Esto ha llevado a legislaciones como la brasilea, la guatemalteca, la nicaragense y la peruana a especificar que la marca del voto debe ser una X. En Chile se marca una lnea vertical sobre una horizontal ya impresa. En Venezuela se vota con un sello que se marca en la boleta y que es proporcionado por la mesa receptora. En cambio, Costa Rica es el nico pas donde an se exige que la marca del voto sea la huella digital. En los otros pases, el voto consiste simplemente en marcar un signo no especfico, pero claro, que muestre la voluntad del votante As lo establece la legislacin boliviana, la salvadorea, la hondurea, la mexicana y la paraguaya, la legislacin ecuatoriana al respecto es muy avara en informaciones, pero en la prctica se vota marcando con un signo en la papeleta electora La mayor parte de las legislaciones anticipan situaciones producidas por electores discapacitados. Entre las excepciones estn Argentina, Colombia, Ecuador, El Salvador y Guatemala, que no dicen nada respecto al voto de los invidentes o discapacitados en general. Chile slo permite que los invidentes sean acompaados hasta la mesa de voto. En cambio, Brasil, Bolivia, Costa Rica, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panama, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela establecen que para el voto de los invidentes habr boletas en braille, y a los impedidos se les permite ir acompaados por personas de su confianza, como en Guatemala, Panam y Mxico. En el caso de Honduras, los discapacitados deben expresar pblicamente su voto, y de acuerdo con ello el presidente de mesa marcara la boleta segn la voluntad de elector. 2.6. El recinto y secreto del voto En esta fase de la votacin lo ms importante se relaciona con las condiciones en las cuales el votante va ejercer el derecho al voto mediante la papeleta de voto. Estas condiciones deben ser las adecuadas para que ese voto sea secreto. Como se recordar, el secreto del voto es una cualidad inherente a su ejercicio y todas las constituciones y la legislacin electoral lo reconocen como un derecho bsico del ciudadano. Para hacer efectivo este derecho, todas las legislaciones de Amrica Latina han previsto lugares especiales, llamados en general recintos electo-

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rales, en los cuales los electores votan. La ubicacin de los recintos es responsabilidad de los organismos electorales y en todos los casos deben ser fcilmente accesibles al elector. Una parte de la legislacin establece que esos locales de voto pueden estar instalados en lugares pblicos o, en su defecto, en lugares privados. Esto es lo que dice la legislacin de Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay. La legislacin argentina autoriza que se vote en un lugar privado, como el domicilio del presidente de la mesa receptora, si no fuera posible contar con una dependencia pblica. Existen tambin pases en los cuales la legislacin determina que los lugares de voto deben ser slo locales pblicos. Es as en Ecuador, Panam y Per. En Colombia, a falta de alternativa, se habilitan lugares de voto en plazas pblicas. El Salvador prohbe que las mesas estn en las instalaciones militares, lo mismo que Bolivia, slo que en este ltimo caso, por decisin del organismo electoral. Por ltimo, hay pases como Honduras, Paraguay y Venezuela en los cuales su respectiva legislacin no establece nada al respecto; o, cuando dice algo, se limita a facultar a los organismos electorales a definir los lugares de voto, como la de Guatemala. La legislacin nicaragense establece que los lugares de voto funcionarn en los mismos lugares en que funcionaron las mesas de inscripcin. En todos los casos, el espacio del recinto est diferenciado en dos partes. En una de ellas se instala la mesa electoral y en la otra la cabina o cmara electoral aislante, sin comunicacin exterior donde el elector vota. La legislacin mexicana y la peruana estipulan la instalacin de cortinas o mamparas cerradas para el votante. Colombia lleva a cabo una verdadera operacin de infraestructura para habilitar espacios cerrados; cuando se tiene que votar al aire libre, es en cabinas de cartn. De cualquier manera, en legislaciones como la de Panam, Per, Venezuela y Mxico hay excepciones al carcter secreto del voto. Es el caso de los discapacitados e invidentes, a los cuales se les puede permitir acompaarse de una persona de su confianza (Panam y Venezuela) o, en su defecto, con un miembro de la mesa electoral para que los ayude a votar (Honduras). En este ltimo caso, que es tambin el de Costa Rica, el votante expresa pblicamente su preferencia electoral, y es el presidente de la mesa el encargado de marcar el voto as expresado. En Bolivia, con el fin de proteger el secreto del voto, los invidentes votan en boletas especiales, pero su legislacin no dice nada respecto a los dems discapacitados e impedidos de votar por s mismos. Chile prev para el mismo caso planillas para votar sobreponindolas a la boleta.

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2.7. Emisin del voto Despus de marcar el voto en condiciones que aseguren su carcter reservado y secreto, el votante lo deposita en una urna. En algunos casos, como en Argentina, hay una para cada sexo. Las urnas deben estar a la vista de la mesa receptora. En Ecuador suele haber junto a la urna un miembro de las fuerzas armadas para garantizar su seguridad, caso muy excepcional respecto a los dems pases de Amrica Latina, que tienen a sus fuerzas armadas acuarteladas. El votante, antes de depositar su voto, debe mostrar ante la mesa receptora respectiva que la papeleta o el sobre que va a introducir en la urna es el que recibi de manos de la misma mesa. En seguida, se hace constar en la lista de votantes que ese elector ha votado. Esta constatacin puede consistir en la firma de elector (Bolivia), su impresin digital (esta exigencia en Venezuela es para todos los votantes y no slo, por ejemplo, para los invidentes, como es el caso del Ecuador), o en una marca, por ejemplo vot, que hace un miembro del jurado en la lista de votantes (Paraguay y Argentina). El tiempo de la votacin es variable. As, en Argentina se vota desde las 8 hasta las 18 horas; en Bolivia, desde las 8 hasta las 16 horas; en Costa Rica desde las 5 hasta las 18 horas; en El Salvador desde la 7 hasta las 17 horas; en Honduras desde las 5 hasta las 17 horas; en Uruguay desde las 8 hasta las 19:30 horas. El tiempo de votacin generalizado es de ocho horas. Las diferencias slo pueden explicarse por factores de conveniencia de cada pas. Resulta importante la situacin de los votantes, una vez que ha concluido el horario legal. A este respecto, la legislacin ecuatoriana se diferencia de las dems porque establece que, terminado el plazo, a las 16 horas, debe cerrarse la mesa de votacin (lo que deja sin resolver la situacin de votantes en espera). En los otros casos, o se admite explcitamente que si hay sufragantes en espera pueden votar (Bolivia, Paraguay y Venezuela) o no se dice nada y son la prctica y el criterio de la mesa los que deciden. El tiempo de permanencia del votante en la cabina de voto est tambin legislado en varios pases. Chile fija un minuto la permanencia en la cabina de voto; Nicaragua, dos, lo mismo que Uruguay; Paraguay, tres y Venezuela, cinco minutos. Costa Rica establece un tiempo de seis minutos, calculado para todo el proceso de votacin, del cual dos estn destinados a la permanencia en el recinto de voto. La diferencia tiene que ver, entre

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otros factores, con la complejidad del acto de votar (con una papeleta o varias, y si se debe marcar una sola vez o varias). Las dems legislaciones slo establecen que el tiempo de permanencia debe ser el necesario, o no dicen nada al respecto, dejando que este tiempo sea determinado por la mesa receptora.

2.8. El control y la constancia del voto Ya para finalizar el proceso de voto, la legislacin prev procedimientos de control sobre el acto de voto ya realizado. Al elector se le pide marcar con tinta indeleble uno de sus dedos, por lo comn el pulgar. Es el caso de Bolivia, Colombia, Chile, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Paraguay, Per y Venezuela. Aunque el efecto buscado con el uso de la tinta indeleble es hacer ms difcil la posibilidad del voto doble o mltiple, su efectividad depende de varios factores: de la calidad del producto, de los recursos disponibles, puesto que muchas veces hay que importarlo; y por ltimo depende de que el votante sea controlado en la mesa receptora antes de votar. Esta verificacin no est necesariamente en la legislacin electoral. Los pases que lo hacen por disposicin legal son Colombia y Mxico, en las mesas llamadas especiales. Argentina y Uruguay no siguen el procedimiento de entintar, lo que no perjudica, sin embargo, la confiabilidad del resultado electoral. Diramos ms bien que el control con la tinta es la herencia artesanal, cuyo uso se explica donde an no hay padrn actualizado y debidamente depurado. La emisin del voto suele acabar con la extensin de una constancia de voto, sea mediante la forma de un sello en el documento cvico (Argentina) o en la cdula electoral (Guatemala, Mxico y Panam), sea desprendiendo una esquina (tirilla en Uruguay y taln en Chile) del sobre o boleta, o se le extiende un certificado de sufragio (Bolivia). Esta constancia tiene luego su importancia cuando se trata de probar que se ha ejercido el voto obligatorio, evitando quedar sujeto a las sanciones establecidas para los renuentes al voto. En Costa Rica, por el contrario, el elector no firma nada ni recibe ninguna comprobacin de su voto. Brasil tampoco entrega nada como constancia, excepto la marca en la lista de votacin.

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2.9. Logstica informtica A pesar de existir normas, en varios casos detalladas, sobre el proceso de votacin, los organismos electorales se han visto enfrentados a la situacin de comunicar estas disposiciones al elector comn. Por ello la legislacin electoral suele incluir disposiciones prcticas de informacin, que podran ser de sentido comn, pero que a falta de hbito de voto y de sus procedimientos son de enorme ayuda para los votantes, ante todo, para aquellos que tienen desventaja por su grado de instruccin o por su escasa informacin, o simplemente carecen de inters para este tipo de actos. As, la legislacin de Argentina prev la instalacin de carteles explicativos del voto y del padrn de la mesa para consulta por el votante; Guatemala tiene un alguacil o inspector en la mesa receptora encargada de orientar a los ciudadanos; Mxico edita instructivos para votar; en Nicaragua y Venezuela la junta o el jurado electoral debe explicar al ciudadano la forma de emitir su voto; Uruguay fija carteles con las sanciones establecidas por ley, y en Bolivia y Costa Rica se emiten papeletas invalidadas de voto para ilustrar a las autoridades electorales de mesa la forma en que debe votarse. En otros casos, sin que las disposiciones legales lo establezcan y slo por consideraciones basadas en la observacin emprica y previsora, los organismos electorales han tomado a su cargo montar toda una infraestructura comunicativa en los das previos a las elecciones y el mismo da, de tal modo que los ciudadanos estn informados de lo que tienen que hacer para emitir su voto y no se pierdan en un proceso que an les es poco familiar. De igual modo, ha sido muy til establecer oficinas de informacin o agentes electorales encargados de informar al ciudadano en el da de las elecciones. Bolivia difunde informacin por los medios, fija carteles y establece oficinas en los lugares de voto para orientar al ciudadano, juntamente con la habilitacin de miles de estudiantes como guas electorales el da de las elecciones; y Costa Rica, a su vez, tambin recurre a jvenes bachilleres para manejar las listas del padrn con las cuales pueden indicar a los electores interesados la ubicacin de sus mesas de votacin. La fijacin de grandes carteles explicativos en los recintos electorales tiene el mismo fin informativo. Estas prcticas estn muy generalizadas en los pases de Amrica Latina, en particular en los que la experiencia electoral es muy reciente y las tareas de informacin suelen cumplirlas directamente los miembros de las mesas receptoras el da de las elecciones.

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Con este fin tambin se han desarrollado campaas de informacin, capacitacin y motivacin ciudadana en muchos de los pases de Amrica Latina que carecen an de experiencia electoral importante y tienen grupos sociales desfavorecidos, que suelen ser la mayora de la poblacin. Estas campaas de informacin deben proseguir y ser profundizadas, sobre todo cuando se trata de grupos rurales desfavorecidos. Se ha observado que si el votante encuentra dificultades en la prctica de su voto, suele desistir de votar. Este desistimiento tambin podra ser inducido por las complicaciones legales o de hecho en el ejercicio del voto. Por ejemplo, el diseo poco prctico de las papeletas electorales cuando tienen dimensiones poco usuales o incluye un nmero crecido de candidatos dificulta que el elector comn reconozca a su candidato y propicia que se pierda en el enjambre. De igual modo, puede pasar negativamente en estos sectores desfavorecidos la obligacin de marcar varias veces en varias papeletas cuando se trate de elecciones mltiples. En todos los casos la cuestin es de tiempo y de hbito, los costos pueden ser disminuidos por eficientes campaas de informacin, ante todo visual.

2.10. Sanciones La legislacin electoral examinada tiene un captulo especial dedicado a los delitos y las faltas electorales. Aqu nos interesa lo referido al tema de la votacin. Por un lado, se trata de sanciones fijadas contra una obligacin, lo que implica o debera implicar sanciones cuando no es cumplida. La constancia de haber votado es congruente con la obligatoriedad del voto y la prueba de que se ha cumplido con esa obligacin. La excepcin a esta obligatoriedad es Guatemala, donde se dispone que nadie puede obligarlo [al ciudadano] a votar, lo que explica que tampoco se establezcan sanciones contra los no votantes. A pesar de esta obligatoriedad, son muchos los pases en los cuales su legislacin electoral no establece sanciones contra los no votantes. ste es el caso de Mxico, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Panam, Paraguay, Per y Uruguay. Ciertamente, aqu hay incongruencia entre la obligatoriedad del voto y la falta de sanciones contra el no votante. De cualquier manera, queda como un tema por resolver empricamente hasta qu punto esta falta de sanciones influye en el ausentismo y el abstencionismo de estos pases, o en la participacin en los pases que s especifican sanciones.

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En los casos en que hay estas sanciones, las legislaciones difieren respecto al tipo de sanciones y la manera de aplicarlas. Lo usual es sancionar con multas en dinero, como es el caso de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Honduras y Venezuela; Nicaragua sanciona con arresto de seis a 12 meses, que es la pena ms drstica; Argentina, adems, inhabilita al no votante para ejercer funciones pblicas durante tres aos, si esa multa no ha sido pagada; El Salvador tambin lo inhabilita para los cargos pblicos, y en Bolivia no puede realizar determinados trmites administrativos. La cuestin consiste en la viabilidad y ejecucin de esas sanciones, que quiz ayudan a explicar su ausencia en los pases ya mencionados. Por lo que se sabe, en la mayor parte de los pases donde estas sanciones existen normativamente, no son efectivas en los hechos. Esta viabilidad es ms dudosa en los pases que tienen una poblacin o un electorado rural muy significativo, con formas predominantes de vida comunitaria, lejos de las instituciones, a las cuales no recurren sino de manera excepcional. La solucin argentina y de otros pases de imponer multas, parece ser ms efectiva, lo que implica el reconocimiento de la imposibilidad prctica de sancionar a los renuentes que no estn en posibilidad de ejercer cargos pblicos. Entre las sanciones pertinentes al tema tambin figuran las relacionadas con el voto doble o mltiple. Argentina y Brasil sancionan con uno a tres aos de prisin; Colombia de uno a cuatro aos; Guatemala, de tres meses a un ao; Panam de dos a tres aos; Paraguay de seis meses a dos aos, Per con arresto; Bolivia, con 30 das; Costa Rica, Honduras, Nicaragua, Uruguay y Venezuela, igualmente sancionan con la prisin. Aqu la cuestin es saber hasta qu punto estas sanciones se cumplen y si lo hacen en todos sus trminos. Lo que se sabe es que son muy pocos los casos, y las penas son reducidas en grado considerable respecto a las previstas. En cuanto al secreto del voto, ya dijimos que figura en toda la legislacin de Amrica Latina, pero no en todas ellas se especifican las penas si el secreto es violado. Bolivia sanciona con tres a seis meses de privacin de libertad (como en Uruguay), y con lo doble si se trata de un funcionario; Argentina sanciona con uno a 18 meses de prisin a los que violen el secreto del voto. Costa Rica prev en estos casos el decomiso de la papeleta electoral y sanciones en dinero y penas de prisin. Per castiga con prisin de un mes a un ao; Paraguay tiene una de las legislaciones menos tolerantes con la violacin del secreto del voto, pues fija una sancin de uno a cinco aos de prisin y Brasil sanciona hasta con dos aos para el infractor. En el mis-

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mo sentido se orientan las legislaciones guatemalteca, hondurea y panamea. La legislacin mexicana no contiene nada sobre el tema, lo mismo que la nicaragense y la venezolana. En todo caso, parece ser que a falta de sanciones explcitas suele ser la mesa receptora la que de oficio puede decidir sobre las sanciones correspondientes. Por otro lado, las condiciones mismas del ejercicio del voto, como cuando se vota al aire libre, pueden facilitar la violacin del secreto del voto. A propsito del tema, en la legislacin no siempre se hace la diferencia entre la violacin del secreto del voto por el mismo votante y aquella que puede provenir del exterior; por lo tanto, las sanciones suelen tener esa ambigedad. Panam establece una misma sancin para los dos casos. Finalmente, en toda la legislacin latinoamericana se encuentran las garantas electorales y las correspondientes sanciones. Todas tienden a asegurar las mejores condiciones jurdicas y de hecho para que el votante ejerza su funcin democrtica de votar y expresar sus preferencias, incluidas las facilidades el da del voto para liberar a los que tengan obligaciones de trabajo. 3. CONCLUSIONES
Y RECOMENDACIONES

Lo primero que debe subrayarse en la legislacin electoral de Amrica Latina es la tendencia a cierta estandarizacin normativa sobre la votacin, empezando por la existencia de un captulo expreso sobre el tema en cada una de las legislaciones electorales. Segundo, debe tambin destacarse que algunas legislaciones son ms desarrolladas y puntuales que otras, sobre todo las de ms reciente data, quiz con el propsito de no dejar al azar o al criterio de los jurados electorales aspectos importantes del acto del voto. Es el caso de pases con poca experiencia electoral, como los de Amrica Central. All donde no haba o no hay an experiencia electoral, convertida en hbito colectivo, quiz la nica forma de asegurar confiabilidad y evitar arbitrariedades es regular hasta los detalles. Con ello la legislacin se hace pesada, pero ms segura. De cualquier manera, tambin debe subrayarse el hecho de que muchas legislaciones han sido elaboradas pensando en facilitar el voto del ciudadano y no simplemente en regularlo. Tercero, el secreto del voto es un principio que est en toda la legislacin electoral de Amrica Latina y tambin prev, en algunos casos con ms detalle que en otros, facilitar las condiciones de infraestructura para

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garantizar que el voto sea secreto en realidad, incluyendo sanciones para los que violen este carcter secreto. Sin embargo, se ha observado en los hechos que este principio jurdico no siempre es asumido por el elector. Muchas veces el voto es de grupo (familia, amistades, etc.), con el cual el elector decide y emite su voto, facilitado por las condiciones contextuales (voto en espacios pblicos no cerrados, etc.). Por otra parte, el voto secreto individual suele entrar en colisin con prcticas comunitarias holistas, tan presentes en las culturas andinas y en los pases con minoras culturales con fuerte identidad. Aqu tambin la prctica reiterada y programas de educacin ciudadana podran facilitar la aceptacin del principio del voto secreto. Es recomendable establecer en la legislacin la obligatoriedad de organizar oficinas de informacin electoral que funcionen permanentemente, y no slo para la coyuntura electoral. Asimismo, aunque en los hechos eso ocurre, parece til incluir normativamente entre las tareas de los miembros de las mesas la de explicar la forma en que debe votarse, sobre todo all donde se vota con varias papeletas y para distintos niveles de representacin. Adems, es aconsejable proporcionar informacin grfica para el da de las elecciones, sobre todo en distritos electorales de votacin popular o rural o de ambas. En general, vale la pena evitar complicar el voto o, si no es posible, disear programas especiales de informacin a los sectores desfavorecidos. Finalmente, a ms largo plazo, sera recomendable reforzar los programas y las campaas de educacin cvica y ciudadana en ejecucin en muchos pases, que acelere la emergencia y consolidacin de una cultura poltica democrtica y convierta en sentido comn las prcticas electorales. A este respecto es pertinente subrayar la importancia del voto simulado para los nios, como en Costa Rica y otros pases, o la explicacin grfica destinada a las mujeres por ONG, como en Bolivia, o el hecho de que las instituciones no polticas, como las escuelas, realicen sus elecciones internas siguiendo el modelo electoral del pas.

4. LA

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4.1. Definicin y presentacin Aqu trataremos la relacin entre la votacin y la situacin particular de los analfabetos. Por analfabetos entenderemos simplemente individuos o per-

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sonas que no saben leer o escribir. Lo primero que puede verificarse y hace que valga la pena ocuparse de los analfabetos es el an alto promedio de analfabetismo en Amrica Latina en comparacin con los pases industrializados. Sin embargo, este promedio esconde situaciones distintas y contrapuestas, que estimados al ao 2000, van desde 2.4% de analfabetos en Uruguay, o 3.2% en Argentina, a 33.5% en Nicaragua o 31.5% en Guatemala.6 Los dems pases estan situados en algn lugar de la escala, con un agrupamiento hacia los dos polos. Hay que tener en cuenta que los datos oficiales subestiman la realidad del analfabetismo y el nmero efectivo de analfabetos. ste es el caso de Brasil, cuyo porcentaje de analfabetos sera el doble de lo admitido oficialmente. Pero no slo eso. Ya dijimos que los datos sobre la alfabetizacin no dan cuenta de otro fenmeno no cuantificado: la existencia de analfabetos funcionales. Sin embargo, desde el punto de vista legal dejar fuera a estos analfabetos implicara, como antes, no slo tensiones, sino ser fuente de deslegitimacin del sistema poltico. A pesar de que las elecciones de Amrica Latina llegaron muy pronto y se vota desde el siglo pasado, el reconocimiento del voto de los analfabetos no fue una tarea fcil. En Bolivia hubo necesidad de una revolucin para que ese reconocimiento se produjera. En Brasil, el Cdigo Electoral de 1965 exclua a los analfabetos del derecho al voto activo y pasivo; la Constitucin de 1988 les otorga el voto facultativo, es decir, para ellos no vale la obligatoriedad del voto. Con todo, ahora, la generalidad de los pases de Amrica Latina reconoce el derecho al voto de los analfabetos. ste es el principio jurdico, pero el reconocimiento del derecho al voto de los analfabetos suele implicar otros problemas, tanto legales como prcticos referidos a las condiciones en que se ejercitan esos derechos. Ms an, en muchos pases de Amrica Latina que son multitnicos y multiculturales, el analfabetismo concierne en particular a estos grupos originarios.

4.2. La legislacin electoral sobre los analfabetos 1) La legislacin constitucional. En cuanto a la situacin jurdica en el mbito constitucional, en general no se hace referencia explcita ni implcita a los analfabetos. Este vaco se puede interpretar como un revelador poPoblacin analfabeta de 15 aos de edad y ms, calculada sobre proyecciones hechas por y revisadas en 2002. Vase el Anuario estadstico de Amrica Latina y el Caribe, CEPAL, Santiago de Chile, 2004.
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la

UNESCO

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sitivo de la universalidad del voto, y que por lo tanto ha dejado de ser un grupo discriminado por razones de instruccin. Tambin la generalidad constitucional define la condicin de ciudadano por la facultad de elegir y ser elegido. Sin embargo, algunas cuantas constituciones s hacen referencia a los analfabetos y de manera, diramos, negativa. As, la Constitucin de Brasil, como ya dijimos, por un lado determina que el voto para los analfabetos no es obligatorio sino facultativo, y por otro, que no son elegibles. En el caso de Venezuela, la Constitucin de 1999 anul el requisito de la Constitucin de 1961 que especificaba que para ser elegibles y desempear funciones pblicas, haba que saber leer y escribir, herencia de un pasado no muy democrtico. La de Chile de 1980, aunque define la ciudadana en los trminos ya mencionados, tambin introduce un sesgo discriminatorio al establecer como requisito para ser diputado haber cursado enseanza media o su equivalente. ste es el caso, tambin, de El Salvador, donde para ser diputado se exige gozar de notoria honradez e instruccin, aunque deja sin aclarar lo que debe entenderse por tales cualidades. Por su parte, Ecuador se une a Brasil al establecer que el voto de los analfabetos es optativo, pero otorgndoles el derecho de ser electores y elegidos. 2) La legislacin ordinaria. Los textos constitucionales normalmente remiten la especificacin de la norma general a leyes y reglamentos especiales. Esto es lo que ocurre con el tema que estamos tratando. Sea que se trate de leyes electorales o de cdigos electorales, stos suelen empezar transcribiendo el texto constitucional para luego darle un mayor desarrollo en puntos ms especficos. Segn los textos legales hagan o no referencia a los analfabetos, y en que grado lo hagan en principio, diferenciamos tres o, mejor, cuatro grupos de pases. En el primer grupo de pases, la referencia a los analfabetos est vinculada con la posibilidad de ser elegidos, puesto que toda la legislacin les reconoce el derecho al voto. As, la legislacin de Venezuela, donde si bien la ley electoral posterior al texto constitucional elimina la referencia explcita al requisito de saber leer y escribir para desempear funciones pblicas, remite, sin embargo, a la Constitucin cuando trata de las condiciones de elegibilidad. A su vez, el Cdigo Electoral de Brasil, anterior a la Constitucin de 1988 y aprobado por un gobierno militar (1965), determina que los analfabetos no pueden ser electores, mientras que la Constitucin de 1988 slo excluye la posibilidad de que sean elegidos, como ya vimos. En esta ca-

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tegora est tambin El Salvador, cuyo Cdigo Electoral fija el requisito de saber leer y escribir para ser miembro de los concejos municipales. Ecuador se refiere a los analfabetos como electores, y determina que a ellos no les alcanza la obligatoriedad del voto puesto que es facultativo. Hay un segundo grupo de pases donde se menciona tambin negativamente a los analfabetos, pero ya no en su condicin de elegibles, sino de funcionarios electorales. Es el caso de Costa Rica, Argentina, Chile, Ecuador, Guatemala, El Salvador, Mxico, Paraguay y Uruguay, donde los analfabetos no pueden ser miembros de las mesas receptoras de votos, pero pueden ser elegibles y he aqu cierta paradoja para cargos permanentes y de mayor responsabilidad, como representantes nacionales. Bolivia exige que de los cinco miembros de la mesa, por lo menos tres deben saber leer y escribir. Chile extiende esta prohibicin a las juntas inscriptoras al exigir que sus miembros hayan aprobado la enseanza bsica o su equivalente. El tercer grupo lo formaran Mxico y Per, donde se prev una accin positiva para ellos. Mxico autoriza que los analfabetos puedan ser asistidos por una persona de su confianza en el ejercicio del voto en la medida en que, adems de marcar su voto en la boleta, tienen tambin la opcin de anotar el nombre de un candidato no registrado. Per es el nico pas cuya legislacin prev el establecimiento de mesas electorales para analfabetos con el fin de facilitarles el voto y estn exentos de las sanciones si no votan. Los dems pases, que forman el cuarto grupo, simplemente no establecen nada sobre analfabetos, entendindose en forma positiva que no deberan tener ningn impedimento legal en su condicin de electores o elegibles. En general, la condicin de analfabetos es registrada en las listas, libros o padrones municipales, normalmente con fines estadsticos. 3) La realidad de las disposicioines legales y problemas de hecho. Quizs el problema mayor de la legislacin electoral es que uniforma o trata como iguales a poblaciones que son enormemente desiguales en trminos de disposicin de recursos para ejercer el derecho al voto. O dicho de otra manera, la cuestin no es poner en duda la universalidad de los principios de derecho electoral, que representa una conquista jurdica respecto a las sociedades estamentarias. El problema es que en los hechos existen grupos que tienen ms dificultades que otros para ejercer estos derechos. De algn modo, la mayor parte de la legislacin electoral ha intentado compensar estas desventajas con disposiciones excepcionales como las que se refieren, por ejemplo, a los discapacitados (vase el cap. XI).

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Pero existen grupos demogrficamente muy importantes que encuentran dificultades prcticas en ejercer los derechos que las leyes les reconocen. Entre stos estn los analfabetos que, como hemos visto, en muchos pases llegan al tercio de la poblacin. Estos grupos se enfrentan a dificultades para ejercer sus derechos, que podemos resumir en los siguentes puntos, algunos de los cuales fueron ya mencionados en las conclusiones de la primera parte. En primer lugar, hay que considerar las dificultades para contar con los documentos de identidad que les permitan inscribirse en los registros cvicos y formar parte del padrn electoral. A veces, y de manera significativa, ni siquiera estn inscritos en el registro civil y figuran como indocumentados absolutos. Casi siempre estos grupos de analfabetos son al mismo tiempo econmicamente pobres y, por ello mismo, no cuentan con recursos financieros para pagar los trmites para obtener el documento de identidad. Adems son grupos que tampoco sienten la necesidad de tener ese documento de identidad, puesto que buena parte de ellos constituye lo que se ha dado en llamar los excluidos. A este respecto tres paises han puesto en prctica tres modos de encarar este delicado problema de documentacin: Bolivia ejecut un programa de cedulacin gratuita de varios aos para los indocumentados del rea rural; Colombia cedula de manera permanente y gratuita, y Paraguay les ha extendido los documentos de identidad. En segundo lugar, las distancias en el medio rural entre el domicilio de los votantes y las oficinas de inscripcin y los recintos de voto son otro factor que acta de manera negativa sobre el potencial elector. Los analfabetos forman parte de los grupos sociales a los que menos llega la informacin o que disponen de menos informacin sobre el ejercicio del voto; las campaas de televisin y de prensa no suelen tener los efectos esperados en el mundo rural, que vive ahora de los medios auditivos. Los medios y las formas de voto pueden tener, y quiz en los hechos tienen, efectos disuasivos en la participacin de estos sectores sociales en proporcin con su grado de complicacin; peor an si se encuentran poco alentados para votar. Tendencialmente un buen porcentaje de votos blancos, nulos y de abstencin podran ser resultado de este hecho. Asimismo, el principio de la obligatoriedad podra no tener el mismo sentido que el que tiene para los grupos con grados de escolaridad ms elevados. Muchas sanciones establecidas para los renuentes al voto pueden ser de difcil aplicacin en estos sectores que forman parte de la informalidad y, por lo tanto, no estn sujetos a verificacin posterior en trmites administrativos

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en los cuales se requiera durante cierto tiempo presentar la constancia del voto. Es claro que tampoco los principios invocados por la Constitucin y las leyes para legitimar el voto tienen sentido del deber movilizador, sobre todo cuando estos mismos sectores se entrelazan con grupos tnicos diferenciados, con lgicas de percepcin y de accin distintas a las de la legislacin. ste tambin es el caso del principio del voto individual y secreto, que no compagina fcilmente con el principio holista y pblico en las deliberaciones comunitarias, como ya fue sealado.

5. CONCLUSIONES

Y RECOMENDACIONES

Una primera recomendacin, sobre todo para los pases con significativo porcentaje de analfabetos, es hacer viable programas de cedulacin masiva y gratuita, o por lo menos disminuir significativamente sus costos. Segunda: aunque muchas de las dificultades sealadas slo podran ser resueltas a largo plazo, cuando se difunda en cada pas una cultura democrtica compartida y las elecciones constituyan un hbito en la poblacin, disposiciones legales y administrativas pueden contribuir a ese proceso, hacerlo menos largo, neutralizando los efectos negativos que sealamos ms arriba. Para ello es conveniente que por lo menos los organismos electorales reconozcan la realidad de la existencia de esos grupos desfavorecidos, demogrficamente importantes, de tal modo que diseen polticas de informacin y estmulo dirigidas a ellos con el fin de disminuir sus desventajas y ponerlos en condiciones equivalentes a los otros sectores de la poblacin. Lo anterior implica desarrollar campaas de estmulo, como lo hacen varios pases en Amrica Latina con el apoyo de Capel u otras instituciones equivalentes, que incluyen la participacin de medios no formales de comunicacin y de instituciones como la Iglesia, organizaciones no gubernamentales, jvenes, vecinos, que suelen tener contacto ms inmediato y permanente con estos grupos desfavorecidos. En el caso de Bolivia los sacerdotes aprovechan las misas dominicales para alentar desde el plpito la participacin electoral. En otros pases de Amrica Central se registran experiencias parecidas. Tercera: teniendo en cuenta el nmero de pases que excluyen a los analfabetos de la posibilidad de formar parte de las mesas receptoras de vo-

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tos, la experiencia boliviana puede ser muy til al permitir que sea posible admitir en minora a los analfabetos. Las desventajas iniciales se compensan con los otros miembros alfabetizados; adems se gana en experiencia y en integracin poltica particularmente importante en pases con significativo porcentaje de analfabetismo. Las sanciones que la legislacin electoral establece para los no participantes, no suele tener ningn efecto, o por lo menos es muy escaso en estos sectores desfavorecidos, que viven en la periferia del sistema poltico y no aspiran a ningn cargo pblico ni hacen trmites administrativos en los cuales se les exija la presentacin de la constancia de voto. En fin, en un momento en el que el sistema democrtico muestra algunos signos de fatiga en Amrica Latina y los marcos normativos se han puesto a prueba en aos de experiencia continua, las reformas electorales correctivas deben tomar en cuenta la realidad y diversidad de la poblacin, de tal modo que el sistema poltico sea ms integrativo en una sociedad ms participativa.

XXXVIII. EL VOTO ELECTRNICO

FERNANDO TUESTA SOLDEVILLA*

1. INTRODUCCIN La sociedad de la informacin (la sociedad en red o la sociedad del conocimiento) y sus expresiones en la penetracin de las tecnologas de la informacin de las comunicaciones han supuesto un importante incremento de la posibilidad de la participacin poltica, para dar lugar a lo que algunos denominan la democracia electrnica. Cierto es tambin que acompaado de esto, el papel de la informacin y, el conocimiento (factor de produccin, recurso no escaso, ventaja competitiva, poder ms democrtico) y la globalizacin (a veces nombrada como glocalizacin para resaltar sus aspectos global y local y su dialctica), han creado una nueva brecha: la digital, por lo que adems de las brechas ya conocidas entre ricos y pobres, norte y sur, ahora hay que considerar a los que tienen acceso y los que no lo tienen. Tras el impacto de las tecnologas de la informacin en la actividad econmica (e-commerce, e-business, intranet, extranet, etc.), sobreviene el impacto en la actividad del gobierno (e-government), tanto en la administracin pblica (Open Administration) como en la participacin democrtica de la ciudadana (e-democracy), que incluye a su vez nuevas posibilidades de expresin ciudadana, admitiendo la diversidad de opiniones (internet, correo electrnico, foros, teleconferencia, comunidades virtuales) y, propiamente, la expresin de la voluntad popular a travs del voto (e-voting). Por lo tanto, el voto electrnico se enmarca dentro de un proceso mayor de modernizacin del Estado y perfeccionamiento de la democracia. Por su lado, en las democracias con baja institucionalidad, la ciudadana exige que la organizacin de los procesos electorales deba ser limpia,
* Este artculo cont con los comentarios y observaciones de Giancarlo Cappello, Roberto Montenegro, Ral Murga, Napolen Posada y Jorge Yrivarren. A todos ellos, mi agradecimiento. 952

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transparente, y sus resultados, incuestionables. Por ello los pases de la regin se han visto obligados a replantear estrategias para mantener y, en lo posible, superar sus propios desempeos en la organizacin de dichos procesos. Asimismo, en las ltimas dos dcadas se ha reducido significativamente el volumen de electores y ha habido un aumento en la frecuencia de los procesos electorales; nuevas autoridades y cargos pblicos son sometidos al veredicto de las mayoras, hay nuevos mecanismos de iniciativa y control ciudadano, as como una legislacin que permite un mayor y mejor control de parte de candidatos y partidos sobre el proceso electoral y una ciudadana que exige que los resultados se entreguen de manera rpida y oportuna. La exigencia de producir transparencia, seguridad y disminucin de los costos de los procesos electorales ha encontrado en la utilizacin de la tecnologa un mtodo que permite mejorar la realizacin de dichos procesos.

2. DEFINICIONES Las elecciones tienen un gran componente de procesos administrativos. En consecuencia, toda administracin en este caso la administracin electoral busca modernizar sus procesos a travs de la automatizacin de sus distintas etapas, como la captura de informacin, la consulta de archivos, los clculos y la emisin de informes (Chang, 1998: 14). Es necesario precisar que, en sentido estricto, el trmino automatizacin de los procesos electorales hace referencia a la aplicacin de tecnologa de procesamiento automtico de datos en sustitucin del manual con el propsito de garantizar la transparencia de las elecciones y acelerar aquellos procesos en que se manejan grandes volmenes de datos (Guzmn, 2001). Por otro lado, un sistema de votacin, segn los estndares de la Federal Election Commission (FEC), es una combinacin de equipos mecnicos, electromecnicos o electrnicos, que incluye el software requerido para programar, controlar y sustentar el equipo que se usa para definir las papeletas de votacin, para recibir y contar votos, para reportar y mostrar resultados de la eleccin y mantener y producir informacin de auditora. Un sistema de votacin tambin incluye la transmisin de resultados sobre redes de telecomunicacin.

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Finalmente, se entender como voto electrnico aquel que se ejecuta sirvindose de algn dispositivo electrnico y que se realiza en forma automtica en una urna electrnica o en una PC (personal computer o computadora personal). En una terminal se presentan todas las opciones en competencia (partidos polticos o candidaturas), permitiendo la seleccin inmediata. De la misma manera, el conteo de votos es inmediato, posibilitando el escrutinio y entrega de resultados en corto tiempo. A lo largo de un proceso electoral el organismo encargado desarrolla una serie de actividades que exige el manejo de un considerable volumen de datos, entre los que se encuentran: el padrn electoral, la planificacin electoral, la geografa electoral, la inscripcin de candidaturas, la seleccin de los miembros de la mesa, la impresin de material electoral, la votacin, el escrutinio, la digitalizacin de actas de resultados, la entrega de resultados electorales, la publicacin de stos en una pgina web, la entrega de credenciales de autoridades electas, el seguimiento de trmites administrativos y judiciales, el control y supervisin de los gastos de campaa y las estadsticas electorales. El proceso de automatizacin de los procesos electorales ha incursionado progresivamente en varias de las actividades sealadas, que son previas a la eleccin, ocurren ese da y en los posteriores a ella, siendo el ms delicado aquel que se circunscribe al propio acto de votar. El voto electrnico produce un impacto significativo en los materiales, actividades y procedimientos electorales: elimina las boletas de votacin, el padrn de electores impreso, el acta electoral (y las copias), la urna o nfora electoral, reduce las mesas de votacin, los locales de votacin, los miembros de la mesa, elimina los votos por error, el llamado error material, disminuye el tiempo de entrega de los resultados, elimina el resultado provisional, reduce el personal eventual contratado para un proceso electoral y ahorra en el presupuesto pblico en el mediano plazo. Asimismo, el voto electrnico supone un cambio profundo en los hbitos de los ciudadanos. En principio, desaparece el concepto de mesa de sufragio y es remplazado por un ambiente que, hasta fsicamente, es distinto: el mdulo de votacin (que agrupa varias mesas de votacin manual y multiplica el nmero de votantes por cada cabina de votacin). El elector, al ingresar al aula o ambiente de votacin, ya no encontrar las acostumbradas mesas con su nfora, la tinta indeleble, el tampn, las actas-padrn con la lista de votantes y una variedad de otros formatos en papel. En lugar de ello encontrar una PC con teclado, ratn (mouse) o pantallas sensibles al

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tacto (touch screen). Y en lugar de los miembros de la mesa, encontrar operadores frente a una computadora que identificar al elector. El padrn electoral es remplazado por el casi imperceptible escaneo del cdigo de barras del documento de identidad por una pistola lectora. El elector ya no firmar nada, ni colocar la huella digital, ni se manchar el dedo en la tinta indeleble. La cdula de sufragio y el nfora son remplazadas por una pantalla sensible, un mouse o el teclado de una computadora. Ya no habr necesidad de marcar opciones en un papel, ni siquiera de llenar gran cantidad de actas. La utilizacin de la tecnologa informtica en el sufragio y conteo de los votos permite la eliminacin de los votos por error, es decir, de los votos nulos y viciados, reduce la posibilidad de fraude en las mesas de votacin, permite la disminucin significativa del tiempo de entrega de los resultados, elimina la demora y posibles errores materiales en el escrutinio. En la gran mayora de los casos reduce la cantidad de mesas de votacin y de miembros de la mesa.

3. SISTEMAS

DE VOTACIN ELECTRNICA

En el proceso de automatizacin de los procesos electorales, el voto electrnico significa el pase de los sistemas de votacin basados en papel a aquellos sistemas electrnicos de votacin (Electronic Voting System).

3.1. Sistema de votacin basado en papel En un sistema de votacin basado en papel (tarjetas perforadas o punchcard, tarjetas sensibles a marcas o marksense), los votos se registran, se escrutan y se produce el resultado. Un sistema con tarjetas perforadas permite al votante grabar sus votos mediante agujeros en tarjetas especialmente diseadas. Un sistema sensible a marcas permite al votante registrar su voto haciendo marcas directamente sobre la papeleta de votacin. Adicionalmente, los sistemas basados en papel pueden registrar el voto del elector sobre el papel o tarjeta usando algn dispositivo electrnico, pero estos dispositivos no registran, ni guardan ni computan los votos hechos por el elector. Casi siempre, cuando se utiliza este sistema de votacin, hay lugares definidos adonde el elector se dirige para llevar a cabo el proceso.

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3.2. Sistema de votacin de registro electrnico directo (Direct Record Electronic System-DRE) Este sistema de votacin presencial tiene la caracterstica de ser proporcionado por mquinas especialmente fabricadas para la votacin y no se encuentran conectadas con otras mquinas (plataforma cerrada). stas pueden ser mquinas dedicadas que presentan todas las opciones y elecciones simultneas o mquinas dedicadas con teclado numrico. En el primer caso, el elector pulsa una tecla sobre las opciones en competencia; en el otro, el elector debe conocer, previamente, los cdigos numricos de cada candidato. En un Sistema de votacin de registro directo electrnico (DRE), los votos son registrados mediante un panel de votacin que tiene componentes mecnicos o electropticos, que puede ser activado por el elector, y que luego procesa los datos por medio de un programa de computadora, encargado de grabar los datos de la votacin y las imgenes de las papeletas de votacin en componentes de memoria. Ms adelante se produce la tabulacin o cmputo de los datos almacenados en un componente de memoria removible y una copia impresa. El sistema tambin puede proveer una forma para transmitir las votaciones de manera individual cada vez que un elector vota, o el resultado total de la votacin a un centro de consolidacin desde donde se emitirn reportes de resultados de las circunscripciones que participan en el proceso. Con este sistema, el manejo del voto nicamente lo realiza el elector, no se requieren boletas o papeletas electorales, el proceso de escrutinio es inmediato y sus resultados son de alta precisin y celeridad. Sin embargo, este sistema necesita una mquina por mesa de electores, un programa intenso de informacin y educacin electoral y el sistema de respaldo e infraestructura puede ser costoso. Como son mquinas especiales, sus costos son menores que el de otros sistemas, pero no se pueden utilizar en otras actividades que no sean las electorales.

3.3. Sistema de votacin en red (Network Voting System) En un sistema de votacin en red, alguna o toda la data del proceso electoral es transmitida por una red de comunicaciones que no est ni fsica ni lgicamente utilizada slo por los datos de la eleccin. Es decir, la red es generalmente una red pblica (como por ejemplo internet) o privada (como una red de cajeros automticos). La FEC (Federal Election Commission),

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dentro de sus estndares, considera el sistema de votacin en red de registro electrnico directo (Public Network Direct Record Electronic Voting System) como un sistema de registro electrnico directo, pero con capacidad para transmitir los resultados de la votacin, ya sea en lnea, en lotes o al final de la jornada electoral. Puede ser segn las siguientes opciones: 1) Sistema de votacin en red asistido (Attended Network Voting System). Es aquel sistema de votacin presencial que interconecta varias computadoras y proporciona soporte para el voto y el escrutinio. En este caso, el elector tiene que asistir al centro de votacin previamente determinado, se identifica directamente ante el administrador, se le asigna una computadora y vota en ella. Este sistema se establece a travs de una PC o una computadora porttil (lap-top), sea con pantalla sensible al tacto (touch screen), ratn (mouse) o teclado. En ese mismo orden, resultan tambin ms amigables para el elector. En este sistema, se requiere una mquina administradora y varias terminales, un programa intenso de informacin y educacin electoral y un sistema de respaldo e infraestructura que puede ser costoso. Como son mquinas convencionales, sus costos son mayores que el sistema anterior, pero se pueden utilizar en otras actividades no electorales. 2) Sistema de votacin en red no asistido (Unattended Network Voting System). Es un sistema de votacin no presencial que se sirve de la plataforma de internet, la red de redes. Es un sistema no asistido, pues el elector no tiene que desplazarse a un lugar de votacin, sino que puede realizarlo desde cualquier lugar que tenga posibilidad de acceso a internet. Se argumenta que los sistemas de voto desde casa, a travs de internet, eliminaran los gastos asociados a la instalacin y administracin de sitios de votacin en zonas remotas, que pueden facilitar a los electores que cuentan con computadora la emisin del voto desde su casa o centro de trabajo y que pueden eliminar la necesidad de separar los sistemas de voto en ausencia. La tecnologa para encriptar informacin puede utilizarse para asegurar que la emisin del voto a travs de internet resulte segura y privada. Sin embargo, los sistemas de voto desde casa a travs de internet generan muchas preocupaciones asociadas a los sistemas de voto en ausencia y por correo, incluyendo aquellas que se relacionan con el hecho de que la poblacin se vea influida o forzada a votar de determinada manera o con la posibilidad de que las personas vendan su derecho al voto. Adicionalmente, aunque las computadoras personales con acceso a internet estn en todos lados, sera

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EL VOTO ELECTRNICO Sistemas de votacin

Sistemas de votacin basados en papel

(Paper Based Voting System)

Sistemas electrnicos de votacin

(Electronic Voting System) )

Sistema de votacin de registro electrnico directo (DRE)

(Direct Record Electronic Voting System)

Sistemas de votacin en red

(Network Voting System)

Sistemas de votacin en red asistido

(Attended Network Voting Systems)

Sistemas de votacin en red no asistido

(Unattended Network Voting Systems)

necesario que se instalaran sitios en los que puedan votar quienes no tengan acceso a internet o no sepan cmo utilizar una computadora (Martnez, 2000; Tornadijo, 2003.) En algunos casos suele incluir dos opciones que no corresponden estrictamente al llamado voto electrnico. En algunos estados de Estados Unidos, el voto no se efecta en una urna, sino a travs de un mecanismo similar a una mquina tragamonedas: el votante, una vez autentificado y autorizado su voto, accede a una cabina en la que, en dicha mquina, selecciona el voto deseado y lo emite. El recuento es automtico y al finalizar la jornada electoral se obtienen directamente los resultados (Martnez Castao, 2000). Sin embargo, la votacin no se realiza a travs de un dispositivo electrnico, sino mecnico. Un segundo caso es el que hace referencia al voto convencional que se introduce en una mquina que cuenta votos o de lectura ptica. Las mquinas de escrutinio eliminan la subjetividad implcita en la evaluacin de la validez del voto y puede asegurar un escrutinio imparcial, pero las mquinas no definen la intencin de un elector que haya hecho una marca extra en el papel o que no haya marcado el lugar correcto que la mquina lee. Esto puede invalidar un voto vlido y generar un motivo de conflicto de integridad. Los electores necesitan estar conscientes de cmo usar y marcar correctamente una papeleta leda por mquina, y esto puede hacerse median-

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te un programa de educacin electoral, con mayor razn en pases donde los jvenes ingresan en proporciones altas al cuerpo electoral. Estas mquinas tambin eliminan muchos de los errores humanos, as como las oportunidades de manipular el proceso y la consolidacin de resultados. Sin embargo, se trata de una mquina escrutadora, ms no de un voto electrnico. Todo esto lleva a examinar la factibilidad de estas propuestas desde distintos puntos de vista.

4. EL

PROCESO DE TECNIFICACIN

En Amrica Latina tanto los electores como las organizaciones polticas exigen de los organismos electorales tres puntos que cada vez se tornan ms rigurosos: eficiencia en el servicio de votacin; confianza en las entidades electorales, exentas de velos, atmsferas turbias y cualquier indicio que pueda delatar fraude o manipulacin, y resultados inmediatos. Pero al mismo tiempo, los recursos de los que disponen los estados para estos fines son bastante limitados. Constantemente se est haciendo mencin a la necesidad de reducir los costos de los procesos electorales, lo que obliga a los organismos encargados a plantear soluciones que incluyen sistemas eficientes, amigables y de bajo costo. La preocupacin, sin embargo, no es slo en los pases de baja institucionalidad. Por ejemplo, luego del discutido proceso electoral de las elecciones presidenciales del ao 2000, en Florida, Estados Unidos, el gobernador del estado nombr un grupo de trabajo (Task Force) para establecer estndares en el uso de tecnologa en los procesos electorales. Este grupo parti de lo que consideraron principios bsicos electorales, los que recogemos hoy para orientar cualquier proceso que busque aplicar la tecnologa informtica a los procesos electorales. Los principios electorales duraderos (Tirado, 2002): 1) Las elecciones son, bsicamente y ante todo, actos individuales de millones de personas: ciudadanos registrados para votar, candidatos que se ofrecen ellos y sus plataformas a juicio pblico, funcionarios electorales que trabajan largos das en sus precintos y colegios de votacin, y oficiales electorales que supervisan el proceso. Personas honestas, responsables e inteligentes que harn todo su esfuerzo para que los sistemas tecnolgicos funcionen correctamente.

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2) La votacin debe ser un proceso sencillo, conveniente y amigable que aliente a cada ciudadano responsable a expresar sus preferencias. 3) Los sistemas de votacin deben ser designados para determinar la intencin del elector, hasta el punto que sea humanamente posible. 4) Los mtodos de votacin para elecciones generales y especiales deben cumplir con estndares uniformes que garanticen un proceso justo, confiabilidad y la proteccin del derecho al voto. 5) Las elecciones deben alcanzar dos metas principales: certeza (que todos los votos sean contados correctamente) y finalidad (terminar con el proceso de elecciones para que pueda comenzar el gobierno). 6) Mientras el proceso de votacin debe ser privado e individual, el proceso de escrutinio de resultados debe ser pblico, abierto, transparente, y fcilmente documentado para as garantizar la confianza del pblico y los resultados. La tecnologa informtica al servicio de las elecciones debe mantener estos principios para obtener legitimidad. Una de las soluciones informticas ha sido la implementacin del voto electrnico, automatizando el sufragio. Cabe aclarar que lo que hace ptimo (eficiente, eficaz, efectivo, limpio transparente y de calidad) un proceso electoral no slo es el uso y aplicacin de la tecnologa informtica (voto electrnico en particular), sino del conjunto complejo de procedimientos. Plantearse el problema, discutir, probar y aplicar el sistema de voto electrnico ha sido el camino recorrido por una serie de pases que respondieron a las exigencias de la complejidad de los sistemas electorales y a la necesidad de obtener resultados rpidos y confiables.

4.1. Las dificultades El uso electoral de la tecnologa debe ser sensible a la disposicin de los interesados para asimilarla. En algunos casos, la gente suele esperar ms de lo que puede ofrecer de manera realista. En otros, la gente puede desconfiar, sospechar o estar mal preparados para adoptarla. ste es el caso de los pases del norte de Europa, donde la poblacin est principalmente conformada por personas mayores y es reacia a contar con el apoyo de las mquinas. Ahora bien, esto tiene que ver tambin con las prcticas de votacin, distintos en cada pas. Por ejemplo, en aquellos donde se pue-

EL VOTO ELECTRNICO

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de emitir el voto por correo, esta resistencia es menor, porque ellos no tendrn que enfrentar los aparatos, pues el proceso de escrutinio est tecnificado, no as el de votacin. Normalmente, los pases con poblaciones ms jvenes, como es el caso de Amrica Latina, son ms entusiastas y las desconfianzas desaparecen ante las expectativas de una mayora joven, familiarizada con el trabajo con nuevos artificios tecnolgicos. Por otro lado, inicialmente los mecanismos de votacin electrnica pueden aparecer como perjudiciales para las poblaciones analfabetas o vernculo-parlantes, sin embargo, todo indica que la enorme capacidad visual que ofrecen estas opciones de votacin pueden facilitar los consiguientes procesos de capacitacin. Las expectativas poco realistas pueden traducirse en la adopcin de tecnologa que no sea capaz de satisfacer las funciones esperadas. Esto ocurrir si la tecnologa seleccionada no es la apropiada para las tareas requeridas o si no se cuenta con mecanismos de apoyo para darle mantenimiento una vez instalada. La falta de confianza o la sospecha provocan demoras en su implantacin o frenan un proyecto. Cuando los interesados estn mal equipados para adoptarla, quiz por la falta de personal capacitado o problemas de infraestructura, la tecnologa fcilmente queda por debajo de las expectativas. Un temor comn es que la adopcin de nueva tecnologa signifique prdida de empleos. Por supuesto, esto es cierto en algunas ocasiones y es un problema que debe ser reconocido y atendido por la autoridad electoral mediante negociaciones con el personal que resultar afectado. Tambin hay oposicin poltica a la innovacin o al cambio. Por su naturaleza, las elecciones son polticamente sensibles, por lo que es posible que la implantacin de nuevas tecnologas tenga un impacto poltico. Por ejemplo, la introduccin del voto electrnico cambia la demografa de una poblacin votante al permitir mayor acceso para votar. En ambientes polticos maduros, con gran estabilidad en sus procesos electorales, pueden ser ms renuentes al cambio con base en la satisfaccin del sistema con que cuentan o porque no consideran conveniente ninguna actividad distinta. En este caso, la necesidad de cambiar deber estar persuasivamente presentada, y los involucrados requerirn estar convencidos de los beneficios que surgirn de la adopcin de una nueva tecnologa. Un tema crucial es el elector, cuya preparacin cultural y escolaridad varia. En muchos casos se seala que si ya es difcil para muchos electores

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entender cmo votar en el sistema manual, los problemas que surgiran al tentar una votacin electrnica resultarn desbordantes. Pero tambin es cierto que, en los ltimos aos, sectores ms crecientes de la poblacin han tenido acceso a los sistemas de cajeros automticos, han tenido que tomar turno electrnico para pagar servicios pblicos en oficinas y que los jvenes pasan horas en cabinas de internet o han tenido contacto con algn tipo de juego electrnico. En muchos pases los cheques para el pago de salarios o por beneficios sociales ya no son enviados por correo, por el contrario, son depositados directamente en las cuentas bancarias de los usuarios y los retiros se efectan mediante tarjetas bancarias en las mquinas ATM (automated teller machine). El uso de tales mquinas ha sentado las bases para atemperar nuestra sociedad al uso de artefactos electrnicos. Quiz por haber transcurrido el cambio tan rpido, no se asimila con la misma velocidad pensar en mquinas de votacin. Por otro lado, el elector en Amrica Latina ha tenido que enfrentar en los ltimos aos una frecuencia electoral como nunca antes en la historia, que lo ha dotado de experiencia vital para enfrentar los cambios y asimilarlos. No existe periodo histrico con mayor convocatoria a las urnas que en los ltimos 25 aos. La creacin de nuevas autoridades y su posibilidad de revocatoria ha creado un escenario respecto al que han comenzado a implantarse distintos conceptos de votacin electrnica, y se han desarrollado y experimentado sistemas que ms tarde se aplicarn en elecciones generales.

4.2. Voto electrnico: confiabilidad y fiabilidad El voto electrnico genera preocupaciones que se pueden resumir en las siguientes: Una muy frecuente es cmo garantizar que, una vez hecha la eleccin, nadie conozca, excepto el elector, el objeto de la misma. Segunda: quin y cmo garantiza que ninguna persona no autorizada, ya sean hackers maliciosos o administradores corruptos, modifiquen el contenido del voto. Tercera: qu pasa si en pleno proceso electoral se produce un corte del fluido elctrico o si el software de votacin se infecta con un virus informtico.

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Cuarta: cmo comprobar que los votos se han sumado realmente con el resto (Tornadijo, 2003).

Todo proceso electoral debe mostrar un sistema confiable y fiable. Es decir, que no permita la trampa, que funcione hasta en condiciones adversas y otorgue seguridad. En la votacin manual estos elementos se dan con la presencia de varios miembros de mesa de votacin, la fiscalizacin de personeros de los partidos polticos, la imposibilidad de volver a votar, pues ya fue consignado su nombre en la lista de electores, la existencia de la urna y cabina que garantizan el voto secreto, el conteo pblico de votos, la existencia de varias actas que van a destinos distintos, as como las copias para los partidos polticos, la digitacin de resultados en forma duplicada, la supervisin permanente (on line) de la introduccin de resultados de actas y la separacin del programa de cmputo de votos del de entrega de resultados. El voto electrnico debe otorgar garantas que se resumen en: Un sistema confiable en el secreto del voto, que incluye varios aspectos: secreto en las comunicaciones, en la contabilidad y en la informacin de datos parciales. Un sistema seguro medido en la proteccin del sistema frente a ataques externos, la proteccin ante cadas o fallos en el software o en el equipo y la proteccin frente a la indebida manipulacin por parte del administrador. Un sistema verificable que supone el acceso al cdigo fuente del sistema de voto, el acceso a los registros de funcionamiento, la obtencin de certificados de autenticidad por parte de terceros y la existencia de procedimientos de log que permitan resolver dudas e impugnaciones, manteniendo el carcter secreto del voto.1

1 Por ejemplo, en Maryland, Diebold Election Systems se enfrenta a la realizacin de una auditora independiente respecto al software utilizado en sus mquinas de votacin con pantalla sensible al contacto. El gobernador de Maryland, Robert L. Erhlich (hijo), orden esta revisin despus de que el mes pasado los investigadores de la Johns Hopkins University y la Rice University dieran a conocer un informe en el que revelan numerosas fallas de pro-gramacin y vulnerabilidades en el cdigo fuente de las mquinas de sufragio acu Vote-TS de Diebold. Maryland es el primer estado en adoptar un sistema de sufragio electrnico unificado en todo su territorio. El xito de estas mquinas de votacin electrnica probablemente redundar en otros lucrativos contratos para Diebold en Estados Unidos.

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EL VOTO ELECTRNICO

Estos tres elementos pretenden garantizar que el elector, candidato o partido conozca qu hace el sistema y cmo funciona. La auditabilidad del voto electrnico es el tema central en algunos procesos de implementacin del voto electrnico (como en Estados Unidos, no as en Brasil). Por ejemplo, en Estados Unidos se est divulgando el concepto de auditabilidad del voto electrnico haciendo que la mquina de votacin imprima el voto y lo deposite en un recipiente para un posterior conteo de verificacin. Esta errnea concepcin proviene de una vieja prctica de los contadores y auditores contables que seala que toda transaccin debe dejar rastro en papel. En la definicin moderna, un procedimiento es auditable cuando es posible darle conformidad respecto a (es conforme a) especificaciones y normas. Un sistema informtico ser auditable cuando sea conforme a determinadas especificaciones tcnicas y normas del procedimiento previamente establecidas y ser auditable, antes, durante y despus del proceso en que se use. No debe confundirse auditabilidad con seguridad (impedir, en la medida de lo posible, que un problema se presente) o con contingencia (si el problema se present, las acciones que deben seguirse) o con fiabilidad (el sistema hace lo que se dijo que haca) o con confiabilidad (el equipo opera sin fallos durante el lapso que se dijo que operaba sin fallos). En el proceso de desarrollo de un sistema y antes de ponerlo en operacin hay una etapa que se denomina de prueba en la que se verifica (coherencia interna: no presenta fallas) y valida (coherencia externa: conforme a la especificacin) el software. El tema de los hackers y las facilidades que tendran los partidos polticos para observar que el proceso de eleccin se est llevando de manera correcta, constituyen las principales preocupaciones de los actores electorales implicados. Para la intrusin externa en un proceso electoral realizado con votacin electrnica, el hacker debe contar con una puerta de entrada, un punto de red va internet o un mdem que lo conecte con la red de votacin montada para las mesas de votacin. El sistema propuesto por los organismos electorales no considera ninguno de estos puntos de acceso, por lo que esta intrusin sera nula al momento de efectuarse el acto de votacin. Ms tarde, en la etapa de transferencia de datos, los organismos electorales implementan la red privada virtual, que corre de forma paralela a la red mundial por la que discurre internet. Una intrusin privada slo podra darse si uno de los operadores de las mquinas, o personal de la institucin, cometiera un acto de manipulacio-

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nes, alteraciones, sabotaje, etc. Y para ello los organismos electorales deben colocar filtros diversos y pruebas al momento de efectuar la seleccin del personal. En cada etapa del proceso de votacin electrnica se accede va una clave, es decir, los cdigos de seguridad para su ingreso. La observacin por parte de los partidos polticos es cada vez ms exigente. En los pases donde se implementa el voto electrnico las agrupaciones participantes tienen la oportunidad de estudiar el cdigo fuente del software y comprobar que no existen rutinas veladas que pudieran favorecer o inclinar la balanza a favor de algn candidato. La observacin concurrente, es decir, durante el mismo proceso, debe permitir desarrollar aplicaciones que consisten en la posibilidad de acceder, aun cuando no haya concluido la votacin, a la visualizacin de la performance de la mesa en trminos de cuntos electores han votado y cuntos faltan. Existen, por lo tanto, mecanismos de observacin para esta etapa del proceso. En el caso de la observacin poselectoral, los partidos deben verificar que la data grabada en los discos es la que corresponde a la mesa que acaba de cerrar votacin, va un mecanismo de certificacin que tambin debiera estar incluido en la normativa que al respecto se tendra que generar.

4.3. El marco legal La implementacin de un sistema de votacin electrnica ha enfrentado a una legislacin electoral latinoamericana que, en su mayora, hace referencia a la votacin manual (vase el cuadro XXXVIII.1). Por lo tanto, se requiere de una reforma electoral que plantee la introduccin de nuevas definiciones, redefina conceptos tradicionales, establezca nuevos sistemas de garantas y reconozca la necesidad de educacin de los ciudadanos (Serra Gimnez, 2003: 121). En el caso ecuatoriano, la legislacin hace referencia al uso expreso de papeletas, pero no es excluyente en cuanto al uso de otros procedimientos de votacin, escrutinio o cualquier mecanismo automatizado. La legislacin argentina menciona expresamente el uso de boletas electorales, muy reglamentarista en cuanto a tamaos y formas, pero no excluye otros procedimientos de voto, escrutinio o cualquier mecanismo automatizado. En Costa Rica, su ley electoral s considera de manera explcita la posibilidad de introducir el voto electrnico. As, el artculo 104 seala: Uso de

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papeletas. Se votar mediante papeletas separadas para cada eleccin. Al imprimirlas, el Registro Civil ordenar la separacin necesaria. No obstante, el Tribunal podr emplear medios electrnicos de votacin, cuando disponga de instrumentos confiables y seguros. Entonces, podr prescindir de las papeletas y los procedimientos inherentes a su uso. (reformado por la Ley 7653, de 28 de noviembre de 1996, La Gaceta, nm. 246 del 23 de diciembre de 1996). La legislacin paraguaya es tambin sumamente reglamentarista respecto a la emisin del voto, indica tamaos, formas y colores de las boletas y tiempos al momento de la votacin. Sin embargo, al no estar prohibido expresamente el voto electrnico, permiti que ste se aplicara. En el caso peruano, por ejemplo, la ley es sumamente reglamentarista, pues tipifica la forma y los formatos del material electoral. Hace hincapi, precisamente, en todos aquellos elementos que con una propues-

CUADRO

XXXVIII. 1.

Pases latinoamericanos y legislacin electoral referida al voto electrnico

Prohbe la votacin electrnica? No

Pas Argentina

Exige papeleta o boleta electoral? Uso expreso de boletas. Reglamentarista Uso expreso de boletas. Reglamentarista Indica uso de boletas

Hace referencia al voto electrnico? No refiere

Bolivia

No

No refiere

Brasil

No

El artculo 103 del Cdigo Electoral seala el uso de cdulas de votacin. El ltimo inciso, sin embargo, deja abierta la posibilidad de utilizar mecanismos diversos, a condicin de que se asegure el secreto del voto Brasil promueve un mecanismo electrnico denominado urna electoral. No refiere

Chile

Indica uso de boletas Indica uso de boletas

No

Colombia

No

No refiere nada especficamente. Sin embargo, el artculo 58 del Cdigo

CUADRO

XXXVIII. 1.

Pases latinoamericanos y legislacin... (continuacin)

Prohibe la votacin electrnica?

Pas

Exige papeleta o boleta electoral?

Hace referencia al voto electrnico? Electoral seala que el gobierno proceder a tecnificar y a sistematizar el proceso electoral, especialmente en lo relacionado con la actualizacin de los censos, expedicin de documentos de identificacin, preparacin y desarrollo de las elecciones, comunicacin de resultados electorales, as como a facilitar la automatizacin del voto, procurando, para todo ello, utilizar los medios ms modernos en esta materia.

Costa Rica

Hace referencia al uso de papeletas

No

El artculo 104 de la Ley Electoral indica el uso de papeletas. No obstante, el Tribunal podr emplear medios electrnicos de votacin, cuando disponga de instrumentos confiables y seguros. Entonces, podr prescindir de las papeletas y los procedimientos inherentes a su uso. (Reformado por Ley 7653, de 28 de noviembre de 1996, La Gaceta, nm. 246 de 23 de diciembre de 1996) No refiere

Ecuador

Uso expreso de papeletas

No

No refiere El Salvador Uso expreso de papeletas Hace referencia al uso de papeletas Hace referencia al uso de papeletas Hace referencia al uso de papeletas No

Guatemala

No

No refiere

Honduras

No

No refiere

Mxico

No

No refiere

[967]

CUADRO

XXXVIII. 1.

Pases latinoamericanos y legislacin... (conclusin)

Prohbe la votacin electrnica? No

Pas Nicaragua

Exige papeleta o boleta electoral? Hace referencia al uso de papeletas Hace referencia al uso de papeletas Hace referencia al uso de boletas. Legislacin reglamentarista Reglamentarista en cuanto a los pasos de votacin. Se da por descontado el uso de cdulas No hace referencia a papeletas. En cada eleccin se define el mecanismo

Hace referencia al voto electrnico? No refiere

Panam

No

No refiere

Per

No

No refiere

Paraguay

No

No refiere. Sin embargo, ya tuvo una experiencia de votacin electrnica en 2003. nfora electrnica.

Puerto Rico

No

El artculo 1.030 de su Ley Electoral indica que la Comisin Estatal de Elecciones debe determinar mediante resolucin, la forma del proceso de votacin a ser usado en los colegios electorales. Lo que deja abierta la posibilidad a la incursin de nuevas tecnologas y propuestas. No refiere

Repblica Dominicana

Hace referencia al uso de papeletas Describe el procedimiento de votacin. No menciona si se trata de cdulas u otros Hace referencia al uso de papeletas

No

Uruguay

No

No refiere

Venezuela

No

No refiere

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ta electrnica desapareceran y, consecuentemente, significaran un ahorro de tiempo y recursos (formatos, copiado de actas, etc.). En Puerto Rico, el artculo 1.030 de su Ley Electoral indica que para cada eleccin, cualquiera que sea su naturaleza, la Comisin Estatal de Elecciones debe determinar mediante resolucin, la forma del proceso de votacin a ser usado en los colegios electorales. Lo que deja abierta la posibilidad a la incursin de nuevas tecnologas y propuestas, como la del voto electrnico. En Uruguay, la legislacin detalla exhaustivamente los pasos del sufragio con el sobre de votacin, pero no se niega ni alude a otros mecanismos de votacin que pudieran implementarse.

5. LOS

COSTOS

Incorporar nueva tecnologa para propsitos electorales puede incrementar los costos o disminuirlos, dependiendo de la nueva tecnologa en comparacin con el sistema al que intenta remplazar. La nueva tecnologa tambin puede acarrear beneficios no monetarios, como mejoras en la prestacin del servicio o en la transparencia. Es conveniente realizar una evaluacin en trminos de costo-efectividad y de los potenciales beneficios de la nueva tecnologa antes de comprometerse con su introduccin. La tecnologa puede parecer costosa en la etapa de implantacin, pero ahorrar dinero en el mediano plazo, especialmente cuando se encuentra una solucin tecnolgica de bajo costo para remplazar una aplicacin de mayor costo y de baja tecnologa. Las autoridades electorales necesitan ponderar los costos y ahorros asociados a la introduccin de nueva tecnologa. Al hacerlo, deben tener en cuenta no slo los costos iniciales relacionados con la adquisicin de equipos y programas y la contratacin de consultores para instalar el nuevo sistema, sino tambin los costos de administracin y mantenimiento permanentes. Se debe determinar el ciclo de vida esperado. Una tecnologa que puede reutilizarse para ms de un propsito o una eleccin ser preferible en trminos de costo-efectividad a aquella que tiene que ser remplazada en el corto plazo. Un tema central se refiere a las estrategias de adquisicin de equipos. Actualmente Brasil enfrenta qu hacer con 450 000 urnas electrnicas almacenadas. Venezuela, que utiliz desde 1996 escrutadoras electrnicas (lectoras pticas), ya las calific de obsoletas, y para las elecciones de 2004

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logr entregarlas como parte del pago para adquirir nuevas mquinas de votacin. El tema de si se compran o se alquilan las mquinas de votacin electrnica es central. No slo tiene que ver con qu se hace con las mquinas cuando no hay elecciones, o con la obsolescencia inevitable de las mismas, sino tambin con la definicin de la solucin tecnolgica (una mquina propia que hay que mandar fabricar ex profeso o equipos disponibles en el mercado). Esto trasciende, pues impacta en la participacin de la sociedad y la correspondiente capacitacin electoral. Los pases no pueden estar cambiando de solucin en cada proceso electoral, no slo por la confusin que se generara en su electorado, sino tambin por la imagen que se proyectara. 6. EXPERIENCIAS
DEL VOTO ELECTRNICO

Las experiencias con el voto electrnico, se realizaron primero obviamente, en los pases industrializados. En Estados Unidos, la primera vez us una mquina de votar fue en Nueva York, en 1892. Hoy, en ese pas hay gran cantidad de mtodos de recuento automtico. En las presidenciales de 2000 tan slo 1.6% de los electores vot utilizando las papeletas convencionales. El 9.1% us un registro electrnico directo; 18.6% us las palancas de votar; 27.3% us lectores pticos y 34% utiliz mquinas de perforar. Doscientos militares destinados fuera del pas votaron a travs de internet. En Espaa se han realizado diversas experiencias piloto. El Pas Vasco es pionero en la implementacin del voto electrnico, ya que es la nica comunidad autnoma que incluye legislativamente el voto electrnico. En Catalua, se registra la experiencia en dos colegios electorales en las elecciones al Parlamento de Catalua en 1995. El sistema utilizado fue tarjeta con banda magntica. En marzo de 2002 se realiz un plan piloto en la Universidad Autnoma de Barcelona para la eleccin del rector. En Galicia hay experiencia en dos colegios electorales en las elecciones al Parlamento de Galicia en 1997. En la Comunidad Valenciana, los ciudadanos de Villena (Alicante) experimentaron el voto de banda magntica en las elecciones autonmicas de junio de 1999. La prueba no tuvo validez legal, fue una votacin alternativa. En las elecciones para el Consejo Asesor de Personal de la Guardia Civil pudieron emitir su voto en una red interna y privada mediante una tarjeta de identificacin con certificado digital incorporado. El Senado dio el visto bueno para la creacin de una ponencia conjunta entre la Comisin de la Sociedad de la Informacin y del Conocimiento y la Comi-

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sin Constitucional del Senado para que establezca los mtodos y las fases para la reforma del sistema de votacin y que posibilite la implantacin de sistemas electrnicos para el ejercicio del derecho al voto y de recuento. Tambin estudiar la reforma de la Ley Orgnica Electoral General. En el Reino Unido la Sociedad para la Reforma Electoral cre una comisin en enero de 2000 para la investigacin del voto electrnico. En las elecciones municipales de 2002 se realiz una prueba piloto en 30 localidades. Se vot mediante celulares (mviles), internet o en cabinas electorales dotadas de pantalla tctil. La universidad de De Montfort est realizando un proyecto de investigacin sobre las ventajas y desventajas del voto electrnico con el objetivo de que sea utilizado despus de 2006. Se consideran varios mtodos, como el voto por televisin digital y telfono, todo ello basado en la asignacin de un nmero personal de identificacin a los votantes.2 Por su lado, en varios pases latinoamericanos se han desarrollado diversas experiencias de voto electrnico, encontrndose Brasil, principalmente, y Paraguay a la vanguardia en su aplicacin. Argentina tuvo experiencias de voto electrnico, como prueba piloto, en los comicios del ao 2003. Para que esta experiencia pueda hacerse efectiva de manera continua hace falta an que el Congreso Nacional apruebe una reforma al Cdigo Nacional Electoral. La legislacin bonaerense ha aprobado el uso de este mecanismo para las elecciones municipales en su circunscripcin. Brasil es el abanderado de Amrica Latina en la implementacin del voto electrnico. A principios de octubre de 2002 votaron a travs de las llamadas urnas electrnicas 100% de los electores. Para ello se repartieron por el pas 414 000 urnas electrnicas para 115 millones de electores, las cuales permitieron conocer el resultado definitivo slo tres horas despus del cierre de los colegios electorales. Las urnas, del tamao de una caja registradora, cuestan 400 dlares Actualmente, el sistema brasileo de voto electrnico est siendo usado en pases latinoamericanos. En Colombia la Reforma Poltica Colombiana aprob, en el ao 2003, los artculos referentes al voto electrnico. El pas comenzar a usar este
2 Con el voto electrnico experimentaron adems pases como Australia, Estonia, Holanda, Irlanda, Filipinas, India, Japn, etc. Para mayor informacin acerca del voto electrnico, puede consultarse en internet: www.aceproject.org; www.iidh.ed.cr/comunidades/redelectoral/; www.observatorioelectoral.org; www.umich.edu/; www.ifes.org/; www.europa.eu.int/; www. cnnenespanol.com; www.news.bbc.co.uk/

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sistema con programas piloto en ciudades pequeas y el nmero de urnas representar 10% del total de 80 000 mesas de votacin. En Ecuador, el Tribunal Supremo Electoral (TSE) estudia un proyecto de reforma a la Ley de Elecciones para que se introduzca en el pas la urna electrnica. En Mxico, el Instituto Federal Electoral (IFE) de Mxico ha manifestado su intencin de impulsar el voto electrnico en ese pas. Nuevo Len y Toluca ya han probado el sistema brasileo. Para 2006, se estaba considerando utilizar el mecanismo de la boleta electrnica, creado por el Instituto Electoral y de Participacin Ciudadana de Coahuila, para que a travs de internet, desde una cafetera o una oficina, pudieran votar los mexicanos que residen en el extranjero. En Nicaragua, la Coordinadora Civil para la Emergencia y la Reconstruccin (CCER) present en abril de 2003, ante representantes de medios de comunicacin, su propuesta de reforma a la Ley Electoral, que incluye la eventual posibilidad de escoger a los candidatos a cargos pblicos a travs del voto electrnico, reduciendo as los costos electorales. El tema sigue en discusin. En Panam, la primera experiencia de votacin electrnica se da a conocer en 1992, con la celebracin del Referndum del 15 de noviembre de 1992. Se utiliz un elemento mecnico de perillas para seleccionar el voto y con una palanca para registrar el voto. Se usaron seis mquinas de votacin. Para las elecciones generales de 1999 se desarroll un plan piloto de votacin electrnica opcional en nueve provincias con la participacin de 16 mesas y 7 216 electores. El uso de este sistema en los centros de votacin fue opcional y se presentaron algunos problemas por falta de consenso entre los partidos. La utilizacin de dispositivos para la votacin fue considerado desde las reformas electorales de 1993. El sistema desarrollado por Brasil se utiliz en Paraguay durante las elecciones municipales de 2001 realizadas el 18 de noviembre. Se llev a cabo un Plan Piloto de Votacin Electrnica con la ayuda de la OEA, que firm un convenio con el Tribunal Superior Electoral de Brasil, que facilit 178 urnas electrnicas y brind asistencia tcnica. Este plan piloto se realiz en 17 locales de votacin de siete municipios, con la participacin de 34 098 electores distribuidos en 109 mesas de votacin. Se consideraron hasta 329 electores por mesa. Este proyecto estuvo enmarcado dentro de la legislacin electoral actual del Paraguay. Como sistema de contingencia se usa el sistema de votacin tradicional. Pero fue en 2003, cuando 46% de los

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electores vot mediante 4 000 urnas electrnicas para elegir al presidente de ese pas. El Tribunal Superior de Justicia Electoral (TSJE) plante utilizar urnas electrnicas en todo el pas en las elecciones municipales previstas para 2005. Las negociaciones con el organismo electoral de Brasil y la Organizacin de Estados Americanos para implementar el sistema electrnico tanto en las municipales como en las internas de los partidos polticos estn avanzadas. En Puerto Rico, la Comisin Estatal de Elecciones ha informado que, para las elecciones generales de 2004, har un plan experimental sobre el voto y escrutinio electrnico, en algunos precintos y unidades electorales. Su meta es la implantacin total del sistema para las elecciones de 2008. El rector del Consejo Nacional Electoral anunci que el organismo enviar a Estados Unidos un equipo de tcnicos para discutir con algunas empresas especializadas en automatizacin de procesos electorales, a fin de usar esas tcnicas en los prximos comicios venezolanos. En Venezuela se vienen organizando elecciones mediante voto electrnico desde 1998. Los intentos de voto electrnico en los procesos electorales venezolanos no han sido muy afortunados y han estado plagados de problemas, incluso han retrasado los comicios por meses (elecciones generales de 2000, se postergaron del mes de mayo al mes de junio). Al igual que en Brasil, se especifica en el Reglamento General Electoral que el proceso de votacin ser automtico y slo excepcionalmente, a juicio de la Comisin Nacional Electoral, podr ser manual. Hay mucho en juego: miles de millones de dlares en ventas de mquinas y el restablecimiento de la confianza pblica en el proceso electoral. Estados Unidos espera que 75% de los electores ejerza su voto electrnicamente para el ao 2010. Aunque Gran Bretaa y Suiza estn probando sistemas de votacin a travs de internet, las preocupaciones por la seguridad de unos comicios en la red hacen de las mquinas de votacin electrnica la alternativa ms viable a las papeletas. El voto electrnico constituye, en realidad, la forma en que se desarrollar el voto en el futuro, pero en Amrica Latina ser necesario revisar el marco legal, pues en muchos casos el actual no permite su aplicacin. Demandar una capacitacin y persuasin para un acercamiento sin temor a la mquina de votacin. Todo ello se basa, sustantivamente, en la muestra de empeo y voluntad poltica que ponga el legislador para llevar adelante este proyecto. Se trata, pues, de una apuesta progresiva por mejorar las elecciones y asegurar el camino de elecciones limpias y eficientes. Para la

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EL VOTO ELECTRNICO

introduccin de los sistemas electrnicos se requiere no slo la voluntad poltica de impulsarlos, el dinero para sostenerlos, sino realizar un gran esfuerzo educativo para permitir que los sectores menos cercanos a las tecnologas de la informacin puedan tener acceso. Este esfuerzo de difusin debe ser de tal modo que en s misma no distraiga al votante del fin, que es elegir y no aprender a enfrentar una mquina (Rial, 2004).

XXXIX. LOS ESCRUTINIOS: MECANISMO Y CONTROL

BEATRIZ FRANCO-CUERVO*

1. INTRODUCCIN Los escrutinios constituyen la fase final del proceso electoral, con la cual se concluye un complejo conjunto de actividades interrelacionadas, tanto de carcter institucional-formal como tcnico-administrativas. Estas actividades se llevan a cabo con base en diversas normas legales que tienen como finalidad primordial determinar el sentido en que se ha manifestado la voluntad del cuerpo electoral, emitida en el ejercicio del derecho de sufragio (Ruiz Navarro, 1989). Las actividades que se llevan a cabo en el proceso mediante el cual se valora y cuantifica el voto no son objeto de cuestionamiento en las democracias altamente desarrolladas. En cambio en algunos pases de Amrica Latina que no pueden preciarse de contar con una tradicin de elecciones competitivas o que atraviesan por crisis polticas, tales tareas son frecuentemente puestas en duda por lo que hace a su capacidad para expresar el sentido autntico de la voluntad ciudadana expresada mediante el voto. La experiencia poltica de la regin ha llegado a demostrar que el proceso escrutador bien puede producir resultados que poco tienen que ver con los votos depositados en las urnas, a tal grado, que no sin razn se ha llegado a opinar: La oposicin puede ganar las elecciones, pero los escrutinios los gana el gobierno, o dicho en otras palabras: Quien escruta, elige (Lehr, 1981: 189). En el marco de los procesos de redemocratizacin en Sudamrica y democratizacin en Centroamrica, que tuvieron lugar en la dcada de 1980,1 la problemtica electoral como mtodo tcnico e instrumento legitimador
* Para la actualizacin de este captulo se cont con la colaboracin de Luisa Fernanda Tanco Cruz. 1 1979, Ecuador; 1980, Per; 1982, Bolivia; 1983, Argentina; 1985, Brasil y Uruguay; 1989, Chile y Paraguay; 1984-1990, Nicaragua y El Salvador. 975

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del poder poltico cobr significativa importancia. Estos procesos hicieron necesaria la labor legislativa, tanto en lo que hace a la emisin de nuevas leyes electorales, como en cuanto a las reformas constitucionales y legales de la legislacin ya existente. El objeto de este nuevo marco legal fue y sigue siendo bsicamente perfeccionar el sistema sustantivo electoral y los procedimientos electorales, esto es, la configuracin del personal y de mtodos tcnicos para reducir al mnimo las posibilidades de fraude. En este ensayo se pretende, por un lado, comparar el proceso escrutador en 18 pases2 de Amrica Latina y determinar las tendencias generales que en esta materia han sido producto de la legislacin emitida en el decenio de 1980,3 con la promulgacin, transformacin y actualizacin de las constituciones y la legislacin pertinente4 durante el decenio de 1990.5 De esta manera, nuestro estudio se lleva a cabo con base en la clasificacin sistemtica de los diversos elementos constitutivos del escrutinio previstos en el mbito legal, para evaluar despus su capacidad de funcionamiento o resultados cuando la legislacin es aplicada.

2. ALGUNAS

PRECISIONES SOBRE EL CONCEPTO DE ESCRUTINIO

La definicin de escrutinio resulta ciertamente problemtica. La mayora de los autores coincide al sostener que consiste en el recuento de los votos (Pastor, 1988; Hernndez Becerra, 1986: 56); sin embargo, se le suelen adicionar calificativos como: medio para determinar el resultado de las elecciones (Hernndez Becerra, 1986: 336); conjunto de actos electorales que regulan el resultado de las elecciones (Ruiz Navarro Pinar, 1989: 273 y ss.); calificacin del sufragio,6 etctera.
2 Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela. 3 Con motivo de los procesos de redemocratizacin en Sudamrica y democratizacin en Centroamrica. 4 Los artculos de la legislacin soporte (cdigos o leyes electorales) estn acompaados del ao de su promulgacin, cuando sta ha cambiado o ha sido recodificada. 5 Ocho nuevas constituciones (Argentina 1994, Bolivia 1995, Colombia 1991, Ecuador 1998, Paraguay 1992, Per 1993, Repblica Dominicana 2002 y Venezuela 1999). Siete nuevos cdigos o leyes electorales (Bolivia 1999, Ecuador 2000, Nicaragua 2000, Paraguay 1996, Per 1997, Repblica Dominicana 1997 y Venezuela 1997, 2002). 6 As, por ejemplo: art. 101, Ley Electoral de Argentina.

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En realidad, el escrutinio consiste en una contabilizacin de los elementos que se relacionan directamente con la emisin del voto, el cual se lleva a cabo en diversas instancias o etapas. La primera se realiza en las mesas receptoras del voto, llevndose a cabo las subsecuentes etapas en rganos electorales de mayor jerarqua y cuya competencia se extiende a dimensiones territoriales ms amplias que las etapas inferiores. El proceso que se lleva a cabo en la etapa electoral del escrutinio no solamente incluye un simple recuento de votos emitidos el que sin duda es el recuento ms importante, sino tambin el referido al nmero de electores que vot en cada casilla, al nmero de votos emitidos a favor de cada uno de los partidos o candidatos, al nmero de votos blancos y anulados, as como al nmero de boletas sobrantes de cada eleccin, etctera. Es importante observar que la labor de contabilizacin de votos necesariamente implica una valoracin previa de los mismos, toda vez que se deben diferenciar cules son capaces de producir efectos jurdico-polticos plenos o relativos y aquellos que no son capaces de producir efecto jurdico alguno. En este sentido, la cuantificacin de votos que se lleva a cabo mediante el escrutinio supone una calificacin y valoracin jurdico-poltica de los mismos, cuyo resultado deber producir efectos vinculantes para el destino de la eleccin. La simple contabilizacin de votos sin valoracin no sera posible en el proceso escrutador, ni producira el resultado que por su naturaleza debe producir, es decir, el clculo aritmtico sobre el sentido en que se ha expresado la voluntad ciudadana y la vinculacin a sta de determinados efectos jurdico-polticos (Antilln Montealegre, 1986: 313). Existe cierta confusin en el uso de los trminos cmputo y escrutinio, a los que, en algunas ocasiones, se considera sinnimos. En nuestra opinin, y de acuerdo con lo expresado anteriormente, el concepto de cmputo sera ms restringido que el de escrutinio, pues en tanto el cmputo se restringe a la simple labor cuantificadora, el escrutinio se refiere, adems, a una labor cualificadora. Es decir, a todo el conjunto de actos mediante los cuales se contabiliza, valora y califica el voto y del que derivan sus consecuencias jurdico-polticas. Slo en tres pases de Amrica Latina, Bolivia (art. 171/88, 155/99), Costa Rica (art. 130) y Mxico (art. 227), se define en la ley o cdigo correspondiente el concepto de escrutinio.7 En el caso de Bolivia, el mismo se restringe
7 Las referencias a fuentes legales aluden a leyes o cdigos electorales, emitidos en los decenios de 1980 y 1990, cuando no se menciona explcitamente el documento legal de los pases respectivos.

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a una contabilizacin de votos y la determinacin de los correspondientes resultados. En cambio, en Mxico, aunque tambin el concepto se define con base en una contabilizacin, la misma se refiere al nmero de electores que vot en la casilla, al de votos emitidos en favor de cada uno de los partidos polticos o candidatos, al de votos anulados por las mesas directivas de casilla y al de boletas sobrantes en cada eleccin. O sea, en ambos casos el trmino se define exclusivamente con base en las labores de contabilizacin propias de la actividad escrutadora, sin incluir en la definicin del concepto la labor previa de valoracin del voto, por lo que resulta incompleto. El caso de Costa Rica reviste especial importancia, toda vez que el escrutinio se define no con base en la contabilizacin del voto recibido por las mesas, sino ms bien, en el trabajo de examen y calificacin que lleva a cabo el Tribunal Supremo de Elecciones sobre la documentacin que contiene los resultados del cmputo y clasificacin del voto efectuado por las juntas receptoras (mesas). Esto quiere decir que el escrutinio, de acuerdo con la definicin de la ley costarricense, se limita al escrutinio de ltima instancia o definitivo. En este caso el concepto se restringe a una labor de mera revisin, aprobacin o rectificacin del cmputo aritmtico y legal de votos que hayan hecho las juntas receptoras (art.130), por lo que tambin resulta restringido. Lo anterior demuestra que en los pocos casos en que la ley electoral ha definido el concepto de escrutinio, resulta limitado, toda vez que se restringe a una o algunas de las actividades que implica el complejo proceso del escrutinio. En Mxico, nico caso en que se define el concepto de cmputo, se destacan dos aspectos: por una parte, se equipara dicho concepto con el de escrutinio, lo que resulta incorrecto de acuerdo con lo expresado anteriormente. Por otra parte, se incluyen en el mismo actividades de clculo y de relacin entre las mismas, lo que corresponde al contenido del trmino desde un punto de vista tcnico. Asimismo, cabe mencionar, que el Tribunal Federal Electoral mexicano ha definido el cmputo del voto como la concordancia entre el nmero de electores y los votos propiamente dichos, es decir, extrados de las urnas, los votos que se atribuyen a cada una de las frmulas, ms los votos anulados,8 lo que refuerza la concepcin mexicana de concebir al cmputo como una labor de clculo, la cual, a nuestro juicio, expresa correctamente la esencia de tal concepto.

Memoria del Tribunal Federal Electoral (1991: 217).

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3. COMPARACIN

SISTEMTICA DEL PROCESO ESCRUTADOR EN

AMRICA LATINA

En forma general y a manera de sntesis, el escrutinio entendido como la valoracin tanto cuantitativa como cualitativa del voto se constituye en un proceso tcnico y jurdico-administrativo. Proceso que se caracteriza por llevarse a cabo en etapas, las cuales podemos agrupar en tres categoras (preliminar, intermedia[s] y definitiva). La etapa preliminar se lleva a cabo por regla general en las mesas de votacin una vez concluida la votacin; la o las intermedias si las hay son realizadas por rganos electorales de mayor jerarqua, representantes de una unidad geogrfica-poltica o electoral, a los que les corresponde, bsicamente, el trabajo cuantitativo (totalizacin) de los votos escrutados por un determinado nmero de mesas. La etapa definitiva del escrutinio es la actividad integrante del proceso, en la cual se lleva a cabo la accin final de cuantificacin y cualificacin de los votos correspondientes a una eleccin en particular. Por regla general, esta etapa es realizada por el rgano electoral de mayor jerarqua ya sea nacional o local, dependiendo del tipo de eleccin y de las circunscripciones electorales respectivas (vase el cuadro XXXIX.1). Todo proceso requiere de medios y mecanismos de control que garanticen su eficiencia y, en el caso del proceso escrutador, an ms de objetividad, en la medida en que dicho proceso tiene por finalidad determinar en ltima instancia el sentido en que se ha manifestado la voluntad del electorado. Los medios y mecanismos de control que por regla general caracterizan el proceso escrutador tienen que ver con la organizacin y composicin de los distintos rganos encargados de llevarlo a cabo; la documentacin elec-

CUADRO
Los escrutinios Preliminar (mesas)

XXXIX.1.

Sntesis del proceso escrutador

Medios y mecanismos de control/objetividad Composicin rganos escrutadores Actas de escrutinio Comunicacin y publicacin de resultados Posibilidades de fiscalizacin, etctera

Etapas intermedia(s) Definitiva

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toral actas de escrutinio su transporte y distribucin, la comunicacin y publicacin de resultados tanto parciales como generales, la posibilidad de fiscalizacin de las partes comprometidas, entre otros.

3.1. Escrutinio en las mesas Las mesas electorales son los rganos facultados para llevar a cabo la primera etapa del proceso escrutador (escrutinio preliminar) (vase el cap. XXXIV de esta obra). 1) Procedimiento del escrutinio preliminar. En todos los pases, a excepcin de Brasil, la primera actividad en la realizacin del escrutinio consiste en la apertura del nfora. La excepcin de Brasil obedece a que una vez concluida la votacin, la mesa sella apropiadamente el nfora, la cual es remitida a la Junta Electoral respectiva conjuntamente con el acta correspondiente, en la que especifica el nmero total de sufragantes y la magnitud de la abstencin (art. 154, III.e). Slo en aquellos lugares donde el Tribunal Supremo Electoral as lo decida, a solicitud del Tribunal Regional respectivo, podrn las mesas receptoras llevar a cabo el escrutinio preliminar o cmputo de votos (art. 188). Una vez abierta la urna o nfora se procede, en la gran mayora de los pases, a la comparacin entre el nmero de votos encontrados en la urna con el nmero de sufragios emitidos segn los datos extrados del padrn electoral. En Brasil, Costa Rica y Mxico la legislacin electoral no hace alusin a esta comparacin. Bsicamente encontramos tres criterios adoptados por la legislacin electoral para la clasificacin de los votos: vlidos, blancos y nulos. En Mxico, Nicaragua, Panam (hasta 1997, art. 267, 2/97), Uruguay, Repblica Dominicana y Venezuela no existe el criterio de voto en blanco, el cual automticamente se convierte en voto nulo. En El Salvador (art. 195.5/83 y 253, 12/92): Se consideran como abstenciones, las papeletas depositadas que no tengan marca alguna. En ningn caso las papeletas sobrantes se tomarn como abstenciones, es decir, su emisin no tiene ningn efecto posterior.9
9 Al respecto, es de tenerse en cuenta que el Cdigo Electoral de 1992 plantea una especie de obligatoriedad del sufragio (art. 3): El sufragio es un derecho y un deber de los ciudadanos, su ejercicio es indelegable e irrenunciable, mas no as la Constitucin Nacional de 1983, actualizada con las reformas de 1992 y de 2000.

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En Bolivia, las papeletas no marcadas sern contabilizadas como votos en blanco (art. 147/99 e).10 En la mayora de los casos deciden las mesas definitivamente la categorizacin y valoracin de este tipo de votos.11 Hay siete casos12 en los que adicionalmente a la clasificacin en votos vlidos, en blanco y nulos, existe el criterio de voto impugnado (en cuanto a la identidad del elector): Argentina (art. 91 y 92) y Uruguay (art. 111 y 79), y el de voto recurrido u observado (validez o nulidad cuestionada): Argentina (art. 101. IV), Chile (art. 59 y 71.5/89), El Salvador (art. 195), Repblica Dominicana (art. 140), Per (art. 136). En estos casos es una instancia electoral superior la que decide sobre su clasificacin y valoracin definitivas. Por su parte, en Colombia existe el rubro de tarjetas no marcadas, ya que a raz de la adopcin de los tarjetones electorales en 1991,13 se presenta el fenmeno de tarjetas que no corresponden a las valoraciones previamente establecidas (vlidos, blancos o nulos), es decir, aquellas que no presentan ninguna seal que permita clasificarlos14 como tales. En cuanto al destino de las papeletas no utilizadas, en la mayora de los pases no se hace mencin al respecto. Pero aquellas que han sido depositadas por los electores en las urnas, en la mayora de los pases se establece que sean conservadas. Tratndose de las papeletas no utilizadas, slo en los casos de Costa Rica (art. 121 d), Guatemala (art. 186 m), Mxico (art. 228/87, 229/96), Panam (art. 257/83, 263/97) y Venezuela hasta 1997 (art. 135, 12/89), se dispone la destruccin de las mismas. En relacin con las boletas escrutadas slo en los casos de Panam (art. 264, 1/83), Per (art. 151/88, 300/97) y Venezuela, hasta 199715 (art. 135, 12/89), se dispone su destruccin una vez que se ha llevado a cabo el escrutinio preliminar.
Si deseara votar en blanco, bastar que no ponga marca alguna en la papeleta. Bolivia (art. 173-4/88, art. 149/99), Colombia (art. 137), Ecuador (art. 65.c/87, art. 84c/2000), Guatemala (art. 83 y 237), Honduras (art. 177), Mxico (art. 230), Nicaragua (art. 131 y 150, 1/88, art. 27, 9/2000), Panam (art. 242, 246/93, art. 264/97) Paraguay (art. 228-9/81, art. 184, j y 227/96) y Venezuela (art. 135.3 y 9/89-172/97). 12 Argentina (art. 101), Colombia (tarjetas no marcadas), Chile (art. 71), El Salvador (art. 253/93), Per (art. 136, 143 y 144/89-269, 297/97), Repblica Dominicana (art. 140, 142/97) y Uruguay (art. 79, 105 y 109/25, ley 17103, art. 40, 61/99). 13 art. 258, CN. 14 Criterios de clasificacin para el voto en blanco y nulo: Ley 163/94, art. 17 (que deroga el 137/86). 15 art. 74, nm. 10. Colocar cuidadosamente el material utilizado por los electores para votar en las cajas previstas a tal efecto y precintarlas, estampando sus firmas, de tal forma que no puedan ser violentadas sin dejar clara evidencia de ello
10 11

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2) Actas de escrutinio. En todos los pases16 en comparacin se exige que se levante un acta de escrutinio, que tiene por objeto dejar constancia escrita de las actividades llevadas a cabo ya sea por la mesa o bien por alguno o algunos de sus integrantes; as mismo, se suele autorizar como mecanismo de control la emisin de copias de las actas y certificados y su distribucin, bien sea a los partidos polticos, fuerzas armadas,17 rganos electorales, etctera. En ocho pases18 se autoriza como mecanismo de control la emisin de copias de las actas de escrutinio; en cambio, en los otros 10 pases19 no se prev explcitamente tal posibilidad (vase el cuadro XXXIX.2). En aquellos pases donde se autoriza la emisin de copias del acta de escrutinio, en cinco casos (Bolivia, El Salvador, Guatemala, Mxico y Uruguay) los partidos polticos se encuentran legitimados para solicitar y recibir dicha copia; en El Salvador,20 adems, reciben copia del acta de escrutinio tanto la Junta Municipal y Departamental como el Consejo Central de Elecciones; en Bolivia tambin reciben la referida copia el notario electoral correspondiente (art. 174/93, 158 g/99). En Colombia se emiten cuatro copias del acta de escrutinio: una para los responsables de arcas triclaves21 o claveros, otra para los delegados del registrador, otra para el registrador Nacional y la restante para el Tribunal Contencioso Administrativo (art. 142). En Per se emiten, por lo regular,
16 Argentina (art. 102), Bolivia (art. 172 d y 174/88, 158/99), Brasil (art. 193.2, mesa y 179.4 Junta), Colombia (art. 142/86, modificado Ley 6/90, art. 12), Costa Rica (art. 121.1/52, 48/96), Chile (art. 71.7), Ecuador (art. 65.d/87, 34/2000), El Salvador (art. 253/93), Guatemala (art. 85, 240 y 85/87), Honduras (art. 177 y 120 h/81), Mxico (art. 235), Nicaragua (art. 153/88, 27 9/2000), Panam (art. 248/93, 153/97), Paraguay (art. 231-2/81, 120/96), Per (art. 145/89, 172/97), Repblica Dominicana (art. 140, 141/62-135/97), Uruguay (art. 111/25, art. 46, Ley 17113/99) y Venezuela (art. 135.9/89 74.5/97). 17 Art. 299 y 310/97. 18 Bolivia (art. 172.d y 174/88, 158/99), Colombia (art. 142), El Salvador (art. 195, 6/91, 254/93), Guatemala (art. 240 y 85, 7/87, pg. 144), Mxico (art. 235/87 ), Panam (art. 266/83, 271 /97), Per (art. 145/89,291/97) y Uruguay (art. 111/25). 19 Argentina, Brasil, Costa Rica, Chile, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Venezuela (hasta 1997, art. 164: El original se remitir al Consejo Nacional Electoral y las copias se repartirn conforme a lo estipulado en el Reglamento General Electoral). 20 En el Salvador, el acta se extender en diferentes colores, una para entregarla al Consejo, una para la Junta Electoral Departamental y una para la Junta Municipal respectiva (art. 107/85, 196/91, 254/Ley 55/00). 21 Los documentos electorales se introducirn y guardarn en un (1) arca de tres (3) cerraduras o candados denominados arca triclave. Y claveros las personas estipuladas en el art. 148/86, para cada una de las circunscripciones electorales respectivas.

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CUADRO
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

XXXIX.2.

Emisin de copias de actas de escrutinio

Partidos polticos Fuerzas armadas rganos electorales Certificados X X X X X

No X

X X X X X X X X X X X X X X X X X

X X X X X X

X X X X X X X

tres ejemplares: para la Oficina Nacional de Procesos Electorales, para el Jurado Nacional de Elecciones y para las Fuerzas Armadas (art. 145/89, 244/97). En los otros pases donde no se admite la emisin de copias del acta de escrutinio, se autoriza a los partidos polticos o sus representantes obtener una certificacin de los resultados preliminares en siete casos.22 3) Destino, transporte y custodia de la documentacin electoral. En cuanto hace al destino de la documentacin electoral de la primera etapa del
22 Argentina: certificado de escrutinio (art. 102), Brasil: copia autenticada del boletn de escrutinios (art. 179.4), Costa Rica: certificaciones (art. 121.k y l), Honduras: certificados (art. 120), Paraguay: certificado de resultados para los veedores que lo soliciten (art. 231, 2, 229/Ley 834/96), Repblica Dominicana (art. 141/62, 136/Ley 275/97): un extracto en el que conste el nmero de votos que alcanz cada candidatura, y Venezuela: los testigos que as lo exijan podrn obtener de la respectiva mesa, constancia certificada de los resultados de los escrutinios (art. 135.10/89, 173/97), adicionalmente, en Venezuela cada uno de los miembros integrantes de la mesa recibe copia del acta de escrutinio.

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proceso escrutador, se puede decir que se dirige en 14 pases23 al rgano encargado de llevar a cabo la segunda etapa del escrutinio. En los restantes cuatro pases24 la documentacin electoral correspondiente a la primera etapa del proceso la recibe un rgano intermedio que no es el encargado de llevar a cabo la segunda etapa. En cuanto a la forma de entrega de la documentacin electoral de la primera fase del proceso escrutador se precisa en 14 pases25 que se debe llevar a cabo personalmente. En Brasil (art. 194/88) y Per (art. 150/89, 355/97) se establece adems como opcin el envo mediante agencia de correos, lo que en el caso de Chile (arts. 74-77/89) es obligatoria, y que en el de Venezuela (arts. 23, 58 fracc. II, 136 y 137/89) puede o no serlo. En Argentina la documentacin correspondiente a la primera etapa del proceso escrutador se hace llegar mediante la oficina de correos (art. 104/72); en Honduras la entrega es responsabilidad de las fuerzas armadas (art. 118/81) y en Panam slo se establece que se remitir sin precisar por qu conducto (art. 266 de la Ley y 70 y 72 del Reglamento (vase el cuadro XXXIX.3). 3.2. Escrutinios intermedios Concluida la primera etapa del escrutinio preliminar en las mesas de votacin, se lleva a cabo una o subsecuentes etapas adicionales. El nmero de etapas entre el escrutinio preliminar y el definitivo para cada eleccin, es lo que aqu hemos denominado escrutinios intermedios, cuya prctica no slo difiere de pas en pas sino tambin de acuerdo con el carcter de la eleccin, como se observa en el cuadro XXXIX.4.
23 Argentina (art. 122/72, 105/83), Brasil (art. 154, 159/65 ), Chile (art. 79/89), Ecuador (art. 66 y art. 18.f./87, 89, 84d/00 ), El Salvador (art. 199/91, 257/ ley 55/00), Guatemala (art. 178 h y k/87), Honduras (art. 116.e y h/81, 122.i/92), Mxico (art. 245/90), Nicaragua (art. 157/88, 19.9/00), Panam (art. 281, art. 271, art. 270 y art. 267/93 ), Paraguay (art. 243/Ley 834/96), Per (art. 53, 171/89, 244-246/97), Repblica Dominicana (art. 142, 1145/94, 137/97) y Venezuela (art. 137/89, 173/97-02). 24 Bolivia: el notario electoral correspondiente, art. 128.c/88, /160c, 161/99, Colombia: arcas triclaves y claveros, art. 147, Costa Rica: la Junta Electoral Cantonal, art. 122, hasta 1996/121.n, 123/96 y Uruguay: oficinas electorales departamentales, art. 118-9./25-89. 25 Bolivia (art. 175/88, 42.h/99), Brasil (art. 194 & 2/88), Colombia (art. 144), Costa Rica (art. 122/52, 123, 125/96), Ecuador (art. 65.d/89, 76.d ye/87-00), El Salvador (art. 197/91, 255/ Ley 55/00), Guatemala (art. 240/87), Mxico (art. 242.a), Nicaragua (art. 156/88, 122,2/ 00), Paraguay (art. 233, 4/89), Per (art. 150/89, 303/97), Repblica Dominicana (art. 143/68-63), Uruguay (art. 116-7/89) y Venezuela (arts. 23, 136, 137 y 58.11/ 89).

CUADRO
XXXIX.3.

Destino y transporte de la documentacin electoral

Forma de entrega de la documentacin electoral

Destino de la documentacin electoral

Pas X X X X X X X X X X X X X

rgano escrutador siguiente rgano no escrutador Entrega personal

Optativamente mediante el servicio de correo

Mediante servicio de correo

Por medio de las fuerzas armadas

X X

[985]

X X X X X X X X X X X X X

X X

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela X X X X

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CUADRO

XXXIX.4.

Nmero de etapas intermedias del escrutinio

Elecciones senatoriales
0 1 0 1 2 1 1 1 1 2

Pas
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

Elecciones presidenciales
0 1 1 1 2 0 0 1 2 2 1 1 0 1 1 1 1 3

Elecciones diputados
0 1 0 1 1 0 0 1 2 2 0 (Diputados por mayora) 1 (Diputados proporcionales) 1 0 1 0 1 0 2

La actividad a realizarse en los escrutinios intermedios consiste en la totalizacin de los resultados electorales correspondiente a un conjunto de mesas pertenecientes a reas geogrficas delimitadas, en las que los rganos encargados de este tipo de escrutinios son competentes. 1) Relacin entre el nmero de etapas intermedias y rganos escrutadores de las elecciones presidenciales y legislativas. La tendencia general es que el nmero de etapas intermedias previsto para las elecciones de presidente, senadores y diputados coincida tanto en cantidad como en los rganos encargados para llevarlas a cabo. Como excepciones se mencionan los casos de Brasil, Colombia, Mxico, Per (hasta 1993) Uruguay y Venezuela. En el caso de Brasil, para la eleccin de presidente se conoce una etapa intermedia, en tanto que para la eleccin de senadores y diputados, ninguna. En

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Colombia, para la presidencial se dan dos etapas intermedias, mientras que para senadores (hasta 199126) y diputados, slo una. En Mxico, para la presidencial, senatorial y de diputados proporcionales se conoce una etapa intermedia, mientras que para la eleccin de diputados por mayora, ninguna. En Per, mientras que para la presidencial y senatorial27 (hasta 1993) se da una etapa intermedia, para la de diputados, ninguna. En el caso de Uruguay, para la eleccin de presidente, senadores y diputados por cociente nacional se da una sola etapa intermedia, y en Venezuela se presentan tres etapas intermedias en la eleccin presidencial, de senadores y diputados adicionales por cociente nacional, mientras que para los de cociente entero son slo dos etapas intermedias. 2) Actas de escrutinio en el escrutinio intermedio. En los casos de Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela se exige, a efecto de que quede constancia de los resultados obtenidos mediante el trabajo del escrutinio de la segunda etapa primera intermedia, la redaccin de un acta de escrutinio. En Bolivia, Colombia, Chile, El Salvador, Mxico, Per y Repblica Dominicana se debe remitir copia de la misma a las autoridades electorales; en Bolivia, Chile, Guatemala, Honduras y Mxico, se debe enviar copia de dicha acta a los tribunales electorales; en Bolivia, Brasil, Guatemala y Nicaragua deben recibir la mencionada copia los partidos polticos o coaliciones; en Colombia, se enva tambin copia del acta al gobernador, o sea, a la autoridad poltica y al presidente del Tribunal Administrativo municipal; en Mxico tambin se le debe enviar el acta de referencia a un rgano dependiente del Poder Legislativo: Oficiala Mayor de Cmara de Diputados. En los pases que cuentan con segunda etapa intermedia28 se exige un acta de escrutinio en Colombia, Guatemala y Venezuela, donde debe quedar constancia de los resultados obtenidos durante la etapa escrutadora correspondiente. En Colombia debern recibir copia de la correspondiente acta las autoridades electorales y las autoridades polticas; en Guatemala se autoriza a los fiscales de los partidos polticos a solicitar copia del acta.
En la CN de 1991 se introdujo la circunscripcin nacional senatorial. En Per, con la Constitucin de 1993 se aboli el bicameralismo. 28 Colombia (elecciones presidenciales y senatoriales), Guatemala (elecciones de presidente y diputados), Honduras (elecciones de presidente y diputados) y Venezuela (elecciones de presidente, senadores y diputados).
26 27

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Slo Venezuela conoce una tercera etapa intermedia de escrutinios, para la cual se exige, asimismo, el levantamiento de un acta de escrutinio, teniendo los miembros de la junta principal derecho a recibir una copia de la misma (art.140/89, 177 y 178/97-02). 3) Plazo para la realizacin del proceso escrutador (etapas intermedias). Por lo que hace al plazo en que se deben llevar a cabo cada una de las etapas intermedias del proceso escrutador, se debe mencionar que en El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Venezuela la correspondiente legislacin electoral no establecen nada al respecto, esto es, ni plazo para su iniciacin, ni para su conclusin. En los casos de Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Mxico, Per y Repblica Dominicana se establece un da fijo para la iniciacin del mismo.29 Uruguay constituye el nico caso en que la legislacin prev un da no fijo para la realizacin de un escrutinio intermedio (art. 125/89).30 En cuanto al plazo para la conclusin de las correspondientes etapas intermedias del proceso electoral encontramos en la ley colombiana y de la Repblica Dominicana los nicos casos, en relacin con el primer escrutinio intermedio, donde se establece un da y hora fijos para la conclusin de dicho proceso, aunque el mismo admite excepcin al prever la posibilidad de prrroga para el caso en que no se hubiera concluido la labor
29 Bolivia: 1 y nica etapa intermedia para elecciones nacionales, llevada a cabo por las Cortes Departamentales Electorales (art. 178/88): salvo fuerza mayor, el cmputo Departamental se efectuar a partir de las ocho de la maana del da siguiente a las elecciones; Brasil: 1 y nica etapa intermedia, llevada a cabo por los Tribunales Electorales Regionales (art. 184): comenzar el da siguiente en que reciban los primeros resultados el escrutinio preliminar en Brasil es realizado por las juntas electorales, las cuales lo inician el da siguiente a las elecciones y, salvo motivo justificado, deber terminar en 10 das (art. 159); Colombia: 1 etapa intermedia, la llevan a cabo las comisiones escrutadoras distritales, municipales y zonales (art. 160): a las nueve de la maana del martes siguiente a la eleccin; 2 etapa intermedia, la llevan a cabo los miembros de la Comisin Escrutadora del Consejo Nacional Electoral (art. 177): se iniciar a las nueve de la maana del domingo siguiente a la eleccin; Chile: 1 y nica etapa intermedia, la llevan a cabo los colegios escrutadores (art. 82 y 93): se iniciar a las 14 horas del da siguiente a la eleccin; Mxico: 1 etapa intermedia, la llevan a cabo los consejos distritales electorales (art. 246): a partir de las ocho horas del mircoles siguiente a la jornada electoral; Per: 1 y nica etapa intermedia, la llevan a cabo los jurados electorales departamentales (art. 152): desde el da siguiente al de la eleccin, y en la Repblica Dominicana, 1 y nica etapa intermedia, la llevan a cabo la Junta Municipal Electoral respectiva y la Junta del Distrito Nacional (art. 144): inmediatamente despus de concluidas las elecciones. 30 Art. 125: dentro de los 10 primeros das siguientes a la eleccin.

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escrutadora dentro del mismo.31 En los casos de Bolivia y Brasil este ltimo para el escrutinio intermedio de la eleccin presidencial, se establece un plazo dentro del cual se debe concluir la correspondiente etapa escrutadora.32 En los casos de Colombia y Mxico, en ambos procesos intermedios, as como en Per y en Uruguay para el nico existente, no se determina en qu plazo se debe concluir la verificacin de la correspondiente etapa del proceso escrutador. 4) Organizacin y composicin de los rganos electorales encargados de llevar a cabo las etapas intermedias del proceso escrutador. En los 14 pases en que se presentan etapas intermedias en el proceso escrutador la tendencia predominante, en cuanto a los rganos electorales encargados de llevarlos a cabo, es que sus miembros se elijan o nombren en forma temporal o transitoria. Las excepciones al respecto se presentan, por un lado en Bolivia (Cortes Departamentales Electorales), Brasil (Tribunales Regionales Electorales) y Repblica Dominicana (Juntas Municipales Electorales), donde sus miembros son nombrados en forma permanente, y por el otro en Paraguay (Juntas Electorales Seccionales, hasta 89) y Uruguay (Juntas Electorales Departamentales), donde sus miembros son elegidos mediante sufragio directo por el cuerpo electoral de la circunscripcin respectiva. Salvo en Paraguay (hasta 1989-1996) y Uruguay, debido a lo anteriormente expuesto, se presentan dos tendencias respecto al nombramiento o designacin de los miembros integrantes de los rganos escrutadores encargados de las etapas intermedias del proceso electoral. Una de ellas es la de los pases en que la facultad nominadora reposa en los organismos electorales correspondientes.33 La otra es la de los pases en que dicha accin reposa en los rganos legislativo, judicial o ejecutivo, nacionales o locales, o bien se encuentra previamente determinada.34
31 Colombia (art. 1690: las Comisiones Escrutadoras iniciarn el escrutinio correspondiente a las nueve de la maana del martes siguiente a la eleccin en forma permanente hasta las nueve p.m. Y si no se acaba, continuar el da siguiente hasta concluirlo. Repblica Dominicana (art. 144): y deber quedar terminado dentro de un periodo no mayor de tres das, a menos que ello no fuere posible por causas insuperables. 32 Bolivia: etapa intermedia (art. 180/88, 166/99): las CDE debern concluir su trabajo de cmputo en el trmino fatal de 20 das a contar desde la fecha de las elecciones; Brasil: 1 etapa intermedia, art. 198: debiendo terminar 30 das despus de la eleccin. 33 Colombia, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Repblica Dominicana y Venezuela. 34 Bolivia, Brasil, Chile, Mxico y Per.

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En la mayora de los casos en que es el rgano electoral superior el encargado del nombramiento de los miembros integrantes de los rganos escrutadores intermedios, los cargos deben recaer en las personas que para tal efecto han sido propuestas por los partidos polticos, bien sea en forma proporcional a su fuerza electoral (Colombia y Venezuela) o en representacin de cada una de las corrientes polticas que se presenten a la eleccin. Las nicas excepciones al respecto se presentan en Guatemala (art. 172), donde el Tribunal debe integrar las juntas electorales tanto departamentales como municipales con personas idneas e imparciales, que no tengan una afiliacin poltica manifiesta, y en Nicaragua, donde la influencia de los partidos polticos en la composicin de los rganos electorales escrutadores es parcial, en la medida en que tan slo uno de los tres vocales debe ser escogido de entre las listas presentadas por los partidos polticos con personera jurdica (art. 17/88, 33, 16/00). En el otro grupo de pases se observa cmo slo en Mxico en forma parcial, Paraguay (hasta 1996) y Uruguay eleccin directa se da una participacin directa de los partidos polticos en la composicin de estos rganos, es decir, como parte integrante de los mismos, mientras que en los cinco35 casos restantes se prev nicamente el derecho de fiscalizacin sobre estos rganos por parte de los partidos polticos. 3.3. Escrutinios definitivos El escrutinio definitivo es la actividad integrante del proceso escrutador mediante la cual se lleva a cabo el cmputo general de los sufragios correspondiente a una circunscripcin electoral o eleccin en cuestin, as como el examen de la documentacin electoral. El rgano encargado de la realizacin del escrutinio definitivo puede o no ser el mismo para cada tipo de eleccin (de presidente, senadores o diputados). Se realiza el escrutinio definitivo de todas las elecciones por el mismo rgano en Bolivia, Costa Rica, Chile, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Repblica Dominicana.36 En Brasil, Colombia (hasBolivia (a 1991), Brasil, Chile, Per y Repblica Dominicana. Bolivia: Corte Nacional Electoral; Costa Rica: Tribunal Supremo de Elecciones; Chile: Tribunal Calificador de Elecciones; El Salvador: Consejo Central de Elecciones; Guatemala: Tribunal Supremo Electoral; Honduras: Tribunal Nacional de Elecciones; Nicaragua: Consejo Supremo Electoral, Paraguay: Junta Electoral Central y Repblica (hasta 1992)/Tribunal Superior de Justicia (art. 273-275, C.N./92 y Ley 635/95), Electoral Dominicana: Junta Central Electoral.
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ta 1991), Mxico y Panam difieren los rganos que llevan a cabo el escrutinio definitivo de las elecciones de presidente y de las del rgano legislativo. En dos de los pases bicamerales, esto es en Colombia (hasta 1991) y Brasil, coincide sin embargo el rgano encargado de llevar a cabo las elecciones de ambas cmaras del Congreso. En Ecuador, Per (hasta 1993), Uruguay y Venezuela se presenta sin embargo una coincidencia parcial de los rganos que se encargan de llevar a cabo el escrutinio definitivo de las elecciones de presidente y las del rgano legislativo, toda vez que el rgano que realiza dicho escrutinio para las elecciones de presidente, tambin lo lleva a cabo por lo que respecta a una parte de los miembros del rgano legislativo. En el Ecuador la realizacin del escrutinio definitivo de la eleccin presidencial y de los diputados nacionales es llevada a cabo por el Tribunal Supremo Electoral, mientras que el de diputados departamentales es realizado por los Tribunales Provinciales Electorales. En Uruguay la realizacin del escrutinio definitivo de las elecciones de presidente, senadores y diputados electos mediante el principio de cociente nacional la lleva a cabo el mismo rgano, mientras que el escrutinio de los diputados por cociente entero es llevado a cabo por las Juntas Electorales Departamentales. En Venezuela es el mismo rgano el que realiza el escrutinio definitivo de presidente, senadores y diputados adicionales electos por cociente nacional, mientras que el escrutinio definitivo de los senadores, as como el de los diputados electos por cociente entero es realizado por las Juntas Electorales Principales. En Mxico coincide el rgano que realiza el escrutinio definitivo de las elecciones de senadores y diputados proporcionales, el cual es llevado a cabo por los consejos locales electorales, las entidades federales para el caso de los senadores, y de cabeceras de circunscripciones plurinominales para el de los diputados; mas no as de los rganos que realizan el escrutinio definitivo de la eleccin presidencial el Congreso y de diputados por el principio mayoritario consejos distritales electorales. En lo que respecta a la organizacin y composicin de los rganos encargados de llevar a cabo los escrutinios definitivos tanto de las elecciones presidenciales como legislativas, se pueden distinguir, en principio, aquellos que cuentan con una organizacin administrativa de los que cuentan con una organizacin en forma de tribunal. Los primeros se denominan normalmente juntas, consejos o comisiones electorales, que pueden ser nacionales, departamentales o locales. Los segundos reciben usualmente la denominacin de cortes, tribunales o jurados electorales (vase el cap. XVIII de esta obra).

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Los rganos electorales escrutadores organizados en forma de tribunal se caracterizan por el predominio de facultades jurisdiccionales, es decir, por tener la atribucin de decidir definitivamente sobre los conflictos, controversias y recursos que surjan y se presenten durante y despus de realizados los escrutinios definitivos. Los rganos electorales escrutadores que cuentan con una organizacin administrativa se caracterizan por ser organismos encargados de la aplicacin de la ley, no competentes de la justicia electoral, cuyas resoluciones son consideradas como de naturaleza administrativa y, por ende, recurribles en todo momento. La tendencia, tratndose de rganos escrutadores organizados en forma de tribunal, es que sus miembros sean elegidos de manera permanente. Lo anterior resulta lgico, toda vez que una de las caractersticas de los rganos judiciales, tal y como se les conoce en Occidente, es la de la independencia de sus miembros en la toma de decisiones, para lo cual resulta imprescindible que tengan la certeza de que no sern removidos de sus cargos cuando los rganos afectados con sus decisiones no se encuentren de acuerdo con las mismas. Por lo que hace a los miembros de los rganos electorales que se encargan del escrutinio definitivo que se organizan en forma administrativa, la tendencia es que sus miembros se elijan de forma temporal o transitoria. Esta tendencia resulta lgica, toda vez que la organizacin administrativa implica la posibilidad de control escalonado, mismo que se obtiene mediante la posibilidad de remocin de los titulares de los rganos inferiores. Por lo mismo, en los casos en que los miembros de este tipo de rganos se eligen de manera permanente, el correspondiente rgano sin excepcin es el de superior jerarqua; slo en el Uruguay Juntas Electorales Departamentales encontramos la permanencia (debido a su eleccin popular) de los miembros de este tipo de rganos, siendo que stos no son los rganos electorales de mayor jerarqua nacional.

4. COMUNICACIN

Y PUBLICACIN DE RESULTADOS

El proceso escrutador se lleva a cabo en diversas etapas, las cuales se encuentran interdependientemente relacionadas. El trabajo que deben hacer los organismos encargados de llevar a cabo cada una depende en gran medida de la informacin proporcionada por los organismos que han llevado a cabo las anteriores. De la calidad y rapidez de esta actividad informativa

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depende en mayor o menor medida que los rganos encargados de efectuar las subsecuentes etapas electorales efecten su trabajo con la objetividad, rapidez y transparencia necesarias. El acta de escrutinio es el instrumento reconocido por todas las legislaciones analizadas, por medio del cual se comunican los resultados obtenidos en cada una de las etapas del proceso escrutador a los organismos encargados de llevar a cabo la siguiente etapa escrutadora. Slo en la ltima fase algunas legislaciones37 no prevn el acta de escrutinio para asentar los resultados de la labor de escrutinio, lo que resulta fundado, toda vez que ya no se requiere la comunicacin de los resultados a otros rganos escrutadores. Con el propsito de perfeccionar y complementar los medios de comunicacin entre los rganos escrutadores, se ha introducido en la legislacin de algunos pases la posibilidad de comunicar los resultados mediante fax o telegrama. De esta forma se comunican los resultados del trabajo escrutador llevado a cabo por las mesas de escrutinio en Argentina (art. 105/72 y 02),38 Bolivia (art. 175d/91),39 Costa Rica (art. 122), Guatemala (art. 240), Honduras (art. 256/1993), Nicaragua (art. 154/88, 27 numeral 14/00) y Per (art. 147/89). Asimismo, utilizan este sistema de comunicacin otros rganos escrutadores distintos de la mesa: en Bolivia, las Cortes Departamentales Electorales (art. 180d/91); en Colombia, las Arcas Triclaves y Claveros (art. 155/86); en El Salvador, las Juntas Electorales Municipales (art. 195/1991 y 257/1993); en Honduras, los Tribunales Locales Electorales (art. 116e,h/81); en Per, las Juntas Electorales Departamentales (art. 162/89) y en Venezuela las Juntas Electorales Totalizadoras (art. 137/89). Digno de mencin resulta el caso peruano, en donde, hasta 1993, todos los rganos encargados de realizar el escrutinio preliminar o intermedio, se encuentran obligados a comunicar los resultados por este tipo de medios tecnolgicos. En la actual legislacin peruana slo se hace alusin a que: La Oficina Descentralizada de Procesos Electorales enva a la Oficina Nacional de Procesos Electorales, inmediatamente y por el medio de
37 Brasil (presidente); Costa Rica, Colombia (presidente); Chile, Honduras, Guatemala, Mxico (presidente); Nicaragua, Paraguay, Uruguay (presidente y diputados por cociente nacional) y Venezuela (presidente). 38 El presidente de mesa remitir una copia del telegrama a la Direccin Nacional Electoral del Ministerio del Interior (modificacin introducida por la Ley 25.610). 39 En el nuevo cdigo de 1999 no se hace mencin explcita de este requisito.

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comunicacin ms rpido disponible, el resultado del cmputo (art. 316/97). En el caso de Mxico, no obstante que la remisin de los resultados electorales va fax no se encuentra regulada expresamente, para las elecciones federales de diputados y senadores de 1991, como mecanismo paralelo al previsto por la ley, se utiliz dicho medio con el propsito de acelerar la rapidez en la comunicacin de los resultados, en la siguiente forma: al momento que los presidentes de los Consejos Distritales anunciaban los resultados en los trminos del art. 252 a, b y c, la persona encargada de las cifras preliminares en el mbito distrital tomaba nota de ellas en un formulario especial, las confrontaba con los datos que aparecan en el documento que tena que llenar el secretario del Consejo Distrital y las enviaba directamente a travs del sistema fax del Instituto Federal Electoral a una oficina de recepcin del instituto. La informacin as capturada fue concentrada en un solo lugar, con lo que se trataban de evitar los riesgos propios de transporte y conteo parcial de los resultados.40

4.1. Mecanismos para garantizar la limpieza y transparencia de los escrutinios Con el propsito de permitir que el trabajo escrutador se realice con la veracidad, rapidez y calidad necesaria para reflejar objetivamente cul fue el sentido de la voluntad ciudadana expresada en el proceso electoral, las legislaciones electorales prevn diversas garantas para asegurar dicho objetivo. Entre los mecanismos que se prescriben para garantizar el correcto trabajo escrutador, encontramos bsicamente: a) la publicacin de resultados preliminares; b) la presencia de fiscales de los partidos polticos, testigos electorales etc. durante el verificativo de la labor escrutadora; c) medios de comunicacin e informacin rpidos y eficientes entre los distintos rganos electorales involucrados; d) la emisin de copias del acta de escrutinio o de certificados sobre los resultados para los fiscales, partidos polticos y dems organismos estatales. En virtud de que en el cuerpo del presente trabajo ya se han comentado estos puntos (vase los incisos del 3.1.1 al 3.3.1), con excepcin del primero (a) y para evitar repeticiones innecesarias slo se comentar ste.
40

Foro Electoral, nm. 3 de 1991: 22-23.

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4.2. Publicacin de resultados provisionales Mediante la publicacin de resultados provisionales se busca asegurar que los resultados en determinada(s) etapa(s) escrutadora(s) no puedan ser objeto de falseamiento en las subsecuentes. Debe tenerse en cuenta que el caso de la publicacin de resultados electorales en general sigue siendo uno de los puntos menos regulados por la legislacin electoral. Los resultados obtenidos durante el proceso escrutador llevado a cabo en el escrutinio preliminar por las mesas, deben ser publicados en Brasil, Chile, Ecuador, Mxico, Per y Repblica Dominicana.41 El rgano encargado de realizar la segunda etapa del escrutinio debe publicar los resultados de su actividad escrutadora en Bolivia, Brasil, Chile, Guatemala, Honduras, Mxico, Per y Repblica Dominicana.42 El resultado de los es41 Brasil (art. 179.3): dos ejemplares del boletn de escrutinios sern fijados inmediatamente en la sede de la Junta, donde puedan ser vistos por cualquier persona; Chile (art. 71.7): copia de la minuta se fijar en lugar visible de la mesa; Ecuador (art. 76/00): g) fijar un ejemplar del acta en lugar visible donde funcion la Junta Receptora del Voto, h) entregar el cuarto ejemplar al coordinador de la Fuerza Pblica, en los casos de transmisin inmediata de resultados; Mxico (art. 236): el presidente de la mesa fijar avisos en lugar visible con los resultados de cada una de las elecciones; Per (art. 147/89): inmediatamente se fijarn carteles con el resultado de la eleccin, en lugar visible (art. 245-290/97). Terminado el escrutinio, se fija un cartel con el resultado de la eleccin en la respectiva Mesa de Sufragio, en un lugar visible del local donde ha funcionado sta. Su presidente comunica dicho resultado al Jurado Electoral Especial, utilizando el medio ms rpido, en coordinacin con el personal de la Oficina Descentralizada de Procesos Electorales, y en Repblica Dominicana (art. 141/62, art. 136/97): despus de leerse en alta voz, se fijar un ejemplar de cada relacin en el exterior del local en que se haya celebrado la eleccin, junto a la puerta del mismo. 42 Bolivia: Cortes Departamentales Electorales (art. 188/98, 35/99), concluido el cmputo departamental la Corte Departamental Electoral publicar de inmediato, por todos los medios de difusin a su alcance, el resultado de las elecciones realizadas en el departamento, incluyendo la asignacin de representantes nacionales, de concejales y agentes municipales; Brasil: Tribunales Regionales Electorales escrutinio definitivo de elecciones locales, senadores y diputados (art. 199), la comisin escrutadora publicar diariamente en un rgano oficial, un boletn de los trabajos realizados y el nmero de votos para cada candidato; Guatemala: Juntas Electorales Municipales (art. 178h, k), debida publicidad; Honduras: Tribunales Locales Electorales (art. 178), el resultado se publicar inmediatamente, mediante cartel que se fijar en el edificio que ocupe el tribunal; Mxico: Consejos Distritales Electorales (art. 244 y 251), se fijarn en el exterior del local los resultados preliminares para cada una de las elecciones; y en Per: Jurados Electorales Provinciales escrutinio definitivo de elecciones locales (art. 20, 163 y 48, 169) y Jurados Departamentales Electorales escrutinio definitivo de las elecciones de diputados (art. 163/98), el resultado del cmputo departamental y la proclamacin de diputados se publicar al da siguiente de efectuado ste, en el diario de mayor circulacin de la respectiva capital de departamento. Y en Repblica Dominicana (art. 1445/62, art. 5 y 160/97).

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crutinios obtenido por los rganos que llevan a cabo la tercera etapa escrutadora se debe publicar en Brasil, Guatemala y Mxico.43 En cuanto a la ultima etapa o escrutinio definitivo, se exige la publicacin de resultados preliminares en Colombia, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Repblica Dominicana y Venezuela.44 En las legislaciones consultadas, en los casos de Argentina, Costa Rica, Ecuador (hasta 1989), Panam, Paraguay y Uruguay no se hace alusin al tema de la publicacin de resultados tanto provisionales como definitivos del proceso electoral. Los casos de Chile y Colombia presentan una caracterstica especial, en la medida en que la accin de divulgacin y publicacin de los resultados electorales no recae en los rganos ejecutores del escrutinio, como en los dems casos aqu tratados, sino en otro rgano designado para tal efecto: en Chile, el Servicio Electoral (art. 95)45 y en Colombia, el Registrador Nacional del Estado Civil (art. 26.21).46

Brasil: Tribunal Superior Electoral, escrutinio definitivo eleccin presidencial (art. 23. publicar boletn electoral; Guatemala: Juntas Electorales Departamentales, escrutinio definitivo elecciones locales (art. 177c y f/87), publicar inmediatamente los resultados de la votacin; y en Mxico: Consejos Locales Electorales (art. 247b y 261), fijar en el exterior del local del Consejo los resultados del cmputo de la entidad federativa. 44 Colombia: Consejo Nacional Electoral, escrutinio definitivo eleccin presidencial (art. 191), terminado el escrutinio para presidente de la Repblica, el cual se har en sesin permanente, sus resultados se publicarn en el acto. El Salvador: Consejo Central de Elecciones, escrutinio definitivo de todas las elecciones (art. 73b.7), el Consejo deber declarar los resultados del escrutinio; Guatemala: Tribunal Supremo Electoral, escrutinio definitivo elecciones nacionales (art. 245), el Tribunal est obligado a divulgar por todos los medios de comunicacin los resultados electorales parciales y definitivos, dentro del plazo de los ocho das siguientes a la terminacin del proceso electoral; Nicaragua: Consejo Supremo Electoral, escrutinio definitivo de todas las elecciones (art. 155/88, 160/00), a medida que el Consejo reciba informes, les dar publicidad, informes parciales y provisionales; Repblica Dominicana: Junta Central Electoral, escrutinio definitivo de la eleccin presidencial y legislativas (art.176/94), relacin general del resultado de la eleccin, y Venezuela: Consejo Supremo Electoral, escrutinio definitivo de presidente, diputados y senadores adicionales (art. 144/89), el Consejo ordenar la publicacin de los resultados de las elecciones, en la Gaceta Oficial de la Repblica, dentro de los 15 das siguientes a la proclamacin de los candidatos. Cada Junta Electoral Principal ordenar, dentro de igual lapso, la publicidad de los resultados de las dems elecciones. 45 El sexto da siguiente a la eleccin, el Servicio Electoral dar a conocer los resultados de acuerdo con los escrutinios practicados por los Colegios escrutadores, con carcter provisorio. Si los recibe antes, puede publicar inmediatamente. 46 Dar a conocer a la opinin pblica los resultados electorales a medida que se vayan conociendo y al final del escrutinio.
43

XVII):

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5. LA

CLASIFICACIN, VALORACIN Y EFICACIA DE LOS VOTOS

La eficacia que un voto emitido en el ejercicio del derecho ciudadano de sufragio pueda ejercer en el curso de una eleccin supone la clasificacin, valoracin y calificacin sobre la validez o invalidez del mismo.

5.1. rgano facultado para la calificacin del voto En la totalidad de los pases en anlisis, con excepcin de Brasil y Costa Rica, es la mesa que recibe el voto el organismo encargado de clasificar y valorar los votos por ella recibidos, aunque si bien es cierto que en todo caso es posible una revisin de dicho acto de valoracin. En Brasil, son las Juntas Electorales organismos facultados para llevar a cabo el escrutinio primario las que se encargan de realizar el recuento y la calificacin de los votos recibidos por la mesas (arts. 174 y 175/88); en cambio, en Costa Rica la mesa clasifica los votos por ella recibidos (art. 121, h/96), pero la decisin sobre la validez de los mismos corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones (arts. 122-129,130/6547).

5.2. Criterios para la clasificacin y la calificacin de validez de un voto Los criterios para la clasificacin y calificacin de la validez de un voto deben sujetarse a parmetros previamente establecidos en la legislacin pertinente, de manera que, independientemente del rgano concreto que lleve a cabo esta tarea, sea posible realizar esta actividad de la misma forma. Las legislaciones electorales latinoamericanas comparadas, clasifican los votos, por regla general, como vlidos o nulos. Adicionalmente, en la mayora de los casos se hace mencin al voto en blanco, el cual puede ser o no vlido. As mismo, en algunos casos se adicionan los criterios de votos impugnados, observados, recurridos, boletas rechazadas o protestadas, e incluso el de tarjetas no marcadas, como se vio anteriormente.
47 Adicionado por la Ley 7653, del 28 de noviembre de 1996, La Gaceta nm. 246 del 23 de diciembre 1996.

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1) Votos vlidos. En la mayora de las legislaciones comparadas48 no se define lo que se debe entender por voto vlido, por lo que el contenido de este trmino se debe integrar de manera negativa, o sea, un voto vlido de acuerdo a esas legislaciones ser aquel que no quepa ser clasificado bajo ninguno de los otros criterios que contiene la legislacin correspondiente para el efecto, esto es, como voto nulo, blanco, impugnado, etctera. 2) Votos nulos. Como voto nulo se consideran aquellos votos que contienen algn defecto implcito que afecta su validez y los priva de efectos al menos directos sobre el resultado de la eleccin. Lo anterior supone criterios fijos segn los cuales un voto emitido deba ser considerado como nulo. Mxico (art. 230/90) representa el nico caso donde la legislacin renuncia a un principio enumerativo de criterios especficos y casusticos para la calificacin de un voto como nulo, toda vez que la legislacin de dicho pas establece de manera general que todo voto que no cumpla con los requisitos que la ley precisa para que pueda ser considerado como vlido deber ser considerado voto nulo. En todos los dems pases se prefiri definir de manera precisa y limitativa en qu casos un voto puede ser calificado como nulo. 3) Votos en blanco. El criterio de votos en blanco hace alusin, por lo general, a todas aquellas boletas que fueron recibidas por el elector y depositadas por el mismo en las urnas correspondientes sin marca alguna, o por lo menos sin marca alguna en el lugar establecido para el efecto. En los pases que no conocen el concepto de voto en blanco, Mxico, Nicaragua, Panam (hasta 1997),49 Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela, se considera como lo que en otros pases se comprende bajo el concepto de voto nulo. De especial importancia resulta el caso de El Salvador, pas donde un voto no marcado50 no se valora de acuerdo con criterios formales, sino ma48 Bolivia, Brasil, Chile, Guatemala, Honduras, Paraguay, Per (hasta 1993) (art. 287/97): el nmero de votos vlidos se obtiene luego de deducir, del total de votos emitidos, los votos en blanco y nulos, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela. 49 A parir de la reforma de 1997, los votos en blanco se contabilizarn por separado de los votos nulos, en una casilla especfica dentro de cada votacin, con la finalidad de distinguir los unos de los otros, toda vez que los votos en blanco venan siendo considerados legalmente dentro de la categora de votos nulos. 50 A diferencia de Argentina, Honduras y Paraguay, donde las tarjetas o papeletas electorales no marcadas son clasificadas como votos en blanco. Mientras que en Colombia, a partir de la dcada de los 1990, las tarjetas no marcadas conforman una nueva categora dentro de la clasificacin y valoracin de los votos emitidos.

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teriales. Esto es, en tanto que en el resto de los pases el voto depositado sin marca se considera como voto emitido por el slo hecho de haber sido depositado en el urna, en El Salvador tal hecho se considera como un voto no emitido, o sea, como una abstencin (art. 195, fracc. 5/91 o 253/00), toda vez que el elector realmente se ha negado a emitir su voto, no obstante que ha depositado la boleta en la urna. 4) Voto impugnado, observado y recurrido. En Argentina (art. 91 y 92), Repblica Dominicana (art. 141) y Uruguay (art. 79-81/99) se conoce otro criterio relativo a la calificacin de un voto, el cual se refiere a las caractersticas subjetivas del elector y no a los aspectos objetivos del sufragio. De esta forma, cuando en Argentina existen dudas sobre la identidad del elector, y en Uruguay tambin en casos de supuesta prdida o suspensin de derechos polticos o en casos de inscripcin mltiple, puede ser declarado un voto como impugnado (Argentina), o como observado (Uruguay y Repblica Dominicana). En estos casos, en primera instancia, la decisin sobre la eficacia del voto queda a cargo del juez electoral respectivo en Argentina (art. 101, IV), de la Junta Electoral del Distrito Nacional o de la Junta Electoral Municipal respectiva en Repblica Dominicana (art. 142) y de la Junta Electoral Departamental en Uruguay (art. 121/89, 130 y 131/99, p. 26). Adicionalmente existe en Argentina la clasificacin de voto recurrido, que tiene que ver con la validez del mismo, es decir, si su validez se encuentra cuestionada o es dudosa, caso en el cual decide la Junta Nacional respectiva (art. 101, IV). 5.3. Efectividad del voto El efecto que puede ejercer un voto en el resultado de la eleccin es una cuestin que no siempre depende de su validez legal. Aunque resulta cierto que sta constituye la condicin necesaria para su efectividad directa en el resultado del proceso electoral en su conjunto, la efectividad indirecta que puede ejercer un voto no siempre supone su validez, muy por el contrario, es posible que los votos blancos e incluso nulos tambin ejerzan un efecto indirecto en el resultado de la eleccin. En seguida nos ocuparemos de la exposicin del efecto del voto con base en la validez del mismo. 1) Efecto del voto blanco. Para la determinacin del cociente electoral cuando el mismo se utiliza como medio del procedimiento de representacin

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proporcional, en la mayora de los pases solamente se toman en cuenta los votos vlidos o vlidamente emitidos.51 En cambio, en Brasil (art. 106/65/97) y en Colombia (art. 137/86, art. 17, Ley 163/94) se toman adems en cuenta para la determinacin de dicho cociente electoral los votos en blanco. En Ecuador se tiene en cuenta en las consultas populares y revocatorias del mandato (art. 16.63 y 88/00); en El Salvador, cuando la suma de votos nulos y abstenciones o votos en blanco supera, la totalidad de los votos vlidos, se declara la nulidad de la eleccin (art. 325/92/00), al igual que en Per, cuando su sumatoria supera las dos terceras partes de los votos vlidos (art. 365/97). En Colombia, adicionalmente, mediante el Acto Legislativo 01 de 2003,52 se establece la plena validez al voto en blanco. 2) Efecto del voto nulo. Se presentan casos en los que los votos nulos de forma indirecta producen efectos para el resultado electoral. Por ejemplo, en Mxico existe una barrera electoral de 1.5% de la votacin nacional para tener derecho a la asignacin de diputados de representacin. Pues bien, de acuerdo con el art. 12 de la Ley Electoral, debe considerarse que forman parte de la votacin emitida todos los votos depositados en las urnas, sean vlidos, nulos o blancos, siendo ese total de votos el que sirve de base para determinar si un partido ha alcanzado o no 1.5% de la votacin en todo el pas, emitida para las listas regionales (Andrade Snchez, 1991: 234). En Per hasta 1993, la Constitucin (art. 203/79) determina expresamente que el presidente de la Repblica deber ser electo por ms de la mitad de votos vlidamente emitidos. Sin embargo, a pesar de que la ley peruana prevea (art. 157/89) que para el cmputo de las elecciones no se tomaran en cuenta votos nulos o en blanco, la denominada Ley Alva de 1984 interpret dicho artculo precisando que como voto vlidamente emitido deben considerarse tambin los votos nulos y los blancos.53 Actualmente, el nuevo Cdigo Electoral peruano de 1997, en su
51 Argentina (art. 152 c/72/83), Bolivia (art. 156 a/91, 180, 181 a, 182/99), Guatemala (art. 203), Honduras (art. 194), Mxico (arts. 14c y 17, 2 y 3), Panam (art. 137), Repblica Dominicana (art. 179/94) y Venezuela (art. 16/89, arts. 20, 21/ 97-02). 52 Por el cual se adopta una reforma poltica constitucional y se dictan otras disposiciones. 53 Es importante el caso peruano, toda vez que la disposicin constitucional, para la eleccin presidencial de 1980 haba sido interpretada en el sentido de que, como voto vlido, no caban ser concebidos los votos nulos y en blanco. De haberse interpretado dicha disposicin en el sentido de que tambin deban incluirse los votos nulos y blancos, el candidato que result ganador Fernando Belande que obtuvo 45.37% de los votos vlidamente emitidos

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artculo 17 especifica que para el caso de la eleccin del presidente de la Repblica, se requiere haber obtenido ms de la mitad de los votos vlidos, sin computar los votos nulos y en blanco.

6. VARIABLES

QUE SE RELACIONAN CON LA EFECTIVIDAD

DE LAS NORMAS DEL ESCRUTINIO

En este apartado se tratar de exponer de qu forma algunos factores institucional-formales, tcnico-administrativos, e incluso poltico-sociales contribuyen u obstaculizan el cumplimiento de los principios electorales en materia de escrutinio. 6.1. Estructura organizativa de los rganos que se encargan del escrutinio El tipo y forma de la organizacin de los rganos que tienen por objeto la ejecucin de las leyes, constituye un elemento importante para las posibilidades reales de dicha ejecucin. Esto resulta vlido tambin por lo que hace a las autoridades encargadas de la aplicacin de las leyes electorales en materia de escrutinios. El propsito del presente punto es determinar de qu forma la organizacin de los diversos rganos electorales influye en la ejecucin de las normas electorales relativas al escrutinio. 1) Organizacin de las mesas. Como caractersticas organizativas de las mesas que permiten un adecuado trabajo escrutador, se considera que su nmero se determine con base en los electores registrados; que el nmero de miembros que la integra sea fijo, y que se exija que los miembros integrantes por lo menos sepan leer, escribir y hayan recibido algn tipo de capacitacin respecto a las funciones que deben realizar. Las dos primeras caractersticas se relacionan con las necesidades de trabajo que tendrn que llevar a cabo, de esta forma ser posible saber de antemano con base en el capital humano disponible y el nmero de votos, qu tendr que escrutar cada mesa, si el tiempo previsto por la ley para la conclusin del escrutinio primario realmente es posible. La tercera caracterstica se relaciona con la
slo hubiera alcanzado 35.42%, por debajo del 36% que estipul para ese ao la Constitucin, lo que hubiera obligado a una segunda vuelta.

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capacitacin y calificacin mnima que deben tener los miembros de este organismo para llevar a cabo la actividad receptora de los sufragios y el escrutinio de los mismos, que si bien no es el definitivo, s es el ms importante en el desarrollo del proceso, en la medida en que de l dependen tanto la(s) subsiguiente(s) etapa(s) del escrutinio definitivo, como la percepcin negativa o positiva de la poblacin y de los candidatos, respecto a la legitimidad del proceso. Si en las mesas no llegasen a resolverse los problemas de manera oportuna, legal y ante los testigos pertinentes, se generara el efecto bola de nieve, el cual se manifiesta en la proliferacin de denuncias e impugnaciones de mesa. Este efecto, sumado a la demora en el conteo de los votos y las denuncias, logra poner en entredicho cualquier proceso electoral, afectando la difusin de los resultados preliminares, que son la primera impresin y garanta de eficacia y transparencia. En el caso de Colombia, ms an, donde hablar de fraude electoral no es una novedad. Aunque el pas es reconocido internacionalmente por la antigedad de su democracia, en la prctica la limpieza de las elecciones ha estado siempre en discusin. Y no slo en los ltimos aos, sino desde los albores de la tradicin electoral en el pas, pues existe evidencia de fraudes electorales desde la naciente repblica del siglo XIX, como anota David Bushnell, historiador de la Universidad de Harvard: Las modalidades del fraude abarcan desde irregularidades en el registro electoral (inscripciones de personas no aptas para votar o rechazo arbitrario de quienes s reunan las condiciones) hasta el depsito de boletas falsas y abusos de escrutinio.54 A finales de la dcada de 1980, y con la promulgacin de una nueva constitucin, las reglas del juego cambiaron, pero no las malas costumbres polticas. Por ejemplo, en 1994, el entonces registrador Luis Camilo Osorio denunci que sus delegados, en 27 de los 32 departamentos, en siete zonas de Bogot, haban detectado un inusitado crecimiento en el numero de ciudadanos inscritos. Como resultado de las denuncias y de las pesquisas legales se anularon las inscripciones en 301 municipios de los aproximadamente 1100 del pas. En las elecciones parlamentarias de 2002, el pas se sorprendi de todas las trampas utilizadas por reconocidos caciques polticos para mantener su curul.55 Segn una investigacin de la Registradura, se descubrieron 102 casos de adulteracin en los formularios entregados a los jurados (www.votebien.com).
Credencial Historia, Bogot, edicin 50, febrero de 1994. Carlos Espinosa Facciolince, Vicente Blel, Moiss Quiroga, Carlos Clavijo y William Montes fueron algunos de los polticos que se vieron involucrados.
54 55

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En las elecciones de 2003 (referndum y autoridades departamentales y locales realizadas el 25 y 26 de octubre, respectivamente), dos meses y medio despus, no haba claridad sobre los resultados finales. Los escrutinios del referndum fueron suspendidos al da siguiente, debido a que algunas registradurias seccionales no alcanzaron a entregar los datos. El entonces presidente del Consejo Nacional Electoral, Antonio Jos Lizarazo, manifest (El Nuevo Siglo, 21 de noviembre de 2003): Los problemas que gener el atraso de los cmputos es que las reclamaciones por irregularidades en el conteo inicial fueron elevados.56 Sin embargo, el conteo se reinici la segunda semana de noviembre en medio de denuncias de la oposicin sobre irregularidades en el manejo de los resultados para favorecer el referndum que impulso el presidente lvaro Uribe Vlez. Segn un boletn de la registradura de finales de noviembre, slo faltaban 26 466 votos para llegar a los 6 267 443 sufragios que se necesitaban para validar algunas, por lo menos, de las 15 preguntas.57 La incertidumbre continu hasta finales de enero de 2004, cuando por fin se dieron a conocer los resultados definitivos del referndum, en medio de diferentes intentos por cambiar las reglas del juego y de agudas polmicas sobre la conveniencia o no de redefinir el umbral de validacin del referndum, de tener o no en cuenta para dicho umbral las tarjetas no marcadas, etc. Segn esos resultados, slo una de las 15 preguntas fueron aprobadas. Al respecto dice mucho la caricatura publicada por el diario El Tiempo: Levntate referendo y anda, de mediados de febrero de 2004. El referndum no es el nico caso. El 21 de abril de 2003, dos aos despus de celebrarse las elecciones, el Consejo de Estado determin que el gobernador del Atlntico era Alejandro Char Chaljub, y no Ventura Daz, quien estaba ejerciendo el cargo desde el 1 de enero de 2001. Los magistrados hicieron un nuevo escrutinio sin contabilizar 239 mesas a las cuales se les haba comprobado irregularidades, como suplantacin de electores, trasteo de votos y falsificacin de actas (El Tiempo, 16 de junio de 2003). En el actual Senado hay todava entre 20 y 25 curules que dependen de un fallo del Consejo de Estado, por demandas contra 400 000 votos. Hasta me56 Hay que tener en cuenta que el susodicho referndum, que buscaba atacar la corrupcin y la politiquera, constaba de 18 puntos, temas o diferentes referndum, lo cual haca muy dispendiosa la labor de conteo y escrutinio. Adicionalmente, se recibieron reclamaciones de ms de 18 de los 32 departamentos, lo cual llev a las autoridades electorales a revisar cada una de las actas para tratar de establecer si haba errores de digitacin o transmisin. 57 Inicialmente eran 18 preguntas, pero segn sentencia de la Corte Constitucional C-551 de 2003, tres de ellas fueron declaradas inconstitucionales.

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diados de diciembre de 2003 an no se conoca el nombre del nuevo gobernador de Antioquia, etctera. De acuerdo con la experiencia de la regin, en cuanto hace a la relacin entre los miembros de la mesa, nada habla en favor ya sea de un sistema jerarquizado presidido por un presidente, o bien de un sistema donde todos lo miembros posean el mismo estatus. Como medio de control indirecto, resulta adecuado admitir la presencia durante la verificacin del escrutinio, de fiscales o delegados acreditados de los partidos polticos, testigos o notarios electorales e incluso de los candidatos. 2) Neutralidad de los rganos electorales. Una garanta institucional que se hace indispensable para el funcionamiento imparcial de los rganos electorales que se ocupan del escrutinio es la neutralidad. En este caso vienen a consideracin dos aspectos: por una parte la independencia de los mismos frente al gobierno; y por otra, frente a los partidos polticos. Por lo que concierne a la organizacin de los rganos electorales escrutadores, la forma de tribunal contribuye esencialmente al logro de la neutralidad de dicho rgano, toda vez que preponderantemente sus miembros gozan de la garanta de nombramiento permanente, lo que les da independencia en sus funciones. Por otra parte, los miembros de este tipo de rganos se encuentran presionados, acorde a su formacin judicial, a sujetar sus decisiones a los principios legales. Otra caracterstica que refuerza la neutralidad de este tipo de rganos, es que tienden a no admitir en su seno a miembros designados, al menos directamente, por los partidos polticos. a) Independencia frente al Estado. Es recomendable que la direccin general del proceso electoral, entendida como la facultad de regulacin, control y decisin del mismo, no la compartan los rganos electorales superiores con organismos gubernamentales. En los casos en que esto sucede: Bolivia (hasta 1995), Mxico (hasta 1994) y Paraguay (hasta 1993), se miran con frecuencia las elecciones con desconfianza y se cuestiona su autenticidad. b) Independencia frente a los partidos polticos. La participacin de los partidos polticos en los rganos electorales de superior jerarqua que tienen que ver con la labor escrutadora, tambin puede ser contraproducente y dar lugar a que stos se vuelvan el medio a travs del cual los partidos polticos controlan el proceso escrutador de acuerdo a sus necesidades polticas. En Bolivia (hasta 1995), por ejemplo, de acuerdo con las reformas de 1986, los tres partidos polticos grandes (ADN, MNR y MIR) te-

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nan una representacin proporcional a su fuerza parlamentaria en las Cortes Electorales, lo que trajo como consecuencia que los partidos polticos se convirtieran en jueces y partes en el proceso electoral, lo que contradeca la independencia e imparcialidad de dichos rganos. De esta forma, se abri la posibilidad de alteracin y modificacin de las actas y cmputos electorales en funcin de los intereses de los partidos fuertes representados en las Cortes, adems de la anulacin masiva de votos, lo que en efecto sucedi en las elecciones de 1989 (Mayorga, 1988-1991: 273). Fue as como la organizacin caracterstica de las Cortes Electorales, aunada a las caractersticas concretas del sistema electoral, segn el cual cuando alguno de los candidatos a la Presidencia de la repblica no alcance la mayora absoluta de votos, es al Congreso a quien le toca elegir al presidente, han hecho que en Bolivia el centro de gravedad de la lucha por el poder se desplace de la voluntad de los electores hacia el trabajo de escrutinio que llevan a cabo las cortes electorales, con el consecuente falseamiento de los principios democrticos. As, entonces, las Cortes Electorales que llevan a cabo el segundo (Cortes Departamentales) y el tercer (Corte Nacional) recuento de votos, se encuentran comprometidas, debido a su composicin, con la alteracin y modificacin de actas y de cmputos, con el objeto de que los partidos ah representados obtengan siempre el mayor nmero posible de votos y, por otro lado, dicho compromiso se extiende hacia la anulacin de votos, con la doble finalidad de evitar que algn partido poltico alcance la mayora absoluta de votos en la eleccin general y de disminuir el nmero de congresistas de los restantes partidos polticos, para obstaculizar tambin el proceso de eleccin del adversario en el Congreso. En las mencionadas elecciones de 1989 en el proceso escrutador se presentaron ambos fenmenos de manipulacin de resultados y anulacin masiva de votos (5.67%) (Mayorga, 1988-1991: 272), la que incluso segn observadores bien informados llego a ser de 10%, lo que dio lugar a que el MNR planteara una demanda de nulidad del proceso electoral (Urcuyo, 1989: 27). Mxico (hasta 1996) presenta un caso de participacin proporcional parcial de los partidos polticos en los rganos electorales. Segn la Ley Electoral de 1991 de dicho pas, tanto el rgano superior encargado de la organizacin electoral como los dems rganos se compondrn por consejeros nombrados por el Poder Ejecutivo y el Legislativo, por representantes de los partidos y por consejeros de los magistrados electos por las dos terceras partes de los miembros de la Cmaras de Diputados de entre una lis-

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ta propuesta por el presidente de la Repblica (si esa mayora calificada no se alcanza, se proceder a sortearlos). Segn el sistema mexicano, el nmero de representantes de los partidos ser ponderado (ni igualdad entre ellos ni representacin proporcional): entre 1.5 y 10% de la votacin un representante; entre 10 y 20%, dos representantes; entre 20 y 30%, tres, y por encima de 30% de la votacin, cuatro. Adems integran dicho rgano un representante del Ejecutivo, que es el ministro de Gobernacin y dos representantes del Legislativo: uno de la mayora y otro de la minora (comprese Nez, 1991: 107-137). En Mxico, donde el partido oficial fue prcticamente una institucin gubernamental ms, lo anterior significa que el partido oficial contaba no slo con los miembros de acuerdo al porcentaje de votos obtenidos que por su trayectoria histrica en todo caso sern cuatro, sino adems con el representante de la mayora en el Congreso y con el representante del Poder Ejecutivo. Como es de esperarse resultaba difcil que un rgano integrado de esta forma pudiera ser capaz de tomar resoluciones que afectaran los intereses del partido oficial. La participacin proporcional o semiproporcional de los partidos polticos en los rganos que llevan a cabo el escrutinio es enemiga de la imparcialidad con que deben contar este tipo de organismos. En efecto, las labores de escrutinio, en todo caso se deben realizar con base en principios objetivos y de acuerdo con mtodos de clculo y parmetros de valoracin que permitan obtener de la manera ms fidedigna posible el sentido preciso en que la voluntad del cuerpo electoral se ha expresado y derivar sus consecuencias jurdico-polticas, independientemente de los beneficios o perjuicios que este o aquel partido poltico puedan obtener con el resultado. Para este efecto, se hace necesaria la presencia de los miembros de los partidos polticos como garanta de que tales principios y mtodos, efectivamente, se sigan, ya que un falseamiento de los mismos perjudicaran a este o a aquel partido; para este propsito basta con un representante por cada partido registrado. La participacin proporcional de los miembros de los partidos polticos con base en su representacin en el Parlamento choca necesariamente con las necesidades de objetividad y parcialidad, toda vez que sirve para que los partidos grandes adquieran el control del escrutinio y hagan valer su mayora en dichos rganos, para bloquear el paso de los partidos polticos pequeos o para defender sus posiciones tradicionalmente adquiridas, aun a costa de la veracidad que se requiere para el cabal cumplimiento de los objetivos de este tipo de actos. Esto es, la participacin de los partidos polticos en los rganos electorales debe servir como garanta de neutralidad y

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de trabajo con base en principios objetivos, mas no de medio de control de sus labores propias por los partidos contendientes. 3) Apoyo internacional para la organizacin de los rganos electorales. Con el propsito de superar las insuficiencias tcnico-administrativas, materiales y culturales, as como para dotar de confiabilidad al proceso electoral en aquellos pases que no se precian de tener una tradicin de elecciones competitivas, se ha recurrido con xito a la asesora internacional en materia electoral: ONU, OEA y el Centro de Asesora y Promocin Electoral (Capel). Gracias a este tipo de ayuda, las elecciones nicaragenses de 1990 y las hondureas y bolivianas de 1993 resultaron exitosas. As mismo, la labor de observacin, evaluacin e informacin que han presentado los observadores internacionales en las elecciones de Nicaragua en 1990, Honduras en 1993 y Costa Rica, en 1994, ha contribuido a dotar de confiabilidad la labor escrutadora realizada por los correspondientes rganos electorales. En cambio, la labor de los observadores internacionales enviados por la National Republican and Democratic Institutes for International Affairs a las elecciones de Panam del 7 de mayo de 1989, contribuyeron al desastre electoral que concluy con la invasin estadunidense a dicho pas centroamericano.58 Es con base en las experiencias negativas del trabajo de los observadores internacionales enviados por dichas instituciones de donde se desprende la necesidad de regular la participacin de tales observadores en la correspondiente ley electoral, incluyendo condiciones, lmites y tiempos de trabajo, as como los requisitos necesarios para considerar vlidas sus opiniones e informaciones. Hasta el momento, la nica ley de la regin que regula, aunque de forma somera, la presencia de los observadores internacionales es la ley de Honduras en su artculo 177.

6.2. Destruccin de papeletas escrutadas Los acontecimientos de las elecciones presidenciales del 7 de mayo de 1989 en Panam demuestran que la destruccin de las boletas de escrutinio una
58 Comprese The May 7, 1989 Panamanian Elections, prlogo de Jimmy Carter y Gerald Ford, National Republican and Democratict Institutes for Internationals Affaires.

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vez concluida la primera etapa del escrutinio contribuyen a facilitar el fraude electoral. En efecto, en aquella ocasin el desarrollo de la primera etapa escrutadora ante las mesas receptoras del voto, debido entre otras cosas al carcter pblico del mismo, se desarroll en completa calma y con apego a la ley. Sin embargo, concluida dicha primera etapa las nicas constancias de los resultados eran las actas de escrutinio y las copias que de las mismas haban sido expedidas, toda vez que, segn lo dispuesto por la legislacin electoral de dicho pas centroamericano (arts. 257 y 264 Nr. 11), todas las papeletas, tanto las escrutadas como las no utilizadas deben ser quemadas, lo que de hecho ocurri. De esta forma, a partir de esos momentos la nica prueba sobre el resultado del escrutinio eran las actas de escrutinio y las copias de las mismas. Aunado a lo anterior, la ley panamea no prev de qu manera deben ser remitidas dichas actas a los rganos encargados de la segunda etapa del escrutinio, ni garanta alguna para su cuidado durante el transporte. Ante tales circunstancias, el blanco de ataque para los grupos interesados en cometer fraude electoral se restringa al robo de las actas de escrutinio, lo que debido a la crisis poltica que atravesaba Panam de hecho sucedi, tanto durante la etapa de transporte como una vez recibidas por las Juntas Distritales. Tan evidente fue el fraude que el 10 de mayo el Tribunal Electoral procedi a anular las elecciones (Rodrguez, 1989: 34). 6.3. Copias de las actas de escrutinio La expedicin de copias de las actas de escrutinio se justifica en la medida en que stas constituyen un elemento de prueba ms sobre los resultados electorales. As, por ejemplo, en Panam, despus de la invasin estadunidense del 20 de diciembre de 1989, se revoc el 26 del mismo mes y ao el decreto de anulacin de elecciones, para llevar a cabo una vez ms el cmputo de votos. La actividad se centr exclusivamente en el recuento de los resultados asentados en las copias de las actas de escrutinio que fueron expedidas a los miembros de la mesa electoral una vez finalizada la primera etapa escrutadora. 6.4. Elementos materiales Los rganos electorales deben contar, en todo caso, con los elementos tcnicos y materiales que les permitan la realizacin eficaz y oportuna de la

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actividad escrutadora. En Brasil (hasta 1997), por ejemplo, los rganos electorales carecan de capacidad para informar oportunamente los resultados, lo que daba lugar a que fueran los medios masivos de comunicacin los que hicieran pblico los resultados electorales, los cuales obtenan mediante sistemas de conteo paralelo y a travs de encuestas de salida. Esto dio lugar a que la autoridad electoral perdiera el control de la difusin de los resultados, tanto a los electores como a los elegidos: a los organismos electorales slo les queda el trabajo de verificar los resultados y dar estado legal a los mismos (Cerdas, Rial, Zovatto, 1988-1991: 672). Algo similar sucede en Colombia, donde debido a lo obsoleto del sistema electoral, en sentido amplio desde el punto de vista legal, administrativo y logstico, los resultados se aceptan sin el conteo de 100% de los sufragios, debido a que 2% de la mesas se tardan semanas o meses en determinar su resultado y hacerlo llegar a la entidad correspondiente, por motivos casi inaceptables en pleno siglo XXI: la falta de medios de comunicacin apropiados, o de plano inexistentes, que solventen las dificultades ocasionadas por las grandes distancias geogrficas, los problemas de seguridad (propiciados por los diferentes grupos armados), as como la manipulacin de las actas.

6.5. La valoracin del voto y sus efectos Resulta conveniente que las legislaciones especifiquen los criterios de clasificacin del voto y sus distintas manifestaciones, como vlido, nulo, en blanco, no marcados, as como las expresiones votos vlidos y vlidamente emitidos, pues no obstante que en principio slo los votos vlidos deberan producir efectos sobre el resultado de la eleccin, la posibilidad de diferenciar los distintos tipos de votos invlidos o no, que en una eleccin han sido emitidos, as como la abstencin real, nos permitira analizar mejor y descubrir determinadas ventajas y carencias del sistema poltico concreto. Adicionalmente, la publicacin de resultados electorales debe reflejar todas estas caractersticas. 1) Votos nulos y blancos. El porcentaje de votos blancos, nulos o no marcados es un indicador que guarda relacin con el grado de preparacin o educacin poltico-electoral de la ciudadana. De esta forma, cuando se introducen nuevas modalidades para la emisin del voto, aumenta considerablemente el nmero de estos votos (blancos, nulos o no marcados), como

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por ejemplo en Brasil, en las elecciones presidenciales del 3 de octubre de 1990. En dicha eleccin participaron con derecho al voto por primera vez grupos sociales que cuentan con escasa o nula instruccin: los muy jvenes, los analfabetos, los de estatus econmico muy bajo; dichos cambios en la composicin del electorado debieron haber desempeado tambin un papel decisivo en el aumento de los ndices de votos nulos, blancos, e incluso de abstencin (Dillon Soares, DAraujo, 1991: 294 y ss.). No es casualidad que en las elecciones presidenciales peruanas de 1990 se advirtiera una estrecha relacin entre los votos nulos y blancos con los ndices de pobreza; de esta forma, en los departamentos ms pobres los votos blancos se ubicaron ligeramente por debajo de 16%, y los nulos por debajo de 14%, en tanto que en los departamentos ms ricos los votos blancos fueron 4.5% y los nulos 4% (Rospigliosi, 1988-1991: 379). Y en Colombia, donde a partir de los cambios y continuas reformas al proceso electoral, desde los inicios de la dcada de los noventa,59 se ha incrementado sustancialmente, en todos los procesos electorales, el numero de votos blanco y nulos, as como la manifestacin de tarjetas no marcadas, mas no as los niveles de participacin. Por ejemplo: para el caso de las elecciones a la Cmara de Representantes en 1990 el porcentaje de los votos blancos y nulos fue de 0.3%; en 1991, entre blancos, nulos y tarjetas no marcadas, de 12.9%; en 1994, de 8.6%; en 1998, de 10.5%, y en 2002, de 13.2% (Jaramillo, Franco-Cuervo, 2005). Adicionalmente, en Colombia, mediante el reciente Acto Legislativo de 2003, se estableci la plena validez del voto en blanco, es decir, que hay un candidato adicional a partir de esta reforma. Por lo tanto, en aquellos lugares donde a los electores no les gusten las listas o los candidatos nicos,60 la alternativa legtima que tiene el votante es el voto en blanco, como respuesta a no compartir ninguna de las candidaturas inscritas en los distintos departamentos, distritos o municipios del pas. Si los votos en blanco obtienen una mayora absoluta sobre los votos vlidos,61 deber repetirse
59 Oficializacin de las tarjetas electorales, la Ley de estmulos para los sufragantes (403 de 1997), el Estatuto bsico de los partidos polticos, financiacin y campaas electorales (Ley 130 de 1994) y el Acto Legislativo 001 de 2003. 60 En la pasadas elecciones del 26 de octubre en los departamentos de Cesar y el Magdalena slo hubo un candidato inscrito para la gobernacin respectiva. 61 Artculo 258, pargrafo primero: Deber repetirse por una sola vez la votacin para elegir miembros de una corporacin pblica, gobernador, alcalde o la primera vuelta en las elecciones presidenciales, cuando los votos en blanco constituyan mayora absoluta en relacin con los votos vlidos. Tratndose de elecciones unipersonales no podrn presentarse los mis-

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el acto electoral. As es como, al estrenarse la medida en las pasadas elecciones regionales del 26 de octubre de 2003, en el municipio de Susa, Cundinamarca, para la eleccin de alcalde, el voto en blanco obtuvo 67% del total de la votacin, mientras que los dos candidatos slo obtuvieron 23.54% (18.3 y 5.24%, respectivamente). En los casos de candidatos nicos, en el departamento del Cesar, con 97.47% de los votos escrutados y una participacin de 52.60%, el candidato obtuvo 52,47%, el voto en blanco 26.73%, las tarjetas no marcadas 20.1%, mientras que los votos nulos slo 0.6% del total de la votacin. En el departamento del Magdalena, con 91.29% de los votos escrutados y una participacin de 52.28%, el candidato obtuvo 65.35%, el voto en blanco 15.3%, las tarjetas no marcadas 18.4%, y los votos nulos 0.8%, segn datos suministrados en la pgina web de la Registraduria Nacional del Estado Civil, en diciembre de 2003. La complicacin de la eleccin por lo que hace a la simultaneidad de las elecciones, cuando en cada una de ellas participan muchos partidos polticos, cada uno con demasiados candidatos, tambin es un factor que contribuye a la existencia de votos nulos y blancos. As sucedi en las elecciones presidenciales de Brasil de 1990 y en las de diputados de Ecuador de 1990 (Rivera, 1988-1991: 331). Y en Colombia, desde l991, donde a pesar de que constitucionalmente se establece la no simultaneidad de las elecciones nacionales con las regionales o locales, la proliferacin de candidatos y listas para la mayora de los eventos electorales es abrumadora (comprese Jaramillo, Franco-Cuervo, 1999). De esta forma, en casos de simultaneidad o proliferacin de candidaturas y listas, sera saludable que la ley electoral fomentara y desarrollara un sistema adecuado de educacin para los electores. La obligatoriedad del sufragio, en opinin de algunos expertos, puede constituirse en un elemento que contribuye a la formacin de la idiosincrasia democrtica, en culturas en las que la democracia se encuentra en vas de consolidacin. Esto, sin embargo, trae como consecuencia que el ausentismo como forma de expresin poltica, mediante la cual los ciudadanos muestran su rechazo y desconfianza al sistema, quede prohibido por el derecho electoral, prohibicin que en algunos casos se sanciona con altas multas. De esta forma, la abstencin se desnaturaliza y aparece encubierta en formas de voto invlido que no son sancionables: voto nulo, voto blanco, o tarjetas
mos candidatos, mientras que en las de corporaciones pblicas no se podrn presentar a las nuevas elecciones las listas que no hayan alcanzado el umbral.

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no marcadas, circunstancia que impide determinar el sentido de su magnitud y significado. Sin embargo, en Latinoamrica, donde ha primado la obligatoriedad del sufragio,62 no se presenta una relacin directa y constante entre su obligatoriedad y los niveles de participacin. La solucin salvadorea que permite por una parte mantener la obligatoriedad del voto y, por otra, mantener la abstencin como fenmeno electoral independiente, nos parece del todo adecuada. Segn la ley salvadorea, el voto depositado sin marca, que en la normalidad de los pases en anlisis se denomina voto blanco, debe ser catalogado como una abstencin. El margen que no se puede medir de acuerdo con el sistema salvadoreo, es el de los votos en blanco producto de errores o ignorancia de los electores. 2) Coincidencia entre validez y efectividad de un voto. Con el propsito de ser congruentes con el principio de respeto a la voluntad ciudadana expresada en el ejercicio del derecho de voto, es necesario que las legislaciones de la regin establezcan la coincidencia explcita entre validez y efectividad del voto, segn el cual los efectos jurdicos, ya directos, ya indirectos, que un voto puede ejercer sobre el resultado de la votacin, se reservan exclusivamente a los votos vlidos. Con ello se descartara la prctica de permitir que votos cuyo sentido no es determinable votos nulos y votos blancos ejerzan un efecto indirecto en el resultado de la votacin, disminuyendo o anulando incluso el efecto de los votos vlidamente emitidos.

6.6. La automatizacin del escrutinio La demora en la realizacin de los escrutinios ha sido vista en la normalidad de los pases en comparacin como un vicio en el funcionamiento de los mecanismos electorales.63
La rapidez del escrutinio y su inmediata comunicacin a la opinin pblica ha pasado a ser un elemento fundamental en el xito o fracaso del rgimen elec62 De los 18 pases en comparacin, salvo en Colombia y Panam, nunca ha existido la obligatoriedad del sufragio, y actualmente no existe esta obligatoriedad, en las constituciones en: Colombia, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Panam y Venezuela. Comprese al respecto el texto sobre el voto obligatorio en Amrica Latina en esta obra y en Franco Cuervo, 1991. 63 Comprese, por ejemplo: Len-Rsch, Martini (1992: 29); Cerdas-Cruz, Rial, Zovatto (1992: 672); Venezuela, El Pas, 7 de diciembre de 1993.

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toral. Un escrutinio lento que divulgue en forma incompleta o con errores, produce de inmediato el descrdito de todo el proceso, aunque en muchos casos pueda ser injusto, ya que no todos los pases gozan de instrumentos tecnolgicos que les permitan dar estos resultados con total eficiencia.64

La aceleracin hasta el extremo de lo posible del cmputo de los votos, de tal forma que los resultados den a conocer a la mayor brevedad posible, se plantea como un reto de todo proceso escrutador que quiera ganar en legitimidad y confiabilidad. As, por ejemplo, en Chile, con motivo de las elecciones del 14 de diciembre de 1989, el hecho de que el Gobierno haya informado la misma noche de la eleccin sobre los resultados de 95% de los votos emitidos, cuya tendencia coincidi con las cifras definitivas entregadas en los siguientes das, fue interpretado por la opinin pblica como una muestra clara de que los mecanismos electorales eran dignos de confianza (Fernndez Baeza, 1989). En cambio, en las elecciones presidenciales de 1988 en Mxico, el gobierno no pudo informar sobre los resultados electorales con la brevedad que previamente haba prometido, con el pretexto de que la red del sistema de cmputo que habra de servir para tal efecto se haba cado, hecho que contribuy a acrecentar las sospechas de fraude electoral en contra del candidato de la oposicin Cuauhtmoc Crdenas.65 Precisamente para contribuir a dicha exigencia de rapidez y eficacia en relacin con la contabilizacin de votos y la emisin de los resultados, se han introducido los sistemas computarizados, ya sea para totalizar los votos recibidos por las mesas, como para la recepcin de los mismos. Los sistemas de informtica fueron utilizados con excelentes resultados en las elecciones presidenciales de Brasil de 1986 y en las elecciones locales de Ecuador en 1990.66 El voto electrnico es una de las tendencias actuales en Amrica Latina. Colombia, Costa Rica, Ecuador y Venezuela se destacan, entre los 18 pases estudiados, como aquellos que abren paso o emprenden el camino
64 Instituto de Estudios para la Transicin Democrtica, A.C., en Perfil de la Jornada, 24 de octubre de 1991, p. 3. 65 La rapidez del escrutinio y su rpida comunicacin ha dejado de ser un factor ms del proceso electoral para convertirse en una de las caractersticas o elementos indispensables para el buen funcionamiento de la democracia, tal como lo manifiesta el escritor mexicano Carlos Fuentes al afirmar: Democracia significa [] elecciones limpias, instituciones electorales independientes, credibilidad en los resultados y rpida comunicacin de los mismos, en El Pas, 2 de diciembre de 1993, p. 13. 66 Comprese, para el caso de Brasil, Lima Aragao (1991: 547).

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hacia la automatizacin del voto y del proceso del escrutinio desde sus legislaciones electorales, excepto en el caso de Colombia, que lo hace constitucionalmente por medio de un Acto Legislativo. Posiblemente gracias a la novedad de este fenmeno en la regin, an no se cuenta con una definicin precisa que delimite el campo al cual se hace referencia al abordar este tema. No obstante, a continuacin se esbozarn las referencias que a l se hacen en los cuatro pases anteriormente mencionados. En Colombia se habla tangencialmente del voto electrnico slo hasta el ao 2003 mediante el Acto Legislativo 01.67 Este Acto Legislativo, que hace una reforma poltica a la Constitucin de 1991, seala que la adopcin de este mecanismo busca lograr agilidad y transparencia en todas las votaciones. En Costa Rica,68 la implementacin del voto electrnico se circunscribe a la disponibilidad que posea el Tribunal Supremo de Elecciones de emplear instrumentos confiables y seguros para este proceso, de manera tal, que pueda prescindirse, sin contratiempos, de las papeletas para cada eleccin y de los procedimientos inherentes a su uso. Este mecanismo pretende permitir a cada elector votar en el mismo distrito donde se encuentre en el momento de las elecciones, suprimiendo la obligacin de los concesionarios y permisionarios de transporte pblico remunerado de personas en la modalidad de autobs, como ruta asignada, de poner sus vehculos y su personal a disposicin del Tribunal Supremo de Elecciones para el transporte de los electores. Por su parte, Ecuador, en su Reglamento General a la Ley de Elecciones (art. 154), atribuye al Tribunal Supremo Electoral la funcin de dictar los reglamentos especiales en el caso de llegar a adoptarse un sistema de automatizacin del escrutinio o de inmediata contabilizacin o similares. De esta manera, los resultados que este sistema arroje sern los que consten en las actas de escrutinio de las juntas receptoras del voto.69 Venezuela es el pas que aborda ms a fondo en su legislacin electoral el voto electrnico o automatizado. En la Ley Orgnica del Poder Electoral70 se consagra que el Consejo Nacional Electoral tiene la competencia de
67 Acto Legislativo 01 de 2003. Por el cual se adopta una reforma poltica constitucional y se dictan otras disposiciones (art. 11). 68 Cdigo Electoral y otras Disposiciones Conexas 1952 (Costa Rica). Reformado por la Ley 7653 del 28 de noviembre de 1996 y con la modificaciones introducidas hasta la Ley 8121 del 23 de julio de 2001 (art. 85 bis transitorio II, art. 104 y 177). 69 Codificacin de la Ley de elecciones (Ecuador), 5 de julio de 2000 (art. 193). 70 Vase artculo 33 y 55.

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establecer las condiciones que garanticen progresivamente la automatizacin en todas las reas de su competencia (incluyendo las diferentes fases de los distintos procesos electorales), de acuerdo con los principios de confiabilidad, transparencia, auditabilidad, transferencia tecnolgica, seguridad e integridad informtica. De la misma manera, en la Ley Orgnica del Sufragio y Participacin Poltica,71 se determina que el Consejo Nacional Electoral debe informar suficiente y anticipadamente sobre el sistema automatizado o no, de votacin, totalizacin y adjudicacin, con el fin de que los electores efecten su votacin conscientemente (art. 153), y se estipula lo referente al funcionamiento de las mquinas de votacin (art. 155), programas y bases de datos (art. 156). A pesar de que Colombia es el nico pas que hace alusin al voto electrnico en su Constitucin Poltica, y Ecuador, Costa Rica y Venezuela en sus legislaciones electorales, no puede desconocerse la prctica que de este mecanismo se hace en otros pases. Brasil es, probablemente, el ejemplo ms significativo de ello al erigirse como un pionero promotor de la votacin electrnica en la regin. En una entrevista realizada el 6 de agosto de 200372 al juez Jos Paulo Seplveda Pertence, presidente del Tribunal Superior Electoral brasileo, se seala que la experiencia de la implementacin del voto electrnico en su pas ha sido altamente positiva tras haber obtenido resultados absolutamente confiables, en las ltimas elecciones, al emplear la totalidad de las urnas electrnicas. De la misma manera, expresa el juez Seplveda, Brasil ha considerado como un deber de cooperacin para la consolidacin de las prcticas democrticas en Latinoamrica el prstamo de las urnas electrnicas a quienes lo demanden, bien sea para utilizarlas durante los trabajos electorales (como es el caso de Paraguay y Argentina) o para llevar a cabo experiencias piloto (como es el caso de Mxico y Repblica Dominicana). De esta manera, puede observarse cmo el voto electrnico est expandindose raudamente por la regin desde lo formal, en algunas de las legislaciones, hasta lo informal, con experiencias piloto. La aplicacin de esta
Ley Orgnica de Sufragio y Organizacin Poltica, 1997. Observatorio Electoral Latinoamericano. Brasil, pionera del voto electrnico en la regin; entrevista al presidente del Tribunal Superior Electoral brasileo, juez Jos Paulo Seplveda Pertence, 6 de agosto de 2003, en http://www.observatorioelectoral.org/informes/analisis/?country =brasil, 26 de marzo de 2004.
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forma de voto, que se extiende al escrutinio y a la adjudicacin de escaos o poder poltico, implica una transformacin drstica no slo en materia legislativa sino tambin en las prcticas electorales, obligando a replantear y restructurar un buen nmero de procesos electorales en la regin.

7. A

MODO DE CONCLUSIN

Desde un punto de vista legal, segn se desprende de las legislaciones comparadas, existen determinados elementos en materia de escrutinio que representan constantes generales en esta materia. As en todos los casos se establece la realizacin del escrutinio en diversas etapas o fases, las que ejecutan diferentes rganos. En la primera etapa escrutadora se llevan a cabo los escrutinios preliminares. stos quedan a cargo de los miembros de las mesas receptoras del sufragio, que los realizan, una vez cerrada la votacin, en un acto donde normalmente se acepta la presencia de los representantes o fiscales de los partidos polticos. Las actividades caractersticas de esta etapa son bsicamente valoracin, contabilizacin y clasificacin de los votos depositados en las urnas. Los resultados del escrutinio se asientan normalmente en un acta de escrutinio y en la normalidad de los casos, est autorizada la expedicin de copias o certificaciones de las mismas. Los escrutinios intermedios son conocidos en la mayora de los pases. Puede existir una o varias etapas de escrutinios intermedios. El objeto es llevar a cabo la totalizacin de los resultados que corresponden a circunscripciones electorales que abarcan los distritos correspondientes a un nmero determinado de mesas o reas electorales. En todo los casos se exige la elaboracin de un acta de escrutinio en la que se deben asentar los resultados de la correspondiente actividad escrutadora. Los escrutinios definitivos tienen por objeto la totalizacin general de los resultados electorales correspondientes a toda una circunscripcin. La realizacin de este tipo de escrutinio corresponde normalmente al rgano electoral supremo en cada pas o circunscripcin electoral correspondiente. Slo en aproximadamente la mitad de los casos se exige la elaboracin del acta de escrutinio para esta categora. Como medios de control legal por cuanto hace al cumplimiento de las normas relativas al escrutinio, las legislaciones estudiadas ofrecen recursos de primera y de segunda instancia, los cuales, bsicamente, pueden ser he-

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chos valer por los partidos polticos. El efecto de estos recursos puede dar lugar a la anulacin de la votacin llevada a cabo ante la mesa, o bien de la votacin general, de manera total, o bien de manera parcial. Por cuanto a los criterios previstos para la valoracin de los votos, en todos los pases se conocen los criterios de voto vlido y de voto nulo. El criterio de voto en blanco se conoce en casi todos los pases, en tanto que los de voto impugnado, observado y recurrido permanecen como excepcionales, as como el de tarjetas no marcadas. En casi todos los pases slo los votos vlidos son capaces de producir efectos tanto directos como indirectos en el resultado de la eleccin. Excepcionalmente, los votos en blanco e incluso los nulos pueden producir efectos indirectos en el resultado de la eleccin. Desde un punto de vista ms general se puede, adems, destacar que tanto la organizacin como la realizacin de los escrutinios recae bsicamente en los rganos electorales o, como se a dado en llamar en algunos de los casos, en el poder electoral. La nica excepcin al respecto la presenta Colombia, en la medida en que quienes realizan los escrutinios no son directamente los rganos electorales sino comisiones especiales de ciudadanos, de carcter temporal, designadas para tal efecto y apoyadas y supervisadas por la organizacin electoral, mientras que en el resto de los casos son los miembros ya permanentes o temporales de la organizacin electoral los encargados de llevarlos a cabo. De acuerdo con lo observado, por lo que hace a la comparacin sistemtica de la regulacin de los procesos escrutadores contenida en las leyes electorales analizadas de la regin, es posible precisar algunos de los aspectos generales de la legislacin electoral, en lo referente a las normas relativas al escrutinio. No obstante, no resulta posible clasificar las leyes electorales en estudio con base en grupos o tendencias que nos permitan, en general, diferenciarlas como eficientes o no eficientes. Lo anterior se debe a que las leyes electorales son slo uno de los muchos factores que hacen posible el cumplimiento de los principios democrticos. El contexto sociopoltico en que las legislaciones electorales son puestas a prueba influye de manera decisiva en el xito o fracaso de la aplicacin de las normas que regulan el escrutinio, as como de la realizacin de los objetivos que las mismas persiguen. Adicionalmente se puede sealar que las legislaciones de los pases en estudio no nos permiten establecer principios firmes de clasificacin con base en los criterios institucional-formal y tcnico-administrativos, inhe-

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rentes al proceso escrutador, debido a la gran cantidad de posibilidades de combinacin que ofrece el derecho electoral para cada aspecto del escrutinio. En cada pas se ha adoptado una combinacin especfica, que nunca resulta igual a la de otro pas, toda vez que se ha buscado que las normas correspondientes ofrezcan solucin a la problemtica del pas en cuestin. De esta forma, a la heterogeneidad de factores sociopolticos corresponde una heterogeneidad de normas sobre el escrutinio. Para advertir cmo la aplicacin de las mismas normas de escrutinio en diversos pases no deben necesariamente dar lugar a los mismos resultados, y que a la aplicacin de diferentes normas no necesariamente corresponden diferentes resultados, sirven como ejemplo los casos de Costa Rica, Venezuela y Chile. Estos tres pases se precian de contar con procesos escrutadores que gozan de confiabilidad y credibilidad, sin embargo, sus legislaciones ciertamente son diferentes una de la otra. As, entonces, en tanto que en Chile el escrutinio primario lo llevan a cabo slo el presidente y secretario de la mesa, en los otros dos pases los escrutinios preliminares los llevan a cabo todos los miembros de la mesa. Mientras en Costa Rica la entrega de la documentacin electoral correspondiente a la primera etapa se lleva a cabo mediante un rgano que no participa en el proceso escrutador, en los otros dos pases dicha entrega se lleva a cabo de forma directa por la autoridad que ha realizado el escrutinio de primera instancia. En tanto que en Venezuela no se conoce el criterio de los votos en blanco, en los otros dos pases s. En Costa Rica no se conocen etapas intermedias, ni por lo que hace a la eleccin presidencial, ni en cuanto a la eleccin de diputados; en cambio en Chile se conoce una etapa intermedia para cada una de dichas elecciones, y en Venezuela se prevn tres etapas intermedias para la eleccin de presidente y dos para la de diputados. Los anteriores ejemplos son ilustrativos para comprender la real importancia que desempean los factores sociopolticos en el xito de la aplicacin de las normas electorales que tienen que ver con el escrutinio, y para comprender que slo con base en el conocimiento de las interrelaciones que se presentan entre los contenidos normativos y la especfica estructura sociopoltica, puede tener xito la ingeniera electoral en materia de escrutinio. Una dcada despus, a pesar de constatarse una transformacin y aparente modernizacin en las legislaciones pertinentes, los intentos de manipulacin y fraude en la historia poltico-electoral latinoamericana no han encontrado solucin. Lo que nos confirma que si bien se requiere la pro-

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mulgacin de transparentes y mejores reglas del juego, stas son condicin necesaria mas no suficiente para cambiar las malas costumbres polticas, an caractersticas de la regin. La falta de compromiso y control ciudadano hacen que, en algunos casos, siga siendo la trampa y la deshonestidad las que elijan a su gobernantes y no la voluntad soberana.

XL. DELITOS Y FALTAS ELECTORALES

FRANCISCO FERNNDEZ SEGADO, J. FERNANDO OJESTO MARTNEZ PORCAYO

1. INTRODUCCIN 1.1. Sobre el mtodo de exposicin El trabajo que se presenta pretende como objetivo principal actualizar, bajo la sistemtica de estudio planteada en una primera versin, el contexto de 19 pases latinoamericanos1 en cuanto al tema de los delitos y las faltas electorales. Desde esta ptica o pretensin, la actualizacin a que nos referimos atiende a un proceso de cambios, principalmente cronolgicos y de contenido terico-doctrinal, que toma como referencia el marco normativo electoral vigente de estos pases (Ojesto Martnez Porcayo, 2004). De este modo, el elevado nmero de casos que son objeto de estudio y la heterogeneidad de los modelos normativos analizados conforman una realidad compleja, difcil de ser tratada de manera unitaria. Para superar esa dificultad, pero manteniendo el enfoque comparativo, hemos optado por estructurar el trabajo en dos partes, la primera dedicada a los delitos electorales y la segunda a las faltas. Delitos y faltas en materia electoral son aquellas acciones u omisiones que, de una forma u otra, entraan la puesta en peligro del proceso electoral, vulnerando la normativa que intenta garantizar la transparencia y la limpieza del mismo. Por una parte puede considerarse al delito electoral como el acto u omisin que contraviene las disposiciones legales y que atentan contra la certeza y efectividad del sufragio, mismo que realizan los ciudadanos, los funcionarios electorales, funcionarios pblicos, representantes de partido
1 Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Colombia, Cuba, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay, Venezuela.

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SIGLAS UTILIZADAS EN ESTE CAPTULO

CE

CED CEN

Cofipe
CP CPF DL LE

LEOP LEPP LERC LOCVPE

LOSIESE

LOSPP

Cdigo Electoral (Brasil, Bolivia, Costa Rica, El Salvador, Panam, Paraguay). Cdigo Electoral Decreto 2241 del 15 de julio de 1986 de Colombia. Cdigo Electoral Nacional de Argentina. Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de Mxico. Cdigo Penal (El Salvador, Colombia y Paraguay). Cdigo Penal Federal de Mxico. Decreto Ley 26859 de Per. Ley Electoral/Ley de Elecciones (Ecuador, Nicaragua, Repblica Dominicana, Uruguay). Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas de Honduras. Ley Electoral y de Partidos Polticos de Guatemala. Ley Electoral de la Repblica de Cuba. Ley Orgnica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios de Chile. Ley Orgnica sobre Sistema de Inscripciones Electorales y Servicio Electoral de Chile. Ley Orgnica del Sufragio y Participacin Poltica de Venezuela.

y ministros de culto religioso, y por otra parte, los delitos electorales son conductas o acciones que vulneran las disposiciones constitucionales y legales, poniendo en riesgo la funcin electoral y el sufragio en cualquiera de sus modalidades (Lpez Sanavia, 2002: 98 y ss.). Ahora bien, si una conducta es constitutiva de delito o falta electoral es algo que decide el legislador, atendiendo a los criterios que estima oportunos y que, como se aprecia en este trabajo, varan de un pas a otro. Esto supone que un mismo hecho puede ser penado como delito en unos pases y como falta en otros. As, por ejemplo, votar sin tener derecho a ello supone, en la mayora de los casos estudiados, la comisin de un delito, mientras que en Paraguay ese mismo hecho es castigado como falta (art. 331, primer prrafo en relacin al diverso 91 del CE). De otro lado, por definicin, la comisin de un delito lleva aparejada la imposicin de una pena ms grave que aquella que corresponde a una falta dentro de un mismo ordenamien-

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to, pero no siempre es as, si se comparan las sanciones de delitos y faltas en distintos pases. Por ejemplo: el delito de negarse a admitir el voto est castigado en Brasil con una pena pecuniaria de 30 a 60 das de salario mnimo, mientras que las faltas electorales en Guatemala pueden ser sancionadas con penas de privacin de libertad de 10 a 60 das (art. 255 de la LEPP). A pesar de esas dificultades para establecer una distincin ntida entre delitos y faltas en un estudio comparado de 19 legislaciones distintas, existen razones que justifican esta divisin para efectos de anlisis. Por un lado, determinadas acciones son consideradas como delitos en casi la totalidad de las legislaciones estudiadas, siendo sancionadas con penas ms graves que las faltas. Existen, adems, diferencias relevantes en determinados aspectos procesales, ya que, partiendo de la distinta importancia que se concede a delitos y a faltas, en algunos pases son competentes rganos diferentes para enjuiciar unos u otras, o vara el procedimiento que se debe seguir en la sustanciacin del proceso, los recursos que cabe interponer, etctera. La divisin expositiva entre delitos y faltas se ha mantenido a la hora de elaborar los cuadros sinpticos.

1.2. Fuentes legales Son pocos los casos en que la propia Constitucin regula directamente aspectos relacionados con los delitos y las faltas electorales. As, el artculo 57 de la Constitucin hondurea establece que la accin penal por delitos electorales es pblica y prescribe a los cuatro aos, de igual manera, en el captulo IV, del ttulo V, se protege penalmente al sufragio universal al establecer en su numeral 45 que se declara punible todo acto por el cual se prohba o limite la participacin del ciudadano en la vida poltica del pas, para finalmente incardinarlo en el artculo 210 de la LEOP, y para su competencia el artculo 58 seala que de los delitos y faltas electorales conoce la justicia ordinaria. Por su parte, la Constitucin panamea en sus artculos 137.4 y 138.3 habla de la competencia del Tribunal Electoral para sancionar las faltas y delitos contra la libertad y pureza del sufragio, ya que el artculo 138.3 regula las funciones del fiscal electoral, incluyendo la persecucin de los delitos y contravenciones electorales. El artculo 9.2 de la Constitucin de Uruguay dice

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Los magistrados judiciales, los miembros del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y del Tribunal de Cuentas, los directores de los Entes Autnomos y de los Servicios Descentralizados, los militares en actividad, cualquiera sea su grado, y los funcionarios policiales de cualquier categora, debern abstenerse, bajo pena de destitucin e inhabilitacin de dos a diez aos para ocupar cualquier empleo pblico, de formar parte de comisiones o clubes polticos, de suscribir manifiestos de partido, autorizar el uso de su nombre y, en general, ejecutar cualquier otro acto pblico o privado de carcter poltico, salvo el voto;

adems de que la participacin de estos funcionarios en actos polticos est prohibida, desde la constitucin de 1830 (art. 25.1), cuyo principio sobrevivi en las constituciones de 1934 (art. 57), de 1942 (art. 57), de 1952 (art. 77), hasta la vigente de 1967, pasando por todas las reformas de 1989, 1994 y de 1996, subsistiendo la prohibicin de que los funcionarios pblicos referidos en el artculo 91 constitucional no podrn ser elegibles para ser integrantes de la Cmara de Representantes, con las excepciones previstas en dicho numeral, principio que se observa en los artculos 181, 188 y 189, en relacin con los numerales 191 y 192 de la LE; otro aspecto de relevancia sobre los delitos electorales en Uruguay se observa en la actividad de la Honorable Asamblea Nacional, que emiti 10 leyes entre 1936 y 1955, que decretaron amnista a todos los incursos en delitos electorales, lo que conlleva a establecer que los procesos electorales de ese periodo fueron empaados con la comisin de ilcitos electorales, situacin que ya no se refleja de los aos de 1960 a la fecha, al no emitirse leyes de amnista por el legislador. En otros casos, la Constitucin se limita a exigir determinado rango legal para las normas que regulan la materia electoral, dentro de la cual se incluyen los delitos electorales. En Chile, el artculo 18 de la Constitucin reserva la materia a ley orgnica, excluyendo expresamente la posibilidad de delegacin legislativa en el presidente de la Repblica. Por su parte, el artculo 184 de la Constitucin de Nicaragua establece que la ley electoral tendr el rango de ley constitucional, lo que supone que su reforma debe realizarse de acuerdo con el procedimiento establecido para la reforma parcial de la Constitucin. Los delitos electorales se regulan en normas para cuya aprobacin se exige una mayora parlamentaria reforzada, como en los casos de Nicaragua (Ley Electoral del 18 de octubre de 1988), Chile (Ley Orgnica Cons-

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titucional 18.556, sobre Sistema de Inscripciones Electorales y Servicio Electoral del 11 de septiembre de 1986, actualizada a mayo de 2000, y Ley Orgnica Constitucional 18.700, sobre Votaciones Populares y Escrutinios, con modificaciones a octubre de 2001) y Venezuela (Ley Orgnica del Sufragio y Participacin Poltica, del 13 de diciembre de 1997 con reforma al 28 de mayo de 1998). Sin embargo, en la mayora de los pases el rango normativo es el de ley ordinaria del Parlamento, tales son los casos de Guatemala (Ley Electoral y de Partidos Polticos del 3 de diciembre de 1985 con actualizacin a 1990 y reglamento de la Ley del 7 de diciembre de 1987), Honduras (Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas del 19 de mayo de 1981, actualizada hasta el DL 180-92 del 30 de octubre de 1992), Repblica Dominicana (Ley Electoral 275-97 con modificaciones al 10 de diciembre de 2002), Cuba, Ley Electoral, 72 del 29 de octubre de 1992), Uruguay (Ley de Elecciones del 16 de enero de 1925 con modificaciones de la Ley 17.113 del 18 de junio de 1999, Bolivia, Ley Electoral 2.282 del 4 de diciembre de 2001), Ecuador (Ley de Elecciones del 12 de diciembre de 1986 con reformas al 13 de agosto de 2002), Brasil (Cdigo Electoral 4737 del 15 de julio de 1965), Costa Rica (Cdigo Electoral 1536 del 10 de diciembre 1952 con reformas por Ley 8.123 del 22 de agosto de 2001), El Salvador (Cdigo Penal con reformas por decreto legislativo 210 del 25 de noviembre de 2003 y Cdigo Electoral del 14 de diciembre de 1992, con reformas por decreto legislativo 55 del 29 de junio de 2000), Panam (Cdigo Electoral publicado el 22 de febrero de 2003), Paraguay (Cdigo Electoral paraguayo, expedido con la Ley 834, del 17 de abril de 1996), Argentina (Cdigo Electoral Nacional del 18 de agosto de 1983 con reforma por la Ley 25.610 del 5 de julio de 2002), Per (Ley Orgnica de Elecciones promulgada por el Decretoley 26.859 del 29 de septiembre de 1997, con modificaciones del Decreto-ley 27.163 del 5 de agosto de 1999), y Mxico (con el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicado el 15 de agosto de 1990, con reformas al 31 de diciembre de 2003 y Cdigo Penal Federal adicionado el 15 de agosto de 1990 con el ttulo vigsimo cuarto de los delitos electorales y en materia de Registro Nacional de Ciudadanos, modificado el 22 de noviembre de 1996). Hay que sealar que en algunos de estos casos, concretamente en Guatemala y Ecuador, las normas mencionadas se desarrollan por un reglamento que contiene disposiciones sobre el procedimiento que debe seguirse en estos supuestos.

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Como puede verse, en la mayora de los ordenamientos los delitos electorales se recogen en legislacin especial, es decir, leyes y cdigos electorales que regulan de manera especfica toda la materia electoral. Slo en algunos casos Colombia y Mxico los delitos electorales se regulan, junto con el resto de los delitos, en el Cdigo Penal. En otros pases, como en Honduras, Repblica Dominicana, El Salvador y Per, algunos tipos de delitos electorales se vinculan concurrentemente en la legislacin electoral y penal. Cabe destacar que Nicaragua, Per, Repblica Dominicana y Uruguay slo tipifican delitos electorales en sus respectivas leyes, omitiendo toda referencia a las faltas. El caso contrario es el de Mxico donde, por una parte, el Cdigo Penal tipifica los delitos electorales cometidos por servidores pblicos, funcionarios electorales, partidistas, candidatos, ciudadanos, ministros de culto religioso y candidatos electos, mientras que el Cofipe regula en su libro V, ttulo V, captulo nico (arts. 264 a 272) las faltas administrativas y de las sanciones por infracciones al citado texto legal, que slo pueden ser cometidas por autoridades federales, estatales y municipales, funcionarios electorales, notarios pblicos, extranjeros, partidos polticos y agrupaciones polticas. En el caso de Cuba se establece el ilcito electoral en el ttulo XI de la Ley Electoral de 1992.

2. LOS

DELITOS ELECTORALES

2.1. Definicin de delito electoral El Diccionario electoral del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) define como delito electoral aquellas conductas, acciones, incluso omisiones atentatorias contra los principios que han de regir un sistema electoral en un Estado democrtico y que por su propio carcter peculiar, son definidas y castigadas, por lo general, no en el cdigo penal, sino en la propia ley electoral(Capel, 1989: 192). Tratndose de esta clase de delitos, el objeto de proteccin a travs de los tipos es garantizar la adecuada funcin electoral, as como el respeto en un marco de libertad de la expresin de la voluntad popular, garantizar la plena libertad del sufragio, el normal desarrollo de los procesos electorales en cuanto a su transparencia y limpieza, adems de la garanta que se debe dar al secreto del voto y, como consecuencia, la libre opcin por una u otra candidatura que le corresponde al ciudadano (Zamora Jimnez, 2001: 579).

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Del presente estudio se desprende que una definicin genrica de delito electoral slo existe en la legislacin de dos de los pases. Segn el artculo 194 del CE, de Bolivia, toda accin u omisin dolosa o culposa, violatoria de las garantas que establece este cdigo constituye un delito electoral. Por su parte, el artculo 251 de la LEPP, de Guatemala, establece que comete delito electoral quien por dolo o culpa realice actos u omisiones contra el proceso electoral para impedirlo, suspenderlo, falsearlo y alterar sus resultados. 2.2. Tipos 1. Por el autor a) Funcionarios pblicos. Para mayor claridad, puede distinguirse entre los delitos cometidos por funcionarios pblicos en sentido estricto, y aqullos cometidos por personas que desempean funciones pblicas durante el proceso electoral. i) Funcionarios pblicos en sentido estricto. En algunos pases est tipificada como delito la participacin poltica de determinados funcionarios pblicos en el proceso electoral cuando aqulla va ms all del mero ejercicio de su derecho al voto. As, por ejemplo, cualquier participacin de los militares en el proceso electoral que no sea el ejercicio del derecho de sufragio es delito, tal es el caso de Costa Rica (art. 153d del CE) y Uruguay, ya que este ltimo en el texto constitucional (art. 77.4) tipifica el delito, hacindolo extensivo en el artculo 91 del mismo ordenamiento, al presidente y el vicepresidente de la Repblica, los miembros del Poder Judicial, del Tribunal de Cuentas, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, de la Corte Electoral, de los Consejos o directorios o los directores de los Entes Autnomos y de los Servicios descentralizados, de las Juntas Departamentales, de las Juntas Locales y los intendentes, entre otros, no pueden ser elegibles para integrar la Cmara de Representantes, haciendo an ms extensible a los empleados militares o civiles dependientes de los poderes Legislativo, Ejecutivo o Judicial, de la Corte Electoral, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y del de Cuentas, de los gobiernos departamentales, de los Entes Autnomos y de los Servicios Descentralizados, por servicios a sueldo, con excepcin de los retirados o jubilados. La funcin pblica puede entenderse como la relacin jurdica laboral que existe entre el Estado y sus trabajadores, difiere del servicio en

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s que prestan los trabajadores, que responde a los conceptos de actividad pblica, servicio administrativo o servicio pblico (UNAM, 1989: 1498). En Mxico el CPF prev en el artculo 212 que servidor pblico es toda persona que desempee un empleo, cargo o comisin de cualquier naturaleza en la administracin pblica federal centralizada o en la del Distrito Federal, organismos descentralizados, empresas de participacin estatal mayoritaria, organizaciones y sociedades asimiladas a stas, fideicomisos pblicos, en el Congreso de la Unin, o en los poderes Judicial Federal y Judicial del Distrito Federal, o que manejen recursos econmicos federales. Las disposiciones contenidas en el presente ttulo, son aplicables a los gobernadores de los estados, a los diputados a las legislaturas locales y a los magistrados de los tribunales de justicia locales, por la comisin de los delitos previstos en este ttulo, en materia federal. As, los actos delictivos de los funcionarios pblicos pueden consistir en incumplimiento de funciones o en abuso de poder. En algunos pases se considera delito el incumplimiento de cualquiera de las funciones que la ley electoral atribuye a los funcionarios, ste es el caso, por ejemplo, de Chile (art. 84 de la LOSIESE); en otros supuestos, slo es constitutivo de delito el incumplimiento de alguna de aquellas funciones, como la negacin de los funcionarios a extender certificados de documentos electorales (art. 240 de la LEOP de Honduras) o, en Costa Rica, la negligencia de los funcionarios registrales a la hora de realizar las actualizaciones correspondientes (art. 152 CE). Por abuso de poder se consideran acciones como la falsificacin de documentos electorales, que viene recogida en la totalidad de los pases estudiados; presionar o intimidar a los electores (art. 173.19 de la LE de Repblica Dominicana y en los arts. 174.1 y 175.2 de la LE de Nicaragua); detener a integrantes de las mesas electorales o a cualquier elector (art. 319 del CE de Paraguay) y, por ltimo, con carcter general, abusos del cargo pblico para favorecer a determinado candidato (art. 173.18 de la LE de Repblica Dominicana y art. 385a del DL 26859 de Per). El abuso de autoridad en trminos generales es el mal uso que hace un funcionario pblico de las facultades que la ley le atribuye. El abuso de autoridad configura delito en ciertos casos, como dictar resoluciones contrarias a la Constitucin o a las leyes, no ejecutar stas cuando su cumplimiento correspondiere, omitir, rehusar o retardar ilegalmente algn acto de su funcin (Osorio, 1989: 12).

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En Mxico el CPF prev la figura de abuso de autoridad en el numeral 215, guardando relacin en materia electoral con el artculo 401 del mismo ordenamiento en el que se precisa quines son considerados servidores pblicos, de tal forma contempla: I) servidores pblicos, las personas que se encuentren dentro de los supuestos establecidos por el artculo 212 de este Cdigo. Se entender tambin como servidores pblicos a los funcionarios y empleados de la administracin pblica estatal y municipal; II) funcionarios electorales, quienes en los trminos de la legislacin federal electoral integren los rganos que cumplen funciones electorales; III) funcionarios partidistas, los dirigentes de los partidos polticos nacionales y de las agrupaciones polticas, y sus representantes ante los rganos electorales, en los trminos de la legislacin federal electoral; IV) candidatos, los ciudadanos registrados formalmente como tales por la autoridad competente. ii) Personas que desempean funciones pblicas en el proceso electoral. Al igual que en el caso anterior, el delito puede consistir en el incumplimiento de funciones o en el abuso de poder en el ejercicio de stas. Se entienden como incumplimiento de funciones, por ejemplo, no asistir a la convocatoria de la mesa electoral (art. 356 del CE de Panam), retirarse injustificadamente antes del trmino de la jornada electoral (art. 132.2 de la LOCVPE de Chile), no firmar las actas electorales (art. 256.9 de la LOSPP de Venezuela y art. 133 de la LE de Ecuador), celebrar los acuerdos sin el qurum necesario o reunirse en lugar u horas diferentes (art. 133 de la LOCVPE de Chile y art. 173.4 de la LE de Nicaragua), o no mencionar en las actas reclamaciones debidamente formuladas (art. 316 del CE de Brasil y art. 173.2 de la LE de Repblica Dominicana). En el caso de Mxico, el Cofipe regula las funciones electorales y prev quines en su cargo son considerados funcionarios electorales, y el Cdigo Penal en materia de delitos electorales sanciona a quien se abstenga de cumplir, sin causa justificada, con las obligaciones propias de su cargo, en perjuicio del proceso electoral (art. 405f.II del CPF). Abusos en el ejercicio de las funciones son, por ejemplo, no admitir el voto de persona con derecho a l (art. 132.4 de la LOCVPE de Chile y art. 132.E de la LE de Ecuador), admitir el voto de persona inhabilitada para votar (art. 383.C del DL 26859 de Per, y art. 344 del CE de Panam), marcar el voto para violar el secreto del mismo o declararlo nulo (art. 132.5 de la LOCVPE de Chile, y arts. 174.12 y 174.13 de la LE de Repblica Dominicana), apropiacin de documentos electorales (art. 346.1 del CE de Panam), no computar votos vlidos (art. 152n del CE de Costa Rica), suspender abusi-

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vamente la votacin o el escrutinio (art. 132.8 de la LOCVPE de Chile), o cuando en ejercicio de sus funciones ejerza presin sobre los electores y los induzca objetivamente a votar por un candidato o partido determinado, en el interior de la casilla o en el lugar donde los propios electores se encuentren formados (art. 405 F. VI, CPF de Mxico). b) Partidos polticos. No existen casi delitos en los que los partidos polticos aparezcan como sujeto activo. Slo se regulan algunos supuestos especiales: propiciar propaganda electoral sin respeto a los valores democrticos (art. 333 del CE de Paraguay), y la recepcin ilcita de donaciones (art. 243.b de la LEOP de Honduras). En otros supuestos se considera sujeto activo del delito a los funcionarios partidistas, candidatos y ciudadanos y, en consecuencia, la sancin va dirigida a ellos. As, en los artculos 401 y 406.II (adicionada, en el Diario Oficial del 15 de agosto de 1990) del CPF de Mxico se sanciona al funcionario partidista o al candidato que realice propaganda electoral mientras cumple sus funciones durante la jornada electoral. De tal forma que la legislacin ordinaria impone la pena a los funcionarios partidistas o a los organizadores de actos de campaa, tomando en cuenta que quien haya colaborado en la comisin sea servidor pblico (arts. 412 y 407.III del CPF). c) Particulares. Prcticamente la totalidad de las legislaciones estudiadas tipifica una gama similar de delitos, que examinaremos con ms detalle al hablar de la clasificacin de los delitos segn su objeto. Aqu nos limitaremos a hacer una breve referencia a las acciones de los particulares constitutivas de delitos electorales, que son ms comunes. En este sentido, casi todos los pases castigan las acciones de los particulares que consisten en la obstaculizacin del proceso electoral, los fraudes electorales (destacando los delitos de votar dos o ms veces, o votar sin tener derecho a ello), las falsedades electorales, etc. Asimismo, se penalizan los actos de propaganda electoral ilegal, los desrdenes pblicos realizados durante las votaciones y en las cercanas del lugar donde stas se celebran, y las coacciones dirigidas contra otros electores o contra personas con funciones en el proceso electoral. Por ltimo, en algunos pases se castigan como delitos electorales la calumnia, la injuria o determinadas sustracciones. 2. Por la materia La legislacin latinoamericana en materia de delitos electorales contiene gran variedad de tipos delictivos que, sin perjuicio de otras posibles clasificaciones, podran agruparse de la siguiente manera:

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a) Obstaculizacin del proceso electoral. Incluimos en este apartado todas aquellas acciones que normalmente no seran delictivas, pero que en el proceso electoral son consideradas como tales por constituir un grave entorpecimiento del mismo. Son delitos de esta clase los que hacen referencia a la obstaculizacin de las inscripciones en el registro (como se recoge en el art. 198 del CE de Bolivia, art. 334.5 del CE de Panam y art. 172.H de la LERC de Cuba); el atropello, impedimento o limitacin del derecho al sufragio (art. 136.8 de la LOCVPE de Chile, art. 213 de la LEOP de Honduras, o art. 173.6 de la LE de Repblica Dominicana); negarse a dar certificaciones (art. 318 del CE de Paraguay, art. 338 del CE de Panam, o arts. 173.13 y 173.14 de la LE de Repblica Dominicana); negarse a admitir propuesta de candidato presentada en tiempo y forma (art. 173.2 de la LE de Repblica Dominicana); prdida de documentos (art. 135 de la LOCVPE de Chile, y art. 173.16 de la LE de Repblica Dominicana) y, finalmente, impedir a los delegados de partidos el cumplimiento de su funcin, como establece el artculo 210 del CE de Bolivia, y en Mxico se precisa: la imposicin de diez a cien das multa y prisin de seis meses a tres aos, a quien obstaculice o interfiera dolosamente en el desarrollo normal de las votaciones, escrutinio y cmputo, traslado y entrega de los paquetes y documentacin electoral, o el adecuado ejercicio de las tareas de los funcionarios electorales (art. 403f. IV del CPF). b) Falsedades. Se considera falsedad la creacin mediante acciones, palabras o conductas, en inters del falsificador, de una determinada apariencia que no corresponde a la realidad. Son delitos de esta clase, la falsedad en el acto de suscripcin de patrocinio de una candidatura (art. 129 de la LOCVPE de Chile), las falsedades en la inscripcin registral (art. 137 del CEN de Argentina, art. 295.A del CP de El Salvador, o arts. 318 y 315 del CE de Paraguay), la falsificacin de documentos electorales (art. 136.3 de la LOCVPE de Chile, art. 216 de la LEOP de Honduras, art. 334.4 del CE de Panam, arts. 138 y 143 del CEN de Argentina, art. 199 del CE de Bolivia, art. 191.2 y 191.9 de la LE de Uruguay y art. 172ch, de la LERC de Cuba), la alteracin de resultados electorales (art. 394 del CP de Colombia, art. 345.3 del CE de Panam, art. 204 del CE de Bolivia, art. 139i del CEN de Argentina y el art. 175.4 del LE de Nicaragua), vote o pretenda votar con una credencial para votar de la que no sea titular (art. 403 fraccin VIII del CPF de Mxico). Tambin son falsedades las conductas que consisten en la suplantacin de la personalidad, como la suplantacin de la personalidad para votar (art.

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341.2 del CE de Panam), la suplantacin para votar de un nacional por un extranjero (art. 256.4 de la LOSPP de Venezuela o art. 234 de la LEOP de Honduras), o la suplantacin de un miembro de mesa electoral (art. 383.A y B del DL 26859 de Per). c) Fraude electoral. Consiste en votar dos o ms veces en la misma eleccin, o votar sin tener derecho a ello. En la mayora de las legislaciones latinoamericanas se regula esta clase de delitos (vase el cuadro. XL.1). En todo caso, hay que destacar que en algunos pases, concretamente en Brasil (art. 309 del CE), Costa Rica (art. 152.Q del CE), Cuba (art. 172b y c de la LERC), El Salvador (art. 295 del CP), Mxico (art. 403.II del CPF), Uruguay (art. 191.2 de la LE) y Nicaragua (arts. 173.5 y 174.5 de la LE) se castiga de igual modo la comisin del delito (votar ms de una vez) que la tentativa y Per (art. 383.E del Decreto Ley 26859), sanciona la suplantacin o sustitucin de sellos, envolturas o cerraduras de nforas, as como la violacin de comunicaciones oficiales de los rganos electorales o cambio de votos impugnados. d) Abandono de funciones. Cometen este delito las personas que, llamadas a desempear funciones electorales, dejan de cumplirlas o las abandonan sin justa causa. Con arreglo a lo antedicho, sera delito abandonar el servicio electoral sin justa causa (art. 344 del CE de Brasil, art. 191.1 de la LE de Uruguay y el art. 405.II del CPF de Mxico), no desempear las funciones de miembro de la mesa electoral (art. 331 del CE de Paraguay), no concurrir a la Junta Receptora (art. 175.3 de la LE de Nicaragua y art. 392 del DL 26859 de Per), o no concurrir al desempeo de funciones por parte de los miembros de las Juntas Inscriptoras (art. 77 de la LOSIESE de Chile). e) Propaganda ilegal. Supone delito de propaganda ilegal la comisin de infracciones de las normas relativas a la forma o al tiempo en que debe desarrollarse la propaganda electoral, as como la celebracin de reuniones y otros actos pblicos dirigidos a la consecucin ilegal de votos. En la mayora de los casos examinados, el delito se tipifica de forma general, es decir, se sanciona la realizacin de propaganda prohibida por la ley (art. 239 de la LEOP de Honduras, art. 137 de la LE de Ecuador, art. 85 del CE de Costa Rica, art. 406.II del CPF de Mxico, art. 256.4 de la LOSPP de Venezuela, y los arts. 248 y 361 del CE de Panam, art. 191.12 de la LE de Uruguay y los arts. 388 y 389 del DL 26859 de Per). No obstante, en pases como Brasil o Nicaragua se hace una especificacin ms detallada de los delitos de propaganda ilegal, como en los arts. 322 a

CUADRO
Pas Argentina

XL.1.

Localizacin de los licitos y faltas electorales

Descripcin legal De las faltas electorales De los delitos electorales 129 al 145 146 Artculos 125 al 128 ter

Ordenamiento legal Cdigo Electoral Nacional

Remisin Cdigo Penal y de Procedimientos Boliva Cdigo Electoral Nacional Faltas y delitos electorales Brasil Cdigo Electoral Nacional Faltas Crimen electoral Chile Ley Orgnica Constitucional sobre Sistema de Inscripcion Electoral y Servicio Electoral Ley Orgnica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinio Colombia Cdigo Electoral Nuevo Cdigo Penal Costa Rica Constitucin Poltica Cdigo Electoral Cuba Ley Electoral Cdigo Penal Cubano Ecuador El Salvador Ley Electoral Cdigo Electoral Delitos contra el sufragio Cdigo Penal Guatemala Ley Electoral y de Partidos Polticos Fraude electoral Delitos y faltas electorales Otras sanciones Delitos Captulo III Sanciones Ilcito electoral Multa De las faltas y de los delitos

194 al 223

7 al 9 289 al 354

124 al 142

199 al 202 386 al 396 103 149 al 154 172 35 119 al 140 300 al 302

295 251 al 255

[1032]

CUADRO
Pas Honduras

XL.1.

Localizacin de los licitos y faltas (conclusin)

Descripcin legal De las sanciones Artculos 211

Ordenamiento legal Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas

Mxico

Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales Cdigo Penal Federal

De las faltas administrativas y de las sanciones Delitos electorales Delitos electorales Delitos Faltas electorales Faltas administrativas

264 al 272

401 al 413 173 al 178 334 al 352 353 al 357 358 al 362

Nicaragua Panam

Ley Electoral Cdigo Electoral

Paraguay

Cdigo Electoral Paraguayo

Delitos Faltas

314 al 330 331 al 337 382 al 393 354 al 360

Per

Decreto Ley 26859 Cdigo Penal

De los delitos Delitos contra el derecho del sufragio

Repblica Dominicana

Ley Electoral de la Repblica Dominicana

De las infracciones electorales De los crimenes electorales De los delitos electorales

170 171 y 172 173 al 180 147 463 95 al 100 254 y 255 256 y 258 259 al 265

Cdigo Penal

De las falsedades Disposiciones generales

Uruguay Venezuela

Ley de Elecciones Ley Orgnica del Sufragio y Participacin Poltica

Delitos electorales Faltas electorales Delitos electorales Ilcitos administrativos

[1033]

1034

DELITOS Y FALTAS ELECTORALES

337 del CE de Brasil, en los que se regulan supuestos como la realizacin de propaganda electoral en lengua extranjera (art. 335 del texto legal antes citado). Merece la pena resear la tipificacin como delito de la propaganda realizada por los miembros de la Junta Electoral el da de las elecciones (art. 174.9 de la LE de Repblica Dominicana). Tambin hay que destacar la tipificacin de aquellas acciones encaminadas a impedir la propaganda lcita (el art. 332 del CE de Brasil o el art. 175.8 de la LE de Nicaragua). f) Sobornos. Se comete este delito cuando se solicita directa o indirectamente el voto de algn elector, o se le induce a la abstencin a cambio de recompensas, ddivas, remuneraciones o promesa de las mismas. Existen diversos tipos de delitos que tienen como finalidad influir sobre el voto del elector, pudiendo ser los medios para lograr este objetivo tanto el soborno como la coaccin. De hecho, ambas conductas se regulan a menudo dentro del mismo delito, como es el caso (art. 152.R del CE) de Costa Rica y (arts. 171.6 y 173.15 de la LE) de Repblica Dominicana. Se destaca, como caso especial, el soborno para procurar que un funcionario cometa o permita que se realice algn hecho que constituya infraccin de la legislacin electoral, supuesto regulado en Repblica Dominicana (arts. 172.11 y 12 de la LE y art. 147 del CP), Nicaragua (art. 174.2 de la LE), Brasil (art. 299 del CE), Chile (art. 137.4 de la LOCVPE), Colombia (art. 389 del CP), Mxico (art. 403.VI del CPF), El Salvador (art. 295.B del CP) y Uruguay (art. 191.7 de la LE). g) Coacciones. Las coacciones consisten en ejercer violencia o intimidacin sobre los electores para que no usen su derecho al voto, lo ejerzan en contra de su voluntad o descubran el secreto del voto. Conforme a esta definicin, nos encontramos con delitos como la coaccin electoral o el ejercicio de violencia o presin, por medio de las armas, para impedir la realizacin de los procesos electorales (art. 295.I del CP de El Salvador; art. 405.VI del CPF de Mxico; art. 214 de la LEOP de Honduras; art. 197 del CE de Bolivia; arts. 336.1,3 y 4 del CE de Panam; art. 139.b del CEN de Argentina; art. 387 del CP de Colombia; art. 320 del CE de Paraguay; art. 172.F de la LERC de Cuba; art. 136.8 de la LOCVPE de Chile; art. 387 del CP de Colombia y el art. 300 del CE de Brasil). Existen algunas coacciones que no tienen por objeto influir directamente en el voto del elector, sino ms bien conseguir el desempeo de trabajos para candidatos o partidos (art. 334 del CE de Panam). Otras coacciones persiguen impedir el ejercicio de las funciones electorales (art. 139a del CEN de Argentina).

DELITOS Y FALTAS ELECTORALES

1035

Por ltimo, hay coacciones dirigidas a fines tan concretos como hacer retirar una candidatura (art. 175.7 de la LE de Nicaragua), o procurar la afiliacin a un partido poltico (art. 197 del CE de Bolivia). Interesa subrayar que existen algunos tipos que no son coacciones en sentido estricto, sino que, en rigor, son amenazas. Este supuesto se da, por ejemplo, en Repblica Dominicana (arts. 173.13 y 173.20, 175.1 y 175. 2 de la LE), que regula la amenaza en relacin con las materias electorales, en Uruguay (art. 191.5 de la LE) donde se tipifica la prohibicin para que los servidores pblicos coaccionen la emisin del sufragio, y en Per (art. 385, a del DL 26859), que tipifica la coaccin realizada por las autoridades polticas, militares, policiales, municipales y los funcionarios pblicos que obliguen a un elector a firmar una lista de adherentes a un partido poltico o para la presentacin de una candidatura o a favor o en contra de determinado partido, lista o candidato, o los que realice algn acto que favorezca o perjudique a determinado partido o candidato. h) Desrdenes pblicos. Figuran dentro de este grupo de delitos la organizacin, realizacin o instigacin de desrdenes, tumultos o agresiones que perjudiquen el desarrollo regular de los actos electorales. Es precisamente esta definicin la que contiene el artculo 191.10 de la LE de Uruguay. Tambin con carcter general se regulan desrdenes pblicos electorales en Bolivia, (art. 200 de la CE), El Salvador (art. 295.H del CP), Ecuador (art. 134.E de la LE), Panam (art. 354.1 del CE) y Per (art. 382a del DL 26859). Tambin se tipifican como delito de desorden pblico conductas ms concretas, como promover concentraciones el da de las elecciones (art. 296 del CE de Brasil y art. 384b del DL 26859 de Per); la tenencia indebida de armas (art. 354.2 del CE de Panam, art. 382c del DL 26859 de Per, art. 152d del CE de Costa Rica, art. 174.3 de la LE de Nicaragua, art. 257.9 de la LOSPP de Venezuela); el depsito de armas en una rea menos de 80 metros del lugar de celebracin de las elecciones (art. 130 del CEN de Argentina); la venta o distribucin de bebidas alcohlicas el da de las elecciones o, segn los pases, la venta dentro de un tiempo determinado, anterior a la celebracin de los comicios (art. 136 del CEN de Argentina, art. 390a del DL 26859 de Per, o art. 134.B de la LE de Ecuador).2 Respecto de este ltimo tipo de desrdenes pblicos, merece atencin lo dispuesto en el art.
2 Respecto a las regulaciones especiales vigentes en el da de las elecciones, vase la contribucin sobre la jornada electoral de Jochen Fuchs en esta obra.

1036

DELITOS Y FALTAS ELECTORALES

149a del CE de Costa Rica, que prescribe como delito el hecho de acudir en estado de ebriedad a la Junta Electoral. Tambin son desrdenes pblicos el funcionamiento de locales de juegos de azar durante el da de las votaciones (art. 135 del CEN de Argentina); la organizacin de espectculos pblicos o actos deportivos (art. 131 del CEN de Argentina, art. 390a del DL 26859 de Per) y, por ltimo, la reunin de electores en un inmueble cercano al lugar de celebracin de las votaciones (art. 130 del CEN de Argentina). i) Calumnias e injurias. Dentro de este grupo clasificamos todos los delitos que recogen atentados contra el honor de la persona en el proceso electoral, ya sea mediante la falsa imputacin de un hecho constitutivo de delito, ya mediante expresiones o acciones que supongan deshonra, descrdito o menosprecio de otra persona. En cuanto a la existencia de estos delitos en las legislaciones latinoamericanas, debe decirse que se encuentran regulados en muy pocos pases. Debemos mencionar los artculos 134c y 135 de la LE de Ecuador, donde el sujeto pasivo de este delito es un miembro de los organismos electorales; los artculos 324-326 del CE de Brasil, en los que la pena se agrava si la accin se dirige contra el presidente de la Repblica o contra otro funcionario pblico en el ejercicio de sus funciones. j) Sustracciones. Pueden distinguirse las apropiaciones indebidas de otro tipo de sustracciones. Se considera apropiacin indebida, la apropiacin antijurdica por el poseedor legtimo de una cosa que la haba recibido por un ttulo que produce obligacin de devolverla. Este delito slo se regula en algunos pases y recoge la accin de los administradores de campaa consistente en apropiarse de los fondos destinados a las mismas (art. 330 del CE de Paraguay), as como la accin de miembros de mesas, colegios o delegados de juntas que no devuelvan el material electoral (art. 134 de la LOCVPE de Chile); tambin, se tipifica la sustraccin, destruccin, alteracin o el uso indebido de documentos o materiales electorales (art. 406, III del CPF de Mxico y art. 133.B de la LE de Ecuador). Otro tipo de sustracciones son, por ejemplo, todas aquellas que consisten en sustraer material electoral sin nimo de lucro, pero con la finalidad de entorpecer el proceso electoral. En este apartado se incluyen la apropiacin de urna que contenga votos sin escrutar (art. 136.5 de la LOCVPE de Chile), y la apropiacin de documentos o materiales necesarios para el voto o los resultados (art. 346.1 del CE de Panam).

DELITOS Y FALTAS ELECTORALES

1037

2.3. Los delitos electorales y sus sanciones Las penas por la comisin de un delito electoral pueden ser de privacin de la libertad, de privacin de derechos o penas pecuniarias (vase en el cuadro XL.2 la clasificacin de los delitos ms comunes en los pases objeto de estudio, con las penas que corresponden a cada uno de ellos). Penas privativas de libertad. Esta pena es la que corresponde a la mayora de los delitos electorales. La privacin de libertad tiene denominaciones diferentes segn los pases: arresto, prisin, reclusin, presidio, detencin. Su duracin tambin es diferente de una legislacin a otra, desde la prisin de 15 das por desrdenes pblicos en Argentina, hasta la reclusin de seis aos por la destruccin de una urna electoral en Brasil (art. 339 del CE) y en Repblica Dominicana (art. 171b.1 de la LE). Penas privativas de derechos. La expresin penas privativas de derechos se usa por tradicin en un sentido ms restrictivo de lo que el trmino sugiere. Literalmente, toda pena priva de algn derecho, pero esta expresin slo se emplea para englobar aquellas penas que privan de derechos distintos de la vida, la propiedad o la libertad. Estas penas se prevn a veces como penas principales (como en el art. 152 del CE de Costa Rica y el numeral 253 de LEPP de Guatemala), aunque la mayora de las veces estn consideradas como penas accesorias, es decir, aquellas que presuponen otra pena para su imposicin. Las penas privativas de derechos que van asociadas ms a menudo a la comisin de delitos son la inhabilitacin para cargos pblicos (por ejemplo, art. 221 del CE de Bolivia, o art. 253 de la LEPP de Guatemala), y la privacin de empleo (art. 192 de la LE de Uruguay; art. 221 del CE de Bolivia y el art. 129 de la LE de Ecuador). Un caso de especial atencin resulta la legislacin peruana, toda vez que el DL 26859, establece las penas privativas de la libertad y la multa en los delitos electorales, e impone como sancin accesoria en los ilcitos previstos en los numerales 382d, 384a, c y d, 385, 388 y 390, la inhabilitacin por igual trmino al de la condena con remisin al artculo 36 del CP peruano, que establece los efectos de la inhabilitacin, que va de la privacin del cargo, incapacidad para obtener un empleo pblico, suspensin de derechos polticos e incapacidad para ejercer por cuenta propia o intermediario profesin, comercio, arte o industria. c) Penas pecuniarias. La pena pecuniaria ms habitual es la multa. Por ser la multa la sancin que se impone en general por la comisin de faltas

CUADRO
Delitos Votar ms de una vez

XL.2.

Los delitos electorales y sus sanciones

Bolivia Art. 196 CE Arresto de 30 das Art. 233 CE Arresto de cuatro meses Brasil Art. 309 CE Votar dos veces (o intentarlo) reclusin hasta por tres aos Art. 289 CE Reclusin hasta por dos aos y pago de 5 a 15 das de multa. Art. 291 CE Hasta cinco aos y pago de 5 a 15 das de multa Chile Art. 136.1 LOCVPE 61 das a 10 aos

Argentina Art. 139d CEN Uno a tres aos de prisin Art. 137 CEN Seis meses a tres aos de prisin

Falsificacin registral

Art. 136.4 LOCVPE 541 das a 10 aos

Falsificacin de documentos electorales Falsificacin de actas de resultados Coacciones

Art. 138 CEN Seis meses a cuatro aos de prisin Art. 139h CEN Uno a tres aos de prisin Art. 139 a y b CEN Uno a tres aos de prisin

Art. 199 CE La pena la contempla el Cdigo Electoral Art. 204 CE Dos a ocho aos

Art. 136.4 LOCVPE 541 das a 10 aos

Art. 197 CE Seis meses tratndose de servidor pblico, adems la destitucin del cargo

Art. 315 CE Reclusin hasta por cinco aos y pago de 5 a 15 das de multa Art. 301 CE Reclusin hasta por cuatro aos, de 5 a 15 das de multa

Art. 136.4 LOCVPE 541 das a 10 aos

Art. 136.8 LOCVPE 51 das a 10 aos

Sobornos

Propaganda ilegal

Abandono de funciones

Art. 133 bis CEN Inhabilitacin de uno a 10 aos para el ejercicio de cargos pblicos Art. 132 CEN Seis meses a dos aos de prisin

Art. 299 CE Reclusin hasta por cuatro aos, de 5 a 500 das de multa Art. 322 a 326 CE. Un mes o pago de 60 a 90 das de multa y seis meses o pago de 30 a 60 das de multa respectivamente Art. 344 CE Detencin hasta por seis meses y multa de 90 a 120 das

Art. 137.4 LOCVPE 61 das a 3 aos

Art. 130 y 132.2

LOCVPE

Suspensin del cargo y de 61 a 541 das

Violacin del secreto del voto Negarse indebidamente a admitir el voto Desrdenes pblicos

Art. 141 CEN Tres meses a tres aos de prisin

Art. 201 CE Tres a seis meses y el doble si es funcionario

Art. 312 CE Detencin hasta por dos aos Art. 292 CE Multa de 30 a 60 das de salario mnimo

Art. 132.5 LOCVPE 61 a 541 das

Art. 132.4 LOCVPE 61 das a 540 das

Arts. 131 y 135 CEN 15 das a seis meses

Art. 200 CE Tres a seis meses

Art. 296 CE Detencin hasta por dos meses y pago de 60 a 90 das multa

[1038]

CUADRO
Delitos Votar ms de una vez Falsificacin registral Falsificacin de documentos electorales

XL.2.

Los delitos electorales y sus sanciones (continuacin)

Costa Rica Art. 152 Q CE Dos a seis aos Art. a) CE Inhabilitacin de Dos a ocho aos Art. 150 E CE Multa y prisin Cuba Art. 172 C LERC Multa de 10 a 80 cuotas Art. 172 CH LERC Multa de 10 a 80 cuotas Idem Art. 132 LE Uno a seis meses multa de 500 a 2 000 sucres Art. 138 C LE Seis meses a tres aos Ecuador

Colombia Art. 391 y 392 CP Uno a cuatro aos Art. 389 CP Tres a seis aos Art. 389 CP Tres a seis aos

Falsificacin de actas de resultados Coacciones Sobornos

Art. 394 CP Dos a cinco aos

Art. 152 P CE Dos a seis aos

Idem

Art. 387 CP Tres a seis aos Art. 398 CP Tres a cinco aos multa de 100 a 500 salarios mnimos legales mensuales vigentes y, el sufragante que acepte la pena ser de uno a cuatro aos

Art. 172.F LERC Multa de 10 a 80 cuotas Art. 152 R CE Dos a seis aos de prisin

Propaganda ilegal Abandono de funciones Violacin del secreto del voto Negarse indebidamente a admitir el voto Art. 388 CP Uno a cuatro aos

Art. 151 C CE Dos a 12 meses de prisin

Art. 172.A LERC Multa de 10 a 80 cuotas

Art. 137 LE Multa de 5 000 a 100 000 sucres

Art. 151 A CE Dos a 12 meses de prisin Art. 152 G CE Dos a seis aos de prisin

Idem

Art. 172.H LERC Multa de 10 a 80 cuotas

Art. 132 E LE Uno a seis meses multa de 500 a 2 000 sucres Art. 134 LE Prisin de 2 a 15 das de multa

Desrdenes pblicos

Art. 386 CP Dos a ocho aos

Art. 151 C CE Dos a 12 meses de prisin

[1039]

CUADRO
Delitos Votar ms de una vez

XL.2.

Los delitos electorales y sus sanciones (continuacin)

Guatemala aArt. 407.D CP Prisin uno a cinco aos Honduras Art. 218 LEOP Prisin mayor en su grado mnimo con las reglas del art. 212 Mxico Art. 403 CPF fraccin II De 10 a 100 das de multa y prisin de seis meses a tres aos Art. 409 CPF fraccin I De 20 a 100 das de multa y prisin de tres meses a cinco aos Art. 406 Fraccin III CPF De 100 a 200 das de multa y prisin de uno a seis aos Art. 405 fraccin IV CPF De 50 a 200 das de multa prisin de dos a seis aos Art. 407.B CP Prisin uno a cinco aos Art. 220 LEOP Prisin de seis a ocho aos Art. 405 fraccin VI CPF De 50 a 200 das de multa y prisin de dos a seis aos Art. 403 fraccin VI CPF De 10 a 100 das de multa y prisin de seis meses a tres aos

El Salvador Art. 295.A CP Uno a seis aos

Falsificacin registral

Art. 295.C CP Uno a seis aos

Art. 252 LEPP Prisin uno a tres aos Art. 216 LEOP Presidio mayor en su grado mnimo con las reglas del art. 212

Falsificacin de documentos electorales

Art. 295.F CP Uno a seis aos

Falsificacin de actas de resultados

Art. 295.D CP Uno a seis aos

Coacciones

Art. 295.I CP Uno a seis aos

Sobornos

Art. 295.B CP Uno a seis aos

Art. 407.C CP Prisin uno a cinco aos

Propaganda ilegal

Idem

Art. 218 LEOP Con pena de presidio mayor en su grado mnimo con las reglas del art. 212 Art. 239 LEOP Presidio menor en su grado medio

Abandono de funciones

Art. 295 I CP Siete a diez aos

Art. 406 fraccin II CPF De 100 a 200 das de multa y prisin de uno a seis aos Art. 405 fraccin II CPF De 50 a 200 das de multa y prisin de dos a seis aos Art. 403 fraccin VII CPF De 10 a 100 das de multa y prisin de seis meses a tres aos Art. 405 fraccin II CPF De 50 a 200 das de multa y prisin de dos a seis aos Art. 403 fraccin IX CPF De 10 a 100 das de multa y prisin de seis meses a tres aos

Violacin del secreto del voto Negarse indebidamente a admitir el voto Art. 295.H CP Uno a seis aos Art. 217 R) LEOP Presidio mayor en su grado mnimo

Desrdenes pblicos

Art. 295.H CP Uno a seis aos

Art. 407 E CP Seis meses a tres aos

Art. 217 H) LEOP Presidio mayor en su grado mnimo

[1040]

CUADRO

XL.2.

Los delitos electorales y sus sanciones (continuacin)

Panam Art. 341.4 CE Prisin seis meses a tres aos y suspensin de derechos, inhabilitacin de uno a tres aos Paraguay Art. 323 b) CE Uno a tres aos ms 200 jornales Per Art. 386 DL Seis meses a dos aos

Nicaragua Votar ms de una vez Art. 173.5 Arresto inconmutable de 30 a 180 das y art. 174.5 LE Arresto de seis a doce meses
Nota: Los responsables de la comisin de delitos contemplados en sus artculos 173 y 174 se les inhabilitar durante un tiempo igual a doble de la pena

Falsificacin registral

Art. 173.5 LE De 30 a 180 das de arresto

Falsificacin de documentos electorales

Art. 175.4 LE Arresto inconmutable uno a dos aos

Falsificacin de actas de resultados

Art. 175.6 LE Arresto inconmutable uno a dos aos

Coacciones

Art. 175.2 LE Uno a dos aos

Sobornos

Art. 174.1 LE Seis a doce meses

Art. 341.3 CE Prisin seis meses a tres aos y suspensin de derechos, inhabilitacin de uno a tres aos Art. 341.2 CE Prisin seis meses a tres aos y suspensin de derechos, inhabilitacin de uno a tres aos Art. 345.3 CE Prisin seis meses a tres aos y suspensin de derechos, inhabilitacin de uno a tres aos Art. 336.1 CE Prisin seis meses a tres aos y suspensin de derechos, inhabilitacin de uno a tres aos Art. 341.5 CE Prisin seis meses a tres aos y suspensin de derechos, inhabilitacin de uno a tres aos

Art. 323 a) CE Uno a tres aos ms 200 jornales

Art. 324 d) Uno a seis meses de penitenciara ms 100 jornales

Art. 382 b) DL Un mes a un ao pena privativa

Propaganda ilegal

Art. 175.8 LE De uno a dos aos de arresto Art. 175.3 LE De uno a dos aos de arresto Art. 334.6 CE Prisin seis meses a un ao y suspensin de derechos, inhabilitacin de uno a tres aos

Art. 324a Un mes a seis meses de penitenciara

Art. 389 DL Prisin no menor a dos aos

Abandono de funciones Violacin del secreto del voto

Art. 382b DL Un mes a un ao de prisin

Negarse indebidamente a admitir el voto Desrdenes pblicos Art. 175.5 LE De uno a dos aos de arresto

Art. 317 b) Uno a cinco aos ms 100 jornales Art. 334 Multa de 10 a 20 jornales

Art. 383c DL Seis meses a tres aos Art. 382b DL Un mes a un ao de prisin

[1041]

CUADRO
Delitos Votar ms de una vez

XL.2.

Los delitos electorales y sus sanciones (conclusin)

Uruguay Art. 95 prrafo 2 LE Tres a seis meses Venezuela Art. 256.8 LOSPP Prisin de seis meses a un ao

Rep. Dominicana Art. 172.7 LE y art. 147 CP Pena y multa de 3 000 a 15 000 RD

Falsificacin registral Falsificacin de documentos electorales Art. 171b LE apartado 1 Dos aos y multa de 5 000 a 20 000 Art. 95 prrafo 9 Seis meses a un ao
RD LE

Art. 256.7 LOSPP Prisin de seis meses a un ao Art. 257.4 LOSPP Prisin de uno a dos aos

Falsificacin de actas de resultados

Coacciones

Sobornos

Propaganda ilegal

Abandono de funciones

Violacin del secreto del voto

Art. 174b LE apartado 3 Tres meses a un ao y multa de 2 000 a 5 000 RD Art. 174 LE apartado 5 Tres meses a un ao y multa de 2 000 a 5 000 RD Art. 171 LE b) apartado 6 Dos aos multa de 5 000 a 20 000 RD Art. 174 LE apartado 9 Tres meses a un ao y multa de 2 000 a 5 000 RD Art. 174 LE apartado 2 Tres meses a un ao ms multa 2 000 a 5 000 RD Art. 174 LE apartado 12 Tres meses a un ao ms multa 2 000 a 5 000 RD

Art. 95 prrafo 5 De tres a seis meses Art. 95 prrafo 7 De tres a seis meses

LE

Art. 257.9 LOSPP Prisin de uno a dos aos

LE

Art. 95 prrafo 12
LE

Tres das a tres meses

Art. 256.4 LOSPP Prisin de seis meses a un ao Art. 256.11 LOSPP Prisin de seis meses a un ao

Art. 95 prrafo 3 LE Tres a seis meses

Art. 256.12 LOSPP Prisin de seis meses a un ao en caso de ser funcionario pblico o miembro de las fuerzas armadas nacionales la pena se duplicar

Negarse indebidamente a admitir el voto Desrdenes pblicos

Art. 173 LE apartado 6 Seis meses a dos aos ms multa 2 000 a 5 000 RD Art. 95 prrafo 10
LE

Seis meses a un ao

Art. 256.6 LOSPP Prisin de seis meses a un ao

[1042]

DELITOS Y FALTAS ELECTORALES

1043

electorales, ser estudiada con mayor profundidad en el apartado dedicado a stas. Las multas pueden ser de cuanta fija o variable. En este ltimo caso, la cuanta se puede establecer con base en diferentes variables, como el jornal mnimo (CE de Paraguay), o por unidades tributarias mensuales, como se hace en la LOCVPE de Chile. Excepcionalmente, la determinacin de la cuanta de la multa corresponde a un organismo electoral, como en el caso de Bolivia, donde la competencia se atribuye a la Corte Nacional Electoral (art. 237 de la CNE). Un caso especial es el de Paraguay, cuyo Cdigo Electoral, (art. 328) dispone que la cuanta de la multa que corresponde a la infraccin de las normas por la fijacin de carteles deber ser equivalente al perjuicio causado, sin establecerse una cuanta fija. Otra de las penas pecuniarias es el decomiso de los instrumentos y efectos del delito, como en el caso de Per (art. 282c del DL 26859), en el que se establece el decomiso del arma y la cancelacin de la licencia a aquellos que portaren armas. En Repblica Dominicana, tanto en los crmenes electorales como en los delitos electorales, existe la sancin pecuniaria (arts. 171, 172, 173, 174 y 175 de la LE), la cual es determinada por los tribunales penales del Poder Judicial. Adems, por la comisin de crmenes electorales (arts. 171a y 172 de la LE), tiene la accesoria de trabajos pblicos de tres a diez aos por remisin al artculo 147 del CP dominicano.

2.4. Sobre las penas En este apartado vamos a hacer referencia a varias cuestiones relacionadas con las penas de los delitos electorales: la gravedad de stas, las circunstancias modificativas de la responsabilidad penal, las circunstancias que excluyen esta responsabilidad, el establecimiento de penas accesorias y el cumplimiento de las penas. 1) La gravedad de las penas. Diversos ejemplos nos muestran cmo los delitos electorales se castigan con mayor rigor que los delitos comunes. As, en Repblica Dominicana (art. 176 de la LE) se sanciona a los autores del delito frustrado igual que a los autores del delito consumado. En muchas de las legislaciones se produce una agravante de la pena cuando el delito es cometido por determinado sujeto. Esto ocurre con los

1044

DELITOS Y FALTAS ELECTORALES

funcionarios pblicos y con las personas que desempean una funcin pblica en el proceso electoral; y la forma ms comn de agravar la pena consiste en su aumento. As, por ejemplo, en Chile los delitos de falsedades descritos en los artculos 81 y 82 de la LOCVPE, si son cometidos por un funcionario del sistema electoral o por un miembro de la mesa inscriptora, sern castigados con la pena dispuesta aumentada en un grado (art. 83 de la LOCVPE); en Bolivia se duplica la pena si el delito de violacin del secreto del voto lo comete un funcionario pblico o electoral (art. 201 del CE); en El Salvador, en todos los casos de delitos electorales, la sancin podr aumentarse hasta en una tercera parte del mximo sealado si el responsable fuera funcionario pblico o electoral o tuviera autoridad militar, econmica o espiritual sobre el elector (arts. 290 y 295 del CP salvadoreo); por ltimo, en Colombia las penas se incrementan en una tercera parte o la mitad si el delito lo comete un empleado oficial encargado en forma temporal o permanente de funciones electorales (arts. 386, 387, 389, 390 y 394 del CP). En Panam se sancionar con pena de prisin de seis meses a tres aos y suspensin de los derechos ciudadanos e inhabilitacin para el ejercicio de funciones pblicas por uno a tres aos a las personas que abusen de la autoridad o influencia de un cargo pblico para actuar en beneficio o en contra de determinados candidatos en el proceso electoral (art. 346.2 del CE). En Per el artculo 393 del DL 26859 establece que los delitos electorales previstos en el titulo XVI, rigen sin perjuicio de lo dispuesto por los artculos 354 a 360 del Cdigo Penal peruano que tipifica los delitos contra la voluntad popular y del derecho de sufragio, de lo cual se infiere una concurrencia de sanciones. Como caso excepcional, se establece tambin una agravante para los candidatos inscritos que cometan algn delito electoral en Nicaragua, donde se aplica, junto a la pena normal que corresponda a ese delito, la de inhabilitacin para el cargo al que se presentaran (art. 176 de la LE). 2) Las circunstancias modificativas de la responsabilidad penal. En principio, son de aplicacin las que establezca el correspondiente cdigo penal; no obstante, en algunos casos la legislacin electoral introduce modificaciones al respecto. La circunstancia ms comn es la que se establece para el caso de reincidencia de funcionarios y que supone, en todos los casos, una agravacin de la pena en mayor medida que la establecida normalmente para la reincidencia. Esta agravacin puede consistir tanto en la destitucin o inhabilitacin per-

DELITOS Y FALTAS ELECTORALES

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manente (art. 136 de la LE de Ecuador y art. 84 de la LOCVPE de Chile), como tambin en el incremento de la cuanta de la multa, como ocurre en Ecuador (art. 136 de la LE). 3) Las circunstancias excluyentes de responsabilidad penal. Aqu es aplicable, como en el caso anterior, lo que establezca el cdigo penal correspondiente, y slo en algn caso encontramos excepciones a ese rgimen general. As, por ejemplo, en Ecuador se enumeran en el art. 128 de la Ley Electoral las circunstancias que excepcionan de la aplicacin de la sancin correspondiente al delito de no votar, siendo estas circunstancias las siguientes: estar ausente o llegar al pas el da de las elecciones, ser mayor de 65 aos, haber sufrido calamidad domstica grave el da de las elecciones y hasta ocho das antes, motivos de salud o impedimento fsico o no poder votar por mandato legal. En Repblica Dominicana, el artculo 177 de la LE, hace remisin al artculo 463 del CP dominicano, que dispone la modificacin de penas cuando existan circunstancias atenuantes a favor del acusado, las que se aplicarn en las infracciones electorales. 4) Penas accesorias. Como ya se ha mencionado, lo que caracteriza a la pena accesoria es que se impone como complemento de otra principal, como en Guatemala (art. 253 LEPP). Las penas accesorias suelen consistir en la prdida o decomiso de los instrumentos y efectos del delito. ste es el caso de Per (art. 382c del DL 26859), donde se establece el decomiso del arma y la cancelacin de licencia a aquellos que portaran armas, adems de la privacin de libertad, que es la pena que corresponde a este delito; en Ecuador (art. 112 de la LE) se establece como pena accesoria a la multa la clausura de medios de difusin en el delito de propaganda ilegal. 5. Cumplimiento de las penas. Hay que hacer tambin mencin de algunas especialidades respecto del rgimen general. En algunos pases tampoco son de aplicacin las medidas de gracia que extinguen la responsabilidad criminal. Esto ocurre en Chile, donde se establece que no proceder el indulto particular en favor de los condenados en virtud de la LOCVPE (art. 71), y en el artculo 150 del mismo ordenamiento se establece que, llegado el caso, slo proceder el indulto o la amnista con carcter general.

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DELITOS Y FALTAS ELECTORALES

2.5. Aspectos procesales 1) Accin penal. Con carcter general, la accin penal para perseguir los delitos electorales puede ejercitarse de oficio o a instancia de parte, mediante denuncia. Es tambin posible el ejercicio de la accin popular; en algunos casos se establece esta posibilidad y en otros se excluye expresamente, ya sea para todos los delitos o slo para algunos de ellos. Algunas legislaciones establecen una obligacin de denuncia para los funcionarios y para las personas que, ejerciendo funciones pblicas en el proceso electoral, conozcan de la comisin de un delito (art. 202 del decreto 2241 de Colombia, arts. 151 a 153 de la LOCVPE de Chile, art. 113 del Reglamento de la LEPP de Guatemala). Caso excepcional es el de Venezuela, ya que el artculo 251 de la LOSPP prev que todo ciudadano podr denunciar los delitos e ilcitos administrativos electorales y es destacado sealar que en los procesos respectivos a los ciudadanos les da el carcter de parte acusadora. Finalmente, en Repblica Dominicana, la persecucin de las infracciones electorales corresponde al ministerio pblico por apoderamiento de parte interesada (art. 170 de la LE). Respecto a la accin penal, se establecen algunas disposiciones excepcionales sobre su prescripcin. As, en Argentina, en ningn caso podr operar la prescripcin en un trmino inferior a dos aos, suspendindose el cmputo del plazo durante el desempeo de cargos que impidan la detencin o procesamiento (art. 146 del CEN); en Honduras (art. 57) la Constitucin establece un tiempo de prescripcin de cuatro aos; en Repblica Dominicana se dispone que los delitos electorales prescriben a los seis meses de cometerse y los crmenes electorales al ao de haberse cometido (art. 178 de la LE). En el resto de los pases, el plazo para la prescripcin es el establecido en el cdigo penal. 2. rganos competentes. En Honduras (art. 211 de la LEOP), Costa Rica (art. 154 del CE), Chile (art. 144 de la LOCVPE), Paraguay (art. 340 del CE), Nicaragua (art. 10 de la LE), Bolivia (art. 236 del CE), Brasil (art. 18 del CE) y Repblica Dominicana (art. 170 de la LE), la legislacin remite expresamente a la jurisdiccin ordinaria, que ser la competente para conocer de los delitos electorales. En el caso de Colombia no se dice nada a este respecto, por lo cual habr de entenderse que tambin es jurisdiccin ordinaria ostentar la competencia.

DELITOS Y FALTAS ELECTORALES

1047

En otros pases, la legislacin establece de manera expresa una competencia especial. As, por ejemplo, en Argentina, se otorga la competencia a los jueces electorales, cuya jurisdiccin viene regulada en el artculo 146 del Cdigo Electoral Nacional; Ecuador, donde se dispone la competencia de tribunales especficos para el conocimiento de estos delitos (art. 115 de la LE); en Uruguay conocer la Corte Electoral de los delitos electorales (art. 192 de la CE); en Panam, donde la competencia la ostenta el Tribunal Electoral (art. 137 de la Constitucin y arts. 116 y 390 del CE); en Venezuela la competencia es del Consejo Nacional Electoral (art. 259 de la LOSPP); en El Salvador, donde se establece que, para perseguir las multas impuestas por delitos y faltas electorales y que no hayan sido pagadas, tendrn competencia los Tribunales Comunes con apoyo del Fiscal Electoral (art. 304 del CE); y finalmente en Costa Rica, donde se establece la competencia especial del Tribunal Supremo Electoral para el conocimiento de las denuncias por partidos polticos relativas a la posible parcialidad de los funcionarios pblicos en el ejercicio de sus funciones electorales, mientras que para el conocimiento del resto de los delitos electorales la competencia corresponde a la jurisdiccin ordinaria (arts. 19 y 1 54 del CE). 3. Medidas cautelares. Slo existen algunas especialidades respecto de las medidas cautelares ordinarias, como es el caso de la detencin de personas que hayan cometido un delito electoral. La detencin es una medida cautelar de naturaleza personal y provisional que consiste en la limitacin del derecho a la libertad de una persona con objeto de ponerla a disposicin de la autoridad judicial. Este acto se realizar siguiendo las disposiciones ordinarias en esta materia. No obstante, en Chile se regula la prohibicin de acceder acompaado a la cmara secreta para votar; la infraccin de este mandato produce la detencin, sin perjuicio de las penas que puedan corresponder por el delito, si existe, una vez juzgado (art. 61 de la LOCVPE). En Ecuador se faculta a los vocales de los Tribunales Electorales y presidentes de las Juntas Receptoras del Voto para ordenar la detencin preventiva de los infractores el da de las elecciones, ponindolos inmediatamente a disposicin de la autoridad judicial o electoral competente (art. 123 de la LE). 4. Procedimiento. En algunos de los pases, el procedimiento es el penal ordinario. As ocurre en Argentina (art. 146 del CEN), Chile (art. 144 de la LOCVPE), Paraguay (art. 338 del CE), Bolivia (art. 236 del CE), El Salvador (art. 306 del CE) y Venezuela (art. 252 de la LOSPP).

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DELITOS Y FALTAS ELECTORALES

En otros casos se establece un procedimiento diferente del penal ordinario para la tramitacin especfica de los delitos electorales. Esto ocurre en Ecuador, en cuya Ley de Elecciones y en su Reglamento se regula el procedimiento para estos delitos; en Panam se regula el procedimiento especial en los artculos 509 a 518 del Cdigo Electoral, y en Brasil en el captulo III del ttulo IV de la Ley Electoral. Por ltimo, se da tambin el caso de pases en los que el procedimiento es el penal ordinario, pero con algunas especialidades. As, por ejemplo, en Costa Rica se dispone que las normas sobre valoracin de las pruebas no sern las habituales, y que este proceso tendr carcter preferente (art. 159 del CE). En Chile existen algunas presunciones legales de delito: presuncin de escrutinio fraudulento (art. 69), presuncin de acta fraudulenta (art. 74) y presuncin de compra o venta de votos (art. 137), todos ellos de la LOCVPE. Todas estas presunciones suponen una inversin de la carga de la prueba, por lo cual implican una modificacin del procedimiento ordinario. 5. Recursos. La apelacin o recurso se interpondr ante el rgano competente que corresponda segn la legislacin ordinaria. As se dispone, por ejemplo, en Argentina (art. 146 del CEN) y en Chile (art. 147 de la LOCVPE). En aquellos casos en los que se establecen procedimientos especiales, tambin se determina cules son los rganos encargados de conocer de los recursos correspondientes. ste es el caso de Ecuador, donde contra las resoluciones de los tribunales electorales cabe recurso ante el Tribunal Supremo Electoral, salvo que se trate de delitos sancionados con pena de multa inferior a 2 000 sucres (art. 118 de la LE y art. 112 del reglamento de la ley anterior). En Panam se establece, con carcter general, el recurso de reconsideracin (art. 438 del Cdigo Electoral). En Brasil cabe recurso ante el Tribunal Regional (art. 362 del CE), y en Costa Rica las resoluciones del Tribunal Supremo de Elecciones no son susceptibles de recurso alguno, excepto en el caso de delitos de prevaricacin, segn establece el art. 103 de la propia Constitucin. 6. Procedimientos especiales. Hay que destacar la existencia en Argentina de un procedimiento especial para el delito de negativa en la accin de amparo, establecido en el artculo 129 del Cdigo Electoral Nacional. El mencionado delito consiste en la denegacin por parte del juez electoral o magistrado del amparo que solicite cualquier persona afectada o privada del ejercicio del sufragio. El procedimiento para este delito es abreviado y se

DELITOS Y FALTAS ELECTORALES

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resuelve en forma verbal. Asimismo, la decisin debe cumplirse sin ms trmites, con auxilio de la fuerza pblica si fuera necesario (art. 147 del CEN). La razn de ser de este procedimiento abreviado es el pronto restablecimiento del sujeto pasivo en su derecho de sufragio.

3. FALTAS

ELECTORALES

3.1. Definicin de falta electoral Por su parte y a diferencia de los delitos electorales, las faltas electorales podran ser definidas, en general, como el conjunto de conductas (acciones y omisiones) que, aun no revistiendo la gravedad de los delitos electorales, atentan contra la obligacin de emitir el sufragio, constrien de una u otra forma su libertad de emisin, entraan el incumplimiento de funciones electorales o, de modo ms amplio y general, inciden compulsivamente sobre las garantas con que los ordenamientos electorales democrticos rodean el proceso electoral en su conjunto y, muy en particular, el momento vital de la emisin del voto. Las faltas electorales, como los delitos, se pueden clasificar en instantneas, permanentes y continuadas. Por lo que hace a su resultado, pueden ser materiales, formales o de dao. Es posible hallar definiciones de falta electoral en las normas vigentes en esta materia. El Cdigo Electoral de Bolivia (art. 194), establece que todo acto u omisin en el cumplimiento de los deberes electorales constituye falta electoral y se castiga con sanciones pecuniarias y arresto. Por su parte, en la legislacin electoral de Guatemala se consideran faltas electorales, las contravenciones a esta Ley que no tipifiquen delito (art. 254 de la LEPP). Dos casos dignos de mencin son los de Venezuela y Mxico. En Venezuela, la LOSPP tipifica, las Faltas electorales e Ilcitos administrativos (arts. 254-255 y 259 a 265 respectivamente), en el primer caso, el rgano sancionador es la jurisdiccin ordinaria y en el segundo el Consejo Nacional Electoral. Por su parte, en Mxico, el Cofipe (arts. 264 a 272) regula las faltas administrativas y sus sanciones, cometidas por autoridades federales, estatales y municipales, funcionarios electorales, notarios pblicos, extranjeros y partidos polticos, mientras que los delitos electorales estn previstos en el Cdigo Penal Federal, como se refiri anteriormente.

1050

DELITOS Y FALTAS ELECTORALES

Es importante destacar que en Mxico, el Instituto Federal Electoral, a travs de la Comisin de Fiscalizacin, ha impuesto la multa ms alta en la historia de Latinoamrica (un mil millones de pesos equivalente a 100 millones de dlares). Sancin confirmada por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, como ltima instancia jurisdiccional en materia electoral.3 3.2. Tipos de faltas electorales En el cuadro XL.3 hemos recogido una amplia enumeracin, aunque no exhaustiva, de conductas que son calificadas como faltas o infracciones (no delitos) electorales por los 15 ordenamientos electorales que toman en cuenta este tipo de actuaciones irregulares.4 Todas esas conductas son reconducibles a las siguientes conductas o tipos, por denominarlas as: a) La omisin de la obligacin del sufragio es considerada y sancionada como falta electoral en Argentina (art. 125 del CEN), Bolivia (art. 195f) del CE), Ecuador (art. 127 de la LE) y Honduras (art. 224 de la LEOP). b) El ejercicio de un voto mltiple o ilegal a sabiendas: as, suplantar a otro votante (Argentina), votar a sabiendas de que no se tiene derecho a ello (Costa Rica art. 152q del CE), Cuba (art. 172b de la LERC) y el Salvador (art. 295 del CP) o mediando una inhabilitacin en Paraguay (art. 332 del CEP). c) La violacin del secreto del voto con ocasin del ejercicio del derecho de sufragio: as, por ejemplo, mostrando el voto (Costa Rica, art. 127f) del CE). d) El incumplimiento de funciones electorales, bien mediante la inasistencia o no concurrencia al desempeo de tales funciones, estando obligado a hacerlo, en Bolivia (arts. 212 y 213 del CE), Honduras (art. 226 de la LEOP), Panam (art. 356 del CE), Paraguay (art. 331del CEP) y Venezuela (art. 255.6 de LOSPP), bien mediante la omisin de la firma de las actas de escrutinio, Bolivia (art. 214 del CE) y Colombia (art. 200 del CE) o de la extensin de las credenciales oportunas. Por ltimo, mediante omisin de la preceptiva denuncia de la comisin de un delito electoral, Colombia (art. 202 del CE) o por el incumplimiento de la obligacin de garantizar el secreto del voto.
3 Expediente SUP-RAP-018/2003, resuelto por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin de fecha 13 de mayo de 2003. 4 Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Panam, Paraguay y Venezuela.

CUADRO
Pas Argentina

XL.3.

Las faltas electorales y sus sanciones

Sanciones

Faltas electorales Particulares: Falta de respeto a autoridades electorales No votar

Sanciones disciplinarias, incluso

Violacin de normas en relacin

con la jornada electoral (portar armas, banderas) Empleados pblicos: Falta de presentar a sus superiores inmediatos, al siguiente da de la eleccin, el documento cvico para permitir la fiscalizacin del cumplimiento de su deber de votar Falta de los jefes de dar cuenta a sus superiores de las omisiones en que sus subalternos hubieren incurrido Bolivia Particulares: No inscripcin en el Padrn Nacional Electoral Violacin de normas en relacin con la jornada electoral (hacer manifestaciones, portar armas, consumir bebidas alcohlicas) No votar Funcionarios pblicos: Encubrimiento de violaciones de normas electorales No exigencia del certificado de sufragio a partir de los 90 das posteriores a la eleccin Jurados electorales: Inasistencia a la Junta de Jurados Ausencia el da de la eleccin [1051]

arresto de hasta 15 das Multa de 50 a 500 pesos e inhabilitacin para el desempeo de funciones o empleos pblicos durante tres aos Prisin hasta de 15 das o multa que puede llegar a 500 pesos

Suspensin de hasta seis meses,

pudindose llegar en caso de reincidencia a su cese

Suspensin hasta de seis meses

Multa que ser fijada por la Corte

Nacional Electoral Idem Idem

Multa que ser fijada por la Corte

Nacional Electoral Idem

Idem Idem

CUADRO
Pas

XL.3.

Las faltas electorales y sus sanciones (continuacin)

Faltas electorales Sanciones
Multa que ser fijada por la Corte

No firmar el acta de escrutinio

y cmputo de la mesa de sufragio

No entregar copia del acta

Nacional Electoral y quince dias de arresto Idem

de escrutinio a los delegados de los partidos o coaliciones Notarios electorales: Inscripcin irregular

Multa que ser fijada por la Corte

Omisin del envo de la nmina de

ciudadanos inscritos para su incorporacin al listado del Padrn Electoral Brasil Particulares: No votar
No inscripcin como elector

Nacional Electoral y diez a quince das de arresto Multa que ser fijada por la Corte Nacional Electoral y en caso de reincidencia con la destitucin

De 3 a 10% sobre el salario

al cumplir los 19 aos Responsabilidad por la inobservancia de las obligaciones de votar e inscribirse como elector (arts. 7 y 8 del Cdigo Electoral) Chile Faltas en relacin con la propaganda electoral: Violacin de las normas reguladoras de la propaganda electoral en los medios de comunicacin
Realizacin de propaganda

mnimo de la regin De 10 a 100% sobre el salario mnimo de la regin De uno a tres salarios mnimos o suspensin disciplinaria hasta 30 das

Multa de 20 a 100 unidades

electoral en un cinematgrafo o sala de exhibicin de videos Realizacin de propaganda electoral por medio de pintura, carteles, etc., en lugares prohibidos Suscripcin del patrocinio de una candidatura a presidente, senador o diputado sin tener derecho a hacerlo

tributarias mensuales al director responsable y a la empresa propietaria o concesionaria Multa de 5 a 20 unidades tributarias mensuales
Multa de 1 a 10 unidades tribu-

tarias mensuales
Multa de tres unidades tributarias

mensuales

[1052]

CUADRO
Pas

XL.3.

Las faltas electorales y sus sanciones (continuacin)

Faltas electorales Sanciones
Multa de 5 a 50 unidades

Toda infraccin a las disposiciones

de la ley 18.700, Ley Orgnica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios que no tenga una pena especial Colombia Funcionarios/empleados pblicos: Formar parte de comits, juntas o directorios polticos o intervenir en actividades de este carcter Funcionarios/autoridades electorales: No firmar la correspondiente mesa electoral las actas de escrutinio No denunciar un delito contra el sufragio ante la autoridad competente Costa Rica Particulares: Violacin del secreto del voto Desacato a las actuaciones de las autoridades electorales en las mesas de votacin Coacciones Sobornos Votar sin tener derecho a hacerlo Presentarse al local de una junta portando armas o en notorio estado de embriaguez Sustraer, retener, romper o inutilizar la cdula personal de un elector o de las papeletas de emisin de voto Obstaculizar a los organismos electorales la oportuna ocupacin de los edificios Impedir el voto de quienes prestando servicio en un cuartel o crcel tengan derecho a votar Entrega o enajenacin de la cdula personal el da de los comicios

tributarias mensuales

Prdida del empleo

Arresto jurados de votacin: de

15 das; los dems, de un mes Prdida del empleo correspondiente

Prisin de dos a doce meses Multa de seis a quince salarios

mnimos menor mensual, prisin de 1 a 30 das Idem Pena de dos a seis aos de prisin Pena de dos a seis aos de prisin Multa de uno a cinco salarios base mnimo menor mensual
Pena de dos a seis aos de prisin

Prisin de 2 a 12 meses

Multa de 6 a 15 salarios

mnimos menor mensual, prisin de 1 a 30 das Multa de 6 a 15 salarios mnimos menor mensual, prisin de 1 a 30 das

[1053]

CUADRO
Pas

XL.3.

Las faltas electorales y sus sanciones (continuacin)

Faltas electorales Sanciones
Seis a quince salarios base

Disponer de alguna papeleta electoral oficial sin motivo justificable, desde la convocatoria hasta despus de la celebracin de una eleccin Sustitucin maliciosa de un fiscal de un partido que no sea el propio Cualquier transgresin a las disposiciones del Cdigo Electoral que no tenga sealada expresamente pena mayor Falta de respeto o agravio contra los funcionarios electorales, con ocasin de cualquier intervencin escrita u oral ante el Tribunal Superior de Elecciones o sus organismos dependientes Falta de respeto o de la debida compostura durante la ejecucin de actos ante un organismo electoral

mnimo menor mensual, prisin de uno a treinta das

Pena de dos a seis aos de prisin Arresto de 1 a 30 das

Multa de 50 a 500 colones

Amonestacin por el presidente

y, en su caso, expulsin del recinto por medio de la fuerza pblica

Autoridades/funcionarios pblicos: No prestacin de auxilio a las Juntas Electorales por parte de una autoridad poltica o militar, pese a haberse requerido su cooperacin Desobediencia de la orden de retirada impartida por el presidente de una Junta Electoral por parte de una fuerza armada estacionada en el local de aqulla Autoridades electorales: Actuacin abusiva del presidente de una junta para impedir que un elector ocupe su cargo en un organismo electoral Cuba
Coaccin Votar sin tener derecho

Sancionado con inhabilitacin

absoluta para ejercer careos pblicos por un periodo de dos a seis aos
Prisin de dos a doce meses

Multa de 6 a 15 salarios base

menor mensual o prisin de treinta das

Multa de 10 a 180 cuotas Idem

[1054]

CUADRO
Pas

XL.3.

Las faltas electorales y sus sanciones (continuacin)

Faltas electorales Sanciones
Idem Idem

El que investido por la ley de fun-

ciones oficiales niegue admitir el voto El que sin estar autorizado para ello, quite del lugar en que se encuentre, destruya o altere en cualquier forma, en todo o en parte, cualquier impreso, relacin, registro o lista de electores, relacin de escrutinio o cualquier otro documento que se hubiere fijado en determinado lugar de acuerdo con la ley El funcionario que no entregue a la Comisin Electoral de Circunscripcin, de distrito municipal, los resultados de la votacin previstos en la ley Ecuador Particulares: Negativa a prestar colaboracin con los organismos electorales sin causa justificada No votar Medios de comunicacin: Infraccin de normas legales en materia de publicidad electoral Vocales del Tribunal Supremo Electoral: No realizacin de las convocatorias prescritas por la ley Vocales de los Tribunales Electorales: No concurrir a los escrutinios sin causa justa Ministro de Finanzas/gerente del banco central Omisin del envo oportuno de los fondos destinados al sufragio

Idem

Destitucin del cargo y suspensin

de derechos de ciudadana por un ao Destitucin del cargo y suspensin de derechos de ciudadana por un ao
Multa de 5 000 a 10 000 sucres

Destitucin del cargo y suspensin

de los derechos de ciudadana por un ao

Destitucin del cargo y suspensin

de los derechos de ciudadana por un ao

Destitucin del cargo y suspensin

de los derechos de ciudadana por un ao

[1055]

CUADRO
Pas

XL.3.

Las faltas electorales y sus sanciones (continuacin)

Faltas electorales Sanciones

Autoridades/funcionarios/empleados pblicos: Arresto o detencin de un miembro de un organismo electoral

Tomar parte en contramanifestaciones Indebida interferencia en el funcionamiento de los organismos electorales Incumplimiento de las rdenes legalmente emanadas de los Tribunales y Juntas Electorales Dar una orden de citacin a un miembro de los organismos electorales para que se presente a la prctica de cualquier diligencia ajena al sufragio electoral No exigir de los ciudadanos en los casos determinados por la ley la exhibicin del certificado de votacin, de la exencin o del pago de la multa respectiva

Destitucin del cargo o suspensin

de los derechos de ciudadana por un ao Idem

Idem

Destitucin del cargo y suspensin

de los derechos de ciudadana por seis meses Idem

Multa de 500 a 2 000 sucres,

en caso de reincidencia de 3 000 a 10 000 sucres, y destitucin del cargo

El Salvador

Particulares: Obstaculizacin deliberada o inmotivada a la libertad de reunin o a la propaganda poltica Violacin de los mandatos contenidos en los artculos 284 a 299 del Cdigo Electoral Funcionarios pblicos: Realizacin de propaganda electoral (tambin por parte de militares en servicio activo y miembros de la Polica Nacional civil) Despedir o desmejorar en sus condiciones de trabajo un funcionario pblico por su participacin en la poltica partidaria

Multa de 1 000 a 10 000 colones

y tratndose de funcionario pblico, remocin Multas de muy dispar cuanta

Suspensin o destitucin del cargo

Multa de 1 000 a 10 000 colones

y restitucin inmediata en su cargo al funcionario o empleado agraviado

[1056]

CUADRO
Pas

XL.3.

Las faltas electorales y sus sanciones (continuacin)

Faltas electorales Sanciones
Destitucin del superior jerrquico de la unidad de que se trate Destitucin o suspensin del superior jerrquico de la unidad de que se trate Destitucin del cargo: en caso de tratarse de un funcionario de eleccin popular, multa de 1 000 a 10 000 colones Baja en el cuerpo o destitucin de la autoridad infractora

Utilizar vehculos oficiales para

realizar actividades partidistas No proporcionar los medios de difusin, en igualdad de condiciones y en forma gratuita, espacios de propaganda poltica a todos los partidos Publicacin en medios de difusin de las contrataciones, inauguraciones de obras de infraestructura durante los 30 das anteriores a la fecha de la eleccin Valerse de su cargo para hacer poltica partidista Autoridades/funcionarios electorales: Incumplimiento o contravencin de los mandatos legales por los miembros de las Juntas Receptoras de Votos por los miembros de las Juntas Electorales Regionales o Municipales Incumplimiento por la autoridad competente de la obligacin de poner en conocimiento del Tribunal Supremo Electoral toda orden o causa de suspensin o rehabilitacin de los derechos polticos de los ciudadanos para efectos del Registro Electoral Incumplimiento del mandato de la imposicin de multas, suspensiones destituciones y otras sanciones emanadas de una resolucin del tribunal en el plazo sealado Extender credenciales a personas no autorizadas para actuar en actos electorales Partidos/coaliciones polticas/personas fisicas o jurdicas/medios de difusin: Publicacin o difusin por cualquier medio de comunicacin social

Multa de 100 a 1 000 colones

Idem

Destitucin del funcionario responsable o del superior jerrquico

Destitucin del cargo

Multa de 10 000 a 50 000 colones a todos los miembros del organismo

[1057]

CUADRO
Pas

XL.3.

Las faltas electorales y sus sanciones (continuacin)

Faltas electorales Sanciones mximo del partido y a los propietarios de agencias publicitarias y medios de difusin Arresto de 10 a 60 das

Guatemala

de resultados de encuestas, 15 das antes de la fecha de las elecciones y hasta que no se declaren firmes los resultados Todas las contravenciones a la Ley Electoral y de Partidos Polticos que no tipifiquen delito electoral Particulares: Contravenir la obligacin que pesa sobre las personas fsicas o jurdicas que tengan bajo su direccin a empleados o trabajadores de concederles permiso remunerado cuando sean electores para que concurran a depositar su voto No votar Ser autor de una publicacin poltica que carezca de pie de imprenta Negarse a prestar los servicios de notario o testigo de una mesa electoral receptora Promover u organizar espectculos prohibidos por la Ley Electoral o por el Tribunal Nacional de Elecciones Deteriorar o destruir indebidamente propaganda electoral Hacer figurar a alguna persona sin su conocimiento en una lista de candidatura Aceptar una postulacin sin reunir las condiciones necesarias para ser elegido Negativa a que le pongan tinta indeleble en el acto de votacin Partidos/organizaciones polticas: Contravencin de las prohibiciones en relacin con las donaciones patrimoniales

Honduras

Multa de 500 a 1 000 lempiras multa e inhabilitacin de dos o tres aos para el ejercicio del derecho a elegir y ser electo y a la vez para el desempeo de cargos pblicos

Multa de 20 lempiras Multa de 250 a 500 lempiras Multa de 50 lempiras

Multa de 100 a 1 000 lempiras y cancelacin del permiso correspondiente Multa de 100 a 200 lempiras Multa de 500 lempiras

Idem

Multa de 50 lempiras

Multa equivalente a lo doble del monto de la donacin o contribucin ilcitamente aceptada

[1058]

CUADRO
Pas

XL.3.

Las faltas electorales y sus sanciones (continuacin)

Faltas electorales Sanciones

Autoridades/funcionarios electorales: No asistir a las sesiones de los organismos electorales despus de haber sido requerido a presentarse Faltas cometidas en el ejercicio de la funcin electoral por los responsables de los tribunales locales de elecciones Dejar de remitir los cuadernos de votacin No juramentar para el ejercicio del cargo de miembro de una mesa electoral receptora, o no presentarse a cumplir con su cometido Mxico Particulares: Infracciones en que incurran los extranjeros que por cualquier forma pretendan inmiscuirse o se inmiscuyan en asuntos polticos Actos de induccin al electorado a votar en favor o en contra de un candidato o partido poltico o a la abstencin, realizado por los ministros del culto religioso Autoridades/funcionarios pblicos o electorales: No proporcionar en tiempo y forma, la informacin solicitada por los organismos del Instituto Federal Electoral o por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Feceracin Infracciones y violaciones de las disposiciones del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales Infracciones cometidas por los notarios pblicos por el incumpli[1059]

Multa de 100 lempiras

Multa hasta de 50 lempiras

Multa de 50 lempiras Multa de 50 lempiras

El Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales remite a los ordenamientos que dictarn las sanciones correspondientes en cada caso Remisin a los efectos legalmente estipulados

Amonestacin, suspensin o destitucin del cargo o multa hasta de 100 das de salario mnimo

Idem

Medidas sancionadas que decida adoptar el Colegio de Notarios o, en

CUADRO
Pas

XL.3.

Las faltas electorales y sus sanciones (continuacin)

Faltas electorales Sanciones su caso, la autoridad competente, el colegio deber comunicar al Instituto Federal Electoral las medidas que haya adoptado en el caso Multa de 50 a 5 000 veces el salario mnimo general diario vigente para el Distrito Federal

miento de sus obligaciones legales en materia electoral

Partidos polticos: Incumplimiento de las resoluciones o acuerdos de los rganos del Instituto Federal Electoral o de las obligaciones que les impone el propio cdigo Panam Concurrir a un acto electoral perturbando el orden o penetrar en un recinto electoral con armas Portar armas el da de las elecciones Autoridades/funcionarios pblicos: (Tambin se refiere a empleadores): Impedir a un trabajador o a un servidor pblico, designado como funcionario electoral, el cumplimiento de sus funciones o adoptar represalias contra l Negar el auxilio solicitado por un funcionario electoral Paraguay Particulares: No desempear la funcin de miembro de una mesa electoral habiendo sido designado como tal Votar mediando una inhabilitacin Violacin de las prohibiciones esta-blecidas por la autoridad pblica en materia de utilizacin de altavoces Utilizar un material de propaganda poltica prohibida Pertubar el orden que debe reinar en el desarrollo de actos electorales penetrando al recinto en estado de ebriedad o portando armas

Arresto de 10 das a tres meses o multa de 50 a 500 balboas Comiso del arma y multa de 10 a 250 balboas Multa de 100 a 300 balboas al empleador o al funcionario responsable

Arresto de 10 das a tres meses o multa de 50 a 500 balboas

Multa de 30 a 60 jornales mnimos

Multa de 15 a 30 jornales mnimos Idem

Multa a sus autores o al partido o movimiento poltico que le propicie de 100 jornales mnimos Multa de 10 a 20 jornales mnimos

[1060]

CUADRO
Pas

XL.3.

Las faltas electorales y sus sanciones (continuacin)

Faltas electorales Sanciones De 50 a 200 jornales mnimos

Venta de bebidas alcohlicas desde doce horas antes del inicio del acto de eleccin y en el da de las elecciones Realizacin de aportes econmicos ilegales a partidos o movimientos polticos

Multa equivalente a lo doble de la aportacin realizada si se tratare de fondos provenientes del extranjero; y el partido, movimiento poltico o alianza que se benefici con tal aporte, abonar la misma multa Multa de 1 000 jornales mnimos

Venezuela

Medios de difusin: Alteracin del precio de sus tarifas normales durante el desarrollo de la campaa electoral favoreciendo a un partido o movimiento poltico y discriminando a otro Autoridades/funcionarios pblicos: No comunicar las inhabilitaciones o sus levantamientos, siendo secretario o funcionario del registro Particulares: Negativa injustificada de todo elector menor de 60 aos a desempear el cargo para el que haya sido designado Falsificacin registral Obstaculizar el proceso de votaciones Propagar la propia candidatura para un cargo de eleccin popular a sabiendas de que no se renen los requisitos para ser elegible, si con ello se ocasiona perjuicio a terceros Perturbar la realizacin del proceso electoral o la de actos de propaganda Violacin de las normas legales en relacin con la propaganda electoral No retirar su propaganda en el plazo legalmente establecido por [1061]

Multa de 15 a 30 jornales mnimos

Multa equivalente de 20 a 40 unidades tributarias o arresto proporcional Idem Multa equivalente de 50 a 60 unidades tributarias o arresto proporcional Idem

Idem Multa equivalente de 20 a 40 unidades tributarias o arresto proporcional Idem

CUADRO
Pas

XL.3.

Las faltas electorales y sus sanciones (conclusin)

Faltas electorales Sanciones

parte de los partidos, grupos polticos o candidatos Concurrir armado a los actos de inscripcin, votacin o escrutinio

Obstruccin deliberada en cualquier forma de los actos de actualizacin del Registro Electoral Permanente Impedir de cualquier manera la reunin de una mesa electoral, de una manifestacin pblica o de cualquier otro acto legal de propaganda electoral Autoridades/funcionarios electorales: Rehusar admitir la votacin de un elector que tenga derecho a votar Omisin de la denuncia de la Comisin de cualquiera de las faltas y delitos previstos por la ley Efectuar la actualizacin del Registro Electoral Permanente fuera del lugar o de las horas sealados para ello Abstenerse de concurrir un miembro o secretario de una mesa electoral a la instalacin de la misma sin causa justificada Funcionarios judiciales/administrativos: No comunicar al Consejo Nacional Electoral las resoluciones que conlleven inhabilitacin poltica, interdiccin civil o prdida de la nacionalidad [1062]

Multa equivalente de 50 a 60 unidades tributarias o arresto proporcional. Nota: si el infractor fuera funcionario pblico, la pena llevar aparejada la destitucin del cargo e inhabilitacin para el desempeo de funciones pblicas por el trmino de un ao, despus de cumplida aqulla Multa equivalente de 50 a 60 unidades tributarias o arresto proporcional Idem

Multa equivalente de 20 a 40 unidades tributarias o arresto proporcional No se encuentra regulado en la nueva legislacin Constituye un delito electoral sancionado con prisin de seis meses a un ao Multa equivalente de 50 a 60 unidades tributarias o arresto proporcional

Multa equivalente de 50 a 60 unidades tributarias o arresto proporcional

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1063

e) La actuacin abusiva en el ejercicio de funciones electorales, que se tipifica en tales trminos, de modo muy genrico, en Costa Rica (art. 152 del CE), y que se matiza de manera muy particular en otros pases: extensin de credenciales a personas no autorizadas para actuar en procesos electorales, El Salvador (arts. 412 a 420 CE) y Repblica Dominicana (art 173.5 del LE), comisin de faltas con ocasin del ejercicio de esas mismas funciones (Panam art. 336.4 del CE), y la utilizacin o distribucin de documentos que imiten otro documento requerido por la ley (Repblica Dominicana, art. 173.1 de la LE). f) La omisin del deber de inscripcin en el correspondiente registro (Bolivia, art. 195a del CE) y la inscripcin de manera fraudulenta (Brasil, art. 289 del CE), la inscripcin de datos falsos (Venezuela, art. 254.2 del LOSPP) o la obstruccin deliberada de los actos de actualizacin de dicho registro (Venezuela, art. 255.4 de la LOSPP). g) Las faltas contrarias a la actuacin de los rganos electorales, que oscilan desde la falta de respeto a la actuacin de tales rganos (Ecuador arts. 134c y 135 de la LE), hasta el entorpecimiento u obstaculizacin de sus actuaciones (Costa Rica, art. 151g del CE y Ecuador, art. 129f de la LE), o a prestar el auxilio solicitado (Costa Rica, art. 153 del CE, Mxico en el art. 264.3 del Cofipe y Panam en art. 354.3 del CE), sin olvidar el incumplimiento por los partidos de las resoluciones o acuerdos de los rganos electorales (Mxico, art. 269.2, b del Cofipe). h) El incumplimiento de las obligaciones que pesan sobre los funcionarios pblicos en relacin con el proceso electoral, que significa muy diferentes violaciones a la normativa electoral: el encubrimiento de las violaciones electorales (Bolivia, art. 207 del CE); el incumplimiento de las rdenes emanadas de una autoridad electoral (Ecuador, art. 130a de la LE y Panam art. 354.3 del CE); la realizacin de propaganda electoral partidista o la prevalencia del cargo de funcionario para llevar a cabo una poltica partidista (El Salvador, art. 289 del CP y Venezuela, art. 254.5 de la LOSPP); la no exigencia a los ciudadanos en los casos estipulados por la ley de la exhibicin del certificado de votacin (Ecuador, art. 136 de la LE); la omisin de la obligacin de presentar a sus superiores el documento cvico para que los mismos puedan fiscalizar el cumplimiento de la obligacin de votar (Argentina, art. 127 del CEN); la omisin del envo de fondos por el ministro de Finanzas o por el gerente del banco central con vistas a la financiacin de las elecciones (Ecuador, arts. 155 y 156 de la LE) y, por ltimo, aunque sin nimo exhaustivo, las infracciones cometidas por los notarios pblicos por el in-

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cumplimiento de las obligaciones que legalmente han de asumir (Mxico, art. 266 del Cofipe). i) Por ltimo, todas aquellas conductas que entraan una constriccin a la libertad de sufragio, entre ellas: portar armas en los periodos que anteceden, siguen o coinciden con la emisin del sufragio (Argentina, art. 128 del CE; Panam, art. 256 del CE y Venezuela, art. 255.3, en relacin con el 257.9 de la LOSPP); expender bebidas alcohlicas en esos mismos periodos (Bolivia, art. 195c del CE; Honduras, art. 236 en relacin con el 185 de la LEOP; Panam, art. 2 y Paraguay art. 335 del CEP); realizar propaganda electoral fuera de las fechas legalmente admitidas (Chile, art. 124 de la LOCVPE; Bolivia, art. 195b del CE y Venezuela art. 254.4 de la LOSPP); llevar a cabo propaganda electoral por medios vetados por la ley (en cines, por medio de carteles inadecuados, etc. (Chile, art. 125 de la LOCVPE); por altavoces y medios de comunicacin (Panam); infringir las normas electorales en materia de publicidad mediante prcticas discriminatorias (Ecuador, art. 104 de la LE; El Salvador, Honduras, art. 65 de la LEOP; Paraguay, art. 333 en relacin con el 292 de CEP y Venezuela); efectuar propaganda poltico-electoral fuera de los plazos permitidos por la ley (Guatemala, art. 233c de la LEPP y Venezuela art. 254.4 de la LOSPP); hacer pblicas encuestas electorales en periodos prohibidos por la ley (Ecuador, art. 112 de la LE y El Salvador); compeler a otra persona con violencia, amenazas, ddivas o promesas de ddivas con vistas a orientar su voto en determinada direccin (Costa Rica, art. 152r del CE y Repblica Dominicana, art. 172.10 de la LE); hacer pblicas en periodo legalmente inhbil, en medios de difusin social, la realizacin de contrataciones e inauguraciones de obras por parte de poderes pblicos (El Salvador); hacer figurar a una persona en una lista sin su consentimiento (Honduras, art. 238 de la LEOP); contravenir la obligacin legal de conceder permiso remunerado para votar (Honduras, art. 223 de la LEOP); impedir que un trabajador o funcionario pblico designado para el desempeo de funciones electorales pueda cumplir con tales funciones o adoptar represalias por tal circunstancia (Panam, art. 353 del CE); perturbar el orden que debe reinar en todo proceso electoral (Panam, art. 354.1; Paraguay, art. 334 del CEP y Venezuela, art. 256.6 de la LOSPP); inducir el voto en determinada direccin por parte de los ministros de un culto religioso (Mxico, art. 268a del Cofipe); efectuar determinadas aportaciones econmicas a partidos con vulneracin de las normas electorales (Paraguay art. 334 del CEP y Mxico, art. 268.b del Cofipe); utilizar material de propaganda poltica prohibido con mensajes o alusiones injuriosas o deni-

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grantes hacia cualquier ciudadano (Paraguay, art. 333 en relacin con el 292, prrafo III del CEP). Para concluir, hemos de sealar que la legislacin electoral de Guatemala (art. 254 de la LEPP) se acomoda a una tcnica legislativa diferenciada, al tenor de la cual se consideran faltas electorales todas aquellas contravenciones a la Ley Electoral y de Partidos Polticos que no vengan tipificadas como delito electoral o, lo que es igual, que no constituyan actos u omisiones dolosos o culposos contra el proceso electoral a fin de impedirlo, suspenderlo, falsearlo o alterar sus resultados.

3.3. Las faltas electorales y sus sanciones En ntima conexin con las faltas se ha de ubicar la cuestin de las sanciones con que las mismas son castigadas. Las ms comunes son las de prdida de empleo o suspensin del funcionario pblico cuando la infraccin sea cometida por un empleado pblico; multa; inhabilitacin (en Ecuador, art. 129 de la LE, la suspensin de los derechos de ciudadana); clausura de medios de difusin e, incluso, en algunos pases, privacin de libertad: en Panam se puede ser arrestado por un periodo que oscila entre 10 das y tres meses por perturbar el orden en un acto electoral, o concurrir al mismo portando armas; en Guatemala (art. 55 de la LEPP) toda falta electoral puede desencadenar en un arresto de 10 a 60 das, y en Bolivia (art. 214 del CE), por poner un ejemplo ms, si bien sin nimo exhaustivo, la negativa a firmar el acta de escrutinio es sancionada con 15 das de arresto. Las multas son, desde luego, las sanciones ms comunes. En ciertos pases (El Salvador, art. 302 del CE; Honduras, la multa vara segn la falta o el delito, y Panam) se establece por el ordenamiento electoral una cantidad determinada de multa; en otros, la cuanta de la sancin pecuniaria se hace depender de jornales mnimos (Paraguay), del salario mnimo general diario vigente (Mxico, art. 269 del Cofipe); del salario mnimo vital general (Ecuador, art. 127 de la LE); de un porcentaje del salario mnimo de la regin (Brasil), y de las llamadas unidades tributarias mensuales (Chile (arts. 124 al 127, 138, 139 y 142 de la LOCVPE) y Venezuela (art. 259 de la LOSPP). No faltan pases, como Costa Rica (art. 150 del CE) y Venezuela, donde se prev la transformacin de la multa impagada en das de arresto o, incluso, la sancin se considera, alternativamente, como multa o arresto proporcional (Venezuela, arts. 254 y 255 de la LOPP y Panam).

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DELITOS Y FALTAS ELECTORALES

En relacin con las sanciones pecuniarias encontramos muy diversas previsiones particulares en los ordenamientos electorales de los diferentes pases, desde la necesidad de acreditar su pago mediante estampilla fiscal que se ha de adherir al documento cvico (Argentina, art. 126 del CEN), hasta la obligacin de los rganos electorales (las Cortes Departamentales Electorales bolivianas) de elaborar una lista de ciudadanos que no hubieran votado, remitindola a la Contralora General de la Repblica para que emita las intimaciones de pago a efectos del cobro de las multas, cuyo importe deber ser depositado al tercer da de ejecutado el fallo condenatorio en la cuenta especial de la Corte Departamental Electoral correspondiente (Bolivia). Y junto a todo ello, el recurso comn en algunos ordenamientos a la imposicin gubernativa de las multas: en El Salvador se prev que las multas que determina el Cdigo Electoral sern impuestas por el Tribunal Supremo Electoral en forma gubernativa (art. 80 b.4 del CE); en Honduras se prev que todas las multas que se impongan de conformidad con la Ley Electoral sern exigibles gubernativamente por los alcaldes municipales (art. 244 de la LEOP). Como ya hemos sealado, la sancin ms comn para las faltas electorales es la multa, como sancin pecuniaria. La bsqueda de la efectividad de su cumplimiento ha conducido a siete ordenamientos electorales (Argentina, art. 126 del CEN; Bolivia, art. 238 del CE; Brasil, Cuba, art. 172 de la LERC; El Salvador; Mxico y Panam) a establecer un conjunto de previsiones encaminadas a garantizar el pago de aquellas sanciones econmicas o, alternativamente, a falta de su abono, a que se desencadene una serie de consecuencias jurdicas para los infractores morosos. Las frmulas legales a las que se ha recurrido son muy diversas, desde la mera previsin en el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales mexicano que establece un plazo improrrogable de 15 das, contados a partir de la notificacin, dentro del cual debern ser pagadas las multas que fije el Consejo General del Instituto Federal Electoral que no hubiesen sido recurridas, o bien, que fuesen confirmadas por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, hasta la ms drstica determinacin, como en Panam, sobre aquellas sanciones (impuestas por falta de respeto o desobediencia a una autoridad electoral durante el ejercicio de sus funciones y dentro del proceso electoral) que no fueren pagadas dentro de los tres das siguientes a su imposicin, se convertirn en arresto a razn de un da por cada 10 balboas, sancin que har cumplir el funcionario de polica correspondiente. En El Salvador (art. 304 del CE) se establece que, en el caso de

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que las multas impuestas de conformidad con el Cdigo Electoral no fueren pagadas dentro de los ocho das siguientes al de su notificacin, sern perseguidas civilmente ante los tribunales comunes por el fiscal electoral en representacin del Tribunal Supremo Electoral. Los ordenamientos electorales de Argentina, Bolivia y Brasil se han separado de los mencionados al inclinarse por establecer una serie bien dispar de impedimentos que pesan sobre aquellos ciudadanos que han sido objeto de una sancin pecuniaria en lo fundamental por no haber ejercido su obligacin (y tambin derecho, obvio es decirlo) de votar. Y as, en Argentina (art. 126 del CEN), de modo muy genrico, se les imposibilita para la realizacin de gestiones o trmites ante los organismos estatales nacionales, provinciales o municipales durante el plazo de un ao, contabilizado a partir del vencimiento de los 60 das inmediatamente posteriores a los comicios (durante los cuales se puede abonar la multa). En Bolivia y Brasil se desciende a consecuencias ms especficas: imposibilidad de obtener pasaporte; percibir remuneracin o salario proveniente de empleo pblico; acceder a cargos en la funcin pblica (Bolivia, art. 152 del CE), o incluso inscribirse en un concurso para funcionario pblico (Brasil); efectuar trmites bancarios (Bolivia, art.152c del CE) o de sociedades o corporaciones pblicas o de economa mixta (Brasil). A su vez, en Brasil se dispone que si el elector no satisficiere el pago de una multa electoral en el plazo de 30 das, la misma ser considerada deuda lquida y cierta, para efectos de su cobro mediante ejecutivo fiscal. Y las consecuencias van an ms all en el caso de que el no ejercicio de la obligacin de votar (o, en su defecto, del pago de la multa correspondiente) se sucediere en tres elecciones consecutivas, sin que mediare justificacin alguna en el plazo de seis meses a contar desde la ltima eleccin. En este caso, se deber cancelar la inscripcin de dicho elector del correspondiente registro electoral. En el artculo 286 del CE de Brasil, la pena de multa consiste en el pago al Tesoro nacional, en suma de dinero, equivalente a das-multa. El mnimo ser de un da y el mximo de 300 das-multa. En un punto de vista diferente se sita el ordenamiento electoral de Ecuador (art. 125 de la LE), que se limita a prever que, transcurrido un ao del da de las elecciones, no se exigir a ningn ciudadano el pago de las multas por no haber votado, ni se solicitar por los funcionarios pblicos el comprobante de votacin. A modo de complemento de tales previsiones, debemos recordar que en muchos ordenamientos electorales se sanciona como falta, e incluso como delito electoral, la no exigencia por parte de los funcionarios pblicos del

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comprobante de votacin en las elecciones inmediatas anteriores, por lo menos dentro de un determinado lapso. Al margen de todo lo expuesto, recordaremos que en Venezuela la LOSPP tipifica las faltas electorales, cuyo conocimiento corresponde a la jurisdiccin penal ordinaria al igual que los delitos electorales (art. 252); por cuanto hace a los Ilcitos Administrativos, su conocimiento e imposicin de sancin corresponde al Consejo Nacional Electoral.

3.4. Competencia, procedimiento y recursos 1. Procedencia. Hemos de significar, entre las previsiones acogidas en determinados ordenamientos electorales, la concesin en Ecuador de una accin popular a los ciudadanos para denunciar ante los Tribunales Provinciales Electorales la perpetracin de infracciones electorales que entraen violacin de garantas, accin que prescribe en un ao (art. 114 de la LE); la obligatoriedad de denuncia ante los tribunales de las faltas electorales de que tengan conocimiento por parte de una serie de autoridades electorales a las que se refiere el ordenamiento de Guatemala (art. 125.j de la LEPP), y la obligacin de las autoridades o instancias legitimadas para fijar la sancin; en el caso de Mxico, comunicar al IFE las medidas que decida adoptar (art. 48 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnacin en Materia Electoral). 2. rganos competentes. Al abordar la competencia en los 15 ordenamientos electorales que se ocupan de esta materia, la primera cuestin es si tal competencia se atribuye a un nico rgano o a varios: mientras en seis pases (Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, El Salvador y Guatemala) corresponde a un nico rgano (si bien en Costa Rica la normativa electoral se refiere slo a la competencia en las sanciones por faltas contra funcionarios electorales, que corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones), en los ocho restantes (Bolivia, Colombia, Ecuador, Honduras, Mxico, Panam, Paraguay y Venezuela) la competencia se la reparten varios rganos diferenciados. Inters indudable tiene asimismo la naturaleza del rgano competente. En un primer bloque de pases (Argentina, art. 146 del CEN; Bolivia, arts. 224 y 236 del CE; Costa Rica, art. 19c del CE; Ecuador, art. 139 de la LE; El Salvador, art. 56 del CE; Panam, Brasil y Paraguay, art. 340 del CE) son los

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rganos de la justicia electoral los que, en lo fundamental, entienden de las faltas electorales, aunque sea preciso puntualizar que en Costa Rica tal circunstancia slo se prev respecto de los supuestos de hecho inmediatamente referidos; en Ecuador esa competencia es compartida por otros rganos, como la Corte Suprema de Justicia y el Tribunal de Garantas Constitucionales, en Uruguay conoce la Corte Electoral y la justicia ordinaria por disposicin constitucional; por ltimo, en Panam la regla general de competencia del Tribunal Electoral se matiza con la atribucin de competencia a otras autoridades electorales en ciertos supuestos especficos. En un segundo bloque de pases (Honduras, art. 211 de la LEOP y Venezuela, art. 252 de la LOSPP), hay habilitacin de competencia a los rganos de la jurisdiccin penal ordinaria para el conocimiento de las faltas electorales. A su vez, en Chile (art. 144 de la LOCVPE) y Guatemala (art. 244 de la LEPP) son los rganos jurisdiccionales comunales (juez de polica local, de la comuna en Chile) los competentes en la materia. No faltan pases que, como Colombia (art. 200 del CE), han concedido esta competencia a rganos administrativos (el registrador nacional del Estado Civil y sus delegados). Por ltimo, como acontece en Mxico, la competencia se atribuye a diversas autoridades electorales, las cuales pueden ser el Instituto Federal Electoral y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (la primera de carcter administrativo y la segunda de carcter jurisdiccional, art. 270 del Cofipe) 3. Procedimiento. Por lo que se refiere al procedimiento que se debe seguir ante los rganos competentes para conocer de las faltas electorales, un primer bloque de pases (Argentina, Chile, Honduras y Paraguay), de los 13 que contienen en sus ordenamientos electorales estas materias, recurre mediante la remisin al procedimiento ordinario (en Argentina art. 146 del CEN, la remisin se hace al Cdigo de Procedimientos Penales), solucin que debe presuponerse tambin en Venezuela (art. 352 de la LOSPP) por cuanto la competente es la jurisdiccin penal ordinaria. En un segundo bloque se opta por establecer de modo expreso en el Cdigo Electoral algunos principios por los que se ha de regir este procedimiento y, de modo especial, los de sumariedad, preferencia y oralidad: es el caso de Bolivia (art. 240 del CE), Colombia (art. 200 del CE), donde se habla de una investigacin sumaria previa. En otro bloque de pases (Ecuador, arts. 117 y 139 de la LE; El Salvador, art. 305 del CE; Panam, art. 519 del CE), los ordenamientos electorales, en mayor o menor detalle, sientan reglas procedimentales para el conocimiento de las faltas electorales. As, en El Salvador se determina

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la intervencin del fiscal para la aplicacin de las sanciones, de oficio o a peticin de parte (art. 305, primer prrafo del CE). En Guatemala se prev la necesidad de formalizar una denuncia de la comisin de una falta electoral, rindiendo parte circunstanciado que deber ratificarse ante un juez. Ms casustica es la ordenacin normativa de Ecuador, que establece un doble procedimiento, segn se trate del supuesto de omisin del voto en una eleccin o de cualesquiera otras infracciones, previndose en ambos casos la citacin o notificacin del presunto infractor a efecto de que pueda justificar su actuacin o presentar pruebas de descargo (art. 117 de la LE). Por ltimo, en Panam se regula con notorio casuismo el procedimiento especial para la sancin de una falta electoral; destacaremos tan slo la intervencin de la Fiscala Electoral y la ineludible audiencia del interesado con la posibilidad de que aporte las pruebas que crea pertinentes, as como la notificacin personal de la resolucin recada. Al margen de todos los modelos precedentes nos resta Mxico, que prev (art. 270 del Cofipe) el procedimiento a seguir a cargo del Instituto Federal Electoral en relacin con las irregularidades en que incurra un partido poltico o una agrupacin poltica. 4. Recursos. Finalmente, nos referiremos a los recursos a los que puede acudirse frente a una sancin impuesta en ocasin de la comisin de una falta electoral. Slo en siete ordenamientos electorales se aborda esta cuestin, guardando silencio al respecto los 12 restantes. De esos siete, en tres, Argentina, Paraguay y Mxico (en este ltimo caso respecto de las resoluciones del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin) se prev la firmeza de la resolucin y, por consiguiente, su irrecursabilidad (art. 99 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos). En otros tres casos (Bolivia, art. 235 del CE; El Salvador, art. 307 del CE y Panam, art. 373 del CE), se considera la posibilidad de recurrir a diversas vas procesales. En Panam se contempla el modo como deben tramitarse y resolverse los procesos y otros asuntos cuyo conocimiento corresponde al Tribunal Electoral y a los funcionarios electorales (art. 373 del CE) Por ltimo, en Ecuador la impugnabilidad de la sancin se hace depender de su naturaleza y entidad: si la sancin consiste en una multa no superior a 2 000 sucres, la resolucin causar ejecutoria, esto es, ser inimpugnable; si fuere superior a esa cuanta o consistiere en la suspensin de los derechos de ciudadana o en la privacin de libertad, entonces s cabr recurso ante el Tribunal Supremo Electoral (art. 118 a y b de la LE).

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3.5. Reflexin final Una reflexin final en materia de faltas electorales ha de aludir por fuerza, en primer trmino, a la deficiente tcnica legislativa con que se regula en distintos ordenamientos, que dentro de un mismo ttulo o captulo tipifican indiferenciadamente delitos y faltas electorales sin que quepa un deslinde riguroso entre unos y otras, salvo que pueda considerarse como tal el rigor de la sancin. En algunos casos, conductas que en puridad, no pueden ser calificadas sino como faltas, son tipificadas como autnticos delitos electorales. Otro aspecto criticable es la excesiva dureza con que se sancionan en ocasiones las faltas electorales, que pueden conducir a privacin de libertad por periodos ms o menos largos. No resulta congruente con los valores que han de regir un Estado de derecho de nuestro tiempo que una simple falta electoral implique una sancin de privacin de libertad, y menos an que la falta de pago de las multas signifique un equivalente de determinado nmero de das de privacin de libertad, como acontece en algunos pases. Al respecto es interesante reiterar el caso de la legislacin peruana, que establece penas privativas de la libertad y multa en los delitos electorales, e impone como sancin accesoria en los ilcitos previstos en los numerales 382d, 384a, c y d, 385, 388 y 390, la inhabilitacin por igual trmino al de la condena con remisin al artculo 36 del CP peruano, que establece los efectos de la inhabilitacin, que va desde la privacin del cargo, incapacidad para obtener un empleo pblico, suspensin de derechos polticos e incapacidad para ejercer por cuenta propia o intermediario profesin, comercio, arte o industria.

XLI. LA OBSERVACIN (INTERNACIONAL Y NACIONAL) DE LAS ELECCIONES

HORACIO BONEO, MANUEL CARRILLO, RICARDO VALVERDE*

1. INTRODUCCIN La observacin de elecciones se ha convertido en parte cosustancial de los procesos electorales democrticos. Sin embargo, esto no ha tenido el mismo perfil y significado desde que el mundo experiment la llamada tercera ola democratizadora a partir de la dcada de 1970. La importancia y relevancia de la observacin electoral ha estado ligada a los propsitos, los objetivos y los requerimientos que le han dado ya sea los partidos polticos, los medios de comunicacin, las organizaciones de la sociedad civil, los gobiernos, los organismos electorales, la comunidad internacional y la opinin pblica nacional y extranjera. Probablemente para Amrica Latina la dcada de 1990 al ao 2000 haya sido la de mayor auge para la observacin de elecciones. En 1977 nicamente tres pases eran reconocidos como plenamente democrticos: Costa Rica, Colombia y Venezuela; la mayora de los pases de la regin viva bajo regmenes autoritarios. Para el ao 2004, es decir, 27 aos despus, prcticamente todos los pases, excepto Cuba, han hecho suya la democracia electoral para regular el acceso a los principales cargos pblicos. Para finales de la dcada de 1980, y en los diez aos subsecuentes, la celebracin de elecciones de carcter fundacional o de reinicio de la democracia fueron la nota distintiva. Los temas relacionados con elecciones libres, transparentes y confiables constituan los ejes fundamentales de la organizacin electoral. Este tipo de elecciones requera de acompaamiento social para legitimar la imparcialidad de estos procesos. Para ello desempearon un papel fundamental las misiones de observacin tanto en su vertiente
* El presente texto fue terminado en julio de 2004. Los autores agradecen la colaboracin de Luca Coto, asistente de Capel, por la preparacin de algunos de los cuadros incluidos en este captulo. 1072

LA OBSERVACIN (INTERNACIONAL Y NACIONAL)

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nacional como en la internacional. La observacin electoral desde la perspectiva de la sociedad se instaur para acompaar la organizacin de elecciones y contribuir de esa forma a las transiciones democrticas (Espinal, 2000) en forma pacfica, a travs de procesos electorales. Esas misiones tenan varios propsitos: inhibir el fraude electoral, disuadir a actores polticos deseosos de alterar la voluntad popular y legitimar la organizacin de elecciones democrticas, principalmente. En los albores del siglo XXI, Amrica Latina ha avanzado significativamente en los mecanismos democrticos para acceder a los poderes pblicos. En esta nueva etapa la observacin est cambiando de perfil, naturaleza y objeto. A medida que las prcticas electorales se van asentando con la celebracin peridica de elecciones, los propsitos fundacionales de la observacin han dejado de tener la atencin de otros tiempos. Hoy en Amrica Latina hay una nueva realidad en nuestra democracia representativa. El propsito de esta contribucin acadmica es ubicar la observacin electoral ante los nuevos requerimientos de la democracia representativa contempornea. Si bien ya no existe la necesidad de antao de legitimar las elecciones, hay nuevas exigencias en cuanto a la transparencia de los recursos de los partidos y candidatos, de la calidad de las campaas electorales, de la equidad en las condiciones de la competencia, de la aplicacin de la justicia electoral, entre otros nuevos temas que tiene ante s la observacin electoral.

2. EL

CONCEPTO DE OBSERVACIN ELECTORAL

Partiendo del concepto de observacin electoral utilizado por el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IIDEA, Cdigo de conducta para observadores internacionales), puede definrsele como la recoleccin sistemtica de informacin sobre un proceso electoral, con el propsito especfico de llegar a una opinin fundamentada sobre la adecuacin de ese proceso, a partir de datos recogidos por personas u organizaciones especializadas, que no estn inherentemente autorizadas a intervenir en el mismo. Esa definicin del proceso destaca uno de los propsitos ms comunes de la observacin electoral: el de conferirle, o en ciertos casos negarle, legitimidad. Esa legitimidad puede ser relevante por cuestiones internas, como en el caso de la existencia de actores nacionales que dudan de la im-

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LA OBSERVACIN (INTERNACIONAL Y NACIONAL)

parcialidad del gobierno o de las autoridades electorales, o bien ocasionalmente por motivos externos.1 Si bien la evaluacin de la adecuacin de un proceso electoral es el ms usual de los propsitos de la observacin, no es el nico. En ocasiones, el objetivo perseguido puede ser contribuir a crear confianza, consolidar un proceso de apertura o limitar las posibilidades de violencia. Apuntan en esa direccin los lineamientos provistos por Onusal a sus observadores en el caso de El Salvador: Aportar una presencia internacional clara durante el proceso electoral. En el campo internacional, la experiencia ms conocida de este tipo es la de las elecciones de 1994 en Sudfrica, donde la importante participacin internacional se orient claramente a buscar disminuir la violencia. La incorporacin de observadores de la seguridad, en el caso de la ONU en 1991 en Hait, tuvo ese mismo propsito. Otro objetivo frecuente de la observacin electoral es el de contribuir a detectar o evitar fraudes. Tal es el caso de la cuidadosa inspeccin de los procedimientos para el procesamiento de datos, como en el caso de Per en las elecciones de 2000, o el de los llamados conteos rpidos obviamente centrados en detectar y evitar fraudes en la compilacin de resultados. Un ltimo objetivo es el de intercambio de informacin. As, por ejemplo, las misiones de observacin del IIDH/Capel no slo contribuyen a la legitimidad de los procesos observados, sino que son tambin un instrumento de intercambio de experiencias entre los magistrados electorales de la regin (principio de cooperacin horizontal entre organismos electorales). La observacin electoral cumple, con alguna frecuencia, funciones diferentes, que no se consideran parte integral de la misma. La mediacin, por ejemplo, pareciera ser incompatible con una observacin imparcial, aunque con alguna frecuencia los observadores son llamados a mediar en situaciones conflictivas. El ejemplo ms conocido es el del ex presidente Carter y el Consejo de Jefes de Estado Democrticamente Elegidos que, con alguna frecuencia, ha desempeado esa funcin. Similarmente, la observacin electoral debera ser incompatible con la provisin de asistencia tcnica, pues en principio sera difcil para una organizacin de observacin criticar as1 El caso ms conocido es el del Consejo de Europa, que requiere la realizacin de elecciones libres y justas en sus pases miembros. En el caso de Amrica Latina, si bien el Compromiso de Santiago con la democracia y la renovacin del sistema interamericano (1991) establece principios similares, no fueron llevados a la prctica en el caso de las elecciones peruanas de 2000, a pesar de que el tema fue tratado en sesiones especiales de la OEA, en las cuales se analiz el crtico informe preparado por la misin de observacin de la Organizacin en esas elecciones.

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pectos del proceso electoral que ha contribuido a configurar. ste es un dilema frecuente en los organismos internacionales como la OEA o la ONU, que desarrollan ambos tipos de actividades, y una prctica que se ha presentado en diversas oportunidades en Amrica Latina en el marco de las acciones del IIDH/Capel. En esos casos, la solucin adecuada parece ser la de utilizar mecanismos diferenciados. Como complemento de lo sealado, vale destacar las reflexiones de Vega (1997), quien adems de reiterar el carcter polismico del concepto observacin electoral, profundiza sobre algunas posibles manifestaciones o tipologas referidas a diversos aspectos: Segn sea el carcter de la observacin (activa o cercana ms bien a la 2 nocin de fiscalizacin, vase Hernndez Becerra, 2000; por lo que algunos no la consideran observacin electoral propiamente dicha o pasiva). Segn los aspectos de la eleccin que se observan (observacin integral del proceso o del acto electoral propiamente). Segn la nacionalidad de los observadores (observacin internacional o nacional, que algunos llaman domstica. Segn el tipo de proceso electoral a observar (sobre elecciones propiamente o sobre otro tipo de consultas, como el referndum o el plebiscito).

3. LA

OBSERVACIN ELECTORAL EN

AMRICA LATINA:

EXPERIENCIAS Y PRINCIPALES ACTORES3

Es importante destacar que las primeras elecciones sujetas a la observacin electoral internacional fueron las realizadas en 1857 en Moldavia y Valaquia, organizadas bajo la supervisin de una Comisin integrada por representantes de Austria, Francia, Inglaterra, Prusia, Rusia y Turqua. Sin embargo, la observacin slo ha sido un instrumento habitual de la comunidad internacional a partir de la primera Guerra Mundial, cuando se verificaron varios plebiscitos bajo control internacional sobre independencia, de acuerdo con lo previsto en los tratados de Versalles y Saint Germain y en el Protocolo de Venecia.
2 Para precisar la nocin moderna de rendicin horizontal de cuentas, vase Payne, Zovatto, Carillo, Florez y Allamand (2003: 237 y ss). 3 La base fundamental de esta seccin se encuentra en Boneo (2000: 887 y ss).

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En Amrica, sta es una prctica que adquiri auge en la dcada de 1980 y que desde entonces sigue siendo una figura muy extendida en el marco de la realidad poltico-electoral del continente. Algunos de los principales actores de la observacin electoral en el mundo y en Amrica, son: a) Organizacin de las Naciones Unidas. La participacin de la ONU en observacin electoral se remonta a las elecciones de 1948 en Corea, pero slo adquiri significacin en el periodo de descolonizacin (las dcadas de 1950 y 1960). Las operaciones de Naciones Unidas seguan un patrn comn. El primer paso consista en determinar en qu momento y bajo qu circunstancias deba realizarse una eleccin, plebiscito o referndum. Esa decisin era tomada, en la mayor parte de los casos, por el gobierno a cargo de la Administracin del territorio, que la comunicaba a la Organizacin, invitndola a prestar asistencia en la observacin o supervisin del proceso. La primera misin del Consejo de Tutela que incluy un componente electoral tuvo lugar en Togo en 1956, entonces bajo administracin britnica. Naciones Unidas efectu alrededor de 30 misiones entre 1956 y 1960. Una caracterstica comn de esas operaciones era su pequea dimensin. Raramente incluan ms de 30 observadores, aun en casos en los que exista un alto grado de desconfianza o un alto potencial de conflicto con pases vecinos. Aun cuando las elecciones de Namibia en 1989 correspondieron formalmente a la categora de descolonizacin, el mbito, escala y duracin de la operacin la convirtieron en una categora en s misma. El Grupo de Naciones Unidas de Asistencia a la Transicin (conocido como UNTAG, segn las siglas en ingls) lleg a tener 8 000 personas, incluyendo unos 2 000 empleados civiles, 1 500 policas y 4 500 militares. Alrededor de 1 800 funcionarios de UNTAG supervisaron a 2 500 contrapartes en 358 lugares de votacin. La relacin de cinco observadores por mesa de votacin no ha sido igualada desde entonces, y difcilmente lo ser en el futuro. Hay tres aspectos de UNTAG que rara vez son destacados. En primer lugar, fue la primera misin que incluy el desarrollo de confianza en su mandato, ya que sus funciones incluan la creacin de condiciones para una eleccin libre y equitativa. Para lograr esas condiciones, UNTAG organiz una campaa masiva de informacin pblica, utilizando radio, televisin y materiales impresos, as como contactos directos con los votantes. Las oficinas polticas de UNTAG tambin desarrollaron una red de contactos con actores relevantes. Segundo, UNTAG fue la primera misin electoral de Naciones Unidas resultante de un acuerdo poltico amplio, lo que en los

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aos siguientes pasara a constituir el procedimiento usual en misiones de grandes dimensiones. En tercer lugar, los buenos resultados, la visibilidad y las dimensiones de UNTAG contribuyeron a la creacin del mito de que el xito de una operacin de observacin electoral est directamente relacionado con el nmero de observadores. Aun cuando el xito de Namibia puede ser explicado mejor por la voluntad poltica de las partes que por el nmero de observadores, la magia de los nmeros result en el sobredimensionamiento de otras misiones en la regin (Sudfrica, Mozambique) o fue utilizada para explicar el fracaso de otras (Angola). En el mismo ao en que Naciones Unidas supervisaba las elecciones que llevaron a la independencia de Namibia, observ tambin las elecciones en Nicaragua, primer caso en el cual la Organizacin observaba elecciones en un pas independiente. El nmero de lugares de votacin y el contexto de la misin hacan imposible la utilizacin del enfoque intensivo de Namibia, ya que se hubieran requerido alrededor de 20 000 observadores el da de las elecciones. La reducida escala de la operacin llev al uso sistemtico de mtodos estadsticos de verificacin, que se han convertido desde entonces en un enfoque estndar, utilizado en pases tan diversos como Angola, El Salvador, Eritrea, Hait, Mozambique y Sudfrica. No se discuten aqu las elecciones de Camboya de 1993, en cuanto las funciones de Naciones Unidas fueron all la organizacin de las elecciones y no su observacin. b) Organizacin de Estados Americanos. La OEA ha venido observando elecciones desde los primeros aos de la dcada de 1960. Luego del asesinato, en 1961, del general Rafael Lenidas Trujillo Molina, presidente de Repblica Dominicana, su sucesor comenz a introducir reformas democrticas y solicit la asistencia de la OEA. Entre 1962 y 1990 este organismo particip en ms de 20 operaciones en la regin. Sin embargo, se trataba de operaciones pequeas y de limitada duracin. Las elecciones de 1990 en Nicaragua constituyeron la primera experiencia de la organizacin en una observacin electoral de grandes dimensiones y de duracin prolongada. Como en el caso de Naciones Unidas, Nicaragua tambin constituy para la OEA un campo de experimentacin con nuevas metodologas y nuevos enfoques. A diferencia de Naciones Unidas, cuyos documentos constitutivos no hacen referencia a la democracia, el acuerdo constitutivo de la OEA y resoluciones posteriores (particularmente la de Santiago de Chile en 1991)

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toman una posicin firme y definida en relacin con la democracia representativa. La OEA cre la Unidad para la Promocin de la Democracia (UPD) en 1991. La UPD ha mantenido una intensa actividad desde entonces. c) Centro de Asesora y Promocin Electoral. Otro importante actor en materia de observacin electoral en Amrica Latina es el Centro de Asesora y Promocin Electoral del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH/Capel) (Cullar, 2000 y Vincenzi, 2000), creado en 1983. Las misiones de observacin del IIDH/Capel, que se dan dentro del marco de las asociaciones de organismos electorales de la regin acuerdos del Protocolo de Tikal (1985), del Protocolo de Quito (1989) y de la Unin Interamericana de Organismos Electorales (1991), son misiones de carcter tcnico, conformadas mayoritariamente por miembros de los organismos electorales de Amrica, y tienen el propsito de fomentar la cooperacin horizontal, propiciar el intercambio de experiencias, detectar los requerimientos de apoyo tcnico y de reforma electoral de los organismos electorales cuyos procesos son observados. Este enfoque tcnico de la observacin, cuyo nfasis mayor ha estado en Amrica Latina, por va de la accin del IIDH/ Capel, es un instrumento orientado a analizar la organizacin de los procesos electorales desde una perspectiva tcnica y jurisdiccional, ayudando a los actores electorales rectores de los procesos a identificar reas de trabajo futuro para el fortalecimiento de los sistemas electorales y de los mismos organismos electorales. Esta institucin ha llevado a cabo 148 misiones de observacin, en 20 pases entre 1985 y el ao 2003 (vase el cuadro XLI.1). d) Instituciones europeas. El Consejo de Europa, la Unin Europea (UE) y la Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin en Europa (OSCE), han apoyado los valores democrticos desde hace ya muchos aos. Comenzaron a observar elecciones ms recientemente, en la dcada de 1990. El Consejo de Europa, definido por Yves Beigbeder (1994) como un club exclusivo de las democracias europeas, requiere que sus miembros celebren elecciones por voto secreto a intervalos razonables, para as asegurar la libre expresin de los pueblos en la eleccin de sus gobiernos. Como consecuencia de este requerimiento, la participacin del Consejo en observacin electoral se relaciona usualmente con los pedidos de membresa o de estatus de observador en el Consejo. Por su parte, el Consejo Europeo, que incluye a cada una de las cabezas de gobierno o de Estado electas en los pases de la Unin Europea, de-

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1079

CUADRO
Pas Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Puerto Rico Repblica Dominicana Uruguay Venezuela 20 pases
FUENTE:

XLI. 1. IIDH/Capel,

misiones de observacin (1985-2003)

Aos

Misiones realizadas 8 8 4 14 7 8 15 10 16 3 6 4 6 5 8 6 2 9 3 6 148

1985, 1989, 1991, 1993, 1995, 1997, 1999, 2003 1985, 1989, 1991, 1993, 1995, 1997, 2002 1989, 1994, 1998 1986, 1990, 1991, 1994, 1997, 1998, 2000, 2002, 2003 1986, 1990, 1994, 1998, 2002 1988, 1989, 1993, 1996, 1997, 1999, 2000, 2001 1986, 1988, 1990, 1992, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998, 2002 1985, 1988, 1989, 1991, 1994, 1997, 1999, 2000, 2003 1985, 1988, 1990, 1991, 1993, 1994, 1995,1996, 1998, 1999, 2003 1987, 1990 1985, 1988, 1989, 1993, 1997, 2001 1994, 1997, 2000, 2003 1989, 1990, 1994, 1996, 1998, 2001 1991, 1992, 1994, 1998, 1999 1988, 1989, 1991, 1993, 1998, 2000, 2001, 2003 1985, 1989, 1990, 1995, 2001 1998, 2000 1986, 1990, 1994, 1996, 1998, 2000, 2002 1989, 1994, 1999 1989, 1993, 1998, 2000 1985-2003S

IIDH/Capel.

cidi en 1991 prestar su apoyo a asuntos como los derechos humanos y la democracia. Comenz sus tareas con la observacin del referndum constitucional de 1992 que tuvo lugar en Madagascar, realizada a travs de la Comisin Internacional de Juristas. Desde entonces, el Parlamento Europeo y otras instituciones de la Unin Europea han observado importantes elecciones y han ido asumiendo un papel de creciente importancia en el mbito de la observacin electoral. Estas instituciones europeas han realizado observacin internacional en diversos procesos emblemticos de Amrica, como en El Salvador (1994), Per (2001) o Ecuador (2002).

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LA OBSERVACIN (INTERNACIONAL Y NACIONAL)

e) Organizaciones no gubernamentales internacionales. Varias organizaciones no gubernamentales de carcter internacional han desarrollado numerosas actividades en el ms amplio campo de la asistencia a la democracia, en varios pases del mundo, y en particular en Amrica. La organizacin ms antigua es probablemente el Grupo Legal Internacional de Derechos Humanos, que comenz con un proyecto de observacin electoral en 1983 y public en 1984 el trabajo pionero de Larry Garber, Gua para la observacin internacional de elecciones. Tanto el Instituto Nacional Demcrata de Asuntos Internacionales (NDI) como el Instituto Republicano Internacional (IRI), creados en los primeros aos de la dcada de 1980 por el Fondo Nacional para la Democracia, han desarrollado actividades en el campo de la observacin electoral y han organizado numerosas misiones de esta naturaleza. La Fundacin Internacional de Sistemas Electorales (conocida como IFES, segn siglas en ingls) es una de las mayores instituciones de este tipo, prestataria de asistencia tcnica y que tambin ha organizado un apreciable nmero de misiones de observacin. Otro participante importante ha sido el Centro Carter, a travs del Consejo de Jefes de Gobierno Elegidos Libremente. La caracterstica especial de las misiones del Centro es el renombre de sus observadores, que incluyen frecuentemente al ex presidente Carter y a otros jefes o ex jefes de Estado. En Amrica Latina, el Centro de Asesora y Promocin Electoral (Capel) suele organizar misiones integradas por altos funcionarios electorales de la regin, como parte de sus funciones de Secretara de los Protocolos de Tikal, Quito y Uniore. Esas actividades han ayudado a establecer una efectiva red entre las organizaciones electorales y ha ayudado a transferir lecciones y experiencias entre los pases de la regin. f) Otras experiencias. En los ltimos aos, en Amrica Latina tambin ha sido usual la presencia de observadores provenientes del Parlamento Andino, del Parlamento Latinoamericano y de organizaciones partidarias internacionales (como la Internacional Socialista) o regionales (como ODCA), entre las ms significativas. Obviamente, stas tienen un perfil mucho ms poltico que tcnico-electoral propiamente.

4. BASE

NORMATIVA: DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES

Desde un punto de vista jurdico, la regulacin estrictamente constitucional del tema de la observacin electoral es inexistente. Esto es vlido tanto

LA OBSERVACIN (INTERNACIONAL Y NACIONAL)

1081

para la observacin internacional, como para la nacional; no obstante, para esta ltima, algunos de los principales expertos en la materia y los miembros de las organizaciones que trabajan en este campo, estn persuadidos de que su organizacin y desarrollo constituye un ejercicio natural de los derechos humanos y de los derechos constitucionales (vase el cuadro XLI.2).4 Esta interpretacin es posible si partimos como en la presente obra de nociones amplias de lo que son los derechos polticos y el derecho electoral. En este sentido, vale la pena recordar el breve pero significativo trabajo del maestro Rodolfo Piza, Los derechos humanos y las garantas mnimas para un proceso electoral democrtico (1991), en el que seala que la inclusin de un proceso electoral dentro de los marcos de la democracia y los derechos humanos supone al menos considerar lo siguiente: a) Los comicios, procesos y sistemas electorales son simples tcnicas de representacin popular y, como tales, no son fines en s mismos sino medios apenas de realizacin de valores colectivos que esa representacin trata de alcanzar. b) Los procesos electorales son, condicionantes de la democracia y, tambin, condicionados ellos mismos por la existencia de una trama de instituciones y garantas democrticas eficaces y efectivas. Esta trama de interdependencias produce una triloga con la idea de soberana nacional (derivada de los gobernados en o hacia los gobernantes). Si bien las elecciones son expresiones fundamentales de los derechos polticos, requieren de la vigencia de otros derechos y libertades para lograr su plenitud;5 entre otros: igualdad y no discriminacin, asociacin y re4 Cabe destacar, sin embargo, que las regulaciones constitucionales sobre los derechos polticos suelen tener una redaccin muy clsica, que gira bsicamente en torno de los derechos de elegir, ser electo, los que son conexos (reunin, asociacin, libertad de expresin) y usualmente referidos tambin a la figura de los partidos polticos y al sistema de partidos. Especial mencin requiere la Constitucin Poltica de Guatemala que, de manera directa y concreta, denomina todos estos derechos con el calificativo derechos humanos (vase el ttulo II, arts. 3 y ss.). 5 En este aspecto s se puede decir que las constituciones latinoamericanas son profusas y variadas, pues los tratamientos ven desde el abordaje de los derechos polticos clsicos, hasta principios relevantes, como que las declaraciones, derechos y garantas enunciados, no sern entendidos como negacin de otros derechos y garantas no expresamente enumerados; la vinculacin de los derechos polticos con la soberana popular; la no alteracin o limitacin mediante leyes que regulen su ejercicio; la complementariedad de la democracia representativa con la democracia participativa, etctera.

CUADRO

XLI.2.

Regulacin de la observacin nacional e internacional (Leyes electorales)

Referencia normativa Regulacin Atribuciones de los miembros de las Mesas Electorales Receptoras: admitir a los observadores internacionales debidamente acreditados (art. 29, inciso 7). Slo podrn permanecer en el lugar de votacin los miembros de la Mesa Electoral Receptora, los funcionarios del Tribunal Supremo Electoral y los observadores internacionales, acreditados conforme a la ley (art. 177) 3) Es derecho exclusivo de los ciudadanos mexicanos participar como observadores de los actos de preparacin y desarrollo del proceso electoral, as como de los que se lleven a cabo el da de la jornada electoral, en la forma y trminos en que determine el Consejo General del Instituto para cada proceso electoral, de acuerdo con las bases siguientes: a) Podrn participar slo cuando hayan obtenido oportunamente su acreditacin ante la autoridad electoral. b) Los ciudadanos que pretendan actuar como observadores debern sealar en el escrito de solicitud los datos de identificacin personal anexando fotocopia de su credencial para votar con fotografa, y la manifestacin expresa de que se conducirn conforme a los principios de imparcialidad, objetividad, certeza y legalidad y sin vnculos a partido u organizacin poltica alguna. c) La solicitud de registro para participar como observadores electorales podr presentarse en forma personal o a travs de la organizacin a la que pertenezcan, ante el presidente del Consejo Local o Distrital correspondiente a su domicilio, a partir del inicio del proceso electoral y hasta el 31 de mayo del ao de la eleccin. Los presidentes de los Consejos Locales y Distritales, segn el caso, darn cuenta de las solicitudes a los propios Consejos, para su aprobacin, en la siguiente sesin que celebren. La resolucin que se emita deber ser notificada a los solicitantes. El Consejo General garantizar este derecho y resolver cualquier planteamiento que pudiera presentarse por parte de los ciudadanos o las organizaciones interesadas. [1082]

Pas Honduras

Ley electoral y de las Organizaciones Polticas, decreto 44-2004.

Mxico

Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, art. 5.

CUADRO
Pas Mxico

XLI.2.

Regulacin de la observacin nacional... (continuacin)

Referencia normativa Regulacin d) Slo se otorgar la acreditacin a quien cumpla, adems de los que seale la autoridad electoral, los siguientes requisitos: I. Ser ciudadano mexicano en pleno goce de sus derechos civiles y polticos. II. No ser, ni haber sido miembro de dirigencias nacionales, estatales o municipales de organizacin o de partido poltico alguno en los ltimos tres aos anteriores a la eleccin. III. No ser, ni haber sido candidato a puesto de eleccin popular en los ltimos tres aos anteriores a la eleccin, y IV. Asistir a los cursos de capacitacin, preparacin o informacin que impartan el Instituto Federal Electoral o las propias organizaciones a las que pertenezcan los observadores electorales bajo los lineamientos y contenidos que dicten las autoridades competentes del Instituto, las que podrn supervisar dichos cursos. La falta de supervisin no imputable a la organizacin respectiva no ser causa para que se niegue la acreditacin. e) Los observadores se abstendrn de: I. Sustituir u obstaculizar a las autoridades electorales en el ejercicio de sus funciones, e interferir en el desarrollo de las mismas. II. Hacer proselitismo de cualquier tipo o manifestarse en favor de partido o candidato alguno. III. Externar cualquier expresin de ofensa, difamacin o calumnia en contra de las instituciones, autoridades electorales, partidos polticos o candidatos; y IV. Declarar el triunfo de partido poltico o candidato alguno. f) La observacin podr realizarse en cualquier mbito territorial de la Repblica Mexicana. g) Los ciudadanos acreditados como observadores electorales podrn solicitar ante la Junta Local que corresponda, la informacin electoral que requieran para el mejor desarrollo de sus actividades. Dicha informacin ser proporcionada siempre que no sea [1083]

Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, art. 5.

CUADRO
Pas Mxico

XLI.2.

Regulacin de la observacin nacional... (continuacin)

Referencia normativa Regulacin confidencial en los trminos fijados por la ley, y que existan las posibilidades materiales y tcnicas para su entrega. h) En los contenidos de la capacitacin que las Juntas Distritales Ejecutivas impartan a los funcionarios de las mesas directivas de casilla, debe preverse la explicacin relativa a la presencia de los observadores electorales, as como los derechos y obligaciones inherentes a su actuacin. i) Los observadores electorales podrn presentarse el da de la jornada electoral con sus acreditaciones y gafetes en una o varias casillas, as como en el local del Consejo Distrital correspondiente, pudiendo observar los siguientes actos: I. Instalacin de la casilla. II. Desarrollo de la votacin. III. Escrutinio y cmputo de la votacin en la casilla. IV. Fijacin de resultados de la votacin en el exterior de la casilla. V. Clausura de la casilla. VI. Lectura en voz alta de los resultados en el Consejo Distrital; y VII. Recepcin de escritos de incidencias y protesta. j) Los observadores podrn presentar, ante la autoridad electoral, informe de sus actividades en los trminos y tiempos que para tal efecto determine el Consejo General. En ningn caso, los informes, juicios, opiniones o conclusiones de los observadores tendrn efectos jurdicos sobre el proceso electoral y sus resultados. 4. Las organizaciones a las que pertenezcan los observadores electorales, a ms tardar veinte das antes al de la jornada electoral, debern declarar el origen, monto y aplicacin del financiamiento que obtengan para el desarrollo de sus actividades relacionadas directamente con la observacin electoral que realicen, mediante informe que presenten al Consejo General del Instituto Federal Electoral, conforme a los lineamientos y bases tcnicas a que se refiere el prrafo 2 del artculo 49-B de este Cdigo. [1084]

Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, art. 5

CUADRO
Pas Nicaragua

XLI.2.

Regulacin de la observacin nacional... (continuacin)

Referencia normativa Regulacin El Consejo Supremo Electoral tiene las siguientes atribuciones: reglamentar la acreditacin y participacin correspondiente a los observadores del proceso electoral (art. 19, inciso 8). Son atribuciones de las Juntas Receptoras de Votos: permitir durante toda su actuacin el acceso al local de los observadores debidamente acreditados (art. 27, inciso 8). Ciudadanos que pueden ser observadores: Los ciudadanos aptos para participar en elecciones y consultas populares, siempre que no sean candidatos, militantes o personeros de agrupaciones polticas o miembros de rganos electorales, pueden ser acreditados como observadores electorales en una o ms mesas de sufragio dentro del territorio nacional por las organizaciones que se constituyen de acuerdo a las normas respectivas (art. 336). Art. 337: derechos de los observadores Los observadores electorales tienen derecho a presenciar los siguientes actos: a) Instalacin de la mesa de sufragio. b) Acondicionamiento de la cmara secreta. c) Verificacin de la conformidad de las cdulas de votacin, las actas, las nforas, los sellos de seguridad y cualquier otro material electoral. d) Desarrollo de la votacin. e) Escrutinio y cmputo de la votacin. f) Colocacin de los resultados en lugares accesibles al pblico. g) Traslado de las actas por el personal correspondiente. Los observadores pueden tomar notas y registrar en sus formularios las actividades antes enumeradas, sin alterar el desarrollo de dichos actos ni intervenir en ellos directa o indirectamente. Prohibiciones (art. 339) Los observadores electorales no pueden: a) Sustituir u obstaculizar a las autoridades electorales en el ejercicio de sus funciones, ni realizar actos que directa o indirectamente constituyan interferencia en el desarrollo del proceso electoral. [1085]

Ley Electoral 331 del 19 de enero de 2000 y publicada en La Gaceta 16 el 24 de enero de 2000.

Per

Ley Orgnica de Elecciones 26859.

CUADRO
Pas Per

XLI.2.

Regulacin de la observacin nacional... (continuacin)

Referencia normativa Regulacin b) Hacer proselitismo de cualquier tipo o manifestarse en favor o en contra de agrupacin poltica o candidato alguno. c) Ofender, difamar o calumniar a las instituciones, autoridades electorales, agrupaciones polticas o candidatos. d) Declarar el triunfo de agrupacin poltica o candidato alguno. e) Dirigirse a funcionarios del Jurado Nacional de Elecciones solicitando informaciones o entrega de documentos oficiales. Requisitos que deben cumplir las organizaciones no gubernamentales: Cada organizacin no gubernamental que realice observacin electoral solicita al Jurado Nacional de Elecciones su acreditacin como institucin facultada a presentar observadores en las Mesas de Sufragio, Jurados Especiales y Jurado Nacional de Elecciones. El Jurado Nacional de Elecciones puede denegar el pedido mediante Resolucin fundamentada del pleno. La solicitud debe estar acompaada de: a) Escritura pblica de inscripcin en los registros pblicos, donde figure como uno de sus principales fines la observacin electoral. b) Plan de la observacin electoral, debidamente fundamentado y detallado. Y, c) Plan de financiamiento de la observacin electoral.

Ley Orgnica de Elecciones 26859.

Repblica Dominicana

Ley Electoral 275-97: art. 6.

Atribuciones reglamentarias del pleno de la Junta Central Electoral: k) Reglamentar todo lo concerniente a las actividades de los observadores electorales. El Consejo Nacional Electoral tiene la siguiente competencia: Art. 33, inciso 14. Acreditar a las observadoras y los observadores nacionales o internacionales en los procesos electorales, referendos y otras consultas populares de carcter nacional, de conformidad con lo establecido en la ley.

[1086]

LA OBSERVACIN (INTERNACIONAL Y NACIONAL)

1087

CUADRO
Pas Venezuela

XLI.2.

Regulacin de la observacin nacional... (conclusin)

Referencia normativa Regulacin Art. 66: Funciones de la Comisin de Participacin Poltica y financiamiento: 7) tramitar ante el Consejo Nacional Electoral las credenciales de las observadoras o los observadores nacionales o internacionales en los procesos electorales, referendos y otras consultas populares de carcter nacional, de conformidad con lo establecido en la ley.
IIDH/Capel.

Ley Orgnica del Poder Electoral.

FUENTE: Elaboracin propia con el apoyo de

unin, expresin e informacin, y en el vrtice del sistema, sus garantas fundamentales, es decir, un conjunto de poderes, rganos y medios procesales necesarios para la accin y ejecucin de todos estos derechos (incluyendo, por supuesto, la necesidad de que culminen en remedios jurisdiccionales). En una lnea tambin amplia, Lechner (1999) sostiene que los cambios operados en la sociedad y en la esfera poltica generan nuevas formas de ciudadana. En lo que respecta especficamente a la normativa legal leyes o cdigos electorales, tenemos que hay muy pocas regulaciones sobre el tema de la observacin electoral, siendo mucho menos tratada cuantitativamente la nacional que la internacional (aunque, paradjicamente, las legislaciones que regulan esta observacin domstica lo hacen de manera adecuada en su perfil cualitativo). En todo caso, las referencias genricas que hay en algunas de las legislaciones latinoamericanas aluden bsicamente a la observacin internacional, denotando con ello cierta falta de precisin. Lo regulado no es consistente para este subconjunto de pases que tiene regulaciones legales, siendo en Mxico y en Per donde hay normativas ms integrales (caracterizacin, atribuciones, derechos, obligaciones y prohibiciones de los observadores nacionales); en otras legislaciones, las escasas referencias aparecen dentro de las atribuciones de los organismos electorales para que ellos, por va reglamentaria o de resolucin administrativa, inviten y acrediten a los observadores invitados. Slo seis de los pases tienen algn tipo de referencia legal sobre este tema, siendo en algunos, como Ni-

1088

LA OBSERVACIN (INTERNACIONAL Y NACIONAL)

caragua, Repblica Dominicana y Venezuela, una simple asociacin a las atribuciones que a estos organismos les compete en esta materia.

5. BASE

NORMATIVA: REGULACIONES DE LOS ORGANISMOS ELECTORALES DE

AMRICA LATINA

En la mayora de los pases de Amrica Latina la figura de la observacin internacional y sus participantes (que en pases como Mxico y Chile se llaman invitados extranjeros y no observadores), se concreta mediante invitaciones del organismo electoral anfitrin, sea mediante las correspondientes cancilleras o bien de manera directa a los organismos electorales, usualmente en coordinacin y comunicacin con la Secretara Ejecutiva de las Asociaciones de los Protocolos de Tikal, Quito y Uniore. En algunos casos, el establecimiento de las Misiones de Observacin que pueden ser de mediano plazo para un seguimiento de mayor cobertura geogrfica de diversas etapas del proceso; o de corto plazo, muy concentradas en la etapa final del proceso, la jornada electoral y los das posteriores se concretan en Memorandos de Entendimiento o convenios especficos o se ejecutan mediante la simple aceptacin de la invitacin formulada por el organismo que organiza o juzga la eleccin. Estas facultades reglamentarias o de autorizaciones sucesivas va resolucin administrativa, a falta de regulaciones electorales concretas de orden legal, tienen una connotacin ventajosa, pero a la vez problemtica. Lo primero, por cuanto es ms fcil adecuarlas a la coyuntura poltica que se est experimentando, sin existir los rigores de una ley vigente que sea inconveniente o est desactualizada; la situacin problemtica proviene del riesgo de que el organismo electoral, por motivaciones polticas o de cualquier otra naturaleza, quiera por esta va limitar o modificar algunos de los esquemas y prcticas aplicados anteriormente en algunas de las esferas en las que, tanto para la observacin nacional como la internacional, esta figura puede manifestarse (invitaciones, requisitos, prohibiciones, obligaciones, tiempo, acreditacin, acceso a ciertos lugares, etctera). Entre otros pases que han regulado por va reglamentaria la observacin electoral se encuentran Mxico, El Salvador, Nicaragua, Per, Bolivia y Venezuela. La resolucin del Consejo Supremo Electoral de Nicaragua del 5 de abril de 2001 (Disposiciones referidas a la observacin nacional e internacio-

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nal), aplicable a las elecciones de presidente, vicepresidente, diputados ante la Asamblea Nacional y diputados ante el Parlamento Centroamericano del 4 de noviembre del citado ao, constaba de cinco captulos divididos en 19 artculos que regulaban: el objetivo de tales normas, el proceso de votacin, invitaciones, acreditacin y disposiciones finales. El acuerdo aprobado en la sesin extraordinaria del Consejo General del Instituto Federal Electoral de Mxico de 21 de octubre de 2002, tras un largo considerando relacionado con atribuciones, la figura de la reciprocidad, las regulaciones de las Naciones Unidas en cuanto al derecho y deber de proteger los derechos fundamentales y la necesidad de darle mayor certidumbre y seguridad a las actividades de los visitantes extranjeros que acudieron a ese pas para conocer e informarse sobre el proceso electoral federal de 2003, estableci las nueve bases y criterios sobre las que dichos visitantes podran participar en estas elecciones en cualquiera de sus etapas. En Venezuela, la resolucin del Consejo Nacional Electoral 040623-1050 de 23 de junio de 2004, denominada Normas sobre el rgimen de la observacin internacional en los procedimientos revocatorios de mandatos a cargos de eleccin popular, regul en 11 artculos aspectos varios, como objeto, competencia exclusiva del CNE, naturaleza y contenido de la observacin internacional, principios rectores, condiciones y aptitudes del observador internacional, acreditacin, facultades y potestades, deberes y obligaciones, informe final, revocacin de oficio y condicin para la observacin electoral de organismos internacionales. Tambin, en El Salvador, 27 artculos del Reglamento sobre la observacin internacional del proceso electoral, emitido por el Tribunal Supremo Electoral de este pas, consider las normas sobre el proceso electoral, periodo de observacin, invitaciones, categoras de observadores (a) observadores oficiales invitados del TSE; b) observadores oficiales del gobierno de El Salvador; c) observadores visitantes), acreditacin, derechos, facilidades y prerrogativas de los observadores, deberes y disposiciones finales. Otra situacin de reciente incidencia y que supone discusiones y decisiones a veces difciles para los organismos electorales es la solicitud de acreditacin que se asocia con algunos potenciales observadores que no son los que provienen de las organizaciones tpicas y especializadas en la materia (por ejemplo, representantes de partidos polticos de otros pases o de centros de estudio extranjeros). Otro tanto ocurre en el caso de instituciones pblicas nacionales que se sienten con derecho a participar en el proceso electoral como observadores, como es el caso de representantes de Defensoras del Pueblo (Per, Guatemala, Panam) o de la Fiscala de la Repblica (Colombia).

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LA OBSERVACIN (INTERNACIONAL Y NACIONAL)

Resumiendo: en la mayora de los pases de Amrica, la observacin electoral nacional e internacional est regulada en disposiciones infralegales (reglamentos, decisiones administrativas de los organismos electorales o Memorandos de Entendimiento entre el organismo y algunas de las instituciones invitadas) o, simplemente, hay ausencia de normativa. Para el caso de la observacin domstica, usualmente esta ausencia total de regulacin no obsta para que en la prctica se lleve a cabo.

6. LAS

ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL

Y LA OBSERVACIN DE ELECCIONES

Siguiendo la senda que en 1986 abri el Movimiento Nacional de Ciudadanos para Elecciones Libres (Namfrel, segn su nombre en ingls) para denunciar y contener las fraudulentas elecciones organizadas por el entonces dictador Ferdinand Marcos de Filipinas, el mundo entero pues la experiencia se ha diseminado por todos los continentes, siendo emblemticos algunos pases, como Albania, Rumana, Burundi, Kenya y Namibia ha conocido esta figura de la observacin nacional de elecciones. Como lo seala Boneo (2000), la organizacin de estas ONG, expresiones sui generis de la llamada sociedad civil (Borja, 1998), puede darse mediante tres formatos: Partiendo de una organizacin preexistente. Creando una nueva organizacin. Estableciendo una coalicin entre varias organizaciones.

Aunque la lista puede ser ms amplia, a estas organizaciones que realizan observacin nacional o domstica se les reconoce el cumplimiento de al menos las siguientes funciones: a) disuadir actos ilcitos de fraude o desequilibrio de las condiciones de participacin y de los resultados electorales; b) informar y educar al ciudadano en la prctica electoral; c) brindar legitimidad o no a las elecciones; d) corregir y mejorar el sistema y la organizacin electoral (Nez, 2000). Como es obvio, uno de los problemas o temas centrales en torno a esta figura de la observacin nacional es independientemente de otros atributos, como neutralidad poltica, independencia del Estado, despliegue masivo de ciudadanos por todo el pas, funcionamiento sobre la base del trabajo volun-

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tario, pluralismo, diversificacin del financiamiento y concepcin de la observacin como proceso integral6 el del estatuto jurdico que acredita dicha condicin de observador nacional (De Vega, 1997),7 del cual derivan otros aspectos normativos y prcticos que son relevantes, como por ejemplo la acreditacin (si sta se debe dar individualmente o a travs de organizaciones) o el rgimen de derechos e impedimentos. ste es un buen punto de partida para comprender los a veces complejos y con seguridad variados esquemas organizativos que se han practicado en Amrica Latina desde 1988 (ao en que la organizacin Civitas de Chile desarroll una experiencia pionera durante el proceso que culmin con el referndum que convoc y perdi el dictador Augusto Pinochet, debiendo entonces abandonar el poder).

6 Adems de estos aspectos, contenidos en un documento de trabajo interno de la asociacin civil Transparencia (de cuya autora o fecha no hay registro), Bernbaum (2001) destaca otras decisiones estratgicas asociadas justamente con la creacin de Transparencia en 1994, entre las que estaban: ser un grupo neutral e independiente de cualquier afiliacin particular; operar fundamentalmente como un cuerpo de voluntarios; formar un Consejo que tiene funciones directivas y no de asesora; incorporar en su Asamblea a personas que lideran al personal operativo; establecer la mayor cantidad de contactos posible con la sociedad civil a fin de lograr movilizar observadores voluntarios para las elecciones; dado que el futuro del pas est en manos de jvenes, brindarles a los estudiantes universitarios un espacio donde tuvieran la oportunidad de participar polticamente en el sentido ms amplio. 7 En este mismo sentido, resulta interesante el balance que hace Valverde (1995: 190 y s.) de lo acontecido en las elecciones peruanas de 1995: Con gran sentido de oportunidad y comprensin de la potencialidad colaboradora de la observacin nacional, para abril el Jurado Nacional de elecciones haba concedido a Transparencia un status jurdico (Estatuto de Observador). Esto permiti reeditar una impresionante estructura de cobertura nacional que involucr a ms de diez mil personas (observadores, veedores-observadores especializados con la misin adicional de transmitir resultados electorales, responsables de local, comits provinciales, etc.); as, para noviembre el afinamiento de la estructura permiti dar un salto cualitativo en la cobertura de nuevas tareas, como la informacin electoral a la ciudadana, las jornadas de educacin ciudadana (con contenidos como democracia y derechos ciudadanos, elecciones municipales y participacin vecinal en los gobiernos locales), y la promocin electoral para la participacin ciudadana en zonas de emergencia, con poblaciones afectadas por la violencia y viviendo la dura realidad del redoblamiento de personas desplazadas. Pero lejos de circunscribirse la funcin slo a eso, la apertura del sistema y su propio ingenio e iniciativa, le permitieron a Transparencia cumplir funciones claves de articulacin social y de intermediacin entre los actores principales y la ciudadana: relaciones fluidas y sinceras con los movimientos, grupos y estructuras polticas que representaban o no candidaturas en las elecciones; reuniones pblicas con los principales candidatos a las alcaldas del pas; establecimiento de convenios de colaboracin con diversas entidades acadmicas y profesionales que prestaron voluntariamente sus esfuerzos para apuntalar el proceso de observacin; conversatorios con personalidades formadoras de opinin, etctera.

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LA OBSERVACIN (INTERNACIONAL Y NACIONAL)

Para ilustrar esta diversidad y complejidad organizativa pasaremos revista a dos experiencias relevantes en el continente americano: el Acuerdo de Lima (vase www.acuerdodelima.org ) y ETONU-MEX (Equipo Tcnico de las Naciones Unidas en Mxico, 1994). El Acuerdo de Lima es una red de movimientos cvicos de Amrica Latina, constituida en septiembre del ao 2000, cuya misin est encaminada al fortalecimiento de la democracia en Amrica y cuyas finalidades son: Promover la participacin ciudadana en los asuntos pblicos como una forma de ejercicio de derechos constitucionales y democrticos. Intercambiar experiencias y metodologas exitosas encaminadas a profundizar los procesos democrticos en la regin. Realizar la observacin y monitoreo de los procesos electorales desde la sociedad civil, de acuerdo con los estndares internacionales de elecciones libres y justas Promover acciones de monitoreo e incidencia en temas estratgicos para la gobernabilidad democrtica.

El cuadro XLI.3 puede ser orientador en cuanto a la complejidad y amplio espectro de posibilidades organizativas y de intercambio de experiencia que una red de esta naturaleza ofrece (de hecho, ejercicios ms recientes, como el de Participacin Ciudadana en Ecuador, se han nutrido y enriquecido con el trabajo y esquema organizativo de entidades pioneras, como su homnima de Repblica Dominicana, Transparencia de Per o tica y Transparencia de Nicaragua, y en buena medida reproduce muchas de esas buenas prcticas exitosas). Es evidente que no todos estos grupos hacen observacin electoral en sentido estricto (seguimiento y registro de incidencias de un proceso electoral en un mbito geogrfico amplio y mediante la integracin de una considerable movilizacin de ciudadanos voluntarios, asociado con un sistema de informacin pblica sobre el desarrollo de este proceso), y mucho menos algunas de la tareas complementarias ms reconocidas (como el monitoreo de lo que hacen o dejan de hacer ciertos actores8 o bien de ciertas
8 En este sentido destaca la iniciativa de Poder Ciudadano de Argentina denominada Iluminemos el cuarto oscuro. Banco de datos de polticos argentinos. Elecciones 2003, Buenos Aires: Poder Ciudadano, 2003 (vase tambin Valverde, 1996).

CUADRO
Pas Argentina

XLI.3.

Organizaciones que conforman el Acuerdo de Lima

Direccin electrnica www.poderciudadano. org.ar Principales reas en las que trabaja Construccin de ciudadana Accin por la justicia Accin con polticos Accin con empresarios Infocivica (agencia de noticias) Participacin ciudadana Participacin y derechos ciudadanos Incidencia en procesos electorales Fortalecimiento institucional Nuevas tecnologas para la participacin. Lobbying y desarrollo legislativo Desarrollo econmico y social Educacin Comunicaciones Espacios cvicos para promover la participacin ciudadana en la vida democrtica Observacin de los procesos democrticos Actividades acadmicas y de investigacin Educacin democrtica Informacin y difusin de los resultados de los procesos electorales Incidencia ciudadana Gobernabilidad democrtica Reforma electoral Mesa ciudadana nacional Incidencia ciudadana en el Congreso de la Repblica Promocin de la transparencia Municipio y ciudadana Centro de observacin y monitoreo electoral nacional e institucional

Organizacin Poder Ciudadano

Chile

Participa

www.participa.cl

Colombia

Viva la Ciudadana

www.vivalaciudadania. org

Ecuador

Participacin Ciudadana

www.participacionciudadana.org

El Salvador

Consorcio de ONG de Educacin Cvica (Cocivica)

www.cocivica.org.sv

Guatemala

Accin Ciudadana

www.quik.guate. com/acciongt

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CUADRO
Pas Guyana

XLI.3.

Organizaciones que conforman el Acuerdo... (continuacin)

Organizacin Direccin electrnica www.eabguyana.org.gy Principales reas en las que trabaja Observacin electoral

Electoral Assistance Bureau Conseil National dObservation (CNO)

Hait

s.i.

Educacin cvica Observacin electoral

Jamaica

Citizens for Free and Fair Elections (CAFFE)

www.caffejam.com

Monitoreo electoral Asesora en material electoral Reforma electoral Equidad y limpieza de los procesos electorales Participacin de la sociedad civil en decisiones pblicas Fortalecimiento de la red de relaciones con organismos cvicos y ciudadanos que busquen el fortalecimiento de la democracia Defensa de los derechos humanos y polticos Nueva relacin Estadosociedad Cultura democrtica Vinculacin y articulacin de grupos ciudadanos. Observacin electoral Participacin ciudadana Moderacin de dilogo nacional Procesos de consulta ciudadana Evaluacin del desempeo municipal Desarrollo econmico con equidad y justicia social Participacin poltica de grupos populares con conciencia crtica Administracin pblica honesta y transparente

Mxico

Alianza Cvica

www.alianzacivica. org. mx

Movimiento Ciudadano por la Democracia

www.laneta.apc. org/mcd

Nicaragua

tica y Transparencia

www.eyt.org.ni

Panam

Justicia y Paz

www.juspax.opg.pa

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CUADRO
Pas Panam

XLI. 3.

Organizaciones que conforman el Acuerdo... (conclusin)

Direccin electrnica Principales reas en las que trabaja Administracin de justicia independiente, expedita e imparcial Medio ambiente Valores culturales de respeto a la vida, la persona, la solidaridad y la responsabilidad.

Organizacin

Paraguay

Decidamos

www.decidamos.org.py

Participacin ciudadana Observacin electoral Conteo rpido Cultura democrtica Organizacin y capacitacin juvenil Desarrollo institucional Desarrollo de la institucionalidad democrtica Educacin y promocin ciudadana Informacin ciudadana Observacin y vigilancia electoral Conteo rpido Educacin electoral Educacin cvica Monitoreo de gestin pblica Reforma judicial y policial Observacin electoral Conteo rpido Iniciativas legislativas Monitoreo, seguimiento u observacin de procesos electorales Educacin ciudadana Evaluacin de gestin de poderes pblicos

Per

Transparencia

www.transparencia.org.pe

Participacin Repblica Dominicana Ciudadana

www.pciudadana.com

Venezuela

Momento de la Gente

www.momentodelagente.org.ve

FUENTE: Elaboracin propia sobre la base de la informacin contenida en pginas electrnicas del Acuerdo de Lima y de las organizaciones que componen la red.

[1095]

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LA OBSERVACIN (INTERNACIONAL Y NACIONAL)

reas clave de las elecciones en la actualidad, como es el caso del seguimiento de los gastos electorales).9 En el marco de este grupo de organizaciones nacionales que trabajan haciendo o promoviendo la observacin nacional electoral, se suman en esa red del Acuerdo de Lima, el Instituto Nacional Demcrata de Estados Unidos (NDI, segn siglas en ingls) y el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, mediante su rea programtica, el Centro de Asesora y Promocin Electoral (Capel). Una situacin especial se presenta en Paraguay, donde si bien Decidamos es la organizacin de ese pas que forma parte de la red Acuerdo de Lima, la experiencia pionera de observacin nacional de elecciones (desde 1989) y en particular de diseo de conteos (paralelo y rpido) de resultados, proviene de una red coyuntural y especfica para esos propsitos que se ha articulado ante la convocatoria a ciertos procesos electorales y se desarticula una vez concluido ste; se trata de la red llamada Sak, cuyo significado es transparencia en lengua guaran, y de la cual Decidamos ha sido parte cuando la misma ha estado activa. No se tiene noticia de organizaciones que cumplan esta funcin especfica en procesos electorales aunque es posible que algunas organizaciones ciudadanas se preparen o tengan algn otro tipo de apoyo o seguimiento en Bolivia, Costa Rica, Honduras, Brasil o Uruguay. En lo que se refiera a ETONU-MEX, esta experiencia constituy un ejercicio de asesora e informacin que Naciones Unidas brind a las ONG mexicanas interesadas en llevar a cabo observacin nacional de las elecciones de 1994. Previa aclaracin de que el equipo tcnico de Naciones Unidas no efectuara evaluaciones, calificaciones ni comentarios sobre el desarrollo del proceso electoral ni sus resultados (siendo esto de exclusiva responsabilidad de las ONG mexicanas), la asistencia fue prestada en etapas, con garanta de que las organizaciones participantes responderan a los principios de imparcialidad, pluralismo, profesionalismo y transparencia; siempre, en el espritu de correccin de los problemas detectados, en la medida de las posibilidades, ms que con la intencin de formulacin de denuncias. El proyecto esperaba que el desempeo de las organizaciones no gubernamentales respondiera a los siguientes aspectos:

9 Particularmente relevantes las experiencias o iniciativas de Poder Ciudadano en Argentina, Participacin Ciudadana en Repblica Dominicana y Participa en Chile.

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Cobertura del proceso electoral en su integridad (y no solamente la jornada electoral) Capacidad de cobertura de todo el territorio nacional (cobertura representativa) Objetividad en la recoleccin e interpretacin de los datos (en particular, distinguiendo irregularidades del fraude o intentos de manipulacin del voto) Que los observadores destacaran tanto los errores como los aciertos de la organizacin electoral

Estaban previstas ciertas condiciones para el ejercicio de la figura del conteo rpido (instrumento de estimacin de resultados electorales de gran fiabilidad basado en una muestra estadstica representativa y consistente, que por su propia naturaleza es un mtodo preliminar de sistematizacin y divulgacin de resultados electorales) y la cobertura esperada para el desarrollo de la observacin responda a los siguientes criterios y principios: La verificacin de elementos que debe efectuarse para evaluar la imparcialidad de las autoridades electorales. La verificacin de elementos que debe efectuarse para evaluar el acceso de los ciudadanos al ejercicio del derecho al sufragio. La verificacin que debe efectuarse para evaluar la imparcialidad de las autoridades electorales. La libertad de organizacin, expresin, movimiento y reunin durante la campaa y el cumplimiento de las normas legales. La asignacin de tiempos y espacios en los medios de comunicacin social. La calidad y seguridad de la tinta indeleble. La custodia y transporte de material electoral, antes de la jornada electoral. Los eventos de la jornada electoral. Cmputo de resultados a nivel distrital y federal (incluyendo conteo rpido u otros procedimientos de verificacin de la eleccin). La custodia y transporte de material electoral, luego de concluido el sufragio. Los procedimientos utilizados para informar al pblico sobre los resultados de la contienda electoral.

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LA OBSERVACIN (INTERNACIONAL Y NACIONAL)

7. PRCTICAS

Y ENFOQUES USUALES DE LA OBSERVACIN ELECTORAL

Desde que se inici la tercera ola de democratizacin en el mundo (1974), la mayora de los pases han avanzado en la apertura de sus sistemas polticos y del rgimen de libertades. Ms de 80 pases tomaron medidas para reformar su democracia representativa, de tal manera que actualmente hay 140 pases, de los casi 200 que existen en el mundo, que celebran elecciones competitivas y multipartidistas. Amrica Latina ha sido pionera en la construccin institucional de sistemas de organizacin electoral que protejan los derechos polticos de sus ciudadanos y en promover la observacin de elecciones. En este largo periodo que se extiende hasta el ao 2004, podramos mencionar dos grandes etapas o generaciones de la observacin electoral. La observacin de la primera generacin es un tipo de prctica que est directamente relacionada con los procesos de transicin de un rgimen autoritario hacia uno democrtico. Ante la desconfianza en la organizacin de elecciones en los antiguos regmenes debido a prcticas irregulares o fraudulentas, tanto la comunidad internacional como la comunidad nacional impulsaron la observacin de elecciones. La observacin electoral de la primera generacin se ha centrado en promover elecciones libres, transparentes, limpias y peridicas. Con base en estos objetivos las prcticas y enfoques que tuvieron que desarrollarse estuvieron circunscritos en los siguientes campos de atencin: imparcialidad de la autoridad responsable para organizar las elecciones; en la etapa preparatoria de la eleccin, que hubiese suficientes garantas para asegurar que el voto ciudadano cuenta y se cuenta bien; eficiencia y seguridad en los instrumentos para organizar la eleccin, tales como el padrn, la documentacin y los materiales electorales que evitasen el doble voto (vase el cuadro XLI.3) En la etapa correspondiente a la jornada electoral, que hubiese una distribucin adecuada de la documentacin y los materiales electorales; una integracin imparcial de las mesas electorales; seguridad en los recintos electorales para disuadir los intentos de intimidacin o manipulacin del elector; el escrutinio de los votos y los programas de resultados oportunos o preliminares. En la etapa posterior a la jornada electoral ha existido un campo de accin muy restringido, circunscribindose a la difusin de los resultados electorales.

LA OBSERVACIN (INTERNACIONAL Y NACIONAL)

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El desarrollo de este tipo de observacin ha tenido como hiptesis de trabajo la desconfianza en la organizacin de elecciones que alteraba la voluntad ciudadana, a consecuencia de las irregularidades con las que solan ser organizadas por regmenes autoritarios, por ello el nfasis en la limpieza de las elecciones y el rgimen de libertades que implica, con pleno respeto a los derechos polticos de los ciudadanos. Todo esto ha tenido una importante contribucin en la mayora de las democracias de Amrica Latina: la construccin de organismos e instrumentos electorales que sean capaces de organizar elecciones confiables para los ciudadanos, para los partidos polticos y para la opinin pblica nacional e internacional de conformidad a estndares internacionales. Tambin este tipo de observacin centr sus tareas casi en un solo actor: la autoridad responsable de organizar los comicios. La otra etapa o generacin de observacin se ha empezado a presentar en la medida en que los temas de preocupacin de la primera generacin han quedado razonablemente resueltos o bien los actores polticos plantean nuevas necesidades y requerimientos. La observacin de la segunda generacin parte de una hiptesis de trabajo que demanda una determinada calidad de la eleccin. Con base en sta, se han planteado al menos cuatro objetivos para la observacin electoral: perfeccionar la administracin de elecciones; transparentar el manejo de los recursos en la contienda polticoelectoral; mejorar las condiciones de equidad de una eleccin (en la disponibilidad de recursos financieros y en el acceso a los medios de comunicacin); y en la aplicacin de la justicia electoral y la resolucin de conflictos. La observacin de la segunda generacin ya no se plantea la legitimidad de la eleccin, sino la calidad de la legitimidad, lo que tiene como puntos de inters que merecen ser observados los siguientes campos de accin: La calidad de la organizacin en trminos de costos y efectividad en la ejecucin del mandato legal de organizar las elecciones. La calidad de las campaas electorales en cuanto a la oferta de los partidos polticos a la ciudadana. El debate entre las diferentes propuestas y la definicin y estrategias para resolver las principales demandas y necesidades de la sociedad. Las condiciones de la competencia, es decir, procurar una mejor equidad y transparencia en el uso de los recursos para financiar las campaas electorales y en el acceso a los medios de comunicacin para promover su oferta poltica.

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LA OBSERVACIN (INTERNACIONAL Y NACIONAL)

La atencin a las resoluciones de la justicia electoral, para dirimir controversias y conflictos que durante el proceso electoral se hayan presentado entre los diferentes actores polticos.

Este nuevo enfoque de la segunda generacin de observacin tiene como propsito genrico observar a varios actores por parte de diferentes actores interesados, como puede observarse en el cuadro XLI.4 a y b. Ya no hay un solo actor a ser observado ni un grupo mayoritariamente interesado en observar las elecciones. Todo ello nos obliga a repensar en la utilidad de la observacin electoral en esta segunda generacin. Ahora se abren nuevos caminos para la cooperacin y la asistencia tcnica. Al observar la calidad de una eleccin, se abren oportunidades para compartir fortalezas de la administracin electoral, as como se identifican posibilidades de asistencia tcnica en

CUADRO
Objetivo

XLI.4a.

Observacin de la primera generacin (1980-2000)

Campos de accin Actor observado Actor interesado en observar

Preparacin Imparcialidad de la autoridad electoral en la organizacin de elecciones Eficiencia y seguridad en los instrumentos para organizar las elecciones (padrn y materiales electorales) Promover elecciones libres, transparentes y peridicas Jornada electoral Distribucin adecuada de materiales electorales Integracin y seguridad de los recintos electorales Garantas para la emisin y conteo de los votos Poselectoral Difusin de resultados electorales preliminares Autoridad electoral Organismos internacionales Sociedad civil

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CUADRO

XLI.4b.

Observacin de la primera generacin (a partir de 2000)

Campos de accin Calidad de la organizacin electoral (preparacin, jornada electoral y poselectoral). Actor observado Actor interesado en observar Autoridades electorales Organismos internacionales

Objetivo Perfeccionar la administracin de elecciones Transparentar el manejo de los recursos en la contienda poltico-electoral Mejorar las condiciones de equidad en el manejo de los recursos y acceso a medios de comunicacin Aplicacin de la justicia electoral y la resolucin de conflictos

Autoridades electorales

Calidad de las campaas

Partidos polticos Candidatos Autoridad electoral

Sociedad civil Autoridades electorales

Condiciones de la competencia Transparencia del dinero Revelacin de fuentes de financiamiento Acceso a los medios de comunicacin

Partidos polticos Candidatos Autoridad electoral

Sociedad civil Parlamentarios Medios de comunicacin

Justicia electoral

Autoridades electorales

Fiscales de los partidos Autoridades electorales Parlamentarios Organismos internacionales

aquellos aspectos que hayan presentado debilidades o insuficiencias. Ahora la observacin electoral sirve como laboratorio para administradores de elecciones interesados en mejorar la eficiencia de los organismos electorales o bien en el caso de la justicia electoral, para conocer la jurisprudencia que sobre casos atpicos se est generando en un determinado pas. La calidad de las campaas ahora es un punto de atencin no slo para la sociedad, sino para parlamentarios y para los partidos, en cuanto a la oferta que hacen al electorado. El tema del dinero en la contienda poltico-

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LA OBSERVACIN (INTERNACIONAL Y NACIONAL)

electoral constituye un tema de la mayor relevancia en la agenda poltica del nuevo milenio. La observacin puede ayudar no slo a mejorar la equidad en las condiciones de la competencia, sino a transparentar el manejo de los recursos para asuntos de inters pblico. La observacin de la segunda generacin, a diferencia de la primera, requiere de pequeos grupos con una buena formacin profesional y experiencia prctica con una capacidad considerable para formar redes de observacin en diferentes fases y etapas del proceso electoral. Aun cuando el enfoque de la observacin de la segunda generacin no es generalizado, ha empezado a desarrollarse gradualmente en algunas elecciones de la regin, a saber: Argentina, Colombia y Mxico en 2003. En cuanto a los observadores con este nuevo enfoque destacan: como ONG, Poder Ciudadano de Argentina, Participa de Chile, Transparencia de Per, Alianza Cvica de Mxico, Participacin Ciudadana en Repblica Dominicana y otras destacadas organizaciones agrupadas en el Acuerdo de Lima. Como organismos electorales destacan las misiones de observacin coordinadas por el Centro de Asesora y Promocin Electoral (Capel) en Mxico, Centro y Sudamrica.

8. EL

IMPACTO DE LA OBSERVACIN ELECTORAL

Para el caso de los tres ltimos lustros del siglo pasado, hemos considerado ocho casos de elecciones cuyos ejemplos nos pueden ayudar a construir una interpretacin respecto de los impactos de la observacin internacional en Amrica. Los casos seleccionados son Chile (1988), Panam (1989), Nicaragua (1990), Hait (1990), Mxico (1994), Repblica Dominicana (1994-1996) y Per (2000). El impacto de la observacin podramos enmarcarlo en dos mbitos: uno poltico y otro tcnico. Esta clasificacin tiene que ver con la propia naturaleza de la observacin; todas tienen un componente tcnico de diferente magnitud, pero el componente poltico siempre se le identifica en altos grados de influencia o de impacto. Ante la hiptesis de que con o sin observacin electoral hubiese sucedido lo mismo en los casos antes sealados, podramos argumentar que la observacin internacional siempre tuvo un impacto que, en general, fue positivo, pero limitado y de muy corto alcance (a diferencia de lo sucedido en el caso de la observacin nacional o domstica, que result fundamental en algunas experiencias como Paraguay en 1989 o Per en 2000).

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Si consideramos dos ejes para nuestro anlisis, donde Y representa la densidad poltica de la observacin (impacto poltico del 0 al 10), en tanto que X representa el nivel tcnico de la observacin (organizacin tcnica de 0 a 10), desde esta perspectiva encontramos que probablemente la observacin del plebiscito de Chile en 1988 tuvo un componente tcnico bsico (2 en el eje de la organizacin tcnica), pero con una presencia de impacto internacional de lo ms alto (9 en el eje de impacto poltico), lo cual repercuti no slo para inhibir posibles manipulaciones, sino para legitimar la organizacin del plebiscito y el resultado del mismo. Desde esta perspectiva, si bien la observacin electoral de Panam en 1989 tuvo un componente tcnico que fue ms all de lo bsico (4 en el eje de la organizacin tcnica), su componente y repercusin internacional fue de lo ms alto (10 en el eje de impacto poltico). La observacin electoral denunci el fraude, con lo que se dej al gobierno del general Manuel Antonio Noriega en un aislamiento internacional que, entre otras causas, gener su remplazo como gobernante. Los ejercicios de observacin electoral de componente medio superior en el eje tcnico como en el poltico fueron Hait en 1990 y Repblica Dominicana en 1994-1996 (7-7 en los dos ejes, de impacto poltico y de organizacin tcnica). La presencia internacional en Hait en esta coyuntura, ayud en forma considerable a destrabar la violencia interna y a facilitar caminos para procesar las diferencias. Adems, la presencia internacional apoy de manera importante la organizacin tcnica de las elecciones, ofreciendo seguridad a la ciudadana y disminuyendo considerablemente los brotes de violencia poltica. En el caso de Repblica Dominicana, la presencia internacional tuvo un mayor impacto y relevancia al identificar una serie de deficiencias e irregularidades en la organizacin electoral de 1994, que fueron atendidas en su mayor parte para las elecciones de 1996. Entre una y otra eleccin hubo una diferencia en cuanto a la calidad de la organizacin electoral, desempeando un papel relevante la observacin electoral tanto para identificar la problemtica como para ofrecer programas de mejoramiento y correccin. La eleccin presidencial de Per en el ao 2000, en la que Alberto Fujimori pretendi una segunda reeleccin, gener una profunda expectacin tanto en la poltica interior como en la comunidad internacional interesada en los procesos de transicin poltica. Se desplegaron amplios y calificados grupos de observacin electoral, nacionales e internacionales, crean-

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LA OBSERVACIN (INTERNACIONAL Y NACIONAL)

do un contexto de exigencia democrtica en la organizacin electoral (10 en el eje de impacto poltico y 8 en el de organizacin tcnica). Aun cuando Fujimori sali victorioso de ese proceso, su gobierno qued sin legitimidad y apoyo internacional, gracias entre otros factores polticos a los amplios y bien documentados informes que sobre las irregularidades prepararon los observadores; meses ms tarde, el presidente se separ del cargo. La eleccin presidencial de Nicaragua constituy un importante referente del papel coadyuvante que puede tener la observacin electoral, para facilitar elecciones democrticas en contextos polticos muy polarizados, tal como ocurri en este pas que acababa de salir de una guerra interna. Probablemente sta haya sido una de las experiencias electorales que concentr un mayor nmero de observadores internacionales. Fueron unas elecciones sumamente vigiladas, con un buen apoyo tcnico y con amplia variedad de expresiones polticas (9 en el eje poltico y 9 en el de organizacin tcnica). Las elecciones generales de Mxico de 1994 generaron enorme inters por parte de la comunidad internacional, lo mismo que de millones de ciudadanos marginados de las tareas de observacin. En un contexto interno de alta intensidad, guerrilla en el estado de Chiapas y asesinato del candidato del PRI a la Presidencia de la Repblica, se permiti finalmente la observacin internacional y la presencia de visitantes extranjeros en los comicios mexicanos. Si bien no se hicieron presentes grandes personajes de la poltica internacional, la presencia de una gran cantidad de observadores internacionales de Amrica y Europa dio pauta para acelerar una serie de reformas electorales que mejoraron significativamente las elecciones en este pas (7 en el eje de impacto poltico y 9 en el de la organizacin tcnica). Sin duda, la observacin tiene diferentes magnitudes en sus consecuencias e impacto sobre la organizacin y legitimacin de las elecciones. El aspecto tcnico de la observacin est estrechamente ligado al factor poltico. Difcilmente habr una observacin sin el respectivo impacto poltico dentro y fuera del pas observado; por lo tanto, adems de un buen apoyo tcnico para desarrollar la observacin, se requiere de una buena dosis de responsabilidad poltica, pues su actuacin puede contribuir a inhibir o acelerar procesos internos. En algunos casos, la observacin ha tenido un impacto que va ms all del da de la eleccin. Ha podido desarrollar con distintos grados de profundidad, esfuerzos de fortalecimiento institucional y cultura poltica. Tales son

LA OBSERVACIN (INTERNACIONAL Y NACIONAL)

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GRFICA

XLI.1.

La observacin electoral

FUENTE: Elaboracin propia

los casos de Mxico, Panam, Per y Repblica Dominicana. Ha habido casos en que no obstante la fuerte inversin realizada, la consolidacin democrtica ha avanzado lentamente, como en el caso de Nicaragua, mientras que en otros se observa un claro retroceso, como ocurre en Hait. Por su parte, la observacin nacional electoral en Amrica no slo ha sido variada en experiencias y formatos de organizacin, sino que constituye en gran cantidad de pases un referente de credibilidad, legitimidad y creatividad en cuanto a recursos para la participacin poltica de las personas. Sin duda, el balance es muy positivo y se trata de experiencias desarrolladas por organizaciones que desde finales de la dcada de 1980 hasta el ao 2004, han demostrado gran capacidad para renovar con el paso del tiempo sus alianzas (tanto institucionales como de contacto con donantes) y sus mtodos que se proyectan en un amplio espectro que va desde la organizacin hasta la educacin cvica e, incluso, la generacin de doctrina democrtica y tcnica en materia de observacin nacional. A partir del caso peruano (2000), las lecciones para Transparencia y en general para los grupos de observacin nacional que operan en contextos de transicin (Bernbaum, Lpez Pinto y Sanborn, 2001), se pueden resumir as:

1106

LA OBSERVACIN (INTERNACIONAL Y NACIONAL)

Conducir exitosamente una observacin electoral integral en un contexto de transicin y altamente polarizado requiere una organizacin nacional de observacin que sea madura y organizada. Cuando los partidos polticos son dbiles, los observadores nacionales de los procesos electorales necesitan estar preparados para asumir las funciones de control que normalmente asumen los partidos polticos. Una entidad nacional de observacin bien preparada puede hacer una contribucin ms significativa al asumir un papel de monitoreo integral.

Lo anterior implica sobreexigir la capacidad de la organizacin nacional de observacin. En situaciones donde es claro que el proceso est siendo manipulado por el gobierno o las autoridades electorales, las entidades nacionales de observacin deben estar preparadas para sopesar los riesgos y centrar su observacin en las irregularidades cometidas por estas entidades. La entidad nacional debe dar los pasos para mantener y demostrar su imparcialidad. Es importante promover amplias redes de apoyo y colaboracin. Las relaciones de trabajo y coordinacin con observadores y gobiernos de otros pases es beneficioso para el esquema de la observacin nacional.

Por su parte, las lecciones aprendidas por los observadores internacionales en este mismo caso, fueron:10 Las entidades nacionales de observacin pueden constituirse en una invaluable fuente de til y constante informacin acerca de: a) el contexto electoral del pas; y b) la naturaleza y profundidad de las irregularidades del proceso observado. Las entidades nacionales de observacin pueden complementar el trabajo de los observadores internacionales a travs de su presencia amplia a lo largo del pas el da de las elecciones. Una entidad nacional de observacin con experiencia en conteos rpidos muy precisos, puede cumplir una funcin fundamental.

10 Con esta referencia se quiere destacar la incidencia de la observacin nacional en un caso concreto.

LA OBSERVACIN (INTERNACIONAL Y NACIONAL)

1107

Un observador electoral nacional bien organizado puede facilitar apoyo a numerosas delegaciones de observacin internacional, tanto antes como el da mismo de las elecciones.

9. OBSERVACIN

NACIONAL E INTERNACIONAL:

FUERZAS Y DEBILIDADES

La subdivisin del proceso electoral en sus elementos componentes, y el anlisis de los enfoques ms efectivos para la observacin de cada uno de ellos, sugiere que la mayor parte de esos elementos puede ser adecuadamente cubierta con evaluaciones cualitativas llevadas a cabo por pequeos equipos de expertos. Las principales excepciones, que requieren un nmero elevado de observadores, son: la observacin del respeto por las libertades de reunin y movimiento, de la ausencia de miedo e intimidacin y de los eventos durante la jornada electoral, incluyendo el recuento de votos en las mesas de votacin. Aun cuando las actuales tcnicas de observacin del registro de votantes tambin requieren un elevado nmero de observadores, las alternativas basadas en anlisis de expertos, resultan ms adecuadas. Debido a estas diferencias en la necesidad de recursos para la observacin de las distintas fases del proceso electoral, cules son las ventajas relativas de la observacin nacional y la internacional para la observacin de sus distintos aspectos? Una conclusin casi obvia es que los observadores internacionales son particularmente costosos para la mera recoleccin de informacin, con la excepcin de algunas reas en las cuales los conocimientos y la experiencia son particularmente importantes. En cambio, la observacin del respeto por las libertades bsicas es el tpico foco de atencin de los observadores de largo plazo desplegados en las distintas regiones. Sin embargo, el xito en esta tarea depender de la capacidad de desarrollo de efectivas redes y contactos con sus contrapartes nacionales. Pero su principal impacto no es la recoleccin de informacin, sino ms bien el hecho de que su presencia constituir un factor disuasivo y puede contribuir en forma importante a la consolidacin de la confianza. Este impacto no puede ser remplazado fcilmente por los observadores nacionales. Las diferencias entre observadores nacionales e internacionales en lo que hace a la recoleccin de informacin son particularmente evidentes durante la jornada electoral. La tpica operacin internacional tiene el ele-

1108

LA OBSERVACIN (INTERNACIONAL Y NACIONAL)

mento sorpresa que le da su movilidad, y muestras bien diseadas pueden proporcionar una representacin adecuada del conjunto. Sin embargo, la informacin recogida por los observadores internacionales en sus visitas a los lugares de votacin es bsicamente incompleta e impresionista, y slo provee de informacin cuantitativa muestral de un limitado nmero de variables. En cambio, la tpica observacin nacional esttica permite la recoleccin de informacin completa sobre los eventos en la mesa de votacin observada. En la medida en que los observadores nacionales supervisen todas o casi todas las mesas de votacin, su presencia asegura adecuada informacin y crea un importante factor disuasivo. Aun cuando algunas de las misiones internacionales llevan a cabo conteos rpidos, es comn que los observadores nacionales los lleven a cabo con similar efectividad. Las diferencias entre observadores nacionales e internacionales en el caso de la observacin de aspectos del proceso electoral que requieren conocimientos especializados varan de pas a pas. En pases como Mxico, Per, Nicaragua o Repblica Dominicana, esos conocimientos especializados existen en el mbito nacional y pueden ser fcilmente incorporados a las metodologas nacionales de observacin. Pero en algunos pases esos conocimientos y experiencia no existen, lo que hace necesaria la participacin de la observacin internacional. Otra diferencia importante entre observadores nacionales e internacionales se da en el impacto de la informacin que transmiten al pblico. Los observadores nacionales tienen su principal audiencia dentro del pas, mientras que lo opuesto se da en el caso de los observadores internacionales. Es importante recordar que el impacto de la observacin sobre la legitimidad de un proceso no siempre resulta de informes cuidadosos, escrupulosamente basados en la informacin recogida y analizados con cuidado y respeto por los medios masivos. Tampoco debe asumirse que cuanto mayor sea la calidad y minuciosidad de la informacin en la que se basa el informe, mayor ser su impacto en la opinin pblica. En demasiados casos, la opinin pblica es efectivamente influida o manipulada por declaraciones efectuadas inmediatamente despus del cierre de las mesas, y basadas ms en una evaluacin poltica global de la situacin que en un detallado anlisis de la informacin recogida por la misin. La cobertura de los medios se basa con ms frecuencia en la oportunidad de la declaracin y en la imagen pblica de quien la emite, que en la calidad de la informacin en la cual la declaracin se basa. Los aspectos de difusin deben integrar el planeamiento de la misin con la misma importancia que los elementos tcnicos.

LA OBSERVACIN (INTERNACIONAL Y NACIONAL)

1109

La observacin electoral, tanto la nacional como la internacional, continuar constituyendo una parte importante de los procesos de democratizacin en el prximo futuro. Sin embargo, las organizaciones de observacin deben prever cuidadosamente sus enfoques de observacin, seleccionando aquellos que mejor se adecuan a la situacin en el terreno. Esto es particularmente vlido en relacin con aquellos elementos del proceso electoral que son cubiertos mejor por equipos de expertos que por un elevado nmero de observadores. La revisin de los enfoques de observacin es tambin necesaria para lograr una mejor integracin entre la observacin nacional y la internacional, estableciendo vnculos entre ambas que tendrn un efecto sinrgico. La observacin internacional es costosa y su uso debe ser cuidadosamente evaluado caso por caso. Comenz como un fenmeno basado en una situacin de demanda real, como respuesta a necesidades urgentes en situaciones difciles. Con el pasar del tiempo ha comenzado a desarrollar algunas caractersticas de una situacin de oferta: la existencia de una solicitud del pas es el tema central en la decisin, y no se presta demasiada atencin a la situacin real en el terreno o a la necesidad efectiva de una herramienta tan costosa como la observacin internacional. Finalmente, y de manera general, se puede afirmar con toda certeza que esta temtica de la observacin electoral, en cuanto al tratamiento que se da en las legislaciones nacionales latinoamericanas dada la falta de cobertura, integralidad y uniformidad que presenta, es un terreno fecundo para la reforma electoral.

XLII. LA PUBLICACIN DE LOS RESULTADOS ELECTORALES Y LA PROCLAMACIN DE LOS CANDIDATOS ELECTOS

RICARDO VALVERDE*

1. INTRODUCCIN Los temas considerados en este captulo constituyen algunos de los aspectos ms relevantes y, a la vez, ms sensibles del proceso electoral. Si bien en la actualidad la preocupacin de la doctrina especializada y del desarrollo del derecho comparado no pone en esto tanta atencin como lo haca en el pasado reciente (entre finales de la dcada de 1980 y el inicio de la de 1990 todo lo relacionado con aspectos tcnicos bsicos, como registro civil, registro electoral, administracin, logstica y transmisin de resultados electorales, tanto en el campo especfico de la reforma legislativa como en el desarrollo de las destrezas institucionales, resultaba fundamental para un proceso electoral y poda marcar la diferencia entre la legitimidad o la ausencia de legitimidad del mismo), la publicacin de resultados y la proclamacin y entrega de credenciales son actos jurdicos de gran importancia para la culminacin armnica de una eleccin o una iniciativa de consulta popular. En la actualidad, con la sofisticacin que ha venido experimentando la tecnologa y su aplicacin a los resultados electorales, es casi imperativo para los organismos electorales la realizacin de esfuerzos por cumplir tanto con los plazos y normas formales establecidas para la generacin y publicacin oficial de resultados, como la puesta en prctica de sistemas rpidos, seguros y eficientes de transmisin preliminar de datos.1 El peso
* Este texto fue terminado en julio de 2004 y es una actualizacin de la entrada homnima correspondiente a la primera edicin de la presente obra (Lauga, 1998: 689-697). El autor agradece la colaboracin de Luca Coto, asistente del IIDH/Capel por la preparacin de los cuadros. 1 Poca duda cabe de que en muchas de las crisis electorales que ha vivido la regin, tienen que ver con la alteracin o no, retraso o rapidez, y con las percepciones de confianza ciudadana sobre los resultados electorales. Y es que, en definitiva, todo el proceso electoral encuentra su culmen en los resultados expresados en las urnas y en el respeto que hacia ellos 1110

LA PUBLICACIN DE LOS RESULTADOS ELECTORALES

1111

de la suspicacia o la calificacin de ineficiencia y problemas derivados de la crtica que pueda provenir de la ciudadana o de la opinin pblica son tan poderosos, que los organismos electorales encargados hacen todo lo posible por evitar esta situacin indeseable. En el punto especfico de la reforma electoral, cabe decir que la doctrina especializada2 no ha sido histricamente explcita o amplia en el tratamiento de los asuntos relacionados con la publicacin de resultados, la proclamacin y la entrega de credenciales. Las referencias consignadas en esta obra corresponden principalmente a regulaciones en el mbito legislativo en sentido estricto (Leyes y Cdigos Electorales; vase el cuadro XLII.1). Esta observacin es importante, ya que particularmente en el caso de la transmisin preliminar de resultados hay ciertas prcticas y actividades que no estn necesariamente previstas en la norma y que resultan fundamentales en la finalidad de informar adecuada y rpidamente a la ciudadana. As pues, en ciertos pases, sera impensable en este momento que los resultados no fueran hechos del conocimiento pblico de la ciudadana va internet, para que por este medio sean consultados en lnea tan pronto vayan siendo validados por el organismo electoral. En el caso de la proclamacin y la entrega de credenciales, basta con hacer aplicacin de la ley, dentro de los plazos, condiciones y formalidades que normalmente ah se consignan. Alguna maniobra o intento de manipulacin de parte del organismo electoral u otra instancia pblica, sera una clara y grosera violacin a las normas electorales y una afrenta inaceptable a la voluntad popular. Esto resultara intolerable, no slo para la ciudadana interesada en que el sufragio se convierta en resultados que a la vez cumplan con el objetivo central de la funcin electoral, sino tambin para
demuestren las instituciones pblicas. Dado lo anterior, los organismos electorales y las instancias polticas se han preocupado por poner en prctica sistemas que generen confianza en el procesamiento y presentacin de los resultados electorales. Para ello, han acudido a una amplia gama de opciones legales, tcnicas y polticas, Araya (1999: 168). 2 Obras clsicas como la Memoria del IV Curso Interamericano de Elecciones (IIDH, 1991: 155-283 y 479-564), tienen apenas breves referencias a estos temas en el repaso de las experiencias reformadoras de Colombia, Mxico, Venezuela y Brasil, realizadas entre finales de la dcada de 1980 y el inicio de la de 1990. Otras obras, ms recientes y dedicadas enteramente a pasar revista a las reformas electorales ms significativas o al desarrollo de la materia electoral en la regin, simplemente no ubican estos temas entre las prioridades de las reformas, estn completamente invisibilizados: IIDH/Capel (2000: 249); Cerdas, Rial y Zovatto (1992: 785); Rial y Zovatto (1998: 826).

CUADRO
rgano encargado de la publicacin, proclamacin o ambas, y entrega de credenciales Etapa del proceso Tras el cmputo final (art. 120) o despus de resueltas las protestas contra el escrutinio (art. 121) s.i. Medio de publicacin La Junta Electoral Nacional o la Asamblea Legislativa en el caso de presidente y vicepresidente de la Nacin, proclamarn a los que resultaren electos, hacindoles entrega de los documentos que acrediten su carcter (art. 122) El Ministerio del Interior pone en ejecucin un sistema preliminar de transmisin de resultados que informa a la ciudadana sobre los resultados el da de la eleccin (Esta referencia deriva expresamente del conocimiento o contacto de los autores con el pas en cuestin) La Corte Departamental Electoral publicar el resultado de las elecciones realizadas en el Departamento. Esto incluye representantes nacionales, concejales y agentes municipales (arts. 35f y 175) El cmputo definitivo para presidente, vicepresidente, senadores y diputados ser efectuado por la Corte Nacional Electoral Tras el cmputo de los votos en el cmputo departamental Por todos los medios al alcance de las Cortes Departamentales Electorales

XLII.1.

Publicacin y proclamacin de los resultados electorales en Amrica Latina

Pas

Referencia normativa (legislacin nacional)

Argentina

Cdigo Electoral Nacional, Decreto 2135/83 y modificaciones

[1112]

Bolivia

Cdigo Electoral, ley 1984 del ao 1977 y reformas

Tras el cmputo definitivo en la Corte Nacional Electoral

Medios de difusin nacional Informe al Congreso (art. 29h y art. 183)

Internet Informacin brindada a medios de comunicacin

Con anterioridad al cmputo nacional definitivo, la Corte Nacional Electoral, emitir peridicamente informacin preliminar de resultados parciales del acto electoral (art. 178)

[1113] Las Cortes Departamentales Electorales extendern credenciales a los alcaldes elegidos directamente, concejales municipales y agentes cantonales, conforme a resolucin expresa de la Corte Nacional Electoral (art. 182) Es atribucin de la Corte Nacional Electoral la entrega de credenciales de presidente y vicepresidente de la Repblica, senadores y diputados (art. 29i y art. 182) Las Juntas Electorales en cuanto a las elecciones realizadas en su jurisdiccin; los Tribunales s.i.

Luego de resolucin expresa de la Corte Nacional Electoral o luego de efectuado el cmputo nacional, segn proceda

(Esta referencia no deriva expresamente de la norma, sino del conocimiento o contacto de los autores con el pas en cuestin)

Brasil

Cdigo Electoral, ley 4737 de 1965

s.i.

CUADRO
rgano encargado de la publicacin, proclamacin o ambas, y entrega de credenciales Etapa del proceso Regionales en lo referente a las elecciones para gobernador, vicegobernador, senador, diputado federal y estatal de acuerdo con los resultados parciales enviados por las Juntas Electorales; el Tribunal Superior Electoral en cuanto a la eleccin de presidente y vicepresidente, con base en los resultados parciales enviados por los Tribunales Regionales (art. 158) Art. 95. El Servicio Electoral dar a conocer los resultados de acuerdo con los escrutinios practicados por los colegios. Despus del primero, emitir boletines complementarios hasta recibir la totalidad de las actas y cuadros de los colegios En estas informaciones indicar el carcter provisorio de los resultados El sexto da siguiente a la eleccin o plebiscito, pudiendo emitirse esta informacin con anterioridad, si el Servicio Electoral hubiere recibido las actas y cuadros de ms de 50% de los colegios del pas Terminados los escrutinios en las mesas de votacin Boletines informativos

XLII.1.

Publicacin y proclamacin de los resultados electorales... (continuacin)

Pas

Referencia normativa (legislacin nacional)

Medio de publicacin

Chile

[1114]

Ley Orgnica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios, 18.700

Internet Informacin brindada a medios de comunicacin (Esta referencia no deriva expresamente de la norma, sino del conocimiento o contacto de los autores con el pas en cuestin)

Art. 175 bis. Con objeto de mantener informada a la opinin pblica del desarrollo de toda eleccin o plebiscito, el Ministerio del Interior emitir boletines parciales que contengan informacin respecto de la instalacin de las mesas de votacin y de la situacin del orden pblico, como asimismo, sobre los resultados que se vayan produciendo, en la medida en que las mesas culminen su proceso de escrutinio Estos boletines tendrn un carcter meramente informativo y no constituirn escrutinio para efecto legal alguno Arts. 108 y 109: El Tribunal calificador de elecciones proclamar a los candidatos que hubieren resultado elegidos o el resultado del plebiscito, en su caso El acuerdo por el que el Tribunal calificador de elecciones proclama al presidente electo se comunicar por escrito al presidente de la Repblica, al presidente del Senado y al candidato elegido Si ninguno de los candidatos a presidente de la Repblica hubiere obtenido la mayora absoluta sealada en la ley, el Tribunal har la correspondiente declaracin, indicando los candidatos que hayan obtenido las dos ms altas mayoras relativas Una vez dictada la sentencia sobre todos los reclamos y practicado el escrutinio general

[1115]

Concordancia con la Constitucin Poltica, art. 27

El da siguiente hbil al del vencimiento del plazo establecido en el inciso primero del art. 27 de la Constitucin (15 das siguientes a la votacin)

Publicacin en el Diario Oficial

CUADRO
rgano encargado de la publicacin, proclamacin o ambas, y entrega de credenciales Etapa del proceso En el caso de la eleccin de parlamentarios, el Tribunal proclamar elegidos senadores o diputados a aquellos candidatos que, dentro de cada lista o nmina, hubieren obtenido las dos ms altas mayoras (pudiendo ser dos candidatos de la misma lista cuando sta alcanzare el mayor nmero de sufragios y tuviere un total de votos que excediere el doble de los que alcanzare la lista o nmina que le siguiere en nmero de sufragios)

XLII.1.

Publicacin y proclamacin de los resultados electorales... (continuacin)

Pas

Referencia normativa (legislacin nacional)

Medio de publicacin

Chile

[1116] Art. 172. En los plebiscitos, el Tribunal Calificador de Elecciones proclamar aprobadas las proposiciones que hayan obtenido el mayor nmero de votos. El acuerdo de proclamacin del plebiscito ser comunicado al presidente de la Repblica; en el caso de los plebiscitos comunales, el acuerdo ser comunicado al alcalde respectivo Art. 175. El director del Servicio Elector al deber entregar a los partidos y a los candidatos independientes el resultado completo de cada circunscripcin electoral del pas

Dentro de los 120 das contados desde la fecha del trmino de la calificacin de una eleccin o plebiscito. Al efecto, el Tribunal Calificador de Elecciones pondr los referidos resultados a disposicin del director, dentro de los

s.i.

90 das siguientes al trmino de la calificacin En el distrito especial de Bogot habr dos registradores distritales, entre cuyas funciones se encuentra comunicar el mismo da de las elecciones conjuntamente con otro de los claveros, por lo menos, al Registrador Nacional del Estado Civil, a los delegados de ste, al ministro de Gobierno y al alcalde mayor los resultados de las votaciones, y publicarlos (art. 41, inciso 16)

Colombia

Decreto 2241 o Cdigo Electoral (01/ 08/86), en concordancia con la Constitucin Poltica de Colombia de 1991 (art. 265)

[1117] Art. 26. El Registrador Nacional del Estado Civil tendr las siguientes funciones: 21) Dar a conocer a la opinin pblica los resultados electorales, a medida que se vayan conociendo y al final del escrutinio. Concordancia con el art. 212 El Consejo Nacional Electoral es el encargado de hacer el escrutinio presidencial, publicar los resultados en el acto y expedir las credenciales (arts. 7 y 191)

En cada circunscripcin electoral habr dos delegados del Registrador Nacional del Estado Civil, entre cuyas funciones se encuentra publicar los resultados electorales parciales o totales que suministren al Registrador Nacional (art. 33, inciso 14)

Inmediatamente despus de concluidos los escrutinios Terminado el escrutinio para presidente de la Repblica, el cual se har en sesin permanente

Internet Informacin brindada a medios de comunicacin (Esta referencia no deriva expresamente de la norma, sino del conocimiento o contacto de los autores con el pas en cuestin)

CUADRO
rgano encargado de la publicacin, proclamacin o ambas, y entrega de credenciales Etapa del proceso Despus de fijado el total de votos que corresponden a cada partido s.i. Medio de publicacin El Tribunal Supremo de Elecciones tiene la funcin de comunicar la declaratoria de eleccin a los candidatos electos (art. 133) La declaratoria de eleccin se comunica por nota a las personas elegidas y al Poder Ejecutivo para su conocimiento (art. 147) El Tribunal Supremo de Elecciones pone en funcionamiento para cada eleccin un sistema de transmisin preliminar de resultados. (Esta referencia no deriva expresamente de la norma, sino del conocimiento o contacto de los autores con el pas en cuestin)

XLII.1.

Publicacin y proclamacin de los resultados electorales... (continuacin)

Pas

Referencia normativa (legislacin nacional)

Costa Rica

Cdigo Electoral (10/12/52), en concordancia con la Constitucin Poltica (07/11/49): art. 102, inciso 8

Internet Informacin brindada a medios de comunicacin (Esta referencia no deriva expresamente de la norma, sino del conocimiento o contacto de los autores con el pas en cuestin)

[1118] Art. 20. Al Tribunal Supremo Electoral como mximo organismo de la Funcin Electoral le compete: f) y j) Convocar a elecciones y consultas populares, realizar los escrutinios definitivos y proclamar los resultados de las consultas, de la eleccin de presidente y vicepresidente de la

Ecuador

Ley Orgnica de Elecciones de 2000

Para las proclamaciones correspondientes, el Tribunal Supremo Electoral se instalar en

Repblica, as como representantes ante el Parlamento Andino. Concordancia con el art. 93 Art. 84d. La Junta Receptora de Votos Art. 90. La notificacin de los resultados electorales del escrutinio provincial a los sujetos polticos, se efecta en el plazo de veinticuatro horas, en los casilleros electorales, contadas a partir de la fecha de cierre y culminacin de los escrutinios El Tribunal Provincial Electoral proclamar los resultados y, cuando corresponda, adjudicar los puestos conforme a lo previsto en la ley Los tribunales electorales proclamarn electos como principales y suplentes, a quienes hubieren sido favorecidos con la adjudicacin de puestos (art. 107) Ejecutoriada la resolucin sobre adjudicacin de puestos, el presidente del correspondiente Tribunal expedir las respectivas credenciales. stas sern entregadas por el presidente del Tribunal Provincial Electoral y la constancia extendida en el libro correspondiente, firmada por dicho funcionario, por el secretario y por el elegido, constituir la posesin para el desempeo de la funcin. El presidente y el vicepresidente de la Repblica y los representantes ante el Parlamento Andino prestarn la promesa de ley Terminado el escrutinio en la Junta Receptora de Votos y elaborada el acta correspondiente Cuando no hubiere apelaciones del escrutinio provincial o las presentadas se hubieren resuelto audiencia pblica, previo sealamiento de da y hora, no antes de cuatro das ni despus de siete, contados desde aquel en que se realizaron las elecciones El tercer ejemplar del acta se fijar en el lugar donde funcion la Junta Receptora del Voto, para conocimiento pblico

[1119]

Art. 98: todas las notificaciones que hagan el Tribunal Supremo Electoral y los tribunales provinciales a los sujetos polticos, desde el momento de la convocatoria a elecciones hasta la adjudicacin definitiva de puestos y entrega de credenciales, se realizarn a travs de los casilleros que tendrn en los diferentes tribunales

CUADRO
rgano encargado de la publicacin, proclamacin o ambas, y entrega de credenciales Etapa del proceso ante el Congreso Nacional. Los prefectos provinciales, alcaldes, consejeros provinciales, concejales municipales y miembros de las juntas parroquiales rurales, lo harn ante los respectivos tribunales provinciales electorales (art. 108). Concordancia con art. 113 Los arts. 113 a 115 del Reglamento a la Ley de Elecciones establecen con claridad las reglas para la adjudicacin de puestos, la proclamacin y entrega de credenciales:

XLII.1.

Publicacin y proclamacin de los resultados electorales... (continuacin)

Pas

Referencia normativa (legislacin nacional)

Medio de publicacin

Ecuador

[1120] Bsicamente esto le corresponde a los Tribunales Provinciales Electorales cuando se trata de diputados provinciales, prefectos provinciales, alcaldes municipales, consejeros provinciales, concejales cantonales y miembros de las juntas parroquiales y rurales. Igual procedimiento se seguir en el Tribunal Supremo Electoral cuando se trata de dignidades de eleccin nacional El Tribunal Supremo Electoral pone en funcionamiento para cada eleccin un sistema de transmisin preliminar de resultados

Concordancia con Reglamento a la Ley de Elecciones (Res. 1. RO/Sup 39 de 20/3/2000)

Internet Informacin brindada a medios de comunicacin (Esta referencia no deriva expresamente de la norma, sino del conocimiento o contacto de los autores con el pas en cuestin)

(Esta referencia no deriva expresamente de la norma, sino del conocimiento o contacto de los autores con el pas en cuestin) Art. 79. Obligaciones del Tribunal Supremo Electoral como Organismo Colegiado: 3) y 4). Practicar el escrutinio preliminar y definitivo de las elecciones presidenciales, de diputados al Parlamento Centroamericano y a la Asamblea Legislativa y de Concejos Municipales y firmar las credenciales de los funcionarios de eleccin popular Art. 80. Corresponde al Tribunal Supremo Electoral por acuerdo de mayora calificada de los magistrados: 6) Declarar firmes los resultados del escrutinio definitivo de las elecciones presidenciales, de diputados al Parlamento Centroamericano y Asamblea Legislativa y de los Concejos Municipales Art. 267. Las credenciales de las personas electas a los cargos de presidente y vicepresidente de la Repblica, diputados al Parlamento Centroamericano y a la Asamblea Legislativa, sern extendidas por el Tribunal y entregadas a los electos en una sesin que se efectuar dentro de los seis das siguientes a la fecha del decreto en que se declaren firmes los resultados de la eleccin Firma de credenciales: dentro del trmino de ocho das, contados a partir de la fecha en que se declararon firmes los resultados de la eleccin (art. 79, inciso 3)

El Salvador

Cdigo Electoral, Decreto 417

[1121]

Art. 266. El acta de escrutinio servir para proclamar a los candidatos de partidos polticos o coaliciones contendientes, electos a los cargos para los cuales fueron postulados. Debiendo publicarse por una sola vez dicha acta en el Diario Oficial y en los peridicos de circulacin nacional con el decreto en que declare firme el resultado de la eleccin, publicacin que deber hacerse dentro de los tres das siguientes a la fecha del decreto

CUADRO
rgano encargado de la publicacin, proclamacin o ambas, y entrega de credenciales Etapa del proceso Internet Informacin brindada a medios de comunicacin Medio de publicacin Art. 268. Una vez entregadas las credenciales de los electos diputados al Parlamento Centroamericano, el Tribunal recibir la protesta de ley y dar posesin de sus cargos en una sesin pblica

XLII.1.

Publicacin y proclamacin de los resultados electorales... ( continuacin)

Pas

Referencia normativa (legislacin nacional)

El Salvador

[1122] El Tribunal Supremo Electoral pone en funcionamiento para cada eleccin un sistema de transmisin preliminar de resultados (Esta referencia no deriva expresamente de la norma, sino del conocimiento o contacto de los autores con el pas en cuestin) Art. 125. Atribuciones y obligaciones del Tribunal Supremo Electoral:

Art. 269. Las credenciales de los candidatos electos a Concejos Municipales sern extendidas por el Tribunal Supremo Electoral y entregadas por las Juntas Electorales Departamentales respectivas, dentro de los seis das siguientes a la fecha del decreto en que se declaren firmes los resultados de la eleccin

(Esta referencia no deriva expresamente de la norma, sino del conocimiento o contacto de los autores con el pas en cuestin)

Guatemala

Ley Electoral y de Partidos Polticos, Decreto 1-85

Divulgacin: dentro de los ocho das siguientes a la

El Tribunal Supremo Electoral est obligado a

2) Convocar y organizar los procesos electorales; declarar el resultado y la validez de las elecciones, o en su caso, la nulidad total o parcial de las mismas y adjudicar los cargos de eleccin popular, notificando a los ciudadanos la declaratoria de su eleccin divulgar por todos los medios de comunicacin, los resultados electorales, parciales y definitivos Art. 209. El Tribunal Supremo Electoral resolver en nica instancia la eleccin presidencial, la de diputados al Congreso de la Repblica o a la Asamblea Nacional Constituyente, las de las Corporaciones Municipales y las Consultas Populares, dictando una sola resolucin para la primera segn se defina en primera o segunda ronda y para cada eleccin de diputados, sea distritales o por lista nacional. Las Consultas Populares se definirn en una sola resolucin Resuelta la validez de la eleccin o consulta, el Tribunal Supremo Electoral formular la correspondiente declaratoria a favor de quienes hayan resultado electos o sobre el resultado mayoritario de la consulta. Las elecciones de municipalidades sern calificadas o resueltas, debiendo dictarse una resolucin por cada municipio, la cual resolver la validez de la eleccin, conforme a la depuracin del resultado que se establezca por las nminas de ciudadanos electos La concordancia con el Reglamento a la Ley Electoral tiene relacin con los artculos 106 y 108, que regula las caractersticas de la

terminacin del proceso electoral (art. 245)

[1123]

CUADRO
rgano encargado de la publicacin, proclamacin o ambas, y entrega de credenciales Etapa del proceso Medio de publicacin resolucin de adjudicacin presidencial y de curules por lista nacional En cuanto a las credenciales, el art. 111 de este Reglamento indica la manera en que stas se extendern, a saber:

XLII. 1.

Publicacin y proclamacin de los resultados electorales... (continuacin)

Pas

Referencia normativa (legislacin nacional)

Guatemala

Concordancia con Reglamento a la Ley Electoral

[1124] Son atribuciones del Tribunal Supremo Electoral, segn el art. 15: 11) Divulgar resultados preliminares de los escrutinios

a) El pleno del Tribunal Supremo Electoral extiende las correspondientes al presidente y vicepresidente electos; b) el presidente del organismo extender las de los diputados electos; c) el presidente de la Junta Electoral de Distrito Metropolitano extender las que corresponden al alcalde, sndicos y concejales electos para la municipalidad capitalina; y d) los presidentes de las juntas electorales departamentales, incluyendo las de los dems municipios del Departamento de Guatemala, otorgarn las correspondientes a los alcaldes, sndicos y concejales de sus respectivas circunscripciones

Honduras

Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas, decreto 44-2004

Resultados del escrutinio practicado en las Mesas Electorales Receptoras: a partir

Medios de comunicacin

12) Publicar el escrutinio definitivo 14) Extender credenciales a los candidatos electos

de las dieciocho horas (6:00 p.m.), despus de la firma del acta de cierre y de la entrega de certificados de los resultados a los partidos polticos (art. 186). Estos resultados son preliminares y slo cumplen la funcin de informar a la ciudadana sobre los resultados parciales de la votacin (art. 186) El tribunal Supremo Electoral har la declaratoria de elecciones, mediante comunicacin que certifique ntegramente el acta del escrutinio general, a ms tardar 30 dascalendario despus de efectuadas las elecciones; en virtud de lo anterior, se le Publicacin en el diario oficial La Gaceta y mediante comunicacin a los poderes del Estado y a las organizaciones polticas que participaron en las elecciones

[1125]

CUADRO
rgano encargado de la publicacin, proclamacin o ambas, y entrega de credenciales Etapa del proceso extender a cada ciudadano electo su respectiva credencial (art. 198) Medio de publicacin Para garantizar la libre voluntad del electorado el da de las elecciones primarias y generales, se prohbe la divulgacin de las encuestas realizadas a pie de urna antes de las diecisiete horas (5: 00 p.m.). Art. 182 Concluido el escrutinio y cmputo de los votos

XLII. 1.

Publicacin y proclamacin de los resultados electorales... (continuacin)

Pas

Referencia normativa (legislacin nacional)

Mxico

Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales

Exposicin al pblico

[1126] El presidente del Consejo Distrital expedir la Constancia de Mayora y Validez a quien hubiese resultado ganador (art. 248) El presidente del Consejo Local expedir la Constancia de Mayora y Validez a las frmulas para senador que hubiesen resultado ganadoras (art. 257a)

El presidente del Consejo Distrital respectivo deber fijar en el exterior del mismo los resultados preliminares de las elecciones en el distrito (arts. 244 y 251). El presidente del Consejo Local fijar en el exterior del local los resultados del cmputo de la entidad federativa (art. 257b). El presidente del Consejo Local que presida la cabecera de la circunscripcin plurinominal deber publicar en el exterior de las oficinas los resultados de la circunscripcin (art. 261a).

Concluido el cmputo y emitida la declaracin de validez para la eleccin de diputados Concluido el cmputo y emitida la declaracin de validez para

El presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral expedir a cada partido poltico las constancias de asignacin de senadores y diputados electos por el principio de representacin proporcional (art. 263 en concordancia con el art. 262a)

la eleccin de senadores de mayora relativa

El Instituto Federal Electoral pone en funcionamiento para cada eleccin un sistema de transmisin preliminar de resultados (Esta referencia no deriva expresamente de la norma, sino del conocimiento o contacto de los autores con el pas en cuestin)

Una vez hecha la asignacin prevista en el art. 262a y resueltas las posibles impugnaciones previstas en el inciso b de este mismo artculo Internet

Informacin brindada a Medios de comunicacin

[1127] Vencidos el plazo de tres das contemplado en el art. 166 o resueltos los recursos presentados El Consejo Supremo Electoral debe efectuar el escrutinio definitivo de los sufragios emitidos en las elecciones y hacer la declaratoria definitiva de los resultados, mediante resolucin y segn el caso, de: presidente y vicepresidente de la Repblica; diputados propietarios y suplentes de la Asamblea Nacional; diputados propietarios y suplentes del Parlamento Centroamericano; miembros de los Consejos Regionales de las Regiones Autnomas de la Costa Atlntica; El Consejo Supremo Electoral comunica al

(Esta referencia no deriva expresamente de la norma, sino del conocimiento o contacto de los autores con el pas en cuestin) Publicacin en La Gaceta y en los medios de comunicacin. Internet Informacin brindada a medios de comunicacin (Esta referencia no deriva expresamen-

Nicaragua

Ley Electoral. 331 del 19 de enero de 2000 y publicada en La Gaceta nm. 16 del 24 de enero de 2000

CUADRO
rgano encargado de la publicacin, proclamacin o ambas, y entrega de credenciales Etapa del proceso pblico resultados preliminares alcalde y vicealcalde de cada municipio; miembros propietarios y suplentes de los Consejos Municipales (art. 171)

XLII. 1.

Publicacin y proclamacin de los resultados electorales... (continuacin)

Pas

Referencia normativa (legislacin nacional)

Medio de publicacin te de la norma, sino del conocimiento o contacto de los autores con el pas en cuestin) s.i.

Panam

Cdigo Electoral

Una vez terminado el escrutinio de las actas (art. 303)

[1128] La Junta Nacional de Escrutinio proclama como presidente y vicepresidentes de la Repblica a los candidatos que aparezcan en las papeletas que hubiesen obtenido el mayor nmero de votos

El presidente de la Junta Nacional de Escrutinio o de la respectiva Junta de Escrutinio de Circuito Electoral, o de la Junta Distritorial o Comunal de Escrutinio pregonar el resultado del escrutinio y har la proclamacin de los candidatos elegidos (art. 303)

Una vez hechas las proclamaciones correspondientes y no hubiese impugnaciones de las mismas pendientes de decisin o hubiese expirado el tiempo para promoverlas (art. 317, en concordancia con el art. 316)

El Tribunal Electoral proceder a la entrega de las credenciales en actos especiales (art. 317) El Tribunal Electoral pone en funcionamiento para cada eleccin un sistema de transmisin preliminar de resultados Internet Informacin brindada a medios de comunicacin (Esta referencia no deriva expresamente de la norma, sino del conocimiento o contacto de los autores con el pas en cuestin) El Tribunal establecer el cmputo provisorio o definitivo, segn el caso del distrito electoral (art. 237) (Esta referencia no deriva expresamente de la norma, sino del conocimiento o contacto de los autores con el pas en cuestin) Una vez concluido el escrutinio s.i.

Paraguay A los Tribunales Electorales les compete, segn el art. 15d: efectuar el cmputo provisorio de las elecciones, elevando al Tribunal Superior de Justicia Electoral los resultados, para su cmputo definitivo y juzgamiento. En los comicios municipales los Tribunales Electorales efectuarn el cmputo en nica instancia y la proclamacin de los candidatos electos Entre los deberes y atribuciones del Tribunal de Justicia Electoral, se encuentra efectuar el cmputo y juzgamiento definitivo de las elecciones y consultas populares, as como la proclamacin de quienes resulten electos, salvo en los comicios municipales (art. 6j) La divulgacin de los resultados est a cargo de la Oficina Nacional de Procesos Electorales

[1129]

Cdigo Electoral, Ley 843/96. Ley 635/95 que reglamenta la Justicia Electoral

Per

Ley Orgnica de la Oficina Nacional de Procesos

Desde el inicio del escrutinio permanente

Internet

CUADRO
rgano encargado de la publicacin, proclamacin o ambas, y entrega de credenciales Etapa del proceso El art. 5e establece que entre sus funciones est brindar informacin sobre el cmputo de las mesas de sufragio y de las Oficinas Descentralizadas de Procesos Electorales a nivel nacional Arts. 316 y 317. Proclamacin de resultados descentralizados Medio de publicacin

XLII.1.

Publicacin y proclamacin de los resultados electorales... (continuacin)

Pas

Referencia normativa (legislacin nacional)

Per

Electorales 26487 de 1995

Ley Orgnica de Elecciones 26859 de 1997. La realiza cada Oficina Descentralizada de Procesos Electorales y enva al correspondiente Jurado Electoral Especial, para las correspondientes actas y notificaciones Arts. 320 y ss. Proclamacin de resultados de presidente, vicepresidente y congresistas La Oficina Nacional de Procesos Electorales realiza el cmputo nacional y comunica al Jurado Nacional de Elecciones. El presidente del Jurado Nacional de Elecciones proclama a la frmula u opcin ganadora como presidente y vicepresidente, as como los ciudadanos elegidos congresistas El presidente del Jurado Nacional de Elecciones tambin proclama los resultados de referndum y otras consultas populares (art. 330)

Una vez asignadas las votaciones correspondientes a las listas, candidatos u opciones

Informacin brindada a medios de comunicacin (Esta referencia no deriva expresamente de la norma, sino del conocimiento o contacto de los consultores con el pas en cuestin)

[1130]

Realizado el cmputo nacional, conocidas y resueltas las impugnaciones por el Jurado Nacional de Elecciones

El resultado del cmputo de cada jurisdiccin se publica al da siguiente de efectuado ste, en el diario de mayor circulacin de la respectiva capital de la circunscripcin, y donde no haya, por carteles (art. 317)

El Jurado Nacional de Elecciones otorga las correspondientes credenciales a los ciudadanos proclamados presidente y vicepresidente de la Repblica, as como Congresistas (art. 325) Concordancia con el art. 178 de la Constitucin Poltica del Per Los presidentes de las juntas electorales (art. 149) Cmputo general nacional: El cmputo general de la votacin en toda la Repblica para los cargos de eleccin nacional y para los senadores y diputados corresponde a la Junta Central Electoral A todo candidato a un cargo electivo que hubiere resultado elegido con arreglo a la ley, le ser expedido el correspondiente certificado de su eleccin por la junta electoral, si se trata de cargo de eleccin municipal, y por la Junta Central Electoral, cuando se trate de cargos de eleccin nacional de los senadores y diputados (art. 165) Corresponde a los mismos organismos que hayan expedido los certificados de eleccin, la proclamacin de los candidatos elegidos para diversos cargos; salvo la del presidente y vicepresidente de la Repblica, que ser hecha por la Asamblea Nacional (art. 167) Inmediatamente despus de formuladas las relaciones de votacin y de candidatos elegidos a que se refieren los artculos anteriores al 149 Dentro de los 30 das siguientes a la fecha de la eleccin o a la mayor brevedad, la Junta Central Electoral debe formular una relacin general s.i. El presidente de la junta electoral har publicar en una tablilla un ejemplar de cada una de las relaciones, durante al menos cuatro das

Repblica Dominicana

Ley Electoral 275-97

[1131]

CUADRO
rgano encargado de la publicacin, proclamacin o ambas, y entrega de credenciales Etapa del proceso Internet Informacin brindada a medios de comunicacin Medio de publicacin La Junta Central Electoral pone en funcionamiento para cada eleccin un sistema de transmisin preliminar de resultados (Esta referencia no deriva expresamente de la norma, sino del conocimiento o contacto de los autores con el pas en cuestin)

XLII. 1.

Publicacin y proclamacin de los resultados electorales... (conclusin)

Pas

Referencia normativa (legislacin nacional)

Repblica Dominicana

[1132] Para el escrutinio departamental (captulo XII) La Junta Electoral har el cmputo final de los votos emitidos en el departamento clasificndolos por lemas, sublemas y distintivos para cada uno de los cuerpos que corresponde proveer por medio de la eleccin y sumando los que contenga cada clasificacin (art. 141) El cmputo de las elecciones en que la Repblica deba ser considerada como una sola circunscripcin, es realizado por la Corte Electoral (art. 144) Terminadas todas las operaciones y una vez resueltas las cuestiones a que se refiere el captulo XII

(Esta referencia no deriva expresamente de la norma, sino del conocimiento o contacto de los autores con el pas en cuestin) En el Diario oficial y en diarios de circulacin nacional

Uruguay

Ley 7812 del 16 de enero de 1925, modificada por Ley 17313 del 9 de junio de 1999

Venezuela

Ley Orgnica del Sufragio y Participacin Poltica, arts. 55 y 180 Las Juntas Electorales totalizan resultados, adjudican y proclaman electos en los procesos electorales, salvo el de presidente de la Repblica por expresa indicacin del art. 55, inciso 24 (atribucin y competencia del Consejo Nacional Electoral). Si estas Juntas no lo han hecho en el lapso establecido en la ley, esta totalizacin, adjudicacin y proclamacin la har el Consejo Nacional Electoral (art. 55, inciso 25) El artculo 180 seala:

[1133] El Consejo Nacional Electoral extiende las correspondientes credenciales a los candidatos electos

El Consejo Nacional Electoral ordenar la publicacin de los resultados de las elecciones para presidente de la Repblica, senadores y diputados adicionales en la Gaceta Oficial de la Repblica de Venezuela, dentro de los treinta (30) das siguientes a la proclamacin de los candidatos electos. Cada Junta Regional Electoral ordenar, adems, dentro de igual lapso, la publicacin de los resultados de las elecciones para senadores y diputados al Congreso de la Repblica, gobernadores y diputados a las Asambleas Legislativas, alcaldes, concejales y miembros en las Juntas Parroquiales de su entidad en las respectivas Gacetas Oficiales de las entidades o, en su defecto, el Consejo Nacional Electoral ordenar su publicacin en la Gaceta Electoral de la Repblica de Venezuela. La proclamacin y declaracin del presidente de la Repblica debe hacerse dentro de los 20 das siguientes al acto de votacin. (art. 55, incisos 24 y 26)

La publicacin de los resultados debe hacerse dentro de los 30 das siguientes a la celebracin de las elecciones

El Consejo Nacional Electoral ordena la publicacin de los resultados de las elecciones en la Gaceta Electoral de la Repblica de Venezuela

Concordancia con la Ley Orgnica del Poder Electoral: art. 33

FUENTE: Elaboracin propia.

1134

LA PUBLICACIN DE LOS RESULTADOS ELECTORALES

la comunidad internacional y la opinin pblica mundial que cada vez estn ms cerca de los procesos electorales de los pases de Amrica.

2. DEFINICIONES

Y NATURALEZA JURDICA

Los resultados electorales constituyen la conclusin del proceso de escrutinio, entendido en sentido amplio, e implican el recuento de los votos, su transmisin y publicacin por parte de los organismos competentes y la proclamacin de los candidatos ganadores o de la opcin vencedora, si se trata de un referndum o un plebiscito (Rospigliosi, 2000: 1137; vase tambin Lauga, 1998: 689). Como lo sugiriera oportunamente Lauga en la primera edicin de esta obra, publicar implica dar a conocer al pblico los resultados de una eleccin o una consulta popular. Por su parte, proclamar es el acto de designacin de quienes han resultado elegidos para ocupar el cargo que era objeto del proceso electoral (de aqu la consecuencia habilitante que tiene esta figura en particular). Desafortunadamente, las legislaciones latinoamericanas no son coherentes , ni en el aspecto terminolgico ni tampoco en lo referente a la cobertura, pues en algunos casos se regula especficamente lo relativo a la publicacin de resultados, proclamacin y entrega de credenciales (consecuencia formal de la proclamacin), incluso con grados de detalle que se asemejan ms a la tcnica reglamentaria que legislativa; mientras que en otros slo se consideran dos de estas figuras y, en otros se hace referencia slo a una de ellas (vase el cuadro XLII.1). Desde la perspectiva de su naturaleza jurdica, la publicacin de resultados, la proclamacin y la entrega de credenciales, son: Actos jurdicos. Partes de un proceso electoral, en particular, la etapa de dicho proceso que Walter Antilln denomina etapa integrativa de eficacia.3

3 El fenmeno fundamental de todo proceso de las elecciones es [] la expresin de la voluntad del cuerpo electoral por medio de los votos. Actividad que requiere ser elaborada tcnicamente, mediante una serie de operaciones y clculos [] y que en este ltimo trmino se resuelven en la subsuncin de los datos as cuantificados a un sistema de normas que les otorgan un significado jurdico-poltico preciso, expresado en una declaracin formal del Tribunal Supremo de Elecciones. Sin embargo, la eficacia jurdica de esa Declaracin del Tribu-

LA PUBLICACIN DE LOS RESULTADOS ELECTORALES

1135

Partes de la administracin electoral: que incluye varias fases complicadas, a saber: convocar a elecciones, calificar a los candidatos para ver si cumplen los requisitos de elegibilidad, regular la propaganda y eventualmente limitar el gasto electoral, supervisar las elecciones el da sealado, velar por la seguridad de las urnas, garantizar la libertad de sufragio, recoger los votos, contabilizarlos, imponer sanciones a los infractores de la ley electoral, atender y resolver las reclamaciones que se presenten, hacer los escrutinios, proclamar los resultados y adjudicar los escaos en las elecciones pluripersonales (Borja, 1998: 553). Requisitos sine qua non para la habilitacin del ejercicio del cargo al cual el candidato ha resultado electo.4 En el caso de la publicacin de los resultados: es parte del o los escrutinios. Como lo afirma Franco (1998: 607-609), el trabajo que deben hacer los organismos encargados de llevar a cabo cada una de las etapas del proceso escrutador depende en gran medida de la informacin proporcionada por los organismos que han realizado las anteriores. Y esto resulta particularmente, pues como dice esta autora ms adelante: mediante la publicacin de los resultados provisionales se busca asegurar que los resultados en determinada(s) etapa(s) escrutadoras, no puedan ser objeto de falseamiento en las subsecuentes.

Desde el punto de vista prctico, hay algunos conceptos con los que la publicacin de resultados tiene relacin o cercana, pero a la vez diferencias que vale la pena destacar: no debe confundirse publicacin de resultados electorales con la generacin de diversos tipos de informacin electoral (Carrillo, 2000: 700-707)5 que, a lo largo del proceso, el organismo electoral puede o debe generar; por otro lado, en la figura de las estadsticas
nal no se produce mientras a su vez no se produzca un acto sucesivo de publicidad idneo para comunicar al pblico los resultados conseguidos. Esta etapa de comunicacin social constituye la fase integrativa de eficacia del proceso electoral. Llegados a este punto, el proceso electoral alcanza el objetivo asignado a la funcin electoral por el ordenamiento jurdico: la renovacin peridica del mandato conferido a los titulares de los rganos supremos del Estado (Antilln, 2000: 1025). Las dos etapas anteriores sealadas por Antilln son la etapa preparatoria y la etapa constitutiva del proceso electoral. 4 La publicacin de los resultados es un requisito indispensable para que los candidatos estn habilitados para ocupar los cargos materia de la eleccin (Lauga, 1998). 5 Entre esta tipologa se encuentra informacin sobre: legislacin referida a la organizacin de las elecciones, organismos responsables de la ejecucin y calificacin de la eleccin, derechos y obligaciones de los partidos polticos, mecanismos de participacin ciudadana, diseo de campaas de promocin del voto, etctera.

1136

LA PUBLICACIN DE LOS RESULTADOS ELECTORALES

electorales, los resultados y su publicacin, encuentran un complemento muy importante (siendo, de hecho, parte de las estadsticas electorales ms significativas y obvias). Como lo destaca con claridad Montenegro Ros (2000: 510):
El objeto de la estadstica electoral es proporcionar un anlisis descriptivo de los resultados electorales, el nmero de votantes, del sexo, del abstencionismo, la participacin por provincia o regin; y todos aquellos datos que sean sujeto de cuantificacin, tanto para una eleccin en particular, un proceso plebiscitario o para mantener al da los datos electorales, no solamente en funcin de la historia electoral de una poblacin determinada, sino tambin para efectos de anlisis probabilstico, que ayude a establecer la conducta futura.

Los resultados son algunas de las estadsticas electorales ms significativas, pero no agotan todo el espectro de ellas; y en el caso especfico de Amrica, por el contrario, se trata de un rea del derecho electoral que urge abordar de manera mucho ms sistemtica y rigurosa; no obstante los avances que ciertos pases han logrado en la publicacin de sus memorias y datos electorales (Nohlen y Krennerich, 1998: 808-811). Excluyendo por razones de pertinencia las categoras que Rospigliosi denomina resultados no oficiales (encuestas y conteo rpido),6 hay al menos dos ejes analticos en los que se pueden estudiar los resultados electorales: Parciales o totales: segn se cuente con una parte o con la totalidad de dichos resultados. Luego de superada la duda sobre cul es el porcentaje parcial o la hora a la que el organismo electoral cree conveniente dar el primer anuncio pblico (idealmente basado en porcentajes significativos y consistentes en las diversas circunscripciones del pas), hay sucesivas entregas que van completando paulatinamente los resultados. Provisionales o definitivos: la provisionalidad del resultado, incluso una vez concluido el escrutinio y teniendo 100% de los votos contados, est determinada usualmente por la necesidad de resolver impugnaciones planteadas por algunos de los contendientes. Las impugnaciones

6 No es extrao que las legislaciones incluyan regulaciones tambin sobre estos temas (generalmente son prohibiciones, plazos o facultades para limitar esto por va reglamentaria).

LA PUBLICACIN DE LOS RESULTADOS ELECTORALES

1137

pueden ser planteadas y resueltas en las mesas, pero tambin pueden efectuarse sobre las actas u otra parte del proceso de escrutinio. Una vez resueltas, los rganos electorales dan cuenta de los resultados definitivos (Rospigliosi, 2000: 1137-1138). Para efectos analticos, dividiremos el presente aporte acadmico en tres objetos principales de estudio: publicacin de resultados, proclamacin y entrega de credenciales. A su vez, las reas de inters para el abordaje de estos tres objetos, son: Organismos electorales que intervienen en estos actos. Etapas del proceso electoral en que estos actos jurdicos tienen lugar. Medios de publicacin.

3. ORGANISMOS

ELECTORALES ENCARGADOS

La revisin de las legislaciones latinoamericanas arroja gran diversidad en este campo, pues en estas tareas intervienen tanto los organismos electorales nacionales, como en algunos casos algunas instancias subnacionales (tengan stas o no, carcter permanente). En cuanto al tema de la publicacin de los resultados, puede ser emanada de organismos electorales nacionales de manera exclusiva (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Paraguay, Per, por medio de la ONPE, Uruguay), o bien de stos para cierto tipo de elecciones nacionales con una combinacin de uno o varios rganos subnacionales (Bolivia, Ecuador, Mxico, Panam, Venezuela). En algunos casos, la ley manda que estos resultados sean publicados tambin desde su produccin en las mesas de votacin (Ecuador). Colombia es un caso interesante, pues adems de una regulacin muy precisa y detallada, encontramos claramente reflejado en la ley un sistema de control que es relevante dentro de la realidad poltica y electoral de este pas. En Venezuela, si las Juntas Electorales no han hecho la totalizacin de resultados en el plazo que fija la ley, esta tarea ser asumida por el Consejo Nacional Electoral. En Argentina y en Chile, los respectivos Ministerios del Interior desempean el da de las elecciones un papel relevante en el acopio, sistematizacin y divulgacin pblica de los resultados electorales.

1138

LA PUBLICACIN DE LOS RESULTADOS ELECTORALES

La proclamacin puede provenir de organismos nacionales exclusivamente (Chile, Guatemala, Nicaragua), de stos para cierto tipo de elecciones en combinacin con instancias intermedias (Brasil, Ecuador, Mxico, Panam, Paraguay, Per, Venezuela), o bien de otras autoridades nacionales para determinado tipo de dignidades electas (en Repblica Dominicana, la proclamacin de la eleccin de presidente y vicepresidente le corresponde a la Asamblea Nacional). En Per, a la ONPE le corresponde la tarea de publicar resultados, y al Jurado Nacional de Elecciones la de proclamar y entregar credenciales. sta es una combinacin de actividades realizada entre dos organismos electorales nacionales. En Colombia, la Registradura Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral comparten la responsabilidad de la publicacin de resultados, segn se trate del tipo de dignidad que es objeto de eleccin. 4. ETAPAS
DEL PROCESO

La mayor parte de las legislaciones de Amrica Latina seala que la publicacin de resultados se da tras el cmputo de votos (eso s, en diferentes niveles: nacional, departamental o municipal): Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Honduras, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay. En algunos casos, se indica expresamente que tambin debe haberse dado la circunstancia de ser resueltas las impugnaciones que proceda, o pasado el trmino sin que stas hayan sido interpuestas (Panam, Per, Uruguay). Hay pases en los que es relevante el plazo, que se cuenta desde el da de realizacin de los comicios (Ecuador).

5. MEDIOS

DE PUBLICACIN

En algunos pases hay una referencia genrica a la posibilidad de que para publicar resultados se pueda recurrir a todos los medios posibles (Bolivia, Guatemala). En otras legislaciones se habla expresamente de medios de difusin nacional (Bolivia, Honduras, Nicaragua, Per), mientras que en algunas otras se recurre tambin a boletines informativos (Chile), un informe especfico

LA PUBLICACIN DE LOS RESULTADOS ELECTORALES

1139

al Congreso (Bolivia) o a la publicacin en el Diario Oficial (Chile, Honduras, Nicaragua, Per, Uruguay, Venezuela) En la mayor parte de los pases, en combinacin con lo regulado en la ley, se ponen en prctica mecanismos de informacin que recurren al uso de medios electrnicos, usualmente combinado con conferencias de prensa o espacios acondicionados para que los medios de comunicacin social hagan una cobertura sostenida de los actos oficiales de transmisin preliminar de resultados. Entre otros pases que aplican estos recursos, tenemos Bolivia, Argentina (no por medio de la Corte Nacional Electoral sino del Ministerio del Interior), Costa Rica, Chile (por medio del Ministerio del Interior), Mxico (Instituto Federal Electoral), Nicaragua, Panam, Per.

6. ACREDITACIN DE CANDIDATOS ELECTOS. ENTREGA DE CREDENCIALES La extensin y entrega de credenciales puede provenir, en la mayora de los casos, del organismo electoral nacional o de otras instancias intermedias subnacionales cuando se trate de dignidades de esa naturaleza (Bolivia, Per, Repblica Dominicana). En otros pases hay un esquema escalonado de entrega de credenciales, segn el tipo de dignidad electa (Guatemala). Generalmente, es al organismo electoral nacional al que le corresponde entregar las credenciales de las ms altas autoridades (CNE en Colombia; Tribunal Calificador de Elecciones en Chile; Jurado Nacional de Elecciones en Per). En El Salvador, todas las credenciales son extendidas y entregadas por el Tribunal Supremo Electoral, con excepcin de los electos a Concejos Municipales, cuyas credenciales, extendidas por el organismo electoral nacional, son entregadas por las Juntas Electorales Departamentales.

7. CONCLUSIONES

Y TENDENCIAS

Las regulaciones normativas, y sobre todo las prcticas en materia de publicacin de resultados, proclamacin de candidatos o de opciones favorecidas con el voto popular (en caso de plebiscitos o referndum) y las formalidades de entrega de credenciales, son partes relevantes del proceso electoral. Todo puede ser perfecto, pero eventuales manipulaciones en estos temas o simplemente retrasos asociados con la impericia o falta de

1140

LA PUBLICACIN DE LOS RESULTADOS ELECTORALES

destreza institucional, pueden llegar a poner en entredicho el conjunto de la eleccin y, con ello, la paz social y la normalidad en la que debe inscribirse dicho proceso. Por otro lado, se trata de temas en los que la seguridad jurdica y la aplicacin de la tecnologa moderna pueden desempear un papel muy relevante (particularmente en el caso de la transmisin y publicidad de los resultados). Proclamacin y entrega de credenciales son manifestaciones de la civilidad requerida para que, ante el hecho incontrovertible de resultar alguna opcin ganadora por medio del ejercicio del sufragio, se cumpla con estas formalidades correspondientes de aceptacin y habilitacin si es el caso para el ejercicio del cargo. Sin embargo, a pesar de que todas las legislaciones latinoamericanas tienen referencia a estas figuras, lejos de ser congruentes y completas, son, en el mejor de los casos, puntuales y fraccionadas (llegando incluso a ser omisa la distincin entre una y otra, o bien la misma regulacin de alguna de ellas en los textos de las leyes). Sin duda, un rea en la que hay grandes oportunidades para la sistematizacin y uniformidad que pueden generar los procesos de reforma electoral. No todos los organismos electorales realizan, en todos los pases estudiados, las tres tareas consideradas de publicacin de resultados, proclamacin y entrega de credenciales. El objeto y el efecto de cada uno de estos actos son relevantes para el ordenamiento jurdico, pero son a la vez diferentes. Los medios por los que se expresan tanto la publicacin de resultados como la formalidad de los otros actos son muy variados, y en este campo, desempean un papel cada vez ms importante los medios electrnicos, como internet.

XLIII. INCOMPATIBILIDADES
JULIA LEININGER, BERNHARD THIBAUT

1. INTRODUCCIN En el marco del derecho pblico comparado, el trmino incompatibilidades se refiere a aquellas normas que definen las circunstancias en las cuales un mandato electoral legalmente adquirido por una persona no puede ser ejercido. Las incompatibilidades excluyen el desempeo simultneo de un determinado cargo electivo y de otros cargos electivos o de nombramiento. De este modo, el trmino se halla estrechamente relacionado con otro concepto importante en materia electoral, como el de inelegibilidades. Mientras este ltimo se refiere a las normas que definen los requisitos para ser candidato a un distinto cargo o mandato electivo, las incompatibilidades se refieren a cuestiones que no impiden una candidatura electoral. Sin embargo, en caso de que el candidato sea elegido, se exige que deje el cargo o puesto que lo inhabilita para ocupar su mandato, o que prescinda de adquirirlo, o que tome una decisin por uno de los dos mandatos electivos incompatibles entre s. En la legislacin electoral de los pases latinoamericanos ambos trminos inelegibilidades e incompatibilidades a veces se usan como sinnimos (otro trmino usado con frecuencia es el de inhabilidades). Este trabajo slo tratar de las incompatibilidades en el sentido estricto que acabamos de establecer. Sin embargo, cabe sealar que la falta de regulacin de incompatibilidades en casos concretos no implica que sean compatibles los diferentes mandatos o cargos polticos o unos y otros. Muchas veces la misma regulacin excluye que una persona que ocupe un determinado mandato o cargo tenga la posibilidad de desempear algn otro. As, para alcanzar una visin completa de las regulaciones en relacin con la posible combinacin de mandatos o cargos polticos o con todos ellos en los pases latinoamericanos, es indispensable recurrir al cap. IX de esta obra, que se ocupa tambin de las inelegibilidades. Por regla general, en los pases latinoamericanos las incompatibilidades estn reguladas en la Constitucin. Slo en Bolivia la ley electoral con1141

1142

INCOMPATIBILIDADES

tiene una norma respecto a la incompatibilidad entre los mandatos de senador y de diputado, respectivamente.1 Vale mencionar que las diferencias entre los pases de la regin, en relacin con la densidad regulatoria en esta materia, son bien marcadas. En Argentina casi no hay preceptos explcitos en cuanto a incompatibilidades. Por el contrario, la Constitucin colombiana, por ejemplo, contiene una multidud de normas constitucionales al respecto (vase el cuadro XLIII.1). En vista de estas diferencias, nos parece oportuno sealar de antemano que en el marco de este trabajo slo podemos referirnos a las regulaciones positivas en el plano de las constituciones y de la legislacin electoral que rigen en esta materia, quedando sin consideracin futuras interpretaciones de derecho electoral y del derecho pblico general por parte de las cortes competentes. Tambin cabe destacar que aun en los casos en que se observa una clara escasez de normas constiucionales o electorales (por ejemplo Guatemala y Nicaragua) esto no significa por fuerza que no existan otras regulaciones en otros niveles legislativos. Por ejemplo, pueden ser parte de la legislacin sobre la organizacin parlamentaria que ha quedado fuera de consideracin en el marco del tratado. Hemos ordenado el anlisis de las regulaciones sobre la materia segn los cargos electivos de tipo nacional mandatos ejecutivos (presidente/vi-

CUADRO

XLIII.1.

Fuentes legales de la regulacin de compatibilidades e incompatibilidades

Pas Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Constitucin arts. 203, 253 art. 62 art. 150 arts.196, 199, 237, 241 art. 92 arts. 18, 108 art. 91, 99, 101, 122, 123, 125 art. 191

Pas Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala

Constitucin arts. 72, 73, 105 arts. 49, 56 arts. 54, 56 arts. 179, 180, 181 arts. 111, 112, 143 arts. 55, 56 art. 135 arts. 128, 129, 161 art. 160

1 Cuando citamos una norma legal sin mencionar la fuente, se trata de una disposicin constitucional.

INCOMPATIBILIDADES

1143

cepresidente), por un lado, y mandatos legislativos (diputado, senador) por otro. No hemos considerado por separado incompatibilidades que rigen para los cargos electivos en el mbito subnacional. Claro est que las incompatibilidades entre distintos mandatos son recprocas, es decir, la prohibicin a un senador para ser gobernador o alcalde implica la prohibicin a stos para ser senadores.

2. INCOMPATIBILIDADES

PARA PRESIDENTES Y VICEPRESIDENTES

En la mayora de los pases no existen normas explcitas relativas a incompatibilidades para el cargo de presidente y vicepresidente. Slo en Bolivia, Paraguay y Uruguay encontramos regulaciones respecto a la incompatibilidad entre el mandato presidencial y otros cargos electivos. Paraguay es el nico pas donde se han establecido normas explcitas sobre las incompatibilidades en relacin con el presidente. El artculo 237 de la Constitucin dispone: El presidente de la Repblica y el vicepresidente no pueden ejercer cargos pblicos o privados, remunerados o no, mientras duren en sus funciones. Tampoco pueden ejercer el comercio, la industria o actividad profesional alguna, debiendo dedicarse en exclusividad a sus funciones. En Bolivia y Uruguay las regulaciones son menos exhaustivas. Segn el artculo 49 de la Constitucin boliviana, los miembros del Parlamento pueden ser elegidos presidente, pero el elegido ha de cesar en la funcin legislativa por el tiempo que desempee el mandato ejecutivo. En Uruguay, el artculo 91 de la Constitucin establece: No pueden ser representantes: 1) el presidente y el vicepresidente Aunque esta formulacin no permite determinar con precisin si se trata de una incompatibilidad, nos parece que as es, sobre todo si tomamos en cuenta que en Uruguay se permite la candidatura simultnea para distintos cargos2 (vase el cap. XXII de esta obra). La escasez de normas de incompatibilidad referidas explcitamente al presidente y al vicepresidente puede ser explicada, ante todo, por el hecho de que la doctrina de la divisin de poderes implica que en un sistema de gobierno presidencial el jefe del Poder Ejecutivo no puede desempear al mismo tiempo otro mandato electivo (sobre todo en la rama legislativa na2 En Uruguay, las elecciones presidenciales y parlamentarias se celebran simultneamente. Vase al respecto el cap. XVII de esta obra.

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INCOMPATIBILIDADES

cional). Es ms, si en un sistema democrtico el jefe de Estado y de gobierno pudiera desempear cualquier otro cargo por el tiempo de su mandato, por ejemplo en la administracin pblica o en una empresa privada, significara una violacin de la doctrina constitucional. No en ltima instancia hay que recordar que las normas sobre inelegibilidades pueden impedir el ejercicio simultneo del cargo de presidente y otros cargos o mandatos pblicos.3 De este modo se constata que en todos los pases de la regin el cargo de presidente es incompatible con cualquier otro cargo, sea electivo o no, pblico o privado, aun en los casos en que no se establecen normas explcitas en este sentido (Argentina, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Per y Repblica Dominicana). Lo mismo vale en general acerca del vicepresidente (los vicepresidentes respectivamente) en los casos en que stos sean elegidos por el pueblo.4

3. INCOMPATIBILIDADES

PARA MANDATOS LEGISLATIVOS

La mayora de las constituciones latinoamericanas contienen por lo menos disposiciones mnimas en relacin con las incompatibilidades entre un mandato parlamentario y otras funciones electivas y no electivas. Hemos ordenado las normativas en el cuadro XLIII.2 en tres grupos: normas que impiden que un parlamentario desempee otro cargo electivo; normas que excluyen en forma absoluta aunque con determinadas excepciones el desempeo de ciertas funciones (casi siempre pblicas) por parte de los le3 En El Salvador (art. 127) se prohbe explcitamente que el presidente sea candidato parlamentario. En virtud de que en este pas las elecciones presidenciales y parlamentarias casi nunca se celebran al mismo tiempo, esta disposicin implica la incompatibilidad entre mandato presidencial y parlamentario. Una prohibicin explcita para presidente y vicepresidente de ser candidato en elecciones parlamentarias tambin la encontramos en Brasil (art. 14 6), Colombia (art. 8, Cdigo Electoral) y Costa Rica (art. 109). Pero en estos casos, tales disposiciones no implican por fuerza la incompatibilidad de los distintos mandatos, dado que se trata de sistemas de gobierno con elecciones presidenciales y parlamentarias simultneas. Por otro lado, en Chile la prohibicin de mltiples candidaturas en elecciones simultneas (art. 3 de la Ley Orgnica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios) no impide que un congresista se postule como candidato a presidente ni que el presidente se postule como parlamentario, dado que en este pas las elecciones presidenciales y parlamentarias en la mayora de los casos no son simultneas. 4 Una excepcin la encontramos en Argentina (art. 57), donde el vicepresidente es miembro ex oficio del Senado y preside este rgano. Aunque normalmente no tiene derecho de voto, s lo tiene cuando haya empate en una votacin, es decir, en los casos de decisiones muy controvertidas.

CUADRO
XLIII.2.
Cargos para el desempeo de los cuales el parlamentario debe cesar en su Prohibicin de desempear otros cargos pblicos Empleo o comisin del Poder Ejecutivo, sin previo consentimiento de la Cmara respectiva, excepto los empleos de escala Cualquier funcin dependiente de los poderes Ejecutivo o Judicial Presidente o vicepresidente de la Repblica, ministro de Estado, agente diplomtico, prefecto de departamento termine la funcin respectiva mandato, pudiendo reintegrarse cuando

Incompatibilidades para diputados, representantes y senadores

Prohibicin de desempear

simultneamente

Pas

otro cargo de eleccin popular

Argentina

Gobernador de la misma provincia

que el congresista presenta

Bolivia

Quien haya sido elegido por

diputado y senador debe optar.

El senador y diputado que se pos-

tula para concejal o muncipe

[1145]
Cualquier cargo, funcin o empleo remunerado Cualquier cargo, funcin o empleo, excepto los empleos docentes y las funciones o comisiones de igual carcter de la enseanza superior, media y especial; incompatibilidad no rige en caso de guerra exterior

perder su mandato parlamentario

desde el momento en que jure su

cargo del gobierno municipal Ministro de Estado, gobernador de territorio, secretario de Estado, del Distrito Federal, de territorio, de prefectura de capital; jefe de misin diplomtica temporal Presidente de la Repblica, ministro de Estado, agente diplomtico

Brasil

Cualquier otro cargo o mandato

pblico

Chile

Los cargos de diputados y

senadores son incompatibles

entre s

CUADRO
Cargos para el desempeo de los cuales el parlamentario debe cesar en su Prohibicin de desempear otros cargos pblicos Cualquier cargo o empleo pblico o privado, excepto el ejercicio de la ctedra universitaria Ministro mandato, pudiendo reintegrarse cuando termine la funcin respectiva

XLIII.2.

Incompatibilidades para diputados, representantes y senadores (conclusin)

Prohibicin de desempear

simultneamente

Pas

otro cargo de eleccin popular

Colombia

Nadie podr ser elegido

para ms de una corporacin

o cargo pblico Cualquier cargo pblico o de las instituciones autnomas, excepto participacin en delegaciones internacionales, cargos en instituciones de beneficencia o catedrticos de la Universidad de Costa Rica o en otras instituciones de enseanza superior del Estado Cualquier cargo pblico o privado, excepto la docencia universitaria Cualquier cargo pblico remunerado, excepto los de carcter docente o cultural, y los relacionados con los servicios profesionales de asistencia social Ministro o viceministro de Estado, presidente de una institucin oficial autnoma, jefe de misin diplomtica, consular o misin diplomtica especial Ministro o funcionario de Estado o de cualquier otra entidad descentralizada o autnoma Cualquier cargo pblico remunerado, excepto los de carcter docente o cultural, y los relacionados con los servicios profesionales de asistencia social Ministro o funcionario del Estado o de cualquiera otra entidad descentralizada o autnoma, jefe de misiones diplomticas, consular misiones diplomticas ad hoc Ministro de gobierno

Costa Rica

Cualquier otro cargo pblico

de eleccin popular

[1146]

Ecuador

El Salvador

Guatemala

Honduras

Mxico rado de la federacin o de los estados Cualquier empleo pblico remunerado, excepto maestro o profesor en centros de educacin Ministro, viceministro, director general o gerente de entidades autnomas o semiautnomas y agentes diplomticos Asesora de reparticiones pblicas; cualquier funcin y empleo pblico, excepto el ejercicio de la docencia universitaria y el de la investigacin cientfica Cualquier otra funcin pblica, excepto la de ministro de Estado, y el desempeo, previa autorizacin del Congreso, de comisiones extraordinarias de carcter internacional Cualquier otra funcin o empleo de la administracin pblica, excepto cargos honorficos y docentes Cargos pblicos remunerados, excepto la docencia universitaria que puede ser ejercida, pero slo con carcter honorario Cargos pblicos, exclusivo actividades docentes, acadmicas, accidentales o asistenciales (no de dedicacin exclusiva) Ministro, cargo diplomtico Cualquier comisin o empleo remune-

Nicaragua

Panam

Paraguay

[1147]

Per

Repblica

Dominicana

Uruguay

Quien haya sido elegido para

diputado y senador debe optar

Venezuela

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INCOMPATIBILIDADES

gisladores, y normas que establecen que el parlamentario, para ocupar determinados cargos pblicos, debe cesar de manera transitoria en su funcin legislativa. En relacin con la incompatibilidad entre el mandato legislativo y otros cargos pblicos electivos, en la mayora de los pases no se han establecido normas explcitas. Slo en Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile y Uruguay hay regulaciones claras de este tipo. En Bolivia (art. 56 y art. 92, Ley Electoral), Chile (art. 55) y Uruguay (arts. 91, 99) se establece la incompatibilidad entre los mandatos de diputado por un lado, y de senador, por otro. En estos pases, quien haya sido elegido para ambos cargos tiene que optar por uno de ellos. Cabe sealar aqu que los otros pases con sistemas bicamerales (por ejemplo Colombia y Mxico) prohben la candidatura simultnea para distintos cargos y excluyen ya en este mbito que una persona ocupe una banca en ambas cmaras del Congreso. En los otros casos hay que suponer que son incompatibles entre si los mandatos de diputado y senador. De nuevo, esta suposicin surge de la lgica institucional implcita en la doctrina de la divisin de poderes. Ya se ha mencionado la prohibicin explcita en Bolivia y Uruguay respecto de que la misma persona ejerza al mismo tiempo un mandato legislativo y el cargo de presidente. En Bolivia tambin se encuentra una disposicin para el caso de que un miembro del Parlamento nacional se postule para un cargo ejecutivo de carcter local (art. 49). Las regulaciones en Brasil, Colombia, Costa Rica y Uruguay son al mismo tiempo exhaustivas, sencillas y claras. En los cuatro pases se dispone que los parlamentarios nacionales no pueden desempear ningn otro mandato de eleccin popular. En Argentina encontramos una disposicin formulada de manera que no permite determinar si se trata de normas de inelegibilidad o de incompatibilidad. El artculo 73 de la Constitucin dispone: Los eclesisticos regulares no pueden ser miembros del Congreso ni los gobernadores de provincia por lo de su mando. En la mayora de los pases encontramos disposiciones que prohben que los parlamentarios ejerzan ciertos cargos no electivos mientras dure su mandato legislativo. As, en Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile,5 Ecuador, El Salvador, Honduras, Panam, Paraguay, Per, Repblica Do5 En el caso chileno hay una excepcin en la cual no se aplican las reglas de incompatibilidad: en el caso de guerra exterior (art. 56).

INCOMPATIBILIDADES

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minicana, Uruguay y Venezuela, el cargo de un diputado, representante o senador es incompatible con el desempeo de cualquiera otra funcin pblica remunerada, con excepcin, segn los casos, de determinados cargos, como la docencia universitaria y la investigacin (Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Honduras, El Salvador, Panam, Paraguay, Repblica Dominicana, Uruguay, Venezuela), cargos relacionados con los servicios profesionales de asistencia social (El Salvador y Honduras con disposiciones idnticas y Venezuela6), la participacin en misiones diplomticas o internacionales (Brasil, El Salvador, Costa Rica, Paraguay, Per) y el cargo de ministro de Estado (Per).7 En algunos casos la formulacin del respectivo artculo de la Constitucin (por ejemplo, Chile: arts. 55 y 56, Paraguay: art. 196, Per: art. 92) es muy claro y exhaustivo, y en otros paises los redactores de la Constitucin han mezclado en forma poco clara disposiciones relativas a las inelegibilidades con otras que normalmente deberan entenderse como normas de incompatibilidad. Un ejemplo de este caso lo representa Costa Rica, donde el artculo 109 estipula:
No pueden ser elegidos diputados, ni inscritos como candidatos para esa funcin: 1) el presidente de la Repblica o quien lo sustituya en el ejercicio de la Presidencia al tiempo de la eleccin; 2) los ministros de Gobierno; 3) los magistrados propietarios de la Corte Suprema de Justicia; 4) los magistrados propietarios y suplentes del Tribunal Supremo de Elecciones, y el director del Registro Civil; 5) los militares en servicio activo; 6) los que ejerzan jurisdiccin, autoridad civil o de polica, extensiva a una provincia; 7) los gerentes de las instituciones autnomas; 8) los parientes de quien ejerza la Presidencia de la Repblica hasta el segundo grado de consanguinidad o afinidad, inclusive. Estas incompatibilidades afectarn a quienes desempeen los cargos indicados dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la eleccin.

La formulacin no pueden ser elegidos diputados, ni inscritos como candidatos parece indicar una regulacin de inelegibilidades. Sin embargo, por lo menos los puntos 1) y 2) deben ser entendidos como normas de incompatibilidad, quedando abierto si los otros puntos se refieren estrictamente a incompatibilidades o inelegibilidades.
6 En Venezuela se limitan las excepciones en cuanto a su cantidad. Los legisladores no se deben dedicar exclusivamente a tales actividades (vase el cuadro XLIII.2). 7 Per es el nico pas donde el legislador que se desempee como ministro de Estado no ha de cesar un mandato.

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INCOMPATIBILIDADES

Slo en forma sumaria queremos mencionar que en casi todos los pases se han establecido ciertas normas de conducta para los parlamentarios. Estas normas excluyen, por ejemplo, que un miembro del cuerpo legislativo desempee una funcin remunerada o no en una empresa o en una organizacin de derecho pblico que administra fondos estatales o que sea contratista del Estado. En caso de que un miembro del Parlamento sea nombrado ministro o secretario de Estado o se le designe para otra alta funcin ejecutiva o para tareas diplomticas, las constituciones latinoamericanas prevn, por regla general, que el legislador no ha de renunciar a su mandato, sino dejar su banca parlamentaria slo transitoriamente, es decir, por el tiempo que dure la funcin respectiva. En Argentina,8 Chile,9 Repblica Dominicana y Uruguay no hay regulaciones de este tipo en el texto de las constituciones o de la legislacin electoral. En el caso de Per, la falta de tales normas resulta de la lgica, dado que los respectivos cargos son compatibles con la funcin legislativa. Finalmente se destacan aqu el caso guatemalteco y el caso mexicano. En ambos pases se muestra una clara escasez de regulaciones respecto a la incompatibilidad en general. Tanto en Mxico como en Guatemala la Constitucin Poltica dispone una sola norma que se refiere al permiso de desempear otros cargos pblicos.10

4. CONSIDERACIONES

FINALES

La comparacin de los pases latinoamericanos en cuanto a la regulacin normativa de incompatibilidades resulta ms compleja de lo que puede suponerse en primera instancia. Para alcanzar afirmaciones sustantivas en esta materias es necesario considerar los sistemas de gobierno y los siste8 En Argentina, un ministro tiene que dimitir para ser miembro del Congreso (art. 105), pero ni la Constitucin ni la legislacin electoral regulan si un congresista que haya sido nombrado ministro pierde su mandato o slo por el periodo durante el cual es ministro. 9 En Chile hay una regulacin constitucional que permite a los diputados y senadores desempear el cargo de presidente de la Repblica o de ministro de Estrado o de agente diplomtico (art. 56), pero no regula si el legislador tiene que renunciar a su mandato o si tiene que dejar su banca parlamentaria slo transitoriamente. 10 En Guatemala y en Mxico los legisladores deben dejar su mandato transitoriamente cuando desempeen un cargo de ministro o funcionario de Estado (Guatemala) o de cualquier comisin o funcin de la federacin de los estados (Mxico).

INCOMPATIBILIDADES

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mas electorales en conjunto. En virtud de que las diferencias entre los sistemas de gobierno y los sistemas electorales de los paises latinoamericanos son bastante marcadas sistemas unicamerales y bicamerales, cantidad de niveles de representacin poltica, eleccciones simultneas, etc., el anlisis de las normas sobre incompatibilidades por s solo no permite sacar conclusiones firmes, por ejemplo, sobre diferencias y semejanzas en cuanto a la permisividad o no de las reglas operantes para el desempeo simultneo de un determinado cargo electivo y otras funciones electivas o no electivas. No obstante, el anlisis llevado a cabo nos permite hacer algunas observaciones generales en relacin con la legislacin latinoamericana en esta materia. Respecto a las incompatibilidades que rigen para los presidentes, se puede constatar que en la mayora de los pases no hay normas positivas. Sin embargo, no queremos contar esta falta de normas como un dficit relevante de la legislacin. En la prctica, no sabemos de ningn caso donde haya provocado confusin o incertidumbre en cuanto a la conducta de los presidentes de la regin. Ms atencin en este sentido merecen las formulaciones a veces poco claras de normas de incompatibilidad respecto a los parlamentarios. Aun cuando en la doctrina del derecho pblico de los pases en consideracin no sea controvertida la correcta interpretacin de las respectivas normas, es notorio que en varios casos hay una clara falta de delimitacin satisfactoria de los conceptos de inelegibilidad e incompatibilidad. Slo en un tercio de los pases, la norma relativa a incompatibilidades se encuentra formulada de manera clara y detallada. Ejemplos positivos son Brasil, Colombia (aun cuando tambin en este pas la legislacin habla a veces de incompatibilidades cuando, en realidad, se trate de inelegibilidades), Costa Rica, Chile, Paraguay y Per.

XLIV. EL CONTENCIOSO ELECTORAL, LA CALIFICACIN ELECTORAL

JESS OROZCO HENRQUEZ

1. INTRODUCCIN El objeto del presente trabajo es proporcionar un panorama sobre los diversos sistemas contenciosos electorales en Amrica Latina; para el efecto, es conveniente formular algunas precisiones conceptuales sobre el trmino contencioso electoral, as como aludir brevemente a las diversas clases de sistemas contenciosos electorales en el derecho comparado y la manera como stos han evolucionado y se encuentran regulados en la regin. Como se podr apreciar, una de las caractersticas fundamentales del contencioso electoral en los pases latinoamericanos que lo diferencian del de otros lugares es la existencia de rganos electorales especializados (previstos generalmente en las constituciones) con funciones jurisdiccionales y administrativas en la materia los llamados tribunales (cortes, jurados, cmaras, juntas o consejos supremos) electorales, ya sea que tengan una naturaleza autnoma respecto de los tradicionales poderes pblicos (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) o constituyan una rama especializada dentro del correspondiente Poder Judicial, mismos que se encuentran presentes en todos y cada uno de los pases analizados, pudidose considerar como una de las aportaciones ms significativas de la regin a la ciencia poltica y al derecho electoral sobre el particular. Incluso, la existencia de este tipo de rganos se ha traducido en mayor o menor medida en un factor importante para los procesos de redemocratizacin y consolidacin democrtica en varios de los pases que nos ocupan, as como en la vigencia del Estado de derecho (respecto de los procesos de democratizacin y consolidacin democrtica en Amrica Latina, vase Nohlen, 1988). Cabe advertir que, en contraste con la proliferacin de estudios frecuentemente desde la perspectiva de la ciencia poltica sobre sistemas electorales, partidos polticos, organizacin de elecciones y temas similares
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EL CONTENCIOSO ELECTORAL, LA CALIFICACIN ELECTORAL

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referentes a la regin, se aprecia una escasez de trabajos jurdicos sobre los regmenes electorales latinoamericanos; cuando ms, se cuenta con unos cuantos estudios que aluden a los aspectos orgnicos, estructurales y funcionales de los organismos encargados de la administracin y vigilancia de los procedimientos electorales, pero en general se percibe una ausencia de trabajos que pongan nfasis en los aspectos tcnico-jurdicos relacionados con el contencioso electoral, menos an de alguno que arroje informacin estadstica sobre el sentido de las resoluciones de los rganos competentes sobre el particular (entre esos pocos trabajos, si bien referidos a un solo pas, se encuentran el de Arenas, vila, Orozco Henrquez y Silva, 2003, as como, desde una perspectiva ms sociopoltica, Eisenstadt, 2004).

1.1. Delimitaciones conceptuales Es frecuente que en la literatura jurdico-electoral y poltica por contencioso electoral se aluda en un sentido amplio, que es su acepcin ms difundida a los diversos medios jurdico-tcnicos de impugnacin o control (juicios, recursos o reclamaciones) de los actos y procedimientos electorales, ya sea que se sustancien ante un rgano de naturaleza administrativa, jurisdiccional o poltica, para garantizar la regularidad de las elecciones y que las mismas se ajusten a derecho, corrigiendo eventuales errores o infracciones a la normativa electoral.1 La finalidad esencial del contencioso electoral tambin conocido como justicia electoral ha sido la proteccin autntica o tutela eficaz del derecho a elegir o ser elegido para desempear un cargo pblico, mediante un conjunto de garantas a los participantes (partidos polticos y, en su caso, ciudadanos y candidatos) a efecto de impedir que pueda violarse en su perjuicio la voluntad popular, contribuyendo a asegurar la legalidad, certeza, objetividad, imparcialidad, autenticidad, transparencia y justicia de los actos y procedimientos electorales. Tambin existe una acepcin de contencioso electoral ms restringida, que es la que se vincula con la nocin de proceso,2 la cual abarca slo a los medios procesales de control de la regularidad de los actos y procedimien1 Vase Aragn Reyes (1988: 106-107); Brewer-Caras (1990: 89-92); Fix-Zamudio (1992: 8); Hernndez Valle (1990: 243); Orozco Henrquez (1993a: 793-796, 2001: 45-46). 2 De acuerdo con un ampliamente compartido punto de vista en la doctrina jurdica procesal moderna, la nocin de proceso debe reservarse a los actos que forman parte de un liti-

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EL CONTENCIOSO ELECTORAL, LA CALIFICACIN ELECTORAL

tos electorales, esto es, se refiere al conjunto de controles o impugnaciones estrictamente jurisdiccionales frente a los actos y procedimientos electorales (excluyendo, en consecuencia, a los controles jurdicos provenientes de rganos de naturaleza propiamente administrativa o poltica).3 Para los efectos de este trabajo, se estima ms conveniente la acepcin ms amplia de contencioso electoral, por lo que en el desarrollo del mismo se analizarn todo tipo de controles, impugnaciones, juicios, recursos o reclamaciones contra cualesquiera actos del procedimiento electoral en los pases de Amrica Latina ya sea que se trate de actos relacionados con la preparacin de las elecciones o con los resultados electorales; en particular, los referidos a la integracin de los rganos pblicos nacionales (en su caso, federales), como son presidente de la Repblica, diputados y senadores, por lo que se excluyen las elecciones locales, independientemente de que los medios de impugnacin correspondientes se sustancien ante un rgano de naturaleza jurisdiccional, administrativa o poltica. Por ltimo, es importante advertir que en el presente trabajo no se har referencia a los aspectos relacionados con los delitos electorales aun cuando su juzgamiento corresponda en algunos pases a los tribunales electorales,4 ya que las resoluciones sobre el particular no inciden propiamente en la validez o nulidad de los actos y procedimientos electorales, y los mismos son objeto de estudio en otro trabajo de esta misma obra, como tampoco se aludir a los medios de control de la constitucionalidad de las leyes o disposiciones legales de carcter electoral pues excede los propsitos fijados,5 si bien eventualmente s se analizarn los medios de control de la constitucionalidad de los actos (de aplicacin del derecho) encagio cuya resolucin, de conformidad con la ley, se somete a un rgano tercero imparcial de carcter jurisdiccional; por otra parte, a todas aquellas series de actos que no tienen una finalidad jurisdiccional ya sea que formen parte o no de un proceso se les denomina procedimiento (por ejemplo, Alcal Zamora, Castillo, 1991: 112 y ss.; Calamandrei, 1986: 317 y ss.; Carnelutti, 1989: 21 y ss.; Gmez Lara, 1996: 95-98 y 209-215). 3 Incluso en ocasiones se llega a restringir an ms la nocin de contencioso electoral, para referirse exclusivamente al medio de impugnacin jurisdiccional respecto de los actos de proclamacin de electos, como ocurre por disposicin legal en Espaa, o contra los actos u omisiones de la autoridad electoral administrativa, como en Venezuela. 4 Como ocurre en Brasil y Panam, as como parcialmente en Argentina y, slo tratndose de los cometidos por autoridades, en Bolivia y Uruguay. 5 En el entendido de que en aquellos pases en que se encuentra previsto un control jurisdiccional abstracto de la constitucionalidad de una ley o norma general, comnmente se encuentra conferido, en su caso, al correspondiente Tribunal Constitucional, o bien a la repectiva Corte Suprema de Justicia en funciones de tribunal constitucional; as ocurre, por ejem-

EL CONTENCIOSO ELECTORAL, LA CALIFICACIN ELECTORAL

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minados propiamente a la eleccin peridica de los rganos pblicos del Estado.6 1.2. Tipologa del contencioso electoral En el derecho electoral comparado se presentan diferentes sistemas contenciosos electorales, los cuales pueden clasificarse segn el rgano al cual se le atribuye el control de la regularidad sobre los actos y procedimientos electorales. Es as como el contencioso electoral se ha integrado en diversos pases tanto con recursos administrativos (interpuestos ante los propios rganos encargados de la organizacin, administracin y vigilancia de los actos y procedimientos electorales) como con medios de impugnacin estrictamente procesales o jurisdiccionales (ya sea que se promuevan o interpongan respecto de actos realizados durante la preparacin y desarrollo de las elecciones legislativas o, en su caso, presidenciales, o bien, concretamente, respecto de sus resultados); a los anteriores cabe agregar los sistemas que reservan a un rgano poltico (las cmaras legislativas, los presuntos legisladores o una parte de los mismos) la decisin sobre la validez de determiplo, en cuanto a los pases que cuentan con Tribunal Constitucional, en Bolivia, Chile y Guatemala, en tanto que en Mxico dicho control abstracto se encomienda a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin a travs de la accin de inconstitucionalidad. 6 Es claro que, desde un punto de vista estrictamente tcnico como advierte Kelsen, atendiendo a la estructura jerrquica del orden jurdico y a la peculiaridad de que el derecho regula su propia creacin (en cuanto a que una norma jurdica superior determina la forma y, en cierta medida, el contenido de una norma o un acto jurdico inferior), la diferencia entre creacin y aplicacin del derecho es slo una cuestin de grado, por lo que resulta difcil distinguir entre meros actos creadores de normas generales y actos de aplicacin del derecho (Kelsen, 1974: 471-515; Orozco Henrquez, 1993b: 16-26); en este sentido, las leyes o disposiciones legales de carcter electoral pueden considerarse no slo como actos creadores de normas generales (frente al reglamento y otros actos subordinados a la ley), sino como actos de aplicacin de disposiciones constitucionales electorales (independientemente de que tambin cabe la posibilidad de que haya otro tipo de actos, como reglamentos autnomos o, incluso, actos individuales que directamente apliquen o dejen de observar la constitucin de un pas); sin embargo, como se seal, en este trabajo no se abordarn los medios de control de la constitucionalidad de las leyes o disposiciones legales electorales (cuya creacin debe sujetarse al procedimiento y contenido previsto en la propia constitucin), sino slo los relativos a los actos encaminados propiamente a la eleccin de los integrantes de los rganos legislativos y ejecutivos de los pases analizados cuando directamente adolezcan de inconstitucionalidad, en el entendido de que el objeto de control de los actos inmediatamente subordinados a la constitucin es su constitucionalidad, mientras que para los actos que no lo estn ms que mediatamente es tanto su constitucionalidad como su legalidad la que debe ser controlada.

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EL CONTENCIOSO ELECTORAL, LA CALIFICACIN ELECTORAL

nada eleccin (ya sea a travs de la revisin o examen de oficio de la legalidad de las credenciales que exhiban los electos, o bien mediante el juicio o resolucin que recaiga ante cierta impugnacin electoral), as como aquellos otros que prevn alguna combinacin de los anteriores sistemas. Consecuentemente, si se atiende a los diversos mtodos y rganos previstos en los distintos ordenamientos jurdicos contemporneos para resolver sobre las impugnaciones de carcter electoral, es posible distinguir como lo sugiere Duverger (1988: 105-106; vase tambin Cotteret y Emeri, 1973: 57-60) entre el contencioso poltico y el contencioso jurisdiccional, segn se confe la funcin respectiva a una asamblea poltica o a un rgano jurisdiccional; a los mencionados se debe adicionar el llamado contencioso electoral administrativo, cuando la resolucin de los recursos le corresponde al propio rgano encargado de organizar las elecciones y el mismo tiene naturaleza propiamente administrativa, as como el contencioso mixto, que tiene considerada alguna combinacin de aquellos rganos (poltico y jurisdiccional y administrativo) en la solucin de las controversias electorales (vase Orozco Henrquez, 1993a: 796-826; 2001: 46-47). Hay ordenamientos en los que a diferencia del sistema, hoy ms generalizado, de plena jurisdiccionalizacin (en tanto que la solucin jurdica de las controversias se somete a un tercero imparcial) de los procedimientos electorales se confiere a las propias cmaras legislativas, a los presuntos legisladores electos o una parte de ellos, la facultad de resolver sobre la validez de la eleccin respectiva (incluyendo, en su caso, las impugnaciones que se interpongan), lo que de acuerdo con la tradicin francesa se ha denominado verificacin de poderes, o bien, calificacin de elecciones o certificacin de actas y que en Mxico, equvocamente, se conoci como autocalificacin.7 Al respecto, es posible y conveniente distinguir
7 El equvoco radicaba en que en el caso de la calificacin de la eleccin presidencial, en tanto competencia de la Cmara de Diputados, estrictamente, se trataba de una heterocalificacin (en el entendido de que, a partir de 1996, es competencia de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin), adems de que no siempre la calificacin de las elecciones legislativas se le confiri a la totalidad de los presuntos legisladores; cabe advertir que segn reforma constitucional y legal de 1993 se suprimieron los respectivos colegios electorales para las elecciones legislativas, por lo que la decisin final sobre la validez de stas en la actualidad en Mxico recae, en caso de elecciones sin impugnacin, en los correspondientes consejos del Instituto Federal Electoral, en tanto que respecto de aquellas que s son impugnadas, en el entonces Tribunal Federal Electoral y, segn reforma constitucional de 1996, en las diversas salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin.

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entre la verificacin de poderes o calificacin de elecciones, consistente en el examen de oficio (sin que medie impugnacin) sobre la legalidad y validez de determinada eleccin (concretamente, respecto de la regularidad de sus resultados o en cuanto a la satisfaccin de los requisitos de elegibilidad del candidato electo), y la resolucin o juicio que recae ante la interposicin de una impugnacin por presuntas irregularidades en cierta eleccin, ya que esta ltima es la que efectivamente tiene carcter contencioso y es objeto del presente estudio. La razn histrica del contencioso poltico para diferenciarlo del contencioso jurisdiccional en materia electoral, se apoya en el principio de la divisin de poderes, conforme al cual, en virtud de que cada rgano del poder pblico es independiente de los otros, no debe involucrarse en las decisiones inherentes a la integracin de los dems, considerndose como un arma defensiva en manos del legislativo frente al ejecutivo a fin de asegurar su autonoma e independencia; asimismo, pretende evitar que se dae al judicial, el cual se vera inmerso en las luchas polticas partidistas en detrimento de su funcin primordial que consiste en la resolucin tcnico-jurdica de los diversos litigios de que conoce. Por su parte, los defensores del contencioso jurisdiccional sostienen que la accin de juzgar y calificar las elecciones materialmente tiene una naturaleza jurisdiccional y, en consecuencia, el ejercicio de tales atribuciones debe corresponder a un rgano jurisdiccional, con la finalidad de garantizar la autenticidad, regularidad y validez de las elecciones, al evitar que los integrantes del rgano involucrado se conviertan en juez y parte al realizar la calificacin de las elecciones en que contendieron, sobre todo porque se corre el riesgo de que la mayora predeterminada acte de conformidad con sus intereses polticos y partidistas, ignorando consideraciones de derecho y de justicia; en este sentido, se afirma que, desde el punto de vista de la plenitud del Estado de derecho, resulta discutible la pertinencia de un exclusivo control poltico de tal naturaleza (vase Aragn Reyes, 1988: 106-112). En la actualidad, prcticamente ya no hay sistemas que tengan un contencioso electoral exclusivamente poltico quiz las excepciones podran ser Suiza y, en cierta medida, Italia (vase Orozco Henrquez, 1993a: 801803, 2001: 47-50), ya que en aquellos pases que conservan un control poltico para los comicios legislativos o, en su caso, presidenciales, lo

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hacen coexistir con un control jurisdiccional previo8 o posterior,9 lo que les convierte en sistemas contenciosos mixtos. Entre los sistemas contenciosos jurisdiccionales es posible distinguir, segn los medios de impugnacin sean interpuestos ante la jurisdiccin ordinaria (esto es, el propio Poder Judicial), una jurisdiccin especializada en materia electoral autnoma (los llamados tribunales o cortes electorales, predominantes en Amrica Latina), una jurisdiccin constitucional, o bien, ante alguna combinacin de las anteriores jurisdicciones, en el entendido de que la competencia en materia contencioso electoral asignada a jurisdicciones distintas a las del Poder Judicial principalmente ha pretendido salvaguardar la naturaleza jurisdiccional de la funcin de juzgar las elecciones sin exponer al referido judicial a los eventuales cuestionamientos y acechanzas poltico-partidistas.10 Como se podr apreciar ms adelante, en los pases latinoamericanos se presentan diversos tipos de contencioso electoral administrativo, jurisdiccional o mixto (resultado este ltimo de la intervencin sucesiva de un rgano administrativo, uno jurisdiccional y uno poltico), con gran variedad de modalidades que resulta relevante puntualizar.
8 Como Estados Unidos, donde se combinan impugnaciones ante un rgano jurisdiccional de carcter local y, ulteriormente, ante un rgano poltico: la respectiva Cmara del Congreso, con motivo de las elecciones de sus miembros, as como el correspondiente colegio electoral, tratndose de las elecciones presidenciales (Orozco Henrquez 1993b: 25-33, 2001: 47-50). 9 Como ocurre en Alemania, donde las resoluciones del Bundestag sobre las impugnaciones a la eleccin de sus miembros, a su vez, pueden ser impugnadas ante el Tribunal Constitucional Federal (Nohlen, 2001: 61-75; Orozco Henrquez, 2001: 50-51) 10 Si bien hay quien considera que la larga tradicin latinoamericana de establecer jurisdicciones especializadas al margen del Poder Judicial para decidir cierto tipo de casos (laborales, agrarios, administrativos, militares y los propios electorales), sin que se encuentren sujetas las resoluciones correspondientes a un control judicial, ha propiciado el debilitamiento del propio Poder Judicial en la regin (Rosenn, 1988: 1258 y 1267-1269). Una alternativa que pretende rescatar las ventajas y superar las desventajas de los diversos sistemas es la incorporacin de una jurisdiccin electoral especializada al respectivo Poder Judicial (como en Argentina y Brasil, as como, ms recientemente, Mxico, Paraguay y Venezuela); pinsese, por ejemplo, en la frmula mexicana prevista segn reforma de 1996, a travs de la cual se incorpora el Tribunal Electoral al Poder Judicial de la Federacin, propiciando la unidad de la jurisdiccin en dicho poder y puntualizando la independencia y otras garantas judiciales de los miembros del Tribunal Electoral, pero salvaguardando la autonoma funcional de este ltimo, tanto administrativa como jurisdiccional, al otorgarle efectos definitivos o inatacables a sus resoluciones, con lo cual se atiende a la especificidad que reclaman las cuestiones electorales sin exponer a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin al eventual desgaste que implica ocuparse recurrentemente de este tipo de controversias con intereses poltico-partidistas encontrados.

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1159

1.3. Evolucin del contencioso electoral en Amrica Latina Dos son las principales fuentes histricas del contencioso electoral predominantemente poltico hispanoamericano que rigi durante el siglo XIX y, segn el pas de que se trate, gran parte del siglo XX: la Constitucin Federal de Estados Unidos de 1787 y la Constitucin de Cdiz de 1812, en el entendido de que a travs de esta ltima se recogi la influencia de las constituciones francesas particularmente las de 1793 y 1795, en tanto que todas ellas conferan a las respectivas cmaras del congreso, asambleas polticas, juntas o colegios electorales la atribucin de juzgar la elegibilidad de sus miembros y la regularidad de la eleccin correspondiente, generalmente indirecta en segundo o tercer grado.11 Consecuentemente, la historia del contencioso electoral latinoamericano registra en los ordenamientos constitucionales del siglo pasado y en varios ms de la presente centuria con la salvedad, quiz, de la efmera y peculiar experiencia del Supremo Poder Conservador bajo la vigencia de las leyes constitucionales de 1836 en Mxico, donde se daba una heterocalificacin, ya que las elecciones de los diputados eran calificadas por el Senado, en tanto que las de los senadores lo eran por el referido Supremo Poder Conservador (Gonzlez Salas, 1993: 235-236; Orozco Henrquez, 1992: 115-126) y de la Constitucin de Colombia de 1886 (la cual prevea la existencia de jueces de escrutinio encargados de decidir, con el carcter de jueces de derecho, la validez o nulidad de las actas, de las elecciones o de determinados votos),12 el sistema contencioso poltico, al reservar a las cmaras legislativas, a los presuntos legisladores o a una parte de los
11 Por lo que se refiere a la Constitucin de Estados Unidos de 1787, la seccin 5 de su artculo I la cual establece que Cada Cmara del Congreso ser juez de las elecciones, escrutinios y calidades de sus propios miembros fue frecuentemente recogida en los ordenamientos constitucionales de la regin. De manera similar, los artculos 69, 70, 84 y 85 de la Constitucin de Cdiz de 1812 aludan a la competencia de las juntas electorales de partido y de provincia para certificar las actas de su miembros. En cuanto a Francia, la institucin de la verificacin de poderes a cargo de la asamblea poltica provena desde los Estados Generales de 1789, si bien sta fue rechazada por el Consulado y el Imperio, habiendo sido restablecida en 1814-1815 como signo de la independencia de la Asamblea Nacional, adquiriendo valor constitucional bajo la Tercera Repblica. 12 Vase artculo 180 de la Constitucin de la Repblica de Colombia de 1886, si bien la seccin 4 del artculo 103 del mismo ordenamiento prevea como facultad de cada cmara examinar si las credenciales que presentara cada miembro al tomar posesin del puesto se ajustaban a lo prescrito en la ley, como puede consultarse en Constituciones de Colombia, 4a. ed., t. IV, Bogot, Biblioteca Banco Popular, 1986, pp. 230 y 249.

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mismos, la facultad de resolver sobre la validez o nulidad de determinada eleccin. El referido contencioso poltico coexisti casi siempre con una variedad de recursos administrativos susceptibles de ser interpuestos ante los rganos encargados de la administracin del proceso electoral, as como, en ocasiones, con diversos medios de impugnacin ante los rganos de la jurisdiccin ordinaria. En realidad, la tendencia predominante del contencioso electoral poltico en Europa y Amrica durante el siglo pasado no se vio interrumpida sino con el Election Petition Act de 1868 en Inglaterra, modificado en 1879, que estableci un contencioso electoral jurisdiccional, en tanto que el juicio de las elecciones impugnadas se transfiri a dos jueces de la Kings (Queens) Bench Division de la High Court of Justice, previendo que la decisin concorde de tales jueces sera asumida por la Cmara de los Comunes (para salvaguardar su soberana), en el entendido de que sta es la nica que puede ordenar que se proceda a realizar una nueva eleccin cuando la anterior ha sido anulada.13 Al respecto y ya en el siglo XX, es importante sealar tambin la Ley Electoral de 1907 de Espaa, la cual cre el Tribunal de Actas protestadas, dentro del Poder Judicial, acorde con la tendencia incipiente en la doctrina y el derecho comparado de conferirle a un rgano jurisdiccional la tarea que se analiza. Por su parte, la Constitucin de Grecia de 1911 tambin le asign tal responsabilidad a un rgano jurisdiccional. As llegamos a la Constitucin alemana de Weimar de 1919, cuyo artculo 31 prevea que los poderes de los miembros del Reichstag seran examinados por una Corte de Calificacin Electoral constituida por cinco miembros, de los cuales tres eran elegidos por el Reichstag y dos designados por el presidente del Reich, entre los miembros del Tribunal Administrativo, a propuesta de su presidente (Nohlen, 1992a: 15-25; 2001: 67-68).
13 Cabe advertir que, en los orgenes del parlamentarismo en Gran Bretaa, con motivo de las primeras impugnaciones electorales que se presentaron en la primera mitad del siglo XV en Inglaterra, la cancillera se consider competente sobre el particular (en tanto antecedente de los tribunales de equity surgidos en forma paralela a los tribunales reales de justicia del common law y que se encontraban bajo la influencia del canciller, que era un funcionario de la corona y consejero del rey, bajo Enrique IV de la dinasta de Lancaster), por lo que los tribunales de la cancillera eventualmente se arrogaron el derecho de modificar los escrutinios. Sin embargo, en 1604 el Parlamento revoc una decisin de los tribunales de la cancillera sobre la impugnacin de un resultado electoral (a pesar de la protesta del rey en el sentido de que tales jueces tenan el derecho de decidirlo) reclamando que los miembros del Parlamento eran los jueces de sus propias elecciones, lo cual rigi hasta el citado decreto legislativo de 1868 (Orozco Henrquez, 2001: 47 y 51).

EL CONTENCIOSO ELECTORAL, LA CALIFICACIN ELECTORAL

1161

Esta nueva forma de contencioso electoral fue seguida por varias de las constituciones de la primera posguerra, como ocurri con la Corte de Constitucionalidad de Austria de 1920, a la cual no slo se le confiri competencia en esta materia sino como se sabe, bajo la inspiracin de Kelsen tambin para controlar la constitucionalidad de todas las leyes y actos subordinados a la norma fundamental. Resulta relevante aludir asimismo a la Constitucin checoslovaca de 1920 y a la griega de 1927, que establecieron tribunales electorales especializados para decidir sobre las elecciones protestadas, en tanto que el de la primera tambin calificaba las elecciones o verificaba los poderes de los legisladores; por su parte, la Constitucin polaca de 1921 previ un rgimen mixto, toda vez que la Dieta examinaba la validez de las elecciones sin protesta y el Tribunal Supremo decida sobre las elecciones protestadas (Gros Espiell, 1990: 28-31). La nueva tendencia europea de extraer de las asambleas polticas la facultad de decidir sobre los reclamos electorales y establecer un contencioso electoral jurisdiccional repercuti en Amrica Latina, donde combinndose con la propia experiencia y diversas innovaciones dio lugar en varios pases a la paulatina creacin de rganos electorales especializados (generalmente de carcter constitucional) con funciones jurisdiccionales y administrativas en la materia los llamados tribunales (cortes, jurados, cmaras, juntas o consejos supremos) electorales, ya sea que tengan una naturaleza autnoma respecto de los poderes pblicos o constituyan una rama especializada dentro del Poder Judicial, mismos que se encuentran presentes en todos y cada uno de los pases analizados (en el caso de Argentina, previsto slo legalmente), y representan una de las peculiaridades del contencioso electoral en la regin. En efecto, despus del referido antecedente jurisdiccional electoral colombiano previsto en su Constitucin de 1886, hacia 1924 en la Repblica Oriental del Uruguay se crea en el plano legislativo la Corte Electoral (junto con la organizacin del Registro Cvico Nacional), encomendndosele el conocimiento de todos los actos electorales previos a la eleccin, si bien la Constitucin reservaba a las cmaras el juzgamiento de la eleccin de sus miembros y al Senado el de la eleccin de presidente de la Repblica. Por su parte, fue la Constitucin de 1934 la que le asign a la Corte Electoral la calidad de juez de las elecciones de todos los cargos electivos, excepcin hecha de la de presidente y vicepresidente de la Repblica que segua siendo competencia de la Asamblea General (entre 1924 y 1942, el legislador opt por diversas alternativas para la integracin de la referida Corte Electoral: nom-

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EL CONTENCIOSO ELECTORAL, LA CALIFICACIN ELECTORAL

bramiento de sus miembros en la misma ley; integracin slo con miembros neutrales; integracin slo con miembros partidarios; integracin mixta con mayora de miembros partidarios e integracin mixta con mayora de miembros neutrales). Finalmente, a partir de la Constitucin de 1952 se confiere a la Corte Electoral la calidad de juez de las elecciones de todos los cargos electivos, sin excepcin alguna, as como de los actos de plebiscito y referndum (Gros Espiell, 1990: 33 y 61-90; Urruty, 1992: 31-41). Cabe destacar, adems, el establecimiento del Tribunal Calificador de Elecciones de Chile, el cual se instaur en la Constitucin de 1925, siendo el primero de la regin en estar previsto en este nivel y al que se le asign la competencia de conocer y resolver en forma definitiva la calificacin de las elecciones de presidente de la Repblica, as como de los miembros de la Cmara de Diputados y del Senado, adems de las reclamaciones de nulidad que se interpusieren respecto de ellas, manteniendo bsicamente las mismas atribuciones, junto con la de calificacin de los plebiscitos, en la Constitucin de 1980 (Garca Rodrguez, 1993: 729-731). Es pertinente citar tambin la Constitucin de Brasil de 1934, la cual organiz la justicia electoral dentro del Poder Judicial, previendo como rgano supremo al Tribunal Superior Electoral (cuyo antecedente fue el Cdigo Electoral de 1932, bajo la inspiracin de Getulio Vargas), que si bien la Constitucin de 1937 lo suprimi, tal organizacin fue restablecida con la Constitucin de 1946 y ratificada por la Constitucin de 1988 (Da Silva, 1993: 69-70; Jardim, 1993: 761-787). Asimismo, la Constitucin de Nicaragua de 1939 cre un Consejo Nacional de Elecciones, al cual se le asign la competencia de calificar las elecciones legislativas y decidir en ltima instancia sobre todos los reclamos y recursos que se interpusieran, mismo que se encuentra previsto tambin en la Constitucin de 1987 como Consejo Supremo Electoral, confirindosele igualmente competencia respecto de elecciones presidenciales y considerndosele expresamente, junto con los dems organismos electorales subordinados, como integrantes del llamado Poder Electoral (Fiallos Oyanguren, 1993: 35-48). De especial importancia resulta la creacin del Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica, conforme con la Constitucin de 1949, el cual est concebido implcitamente por sta como un cuarto poder, dotado de plena autonoma, habindose constituido como un paradigma para la regin en cuanto a sus significativas y exclusivas atribuciones en materia electoral (Villegas Antilln, 1992: 43-51).

EL CONTENCIOSO ELECTORAL, LA CALIFICACIN ELECTORAL

1163

A partir de tales antecedentes, combinados con experiencias particulares de los respectivos pases, prolifer en Amrica Latina la creacin (frecuentemente en el mbito constitucional y, de manera destacada, con motivo de los procesos democratizadores de la dcada de 1980) de tribunales, cortes, jurados, juntas o consejos electorales, encargados de la resolucin de las controversias derivadas de las elecciones e, incluso, de la organizacin de los propios comicios, cuya naturaleza jurdica ha sido jurisdiccional o administrativa, pudindose considerar como una de las aportaciones ms importantes de Amrica Latina a la ciencia poltica y al derecho electoral en materia de contencioso electoral.14 Tres de los casos ms recientes han ubicado al respectivo tribunal electoral dentro del Poder Judicial, como ha ocurrido con el Tribunal Superior de Justicia Electoral de Paraguay en 1995, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin de Mxico en 1996 y la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia de Venezuela a partir de 1999. 1.4. Regulacin vigente Las disposiciones de los ordenamientos constitucionales o legales que regulan el contencioso electoral en los pases analizados se especifican en el cuadro XLIV.1. Todos y cada uno de esos ordenamientos constitucionales establecen, cuando menos, el rgano (ya sea de naturaleza administrativa, jurisdiccional o poltica) encargado de decidir, en ltima instancia, la validez de las elecciones presidenciales y legislativas (Gallegos, 1990: 3-35; Valads, 1993: 251-273; Villanueva, 1994: 208). Salvo el caso de Argentina, los dems pases prevn en sus respectivas constituciones la existencia de rganos electorales especializados encargados de la direccin, administracin y vigilancia de los procedimientos electorales, o bien, de la resolucin jurisdiccional o, en su caso, emanada de un rgano poltico, de los conflictos electorales, en el entendido de que algunos pases contemplan rganos distintos para una y otra tarea, en tanto que
14 En trminos muy generales, se puede apreciar una evolucin frecuente en los pases que nos ocupan en cuanto, primero, la creacin legislativa de un rgano administrativo o jurisdiccional especializado en materia electoral y su posterior elevacin al nivel constitucional con garantas para su autonoma e imparcialidad, transformndose las ms de las veces en un rgano primordialmente jurisdiccional (pero conservando muchos de esos organismos atribuciones materialmente administrativas), si bien es claro que lo anterior hay que tomarlo con reservas pues cada pas ha tenido su propio desarrollo histrico.

CUADRO Ordenamiento
1994 1983 1985 2002 1996 2002

XLIV.1.

Regulacin del contencioso electoral por pas Promulgacin Edicin consultada

2002 2004 2002 2002 2004 2003

Pas

Argentina

Constitucin de la Nacin Argentina Cdigo Electoral Nacional Ley Orgnica de los Partidos Polticos (Ley 23.298) Ley de financiamiento de los partidos polticos (Ley 25.600) Reglamento de la Cmara de Diputados de la Nacin Reglamento de la Cmara de Senadores de la Nacin

Bolivia

[1164]

Constitucin Poltica del Estado Cdigo Electoral, Ley 1984 Ley de Partidos Polticos, Ley 1983 Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indgenas

1995 1999 1999 2004 1988 1965 1991 1986 1984 1994

2004 2004 2004 2004 2003 2002 2004 2003 2003 2003

Brasil

Constitucin de la Repblica Federativa de Brasil Ley 4.737 del 15 de julio de 1965 (Cdigo Electoral)

Colombia

Constitucin Poltica de Colombia Decreto 2241 de julio 15 de 1986 (Cdigo Electoral) Cdigo Contencioso Administrativo Ley 130 de 1994, por la cual se dicta el estatuto bsico de los partidos y movimientos polticos, se dictan normas sobre su financiacin y la de las campaas electorales y se dictan otras disposiciones

Costa Rica

Constitucin Poltica de la Repblica de Costa Rica Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Elecciones del Registro Civil (Ley 3504) Cdigo Electoral (Ley 1536) 1952 1980 1988 1985 1986 1987 1986 2003 2003 2004 2004 2004 2004 2004 2004 2004

1949 1965

2004 2003

Chile

[1165]

Constitucin Poltica de la Repblica de Chile Ley Orgnica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios (Ley 18.700) Ley Orgnica Constitucional sobre el Tribunal Calificador de Elecciones (Ley 18.460) Ley Orgnica Constitucional sobre Sistema de Inscripciones Electorales y Servicio Electoral (Ley 18.556) Ley Orgnica Constitucional de los Partidos Polticos (Ley 18.603) Ley de los Tribunales Electorales Regionales (Ley18.593) Ley sobre transparencia, lmite y control del gasto electoral (Ley 19.884) 1998 1986 2000 2000 1978 2000

Ecuador

2004 2004 2004 2004 2004 2004

Constitucin Poltica de la Repblica de Ecuador Ley de Elecciones (Ley 59. Incluye interpretaciones del Tribunal de Garantas Constitucionales) Reglamento General a la Ley de Elecciones Ley de Partidos Polticos Reglamento de la Ley de Partidos Polticos Ley Orgnica de Control del Gasto Electoral y de la Propaganda Electoral

CUADRO
XLIV.1.

Regulacin del contencioso electoral por pas (continuacin)

Ordenamiento 2000 2004 Promulgacin Edicin consultada

Pas

Reglamento a la Ley Orgnica del Control de Gasto y de la Propaganda Electoral 1983 1992 2003

El Salvador

Constitucin de la Repblica de El Salvador Cdigo Electoral (Decreto No. 417) Reglamento para la Observacin Internacional de los Procesos Electorales en El Salvador

2004 2004 2003

Guatemala

[1166]

Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala Ley Electoral y de Partidos Polticos (Decreto1-85) Reglamento a la Ley Electoral (Acuerdo 181-87) Ley de Amparo, Exhibicin Personal y de Constitucionalidad (Decreto 1-86)

1985 1985 1987 1986

2004 2003 2004 2003

Honduras

1982 2004

2004 2004

Constitucin de la Repblica. (Incluye interpretaciones del Congreso Nacional) Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas (Decreto No. 44-2004)

Mxico

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales Ley General del Sistema de Medios de Impugnacin en Materia Electoral

1917 1990 1996

2004 2004 2004

1995 1997 2005

Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin Compilacin Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin 1986 2000 1972 1983 1994 2004 2004 2002 2003 1994

2005 2004

Nicaragua

Constitucin Poltica de la Repblica de Nicaragua (Ley 192) Ley Electoral (Ley 192)

Panam

Constitucin Poltica de la Repblica de Panam Cdigo Electoral (Ley 11) Decreto 31 del 18 de abril de 1994, por el cual se aprueban las normas para la observacin internacional 1992 1996 1995

[1167]

Paraguay

Constitucin Nacional de la Repblica de Paraguay Cdigo Electoral de Paraguay (Ley 834/96) Ley 635 del 22 de agosto de 1995 que reglamenta la justicia electoral y las modificaciones a la anterior ley que se efectuaron con la Ley 744/95

2004 2004 2004

Per

Constitucin Poltica del Per Ley Orgnica de Elecciones ( Ley 26859) Ley 26304 Ley Orgnica del Jurado Nacional de Elecciones. (Ley 26486)

1993 1997 1994 1995

2004 2004 1995 2002

CUADRO
XLIV.1.

Regulacin del contencioso electoral por pas (continuacin)

Ordenamiento 1995 1995 1997 1995 2003 2004 1994 1997 2003 2004 2004 1995 2004 2004 2004 2004 2004 1967 1925 1925 1942 2004 2003 2003 2003 Promulgacin Edicin consultada

Pas

Ley Orgnica de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (Ley 26487) Ley Orgnica del Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil. (Ley 26497) Ley de Elecciones Municipales (Ley 26864) Ley 26533 Ley de Partidos Polticos (Ley 28094) Reglamento a la Ley de Partidos Polticos

[1168]

Repblica Dominicana

Constitucin Poltica de la Repblica Dominicana Ley Electoral de la Repblica Dominicana (Ley 275-97) Diversos Reglamentos de la Junta Central Electoral

Uruguay

Constitucin de la Repblica Oriental del Uruguay Ley de Elecciones (Ley 7.812) Ley Complementaria de la de Elecciones (Ley 7.912) Decreto-ley 10.254 (que modifica artculos de la Ley 7.812 en lo referente a la recepcin de votos, reforzndose unos recursos) Ley 13.041 (Registro Cvico Nacional) Ley 13.882 (normas sobre el Registro Cvico Nacional y se reglamenta la obligatoriedad del voto)

1962 1970

2003 2003

1970 1974 1977 1985 1989 1989 2003 2004 2003

2003 2003 2003

Reglamentacin sobre Depuracin del Registro Cvico Nacional Decreto Ley 14.331 (oficinas electorales departamentales) Ley 14.725 (modifica la composicin de las juntas departamentales electorales) Ley 15.739 (Ley de enseanza) Ley 16.019 (normas sobre publicidad poltica para elecciones, plebiscitos y referndum) Ley 16.021 (nacionalidad uruguaya) Ley 17.045 (normas referidas a la publicidad electoral de los partidos polticos) Ley 17.063 (normas relativas a las elecciones internas de los partidos polticos) 1998 2004 1999 1997 1989 2002 2000 1964 1989 2004 2004 2004 2004 2003 2004 2004 2004 2004

[1169]

Venezuela

Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela Ley Orgnica del Sufragio y Participacin Poltica Ley sobre Eleccin y Remocin de los Gobernadores de Estado Ley Orgnica del Poder Electoral (Ley 37573) Estatuto Electoral del Poder Pblico Ley de Partidos Polticos, Reuniones Pblicas y Manifestaciones Ley Orgnica del Rgimen Municipal Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Justicia

1170

EL CONTENCIOSO ELECTORAL, LA CALIFICACIN ELECTORAL

otros le asignan ambas a un mismo rgano;15 asimismo, cabe advertir que, en ocasiones, se contempla constitucionalmente la existencia de rganos electorales, pero no se regula su integracin y ni siquiera su denominacin (por ejemplo, Bolivia y Venezuela). En la mayora de los pases se ha optado por establecer en las constituciones slo principios genricos sobre el contencioso electoral siendo algunos algo ms explcitos, al incluir la forma de designacin de los integrantes del rgano electoral cspide, ya sea administrativo o jurisdiccional y dejar a la legislacin secundaria, entre otras cuestiones, la regulacin de los aspectos tcnicos especficos. Lo anterior obedece a que el procedimiento para reformar la legislacin secundaria es ms flexible, si bien hay casos (como los de Argentina, Guatemala, Nicaragua y Uruguay) en los que la Constitucin exige una mayora calificada para reformar la legislacin electoral. Es necesario sealar que, con frecuencia, la regulacin de los medios de impugnacin electoral en los pases que nos ocupan adolece de vaguedad, en cuanto que son insuficientes e imprecisas las disposiciones respectivas, en tanto que en algunos se advierte cierta sobrerreglamentacin de la materia, en ocasiones, compleja y farragosa, todo lo cual dificulta la comprensin del respectivo rgimen contencioso electoral, incluso para el especialista. Asimismo, muchas veces la regulacin del contencioso electoral se encuentra dispersa en varios ordenamientos; por ejemplo, los pases que tienen, por separado, leyes electorales y de partidos polticos (Argentina y Chile) o leyes electorales sustantivas y procesales (como en Mxico); igualmente, los casos en que existe la posibilidad de que las resoluciones de los rganos electorales sean revisadas por rganos polticos hay que acudir a las leyes del Congreso o a los reglamentos de las cmaras (Argentina), en tanto que los que admiten la ulterior impugnacin ante la jurisdiccin contenciosa administrativa o la Corte Suprema de Justicia, o bien, ulteriormente, la Corte Constitucional (por ejemplo Colombia, Honduras y Guatemala, respectivamente), la misma se encuentra regulada en los cdigos o leyes procesales relativos; del mismo modo, en ocasiones la propia ley electoral remite a estos ltimos para la regulacin de ciertos aspectos (como en los casos de Bolivia, Guatemala y Paraguay); adicionalmente, hay que tomar en cuenta las leyes orgnicas del Tribunal Electoral correspondiente (Costa
15 Al respecto, vase la integracin y forma de designacin de los principales rganos electorales latinoamericanos en el cuadro XLIV.3.

EL CONTENCIOSO ELECTORAL, LA CALIFICACIN ELECTORAL

1171

Rica y Chile) o del respectivo Poder Judicial junto con el reglamento interno del tribunal electoral especfico (Mxico). En general, se aprecia una deficiente tcnica legislativa y procesal en la regulacin del contencioso electoral en la mayora de los ordenamientos analizados. Ello obedece a que, con frecuencia, su contenido es resultado de negociaciones entre las diversas fuerzas polticas sin la participacin de juristas (las cuales, adems, tienden a privilegiar otros temas, como sistema electoral, sistema de partidos o integracin de rganos electorales, en detrimento de los aspectos contenciosos) y la renuencia de stas a que, por supuestos pruritos tcnicos, se pretenda modificar alguna cuestin previamente pactada. Aun cuando tal suspicacia es comprensible, se estima que debe reflexionarse seriamente en las consecuencias que se derivan de tales deficiencias tcnicas, mxime cuando de ah pueden generarse problemas de acceso a la justicia y de seguridad jurdica (aun cuando una conformacin y funcionamiento adecuados del respectivo tribunal permitirn que ste supere tales cuestiones). Incluso, la eventual ausencia de reglas claras, congruentes y sencillas para la solucin de conflictos electorales puede generar impugnaciones o cuestionamientos polticos que pretendan canalizar aqullos al margen de las vas institucionales. En todo caso, cabra impulsar la permanente superacin profesional del personal jurdico de los organismos encargados del contencioso electoral en la regin para contrarrestar, a travs de interpretaciones tcnicamente sustentables, eventuales insuficiencias o deficiencias normativas.

2. LOS

SISTEMAS CONTENCIOSOS ELECTORALES CONTEMPORNEOS

Como se mencion, en los pases latinoamericanos es posible distinguir entre el contencioso electoral administrativo, el contencioso electoral jurisdiccional y el contencioso electoral mixto (caracterizado este ltimo por la interposicin sucesiva de impugnaciones ante un rgano administrativo o uno jurisdiccional o uno poltico), tal como puede apreciarse en el cuadro XLIV.2.

2.1. Contencioso electoral administrativo Varios pases de la regin cuentan con un contencioso electoral administrativo, caracterizado por recursos administrativos que se sustancian ante

CUADRO

XLIV.2.

Sistemas contenciosos electorales en Amrica Latina (segn la naturaleza del rgano que resuelve las impugnaciones)
rgano Jurisdiccional Poltico Administrativo Sistema contencioso electoral Jurisdiccional Mixto

Pas

Actos elect. impugnables

Administ. electoral autnomo Electoral autnomo Ordinario Electoral rgano dentro del judicial Poder supremo Judicial
X X CSJa

ContenTribunal cioso constituadminist. cional ordinario

[1172] X X X X X X X X STFa X

Todos, salvo los casos siguientes

Xb

A-Jb

Argentina

Resultados de elecciones legislativas presidenciales

C D; S; ALc

A-P

Bolivia

Todos

X Xb X X A-J A-J

Brasil

Todos

Chile

Todos

Colombia

Todos

Costa Rica X X X X CSJa CSJa X X X CSJ(SC)a X X

Todos

Ecuador

Todos

El Salvador

Todos

Guatemala

Todos

Honduras

Todos

Mxico

A-J

[1173] X X X X CSJ(SC)a CSJa X

Todos, salvo el caso siguiente Resultados de elecciones presidenciales

Nicaragua

Todos

X X X

Panam

Todos

Paraguay

Todos

CSJ: Corte Suprema de Justicia; SC: Sala Constitucional; STF: Supremo Tribunal Federal; CD: Cmara de Diputados; S: Senado; AL: Asamblea Legislativa (Reunin de ambas Cmaras); CN: Congreso Nacional; A-J: Administrativo y jurisdiccional; A-P: Administrativo y poltico. a Slo cabe impugnacin por cuestiones de constitucionalidad. b Algunas impugnaciones electorales se hacen exclusivamente ante un rgano jurisdiccional (esto es, los respectivos juzgados o tribunales electorales); sin embargo, otras tienen un carcter mixto, pues primero se interponen ante un rgano administrativo (las juntas electorales) y despus ante uno jurisdiccional (los correspondientes tribunales electorales). c La Cmara de Diputados y el Senado juzgan las elecciones de sus respectivos miembros, en tanto que la Asamblea Legislativa hace el cmputo general y la proclamacin de Presidente de la Repblica electo.

CUADRO

XLIV.2.

Sistemas contenciosos electorales en Amrica Latina (segn la naturaleza del rgano que resuelve las impugnaciones) (conclusin)
rgano Jurisdiccional Poltico Administrativos Sistema contencioso electoral Jurisdiccional Mixto

Pas

Actos elect. impugnables

Administ. electoral autnomo Electoral autnomo Ordinario Electoral rgano dentro del judicial Poder supremo Judicial
X X

ContenTribunal cioso constituadminist. cional ordinario

[1174] Xd Xd X X X

Per

Todos

A-J

Repblica Dominicana

Todos

A-J

Uruguay

Todos

Venezuela

Todos

A-J

A-J: Administrativo y jurisdiccional. d El organismo electoral autnomo es la Junta Central Electoral, la cual se divide en una Cmara Administrativa y una Cmara Contenciosa Electoral.

EL CONTENCIOSO ELECTORAL, LA CALIFICACIN ELECTORAL

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los propios rganos electorales (o su superior jerrquico) encargados de la direccin, organizacin, administracin y vigilancia de los procedimientos electorales, cuando tales rganos tienen naturaleza estrictamente administrativa (excluyndose, por tanto, los casos en que tales funciones se encomiendan a rganos que tienen propiamente un carcter jurisdiccional, ya sea que las ejerzan directamente o a travs de alguna de sus reas o dependencias, como ocurre en Bolivia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Panam, Paraguay, Repblica Dominicana y Uruguay), pudindose distinguir entre aquel sistema que cuenta exclusivmente con un contencioso electoral administrativo de los que lo combinan con alguna impugnacin posterior ante un rgano jurisdiccional o poltico dando lugar estos ltimos a un contencioso mixto. El sistema que contempla en forma exclusiva un contencioso electoral administrativo es el del Consejo Supremo Electoral de Nicaragua, al cual se le confieren atribuciones para conocer y decidir en ltima instancia sobre todas las controversias que se produzcan a causa de las elecciones incluyendo las impugnaciones que se interpongan contra las resoluciones de los organismos o juntas electorales subordinados o dependientes de aqul, as como para realizar el escrutinio de las elecciones nacionales y la proclamacin de los respectivos electos. Cabe advertir que, aun cuando al citado Consejo Supremo Electoral de Nicaragua se le atribuyen funciones materialmente tanto administrativas como jurisdiccionales e, incluso, reglamentarias (adems de que sus miembros son designados de manera similar a los del mximo rgano del Poder Judicial del respectivo pas y se les otorgan garantas equivalentes a las judiciales, como se analizar en el siguiente apartado), en el presente trabajo se le considera como rgano propiamente administrativo, atendiendo al criterio formal de su denominacin y al estatus que guarda en su correspondiente orden jurdico. En general, los diversos rganos electorales de carcter administrativo (como el de Nicaragua y aquellos otros que coexisten con rganos jurisdiccionales electorales) estn estructurados en una forma piramidal, en cuya cspide aparece una instancia suprema central a nivel nacional (en su caso, federal), a la que se subordinan otras de carcter intermedio que, mayormente, obedecen a la divisin territorial, poltica, administrativa y electoral del Estado (denominndoseles con frecuencia consejos o juntas regionales, estatales, provinciales, departamentales, municipales o distritales), hasta llegar a la mesa directiva de casilla o junta receptora del voto, lugar especfico donde el ciudadano sufraga.

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As es como los recursos administrativos pueden ser interpuestos ante el propio rgano electoral del que eman el acto impugnado (los respectivos consejos o juntas, as como otros rganos ejecutivos como direcciones o registros electorales), o bien, ante el superior jerrquico, hasta llegar al rgano cspide de carcter administrativo (como es el caso del Consejo Supremo Electoral de Nicaragua, sin que las resoluciones de este ltimo sean susceptibles de ulterior impugnacin ante otro rgano). Finalmente, es conveniente subrayar que existen otros pases que tambin prevn rganos electorales autnomos de naturaleza administrativa, esto es, no subordinados sino independientes de los rganos jurisdiccionales o, en su caso, polticos, ante los cuales cabe impugnar las resoluciones de aqullos, lo que les convierte en sistemas contenciosos electorales mixtos (los cuales se analizarn ms adelante), como ocurre, por ejemplo, con las juntas electorales de Argentina y Brasil, el Consejo Nacional Electoral de Colombia, el Servicio Electoral de Chile, el Consejo General del Instituto Federal Electoral de Mxico, la Oficina Nacional de Procesos Electorales y el Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil de Per, as como el Consejo Nacional Electoral de Venezuela.

2.2. Contencioso electoral jurisdiccional Por contencioso electoral jurisdiccional se entiende, en trminos generales, aquellas controversias jurdicas que surgen respecto a ciertos actos o resoluciones electorales y que son planteadas entre dos partes contrapuestas ante un juez o tribunal que, con el carcter de tercero y como rgano del Estado, decide dichas controversias de manera imperativa e imparcial.16 Como se seal, cada vez es ms acentuada la tendencia a establecer medios de impugnacin jurisdiccionales en los diversos regmenes electorales, pudiendo distinguirse segn sean interpuestos ante la jurisdiccin ordinaria (esto es, ante los jueces ordinarios, como en Canad y Gran Bretaa); una rama especializada en materia electoral perteneciente al Poder Judicial (como en Argentina, Brasil, Mxico, Paraguay y Venezuela); una jurisdiccin especializada en materia electoral autnoma (los llamados tri16 De acuerdo con Alcal Zamora, la jurisdiccin es la funcin pblica que tiene por objeto resolver las controversias jurdicas que se plantean entre dos partes contrapuestas, y que deben someterse al conocimiento de un juez o tribunal que, como rgano del Estado, decide dichas controversias de manera imperativa e imparcial (citado por Fix-Zamudio, 1992: 26).

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bunales o cortes electorales, predominantes en Amrica Latina); una jurisdiccin contenciosa administrativa (como en Colombia); una jurisdiccin constitucional (los tribunales o cortes constitucionales, como ocurre en Austria),17 o bien, ante alguna combinacin de jurisdicciones (por ejemplo, hay casos en que ciertas impugnaciones se interponen ante la jurisdiccin contenciosa administrativa y, posteriormente, las resoluciones de estos rganos se impugnan ante la jurisdiccin constitucional, como ocurre con el Tribunal Constitucional en Espaa o el Consejo Constitucional en Francia,18 presentndose tambin en Amrica Latina como se explicar ms adelante diversos sistemas de jurisdiccin mixta en materia electoral. Por lo que se refiere concretamente al contencioso electoral jurisdiccional de los pases en estudio, cabe distinguir los medios de impugnacin que se interponen ante una jurisdiccin electoral autnoma, o bien, ante una jurisdiccin electoral dentro del Poder Judicial, en el entendido de que en ambos casos se puede presentar alguna combinacin de jurisdicciones, en tanto que puede interponerse un recurso ulterior ante el propio Poder Judicial (concretamente, el rgano judicial supremo) o el correspondiente tribunal o corte constitucional; cabe advertir que cuando la combinacin de impugnaciones sucesivas se presenta entre un rgano administrativo y despus uno jurisdiccional (como ocurre respecto de ciertas materias, por ejemplo, en Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Mxico, Per y Venezuela), estrictamente se trata de un contencioso electoral mixto, cuyos supuestos son objeto de estudio ms adelante. Entre los pases que cuentan con una jurisdiccin especializada en materia electoral, es conveniente diferenciar aquellos tribunales, cortes o juntas electorales de carcter autnomo cuyas resoluciones son definitivas e inatacables (como ocurre en Costa Rica, Ecuador, Repblica Dominicana y Uruguay), de aquellos otros en que las resoluciones de los tribunales electorales, ya sean autnomos o pertenecientes al Poder Judicial, pueden ser impugnadas ante un rgano jurisdiccional de carcter constitucional,
17 A la Corte de Justicia Constitucional (Verfassungsgerichtshof) le corresponde juzgar sobre la impugnacin de las elecciones de presidente de la Federacin; de los cuerpos de representacin (Consejo Nacional y las Dietas de cada Lnd); de los rganos constituyentes y representativos de profesionales que determine la ley; de los gobiernos de cada Lnd y de los rganos comunales ejecutivos, as como de los recursos contra las inhabilitaciones decretadas por los superiores jerrquicos en los casos sealados, siempre y cuando as lo disponga la ley (Orozco Henrquez, 1993a: 812-813, 2001: 46-47 y 50-51). 18 Vase Aragn Reyes (1988: 112-124); Fernndez Segado (1993: 59-78); Orozco Henrquez (1993a: 803-819, 2001: 50-51); De la Peza (1993: 19-23); Patio Camarena (1993: 51-74).

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ya sea ante el rgano supremo del Poder Judicial (como se presenta en El Salvador, Honduras, Panam y Paraguay), ante el respectivo tribunal constitucional (como es el caso de Bolivia), o bien, primero ante el rgano judicial supremo y despus ante la Corte de Constitucionalidad (como ocurre en Guatemala). a) Tribunales electorales autnomos cuyas resoluciones no son susceptibles de ulterior impugnacin. En esta situacin se encuentran el Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica, el Tribunal Supremo Electoral de Ecuador, la Junta Central Electoral de la Repblica Dominicana y la Corte Electoral de Uruguay, los cuales tienen competencia para conocer y resolver en ltima instancia las impugnaciones interpuestas contra las resoluciones de los rganos electorales subordinados incluyendo, en su caso, las que reclamen la nulidad de una eleccin, as como para practicar el escrutinio definitivo, entre otras, de las elecciones presidenciales (en lo que se refiere a Costa Rica y Ecuador, tambin para vicepresidente) y legislativas. Como se mencion, contra las resoluciones de los referidos tribunales electorales no cabe recurso alguno (al respecto, cabe sealar que en Costa Rica el art. 103 constitucional establece como salvedad el de prevaricato, sin embargo, debe advertirse que estrictamente el prevaricato no es un recurso sino una accin penal en contra de ciertos servidores pblicos, adems de que la posibilidad de ejercer dicha accin penal existe sin necesidad de que expresamente se prevea la referida salvedad, en el entendido de que los eventuales efectos de sta no afectan el sentido de las resoluciones del Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica). Cabe advertir que, por lo que se refiere a Ecuador, las resoluciones del correspondiente Tribunal Supremo Electoral causan, por lo general, ejecutoria y ya no pueden ser revisadas a travs de recurso judicial o constitucional alguno, mxime que las reformas constitucionales publicadas el 16 de enero de 1996, al crear un Tribunal de lo Constitucional que sustituye al Tribunal de Garantas Constitucionales, no prevn entre sus atribuciones conocer de algn medio de impugnacin contra las resoluciones de aqul.19
19 Por tanto, quiz podran considerarse implcitamente derogadas las dos excepciones que prevea la ley electoral en cuanto a la inatacabilidad de las resoluciones del Tribunal Supremo Electoral de Ecuador (cuando ste se abstena de expedir la convocatoria a elecciones o negaba la inscripcin de una proclamacin de candidato), las cuales podan recurrirse ante el Tribunal de Garantas Constitucionales que desapareci con motivo de la reforma indicada.

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Entre los rganos electorales subordinados a los citados tribunales electorales se encuentran las correspondientes juntas electorales que en Costa Rica se subdividen en provinciales o cantonales, y las juntas o comisiones receptoras de votos; a las anteriores cabe agregar, por su importancia, al director del Registro Civil en Costa Rica, as como a la Oficina Electoral Nacional de Uruguay, de la cual depende el Registro Cvico Nacional, los cuales tambin conocen de impugnaciones electorales. Es pertinente mencionar que, con motivo de la reforma de 2002, se puntualiz que la Junta Central Electoral de la Repblica Dominicana es la mxima autoridad en materia electoral, cuyo pleno se integra con nueve miembros, incluyendo al presidente, en tanto que tres de aqullos conforman la Cmara Administrativa y los otros cinco la Cmara Contenciosa Electoral, dependiendo de aqulla las diversas juntas electorales, una en el Distrito Nacional y otra en cada uno de los municipios. b) Tribunales electorales contra cuyas resoluciones procede una revisin de carcter constitucional. En esta seccin se incluye a los sistemas que contemplan la posibilidad de que contra las resoluciones del respectivo tribunal electoral, ya sea autnomo o perteneciente al respectivo Poder Judicial, se interponga alguna impugnacin, exclusivamente, por cuestiones constitucionales; esto es, si bien las decisiones de tales tribunales electorales son irrevisables por la va ordinaria (en lo que se refiere a su legalidad), en algunos pases las mismas son objeto de control por parte de la justicia constitucional. En este sentido, es posible distinguir dependiendo de si la impugnacin constitucional es competencia de la Corte Suprema de Justicia (como ocurre con el Tribunal Supremo Electoral de Honduras y el Tribunal Electoral de Panam, cuyas resoluciones pueden ser impugnadas ante el pleno del mencionado rgano judicial supremo, respectivamente, a travs del llamado recurso de amparo o del recurso de inconstitucionalidad, as como del Tribunal Supremo Electoral de El Salvador, cuyas resoluciones pueden impugnarse ante la Sala Constitucional de la correspondiente Corte Suprema de Justicia mediante el recurso de amparo), o bien, si la impugnacin es competencia del respectivo tribunal o corte constitucional (en esta hiptesis se encuentra el caso de la Corte Nacional Electoral de Bolivia, cuyas resoluciones son irrevisables, inapelables y de cumplimiento obligatorio, salvo aquellas que infrinjan preceptos constitucionales que pueden ser impugnadas ante el Tribunal Constitu-

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cional;20 por su parte, contra las resoluciones definitivas del Tribunal Supremo Electoral de Guatemala cabe el recurso extraordinario de amparo ante la Corte Suprema de Justicia, en el entendido de que la resolucin que recaiga en este ltimo puede ser recurrida en apelacin ante la Corte de Constitucionalidad (Garca Laguardia, 1992: 5-17). Mientras que todos los tribunales electorales mencionados tienen naturaleza autnoma, cabe incluir tambin en este apartado al Tribunal Superior de Justicia Electoral de Paraguay, el cual forma parte del Poder Judicial, en contra de cuyas resoluciones slo cabe, por razones constitucionales, la accin de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia, misma que la resuelve en forma sumarsima. Cabe sealar que la llamada justicia electoral en Paraguay se integra tambin con los tribunales electorales, los juzgados electorales, la Direccin del Registro Electoral y los organismos electorales auxiliares, por lo que tales rganos ejercen atribuciones tanto administrativas como jurisdiccionales, en cuya cspide se encuentra el citado Tribunal Superior de Justicia Electoral.

2.3. Contencioso electoral mixto El contencioso electoral mixto se caracteriza por combinar sucesivamente impugnaciones ante rganos administrativos, jurisdiccionales o polticos. En los pases de la regin es posible distinguir entre los sistemas que combinan un contencioso electoral administrativo con uno jurisdiccional (como en Brasil, Colombia, Chile, Mxico, Per y Venezuela), de aquellos otros que lo hacen entre un contencioso electoral administrativo con alguno poltico (como ocurre, parcialmente, en Argentina). a) Administrativo y jurisdiccional. Existen sistemas que, a diferencia de la mayora de los rganos electorales autnomos de Amrica Latina los cuales ejercen funciones tanto administrativas como jurisdiccionales e, incluso, reglamentarias, prevn una dualidad de rganos especializados, autnomos entre s, a uno de los cuales se le encomienda propiamente lo administrativo, esto es, la organizacin, direccin y vigilancia de los procedimientos electorales, y al otro la resolucin de las impugnaciones juris20 Por reforma constitucional de 1994 a los artculos 118 y 120, la competencia que antes tena la Corte Suprema de Justicia sobre el particular, se traslad al Tribunal Constitucional de Bolivia.

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diccionales en contra de los actos de aqul. Al respecto, conviene diferenciar entre los sistemas que combinan la posibilidad de impugnar ante un rgano electoral administrativo autnomo y, posteriormente, ante un rgano electoral jurisdiccional, ya sea de naturaleza autnoma (como en Chile y Per) o perteneciente al Poder Judicial (como ocurre en Brasil, Mxico y Venezuela), de aquellos otros en que despus de recurrir ante un rgano electoral administrativo autnomo se puede impugnar ante la jurisdiccin contenciosa administrativa (como es el caso de Colombia). i) rgano electoral administrativo autnomo y ulterior impugnacin ante tribunal electoral autnomo. Como se indic, cabe distinguir entre los pases que cuentan con un rgano administrativo electoral de naturaleza autnoma, cuyas resoluciones pueden impugnarse ante rganos jurisdiccionales electorales tambin de naturaleza autnoma (Chile y Per), que se analizan en esta seccin, de aquellos cuyos actos y decisiones se impugnan ante rganos jurisdiccionales electorales que pertenecen al Poder Judicial (Brasil, Mxico y Venezuela), que se estudian en la prxima. Entre los pases que cuentan con un rgano administrativo electoral y otro jurisdiccional electoral, ambos de naturaleza autnoma, sera el caso de Chile, a travs del Servicio Electoral a cargo de un director y el Tribunal Calificador de Elecciones, en el entendido de que contra las resoluciones de este ltimo no cabe recurso alguno, siendo competente para resolver las reclamaciones electorales, as como para calificar los procesos electorales y proclamar a quienes resulten electos. Aun cuando, se insiste, las resoluciones del citado Tribunal Calificador de Elecciones no son susceptibles de ulterior recurso, cabe sealar que el artculo 8 constitucional (como una peculiaridad entre los pases de la regin) le confiere al respectivo Tribunal Constitucional la competencia para declarar inconstitucionales los movimientos, organizaciones o partidos polticos que por sus fines o la actividad de sus adherentes tiendan a propagar doctrinas que atenten contra la familia, o bien, propugnen la violencia o una concepcin de la sociedad, del Estado o del orden jurdico, de carcter totalitario o fundada en la lucha de clases. De igual manera, las resoluciones del Pleno del Jurado Nacional de Elecciones de Per son dictadas en instancia final, definitiva y no son revisables, por lo que contra ellas no procede recurso alguno, teniendo un carcter jurisdiccional autnomo, en tanto que tambin hay una Oficina Nacional de Procesos Electorales a la que le corresponde organizar todos los procesos electorales, as como un Registro Nacional de Identificacin y

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Estado Civil al cual se le encomienda la preparacin y actualizacin del padrn electoral, los cuales tienen una naturaleza administrativa y gozan de autonoma funcional. ii) rgano electoral administrativo autnomo y ulterior impugnacin ante tribunal electoral judicial. En los pases latinoamericanos donde las impugnaciones procesales electorales respecto de actos de autoridades electorales administrativas autnomas se presentan ante una rama especializada en materia electoral dentro del Poder Judicial, es posible distinguir entre los casos en que las resoluciones del respectivo tribunal electoral son definitivas e inapelables (Mxico y Venezuela), de aquellos otros en donde contra tales resoluciones cabe ulteriormente una impugnacin de carcter constitucional ante el correspondiente rgano judicial supremo (como en Brasil). En este sentido, aqu encuadran el Instituto Federal Electoral cuyo Consejo General es el rgano superior de direccin y, al igual que otros rganos inferiores, segn el caso, conocen del recurso administrativo de revisin y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin de Mxico, toda vez que las resoluciones de la Sala Superior o las salas regionales de este ltimo, recadas en los recursos de apelacin (interpuestos contra actos y decisiones de los rganos del citado Instituto previos a la jornada electoral), as como las resoluciones de dichas salas recadas en los juicios de inconformidad o, en su caso, de la Sala Superior en los recursos de reconsideracin, contra los resultados de las elecciones presidenciales y de diputados y senadores, son definitivas e inatacables, sin que contra ellas proceda recurso alguno.21 En efecto, como parte de la relevante reforma constitucional y legal de 1996 en Mxico, se consolid el sistema contencioso electoral de carcter jurisdiccional, al incorporarse el Tribunal Electoral como rgano especializado del Poder Judicial de la Federacin (en lugar del Tribunal de lo Contencioso Electoral creado en 1987 y que fue sustituido por el Tribunal Federal Electoral creado en 1990, de naturaleza autnoma), concebido
21 En cuanto a las caractersticas del contencioso electoral mexicano y la evolucin de su normativa, cabe destacar los siguientes trabajos: Arenas, vila, Orozco Henrquez y Silva Adaya (2003); Barqun lvarez (1987 y 1994); Barreiro (1994); Becerra, Salazar y Woldenberg (1997); Comisin Mexicana de Derechos Humanos (1994); De la Peza y Gmez Lara (1993); Eisenstadt (1994, 1996 y 2004); Fix-Zamudio (1992); Franco Gonzlez Salas (1991 y 1993); Galvn Rivera (1989); Garca Ramrez (1992); Gonzlez Oropeza (1992); Gonzlez Roura, Nohlen y Zovatto (1997); Nez Jimnez (1991); Ovalle Favela (1992); Patio Camarena (1999); Terrazas (1995).

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como mxima autoridad jurisdiccional en la materia, con la nica salvedad de la accin de inconstitucionalidad contra leyes y normas generales electorales que es competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en el entendido de que todas las impugnaciones contra actos y resoluciones de las autoridades electorales (por razones de constitucionalidad o legalidad) relacionados con las elecciones presidenciales y de diputados y senadores son competencia de la Sala Superior o de las diversas salas regionales (una en cada ciudad cabecera de circunscripcin electoral) del Tribunal Electoral, cuyas sentencias son definitivas e inatacables (salvo aquellas de las salas regionales que puedan impugnarse ante la Sala Superior), por lo que ninguna otra autoridad (incluida la Suprema Corte) puede revisarlas, ni mucho menos modificarlas (si bien para salvaguardar la uniformidad de la interpretacin constitucional se prev que corresponder al Pleno de la Suprema Corte decidir, ante la eventual contradiccin de criterios de interpretacin sobre un precepto constitucional entre alguna de las salas del Tribunal Electoral y de la propia Suprema Corte, cul de ellos debe prevalecer en el futuro); incluso, respecto de la calificacin de la eleccin presidencial, se elimin la injerencia del Congreso en el particular y se confiri a la Sala Superior del propio Tribunal Electoral la atribucin de realizar el cmputo final, una vez resueltas, en su caso, las respectivas impugnaciones, procediendo a formular la declaracin de validez de la eleccin y la de presidente electo respecto del candidato que hubiese obtenido el mayor nmero de votos. En general, el sistema de medios de impugnacin de que conoce el Tribunal Electoral tiene por objeto garantizar que los actos y resoluciones de las autoridades electorales se ajusten invariablemente a los principios de constitucionalidad y legalidad. Asimismo, los actos u omisiones del Consejo Nacional Electoral de Venezuela pueden ser impugnados ante la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, sin que se prevea medio de impugnacin alguno contra las resoluciones de esta ltima. Cabe sealar que el Consejo Nacional Electoral de Venezuela es el rgano mximo encargado de la direccin, organizacin y vigilancia de los procedimientos y registros electorales, incluyendo el escrutinio total de los votos para presidente de la Repblica y la proclamacin como presidente del candidato elegido. Por otra parte, el artculo 118 de la Constitucin de la Repblica Federal de Brasil de 1988 establece que la organizacin de la justicia electoral est a cargo del Tribunal Superior Electoral, los tribunales regionales electorales (uno en la capital de cada estado y en el Distrito Federal), los jue-

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ces electorales y las juntas electorales, los cuales tambin con excepcin de estas ltimas forman parte del Poder Judicial. Las decisiones del Tribunal Superior Electoral de Brasil son irrecurribles, salvo que, en nica o ltima instancia, contravengan la Constitucin o las que, en nica instancia, denieguen el habeas corpus o el mandato de segurana (mandamiento de seguridad), siendo procedente, en el primer caso, el recurso extraordinario, y en el segundo, el correspondiente recurso ordinario, ambos ante el Supremo Tribunal Federal (art. 102, fracciones II y III, as como 121, segundo prrafo, constitucionales). Es importante distinguir las llamadas juntas electorales que actan en Brasil (de manera similar a lo que ocurre en Argentina, segn se analiza con posterioridad) de los correspondientes jueces electorales, ya que aqullas tienen un carcter temporal (para cada proceso electoral, integrndose 60 das antes de la jornada electoral) y, si bien se conforman con un juez de derecho y de dos a cuatro ciudadanos de notoria idoneidad (designados por el presidente del respectivo tribunal regional electoral, con aprobacin de este ltimo), cabe advertir que atendiendo a la naturaleza de dichas juntas (entre cuyas funciones se encuentra la decisin, en primera instancia, de las impugnaciones interpuestas contra los resultados electorales, as como la proclamacin de electos y la entrega de los diplomas o certificados correspondientes), aun cuando formalmente se les ubica como parte de la justicia electoral del respectivo pas, se les podra considerar como rganos electorales administrativos autnomos y, en tal sentido, las impugnaciones contra sus resoluciones sobre resultados electorales (ante el Tribunal Superior Electoral) dan lugar a un contencioso electoral mixto, administrativojurisdiccional, razn por la cual se le ubic en esta seccin. iii) rgano electoral administrativo autnomo y ulterior impugnacin ante la jurisdiccin contencioso-administrativa. El Consejo Nacional Electoral de Colombia, junto con la Registradura Nacional del Estado Civil y otros rganos electorales subordinados, conforman la organizacin electoral, al primero de los cuales le corresponde elegir y remover al titular del segundo, adems de resolver los recursos que se interpongan contra las decisiones de sus delegados sobre escrutinios (quienes, previamente, conocen de las impugnaciones contra las resoluciones dictadas por las respectivas comisiones escrutadoras), as como efectuar el escrutinio general de toda votacin nacional, hacer la declaratoria de eleccin y expedir las credenciales a que haya lugar; al respecto, se prev accin popular ante la Seccin Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de

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Estado, en contra de los actos de las corporaciones electorales, con el objeto de que se anulen, rectifiquen, modifiquen o adicionen aquellas resoluciones por medio de las cuales se declare indebidamente alguna nulidad, se computen votos a favor de ciudadanos que constitucional o legalmente sean inelegibles, se hubiere dejado de computar un registro o se hubiere alterado o cambiado el nombre de uno o varios candidatos. b) Administrativo, jurisdiccional o poltico. Hay sistemas que contemplan la posibilidad de interponer impugnaciones ante el correspondiente rgano electoral administrativo autnomo y, ulteriormente, ante algn rgano poltico, dando lugar a un contencioso electoral mixto tpico. As, por ejemplo, en Argentina, tratndose slo de los resultados de las elecciones legislativas y presidenciales (ya que los restantes actos electorales, como se explica con posterioridad, slo pueden impugnarse ante la Cmara Nacional Electoral, que forma parte del Poder Judicial), una vez que las correspondientes juntas nacionales electorales (cuya naturaleza es propiamente administrativa, si bien se integran, de manera similar a lo que ocurre en Brasil, con funcionarios judiciales)22 deciden sobre las impugnaciones, votos recurridos y protestas que se sometan a su consideracin, adems de la realizacin del escrutinio y, en caso de las elecciones legislativas, la proclamacin de electos y el otorgamiento de los respectivos diplomas, es el caso que la decisin final sobre la validez de las elecciones es atribucin de un rgano poltico, dando lugar a un sistema contencioso electoral mixto: administrativo-poltico. En efecto, conforme con la reforma constitucional de 1994 que estableci la eleccin directa de presidente y vicepresidente de la Repblica Argentina, los artculos 75, numeral 21, del mismo ordenamiento y 120 del Cdigo Electoral Nacional, prevn como atribucin de la Asamblea Legislativa (esto es, ambas Cmaras del Congreso) hacer el escrutinio general y proclamar a quienes resulten electos como presidente o vicepresidente de
22 En la Capital Federal, la Junta Nacional Electoral se integra con el presidente de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, el presidente de la Cmara de Nacional de Apelaciones en lo Civil y el juez electoral o, de no haber sido designado an, el juez federal con competencia en lo electoral; en las capitales de provincia, con el presidente de la Cmara Federal, el juez electoral y el presidente del Superior Tribunal de Justicia de la provincia (Gonzlez Roura, 1986: 826-837). Por otra parte, cabe sealar que en Argentina tambin se le encomiendan diversas funciones administrativo-electorales al Ministerio del Interior a travs de su Direccin Nacional Electoral, como se explicar ms adelante.

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la Repblica, determinar si se debe realizar una segunda vuelta conforme con lo dispuesto en el artculo 96 constitucional o, incluso, declarar que es el caso de proceder a una nueva eleccin. Por lo que se refiere a las elecciones de diputados y senadores, de acuerdo con lo prescrito en el artculo 64 constitucional, se conserva como facultad de la Cmara de Diputados y del Senado, respectivamente, el ser juez de las elecciones, derechos y ttulos de sus miembros en cuanto a su validez,23 sin que exista recurso alguno contra sus decisiones,24 si bien hay autorizados tratadistas que consideran que cabra un control judicial por parte de la Corte Suprema de Justicia (vase Bidart Campos, 1986: 78-80 y 458-462; 1991: 47-64; Haro, 1988: 337-339). Por su parte, la Cmara Nacional Electoral de Argentina es el rgano electoral cspide, al cual se le encomiendan funciones tanto administrativas como jurisdiccionales relativas a los procedimientos electorales; es el tribunal superior en la materia electoral previsto legalmente desde 1962 y constituye una rama de la funcin judicial compuesta exclusivamente por miembros de dicho poder. Asimismo, el artculo 42 del Cdigo Electoral Nacional de 1983 prev la existencia de jueces electorales y que, mientras los mismos son designados, corresponde a los jueces federales desempear las funciones respectivas; estos jueces forman parte del Poder Judicial y son de carcter permanente. La jurisdiccin de la Cmara Nacional Electoral abarca toda la Repblica en materia federal y acta como tribunal de alzada al resolver sobre las apelaciones contra las decisiones de los jueces electorales y las juntas electorales nacionales (que no tengan que ver con los resultados electorales); sus decisiones en la materia judicial son finales con excepcin de aquellos casos en que procede el recurso extraordinario de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia y tienen fuerza de fallo plenario, por lo que su jurisprudencia prevalece sobre los criterios de las juntas electorales y de los jueces de primera instancia. Antes de concluir este apartado, cabe advertir que algunas constituciones (por ejemplo, Guatemala, Honduras, Panam, Repblica Dominicana y Venezuela), conservan como facultad de las cmaras o asambleas legisla23 Los artculos 2 a 9 del Reglamento de la Cmara de Diputados de la Nacin, as como 1 a 6 del Reglamento de la Cmara de Senadores de la Nacin, establecen los procedimientos para la sustanciacin y resolucin de las impugnaciones contra la incorporacin de los diputados y senadores electos. 24 Vase Jaramillo (1992: 47-48); de acuerdo con este autor, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia le ha confirmado a las dos cmaras la competencia exclusiva sobre el particular, negando la posibilidad de revisin judicial de tales decisiones.

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tivas correspondientes el calificar o examinar las credenciales de sus miembros o la proclamacin de electo del presidente de la Repblica, sin que se defina el alcance de dicha atribucin respecto a los otros mecanismos previstos para resolver las impugnaciones sobre los resultados electorales y a los cuales se ha hecho mencin, pero de un anlisis integral de la normativa electoral correspondiente pareciera que se reduce a un mero examen de carcter formal o administrativo para certificar la autenticidad de la credencial respectiva y, en su caso, hacer la proclamacin a que haya lugar, sin que procediese la revocacin o modificacin de las resoluciones que les dan origen, razn por la cual no se les concibe como sistemas contenciosos electorales mixtos (en tanto que la intervencin del rgano poltico slo tiene carcter formal). Situacin similar ocurre, por ejemplo, con la atribucin que se le confiere en Mxico a la Cmara de Diputados para Expedir el bando solemne para dar a conocer a toda la Repblica la declaracin de presidente electo que hubiere hecho el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin.

3. GARANTAS

DE LOS RGANOS ENCARGADOS

DEL CONTENCIOSO ELECTORAL

Un aspecto fundamental en la administracin de justicia electoral es la existencia de las llamadas garantas judiciales o jurisdiccionales, es decir, aquellos instrumentos jurdicos para lograr que los rganos electorales puedan actuar con autonoma e independencia frente a los dems rganos del poder pblico y los propios partidos polticos, a fin de estar en aptitud de resolver en sus mritos, de manera objetiva e imparcial, los casos litigiosos que se les presenten; incluso, la independencia jurisdiccional no slo implica resolver conforme a derecho, sin importar las presiones polticas que pretendan ejercerse en sentido opuesto, sino tambin que los dems rganos pblicos y fuerzas polticas se abstengan de imponer sanciones o represalias a jueces honestos que decidan casos en su contra o de recompensar a aquellos que los resuelvan en forma favorable a sus intereses. Entre las garantas judiciales o jurisdiccionales que con diversas modalidades se confieren a los rganos electorales y resultan relevantes en materia contencioso electoral, cabe sealar: el reconocimiento jurdico de la independencia o autonoma del rgano electoral supremo (ya sea de naturaleza propiamente administrativa o jurisdiccional); el mecanismo de de-

1188

EL CONTENCIOSO ELECTORAL, LA CALIFICACIN ELECTORAL

signacin de los miembros del rgano electoral supremo; los requisitos profesionales y apartidistas que deben satisfacer; la estabilidad en el ejercicio de su encargo (que incluye la llamada carrera jurisdiccional electoral); el rgimen de responsabilidades aplicable; su autonoma financiera, y el mbito de sus atribuciones normativas en materia contencioso electoral,25 cuyas caractersticas principales se precisan en los cuadros XLIV.3 y XLIV.4 de este trabajo.

3.1. Consagracin jurdica de su independencia o autonoma Mientras que a los rganos jurisdiccionales electorales de Argentina, Brasil, Mxico, Paraguay y Venezuela se les ubica como parte del respectivo Poder Judicial (lo cual implica que sus miembros cuentan con las garantas inherentes al correspondiente organismo judicial), la inmensa mayora de los ordenamientos constitucionales restantes les confieren una amplia autonoma a los rganos electorales e independencia a sus respectivos miembros en relacin con los poderes pblicos tradicionales (Legislativo, Ejecutivo y Judicial). Los casos ms sobresalientes son los del Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica y el Consejo Supremo Electoral de Nicaragua (este ltimo junto con otros organismos electorales), los cuales son concebidos implcita o expresamente en la Constitucin como un poder al lado de los tradicionales. Aun cuando los de los dems pases no son definidos constitucionalmente de tal manera, es incuestionable su relevancia, debido a su amplsima autonoma constitucional, funcional (particularmente, en aquellos casos en que sus resoluciones tienen carcter definitivo y estn al margen de cualquier posibilidad de revisin por algn otro rgano de gobierno, tal como ocurre en Costa Rica, Chile, Ecuador, Mxico, Nicaragua, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela) e, incluso, presupuestal. Cabe advertir que, de acuerdo con la teora y estructura, constitucional contempornea, es posible la existencia de rganos creados constitucionalmente (pinsese, por ejemplo, en los tribunales o cortes constitucionales), que no integren alguno de los tres poderes clsicos; en efecto, los ordena25 Como puede apreciarse, los anteriores criterios coinciden parcialmente con los sealados con agudeza por Juan Fernando Jaramillo para establecer el grado de autonoma de los diversos tribunales electorales (1992: 39), considerndose relevante aludir en este trabajo slo a aquellos que resultan trascendentes para el contencioso electoral.

CUADRO
Designacin Regulacin Legislativo Judicial Carcter Estabilidad en el cargo Partidos Polticos

XLIV.3.

Integracin y forma de designacin de los principales rganos electorales

Naturaleza jurdica Permanente Temporal

Pas
Inamovilidad Constitucional Libremente

rgano

Legal

Posibilidad de reeleccin

Consejo de Estado a propuesta de partidos polticos Ejecutivo

Nmero de miembros

A propuesta de la Corte Suprema de Justicia A propuesta del Ejecutivo A propuesta de los partidos polticos A propuesta de otros sectores rgano Judicial Supremo Consejo de la Magistratura

Otro rgano

Otros sectores

Electoral supremo 3 1 1 Xd Xd

X X
X 3Sa X 3 1 3

Duracin en el cargo (aos)

Cmara Nacional Electoral Argentina Jueces electoralesb Juntas electorales

E V E

J J A

Xa X

Bolivia V E A X

Corte Nacional Electoral Cortes departamentales Juzgados electorales Notarios electorales y otros funcionarios que la ley respectiva instituya 5 5c 4 4 X X 4CN 4dC N

V V V E E E J J J X X X

V = Vaga. E = Explicita. A = Administrativa. J = Jurisdiccional. P = Politica. S = Senado. D = Cmara de Diputados. AN = Asamblea Nacional. CN = Congreso Naciona. AL = Asamblea Legislativa. AG = Asamblea General. CL = Cmaras Legislativas. C/PP = Cada Partido Poltico. CR = Congreso de la Repblica.

La propuesta del Ejecutivo se integra de una terna vinculante para cada cargo formada por el Consejo de la Magistratura Mientras se establecen los jueces electorales, es competencia de los jueces federales. c A excepcin de las Cortes Departamentales de La Paz y Santa Cruz que se compondrn de 10 vocales que funcionarn en dos Salas y la Corte Departamental de Cochabamba que se compondr de siete vocales. d En el caso de las cortes departamentales electorales de La Paz y Santa Cruz, el Congreso designar nueve vocales y en el de Cochabamba seis vocales. Los juzgados electorales y notarios electorales son designados por las cortes departamentales.

Propone miembros con voz y voto Designa miembros slo con voz Designa miembros con voz y voto X X

[1189]

Designacin Regulacin Carcter Legislativo Judicial Estabilidad en el cargo Partidos Polticos

Nmero de miembros

Posibilidad de reeleccin

Pas
Otros sectores Otro rgano Ejecutivo

rgano

Legal

Naturaleza jurdica Permanente Temporal

Libremente A propuesta de la Corte Suprema de Justicia A propuesta del Ejecutivo A propuesta de los partidos polticos A propuesta de otros sectores rgano Judicial Supremo Consejo de la Magistratura

Consejo de Estado a propuesta de partidos polticos

Electoral supremo

Propone miembros con voz y voto Designa miembros slo con voz 2f 3 2f X 5 1i 1 2

Constitucional

E X X X X 5 5 3 1 4 X S 4 X X X X 2 Xe 1/5 4 5 Xe 2 Xe E E E E E E A E J E J E E J A E J

Inamovilidad Duracin en el cargo (aos)

Brasil

Tribunal Superior Electoral Tribunales regionales electorales Jueces electorales Juntas electorales

Chile

Tribunal Calificador de elecciones Tribunales electorales regionales Director del Servicio Electoral E E E E J X 3/5 6 E J X 1 4 E A X 9 4 Xe Xe X

Colombia

Consejo Nacional Electoral Registradura Nacional del Estado Civil

9 CRg

Xg

Costa Rica

Tribunal Supremo de Elecciones V V E J X E J X 7 5

3/5h

Ecuador

Tribunal Supremo Electoral

4 5

2 3 2 CN CN CN
2 ALh 3 AL

El Salvador

Tribunal Supremo Electoral

Designa miembros con voz y voto

[1190]

Guatemala E V E J X 7 10 7 Sm E J X 3 5 X CNh

5f

Honduras

V V E A X 9j 7k X Xl 9 Dl Xj

X 3 8

Xm

3 Sm 9 l C/P Pl C/P P

Mxico V E A X 7

Tribunal Supremo Electoral Tribunal Supremo Electoral Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF) Salas regionales (5) del TEPJF Consejo General del Instituto Federal Electoral (IFE) Consejos locales y distritales del Instituto Federal Electoral (IFE) Juntas General, Locales y Distritales del Instituto federal Electoral (IFE) V E A X 7/5j Xj

[1191]

V = Vaga. E = Explicita. A = Administrativa. J = Jurisdiccional. P = Politica. S = Senado. D = Cmara de Diputados. AN = Asamblea Nacional. CN = Congreso Naciona. AL = Asamblea Legislativa. AG = Asamblea General. CL = Cmaras Legislativas. C/PP = Cada Partido Poltico. CR = Congreso de la Repblica.

Reeleccin por una sola vez. De una propuesta formulada por el Supremo Tribunal Federal o, tratndose de tribunales regionales, por el Tribunal de Justicia. g Tratndose del Consejo Nacional Electoral la designacin se hace mediante el sistema de cifra repartidora. Tratndose de la Registradura Nacional del Estado Civil se designan de entre los presidentes de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, mediante concurso de mritos h Por mayora calificada de dos tercios. i Entre los ex presidentes de cmaras legislativas. j Tratndose del Consejo General, sin contar consejeros del Poder Legislativo, representantes de los partidos polticos y el Secretario Ejecutivo. La Junta General se integra por siete miembros y es presidida por el presidente del Consejo General. Las juntas locales y distritales se integran por cinco miembros, todos incluyendo los consejeros de los consejo locales y distritales son elegidos por el Consejo General del IFE a propuesta del consejero presidente. k Slo consejero presidente y consejeros electorales l El consejero presidente y los consejeros electorales (8) son los nicos con voz y voto, son elegidos a propuesta de los grupos parlamentarios por las dos terceras partes de los miembros presente de la Cmara de Diputados. Cada grupo parlamentario de ambas cmaras y cada partido poltico nacional designa un representante slo con voz. El secretario ejecutivo es el secretario general del rgano y slo tiene voz. m A propuesta en terna del pleno de la Suprema Corte, se eligen por el voto favorable de dos terceras partes de los senadores presentes. Los magistrados de las salas regionales slo pueden reelegirse en caso de que sean promovidos a la Sala Superior.

Designacin Regulacin Legislativo Judicial Carcter Estabilidad en el cargo Partidos Polticos

Posibilidad de reeleccin Libremente

Pas

rgano

Legal

Permanente

Nmero de miembros

Constitucional

Naturaleza jurdica

Temporal

Inamovilidad

A propuesta de la Corte Suprema de Justicia A propuesta del Ejecutivo A propuesta de los partidos polticos A propuesta de otros sectores rgano Judicial Supremo Consejo de la Magistratura

Otro rgano

Consejo de Estado a propuesta de partidos polticos

Ejecutivo

Otros sectores

Electoral supremo 1 3 3 X X 4r X X X

Duracin en el cargo (aos)

Nicaragua
n n

Consejo Supremo Electoral E E V E J X 3 E J X 3 10 1 3 S E A X 7 5 X 1

7AN

7AN

[1192]
E E E E J J A A X X X X 3o 1p 1q 1 E E E A X 1 A X 1 4 4 J X 5 4 X X X E E A/J A/J X X 9s 5t 4 Xu 9S

Panam

Tribunal Electoral

Paraguay

Tribunal superior de Justicia Electoral Tribunales electorales Juzgados electorales Fiscalas electorales Direccin del Registro Electoral

Xq

Per

Jurado Nacional E de Elecciones Oficina Nacional de E Procesos Electorales Registro Nacional de E Identificacin y Estado Civil

Repblica Junta Central Electoral Dominicana Juntas Electorales

Propone miembros con voz y voto Designa miembros slo con voz Designa miembros con voz y voto

Uruguay V E J X 5 9 X CR

Corte Electoral

5AG

4AG

V V V V E A X 3 Xw Xx E A X 3 Xw Xx E A X 3 Xw Xx X X X

Xv

AN h

Venezuela

Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia Consejo Nacional Electoral Junta Nacional Electoral Comisin de Registro Civil y Electoral Comisin de Participacin Poltica y Financiamiento

V = Vaga. E = Explicita. A = Administrativa. J = Jurisdiccional. P = Politica. S = Senado. D = Cmara de Diputados. AN = Asamblea Nacional. CN = Congreso Naciona. AL = Asamblea Legislativa. AG = Asamblea General. CL = Cmaras Legislativas. C/PP = Cada Partido Poltico. CR = Congreso de la Repblica.

[1193]

Por mayora calificada de dos tercios. La Asamblea Nacional elige con el voto de cuando menos 60% de los diputados, de entre las listas separadas propuestas para cada cargo por el presidente de la repblica y por los diputados de la Asamblea Nacional, en consulta con las asociaciones civiles pertinentes. Nombrados por el Senado con acuerdo del Poder Ejecutivo y de ternas integradas por el Consejo de la Magistratura. o En cada circunscripcin judicial de la repblica funciona un tribunal electoral integrado por tres magistrados. p Como mnimo hay un juez o fiscal en cada capital departamental, salvo en los casos de cuatro departamentos. q A propuesta en terna del Consejo de la Magistratura. r Un miembro es elegido por la Junta de Fiscales Supremos, otro por el Colegio de Abogados de Lima, uno ms por decanos de facultades de Derecho de universidades pblicas y otro por los de las privadas. s Un presidente y ocho miembros, de los cuales tres miembros se encuentran en la cmara administrativa y cinco miembros en la cmara contencioso electoral. t La Junta Electoral del Distrito Nacional se compondr de un presidente y cuatro vocales, las dems juntas electorales se compondrn de un presidente y dos vocales. u La Junta Central Electoral podr removerlos y aceptarles su renuncia. v Pueden ser reelectos hasta por dos periodos adicionales. w Son de libre nombramiento y remocin. x Est integrado por dos rectores y un suplente distinto a los que conforman la Junta Nacional Electoral, y sern presididos por un Rector Electoral postulado por la sociedad civil.

CUADRO

XLIV.4.

Rgimen financiero de responsabilidades y atribuciones normativas de los rganos electorales

rgano Presupuesto Responsabilidad de miembros del rgano supremo
rgano Jurisdiccional Iniciativa legislativa Opinin legislativa Inmunidad procesal penal Legislativo (impeachment)

Pas

Facultades normativas
Expide el reglamento interno Reglamenta la ley electoral

Elabora y somete al Legislativo Xa X X X X X Xf Xg X X X X X Xh

Argentina

Cmara Nacional Electoral

Porcentaje del erario pblico

Elabora y presenta al Ejecutivo X

X Xb Xc X X X X X Xd Xe X X X X X X X X

Bolivia

Corte Nacional Electoral

[1194] X Xa

Brasil

Tribunal Superior Electoral

Tribunal Calificador de Elecciones

Chile

Director del Servicio Electoral

Colombia

Consejo Nacional Electoral

Costa Rica

Tribunal Supremo de Elecciones

Ecuador

Tribunal Supremo Electoral

El Salvador

Tribunal Supremo Electoral

Guatemala

Tribunal Supremo Electoral

X X X Xi X Xk X X

X X Xj X

Honduras

Tribunal Supremo Electoral

Tribunal Electoral del Poder Judicial

Mxico

de la Federacin

Instituto Federal Electoral

Nicaragua X X X Xf Xf Xg X Xa X X Xm X X Xk X X X X X X X X X X X X X1 X1 X X X

Consejo Supremo Electoral

Panam

Tribunal Electoral

Paraguay

Tribunal Superior de Justicia Electoral

Jurado Nacional de Elecciones

Per

Oficina Nacional de Procesos Electorales

Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil

Repblica Dominicana

Junta Central Electoral

Uruguay

Corte Electoral

[1195]

Venezuela

Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia

Consejo Nacional Electoral

Como parte del correspondiente al Poder Judicial. Tribunal Constitucional. c Supremo Tribunal Federal. d Solo cuestiones de carcter personal. e Da instrucciones generales sobre materias de su competencia. f Sala Penal de la Corte Suprema. g No puede modificarlo el Ejecutivo. h Dos tercios de la Corte Suprema de Justicia. i Slo magistrados de la Sala Superior del TEPJF. j Asimismo, acuerdos generales para su adecuado funcionamiento. k Solo consejeros electorales del Consejo General. l Son responsables ante la Corte Suprema de Justicia por faltas o delitos cometidos en ejercicio de sus funciones. m Previo pronunciamiento del Tribunal Supremo de Justicia.

1196

EL CONTENCIOSO ELECTORAL, LA CALIFICACIN ELECTORAL

mientos constitucionales generalmente establecen que, a travs de tales poderes (Legislativo, Ejecutivo o Judicial), se ejerce indirectamente la soberana, pero ninguno prohbe que existan rganos, creados constitucionalmente y dotados de autonoma, no integrantes de estos tres poderes. Asimismo, la autonoma funcional y poltica de los rganos electorales que nos ocupan no slo deriva del sistema de designacin y los altos requisitos de idoneidad exigidos para sus miembros los cuales sern analizados a continuacin, sino que los propios preceptos constitucionales o legales con frecuencia establecen expresamente que tales rganos y sus respectivos miembros gozan de autonoma o independencia en el desempeo de sus funciones. As, por ejemplo, el artculo 99 de la Constitucin de Costa Rica subraya: La organizacin, direccin y vigilancia de los actos relativos al sufragio, corresponden en forma exclusiva al Tribunal Supremo de Elecciones, el cual goza de independencia en el desempeo de su cometido; por su parte, el artculo 41 de la Constitucin mexicana prescribe que la independencia ser principio rector en el ejercicio de la funcin estatal de organizar las elecciones, misma que se le encomienda a un organismo pblico autnomo denominado Instituto Federal Electoral (IFE), el cual ser autoridad en la materia e independiente en sus decisiones, en tanto que segn el artculo 99 del propio ordenamiento establece que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF) ser, con excepcin de la accin de inconstitucionalidad contra leyes y normas generales electorales, que es competencia de la Suprema Corte, la mxima autoridad jurisdiccional de la materia, en el entendido de que el articulo 17 constitucional tambin prev que las leyes y as lo hace la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin establecern los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecucin de sus resoluciones. 3.2. Designacin Aun cuando es evidente que la particular integracin de los rganos electorales obedece a la propia evolucin histrica, normativa e institucional de determinado pas, as como a los especficos reclamos y acuerdos entre las diversas fuerzas polticas en el momento de darse una nueva legislacin, por lo que difcilmente se pueden extraer frmulas susceptibles de exportacin a contextos histricos y polticos diferentes, resulta importante establecer algunos parmetros sobre la forma de designacin de los miembros de tales

EL CONTENCIOSO ELECTORAL, LA CALIFICACIN ELECTORAL

1197

rganos a fin de ponderar cul pudiera ofrecer hipotticamente mayores elementos de autonoma orgnica, as como independencia, confiabilidad e imparcialidad para sus miembros, cuyas modalidades pueden apreciarse en el cuadro XLIV.3. Antes de aludir a las diversas formas de designacin e integracin de los rganos electorales, cabe advertir que mientras la confiabilidad de las fuerzas polticas y la ciudadana en sus rganos electorales pareciera referirse a elementos previos y en gran medida formales y normativos, la imparcialidad, por su parte, es un factor que ms bien puede analizarse a posteriori y de manera recurrente, esto es, confrontando la actuacin real de tales rganos en el desempeo de sus funciones y su estricto apego al derecho. Con el objeto de contar con mayores elementos para evaluar la imparcialidad y en beneficio de la transparencia en su actuacin, es importante la publicidad de las sesiones de resolucin de litigios electorales que se prescribe en algunos pases (por ej. Mxico) y, todava ms, por ejemplo, el acuerdo de la Sala Superior del Tribunal Electoral Poder Judicial de la Federacin para transmitir va internet tales sesiones e incorporar en su pgina web las sentencias recadas en todos y cada uno de los medios de impugnacin que resuelve, adems de lo dispuesto en el articulo 19 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin que establece que, concluido el medio de impugnacin, cualquier persona que tenga inters podr consultar los expedientes respectivos.26 Entre los rganos electorales autnomos (en especial el de mayor jerarqua en determinado pas), es posible distinguir aquellos en cuya integracin no hay participacin alguna de partidos polticos Bolivia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Honduras, Guatemala, Mxico, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Venezuela, de los que s incluyen una representacin minoritaria de partidos polticos (Nicaragua y Uruguay), as como de los que contemplan una representacin o participacin mayoritaria de los mismos (Colombia y El Salvador). Por lo que se refiere a los sistemas que no contemplan participacin alguna de partidos polticos, cabe aludir a aquellos rganos cuyos miembros son designados por el Poder Judicial (como ocurre en Costa Rica, donde los magistrados del Tribunal Supremo de Elecciones son nombrados
26 Recurdese el aserto de Bobbio de que todo rgimen democrtico, en tanto gobierno directo del pueblo o controlado por el pueblo, exige el gobierno del poder pblico en pblico y, por tanto, la publicidad, visibilidad, cognoscibilidad, accesibilidad y, en consecuencia, controlabilidad de sus actos por la opinin pblica (Bobbio, 1986: 68-69).

1198

EL CONTENCIOSO ELECTORAL, LA CALIFICACIN ELECTORAL

por una mayora calificada de dos tercios de la Corte Suprema de Justicia), o bien, por dicho Poder Judicial y algn otro mecanismo (como se presenta con el Tribunal Calificador de Elecciones de Chile, donde la Corte Suprema de Justicia elige libremente a cuatro miembros, tres entre sus ministros o ex ministros y uno entre otros abogados, en tanto que un quinto miembro se elige por sorteo entre los ex presidentes de las cmaras legislativas). Otro mecanismo consiste en la designacin por el Legislativo, en su caso con la participacin de otros rganos pblicos, presentndose diversas modalidades: una mayora calificada de las dos terceras partes de la Cmara de Senadores a propuesta en terna del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (como ocurre para la integracin de las salas Superior y regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin de Mxico, en el entendido de que los primeros miembros designados en octubre de 1996 fueron elegidos por la unanimidad de los senadores); el Congreso Nacional elige tres miembros de fuera de su seno en representacin de la ciudadana, as como dos de ternas enviadas por el Ejecutivo y dos de ternas enviadas por la Corte Suprema de Justicia (Ecuador); otro caso es donde el Senado elige a los nueve miembros (Repblica Dominicana), o bien, donde el Congreso de la Repblica elige a los cinco miembros (Venezuela), y uno ms es cuando el Senado nombra a los tres miembros, con acuerdo del Poder Ejecutivo, de ternas integradas por el Consejo de la Magistratura (Paraguay). Una variante ms es el nombramiento por distintos rganos pblicos: cuatro por las dos terceras partes del Congreso Nacional y uno por el presidente de la Repblica (Bolivia), o bien, el Ejecutivo, el Legislativo y la Corte Suprema de Justicia nombran uno cada uno (Panam). Igualmente, cabe destacar los casos de Guatemala y Per en que se da cierta participacin a algunos gremios o corporaciones. En efecto, el Jurado Nacional de Elecciones de Per se integra con cinco miembros: uno elegido por la Corte Suprema de Justicia entre sus magistrados jubilados o en actividad; uno elegido por la Junta de Fiscales Supremos, entre los jubilados o en actividad; uno elegido por el Colegio de Abogados de Lima, entre sus miembros; uno elegido por los decanos de las facultades de derecho de las universidades pblicas, entre sus ex decanos, y uno elegido por los decanos de las facultades de derecho de las universidades privadas, entre sus ex decanos. Por su parte, el Tribunal Supremo Electoral de Guatemala se conforma con miembros designados por mayora calificada del Congreso de la Repblica, de una nmina de 30 candidatos que elabora una Comisin

EL CONTENCIOSO ELECTORAL, LA CALIFICACIN ELECTORAL

1199

de Postulacin, integrada por el rector de la universidad Nacional, quien la preside; el decano de la Facultad de Derecho de la misma universidad; un representante de los rectores de las universidades privadas del pas, y otro del Colegio de Abogados cabe recordar que la colegiacin profesional en Guatemala es obligatoria, electo en asamblea general. A los anteriores casos deben agregarse los otros rganos electorales jurisdiccionales que forman parte del Poder Judicial como ocurre en Argentina y Brasil, los cuales tampoco contemplan intervencin alguna de los partidos polticos en su conformacin. Los tres magistrados de la Cmara Nacional Electoral de Argentina, segn reforma constitucional de 1994, son nombrados por el presidente de la Repblica, con acuerdo del Senado, de una terna vinculante integrada por el Consejo de la Magistratura. Por su parte, el Tribunal Superior Electoral de Brasil se integra, cuando menos, con siete miembros: tres de entre los ministros del Supremo Tribunal Federal y dos de entre los ministros del Tribunal Superior de Justicia, en tanto que otros dos son designados por el presidente de la Repblica de entre seis abogados propuestos por el Supremo Tribunal Federal. En cuanto a los rganos electorales en los que en su integracin participan partidos polticos en forma mayoritaria o minoritaria, los miembros restantes de tales rganos son designados en forma similar a los casos anteriores, ya sea por el Legislativo (libremente o a propuesta del Ejecutivo o la Corte Suprema de Justicia), o bien, directamente por esta ltima. Cabe destacar que, en general, en algunos pases se subraya que los miembros que no sean postulados por partidos polticos deben ser garanta de imparcialidad (como en Uruguay, donde se exige para stos la aprobacin de dos tercios del total de ambas cmaras). Es importante advertir que, tratndose de los sistemas que s prevn alguna participacin de partidos polticos, sta debe diferenciarse entre aquella que tiene carcter de mera propuesta entre varias que pretenden encontrar el consenso entre las fuerzas polticas o el idneo por parte de quien designa (Mxico, tratndose de los consejeros electorales del Consejo General del Instituto Federal Electoral) y la que equivale a la designacin (El Salvador y Uruguay), ya que en este ltimo caso se corre el riesgo de que el designado sea estigmatizado como supuestamente parcial (en favor del partido poltico que lo postul) durante el desempeo de sus funciones; incluso, en Colombia, por lo que se refiere al rgano electoral administrativo, todos los integrantes (nueve) son nombrados por el Congreso de la Repblica a propuesta de los partidos polticos y a travs del sistema de cifra repartidora. Al

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EL CONTENCIOSO ELECTORAL, LA CALIFICACIN ELECTORAL

respecto, aun cuando hay quien considera que la presencia de diversos representantes de partidos polticos en el rgano electoral puede generar un control recproco de frenos y contrapesos, cierto es que se trata de una frmula que generalmente provoca conflictos y entrampamientos (particularmente cuando los miembros partidistas integran la mayora del rgano), al ostentar sus integrantes la doble calidad de miembros de un rgano colegiado con responsabilidad pblica que deben resolver conforme a derecho, as como de representantes de un partido poltico, los cuales en momentos de crisis difcilmente pueden evadir la presin de su respectivo partido, a riesgo de ser considerados como un traidor o un inepto (Garca Laguardia, 1992: 9). En todo caso, debe tenerse presente que la suma de parcialidades no necesariamente conduce a la imparcialidad, adems de que resulta frecuentemente lamentable que ciertas decisiones tcnicas tengan que supeditarse a negociaciones polticas, ya que la mayora de las veces aqullas resultan afectadas. Para evitar esto ltimo, cabe destacar los mecanismos que confieren la atribucin de designacin a las respectivas cortes supremas de justicia (aun cuando en pases donde la desconfianza se vuelve metdica llega a haber voces que alertan del riesgo de que, entonces, se cuestionen los nombramientos de la respectiva Corte Suprema de Justicia por estimar que los miembros de sta, en su oportunidad, designarn a alguien proclive a los intereses de quien a ellos los postul, lo cual slo consigue trasladar el problema y, quiz, daar el prestigio ahora tambin de dicha corte), o bien, a los propios rganos legislativos, pero exigindoles una mayora calificada (quiz, de dos tercios de los legisladores, como en Honduras y Mxico, as como, por lo que hace a los miembros independientes, en El Salvador y Uruguay), ya que as se requiere contar con el consenso tambin de, cuando menos, algunos de los representantes miembros de partidos polticos de oposicin (en el entendido de que para evitar que algunas minoras pretendan bloquear la toma de decisiones, se llegan a establecer mecanismos alternos). Por lo que se refiere al presidente del respectivo tribunal, corte, jurado o consejo electoral, si bien en la mayora de los casos se deja a la decisin del propio rgano electoral, en algunos es seleccionado por el correspondiente rgano que los nombra (por ejemplo, la Asamblea Nacional tratndose de Nicaragua), o bien, por disposicin constitucional o legal se atribuye la presidencia ex officio a determinado miembro (por ej., en El Salvador se le asigna al propuesto por el partido poltico o coalicin legal que haya obtenido el mayor nmero de votos en la ms reciente eleccin presidencial, en tanto que en Per le corresponde al designado por la Corte Suprema de

EL CONTENCIOSO ELECTORAL, LA CALIFICACIN ELECTORAL

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Justicia, y en Chile a quien sea ministro en ejercicio de la Corte Suprema de Justicia y, si hay varios, al de mayor antigedad). Resulta relevante tambin aludir a aquellos sistemas en que, junto a tribunales electorales autnomos, existen rganos electorales administrativos autnomos, cuyos titulares o miembros son designados en forma distinta; as, por ejemplo, el director del Servicio Electoral de Chile es designado por el Senado a propuesta del presidente de la Repblica, en tanto que los jefes de la Oficina Nacional de Procesos Electorales y del Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil de Per son nombrados por el Consejo Nacional de la Magistratura. Mencin especial merece el organismo electoral propiamente administrativo de Mxico, que es el Instituto Federal Electoral,27 cuyo rgano superior de direccin se denomina Consejo General, el cual se integra por un consejero presidente y ocho consejeros electorales (electos por el voto de cuando menos las dos terceras de los miembros presentes de la Cmara de Diputados, de entre los propuestos por los grupos parlamentarios de la propia Cmara, con lo cual se requiere el concurso de los legisladores pertenecientes a partidos de oposicin, pues ningn partido puede llegar a tener ms de 60% de los diputados), que son los nicos con voz y voto, as como un consejero legislativo por cada grupo parlamentario de ambas cmaras y un representante por cada uno de los partidos polticos nacionales (con registro), adems del secretario ejecutivo del Instituto, en el entendido de que estos ltimos slo tienen voz mas no voto.28
27 El Instituto Federal Electoral, como organismo pblico autnomo, fue creado por reforma constitucional de 1990 y reformado nuevamente en 1993, 1994 y 1996, al cual se le encomienda la funcin estatal de organizar las elecciones y se le dota de personalidad jurdica y patrimonio propios, as como de un carcter permanente. Al citado Instituto se le atribuye autoridad en la materia electoral, profesionalismo en su desempeo e independencia en sus decisiones y funcionamiento. Para el efecto, se consagran en la Constitucin los principios rectores que rigen y orientan el ejercicio de la funcin estatal electoral: la certeza, la legalidad, la independencia, la imparcialidad y la objetividad. La estructura nacional del Instituto cuenta con rganos centrales con residencia en la capital de la Repblica el Consejo General, la Junta General Ejecutiva, la Presidencia del Consejo General y la Secretara Ejecutiva, as como con rganos delegacionales los correspondientes consejos y juntas locales en cada una de las 32 entidades federativas y con rganos subdelegacionales en los 300 distritos electorales uninominales, adems de rganos municipales en varios casos. Para su funcionamiento se distinguen los rganos de direccin, de los ejecutivos y los tcnicos, adems de los de vigilancia que se integran mayoritariamente por representantes de los partidos polticos y se conforman a nivel nacional, estatal y distrital. 28 Como puede observarse, la integracin del referido Consejo General es mixta y data de 1996, eliminando la antigua presencia del secretario de Gobernacin en dicho rgano y refle-

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EL CONTENCIOSO ELECTORAL, LA CALIFICACIN ELECTORAL

El nico caso en que legalmente se prev una intervencin directa (aunque limitada) del gobierno en la organizacin de las elecciones es el de Argentina (recurdese que esta ltima bsicamente es tarea de las Juntas Nacionales Electorales que tienen un carcter temporal y se integran con diversos funcionarios judiciales), a cuyo Ministerio del Interior (a travs de la Direccin Nacional Electoral) le corresponde la elaboracin y actualizacin del registro nacional de las personas, cuya informacin sirve de fundamento a los jueces electorales para la preparacin del registro electoral; la provisin de los elementos necesarios para el acto de la votacin (urnas, formularios, sellos, etc.); la colaboracin en las actividades tendentes a actualizar la legislacin electoral, prestando asesora y contribuyendo con propuestas; la regulacin de lo relacionado con las franquicias de los partidos y la administracin del Fondo Partidario Permanente, destinado a la financiacin de los partidos, as como la convocatoria a elecciones.29 Antes de concluir la presente seccin, es conveniente sealar que el recurrente debate sobre la pertinencia de que los rganos electorales se encuentren o no integrados con representantes de los partidos polticos, pudiera escindirse en dos aspectos: cuando se trate de rganos encargados exclusivamente de la preparacin y administracin del proceso electoral, o bien, de aquellos casos en que se trate de rganos que deben resolver jurisdiccionalmente las impugnaciones a las decisiones electorales administrativas. Al respecto, cabra sostener que la dualidad de funciones y de rganos que caracteriza a algunos regmenes como el mexicano, al distinguir entre los rganos administrativos que conforman al Instituto Federal Electoral y, por otro lado, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, resulta viable, en tanto que reserva a ste la resolucin jurisdiccional de las cuestiones electorales que deben resolverse conforme a derecho, sin que la conformacin de este ltimo pueda estar determinada por los partidos polticos ya que sus integrantes son independientes, mientras que
jando la tendencia hacia la ciudadanizacin de los rganos electorales, que se observa tambin en el derecho comparado, lo cual no slo se presenta en el rgano superior de direccin del Instituto al que se ha hecho referencia sino en los consejos locales (en cada entidad federativa), los consejos distritales (en cada distrito electoral) hasta las mesas directivas de casilla donde el ciudadano sufraga, con el objeto de que ninguna fuerza poltica pueda inclinar facciosamente las decisiones en materia electoral. 29 Vase Gonzlez Roura (1986: 836); asimismo, Jaramillo (1992: 48-49). Este ltimo advierte que el artculo 17, numeral 10, de la Ley de Ministerios (ley 22.250, reformada por las leyes 22.641 y 23.023, ordenadas a travs del decreto 132 de 1983) establece que al Ministerio del Interior le corresponde entender lo relacionado con [...] programacin y ejecucin de la legislacin electoral, empadronamiento y Registro Nacional de Personas.

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se asigna a los rganos del Instituto Federal Electoral las decisiones de carcter administrativo, donde la presencia y opinin de los partidos polticos es relevante, si bien cuidando que ninguna fuerza poltica pueda inclinar facciosamente las decisiones respectivas, resultando determinante la funcin de los consejeros electorales en el rgano superior de direccin de dicho Instituto. Por otra parte, esta dualidad de rganos proporciona, sin duda, un control interorgnico adicional en un rgimen electoral, que propicia la prevencin de conflictos electorales o la eventual reparacin de violaciones por va administrativa o jurisdiccional debiendo aspirarse a que esta ltima se utilice slo excepcionalmente, dando definitividad a las distintas fases del proceso electoral, en beneficio de la seguridad jurdica, y garantiza que los actos y resoluciones de las autoridades electorales administrativas se sujeten invariablemente a los principios de constitucionalidad y legalidad, caracterstica primordial de todo Estado constitucional democrtico de derecho.

3.3. Requisitos de idoneidad y profesionalismo A pesar de que los rganos electorales a que nos referimos son competentes en materia contencioso electoral (lo que reclama conocimientos jurdicos para la sustanciacin y resolucin de los medios de impugnacin), slo la mitad de los ordenamientos de los pases analizados prevn como requisito para el cargo el de ser abogado (algunos, como Colombia, Costa Rica, Chile, Guatemala y Mxico, exigen, cuando menos, requisitos equivalentes a los de ministro de la Corte Suprema de Justicia), llegando a requerir una experiencia de 15 aos (como en Chile), en el entendido de que algunos de los pases que no prevn dicho ttulo, implcitamente s lo hacen respecto de alguno(s) de sus miembros en tanto que proviene(n) del Poder Judicial (como ocurre en Per). Prcticamente todos los ordenamientos prevn como requisito el ser ciudadano en pleno ejercicio de sus derechos, fluctuando la edad exigida entre un mnimo de 30 aos (Venezuela) hasta 45 (en los casos de Per y Nicaragua, se prev tambin una edad mxima de 70 y 75 aos, respectivamente). De especial importancia dada la imparcialidad con que se deben resolver los diversos medios de impugnacin electoral resultan los requi-

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sitos de no haber desempeado algn cargo partidista (por lo menos, durante cierto tiempo reciente, tal como ocurre en Argentina, Chile, Guatemala, Mxico y Per) o de no ser afn a algn candidato (como en Costa Rica). Asimismo, en otros ms se exigen explcitamente condiciones de honorabilidad, moralidad o buena reputacin (Brasil, El Salvador, Guatemala y Mxico), a la vez que en gran nmero se exige que no haya sido condenado por delito intencional o que merezca pena corporal. Es pertinente aludir tambin a aquellos ordenamientos que establecen como requisito de elegibilidad el no desempear ciertos cargos pblicos (Chile y Nicaragua; incluso, no haber sido en el ao anterior secretario de Estado o ministro de despacho, como en Mxico) o como incompatibilidad una vez ocupado el cargo electoral (la gran mayora de los casos). Del mismo modo, algunos requieren ser de estado seglar (Costa Rica y El Salvador) y el no ser militar (El Salvador y Nicaragua), en tanto que otros ms exigen no tener parientes en el propio rgano electoral (Bolivia, Costa Rica, Nicaragua y Repblica Dominicana) e, incluso, no serlo de ciertos funcionarios pblicos o de legisladores. En este mismo sentido, resulta atinado que se requiera no tener negocios con el Ejecutivo (Costa Rica) o no ser concesionario o contratista del Estado (como en El Salvador). Relacionado con la idoneidad es relevante aludir a los esfuerzos que se han desarrollado en diversos pases de la regin en favor del profesionalismo, aspecto fundamental para la ptima organizacin de los comicios y la correcta sustanciacin y resolucin de los medios de impugnacin electorales; al respecto, pinsese, por ejemplo, en el Estatuto del Servicio Profesional Electoral y Personal del Instituto Federal Electoral de Mxico, que establece concursos para el ingreso, promocin y estabilidad del personal de carrera, as como la realizacin de programas de formacin y desarrollo profesional; de manera similar, se encuentra legalmente previsto y funcionando el Centro de Capacitacin Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin del propio pas.

3.4. Estabilidad y carrera electoral Una de las garantas jurisdiccionales que se consideran ms importantes es la estabilidad de los jueces en el cargo, observndose entre los miembros de los rganos analizados un espectro que va desde la inamovilidad (que se presenta en Argentina, en tanto que los integrantes de la Cmara Nacional

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Electoral son miembros del Poder Judicial, con motivo de la cual y segn la tradicin angloamericana stos permanecen en sus cargos hasta la edad de retiro, salvo que sean destituidos por mala conducta a travs de un procedimiento contradictorio), hasta periodos breves de dos aos con posibilidad de reeleccin por una sola vez en forma consecutiva (como es el caso de Brasil). Entre los que tambin establecen un periodo determinado para el encargo, el ms largo es de 10 aos, improrrogables (como en Mxico, tratndose de los miembros de la Sala Superior del Tribunal Electoral) o sin que se haga referencia a la posibilidad de reeleccin (Panam), as como de nueve aos con posibilidad de reeleccin Venezuela), ocho aos (Mxico, por lo que se refiere a los miembros de las salas regionales del propio Tribunal Electoral, siendo tambin improrrogables, salvo si se es promovido para cargos superiores) y seis aos, permitiendo la reeleccin en forma ilimitada (Costa Rica); aun cuando varios ordenamientos permiten expresamente la reeleccin, algunos no se pronuncian sobre el particular y en otros se prohbe explcitamente. En general, se estiman positivos los sistemas donde el periodo del encargo de los miembros de tales rganos es mayor al del presidente de la Repblica, as como los que establecen la renovacin parcial y escalonada del rgano (Costa Rica), ya que esto favorece la estabilidad del propio rgano ante los eventuales cambios de sus integrantes e impide que una especfica correlacin de fuerzas polticas (cuando a stas les compete el nombramiento) influya en la designacin de todos los miembros; igualmente, se considera saludable la posibilidad de reeleccin, pues permite la evaluacin peridica del desempeo, con la consecuente oportunidad de conservar los cuadros profesionalmente aptos e idneos (aunque frecuentemente la reeleccin de stos se encuentre sujeta ms bien a coyunturas polticas, derivadas de la conformacin del rgano que designa, que al respectivo desempeo) y la incorporacin de nuevos elementos que enriquezcan las tareas jurisdiccionales. Aqu tambin conviene aludir a la estabilidad, ya no de los miembros del rgano electoral supremo sino a la del propio rgano. En este sentido, se aprecia una evolucin que va de la existencia de rganos que tenan carcter temporal, frecuentemente slo coincidente con cada proceso electoral y el tiempo necesario para resolver las impugnaciones respectivas, hacia el establecimiento de rganos permanentes, lo cual se ha traducido en un factor fundamental para la profesionalizacin y depuracin de los

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EL CONTENCIOSO ELECTORAL, LA CALIFICACIN ELECTORAL

procedimientos electorales, mxime que en varias ocasiones el costo (econmico, ya no se diga el poltico) de la improvisacin llegaba a ser mucho mayor. Vinculada con la estabilidad y el profesionalismo se encuentra la carrera jurisdiccional electoral que, como otra de las garantas judiciales, se prev en diversos pases, caracterizada, entre otros aspectos, por el establecimiento de concursos u otros procedimientos objetivos para el ingreso, promocin y estabilidad del personal del servicio electoral, como se mencion al final del numeral anterior.

3.5. Responsabilidades El rgimen de responsabilidades en los diversos pases estudiados presenta un doble aspecto, como garanta procesal para los miembros de los rganos electorales en cuanto a no ser destituidos sino despus de un procedimiento en que se demuestre su conducta indebida, as como tambin la existencia de mecanismos para imponer medidas disciplinarias e, incluso, la destitucin de tales miembros cuando incurran en conductas indebidas en el desempeo de sus funciones. En cuanto al primer aspecto, es frecuente la inmunidad para los miembros de los rganos electorales supremos durante el periodo del encargo, en el sentido de que para proceder penalmente en su contra lo debe autorizar previamente el Legislativo (por lo general, a travs de la Cmara Baja, como en Argentina, Brasil, Costa Rica, Guatemala y Mxico), o bien, un rgano judicial de alta jerarqua (como en Chile, donde es competencia del Tribunal de Apelaciones de Santiago). Casi todos los sistemas prevn un rgimen disciplinario para el personal de los respectivos rganos electorales, encomendndosele, en ltima instancia, su aplicacin al rgano electoral supremo. Por otra parte, es frecuente que los miembros de los rganos electorales supremos sean sujetos de juicio poltico, equivalente al impeachment angloamericano, ante las cmaras del Congreso (Argentina, Mxico y Repblica Dominicana) o, en el supuesto de ser unicamerales, el Legislativo acusa y resuelve la Corte Suprema de Justicia (como en Costa Rica), requirindose por lo general de una mayora calificada para condenar, o bien, son responsables directamente ante la Corte Suprema de Justicia por los delitos y faltas cometidos en ejercicio de sus funciones (Panam).

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1207

3.6. Autonoma financiera Otro aspecto relevante para evaluar el grado de autonoma de los organismos electorales y que impacta en la materia contenciosa electoral son sus atribuciones de carcter presupuestal. En general, pueden distinguirse los casos en que el anteproyecto correspondiente es formulado por el respectivo presidente del rgano electoral o por el propio rgano colegiado. Aun cuando en ninguno de los pases analizados se puede hablar de autarqua financiera de los rganos electorales, se presenta un espectro que va desde la asignacin anual de determinado porcentaje prevista por ley constitucional (es el caso de Guatemala, donde se prev el medio por ciento del Presupuesto General de Egresos Ordinarios, en el entendido de que en ao de elecciones dicha asignacin se aumentar en la cantidad que sea necesaria segn estimacin del Tribunal Supremo Electoral, llegndose a facultar al citado rgano para que, de no recibir los fondos requeridos, contrate prstamos bancarios o solicite ayuda exterior que no comprometa las finanzas estatales ni su independencia), a los casos en que no se prev alguna disposicin especfica (por ej., Chile, Ecuador y Panam), por lo que pudiera interpretarse que se aplican las disposiciones comunes en materia presupuestal, que habitualmente consisten en realizar gestiones (esto es, negociaciones) ante la dependencia competente del Ejecutivo, quien es el encargado de formular el proyecto de presupuesto que se somete a la consideracin y aprobacin del Legislativo, o bien, se establece expresamente que este ltimo es el procedimiento que debe seguirse, llegndose a prever la modalidad de que si bien el Ejecutivo puede modificar el anteproyecto del rgano electoral, deber someter ambos al Legislativo para que ste decida (Uruguay). Como estadios intermedios cabe mencionar los casos en que se permite a los rganos electorales presentar directamente al Legislativo su presupuesto de egresos (Bolivia y Per), o bien, se excluye la posibilidad de que alguna dependencia del Ejecutivo pudiera modificarlos (Costa Rica y, como parte del correspondiente al del Poder Judicial, Mxico y Venezuela). Por otra parte, en ocasiones, con el carcter de garanta jurisdiccional en favor de los integrantes del rgano electoral, no tanto de la institucin en s, algunos sistemas prevn el principio, derivado tambin de la tradicin angloamericana, de que las remuneraciones de tales miembros no pueden ser disminuidas durante el ejercicio de sus funciones (como ocurre en Argentina, Brasil y Mxico).

1208

EL CONTENCIOSO ELECTORAL, LA CALIFICACIN ELECTORAL

Por otra parte, siguiendo la tendencia en el derecho comparado de que los organismos jurisdiccionales no se involucren en cuestiones propiamente administrativas, encomendndoles estas ltimas a los denominados consejos de la magistratura o consejos judiciales o de la judicatura, cabe mencionar que en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin de Mxico se prev que la administracin, vigilancia y disciplina en dicho rgano jurisdiccional se encomienda a una Comisin de Administracin, que se integra con el presidente del citado tribunal, quien la preside, un magistrado de su Sala Superior seleccionado al azar, as como tres miembros del Consejo de la Judicatura Federal.

3.7. Atribuciones normativas Por su eventual trascendencia en materia contencioso electoral, cabe destacar tambin las atribuciones normativas que diversos pases prevn en favor de los rganos electorales supremos. Aqu pueden distinguirse los sistemas que le confieren a tales rganos la facultad de iniciar leyes en la materia (Ecuador y Per) y los que establecen que se requiere recabar su opinin en el proceso legislativo (Costa Rica, en el entendido de que para apartarse de la opinin del Tribunal Supremo de Elecciones se requiere una mayora de dos tercios, y El Salvador). Igualmente, los que estn facultados para reglamentar la correspondiente ley electoral (El Salvador, Per y, parcialmente, Mxico, slo respecto de algunas cuestiones, como ocurre con la atribucin del Consejo General del Instituto Federal Electoral respecto del servicio profesional electoral) o proponer al Ejecutivo tal reglamentacin (Ecuador), as como los tribunales electorales que estn facultados para expedir su reglamento interno y los acuerdos generales para su adecuado funcionamiento (Mxico). Lo anterior, sin perjuicio de los sistemas que prevn la facultad del correspondiente tribunal para establecer jurisprudencia obligatoria, como ocurre, por ejemplo, cuando la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin en Mxico reitera un mismo criterio en tres casos consecutivos o cuando resuelve alguna contradiccin de criterios entre dos salas regionales o entre alguna de stas y la Sala Superior e indica cul debe prevalecer, vinculando tal jurisprudencia en casos futuros a las autoridades electorales jurisdiccionales y administrativas.

EL CONTENCIOSO ELECTORAL, LA CALIFICACIN ELECTORAL

1209

4. CARACTERSTICAS

BSICAS DE LOS MEDIOS

DE IMPUGNACIN ELECTORAL

El anlisis de los medios de impugnacin electoral que se han establecido en los diversos ordenamientos de la regin resulta sumamente complejo, en virtud de la confusin prevaleciente en la legislacin, la prctica e, incluso, la doctrina cientfica, en cuanto a la naturaleza del respectivo medio de impugnacin (por ejemplo, con frecuencia se le llama recurso a lo que estrictamente sera un juicio o proceso impugnativo), as como la anarqua e imprecisin en cuanto a la denominacin de los correspondientes medios de impugnacin (por ej., adems de la multiplicidad de nombres asignados a los diversos recursos en los distintos ordenamientos para combatir actos similares, en ocasiones no se les atribuye denominacin alguna, o bien, el calificativo que se utiliza para referirse a un recurso administrativo en determinado pas se usa en otro para aludir a uno propiamente procesal). Un problema adicional, como se haba sealado, es la frecuente vaguedad de la regulacin de los medios de impugnacin electoral, toda vez que ciertos aspectos de stos no se encuentran definidos legalmente, as como su dispersin en diversos ordenamientos electorales o, incluso, procesales a los cuales aqullos remiten. Conforme con un ampliamente compartido punto de vista, los medios de impugnacin son aquellos instrumentos jurdicos previstos legalmente para corregir, modificar, revocar o anular los actos o resoluciones administrativos o jurisdiccionales cuando stos adolecen de deficiencias, errores o ilegalidad.30 A continuacin se expondrn algunas caractersticas bsicas de los medios de impugnacin electoral, cuyas modalidades se precisan en el cuadro XLIV.5. de este trabajo. 4.1. Clases En trminos generales, es posible distinguir entre medios de impugnacin electoral de carcter administrativo y jurisdiccional; al respecto, ante las dificultades derivadas de la anarqua prevaleciente en los ordenamientos electorales de la regin, se adoptar un criterio formal, atendiendo a la
30 Vase Fix-Zamudio, (1992: 20). Para el desarrollo de este tema, se seguir, en gran medida, el enfoque metodolgico propuesto por el destacado jurista mexicano Hctor Fix-Zamudio.

CUADRO
Legitimacin para interponerlo Medios de prueba

XLIV.5.

Caractersticas bsicas de los medios de impugnacin electoral en Amrica Latina

Valoracin de pruebas

De oficio

Ciudadanos

Partidos polticos Candidatos Ministerio Pblico o fiscal electoral Otro

X1 15-20 X2 X X

Reclamacin a) Aplicacin ley electoral o partidos polticos (salvo casos competencia juntas electorales) Juez electoral J X b) Constitucin, funcionamiento, extincin partidos polticos J X c) Control patrimonial partidos polticos J X X OP

Padrn electoral

Juez electoral

Naturaleza jurdica

X X X

Innominado X X

Argentina d) Resoluciones de las juntas electorales sobre elecciones internas de dirigentes y candidatos de partidos polticos

Innominado Documentacin electoral; integracin, ubicacin y funcionamiento mesas Resultados electorales

Juntas nacionales electorales Juntas nacionales electorales

Impugnaciones y protestas

Plazo para interponerlo (das) Plazo para resolverlo (das) Indefinidos Cualquiera Se exige adjuntar documentales Limitados Diligencias para mejor proveer Libre Tasado Sana crtica
X X 5 10 X 1-2 1-3 3 5 X 23 X

Pas

Medio de impugnacin

Actos impugnables

rgano que los resuelve

[1210]

Apelacin Resoluciones jueces y juntas electorales (salvo resultados electorales) J X X 34 5 X Resultados electorales y elegibilidad candidatos X5 Resoluciones Cmara Nacional Electoral J X X X1 1 Corte Suprema de Justicia J X X Congreso Nacional P X Cmara Nacional Electoral

Impugnaciones

Recurso extraordinario de inconstitucionalidad Amparo del elector Afectacin del derecho de sufragio Apelacin denegada en segunda instancia contenciosa en materia de partido poltico J 5 Resoluciones de jueces electorales sobre padrn electoral J X X J X X X Corte Departamental Electoral Magistrado ms prximo o funcionario nacional

Queja

[1211]
Tachas y recusaciones relati vas a los jueces electorales Corte Departamental Electoral Nulidad de actas de escrutinio y cmputo de la mesa de sufragio J Corte Departamental Electoral X X

Demanda de nulidad

Tachas

Bolivia

Recurso de apelacin

A = Administrativo. J = Jurisdiccional. P = Poltico. OP = Organizaciones polticas. 1 Cualquier elector. Tratndose del presente caso, como de aquellos en que se establece una accin popular o pblica, en el cuadro se marca la legitimacin de ciudadanos, partidos polticos, candidatos y, en su caso, ministerio pblico o fiscal electoral. 2 Afiliados o militantes de partidos polticos una vez agotadas instancias partidarias. 3 Decisiones de jueces electorales sobre elegibilidad candidatos. 4 Decisiones de juntas electorales sobre elecciones partidarias internas. 5 Tratndose de diputados, adems, algn diputado en ejercicio o electo; de senadores, adems de algn senador electo, el candidato y una institucin o particular responsable a juicio del Senado.

CUADRO
Legitimacin para interponerlo Medios de prueba

XLIV.5.

Caractersticas bsicas de los medios de impugnacin... (continuacin)

Valoracin de pruebas

De oficio

Ciudadanos

Partidos polticos Candidatos Ministerio Pblico o fiscal electoral Otro

X X

Naturaleza jurdica

Recurso de apelacin Corte Nacional Electoral J X X

Resoluciones dictadas por las cortes departamentales electorales Resoluciones sobre resultados electorales dictadas por las cortes departamentales electorales a) Inhabilidad de candidatos J b) Inhabilidad de elegidos Resoluciones de la Corte Nacional Electoral que infrinjan preceptos constitucionales Tribunal Constitucional Resoluciones internas y reformas estatutarias de partidos polticos que violen derechos ciudadanos Infracciones de las direcciones nacionales y militantes a la ley de partidos polticos Corte Nacional Electoral J X Corte Nacional Electoral X

Corte Nacional Electoral

Recurso de nulidad

X2

Demandas de inhabilidad

Bolivia

Innominado

Recurso de queja

X8

Innominado

Corte Nacional Electoral y Cortes departamentales

X X

Plazo para interponerlo (das) Plazo para resolverlo (das) Indefinidos Cualquiera Se exige adjuntar documentales Limitados Diligencias para mejor proveer Libre Tasado Sana crtica
X X6 1 X X7 5 X X X

Pas

Medio de impugnacin

Actos impugnables

rgano que los resuelve

[1212]

Recurso de Resoluciones finales de las reconsideracin cortes departamentales en procesos por infracciones a la ley de partidos polticos Resoluciones dictadas por los notarios electorales sobre el registro cvico Infracciones de las instancias directivas de agrupaciones ciudadanas o pueblos indgenas Cortes departamentales J X X Jueces electorales J X8 X9 X

Corte Nacional Electoral

X8

10

20

Apelacin

Recurso de queja

Habeas corpus Violaciones del derecho o mandamiento al sufragio de seguridad X 3

Jueces electorales, tribunales regionales elec- J torales y Tribunal Superior Electoral Juntas electorales Tribunales regionales electorales J X X A X X

[1213]
Impugnaciones sobre resultados electorales Actos o resoluciones de jueces y juntas electorales Denegacin de un recurso por Tribunal Tribunal Regional Electoral Superior Electoral J a) Resoluciones de los tribunales regionales electorales Tribunal Superior Electoral

Innominado

Brasil

Innominado

Innominado

X8

Innominado

A = Administrativo. J = Jurisdiccional. P = Poltico. OP = Organizaciones polticas. 2 Afiliados o militantes de partidos polticos una vez agotadas instancias partidarias. 6 En el acto de darse a conocer la resolucin. 7 Quince das antes de la eleccin. 8 Quienes aleguen un inters legtimo. 9 Una vez vencido el trmino de prueba que es de seis das.

CUADRO
Legitimacin para interponerlo Medios de prueba

XLIV.5.

Caractersticas bsicas de los medios de impugnacin... (continuacin)

Valoracin de pruebas

De oficio

Ciudadanos

Partidos polticos Candidatos Ministerio Pblico o fiscal electoral Otro

3 X8 X8

Naturaleza jurdica

Tribunal Superior Electoral

Brasil

b) Registro y cancelacin de registro de partidos polticos, de sus directorios nacionales y de candidatos a la presidencia y vicepresidencia; reclamacio nes relativas a obligaciones impuestas a partidos polticos por contabilidad, origen y aplicacin de sus recursos, proclamacin de electos y expedicin de diplomas de presidente o vicepresidente; etctera J

Innominado

Recurso ordinario o extraordinario

Denegacin de un recurso por Supremo el Tribunal Superior Electoral Tribunal Federal Resoluciones inconstitucionales o denegatorias del mandamiento de seguridad Supremo o habeas corpus del Tribunal Tribunal Superior Electoral, tribunales Federal regionales Electorales y jueces electorales Constitucin y registro de un partido poltico Director del Servicio Electoral

X X X

Chile

Oposicin

X10

Plazo para interponerlo (das) Plazo para resolverlo (das) Indefinidos Cualquiera Se exige adjuntar documentales Limitados Diligencias para mejor proveer Libre Tasado Sana crtica
X 3 30 15 X

Pas

Medio de impugnacin

Actos impugnables

rgano que los resuelve

[1214]

Apelacin

Resoluciones recadas a la solicitud u oposicin Padrn electoral Sentencias pronunciadas por jueces de garanta sobre padrn electoral Resultados electorales y plebiscitos J X10 90 Tribunal Calificador de Elecciones Tribunal Calificador de Elecciones Tribunal Calificador de Elecciones12 Tribunal Calificador de Elecciones X Tribunal Calificador de Elecciones J X X J J X X J X X X X10 10-15 X Corte de apelaciones competente J X 5 X Juez de garanta J X 5 6 X

Tribunal Calificador de Elecciones

X10

Innominado

Apelacin

Reclamacin de nulidad

Reclamacin Resoluciones del Tribunal Supremo Interno de un partido poltico Resoluciones del Tribunal Calificador de Elecciones sobre disolucin de partidos polticos

Chile

Apelacin

[1215]
Faltas del director del Servicio Electoral en la aplicacin de la Ley Orgnica Constitucional de Partidos Polticos

Rectificacin Resultados electorales de escrutinios y reclamaciones de nulidad

10-6 1411

Recurso de queja

A = Administrativo. J = Jurisdiccional. P = Poltico. OP = Organizaciones polticas. 8 Quienes aleguen un inters legtimo. 9 Una vez vencido el trmino de prueba que es de seis das. 10 Quien haya sido parte en el proceso. 11 La impugnacin se presenta dentro de 10 das y se sustancia ante al Tribunal Electoral Regional correspondiente y debe resolverse, a ms tardar, 14 das despus de la votacin, salvo eleccin presidencial que se presenta directamente ante el Tribunal Calificador de Elecciones dentro de seis das. 12 Con exclusin del miembro que conoci en primera instancia.

CUADRO

XLIV.5.

Caractersticas bsicas de los medios de impugnacin... (continuacin)

Legitimacin para interponerlo

Medios de prueba

Valoracin de pruebas

De oficio

Ciudadanos

Partidos polticos Candidatos Ministerio Pblico o fiscal electoral Otro

10

Naturaleza jurdica

J
13

a) Elecciones de carcter gremial y grupos intermedios b) Incompatibilidades e inhabilidades J X X Tribunal Electoral Regional Tribunal Electoral Regional J X X

Tribunal Electoral Regional

Reclamacin X14 X

[1216]
Errores en las sentencias de reclamacin Sancin por incumplimiento de funciones de jurado de votacin Negativa del recurso de reposicin Registrador Nacional del Estado Civil A X13 Registrador Nacional del Estado Civil A X13 Padrn electoral Registrador Nacional del Estado Civil A X

Chile

Recurso de reposicin

Colombia

Reposicin

Apelacin

Innominado

Plazo para interponerlo (das) Plazo para resolverlo (das) Indefinidos Cualquiera Se exige adjuntar documentales Limitados Diligencias para mejor proveer Libre Tasado Sana crtica
X 5 X X 30 60 X X

Pas

Medio de impugnacin

Actos impugnables

rgano que los resuelve

Reclamacin A X 1

Actos realizados durante el escrutinio por un jurado de votacin

Comisiones escrutadoras distritales, municipales y auxiliares

Colombia A X X 1 X

Apelacin o reclamacin

Resoluciones de comisiones escrutadoras recadas a recursos de reclamacin por causales de nulidad

Consejo Nacional Electoral o sus delegados

Innominado A X 20

Reformas a estatutos de partidos polticos y designacin de dirigentes

Consejo Nacional Electoral

Demanda directa Actos y resoluciones del Consejo Nacional Electoral sobre resultados electorales J X X X X1

[1217]
Resolucin de inadmisin de demanda directa en nica o segunda instancia, segn el caso, o auto que deniegue pruebas J Seccin Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado X X X

Seccin Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado

50

Splica o apelacin

X1

A = Administrativo. J = Jurisdiccional. P = Poltico. OP = Organizaciones polticas. 1 Cualquier elector. Tratndose del presente caso, como de aquellos en que se establece una accin popular o pblica, en el cuadro se marca la legitimacin de ciudadanos, partidos polticos, candidatos y, en su caso, ministerio pblico o fiscal electoral. 13 Cualquier persona que tenga inters directo en ellas. 14 En cualquier momento.

CUADRO

XLIV.5.

Caractersticas bsicas de los medios de impugnacin... (continuacin)

Legitimacin para interponerlo

Medios de prueba

Valoracin de pruebas

De oficio

Ciudadanos

Partidos polticos Candidatos Ministerio Pblico o fiscal electoral Otro

X15 3

Naturaleza jurdica

[1218]
J X X X Tribunal Supremo de Elecciones J X X X b) Padrn-registro, acta, documento, inscripcin o cmputo que resultare de modo evidente no ser expresin fiel de la verdad c) La votacin y elecciones recadas en personas que no renan las condiciones legales para servir un cargo J X X X Constitucin de partidos Director general del Registro Civil A

a) Actos, acuerdos y resoluciones de junta ilegalmente integrada, reunida y que funcione en lugar diverso al autorizado

Accin de nulidad

X15

Costa Rica

X15

Apelacin

X17

Plazo para interponerlo (das) Plazo para resolverlo (das) Indefinidos Cualquiera Se exige adjuntar documentales Limitados Diligencias para mejor proveer Libre Tasado Sana crtica
X16 X X 3 X16 X X 3 X16 X X 3 3 X

Pas

Medio de impugnacin

Actos impugnables

rgano que los resuelve

Derecho de impugnacin J X X 1 4 X X

a) Candidaturas para intervenir en las elecciones unipersonales y pluripersonales, por inhabilidades legales J X X 2 2 X X

Tribunal Supremo Electoral o los tribunales provinciales electorales, b) Resultado numrico de los segn sea el caso escrutinios electorales a) Aceptacin o negativa de inscripcin de candidatos J X X 2 5/1018 X b) Declaracin de nulidad de la votacin c) Declaracin de nulidad de escrutinio d) Adjudicacin de puestos Tribunal Supremo Electoral

Recurso de apelacin

Ecuador

[1219]
Por incumplimiento de la ley o infracciones a las mismas, por parte de los Tribunales Provinciales Electorales o del Tribunal Supremo Electoral, o bien, de sus vocales J X X Omisin de resolver recurso de apelacin Tribunal de 19 Garantas Cons- J titucionales X X Tribunal Supremo Electoral o Tribunal de Garantas Constitucionales

Queja

15

Reclamacin

A = Administrativo. J = Jurisdiccional. P = Poltico. OP = Organizaciones polticas. 15 La accin es pblica. 16 Antes de la declaratoria de eleccin correspondiente; despus de sta slo se revisa por causas posteriores que lo inhabiliten. 17 Un grupo no menor de 10% de los participantes de las asambleas. 18 En caso de eleccin de presidente o vicepresidente de la Repblica ser de 10 das. 19 Se establecer en un plazo perentorio de cinco das al TSE para que resuelva, y si no lo hace en el plazo indicado, impondr a los vocales una sancin de suspensin de los derechos de ciudadana.

CUADRO
Legitimacin para interponerlo Medios de prueba

XLIV.5.

Caractersticas bsicas de los medios de impugnacin... (continuacin)

Valoracin de pruebas

Ciudadanos

Partidos polticos Candidatos Ministerio Pblico o fiscal electoral Otro

Innominado J X

Naturaleza jurdica De oficio

Negativa a partidos polticos para realizar manifestaciones o desfiles pblicos Solicitud de inscripcin de ciudadanos o movimientos polticos para constituir un partido poltico J X Tribunal Supremo Electoral

Tribunales Provinciales Electorales

Innominado

Recurso de apelacin

Ecuador

a) Resoluciones de los tribunales provinciales electorales sobre gastos de campaa y propaganda electoral

b) Suspensin de los derechos polticos e imposicin de multas por aportaciones excesivas c) Sanciones por no entregar la informacin requerida a los funcionarios pblicos, en los plazos previstos en la ley (incluyendo a medios de comunicacin)

Tribunal Supremo Electoral

Plazo para interponerlo (das) Plazo para resolverlo (das) Indefinidos Cualquiera Se exige adjuntar documentales Limitados Diligencias para mejor proveer Libre Tasado
3 X 15 15 X 3 15 X

Sana crtica

Pas

Medio de impugnacin

Actos impugnables

rgano que los resuelve

[1220]

d) Sanciones con la prdida de la dignidad, para el que fue electo en el proceso electoral materia de juzgamiento e) Sanciones en contra de los funcionarios pblicos por utilizacin de los bienes pertenecientes al Estado en las campaas electorales. f) Resolucin de iniciar acciones penales

Recurso de apelacin

Recurso de revisin Juzgamiento de cuentas J X

15

[1221]
Registro de movimientos independientes J J X X Resolucin negativa de reconocimiento o inscripcin de un partido poltico J Tribunal Supremo Electoral Tribunal Supremo Electoral Cualquier resolucin dictada por los organismos electorales que no sea definitiva El mismo rgano que la dict X X20 X X

Tribunal Supremo Electoral y tribunales provinciales electorales

Innominado

X X13

10

Reconsideracin

El Salvador

Recurso de revocatoria

X21

A = Administrativo. J = Jurisdiccional. P = Poltico. OP = Organizaciones polticas. 13 Cualquier persona que tenga inters directo en ellas. 20 Si resulta afectado. 21 Fiscal general de la Repblica y procurador de la Defensa de los Derechos Humanos.

CUADRO
Legitimacin para interponerlo Medios de prueba

XLIV.5.

Caractersticas bsicas de los medios de impugnacin... (continuacin)

Valoracin de pruebas

De oficio

Ciudadanos

Partidos polticos Candidatos Ministerio Pblico o fiscal electoral Otro

Naturaleza jurdica

Recurso de revisin J X20 X X X21 1

Resoluciones definitivas de organismos electorales

El mismo rgano que la pronunci

Recurso de apelacin X

Resoluciones de organismos electorales (v. gr. negativa de inscripcin de un partido poltico) Inscripcin de un candidato rgano electoral J que conoci X

Superior J jerrquico del rgano electoral

X21

Declaratoria de nulidad

El Salvador

Recurso de nulidad eleccin

Causas de nulidad previstas legalmente

Tribunal Supremo Electoral

Recurso de nulidad escrutinio

a) Por falta de notificacin a Tribunal los partidos polticos; Supremo b) por violaciones al Electoral procedimiento, y c) por falsedad de datos consignados en las actas y documentos del escrutinio final

Amparo

Violaciones a los derechos de los ciudadanos

Corte Suprema de Justicia

Plazo para interponerlo (das) Plazo para resolverlo (das) Indefinidos Cualquiera Se exige adjuntar documentales Limitados Diligencias para mejor proveer Libre Tasado
2 X 1 3 X 3 3 X 2 6 X 2 6 X

Sana crtica

Pas

Medio de impugnacin

Actos impugnables

rgano que los resuelve

[1222]

Recursos de aclaracin y ampliacin J X X 2 3 X Resoluciones definitivas dictadas por dependencias del Registro de Ciudadanos A X 3 8 X Director general del Registro de Ciudadanos

Resoluciones y acuerdos del Tribunal Supremo Electoral

Tribunal Supremo Electoral

Revocatoria

Recurso de apelacin J X 3 8 X X

Resoluciones definitivas del director general del Registro de Ciudadanos

Tribunal Supremo Electoral

Recurso de nulidad J X 3 X 8

Guatemala Contra la resolucin del recurso de nulidad J X X22 Tribunal Supremo Electoral 3

Cualquier acto del proceso electoral incluidos resultados electorales

Tribunal Supremo Electoral

Recurso de revisin

[1223]
Contra resoluciones definitivas del Tribunal Supremo Electoral J X Sentencias de amparo J Corte Constitucional X Corte Suprema de Justicia Uso indebido de los nombres de los ciudadanos para constituir partidos polticos Tribunal Supremo Electoral J X

3-5

Recurso de amparo

Recurso de apelacin

Honduras

Reclamos

20

15

A = Administrativo. J = Jurisdiccional. P = Poltico. OP = Organizaciones polticas. 20 Si resulta afectado. 21 Fiscal general de la Repblica y procurador de la Defensa de los Derechos Humanos. 22 Ministerio Pblico y procurador de los derechos humanos.

CUADRO
Legitimacin para interponerlo Medios de prueba

XLIV.5.

Caractersticas bsicas de los medios de impugnacin... (continuacin)

Valoracin de pruebas

De oficio

Ciudadanos

Partidos polticos Candidatos Ministerio Pblico o fiscal electoral Otro

Objeciones o impugnaciones A X X

Solicitud de inscripcin como partido poltico

Naturaleza jurdica

Tribunal Supremo Electoral

Resolucin sobre solicitud de inscripcin como partido poltico

Recurso de amparo J

Cancelacin de la personalidad jurdica de un partido poltico Corte Suprema de Justicia Resolucin sobre una accin de nulidad decretada por el Tribunal Supremo Electoral

Honduras

Recurso

Resoluciones de la Comisin Nacional Electoral y de resultados de elecciones internas de partidos polticos

Tribunal Supremo Electoral

Innominado

Solicitud de registro de candidaturas independientes

Tribunal Supremo Electoral

X X X

Plazo para interponerlo (das) Plazo para resolverlo (das) Indefinidos Cualquiera Se exige adjuntar documentales Limitados Diligencias para mejor proveer Libre Tasado
15 X 10 10 10 5 X

Sana crtica

Pas

Medio de impugnacin

Actos impugnables

rgano que los resuelve

[1224]

Accin de nulidad Declaratoria de elecciones Tribunal Supremo Electoral J X X 1 X Resoluciones relativas a la aplicacin de sanciones administrativas y pecuniarias Actos rganos locales y distritales del IFE A X13 X 4 X23 J X 5 10 X

Votaciones

Tribunal Supremo Electoral

10

10

Recurso de reposicin

Recurso de revisin

Superior jerrquico del Instituto Federal Electoral

X X24

X X

Mxico OP J X

Sala Superior del Tribunal Electoral 3-4

X X24 X

X X

[1225]
b) Resoluciones recadas a los recursos de revisin J Salas superior o regionales del Tribunal Electoral X c) Cualquier acto previo a la jornada electoral que no sea impugnable va revisin Salas superior o regionales del Tribunal Electoral J X

a) Dictmenes sobre observaciones al padrn electoral e informes de partidos polticos sobre sus ingresos y egresos, as como negativas de registro como partidos polticos

Recurso de apelacin

OP

X X24 X

X X

OP

X X24 X

A = Administrativo. J = Jurisdiccional. P = Poltico. OP = Organizaciones polticas. 13 Cualquier persona que tenga inters directo en ellas. 23 Segunda sesin posterior a su recepcin. 24 Documentales pblicas y privadas; pruebas tcnicas, y presuncional; pericial (salvo impugnaciones relacionadas con el proceso electoral y sus resultados); confesional y testimonial con ciertas peculiaridades.

CUADRO
Legitimacin para interponerlo Medios de prueba

XLIV.5.

Caractersticas bsicas de los medios de impugnacin... (continuacin)

Valoracin de pruebas

Ciudadanos

Partidos polticos Candidatos Ministerio Pblico o fiscal electoral Otro

Naturaleza jurdica De oficio

Juicio de inconformidad

a) Resultados eleccin presidencial

b) Resultados elecciones de diputados y senadores J X

Sala Superior del Tribunal Electoral Salas regionales del Tribunal Electoral Sala Superior del Tribunal Electoral J J X

Recurso de reconsideracin b) Asignacin curules por representacin proporcional

a) Resoluciones recadas a juicios de inconformidad sobre elecciones legislativas

Mxico

Juicio para la proteccin de derechos polticoelectorales del ciudadano Padrn electoral y violaciones a derechos polticoelectorales previstos en la Constitucin (incluidos actos intrapartidarios)

Salas Superior o regionales del Tribunal Electoral

X2

Juicio de revisin constitucional electoral

Actos y resoluciones de autoridades electorales locales

Sala Superior del Tribunal Electoral

Plazo para interponerlo (das) Plazo para resolverlo (das) Indefinidos Cualquiera Se exige adjuntar documentales Limitados Diligencias para mejor proveer Libre Tasado
4 X25 X X24 X 4 X25 X X24 X 3 X27 X24 X 2 X27 X 4 X X24 X 4 X26 X

X X

[1226]

X X

X X

X X

X X

X X

Sana crtica

Pas

Medio de impugnacin

Actos impugnables

rgano que los resuelve

Solicitud de nulidad o correccin de errores aritmticos A X X28 4 X Publicacin de resultados electorales A 5 Errores de inscripcin y omisiones en el catlogo general de electores 5 X Propaganda electoral y campaas electorales A 329 Consejo Supremo Electoral Consejo Supremo Electoral A X X J Resoluciones definitivas que en materia de partidos polticos dicte el Consejo Supremo Electoral Corte Suprema de Justicia X X 15 X X 6 X Consejo A Electoral correspondiente X X X 10 X Consejo Supremo Electoral X X 3 X

Causas de nulidad o errores aritmticos en resultados electorales

Consejo Electoral correspondiente

Revisin

Innominado

Nicaragua

Innominado

Innominado

Solicitud de registro de ciudadanos para constituir un partido poltico

[1227]

30

45

Amparo

A = Administrativo. J = Jurisdiccional. P = Poltico. OP = Organizaciones polticas. 2 Afiliados o militantes de partidos polticos una vez agotadas instancias partidarias. 24 Documentales pblicas y privadas; pruebas tcnicas, y presuncional; pericial (salvo impugnaciones relacionadas con el proceso electoral y sus resultados); confesional y testimonial con ciertas peculiaridades. 25 Un da antes de que se instale el Congreso, la presidencial y 28 das antes de las restantes. 26 Antes de la instalacin o toma de posesin de los rganos electos. 27 Los relacionados con juicios de inconformidad, 10 das antes de la instalacin del Congreso, y las relativas a las asignaciones por representacin proporcional, tres das antes de dicha instalacin. 28 A solicitud de los fiscales acreditados ante el Consejo Electoral durante el proceso de revisin. 29 Una vez recibido se abrir a prueba por tres das y el Consejo Supremo Electoral resolver dentro de los tres das siguientes.

CUADRO
Legitimacin para interponerlo Medios de prueba

XLIV.5.

Caractersticas bsicas de los medios de impugnacin... (continuacin)

Valoracin de pruebas

Ciudadanos

Partidos polticos

Candidatos Ministerio Pblico o fiscal electoral Otro

Naturaleza jurdica De oficio

Actos de rganos electorales (No son reconsiderables las providencias, autos, sentencias y dems autos Recurso de reconsideracin que admitan la apelacin, salvo los asuntos relativos al Registro Civil) Tribunal Electoral o el funcionario que emiti el acto J X X X

Plazo para interponerlo (das) Plazo para resolverlo (das) Indefinidos Cualquiera Se exige adjuntar documentales Limitados Diligencias para mejor proveer Libre Tasado
2 X X 3 X 231 2 X

Recursos de apelacin J

Panam

Actos o resoluciones de rganos electorales inferiores previstos legalmente Superior jerrquico del rgano que emiti el acto J rgano que emiti el acto

Recurso de hecho30

Aclaracin

Autos y sentencias de segunda instancia, as como sentencias de primera instancia Entrega de credenciales

X31 X31

Recurso de nulidad de credenciales

Tribunal Electoral

Sana crtica
X X

Pas

Medio de impugnacin

Actos impugnables

rgano que los resuelve

[1228]

Reclamos

Padrn electoral

Tribunal Electoral Tribunal Electoral 8 X Tribunal Electoral 5/3033 X J X X X J X X X

X32

Innominado

Solicitud de registro como partido poltico Inscripcin de miembros de un partido poltico en formacin

Denuncia

Propaganda electoral

Tribunal Electoral X

X X

Innominado A X13

Inscripcin falsa de un ciudadano a un partido poltico

Director General de Organizacin Electoral Tribunal Electoral A Director provincial o comarcal de Organizacin Electoral X X J X X X 3

[1229]
Postulacin de candidatos Inscripcin de candidatos adherentes X

Apelacin

Innominado

10

A = Administrativo. J = Jurisdiccional. P = Poltico. OP = Organizaciones polticas. 13 Cualquier persona que tenga inters directo en ellas. 30 Se rige por lo dispuesto en el Cdigo Judicial. 31 Slo sentencias de primera instancia. 32 Entre el 1 de junio y el 15 de julio y entre el 1 y el 30 de noviembre del ao anterior a las elecciones. 33 Durante el periodo de inscripcin y hasta cinco das despus de cerrado el mismo. Igualmente dentro del ao siguiente a la inscripcin desde el inicio del periodo de inscripcin hasta 30 das despus.

CUADRO
Legitimacin para interponerlo Medios de prueba

XLIV.5.

Caractersticas bsicas de los medios de impugnacin... (continuacin)

Valoracin de pruebas

De oficio

Ciudadanos

Partidos polticos Candidatos Ministerio Pblico o fiscal electoral Otro

Demanda de nulidad J X X

Resultados electorales, consultas populares, referndum, plebiscitos Corte Suprema de Justicia J X X X X1 Resoluciones del Tribunal Electoral (incluidas las relativas a estatutos de partidos polticos) Inclusiones u omisiones Juzgado indebidas en las inscripciones Electoral del Registro Electoral Competente J Sanciones por faltas electorales Los que correspondan Candidaturas de aquellos que carezcan del derecho de sufragio pasivo o del procedimiento de inscripcin Tribunal electoral de la circunscripcin o juzgado electoral37 J X X X

Tribunal Electoral

Naturaleza jurdica

[1230]
J J X

Panam

Recurso de inconstitucionalidad

Tachas y reclamaciones

X34 3035

Sumario

Paraguay

Habeas corpus

Tachas e impugnaciones

X38

Plazo para interponerlo (das) Plazo para resolverlo (das) Indefinidos Cualquiera Se exige adjuntar documentales Limitados Diligencias para mejor proveer Libre Tasado
3 X X36 X X X 5 3 X X

Sana crtica

Pas

Medio de impugnacin

Actos impugnables

rgano que los resuelve

Innominado J X X X X2 X

Cuestiones o litigios internos de los partidos, movimientos polticos y alianzas electorales

Tribunal Electoral de la circunscripcin

Propaganda de partidos, movimientos polticos o alianzas que induzcan a engao o confusin del electorado J X

Nulidad de elecciones en el rango de mesa o seccin J X X39 5 5

[1231]
J X

Utilizacin de nombres, emblemas, lemas y dems bienes incorporales de los partidos, movimientos polticos y alianzas electorales

A = Administrativo. J = Jurisdiccional. P = Poltico. OP = Organizaciones polticas. 1 Cualquier elector. Tratndose del presente caso, como de aquellos en que se establece una accin popular o pblica, en el cuadro se marca la legitimacin de ciudadanos, partidos polticos, candidatos y, en su caso, ministerio pblico o fiscal electoral. 2 Afiliados o militantes de partidos polticos una vez agotadas instancias partidarias. 34 Movimientos polticos y alianzas, al igual que los partidos polticos, a travs de sus representantes. Los extranjeros, siempre que estn inscritos, igualmente podrn ejercer el derecho a deducir una tacha sobre la inscripcin de otro ciudadano o extranjero inscrito. 35 Durante el mes de noviembre de cada ao. 36 El juez deber resolver la tacha o el reclamo antes del 20 de diciembre de cada ao. 37 Las reclamaciones sobre candidaturas a cargos nacionales y departamentales se presentan ante los tribunales electorales respectivos y cargos municipales ante los juzgados electorales. 38 Movimientos polticos y alianzas. 39 Como terceros coadyuvantes.

CUADRO
Legitimacin para interponerlo

XLIV.5.

Caractersticas bsicas de los medios de impugnacin... (continuacin)

ValoraMedios de prueba cin de pruebas

De oficio

Ciudadanos

Partidos polticos Candidatos Ministerio Pblico o fiscal electoral Otro

Naturaleza jurdica

Nulidad, queja por apelacin denegada o por retardo de justicia Tribunal Electoral de la circunscripcin J J

Decisiones de los jueces electorales

Tribunal Superior de Justicia Electoral

X X

X38 X40

Plazo para interponerlo (das)

X41 X 3

Impugnaciones, Jueces y fiscales electorales recusaciones de su jurisdiccin e inhibiciones

342

Paraguay

Apelacin

Conflictos derivados del control de los espacios acordados a los partidos, movimientos polticos y alianzas electorales de los medios de comunicacin social para la propaganda electoral Tribunal Electoral de la circunscripcin

Decisiones recadas a las tachas y reclamos de los juzgados electorales de su jurisdiccin Solicitud de reconocimiento de un partido poltico en formacin Tribunal Electoral de la capital

342

Oposicin

X43 3044

Plazo para resolverlo (das) Indefinidos Cualquiera Se exige adjuntar documentales Limitados Diligencias para mejor proveer Libre Tasado Sana crtica
X 2 X 2 X 15 X X

Pas

Medio de impugnacin

Actos impugnables

rgano que los resuelve

[1232]

Amparo J 5 X

Cuestiones electorales o relativas a organizaciones polticas

Innominado J X X

Cuestiones derivadas de las elecciones de las dems organizaciones intermedias previstas en las leyes

Decisin recada a la oposicin e impugnacin de la solicitud de reconocimiento de partido poltico Tribunal Superior de Justicia Electoral J X X X43 342

Apelacin Nulidad de las elecciones a nivel departamental o distrital, as como de las consultas populares Tribunal Superior de Justicia Electoral J X X23 5 5/1045 X X

[1233]
Nulidad de las elecciones y consultas populares a nivel nacional Tribunal Superior de Justicia Electoral J X X39

Innominado

A = Administrativo. J = Jurisdiccional. P = Poltico. OP = Organizaciones polticas. 23 Segunda sesin posterior a su recepcin. 38 Movimientos polticos y alianzas. 39 Como terceros coadyuvantes. 40 Su interposicin puede hacerse en forma independiente, conjunta o separadamente con el de apelacin y el plazo para la denegacin del recurso es de 48 horas. 41 El plazo es para resolver la denegacin del recurso. 42 En el caso de las sentencias es de tres das y, en el de otras resoluciones, de 48 horas. 43 Algn movimiento poltico. 44 El plazo se computa desde la ltima publicacin por edictos de la solicitud de reconocimiento. 45 El primer plazo es para autos interlocutorios y el segundo para sentencias definitivas.

CUADRO
Legitimacin para interponerlo Medios de prueba

XLIV.5.

Caractersticas bsicas de los medios de impugnacin... (continuacin)

Valoracin de pruebas

Candidatos

De oficio Ciudadanos Partidos polticos

Ministerio Pblico o fiscal electoral Otro

Naturaleza jurdica

Recusaciones e inhibiciones J

Miembros del Tribunal Superior de Justicia Electoral y de los tribunales electorales

Tribunal Superior de Justicia Electoral

Reposicin, aclaratoria o ampliatoria Decisiones del Tribunal Superior de Justicia Electoral J Tribunal Superior de Justicia Electoral

Paraguay Decisiones de los tribunales electorales J Tribunal Superior de Justicia Electoral X X X38 5 10 X

Nulidad, queja por apelacin denegada o retardo de justicia Resoluciones recadas en el juicio de amparo Conflictos de competencia entre rganos electorales a) Funcionarios de organismos electorales Corte Suprema de Justicia Tribunal Constitucional J

Accin de inconstitucionalidad

X X

X38

Innominado

Per Jurado Electoral J Especial 5 3 X

Plazo para interponerlo (das) Plazo para resolverlo (das) Indefinidos Cualquiera Se exige adjuntar documentales Limitados Diligencias para mejor proveer Libre Tasado
3 X 246 X 5 10 X 15 X

Sana crtica

Pas

Medio de impugnacin

Actos impugnables

rgano que los resuelve

[1234]

b) Funcionarios de las mesas de sufragio X X X47 3 1 X48

Jurado Electoral J Especial

c) Solicitud de inscripcin de un partido poltico A X 5 5 X

Tachas

Registro de organizaciones polticas, ONPE

d) Inscripcin de un partido poltico o agrupacin independiente o alianza J X 3 3

Jurado Nacional de Elecciones

X48

e) Registro de candidatos a la presidencia y vicepresidencia de la Repblica J X 2 3

Jurado Nacional de Elecciones

X49

Per J X 3

f) Registro de candidatos al Congreso

Jurado Electoral Especial

X49

[1235]
Resoluciones del Jurado Electoral Especial recadas a las tachas interpuestas J Jurado Nacional de Elecciones Diseo de la cdula de sufragio J Jurado Nacional de Elecciones Padrn electoral A Oficina del Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil X

Recurso de apelacin

X47

Reclamaciones

X47

Innominado

A = Administrativo. J = Jurisdiccional. P = Poltico. OP = Organizaciones polticas. 38 Movimientos polticos y alianzas. 46 El plazo es para el recurso de reposicin. 47 Personeros legales de partidos polticos, alianzas de partidos, agrupaciones o listas independientes. 48 Prueba instrumental. 49 Empoce en el Banco de la Nacin.

CUADRO
Legitimacin para interponerlo Medios de prueba

XLIV.5.

Caractersticas bsicas de los medios de impugnacin... (continuacin)

Valoracin de pruebas

De oficio

Ciudadanos

Partidos polticos Candidatos Ministerio Pblico o fiscal electoral

Innominado J 3

Naturaleza jurdica

Resoluciones de la Oficina Nacional de Procesos Electorales y el Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil relativas a referndum u otro tipo de consultas populares a) Elecciones realizadas en una o ms de las oficinas consulares J Jurado Electoral J Especial Jurado Nacional J de Elecciones Juntas Electorales Junta Central Electoral Junta Central Electoral Junta Central Electoral J J J J X X2 X X X b) Nulidad de la votacin de las mesas de sufragio c) Elecciones de distritos, provincias, nulidad total de las elecciones Registro de candidaturas Conflictos internos partidos polticos Decisiones de las Juntas Electorales Resultados electorales X50 X4 X47 3 3

Jurado Nacional de Elecciones

Per

Recurso de nulidad de elecciones

Revisin

Innominado

Repblica Dominicana

Apelacin

Demanda de nulidad

Otro Plazo para interponerlo (das) Plazo para resolverlo (das) Indefinidos Cualquiera Se exige adjuntar documentales Limitados Diligencias para mejor proveer Libre Tasado
3 X X49 3 5 X 251 2 3 2 X X

Sana crtica

Pas

Medio de impugnacin

Actos impugnables

rgano que los resuelve

[1236]

Amparo X

Afectacin de inmunidades, libertad, seguridad o privacin del ejercicio del sufragio de los electores

Cualquier juez o autoridad, J especialmente Junta Central Electoral, Junta Electoral correspondiente Junta Electoral J X 5 3 X

Reposicin a) Actos previos a la eleccin b) Registro partidos polticos y de las listas de candidatos c) Conformacin de circuitos electorales d) Integracin de comisiones receptoras X 5 3 X 5 3 X 5

Uruguay

[1237]
e) Resoluciones y procedimientos de las juntas electorales durante los escrutinios J X X X Actos y procedimientos de la Corte Electoral en materia de padrn electoral Corte Electoral J X Votos observados (cuestionados) e irregularidad ante comisiones receptoras Junta Electoral J X

Reposicin

10

Innominado

A = Administrativo. J = Jurisdiccional. P = Poltico. OP = Organizaciones polticas. 2 Afiliados o militantes de partidos polticos una vez agotadas instancias partidarias. 4 Decisiones de juntas electorales sobre elecciones partidarias internas. 47 Personeros legales de partidos polticos, alianzas de partidos, agrupaciones o listas independientes. 49 Empoce en el Banco de la Nacin. 50 Organizacin poltica y lista independiente. 51 En el caso de apelacin contra registro de candidaturas el plazo es de tres das.

CUADRO
Legitimacin para interponerlo

XLIV.5.

Caractersticas bsicas de los medios de impugnacin... (conclusin)

ValoraMedios de prueba cin de pruebas

De oficio

Ciudadanos

Partidos polticos

Protesta de anulacin

Resultados electorales

Naturaleza jurdica

Junta Electoral o, en su caso, Corte Electoral Corte Electoral J X

X52 X52 X52

Candidatos Ministerio Pblico o fiscal electoral Otro Plazo para interponerlo (das)
5

Apelacin a) Resoluciones recadas al de reposicin ante las juntas electorales por actos previos a la eleccin

Uruguay

b) Resoluciones de las juntas electorales recadas a los recursos por observaciones y votos observados ante comisiones receptoras, cuando no exista unanimidad c) Resoluciones recadas al de reposicin en materia de resoluciones y procedimientos de las juntas electorales durante los escrutinios Actos y procedimientos electorales referentes a elecciones internas de partidos polticos Corte Electoral J X

Innominado

Plazo para resolverlo (das) Indefinidos Cualquiera Se exige adjuntar documentales Limitados Diligencias para mejor proveer Libre Tasado Sana crtica
X X

Pas

Medio de impugnacin

Actos impugnables

rgano que los resuelve

[1238]

X X

X1 20/3053 20

Recurso jerrquico

Votaciones, de referndum o de actas de escrutinio, de cierre del proceso, de totalizacin, de adjudica cin o de proclamacin; de la ocurrencia de los hechos, actuaciones materiales o vas de hecho, del momento en que la decisin ha debido producirse si se trata de omisiones o de la notificacin o publicacin del acto Consejo Nacional Electoral A Padrn electoral Consejo Nacional Electoral Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia55 J X X X X1 X X57 X

Venezuela

Innominado

[1239]
J Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia55 X X Resoluciones del Consejo Nacional Electoral

Recurso de interpretacin54

Ley Orgnica de Sufragio y Participacin Poltica, normas de otras leyes que regulen la materia electoral, los referndum consultivos y la constitucin, funcionamiento y cancelacin de las organizaciones polticas. X1

1556 15/30 X

Recurso contencioso electoral

A = Administrativo. J = Jurisdiccional. P = Poltico. OP = Organizaciones polticas. 1 Cualquier elector. Tratndose del presente caso, como de aquellos en que se establece una accin popular o pblica, en el cuadro se marca la legitimacin de ciudadanos, partidos polticos, candidatos y, en su caso, ministerio pblico o fiscal electoral. 52 Tratndose de elecciones presidenciales, slo autoridades partidarias registradas ante la Corte Electoral. 53 La impugnacin en contra de la inelegibilidad de un candidato o de una persona electa podr hacerse en cualquier tiempo, cuando se impugnen votaciones o actas de escrutinio relativas a eleccin de presidente de la Repblica el plazo es de 30 das. 54 Remtase a la Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Justicia. 55 Vase la sentencia 159 del 7 de octubre de 2004 de la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia. 56 Si el recurso tiene por objeto la nulidad de la eleccin de un candidato a la Presidencia de la Repblica por causas de inelegibilidad, no habr lapso de caducidad para intentarlo. 57 A ms tardar 30 das antes de que comience el proceso electoral.

1240

EL CONTENCIOSO ELECTORAL, LA CALIFICACIN ELECTORAL

naturaleza y denominacin del rgano que conoce y resuelve el correspondiente medio de impugnacin electoral a fin de determinar si ste es administrativo o jurisdiccional. a) Administrativos. Los medios de impugnacin electoral de carcter administrativo, en trminos tambin muy generales, son aquellos instrumentos jurdicos previstos dentro de la esfera interna del organismo electoral administrativo, por los cuales los afectados (partidos polticos, candidatos o ciudadanos) pueden oponerse a un acto o resolucin electoral de naturaleza administrativa, mediante un procedimiento en que el mismo rgano o autoridad, u otro jerrquicamente superior, decide la controversia respectiva (Fix-Zamudio, 1992: 24). Es as como en diversos pases se contemplan impugnaciones electorales administrativas, las cuales son resueltas por el propio rgano electoral administrativo cuyo acto o resolucin se impugna (pinsese, por ejemplo, en el que conoce y resuelve el Registrador Nacional del Estado Civil de Colombia por indebida expedicin o cancelacin de cdulas de ciudadana, as como en el llamado recurso de revisin ante el Consejo Supremo Electoral de Nicaragua contra los cmputos realizados por dicho Consejo) o por su superior jerrquico (como ocurre con la revocatoria ante el director general del Registro de Ciudadanos en Colombia contra resoluciones definitivas dictadas por dependencias del referido Registro de Ciudadanos; la reclamacin ante las comisiones escrutadoras de Colombia contra actos realizados durante el escrutinio por un jurado de votacin, o bien, el recurso de revisin que se interpone contra actos del secretario ejecutivo y de los rganos colegiados locales y distritales del Instituto Federal Electoral de Mxico ante el respectivo superior jerrquico).31 b) Jurisdiccionales. Los medios de impugnacin electoral de carcter jurisdiccional, en congruencia con lo apuntado, son aquellos instrumentos jurdicos de naturaleza procesal previstos legalmente, a travs de los cuales se controvierte ante un rgano jurisdiccional la presunta deficiencia, error o ilegalidad de los actos o resoluciones electorales.
31 Obsrvese cmo en Nicaragua y en Mxico se utiliza el trmino recurso de revisin para referirse a las impugnaciones que se pueden interponer, en el primer caso, ante el propio rgano cuyo acto se impugna, y, en el segundo, ante el superior jerrquico, lo cual no es sino un reflejo de la anarqua prevaleciente en cuanto a la denominacin de los medios de impugnacin electoral en la regin.

EL CONTENCIOSO ELECTORAL, LA CALIFICACIN ELECTORAL

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Siguiendo al distinguido iusprocesalista mexicano Hctor Fix-Zamudio, es posible clasificar los diversos medios de impugnacin que nos ocupan en tres sectores: remedios procesales, recursos procesales y procesos impugnativos (Fix-Zamudio, 1992: 20-28). i) Remedios procesales: son los instrumentos que pretenden la correccin de los actos o resoluciones jurisdiccionales ante el mismo rgano del cual emanaron. Un remedio procesal tpico y que se presenta en algunos de los pases estudiados es lo que se conoce como aclaracin de sentencia (as, el art. 78 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin de Mxico faculta a las salas para que de oficio o a peticin de parte aclaren un concepto o precisen los efectos de una resolucin aprobada, siempre y cuando esto no implique una alteracin sustancial de los puntos resolutivos o del sentido del fallo; de manera similar, el Tribunal Calificador de Elecciones de Chile y el Tribunal Electoral de Panam pueden aclarar sus resoluciones, ya sea de oficio o a peticin de parte, en tanto que el Tribunal Supremo Electoral de Guatemala tambin lo hace pero slo a peticin de parte, cuando los trminos de una resolucin sean oscuros, ambiguos o contradictorios). ii) Recursos procesales: son los instrumentos que se pueden interponer dentro del mismo procedimiento, generalmente ante un rgano jurisdiccional superior, contra violaciones cometidas tanto en el propio procedimiento como en el fondo de las resoluciones jurisdiccionales respectivas. Los recursos procesales constituyen el sector ms importante de los medios de impugnacin electoral de carcter jurisdiccional, pudiendo interponerse dentro y como continuacin de un juicio. Tambin siguiendo a FixZamudio, de acuerdo con la doctrina predominante, los recursos procesales se pueden dividir en tres categoras: Ordinarios, extraordinarios y excepcionales (Fix-Zamudio, 1992: 26). iii) Recursos ordinarios: el recurso ordinario por antonomasia, y que posee carcter universal, es el de apelacin, por medio del cual, a peticin de la parte agraviada por una resolucin jurisdiccional, el tribunal de segundo grado, generalmente colegiado, examina todo el material del proceso, tanto fctico como jurdico, as como las violaciones al procedimiento, y de fondo, cuyos efectos pueden ser confirmar, modificar o revocar la resolucin impugnada, sustituyndose al juez o tribunal de primer grado, o bien, ordenando la reposicin del procedimiento cuando existen motivos graves de nulidad del mismo.

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Pinsese aqu en los recursos de apelacin que se interponen ante la Cmara Nacional Electoral de Argentina contra actos o resoluciones de los jueces o juntas electorales (con la salvedad de los relativos a los resultados electorales); la Corte Nacional Electoral de Bolivia contra actos o resoluciones de las cortes electorales departamentales; la Corte de Apelaciones competente de Chile contra sentencias pronunciadas por jueces del crimen respecto de negativas de inscripcin electoral o exclusin; la Corte de Constitucionalidad de Guatemala contra sentencias de amparo de la Corte Suprema de Justicia relacionadas con cuestiones electorales; el Jurado Nacional de Elecciones de Per contra resoluciones de los jurados provinciales de elecciones, as como la Corte Electoral de Uruguay contra resoluciones de las juntas electorales.32 iv) Recursos extraordinarios: son aquellos que slo pueden interponerse por motivos especficamente regulados en las leyes procesales e implican, nicamente, el examen de la legalidad del procedimiento o de las resoluciones jurisdiccionales impugnadas; en consecuencia, slo comprenden las cuestiones jurdicas, ya que la apreciacin de los hechos, por regla general, se conserva en la esfera del tribunal que pronunci el fallo combatido. Bajo este supuesto encuadra el llamado recurso de reconsideracin,33 que se puede interponer ante la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin de Mxico para combatir las resoluciones de las salas regionales del propio Tribunal recadas en el juicio de inconformidad en que se impugnan los resultados de las elecciones de diputados y senadores, ya que slo procede, ente otros requisitos, cuando pueda tener como consecuencia la modificacin del resultado de una eleccin. De igual modo, aqu se ubican aquellas impugnaciones que pueden interponerse ante la respectiva Corte Suprema de Justicia en contra de las resoluciones de los tribunales electorales que infrinjan preceptos constitucionales, como ocurre con el recurso extraordinario de inconstitucionali32 Conforme con la terminologa iusprocesalista prevaleciente y que ha quedado indicada, resulta inadecuada la denominacin de recurso de apelacin que se utiliza en otros casos, como en el especfico de Mxico, para referirse a las impugnaciones que pueden interponer los partidos polticos o las agrupaciones polticas en contra de alguna resolucin electoral administrativa, ya que no existe un previo proceso jurisdiccional de primer grado cuya resolucin se impugne, sino meramente una resolucin administrativa que se combate a travs de un proceso impugnativo cuya naturaleza se analiza ms adelante. 33 A pesar de que es ms frecuente que tal denominacin se utilice para designar el recurso administrativo que se hace valer ante la misma autoridad que expidi el acto o resolucin de carcter administrativo impugnado, en el caso que se comenta se trata de un recurso jurisdiccional.

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dad en Argentina, el recurso extraordinario de amparo en Guatemala, el recurso de amparo en El Salvador y Honduras, el recurso de inconstitucionalidad en Panam, as como la accin de inconstitucionalidad en Paraguay; aqu cabe incluir tambin la impugnacin que puede interponerse por igual razn ante el Tribunal Constitucional de Bolivia, o bien, el juicio de revisin constitucional electoral ante la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin de Mxico para controlar la constitucionalidad de los actos y resoluciones de las autoridades electorales locales. v) Recursos excepcionales: son aquellos que slo proceden en casos muy complicados, ya que se interponen contra las resoluciones firmes que han adquirido la autoridad de cosa juzgada, cuando con posterioridad a su pronunciamiento con carcter firme sobrevienen circunstancias que desvirtan la motivacin esencial del fallo. Como ejemplo en la materia que nos ocupa, cabe citar lo previsto en el artculo 148 del Cdigo Electoral de Costa Rica: Despus de la declaratoria de eleccin, no se podr volver a tratar la validez de la misma ni de la aptitud legal de la persona electa, a no ser por causas posteriores que la inhabiliten para el ejercicio del cargo. Esta misma situacin pareciera derivarse de lo previsto en el artculo 228 de la Ley Orgnica del Sufragio de Venezuela, en tanto que establece que el recurso de nulidad no tendr lapso de caducidad cuando se base en algn supuesto de inelegibilidad del candidato electo o cuando hubiere mediado fraude, cohecho, soborno o violencia en las inscripciones, votaciones o escrutinios, y dichos vicios afecten el resultado de la eleccin. vi) Procesos impugnativos: son los instrumentos que dan lugar a un verdadero proceso diverso al procedimiento en el cual se dict la resolucin que se impugna; a diferencia de lo que ocurre con los recursos procesales, donde el rgano jurisdiccional de segundo grado contina un juicio ya iniciado, en los procesos impugnativos con anterioridad slo existe un procedimiento de carcter administrativo, en el cual no hay un rgano imparcial que decida la controversia en una posicin superior a las partes y por medio de un proceso jurisdiccional de carcter contradictorio. En este sentido, cabe mencionar la demanda directa que se puede promover ante la seccin quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de Colombia en contra de los actos y resoluciones del Consejo Nacional Electoral sobre resultados electorales; el llamado amparo del elector en Argentina o el habeas corpus o mandato de segurana en Brasil, contra los actos que impidan ejercer el derecho constitu-

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cional al sufragio y que se puede presentar, respectivamente, ante el magistrado ms cercano o un funcionario nacional, o bien, ante el juez electoral, tribunal regional electoral o el Tribunal Superior Electoral, as como la reclamacin ante el Tribunal Calificador de Elecciones de Chile para impugnar las resoluciones del tribunal supremo interno de un partido poltico. Igualmente, el juicio de inconformidad contra los resultados consignados en los cmputos distritales o de entidad federativa y el juicio para la proteccin de los derechos poltico-electorales del ciudadano por presuntas violaciones a sus derechos de votar, ser votado, asociacin y afiliacin, los cuales se presentan ante las salas Superior o regionales del Tribunal Electoral de Mxico, as como el denominado recurso contencioso electoral contra las resoluciones del Consejo Nacional Electoral de Venezuela que se promueve ante la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia.

4.2. Actos impugnables Desde una perspectiva muy general y esquemtica, es posible distinguir los siguientes tipos de actos susceptibles de impugnacin electoral: los relativos al registro electoral y la credencial para votar; los correspondientes al rgimen de los partidos polticos y su democracia interna; los relacionados con los actos preparatorios a la jornada electoral; los vinculados con los resultados electorales, as como los relacionados con procedimientos eleccionarios distintos a los cargos pblicos de representacin poltica u otro tipo de actos de la autoridad electoral. Es claro que la anterior clasificacin tiene propsitos exclusivamente analticos y no coincide con determinada regulacin positiva de los actos y procedimientos electorales; incluso, pudiera haber actos relacionados, por ejemplo, con el padrn electoral que, en forma simultnea, se estimen preparatorios de la jornada electoral, a pesar de lo cual se insiste en la agrupacin propuesta para su estudio. a) Registro electoral y credencial para votar. Entre los actos impugnables vinculados con este rubro es pertinente incluir todos aquellos realizados por los rganos encargados del registro o padrn electoral o ciudadano, la expedicin individual o no de la cdula de identidad ciudadana (cuando sta tiene efectos electorales) o de la correspondiente credencial para votar (en su caso, con fotografa), as como la conformacin de las listas nominales de electores, particularmente por la inclusin o exclusin inde-

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bida de algn ciudadano; dos cuestiones ntimamente relacionadas, pero que constituyen actos distintos (por lo general, inmersos en la preparacin de la jornada electoral), son la impugnacin de la publicacin general del padrn o registro electoral o de los listados globales definitivos de electores. Como se ver en el siguiente apartado, mientras que la legitimacin para impugnar el primer tipo de actos, generalmente corresponde a los ciudadanos interesados, la de los segundos se le confiere a los partidos polticos. b) Rgimen de los partidos polticos y su democracia interna. En cuanto al rgimen de los partidos polticos, es posible distinguir los siguientes tipos de actos impugnables: i) Declaracin de inconstitucionalidad o ilegalidad de un partido poltico, as como determinaciones sobre el otorgamiento, negativa o cancelacin del registro respectivo. En efecto, los actos susceptibles de impugnacin vienen a ser, por una parte, los relativos a la constitucin, funcionamiento o extincin de los partidos polticos, as como los que se refieren a la inscripcin o registro de tales partidos (o de otras agrupaciones polticas), o bien, la negativa, suspensin o cancelacin del mismo. Siguiendo el sistema alemn,34 los artculos 15 y 82, numeral 7, de la Constitucin Poltica de la Repblica de Chile establecen la competencia del Tribunal Constitucional para declarar la inconstitucionalidad de los partidos polticos, movimientos u otras formas de organizacin cuyos objetivos, actos o conductas no respeten los principios bsicos del rgimen democrtico y constitucional.35
34 En conformidad con lo dispuesto en la Ley Fundamental de Bonn de 1949, el Tribunal Constitucional Federal proscribi en 1952 al Partido Socialista del Reich y en 1956 al Partido Comunista de Alemania. 35 Por lo que se refiere a Espaa, el Tribunal Supremo en Sala Especial del artculo 61 de la Ley Orgnica del Poder Judicial conformada por el presidente del Tribunal Supremo, los presidentes de sala, as como el magistrado ms antiguo y el ms reciente de cada una de ellas tiene competencia para declarar ilegal un partido poltico cuando su actividad vulnere los principios democrticos, particularmente cuando con la misma persiga deteriorar o destruir el rgimen de libertades o imposibilitar o eliminar el sistema democrtico, conforme con lo dispuesto en la Ley Orgnica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Polticos; asimismo, dicho rgano jurisdiccional es competente para acordar la disolucin de un partido poltico no slo cuando su actividad vulnere en forma reiterada y grave los principios mencionados con anterioridad sino cuando vulnere de forma continuada, reiterada y grave la exigencia de una estructura interna y un funcionamiento democrticos, en el entendido de que en contra de la sentencia del referido Tribunal Supremo en Sala Especial slo procede el recurso de

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En trminos generales, adems de por decisin de sus miembros, acordada por las causas y segn los procedimientos previstos en sus estatutos, slo procede la disolucin o extincin de un partido poltico y, en su caso, la cancelacin de su registro, por decisin del rgano jurisdiccional competente en los supuestos taxativamente previstos en la Constitucin o la ley, entre los cuales con frecuencia se incluye en los pases bajo estudio el que deje de cumplir con los requisitos previstos para la obtencin del registro, como podra ser el mnimo de afiliados exigido legalmente; incumplir de manera grave y sistemtica sus obligaciones legales; abstenerse de participar o presentar candidaturas en algn proceso electoral general ordinario (Mxico) o durante cierto periodo (Argentina, en tres elecciones consecutivas); no obtener determinado porcentaje mnimo de votacin en determinado proceso electoral general ordinario (por ejemplo, 3 000 electores en el caso de Costa Rica, 2% en el de Mxico, 3% en Bolivia, 4% en Nicaragua o 5% en Chile o Panam) o no alcanzar representacin en el Congreso (Colombia), as como abstenerse de realizar elecciones partidarias durante cierto periodo (por ejemplo, cuatro aos en Argentina). Adicionalmente, en Paraguay son causas de extincin de los partidos polticos, la constitucin de organizaciones paramilitares, as como sus actuaciones atentatorias a los principios democrticos y republicanos consagrados en la Constitucin, el Cdigo Electoral, la Declaracin Universal de los Derechos Humanos y los tratados internacionales sobre la materia suscritos y ratificados por ese pas, adems de la comprobada subordinacin o dependencia respecto de organizaciones o gobiernos extranjeros; en el mismo sentido, en Bolivia es causa de cancelacin del registro de un partido poltico su participacin en algn golpe de Estado o sedicin. ii) Financiamiento y fiscalizacin de los recursos de los partidos polticos. Igualmente, son actos generalmente impugnables las determinaciones sobre las asignaciones de financiamiento pblico a los partidos polticos, as como su control patrimonial a travs de las resoluciones que recaigan a los informes sobre el origen y destino de sus recursos y sobre sus gastos de campaa o respecto de las quejas o denuncias por presuntas irregularidades sobre el particular, adems de la consecuente imposicin de alguna
amparo ante el Tribunal Constitucional. Al respecto, vanse los autos acumulados nms. 6/2002 y 7/2002 relacionados con la sentencia del Tribunal Supremo en Sala Especial (art. 61 de la Ley Orgnica del Poder Judicial), a travs de la cual se declar la ilegalidad de los partidos polticos Herri Batasuna, Euskal Herritarrok y Batasuna.

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sancin si se incurri en alguna infraccin o, en su caso, la decisin de la autoridad electoral de no imponerla.36 iii) Democracia interna de los partidos polticos. La totalidad de los ordenamientos constitucionales o legales de los pases latinoamericanos analizados prevn, en forma explcita o implcita, que los tribunales (electorales o, en su caso, constitucionales u ordinarios), conozcan de impugnaciones respecto de actos de partidos polticos relacionados con su democracia interna, por la presunta violacin del derecho poltico-electoral de sus afiliados, ya sea en forma directa, donde se combata determinado acto interno partidario, o indirecta, a travs del acto de autoridad administrativa electoral que se base, convalide u otorgue eficacia al respectivo acto partidario (Orozco Henrquez, 2004b: 7-44). En efecto, la evolucin histrica de la proteccin jurisdiccional de los derechos poltico-electorales de los ciudadanos en los pases de la regin, las exigencias tericas y jurdicas del modelo de Estado constitucional democrtico de derecho que consagran los respectivos ordenamientos constitucionales y diversos instrumentos internacionales de derechos humanos, el relevante papel que los partidos desempean para la participacin poltica y el desarrollo de la vida democrtica, la naturaleza de entidades de inters pblico que se les reconoce en diversos pases y su posicin de predominio frente a los ciudadanos, cuya eventual inmunidad al control jurisdiccional de la constitucionalidad y legalidad de sus actos podra hacer nugatorio el ejercicio de los derechos poltico-electorales de los ciudadanos, mxime el monopolio o cuasi monopolio que en los pases de la regin se les ha conferido para la postulacin de candidatos a cargos de eleccin popular, as como la tendencia que se observa en el derecho comparado, ha propiciado que se contemple la tutela judicial del derecho poltico-electoral de asociacin de los ciudadanos en tales pases, incluido el derecho del afiliado a que el partido poltico al que pertenece cumpla con lo dispuesto en sus estatutos, los cuales generalmente deben
36 Al respecto, por ejemplo, cabe mencionar los casos en que el Consejo General del Instituto Federal Electoral de Mxico impuso a un partido poltico una sancin por aproximadamente cien millones de dlares estadunidenses, por haber recibido dinero irregular por parte de un sindicato de la empresa pblica petrolera, as como a los partidos polticos que conformaron la coalicin ganadora en la eleccin presidencial de 2000 otra sancin por aproximadamente cincuenta millones de dlares estadunidenses, en virtud de haber recibido financiamiento paralelo al legalmente previsto, en el entendido de que la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin confirm la imposicin de la primera e increment el monto de la segunda (Orozco Henrquez, 2004a: 471-472).

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establecer, entre otros aspectos, procedimientos democrticos para la seleccin de sus dirigentes y la postulacin de sus candidatos, as como medios y procedimientos de defensa internos para los afiliados a quienes se les hubiera aplicado una sancin como la de expulsin. iv) Nulidad o rechazo de estatutos antidemocrticos. Si bien prcticamente todos los ordenamientos constitucionales y legales de los pases de la regin prevn determinadas bases y pautas generales o exigencias democrticas a seguir por los partidos polticos, simultneamente delegan en los rganos de los propios partidos, en ejercicio de su libertad organizativa, la facultad de establecer en sus estatutos las normas relativas a su estructura y funcionamiento democrtico interno, en el entendido de que generalmente tales ordenamientos contemplan la obligacin de esos institutos polticos de registrar sus estatutos, as como todas las modificaciones a los mismos ante la autoridad electoral competente, oportunidad en la cual sta generalmente revisa que los mismos se ajusten a las exigencias constitucionales y legales. Cualquier controversia sobre la constitucionalidad o legalidad de los estatutos partidarios o sus respectivas modificaciones es competencia, por lo general, de los respectivos tribunales (cortes, consejos, juntas o jurados) electorales y, en aquellos pases donde las resoluciones de stos no son definitivas e inatacables, ulteriormente de la correspondiente Corte Suprema de Justicia o Tribunal Constitucional. As, por ejemplo, el Tribunal Constitucional de Bolivia consider que la Corte Nacional Electoral tiene competencia para resolver, con plena jurisdiccin, las controversias sobre modificaciones a los estatutos de un partido poltico en que se alegue que no se sigui el procedimiento previsto para el efecto.37 De manera similar, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica se ha considerado competente para conocer de la impugnacin de los estatutos de los partidos polticos que se consideren contrarios a la Constitucin.38
37 Al respecto, en la Sentencia Constitucional 37/2002, Sucre, 4 de abril de 2002, recada en el recurso directo de nulidad bajo el expediente 2002-04071-08-RDN, respecto de actos de la Corte Nacional Electoral, el Tribunal Constitucional de Bolivia sostuvo lo siguiente: vulnera el Estatuto Orgnico de Condepa-MP al haber sido convocado solamente con 11 miembros del Consejo Nacional Patritico, vulnerando la democracia interna de ese partido porque no particip la mayora del mencionado Consejo Nacional Patritico, mxime si los artculos 19 y 23 de la citada Ley de Partidos Polticos claramente establecen que se debe garantizar y velar por el ejercicio de la democracia interna. 38 Costa Rica, Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, materia: Constitucional, nm. de expediente 01-001414-0007-CO, 12/09/2001. Asimismo, en la resolucin 1669-

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Por su parte, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin de Mxico resolvi que eran ilegales diversos artculos de los estatutos de un partido poltico que, no obstante haber sido aprobados con anterioridad por la autoridad electoral administrativa, no se ajustaban a los requisitos de establecer procedimientos democrticos para la integracin y renovacin de los rganos directivos del partido, as como el derecho de los afiliados de participar personalmente o por medio de delegados en asambleas y convenciones, y el de poder ser integrante de los rganos directivos, razn por la cual concedi al respectivo partido poltico un plazo para modificar sus estatutos y, una vez aprobados por la autoridad electoral en cuanto a su constitucionalidad y legalidad, proceder a renovar su dirigencia con base en la nueva normativa partidaria.39
1999 del 24/08/1999, Tipo de Recurso: Interpretacin, promovido por Rolando Gonzlez Ulloa, la propia Sala Constitucional sostuvo que si bien la Asamblea Nacional del Partido Liberacin Nacional puede modificar normas del estatuto, para aplicar la norma modificada debe ser aprobada por las dos tercera partes de los miembros, de acuerdo con lo dispuesto en los artculos 74 del Cdigo Electoral, as como 73, 96 y 103 del Estatuto del Partido Liberacin Nacional; Jurisprudencia: 11095-1997 y Res. Sala Const.: 2881-95 / 2152-92. 39 Vase sentencia recada en el expediente SUP-JDC-021/2002. Al respecto, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin de Mxico, desde la sentencia recada en el expediente SUP-JDC-781/2002, estableci la siguiente tesis relevante: Estatutos de los partidos polticos. Elementos mnimos que deben contener para considerarse democrticos. El artculo 27, apartado 1, incisos c y g, del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, impone a los partidos polticos la obligacin de establecer en sus estatutos, procedimientos democrticos para la integracin y renovacin de los rganos directivos; sin embargo, no define este concepto, ni proporciona elementos suficientes para integrarlo jurdicamente, por lo que es necesario acudir a otras fuentes para precisar los elementos mnimos que deben concurrir en la democracia; los que no se pueden obtener de su uso lingstico, que comnmente se refiere a la democracia como un sistema o forma de gobierno o doctrina poltica favorable a la intervencin del pueblo en el gobierno, por lo que es necesario acudir a la doctrina de mayor aceptacin, conforme a la cual es posible desprender, como elementos comunes caractersticos de la democracia los siguientes: 1) la deliberacin y participacin de los ciudadanos, en el mayor grado posible, en los procesos de toma de decisiones, para que respondan lo ms fielmente posible a la voluntad popular; 2) igualdad, para que cada ciudadano participe con igual peso respecto de otro; 3) garanta de ciertos derechos fundamentales, principalmente de libertades de expresin, informacin y asociacin, y 4) control de rganos electos, que implica la posibilidad real y efectiva de que los ciudadanos puedan elegir a los titulares del gobierno, y de removerlos en los casos en que la gravedad de sus acciones lo amerite; estos elementos coinciden con los rasgos y caractersticas establecidos en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, que recoge la decisin de la voluntad soberana del pueblo de adoptar para el Estado mexicano la forma de gobierno democrtica, pues contempla la participacin de los ciudadanos en las decisiones fundamentales, la igualdad de stos en el ejercicio de sus derechos, los instrumentos para garantizar el respeto de los derechos fundamentales y, finalmente, la posibilidad de controlar a los rganos electos con

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Resulta interesante citar tambin el caso en que la Corte Suprema de Justicia de Panam resolvi que era inconstitucional determinado artculo de los estatutos de un partido poltico, por el cual se pretenda disminuir o restringir el periodo para el cual es elegido el legislador cinco aos, al imponrsele que tiene que permitir que cada suplente ejerza el cargo por un periodo mnimo de un ao; cuando es una realidad incuestionable que este aspecto escapa a la autonoma que tienen los partidos polticos, en cuanto a la reglamentacin de su estructura interna, por tratarse de una materia de rango constitucional, no delegada ni al legislador ordinario ni mucho menos a las agrupaciones polticas partidistas.40 En trminos generales, el reto para todo ordenamiento (constitucional o legal) que pretenda regular la democracia interna de los partidos polticos y, de manera especial, de cualquier rgano jurisdiccional al que le commotivo de sus funciones. Ahora bien, los elementos esenciales de referencia no deben llevarse, sin ms, al interior de los partidos polticos, sino que es necesario adaptarlos a su naturaleza, a fin de que no les impidan cumplir sus finalidades constitucionales, de lo anterior, se tiene que los elementos mnimos de democracia que deben estar presentes en los partidos polticos son, conforme al artculo 27, apartado 1, incisos b, c y g del Cdigo Electoral Federal, los siguientes: 1) la asamblea u rgano equivalente, como principal centro decisor del partido, que deber conformarse con todos los afiliados o, cuando no sea posible, de un gran nmero de delegados o representantes, debindose establecer las formalidades para convocarla, tanto ordinariamente por los rganos de direccin, como extraordinariamente por un nmero razonable de miembros, la periodicidad con la que se reunir ordinariamente, as como el qurum necesario para que sesione vlidamente; 2) la proteccin de los derechos fundamentales de los afiliados, que garanticen el mayor grado de participacin posible, como son el voto activo y pasivo en condiciones de igualdad, el derecho a la informacin, libertad de expresin, libre acceso y salida de los afiliados del partido; 3) el establecimiento de procedimientos disciplinarios, con las garantas procesales mnimas, como un procedimiento previamente establecido, derecho de audiencia y defensa, la tipificacin de las irregularidades, as como la proporcionalidad en las sanciones, motivacin en la determinacin o resolucin respectiva y competencia a rganos sancionadores, a quienes se asegure independencia e imparcialidad; 4) la existencia de procedimientos de eleccin donde se garanticen la igualdad en el derecho a elegir dirigentes y candidatos, as como la posibilidad de ser elegidos como tales, que pueden realizarse mediante el voto directo de los afiliados, o indirecto, pudiendo ser secreto o abierto, siempre que el procedimiento garantice el valor de la libertad en la emisin del sufragio; 5) adopcin de la regla de mayora como criterio bsico para la toma de decisiones dentro del partido, a fin de que, con la participacin de un nmero importante o considerable de miembros, puedan tomarse decisiones con efectos vinculares, sin que se exija la aprobacin por mayoras muy elevadas, excepto las de especial trascendencia, y 6) mecanismos de control de poder, como por ejemplo, la posibilidad de revocar a los dirigentes del partido, el endurecimiento de causas de incompatibilidad entre los distintos cargos dentro del partido o pblicos y establecimiento de periodos cortos de mandato. 40 Panam, Corte Suprema de Justicia, Pleno, 29/04/1998, nombre de las partes: Nohem Spieguel de Mndez contra el artculo 139 de los Estatutos del Partido Papa Egor, aprobado por el Tribunal Electoral en la Resolucin 87 de 22 de mayo de 1996.

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peta garantizarla, es lograr un equilibrio o armonizacin entre dos principios o valores aparentemente contrapuestos, como el derecho de los afiliados a la participacin democrtica en la formacin de la voluntad partidaria y el derecho de los partidos polticos a su libre autoorganizacin como parte del contenido esencial del respectivo derecho fundamental polticoelectoral de asociacin, en cuyo respeto se debe preservar la existencia de un mbito libre de interferencias de los rganos del poder pblico en la organizacin y el funcionamiento interno de los partidos, en el entendido de que, a diferencia de lo que ocurre con otros tipos de asociacin, en el caso de los partidos polticos ese derecho de autoorganizacin tiene un lmite que consiste en el derecho de los propios afiliados a la participacin democrtica en su organizacin y funcionamiento. v) Seleccin de dirigentes partidarios y candidatos a cargos de eleccin popular. Si bien, con frecuencia, se deja a los partidos polticos, en ejercicio de su derecho de autoorganizacin, la regulacin de los respectivos procedimientos democrticos para la seleccin de sus dirigentes o candidatos a cargos electivos, varias veces tambin se establecen legalmente algunas bases generales a las cuales se deben ajustar aqullos en sus correspondientes estatutos y actos concretos de aplicacin. Incluso entre las bases generales previstas legalmente, en ocasiones y segn se explicar, se contempla alguna intervencin de la autoridad electoral en la organizacin de los procedimientos partidarios internos de seleccin de dirigentes o candidatos, o bien, slo se prev la posibilidad de impugnar ante el rgano jurisdiccional competente los actos y decisiones respectivos. As, por ejemplo, en cuanto a los rganos directivos, con frecuencia el legislador enuncia aquellos con los que, por lo menos, debe contar cada partido poltico (por ejemplo Chile) o la necesidad de que haya algunos del mbito nacional, estatal (o departamental) y, en su caso, municipal (como en Brasil, Nicaragua y Mxico), si bien excepcionalmente prescribe cmo deben integrarse algunos de esos rganos (Guatemala);41 el periodo del mandato (no mayor de tres aos, en Chile; de dos aos, en Ecuador y Guatemala), as como los lmites a la reeleccin (un solo periodo ms y, en lo sucesivo, transcurrido un periodo, por otro periodo de dos aos, en Ecua41 Donde se prev que la Asamblea Nacional es el rgano de mayor jerarqua del partido y se integra por dos delegados con voz y voto de cada uno de los municipios del pas, los cuales sern electos por la Asamblea Municipal respectiva (vanse los artculos 24, 25 y 31 de la Ley Electoral y de Partidos Polticos).

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dor, en tanto que en Paraguay se delega en los estatutos la reelegibilidad en los cargos partidarios, asegurando la alternancia en los mismos); la obligacin de registrar sus rganos directivos ante autoridad electoral (Argentina, Brasil, Mxico y Nicaragua), as como de prever en los estatutos causas y procedimientos de revocatoria de mandatos (Bolivia, El Salvador y Nicaragua) o de control democrtico de dirigentes (Espaa). Por lo que se refiere propiamente a los procedimientos de seleccin de dirigentes y rganos partidarios, as como de sus candidatos a cargos de eleccin popular, varias leyes prevn que se realice mediante elecciones peridicas, segn los principios democrticos, pero sin precisar que sean directas o indirectas (Bolivia, Costa Rica, Nicaragua y Venezuela, as como Argentina, Panam y Uruguay, si bien en el caso de estos tres ltimos s se precisa que debe ser a travs de elecciones internas o primarias la postulacin de candidatos para determinados cargos de eleccin popular), o bien, estableciendo que sea a travs del sufragio libre y secreto (Espaa, slo por lo que hace a los rganos directivos partidarios) e, incluso, del voto directo, libre, igual y secreto de sus afiliados, mediante las llamadas elecciones internas o primarias de autoridades partidarias y sus candidatos (Honduras y Paraguay, as como Panam slo en cuanto al candidato a la Presidencia de la Repblica) y, todava ms, del sufragio universal (elecciones abiertas), libre, directo, secreto y no obligatorio (Argentina, respecto de candidatos a presidente y vicepresidente de la Repblica, as como a senadores y diputados nacionales) y Uruguay (por lo que hace a la eleccin del candidato a presidente de la Repblica y de los 500 integrantes del rgano deliberativo nacional, que es la mxima autoridad del partido). Asimismo, algunas leyes ponen nfasis en la igualdad de oportunidades de hombres y mujeres para acceder a los rganos partidarios y las candidaturas a cargos electivos, proscribiendo cualquier discriminacin (Costa Rica y Ecuador) e, incluso, con el fin de reducir las desigualdades de hecho, establecen alguna cuota para las mujeres en todos los niveles de direccin partidaria y en las candidaturas a cargos representativos (no menor a 30% en Bolivia y a 20% en Paraguay), o bien, cuota slo respecto de las candidaturas a cargos de eleccin popular (no menor a 30 % en Mxico y Panam), siendo interesante que tanto en Honduras como en Paraguay tambin se contempla la adopcin del sistema de representacin proporcional previsto legalmente para la distribucin de escaos a fin de garantizar la participacin de las corrientes o minoras internas en el gobierno partidario y las candidaturas a cargos electivos.

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En cuanto a la mencionada intervencin de la autoridad electoral en los procedimientos de seleccin de dirigentes partidarios y candidatos a cargos de eleccin popular, cabe sealar que en Colombia se prev legalmente que la organizacin electoral colaborar tanto en la escogencia de las directivas nacionales de los partidos y movimientos polticos, cuando sta se realice con la participacin directa de sus afiliados, como en la de candidatos a la Presidencia de la Repblica, gobernaciones departamentales y alcaldas distritales y municipales; asimismo, en Honduras, el Tribunal Nacional de Elecciones emite la convocatoria a elecciones internas y designa un representante ante la Comisin Nacional Electoral de cada partido poltico, encargada de la organizacin, direccin y supervisin de las elecciones internas de autoridades partidarias y candidatos a cargos de eleccin popular; por su parte, en Repblica Dominicana, la Junta Central Electoral tiene facultades para fiscalizar, cuando lo estime necesario o conveniente, por iniciativa o previa solicitud, las asambleas y convenciones que celebren los partidos para elegir sus autoridades o candidatos a cargos electivos a fin de verificar que se ajusten a la ley, los reglamentos y los estatutos, sin lo cual sern nulas; en Chile, la eleccin interna del candidato a presidente de la Repblica (o la necesaria ratificacin por los afiliados de la postulacin que haga el Consejo General del respectivo partido poltico), se har en presencia de un fedatario pblico designado por el director del Servicio Electoral; asimismo, en Argentina la justicia federal nombra veedores de actos electorales partidarios a pedido de parte interesada. Mencin especial merece el caso de Uruguay, donde la Corte Electoral, segn reforma de 1998, es la que conoce de todo lo relacionado con los actos y procedimientos electorales referentes a las elecciones internas de los partidos polticos para candidato a presidente de la Repblica e integrantes de su respectivo rgano deliberativo nacional, las cuales se celebran en forma simultnea el mismo da en todo el pas, siendo su participacin como organizadora de tales comicios, dictando las reglamentaciones necesarias para su realizacin y, adems, como juez de todas las reclamaciones y apelaciones que contra los actos electorales y partidarios se interpongan, cuyas resoluciones tienen carcter inatacable. En general, la respectiva autoridad electoral (administrativa y jurisdiccional) de los pases bajo anlisis es competente para registrar las postulaciones de cada partido poltico a cargos de eleccin popular, oportunidad en la cual frecuentemente aqulla revisa la satisfaccin de los requisitos de

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elegibilidad del candidato y si el mismo fue elegido de conformidad con el procedimiento legal y estatutariamente establecido. Asimismo, en caso de controversia sobre los procedimientos de elecciones internas o primarias de los partidos polticos para dirigentes o candidatos electivos, cabe acudir, generalmente, al rgano jurisdiccional para combatir el respectivo acto de autoridad que, en su caso, convalide, se base o haga efectivo determinado acto partidario que se estime violatorio de las disposiciones constitucionales, legales o estatutarias, o bien, con frecuencia, una vez agotados los medios de defensa partidarios internos, directamente en contra de este ltimo. As, por ejemplo, en Argentina se prev que corresponde a la justicia federal con competencia electoral ser el contralor, entre otros aspectos, de la vigencia efectiva de los derechos, atributos, poderes, garantas y obligaciones, as como registros de las autoridades partidarias, sus candidatos y afi-liados; asimismo, es competencia de los jueces electorales, en primera instancia y con apelacin ante la Cmara Nacional Electoral, conocer de la eleccin, escrutinio y proclamacin de las autoridades partidarias de su distrito. En este sentido: Los afiliados y autoridades partidarias pueden acudir a la justicia electoral, con la condicin de encontrarse agotada la va partidaria, ya sea por va de accin como regla general, ya sea por va de recurso en el caso de tratarse de una eleccin interna (Gonzlez Roura, 2001: 265).42 En Bolivia se establece, en trminos generales, que la Corte Nacional Electoral tiene bajo su responsabilidad el control de la legalidad de los procesos electorales internos de los partidos polticos, en tanto que los militantes, siempre que hubieren agotado los recursos internos previstos en los estatutos de su partido, podrn recurrir ante la Corte Nacional Electoral en queja, cuando consideren vulnerados sus derechos o que se transgredieron las leyes referidas a la organizacin y funcionamiento de los partidos o a los derechos de los ciudadanos, as como el estatuto o las resoluciones internas del partido. Asimismo, en Costa Rica se prev que el Tribunal
42 El juez federal con competencia electoral resuelve, de manera inatacable, las resoluciones de la Junta Electoral acerca del desarrollo del proceso electoral interno, en tanto que el fallo de sta sobre el escrutinio definitivo ser recurrible ante el juez federal y el de ste, a su vez, ser apelable ante la Cmara Nacional Electoral. Al respecto, cabe tener presente el caso en que una jueza federal anul las elecciones internas del Partido Justicialista del ao 2003 para candidato a la Presidencia de la Repblica, lo que propici que los diversos contendientes internos se postularan como candidatos a la Presidencia por separado y sin arrogarse tal carcter partidario.

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Supremo de Elecciones tiene como funcin vigilar, conforme con el ordenamiento jurdico y los estatutos respectivos, los procesos internos de los partidos polticos para la designacin de candidatos a puestos de eleccin popular.43 De manera similar, en Colombia, cualquier ciudadano puede impugnar ante el Consejo Nacional Electoral la designacin de directivas de los partidos polticos por violacin grave de los estatutos del respectivo partido, en tanto que en Nicaragua se contempla como atribucin exclusiva del Consejo Supremo Electoral vigilar y resolver los conflictos sobre la legitimidad de los representantes y directivos de los partidos polticos. En Mxico los afiliados de determinado partido poltico, a travs del denominado juicio para la proteccin de los derechos poltico-electorales del ciudadano, tienen legitimacin para acudir al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin tanto para impugnar los actos de la autoridad electoral administrativa mediante los cuales se registra a los dirigentes o a los candidatos a cierto cargo de eleccin popular por parte de dicho partido (en caso de que se trate de una eleccin local, previo agotamiento de la instancia jurisdiccional de la correspondiente entidad federativa), o bien, una vez agotados los medios de defensa internos previstos estatutariamente, para combatir directamente el respectivo acto partidario que se estime violatorio de las disposiciones constitucionales, legales o estatutarias, habindose llegado en la prctica a revocar, atendiendo a los mritos de cada caso, actos o resoluciones de la autoridad electoral administrativa y de los rganos partidarios relacionados tanto con seleccin de dirigentes partidarios como de candidaturas electivas. Por su parte, en Honduras, el Tribunal Nacional de Elecciones interviene en la organizacin, direccin y supervisin de las elecciones internas de los partidos, no slo de candidatos sino de dirigentes, cuyos resultados, una vez agotados los recursos internos de cada partido, son apelables ante el Tribunal Nacional de Elecciones y, si ste no resuelve en el trmino legal, se podr acudir en amparo ante la Corte Suprema de Justicia. De manera similar, en Paraguay es atribucin del Tribunal Superior de Justicia Electoral juzgar las cuestiones y litigios internos de carcter nacional de los partidos polticos, previo agotamiento de las vas estatutarias internas. Igualmente,
43 En ejercicio de dicha facultad, por ejemplo, el Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica resolvi en una ocasin revocar la resolucin del Tribunal de Elecciones Internas del Partido Liberacin Nacional por la cual se postulaba a determinada persona como precandidata a sndico (Resolucin nm. 1329-E-2001, de 26 de junio de 2001, en el expediente nm. 1135F-2001).

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en Repblica Dominicana se establece como atribucin de la Junta Central Electoral conocer y decidir en instancia nica de los conflictos internos que se produjeren en los partidos por la presunta violacin de disposiciones a la Constitucin, la ley, los reglamentes aprobados por la propia Junta o los estatutos partidarios, incluyendo los relativos a sanciones disciplinarias con motivo de discusiones de candidaturas a cargos electivos o a cargos internos de los rganos directivos de los partidos polticos. vi) Expulsin de afiliados y otras sanciones. Con frecuencia se prev, en trminos generales, que todo afiliado o miembro de un partido poltico puede impugnar, ante el correspondiente tribunal electoral (o bien, la jurisdiccin de amparo ante la Corte de Apelaciones y ulteriormente la Corte de Constitucionalidad en Guatemala) los actos y decisiones internos del propio partido que fuesen considerados ilegales o a travs de las cuales se les desconoci algn derecho, particularmente el de asociacin poltico-electoral en su vertiente de afiliacin con motivo de su expulsin, una vez agotadas las instancias de defensa internas (como se prev expresamente en Argentina, Bolivia, Colombia, Guatemala, Honduras, Mxico, Panam y Paraguay, as como en Espaa y Portugal), en el entendido de que en varios de estos pases y en algunos otros de la regin legalmente se exige que las decisiones partidarias internas sobre el particular respeten el respectivo derecho de defensa y debido proceso (legal o estatutario) del afiliado. Aun cuando se encuentra escasamente explorado por la doctrina cientfica y la prctica forense el alcance del control jurisdiccional de los actos disciplinarios de los partidos polticos con la salvedad, quizs, de Espaa, se estima que el mismo deber ser amplio o extenso en el mbito procedimental o formal, en tanto que, en su caso, deber ser ms limitado en el mbito material o sustantivo. Es conveniente advertir que la facultad disciplinaria con que cuentan los partidos polticos respecto de sus miembros o afiliados forma parte de su derecho de autoorganizacin y, en tal sentido, de su derecho fundamental poltico-electoral de asociacin, con base en el cual cada partido regula en sus estatutos las causas por las cuales cabe sancionar a un socio con la expulsin, as como el procedimiento que ha de seguirse al efecto, cuyo objetivo central es evitar interferencias de los rganos del poder pblico, sin que ello implique que las decisiones partidarias correspondientes sean ajenas a todo control jurisdiccional.44
44 En este sentido, por ejemplo, el Tribunal Constitucional de Espaa ha sostenido que la potestad de organizacin que comprende el derecho de asociacin se extiende con toda evi-

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En todo caso, debe tenerse presente que, particularmente en este tipo de asuntos que involucran la exclusin de algn miembro del seno de una asociacin, el derecho fundamental poltico-electoral de asociacin tambin est integrado por el derecho del miembro o socio a permanecer en la misma mientras no incurra en causa o motivo (legal o estatutariamente) justificado alguno para su expulsin, lo cual tambin es susceptible de tutela por los rganos jurisdiccionales competentes a fin de no hacer nugatorio o menoscabar el ejercicio de algn derecho fundamental del afiliado, mxime que los partidos polticos constitucionalmente tienen asignada una funcin preponderante como instrumentos fundamentales para la participacin poltica de los ciudadanos y el desarrollo de la vida democrtica (Vidal Marn, 2000: 261-278, y Navarro Mndez, 2000: 289-329). En cuanto a los aspectos procedimentales, habida cuenta del carcter sancionador de la expulsin y con la finalidad de impedir la indefensin del afiliado afectado, los rganos jurisdiccionales competentes una vez comprobado que los respectivos estatutos partidarios se ajustan al marco constitucional y legal deben verificar si aquella decisin ha sido adoptada por el rgano competente y si la misma ha seguido el procedimiento establecido en los estatutos y, adems, si dicho procedimiento se ha llevado a cabo observando las garantas suficientes, como el derecho a ser informado de los cargos que se le imputan, el derecho de defensa (como el de ser odo y aportar pruebas, adems de la presuncin de inocencia) y, en general, el derecho a un debido proceso (legal o estatutario). El procedimiento disciplinario seguido sin las debidas garantas supondra la indefensin del afiliado, en virtud de la vulneracin de su derecho a no ser expulsado del partido salvo por la concurrencia de una causa legal y estatutariamente prevista y a travs de un procedimiento con todas las garantas. Por lo que se refiere a los aspectos sustantivos, en virtud de la libertad autoorganizativa que corresponde a los partidos polticos, el rgano jurisdiccional pareciera que habra de limitarse a contrastar si verdaderamente se han producido los hechos en que se fundamenta el acuerdo de expulsin de los rganos de gobierno del partido y si dicha decisin no carece de razonabilidad incluyendo, en su caso, la proporcionalidad y la ausencia de arbitrariedad a la vista de lo dispuesto en los estatutos y en las leyes. No obstante, esta restriccin al conocimiento judicial podra tener excepciones; en concreto, dada la posicin preponderante de los partidos poltidencia a regular en los Estatutos las causas y procedimientos de la expulsin de socios (STC 218/88).

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cos, en aquellos supuestos en que la decisin de expulsin conlleve, por ejemplo, un perjuicio relevante y significativo o la vulneracin de algn derecho fundamental del afiliado (como el derecho de acceder a los cargos pblicos en condiciones de igualdad o, incluso, algn otro que no tuviera carcter poltico-electoral, por ejemplo el derecho al honor o alguno de contenido econmico), en cuyo caso, quiz, los rganos jurisdiccionales podran llevar a cabo una interpretacin y valoracin de los hechos independiente de la realizada por los rganos partidarios. c) Preparacin de la eleccin. Por lo que se refiere a los actos encaminados a la preparacin de la jornada electoral, entre los actos susceptibles de impugnacin cabe aludir a las relacionados con la documentacin electoral, el registro de candidaturas o la llamada proclamacin de candidatos, as como la integracin y ubicacin de las mesas, jurados, juntas o casillas receptoras de votos. d) Resultados electorales. En este apartado es pertinente mencionar como actos impugnables tanto los resultados electorales como las condiciones de inelegibilidad, con las correspondientes, en su caso, declaraciones de validez de las elecciones y proclamaciones de electos, actos comnmente conocidos como calificacin de las elecciones. En este sentido, conviene sealar que mientras en algunos pases las impugnaciones en contra de los resultados electorales se sustancian y resuelven antes de realizarse el escrutinio final, declararse la validez de una eleccin y proclamarse formalmente a los electos por parte de los correspondientes tribunales electorales (Costa Rica, Chile y, slo por lo que se refiere a la eleccin presidencial, Mxico), o bien, determinado rgano poltico (Argentina), por lo que despus de esto ya no puede cuestionarse o impugnarse la referida eleccin,45 en la mayora de los sistemas contenciosos electorales los actos o resoluciones que se impugnan son precisamente los relativos a la calificacin de las elecciones (declaracin de validez de una eleccin y, en su caso, proclamacin de electos), ya que los mismos se encomiendan a rganos electorales administrativos autnomos o, en su caso, a rganos jurisdiccionales electorales inferiores o, incluso, al de mayor jerarqua, pero se admite alguna impugnacin posterior sobre el particular.
45 Con la salvedad sealada respecto de Costa Rica en cuanto al surgimiento posterior de alguna inhabilidad.

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e) Otros actos impugnables. Mencin aparte merece la competencia de la mayora de los rganos electorales estudiados para conocer y resolver impugnaciones contra otro tipo de elecciones, por ejemplo, las de rganos pblicos locales (v. gr. autoridades municipales); cabe advertir que, incluso en algunos sistemas federales, el contencioso de las elecciones de rganos pblicos locales se encuentra centralizada, en tanto que los rganos electorales previstos para conocer y resolver de impugnaciones contra elecciones presidenciales y legislativas federales son competentes para las relativas a las elecciones de los rganos pblicos de las entidades federativas y municipios, esto es, de gobernadores y diputados locales o estatales, as como, en su caso, alcaldes, concejales o prefectos (como en los tribunales regionales electorales de Brasil y la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia de Venezuela, as como en cierta medida con la Corte Suprema de Justicia de Argentina, ante la cual se puede impugnar va recurso extraordinario de inconstitucionalidad alguna eleccin local); contrariamente a lo que se presenta en otro sistema federal como Mxico, donde cada entidad federativa tiene bajo su responsabilidad el contencioso de sus elecciones locales, previendo todas ellas un tribunal electoral estatal, si bien a partir de la reforma de 1996 se contempla un juicio de revisin constitucional electoral para impugnar, por presunta inconstitucionalidad, los actos y resoluciones de las autoridades electorales locales. Adems de la atribucin que se les confiere a los tribunales electorales para conocer de procedimientos de democracia semidirecta, como referndum y plebiscito en varios de los pases de la regin que los contemplan, resulta peculiar la competencia de los tribunales electorales regionales de Chile, entre cuyas atribuciones se encuentra la de conocer de las reclamaciones que se interpongan con motivo de las elecciones de carcter gremial y las de los grupos intermedios (por ejemplo, las de los que tengan el derecho de participar en la designacin de los integrantes de los consejos regionales de desarrollo o de desarrollo comunal), competencia esta ltima que tambin se le atribuye al Tribunal Superior de Justicia Electoral de Paraguay y, respecto de otro tipo de elecciones, como las universitarias, a la Corte Electoral del Uruguay (artculo 31 de la Ley de Enseanza 15.739) y al Tribunal Superior de Justicia Electoral de Paraguay; segn lo sostuvo, por ejemplo, en su sentencia 10/99, asimismo, es nica la que se le confiere a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin de Mxico para conocer y resolver de las diferencias laborales entre las autoridades electorales (IFE y TEPJF) y sus respectivos servidores.

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4.3. Legitimacin para interponerlos Prcticamente todos los pases analizados confieren legitimacin a los ciudadanos para interponer algn medio de impugnacin en contra de su inclusin o exclusin indebida en el padrn electoral o lista nominal de electores, as como de la negativa a expedirle su respectiva cdula o credencial para votar. Mientras algunos pases confieren tambin legitimacin a partidos polticos y candidatos incluso, al ministerio pblico o fiscal electoral para impugnar cualquier resolucin relacionada con el padrn electoral, aunque slo se refiera a algn ciudadano en lo individual (Argentina, Bolivia y Costa Rica), en otros se reserva tal legitimacin a los partidos polticos tratndose de la impugnacin jurisdiccional al posterior informe del rgano electoral responsable con motivo de las observaciones formuladas por tales partidos polticos a la publicacin de las listas nominales de electores (Mxico). Por otra parte, es frecuente que las decisiones de la autoridad electoral acerca del registro o negativa del mismo a un nuevo partido poltico sea susceptible de ser impugnada, respectivamente, por los otros partidos polticos o por los ciudadanos interesados en constituirlo. Por lo que se refiere a los estatutos de los partidos polticos, aun cuando, por lo general, son los respectivos ciudadanos afiliados y los dems partidos polticos (en este ltimo caso, cuando se trate de actos de autoridad que aprueben o convaliden los correspondientes estatutos) quienes se encuentran legitimados para impugnarlos, cabe mencionar que en Colombia se prev que Cualquier ciudadano, dentro de los 20 das siguientes a la adopcin de la respectiva decisin, podr impugnar ante el Consejo Nacional Electoral las clusulas estatutarias contrarias a la Constitucin, a la ley o a las disposiciones del Consejo Nacional Electoral. Asimismo, los 18 pases que nos ocupan confieren legitimacin a los partidos polticos para impugnar las resoluciones de los rganos electorales que los involucran o cuando estiman que las mismas adolecen de ilegalidad (as como a las correspondientes organizaciones polticas, como en Argentina y Mxico), as como las encaminadas a la preparacin de las elecciones y las relativas a los resultados electorales o la inelegibilidad de los electos. En cuanto a la legitimacin para impugnar alguna eleccin ante un rgano poltico, como es el caso de las elecciones legislativas en Argentina, adems de los partidos polticos, las de diputados pueden ser impugnadas

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por un diputado en ejercicio o electo, en tanto que las de senadores por un senador electo, el candidato respectivo, o bien una institucin o particular responsable a juicio del propio Senado. En relacin tambin con los resultados electorales, adems de algunos casos en que se permite que los rganos competentes puedan revisar oficiosamente la legalidad de los mismos, 12 pases le atribuyen legitimacin a los candidatos para impugnarlos (Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Venezuela, en tanto que Uruguay slo para el caso de elecciones legislativas, puesto que reserva a las autoridades partidarias registradas ante la Corte Electoral la impugnacin de elecciones presidenciales), dos de ellos slo les otorga el carcter de coadyuvantes (Mxico, salvo que involucre problemas de inelegibilidad en que s pueden ser actores, y Paraguay) y los cuatro restantes no prevn expresamente legitimacin alguna para los candidatos (Argentina, El Salvador, Guatemala y Repblica Dominicana), si bien podra considerarse implcita, al menos en el primero de estos ltimos. Es claro que la referida legitimacin a los candidatos se encuentra relacionada frecuentemente con el grado de evolucin y caractersticas del correspondiente sistema de partidos y, en este sentido, con la posibilidad o no de candidaturas independientes. Adicionalmente, siete pases establecen accin popular o pblica para impugnar resultados electorales o condiciones de inelegibilidad (Colombia, Costa Rica, Chile, Honduras, Nicaragua, Per y Venezuela, en el entendido de que Uruguay la prev slo para las elecciones legislativas), en tanto que adems de los partidos polticos y los candidatos se encuentran legitimados los propios ciudadanos para tal efecto. Lo anterior se considera un factor fundamental y loable que facilita el acceso a la justicia electoral, si bien debe advertirse que la eventual proliferacin de impugnaciones (incluso, como estrategia poltica de algn partido minoritario o perdidoso) puede influir negativamente en su adecuada sustanciacin y resolucin por los rganos electorales competentes (mxime ante plazos tan reducidos), afectando eventualmente la confiabilidad y legitimidad de determinados comicios. Vinculado con el problema de ampliar el acceso a la justicia electoral y la necesidad de evitar que se distorsione el contencioso electoral como mecanismo indebido de deslegitimacin de los comicios, cabe sealar que si bien la gran mayora de los regmenes estudiados contemplan la gratuidad de la administracin de justicia electoral como en Mxico, por ejemplo, donde se establece como derecho fundamental constitucionalmente garantizado que el servicio de justicia debe ser gratuito, en algunos se

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prev algn tipo de gravamen como prerrequisito para acceder al sistema de administracin de justicia electoral (as, en Per, se establece la obligacin de depositar determinada cantidad cuando se promueva algn recurso de tacha de inscripcin de un partido poltico o de inscripcin de candidaturas, o bien, un recurso de nulidad de alguna eleccin, la cual se devolver slo en caso de que el recurso sea declarado fundado). De manera similar, en algunos pases se prev la posibilidad de condenar en costas cuando alguna parte sostiene posiciones notoriamente infundadas que revelen temeridad o malicia (Paraguay, a pesar de que en el propio pas se dispone la exencin de todo impuesto o tasa judicial por actuaciones ante la justicia electoral), o bien, la imposicin de una multa al partido poltico que interponga impugnaciones o escritos frvolos (Mxico). Antes de concluir este numeral es pertinente sealar que en algunos pases se prev que, con motivo de la interposicin de determinado medio de impugnacin, se d vista del mismo, adems del correspondiente partido poltico o candidato tercero(s) interesado(s), al fiscal electoral y al fiscal general de la Repblica en representacin del inters de la sociedad (Argentina, El Salvador, Panam y Paraguay).

4.4. Plazos para su interposicin y resolucin Debido a la necesaria renovacin oportuna de las ramas polticas de gobierno y la tendencia a reducir el periodo de campaas electorales, los plazos para la interposicin y resolucin de las impugnaciones electorales son muy reducidos, si bien no siempre se encuentran expresamente previstos. En cuanto a la interposicin, cabe distinguir los plazos establecidos para los medios de impugnacin que pueden interponerse contra las resoluciones en materia de padrn electoral y dems actos preparatorios de las elecciones, respecto de los relativos a los resultados electorales. Por lo que se refiere a los vinculados con el padrn electoral, existe gran variedad, fluctuando entre tres das (Costa Rica, Guatemala y Panam), cuatro (Mxico), algunos cinco (Chile, Repblica Dominicana y Uruguay), llegando a establecerse plazos ms amplios hasta de 15 o 20 (Argentina) e, incluso, 30 das (Colombia); tratndose, en general, de los actos preparatorios de la eleccin, la mayora tambin prev plazos de tres (Brasil y Guatemala), cuatro (Mxico) o cinco das (Argentina y Uruguay), en el entendido de que para ciertos tipos de actos algunos pases llegan a prever

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periodos de impugnacin ms amplios, como es el caso de las resoluciones recadas en inscripciones o registro de partidos polticos (de 10 en Per, y de 30 en Paraguay). Por lo que respecta a los plazos de interposicin de impugnaciones contra los resultados electorales, stos fluctan entre la inmediatez de los escrutinios realizados en las mesas, casillas, juntas o jurados receptores de votos y, en consecuencia, pudiera interpretarse como menos de 24 horas (Bolivia y Colombia), as como aquellas otras reclamaciones y protestas que pueden interponerse ante rganos electorales superiores (en su caso, previamente a la calificacin de las elecciones), que tambin tienen un plazo muy breve de dos das (Argentina, Ecuador, El Salvador y Repblica Dominicana); igualmente, algunos pases prevn un plazo de tres das para impugnar los resultados electorales (Brasil y Costa Rica), otro de cuatro das (Mxico), un puado ms lo contemplan de cinco das (Honduras, Nicaragua, Panam y Uruguay), uno lo establece de 15 das (Chile) y otro lo abre hasta por 20 das, aunque tratndose de eleccin presidencial contempla hasta 30 das (Venezuela), en tanto que alguno slo prev una referencia de ocasin, como el interponerlo antes de la correspondiente proclamacin de electo (Per). En relacin tambin con los resultados electorales, debe tenerse presente que algunos sistemas contenciosos electorales prevn, adems, otra instancia dentro del respectivo rgano electoral, contemplando un plazo de tres das para la interposicin de la nueva impugnacin, como es el caso de Brasil (ante el Tribunal Superior Electoral respecto de las resoluciones de tribunales regionales electorales) y Mxico (ante la Sala Superior del Tribunal Electoral, tratndose de resoluciones de las salas regionales recadas en los juicios de inconformidad respecto de elecciones legislativas), as como Bolivia, sin que se especifique plazo (ante la Corte Nacional Electoral, para combatir resoluciones de las cortes departamentales electorales), o bien, un medio de impugnacin ante el propio rgano electoral cspide (Guatemala y Nicaragua); adicionalmente, como se haba sealado, algunos sistemas contemplan la posibilidad de ulterior impugnacin ante un rgano jurisdiccional no electoral por razones de constitucionalidad (Bolivia; Brasil, tres das; Guatemala, cinco das para recurso de amparo ante Corte Suprema de Justicia y, en su oportunidad, dos das ms para recurso de apelacin ante la Corte de Constitucionalidad, as como Honduras y Panam) o legalidad (Colombia, ocho das), o bien, ante un rgano poltico (Argentina, sin que se precise plazo).

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Por otra parte, no siempre se encuentran expresamente regulados los plazos lmites para resolver las impugnaciones electorales, presentndose gran diversidad entre los que s lo regulan. Por lo que se refiere a las impugnaciones contra el padrn electoral, los plazos para resolverlas a partir de su admisin fluctan entre seis (Chile y Mxico), ocho (Guatemala) y diez das (Uruguay). En cuanto a las que combatan las resoluciones que recaigan sobre constitucin de partidos polticos, varan entre tres (Costa Rica), cuatro (Per), seis (Mxico), diez (Argentina) y quince das (Chile). Asimismo, las impugnaciones que se interpongan contra los actos preparatorios de la jornada electoral deben resolverse dentro de un plazo de tres (Guatemala), cinco (Argentina) o seis das (Mxico). Finalmente, en cuanto a los plazos lmite para que los rganos electorales resuelvan las impugnaciones contra los resultados de los comicios, los mismos varan entre un da a partir de su admisin (Bolivia, respecto de las impugnaciones que combatan resoluciones de rganos inferiores), tres (Guatemala), cinco (Ecuador, para el caso de elecciones legislativas), seis (El Salvador), ocho (Per) y diez das (Ecuador, tratndose de elecciones presidenciales, Honduras y Nicaragua); asimismo, hay algunos sistemas que no prevn un plazo especfico sino una referencia de ocasin, como el de que se resuelva antes de la declaratoria de la eleccin (Costa Rica) o antes de la toma de posesin o la instalacin de los rganos elegidos (Mxico, tratndose de las elecciones locales), o bien, un trmino o fecha lmite especfico (Mxico, lo cual se traduce en un plazo aproximado de 20 das para las salas regionales del Tribunal Electoral tratndose de elecciones legislativas federales y de 10 a 15 das para la Sala Superior del propio Tribunal, respecto del recurso de reconsideracin contra tales elecciones, o bien, 60 das para esta ltima Sala, tratndose de elecciones presidenciales). Por lo que se refiere a los plazos que se confieren a rganos jurisdiccionales no electorales para resolver impugnaciones contra resoluciones de rganos electorales autnomos sobre resultados comiciales, vara entre tres das (para que la Corte Suprema de Justicia de Guatemala resuelva el recurso de amparo), cinco (para que la Corte de Constitucionalidad de Guatemala resuelva, en su caso, el recurso de apelacin), y 50 das (Colombia). Por lo que respecta a las impugnaciones de los resultados electorales ante rganos polticos, en Argentina, tratndose de las elecciones legislativas, los reglamentos de las cmaras respectivas no prevn plazo lmite alguno sino, por el contrario, admiten expresamente la posibilidad de que las impugnaciones sean resueltas con posterioridad al inicio de las sesiones

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ordinarias (lo cual implica que ciertos legisladores puedan incorporarse provisionalmente a su respectiva Cmara, sujetos al resultado de la impugnacin correspondiente, pudiendo darse el caso de que con posterioridad alguno de ellos pierda su investidura y sea otro quien asuma el cargo).

4.5. Pruebas Las disposiciones de los cdigos y leyes electorales estudiados en materia de pruebas son escasas, pues generalmente no hay referencia alguna sobre el particular; en ocasiones, como se apunt, la propia ley electoral remite a los cdigos procesales civiles o administrativos para la regulacin de ciertos aspectos contenciosos electorales y, particularmente, los relativos a los medios de prueba y su valoracin por parte de los rganos electorales que nos ocupan (Bolivia, Guatemala y Paraguay); adems, en aquellos pases en que se permite alguna impugnacin ulterior ante rganos jurisdiccionales no electorales es claro que las pruebas se encuentran normadas por los cdigos o leyes procesales aplicables a las impugnaciones de que conocen estos ltimos rganos; sin embargo, es posible extraer las siguientes conclusiones: a) Medios de prueba. La mayora de los cdigos y leyes electorales no definen cules son los medios de prueba autorizados en el contencioso electoral, en el entendido de que algunos, segn se seal, prevn la aplicacin supletoria de ordenamientos procesales civiles o administrativos. Un buen nmero de pases exige adjuntar las pruebas documentales pertinentes al escrito de interposicin del medio de impugnacin (Costa Rica; Chile, tratndose del padrn electoral; Ecuador; Mxico y Per). Asimismo, mientras que algunos expresamente prevn que las partes pueden ofrecer cualquier medio de prueba (Argentina, Bolivia, Chile, El Salvador, Honduras y Panam), en slo dos pases se establece alguna restriccin, ya sea que admitan slo los documentos electorales (respecto de las impugnaciones contra resultados electorales de que conocen el Consejo Nacional Electoral de Colombia o sus delegados, si bien para la ulterior impugnacin ante la seccin quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado expresamente se prev en este pas que se puede ofrecer cualquier medio de prueba, en el entendido de que el auto que deniegue alguna de las pruebas solicitadas puede ser recurrido en splica y respecto de ella se

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resolver de plano), o bien, nicamente las documentales pblicas y privadas, as como las pruebas tcnicas, la instrumental de actuaciones y la denominada presuncional legal y humana, adems de la confesional, testimonial y pericial, que se admiten bajo ciertas peculiaridades y restricciones (Mxico). Cabe destacar que la mayora de los pases autoriza al respectivo rgano electoral a ordenar la diligenciacin de pruebas para mejor proveer, esto es, allegarse mayores elementos probatorios para resolver (Argentina, Colombia, Chile, El Salvador, Guatemala, Mxico y Panam, as como Paraguay, Per y Uruguay en determinados casos). Resulta claro que, ante lo reducido de los plazos para resolver las impugnaciones electorales a fin de permitir la renovacin oportuna de las instituciones republicanas y la naturaleza de los procedimientos electorales, los rganos electorales, cuya normativa no excluye ciertos medios probatorios en diversos casos, han requerido desarrollar criterios para admitir slo aquellos que resulten idneos o pertinentes para acreditar las pretensiones de las partes dentro de los plazos lmites para resolver (por ejemplo la prueba testimonial difcilmente puede ofrecer elementos de conviccin al rgano jurisdiccional en determinados casos sobre resultados electorales, toda vez que tanto el partido impugnador como el partido tercero interesado podran ofrecer innumerables testigos cuyos testimonios probablemente resultaran contradictorios). As pues, lo que es importante puntualizar es que en la prctica los referidos sistemas se asemejan, toda vez que mientras en uno abierto de ofrecimiento de pruebas el rgano jurisdiccional puede restringir su admisin a slo aquellas idneas y conducentes, en uno que limite los medios de prueba (como ocurre en Colombia y Mxico), el respectivo rgano jurisdiccional puede ampliarlos, a travs de las diligencias para mejor proveer, con el objeto de resolver en ambos sistemas con los elementos de conviccin pertinentes dentro de los plazos establecidos. b) Sistemas de valoracin. De acuerdo con la doctrina iusprocesalista predominante, los sistemas de valoracin de las pruebas se pueden clasificar en cuatro grupos: i) sistema de la prueba legal o tasada: cuando la ley seala por anticipado cul es el grado de eficacia que el rgano jurisdiccional debe atribuir a determinado medio probatorio; ii) sistema de la prueba libre: cuando el rgano jurisdiccional puede apreciar las pruebas ofrecidas, admitidas y desahogadas sin traba legal alguna, de manera que pueda

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formarse su conviccin libremente, haciendo la valoracin segn su sentir personal, racional, moral o en conciencia, sin impedimentos de alguna especie y menos de orden jurdico; iii) sistema de libre apreciacin razonada o de la sana crtica: cuando el rgano jurisdiccional tiene la facultad para determinar en forma concreta la eficacia de cada uno de los elementos que obren en autos, de acuerdo con las reglas de la lgica y las mximas de la experiencia, considerndose como un sistema intermedio entre los anteriores, y iv) sistema mixto: aquel que combina algunos de los sistemas que anteceden (Couture, 1984; Gmez Lara, 1996, y Varela, 1990: 98). Muy pocos cdigos y leyes electorales definen los sistemas de valoracin de las pruebas que deben seguir los respectivos rganos electorales en los casos contenciosos de que conozcan. Mientras que tres pases adoptan el sistema de la prueba libre (Colombia, parcialmente, en cuanto que el Consejo Nacional Electoral o sus delegados tienen plena y completa competencia para apreciar cuestiones de hecho; Chile, en tanto que el Tribunal Calificador de Elecciones proceder como jurado en la apreciacin los hechos, y Per, toda vez que el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones est facultado para apreciar los hechos con criterio de conciencia), dos pases establecen las reglas de la sana crtica (Costa Rica y Panam), uno contempla cuando menos ciertos aspectos del tasado (El Salvador, al prescribir que en la prueba testimonial se podr presentar un mximo de tres testigos y que la misma no ser suficiente para declarar la nulidad solicitada) y otro ms prev un sistema mixto (Mxico, en virtud de que combina el tasado, al conferirle legalmente eficacia plena a las documentales pblicas, si bien admite prueba en contrario, con el de la sana crtica).

4.6. Causales de nulidad Con el objeto de garantizar la legalidad de los actos y procedimientos electorales, los ordenamientos de la regin analizados establecen diversas causales de nulidad (como una sancin a la violacin de la misma), en el entendido de que en esta seccin se har referencia exclusivamente a las aplicables a los resultados electorales, pudindose distinguir, desde una perspectiva comparativa, entre la nulidad de un voto, la nulidad de una votacin, la nulidad de una eleccin y, en su caso, la nulidad general de las elecciones (toda vez que en materia electoral, como en cualquier otro campo del

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derecho pblico, no toda violacin de una norma legal electoral produce los mismos efectos, sino que para determinar el grado de stos habr que atender a las consecuencias previstas legalmente respecto de los actos irregulares susceptibles de ser anulados).46 Es importante advertir que, segn disposicin explcita en los diversos ordenamientos latinoamericanos que nos ocupan, la nulidad slo puede ser decretada por las causales expresamente previstas en la ley (por ejemplo, Bolivia y El Salvador), si bien, como se analizar ms adelante, hay algunos regmenes que otorgan cierto arbitrio al correspondiente rgano jurisdiccional electoral para decretar alguna nulidad, en tanto que se permite, por ejemplo, protestar una eleccin y solicitar su anulacin por actos que la hubieren viciado, siempre y cuando los hechos, defectos o irregularidades [...] influyan en los resultados generales de la eleccin (Uruguay), o bien, despus de regular en forma enunciativa diversas causales de nulidad de votacin en alguna mesa, junta o casilla, entre stas se incluye cualquier otro acto que razonablemente pueda haber alterado el resultado de la votacin (Guatemala). Asimismo, por lo general y como se expondr, la nulidad slo puede ser declarada cuando la misma sea determinante para el resultado de la eleccin o cause perjuicio evidente (Chile, Mxico, Panam, Paraguay, Uruguay y Venezuela), adems de que la interposicin de la impugnacin no suspende los efectos (as sean provisionales) de la resolucin o el acto impugnado y que, una vez transcurrido el plazo previsto sin que se haya interpuesto alguna impugnacin, el acto o resolucin correspondiente adquiere el carcter de definitivo. Otra cuestin relevante es que, en caso de duda, deber estarse por la validez de las elecciones (Ecuador). Las anteriores disposiciones tienen su razn de ser en el principio general de derecho de conservacin de los actos pblicos vlidamente celebrados, recogido en el aforismo latino utile per inutile non vitiatur, el cual tiene especial relevancia en el derecho electoral latinoamericano, como lo han destacado jurisprudencialmente diversos rganos jurisdiccionales electorales de la regin (como Costa Rica y Mxico).47
46 El presente tema es tratado con agudeza y minuciosidad por el destacado iuscomparativista Allan R. Brewer-Caras (1990: 92-106), varios de cuyos enfoques metodolgicos nos permitimos utilizar en el desarrollo de esta seccin. 47 Al respecto, la entonces Sala Central del Tribunal Federal Electoral de Mxico estableci jurisprudencia en los siguientes trminos: el principio general de derecho de conservacin de los actos vlidamente celebrados, recogido en el aforismo latino utile per inutile non vitiatur, tiene especial relevancia en el derecho electoral federal mexicano, de manera similar

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Por otra parte, es conveniente advertir que, de acuerdo con lo dispuesto en las respectivas legislaciones, la nulidad no puede ser invocada por quien haya dado causa a la misma (Mxico y Paraguay), segn otro principio general de derecho que establece que nadie puede alegar en su beneficio los actos de su propia torpeza, plasmado en el brocardo latino nemo admittitur aut auditur propriam turpitudinem allegans. a) Nulidad de un voto. Prcticamente todos los ordenamientos electorales analizados establecen diversos supuestos conforme con los cuales el voto, individualmente considerado, se estima nulo. En trminos generales, se considera nulo cualquier voto emitido en forma distinta a la prevista legalmente para ser considerado vlido (Mxico); al respecto, varios pases enuncian las distintas hiptesis que pueden presentarse: por ejemplo, utilizacin de boletas o papeletas no oficializadas, no entregadas o, en su caso, no firmadas por la mesa (o su presidente), junta, jurado o casilla de votacin respectiva (Argentina, Bolivia, Per y Venezuela); destruccin parcial, mutilacin, alteracin o tachaduras en las boletas (Argentina, Bolivia y Venezuela); marcaciones para ms de un candidato o lista (Bolivia, Chile, Per y Venezuela), o bien, la existencia de ms
a lo que ocurre en otros sistemas jurdicos, caracterizndose por los siguientes aspectos fundamentales: a) la nulidad de la votacin recibida en alguna casilla y/o de determinado cmputo y, en su caso, de cierta eleccin, slo puede actualizarse cuando se hayan acreditado plenamente los extremos o supuestos de alguna causal prevista taxativamente en el Cdigo, siempre y cuando los errores, inconsistencias, vicios de procedimiento o irregularidades detectados sean determinantes para el resultado de la votacin o eleccin, y b) la nulidad respectiva no debe extender sus efectos ms all de la votacin, cmputo o eleccin en que se actualice la causal, a fin de evitar que se daen los derechos de terceros, en este caso, el ejercicio del derecho de voto activo de la mayora de los electores que expresaron vlidamente su voto, el cual no debe ser viciado por las irregularidades e imperfecciones menores que sean cometidas por un rgano electoral no especializado ni profesional, conformado por ciudadanos escogidos al azar y que, despus de ser capacitados, son seleccionados como funcionarios a travs de una nueva insaculacin, a fin de integrar las mesas directivas de casilla; mxime cuando tales irregularidades o imperfecciones menores, al no ser determinantes para el resultado de la votacin o eleccin, efectivamente son insuficientes para acarrear la sancin anulatoria correspondiente. En efecto, pretender que cualquier infraccin de la normatividad jurdico-electoral diera lugar a la nulidad de la votacin o eleccin, hara nugatorio el ejercicio de la prerrogativa ciudadana de votar en las elecciones populares y propiciara la comisin de todo tipo de faltas a la ley dirigidas a impedir la participacin efectiva del pueblo en la vida democrtica, la integracin de la representacin nacional y el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder pblico (Memoria Tribunal Federal Electoral 1994, Mxico, 1995, t. II), en el entendido de que dicho criterio jurisprudencial fue convalidado y considerado obligatorio por la actual Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin.

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de dos boletas de distinto partido para un mismo cargo (Argentina) o la pretensin de depositar en el sobre dos o ms papeletas para un mismo cargo (Colombia) o una papeleta distinta a la entregada (Bolivia); marcaciones distintas en las boletas, al agregar o repetir nombres (Argentina y Per), que la misma sea ilegible (Colombia) o incluir la palabra nulo (Bolivia); asimismo, por muerte o falta de remplazo oportuno del candidato (Chile) o falta de aceptacin oportuna del candidato (Colombia) y cuando el elector exhiba su voto o haga alguna manifestacin que viole la secreca (Bolivia), como el firmar las boletas o incluir algn dato que permita identificar al elector (Per). Los anteriores casos de nulidad del voto se diferencian, por lo general, de aquellos en que no se marcan las boletas y que se consideran como votos en blanco (distincin que puede tener relevancia en aquellos sistemas que prevn algn umbral para que los partidos polticos conserven su registro, o bien, tengan acceso a la representacin proporcional o al financiamiento pblico). Aun cuando la gran mayora de los pases reservan a las correspondientes mesas, juntas, jurados o casillas receptoras de votos la competencia soberana para apreciar y declarar la nulidad de un voto individual, sin posibilidad de impugnacin, lo cual se decide durante el acto de escrutinio respectivo, en algunas ocasiones se presentan los llamados votos impugnados, recurridos u observados para referirse a los casos en que existe duda sobre la calidad o identidad del sufragante, resolviendo el rgano electoral jerrquicamente superior (Argentina y Uruguay). En principio, la nulidad bajo estudio slo se aplica al voto individual de un elector particular, por lo que no afecta a la votacin recibida en una mesa o casilla, ni a la eleccin que resulte de dicha votacin. Sin embargo, algunos ordenamientos vinculan el nmero elevado de votos nulos con la posibilidad de nulidad de una votacin o, incluso, una eleccin; por ejemplo, si hay ms votos nulos que votos vlidos en determinada mesa o casilla electoral (El Salvador) o si el nmero de los votos nulos afecta a ms de la mitad de los votos de la respectiva eleccin (Brasil, requirindose de una nueva eleccin, y El Salvador) o si dos terceras partes de los votos emitidos son nulos o en blanco (Per). b) Nulidad de una votacin. El presente supuesto se refiere a la nulidad de la votacin recibida en una mesa, junta, jurado o casilla electoral. Al respecto, es posible clasificar las diversas causales de nulidad de votacin en

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mesa o casilla en los siguientes tres grupos: irregularidades en la constitucin de la mesa, junta, jurado o casilla electoral; irregularidades en el desarrollo de la votacin, o bien, irregularidades en el escrutinio o en las actas respectivas. i) Irregularidades en la constitucin de la mesa, junta, jurado o casilla electoral. En general, es causa de nulidad la constitucin ilegal de la mesa o junta receptora de votos (Brasil, Panam y Venezuela). Al respecto, se puede distinguir tambin entre la indebida integracin de la mesa o junta (Costa Rica, si bien legalmente es vlida la votacin recibida por una junta aunque alguno de sus miembros no rena los requisitos, y Mxico), por vicios en la eleccin o designacin de sus miembros (Chile), y aquellos casos en que la mesa se ha instalado en lugar distinto al autorizado, sin causa justificada (Brasil, Costa Rica, Per, Mxico y Venezuela). ii) Irregularidades en el desarrollo de la votacin. Entre las causales de nulidad previstas en los ordenamientos analizados por irregularidades durante la votacin, cabe destacar las siguientes: cuando el registro electoral de la mesa resulte falso, apcrifo o alterado (Colombia y Ecuador); existan errores en las boletas en relacin con los nombres de los candidatos (Colombia) o los emblemas de los partidos (El Salvador y Chile, si bien en este ltimo slo si se confundi al electorado o influy en el resultado); se haya impedido votar a quien tiene derecho (Mxico, siendo ello determinante para el resultado de la votacin, y Per); se haya permitido votar a quien no aparece en el padrn (Mxico, siendo ello determinante para el resultado de la votacin, y Paraguay) o sin verificar la identidad del elector (Brasil), o bien, se haya admitido el sufragio mltiple (Paraguay); se haya impedido la fiscalizacin a los representantes de los partidos polticos (Brasil, slo si se protest en ese momento, Mxico y Paraguay). Adems, cuando se hubiere ejercido por la mesa actos de coaccin contra los electores de manera que los hubiesen obligado a abstenerse de votar o a votar en contra de su voluntad o sin las garantas legales (Venezuela); violencia sobre los miembros de la mesa o casilla durante la votacin (Colombia, Guatemala, Panam y Paraguay, as como Mxico y Venezuela cuando ello altere el resultado de la votacin); violencia, coaccin o amenaza contra los electores (Bolivia, Brasil, Guatemala y Paraguay, as como El Salvador y Mxico cuando ello sea determinante para el resultado de la votacin); fraude, cohecho, soborno, intimidacin o violencia en favor de algn candidato (Chile y Per); violencia generalizada que impida la libre y pacfica emisin del voto (Paraguay); violacin de la secreca del voto

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(Brasil y Paraguay); vicios por falsedad, fraude o coaccin (Brasil y Chile); realizacin de propaganda o captacin de sufragios vedados legalmente (Brasil); interferencia econmica o abuso de poder de la autoridad contra la libertad del voto (Brasil); cualquier otro acto que razonablemente pueda haber alterado el resultado de la votacin (Guatemala). Asimismo, cuando la votacin se hubiere realizado en fecha distinta a la sealada por los rganos electorales competentes (Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Mxico, Paraguay y Venezuela), o bien, antes de las siete de la maana o despus de las cinco de la tarde (Ecuador) o en horas distintas a las previstas, salvo caso fortuito o fuerza mayor (El Salvador); cuando se hubiere producido una apertura tarda o una clausura anticipada de la votacin de la mesa, privndose maliciosamente a los electores del derecho de votar (Argentina); cuando se hubiere iniciado la votacin despus de las 13 horas sin causa justificada o habiendo impedido el libre ejercicio del sufragio (Per), despus de las 14 horas y hubiere votado menos de 50% del electorado (Panam), o bien, cerrado la votacin antes de las 17 horas (Brasil); cuando la votacin se hubiere practicado en lugar distinto al autorizado (Brasil, Colombia, Costa Rica, Paraguay y Venezuela). Igualmente, cuando la votacin se hubiere recibido por personas no autorizadas (Mxico, Paraguay y Per) o, en general, que existan irregularidades graves que pongan en duda la certeza de la votacin y sean determinantes para el resultado (Mxico). iii) Irregularidades en el escrutinio o en las actas respectivas. Los ordenamientos electorales latinoamericanos prevn las siguientes tipos de causales de nulidad sobre el particular: la realizacin de escrutinios en lugar distinto al autorizado (Bolivia, Ecuador, Panam y Paraguay, en tanto que en Colombia y Mxico se admite que el cambio haya sido por alguna causa justificada, y en Chile tal situacin slo genera presuncin de fraude); cuando se hubiere ejercido violencia sobre los miembros de la mesa en la realizacin del escrutinio, al extremo de haberse afectado el resultado de la votacin (Venezuela); dolo o error en la computacin de los votos que beneficie a un candidato o frmula de candidatos y ello sea determinante para el resultado de la votacin (Mxico); diferencia de cinco o ms entre nmero de sufragantes y nmero de sobres utilizados (Argentina), un nmero de sufragantes mayor que nmero de electores (Colombia), ms votos nulos que votos vlidos (El Salvador) o si el nmero de boletas utilizadas supera ostensiblemente al padrn de la junta (El Salvador); error en la aplicacin de la frmula electoral (Colombia y Per); vicios en el escrutinio

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(Chile), as como errores (aritmticos) o alteraciones en el cmputo (Colombia, Mxico y Panam). Asimismo, son causales de nulidad la elaboracin o firma de actas por personas no autorizadas (Bolivia y Panam) o la utilizacin de formularios no autorizados (Bolivia y Ecuador), as como la alteracin o falsedad de las actas (Panam y Paraguay); la ausencia, destruccin o desaparicin de documentacin electoral (Brasil, Colombia y Paraguay); la falta de firma de por lo menos tres jurados o la del presidente y del secretario (Bolivia, admitindose huella digital, y Ecuador), o bien, la falta de firma del presidente (Argentina), as como la violacin de la llamada bolsa electoral (Guatemala). De igual modo, la entrega extempornea de los paquetes, pliegos o bolsas electorales (Colombia, salvo caso fortuito, violencia o fuerza mayor; y Mxico), en tanto que el depsito extemporneo del acta de escrutinio en el correo hace presumir que sea fraudulenta (Chile). Es conveniente mencionar que mientras en varios pases, de acuerdo con el principio de preclusin, el escrutinio llevado a cabo en la mesa, junta, jurado o casilla es un acto irrepetible, por lo que no es posible realizar algn recuento (Bolivia y Per), en algunos es posible llevarlo a cabo bajo ciertos parmetros legales (por ejemplo, en Mxico, durante el cmputo distrital, si los resultados del acta de escrutinio contenida en el expediente de casilla no coincide con los del acta en poder del presidente del Consejo Distrital del Instituto Federal Electoral, hubieren errores o alteraciones evidentes en las actas, o bien, no existiere el acta de escrutinio y cmputo de la casilla, se proceder a un nuevo escrutinio).48 Por otra parte, resulta especialmente importante referirse a los efectos que puede tener la nulidad de una votacin. En principio, como advierte Brewer-Caras (1990: 99-100), los casos de nulidad de la votacin recibida en una mesa, junta, jurado o casilla electoral slo afecta la votacin respectiva y, por tanto, no afecta la eleccin o el proceso electoral; el efecto inmediato de la nulidad de una votacin es que deben excluirse los votos de esa mesa, junta, jurado o casilla del cmputo general de los votos emi48 Al respecto, cabe advertir que en el recuento no est previsto expresamente que puedan llevarlo a cabo las salas del Tribunal Electoral de Mxico, si bien en casos excepcionales las mismas, en ejercicio de las atribuciones para ordenar diligencias para mejor proveer, han dispuesto que se verifique o compruebe si el escrutinio llevado a cabo en determinada casilla fue correcto, en el entendido de que si se acredita que hubo un error que haya sido determinante para el resultado, se decreta la nulidad de la votacin respectiva (en consecuencia, si no hubo error o si ste no fue determinante, se confirma el resultado que consta en el acta correspondiente).

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tidos en la eleccin de que se trate (lo cual, eventualmente y segn se explicar, podra producir que la recomposicin del cmputo arroje un cambio de ganador en la eleccin). Sin embargo, puede darse el supuesto de que la nulidad de la votacin en diversas mesas o casillas puede tener influencia en la eleccin, toda vez que casi todos los ordenamientos electorales analizados establecen el principio, formulado tanto en forma positiva como negativa, de que si la nulidad de la votacin en una mesa o conjunto de mesas es determinante para el resultado general o validez de la eleccin, se requerir de una nueva votacin o, en su caso, de una nueva eleccin. En efecto, algunos ordenamientos establecen el principio en forma negativa, al prescribir que no habr lugar a nuevas elecciones si se evidencia que la nueva votacin (en la mesa en concreto) no tendra influencia sobre el resultado general de la eleccin (Uruguay y Venezuela), en tanto que otras lo formulan en sentido positivo, al establecer que debe haber una nueva eleccin si las votaciones anuladas pueden alterar o ser determinantes para el resultado de la eleccin (Brasil, Chile, Ecuador, Mxico, Nicaragua y Panam), o bien, suficientes para decidir la subsistencia legal de un partido (Panam). En estos supuestos, es frecuente que en los ordenamientos (o jurisprudencialmente) se prevean presunciones para definir cundo debe considerarse determinante la nulidad de la votacin en una mesa o casilla respecto de una eleccin, en cuyo caso se requiere convocar a una nueva eleccin: Si la nulidad de las votaciones afecta a ms de la mitad de las mesas o casillas (Argentina y Guatemala), o bien, si las nulidades de votacin afectan a ms de la mitad de los votos (Brasil) o representan un tercio de la votacin nacional vlida (Per). En Mxico se prev un porcentaje menor, al establecer como causal de nulidad de una eleccin de diputados cuando se acredite la nulidad de votacin, por lo menos, en 20% de las casillas, en tanto que para una de senadores se requiere, cuando menos, en 20% de las secciones de la entidad federativa correspondiente; en Paraguay tambin se establece 20% de las mesas anuladas. Al respecto, es conveniente sealar que mientras varios pases admiten la posibilidad de que la nueva eleccin se realice nicamente en las mesas cuya votacin haya sido anulada (o, incluso, cuando en alguna mesa no se haya celebrado la eleccin), dando lugar a elecciones parciales (Chile, Panam, Uruguay y Venezuela), algunos establecen que debern llevarse a cabo nuevas elecciones, segn el caso, en todo el distrito o entidad (Mxico).

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Es necesario diferenciar los anteriores casos en que la nulidad de la votacin recibida en mesas o casillas acarrean la nulidad de una eleccin, requirindose convocar a una nueva, de aquellos otros en que la nulidad de votacin tiene como efecto solamente la exclusin de los votos de esa mesa, junta, jurado o casilla del cmputo general de los votos emitidos en la eleccin de que se trate, dando lugar a una recomposicin del cmputo (que puede influir, en algunos sistemas, en el nmero de asignaciones por representacin proporcional) y, en su caso (como en Mxico), a un cambio de candidato o frmula de candidatos ganadora, en cuyo supuesto procede la revocacin de la constancia expedida en favor de una frmula o candidato a diputado o senador, as como el otorgamiento al candidato o frmula que resulta ganadora como consecuencia de la anulacin de la votacin emitida en una o varias casillas. Igualmente, deben diferenciarse los casos de nulidad de votacin que anteceden del supuesto previsto en Colombia respecto a que en los jurados de votacin o las comisiones escrutadoras participen cnyuges o parientes de los candidatos hasta el segundo grado, en cuyo supuesto no se anula toda la votacin de la mesa o jurado sino tan slo los votos emitidos en favor del candidato respectivo. Por ltimo, conviene advertir que algunos pases contemplan expresamente la posibilidad de que oficiosamente, por parte del rgano electoral competente, bajo ciertos parmetros legales, se hagan valer algunas causales de nulidad de votacin recibida en alguna mesa, casilla o junta, o bien, de determinada eleccin (Argentina, Guatemala, Nicaragua y Repblica Dominicana; en cuanto a Mxico, tal atribucin se reserva excepcionalmente, una vez que ha sido instado el rgano jurisdiccional electoral respectivo, para los casos en que, como resultado de la acumulacin de las resoluciones a distintos medios de impugnacin en que se haya declarado la nulidad de votacin en diversas casillas, se actualice la nulidad de determinada eleccin de diputados o senadores, as como en el supuesto de que se presenten en forma generalizada violaciones sustanciales durante la jornada electoral que sean determinantes para el resultado de la eleccin). La razn de tal atribucin es el inters pblico (superior al de las partes procesales) inherente a los procedimientos electorales, del cual es garante el rgano electoral competente (tambin conocido como inters en beneficio de la ley, esto es, asegurar que los actos y procedimientos electorales se sujeten invariablemente a los principios de constitucionalidad o legalidad). Vinculado con lo apuntado, conviene tambin aludir aqu a la atribucin de algunos rga-

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nos electorales para suplir la deficiencia de la queja o en la argumentacin de los agravios (como ocurre igualmente en Mxico). No obstante lo apuntado en el prrafo que antecede, la regla en el resto de los pases (as como en los citados anteriormente en aquellos aspectos en que no se encuentran facultados en forma expresa) es que las resoluciones jurisdiccionales sean congruentes con las cuestiones debatidas, sin que puedan abordar nulidades distintas a las demandadas, de acuerdo con los principios generales de derecho de que el juez no puede proceder de oficio (Ne procedat judex ex officio) y de que la intervencin judicial requiere de un actor que ponga en movimiento la administracin de justicia (Nemo judex sine actore), as como los que establecen que la intervencin del juez y la definicin del material relativo a cada juicio est limitada por los planteamientos de las partes (Ne eat judex ultra petita partium y Sentencia debet ese conforms libellum; Chiovenda, 1977: 185 ss., citado por De la Peza, 1989: 9; asimismo, Hernndez Valle, 1990: 249). c) Nulidad de una eleccin. Conforme con los ordenamientos latinoamericanos, es posible distinguir tres causales de nulidad de una eleccin: como consecuencia de la nulidad de votacin en diversas mesas o casillas; por razones de inelegibilidad de un candidato o frmula de candidatos, y cuando la eleccin no estuvo revestida de las garantas necesarias. i) Como consecuencia de la nulidad de votacin en diversas mesas o casillas: es el caso a que se haca referencia al final del inciso anterior, distinguindose los casos en que la nulidad de las votaciones afecta a ms de la mitad de las mesas o casillas (Argentina y Guatemala), ms de la mitad de los votos (Brasil), un tercio de la votacin nacional vlida (Per), o bien, 20% de las casillas o secciones (Mxico y Paraguay). ii) Por razones de inelegibilidad de un candidato o frmula de candidatos: prcticamente todas las legislaciones estudiadas prevn como causal de nulidad de eleccin que el candidato o, en su caso, los integrantes de la frmula de candidatos no renan los requisitos de elegibilidad o las cualidades que exija la ley (Colombia, Costa Rica, Honduras, Mxico y Venezuela), o bien, el candidato respectivo hubiere falseado los requisitos legales (Nicaragua y Venezuela). iii) Cuando la eleccin no estuvo revestida de las garantas necesarias: as, es causal de nulidad de la eleccin cuando hayan ocurrido actos de violencia o coaccin suficientes para alterar el resultado, as como la celebracin de ellas sin las garantas requeridas (Panam); la comisin en forma

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generalizada de violaciones sustanciales durante la jornada electoral en el distrito o entidad de que se trate y las mismas sean determinantes para el resultado de la eleccin (Mxico); la realizacin de actos que hubieren viciado la eleccin, siempre y cuando influyan en los resultados generales (Uruguay); la distorsin generalizada de los escrutinios por error, dolo o violencia (Paraguay); error o fraude en el cmputo de los votos, si ello decidiere el resultado de la eleccin (Honduras); fraude, cohecho, soborno o violencia en las inscripciones, votaciones o escrutinios, y dichos vicios alteren el resultado de la eleccin (Venezuela), o bien, cuando se comprueben graves irregularidades que, a juicio del rgano jurisdiccional competente, hubiesen modificado los resultados de la votacin (Per). Como advierte Brewer-Caras, los anteriores supuestos contemplan diversos conceptos jurdicos indeterminados (por ejemplo, garantas requeridas, violaciones sustanciales, actos que hubieren viciado la eleccin, distorsin generalizada de los escrutinios o graves irregularidades), que no dan origen a la discrecionalidad (en cuanto a la potestad de decidir libre y prudencialmente, segn el criterio de oportunidad) sino al arbitrio del rgano jurisdiccional electoral (entendido como la apreciacin circunstancial dentro del parmetro legal), lo cual requiere la aplicacin tcnica de los llamados conceptos jurdicos indeterminados que exigen precisin del supuesto previsto en la norma por parte del rgano decisorio, con su respectiva calificacin jurdica, la prueba para tomar una decisin y su adecuacin al fin perseguido en la norma (Brewer-Caras, 1990: 103). Al respecto, resulta aplicable lo expresado al final del inciso anterior en cuanto a los efectos de la nulidad de una eleccin, en el entendido de que si se trata de una eleccin uninominal procede la expedicin de una convocatoria y la celebracin de una nueva eleccin; si se trata de una eleccin plurinominal o por listas, no siempre se requiere de una nueva eleccin sino, por ejemplo, si fuese el caso de una nulidad por inelegibilidad, ello afecta al candidato que no rena los requisitos respectivos, subiendo en orden el candidato siguiente de la lista (como en Mxico). d) Nulidad general de las elecciones. El presente supuesto se contempla en muy pocos pases, en cuyo caso se convoca a nuevas elecciones, si bien en otros se encuentra expresamente prohibido (por ejemplo, en Bolivia se establece que: En mrito de los principios de preclusin, repeticin de elecciones, validacin del voto ciudadano, las elecciones generales o municipales, no podrn ser anuladas por ninguna causa).

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Por su parte, en ciertos pases se establece como causa de nulidad de la totalidad de las elecciones, la celebracin de ellas sin la convocatoria previa del rgano competente (Panam y Venezuela), as como la realizacin de ellas en da distinto al de la convocatoria (El Salvador), o bien, cuando hayan ocurrido actos de violencia o coaccin suficientes para alterar el resultado de las elecciones o stas se hayan realizado sin las garantas debidas (Panam).49 Finalmente, es pertinente sealar que si bien en la gran mayora de los ordenamientos electorales de la regin se establece (en forma explcita, como en Costa Rica, o implcita) el carcter pblico y gratuito de la accin de nulidad, por lo que no se obliga a quien la interpone al rendimiento de depsito o fianza alguna, es el caso de que en Per, como se mencion, para ser admitido el recurso respectivo, se exige que ste se acompae de un certificado de depsito del Banco de la Nacin (por cien mil nuevos soles), mismo que se devolver si es declarada fundada la nulidad planteada o, de lo contrario, incrementar los fondos electorales.

5. EVALUACIN

Y PERSPECTIVAS

1) Los diversos sistemas contenciosos electorales establecidos en Amrica Latina son resultado de la propia evolucin histrica y tradicin jurdica de cada pas, as como de los especficos reclamos sociales y eventuales acuerdos entre las distintas fuerzas polticas involucradas en un momento dado, por lo que difcilmente se pueden extraer frmulas susceptibles de exportacin a contextos histricos y polticos diferentes, si bien la aproximacin comparativa permite captar algunas tendencias y ofrecer mayores elementos de anlisis para los interesados en las cuestiones electorales, as como identificar experiencias o prcticas exitosas, adems de las fortalezas y debilidades de los respectivos sistemas. 2) Ante la escasez de trabajos que pongan nfasis en el anlisis de los aspectos tcnico-jurdicos relacionados con el contencioso electoral, resulta necesario promover no slo el cultivo de la disciplina del derecho electoral, que ya es incipiente en los pases analizados, sino de la que se puede
49 En este sentido, vase el Decreto 58 de 10 de mayo de 1989 del Tribunal Electoral de Panam, en el cual declar la nulidad de las elecciones celebradas el 7 de mayo de 1989 en su totalidad en todos los niveles de los cargos de eleccin popular previstos para ser proclamados en las mismas.

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denominar derecho procesal electoral, encargada del estudio de los principios, conceptos e instituciones previstos en los diversos ordenamientos, con el objeto de solucionar los conflictos jurdicos e impugnaciones derivados de los actos y procedimientos electorales; incluso, resulta pertinente realizar un anlisis interdisciplinario (jurdico, sociolgico, poltico y econmico, incluyendo informacin estadstica) que rebasa los propsitos y posibilidades del presente sobre la administracin de justicia electoral en Amrica Latina a fin de encontrar los instrumentos adecuados para adaptarla a las necesidades de nuestra poca. En efecto, es claro que el arribo a estadios democrticos, a travs de la realizacin peridica de procedimientos electorales libres, autnticos, honestos y confiables en la regin, no slo requiere de especficos elementos sociopolticos esenciales sino del establecimiento y desarrollo de otros elementos tcnico-electorales como es el caso de un adecuado sistema contencioso electoral, cuya presencia y depuracin contribuyen a la consolidacin de la democracia en determinado pas, as como a la vigencia del Estado constitucional democrtico de derecho y a la consiguiente solucin de las controversias electorales por vas institucionales. 3) En general, se aprecia una deficiente tcnica legislativa y procesal en la regulacin del contencioso electoral en la mayora de los ordenamientos analizados, por lo que pudiera resultar conveniente su revisin a fin de lograr una mejor sistematizacin y precisin de las disposiciones respectivas, las cuales deberan redactarse en un lenguaje sencillo y claro para satisfacer exigencias de acceso a la justicia y seguridad jurdica, adems de impulsar la permanente superacin profesional del personal jurdico de los organismos encargados del contencioso electoral en la regin para contrarrestar, a travs de interpretaciones tcnicamente sustentables, eventuales insuficiencias o deficiencias normativas. 4) Mientras que el siglo XIX y la primera cuarta parte del presente se caracteriz por la adopcin de sistemas contenciosos electorales de carcter poltico en Amrica Latina, en el transcurso de los ltimos ochenta aos paulatinamente se han venido estableciendo en los diversos pases tribunales (cortes, jurados, juntas o consejos) electorales especializados encargados de la resolucin de las controversias derivadas de las elecciones e, incluso, en algunos casos de la organizacin de los propios comicios, cuya naturaleza ha sido jurisdiccional o administrativa, pudindose considerar como una de las aportaciones ms importantes de la regin a la ciencia poltica y al derecho electoral en materia contencioso electoral, as como

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factor importante en los procesos de transicin y consolidacin democrtica en la regin. 5) En trminos muy generales, se puede apreciar una evolucin que va de la existencia de un contencioso electoral exclusivamente poltico hacia la adopcin de sistemas contenciosos mixtos, al combinar uno de carcter poltico con ciertos medios de impugnacin de naturaleza administrativa y jurisdiccional, para pasar despus a sistemas contenciosos electorales exclusivamente administrativos o jurisdiccionales ante rganos electorales especializados, o bien, sistemas contenciosos electorales mixtos que combinan impugnaciones ante rganos electorales autnomos administrativos y algn rgano jurisdiccional (ya se trate de tribunales electorales autnomos o que forman parte del poder judicial u rganos de la jurisdiccin ordinaria o la contenciosa administrativa). 6) Por lo que se refiere al paulatino establecimiento de tribunales (cortes, jurados, juntas o consejos) electorales en la regin, tambin en trminos muy generales en virtud de que cada pas ha tenido su propio desarrollo histrico se puede apreciar, primero, la frecuente creacin legislativa de un rgano electoral administrativo, de carcter temporal, integrado predominantemente con representantes de partidos polticos y del ejecutivo, para su posterior elevacin al nivel constitucional con garantas para su autonoma e imparcialidad (con cierta tendencia hacia la despartidizacin y consecuente ciudadanizacin en su integracin, adems de exigir mayoras calificadas en el rgano que finalmente designa a sus miembros), transformndose las ms de las veces en un rgano permanente y especializado primordialmente jurisdiccional (si bien conservando muchos de esos rganos atribuciones materialmente administrativas, o bien, establecindose una dualidad de rganos electorales de carcter autnomo). 7) La competencia en materia contenciosa electoral asignada en la mayora de los pases latinoamericanos a tribunales (cortes, jurados, juntas o consejos) electorales especializados y, en su caso, autnomos, con garantas equivalentes a las judiciales, ha sido la respuesta de la regin a la necesidad de salvaguardar la naturaleza jurisdiccional de la funcin de juzgar las elecciones (extrayndola de la competencia de asambleas polticas, cuyos miembros adquiran frecuentemente el carcter de juez y parte, tendiendo a prevalecer en sus decisiones los intereses polticos), ajustndola a los principios de constitucionalidad y legalidad, sin exponer al respectivo Poder Judicial o, al menos, a su respectiva Corte Suprema de Justicia a los recurrentes cuestionamientos y acechanzas poltico-partidistas.

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8) De los 18 pases analizados, uno establece un contencioso electoral administrativo (ante un rgano electoral autnomo de naturaleza propiamente administrativa);50 10 establecen un contencioso electoral jurisdiccional (tres de los cuales exclusivamente ante tribunales electorales autnomos,51 mientras que los otros siete ante tribunales electorales autnomos o pertenecientes al poder judicial y ulteriormente ante la jurisdiccin constitucional),52 en tanto que los siete restantes establecen un contencioso electoral mixto, ya que seis de ellos prevn un contencioso electoral administrativo y jurisdiccional (esto es, ante un rgano electoral autnomo de carcter administrativo, cuyas resoluciones pueden impugnarse ante un tribunal electoral autnomo,53 un tribunal electoral que forma parte del Poder Judicial,54 o bien, ante la jurisdiccin contenciosa administrativa),55 a la vez que el otro contempla un contencioso electoral administrativo o jurisdiccional o poltico (en virtud de que si bien en Argentina todos los actos electorales, con excepcin de los resultados electorales, son susceptibles de impugnacin ante un rgano electoral administrativo y despus ante un tribunal electoral que forma parte del Poder Judicial,56 sin posibilidad de ulterior impugnacin ante algn rgano de carcter poltico, es el caso de que las resoluciones de los rganos electorales administrativos sobre los resultados de las elecciones presidenciales y legislativas pueden ser impugnadas ante un rgano de naturaleza poltica).

Es el caso del Consejo Supremo Electoral de Nicaragua. Como ocurre en Costa Rica, Ecuador y Uruguay. 52 Ya sea que la jurisdiccin constitucional est a cargo del respectivo Tribunal Federal Supremo o Corte Suprema de Justicia, como en Brasil, El Salvador, Honduras, Panam y Paraguay; de un Tribunal Constitucional, como en Bolivia, o bien, primero ante la Corte Suprema de Justicia y despus ante la Corte de Constitucionalidad, como ocurre en Guatemala, en el entendido de que Brasil y Paraguay son los nicos de esos pases cuyo Tribunal Superior Electoral o Tribunal Superior de Justicia Electoral, respectivamente, forman parte del Poder Judicial. 53 Como en Chile, Per y Repblica Dominicana (en el entendido de que en este ltimo pas se trata propiamente de un solo rgano, la Junta Central Electoral, la cual se divide en una cmara administrativa y una cmara contenciosa electoral). 54 Como en Mxico y Venezuela, donde las sentencias del correspondiente tribunal o sala electoral, que forma parte del Poder Judicial e, incluso del Tribunal Supremo de Justicia, respectivamente, son definitivas e inatacables. 55 As ocurre en Colombia. 56 Como en Argentina, donde las resoluciones de la Cmara Nacional Electoral slo pueden ser ulteriormente impugnadas por razones constitucionales ante la correspondiente Corte Suprema de Justicia.
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9) Como se desprende de lo anterior, los 18 pases analizados contemplan rganos electorales especializados: nueve de ellos prevn rganos electorales autnomos de naturaleza administrativa, de los cuales un pas contempla exclusivamente un rgano electoral administrativo (Nicaragua), en tanto que los otros ocho lo hacen en combinacin con algn rgano jurisdiccional (Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Mxico, Per, Repblica Dominicana y Venezuela), en el entendido de que mientras siete de esos nueve rganos administrativos tienen carcter permanente, los otros dos son temporales, pues se renen unos dos meses antes de los comicios y se disuelven una vez realizados stos (Argentina y Brasil); por su parte, 17 pases prevn rganos jurisdiccionales como parte de su contencioso electoral, 11 de ellos son tribunales electorales autnomos (Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Panam, Per, Repblica Dominicana y Uruguay), otros cinco son tribunales electorales especializados que forman parte del Poder Judicial (Argentina, Brasil, Mxico, Paraguay y Venezuela) y el restante contempla a un rgano de la correspondiente jurisdiccin contencioso administrativa que conoce en ltima instancia de impugnaciones contra resoluciones del rgano electoral autnomo de naturaleza administrativa (Colombia). 10) Asimismo, de los referidos 18 pases, nueve contemplan un sistema contencioso electoral en que las decisiones de los respectivos rganos electorales autnomos o pertenecientes al Poder Judicial (ya sean de naturaleza administrativa o jurisdiccional) son definitivas e inatacables (Costa Rica, Chile, Ecuador, Mxico, Nicaragua, Per, Repblica Dominicana, Venezuela y Uruguay), en tanto que los otros nueve prevn la posibilidad de que las correspondientes decisiones de tales rganos sean susceptibles de impugnacin por razones de constitucionalidad o legalidad ante el rgano judicial supremo (Argentina, en todos los casos salvo los relativos a los resultados de las elecciones legislativas y presidenciales; Brasil, El Salvador, Honduras, Panam y Paraguay), un rgano de lo contencioso administrativo (Colombia) y un tribunal constitucional (Bolivia y Guatemala, en el entendido de que en este ltimo cabe primero la impugnacin ante la respectiva Corte Suprema de Justicia y despus ante la Corte de Constitucionalidad). A los anteriores cabe agregar el caso en que se conserva parcialmente un contencioso poltico, toda vez que las respectivas decisiones de los rganos electorales de naturaleza administrativa pueden ser impugnadas ante un rgano poltico (Argentina, tratndose de resultados de las elecciones legislativas y presidenciales).

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11) En general, se aprecia una marcada tendencia hacia la judicializacin de los procedimientos contenciosos electorales. Esta situacin se advierte no slo por la previsin de medios de impugnacin ante rganos propiamente jurisdiccionales, sino por el hecho de que varios de los rganos encargados de la organizacin, administracin y vigilancia de los procedimientos electorales se encuentran fuertemente judicializados en su integracin (en cuanto que varios de sus miembros provienen del Poder Judicial o son nombrados de igual forma, se les exigen los mismos requisitos o se les otorgan garantas equivalentes a las de otros funcionarios judiciales (Aragn Reyes, 1988: 97 y 122). 12) La consecuencia de esta judicializacin de los sistemas contenciosos electorales estriba en que la resolucin de los conflictos e impugnaciones sobre los procedimientos electorales debe basarse en el principio de juridicidad (constitucionalidad o legalidad) y no segn los criterios ampliamente discrecionales de la oportunidad poltica (Fix-Zamudio, 1992: 7). Lo anterior tambin ha implicado como la experiencia en el derecho comparado lo demuestra un cambio en la actitud asumida por los partidos polticos, funcionarios electorales y dems partes o terceros interesados en determinada impugnacin electoral, privilegiando la va institucional para la solucin de las controversias electorales, adems de que los hechos, argumentaciones y medios de prueba planteados eventualmente ante el rgano jurisdiccional competente han requerido ajustarse a exigencias tcnico-jurdicas para su procedencia y fundamentacin, pues es evidente que la mera deslegitimacin poltica no proporciona los medios y fundamentos suficientes para resolver un litigio electoral de manera objetiva, imparcial y conforme a derecho. 13) Teniendo en cuenta que todos y cada uno de los sistemas contenciosos electorales de la regin prevn medios de impugnacin de carcter administrativo y jurisdiccional para la solucin de las controversias electorales, se puede afirmar, en trminos muy generales, que con los mismos se atiende el derecho a un recurso efectivo pblico ante un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley con las debidas garantas, tal y como lo prescriben diversos instrumentos internacionales de proteccin de los derechos humanos.57
57 Concretamente, los artculos 2, seccin 3, inciso a, y 14, seccin 1, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, as como 8, seccin 1, de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos; en el entendido de que aquellos pases que no prevn medios de impugnacin ante un rgano estrictamente jurisdiccional sino tan slo ante uno electoral autnomo

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14) De los cuatro pases latinoamericanos bajo sistema federal, en dos el contencioso electoral se encuentra totalmente centralizado, en virtud de que el correspondiente tribunal o sala electoral (al igual que, con posterioridad, tratndose de cuestiones de constitucionalidad, el rgano supremo del respectivo Poder Judicial) conoce tanto de impugnaciones contra actos relativos a elecciones para integrar los rganos pblicos de la federacin como los de las entidades federativas (Brasil y Venezuela), en otro, si bien hay rganos electorales administrativos y jurisdiccionales en cada entidad federativa, el control de la constitucionalidad de los actos referentes a comicios locales se encuentra centralizada a travs de la respectiva Corte Suprema de Justicia (Argentina), mientras que en el restante las controversias electorales de carcter federal se sustancian ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin y las relativas a elecciones locales ante los correspondientes tribunales electorales creados y sostenidos en cada entidad federativa, si bien como resultado de la reforma electoral de 1996 se estableci un juicio de revisin constitucional electoral ante la Sala Superior del referido Tribunal Electoral para controlar la constitucionalidad de los actos y resoluciones de las autoridades electorales locales (Mxico). 15) Finalmente, con el objeto de fortalecer la administracin de justicia electoral, los sistemas contenciosos electorales de la regin establecen diversas garantas judiciales o jurisdiccionales a los miembros de los rganos electorales competentes, siendo relevantes para el tema que nos ocupa y cuyas caractersticas se analizan en este trabajo, el reconocimiento jurdico de la independencia o autonoma del rgano electoral supremo (ya sea de naturaleza propiamente administrativa o jurisdiccional); el mecanismo de designacin de los miembros del rgano electoral supremo; los requisitos profesionales y apartidistas que deben satisfacer; la estabilidad en el ejercicio de su encargo; el rgimen de responsabilidades aplicable; su autonoma financiera y el mbito de sus atribuciones normativas en materia contencioso electoral. 16) Los diversos sistemas contenciosos electorales de Amrica Latina contemplan medios de impugnacin de carcter administrativo (cuya resolucin se encomienda al propio rgano que emiti el acto o a su superior
de carcter administrativo (como Nicaragua), o bien, ante algn rgano de tal naturaleza y posterior impugnacin en ciertos casos ante un rgano poltico (como Argentina), teniendo en cuenta que sus miembros son nombrados de igual forma que otros funcionarios jurisdiccionales, se les exigen los mismos requisitos y se les otorgan garantas equivalentes, se estima que es posible sostener la referida afirmacin.

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jerrquico) y jurisdiccional (cuya resolucin se encarga a un tercero imparcial de naturaleza jurisdiccional, los cuales pueden clasificarse en tres sectores: remedios procesales, recursos procesales y procesos impugnativos, en tanto que los segundos, a su vez, pueden ser ordinarios, extraordinarios o excepcionales), encontrndose ejemplos en los distintos sistemas analizados de todos y cada uno de estos tipos de medios de impugnacin. 17) Desde una perspectiva muy general y esquemtica, con propsitos exclusivamente analticos, es posible distinguir los siguientes tipos de actos susceptibles de impugnacin electoral: los relativos al registro electoral y la credencial para votar; los correspondientes al rgimen de los partidos polticos y su democracia interna; los relacionados con los actos preparatorios a la jornada electoral; los vinculados con los resultados electorales, as como los relacionados con procedimientos eleccionarios distintos a los cargos pblicos de representacin poltica. 18) La totalidad de los ordenamientos constitucionales y legales de los pases analizados prevn, en forma explcita o implcita, que los tribunales (electorales y, en su caso, constitucionales u ordinarios), conozcan de impugnaciones respecto de actos de partidos polticos relacionados con su democracia interna, por la presunta violacin del derecho poltico-electoral de sus afiliados, ya sea en forma directa, donde se combata determinado acto interno partidario, o indirecta, a travs del acto de autoridad administrativa electoral que se base, convalide u otorgue eficacia al respectivo acto partidario. En efecto, la evolucin histrica de la proteccin jurisdiccional de los derechos poltico-electorales de los ciudadanos en los pases de la regin; las exigencias tericas y jurdicas del modelo de Estado constitucional democrtico de derecho que consagran los respectivos ordenamientos constitucionales y diversos instrumentos internacionales de derechos humanos; el relevante papel que los partidos desempean para la participacin poltica y el desarrollo de la vida democrtica, la naturaleza de entidades de inters pblico que se les reconoce en diversos pases y su posicin de predominio frente a los ciudadanos, cuya eventual inmunidad al control jurisdiccional de la constitucionalidad y legalidad de sus actos podra hacer nugatorio el ejercicio de los derechos poltico-electorales de los ciudadanos, mxime el monopolio o cuasi monopolio que en los pases de la regin se les ha conferido para la postulacin de candidatos a cargos de eleccin popular, as como la tendencia que se observa en el derecho comparado, ha propiciado que se contemple la tutela judicial del derecho poltico-electoral de asociacin de los ciudadanos en tales pases,

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incluido el derecho del afiliado a que el partido poltico al que pertenece cumpla con lo dispuesto en sus estatutos, los cuales generalmente deben establecer, entre otros aspectos, procedimientos democrticos para la seleccin de sus dirigentes y la postulacin de sus candidatos, as como medios y procedimientos de defensa internos para los afiliados a quienes se les hubiera aplicado una sancin como la de expulsin. En trminos generales, el reto para todo ordenamiento (constitucional o legal) que pretenda regular la democracia interna de los partidos polticos y, de manera especial, de cualquier rgano jurisdiccional al que le competa garantizarla, es lograr un equilibrio o armonizacin entre dos principios o valores aparentemente contrapuestos, como el derecho de los afiliados a la participacin democrtica en la formacin de la voluntad partidaria y el derecho de los partidos polticos a su libre autoorganizacin, como parte del contenido esencial del respectivo derecho fundamental poltico-electoral de asociacin. 19) Los 18 pases estudiados confieren legitimacin a los ciudadanos para interponer algn medio de impugnacin en contra de su inclusin o exclusin indebida del padrn electoral o lista nominal de electores, as como de la negativa a expedirle su respectiva cdula o credencial para votar. Mientras algunos pases confieren tambin legitimacin a partidos polticos y candidatos incluso, al ministerio pblico o fiscal electoral, en su carcter de representantes del inters social o en beneficio de la ley para impugnar cualquier resolucin relacionada con el padrn electoral, aunque slo se refiera a algn ciudadano en lo individual, en otros se reserva tal legitimacin a los partidos polticos tratndose de la impugnacin jurisdiccional a la publicacin de las listas generales o nominales de electores. 20) En relacin con los resultados electorales, mientras que todos y cada uno de los 18 pases confieren legitimacin a los partidos polticos para su impugnacin, 12 de ellos le atribuyen tal legitimacin tambin a los candidatos (Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Venezuela, en tanto que Uruguay slo para el caso de elecciones legislativas, puesto que reserva a las autoridades partidarias registradas ante la Corte Electoral la impugnacin de elecciones presidenciales), dos de ellos slo les otorga el carcter de coadyuvantes (Mxico, si bien tratndose de cuestiones de inelegibilidad el respectivo candidato tambin puede ser actor, y Paraguay), en tanto que los cuatro restantes no prevn expresamente legitimacin alguna para los candidatos (Argentina, El Salvador, Guatemala y Repblica Dominicana, si bien se podra considerar que s la contemplan implcitamente, al menos, en el pri-

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mero de ellos, pues permite candidaturas independientes). Adicionalmente, siete pases establecen accin popular o pblica para impugnar resultados electorales o condiciones de inelegibilidad (Colombia, Costa Rica, Chile, Honduras, Nicaragua, Per y Venezuela, en el entendido de que Uruguay la prev slo para las elecciones legislativas), toda vez que adems de los partidos polticos y los candidatos se encuentran legitimados los propios ciudadanos para tal efecto. 21) La mayora de los cdigos y leyes electorales no definen cules son los medios de prueba autorizados en el contencioso electoral. Mientras que algunos expresamente prevn que las partes pueden ofrecer cualquier medio de prueba (Argentina, Bolivia, Chile, El Salvador, Honduras y Panam), en slo dos pases se establece alguna restriccin (Colombia y Mxico), si bien en virtud de que en ambos al igual que en otros pases se autoriza al respectivo rgano electoral a ordenar la diligenciacin de pruebas para mejor proveer, esto es, allegarse mayores elementos probatorios para resolver (Argentina, Colombia, Chile, Guatemala, Mxico y Panam, as como Paraguay, Per y Uruguay en determinados casos), en la prctica los referidos sistemas se asemejan, toda vez que mientras en uno abierto de ofrecimiento de pruebas el rgano jurisdiccional se ha visto requerido a restringir su admisin a slo aquellas idneas y conducentes, en los que se establecen lmites a los medios de prueba, el respectivo rgano los ha ampliado a travs de las citadas diligencias para mejor proveer. 22) Muy pocos cdigos y leyes electorales definen los sistemas de valoracin de las pruebas que deben adoptar los rganos electorales en los respectivos casos contenciosos. Mientras que tres pases contemplan el sistema de la prueba libre (Colombia, Chile y Per), dos establecen las reglas de la sana crtica (Costa Rica y Panam), uno contempla ciertas reglas del tasado (El Salvador) y uno ms prev un sistema mixto (Mxico, que combina el tasado en ciertos aspectos y el de la sana crtica). 23) Existe gran variedad de causales de nulidad de los resultados electorales, pudiendo distinguirse entre la nulidad de un voto, la nulidad de una votacin en determinada mesa, casilla o junta, la nulidad de una eleccin y la nulidad general de las elecciones, en el entendido de que las diversas causales de nulidad de votacin pueden clasificarse, a su vez, en tres grupos: irregularidades en la constitucin de la mesa, junta, jurado o casilla electoral; irregularidades en el desarrollo de la votacin, e irregularidades en el escrutinio o en las actas respectivas. Asimismo, entre las causales de nulidad de una eleccin cabe distinguir cuando la misma sea conse-

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cuencia de la nulidad de la votacin en diversas mesas o casillas, por razones de inelegibilidad de un candidato o frmula de candidatos y aquellos casos en que la eleccin no estuvo revestida de las garantas necesarias, analizndose en el cuerpo de este trabajo las caractersticas y efectos de las referidas causales de nulidad.

XLV. ESTADSTICA ELECTORAL

DIETER NOHLEN, FERNANDO TUESTA SOLDEVILLA

LA ESTADSTICA electoral, como objetivo, representa una documentacin completa y sistematizada de los datos cuantitativos de votaciones populares, es decir, de elecciones, referndum y plebiscitos. Mientras que la publicacin y la proclamacin de los resultados electorales tienen como objetivo dar a conocer a la poblacin y a los contendientes en la eleccin los resultados (vase el cap. XLII de esta obra), la tarea principal de la estadstica electoral es documentar los datos cuantitativos de las votaciones populares para la posteridad, tanto en funcin de la historia electoral de los respectivos pases como para efectos del anlisis emprico y comparativo de las elecciones dentro de la rama cientfica de sistemas polticos comparados. Sin el recurso de la estadstica electoral es difcil indagar sobre temas como la participacin poltica del electorado en votaciones populares (vase el respectivo cap. XIV de Joseph Thompson), el sistema de partidos polticos, la formacin de los gobiernos y de la composicin del Parlamento. En un sentido ms amplio, sin el recurso de la estadstica electoral, resulta asimismo difcil analizar la importancia de las instituciones polticas para el desempeo gubernamental y el desarrollo poltico en general. Las hiptesis que se establecen al respecto a menudo slo se pueden comprobar o refutar empricamente con base en datos provenientes de las estadsticas electorales. Cabe destacar que los indicadores electorales constituyen los datos polticos por excelencia. No obstante, la estadstica electoral no sustituye de ningn modo la interpretacin cualitativa, sino que la hace an ms necesaria. Siempre habr que tomar en cuenta el sistema poltico y recurrir al contexto histrico en el que se produjeron los respectivos resultados electorales. Es evidente que la calidad y el valor de las estadsticas dependen en alto grado de si las elecciones tuvieron lugar en regmenes democrticos o autoritarios, o sea, si las elecciones fueron competidas o no. Como se seala en el captulo II, Elecciones y contexto poltico, las elecciones latinoamericanas se llevaron a cabo no solamente en tiempos de democracia como instrumento para dar
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legitimidad a las autoridades polticas, sino tambin en los regmenes autoritarios. En circunstancias dictatoriales, los resultados electorales no expresaron la voluntad del electorado, sino ms bien indicaron hasta qu punto los regmenes autoritarios controlaron las elecciones, al electorado y a la oposicin. No fueron raras las imposiciones, manipulaciones, ni los fraudes electorales por parte de los gobiernos. En el marco de la (re)democratizacin a partir del decenio de 1980, las elecciones empezaron de nuevo a cumplir funciones democrticas. Fue entonces cuando las estadsticas electorales indicaron lo que deben medir: la voluntad del electorado expresada mediante su voto. Ante la creciente importancia poltica y analtica de datos electorales fiables en el marco de la democratizacin, cabe sealar que casi todas las constituciones y leyes electorales latinoamericanas carecen de regulaciones respecto a la estadstica electoral. Slo en Mxico, la ley electoral estipula de manera explcita que el director general del organismo supremo electoral (Instituto Federal Electoral) tiene las siguientes funciones: Dar a conocer la estadstica electoral por seccin, municipio, distrito, entidad federativa y circunscripcin plurinominal, una vez calificadas las elecciones (art. 89, 1 m); adems, recibir, para efectos de informacin y estadsticas electorales, copias de los expedientes de todas las elecciones (art. 89, 1 n). En los dems pases latinoamericanos, los reglamentos en las constituciones y leyes electorales no van ms all de la publicacin y proclamacin de los resultados electorales (vase la respectiva contribucin de Martn Lauga). Tampoco incluyen normas especficas para establecer, ni mucho menos para sistematizar, datos electorales resultantes de las votaciones. Dejando de lado los reglamentos administrativos que no se han podido tomar en cuenta para el presente Tratado de derecho electoral comparado, el establecimiento de estadsticas electorales est a la disposicin de la respectiva entidad, oficina o corte electoral que organiza los actos electorales. No obstante, por regla general, las estadsticas publicadas oficialmente en memorias o informes electorales vuelven a imprimir los cmputos finales de las votaciones populares. Por lo tanto, reflejan las respectivas regulaciones respecto al escrutinio, final, es decir, la manera en que se contabilizan y califican los votos (vase el cap. XXIX de esta obra). Para la evaluacin de las estadsticas electorales resulta importante preguntar si stas documentan los datos electorales de manera correcta, completa, diferenciada y sistematizada. Con este fin, ha sido y sigue siendo necesario resolver los problemas tradicionales de la estadstica electoral

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en Amrica Latina, problemas que se pueden interpretar, por un lado, como legado histrico de las fases autoritarias y, por otro, como parte de las deficiencias de la administracin pblica en general. Desde la perspectiva histrica, la falta de informacin constituye un problema serio de la estadstica electoral en Amrica Latina. En distintos pases los resultados de elecciones anteriores a cierta fecha no se procesaban en forma sistemtica, ni se documentaban en los agregados nacionales, o bien no se separaban segn los diferentes rganos elegidos. De esta manera, slo se conservaban aquellos resultados electorales que se consideraban ms importantes, en muchos casos nicamente los de las elecciones presidenciales. Esto se ha dado sobre todo en aquellos casos en los que no exista ninguna institucin pblica que se hiciera cargo del procesamiento, de la documentacin y del archivo de los datos electorales. Pero aun si se cumpla esta condicin, podra ocurrir que, por falta de cuidado del personal responsable, se perdieran archivos y materiales o que, por la intromisin de la lite en el poder, se hiciera desaparecer o destruir informacin relevante. Son muchas las vas que han llevado al triste resultado de que en algunos pases latinoamericanos (ya) no existen datos oficiales confiables para algunos periodos de su historia. La reconstruccin de los datos electorales a partir de fuentes secundarias no puede sustituir por completo la calidad de la fuente oficial, dado que la bibliografa secundaria informa sobre las elecciones slo segn los temas que busca analizar cada estudio respectivo. Este procedimiento no excluye el peligro de que se adapten los datos al inters gnoseolgico, privilegindose algunos, omitindose otros, desagregndolos en grados diferentes, as como la posibilidad de que se restrinja el periodo analizado. Las fuentes secundarias, adems, presentan con frecuencia distintos datos para una misma eleccin. Esto tambin puede suceder en el caso de que haya dos entidades oficiales que publiquen datos electorales, como lo demuestra el caso colombiano. Esta situacin nos lleva al problema de las deficiencias cualitativas de los datos electorales en Amrica Latina. Los datos conservados no coinciden por fuerza con el material histrico, el cual, a su vez, ya no puede ser reconstruido en forma indiscutible. De tal manera, puede ocurrir que la misma corte electoral llegue a ofrecer nuevas variantes de los resultados electorales que ya haba publicado. Una causa esencial consiste en que los datos originales ya no existen y en que los datos requeridos hoy por la investigacin cientfica tienen que ser reconstruidos mediante aquellos juegos de datos que s se conservaron. As, por ejemplo, no se distingua en

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pocas pasadas entre el total de votos y los votos vlidos, pero s se dispona de la categora residual otros. Cmo tratar estos problemas? Cmo desagregar la categora otros? Los distintos criterios individuales e institucionales sobre cuya naturaleza rara vez estamos informados de los respectivos organismos encargados de los datos electorales tienen como consecuencia que se produzcan distintos juegos de datos dentro de las mismas cortes electorales. Adems, la evaluacin crtica de los materiales muchas veces lleva a la conclusin de que los datos son incongruentes: con frecuencia los datos absolutos desagregados no corresponden a la suma citada, los porcentajes calculados no coinciden con el punto de referencia indicado, etctera. En el marco del desarrollo electoral a partir de la (re)democratizacin, por lo general se puede reconocer una tendencia a mejorar la documentacin estadstica de los resultados electorales. Hoy en da, ningn pas latinoamericano presenta grandes lagunas informativas respecto a las elecciones. Debido al gran inters nacional e internacional por las elecciones, en la mayora de los casos las cortes electorales publican memorias o informes electorales que documentan los resultados de manera completa y fiable. Adems, los medios de difusin y distintos institutos cientficos, que hoy por hoy y gracias a la (re)democratizacin disponen de un mayor margen de maniobra y aprovechan el avance tcnico, divulgan e interpretan los resultados electorales de manera regular. El acceso a datos se ha facilitado por el recurso de la internet. Varios centros de datos ponen documentaciones de datos electorales online. No obstante, segn los pases latinoamericanos que se analicen, siguen existiendo diferencias en el aspecto cualitativo en las estadsticas electorales publicadas oficial o extraoficialmente. An mayor es la diferencia cualitativa entre las documentaciones electorales accesibles en internet. Adems, desde el punto de vista comparativo internacional, an subsiste el problema de la falta de congruencia de lo que se registra estadsticamente; es decir, la falta de congruencia de y entre los conceptos, medidas y puntos de referencia relativos a los datos: es el electorado potencial o es el nmero de personas en efecto inscritas lo que cuenta? En Chile, la diferencia entre estas dos categoras del electorado fue estadsticamente comprobada hasta el decenio de 1970 y result tan grande que se articularon voces que pusieron en duda la democracia chilena. Son idnticas o no las categoras de votos vlidos y del total de votos emitidos, de manera que entre estos ltimos tambin se cuentan los votos invlidos, siempre y cuando el

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proceso de la emisin del voto sea considerado vlido? En Per, esta cuestin fue decidida en lo poltico en el decenio de 1980, pero sigue siendo disputada entre los rganos constitucionales. Se han de contar como vlidos los votos en blanco como ocurre en Brasil? Se deben considerar para calcular la cuota electoral en el procedimiento de la distribucin de escaos? Se han de calcular los porcentajes de los votos recados en los candidatos y partidos polticos con base en los votos vlidos o en el total de votos? En las estadsticas internacionales de los pases industrializados, es el nmero de votos vlidos el que se toma como base. En algunos pases latinoamericanos, en cambio, se utiliza el nmero total de votos como punto de referencia. A menudo, las documentaciones compilan datos sin considerar las incongruencias de los conceptos que fundamentan las expresiones cuantitativas. Para realizar anlisis comparativos en el plano internacional e interregional, habra que eliminar las inconsistencias e incongruencias de las estadsticas latinoamericanas. All donde las estadsticas electorales oficiales continan mantenindose fieles a las idiosincrasias nacionales, es una tarea de las ciencias sociales documentar los resultados electorales de modo sistemtico. La Enciclopedia electoral latinoamericana y del Caribe, compilada por Dieter Nohlen y publicada por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos/Capel en el ao 1993, constituy un paso decisivo en esta direccin. Con base en esta obra, se elabor Elections in the Americas (dos tomos), publicado en 2005 por la Oxford University Press.

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boletas electorales: constituyen el documento mediante el cual el ciudadano manifiesta sus preferencias polticas. Son la prueba del voto y el medio para realizar su recuento, o sea, el escrutinio. Existen distintos tipos de boleta. Una primera distincin bsica se desprende del grado de simultaneidad de las elecciones presidenciales y parlamentarias (Senado y Cmara de Diputados) y dems elecciones (regionales y municipales): puede haber una separacin total entre las fechas de los diferentes tipos de elecciones, lo que por fuerza se expresa en boletas distintas para cada una, o puede haber simultaneidad temporal entre ellas. Si hay coincidencia temporal, las variables susceptibles de sistematizar la materia en lo fundamental son dos: 1) que las boletas sean confeccionadas por los propios partidos, de tal forma que cada partido deba poner su propia boleta a disposicin del elector, o que las boletas sean confeccionadas y puestas a disposicin del elector por la administracin electoral en forma de una boleta nica que incluye todos los partidos habilitados para competir en la eleccin; 2) que el elector tenga o no la posibilidad de fraccionar su voto (straight ticket contra split ticket). Al cruzar estas dos variables, obtenemos cuatro tipos de boletas: las no fraccionables de origen partidario (tipo 1), las no fraccionables de origen estatal (tipo 3), las fraccionables de origen partidario (tipo 2, que a su vez se subdivide en boletas fraccionables por el elector, tipo 2a, y boletas que ya se presentan fraccionadas, tipo 2b), las fraccionables de origen estatal (tipo 4, que a su vez se subdivide en boletas fraccionables por el elector, tipo 4a, y boletas que ya se presentan fraccionadas, tipo 4b). campaa electoral: designa una fase del proceso electoral que se desarrolla dentro de un periodo variable precedente a la votacin, y durante la cual generalmente en el marco de un rgimen especial de libertades y garantas los partidos polticos y sus candidatos realizan actividades de proselitismo poltico y un uso ms o menos sistemtico de distintas formas y tcnicas de propaganda electoral (a veces, incluso facilitado por un rgimen especial de financiacin). En las democracias pluralistas, los partidos polticos buscan en la campaa electoral difun1295

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dir sus programas e ideas, movilizar a sus simpatizantes e influir en la poblacin y politizarla en el sentido de captar sus preferencias polticas. En la persecucin de dichos objetivos se recurre a la propaganda electoral, la cual abarca gran variedad de formas y tcnicas encaminadas a influir polticamente en la poblacin. En general, una campaa incluye dos aspectos bsicos: por un lado, lo que casi siempre se conoce como actividades tradicionales de proselitismo poltico y, por otro, la campaa electoral valindose de los medios de difusin (prensa, radio y televisin). candidaturas: representan las ofertas polticas diferenciadas sobre las que han de inclinarse los electores. Las regulaciones tcnicas de las candidaturas inciden con claridad en la formacin de las preferencias de los electores y, por ende, en los resultados electorales. Entre los aspectos de importancia en el mbito de las candidaturas hay que mencionar: el plazo para su presentacin; la autoridad ante la que ha de formalizarse la presentacin; las instancias legitimadas para la designacin y ulterior presentacin de una candidatura; las formalidades exigidas para la presentacin; forma, caractersticas y requisitos de las candidaturas; modificaciones de stas; su calificacin; el rgimen de recursos y la proclamacin de las candidaturas. contencioso electoral: en un sentido amplio, que tambin es su acepcin ms difundida, alude a los diversos medios jurdico-tcnicos de control (impugnaciones, juicios, recursos o reclamaciones) de los actos y procedimientos electorales, ya sea que se sustancien ante un rgano de naturaleza administrativa, jurisdiccional o poltica, para garantizar la regularidad de las elecciones, a efecto de corregir ocasionales errores o infracciones a la normativa electoral. La finalidad esencial del contencioso electoral tambin conocido como justicia electoral ha sido la proteccin autntica o tutela eficaz del derecho a elegir o ser elegido para desempear un cargo pblico, mediante un conjunto de garantas a los participantes (partidos polticos y, en su caso, ciudadanos y candidatos) a fin de impedir que pueda violarse en su perjuicio la voluntad popular, contribuyendo a asegurar la legalidad, certeza, objetividad, imparcialidad, autenticidad, transparencia y justicia de los actos y procedimientos electorales. Tambin existe una acepcin de contencioso electoral ms restringida, vinculada con la nocin de proceso, la cual abarca slo los medios procesales de control de la regularidad de los actos y procedimientos electorales, esto es, hace referencia al conjunto

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de controles o impugnaciones jurisdiccionales en sentido estricto frente a los actos y procedimientos electorales (excluyendo, en consecuencia, los controles jurdicos provenientes de rganos de naturaleza propiamente administrativa o poltica). Para los efectos de este tratado, se estima ms conveniente la acepcin amplia de contencioso electoral. convocatoria electoral: hace referencia al acto formal por el cual un rgano constitucional o habilitado de manera legal para ello establece la fecha, las condiciones y las modalidades de una eleccin. Entre los aspectos de importancia jurdica para la candidatura se encuentra la cuestin de cul es la legitimada para la convocatoria, cul es el plazo en que la misma debe verificarse y, si ste es o no variable, en qu momento la ley exige que se convoque a los electores y, por ltimo, cules son las formalidades de la convocatoria. delitos y faltas electorales: en materia electoral, son aquellas acciones u omisiones que, de una forma u otra, entraan la puesta en peligro del proceso electoral, vulnerando la normativa que intenta garantizar la transparencia y limpieza del mismo: es decir, atentan contra la obligacin de emitir el sufragio, constrien de una u otra forma su libertad de emisin, entraan el incumplimiento de funciones electorales o, de modo ms amplio y general, inciden en forma compulsiva sobre las garantas con que los ordenamientos electorales democrticos rodean el proceso electoral en su conjunto y, muy en particular, el momento decisivo de la emisin del voto. Si una conducta es constitutiva de delito o falta electoral, es algo que decide el legislador, atendiendo a los criterios que estima oportunos y que varan de un pas a otro. Esto supone que un mismo hecho puede ser penado como delito en unos pases y como falta en otros. Por regla general y dentro de un mismo ordenamiento jurdico, la comisin de un delito es considerada de mayor gravedad que la de una falta y lleva aparejada la imposicin de una pena ms grave que aquella que corresponde a una falta. derecho electoral: en trminos descriptivos, constituye el conjunto de normas reguladoras de la titularidad y ejercicio del derecho de sufragio, activo y pasivo, de la organizacin de la eleccin, del sistema electoral, de las instituciones y organismos que tienen a su cargo el desarrollo del proceso electoral y del control de la regularidad de ese proceso y la veracidad de sus resultados. Desde el punto de vista del derecho subjetivo, el objeto del derecho electoral consiste, por lo tanto, en establecer las condiciones jurdicas del derecho de participacin poltica de los

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ciudadanos, as en su vertiente activa como pasiva, lo mismo en sus vertientes esttica (titularidad y ejercicio) y dinmica (fines y resultados). Desde la perspectiva del principio jurdico, podra decirse que el derecho electoral no tiene otro objeto que el de establecer las reglas estructurales bsicas de la democracia. derecho de sufragio: en un sentido amplio, equivale nicamente al derecho de voto y, por lo tanto, no est ligado por fuerza con la democracia, sino con la colegialidad (en contraposicin al poder unipersonal), ni est restringido slo a la actividad poltica, sino que existe tambin en instituciones privadas basadas en la colegialidad. ste es el requisito bsico (y tambin ms abstracto) del derecho de sufragio. En un sentido restringido, el derecho de sufragio est vinculado con la democracia y significa algo ms que el mero derecho de voto. En primer lugar, porque su entendimiento ha de situarse en la esfera de lo pblico y no de lo privado, donde puede hablarse con propiedad del derecho de voto (en las sociedades civiles o mercantiles, por ejemplo), pero no exactamente del derecho de sufragio, que tiene una connotacin poltica inexcusable. En segundo lugar, y sobre todo, porque slo cabe hablar de derecho de sufragio cuando est atribuido a ciudadanos, esto es, a miembros de una comunidad poltica para adoptar mediante l decisiones tambin de naturaleza poltica, esto es, que ataen al gobierno (en sentido lato) de esa comunidad. Para considerar democrtico el sufragio, no basta su carcter universal, sino que ha de ser tambin libre, igual, directo y secreto. El voto de los ciudadanos ha de valer igual, ha de emitirse sin intermediarios y ha de ser la manifestacin de una decisin libre, esto es, de una voluntad no coaccionada. El secreto del voto garantiza justo la libertad de emitirlo. Ahora bien, el sufragio en libertad significa no slo que el acto de votar deba hacerse sin coaccin alguna y con plena capacidad de opcin, sino que el propio derecho de sufragio ha de estar acompaado de otras libertades sin las cuales no podra hablarse con propiedad de un sufragio libre (libertades de expresin, asociacin, reunin y manifestacin, etc.). El derecho de sufragio es adems activo, definido como el derecho individual de voto de cada uno de los ciudadanos que tienen capacidad para participar en una eleccin o, con ms exactitud, en cualquiera de las votaciones pblicas, y pasivo, definido como el derecho individual a ser elegido y a presentarse como candidato en las elecciones para cargos pblicos.

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derechos polticos: desde el punto de vista del derecho constitucional, los derechos polticos han sido conceptualizados como el conjunto de condiciones que posibilitan al ciudadano participar en la vida poltica. La nota distintiva de estos derechos es la de constituir una relacin entre el ciudadano y el Estado, un dilogo entre gobernantes y gobernados. Representan, en suma, los instrumentos que posee el ciudadano para participar en la vida pblica o, si se quiere, el poder poltico con que cuenta aqul para participar, configurar y decidir en la vida poltica del Estado. En cuanto a la identificacin de estos derechos polticos, ni la doctrina ni el constitucionalismo latinoamericano comparado coinciden plenamente sobre este extremo. En trminos generales, y sin la pretensin de efectuar una enumeracin exhaustiva, pueden mencionarse los siguientes derechos: derecho de voto, derecho de ser elegido, derecho de participar en el gobierno y de ser admitido a cargos pblicos, derecho de peticin poltica, derecho de asociarse con fines polticos y derecho de reunirse con fines polticos. encuestas y sondeos: durante el proceso electoral. las encuestas y sondeos realizadas por centros de estudios demoscpicos de carcter cientfico y comercial empleando distintos mtodos y tcnicas tienen una indudable implicacin poltica, ya que permiten a quienes las encargan y acceden a sus resultados (gobiernos, partidos, empresas, sindicatos. etc.) conocer las opiniones polticas e intenciones de voto de la poblacin. En los pases latinoamericanos, su regulacin durante el proceso electoral es un hecho incipiente que guarda relacin con su creciente uso. escrutinio: constituye la fase final del proceso electoral con la que se concluye un complejo conjunto de actividades interrelacionadas, tanto de carcter institucional-formal como tcnico-administrativas. Estas actividades se llevan a cabo con base en diversas normas legales que tienen como finalidad primordial determinar el sentido en que se ha manifestado la voluntad del cuerpo electoral, emitida en el ejercicio del derecho de sufragio. El escrutinio consiste en una contabilizacin de los elementos que se relacionan en forma directa con la emisin del voto y se lleva a cabo en diversas instancias o etapas. La primera se realiza en las mesas receptoras del voto, mientras que las subsecuentes etapas se desarollan en rganos electorales de mayor jerarqua y cuya competencia se extiende a dimensiones territoriales ms amplias que las etapas inferiores. El proceso que se lleva a cabo en la etapa electoral del escru-

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tinio no es slo simple recuento de los votos emitidos que sin duda es el recuento ms importante, sino que tambin abarca el referido al nmero de electores que vot en cada casilla, al de votos emitidos en favor de cada uno de los partidos o candidatos, al de votos en blanco y anulados, as como al de las boletas sobrantes de cada eleccin, etc. El recuento de votos que se lleva a cabo mediante el escrutinio supone una calificacin y valoracin jurdico-poltica de los mismos, cuyo resultado deber producir efectos vinculantes para el destino de la eleccin. La simple contabilizacin de votos sin su valoracin no sera posible en el proceso escrutador ni podra producir el resultado que por su naturaleza debe producir, es decir, el clculo aritmtico sobre el sentido en que se ha expresado la voluntad ciudadana y su vinculacin con determinados efectos jurdico-polticos. As, es preciso distinguir entre el concepto ms restringido de cmputo, que se limita a la simple labor cuantificadora, y el concepto ms abarcador de escrutinio, que incluye adems una labor cualificadora. estadstica electoral: tiene que ver con una documentacin completa y sistematizada de los datos cuantitativos de votaciones populares, es decir, de elecciones, referndum y plebiscitos. La tarea principal de la estadstica electoral es documentar los datos cuantitativos de las votaciones populares para el futuro, constituyendo as una base para la historia electoral de los respectivos pases, as como para el anlisis emprico y comparativo de los sistemas polticos. Sin este recurso, es difcil indagar sobre cuestiones como la participacin poltica del electorado, el sistema de partidos polticos, la formacin de los gobiernos y la composicin del Parlamento. En un sentido ms amplio, resulta asimismo difcil analizar la importancia de las instituciones polticas para el desempeo gubernamental y el desarrollo poltico en general. financiamiento electoral: se refiere al financiamiento de las actividades electorales o propagandsticas vinculadas con la campaa electoral que desarrollan las fuerzas polticas y debe distinguirse del financiamiento de sus actividades ordinarias, aunque ambos se hallen relacionados. El financiamiento puede ser de origen pblico o privado o de uno y otro. En el caso del financiamiento pblico es preciso tener en cuenta si es directo o indirecto. En el caso del financiamiento privado, si existen lmites o no para las contribuciones dadas a los partidos polticos o a los candidatos, o a unos y otros.

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incompatibilidades: el trmino designa las normas que definen las circunstancias en las cuales un mandato electoral legalmente adquirido por una persona no puede ser ejercido. Las incompatibilidades excluyen el desempeo simultneo de un determinado cargo electivo y de otros cargos electivos o de nombramiento. De este modo, el trmino incompatibilidades se halla estrechamente relacionado con otro concepto importante en materia electoral, como es el de inelegibilidades. Mientras este ltimo se refiere a las normas que definen los requisitos para ser candidato a un distinto cargo o mandato electivo, las incompatibilidades se refieren a cuestiones que no impiden una candidatura electoral. Sin embargo, en el caso de que el candidato sea elegido, se exige de l que deje el cargo o puesto que lo inhabilita para ocupar su mandato, o que renuncie a ocuparlo, o que tome una decisin por uno de los dos mandatos electivos incompatibles entre s. En la legislacin electoral de los pases latinoamericanos, ambos trminos inelegibilidades e incompatibilidades a veces se usan como sinnimos (otro trmino con frecuencia usado es el de las inhabilidades). jornada electoral: en general se acepta que su ncleo es el periodo transcurrido desde el inicio hasta el cierre de la votacin. Sin embargo, no existe una definicin clara e inequvoca del trmino. Segn la opinin de algunos expertos, el concepto jornada electoral se referira a todo el da de la votacin, mientras que otros la definen, como el periodo transcurrido desde el primer acto concreto de preparacin de la votacin hasta la declaracin final de los resultados. Con excepcin de la ley mexicana, no se encuentra una definicin exacta de jornada electoral en las leyes ni en los cdigos electorales latinoamericanos, aunque s se incluyen reglas especiales al respecto de la jornada electoral dirigidas a garantizar la libertad, la integridad y el orden de la votacin y de los resultados electorales. En muchos casos, dichas reglas prohibiciones, obligaciones y garantias no slo tienen vigor durante el tiempo transcurrido entre el inicio de la votacin y la clausura de las mesas electorales, o exclusivamente durante el da de las votaciones, sino tambin en los das anteriores o posteriores o en todos ellos. mesas electorales: son rganos que forman parte de la estructura del sistema electoral, junto con los rganos electorales superiores de jurisdiccin nacional y otros de carcter intermedio (regionales, departamentales y municipales). Estn integradas por ciudadanos facultados para recibir los votos y realizar el primer escrutinio y cmputo en las seccio-

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nes o distritos electorales en los que deben actuar. Las mesas electorales son rganos multipersonales, compuestos por un nmero variable de miembros titulares y suplentes. Poseen estructura diferenciada jerrquicamente, ya que entre sus miembros se eligen autoridades y se estipulan cargos, como presidente, vocal y secretario. Desempean una multiplicidad de funciones, entre las que se destacan tareas esenciales, como la recepcin del sufragio y la realizacin del primer escrutinio y cmputo de los votos emitidos. Es decir, las mesas constituyen el lugar especfico donde se verifica el acto del sufragio y, por tanto, el rgano en contacto con el elector el da de las votaciones. minora (vase asimismo representacin poltica de minoras): el concepto hace referencia a componentes sociales y culturales, es decir, a aquellos grupos que poseen en comn elementos de origen tnico, religioso, cultural o lingstico que los diferencian del resto mayoritario de la poblacin de un pas y que les otorgan cierta estabilidad y cohesin como colectivo social. Respecto a las mujeres, existen por lo menos dos posturas acerca de cmo definirlas en tanto grupo social: 1) su inclusin dentro de la categora de minoras, como grupo socialmente objeto de discriminacin en relacin con los miembros masculinos de la poblacin; 2) el planteamiento de un enfoque particular hacia el grupo social de mujeres, dado que no constituyen una minora numrica, sino, por el contrario, alrededor de 50% de la poblacin. La decisin acerca de uno u otro tipo de enfoque es relevante no slo en la autodefinicin del movimiento de mujeres y en la consecuente articulacin de sus intereses, sino tambin en el diseo y aplicacin de legislacin y polticas pblicas que afectan la situacin femenina. misiones internacionales de observacin electoral: se trata de misiones llevadas a cabo por organismos internacionales (ONU, OEA) u organizaciones no gubernamentales, o unas y otras, con el fin de supervisar las elecciones e informar sobre las condiciones en que han sido realizadas. Su propsito es contribuir a garantizar que las elecciones se desarrollen de acuerdo con principios democrticos. Las misiones internacionales de observacin electoral llevadas a cabo en distintos pases de Amrica Latina desde el inicio de los procesos de (re)democratizacin en el decenio de 1980 se han guiado por el principio de no interven-cin en los asuntos internos de los pases en cuestin. organismo electoral supremo: se trata de una institucin estatal encargada de la organizacin, direccin y vigilancia de los procesos electorales. El

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organismo electoral supremo casi siempre se halla situado al margen de los tres poderes pblicos tradicionales, aunque en algunos pases est integrado al Poder Judicial. El trmino rgano electoral supremo se utiliza en forma genrica para designar a dichas instituciones, aun cuando en cada pas estos organismos reciben una denominacin diferente. Como sinnimos de este concepto, se habla a menudo tambin de cortes o tribunales electorales o de organizacin electoral, autoridad electoral u organismo electoral. partidos polticos (legislacin sobre): por lo general abarca distintos aspectos: el legislativo, en que se les regula (constitucin, leyes de partidos y leyes electorales); la forma en que se define a los partidos positivamente y qu funciones de importancia se les atribuyen; las condiciones para el reconocimiento y la extincin de un partido poltico, as como la definicin de la relacin entre el Estado y los partidos polticos; las tareas electorales de los partidos y el reconocimiento de la posibilidad de formar alianzas electorales. publicacin de los resultados electorales y proclamacin de los candidatos elegidos: constituyen actos del escrutinio general, entendido en un sentido amplio. Tienen lugar tras el recuento de los votos y la resolucin de las reclamaciones. La publicacin tiene como objetivo poner en conocimiento de la poblacin y de los contendientes en la eleccin los resultados electorales provisionales o definitivos, que pueden ser a su vez parciales o totales. La proclamacin o declaracin habilita a los candidatos de manera oficial para desempear los cargos para los cuales han sido elegidos. La publicacin y proclamacin son actos fundamentales, pues de ser llevados a cabo por instituciones polticamente independientes contribuyen a la limpieza y legitimidad de una eleccin democrtica y constituyen la base para resolver las posibles demandas y reclamaciones de los partidos polticos y candidatos sobre el resultado total o parcial de una eleccin. recinto electoral: se refiere al lugar donde el elector hace ejercicio de su derecho al sufragio. La reglamentacin relacionada con el recinto incluye normas destinadas a impedir la manipulacin del elector en el momento de la votacin, a garantizar el secreto del voto y a evitar el fraude electoral. registro de electores: designa una base de datos por cuyo procesamiento, conforme a los requisitos positivos para ser elector y a las causales legales de exclusin (requisitos negativos), se elabora el padrn electoral, que

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puede definirse como la lista de los ciudadanos habilitados para votar. El padrn electoral se elabora ante la convocatoria a una eleccin en forma provisional. Luego de introducidas las modificaciones resultantes de los procedimientos de reclamacin o tacha, se emplea como lista de electores definitiva el da de la votacin. El registro de electores puede entenderse, adems, como un sistema. Segn este entendimiento, el concepto sistema de registro electoral o de registro de electores implica no slo el procedimiento de inclusin de aquellas personas que renen los requisitos para ser electores (procedimiento e inscripcipcin), sino tambin otros procedimientos con los que se ordenan las inscripciones segn ciertos criterios (procedimiento de elaboracin), se corrigen los datos personales de los ya inscritos y se controla permanentemente la validez legal de las inscripciones conforme a las causales de exclusin de electores (procedimiento de depuracin y de control). El organismo encargado del registro de electores es denominado, en lo genrico, organismo de registro electoral. representacin poltica de minoras: las experiencias realizadas con dicha representacin tienen en comn la creacin de mecanismos normativos de discriminacin positiva que significan acciones o programas destinados a favorecer la igualdad de trato y representacin de los diferentes grupos sociales. Dichos programas pueden consistir en promover la vigilancia respecto a la discriminacin por razones de gnero, raza, religin, lengua, etc., hasta establecer cuotas especficas para grupos subrepresentados. Estos ltimos, conocidos como programas de discriminacin positiva, han sido aplicados en diferentes mbitos: educativo, laboral y poltico. En el poltico, se intenta conseguir una participacin igualitaria para todos los grupos (en especial para aquellos que se encuentran subrepresentados) en el sistema poltico y administrativo, de manera especfica en la ocupacin de cargos pblicos, candidaturas electivas y mandatos polticos, tanto dentro de la estructura interna de los partidos o movimientos como en las fracciones y comisiones parlamentarias o gabinetes ejecutivos. sistema electoral: contiene las reglas segn las cuales los electores expresan sus preferencias polticas y los votos se convierten en escaos (en caso de elecciones parlamentarias) o en cargos de gobierno (en caso de elecciones de presidente, gobernador, alcalde, etctera).

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ACERCA DE LOS AUTORES

ARAGN REYES, MANUEL (espaol). Doctor en derecho, catedrtico de derecho constitucional de la Universidad Autnoma de Madrid. VILA ORTIZ, RAL (mexicano). Doctor en derecho y maestro en estudios latinoamericanos. Profesor de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico y director de la revista Derecho y Cultura. BAOS, MARCO ANTONIO (mexicano). Abogado. Fue director ejecutivo del Servicio Profesional Electoral del Instituto Federal Electoral de Mxico (IFE) de 2000 a 2005. Actualmente colabora en el Consejo de Informacin Pblica del Distrito Federal de Mxico. BAREIRO, LINE (paraguaya). Abogada y politloga con maestra por la Universidad de Heidelberg. Directora del Centro de Documentacin y Estudios (CDE), en Asuncin. BONEO, HORACIO (argentino). Ingeniero. Maestro y doctor en economa y administracin pblica. Fue el primer director de la Divisin de Asistencia Electoral de la ONU. Actualmente es asesor interregional en Gobernabilidad Democrtica de la Unidad de Asistencia Electoral de la ONU. CARRILLO POBLANO, MANUEL (mexicano). Licenciado en ciencias polticas por la UNAM. Estudios de maestra en ciencias polticas en El Colegio de Mxico y de especializacin en administracin pblica en el Instituto Nacional de Administracin Pblica. Desde 1993 es titular de la Coordinacin de Asuntos Internacionales del IFE (Mxico). CATN SCHLESIGER, MATTHIAS (alemn). Politlogo con maestra por la Universidad de Heidelberg, asistente de investigacin y candidato a doctorado en la Universidad de Heidelberg.

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ACERCA DE LOS AUTORES

CLEMENTE, ANA CATARINA (portuguesa). Maestra en ciencia poltica por la Universidad de Heidelberg, Augsburgo. DALLA VA, ALBERTO RICARDO (argentino). Doctor en derecho por la Universidad de Buenos Aires, profesor titular y regular de las universidades de Buenos Aires y Belgrano. Vicepresidente de la Corte Nacional Electoral de Argentina. DE LA PEZA, JOS LUIS (mexicano). Egresado y profesor titular de derecho romano de la Escuela Libre de Derecho. Desde 1996 hasta su muerte, en enero de 2004, magistrado del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, magistrado presidente entre 1996 y 2000. DONG, NGUYEN HUU (vietnamita). Doctor en economa por la Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales, Pars. Coordinador del Proyecto de Asistencia a la Observacin Electoral del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Mxico. FERNNDEZ BAEZA, MARIO (chileno). Maestra en derecho y doctor en ciencia poltica por la Universidad de Heidelberg. Profesor titular de la Pontificia Universidad Catlica, Santiago de Chile. Actualmente embajador de su pas en Alemania. FERNNDEZ SEGADO, FRANCISCO (espaol). Licenciado en derecho por la Universidad de Murcia, doctor en derecho por la Universidad Autnoma de Madrid, catedrtico de derecho constitucional en la Universidad Complutense de Madrid. FRANCO-CUERVO, BEATRIZ (colombiana). Politloga, doctora en ciencia poltica por la Universidad de Heidelberg. Profesora principal de la Facultad de Ciencia Poltica y Gobierno de la Universidad del Rosario, Bogot. FREIDENBERG, FLAVIA (argentina). Politloga, doctora en ciencia poltica y profesora ayudante en la Facultad en Ciencia Poltica de la Universidad de Salamanca. FUCHS, JOCHEN (alemn). Doctor por la Universidad Libre de Berln. Profesor titular de la Escuela Tcnica Superior de Magdeburgo.

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GARCA RODRGUEZ, JUAN IGNACIO (chileno). Abogado, director del Servicio Electoral de Chile. Profesor de derecho constitucional de la Universidad de Chile y de la Pontificia Universidad Catlica de Chile. GONZLEZ, MARA LOURDES (costarricense). Politloga, maestra por la Universidad de Oxford, funcionaria del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH), San Jos. GONZLEZ RISSOTTO, RODOLFO (uruguayo). Profesor de derecho electoral del Centro de Altos Estudios (Calen). Miembro de la Corte Electoral de Uruguay, consultor internacional en Montevideo. JARAMILLO, JUAN FERNANDO (colombiano). Abogado, maestro y doctor en ciencia poltica por la Universidad de Heidelberg. Profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia y magistrado auxiliar de la Corte Constitucional de Bogot. KRENNERICH, MICHAEL (alemn). Doctor en ciencia poltica por la Universidad de Heidelberg. Escritor y consultor poltico en Erlangen. LAUGA, MARTN (argentino). Doctor en ciencia poltica por la Universidad de Heidelberg. Asociado y director de VDG International Executive Solutions, Ratingen, Alemania. LAZARTE ROJAS, JORGE (boliviano). Politlogo, doctor en ciencia poltica por la Sorbona de Pars. Profesor de la Universidad Catlica Boliviana en La Paz. LEININGER, JULIA (alemana). Politloga, maestra y candidata al doctorado en ciencia poltica en la Universidad de Heidelberg, Berln. LUJAMBIO, ALONSO (mexicano). Maestra en ciencia poltica por la Universidad de Yale. Profesor de ciencia poltica del ITAM, consejero electoral del Instituto Federal Electoral (IFE) 1996-2003, comisionado del Instituto Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica (IFAI) 2005-2012, Mxico. MERINO, MAURICIO (mexicano). Doctor en ciencia poltica, profesor-investigador del Centro de Investigaciones y Docencia Econmica (CIDE) de Mxico.

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ACERCA DE LOS AUTORES

Fue presidente de la Comisin del Servicio Profesional Electoral del Consejo General del Instituto Federal Electoral de Mxico (IFE) de 1996 a 2003. MOLINA VEGA, JOS ENRIQUE (venezolano). Doctor por la Universidad de Londres, London School of Economics, maestra en comportamiento poltico por la Universidad de Essex y profesor de ciencia poltica en la Universidad de Zulia (Maracaibo) y en la Universidad de Michigan (visitante). NAVARRO FIERRO, CARLOS (mexicano). Director de la Unidad de Estudios Electorales y Asuntos Internacionales del Instituto Federal Electoral (IFE), Mxico. NOHLEN, DIETER (alemn). Doctor, profesor titular emrito de ciencia poltica de la Universidad de Heidelberg. OJESTO MARTNEZ PORCAYO, J. FERNANDO (mexicano). Maestro en derecho, magistrado de la Sala Superior y presidente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, Mxico. OROZCO HENRQUEZ, J. JESS (mexicano). Licenciado en derecho por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico y maestro en derecho comparado en la Universidad de California. Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, Mxico. PICADO, SONIA (costarricense). Licenciada en derecho, ex directora ejecutiva del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH), ex jueza de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ex diputada de la Asamblea Legislativa de Costa Rica y presidenta del IIDH, San Jos. SABSAY, DANIEL ALBERTO (argentino). Abogado, posgraduado de la Facultad de Derecho de la Universidad de Pars II, profesor titular de derecho constitucional y de teora del Estado en la Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires. SOTO, LILIAN (paraguaya). Doctora en medicina por la Universidad Nacional de Asuncin y maestra en administracin pblica por la Universidad de Ohio. Fue secretaria ejecutiva del Partido Encuentro Nacional. Actualmente se dedica al campo de las ciencias sociales como investigadora y consultora en Asuncin.

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SOTO PARERA, FLORENCIA T. (argentina). Licenciada en ciencia poltica por la Universidad de Buenos Aires, docente de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. SOTTOLI, SUSANA (paraguaya). Licenciada en psicologa social por la Universidad de Asuncin, maestra en sociologa por la Universidad de Misuri, doctora en ciencia poltica por la Universidad de Heidelberg. Asesora regional en Polticas Pblicas de la Oficina Regional de Unicef, San Jos. THIBAUT, BERNHARD (alemn). Maestro y doctor en ciencia poltica por la Universidad de Heidelberg. Director del Departamento del Mercado de Salud y Seguridad Social de SAP, Walldorf. THOMPSON, JOS (costarricense). Profesor titular de derecho internacional de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica y director del Centro de Asesora y Promocin Electoral (Capel) del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH), San Jos. TUESTA SOLDEVILLA, FERNANDO (peruano). Maestra en sociologa, profesor en ciencia poltica de la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP), Lima. Fue director de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) 2000-2004, Lima. URRUTY, CARLOS ALBERTO (uruguayo). Doctor en derecho y ciencias sociales. Presidente de la Corte Electoral de la Repblica Oriental del Uruguay, Montevideo. VALVERDE, RICARDO (costarricense). Abogado, especialista en derecho internacional y derechos humanos (Universidad de Costa Rica y Universidad de Chile). Profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica y de la Universidad Escuela Libre de Derecho. Oficial de programas del Centro de Asesora y Promocin Electoral (Capel) del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH), San Jos. WOLDENBERG, JOS (mexicano). Socilogo, periodista y maestro en estudios latinoamericanos, profesor de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM). Fue presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral de Mxico (IFE) de 1996 a 2003.

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ZILLA, CLAUDIA (argentina). Politloga con maestra por la Universidad de Heidelberg, funcionaria de la Fundacin Ciencia y Poltica y candidata a doctorado en ciencia poltica en la Universidad de Heidelberg, sede Berln. ZOVATTO, DANIEL (argentino). Politlogo y doctor en derecho. Director regional para Amrica Latina del Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IIDEA), Estocolmo/San Jos.

Este libro se termin de imprimir y encuadernar en enero de 2007 en Impresora y Encuadernadora Progreso, S. A. de C. V. (IEPSA), Calz. San Lorenzo, 244; 09830 Mxico, D. F. En su composicin, parada en el Departamento de Integracin Digital del FCE, se usaron tipos New Aster de 10:13, 9:13 y 12:13 puntos. La edicin consta de 3 000 ejemplares.

A lo largo de los ltimos cuatro lustros se han venido reafirmando en el mundo, pero de manera especialmente visible en Amrica Latina, dos procesos de cambio vinculados a la democracia y a las elecciones que encuentran en esta obra una precisa conjuncin y solucin de continuidad. Por una parte constatamos en casi todos los pases de la regin un creciente arraigo y un fortalecimiento de las normas, las instituciones y las prcticas democrticas, que si bien no han estado exentos de insuficiencias y dificultades, han tenido la virtud de reivindicar las elecciones peridicas, pacficas, libres y competidas como la nica va jurdicamente vlida y socialmente aceptada para la integracin y renovacin de los rganos de representacin poltica. Por otra parte, se desarrolla y reconoce a la materia electoral como objeto de una prctica y un conocimiento especializados. Ya en la edicin original del Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina, publicada en 1998, se fundamentaba la estrecha relacin entre democracia y derecho electoral y se sealaba que los procesos de recuperacin y cambio democrtico registrados en Amrica Latina durante la dcada de 1980 haban favorecido una pronta toma de conciencia de esta relacin. Con esta nueva edicin, revisada y ampliada, no slo se confirma plenamente esa relacin sino que adems se da cuenta de su rpida transformacin y de los nuevos desafos que enfrentan el desarrollo democrtico y el derecho electoral. El ngulo de visibilidad y la apuesta al logro de ese objetivo son esencialmente los mismos de la obra pionera, pero ahora se recoge y examina un abanico ms amplio de temas y nudos problemticos que reflejan el nuevo orden y magnitud de los retos a los que se tiene que hacer frente. El ngulo de visibilidad se ancla en una concepcin amplia e incluyente del trmino derecho electoral, que parte del marco jurdico pero se extiende al conjunto de principios polticos, parmetros comparativos y antecedentes histricos y sociolgicos que permiten vincular el estudio de las elecciones a reflexiones sobre la democracia, la representacin poltica, el sistema de partidos y la forma de gobierno. La apuesta reside nuevamente en reunir a un gran nmero de destacados investigadores latinoamericanos y europeos provenientes de distintas disciplinas, pero reunidos por un mismo enfoque conceptual, bajo la atinada coordinacin de figuras seeras en la materia como Dieter Nohlen, Daniel Zovatto, Jess Orozco y Jos Thompson con el apoyo

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de instituciones de excelencia en la prctica y el conocimiento del derecho y la actividad electoral.