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BITCORA de Organizaciones Polticas

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Separata

Regulacin y financiamiento de partidos polticos en Amrica Latina

BITCORA de Organizaciones Polticas

Regulacin y financiamiento de partidos polticos en Amrica Latina

Crditos
Separata del boletn de anlisis y prospectiva poltica del Proyecto de Fortalecimiento Democrtico de Organizaciones Polticas de Bolivia del PNUD-Bolivia, con el apoyo financiero de la Embajada de Suecia. PROYECTO DE FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO Carlos A. Camargo Ch. Coordinador EQUIPO EDITORIAL Carlos Camargo, Gabriela Canedo, Alberto Garca O., Fernando Garca Y., Christian Jette, Armando Ortuo, Juan Carlos Pinto, Eliana Quiroz, Gustavo Pedraza, Yerko Rodriguez, Guido Riveros F. (). RESPONSABLES DEL BOLETN Fernando L. Garca Yapur, Alberto Garca Orellana. EQUIPO ADMINISTRATIVO Erika Oropeza, Carolina Ovale, Patricia Vicente. COLABORADORES Cristina Loma, Miguel Foronda, Wilfredo Jordn, Elizabeth Huanca, Ral Maydana, Noelia Gmez. DISEO Y EDICIN Mauro Gmez (mausplace@yahoo.com) DIAGRAMACIN Nubia Alvarez Poppe ARTISTAS INVITADOS: Cristian Ros, Josu Condori, Marcia A. Beltrn, Rubn Ruz, William Coparicona, Marn Cari, Mara Y., Walter Patio, Jos Alfredo Huanca.

IMPRESIN
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DEPSITO LEGAL
4-2-1577-11 Las opiniones expresadas en el Boletn de anlisis y prospectiva poltica, Andamios, son de exclusiva responsabilidad de los autores e invitados y no responden necesariamente a la lnea de pensamiento del Proyecto de Fortalecimiento Democrtico del PNUD-Bolivia.

PORTADA
Obra: Simplemente nosotras II, leo sobre lienzo. Autor: Marisol Soliz

Presentacin
A mediados de 2012, en el marco de la deliberacin pblica: Hacia una nueva Ley de Organizaciones Polticas, desplegada por el Tribunal Supremo Electoral de Bolivia, con el apoyo del Proyecto de Fortalecimiento Democrtico del PNUD, el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional), y la Fundacin Boliviana para la Democracia Multipartidaria (fBDM), organizaron distintos eventos de anlisis e intercambio de experiencias, como principales insumos para la formulacin de la propuesta de Ley que en la actualidad procesa el rgano Electoral Plurinacional. A travs de las gestiones de IDEA Internacional, pudimos contar con la participacin de tres connotados intelectuales: Daniel Zovatto, Director Regional para Amrica Latina y el Caribe del mencionado organismo, Humberto de la Calle de Colombia y Delia Ferreira de Argentina, quienes presentaron el balance comparado de experiencias nacionales en torno a la regulacin jurdica de partidos polticos y, a solicitud nuestra, de las lecciones y modalidades de financiamiento para garantizar la equidad en la competencia electoral, la afirmacin positiva de mujeres y la institucionalizacin de las organizaciones polticas. Las contribuciones en todos los casos fueron sustanciales, puesto que abrieron perspectivas para replantear la necesidad del fortalecimiento democrtico de la representacin poltica, en particular, del nuevo sistema de organizaciones polticas que se configura con el desarrollo de la democracia intercultural en el pas. Por ello, Andamios, ha resuelto abrir una nueva seccin y publicar los documentos entregados por los invitados internacionales, ahora bajo el formato de una separata del nmero 7 y 8. La nueva seccin: Bitcora de organizaciones polticas, estar dedicada exclusivamente a presentar textos, artculos y ensayos en torno al sistema de organizaciones polticas. Creemos que con la Bitcora tendremos una brjula de navegacin y, consecutivamente, orientaciones que contribuyen a la mejora de la calidad de la representacin poltica, las organizaciones polticas y la democracia en el pas.

Contenidos
La regulacin jurdica de los partidos polticos en Amrica Latina Daniel Zovatto 9

La financiacin ilcita de la poltica Humberto de la Calle 65

Financiamiento Poltico, Gnero y Equidad en la Competencia Electoral Delia M. Ferreira Rubio 82

ndice
LA REGULACIN JURDICA DE LOS PARTIDOS POLTICOS EN AMRICA LATINA (DANIEL ZOVATTO) 11 A. Introduccin 13 B. El origen y evolucin de los partidos polticos 14 C. La regulacin jurdica de los partidos polticos y su importancia 15 D. Constitucionalizacin de los partidos polticos en el mundo 16 E. Constitucionalizacin de los partidos polticos en Amrica Latina 17 F. Los partidos polticos en las leyes de partidos y leyes o cdigos electorales 18 G. La regulacin jurdica de los partidos polticos: cuestiones claves 19 1. Concepto y naturaleza jurdica 19 2. Funciones 20 3. Poderes y rganos del Estado que intervienen en su funcionamiento 20 4. Formacin de partidos 21 5. Democracia interna 21 6. Financiamiento 22 7. Normas sobre enfoque de gnero 22 8. Candidaturas independientes y transfuguismo 23 9. Alianzas, condiciones y fusiones 24 H. Conclusiones 25 I. Una reflexin final 26 DINERO Y POLTICA EN AMRICA LATINA. UNA LECTURA COMPARADA Introduccin Financiamiento y corrupcin poltica Importancia de un marco jurdico eficaz Caractersticas formales y reales del financiamiento poltico Objetivos generales para una reforma Conclusin APROXIMACIN ESTRATGICA DE CARA A UNA REFORMA EN MATERIA DEL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLTICOS Y LAS CAMPAAS ELECTORALES APUNTES SOBRE LA REGULACIN DEL FINANCIAMIENTO POLTICO EN AMRICA LATINA I. El financiamiento poltico: Entre la leche materna y el veneno II. Cules son los principales riesgos? La experiencia de Amrica Latina 1. Utilizacin de financiamiento espurio o ilegal 2. La compra de influencia y los conflictos de inters 3. Las iniquidades electorales graves 4. La desarticulacin de los partidos y del sistema de partidos III. Qu hacer? Instrumentos de regulacin y experiencia comparada 1. Instrumentos de regulacin del financiamiento poltico A. Regulaciones sobre las fuentes de financiamiento B. Financiamiento estatal C. Regulaciones sobre el gasto electoral 27 27 28 30 31 32 34

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IV. Lecciones sobre la reforma del financiamiento poltico 1. Haga las preguntas correctas 2. Pregntese si los fundamentos estn en su lugar 3. Cuestione las verdades convencionales 4. Aproveche la crisis 5. Legisle pensando en el largo plazo, pero revise en el corto plazo 6. Preste atencin a la combinacin de instrumentos y al entorno institucional 7. Sea moderado 8. Busque aliados y construya consensos 9. Acompae la reforma con recursos adecuados 10. Sea realista LA FINANCIACIN ILCITA DE LA POLTICA (Humberto de la Calle) Presentacin Introduccin. Dinero y poltica Categoras de la financiacin ilcita. Vas de influencia del dinero Muestra estadstica y caractersticas del estudio Incidencia, polticas institucionales y motivos para hacer donaciones Te doy para que me des Financiacin y corrupcin Desarrollo Equidad poltica Existen reportes en tal sentido en Mxico, Uruguay o Costa Rica Efectos nocivos de la corrupcin Efectos sobre las ramas del poder Dificultades analticas. Puntos de consenso Conclusiones FINANCIAMIENTO POLTICO, GNERO Y EQUIDAD EN LA COMPETENCIA ELECTORAL (Delia M. Ferreira Rubio) I. Discriminacin o exclusin II. El problema de los recursos III. Soluciones normativas a) El financiamiento pblico b) Cobertura del aporte c) Partidos o candidatos d) Formato del aporte pblico e) Acceso a los medios f) Lmites a los gastos de campaa g) Reglas al interior de los partidos h) Capitacin de mujeres i) La importancia de los controles j) Sanciones por incumplimiento IV. Soluciones no normativas V. Lneas de trabajo

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La regulacin jurdica de los partidos polticos en Amrica Latina


Daniel Zovatto*

Director Regional para Amrica Latina y el Caribe IDEA Internacional.

Daniel Zovatto

A. INTRODUCCCIN Slo por ilusin o hipocresa se puede sostener que la democracia es posible sin partidos polticos. Con estas palabras afirmaba Kelsen la importancia fundamental de los partidos polticos para la existencia de una verdadera democracia. En efecto, en nuestros das, resulta imposible hablar de democracia sin referirnos a los partidos polticos, pues stos se han constituido en los principales articuladores y aglutinadores de los intereses de la sociedad. Ellos desempean un papel fundamental en la funcin de la representacin, la agregacin y la canalizacin de los intereses de la ciudadana, y es innegable su importancia, cada vez mayor, para las funciones de gobierno. La mayora de la doctrina coincide en que los partidos han llegado para quedarse y que son parte integral de la democracia. De ah que la democracia representativa liberal, como bien nos lo recuerdan Morodo y Murillo de la Cueva, debe ser entendida y definida como una democracia de partidos. En otras palabras no hay democracia pluralista sin partidos polticos.

La importancia y centralidad de los partidos para la democracia representativa no implica desconocer la profunda crisis de representacin que aqueja a la gran mayora de nuestros pases; crisis de representacin que tiene en su centro de gravedad a la crisis de credibilidad y legitimidad de los partidos polticos. EncuesRobert Dahl, por su parte, otorga a los parti- tas como el Latinobarmetro dan cuenta de la dos polticos un lugar privilegiado cuando indi- paradoja latinoamericana acerca de los parca que a travs de ellos se expresa la funcin tidos polticos: por un lado los partidos (junto de la representacin, oposicin y rivalidad pa- con los Parlamentos) son las instituciones con cfica que hacen funcionar a un rgimen demo- los grados de credibilidad ms bajos (entre el crtico. Sartori, dentro de esta misma lnea de 20 y 25% promedio regional). Por el otro lado, pensamiento, seala que los partidos polticos el 60% de los latinoamericanos (promedio rehan encontrado su razn de ser fundamental gional) considera que no puede haber demoy su papel irremplazable en el desempeo del cracia sin partidos polticos, y un 57% (tambin gobierno representativo, y que se han conver- promedio regional) considera que no puede tido en medios de expresin en el proceso de haber democracia sin congresos. democratizacin de la poltica.

Poltica pblica Es por ello que regular adecuadamente su funcionamiento se ha convertido en un ejercicio imperativo en la dinmica poltica actual, ya que mediante la misma se busca fortalecer la pluralidad, la representatividad y atender las demandas de una ciudadana cada vez ms crtica y exigente con los partidos y con la poltica. De ah tambin la importancia de establecer normas que ayuden a los partidos a convertirse en instituciones polticamente relevantes, con democracia interna efectiva, transparencia y rendicin de cuentas en cuanto al manejo de sus recursos financieros, y dotados de reglas claras que favorezcan la equidad, la competencia libre, la representacin y la mediacin entre ellos y la sociedad. Dentro de esta lnea de pensamiento, el anlisis comparado que presentar a continuacin tiene como objetivo reflejar las principales caractersticas, etapas y tendencias del proceso de regulacin jurdica de los partidos polticos en Amrica Latina. En la primera parte del anlisis se expone la importancia de este tema y las diferentes etapas que marcaron la evolucin histrica de los partidos y su constitucionalizacin, tanto a nivel global como en el mbito regional latinoamericano. Una vez establecido el contexto histrico, analizaremos las caractersticas ms destacadas del proceso de regulacin de los partidos polticos en la regin en torno a los principales temas que inciden en su existencia y funcionamiento. Por ltimo, y a modo de cierre, presentar las principales tendencias observadas en la materia acompaadas de una reflexin final. .

B. EL ORIGEN Y EVOLUCIN DE LOS PARTIDOS POLTICOS Para decirlo en palabras de Sartori Partido es un nombre nuevo de algo nuevo, En efecto, en 1850, ningn pas del mundo (con excepcin de Estados Unidos, Uruguay y Colombia) conoca los partidos polticos en el sentido moderno de la palabra. Hoy tan solo un siglo y medio despus stos funcionan en la gran mayora de los pases del planeta. Hasta 1900, el nacimiento de los partidos estuvo ligado a los grupos parlamentarios, a los comits electorales y a la interrelacin entre ambos. Despus de esta fecha, los partidos polticos fueron creados en su mayora por organismos exteriores, llmense: sociedades de pensamiento, clubes populares, peridicos, sindicatos, iglesias, etc. El trmino partido poltico comenz a utilizarse por primera vez sustituyendo gradualmente al de faccin, en una transicin de trminos que fue lenta y tortuosa, tanto en la esfera de las ideas como en la de los hechos. El trmino faccin, que viene del latn facere (hacer, actuar), hace referencia a un grupo poltico dedicado a un hacer (facere) perturbador y nocivo, a actos siniestros. A su vez, el trmino Partido, del latn partire (dividir), que entr en el vocabulario poltico en el siglo XVII, expresaba en sus inicios la idea de parte, evolucionando luego hacia la idea de participar. Su predecesor terminolgico de larga data era el trmino secta (separar, cortar, dividir), pero esta termin siendo utilizada en el mbito de la religin. El debate en torno a la diferenciacin entre partido y faccin se remonta a 1730, cuando Voltaire en su Enciclopedia expres que si bien el trmino partido no es en s mismo odioso;

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Daniel Zovatto el trmino faccin siempre lo es. Bolingbroke, en Inglaterra, fue el primer autor en escribir extensamente sobre los partidos polticos, afirmando que los partidos son un mal poltico y las facciones son las peores de todos los partidos. Pero fue indudablemente Burke, otro autor ingles, quien (en 1770) por primera vez diferenci claramente el trmino partido del de faccin. Segn este autor, los partidos superan a las facciones porque no se basan slo en intereses, sino tambin, y sobre todo en principios comunes. Para Burke, los fines requieren medios y los partidos son los medios adecuados para permitir a los hombres poner en ejecucin sus planes comunes, con todo el poder y toda la autoridad del Estado. La generosa ambicin de poder (del partido) se distingue claramente de la lucha mezquina para obtener puestos y emolumentos que es lo que caracteriza a las facciones. En suma, fue Burke el primero en entender que los partidos polticos tienen un uso positivo. Pese a ello, a lo largo de todo el siglo XVIII se sigui viendo a los partidos polticos con sospecha. En efecto, ni la revolucin francesa ni la revolucin americana fueron favorables a los partidos polticos. Rosseau, Montesquieu, Condorcet, Danton, Robespierre, as como Jefferson, Madison e incluso el propio Washington fueron contrarios a los partidos polticos. dad y el disentimiento no son necesariamente incompatibles con el orden poltico ni perturbadores del mismo. Estamos pues, dice Sartori, ante un fenmeno nuevo que tiene apenas un poco mas de 150 aos, advirtindonos a la vez que durante este ltimo siglo y medio, los partidos han actuado y se han desarrollado ms como una cuestin prctica que como una cuestin terica.

Hubo que esperar la llegada del siglo XIX para que los partidos polticos fueran distinguidos claramente de las facciones y fueran aceptados como instrumentos legtimos y necesarios del gobierno libre

C. LA REGULACIN JURDICA DE LOS PARTIDOS POLTICOS Y SU IMPORTANCIA

Que debemos entender por regulacin jurdica de los partidos polticos? La regulacin jurdica de los partidos polticos determina los marcos jurdicos dentro de los cuales stos se desenvuelven, las normas que rigen su formacin, organizacin y financiamiento, sus Hubo que esperar la llegada del siglo XIX facultades y limites, sus derechos y deberes, para que los partidos polticos fueran distin- lo mismo que su estructura y sus principios de guidos claramente de las facciones y fueran organizacin. En otras palabras, la regulacin aceptados como instrumentos legtimos y ne- jurdica de los partidos polticos determina los cesarios del gobierno libre. Pero como bien mbitos de accin, prerrogativas y limitacioapunta Sartori, lo cierto es que los partidos nes que rodean el accionar de los partidos llegaron a ser aceptados, no porque Burke as polticos. lo dijese, sino al comprenderse que la diversi-

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Poltica pblica De ah la importancia fundamental de este tema para la vida y funcionamiento de los partidos, as como para calidad de la democracia. Sobre el tema de la regulacin jurdica de los partidos polticos hay posturas divergentes. Fundamentalmente, existen dos grandes corrientes antagnicas. Una que considera que el Estado no debe regular detalladamente la vida de los partidos polticos, pues el tema rebasa el campo de lo jurdico. Para este sector de la doctrina, la legislacin no debe ser detallista, no debe extralimitarse, es decir no debe ir ms all de asentar o sealar normas de carcter general que permitan a los partidos adquirir una estructura uniforme. El otro sector de la doctrina opina en cambio que la regulacin jurdica de los partidos polticos debe entrar al detalle en la bsqueda de precisin y no quedarse limitada solo a cuestiones meramente conceptuales. El argumento que valida esta posicin es que tcnicamente es ms adecuado regularlos en el mximo nivel jurdico, como una garanta eficaz para el asentamiento y buen funcionamiento del sistema democrtico. Aparte de estas corrientes (maximalista o minimalista en relacin con la densidad normativa sobre partidos polticos), existen en mi opinin otras dos cuestiones de gran importancia en relacin con este tema. La primera guarda relacin con los lmites que el Estado debe observar con respecto a la regulacin jurdica de los partidos polticos, y plantea el reto de racionalizar efectivamente esta parcela de la realidad poltica, introduciendo en ella los parmetros del Estado de Derecho, y el respeto a la libertad de actuacin de los partidos. En otras palabras hasta dnde y con qu detalle debe el Estado regular a los partidos polticos, sobre todo en relacin a su vida interna? La segunda cuestin refiere a la necesidad de que haya coherencia entre la ideologa democrtica que se sustenta en nuestras sociedades (y que est plasmada en la Constitucin) y la organizacin y funcionamiento de los partidos. La pregunta que se formulan quienes estn detrs de esta reflexin es la siguiente: puede haber democracia sin partidos autnticamente democrticos? Como bien seala Navarro Mndez: el papel imprescindible que los partidos tienen hoy en da para el correcto funcionamiento del Estado democrtico es el que, a nuestro juicio, permite sostener la necesidad de proyectar el principio democrtico tambin en el interior de los partidos. De lo contrario el sistema democrtico se resentira pues los sujetos que deben poner en marcha el engranaje del proceso democrtico estaran viciados por dficits de democracia y, a partir de ah, se transmitiran los resultados de tales dficits a todo el sistema en su conjunto.

D. CONSTITUCIONALIZACIN DE LOS PARTIDOS POLTICOS EN EL MUNDO A partir del siglo XIX, y particularmente en el siglo XX, se ha producido un proceso de juridificacin de los partidos polticos, que incluye su regulacin constitucional. De acuerdo con Triepel existen cuatro etapas en este proceso. La primera se caracteriza por una franca hostilidad hacia los partidos polticos que son proscritos junto con otro tipo de agrupaciones como

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Daniel Zovatto los sindicatos obreros. La segunda se basa en una posicin agnstica, de indiferencia hacia los partidos. En una tercera etapa los partidos son regulados por medio de reglamentos de los congresos y tambin de las leyes electorales, pero en ambos casos sin ser mencionados de manera directa. La cuarta etapa corresponde a su plena incorporacin constitucional. Dentro de esta ltima etapa (constitucionalizacion) destacan varios textos fundamentales: la Constitucin de Weimar (1919), que reconoci a los partidos polticos por la va del sistema electoral; la Constitucin de Baden, de 1947, que en sus artculos 118 a 121 consagr el sistema de partidos en el nivel constitucional. Despus de la II Guerra Mundial encontramos varias Constituciones: la italiana de 1948 estableci en su artculo 49 el derecho inherente a todos los ciudadanos a asociarse libremente en partidos para concurrir de forma democrtica a determinar la poltica nacional; la alemana de 1949 que consign principios muy parecidos, y proscribi a su vez a los partidos antidemocrticos; y la francesa de 1958, que incluy en el artculo 40 el reconocimiento de los partidos y su concurrencia a la expresin del sufragio. Consign, asimismo, la libertad de formacin y accin, sujetndolos al respeto de los principios democrticos. Sin embargo, no fue sino hasta la dcada de 1970 cuando se ampli el concepto de constitucionalizacin de los partidos. Este proceso se inici con la Constitucin griega de 1975, que dispone que la organizacin y actividad de los partidos estn al servicio del libre funcionamiento del rgimen democrtico. Contina con la Constitucin portuguesa de 1976, que dedic 22 artculos de un total de 332 al tema de los partidos, y la espaola de 1978 que en su artculo 6 defini a los partidos como expresin del pluralismo democrtico e instrumentos fundamentales de la participacin poltica. Despus de estas leyes fundamentales, la fase de constitucionalizacin se fue acelerando en todo el mundo, de tal forma que es posible afirmar que en la actualidad un elevado nmero de pases reconoce a los partidos polticos en sus ordenamientos constitucionales.

Sin ttulo, Cristian Ros, arte rupestre.

E. CONSTITUCIONALIZACIN DE LOS PARTIDOS POLTICOS EN AMRICA LATINA El proceso de constitucionalizacin de los partidos polticos en Amrica Latina ha pasado por las mismas etapas que la registrada en los pases europeos. Siguiendo a la doctrina comparada, podemos identificar tres etapas principales: 1. La primera, que podramos denominar de regulacin temprana, que va desde la segunda mitad del siglo XIX hasta la II Guerra

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Poltica pblica Mundial, donde la regulacin jurdica se da ms bien en el mbito de leyes electorales, con dos excepciones: Uruguay en 1934 y Repblica Dominicana en 1942, pases que en esas fechas constitucionalizaron a los partidos polticos. pases de leyes especiales sobre partidos polticos.

A la fecha, en todas las constituciones polticas latinoamericanas encontramos una regulacin expresa sobre los partidos polticos, y si bien algunas constituciones no los mencionan espec2. La segunda etapa se caracteriza por el ficamente, s hacen referencia a la formacin y proceso de incorporacin o ingreso consti- funcionamiento de las organizaciones polticas. tucional de los partidos polticos en Amrica Latina. Abarca desde la Segunda Guerra Mundial hasta 1978, con la llegada de la F. LOS PARTIDOS POLTICOS EN Tercera Ola Democrtica. En esta fase se LAS LEYES DE PARTIDOS Y LEYES produce la incorporacin constitucional de O CDIGOS ELECTORALES los partidos polticos en el mayor nmero de pases de la regin: un total de 12. En materia electoral se ha venido haciendo 3. La tercera se inicia a partir de 1978. En una distincin en cuanto al contenido de las ella se da un proceso muy rico de refor- leyes electorales, los cdigos electorales y las mas constitucionales, promulgacin de leyes leyes de partidos polticos. electorales y, en algunos pases, la adop- Originalmente, las legislaciones denominacin de leyes de partidos polticos, que tie- ban indistintamente ley electoral o cdigo nen como consecuencia una regulacin ms electoral al conjunto de normas destinadas detallada y especfica de estas instituciones. a regular tanto la constitucin, organizacin, En este periodo, se produce la incorpora- funcionamiento y disolucin o cancelacin de cin constitucional de los partidos polticos un partido poltico, como las reglas relativas al en cuatro pases, y la adopcin de leyes proceso electoral. especficas en otros siete. Sin embargo, el proceso regulador ha evolucionado hacia una especializacin de las norCabe destacar que la mayora de los pases mas, generando por un lado legislacin espelatinoamericanos ya haba constitucionalizado cfica sobre el tema electoral y, por otro, la que a los partidos polticos antes de la Tercera abarca la temtica concreta de los partidos. Ola, con excepcin de cuatro casos: Per y Esto ha significado que en muchos pases exisNicaragua (1979), Colombia (1991) y Argen- tan dos cuerpos normativos especializados: uno para regular el sistema y el proceso electoral tina (1994). (cdigo o ley electoral), y otro para regular la Sin embargo, con la llegada de la Tercera Ola vida y el funcionamiento de los partidos poltila regulacin jurdica de los partidos polticos cos (ley de partidos). cobr nuevo impulso, lo cual implic, por un lado, una regulacin ms detallada y, por el A ambos cuerpos normativos se suman, en otro, la adopcin en un nmero importante de algunos pases, normas complementarias que

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Daniel Zovatto buscan regular ms detalladamente aspectos especficos del proceso electoral, o bien del funcionamiento de los partidos, tales como leyes de control de gasto en campaas, sobre el uso de los medios de comunicacin, sobre el tratamiento de la perspectiva de gnero, o sobre el control de los aportes del Estado, entre otras. En Amrica Latina, todos los pases cuentan con un cdigo o una ley electoral. Sin embargo, no todos tienen una ley de partidos polticos. Nueve pases contemplan la existencia de ambos cuerpos normativos: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Per, Uruguay y Venezuela. Por su parte en Guatemala existe un solo texto legal denominado Ley Electoral y de Partidos Polticos. Asimismo, cabe indicar que, con excepcin de Venezuela y el Ecuador, toda la legislacin destinada a regular especficamente a los partidos polticos fue sancionada, en el resto de los pases, despus de 1985. y Republica Dominicana, existen actualmente procesos de revisin o de elaboracin de nuevas leyes especiales sobre partidos polticos.

G. LA REGULACIN JURDICA DE LOS PARTIDOS POLTICOS: CUESTIONES CLAVES Un rpido repaso de algunos de los principales temas regulados en relacin con los partidos polticos en Amrica Latina evidencia lo siguiente: 1. Concepto y Naturaleza Jurdica

Mltiples han sido los intentos acadmicos por definir qu debemos entender por partido poltico. Yo me siento cmodo con la definicin de Sartori, para quien un partido poltico es cualquier grupo poltico identificable medianImporta destacar asimismo que en los ocho pa- te un membrete oficial que se presenta en las ses donde an no se han promulgado leyes de elecciones y que es capaz de colocar a travs partidos polticos, las regulaciones sobre estas de elecciones (libres o no) a candidatos para instituciones se encuentran contenidas en la los cargos pblicos. legislacin electoral. Dichos pases son: Costa En el constitucionalismo comparado latinoameRica, El Salvador, Honduras, Mxico, Nicaragua, ricano tampoco encontramos un concepto univoco de partido poltico, sino mltiples definiPanam, Paraguay y Republica Dominicana. En suma, la evolucin de la legislacin sobre ciones. partidos polticos en Amrica Latina, sobre todo en Amrica del Sur, evidencia que la importancia de contar con leyes especficas sobre partidos, salvo contadas excepciones, es un fenmeno relativamente nuevo (de los ltimos 25 aos), que ha venido cobrando importancia creciente en el marco de la Tercera Ola Democrtica. Esta tendencia sigue vigente, como lo demuestra el hecho de que en varios pases de la regin, entre ellos El Salvador, Colombia En cuanto a la naturaleza jurdica de los partidos polticos tampoco existe una corriente dominante en el constitucionalismo latinoamericano. Ocho pases los conciben como instituciones de derecho pblico; uno, Mxico, como entidades de inters pblico; cinco como asociaciones voluntarias con personalidad jurdica, y cuatro como personas jurdicas de derecho.

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Poltica pblica

En suma, la evolucin de la legislacin sobre partidos polticos en Amrica Latina, sobre todo en Amrica del Sur, evidencia que la importancia de contar con leyes especficas sobre partidos, salvo contadas excepciones, es un fenmeno relativamente nuevo (de los ltimos 25 aos), que ha venido cobrando importancia creciente en el marco de la Tercera Ola Democrtica.
Una de las principales ventajas de concebir a los partidos como instituciones plenas de derecho pblico, consiste en que la misma fortalece la justificacin de ejercer sobre los mismos una tutela administrativa y jurisdiccional plena, tanto respecto de su vida interna as como en relacin a su financiamiento. 2. Funciones Al definir a los partidos polticos muchos textos constitucionales sealan algunas de las funciones que se les atribuyen, y que por lo general luego amplan en la respectiva legislacin electoral o de partidos polticos. Un anlisis comparado evidencia que la funcin que se menciona con ms frecuencia (en 14 de 18 pases) es la de competencia por cargos pblicos y la de participacin (en 12 pases). En cambio la de representacin solo se menciona en 9 pases y la de formacin de polticas nicamente en siete pases.

3. Poderes u rganos del Estado que intervienen en su funcionamiento En general, son los rganos electorales y los de jurisdiccin constitucional los que intervienen en la actividad de los partidos polticos. En relacin con los rganos electorales, cabe sealar que hoy en da, todos los pases de la regin cuentan con un rgano encargado de las funciones electorales y del control de los partidos polticos. En la mayora de los casos estos organismos electorales se encuentran al margen de los tres poderes pblicos tradicionales. Estos rganos se han ido consolidando paulatinamente, adquiriendo carcter permanente y asumiendo mayores responsabilidades y funciones, entre ellas las referidas al control de los partidos. As, se observa que en los ltimos aos la tendencia en Amrica Latina es dar competencia a los organismos electorales sobre mltiples reas, destacndose entre ellas: el reconocimiento, inscripcin y la cancelacin de los partidos polticos; las elecciones internas y resolucin de los conflictos internos; as como el financiamiento y la fiscalizacin de cuentas. Lo cierto es que las constituciones y leyes electorales les asignan, si bien con diferencias importantes entre pases, gran nmero de atribuciones, lo cual no ha estado exento de controversia, sobre todo cuando la integracin de los organismos electorales se hace con criterio de representacin partidaria, como sucede en varios pases de la regin. Por otra parte, en la mayora de los pases de Amrica Latina (Uruguay y Chile son dos excepciones a esta regla), el control de constitucionalidad en materia electoral y de partidos polticos est en el mbito de la Corte Suprema de Justicia o en sus Salas Constitucionales,

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Daniel Zovatto o bien en los Tribunales o Cortes de Constitucionalidad. 4. Formacin de partidos En la actualidad en Amrica Latina hay amplia libertad para la constitucin y el funcionamiento de los partidos polticos. Todos los textos legales, de una u otra forma, sealan el derecho que tienen los ciudadanos para reunirse y constituir partidos polticos. Obviamente se establecen una serie de controles y condiciones para la formacin de los partidos (tanto de tipo cuantitativo como cualitativo), pero no con la intencionalidad de obtener un control ideolgico, como pudo suceder en el pasado, sino con el fin de que estos institutos sean compatibles con la dinmica poltica de los estados democrticos. El desafo, en relacin con este punto, es qu tan abierto o cerrado queremos que sea el proceso de constitucin y registro de nuevos partidos polticos, no solo en relacin con los requisitos para su constitucin, sino tambin con qu frecuencia se pueden constituir y registrar los mismos, por ejemplo, cada tres o cada seis aos, ello con el objetivo de reducir la rigidez del sistema de partidos. 5. Democracia interna La cuestin de la democracia interna de los partidos es uno de los temas que ha cobrado mayor relevancia en Amrica Latina en los ltimos aos. En general, el tema de la democracia interna se asocia a aspectos tales como: 1) los mecanismos de seleccin de candidatos; 2) la proteccin de los derechos de los afiliados; 3) la participacin de los militantes en la formulacin de la voluntad partidista; 4) la eleccin de autoridades partidarias; y 5) la distribucin del poder dentro de la organizacin, entre otros. La legislacin en relacin con este tema puede ser clasificada con base en el grado de detalle de la regulacin, en torno a cuatro variables principales: Si la legislacin define el sistema de eleccin que deben usar los partidos polticos; Si existe intervencin obligatoria del rgano electoral en los procesos internos y cul es esta intervencin; Si existe financiamiento pblico para los procesos internos y cul es su modalidad; Si la legislacin se limita a remitir a los Estatutos Partidarios. Una mirada al periodo 1978-2009, en Amrica Latina, permite identificar una clara tendencia en favor de mayores niveles de transparencia, apertura y democratizacin interna, tanto en materia de la eleccin de los candidatos a cargos de eleccin popular, como de las autoridades partidistas, si bien estas ltimas en menor grado. Un balance de la incorporacin de prcticas de democracia interna en los partidos polticos de la regin arroja empero resultados mixtos. Entre los efectos positivos debe destacarse que la introduccin de elecciones internas competitivas en los partidos ha refrescado sus tradicionales estructuras oligrquicas, ha disminuido el grado de centralizacin del proceso de eleccin de candidatos y ha facilitado la inclusin de otros actores en la toma de decisiones dentro del partido. Por su parte, los efectos negativos se manifiestan sobre todo en trminos de

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Poltica pblica su cohesin y su armona internas. Ciertamente, la adopcin de prcticas democrticas en su interior ha significado, en muchos casos, el surgimiento de enfrentamientos entre las diferentes facciones partidistas, la fragmentacin del partido e incluso su divisin. algunos ordenamientos cuentan con normas detalladas en la materia, otros pases, en cambio, tienen regulaciones generales y escasas. Pese a los importantes progresos registrados en la regulacin del financiamiento poltico, en Amrica Latina an existe una gran distancia entre las normas y la prctica, pues los avances en materia normativa han ido acompaados, en un buen nmero de pases, de un bajo cumplimiento de las leyes, un reducido nivel de transparencia, rganos de control dbiles y un rgimen de sanciones poco eficaz. De ah que no baste con recorrer el camino de las reformas legales y sea necesario ir ms all, al mbito cultural. Las reformas legales e institucionales sern poco efectivas si no son acompaadas del necesario cambio en la manera de hacer poltica, es decir, en los valores, actitudes y comportamiento de los polticos. Por lo tanto, adems del consenso necesario que permita avanzar con las reformas, debe existir, de parte de los dirigentes partidarios, un verdadero compromiso de respetar y cumplir las normas sobre financiamiento poltico, sin el cual no ser posible pasar de la retrica a las buenas prcticas. En los ltimos aos ha venido cobrando importancia el tema del financiamiento ilcito, es decir la penetracin de las campaas y los partidos polticos por el dinero del narcotrfico y del crimen organizado. Pases como Colombia y, ms recientemente Mxico, vienen dedicando especial atencin a esta grave problemtica. 7. Normas sobre enfoque de gnero La evolucin de este tema en nuestra regin registra avances importantes, si bien es an muy largo el trecho por recorrer. Los princi-

Sin ttulo, Josu Condori, arte rupestre.

6. Financiamiento El financiamiento de los partidos polticos es uno de los aspectos que ha sido objeto de una frondosa regulacin en los ltimos aos, al ser de los principales temas abordados en el marco de la regulacin jurdica de los partidos polticos. Un anlisis de los avances registrados hasta ahora en la regin, nos muestra que todos los ordenamientos constitucionales y electorales regulan el tema del financiamiento de los partidos, incluyendo el acceso a los medios de comunicacin, si bien en trminos, modalidades y grados de intensidad variados. As, mientras

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Daniel Zovatto pales avances se han dado a partir de la dcada de 1990, siendo el principal logro el establecimiento de cuotas de participacin de las mujeres, ya sea en las asambleas de los partidos, en los cargos de autoridad o en el nombramiento de candidatos a cargos de eleccin popular. En relacin con estas ltimas, casi dos tercios de los pases de Latinoamrica han regulado la inclusin de cuotas de participacin femenina en sus listas de candidatos. Ello ha trado como efecto que la representacin de las mujeres en los parlamentos de la regin haya pasado del 9% en los aos 90 al 22.5% en el 2009. 8. Candidaturas independientes y transfuguismo La crisis de representacin en Amrica Latina ha llevado a la legislacin electoral a incorporar otras formas de participacin poltica fuera de los partidos. Entre ellas, se cuentan movimientos polticos, agrupaciones y candidatos independientes. Claramente, la aparicin de estas nuevas instancias de representacin ha tenido sus efectos en la vida jurdica de los Estados y de los partidos, y las legislaciones tambin han debido adaptarse para regular su participacin en la vida poltica. el cercenar a los individuos su derecho a participar en la gestacin y direccin de la poltica estatal est reido con el derecho de elegir y de ser electo que garantizan las constituciones e instrumentos internacionales de derechos humanos. Por su parte, sus opositores piensan, entre los cuales me incluyo, que stas debilitan el sistema de partidos y que, cuando llegan al poder, no tienen el amarre necesario para asegurar la gobernabilidad. Sean cuales sean los argumentos de aceptacin o rechazo hacia formas diferentes de participacin a los partidos polticos, la realidad latinoamericana muestra, como hemos visto, que en muchos pases de la regin se despoj a los partidos del monopolio de la representacin poltica que haban mantenido durante varias dcadas. Sin embargo, en varios pases de la regin, la llegada de candidatos independientes a la presidencia vino acompaada de graves crisis polticas que llevaron a la conclusin adelantada de los mandatos presidenciales de estas figuras.

En cuanto al transfuguismo poltico entendiendo por tal aquella forma de comportamiento en la que un individuo, caracterizado como representante popular democrticamente elegido, abandona la formacin poltica en la que se encontraba para pasar a engrosar las filas de En Amrica Latina, en el nivel presidencial, otra, se trata en mi opinin de una conducta ocho pases regulan las candidaturas inde- que atenta contra la voluntad popular y conspendientes. Asimismo, diez pases de la regin tituye incluso un ejemplo de corrupcin persomantienen el monopolio de la representacin nal. Sin embargo, hay quienes opinan que no poltica en los partidos, si bien en algunos ca- es un problema tan grave, ya que en todos sos ste se da solamente en el nivel de candi- los pases la naturaleza del juego democrtico implica cambios de orientacin en coyunturas daturas presidenciales y de diputados. especficas. Cabe sealar, empero, que este tema es objeto de un amplio debate. Los defensores de En lo personal soy contrario al transfuguismo las candidaturas independientes sealan que ya que en mi opinin este debilita el sistema

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Poltica pblica de partidos, favorece la inestabilidad poltica partidaria, afecta la credibilidad no slo del trnsfuga en cuestin sino del conjunto de la clase poltica, deteriora la cultura democrtica y distorsiona la representatividad surgida de las elecciones. No obstante la relevancia del fenmeno, un anlisis de la legislacin latinoamericana muestra que sta es en la gran mayora de los casos omisa en el tratamiento de este tema. Una cuestin que es objeto de un profundo debate en nuestros das es determinar quin es el titular de la curul (si el partido o el candidato) y por ende hasta que punto es posible, constitucionalmente, despojar al trnsfuga de su curul. 9. Alianzas, coaliciones y fusiones La legislacin electoral latinoamericana no distingue de manera clara y univoca entre alianzas, coaliciones y fusiones. Segn el Diccionario Electoral, la alianza es la unin temporaria de dos o ms partidos polticos, con el fin de concurrir unidos a la competencia electoral, presentando la misma candidatura en todos o algunos de los niveles de gobierno y en todas o algunas de las categoras de cargos a elegir. Tiene por lo tanto un fin estrictamente electoral y es de carcter temporal. El objetivo es maximizar las posibilidades de xito de los partidos que la integran de cara a un proceso electoral determinado. La coalicin en cambio se trata de un acuerdo de dos o ms partidos para la formacin de gobierno o bien para darle gobernabilidad a un gobierno. Sin embargo, tambin se la define como la unin a efectos electorales de dos o ms partidos polticos cuya finalidad puede ir mas all de fines electorales. Las coaliciones suelen tener adems de candidaturas comunes, programas tambin comunes. Su vocacin, a diferencia de las alianzas, es la de ir mas all de las elecciones. La fusin de partidos en cambio implica la fundacin de un nuevo partido y la disolucin de los anteriores. Ms del cincuenta por ciento de los pases de Latinoamrica regulan los tres tipos: alianza, coaliciones y fusiones. En materia de alianza y coaliciones la mayora de las legislaciones establecen, entre otros, los siguientes requisitos: 1) presentacin de solicitud ante la autoridad electoral para que esta apruebe dicha solicitud; 2) plazo para inscribir las alianzas o coaliciones (que suele ir entre dos y seis meses antes de la eleccin); 3) programa de gobierno o plan de accin comn; 4) plazo de duracin de la alianza o coalicin; 5) frmulas en las cuales se distribuirn los fondos necesarios para financiar la campaa; 6) obligaciones de los diversos partidos; 7) emblemas; 8) procedimientos de disolucin, etc.

Sean cuales sean los argumentos de aceptacin o rechazo hacia formas diferentes de participacin a los partidos polticos, la realidad latinoamericana muestra, como hemos visto, que en muchos pases de la regin se despoj a los partidos del monopolio de la representacin poltica que haban mantenido durante varias dcadas

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Daniel Zovatto la legitimidad de los partidos polticos ha coincidido con el aumento de su regulacin y, en algunos pases, con una clara intervencin del Estado en su vida interna.

H. CONCLUSIONES Todo lo hasta aqu analizado sobre la regulacin jurdica de los partidos polticos en Amrica Latina, arroja diez conclusiones principales:

4. Es fcil observar que, mientras ciertos temas gozan de una adecuada regulacin: funciones, democracia interna, financiamiento, rganos de control; otros, en cam1. Los partidos no siempre han sido bien bio, cuentan con una regulacin escasa, aceptados. Su inclusin en el pensamiento o carecen de ella: estructura interna de y la prctica jurdica se dio lentamente y los partidos, candidaturas independientes, por etapas sucesivas. Solo despus de la participacin de pueblos indgenas y secII Guerra Mundial se fortaleci su constitutores juveniles, transfuguismo, entre otros cionalizacion. asuntos. 2. El proceso de regulacin jurdica y consti- 5. En todos los casos el legislador ha previsto tucionalizacin de los partidos en Amrica la existencia de un rgano electoral enLatina se dio, al igual que en Europa, de cargado de la supervisin y el control de manera paulatina. El proceso de constitula legalidad de los actos de los partidos cionalizacion fue previo a la Tercera Ola polticos. Las constituciones y las leyes de la Democrtica pero el de la regulacin meregin les asignan, si bien con diferencias diante leyes especiales se aceler a partir entre uno y otro pas, un amplio nmero de de la llegada de la misma. Consecuencia atribuciones y un gran poder de decisin de este rico proceso, actualmente en Amsobre el funcionamiento de los partidos porica Latina los partidos polticos tienen ranlticos. De ah la importancia de contar con go constitucional en todos los pases de la rganos electorales autnomos, eficientes regin y, a nivel de legislacin secundaria, e imparciales, que garanticen el efectivo todos los pases cuentan con una ley o un ejercicio de la democracia y contribuyan a cdigo electoral que norma su funcionala modernizacin, democratizacin e instimiento. Asimismo, en el 50% de los pases tucionalizacin de los partidos polticos. de la regin, adems de la ley electoral, 6. La regulacin jurdica de los partidos poexisten leyes de partidos polticos. lticos es un tema complejo y en continua 3. Esta evolucin entraa, empero, una paevolucin, cuyo perfeccionamiento se alradoja: si bien el inicio de la Tercera Ola canza por aproximaciones sucesivas ms vino acompaado de un resurgir de los que por amplias y muy ambiciosas iniciatipartidos polticos y de un incremento de la vas de reforma. regulacin y la consolidacin del proceso 7. Por consiguiente, este tema debe ser visto de su constitucionalizacin, en cambio su como parte integral de la reforma polticolegitimidad y credibilidad fue decreciendo. electoral en su conjunto, debido a la estreEn efecto, la prdida del monopolio y de cha relacin e interdependencia que esta

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Poltica pblica materia tiene con el sistema electoral y con el rgimen de gobierno. Es asimismo, uno de los temas ms sensibles y significativos de cara a la ciudadana, ya que es en la autorregulacin de los partidos polticos en donde se mide y evidencia el compromiso real de estos de avanzar seriamente en materia de la reforma poltica-electoral. 8. Es importante sealar que toda reforma en materia de regulacin jurdica de partidos polticos no debe ser realizada de manera general, sino en funcin de un pas, un momento y una situacin determinada (institucionalismo contextualizado). 9. El objetivo principal de toda regulacin jurdica de los partidos polticos (sin perjuicio de los especficos que puedan existir para cada pas determinado), debe ser el mejoramiento de la representacin, la gobernabilidad y el fortalecimiento del rgimen democrtico; todo lo cual supone, como requisito sine qua non, la existencia de un sistema de partidos debidamente institucionalizado. 10. Un buen marco jurdico no es una bala de plata, pero sin lugar a dudas ayuda (y viceversa, su ausencia complica). Sin embargo, hay que poner nfasis en la importancia de que exista plena coincidencia entre las normas y las buenas prcticas (vigencia real y no meramente formal), y en este tema las lites polticas tienen una cuota de responsabilidad muy importante. partidos polticos. La doctrina no es pacfica sobre esta cuestin. Hay opiniones para todos los gustos. Desde los optimistas que consideran que es posible, mediante reingeniera poltica, reformas jurdicas y cambio en el comportamiento de las lites, mejorar su desempeo y fortalecer sus niveles de legitimidad, hasta los escpticos. Dentro de estos ltimos encontramos por ejemplo a Linz, quien duda acerca de la posibilidad de que la imagen de los polticos y de los partidos pueda ser mejorada sustancialmente mediante ingeniera legal o constitucional. Pero ms all de si uno es optimista o escptico en relacin con el cambio de los partidos polticos, debemos evitar caer en el simplismo monocausal, tan comn en Amrica Latina, de responsabilizar demasiado a las instituciones. Hay que poner atencin a otros dos factores: la calidad de los liderazgos y la cultura poltica. Desde luego, los contextos culturales y los liderazgos no slo cuentan en el momento de disear las instituciones, sino tambin en su manejo y funcionamiento. En otras palabras, hay que establecer un balance entre lderes polticos efectivos e instituciones fuertes y democrticas, capaces de poder dar respuestas a las demandas de la sociedad. De ah que para cerrar mi intervencin me gustara retomar las preguntas que Duverger se hiciera hace ya ms de cuatro dcadas y que siguen teniendo plena actualidad: Sera ms satisfactorio un rgimen sin partidos? He ah la verdadera cuestin. Estara mejor representada la opinin si los candidatos se enfrentaran individualmente a los electores sin que stos pudieran conocer realmente las tendencias de aquellos? Estara mejor preservada la libertad si el gobierno no encontrara

I. UNA REFLEXIN FINAL En la actualidad constatamos la existencia de un intenso y profuso debate en torno a los

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Daniel Zovatto ante s ms que individuos aislados, no coligados en formaciones polticas? En mi opinin, la respuesta es un rotundo NO. Como bien apunta Lipset, nada contribuye mas a la credibilidad y a la consolidacin de la democracia como el prestigio y la institucionalizacin de un sistema de partidos; y a la inversa, nada erosiona ms la vida democrtica como el desprestigio y la parlisis de los partidos y su incapacidad para ofrecer respuestas eficaces a las demandas de la ciudadana. La experiencia comparada de Amrica Latina durante estas tres dcadas de vigencia democrtica evidencia que para lograr la consolidacin de la democracia, el crecimiento econmico y el desarrollo, importa, y mucho, la calidad de las instituciones y de la poltica. Y no es posible tener instituciones y poltica de mejor calidad si no fortalecemos, democratizamos, profesionalizamos e institucionalizamos a los partidos polticos y mejoramos la calidad de sus dirigentes. Este es en mi opinin el crculo virtuoso que debemos generar.

Dinero y poltica en Amrica Latina. Una lectura comparada


INTRODUCCIN La democracia no tiene precio pero s un costo de funcionamiento que hay que solventar. Como sabemos, el funcionamiento de una democracia requiere partidos polticos y stos, a su vez, precisan recursos suficientes y oportunos para existir y cumplir con sus funciones. Como cualquier otra organizacin, los partidos necesitan generar ingresos para financiar su vida permanente, costear sus operaciones y, muy particularmente, para ingresar y competir en la contienda electoral. En palabras del Consejo de Presidentes y Primeros Ministros de las Amricas, La poltica es importante para mejorar la vida de todos nuestros ciudadanos. Los partidos polticos son un componente fundamental de nuestra poltica democrtica y necesitan dinero para funcionar.

Pero antes de adentrarnos al tratamiento de nuestro tema es importante precisar que entendemos en este trabajo por financiamiento de la poltica en sentido stricto sensu, es decir los ingresos y egresos de los partidos polticos, en dinero y en especie, dirigidos a sufragar tanto sus actividades ordinarias o permanentes as como las electorales.

Como cualquier otra organizacin, los partidos necesitan generar ingresos para financiar su vida permanente, costear sus operaciones y, muy particularmente, para ingresar y competir en la contienda electoral.
La historia y la experiencia comparada demuestran que la relacin entre dinero y poltica ha sido, es y seguir siendo, compleja, adems de constituir una cuestin clave para la calidad y buen funcionamiento de la democracia. Giovanni Sartori subraya al respecto que ms que ningn otro factor [] es la competencia

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Poltica pblica da poltica regional, recibe cada vez mayor atencin, no slo a nivel nacional, donde se registra un intenso proceso de reformas aunque con diferencias significativas entre los diversos pases, sino tambin en el marco de conferenLas primeras regulaciones dirigidas a limitar los cias especializadas de expertos en la materia gastos de las campaas, as como a exigir una (Mxico 2001 y Atlanta 2003), as como de rendicin de cuentas a los partidos se remon- los jefes de Estado del hemisferio (Cumbre de tan a la Gran Bretaa de finales del siglo XIX. Qubec y Carta Democrtica Interamericana, A lo largo de la primera mitad del siglo XX, la 2001), los Jefes de Estado del Grupo de Ro expansin de este tipo de regulaciones se rea- (Reunin en Cuzco, Per, 2003), al igual que liz de manera gradual concentrndose sobre de los partidos polticos en el marco de las todo en algunas de las democracias ms de- reuniones del Foro Interamericano sobre Partisarrolladas. A partir de la Segunda Posguerra dos Polticos (FIAPP) Miami 2001, Vancouver Mundial el tema cobr mayor relevancia pro- 2002, Cartagena de Indias 2003 y Brasilia ducindose, asimismo, un cambio importante de 2004. La importancia creciente del tema se nfasis al introducirse el financiamiento pblico ha visto reflejada, asimismo, en la cantidad y tanto a partidos como a candidatos. Pero ha calidad de investigaciones comparadas y estusido en las ltimas dos dcadas cuando se han dios nacionales que sobre esta materia vienen registrado los cambios ms significativos en llevndose a cabo, sobre todo durante la ltiesta materia, como producto del impacto de ma dcada. la Tercera Ola, lo que ha hecho ms visible la estrecha, compleja y problemtica relacin FINANCIAMIENTO Y CORRUPCIN entre dinero, poltica, elecciones y democracia. POLTICA Por todas estas razones, el tema del financiamiento poltico se ha convertido en una cuestin estratgica de toda democracia, pero al El tema del financiamiento de partidos y cammismo tiempo, dada su complejidad y los desa- paas ha adquirido una importancia cada vez fos que presenta, tambin se ha vuelto un pro- mayor porque, aparte de sus bondades, suele blema, un verdadero dolor de cabeza. Como asocirselo lamentablemente con escndalos bien ha dicho Maurice Duverger La demo- de corrupcin poltica y trfico de influencias. cracia no est amenazada por el rgimen de En efecto, en Amrica Latina, la crisis de los partidos tiene, en buena medida, vinculacin partidos sino por el financiamiento de stos. Debido a su creciente importancia, este tema con los escndalos provocados por su finanha venido ubicndose progresivamente en el ciacin ilegal. No debe sorprender, entonces, centro de la agenda poltica latinoamerica- que la demonizacin de la poltica por causa na, como parte de las reformas electorales del dinero est a la orden del da. entre partidos con recursos equilibrados (polticos, humanos, econmicos) lo que genera democracia. De ah la importancia de que sea el sistema democrtico el que controle al dinero y no a la inversa. de segunda generacin. En efecto, despus de estar prcticamente ausente en la agenSi bien, el financiamiento de los partidos y las campaas electorales no es una actividad co-

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Daniel Zovatto rrupta per se, la historia reciente de la poltica latinoamericana evidencia que a este tema, como ya se ha dicho, se lo vincula frecuentemente con la corrupcin poltica, entendida sta como el mal uso y abuso de poder, de origen pblico o privado, para fines partidistas o personales a travs de la violacin de normas de derecho. La corrupcin poltica se manifiesta bajo diversas modalidades que van, desde la compra de votos y el uso de fondos ilegales, hasta la venta de nombramientos y el abuso de los recursos estatales. De este modo, el financiamiento de los partidos y las campaas, al verse asociado con la corrupcin, lejos de contribuir a fortalecer la institucionalidad democrtica, termina muchas veces produciendo el efecto contrario, es decir, agravando la crisis de credibilidad y confianza en las instituciones polticas y poniendo a la poltica misma bajo sospecha. un incentivo adicional para operar como free raiders, y la sensacin de que quien cumple con las leyes siempre pierde. Por todo ello, adherimos a las recomendaciones formuladas por Transparencia Internacional en su informe global sobre corrupcin de 2004, dirigidas a combatir la corrupcin poltica, en particular a las siguientes: 1) Los gobiernos deben mejorar la legislacin sobre el financiamiento poltico y su divulgacin. Se debe dotar a las agencias encargadas de su implementacin y a tribunales independientes de los recursos adecuados, facultades y poder para revisar, investigar y controlar las cuentas de los corruptos; 2) Los gobiernos deben implementar una adecuada legislacin sobre el conflicto de intereses, incluyendo leyes que regulen las circunstancias bajo las cuales un funcionario electo puede ocupar una posicin en el sector privado o en una compaa propiedad del Estado;

Cabe advertir, empero, que estos males no son exclusivos de nuestra regin ni de los pases en vas de desarrollo, sino que forman parte de un pernicioso fenmeno de carcter global que ha llegado incluso a afectar a lderes de 3) Los candidatos y partidos deben tener acceso equitativo a los medios. Se debe estademocracias consolidadas como en Estados blecer, aplicar y mantener criterios para loUnidos, algunos pases de Europa Occidental grar un equilibrio en la cobertura de stos; y a numerosos pases asiticos. Sin embargo, vale la pena tener en cuenta que los escnda- 4) Los partidos, los candidatos y los polticos los de corrupcin no slo tienen una dimensin deben divulgar fondos, ingresos y gastos negativa, sino que, si son debidamente aproa un organismo independiente. Esta inforvechados, pueden constituirse en la partera macin debe presentarse de una manera de las reformas, tal y como seala K.D. Ewing. regular, sobre una base anual, tanto antes como despus de las elecciones; Lamentablemente, sta no es la prctica usual en Amrica Latina, dado que lo ms grave 5) Las instituciones internacionales de finanen nuestros pases no son los escndalos en ciamiento y los donantes bilaterales deben s mismos (de por s graves), sino la impunidad tener en cuenta la corrupcin cuando decique suele acompaarlos, lo que produce en el dan prestar o entregar dinero a los gobierciudadano una sensacin de que todo vale, nos. Deben establecer criterios adecuados un mayor descreimiento en el sistema judicial, para evaluar los niveles de corrupcin; y

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Poltica pblica 6) Se debe ratificar e impulsar rpidamente la Convencin de la ONU contra la corrupcin. Por su parte, la Convencin de la OCDE contra el soborno debe ser fortalecida, controlada e impulsada adecuadamente. Los gobiernos firmantes deben iniciar una campaa educativa que asegure que los hombres de negocios conozcan la ley y las penalidades que acarrea quebrantarla. Sin embargo, la experiencia comparada ensea que la sola existencia de una reglamentacin del financiamiento de la vida poltica o del financiamiento pblico nunca ha protegido a los pases de los escndalos polticos financieros. La razn de ello radica en la debilidad de los mecanismos de control que las propias legislaciones sobre esta materia establecen. De ah, como veremos ms adelante, la importancia de contar no nicamente con marcos regulatorios adecuados, sino tambin con rganos de control y un rgimen de sanciones eficaz. 2) para establecer un campo de juego equilibrado (equitativo) para la competencia entre los partidos; 3) para favorecer el empoderamiento de los votantes mediante normas sobre divulgacin de informacin, dirigidas a que stos cuenten con elementos de juicio adecuados para tomar una decisin informada el da de las elecciones; 4) para propiciar el desarrollo y fortalecimiento de los partidos polticos, de modo que se conviertan en actores responsables en apoyo a una democracia sostenible y efectiva, y 5) para asegurar un mnimo de razonabilidad en el uso de recursos pblicos destinados a financiar actividades poltico-electorales. Sin embargo, todo esfuerzo regulador del financiamiento poltico, debe tener en cuenta su carcter fluctuante y coyuntural en el que la adopcin de una solucin suele producir efectos no deseados, los cuales debern ser, a su vez, corregidos mediante una nueva reforma legal. Por otra parte, cabe tener presente que no existe un sistema de financiamiento nico, ideal, funcional a todos los pases y situaciones. Por el contrario, cada pas necesita disear y aplicar su propio sistema de acuerdo con sus valores polticos y su cultura, su sistema poltico y electoral, su capacidad institucional y, en general, el grado de desarrollo de su democracia. Pero ste no es solamente un tema de normas, sino tambin de conductas, y en consecuencia la contribucin positiva del legislador pasa por crear los incentivos adecuados para encauzar las relaciones entre dinero y poltica.

IMPORTANCIA DE UN MARCO JURDICO EFICAZ Lo hasta aqu analizado confirma la necesidad e importancia de que el financiamiento de los partidos polticos y las campaas electorales cuenten con un marco jurdico eficaz. Ello, al menos, por las siguientes cinco razones: 1) para evitar el abuso y la compra de influencias en los partidos polticos por parte de grupos de inters o individuos adinerados, con el objetivo de restablecer la confianza de los ciudadanos en el proceso poltico;

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Daniel Zovatto De acuerdo con Karl-Heinz Nassmacher exis- 1) En lo formal, un sistema predominantemente ten tres problemas fundamentales que las remixto, con una tendencia a favor del finangulaciones sobre financiamiento deben tratar: ciamiento pblico y una proclividad a acenla autonoma de los partidos polticos; la transtuar los lmites legales de las contribuciones parencia de todos los recursos financieros de privadas. Estos rasgos formales contrastan, los partidos y la aplicacin efectiva de las norsin embargo, con la percepcin generalizamas correspondientes. A partir de estos tres da de que estas ltimas superan ampliamenaspectos medulares, Nassmacher identifica en te a los fondos pblicos en la casi totalidad la prctica comparada mundial cuatro opciode los pases de la regin; presuncin que nes para la regulacin del financiamiento de se ve reforzada por los frecuentes escnlos partidos polticos. Tres de stas se concendalos de corrupcin, financiamiento ilegal, tran y tratan en particular cada uno de los narcodinero, etctera. problemas, mientras que la cuarta opcin, ms 2) Debido a la combinacin de mltiples facamplia en su alcance pero ms modesta en sus tores tales como regulacin inadecuada, expectativas, combina y trata simultneamente ineficacia de los rganos de control y del los tres problemas. rgimen de sanciones y de prcticas polticas hasta ahora favorables a la trasgresin de las normas, el financiamiento pblico ms que un sustituto parcial del privado, ha funCARACTERSTICAS FORMALES Y REALES cionado, en muchos casos, como aditamento DEL FINANCIAMIENTO POLTICO del mismo. Por ello, y pese a su contribucin positiva, su impacto a la fecha ha sido limiLos sistemas de financiamiento vigentes en tado, con variaciones de pas en pas. la mayora de los pases latinoamericanos no se corresponden con los cuatro modelos 3) Existe una tendencia a favor de controlar generales analizados en el punto anterior, los disparadores del gasto electoral, estasino que sus caractersticas ms bien deterbleciendo topes y acortando campaas, minan un sistema que privilegia la regulacin con resultados dismiles en los diferentes abundante, bajos niveles de transparencia, pases. Esta tendencia se ve acompaada rganos de control dbiles, un rgimen de de una reorientacin en el uso de los recursanciones bastante ineficaz y una cultura prosos pblicos, bajo el concepto de inversin clive al incumplimiento. Factores como el relectoral, destinados al fortalecimiento de gimen de gobierno, el sistema de partidos y los partidos polticos, mediante el apoyo de la cultura poltica, pesan en la determinacin actividades de investigacin y capacitacin. de las caractersticas fundamentales y en el 4) Mientras ciertos temas han sido tratados funcionamiento de los sistemas nacionales de adecuadamente, otros, en cambio, como el financiamiento. acceso equitativo a los medios de comuniEl mapeo de las principales caractersticas forcacin, cuentan en la mayora de los casos males y reales de dichos sistemas arroja el sicon una regulacin precaria o inexistente. guiente balance: Este tema, y en particular lo que se refiere

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Poltica pblica al acceso a la televisin, presenta uno de que controla al dinero y no el dinero al sistelos mayores vacos a escala regional, con la ma. Por ello, toda reforma debe tener brjula, para no perder su norte, y ser realista y preexcepcin de unos pocos pases. 5) Los niveles de transparencia siguen siendo cisa en cuanto a sus objetivos, evitando buscar bajos, si bien es posible observar un mayor soluciones perfectas que suelen fracasar en la nmero de reformas dirigidas a fortalecer prctica. la rendicin de cuentas y a mejorar la divulgacin. Se constata, asimismo, un papel creciente y positivo de los medios de comunicacin y de la sociedad civil en este mbito. 6) Sin perjuicio de reconocer ciertos avances, la gran mayora de las reformas recientes no ha venido acompaada del necesario fortalecimiento de los rganos de control y del rgimen de sanciones. Esta situacin sigue siendo el taln de Aquiles de muchos de los sistemas de financiamiento de la regin. De ah la importancia de que tanto sus objetivos generales como especficos, as como los medios para alcanzarlos estn identificados adecuadamente. La experiencia comparada demuestra que frecuentemente las reformas privilegian los objetivos, pero ponen poco cuidado en el diseo del proceso, los mecanismos y los rganos dirigidos a asegurar el cumplimiento de los mismos.

La premisa de que en materia electoral no existen verdades absolutas o soluciones ideales cobra aun mayor fuerza en el mbito de la financiacin poltica por dos razones princi7) El tema del financiamiento y la perspectiva pales: la estrecha vinculacin del tema, tanto de gnero es un aspecto poco desarrolla- con las caractersticas del sistema poltico en do en Amrica Latina al que, si bien se le ha general, como con las del sistema de partivenido prestando cada vez mayor atencin, dos en particular, y la relacin indisoluble que ello no se ha traducido an en regulaciones el tema presenta con los valores de la cultura especficas que faciliten la incorporacin de poltica, lo que puede llevar a que una misma solucin sea valorada de manera contradictola mujer en la vida poltica y electoral. ria en contextos nacionales diferentes. Otras cuatro consideraciones son pertinentes en relacin con esta cuestin. La primera de ellas radica en destacar la importancia de examinar el sistema de financiamiento no slo en funcin de los objetivos buscados por la reforma y en relacin con los efectos deseados sobre el sistema poltico y el de partidos, sino tambin respecto del grado de eficacia de las normas, as como de los efectos no deseados o perversos, evitando en todo momento caer en el error de llevar a cabo evaluaciones en abstracto y basadas en modelos ideales. La

OBJETIVOS GENERALES PARA UNA REFORMA Los procesos de reforma en materia de financiamiento poltico deben estar guiados por el objetivo bsico de fomentar una competencia poltica abierta y libre, basada en condiciones de equidad y transparencia. El propsito fundamental pasa por lograr que sea el sistema el

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Daniel Zovatto segunda, pasa por la necesidad de insistir que toda reforma al sistema de financiacin sea parte integral de la reforma poltico-electoral en su conjunto, pues sus consecuencias afectan a aspectos de gran importancia, como la contienda interpartidista, las condiciones de la competencia, el sistema de partidos y, consecuentemente, la propia credibilidad y legitimidad de la democracia misma. La tercera, consiste en comprender la verdadera naturaleza de esta problemtica como la experiencia comparada lo ensea: un tema condenado a la sucesin de distintas reformas legales. De ah la importancia de tener en cuenta su carcter fluctuante y coyuntural, pues la adopcin de una solucin, como ya dijimos, suele engendrar efectos no buscados que deben ser nuevamente corregidos mediante otra reforma legal. No en vano en Alemania, pas que viene prestando a este tema atencin destacada en los ltimos 50 aos, se le denomina la legislacin interminable. Finalmente, la cuarta consideracin aconseja evitar la sobrerregulacin, legislando slo aquello que pueda hacerse cumplir y que se pueda controlar. Experiencias tanto de pases latinoamericanos como de Francia, Israel, Espaa y Estados Unidos, demuestran que la incapacidad de hacer cumplir las normas destruye las buenas intenciones de los reformadores. Dentro de esta lnea de pensamiento y en nuestra opinin, todo proceso de reforma en materia de financiamiento poltico debera prestar atencin a los siguientes objetivos generales: 1) Garantizar una efectiva competencia electoral y promover la equidad poltica. Los partidos y candidatos deben competir en condiciones de equidad. Una regulacin adecuada del financiamiento de los partidos polticos y las campaas electorales es esencial para equilibrar las condiciones de la competencia electoral reduciendo las diferencias, en cuanto a recursos, que existen frecuentemente entre los llamados partidos grandes y los pequeos; posibilitando adems el ingreso de nuevas fuerzas polticas. El acceso de los partidos a los medios de comunicacin (en particular la televisin) en condiciones de equidad es fundamental. 2) Incrementar la transparencia mediante el fortalecimiento de los mecanismos de rendicin de cuentas y de divulgacin. La transparencia de las finanzas de los partidos no slo permite a los electores decidir su voto con base en informacin adecuada y suficiente, sino que resguarda a los donantes de presiones polticas y, en sentido contrario, protege a los polticos de las presiones de los intereses privados. Por ello, es fundamental establecer mecanismos rigurosos de rendicin de cuentas y divulgacin de los ingresos y egresos de los partidos polticos, tanto en periodos electorales como entre elecciones. 3) Reducir la necesidad de dinero controlando los disparadores del gasto electoral. Medidas importantes para el logro de este objetivo son, entre otras: acortar la duracin

La experiencia comparada demuestra que frecuentemente las reformas privilegian los objetivos, pero ponen poco cuidado en el diseo del proceso, los mecanismos y los rganos dirigidos a asegurar el cumplimiento de los mismos.

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Poltica pblica de las campaas electorales, establecer topes a los gastos de los partidos, prohibir o restringir la publicidad poltica pagada y otorgar financiacin pblica. 4) Combatir frontalmente el trfico de influencias, la corrupcin poltica y el ingreso de dinero ilcito en las finanzas partidarias, sobre todo del narco dinero. 5) Mejorar el uso de los fondos pblicos invirtiendo en el fortalecimiento de partidos democrticos. Los partidos y la competencia poltica abierta y libre entre ellos son esenciales para la existencia, el funcionamiento y la sostenibilidad democrtica, lo cual demanda que stos tengan acceso, en condiciones de equidad, a recursos adecuados para financiar sus actividades ordinarias y electorales. Importa, asimismo, que parte de los fondos pblicos, ms que en propaganda y campaas electorales, se inviertan en actividades de investigacin, formacin y capacitacin, y en el fortalecimiento y la institucionalizacin de partidos y sistemas partidarios democrticos. 6) Consolidar el estado de derecho y fortalecer la capacidad de hacer cumplir las normas. El cumplimiento es esencial en cualquier sistema regulatorio. Si no existe un mecanismo que obligue su observancia, las leyes independientemente de sus buenas intenciones tendrn poco valor. De ah la importancia, como hemos insistido a lo largo de este trabajo, de contar con rganos de control fuertes y autnomos, as como con un rgimen de sanciones eficaz, que combine adecuadamente incentivos con castigos. por los objetivos generales y especficos que se persiguen, responder a las particularidades y necesidades propias de cada pas, y fundamentarse en una estrategia holstica y bien articulada. Dicho sistema debe ser producto de una combinacin de marcos legales efectivos y rganos de control eficaces, apuntalado por la actitud vigilante de la sociedad civil y de los medios de comunicacin. Sin embargo, como ya se seal, en la mayora de los pases de Amrica Latina existe un bajo nivel de cumplimiento de las leyes, un reducido nivel de transparencia, rganos de control dbiles y un rgimen de sanciones poco eficaz. De ah que no sea suficiente recorrer el camino de las reformas legales. Es preciso ir ms all. Como bien seala Humberto De la Calle, en este tema, hay mucho de entorno cultural y de pedagoga pblica. Por ello, las reformas legales e institucionales sern poco efectivas si no son acompaadas del cambio necesario en la manera de hacer poltica, es decir, en la actitud, los valores y el comportamiento de los polticos.

CONCLUSIN Estamos pues ante un tema no slo tcnico sino tambin poltico, complejo, controvertido, irresuelto, para el cual no existen panaceas ni frmulas mgicas y cuyo perfeccionamiento se alcanza por aproximaciones sucesivas, ms que por amplias y muy ambiciosas iniciativas de reforma.

Un buen sistema de financiamiento tiene que garantizar una competencia poltica abierta, libre y equitativa, y contribuir a fortalecer la En sntesis, el establecimiento de un sistema de confianza pblica en los partidos, la poltica y financiamiento equitativo, transparente y suje- la democracia, mediante el mejoramiento de la to a control, debe estar siempre determinado transparencia. En este sentido, un sistema mixto

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Daniel Zovatto (pblico y privado), con divulgacin plena, y un rgano de control fuerte respaldado por un rgimen de sanciones eficaz, son requisitos esenciales para el xito de una reforma en esta materia. El financiamiento pblico que se d a los partidos debe guardar relacin con los esfuerzos que stos hagan para conseguir sus propios recursos, va complementacin de fondos (matching) o mediante reembolsos. Por su parte, un porcentaje del financiamiento privado debera provenir de las bases (grassroots) sin pretender que sta sea la nica fuente de recursos. La divulgacin requiere la presentacin de informes peridicos, auditora, acceso pblico a la contabilidad y publicidad. El control demanda una autoridad autnoma (poltica y financieramente) e investida con suficientes poderes legales, para supervisar, verificar, investigar y, de ser necesario, instruir procesos. Cualquier cosa menos, como bien ha sealado K.Z. Paltiel, es una frmula para el fracaso. De ah la importancia de generar una voluntad poltica genuina y firme a favor de reformas autnticas. En este sentido, es de capital importancia la presin pblica permanente de la ciudadana, demandando una poltica limpia y transparente, y una competencia electoral efectiva. El papel del sector privado, de los medios y de las organizaciones de la sociedad civil es igualmente crtico. Debe generarse, asimismo, un cambio positivo en la cultura poltica. Pero, obviamente, la responsabilidad principal recae en los polticos, quienes deben demostrar preocupacin genuina por mejorar sus estndares ticos y por llevar a cabo un cambio real en la manera de hacer poltica. Su reputacin y credibilidad como actores centrales del juego democrtico depende de ello.

Nueva crnica de Urcupia 2, Marcia A. Beltrn.

Por lo tanto, adems del consenso necesario que permita avanzar con las reformas, debe existir de parte de los dirigentes partidarios un verdadero compromiso de respetar y cumplir las normas sobre financiamiento poltico, sin el cual no ser posible pasar de la retrica a las buenas prcticas. En efecto, uno de los temas principales de la actual agenda poltica regional es el fortalecimiento de los partidos y el rescate de la tica poltica perdida. La consolidacin de la democracia en Amrica Latina enfrenta hoy el desafo de mejorar la calidad de la poltica, reconectarla con la tica y ponerla al servicio de los problemas reales de la gente. Pero el cumplimiento de estos objetivos slo se lograr con partidos ms fuertes, ms democrticos,

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Poltica pblica ms institucionalizados y firmemente comprometidos con estos propsitos y, en todo ello, la cuestin del financiamiento poltico juega un papel fundamental. La idea es empezar con una reflexin general sobre la necesidad de ver el financiamiento poltico como una condicin ineludible de la democracia (sin dinero no hay poltica, de ah la importancia de evitar su demonizacion) pero advirtiendo al mismo tiempo la existencia de numeroso riesgos, la mayora de ellos muy graves para la calidad de la democracia. De ah tambin la importancia de disear y poner en prctica un sistema eficaz (y democrtico) de manera que sea la democracia la que controle al dinero y no viceversa. Una primera aproximacin (clasificacin) de los principales riesgos que presenta el tema del financiamiento para la democracia, permite identificar al menos los siguientes cinco: 1. La entrada de financiamiento espurio, y, de manera particular, el dinero proveniente del crimen organizado, especialmente en algunos pases (lamentablemente cada vez ms) del narco-dinero. 2. La compra de influencia/conflictos de inters de los tomadores de decisin, a travs de mltiples mecanismos. 3. Las inequidades electorales graves (de dos formas: el abuso de los recursos pblicos por parte de quien est en el poder y la inexistencia de un piso material que le permita a la mayora de los partidos para hacer llegar su mensaje a los votantes). De manera particular la falta de equidad en el acceso a los medios de comunicacin, sobre todo en la TV, que es la que hasta ahora (sobre todo en campaas presidenciales) concentra la mayora del gasto electoral. Hay que incluir aqu una reflexin acerca de la introduccin de las nuevas tecnologas, como Internet, celulares, face book, youtube, y las que iran desarrollndose cada vez con mayor celeridad y ver de que manera estas impactaran en la poltica en general y en las elecciones en particular. 4. La reduccin de los partidos a puras maquinarias electorales y la atomizacin del sistema de partidos, as como el fenmeno creciente de la personalizacin de la poltica. 5. La prdida de credibilidad de la legislacin electoral, cuando los controles existentes no son aplicados. Esto cobra particular relevancia en contextos como los latinoamericanos con altos niveles de informalidad jurdica, poltica y econmica. En materia de regulacin, existen al menos seis preguntas claves que debemos hacernos: 1. Cmo minimizar el riesgo de entrada de fuentes de financiamiento cuestionables, sobre todo del crimen organizado y especialmente del narco-dinero? 2. Cmo minimizar el riesgo de que emerjan conflictos de inters o que, si emergen, no sean detectados por los ciudadanos o la prensa? 3. Cmo minimizar el riesgo de utilizacin electoral de recursos pblicos por parte de las autoridades del gobierno? 4. Cmo generar condiciones en las que un grupo adecuadamente amplio de partidos o candidatos tengan la posibilidad mnima de hacer llegar su mensaje a los votantes, poniendo especial atencin al acceso equitativo a los medios de comunicacin, de manera particular a la televisin?

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Daniel Zovatto 5. Cmo generar condiciones para que la regulacin del financiamiento poltico contribuya a la institucionalizacin de los partidos polticos? 6. Cmo crear condiciones para que la legislacin existente se aplique eficazmente? Estas son algunas de las principales preguntas. Y segn importe ms un tema que el otro (por ejemplo si importa ms la equidad electoral que la prevencin de los conflictos de inters), el sistema de regulacin tomar un camino u otro. Habra que ver cules de esos temas estn mejor solucionados que los otros. Tengo la impresin de que la gran mayora de ellos estn pendientes de solucin.

Aproximacin estratgica de cara a una reforma en materia del financiamiento de los partidos polticos y las campaas electorales
1. Modalidad del Sistema de Financiamiento Poltico: Publico, Privado o Mixto, y si es mixto en qu relacin publico/privado.

2. Financiamiento Publico: algunas cuestiones claves a saber: 2.1. Financiamiento publico directo, indiEl otro gran tema (y en donde por lo general recto o mixto las buenas intenciones se topan con la realidad, 2.2. Que tipo de actividades se financian: y por lo general las buenas intenciones salen ordinarias o permanentes, electorales, perdiendo) es Cmo hacer posible la reforma? otras (investigacin/capacitacin, etc.), Adjunto una primera aproximacin estratgica todas? de varias de las muchas preguntas que uno debe hacerse a la hora de encarar una refor2.3. A quien se financia: a los candidatos ma en materia de financiacin, en principio, en o a los partidos? relacin con los siguientes 10 temas. 2.4. Con o sin barrera legal para tener acceso al financiamiento publico 2.5. Con que criterio se distribuye al inteLa consolidacin de la rior de los partidos polticos? democracia en Amrica 2.6. Como se distribuye: a todos por igual, Latina enfrenta hoy el deproporcional a los votos obtenidos, crisafo de mejorar la calidad terio mixto o combinado de las dos ande la poltica, reconectarla teriores, otros criterios de distribucin? con la tica y ponerla al 2.7. Cuando se lo entrega: antes de las servicio de los problemas elecciones (adelanto), despus de las reales de la gente. elecciones (reintegro), criterio combinado. 2.8. Que tipo de elecciones deben recibir financiamiento pblico: i) las internas, ii) solo las inter-partidos, iii. Solo las na-

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Poltica pblica cionales o tambin las locales o municipales. 3. Financiamiento Privado: algunas cuestiones claves a saber: 3.1. Contribuciones individuales: con o sin limites (es legitimo establecer limites al financiamiento privado en aras de asegurar un cierto nivel de equidad o debe prevalecer la libertad de expresin de manera absoluta). 3.2. Si se establecen limites, con lmites bajos, medios o altos. Y sobre todo como hacer efectivos en la prctica estos limites. 3.3. Prohibiciones: quienes no pueden hacer aportes privados. Y sobre todo como garantizar su vigencia real en la practica. 3.4. Existencia o no de incentivos fiscales 4. Campaas electorales 4.1. Existencia o no de topes a los gastos de campaa y su vigencia real. 4.2. Duracin de las campaas electorales. 4.3. Regulacin solo de las campaas electorales interpartidos o tambin de las intrapartidos (elecciones de democracia interna). 4.4. Prohibicin o limitacin de campaas oficiales durante las campaas electorales. 5. Acceso a los medios de comunicacin (tema central) 5.1. Prohibicin absoluta o no de compra de propaganda poltica por parte de los partidos polticos o terceros. 5.2. Existencia de normas que obligan a publicar las tarifas de los medios.
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5.3. Como regular y controlar televisin satelital, Internet, telefona celular, etc. Y sobre todo las nuevas tecnologas (Facebook, youtube, etc.) 6. Financiamiento en especie 6.1. Existencia o no de regulaciones en relacin con el financiamiento en especie. 6.2. Mecanismos para el control de las donaciones en especie. 7. Recursos del estado: cmo controlar la utilizacin de los recursos del estado que generan una gran inequidad (tanto la utilizacin grosera de estos recursos, como aquella que es mas sofisticada va programas de ayuda social). 8. Rendicin de cuentas, transparencia y publicidad 9. rganos de control y rgimen de sanciones 9.1. rganos de control: como asegurar su independencia, sus atribuciones y facultades y sus recursos (profesionales, econmicos). 9.2. Tipologa de sanciones. 9.3. Gradualidad y eficacia (como asegurar que no haya impunidad sin criminalizar a la poltica). 10. Equidad de gnero y financiacin: cmo generar mecanismos de financiacin (va incentivos de financiacin publica) en combinacin con las cuotas de gnero, para que potencien y aseguren una mayor equidad de gnero en la poltica.

Daniel Zovatto

Apuntes sobre la regulacin del financiamiento poltico en Amrica Latina


I. EL FINANCIAMIENTO POLTICO: ENTRE LA LECHE MATERNA Y EL VENENO La relacin entre el dinero y la poltica se ha convertido en uno de los grandes problemas del gobierno democrtico. Con esta frase abri James Kerr Pollock su pionero volumen sobre las prcticas de financiamiento poltico en Gran Bretaa, Alemania y Francia, publicado en 1932.

como frecuentemente se le presenta en la discusin pblica el financiamiento poltico es parte de la normalidad y la salud de la vida democrtica. Es innegable, sin embargo, que el dinero es capaz de introducir distorsiones importantes en el proceso democrtico. Su desigual distribucin incide: en primer lugar, sobre las posibilidades reales disfrutadas por los partidos y los candidatos para llevar su mensaje a los votantes.

En segundo lugar, su posesin confiere a los individuos y a los grupos sociales una posibilidad diferenciada de participar en las elecciones y ejercer su influencia sobre los candidatos y los partidos, a travs de sus contribuciones. Esto es de importancia crtica para la democracia. Tal aseveracin, as como su llamado a la Cuando el poder poltico simplemente es opinin pblica a entender que una vida un espejo del poder econmico, el prinpoltica saludable no es posible en tanto el cipio de una persona, un voto pierde su uso del dinero permanezca sin controles, significado y la democracia deja de ser, son ms veraces en la actualidad que en el en las palabras de Elmer Schattschneipropio tiempo de Pollock. der, un sistema de poder alternativo, caLa expansin de la democracia, la creciente paz de compensar el poder econmico. complejidad de los procesos electorales y la En tercer lugar, los procesos de recauconciencia de los riesgos que la corrupcin dacin de fondos ofrecen obvias oporsupone para la viabilidad de los sistemas tunidades para la articulacin de interdemocrticos, han situado al financiamiento cambios entre los donantes privados y de la actividad poltica en el centro de la los tomadores de decisiones pblicas, o, discusin pblica en todo el mundo. El tema cuando menos, para la continua apariha adquirido un perfil global y urgente. cin de conflictos de intereses para estos En la base de ese inters hay un hecho inelultimos. dible: si bien la democracia no tiene precio, As, pues, si su utilizacin no es regulada o s tiene un costo de funcionamiento. El uso de es mal regulada, el dinero puede amenazar recursos econmicos es un elemento impresla legitimidad de los procesos y las prcticindible para la competencia democrtica. cas democrticas, esto es la percepcin de Ms que una patologa de la democracia

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Poltica pblica

los ciudadanos de que las elecciones y los gobiernos democrticos reflejan aproximadamente sus demandas e intereses. La lapidaria frase del poltico norteamericano Jesse Big Daddy Unruh, que alguna vez sentenci que el dinero es la leche materna de la poltica, cuenta, as, slo una parte de la verdad. Lo cierto es que esa leche tiene elementos importantes de toxicidad, que es preciso eliminar o, al menos, controlar si no han de destruir el organismo democrtico. Estas preocupaciones son particularmente pertinentes en Amrica Latina. Es la nuestra una regin que presenta asombrosas desigualdades en la distribucin de recursos econmicos, iniquidades que inevitablemente crean sesgos en los procesos democrticos. Es tambin una regin donde la presencia del crimen organizado particularmente el narcotrfico es una realidad indiscutible, que moviliza miles de millones de dlares al ao y es, por ello, capaz de corromper y subvertir las instituciones democrticas. Regular el financiamiento poltico en Amrica Latina es de vital importancia para la preservacin de la democracia. Los sistemas polticos de la regin en general lo han entendido as, como lo sugiere la profusin de esfuerzos regulatorios intentados en las ltimas dos dcadas. Por ms que sus resultados hayan sido frecuentemente decepcionantes, esa proliferacin de esfuerzos es un signo de desarrollo democrtico: mucho ms consolidadas que los sistemas democrticos en otras regiones, las democracias latinoamericanas estn en condiciones de abordar temas de alta complejidad como la regulacin del financiamiento poltico, un asunto irresuelto aun en las democracias ms desarrolladas.
Sin ttulo, Rubn Ruz Carimullo, arte rupestre.

Las siguientes reflexiones son ante todo un inventario, en un triple sentido: en primer lugar, de los riesgos que comporta el tema del financiamiento poltico para la democracia en Amrica Latina; en segundo lugar, de los distintos instrumentos normativos disponibles y las lecciones casi siempre tentativas que ensea la experiencia latinoamericana e internacional sobre sus efectos; en tercer lugar, de algunas reflexiones prcticas para viabilizar las propuestas de regulacin y aumentar sus probabilidades de xito. El texto es, as, animado por una intencin eminentemente prctica, ms que acadmica, aunque muy conscientes estemos de la urgencia de echar a andar una rigurosa agenda de investigacin emprica que site el tema en el centro de las ciencias polticas y permita iluminar su discusin pblica. Lejos de ofrecer conclusiones definitivas, mis reflexiones buscan abrir una discusin y aumentar las posibilidades de que los sistemas polticos latinoamericanos lleguen a tiempo para regular adecuadamente el delicado papel del dinero en la vida democrtica.

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Daniel Zovatto 1. Utilizacin de financiamiento espurio o ilegal El financiamiento privado constituye un recurso legtimo y necesario para los partidos polticos y sus candidatos, con sus virtudes y peligros. Entre aquellas, cabe destacar que permite a los partidos polticos afinar sus puentes de contacto con la sociedad. Sin embargo, la posibilidad de recaudar fondos privados para financiar actividades polticas abre un abanico de riesgos considerable para la democracia. El primero y ms serio de ellos es la posibilidad de utilizar para fines polticos dinero originado en actividades delictivas o ilegales. En el caso de Amrica Latina el mayor peligro es la posibilidad de que el narcotrfico y, en general, el crimen organizado penetren las instancias polticas para comprar impunidad mediante el financiamiento de campaas. El narcotrfico y el crimen organizado plantean riesgos de particular intensidad para los procesos polticos, pero no es el nico peligro. La financiacin de campaas de alcaldes y diputados por parte de organizaciones paramilitares en Colombia en la ltima dcada, la vasta operacin de financiamiento ilegal puesta en movimiento por el ex presidente Fernando Collor de Mello en Brasil, la desviacin ilegal de fondos de la empresa petrolera estatal Pemex a la campaa del Partido Revolucionario Institucional y la recepcin de fondos prohibidos del exterior al Partido Accin Nacional en el ao 2000 en Mxico, configuran otros tantos ejemplos de la enorme gama de modalidades que ha asumido la utilizacin de fuentes de financiamiento cuestionables en las campaas del subcontinente.

II. CULES SON LOS PRINCIPALES RIESGOS? LA EXPERIENCIA DE AMRICA LATINA Si abordar adecuadamente la regulacin del financiamiento poltico es una tarea urgente para las democracias en Amrica Latina, ello se debe a que en las ltimas tres dcadas de vida democrtica los pases latinoamericanos han mostrado, con notable exuberancia, la gama de riesgos que implica la ausencia de una regulacin efectiva de esta materia. Al igual que en otras latitudes desde Israel hasta Japn, pasando por los Estados Unidos y Alemania los recurrentes escndalos relacionados con el financiamiento poltico han hecho tambalear gobiernos en la regin, al tiempo que han debilitado a los partidos polticos y erosionado la confianza de los ciudadanos en las instituciones democrticas. Cuatro modalidades de riesgo lucen particularmente serias, adems de recurrentes en el subcontinente.

En el caso de Amrica Latina el mayor peligro es la posibilidad de que el narcotrfico y, en general, el crimen organizado penetren las instancias polticas para comprar impunidad mediante el financiamiento de campaas.

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Poltica pblica 2. La compra de influencia y los conflictos de misma los resultados electorales, es obvio que s es capaz de crear significativas barreras inters Como se dijo ms arriba, aun en los casos en de entrada al proceso electoral para ciertos que los recursos para la actividad partidaria grupos. Asimismo, una distribucin de recursos y electoral no provienen de fuentes cuestio- groseramente desigual puede crear una apanables ni son obtenidos por vas ilegales, es riencia de inequidad capaz de afectar la legiclaro que las contribuciones privadas pueden timidad de los resultados electorales. comprometer el inters pblico y, en casos extremos, privatizar la toma de decisiones por parte de los funcionarios pblicos. Eso depender, entre otros factores, de la cuanta de las contribuciones, de la transparencia con que manejen y del grado de discrecionalidad con que operen los tomadores de decisin. En el mejor de los casos, como lo han mostrado las investigaciones en los Estados Unidos, Costa Rica y Uruguay, las donaciones privadas facilitan considerablemente el acceso de los donantes a los tomadores de decisin, sin que necesariamente condicionen el contenido de sus determinaciones. En palabras utilizadas por la clebre sentencia de Buckley vs. Valeo en el contexto norteamericano, las contribuciones privadas no slo pueden afectar los procesos democrticos por los intercambios corruptos a los que efectivamente den lugar, sino tambin por la apariencia de corrupcin que con frecuencia generan. Ms relevante an es el caso de los medios de comunicacin privados, que a travs de las tarifas diferenciadas que ofrecen a los partidos y candidatos, han devenido en un crucial donante en especie acaso el mayor de todos en algunos pases de la regin. 3. Las iniquidades electorales graves Aunque sera necio sostener que la posesin de recursos econmicos por parte de candidatos y partidos es capaz de determinar por s An ms serios son los casos en que las iniquidades econmicas se combinan con otro factor distorsionante: el uso de los recursos del Estado para favorecer al partido o candidato oficial. Ello puede ir desde lo ms sutil y difcilmente detectable como la asignacin de publicidad estatal en medios de comunicacin como forma de presionar el comportamiento periodstico hasta formas mucho ms obvias y, generalmente, prohibidas por la ley en los sistemas democrticos. Asimismo, cabe sealar que una distribucin ms equitativa de los recursos electorales puede tener efectos considerables en la calidad de la competencia democrtica, como lo ha advertido Giovanni Sartori. Resumiendo, el costo creciente de las elecciones no es, por s mismo, un signo de patologa democrtica. La mala distribucin de recursos econmicos entre competidores electorales, en cambio, casi siempre lo es. 4. La desarticulacin de los partidos y del sistema de partidos Una democracia funcional requiere un sistema de partidos estable,no demasiado fragmentado y caracterizado por dinmicas centrpetas y no centrfugas. Asimismo, requiere de partidos slidos, capaces de alimentar el proceso poltico continuamente y de ser algo ms que maquinarias electorales. Ambos requerimientos, sobre todo el primero, son de particular importancia en los regmenes presidenciales preva-

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Daniel Zovatto lecientes en la regin, que muestran una propensin importante a experimentar conflictos entre poderes cuando coexisten con sistemas de partidos altamente fragmentados. Si bien el financiamiento poltico no determina la volatilidad, el formato o la polarizacin del sistema de partidos, su regulacin s es capaz de crear incentivos que marginalmente afectan su comportamiento. De manera ms directa, las reglas de financiamiento y en particular el mtodo de desembolso escogido para los subsidios estatales, donde stos existen pueden incidir decisivamente en la institucionalizacin de los partidos y en su consolidacin como agrupaciones con vida permanente. En ambas dimensiones las tendencias mostradas por la regin no son favorables. Una revisin de la dinmica del sistema de partidos en 17 pases latinoamericanos desde finales de la dcada de 1980 muestra un aumento del nmero efectivo de partidos en 10 de los 17 pases. Por otro lado, la volatilidad electoral de la regin contina siendo comparativamente muy alta y alcanza niveles asombrosamente elevados en pases como Per y Guatemala, con sistemas de partidos con altsimos niveles de fragilidad. Por otro lado, con la posible excepcin de los partidos mexicanos y de algunos otros ejemplos aislados en otros pases (por ejemplo: Frente Amplio en Uruguay, Alianza Republicana Nacionalista en El Salvador, Partido Revolucionario Democrtico en Panam), los niveles de institucionalizacin de los partidos polticos en la regin son sumamente bajos, aun en democracias muy consolidadas como Costa Rica, Uruguay o Chile. pacin electoral. Sin embargo, es por lo menos tan importante que tiendan a favorecer as sea marginalmente la consolidacin de los partidos y una cierta estabilidad del sistema de partidos.

III. QU HACER? INSTRUMENTOS DE REGULACIN Y EXPERIENCIA COMPARADA El papel del dinero en la actividad poltica democrtica puede ser regulado mediante una amplia gama de instrumentos legales, cuya presencia y combinacin dan forma al sistema de financiamiento poltico (SFP). El SFP es el conjunto de normas que regula el indispensable flujo de recursos econmicos hacia el sistema poltico y desde este ltimo. Es el marco normativo dentro del cual los partidos y los candidatos pueden actuar legalmente para obtener y gastar recursos econmicos para sus actividades, y dentro del cual las personas fsicas y jurdicas tanto pblicas como privadas pueden financiar esas actividades. Asimismo, el SFP define los instrumentos legales para supervisar y respaldar coercitivamente la aplicacin de ese marco normativo. La diversidad de instrumentos disponibles para regular el financiamiento poltico y las numerossimas combinaciones posibles plantean problemas para los reformadores, pero tambin para quienes estudian esta materia, toda vez que identificar ntidamente los efectos de cada uno de los instrumentos de regulacin y elaborar prescripciones a partir de esos efectos es una ardua tarea.

Con todo, a estas alturas, tras ms de un siglo de intentos de regular el financiamiento poltico Es importante que las reglas de financiamiento en la democracia, no es poco lo que sabemos. poltico no creen barreras excesivas a la partici- Vale la pena detenerse, pues, en el examen

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Poltica pblica de la diversidad de instrumentos regulatorios y algunas de las principales lecciones arrojadas por su aplicacin en diversos contextos, incluido el latinoamericano. Contrariamente a la percepcin habitual, los pases de Amrica Latina tienen una larga tradicin de regulacin del financiamiento poltico. En particular, han sido pioneros en la adopcin de subsidios directos para partidos y candidatos, como lo atestiguan los casos de Uruguay (1928), Costa Rica (1956) y Argentina (1961). El retorno de la democracia a la regin ha generado, predeciblemente, un creciente inters en esta materia, que se ha vertido en numerosos esfuerzos regulatorios. La regin ha avanzado en la adopcin de normas y, ayudado en parte por una prensa cada vez ms incisiva, el tema del financiamiento poltico est definitivamente instalado en la discusin pblica. Esto ltimo es, en s mismo, un progreso considerable. Sin embargo, como se ha visto ms arriba, son abundantes y graves los riesgos que persisten para las democracias de la regin, derivados de la inadecuada regulacin de la materia y, en particular, de la pobre ejecucin de los controles existentes. 1. INSTRUMENTOS DE REGULACIN DEL FINANCIAMIENTO POLTICO Los instrumentos legales para regular el financiamiento poltico pueden ser clasificados en cinco categoras: A. Regulaciones sobre las fuentes de financiamiento Esta categora incluye aquellos instrumentos que regulan el flujo de recursos econmicos hacia las actividades polticas, tanto controlando o prohibiendo el uso de ciertas fuentes de financiamiento (regulaciones negativas o pasivas) o estimulando el uso de otras fuentes (regulaciones positivas o activas). Los controles ms extendidos pesan, como es de esperar, sobre las donaciones polticas privadas. Casi todas las democracias restringen el uso de, al menos, algunos tipos de donaciones privadas, aunque con niveles de intensidad muy dispares. Mientras algunos pases simplemente imponen un lmite a los montos de las contribuciones, en la mayora de los casos las democracias modernas prohben absolutamente el uso de algunas fuentes de financiamiento. Los lmites a las contribuciones individuales oscilan entre US$ 350 por eleccin en Israel a los ms de US$ 250.000 por ao en Japn. Las prohibiciones, por su parte, pesan generalmente sobre las donaciones forneas prohibidas en ms de 30 pases y sobre ciertos tipos de donaciones corporativas, tpicamente aquellas de empresas estatales o de firmas beneficiarias de contratos o licencias otorgadas por el Estado.

Prcticamente todos los pases latinoamericanos han introducido prohibiciones en el uso de ciertas fuentes de financiamiento y una amplia mayora ha impuesto lmites en relacin con los montos de las contribuciones.
La situacin normativa en Amrica Latina es consistente con esa descripcin. Prcticamente todos los pases latinoamericanos han introducido prohibiciones en el uso de ciertas fuentes de

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Daniel Zovatto financiamiento y una amplia mayora ha impuesto lmites en relacin con los montos de las contribuciones. Entre las prohibiciones, las ms comnmente adoptadas son aquellas que pesan sobre las donaciones de gobiernos, instituciones o individuos extranjeros, de contratistas del Estado y de fuentes annimas. Igualmente importante es que algunos pases de la regin han prohibido las donaciones de personas jurdicas. Por su parte, limitaciones diversas en cuanto al monto de las contribuciones individuales han sido introducidas en varios pases de la region. Tales restricciones sobre las fuentes privadas de financiamiento buscan responder a los primeros dos riesgos descritos ms arriba, esto es, intentan minimizar las oportunidades de compra de influencia por parte de donadores poderosos o controversiales. Como sucede con otras medidas regulatorias de tipo restrictivo, los lmites a las contribuciones suponen significativos problemas de aplicacin, demandando, como mnimo, la presencia de un extendido sistema de reporte y auditora de los recursos utilizados por los partidos y los candidatos, un requisito que ha probado ser difcil de satisfacer aun para las democracias ms desarrolladas. Asimismo, los lmites a las contribuciones, particularmente cuando son excesivamente bajos, pueden conducir a resultados perversos. Por ello, no es sorprendente que muchas democracias, particularmente en Europa Occidental, sean reacias a establecer comprensivos controles sobre las contribuciones, optando en cambio por restringir el peso financiero de los donantes privados por otros medios, como generosos sistemas de financiamiento pblico, cortas campaas electorales y restricciones severas sobre la publicidad electoral. B. Financiamiento estatal El SFP puede no slo restringir el flujo de dinero hacia la poltica, sino que tambin puede intervenir activamente para darle forma. Puede hacerlo mediante la provisin de dinero, bienes o servicios pblicos a los candidatos y los partidos. De hecho, el uso de subsidios estatales es, por mucho, la caracterstica ms comn de los SFP contemporneos. El trmino financiamiento estatal comprende tres categoras bsicas de subvencin: subsidios directos (fondos pblicos desembolsados a partidos y candidatos de acuerdo con un procedimiento definido por la ley), subsidios indirectos (subvenciones en especie, como el acceso a los medios de comunicacin estatales), o subsidios especficos (fondos entregados a organizaciones relacionadas con los partidos o controladas por ellos, tales como las fracciones legislativas o sus institutos de investigacin). De estas categoras, los subsidios directos son, sin duda, la ms relevante. De hecho, la adopcin de subvenciones directas configura, probablemente, la tendencia ms importante en materia de financiamiento poltico. Desde su temprana adopcin en Uruguay en 1928 y durante las ltimas cuatro dcadas en particular, los subsidios directos han sido introducidos en ms de 50 pases. En Amrica Latina, con el establecimiento en 2003 del financiamiento pblico directo en las legislaciones peruana y chilena, se consolid una tendencia mayoritaria en la regin a instaurar sistemas de financiamiento estatal directo. No obstante su generalizada adopcin, la introduccin de los subsidios estatales en particular en su modalidad directa no ha estado desprovista de polmica. Ello no slo por el

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Poltica pblica costo impuesto a los contribuyentes que garantiza que, en casi todos los casos, la entrega de subsidios a los partidos y candidatos sea sumamente impopular, sino tambin por la incertidumbre sobre sus efectos. Los proponentes del financiamiento estatal enfatizan rutinariamente su importancia para disminuir la dependencia de los actores polticos respecto de los grandes donantes privados, crear condiciones econmicas equitativas para las diferentes opciones polticas y fortalecer la institucionalizacin de las organizaciones partidarias. Correlativamente, sus detractores han sostenido por mucho tiempo su ineficacia como instrumento para proteger a los actores polticos de la compra de influencia, su tendencia a favorecer a los partidos establecidos y su inclinacin a crear situaciones de dependencia financiera de los partidos respecto del Estado, liberndolos de la necesidad de atraer nuevos miembros. Es un debate que dista de estar concluido, entre otras razones porque el financiamiento pblico en particular los subsidios directos constituye un instrumento extraordinariamente heterogneo, que se resiste a las generalizaciones fciles de sus efectos. En efecto, las configuraciones posibles de los sistemas de subsidio pblico son mltiples. Todo sistema de subvencin directa debe definir cuatro puntos centrales: Cules actores polticos recibirn el subsidio? Con qu periodicidad sern desembolsados los fondos? Cules barreras de acceso y reglas de asignacin sern adoptadas? Quin define el monto de la subvencin y cmo?
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Sobre el primer punto, la estructura central de los partidos polticos es la receptora por excelencia de los subsidios directos en la gran mayora de los pases. De acuerdo con su periodicidad, los subsidios directos pueden ser permanentes o electorales, siendo aquellos casi siempre desembolsados a los partidos en forma anual, con el propsito de apoyar diversas actividades no electorales, en particular la expansin y mantenimiento de la estructura partidaria. En muchos casos coexisten ambos tipos de subvencin. Amrica Latina muestra una creciente aceptacin del financiamiento pblico permanente para el fortalecimiento y desarrollo institucional de los partidos, incluyendo actividades tales como la investigacin, la formacin y la capacitacin de cuadros partidarios. El momento de desembolso de los subsidios electorales tambin presenta variaciones importantes. Esta caracterstica puede tener una relevancia considerable, toda vez que las subvenciones exclusivamente post-electorales pueden implicar un obstculo infranqueable para los partidos de reciente creacin, con menores recursos financieros o con menor capacidad crediticia. En algunos pases la subvencin estatal opera como un reembolso post-electoral de gastos, mientras en otros se permite el pleno acceso al subsidio antes de la eleccin. En Amrica Latina no existe un patrn homogneo en cuanto al desembolso del financiamiento electoral. Unos pocos casos contemplan nicamente pagos post-electorales. En un caso se entregan los recursos exclusivamente antes de las elecciones. El resto de los pases ha adoptado una combinacin de desembolsos anteriores y posteriores a los comicios.

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Casi todos los pases que otorgan subvenciones directas han introducido algn tipo de barrera de acceso, con el fin de desincentivar la proliferacin de candidatos y partidos. Con frecuencia, la barrera de acceso es definida por el logro de representacin parlamentaria en la eleccin previa, pero puede tambin consistir en un nmero absoluto de votos, un cierto porcentaje de los votos, o una combinacin de escaos y votos. Otros pases han introducido mltiples umbrales para diferentes tipos de subsidio. La ausencia total de barreras es menos comn y normalmente est limitada a algunos subsidios especficos. En Amrica Latina, una amplia mayora de los pases que tienen sistemas de subvencin estatal han previsto algn tipo de barrera legal para tener acceso al financiamiento pblico. Una vez definido el universo de receptores del subsidio directo, se aplican las reglas de asignacin. La mayora de los pases asignan el grueso de los subsidios directos proporcionalmente, de acuerdo con el porcentaje de votos o escaos obtenido en la eleccin previa. Sin embargo, muchos otros sistemas han optado por modificar la asignacin proporcional de los fondos con algunas reglas que tienden a la igualdad absoluta entre los receptores, tpicamente el desembolso de una parte del subsidio en partes iguales para todos los beneficiarios. Sobre el procedimiento de definicin del monto, cabe decir que en cada pas que ha introducido el financiamiento estatal directo, la definicin del monto inicial del subsidio recae en las manos de los legisladores. A partir de ah la mayora de los pases ha preferido formalizar en la ley las reglas de clculo del subsidio para evitar su manipulacin poltica o
Nueva crnica de Urcupia 2, William Coparicona.

su aumento desmesurado. Algunos pases hacen esto fijando una suma que ha de pagarse por cada escao o voto, o simplemente encargando a un ente apoltico de la definicin del monto de la subvencin. Si los mtodos para definir los montos de subsidio estatal son heterogneos, an ms diversas son las sumas que los pases efectivamente asignan a la subvencin estatal. Este punto es relevante, toda vez que resulta claro que cualquiera que sea el efecto buscado por la introduccin de los subsidios directos, se requiere, como mnimo, que los montos del apoyo estatal sean relevantes con relacin a los costos de la actividad poltica. Si los subsidios pblicos han de tener algn resultado visible, deben alcanzar una cierta masa crtica, en ausencia de la

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Poltica pblica cual el financiamiento estatal simplemente deviene un instrumento inocuo. Los casos latinoamericanos oscilan entre los montos ms bien generosos de subsidio de los que Mxico es el caso ms conspicuo hasta sumas cuya capacidad para generar impactos polticos es ms que dudosa. Para finalizar la revisin de los mecanismos de financiamiento estatal, es preciso decir una palabra sobre los subsidios indirectos y especficos, que generalmente complementan en forma ms modesta a las subvenciones directas. Aparte de la prctica casi universal de otorgar apoyo institucional a los miembros del Poder Legislativo prctica que slo parcialmente puede ser considerada un apoyo a los partidos polticos strictu sensu otras tres formas de subsidio indirecto merecen ser mencionadas: el uso privilegiado o gratuito de los servicios pblicos; las exenciones impositivas para las donaciones polticas, y la emisin gratuita de publicidad en los medios de comunicacin estatales. El uso gratuito del correo para efectos de contactar a los votantes es muy comn a nivel. En muchos otros casos, exenciones fiscales han sido dispuestas para incentivar las donaciones polticas y su transparencia. Finalmente, el acceso gratuito a los medios de comunicacin estatales es una prctica muy extendida en Europa Occidental y, crecientemente, en otras regiones. Esto es un reconocimiento explcito a la enorme importancia de los medios de comunicacin social en particular la televisin que hoy constituyen la arena fundamental de las luchas electorales. Este ltimo punto merece particular atencin en Amrica Latina. En efecto, la modalidad de subsidio indirecto ms importante en la regin lo constituye el acceso gratuito concedido a partidos y candidatos a los medios de comunicacin estatales, privados o a ambos. Este beneficio se utiliza en buena parte de la regin, casi siempre otorgando acceso gratuito a los medios estatales de comunicacin, durante la vigencia de la campaa electoral. nicamente en Brasil, Colombia, Mxico, Panam y Per la legislacin electoral especifica que el acceso de los partidos a los medios de comunicacin es de carcter permanente. En algunos casos (Brasil, Chile, Mxico y, desde 2010, Argentina), el acceso a una franja gratuita de publicidad en los medios coexiste con una prohibicin de la adquisicin de espacios adicionales de publicidad en la televisin o la radio. En los dems casos, sin embargo, la franja puesta a disposicin por el Estado no impide la posibilidad de contratar espacios publicitarios privadamente. Qu sabemos sobre los efectos del financiamiento estatal para partidos y candidatos? La respuesta a esta pregunta es extremadamente compleja, habida cuenta de la heterogeneidad de los mecanismos de subsidio y su imbricacin con la estructura institucional que les rodea, que condiciona sus efectos. Pese a eso, la evidencia disponible tiende a mostrar tres cosas: (i) Los subsidios estatales tienen un efecto bastante limitado en el control de las prcticas cuestionables de financiamiento poltico. Las experiencias de Canad y casi toda Europa Occidental sugieren que los subsidios estatales pueden efectivamente reducir el peso de las grandes donaciones privadas en las finanzas partidarias. Sin embargo, esto es el resultado de la presencia de una compleja combinacin de factores institucionales (campaas cortas, restricciones a la

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No existe evidencia alguna de que, como lo sostienen algunos crticos, el financiamiento estatal tienda a cosificar el sistema de partidos. Por el contrario, la informacin disponible sugiere que los sistemas de subsidio tienden a favorecer a los partidos pequeos.

emisin de publicidad electoral, incentivos fiscales para las donaciones pequeas, etctera), antes que de la simple disponibilidad y generosidad de los subsidios pblicos. An ms, la lista de pases en los que la existencia de generossimos sistemas de subvencin ha sido totalmente incapaz de evitar graves irregularidades en el financiamiento poltico incluye a Israel, Francia, Espaa, Italia, Austria y Alemania. (ii) El financiamiento pblico puede tener y usualmente tiene un efecto equilibrador de la competencia electoral. No existe evidencia alguna de que, como lo sostienen algunos crticos, el financiamiento estatal tienda a cosificar el sistema de partidos. Por el contrario, la informacin disponible sugiere que los sistemas de subsidio tienden a favorecer a los partidos pequeos y que, en algunos casos, son decisivos en las posibilidades de competir de partidos y candidatos sin vnculos cercanos con los sectores empresariales. En Amrica Latina, en particular, el financiamiento estatal suele ser casi la nica forma de equilibrar el desproporcionado peso de pequeos crculos empresariales en las finanzas partidarias.

(iii) Cuando los subsidios se entregan a los partidos y en particular cuando los desembolsos se hacen anualmente, los fondos estatales pueden tener un efecto ostensible en el crecimiento y robustecimiento de las estructuras partidarias. Aunque este efecto burocratizante ha sido impugnado en algunos contextos desarrollados como un signo de debilitamiento del poder de los miembros sobre la dirigencia partidaria, en el caso de la mayora de las democracias en Amrica Latina, el fortalecimiento de las estructuras partidarias es, ms bien, una necesidad sistmica de la ms alta importancia. Debe insistirse en que estas son simplemente tendencias cuya aplicacin en el caso concreto es enteramente contingente al diseo de cada sistema de subsidio, a su relevancia econmica y a su relacin con el sistema electoral y, en general, el marco institucional en el que ocurre la competencia democrtica. C. Regulaciones sobre el gasto electoral Analizaremos a continuacin las reglas que establecen topes generales al gasto electoral de los partidos y candidatos, as como los lmites y prohibiciones que pesan sobre algunos rubros especficos, particularmente la publicidad electoral. Tambin se incluyen en esta categora los lmites dispuestos para la duracin de las campaas. Los topes generales de gasto son poco comunes entre las democracias. Esto es un reflejo de sus significativos problemas normativos y prcticos. La experiencia acumulada con los topes generales es entreverada en el mejor de los casos. Aun los casos ms exitosos, como Gran Bretaa y Canad, donde los lmites han sido rigurosamente puestos en prctica y

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Poltica pblica generalmente reconocidos como algo positivo, muestran algunos de los complejos dilemas inherentes a su aplicacin. En Gran Bretaa, los topes de gasto por distrito electoral perdieron gradualmente su relevancia con el crecimiento secular del gasto realizado por los partidos a escala nacional, solo recientemente controlado por la legislacin. adoptada, con variaciones, por algunos pases latinoamericanos (Argentina, Brasil, Chile y Mxico).

Si bien esta solucin ha sido generalmente reconocida como una forma eficiente de cortar los costos de la actividad electoral y reducir la presin econmica sobre los partidos, la aplicabilidad general de este modelo es dudosa. Entre tanto, en Canad, la regulacin de los Para funcionar requiere, entre otras cosas, de gastos realizados por terceros ajenos al proce- la presencia de poderosas empresas estataso electoral con el fin de incidir en su resultado, les de comunicacin algo poco comn en las ha demostrado ser prcticamente imposible democracias fuera de Europa Occidental, pese al visible papel que esos desembolsos as como, probablemente, la existencia de una han jugado en algunos comicios. En casi todos competencia electoral centrada en los partidos los otros casos los topes generales han sido polticos, que evite la atomizacin de la publiineficaces por distintos motivos que van desde cidad que se presenta en los sistemas orientala inadecuada definicin de lo que ha de con- dos a las candidaturas individuales. Quiz ms tar como gasto electoral hasta la introduccin importante es el hecho de que los efectos de de topes excesivamente bajos, pasando por la este modelo en la proteccin de la equidad debilidad de los mecanismos de supervisin y electoral son ambiguos. Como es el caso con la presencia de fuertes incentivos hacia el au- los topes generales de gasto, los lmites a la mento del gasto derivados de otras caracte- emisin de publicidad pueden convertirse en rsticas institucionales. As, mientras por mucho una injusta proteccin a los partidos oficiales y tiempo los topes fueron demasiado altos para en un obstculo importante para la oposicin, ser tiles en Espaa, en otros pases, como Aus- particularmente en aquellos casos en que los tralia, Colombia, India, Israel, Rusia, Corea del gobernantes continan disfrutando de un acSur, Ucrania y los Estados Unidos (1925-74), los ceso ilimitado a los medios de comunicacin actores polticos consistentemente los han ig- oficiales. norado. Con la intencin de evitar algunas de estas consecuencias, otros SFP han enfocado sus restricciones hacia rubros singularmente visibles y onerosos, como la publicidad electoral. Casi todas las democracias en Europa Occidental prohben la compra de publicidad electoral en la televisin, al tiempo que otorgan espacios publicitarios gratuitos a los partidos en los medios de comunicacin estatales. Como hemos visto ms arriba, esta opcin ya ha sido D. Regulaciones tendientes a la transparencia financiera El cuarto grupo de reglas es aquel que obliga a los partidos, candidatos y otros actores polticos a reportar a las autoridades pblicas las fuentes de sus recursos econmicos y/o el uso dado a esos recursos. Tambin incluye las reglas que definen si esa informacin es o no auditada y, finalmente, si es o no publicada.

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Daniel Zovatto Estas regulaciones presentan considerables variaciones entre pases. Por lo general, imponen la obligacin de elaborar reportes financieros a los partidos polticos ms que a los candidatos, sobre actividades regulares tanto como electorales, con divulgacin de las fuentes de financiamiento as como de los gastos, y con la realizacin de auditoras de la informacin por parte de alguna autoridad competente. En el caso de Amrica Latina, casi todos los pases imponen la obligacin a los partidos de reportar peridicamente sus finanzas, en tanto slo unos pocos lo hacen, adems, con los candidatos individuales. Adems, en todos los dems pases existe algn rgano encargado del control y la fiscalizacin del financiamiento de los partidos, tarea que ha sido asignada en la mayora de los casos a los organismos electorales. La experiencia mexicana es particularmente relevante en este sentido, en la medida en que el Instituto Federal Electoral tiene la potestad de obligar a los partidos a tener cuentas nicas, as como de realizar fiscalizacin in situ y aleatoria durante la temporada electoral, facultades que el organismo electoral ha utilizado extensivamente. Por ltimo, la situacin en cuanto a la publicacin de informacin es bastante menos clara en la regin. Si bien varios obligan a divulgar los resultados de las auditoras realizadas sobre las cuentas de candidatos y partidos, en el resto de la regin, esa informacin no necesariamente entra en el debate pblico. Las reglas de transparencia buscan arrojar luz sobre las fuentes de apoyo de partidos y candidatos, as como sobre el cumplimiento por parte de estos de la legislacin de financiamiento poltico. Revelar esa informacin puede tener un valor intrnseco para la democracia, pero las reglas de transparencia tambin tienen una decisiva importancia instrumental para hacer posible el xito de otras medidas de regulacin del financiamiento poltico, como los lmites a las contribuciones y al gasto. La eficacia de los topes depende casi enteramente de la presencia de un slido sistema de reporte y divulgacin de las finanzas de partidos y candidatos. Estas reglas son la pieza maestra de la regulacin del financiamiento poltico en muchos pases, en particular los Estados Unidos. Con todo, su aplicacin no est exenta de agudos dilemas normativos y prcticos. Por un lado, estas reglas implican la divulgacin pblica de informacin clave sobre la vida interna de las organizaciones polticas y, por ello, un cierto nivel de control estatal sobre ellas. Por otro lado, estas normas reflejan la nocin de que, antes que asociaciones privadas, los partidos son entidades cuasi pblicas y que los beneficios sociales de divulgar las fuentes de apoyo financiero de los actores polticos son ms importantes que la proteccin de la privacidad de los donadores. Sin embargo, ambas nociones han sido consistentemente rechazadas en muchas democracias, incluso algunas fuertemente consolidadas, como Suecia y Suiza. La proteccin de la privacidad es una preocupacin particularmente sensible en democracias que recientemente han abandonado un pasado autoritario, en las que el temor al acoso gubernamental est an fresco en la mente de muchos actores polticos.

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Poltica pblica estatales. En Amrica Latina, en tanto prcticamente todos los pases han dispuesto multas para respaldar los controles al financiamiento poltico mientras que la utilizacin de los subsidios estatales como mecanismo coercitivo es bastante menos extendida. Aunque las penas privativas de libertad existen en muchos textos legales de regulacin del financiamiento poltico, su imposicin es ms bien excepcional en esta materia y se limita, por lo general, a casos con una larga historia de escndalos en las finanzas partidarias. En Israel y Japn, por ejemplo, algunos polticos han sido efectivamente sancionados y encarcelados por la violacin a las regulaciones del financiamiento de campaas.
Nueva crnica de Urcupia 1, Marcia A. Beltrn.

E. Rgimen sancionatorio Esta categora incluye todas las sanciones dispuestas para las eventuales violaciones a los lmites, prohibiciones y obligaciones derivadas de las cuatro categoras normativas anteriores.

En materia sancionatoria, como en otras, la experiencia internacional es sugerente de la importancia de tener una dosis de precaucin, para no caer en el error de la sobrerregulacin ni en la criminalizacin de la poltica.

La imposicin de sanciones excesivamente severas ha mostrado tener efectos ambiguos y, en algunos casos, hasta contraproducentes. Si A nivel internacional, las multas son, por mu- aun las ms pequeas faltas acarrean serias cho, la modalidad ms comn de sancin por penas, las autoridades encargadas de aplicarla violacin de la legislacin de financiamiento las pueden mostrarse reacias a imponerlas. En poltico, y han sido utilizadas en algunos casos pases como Australia y Canad, en los que la Mxico e Israel, en particular con excep- ley no deja ms opcin que la va penal para cional severidad. Con frecuencia, tales multas sancionar violaciones a la legislacin de finanestn ligadas a la provisin de subsidios esta- ciamiento poltico, este camino ha sido sistemtales, que en muchos pases se han convertido ticamente evitado y ha dado lugar a enfoques en una herramienta fundamental para asegu- ms dirigidos hacia la reparacin de los daos rar el cumplimiento de otras regulaciones al derivados del incumplimiento de la ley. De la financiamiento poltico. As, la comisin de de misma manera, la aplicacin de devastadoras versos tipos de irregularidades financieras por sanciones electorales como la anulacin de parte de los partidos por ejemplo la presen- la eleccin de los polticos que infringen la ley tacin de reportes tardos o incompletos es (por ejemplo en Francia y la India) o la cancesancionada con la retencin de subvenciones lacin inmediata del asiento de registro de los

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Daniel Zovatto partidos que violan la legislacin ha sido casi escogencias normativas y prcticas, cuyo xito siempre evitada en razn de sus consecuencias est lejos de estar garantizado. Las respuestas a los urgentes problemas planteados en la secpolticas, potencialmente muy serias. La experiencia latinoamericana es reveladora cin anterior estn cundidas de elementos vaen este sentido. A pesar de que las sanciones lorativos que restringen el rango de soluciones penales para donantes o candidatos existen aceptables en un contexto poltico determinaen la legislacin electoral en nueve pases del do. As, la decisin de proteger ms o menos subcontinente, su aplicacin ha sido prctica- la privacidad de los ciudadanos al hacer domente nula, con la posible excepcin de Mxi- naciones polticas, o de intervenir ms o menos co. Un estudio reciente de la experiencia de los en el mbito interno de los partidos polticos, pases centroamericanos, donde no ha habido o de privilegiar ms o menos la libertad de una sola condena penal o electoral por asun- expresin frente a la igualdad electoral, evitos relacionados con el financiamiento de par- dentemente cambiar la prioridad otorgada a tidos pese a numerosos casos de violacin diferentes temas y, en ltima instancia, el talanflagrante de la legislacin de control slo te de la reforma adoptada. Cada sistema poltico combina los instrumenComo hemos sealado en varios de nuestros tos de regulacin del financiamiento poltico en escritos sobre este tema, sin un sistema eficaz forma muy diversa, de acuerdo con sus urgende sanciones que comprenda, no slo las tra- cias coyunturales, los rasgos de su cultura poldicionales multas, sino tambin castigos que tica, las caractersticas del entorno institucional afecten la libertad individual, las normas sobre pre existente y, como siempre, los intereses pofinanciamiento no pasarn de ser un conjunto lticos de quienes elaboran las normas. de buenos propsitos. Sin embargo, la eviden- Nada de esto implica que la experiencia intercia comparada sugiere que, ms importante nacional sea irrelevante como gua o que quean que la severidad de los castigos, es la pa defender un relativismo normativo rampln existencia de un rgimen gradual, variado y, y peligroso, para el que todos los esquemas de sobre todo, creble de sanciones. Su presencia regulacin del financiamiento poltico valen lo aade gran potencia a las regulaciones sobre mismo y ninguno vale nada. Lo nico que esta el financiamiento poltico. advertencia impone es una cierta modestia en Resumiendo: Esta somera revisin de los ins- el alcance de las prescripciones que se hacen trumentos bsicos de regulacin del financia- en esta materia. S es posible identificar algumiento poltico sugiere un punto crucial: no hay nos instrumentos regulatorios que han mostrado soluciones regulatorias obvias ni mucho menos su utilidad para controlar razonablemente bien nicas a los retos planteados por el papel del algunos de los principales riesgos derivados del financiamiento poltico y los autores lo haremos dinero en la poltica. en la ltima seccin de este documento. Pero es Las curas milagrosas tpicamente ofrecidas en necesario tener claro que la adopcin de esos las discusiones sobre la reforma al financia- instrumentos no es posible o aun deseable en miento poltico no son ms que espejismos. En todos los contextos y que sus efectos son siemesta materia la regulacin implica complejas sirve para confirmar este fenmeno.

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Poltica pblica pre contingentes al entorno institucional preexis- Cmo minimizar el riesgo de que, como contente. A este punto regresaremos ms adelante. secuencia de la bsqueda de recursos para las campaas o las actividades partidarias, emerjan conflictos de inters para los tomadores de decisin y de que, si emergen, no sean detecIV. LECCIONES SOBRE LA REFORMA tados por los ciudadanos o la prensa? DEL FINANCIAMIENTO POLTICO Cmo minimizar el riesgo de la utilizacin Que una regulacin adecuada y efectiva del electoral de recursos pblicos por parte de las financiamiento poltico sea muy necesaria en autoridades del gobierno? Amrica Latina, no la hace inevitable. La his- Cmo generar condiciones en que un grupo toria reciente de la regin est llena de ejem- adecuadamente amplio de partidos o candiplos de reformas condenadas al fracaso por datos tenga una posibilidad mnima de hacer problemas en su diseo y ejecucin. En muchos llegar su mensaje a los votantes? casos tales defectos no son ms que la materializacin de intereses opuestos a la regu- Cmo generar condiciones para que la regulacin de una materia muy sensible para la lacin del financiamiento poltico no alimente competencia electoral. En otros, sin embargo, la inestabilidad del sistema de partidos y conlos resultados decepcionantes no son ms que tribuya a la institucionalizacin de los partidos? el reflejo de la inflacin retrica, los mitos y las Cmo crear condiciones para que la legisexpectativas desproporcionadas que casi siem- lacin sobre financiamiento poltico se aplique pre acaban gobernando la discusin del tema. eficazmente? Aunque se sabe mucho menos del tema de lo que sera conveniente para la democracia, lo que se sabe con cierta rigurosidad tiende a mostrar que los instrumentos para regular su influencia en la poltica pocas veces logran algo ms que un xito moderado y transitorio. La experiencia internacional sugiere que si los esfuerzos regulatorios en materia de financiamiento poltico han de alcanzar, al menos, ese modesto nivel de xito, algunas reglas bsicas deben ser observadas. 1. Haga las preguntas correctas Esas preguntas, son, al menos, seis: Cmo minimizar el riesgo de la entrada de fuentes de financiamiento cuestionables en los partidos y campaas?
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Mucho ms que la mayora de los temas electorales, el estudio del financiamiento poltico est cundido de preconcepciones y opiniones disfrazadas como verdades fcticas.

Cada una de esas seis preguntas apunta a un tema fundamental para la salud de democracia, desde la integridad de los tomadores de decisiones hasta la equidad electoral y la credibilidad de las leyes. Es virtualmente imposible que alguna reforma pueda acome-

Daniel Zovatto ter todas estas necesidades simultneamente, plenamente o siquiera coherentemente. En todo caso, no todas son igualmente prioritarias en todos los contextos. Por eso, es fundamental que toda reforma se sustente en un diagnstico medianamente riguroso de lo que urge modificar. 2. Pregntese si los fundamentos estn en su lugar Si bien las dificultades para regular el financiamiento poltico son comunes a todas las democracias, se plantean en forma ms clara en las democracias en vas de desarrollo y en los casos de pases que estn experimentando transiciones democrticas. Hay que tener presente, que la investigacin y regulacin del financiamiento electoral estn fundamentadas en supuestos de modernidad, esto es, suponen la existencia de instituciones electorales y contraloras consolidadas, partidos polticos con un mnimo de institucionalizacin, y una prensa hbil, diligente, independiente y protegida de la intimidacin poltica. La regulacin del financiamiento poltico no slo demanda paciencia; exige tambin prestar atencin a aspectos polticos muy bsicos sin los cuales est condenada al fracaso. Se trata, de algn modo, de una reforma poltica de segunda generacin que los sistemas democrticos slo pueden razonablemente emprender una vez que tareas bsicas tales como el empadronamiento de la ciudadana y la eliminacin del fraude electoral ya han sido completadas exitosamente. 3. Cuestione las verdades convencionales A su sentido de urgencia, los reformadores deben aadir un cierto escepticismo que les permita revisar algunas de las ms extendidas creencias en materia de financiamiento poltico, que frecuentemente confunden ms de lo que iluminan y distorsionan ms de lo que describen. Mucho ms que la mayora de los temas electorales, el estudio del financiamiento poltico est cundido de preconcepciones y opiniones disfrazadas como verdades fcticas. La falta de evidencia slida no obsta para que algunas aseveraciones tengan efectos polticos muy reales y terminen orientando los esfuerzos regulatorios. Hacen mal los reformadores cuando asumen que lo es. Se vuelve a plantear, as, un punto ya mencionado: nada sustituye al diagnstico como base de toda reforma. Y no cualquier diagnstico, sino uno fundado en evidencia emprica y en mtodos rigurosos. 4. Aproveche las crisis Si algo ha mostrado reiteradamente la experiencia internacional es que los intentos para reformar integralmente las reglas de financiamiento poltico rara vez ocurren en forma espontnea, preventiva o inevitable. Tanto en las democracias desarrolladas como en las en vas de desarrollo, la experiencia ha mostrado que tales reformas casi siempre son el resultado de escndalos y crisis que ponen el tema en el centro del debate poltico. La crisis suele ser la madre de la reforma (o al menos su partera) y la mejor aliada de quienes tienen genuino inters en mejorar la regulacin vigente. 5. Legisle pensando en el largo plazo, pero revise en el corto plazo Si bien las crisis sobrevinientes pueden ser disparadores de la reforma, no es conveniente

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Poltica pblica que definan exclusivamente su contenido. La experiencia comparada aconseja evitar cambios en las reglas poltico-electorales para responder a hechos variables y coyunturales, es decir, exclusivamente a problemas del momento. Aunque esos problemas tien todo esfuerzo regulatorio, es preciso aquilatarlos en su verdadera dimensin. La reforma del financiamiento poltico debe basarse en una mirada estratgica de mediano y largo plazo. La poltica al igual que la economa demanda una visin de futuro, basada en un conjunto de reglas de juego claras y estables. Pinsese en la cadena de fenmenos que un cambio en las reglas de financiamiento trae aparejada: adecuacin de las maquinarias partidarias al nuevo sistema, incluyendo nuevas formas de relacionamiento con los electores; ajuste de los medios de comunicacin a nuevas formas de hacer poltica; y adecuacin de las estructuras de administracin de la autoridad electoral a la nueva realidad, para no citar sino algunos de los cambios ms notorios. Esto no puede ni debe estar cambiando radicalmente en cada campaa. Sin embargo, ser inevitable hacer ajustes, y hay que estar abierto a ellos. La regulacin del financiamiento poltico es conocida en Alemania como la legislacin interminable. Todo reformador debe estar muy consciente del carcter tentativo de sus esfuerzos y de la necesidad de revisarlos peridicamente. Este es, como he venido sosteniendo en mis escritos, un tema condenado a la sucesin de distintas reformas legales; de ah la importancia de tener en cuenta su carcter fluctuante y coyuntural. Nuevas fuentes y prcticas de financiamiento sustituirn a las anteriores y formas inesperadas de vulnerar la legislacin vigente sern invariablemente desarrolladas por los actores polticos. Al igual que la propia construccin de la democracia, la configuracin de un sistema efectivo de financiamiento poltico es un proceso dinmico, una larga travesa en la cual muy pocas estaciones sern xitos rotundos. 6. Preste atencin a la combinacin de instrumentos y al entorno institucional Cada uno de los instrumentos de regulacin del financiamiento poltico en particular los sistemas de financiamiento estatal admite muchas variaciones y est ligado a un entorno normativo mucho ms amplio que condiciona sus efectos. La evidencia disponible advierte contra la tentacin de hacer afirmaciones empricas generales sobre los efectos de cada instrumento de regulacin. Prestar atencin a la combinacin de normas es crucial para predecir con algn nivel de precisin los efectos de las normas de financiamiento poltico. Olvidar esto es una receta para las prescripciones equivocadas y las sorpresas desagradables. An ms, en algunos casos las medidas requeridas para enfrentar algunos de los dilemas fundamentales del financiamiento poltico no sern consistentes con las requeridas para lidiar con otros. Algunos pasos necesarios para mejorar la calidad de la competencia electoral, por ejemplo, no necesariamente sern compatibles con el imperativo de no alimentar la inestabilidad del sistema de partidos. En esto, como en tantas otras cosas, se aplica la vieja regla de vida de que no todas las cosas buenas vienen juntas. De la misma manera es vital prestar atencin al entorno poltico e institucional en que se introducen las regulaciones del financiamiento poltico. Factores como el tipo de rgimen, el sistema electoral, la presencia de estructuras

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Daniel Zovatto unitarias o federales, la fragmentacin del sistema de partidos, el arraigo de las identidades partidarias, el alcance y la profundidad de la intervencin estatal, y las prerrogativas judiciales, para mencionar unos pocos, moldean decisivamente los incentivos y las necesidades financieras de los actores polticos, los obstculos para monitorear los flujos de contribuciones y gastos, y, en ltima instancia, los efectos de cualquier sistema de financiamiento poltico. As, por ejemplo, los sistemas electorales orientados a las candidaturas individuales, los sistemas de voto preferencial, las estructuras federales y los sistemas de partidos altamente fragmentados producen un aumento en el nmero de estructuras de campaa y reducen las economas de escala que son inherentes a modelos ms centralizados. Al multiplicar los puntos de entrada y salida del dinero y, por ello, los obstculos para aplicar controles financieros, las estructuras electorales descentralizadas requieren de un marco regulatorio diferente del que precisa un sistema basado en listas partidarias cerradas en un pas con estructura unitaria. La tarea de disear regulaciones adecuadas al financiamiento poltico requiere, pues, que los reformadores comprendan los vnculos que ligan las reglas de financiamiento poltico a su entorno institucional y poltico. Nada de esto hace de la prediccin de los efectos de una reforma una ciencia exacta, ni cosa parecida. Con toda seguridad, toda reforma acabar por generar consecuencias imprevistas y, casi siempre, no deseadas. Tener la humildad y la sabidura para revisar con alguna regularidad las normas introducidas es, por ello, esencial. 7. Sea moderado Si bien es cierto que en lo que se refiere a la regulacin del financiamiento poltico nada sustituye a la aplicacin efectiva de la ley, es igualmente cierto que la medicina regulatoria debe tomarse en dosis cuidadosamente administradas. La historia no ha tratado con amabilidad los intentos de introducir normas draconianas para regular el financiamiento poltico. Como se mencion ms arriba, los topes generales de gastos, por ejemplo, han demostrado ser de difcil aplicacin y han acumulado una larga historia de fracasos en pases que van desde los Estados Unidos hasta Japn. Lo mismo puede decirse de los intentos de instaurar prohibiciones absolutas de las contribuciones privadas. En los pocos casos en que los reformadores han tratado de hacerlo como en la India y Francia, han recibido sorpresas desagradables: las contribuciones privadas han continuado realizndose pero en formas singularmente corruptas y opacas, obligando a los reformadores a volver sobre sus pasos y a re-legalizar los aportes privados. Yace aqu una leccin crucial: entre ms difcil se haga a los partidos y candidatos recaudar fondos por vas legales, ms probable ser que lo hagan mediante procedimientos oscuros y cuestionables. 8. Busque aliados y construya consensos La reforma de las reglas de financiamiento poltico no es simplemente un problema tcnico sino, ante todo, poltico. Generalmente los reformadores se mueven en un angosto espacio en el cual deben acometer dos tareas a veces incompatibles: por un lado, la de construir amplias coaliciones que pongan presin

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Poltica pblica sobre quienes se benefician del statu quo tpicamente, los partidos establecidos y, por otro, la de involucrar tanto como sea posible en la elaboracin de la reforma a los partidos polticos. Estos ltimos casi siempre resisten cualquier proceso tendiente a cambiar las condiciones de la competencia democrtica e invariablemente tratarn de hacer fracasar aquella legislacin que les sea impuesta en forma inconsulta. Tampoco debe olvidarse nunca que, antes que nadie, los personeros de los partidos son los verdaderos expertos en materia de financiamiento poltico. Ese caudal de experiencia no debe ser desaprovechado por ninguna reforma. Todo esto requiere ciertamente buscar aliados dentro y fuera del sistema poltico. La prensa independiente, que ha demostrado ser acaso el ms poderoso control sobre las prcticas cuestionables de financiamiento poltico en muchas democracias, puede ser un aliado particularmente poderoso en esta materia. Pero sobre todo requiere concebir la reforma como un proceso basado en el dilogo y el consenso, en el cual participe el ms amplio espectro posible de actores poltico-partidarios y en el que sean involucrados y consultados diferentes sectores sociales. Esto permitir que la reforma que se adopte adquiera, adems de un alto nivel de legitimidad, sostenibilidad en el tiempo. 9. Acompae la reforma con recursos adecuados Todo sistema efectivo para regular el financiamiento poltico debe venir aparejado de recursos econmicos, humanos y jurdicos para hacerlo aplicar, si no ha de perder totalmente su credibilidad. Este punto es particularmente relevante en Amrica Latina, donde existe una enorme propensin a creer que la introduccin de cambios en los estatutos legales garantiza por s misma un impacto en la realidad. El caso de Mxico, ya mencionado, muestra que es posible acometer con relativo xito la creacin de controles al financiamiento poltico, pero que ello requiere de instituciones robustas y de muchos, muchos recursos. Que no se olvide: las reformas fallidas son ms que simplemente inocuas. Por el contrario, alimentan el desencanto poltico de la ciudadana y afectan la credibilidad de futuros esfuerzos de regulacin. 10. Sea realista Esta es, acaso, la leccin ms importante. Es razonable esperar que regulaciones bien concebidas y aplicadas reduzcan significativamente las prcticas de financiamiento poltico ms cuestionables y riesgosas para la democracia. Sin embargo, creer que la introduccin de esas regulaciones ser capaz de erradicar, de una vez y para siempre, las patologas del financiamiento poltico es absurdo y contraproducente. Quienes aspiren a elaborar reformas en esta materia no deben abrigar grandes ilusiones sobre las victorias que les esperan como resultado de sus empeos. Despus de todo, existe muy poca evidencia de que la introduccin y an la cabal puesta en prctica de controles sobre el financiamiento poltico sirvan para aumentar dramticamente la legitimidad de los sistemas polticos o la imagen pblica de los reformadores. La lucha para limpiar las prcticas de financiamiento poltico es, en el mejor de los casos, un camino entre riscos. Cuando se encuentran desprovistas de regulacin, tales prcticas alimentan sospechas generalizadas y dainas mitologas; cuando se las regula inadecuadamente, generan desencanto con las

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Daniel Zovatto reformas y escepticismo respecto de las intenciones de los polticos que las introdujeron; cuando se las regula rigurosamente, producen escndalos recurrentes sobre mtodos cuestionables de financiamiento y, en consecuencia, mayor cinismo poltico. As, los autores de reformas al financiamiento poltico pueden fracasar hasta cuando tienen xito. Por admirables que sean nuestras ambiciones, es importante comprender que la reforma del financiamiento poltico no es ms que un intento por limitar los daos infligidos a valores democrticos centrales por el ineludible papel del dinero en la poltica. Con todo, a pesar de los pesares, no queda ms camino que emprender la tarea de reforma, sobre todo en Amrica Latina. Los daos derivados de la desregulacin del financiamiento poltico son mucho ms grandes que los derivados de todas las dems opciones. Las lecciones anteriores no son un llamado a la inaccin, sino tan slo un sutil recordatorio de las grandes dificultades que aguardan a los reformadores en este campo. Son esos obstculos, precisamente, los que hacen que sus empeos sean muy necesarios. Resumiendo: el norte de las reformas en materia de financiamiento poltico debe ser el mejoramiento gradual de las condiciones de equidad y de transparencia, al mismo tiempo que establecer y mantener regmenes equilibrados y transparentes de financiacin de las actividades de los partidos polticos, tal como lo establece el artculo X de la Carta Democrtica Interamericana. La lucha para limpiar las prcticas espurias de financiamiento poltico es una batalla que hay que dar, de manera inteligente y por aproximaciones sucesivas Es crucial asimismo que las reformas adoptadas vayan acompaadas de los recursos necesarios para aplicarlas rigurosamente, de la voluntad de revisarlas cuando muestren sus inevitables limitaciones, y del realismo para entender que ningn sistema de financiamiento poltico por sofisticado que sea es capaz de garantizar por s mismo la integridad y la transparencia de la actividad poltica. Adems de buenas normas hacen falta tambin buenas prcticas.

Nueva crnica de de la ciudad de Cochabamba 4, Mara Y., Marn Cari.

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La financiacin ilcita de la poltica


Humberto de la Calle

Humberto de la Calle a esto se suman los eventos electorales, la necesidad de dinero es inescapable. Es claro que los partidos ya no descansan exclusivamente en el apoyo espontneo de los proslitos. Las modernas campaas son ms complejas, la irrupcin de los medios electrnicos de comunicacin ha trado nuevos afanes, las encuestas y el inevitable elenco de quienes las practican y las analizan, los focus groups, los spin doctors y toda la parafernalia electoral contempornea, generan un esfuerzo financiero importante. Es preciso entender, entonces, que el aporte de dinero a partidos y candidatos es una inversin en la democracia lo cual no le quita a la relacin dinero-poltica su faz conflictiva. Literalmente, pues, la financiacin de la poltica es un Jano de dos caras. La cara negativa se refiere a los eventos crticos que genera la sed inapagable de dinero. Escndalos vinculados al ingreso de dineros ilegales, corrupcin, aportes de grupos poderosos entregados con el objeto de incidir posteriormente en el gobierno electo, son fantasmas que recorren el mundo. Nadie escapa a ellos. Pases ricos y pobres, democracias occidentales, gobiernos en el Oriente, partidos en el tercer mundo, lderes en el Norte y en el Sur, todos a una, son vulnerables. Hay unanimidad en el sentido que la financiacin ilcita, en todas sus modalidades, afecta gravemente valores democrticos esenciales. Altera una necesaria equidad, compromete la libertad de los electores y la autonoma de los elegidos. An ms, una derivacin indeseable implica lograr que el ciudadano vote en funcin de los bienes que recibe del candidato. Este fenmeno, el clientelismo, mina la esencia de la democracia. Por fin, otro

PRESENTACIN El presente documento tiene por objeto el estudio del impacto de la financiacin ilegtima de la poltica. Dentro de esta categora ocupa lugar importante la financiacin ilegal. No obstante, el escenario que muestra la realidad no se agota en la ilegalidad. Hay un marco difuso en el que caben tambin algunas actividades que aunque no violen la ley, traicionan sentimientos ciudadanos, afectan valores centrales en la democracia y colindan con diversas formas de corrupcin. Un estudio de esta naturaleza no puede prescindir de esas zonas grises y, en muchas ocasiones, francamente opacas.

INTRODUCCIN. DINERO Y POLTICA La relacin entre ambos es inmemorial, necesaria y conflictiva. Pero inicialmente esa relacin primigenia entre dinero y poltica fue a la vez discreta, pacfica e informal. Si ella, pues, es inmemorial, no lo es en cambio la historia de las regulaciones y los formalismos. Fue en Gran Bretaa, en 1883, donde se dict la primera norma sobre el financiamiento de la poltica1. Y a partir de all, el trabajo ha sido incesante. Es difcil concebir un pas donde no haya algn tipo de reglamentacin sobre la materia. El hecho es que dinero y poltica forman un matrimonio indisoluble. Una democracia sostenible demanda especial atencin al financiamiento de la poltica. La actividad partidista en regmenes democrticos exige organizacin. Si
1

Pinto Duschinsky, Michael en LUJAMBIO, Alonso. Mxico. En CARRILLO, Manuel, LUJAMBIO, Alonso, NAVARRO, Carlos y ZOVATTO, Daniel, coordinadores. Dinero y contienda poltico-electoral.. Primera Edicin. Mxico. IFE, FCE. 2003. pg. 321

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Poltica pblica asunto que hay que cuidar es evitar que la democracia termine convertida en un sistema plutocrtico donde quienes financian dictan las polticas. Y, por fin, cuando nos enfrentamos a la captura del Estado por grupos ilegales, es todo el sistema poltico el que est bajo riesgo. Por su parte, tambin se afecta la separacin de poderes, porque en muchos casos se ha visto un maridaje entre la rama legislativa y el gobierno, bien por la incidencia de las donaciones interesadas de campaa, o por franca corrupcin que tiene derivaciones en ambas rbita. El resultado es una afectacin severa del funcionamiento de la democracia y un empobrecimiento de la tica de la administracin pblica. narcotrfico en algunos pases de la regin, el enriquecimiento ilcito y el lavado de activos. Un tercer escaln que se puede diferenciar cualitativamente del anterior, dado su carcter extremadamente daino y sus efectos verdaderamente desestabilizadores, es la captura del Estado mediante una especie de concurso para delinquir forjado entre polticos y crimen organizado. Y, por fin, la presencia de organizaciones armadas que de manera ms o menos desembozada, consolida dicha captura y establece un marco de poder que se decanta hacia una situacin endmica en la que la fuerza tiene que ser utilizada cada vez menos, dado el dominio sobre grupos poblacionales.2 En cuanto a la primera categora, uno de los casos debidamente documentados, corresponde a una investigacin realizada en Colombia por la Universidad de Estocolmo Departamento de Criminologa, bajo la direccin de la profesora Nubia Evertsson, y con el auspicio de la Agencia Sueca de Cooperacin Internacional. Se llev a cabo una encuesta con empresarios (donantes y no-donantes) cuyos resultados confirman un hecho que puede ser comn a una variedad de pases: que las donaciones a las campaas se hacen, en muchas ocasiones, a la espera de obtener decisiones favorables de los ciudadanos elegidos, y que, por tanto, hay una relacin de proximidad importante entre tales donaciones y algunos procesos de corrupcin poltica. Paso entonces a resear algunos de los principales hallazgos del estudio.3

CATEGORAS DE LA FINANCIACIN ILCITA. VAS DE INFLUENCIA DEL DINERO Hay varias fuentes principales: Por un lado, est el dinero legal que se entrega en un marco de favorecimiento de grupos especficos en la formulacin de polticas pblicas. El tpico quid pro quo, muy cercano a corrupcin o a veces corrupcin pura y dura. La cercana entre algunas donaciones y el soborno ha sido estudiada desde el punto de vista emprico, aunque no abundan estudios sobre el tema. El otro captulo es el dinero negro: dinero proveniente de diversas formas de corrupcin, utilizado para adquirir o aumentar el poder a travs de la financiacin de la poltica. En este campo se destaca la creciente incidencia del
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Duncan, Gustavo. Los Seores de la Guerra. Planeta. Bogot. 2006. Evertsson, Nubia. Informe de la Encuesta sobre la financiacin de las campaas electorales y la corrupcin poltica en Colombia. Departamento de Criminologa. Universidad de Estocolmo. 2009.

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Humberto de la Calle

No obstante, existe el riesgo en todas partes de que poderosos actores del sector privado capturen polticas y gobiernos y desbaraten fuertemente las decisiones democrticas, convirtindose en una amenaza significativa para las prcticas de gobierno responsables e inclusivas.

Incidencia, polticas institucionales y motivos para hacer donaciones. Las firmas encuestadas entregan aportes principalmente a los candidatos a corporaciones municipales, as: 27.8% a candidatos a Alcalde y 23.3% a concejos municipales. La incidencia de las dems donaciones es menor. 12.5% a campaas presidenciales, 10.2% a Senado y 10.2% a Cmara de Representantes (Cmara Baja). El 54.9% de los encuestados manifest entregar apoyo en especie (publicidad, transporte, comida) mientras que slo un 37% contest que entrega dinero. En el 59.6% de las respuestas, las donaciones no superan los 5 millones de pesos (US $ 2500). Slo un 5.5% entreg sumas superiores a 100 millones de pesos (US $ 50.000). Se observa que la ideologa o la identificacin programtica no es el factor principal para acceder a las donaciones. En los cuerpos colegiados, los empresarios apoyan a ms de un candidato: 29.4% a ms de un Representante a la Cmara y 20% a ms de un Senador. A su vez, 9.5% apoyan a ms de un candidato a la Presidencia y 12.5% a ms de un candidato a la Alcalda. Slo un 22.9% de los encuestados tiene una poltica empresarial institucional para la entrega de donaciones. nicamente el 59.6% lleva registros contables de los aportes y slo un 51.4% verifica que el receptor haya registrado debidamente la donacin ante la autoridad electoral. Las donaciones generalmente se deciden ad hoc, en cada caso. El 40% entrega donaciones a candidatos que tienen la misma lnea poltica de la junta directiva y otro 40% a candidatos que tienen una conexin personal con los directivos o propietarios de la compaa. 12% apoyan a los que consideran candidatos honorables y 8% a los que van

Muestra estadstica y caractersticas del estudio. La muestra corresponde a empresas colombianas, tanto donantes como no-donantes, en las que no existe participacin del gobierno y que tienen sede en cinco de las principales ciudades del pas. Se hizo un interrogatorio de contacto para garantizar el perfil del encuestado, luego se evalu el cuestionario principal en talleres en los que participaron la propia Universidad de Estocolmo y, luego, en Colombia Transparencia por Colombia, Programa Presidencial de Luchan contra la Corrupcin, Consejo Nacional Electoral y el Proyecto PNUD/ IDEA. Durante los meses de Abril y Julio de 2009 se realiz un total de 302 encuestas, las cuales fueron luego sometidas a un proceso de depuracin para descubrir reticencias y falsedades. A la muestra ingresaron empresas grandes, medianas, pequeas y microempresas. Fueron encuestados funcionarios que ocupaban cargos de alta direccin.

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Poltica pblica encabezando las encuestas. En cuanto a las motivaciones concretas, 38.4% de los encuestados aducen que sus empresas entregan donaciones porque buscan apoyar a sus familiares o amigos; 15.8% porque esperan recibir algo a cambio y 16.4% porque apoyar las campaas hace parte de su responsabilidad social. Te doy para que me des. Por sectores empresariales, se observa que para los encuestados los contratistas estatales, las multinacionales y los grandes grupos empresariales son los que derivan la mayor influencia de las donaciones: 81.1%, 84.2% y 90.7% respectivamente. Financiacin y corrupcin. El 94.4% de las empresas encuestadas manifiesta estar de acuerdo con la afirmacin de que las donaciones a las campaas polticas son una prctica de corrupcin. Al indagar comparativamente algunas formas de corrupcin se encontr que para los encuestados el hecho de retribuir o solicitar compensaciones a los donantes de las campaas polticas es la prctica que ocurre con mayor frecuencia entre los funcionarios electos en cargos ejecutivos (43.6%) y legislativo (32.2%). Tambin se puede concluir que hay una marcada tendencia a creer que [las donaciones] son usadas por las firmas para obtener beneficios particulares de los lderes polticos a quienes ellos apoyan (65.1%) y que adems estas generan compromisos (71.2%) entre las partes involucradas.4

El 15.8%, como se dijo, espera alguna retribucin de los elegidos. Al 10.1% les ofrecieron beneficios y, de stas, al 45.5% se les prometi la celebracin de contratos estatales; y al 36.4% el nombramiento de un familiar o alguien cercano a un cargo pblico. Al 72.7% de las organizaciones que se les prometi alguna retribucin, se les indic tambin cmo obtener lo prometido. Al 50% se le dijo que deban entrar en contacto con la persona que recibi la donacin y al otro 50% que buscara a un miembro de alto nivel de la campaa. El 87.5% de las personas de enlace fueron contactadas pero slo el 50% manifest haber recibido las compensaciones ofrecidas. Luego a un nivel alto de expectativa sobre ventajas Y, por fin, el 45.8% manifest estar de acuerdo particulares, se suma un claro incumplimiento en forma parcial o total con la afirmacin de de los elegidos. que las donaciones a las campaas electorales Con relacin al nivel de influencia sobre la le- corresponden a una forma de soborno. Para el gislacin general mediante apoyos a las cam- 96% es mejor entregar donaciones electorales paas, las respuestas fueron las siguientes. En que ofrecer sobornos. cuanto a los alcaldes, 49.5% de los encuestados cree que la influencia alcanzada puede ser mucha o moderada. 19.3% cree que es poca o ninguna. Sobre el Presidente, 43.1% dice que mucha o moderada mientras el 33.9% afirma que poca o ninguna. El anterior estudio permite concluir lo siguiente: Un porcentaje muy alto de la financiacin privada va a elecciones locales, lo cual es un hallazgo nuevo frente a percepciones anteriores. La proporcin de donaciones en especie es muy alta.

Op. Cit. Pgs. 18 y 19.

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Humberto de la Calle Las empresas tienen derecho a que se las tenga en cuenta en el proceso democrtico de toma de decisiones. La prctica del lobby, esto es, los grupos que ejercen presin sobre los poderes pblicos a fin de favorecer determinados intereses, permite transmitir informacin y opiniones importantes a los representantes polticos y funcionarios pblicos. No obstante, existe el riesgo en todas partes de que poderosos actores del Sin ttulo, Walter Patio, arte rupestre. sector privado capturen polticas y gobiernos y desbaraten fuertemente las decisiones democrticas, convirtindose en una amenaza De igual modo, el problema de la financiacin significativa para las prcticas de gobierno ilegal no se presenta nicamente en las granresponsables e inclusivas. des ciudades. En el Informe Global de la Corrupcin 2009 se El nmero de donaciones pequeas es mayor demuestran los estrechos vnculos que persisten que lo percibido con anterioridad. Es equivoentre las empresas y los gobiernos tanto en los cada la impresin anterior de que slo grandes pases en desarrollo como en los industrializagrupos haca aportes, aunque el monto global dos, la diversidad de conflictos de intereses y aportado por stos es la porcin ms grande. los riesgos cada vez mayores de que el lobby Ese territorio inexplorado es preocupante, por- corporativo tenga una influencia desproporcioque est configurado precisamente por las nada. Los estudios de casos de Bangladesh, elecciones ms difciles de controlar. En efecto, Alemania, Malasia y Trinidad y Tobago docutanto el nivel local, sobre todo en municipios mentan la existencia de una peligrosa relacin alejados, como las donaciones en especie y entre las empresas privadas y las instituciones la dispersin de donaciones, constituyen un pblicas. En el Reino Unido, se estima que las verdadero desafo a la hora de someterlas a compaas que mantienen fuertes conexiones revisin y control. con la esfera poltica representan casi el 40% En esta misma categora puede incluirse el tras- de la capitalizacin burstil; este porcentaje alpaso circular de funcionarios entre sector p- canza un impactante 80% en Rusia. Asimismo, blico y privado. Es la llamada puerta giratoria. la magnitud y el rpido crecimiento del lobby Algunos servidores pasan al sector privado y generan fuerte inquietud acerca de la visibiliejercen influencia en las mismas materias admi- dad igualitaria y del derecho a ser odos de nistrativas que manejaron de manera oficial. O, aquellos ciudadanos que no pueden contratar al contrario, dirigentes gremiales acuden al go- grupos de presin. En Bruselas, se calcula que bierno para desarrollar all las ideas del sector existen 2.500 grupos de presin con 15.000 miembros que compiten por tener influencia en privado al que pertenecen. el proceso de toma de decisiones de la Unin En este orden de ideas merece tambin algu- Europea. na reflexin el lobby o cabildeo.

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Poltica pblica Es difcil establecer si el monto global de la corrupcin ha aumentado.9 Parece que s, pero siempre queda pendiente por resolver la hiptesis de que lo que ha aumentado realmente es la capacidad del Estado para desvelar los casos, en asocio de grupos de Mientras que en Estados Unidos hay una sociedad civil, medios de comunicacin y acalegislacin detallada sobre la materia, muy demia. Estudios varios sobre cifras de corruppocos pases latinoamericanos han expedido cin son difciles de confrontar con el pasado, regulaciones legales.6 Pese a la resistencia dada la carencia de informacin. Lo que s atvica en Latinoamrica, es pertinente brin- parece indudable es que el efecto nocivo de dar transparencia a una actividad que cada la corrupcin, y la forma como se ha imbricada se extiende ms y se vuelve ms compleja. do en circuitos sensibles del Estado, es algo Por su parte, Zovatto7 menciona una serie de que va en ascenso. actos en el punto en que la poltica converge Es ya una necesidad elevar el estudio de la con la corrupcin: Funcionarios pblicos que financiacin de la poltica para examinarlo en realmente hacen trabajos partidarios, compra la mesa de la corrupcin, y, en muchos cade votos, cohecho anticipado, cohecho tpico, sos, elevar la corrupcin para examinarla en la defraudacin a la Administracin Pblica, tr- mesa de la captura del Estado. fico ilcito. La captura del Estado busca desplazarlo a faEn este terreno, sorprende la asombrosa frase de Bill Clinton: Pienso que es hipcrita que alguien en la vida pblica diga que no le ayuda a hacer parte de una misin comercial el haber ayudado a la campaa de quien gan la eleccin. Y esto es algo bueno. Es la forma cmo funciona el sistema poltico.8 Pasemos ahora al segundo aspecto: dinero de origen francamente corrupto que se utiliza en el financiamiento de la poltica. vor de organizaciones paralelas y ms o menos clandestinas donde se moldean las decisiones segn los intereses de la organizacin o sus miembros. Se fabrican las reglas bsicas del juego, tales como leyes, decretos y regulaciones, a travs de pagos a funcionarios oficiales o influencia ilcita y no transparente sobre ellos. En los casos crticos, las lealtades de algunos funcionarios estn del lado de la organizacin criminal y no del Estado.10 En Estados Unidos, los gastos de las compaas asignados a actividades de lobby se han incrementado abruptamente. En el mbito estatal dichos gastos promedian los 200.000 dlares por legislador, y por cada legislador existen cinco lobistas que compiten por su atencin.5

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Informe Global de la Corrupcin 2009. Transparencia Internacional. Cambridge University Press. Cambridge. UK. 2009. A mediados del 2003 se aprob en el Per la Ley N 28. 024 que regula la Gestin de Intereses en la Administracin Pblica. En Dinero y contienda politico-electoral. Zovatto, Daniel. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 2003. Pg. 41 The perverse effect of Campaign Contribution Limits: Reducing de Allowable Amounts Increases the Likelihood of Corruption in the Federal Legislature. Nicholls, Philip M. American Bussines Law Journal. Volumen 48, 2011. Pg 116. Naim sostiene que ha aumentado. Naim, Moiss, p.13. Illicit: How Smugglers, Traffickers and Copycats are Hijacking the Global Economy (Washington, DC: Inter-American Development Bank, 2005). Kupferschmidt, David. ILLICIT POLITICAL FINANCE AND STATE CAPTURE.. International IDEA. Mxico. 21 August 2009. Presentacin oral.

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Humberto de la Calle En el siguiente cuadro Kupferschmidt describe algunos casos notables de captura del Estado.
Pas / regin Afganistn Presuntos agentes de captura del Estado Seores de la guerra. Crimen organizado conformado por antiguos y actuales agentes de seguridad del Estado. Ejrcito Principales fuentes de financiamiento poltico ilegal Amapolas, herona. Oscuras industrias privatizadas, trafico (de mujeres), impuestos. Principales instituciones blanco Polticos, ejrcito y control fronterizo. Instituciones clave: aduana, poder judicial, medios de comunicacin, etc. El Estado Expresin territorial de la captura del Estado Regional
Rusia y la antigua Unin Sovitica

Pakistn

Servicios de Inteligencia Vladimiro Lenin Montesinos, cabeza del servicio de inteligencia peruano.

Herona, armas y el Estado. Cocana, armas, malversacin, adquisiciones.

Todas las instituciones. Autoridades de impuestos, poder judicial, militares, inteligencia militar y medios de comunicaciones. Mayora de los rganos econmicos, polticos, judiciales y de seguridad, incluyendo partidos polticos y medios de comunicaciones. Agencias reguladoras de industrias importantes.

Nacional

Per 1990 2000

Nacional

Bulgaria

Nacional

Burma

Drogas, industrias controladas por el ejrcito. Drogas

Nacional
Estados Unidos

Oligarcas en complicidad con altos oficiales del Estado, muchos de los cuales provenan de los servicios de seguridad.

Oscuras industrias privatizadas, recursos naturales (aceite y gasolina), contratacin estatal e impuestos.

Regional e internacional, pero en proceso de cambio mientras el estado busca subordinar o expropiar a algunos oligarcas. Ninguna

Colombia

Carteles de la droga, guerrillas (ELN11, FARC12), organizaciones paramilitares.

Poder legislativo, partidos polticos, poder judicial, polica y fronteras.

Control local con aumento en el desplazamiento de las FARC a zonas remotas. Nacional

Corporaciones

Ganancias legales

Guatemala

Elementos del ejrcito y antiguos agentes del servicio secreto. Traficantes de drogas.

Cocana

Instituciones que podran influir o facilitar el trfico. Instituciones que podran influir o facilitar el trfico de drogas.

Guinea Bissau

Cocana, ayuda extranjera.

Nacional

Pases de alto conflicto en el frica Subsahariana

Ejrcitos (nacionales y extranjeros), grupos rebeldes (nacionales y extranjeros), corporaciones extranjeras explotando recursos naturales. Grupos de crimen organizado originados en el sur del pas. Crimen organizado con la participacin de algunos miembros de Ejrcito de Liberacin de Kosovo.

Recursos naturales, ayuda extranjera.

Regional

Italia

Drogas, extorsin, falsificacin de mercanca y contratos estatales. Trfico ilegal (armas, mujeres, herona).

Polticos, poder judicial, parte de los medios de comunicacin y polica. Instituciones que podran influir o facilitar el trfico.

Control regional e incursin en instituciones de orden nacional. Nacional

En el caso colombiano, es preciso hacer mencin de la llamada parapoltica. Grupos de autodefensa formados en principio como respuesta a las acciones de la guerrilla, terminaron conformando batallones que se involucraron en el narcotrfico y utilizaron la violencia y la intimidacin para adquirir poder poltico. Muchos congresistas fueron sus cmplices. La Corte Suprema de Justicia ha condenado decenas de ellos, actualmente en las crceles. Su poder poltico lleg a capturar varias administraciones locales hasta el punto que la prestacin del servicio de salud, la minera y los juegos quedaron literalmente en sus manos en las zonas de predominio. La Corporacin Nuevo Arco Iris define as la situacin: En una gran ola de expansin, los paramilitares ganaron varias guerras y en ese proceso lograron modificar sustancialmente el mapa poltico en doce departamentos13, transformar parcialmente el de otros, establecer

Kosovo

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Ejrcito de Liberacin Nacional. Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia. En Colombia hay 33 departamentos.

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Poltica pblica una gran bancada parlamentaria, influir en las elecciones presidenciales, capturar el poder local en diversas regiones del pas y entrar en un proceso de negociacin con el Estado () Era necesario, en todo caso, confirmar que se haban establecido alianzas y compromisos entre los polticos y los paramilitares14 ciado tiene, estadstica y empricamente, una ventaja ostensible. Una revisin de encuestas hecha por Gail Russell Chaddock indica que cerca del 50% de los norteamericanos cree que la mayora de los congresistas son corruptos y que esto afecta a los dos partidos por igual.15 Y, en el caso de Mxico, pese al efecto dirigido a crear mayor equilibrio en la competencia electoral con fundamento en un fuerte viraje hacia la financiacin pblica, los resultados empricos muestran que con un mismo nivel de gasto, incluso el mximo permitido, se puede tener todo tipo de resultados electorales.16 Suele ocurrir que por razones ideolgicas, los grupos ms poderosos en el campo de la economa, favorecen ampliamente a partidos o candidatos que defienden el statu quo. Existen reportes en tal sentido en Mxico, Uruguay o Costa Rica17 En Colombia, es comn que unos mismos donantes hagan aportes a varias campaas. Los informes oficiales presentados por las campaas presidenciales del 2002 muestran que dos grandes grupos econmicos contribuyeron por igual a las a las dos campaas ms grandes con cifras prcticamente iguales. Contrasta lo anterior con la campaa de la izquierda, que se financi con aportes de sus militantes y de una Fundacin sin nimo de lucro. La diferencia es de 3 a 1. Los candidatos principales, cerca-

DESARROLLO Para ilustrar la manera como se afectan los valores mencionados, procedemos a hacer un recuento de reflexiones doctrinales y casos que, aunque no agotan la materia, son suficientemente elocuentes sobre los efectos perversos de la financiacin ilegtima. Equidad poltica No siempre mayor gasto electoral significa victoria asegurada. Hay casos en que, inclusive, el exceso de gasto termina deteriorando la posicin poltica del candidato. Tal es el caso de la eleccin en el Per en 1990. Aunque Mario Vargas Llosa super en una proporcin de 56 a 1 a Alberto Fujimori, no obtuvo el triunfo, en muy buena parte, porque ese despliegue de dinero lo asimil a las clases dominantes. Pero estas son anomalas que no corresponde a la regla general. El candidato mejor finan-

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The perverse effect of Campaign Contribution Limits: Reducing de Allowable Amounts Increases the Likelihood of Corruption in the Federal Legislature. Nicholls, Philip M. American Bussines Law Journalolumen 48, 2011. Pg 84. Molinar Horcasitas, Juan. Las elecciones federales de 1997 en Mxico: Evaluacin del sistema de partidos y la reforma electoral en materia de Regulacin Financiera Internet. www.trife.gob.mx Pg. 11. Zovatto, Daniel y Casas-Zamora, Kevin. Para llegar a tiempo: Apuntes sobre la regulacin del financiamiento poltico en Amrica Latina. Revista Elecciones. ONPE. Volumen 9. 2010. WWW.onpe.gob.pe.

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Humberto de la Calle nos al establecimiento, tomaron el 82% de la torta financiera.18 An ms grave, hay denuncias consistentes sobre apoyos gubernamentales abiertos o encubiertos a los candidatos de su preferencia. Una forma de implementar esto es a travs de masivas campaas de propaganda oficial a favor del gobierno, con el propsito de favorecer el candidato continuista. Transparencia, participacin, legitimidad Ha sido ampliamente reconocido el impacto negativo de la financiacin ilegtima sobre la confianza pblica, y su correlato que es la legitimidad poltica (no jurdica).

Nicholls21 seala que la corrupcin erosiona la confianza en el gobierno y, tomando expresiones de Susan Rose-Ackerman, agrega que hace pensar a los ciudadanos que el Estado Durante las elecciones del 2000, Mxico vio se vende al mejor postor sustituyendo los vaun creciente despliegue de propaganda pa- lores democrticos por la habilidad para pagada en medios electrnicos. Segn Acosta y gar. El mismo autor acude a Emitai Etzioni para Garca19, entre el 8 de mayo y el 30 de junio agregar que afecta el funcionamiento de la se publicaron 2.300 avisos (spots). Una primera democracia, destruye la conexin entre reprereflexin es que, a diferencia de otros sistemas, sentantes y representados, afecta la economa Mxico permite publicidad poltica pagada en y los negocios y distorsiona la legitimidad deestos medios. En segundo lugar, es bastante mocrtica. Muchos de los sobornos, agrega, llamativo que simultneamente con los anuncios toman la forma de contribuciones de campaa. de los candidatos, el propio gobierno inunda los canales con avisos sobre sus logros y reali...hay denuncias consistentes zaciones. En efecto, slo el 51% de la menciosobre apoyos gubernamentanada cifra corresponde a los partidos. El resto les abiertos o encubiertos a los se public por cuenta de entidades oficiales. candidatos de su preferencia. En cuanto a los primeros, el 52% correspondi Una forma de implementar esto al PRI. La Alianza por el Cambio, que result vencedora, utiliz el 25% del tiempo, aunque es a travs de masivas camlos candidatos Labastida y Fox tuvieron una expaas de propaganda oficial a posicin casi igual, alrededor del 34%. El 80% favor del gobierno, con el prode la poblacin record haber visto publicidad psito de favorecer el candidato a favor de los dos candidatos mencionados en continuista. la televisin.20

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De la Calle, Humberto. En De las normas a las buenas prcticas.OEA. San Jos. 2004. CD-ROM. La tasa de cambio corresponde a la poca de la pulbicacin. Acosta, Miguel y Garca Vernica, La publicidad poltica por televisin en las elecciones del 2000 en Mxico, en Revista Mexicana de Comunicacin, www.cem.itesm.mx Estudio de evaluacin de publicidad poltica, BIMSA, www.bimsa.com The perverse effect of Campaign Contribution Limits: Reducing de Allowable Amounts Increases the Likelihood of Corruption in the Federal Legislature. Nicholls, Philip M. American Bussines Law Journal. Volumen 48, 2011. Pg 77.

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Poltica pblica econmico y la inversin; fomenta el crimen transnacional y, en lo que concierne a este estudio, erosiona el sistema democrtico y el entramado institucional en tanto afecta la sustancia de aquel que se basa en la confianza ciudadana. Tambin contribuye a desordenar el sistema de partidos, distorsiona el proceso electoral y, en casos extremos, como se dijo, permite la captura del Estado y la creacin de bandas armadas que terminan sustituyndolo en la prctica. En el caso latinoamericano, hay una grave y creciente incidencia del narcotrfico en el crecimiento de estos fenmenos.

EFECTOS NOCIVOS DE LA CORRUPCIN No han faltado voces que proclaman una supuesta neutralidad de la corrupcin o que minimizan su impacto. Nathaniel Leff y Samuel Huntington sostuvieron en la dcada de 1960 que el soborno es dinero acelerante, esto es, que imprime velocidad a la toma de decisiones burocrticas y ayuda mediante una especie de salario ad hoc a que funcionarios mal pagados acten de manera diligente. Diez aos despus, Richard Posner sugiri que la corrupcin poltica era simplemente un sistema de transferencia de riqueza.22 Esta es una visin superada. En los aos ochenta, varios economistas23 sealaron que este tipo de visin, que corresponde a una visin esttica de cada transaccin corrupta, es equivocada. Un anlisis dinmico muestra los efectos nocivos de la corrupcin tanto en la economa como en el sistema poltico. Naciones Unidas ha emitido un documento concluyente: Corrupcin y democracia son incompatibles. Corrupcin y prosperidad econmica son incompatibles. Corrupcin e igualdad de oportunidades son incompatibles.24 Hay consenso en que la corrupcin reduce los ingresos de los gobiernos, privndolos de recursos para cumplir sus diversas tareas, muchas de ellas en el campo social; por tanto aumentan las desigualdades; deteriora el crecimiento
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EFECTOS SOBRE LAS RAMAS DEL PODER Aunque en sistemas presidenciales como los latinoamericanos, las decisiones centrales en grandes tramas de corrupcin exigen presencia activa de miembros de la rama ejecutiva, tanto a nivel nacional como local, la percepcin ciudadana condena en primera lnea a los partidos y su reflejo en el Congreso. Pero la rama judicial tambin sufre las consecuencias. Por un lado, el clamor de la opinin pblica implica que los rganos judiciales y de control se dediquen prioritariamente a los casos ms sonados, en desmedro de la marcha normal de la justicia. En algunos casos se han presentado tambin evidencias de corrupcin en la rama judicial. Y, como en el caso de Co-

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En Nicholls, Philip M. Op. Cit. Pg. 85. En especial Douglass North y Johann Lambsdorff. Este ltimo ha refutado la idea de que se trata de un mecanismo de distribucin de riqueza. UN Doc. A/58/PV.50. Octubre 31 de 2003. The perverse effect of Campaign Contribution Limits: Reducing de Allowable Amounts Increases the Likelihood of Corruption in the Federal Legislature. Nicholls, Philip M. American Bussines Law Journal. Volumen 48, 2011. Pg 77.

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Humberto de la Calle lombia en los aos 90, los jueces que se resistan, pagaban con su vida. Adems, como se trata usualmente de discusiones que polarizan la opinin, dados los efectos polticos de las investigaciones, no faltan voces de condena a los jueces pretextando que sus decisiones estn orientadas por intereses partidistas. menor. Suiza, fuertemente apegada a reserva bancaria, en lo que concierne a su situacin interna ha estado exenta de grandes escndalos. El financiamiento pblico ha sido eficaz para abrir la poltica y permitir nuevas opciones, pero no necesariamente para frenar la financiacin ilcita. En el caso de Francia, aunque el 50% de la financiacin es de origen pblico, el fenmeno no ha podido ser ntegramente corregido. El sonado caso Chirac es una muestra. En cuanto a Espaa, que ingres con gran vehemencia en el uso de fondos pblicos, afirman Nassmacher y Kooler que el evidente desinters de los partidos espaoles para atraer a los ciudadanos ordinarios (militantes o pequeos contribuyentes) como una fuente de financiamiento privado termin mostrando que los fondos pblicos no suprimen la corrupcin.26 Golden y Chang, expresan: Ofrecemos evidencia de que la corrupcin poltica de legisladores de la Democracia Cristiana (en Italia), aparece como algo sistemtico alrededor de 1974, precisamente cuando se expidi una ley para regular el financiamiento pblico de los partidos polticos. Esto sugiere que la legislacin diseada para limitar el financiamiento discrecional puede haber amplificado el grado de corrupcin que se desprende del sistema electoral.27 Y agregan otro fenmeno: a veces la corrupcin crece, no porque aparezcan nuevas modalidades, sino porque se vuelve corrupto desde el punto de vista legal lo que no lo era antes. Tambin en Italia en la misma poca, la prohibicin las empresas de financiar campaas y el disclosure de gastos

DIFICULTADES ANALTICAS. PUNTOS DE CONSENSO Uno de los problemas ms serios que afronta el estudio de la financiacin ilegtima de la poltica, tanto en el plano del anlisis como en la formulacin de acciones de poltica pblica, es cierto grado de perplejidad que produce el enjambre de variables que se comportan de manera contradictoria. En primer lugar, no es cierto, como podra pensarse de manera intuitiva, que a mayor democracia menos corrupcin poltica. Como lo expresa Doublet, no hay una relacin obvia entre la existencia de una democracia avanzada y la ausencia de corrupcin, si tomamos como ejemplo el caso de Singapur, ubicado en el sexto lugar en la lista de los estados menos corruptos, pero que no puede ser considerado como un modelo de democracia.25 La proliferacin de regulaciones tampoco contiene las claves para mitigar las causas y el desarrollo del fenmeno. Espaa, Francia e Italia con gran despliegue legal, no han evitado casos serios. En Gran Bretaa, con menos legislacin hasta el 2000, el impacto ha sido
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Doublet, Yves-Marie. Financiamiento, corrupcin y gobierno. En Dinero y contienda poltico-electoral. Carrillo, Manuel el al. Coordinadores. Fondo de Cultura Ecohnmica. Mxico. 2002. Pg. 476. Op. cit. pg. 198. Golden y Chang, op. Cit. Pg. 595. Traduccin libre.

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Poltica pblica el caso de los congresistas le fue confiada al Consejo de Estado, mxima instancia de la jurisdiccin contencioso-administrativa, el cual debe resolver la peticin en el trmino de 20 das hbiles, que puede ser formulada por cualquier ciudadano. Esta media ha sido eficaz. Hasta el ao 2004, se haban radicado 378 demandas de las cuales 41 terminaron con la muerte poltica de los congresistas incriminados. Se habla de muerte poltica, por30 No obstante, Nicholls sostiene que la reduc- que produce inhabilidad vitalicia. cin del valor de las donaciones aumenta la Est tambin all mismo la figura denominada corrupcin.29 El autor describe cmo las deci- silla vaca que comenz a regir en 2009. siones de los corruptos son algo enteramente racional en el que opera el anlisis de CosEl efecto del clientelismo es to-Beneficio. Luego de desmenuzar los costos generalmente aceptado como de la corrupcin, concluye que los lmites a los causa del incremento del fenaportes aumentan el volumen de operaciones meno. El paso del clientelismo individuales y por tanto los costos de transacvertical (de arriba hacia abajo) cin para conseguir dinero. En el caso de los Estados Unidos, adems, aparecen promotores al clientelismo horizontal (ms de donaciones en paquete (bundle) con un burocrtico, menos personaliefecto daino. No obstante, luego veremos alzado, ms extendido) contribugunas sugerencias suyas sobre cmo enfrentar y a su aumento. el fenmeno. electorales, terminaron criminalizando algo que no era delito.28 Tambin existe controversia sobre las medidas tendientes a sealar topes a las donaciones. La lgica imperante es que a travs de este mecanismo, se logra mitigar el efecto plutocrtico de la financiacin ya que desaparecen los grandes aportantes, se democratiza la base financiera de las campaas y se genera una mayor participacin de los seguidores. De igual modo, pese a las dificultades de llevar a la prctica los mejores deseos, hay casos exitosos de buenas prcticas. En Colombia, la Constitucin de 1991 implant un mecanismo de prdida rpida de la investidura de los congresistas y otros servidores elegidos. En lo que aqu interesa, son causales la violacin del rgimen de inhabilidades e incompatibilidades, la indebida destinacin de dineros pblicos y el trfico de influencias. La competencia en
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Cuando contra un miembro de una corporacin de eleccin popular se dictare orden de captura por los delitos de perteneca, promocin o financiacin de grupos paramilitares, narcotrfico o delitos de lesa humanidad, no ser reemplazado. Y si recibe sentencia definitiva, el partido que lo present como candidato perder su escao, el cual permanecer vaco hasta el fin del perodo. De esta manera, se

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Id. Pg. 597. Nichols, Philip M. The perverse Effect of Campaign Contributio Limits: Reducing the Allowable Amount Uncreases the Likelihood of Corruption in the Federal Legislature. Amercina Business Law Journal. Volume 48. 2011. Pg. 77. Despus de 2004 no se han publicado estadsticas metdicamente compiladas.

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Humberto de la Calle establece una sancin al partido, norma que se ve reforzada por otra decisin adoptada el mismo ao que establece una escala de sanciones para los partidos que hayan avalado a los mencionados candidatos. Las posibles sanciones son multas, devolucin de los recursos pblicos percibidos pro reposicin de votos y, en casos extremos, prdida de la personera jurdica. Es una dura reaccin normativa contra la llamada parapoltica, esa alianza entre grupos paramilitares y lderes polticos. Por ltimo, en el ao 2011 se dictaron normas para combatir la llamada puerta giratoria, el sistema de influencias a travs de funcionarios que pasan al sector privado, o ingresa al sector pblico, con una agenda particular. La inhabilidad para brindar asistencia, representacin o asesora ante el organismo al cual pertenecieron, o ante el sector objeto de vigilancia por parte del funcionario, se extiende a dos aos. Esta prohibicin es perpetua respecto de los casos concretos que haya conocido. Hay quienes le dan especial importancia a la gnesis de la corrupcin en ciertas particularidades del sistema electoral. Por ejemplo Golden y Chang31 aseguran que la competencia intrapartidaria, provocada por el voto preferente o cualquiera de los sistemas de lista abierta inducen un mayor grado de corrupcin. Esta afirmacin, no obstante, es desafiada por otros analistas. En el caso de Venezuela en los aos setenta, ms bien ocurri el fenmeno contrario. Una partidocracia enquistada, donde el elector ni siquiera tena informacin en la tarjeta electoral sobre los miembros de la lista cerrada y bloqueda, provoc el derrumbe de los partidos tradicionales. Y tomando como base el caso de Italia, Golden y Chang aseguran que el llamado voto personal, acompaado de una alta dosis de clientelismo, incidi en el incremento de la corrupcin. El efecto del clientelismo es generalmente aceptado como causa del incremento del fenmeno. El paso del clientelismo vertical (de arriba hacia abajo) al clientelismo horizontal (ms burocrtico, menos personalizado, ms extendido) contribuy a su aumento.32 Creemos que hoy hay que agregar un fenmeno nuevo. En la poca del modelo de estado dominado por el subsidio a la oferta (mediante la asuncin por el Estado de colegios y universidades, hospitales, construccin de vivienda y, en general, toda la ejecucin de la poltica social en manos suyas), el clientelismo era predominantemente horizontal, con un impacto menor al actual. El modelo de subsidio a la demanda, a travs del pago de subsidios, ha contribuido a expandir la personalizacin de la poltica en pocas cabezas.

Sin ttulo, Jos Alfredo Huanca, arte rupestre.

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Op. Cit. Pg. 589. Caciagli, Mario. Clientelismo, corrupcin y criminalidad organizada. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid. 1996. Pg. 21.

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Poltica pblica En la zona andina y en Mxico, tales programas han dependido directamente del Presidente de la Repblica. A esto hay que acompaar los grandes procesos de privatizacin. La implantacin de concesiones estatales cambi la naturaleza de la gestin pblica. Contratos complejos, mediante frmulas de financiacin a largo plazo, han aumentado la incidencia de inversores en la gestin pblica y han hecho tambin ms difcil de detectar la corrupcin. Cualquier cambio en una complejsima frmula financiera, tiene efectos importantes en el largo plazo. En muchos casos, sobre todo en Latinoamrica, el Estado no estaba preparado para asumir ese desafo.33 El enquistamiento de lites gubernamentales imposibles de destronar por la falta de competencia poltica real, que a su vez genera arrogancia de poder, han sido tambin determinantes en la explosin de estos acaecimientos. El reconocido presidencialismo latinoamericano tambin ha sido frecuentemente sealado como responsable. Para Xiomara Navas Carb la prioridad de los comicios presidenciales en estos sistemas favorece que las contribuciones privadas se canalicen directamente hacia los candidatos presidenciales, ante el inters de los donantes en adquirir una mayor influencia.34 Por fin, en Latinoamrica no hay an una verdadera cultura de respeto a la libertad de mercado y la competencia. Las instituciones encargadas de promoverlas y sancionar las fallas son muy dbiles. La legislacin es tmida. Y la comunidad no advierte de manera clara
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los riesgos de la colusin. No obstante este balance inquietante, la conclusin no puede ser la del nihilismo paralizante. Enseguida veremos que hay mucho por hacer.

CONCLUSIONES El conjunto de problemas descrito implica grandes desafos para el Estado democrtico contemporneo. En primer lugar, en una mirada larga, sera necesario poner en prctica una legislacin, una cultura y unas instituciones que eviten la inequidad que propicia la financiacin ilcita en el marco de la competencia electoral. As mismo, reducir al mnimo la influencia del dinero en la formulacin de polticas pblicas en desmedro del inters general, es condicin para una lograr una democracia ms legtima. Esta situacin ideal redunda en beneficio de la confianza ciudadana, la transparencia y la tica de la administracin pblica. Si bien esos son ideales remotos, es posible un eslabonamiento de actuaciones y decisiones que conduzcan el desarrollo democrtico por el camino correcto. Lo importante es no desfallecer en la tarea, aun sabiendo que despus de cada solucin, seguramente surge un nuevo problema. Enseguida plasmamos algunos de esos objetivos intermedios de ejecucin progresiva y unas notas centrales sobre la manera de atender los fenmenos que hemos descrito a lo largo de este documento. 1. La financiacin de los partidos y las campaas es un elemento central para la vida

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Sobre privatizacin en Argentina, ver Colazingari, Silvia y Rosew-Ackerman, Susan. Corruption in a paternalistic democracy: Lessons from Italy for Latin Americda. Political Science Quarterly. 1998, Pg. 477. Citada por Zovatto en La financiacin electoral en Amrica Latina. Subvenciones y Gastos. En Tratado de Derecho Electoral Comparado en Amrica Latina. Mxico. IIDH el al. Fondo de Cultura Econmica. 1988..

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Humberto de la Calle democrtica. La relacin entre dinero y poltica es necesaria. De hecho, el gasto que se haga en este campo corresponde realmente a una inversin en cuanto a la sostenibilidad de la democracia y la gobernabilidad. 2. Los valores involucrados poseen altsima sensiblidad. Capacidad real de los partidos, participacin viable, independencia de los protagonistas polticos, equidad, transparencia y lucha contra la corrupcin son algunos de ellos. 3. Tanto el control sobre los dineros de origen privado como la financiacin pblica, han cumplido una tarea benfica en la Regin, si bien es muy largo todava el camino que queda por recorrer. 4. Parte de la financiacin ocurre de manera informal. El tema relacionado con el verdadero costo de la poltica en la Regin debe ser objeto de nueva y creciente preocupacin y estudio. 5. Al formular polticas pblicas en la materia, debe considerarse que la financiacin de partidos y campaas no puede aislarse del marco ms general del sistema de partidos y del sistema poltico. Cada variable que se adopte tiene repercusiones en stos. 6. Se recomienda una cuenta bancaria nica sin reserva bancaria y que pueda ser consultada en lnea por el organismo electoral en la que deben depositarse, sin excepcin, todos los aportes y debitar todos los gastos. Cualquier suma por fuera de ella se considera ilegal. 7. Se recomienda el establecimiento de un lmite global para cada candidato o partido, calculados por ejemplo en funcin del PIB, as como lmites a cada donacin. 8. Deber acreditarse un tesorero nico con todas las responsabilidades. No debera ser un candidato. 9. Es conveniente prohibir, o restringir de manera especial, los aportes de contratistas del Estado. 10. La reparticin de bienes pblicos en especie (ejemplo, espacios en televisin) debe hacerse mediante un sistema mixto: una base igualitaria y el resto en funcin de la fuerza electoral. 11. Se debe considerar la prohibicin, o al menos la severa restriccin, de avisos pagados (spots) en medios electrnicos masivos, o al menos en la televisin. 12. La creacin de un fondo unitario de apoyo a la gestin poltica, sin que los beneficiarios se enteren de las donaciones particulares, incentivado por descuentos tributarios, aunque es una medida de difcil aplicacin, contribuira a alejar el entorno plutocrtico. 13. No hay que ahorrar esfuerzos en el robustecimiento del organismo electoral a fin de que cuente con la infraestructura tcnica que le permita jugar un papel activo en la aplicacin de la ley. 14. La configuracin del mximo rgano electoral es crucial. Si depende de los partidos, es casi seguro que su papel se ver limitado. En este campo, podra distinguirse entre los rganos encargados de la administracin del proceso electoral, en los cuales debe existir participacin partidaria, y los rganos de control y de aplicacin de sanciones que requieren una estructura
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Poltica pblica autnticamente neutral conformada por verdaderos magistrados de altas calidades y larga duracin en sus cargos. 15. El control del organismo electoral debe concentrarse en los mayores disparadores del gasto. Tratar de abarcar todos los gastos genera dispersin y debilidad. La televisin es uno de los mayores receptores de gasto electoral y, a su vez, es posible controlarla de manera detallada. 16. Es conveniente que la divulgacin de los ingresos y gastos pueda hacerse en pocas predeterminadas durante la campaa y no slo despus de la eleccin. Esto se facilita si, adems, se exige un presupuesto inicial a cada candidato o partido. 21. Debe destacarse el papel de la sociedad civil. Tales son los casos de Poder Ciudadano en Argentina, Transparencia en Per y Costa Rica, Alianza Cvica en Mxico, Vote Bien, Congreso Visible y Transparencia en Colombia y Participacin Ciudadana en Repblica Dominicana. Todas ellas han contribuido de manera certera a a brindar informacin a la ciudadana en certmenes electorales. 22. Es necesario discutir la regulacin del lobby. La situacin actual en Latinoamrica, donde se sabe qu existe y acta pero carece de fronteras explcitas, es inconveniente.

23. Una importante carencia es la falta evaluacin permanente. Como se seal, la 17. La ley no es la nica herramienta. Hay eleopinin suele moverse de manera espasmentos culturales y pedaggicos que demdica, bien cuando afloran escndalos, o ben ser tenidos en cuenta. El papel de la cuando se aproximan las elecciones. Pero sociedad civil es importante. una accin seria y sostenida de evaluacin 18. Buenas prcticas. Es til difundir una colecde los distintos esfuerzos y del papel de cin de buenas prcticas exitosas. las instituciones, es crucial para incrementar una va de progreso en la aclimatacin 19. La importancia de la prensa libre es crude los valores en juego. cial. Muy buena parte del conocimiento pblico de la financiacin ilcita obedece a la capacidad investigativa de los medios de comunicacin. 20. En esquema de garantas a la oposicin aminora la necesidad de corrupcin. En un sistema en el que quien gana, toma todo, el incentivo es muy alto. Tambin un esquema de descentralizacin, que implica escenarios diversos de poder, contribuye por lo general a desestimularla. No obstante, las carencias institucionales de gobiernos de provincia a veces aumentan el nivel de corrupcin.

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Financiamiento Poltico, Gnero y Equidad en la Competencia Electoral*


Delia M. Ferreira Rubio

Sintesis de la conferencia pronunciada en La Paz -Bolivia-, el 27 de Noviembre de 2012, en el evento LEY DE ORGANIZACIONES POLTICAS: OPORTUNIDADES Y DESAFOS PARA LA PARTICIPACIN POLTICA DE LAS MUJERES, organizado por IDEA Internacional, la Coordinadora de la Mujer, el Programa de Gobernabilidad y Fortalecimiento Democrtico del PNUD y el Tribunal Supremo Electoral.

Poltica pblica Al hablar de la participacin de la mujer en la poltica no debemos hacerlo desde la ptica de un sector vulnerable o minoritario que busca terminar con la discriminacin, sino desde la perspectiva del mejoramiento y fortalecimiento de la democracia. Esa aproximacin al tema no slo cambia el eje de la discusin sino que modifica la estrategia de accin al permitir una instalacin diversa de la cuestin de gnero en la agenda poltica que re-legitima la cuestin y facilita la incorporacin de nuevos aliados. Durante el siglo XX se generaron marcos institucionales orientados a facilitar la participacin de las mujeres en poltica. En primer lugar se consagr el derecho a votar, a travs de la verdadera universalizacin del sufragio activo. Luego se consagr el derecho a ser elegidas para ocupar cargos pblicos. Pero el reconocimiento formal de los derechos polticos no alcanz para producir la incorporacin de la mujer a la poltica en condiciones de igualdad. La consagracin formal de derechos en las leyes es importante pero no suficiente para lograr cambios en la realidad. Se recurri entonces a establecer mecanismos de accin positiva para forzar o incentivar la presencia efectiva de la mujer en los cargos electivos y en otras posiciones de decisin y aparecieron entonces las leyes de cuotas.2 Con el objeto de fomentar la participacin poltica de las mujeres aun sin establecer directamente cuotas de gnero, se han includo en la legislacin incentivos indirectos relacionados con el financiamiento poltico. En Francia

I. DISCRIMINACIN O EXCLUSIN Cuando ms de la mitad de la poblacin de un pas no est adecuadamente representada en los procesos de toma de decisin, el problema no es meramente la posible existencia de discriminacin, el problema hace a la esencia misma de la democracia como forma de organizacin poltica que debe garantizar la inclusin de todos los sectores. Si en un Estado observramos que la mitad de los departamentos o provincias no tienen representacin diramos rpidamente que hay un problema serio en el diseo y funcionamiento del sistema institucional. Lo mismo ocurre cuando la mitad de la poblacin no est adecuadamente includa en los procesos de decisin poltica.1 Se trata, pues, de un serio dficit democrtico. La inclusin, como condicin constitutiva de la democracia, no se agota en el concepto clsico de representacin formal, sino que implica la participacin amplia, plena y en condiciones reales de igualdad de toda la poblacin en la direccin de los asuntos pblicos y en la determinacin del destino comn de una sociedad. Para garantizar inclusin no alcanza con la presencia fsica en los rganos de gobierno, es necesario garantizar los derechos polticos, sociales, econmicos y culturales de toda la poblacin y asegurar los mecanismos para que la participacin de todas las personas se traduzca en la atencin de sus opiniones, intereses y necesidades.

Conf. BAREIRO, L.: Avances importantes y persistentes discriminaciones a los derechos polticos de las mujeres, en Cuaderno Capel N 57: Construyendo las condiciones de equidad en los procesos electorales, IIDH-Capel, San Jos de Costa Rica, setiembre 2012, pp. 81-93. Para un repaso del proceso, ver ARCHENTI, N. y TULA, I.: Mujeres y Poltica en Amrica Latina. Sistemas Electorales y Cuotas de Gnero, Heliasta, Buenos Aires, 2008

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Delia M. Ferreira Rubio y en el Territorio de Nueva Caledonia, por ejemplo, se sanciona con la disminucin del financiamiento pblico a aquellos partidos que en el total de las circunscripciones uninominales del pas no presentan una oferta igualitaria de candidatos hombres y mujeres.3 En Colombia, la ley dispone que el 5% del fondo pblico para financiamiento permanente de los partidos polticos se distribuir en proporcin a la cantidad de mujeres elegidas en las corporaciones pblicas. los fondos, es necesario tambin saber cmo y para qu utilizarlos, cundo y en qu proporcin para que contribuyan eficientemente a la construccin de liderezagos, al xito electoral o a una gestin eficiente. Por otra parte, la experiencia ha demostrado en numerosas ocasiones que no siempre el partido o candidato que ms gasta es el que gana una eleccin.

II. EL PROBLEMA DE LOS RECURSOS La regulacin del financiamiento de la poltica puede ser utilizada como una herramienta de poltica pblica para facilitar la equidad de gnero en la competencia electoral y en la conformacin de parlamentos y gobiernos. Sin embargo, no hay en esta materia recetas universales. Cada contexto social y poltico requiere una respuesta especfica y adaptada. En efecto, la equidad en la participacin de gnero en la poltica depende de un entramado de mltiples variables, algunas de tipo institucional (forma de gobierno, sistema electoral, mecanismo de cuotas, sistema de renovacin de cargos legislativos), otras de orden econmico (participacin de la mujer en el mercado laboral, reglas sobre propiedad en el matrimonio), social y cultural (tradiciones, niveles de educacin, incorporacin de la mujer a la vida pblica). La inclusin de la mujer en poltica no se limita al momento electoral que es, en general, el que est contemplado por las normas sobre financiamiento. La necesidad, el peso y la influencia de los recursos varia notablemente en diversos momentos de la carrera poltica. Mu-

Al hablar de la participacin de la mujer en la poltica no debemos hacerlo desde la ptica de un sector vulnerable o minoritario que busca terminar con la discriminacin, sino desde la perspectiva del mejoramiento y fortalecimiento de la democracia.
Consagrados estos derechos, garantas o incentivos, es oportuno revisar las condiciones de factibilidad para que la paridad de la representacin de gnero se haga realidad. El acceso a los recursos econmicos juega un papel importante entre esas condiciones de factibilidad. Tanto en la construccin de una carrera poltica, como en la competencia electoral, los recursos son un elemento necesario. Sin recursos es muy difcil competir. Es frecuente que las mujeres que se han lanzado a la poltica sealen que uno de los grandes obstculos que han enfrentado es la carencia de recursos. Pero el problema no es slo el acceso a
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BERMAN, A.: The Law on Gender Parity Politics in France and New Caledonia: A Window into the Future or More of the Same?, Oxford University Comparative Law Forum, Oxford, 2005.

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Poltica pblica cho antes de la eleccin, es necesario construir una imagen y capacitarse para la gestin y el liderazgo, lo cual requiere inversin de recursos. La competencia electoral comprende varios momentos: la nominacin o pre-campaa, la campaa propiamiente dicha y la eleccin. Finalmente, la etapa de consolidacin de liderazgos o permanencia de la mujer como actora del proceso de decisin incluye la necesidad de recursos para la gestin y tambin para la reinsercin laboral una vez cumplido el mandato, lo cual plantea el desafo de mantener la presencia poltica an desde el llano.4 El abordaje de la cuestin del acceso de las mujeres a los recursos necesarios para participar efectivamente en la poltica no es un tema exclusivamente normativo. Pueden intentarse abordajes ms pragmticos que apunten a modificar las condiciones que restringen el acceso a los recursos, o a la modificacin de los condicionamientos culturales que dificultan la tarea de recaudacin por parte de las candidatas. Sin embargo, en Amrica Latina predominan las propuestas de tipo normativo. en funcin del gnero. Otra tendencia es la de confiar en la limitacin de la duracin de las campaas, as como la limitacin de los aportes privados autorizados y de los gastos de campaa, como mecanismos eficaces para lograr la competencia equitativa. Veamos a continuacin algunas de las reas del rgimen de financiamiento de la poltica que pueden tener incidencia en la equidad5 de gnero, en la representacin, y que suelen proponerse como mecanismos adecuados para lograr ese objetivo. a) El financiamiento pblico. El financiamiento pblico de las campaas por s solo no es garanta de compensacin entre la diferente capacidad de recaudacin de los candidatos. En principio, con respecto al tramo pblico del financiamiento pueden establecerse normas que garanticen la asignacin de los fondos disponibles en condiciones de igualdad entre los candidatos. Pero aun as, la diferente capacidad de recaudacin afectar al segmento privado del financiamiento de campaa. b) Cobertura del aporte. La distribucin de fondos pblicos en el momento de la campaa electoral puede no ser suficiente para garantizar la participacin de la mujer. La asignacin de fondos en el perodo de nominacin o pre-campaa resulta casi indispensable para fortalecer la presencia de candidatas mujeres. c) Partidos o candidatos. Un aspecto a tener en cuenta con relacin al financiamiento pblico es la determinacin del sujeto-clave del

III. SOLUCIONES NORMATIVAS Si se analizan los debates sobre la cuestin, as como las propuestas de reforma, se advierte claramente la tendencia a la utilizacin del financiamiento pblico como mecanismo de compensacin de disparidades, para lo cual se propician sistemas de aporte diferenciado
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Ver interesantes reflexiones sobre estos tres momentos de la participacin de la mujer en la poltica en Bolivia, en: URIONA CRESPO, P.: De la presencia a la autodeterminacin. Gnero en los procesos electorales 2009 y 2010, ONU Mujeres, La Paz, 2010. Sobre equidad electoral y financiamiento poltico: FERREIRA RUBIO, D.: Garantas de equidad en la competencia electoral y financiamiento poltico en Cuaderno Capel N 57: Construyendo las condiciones de equidad en los procesos electorales, IIDH-Capel, San Jos de Costa Rica, setiembre 2012, pp. 175-190.

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Delia M. Ferreira Rubio sistema legal. Cuando el eje del sistema de financiamiento es el partido u organizacin poltica y no cada candidato individualmente, si no hay mecanismos que garanticen internamente el reparto equitativo de los recursos pueden generarse desventajas para las candidatas mujeres sobre todo si no tienen asegurada una presencia efectiva en los rganos de decisin del partido. La asignacin directa de los fondos a los candidatos favorece a las candidatas mujeres en lo que se refiere a la recepcin del financiamiento pblico, pero puede perjudicarlas en cuanto a la recaudacin de fondos privados, ya que en estos sistemas la responsabilidad del financiamiento de la campaa recae en los candidatos y no en las organizaciones polticas. d) Formato del aporte pblico. Si se pretende compensar la supuesta diferencia en la capacidad recaudatoria de las mujeres, es desaconsejable adoptar un sistema de financiamiento pblico a travs de reembolso de gastos, pues en estos sistemas los candidatos deben hacer frente a los costos de campaa a travs de prstamos a la espera de recuperar la inversin a posteriori, con lo cual no se soluciona el problema de la capacidad de recaudacin. En este sentido, son ms favorables a las mujeres los sistemas de aporte previo o adelanto a cuenta de reembolso. e) Acceso a los medios. La personalizacin creciente de la poltica y el debilitamiento de los partidos polticos, contribuyen a aumentar la demanda de recursos econmicos en cada una de las etapas de la carrera poltica. Y a ello se suman el aumento de los costos de la publicidad en televisin no slo en lo que se refiere a la compra de espacios, sino tambin a la produccin de avisos y la profesionalizacin de las campaas electorales que exige para competir con chances de instalacin la contratacin de asesores, encuestadores, especialistas en comunicacin e imagen, etc. La legislacin brasilea ha avanzado en un rea antes inexplorada: la de los aportes indirectos de campaa, estableciendo que los partidos debern otorgar a las candidatas mujeres un porcentaje de los espacios gratuitos para propaganda en radio y televisin que distribuye el Estado entre los partidos polticos. Este tipo de medida contribuye a dar visibilidad a las candidatas mujeres. f) Lmites a los gastos de campaa. Otra herramienta vinculada con el financiamiento de la poltica que suele mencionarse como propicia para incentivar la equidad de gnero es el establecimiento de lmites a los gastos de campaa. Se aduce que si se limitan los gastos de campaa, se favorece a los candidatos que tienen menos fondos a disposicin o que tienen un dficit en su capacidad de recaudacin, uno de los problemas que enfrentan en muchos pases las candidatas mujeres. La efectividad de estos lmites depende marcadamente de la eficiencia de los mecanismos de control. En muchos pases de la regin se han establecido lmites a los gastos de campaa o se los ha limitado indirectamente acortando los tiempos de campaa y, a pesar de ello, los gastos de campaa siguen incrementndose con cada eleccin. g) Reglas al interior de los partidos. Algunas de las reformas normativas propuestas apuntan al financiamiento de etapas previas a la competencia inter-partidaria y hacen eje en los procesos internos en las fuerzas polticas: por ejemplo, la asignacin de fondos pblicos para la etapa de nominacin de candidatos;

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Poltica pblica la regulacin de la distribucin de los fondos pblicos, entre los distintos candidatos o lneas internas del partido. Estas medidas apuntan a diversos objetivos. El financiamiento pblico para la etapa de internas o nominacin de candidatos puede contribuir a superar las dificultades de algunas candidatas para construir e instalar su imagen pblica. Por su parte, las reglas de distribucin interna de los fondos, actan como una garanta reforzada, al limitar la discrecionalidad de las dirigencias partidarias en la asignacin de los fondos de campaa entre los diversos candidatos. h) Capitacin de mujeres. Si bien muchos de los partidos polticos en Latinoamrica tienen altos porcentajes de mujeres entre sus miembros y militantes, lo cierto es que a la hora de ocupar lugares en las listas suele escucharse a la dirigencia sostener que no hay mujeres candidatables. La construccin de esa condicin de potenciales candidatas es tambin responsabilidad de los partidos y requiere inversin de recursos de manera permanente. En algunos pases, por ejemplo Costa Rica, Panam, Mjico, Honduras y Brasil se ha avanzado legislativamente en la cuestin y se determina que una parte de los recursos pblicos asignados al sostenimiento institucional y permanente de los partidos debe orientarse a la capacitacin de lderes mujeres y a la promocin de la participacin activa de la mujer en poltica. i) La importancia de los controles. Es importante sealar, sobre todo en contextos como el latinoamericano, que cualquier medida del tipo de las enumeradas slo sern eficaces si se cuenta con un sistema de control e implementacin efectiva y con reglas de transparencia que faciliten el control institucional y ciudadano
Nueva crnica de la ciudad de Cochabamba 2, Marcia A. Beltrn.

sobre el financiamiento de la poltica en general. Para prevenir interpretaciones que desnaturalicen la ley, la norma debe estar correctamente formulada y evitar cualquier ambigedad. Para evitar dilaciones en la solucin de los litigios, que transformen en ilusorias las garantas de equidad de gnero, es indispensable que se regulen con cuidado los mecanismos procesales. Para evitar que los rganos de control esquiven la aplicacin de las reglas, es indispensable que se prevean mecanismos de responsabilidad y medidas de transparencia sobre la actuacin de los funcionarios o los jueces. j) Sanciones por incumplimiento. Si se crean medidas normativas para garantizar la participacin poltica de las mujeres a travs del financiamiento de partidos y candidaturas, es indispensable regular tambin un adecuado sistema de sanciones para casos de incumplimiento. Si la violacin de las reglas en forma explcita o encubierta no produce consecuencias relevantes para los actores polticos, las

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Delia M. Ferreira Rubio normas sobre lmites, prohibiciones y obligacin de asignaciones especficas se transforman rpidamente en letra muerta y perduran los patrones tradicionales en la forma de hacer poltica. pblica sea favorable a dicha participacin y que las normas sean razonables y adecuadas al sistema poltico-electoral.6

Ms all de las propuestas y los debates, ya hay varios pases en Amrica Latina que han Al igual que en el tema de la vigencia efectiva dictado normas relacionadas con el financiade las cuotas de gnero, para que las normas miento de las campaas, o de la poltica en jurdicas sobre equidad de gnero en el finan- general que apuntan a corregir o suplir el ciamiento poltico sean efectivas y contribuyan problema del acceso a los recursos por parte a garantizar la participacin poltica de la mu- de las mujeres; tal el caso de Costa Rica, Pajer, son necesarias algunas condiciones: a) que nam, Mjico, Honduras, Brasil y Colombia. El exista una plena vigencia del Estado de De- siguiente cuadro muestra las medidas normatirecho; b) que exista un compromiso de ciuda- vas adoptadas. dana activa de las mujeres; c) que la opinin

Normas sobre Financiamiento de la Poltica con orientacin de Gnero-Amrica


Pas / Territorio Costa Rica Panam Mxico Honduras Ao 1990 2002 2007 2007/2008 Medida Aporte pblico orientado (sin especificar porcentaje) Aporte pblico orientado (2.5% del aporte anual por voto) Aporte pblico orientado (2% del aporte anual ordinario) Aporte pblico orientado (10% del aporte ordinario con jvenes) Penalidad sobre monto financiamiento pblico Aporte pblico orientado (mnimo 5%) Espacio Franja Gratuita Medios (mnimo 10%) Fondos destinados por partido a capacitacin asignacin paritaria Aporte pblico orientado (15% del aporte estatal para inclusin de mujeres, jvenes, minoras y otros fines de capacitacin) Aporte pblico orientado (5% del aporte anual por voto)

Brasil Costa Rica Colombia Panam

2009 2009 2011 2012

BAREIRO, L. y TORRES, I.: (eds.): Igualdad para una democracia incluyente, IIDH, San Jos de Costa Rica, 2009, pp. 45-46.

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Poltica pblica Entre las iniciativas de accin especficamente relacionadas con los recursos para las campaas, puede mencionarse la creacin de lneas de crdito subsidiado para la actividad poltica de mujeres, a imagen de las experiencias que existen en otros sectores, como los pequeos proyectos empresariales, o los micro-crditos. El New Democratic Party de Canad, por ejemplo, ha implementado un sistema de crditos para la etapa de nominacin de candidaturas, orientados a las mujeres y a los representantes de minoras que busquen la candidatura.8

IV. SOLUCIONES NO NORMATIVAS La norma es el primer paso, pero slo el primer paso. La mayor equidad de gnero en la participacin poltica ser una realidad cuando se modifiquen las condiciones culturales, econmicas y sociales de contexto. Las soluciones normativas son un incentivo para producir esos cambios y una forma transitoria de generar condiciones propicias para la participacin, sin embargo, slo con normas no se cambiar la realidad.

Es necesario, adems, trabajar en la formacin de la mujer para que se incorpore con plena capacitacin y confianza a la esfera poltica, de la misma forma en que ya lo ha hecho exitosamente en otras reas de la vida pblica. Estos cambios evidentemente exceden el rgimen de financiamiento de la poltica y se vinculan ms con otras reas de polticas pblicas.7

En la regin, hay algunas experiencias partidarias para enfrentar el dficit de financiamiento que afecta a las mujeres. En Costa Rica, el Partido Liberacin Nacional (PLN) y el Partido Accin Ciudadana (PAC), han incorporado a sus estatutos normas sobre la asignacin de recursos a la capacitacin de gnero, incluso ms ambiciosas que las que la ley establece. En El Salvador, las candidatas del Frente Farabundo Mart de Liberacin Nacional (FMLN) organizaron en 2007 una estrategia de recolecLos partidos y las organizaciones polticas gecin colectiva de fondos para promover las nuinamente interesados en el fortalecimiento candidaturas femeninas.9 Tambin en el caso de la democracia, a travs de la inclusin plede El Salvador, es de destacar la labor de na de las mujeres a la vida poltica pueden ASPARLEXSAL, una asociacin de mujeres ex asumir la iniciativa sin esperar la presin de parlamentarias dedicada al fortalecimiento y la ley. Tambin existen iniciativas interesantes capacitacin de las mujeres en poltica.10 desde organizaciones de la sociedad civil que apuntan a facilitar la participacin poltica de Tambin podran crearse organizaciones que la mujer, ya sea colaborando en la recoleccin financiaran las campaas de candidatas mujede fondos, ya contribuyendo a la capacitacin res o colaboraran en la prestacin de servicios de las mujeres para el liderazgo y la gestin. para la campaa (capacitacin, asesoramiento,

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BANCO MUNDIAL: Igualdad de Gnero y Desarrollo - Informe sobre Desarrollo Humano 2012, Washington DC., 2012. YOUNG, L.: Campaign Finance and Womens Representation in Canada and the United States, en GRINER, S. y ZOVATTO, D.: Funding of Political Parties and Elections Campaigns in the Americas, IDEA-OAS, Washington DC, 2005, Cap. 4. LLANOS, B. y SAMPLE, K.: Del Dicho al Hecho. Manual de Buenas Prcticas para la Participacin de Mujeres en los Partidos Polticos Latinoamericanos, IDEA, Per, 2008. https://www.facebook.com/asparlexsal.mujerespoliticas

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Delia M. Ferreira Rubio encuestas, comunicacin). Una experiencia muy interesante en este sentido es EMILYs List, en Estados Unidos. La iniciativa, que nace en 1985 y cuya sigla corresponde a Early Money Is Like Yeats (El dinero temprano es como la levadura), apunta a financiar a mujeres del Partido Demcrata que apoyan polticas pro choice en materia de aborto.11 Tambin pueden mencionarse dos organizaciones canadienses EQUAL VOICE12 y CANADIAN WOMEN VOTERS,13, que tienen interesantes programas de promocin de la participacin poltica de la mujer. de la mujer, condiciones previas para que la insercin en la vida econmica y poltica sea efectiva y sea motor de modificacin de pautas culturales. b) La generacin de mecanismos de equidad al interior de los partidos polticos. La carrera poltica empieza mucho antes del proceso de nominacin de candidatos. La mujer tiene que insertarse en los rganos de decisin de los partidos, ganar espacios de gobierno que luego le permitan garantizar, con su presencia normal y aceptada, el acceso a los recursos del partido. c) La consagracin de un marco normativo adecuado. Lo importante en este punto no es tanto que existan normas, sino que las que se dicten estn ajustadas a las condiciones particulares del complejo institucional en que se insertan y sean claras y directas, para evitar que a travs de la interpretacin de las mismas se consagren soluciones contrarias al objetivo perseguido.

V. LNEAS DE TRABAJO 14 El logro de la equidad de gnero en la participacin poltica requiere a nuestro juicio en lo que al acceso de los recursos se refiere, un trabajo orientado en las siguientes direcciones bsicas:

a) La creacin de las condiciones culturales para la equidad. En el largo plazo en mate- d) El fortalecimiento de los organismos de conria de acceso a los recursos para financiar trol. En materia de control no slo es nececampaas, no cabe duda que las polticas sario fortalecer la autonoma y capacidad pblicas deberan orientarse a la integrade accin de los rganos de control, hay cin de la mujer, con plena autonoma en que estar dispuestos a ponerlos en marcha, la vida econmica, en el mercado de traa travs de la disposicin a litigar cada bajo, en los mbitos de influencia de penvez que sea necesario para garantizar en samiento, en las posiciones de decisin e los hechos lo que dicen las reglas. Muchas influencia social.15 Asimismo es indispensable de las soluciones normativas que se protrabajar en la educacin y la capacitacin ponen en materia de equidad de gnero
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http://emilyslist.org/ http://equalvoice.ca/ http://womenvoters.ca/ FERREIRA RUBIO, D.: Financiacin Poltica y Gnero en Iberoamrica, ponencia presentada en el II Coloquio La Democracia Mexicana en Clave de Gnero: Prcticas para la Igualdad desde los Partidos Polticos, organizado por INMujeres, IFE, TriFe, NDI y UNIFEM, en Mxico DF, el 27 de setiembre de 2010. Ver interesantes datos al respecto en THE ECONOMIST INTELLIGENT UNIT: Womens Economic Opportunities 2012. A Global Index and Ranking, Londres, 2012.

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Poltica pblica y financiamiento (financiamiento pblico, lmites a los gastos de campaa, asignacin de aportes orientados) dependen para su eficacia de rganos de control eficientes. actuar como un incentivo a la accin, si el tema de la equidad de gnero en el financiamiento de la campaa estuviera incluido entre los parmetros de observacin. En todas estas direcciones es necesario un trabajo de doble faz que incluya una mirada a la norma y otra a la generacin y consolidacin de prcticas. Si slo se trabaja en el aspecto normativo, la equidad quedar relegada a un discurso. Si slo se trabaja en las prcticas, cambiarn probablemente las condiciones, pero no se garantizar institucionalmente el avance. Finalmente, es indispensable mantener una actitud de constante revisin del impacto y resultado de las medidas y asegurarse la flexibilidad indispensable para responder adecuadamente ante cambios en el entramado institucional.

Si slo se trabaja en el aspecto normativo, la equidad quedar relegada a un discurso. Si slo se trabaja en las prcticas, cambiarn probablemente las condiciones, pero no se garantizar institucionalmente el avance.

e) La generacin de mecanismos de transparencia en el financiamiento. La transparencia opera como un mecanismo de equilibrio de la competencia electoral. Muchas veces, el problema que enfrentan las candidatas en materia de acceso a los recursos no tiene que ver con su capacidad de recaudacin, sino con la existencia de prcticas distorsivas del financiamiento pblico o privado, o el abuso de los recursos pblicos con fines proselitistas. La transparencia puede ayudar a detectar las irregularidades y a construir un soporte legitimante para los reclamos de participacin en el financiamiento. f) El trabajo internacional. La inclusin del tema de la equidad de gnero en materia de financiamiento ganara espacio en la agenda pblica, con obvia repercusin en la rbita nacional, si se incluyera en documentos y compromisos regionales o internacionales. En la misma lnea de accin, la observacin electoral internacional podra

Nueva crnica de la ciudad de Cochabamba 2, Mara Y., Marn Cari.

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