Ochoa y Asociados

Despacho de Abogados

Aplicacin del Cdigo Orgnico Tributario a la tributacin

estadal y municipal: estado de la cuestin
Carlos E. Weffe H.

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Cdigo Orgnico Tributario: agrupa sistemtica y

ordenadamente las normas jurdicas tributarias
sustanciales, formales y procesales, as como los
principios fundamentales de la tributacin.
Objeto: permanencia, certeza y claridad de la
legislacin general tributaria, a fin de asegurar la
estabilidad y conocimiento de las situaciones jurdicas
que los mismos reglamentan, as como simplificar la
legislacin singular tributaria y facilitar su comprensin y
cumplimiento como garanta del derecho individual (II
Jornadas ILADT).

Planteamiento y delimitacin del problema

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Ubicacin: Ley orgnica federal, ex artculo 203

Constitucin.
Son leyes orgnicas las que as denomina esta
Constitucin; las que se dicten para organizar los
poderes pblicos o para desarrollar los derechos
constitucionales y las que sirven de marco normativo
a otras leyes.
El Cdigo Orgnico Tributario es un Cdigo, en tanto es
una ley que rene sistemticamente las normas
relativas a determinada materia (artculo 202
Constitucin).

Planteamiento y delimitacin del problema

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Los Estados y los Municipios tienen autonoma entendida

como autonormacin- en lo tributario, dada la conformacin
federal descentralizada del Estado (artculo 4 Constitucin):
Es de la competencia de los Estados la organizacin, recaudacin,
control y administracin de los ramos tributarios propios, segn las
disposiciones de las leyes nacionales y estadales.
Los Municipios gozan de personalidad jurdica y autonoma dentro de
los lmites de la Constitucin y de la ley, la cual comprende la
creacin, recaudacin e inversin de sus ingresos (artculo 168,
Constitucin).

Consecuencia: mltiples rdenes normativos que regulan la

materia tributaria, desde la perspectiva autnoma de
distribucin vertical de las competencias del Poder Pblico.

Planteamiento y delimitacin del problema

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Pregunta: Sirve el Cdigo Orgnico Tributario para

agrupar sistemtica y ordenadamente las normas
jurdicas tributarias sustanciales, formales y procesales,
as como los principios fundamentales de la tributacin
aplicables a los Estados y Municipios?

De ser el caso, qu posicin ocupa el Cdigo

Orgnico Tributario en el sistema de fuentes del
Derecho Tributario, para la regulacin de los tributos
estadales y municipales?.

Planteamiento y delimitacin del problema

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Respuesta aparente:
Artculo 1, Cdigo Orgnico Tributario.- Las normas de este
Cdigo se aplicarn en forma supletoria a los tributos de los
estados, municipios y dems entes de la divisin poltico
territorial. El poder tributario de los estados y municipios para la
creacin, modificacin, supresin o recaudacin de los tributos
que la Constitucin y las leyes le atribuyan, incluyendo el
establecimiento de exenciones, exoneraciones, beneficios y
dems incentivos fiscales, ser ejercido por dichos entes dentro
del marco de la competencia y autonoma que le son otorgadas,
de conformidad con la Constitucin y las leyes dictadas en su
ejecucin.

Planteamiento y delimitacin del problema

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De la norma transcrita, se derivan como consecuencias:

Primero, el Cdigo Orgnico Tributario ocupa una posicin
subordinada en el orden jerrquico de las fuentes del Derecho
Tributario Estadal y Municipal:
Constitucin
Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal (Ley Orgnica de Hacienda
Pblica Estadal?)
Ordenanzas / Leyes estadales; y a falta de regla expresa,
Cdigo Orgnico Tributario
Contratos de estabilidad tributaria (art. 167 Ley Orgnica del Poder Pblico
Municipal).
Reglamentos

Planteamiento y delimitacin del problema

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De la norma transcrita, se derivan como consecuencias:

Segundo, la supletoriedad del Cdigo Orgnico Tributario en la
materia estadal y municipal tiene su fundamento en la
autonoma de Estados y Municipios:
Artculo 159 Constitucin.- Los Estados son entidades
autnomas
Artculo 168 Constitucin.- Los Municipios constituyen la
unidad poltica primaria de la organizacin nacional, gozan
de personalidad jurdica y autonoma dentro de los lmites
de esta Constitucin y de la ley

Planteamiento y delimitacin del problema

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Sin embargo, teniendo en cuenta que la autonoma municipal est

limitada constitucional y legalmente, es posible que el Cdigo
Orgnico Tributario sea aplicable directamente a los tributos
estadales y municipales, a causa de:
La distribucin del Poder Pblico Estatal, en tanto suponga funciones privativas
de la Repblica que sean, en consecuencia, nicamente regulables por va del
Cdigo Orgnico Tributario (artculo 136, Constitucin);
La competencia armonizadora de los tributos estadales y municipales a cargo
de la Repblica (artculo 156.13, Constitucin);
La residualidad de las competencias de la Repblica, en tanto las materias que
las componen pertenezcan a la reserva normativa del Poder Federal por su
ndole o naturaleza (Artculo 156.33, Constitucin).
El desarrollo por el Cdigo Orgnico Tributario de ser el caso- de derechos
constitucionales o principios relativos a los Municipios y dems entidades
locales (artculos 168 y 203, Constitucin).

Planteamiento y delimitacin del problema

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Respuesta: Depende.
reas de la competencia exclusiva del Poder Federal (artculos 136 y
156, Constitucin).
reas de limitacin a la autonoma municipal derivada de las leyes
para desarrollar los principios constitucionales relativos a los
Municipios y dems entidades locales (artculos 168, 169 y 203,
Constitucin).
reas de limitacin a la autonoma municipal derivadas del ejercicio de
la facultad legislativa del Poder Federal para garantizar la
coordinacin y armonizacin de las distintas potestades tributarias;
para definir principios, parmetros y limitaciones, especialmente para
la determinacin de los tipos impositivos o alcuotas de los tributos
estadales y municipales; as como para crear fondos especficos que
aseguren la solidaridad interterritorial (artculo 156.32, Constitucin).
reas fuera del mbito de la competencia municipal, eventualmente
regulables por el Cdigo Orgnico Tributario.

Planteamiento y delimitacin del problema

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As las cosas, el problema se reconduce a la

determinacin de las competencias normativas
de cada ente poltico territorial, sobre la base de
las limitaciones que, para los entes poltico
territoriales, suponen las autonomas de los
Estados y de los Municipios; en otras palabras,
la aplicabilidad o no del Cdigo Orgnico
Tributario a los tributos estadales y municipales
es un problema de distribucin constitucional de
competencias.
Planteamiento y delimitacin del problema

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Autonoma:
Aptitud del ente de que se trate para darse las normas jurdicas
que rijan su actuacin (Lares Martnez).
Comprende los poderes legislativos y administrativos
simultneamente, en tanto son autnomas las entidades
pblicas que dictan sus leyes, eligen sus autoridades y se
gobiernan por s mismas, sin intervencin de otro poder, an
cuando su creacin y origen procede a su vez de una entidad
mayor, sin la que no podra existir (Hernndez Ron).
Autonormacin de entes no soberanos (Santi Romano, Rondn
de Sans).

Bases constitucionales

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Autonoma:
Status jurdico de un sujeto de Derecho Pblico, determinativo
de una manera de ser que afecta a sus posibilidades de obrar.
Capacidad legal derivada, o sea, conferida y limitada por la
Constitucin y la ley y slo controlable judicialmente (Moles
Caubet).
Nuestra opinin: capacidad jurdica de actuacin del ente
pblico no soberano que le permite el ejercicio de las materias
de su competencia sin responder jerrquicamente a las
directrices de un ente distinto, y cuya forma normal de
expresin es la ley.

Bases constitucionales

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Clases de Autonoma:
Normativa, resumible en la capacidad de autonormacin integrada al
ordenamiento general del Estado dentro de los lmites de la
Constitucin y de la ley.
Poltica, que comprende la eleccin de sus autoridades, si bien el
rgimen electoral es de la reserva federal (artculo 156.32,
Constitucin).
Organizativa, si bien fuertemente limitada por la Constitucin, y las
normas que para desarrollar los principios constitucionales establezcan
las leyes orgnicas federales.
Fiscal, resumida en el poder de crear, recaudar e invertir sus ingresos,
con las limitaciones implcitas y explcitas derivadas de la Constitucin
y de la ley (artculos 156.12, 156.13, 179 y 183 Constitucin).
Administrativa, o de libre gestin de las materias de su competencia.

Bases constitucionales

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Limitaciones a la Autonoma:
Explcitas:
Prohibicin de entrabamiento de la circulacin fsica de bienes entre los
municipios, o principio de unin aduanera (artculo 183.1, Constitucin).
Prohibicin de invasin de los poderes tributarios de la Repblica o de los
Estados (artculo 183.1 Constitucin).
Prohibicin de la explotacin fiscal, o de exclusiva territorialidad como
vinculacin al poder tributario estadal o municipal (artculo 183.2,
Constitucin).
No discriminacin (artculos 19 y 183.3, Constitucin).
Gravabilidad de las actividades agrcolas, pisccolas y forestales en los
trminos de la ley nacional (artculos 183 Constitucin y 225 Ley Orgnica
del Poder Pblico Municipal).
Limitacin derivada del ejercicio del poder armonizador de la Repblica
sobre los tributos de los Estados o de los Municipios (art. 156.13,
Constitucin).

Bases constitucionales

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Limitaciones a la Autonoma:
Implcitas:
Reserva legal tributaria (artculo 317 Constitucin) y legalidad
administrativa tributaria (artculos 137 y 141, Constitucin).
Capacidad contributiva e igualdad ante la ley tributaria (artculos 19 y 316,
Constitucin).
Garanta de no confiscacin (artculo 317, Constitucin y 162, Ley Orgnica
del Poder Pblico Municipal).
No discriminacin (artculos 19 y 183.3, Constitucin).
Garanta de unidad econmica nacional (artculo 136, Constitucin).
Principios de certeza y seguridad jurdica.
Prohibicin de doble imposicin (art. 162, Ley Orgnica del Poder Pblico
Municipal).
Irretroactividad de la ley tributaria (artculo 24, Constitucin).
Garanta de la libertad econmica (artculo 112, Constitucin).

Bases constitucionales

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Armonizacin tributaria:
Es de la competencia del Poder Federal la legislacin para garantizar la
coordinacin y armonizacin de las distintas potestades tributarias; para definir
principios, parmetros y limitaciones, especialmente para la determinacin de
los tipos impositivos o alcuotas de los tributos estadales y municipales; as
como para crear fondos especficos que aseguren la solidaridad interterritorial
(artculo 156.13, Constitucin).

Tipos de armonizacin tributaria:

De coordinacin y armonizacin del poder tributario: coherencia del sistema
tributario mediante la redistribucin? de los poderes tributarios.
Definicin de principios, parmetros y lmites:
Tipos impositivos: hechos generadores?
Alcuotas impositivas.

Creacin de mecanismos de compensacin financiera interterritorial, mediante

fondos especficos.

Nuestra opinin: mecanismos de solucin de conflictos de mltiple

imposicin interna, y no de regulacin directa de los elementos
esenciales del tributo.

Bases constitucionales

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Desarrollo de derechos y principios constitucionales:

Son leyes orgnicas [] las que se dicten [] para desarrollar los
derechos constitucionales (artculo 203, Constitucin).

As, el desarrollo legislativo de derechos y principios

constitucionales:
Slo corresponde al Poder Federal (artculo 156.32 Constitucin),
mediante el uso exclusivo del tipo normativo de leyes orgnicas
(artculo 203, Constitucin).
El desarrollo de derechos constitucionales debe ser directo, frontal y
global. lo que se configura cuando constituye slo lo estrictamente
indispensable para asegurar la plena efectividad de la norma
constitucional consagratoria del Derecho (Pea Sols).

Bases constitucionales

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Ttulo I: Disposiciones Preliminares (artculos 1 a 12,

Cdigo Orgnico Tributario).

mbito de aplicacin
Fuentes del Derecho Tributario
Reserva legal tributaria
Interpretacin de normas tributarias.
Vigencia temporal de las leyes tributarias.
Territorialidad de las leyes tributarias.

Pregunta: Son regulacin directa, frontal y global de

derechos y garantas constitucionales?

Supuestos concretos

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S, en tanto estas disposiciones configuran el Derecho Tributario

comn, de modo que son el marco de referencia de las relaciones
entre el ciudadano-contribuyente y el Estado, as como del modo
de ejercicio de los poderes del Estado como garanta de los
derechos fundamentales (Palacios Mrquez).
No, en tanto no configuran regulacin directa, frontal y global de
derechos y garantas constitucionales.
Sin embargo, en forma indirecta hay instituciones fundamentales
que ya regulan al Derecho Tributario Municipal:
Fuentes del Derecho Tributario (artculo 166, Ley Orgnica del Poder Pblico
Municipal).
Reserva legal tributaria (artculo 162, Ley Orgnica del Poder Pblico
Municipal).

Supuestos concretos

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Ttulo II: Obligacin Tributaria (artculos 13 a 78, Cdigo

Orgnico Tributario):

Sujetos de la relacin jurdica tributaria

Principios generales aplicables al hecho generador
Medios de extincin
Intereses moratorios
Privilegios y Garantas
Exenciones y exoneraciones.

Pregunta: Son normas de coordinacin y armonizacin del

poder tributario de los Estados y Municipios?

Supuestos concretos

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S, en tanto dichas normas sirven de fundamento a los principios

generales que permiten la interactuacin de todas las entidades
pblicas territoriales que aparecen como titulares de un poder de
imposicin y de organizacin de su gestin tributaria para lograr los
fines y cometidos que le son propios (Palacios Mrquez).
S, toda vez que constituyen una base favorable para el adecuado
ejercicio del poder tributario por los Estados y Municipios (Vigilanza
Garca).
No, porque su aplicacin directa supondra el establecimiento de
elementos esenciales del tributo por norma federal, vulnerando las
autonomas normativa y fiscal de los Estados y Municipios.
Sin embargo, en forma indirecta hay instituciones que ya regulan
al Derecho Tributario Municipal:
Prescripcin (artculo 166, Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal).
Exenciones (artculo 161, Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal).

Supuestos concretos

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Ttulo III: Ilcitos Tributarios (artculos 79 a 120, Cdigo

Orgnico Tributario):
Parte General: instituciones fundamentales del Derecho Penal
Tributario.
Parte Especial: ilcitos tributarios y las penas aplicables.

Preguntas:
Son normas de exclusiva reserva de la Repblica?
Son normas de desarrollo de derechos y principios constitucionales
penales?
Son normas de armonizacin tributaria?

Supuestos concretos

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Reserva de la legislacin penal a la Repblica:

S, en tanto la materia penal es de reserva del Poder Federal (artculo 156.32
Constitucin).
No, ya que los ilcitos tributarios estadales y municipales son accesorios del
tributo comprendidos en la autonoma financiera y fiscal de los Estados y
Municipios (artculos 164 y 179.5, Constitucin).
Depende, pues los ilcitos tributarios penales (delitos tributarios) son de
exclusiva regulacin por la Repblica, y en consecuencia el Cdigo Orgnico
Tributario es de aplicacin directa: los ilcitos tributarios administrativos estn
comprendidos en la autonoma financiera y fiscal de los Estados y Municipios.

Parte General como desarrollo de derechos y principios

constitucionales:
S, en tanto dichas normas regulan, con las caractersticas especiales propias
de esta rama del Derecho, las soluciones particulares del Derecho Penal
Tributario, y su no aplicacin configurara violacin a la igualdad ante la ley.
No, pues no configuran regulacin directa, frontal y global de derechos y
garantas constitucionales.

Supuestos concretos

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Normas de armonizacin tributaria:

S, en tanto dichas normas emanan del poder tributario de Estados y
de Municipios, y en consecuencia son regulables por la potestad
armonizadora de la Repblica (artculo 162, Ley Orgnica del Poder
Pblico Municipal).
No, pues dichas normas tienen una naturaleza jurdica distinta.

Sin embargo, en forma indirecta hay instituciones

fundamentales que ya regulan al Derecho Tributario
Municipal:
Lmites a la imposicin de penas (artculo 162, Ley Orgnica del Poder
Pblico Municipal).
Prescripcin? (artculo 166, Ley Orgnica del Poder Pblico
Municipal).

Supuestos concretos

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Ttulo IV: Administracin Tributaria (artculos 121 a 235,

Cdigo Orgnico Tributario):

Facultades de la Administracin Tributaria

Deberes formales de los sujetos pasivos
Procedimientos determinativos constitutivos.
Consultas

Preguntas:
Son normas de exclusiva reserva de la Repblica?
Son normas de desarrollo de derechos y principios constitucionales
penales?
Son normas de armonizacin tributaria?

Supuestos concretos

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Reserva de la legislacin procedimental a la Repblica:

S, en tanto la materia de procedimientos administrativos es de reserva del Poder
Federal (artculo 156.32 Constitucin).
No, ya que la autonoma administrativa comprende la regulacin de los mecanismos
de accin de la Administracin Estadal y Municipal, y la reserva federal es
nicamente respecto de los procesos judiciales (artculos 159 y 168, Constitucin).

Procedimientos como
constitucionales:

desarrollo

de

derechos

principios

S, en tanto dichas normas regulan el derecho a la defensa y al debido procedimiento

administrativo, en desarrollo directo del artculo 49 de la Constitucin.
No, pues no configuran regulacin directa, frontal y global de derechos y garantas
constitucionales.

Normas de armonizacin tributaria:

S, en tanto dichas normas implican la coordinacin y armonizacin de los
mecanismos de actuacin municipal, como garanta de la seguridad jurdica
(Palacios Mrquez).
No, pues dichas normas tienen una naturaleza jurdica distinta a la del poder
tributario estadal y municipal, objeto de la potestad armonizadora.

Supuestos concretos

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Ttulo V: Revisin de los actos de la Administracin

Tributaria (artculos 236 a 258, Cdigo Orgnico
Tributario):
Procedimientos administrativos de segundo grado.

Preguntas:
Son normas de exclusiva reserva de la Repblica?
Son normas de desarrollo de derechos y principios constitucionales
penales?
Son normas de armonizacin tributaria?

Supuestos concretos

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Reserva de la legislacin procedimental a la Repblica:

S, en tanto la materia de procedimientos administrativos es de reserva del
Poder Federal (artculo 156.32 Constitucin).
No, ya que la autonoma administrativa comprende la regulacin de los
mecanismos de accin de la Administracin Estadal y Municipal, y la reserva
federal es nicamente respecto de los procesos judiciales (artculos 159 y 168,
Constitucin).

Procedimientos como desarrollo de derechos y principios

constitucionales:
S, en tanto dichas normas regulan el derecho a la defensa y al debido
procedimiento administrativo, en desarrollo directo del artculo 49 de la
Constitucin.
No, pues no configuran regulacin directa, frontal y global de derechos y
garantas constitucionales.

Normas de armonizacin tributaria:

S, en tanto dichas normas implican la coordinacin y armonizacin de los
mecanismos de actuacin municipal, como garanta de la seguridad jurdica
(Palacios Mrquez).
No, pues dichas normas tienen una naturaleza jurdica distinta a la del poder
tributario estadal y municipal, objeto de la potestad armonizadora.

Supuestos concretos

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Ttulo VI: Procedimientos Judiciales (artculos 259 a 343,

Cdigo Orgnico Tributario):

Recurso Contencioso Tributario

Medidas Cautelares
Amparo Tributario
Transaccin Judicial
Arbitraje Tributario

De aplicacin directa, por imperio de la reserva de la

legislacin de procesos judiciales y de la nacionalizacin de
la justicia (artculos 136, 156.32 y 253, Constitucin).

Supuestos concretos

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