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EL PODER DE LA TRANSPARENCIA
FONTRA: un programa de la sociedad civil del Cono Sur

Banco Interamericano de Desarrollo (BID) Instituto de Comunicacin y Desarrollo (ICD)

Avda. 18 de Julio 1431, ocina 601 11200 Montevideo, Uruguay Tel / Fax: (598) 2901 1646 / 2902 4423 Email: info@lasociedadcivil.org Pgina web: www.lasociedadcivil.org

ISBN Primera edicin: 2012 Diseo grco: Diego Tocco Todos los derechos reservados. Queda hecho el depsito que marca la ley. Impreso en IMPRIMEX, Uruguay Depsito Legal

Las opiniones vertidas en esta publicacin son de exclusiva responsabilidad de los autores y no comprometen la opinin del Banco Interamericano de Desarrollo y de su Fondo Multilateral de Inversiones, sus directores ejecutivos o sus pases miembros.

ndice
Prefacio / ANABEL CRUZ - STEVE ETTINGER Amrica Latina ante el desafo de la corrupcin: La transparencia del poder y el poder de la rendicin de cuentas / INS POUSADELA
Introduccin El concepto de corrupcin
- Causas y azares - Benecios privados, costos pblicos?

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La medicin de la corrupcin - La situacin de los pases latinoamericanos Los potenciales escenarios para la corrupcin
- Estado y empresas - El sector privado - Los organismos multilaterales y la asistencia para el desarrolllo - Los organizaciones de la sociedad civil

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Contra la corrupcin: transparencia y rendicin de cuentas

- Consensos y disensos en torno de la accountability - Ver a travs

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Estrategias y actores en la lucha anticorrupcin

- El nuevo marco jurdico internacional - El Estado liberal-democrtico - La sociedad civil organizada - Los medios de comunicacin - Las empresas - Los organismos multilaterales

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Algunas lecciones aprendidas, a modo de conclusin Bibliografa

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Entrevista a Jos Zalaquett / ANABEL CRUZ

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FONTRA: un programa, mltiples desafos / GUILLERMO CORREA

Introduccin Enfoques y estrategias en la lucha anticorrupcin: el caso del FONTRA La constitucin de un laboratorio de aprendizaje para la sociedad civil Una meta, mltiples escenarios Aprendizajes colectivos: efectos y lecciones del FONTRA Algunas conclusiones acerca de la experiencia y sus desafos

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FONTRA: Treinta iniciativas de la sociedad civil

Proyectos en el rea de acceso a la informacin Proyectos en el rea de control ciudadano a nivel municipal Proyectos en el rea de polticas pblicas Proyectos en el rea de compras pblicas Proyectos en el rea de tica empresarial

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Prefacio

En el curso de las ltimas dcadas, los temas de la lucha contra la corrupcin y la promocin de la transparencia y la rendicin de cuentas se han ido instalando en las agendas pblicas de organismos internacionales, gobiernos, actores privados y organizaciones de la sociedad civil. La transparencia y la rendicin de cuentas son una necesidad ineludible si lo que ha de preservarse es el carcter pblico del poder y su orientacin en las direcciones determinadas por la voluntad mayoritaria y el bienestar general. Se trata, evidentemente, de una cuestin demasiado importante como para dejarla en unas pocas manos, y as lo han entendido los actores de la sociedad civil que se han atrevido a demandar la transparencia del poder, al tiempo que han promovido el someterse a idnticos controles y fortalecer su propia legitimidad e institucionalidad. El Instituto de Comunicacin y Desarrollo (ICD) y Partnership for Transparency Fund (PTF) presentan esta publicacin, que se constituye en el resultado de una fructfera experiencia conjunta, que con apoyo del Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), permiti el desarrollo del programa Inclusin de la sociedad civil para incrementar la transparencia y la rendicin de cuentas, cuyo ncleo central fue el Fondo Regional de Promocin de la Transparencia (FONTRA). FONTRA pudo desplegar variadas actividades, aportar a la generacin de conocimientos y trabajar en alianza con muchos actores de la sociedad civil, de gobiernos locales y nacionales y del sector empresarial y acadmico. En particular, FONTRA pudo concretar el apoyo a treinta proyectos en cinco pases de Amrica del Sur (Argentina, Bolivia, Chile, Paraguay y Uruguay) llevados adelante por ms de veinte organizaciones de la sociedad civil. La premisa fundamental fue la conviccin de que la

participacin de la sociedad civil en la lucha contra la corrupcin y en pos de la transparencia y la rendicin de cuentas, cuya importancia nunca deja de ser sealada a modo de hiptesis, deba ser puesta en escena para dejar de ser una mera enunciacin y pasar a convertirse en una realidad concreta. El Fondo Regional de Promocin de la Transparencia (FONTRA) oper mediante la creacin de un fondo regional concursable para apoyar nancieramente iniciativas de organizaciones de la sociedad civil destinadas a poner en la agenda pblica los temas de la corrupcin, la transparencia y la rendicin de cuentas, y a combatir a aquella en particular, en el campo menos explorado del sector privado, y en alianza con l utilizando a estas como instrumentos privilegiados. En esta publicacin, el programa FONTRA es minuciosamente descripto por Guillermo Correa en el ltimo captulo, el cual informa sobre su enfoque y sus objetivos, sus estrategias y modalidades de intervencin, los trminos de sus convocatorias y sus mecanismos de seleccin de propuestas. Lo que es an ms importante, Correa describe todos y cada uno de los proyectos seleccionados e implementados y los clasica segn una serie de criterios altamente relevantes. Asimismo, evala el cumplimiento de los objetivos del programa en lo que se reere, por ejemplo, a su capacidad para instalar lneas temticas y abordajes variados y novedosos, crear condiciones propicias para el fortalecimiento de las organizaciones involucradas, y generar y difundir productos tangibles cuya utilidad rebasa los marcos en que fueron incubados. Por ltimo, el autor destaca los impactos del programa, las dicultades encontradas y las lecciones aprendidas, base potencial de futuras replicaciones de la experiencia. Del mismo modo en que el objetivo ltimo del programa FONTRA ha consistido en generar impactos que eventualmente trascendieran los marcos estrechos en que fueron engendrados, tambin el objetivo de este libro consiste en situar dicho programa, las acciones desarrolladas y sus resultados e impactos en un marco ms amplio de modo de estar en condiciones de visualizar en negro sobre blanco pero sin ignorar todas las gamas de grises las caractersticas de los problemas enfrentados y los desafos por encarar, la variedad de los actores involucrados y la consiguiente complejidad de las potenciales redes y alianzas, las buenas prcticas a imitar y las tentaciones a combatir, as como los caminos recorridos, los senderos clausurados y las rutas an inexploradas. El captulo de Ins Pousadela que encabeza este libro constituye, pues, un primer intento de confeccin de un marco ordenador de lo que ya sabemos, as como una brjula que seala en direccin de lo que necesitamos con urgencia saber acerca de la lucha contra la corrupcin y la promo-

cin de la transparencia y la rendicin de cuentas. El texto comienza por desarrollar el concepto de corrupcin para luego explorar sus causas, costos y consecuencias, sus intrincados vnculos con la desigualdad y la pobreza, sus dimensiones y las dicultades que enfrenta su cuanticacin, as como los instrumentos utilizados para medirla y la situacin de los pases latinoamericanos tal como surge de la aplicacin de dichos instrumentos. A continuacin son descriptos los diversos escenarios de la lucha contra la corrupcin el Estado y la relacin entre Estado y empresas, el sector privado, los organismos multilaterales y la cooperacin para el desarrollo, las organizaciones de la sociedad civil; acto seguido, son enunciadas las razones por las cuales las soluciones al problema residen, precisamente, en la activacin de mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas. Tras una serie de elaboraciones conceptuales sobre la accountability y la transparencia, Pousadela se reere, en orden de aparicin, a los actores que se han ido sumando a la promocin de aquellas y a la lucha anticorrupcin, as como a los escenarios en que ella ha tenido lugar -que son en gran medida, y como era de esperar, los mismos actores y escenarios en que tiene lugar la corrupcin. El captulo introductorio concluye con un compendio de lecciones aprendidas desde que la corrupcin se ha convertido en un tema de agenda. Por ltimo, el libro contiene en su lugar central, a modo de bisagra entre el estudio introductorio y el captulo de evaluacin del programa FONTRA, la transcripcin de una conversacin mantenida con el profesor Jos Zalaquett, un reconocido estudioso de los temas que nos ocupan. Fiel a su trayectoria en el campo de los derechos humanos y la reexin acerca de la educacin y la tica democrtica, Zalaquett proporciona una visin esclarecedora de los vnculos tanto conceptuales como empricos entre corrupcin, democracia y derechos humanos; describe los formatos emergentes de la corrupcin y los hitos y avances institucionales, legislativos, acadmicos, de las redes de activistas producidos en las ltimas dcadas en la lucha anticorrupcin; y cuestiona las interpretaciones puramente culturalistas de la corrupcin al tiempo que destaca la importancia de la prevencin y la educacin en la lucha contra ella. En un lenguaje sin rodeos, el entrevistado logra destacar con claridad una serie de cuestiones fundamentales que, en caso contrario, acabaran perdidas entre la multitud de conceptos y datos presentados en esta publicacin. ICD y PTF desean agradecer profundamente a todas aquellas organizaciones y personas que hicieron posible la implementacin exitosa del programa FONTRA. En primer lugar a quienes proporcionaron los principales recursos para el programa, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y su Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN). Tambin merecen

un reconocimiento especial empresas de varios pases que apoyaron en distintos momentos el desarrollo del programa (Odebrecht de Brasil, IRSA de Argentina, Zonamerica y Artech de Uruguay) y la Embajada de Finlandia en Argentina, as como el Banco Mundial, que aport fondos canalizados a travs de PTF. Las veintids organizaciones que recibieron apoyo de FONTRA aportaron a su vez recursos propios y un invalorable caudal de ideas, energa y compromiso, que se transform en los importantes resultados que hoy se pueden presentar. Finalmente, las alianzas que pudimos amalgamar con agencias gubernamentales a nivel nacional, subnacional y local, con otras organizaciones de la sociedad civil, con universidades y centros acadmicos, enriquecieron el programa y aseguraron su relevancia en el contexto latinoamericano.

Anabel Cruz Directora Instituto de Comunicacin y Desarrollo (ICD) Steve Ettinger Coordinador para Amrica Latina Partnership for Transparency Fund (PTF)

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Ins M. Pousadela

Amrica Latina ante el desafo de la corrupcin:

La transparencia del poder y el poder de la rendicin de cuentas

La corrupcin es un comportamiento antiguo, desde hace mucho tiempo ilegal, pero tolerado en los altos niveles incluidos los polticos y los directivos de empresas y por la opinin pblica. Actualmente estamos en un perodo en el cual esta ilegalidad ya no es tolerada. Eso es lo esencial Pierre Truche1.

Introduccin
Amrica Latina atraviesa actualmente la fase democrtica ms amplia y prolongada de su historia. En casi todos sus pases los procesos de transicin desde regmenes autoritarios van quedando en el pasado; ms que la regresin autoritaria, los problemas que estn en el orden del da son hoy los de la calidad en muchos casos deciente de las democracias realmente existentes. Es precisamente en la agenda de la calidad de la democracia donde se localiza la cuestin de la corrupcin. Las ltimas dcadas nos han enseado que las democracias no son inmunes a la corrupcin ni calican siempre mejor que los regmenes autoritarios en relacin con este problema, pese a que estos ltimos estn en principio ms expuestos a sus riesgos porque han abandonado, por denicin, los reaseguros, frenos y contrapesos en aras del poder arbitrario2.

1 Pierre Truche devino primer presidente de la Corte de Casacin de Francia en 1996 y, desde 1999, es su primer presidente honorario. Entrevista publicada en LExpress, 1/12/1994, cf. http://www.lexpress. fr/informations/les-solutions-radicales-du-plus-haut-magistrat-de-france_600973.html. En este y en todos los casos de textos originales en ingls o francs, la traduccin es nuestra. 2 Este es, precisamente, el argumento de Carbonell y Vzquez (2003: 9) para el caso de Mxico: Durante la etapa fuerte del autoritarismo la corrupcin fue increblemente mayor que la que ha habido en los ltimos tiempos. La razn es muy sencilla: el poder gubernamental, en ese entonces, no tena contrapeso alguno, no haba nadie que pudiera llamar a cuentas a los funcionarios pblicos, no exista un poder judicial independiente y el ordenamiento jurdico ni siquiera contemplaba los mecanismos y las instituciones necesarios para hacer efectivas las responsabilidades de los funcionarios. La corrupcin era el rgimen. Lo que suceda, sin embargo, es que la corrupcin no era pblica: no se denunciaba, no haba juicios contra funcionarios corruptos, los medios no informaban sobre ella y los particulares no la entendan como un proceso ilegal y daino.

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Del mismo modo, no es posible establecer correlaciones entre grados de democracia y niveles de corrupcin. Los intentos de vincular mediciones actuales de la democracia con mediciones contemporneas de la corrupcin poltica arma Thacker (2009: 27) revelan patrones inconsistentes. As pues, democracia y corrupcin no son incompatibles: una democracia con un alto grado de corrupcin no por ello deja de ser una democracia. Sin embargo, la corrupcin s est correlacionada concluye el Latinobarmetro con el grado de democracia percibido. [] De esta manera se transforma en un indicador de desempeo de la democracia (Latinobarmetro, 2009: 39; el nfasis es nuestro). Evidentemente, la opcin por la democracia no pasa por su carcter virtuoso e inmune a la corrupcin aunque ciertamente una elevada incidencia de la corrupcin puede redundar en peligrosas cadas en el apoyo de la ciudadana al rgimen democrtico. En otras palabras, la vara de la corrupcin no constituye la nica medida del valor de las democracias por comparacin con sus alternativas autoritarias, las cuales no solo no garantizan el buen uso de los recursos pblicos sino que, por denicin, cancelan la vigencia de derechos y libertades al transformarlos en el mejor de los casos en privilegios concedidos por voluntad y arbitrio del poder, pasibles de ser ganados o perdidos pero ya no ms exigibles por su vocacin universal. Por lo dems, la comparacin es ociosa en la medida en que la corrupcin es una actividad que se desarrolla en la oscuridad, y solo las democracias cuentan (ciertamente, algunas ms que otras) con el conjunto de dispositivos controles institucionales, libertad de expresin, prensa independiente, poder judicial autnomo, sociedad civil organizada e informada capaz de echar luz sobre ella y operar en consecuencia, de modo que bien podra ser el caso de que la observacin de mayores niveles de corrupcin en las democracias no fuera sino un artefacto resultante de la existencia en ellas de mejores condiciones de visibilidad. En todo caso, el hecho es que las democracias no solamente son vulnerables a la corrupcin sino que adems presentan ciertas formas de corrupcin que les son propias3. Al mismo tiempo, a diferencia de los sistemas no democrticos, aquellas estn potencialmente equipadas con dispositivos y pobladas de actores capaces de ponerle freno. A la inversa, si bien la corrupcin claramente no pertenece en exclusiva a los regmenes autoritarios, su ecuacin bsica monopolio ms discrecionalidad menos accountability coincide con la denicin del poder autoritario.

3 Asimismo, bien podra ser que la multiplicacin de los lugares de ejercicio del poder que separa a la democracia del autoritarismo multiplicara tambin las oportunidades de corrupcin: como veremos, esta puede tener lugar, en una democracia, en torno de las decisiones de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, en sus mltiples dependencias y niveles.

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Independientemente de su incidencia relativa, la corrupcin es particularmente nociva para la democracia porque atenta contra lo que constituye su espritu: el carcter universal de la ciudadana, la igualdad de los derechos y las obligaciones. Donde reina la corrupcin, garantas y derechos ciudadanos devienen favores y privilegios sujetos a retribucin e intercambio, propiedad de unos pocos inaccesible para la mayora. De ah que la corrupcin dae no solamente el componente liberal de las democracias contemporneas, sino tambin algo que es menos evidente a primera vista su componente central democrtico. As, en el terreno de los principios democracia y corrupcin s se colocan en posiciones antitticas, pese a que en la prctica una y otra no se excluyan en lo ms mnimo y la corrupcin sea, de todas las patologas de la poltica, la ms comn en las democracias (cf. Warren, 2004). Escalonados o superpuestos con las transiciones a la democracia, durante los aos ochenta y noventa tuvieron lugar en Amrica Latina y en el Este de Europa amplios procesos de liberalizacin econmica. As, en ambas geografas existi durante cierto tiempo la expectativa de que la democracia, segn algunos, o las reformas econmicas, segn otros, redujeran drsticamente la corrupcin4. La mayor apertura y visibilidad del proceso de toma de decisiones pblicamente vinculantes, por un lado, y la disminucin de las regulaciones estatales sobre la economa, por el otro, habran de cambiar el sistema de incentivos conducentes a la corrupcin. Sin embargo, esta parece haber aumentado sideralmente durante las ltimas dcadas, y esa impresin parece ser algo ms que una ilusin ptica resultante de la elevacin de los estndares y la mayor disponibilidad de informacin: Muy probablemente, la existencia de estndares ms elevados de conducta poltica aceptable y la vida cobertura periodstica de los escndalos de corrupcin han contribuido a la nocin popular de que la corrupcin en Amrica Latina ha ido en escalada. Pero tambin hay evidencia considerable de que el soborno mismo se ha vuelto ms extendido. Las sumas de dinero extradas mediante sobornos en aos recientes suman decenas a veces cientos de millones de dlares, mltiplos de lo que estaba en jugo en escndalos de corrupcin de pocas anteriores. De hecho, las propias tarifas vigentes para los sobornos parecen haber aumentado (Weyland, 1998: 109). En suma, ni las transiciones a la democracia ni las reformas econmicas redujeron el impacto de la corrupcin en Amrica Latina, que

4 Cabe sealar que aqu se aplica un razonamiento similar al desarrollado en los prrafos anteriores: la corrupcin tampoco constituye el criterio supremo para optar entre sistemas econmicos. As como no cabe resignar la democracia en favor de un sistema autoritario an en el caso de que ella presentara mayores probabilidades de corrupcin y fuera posible hallar un sistema autoritario con una menor propensin a corromperse, del mismo modo no sera razonable optar por un sistema de mayor apertura al mercado y menor participacin del Estado por la sola razn de que la existencia de mayores regulaciones estatales podra alentar la corrupcin: la equidad y la integracin social tambin constituyen criterios de eleccin perfectamente atendibles.

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constituye hoy un obstculo formidable para el desarrollo5. En efecto, ella se vincula negativamente con la posibilidad de resolucin de los mayores desafos que enfrenta la regin y, en particular, con la implementacin de polticas efectivas en las reas de mayor prioridad para el desarrollo con equidad: la scalidad, la integracin social y la seguridad pblica (cf. PNUD/OEA, 2010). Dadas sus dimensiones y sus impactos, es sorprendente que hasta hace menos de dos dcadas el problema no estuviera presente en las agendas de debate pblico de los pases de la regin. De hecho, en el mundo entero se trata de un tema ms nuevo de lo que cabe imaginar: recin en los aos noventa se hicieron presentes las primeras organizaciones dedicadas de lleno a la lucha anticorrupcin y a la promocin de la transparencia y la rendicin de cuentas, y solo a mediados de esa dcada comenz a establecerse, en rpido movimiento de cascada, un marco normativo internacional que pronto empez a traducirse en cambios en las legislaciones nacionales, en un proceso de retroalimentacin positiva que an contina. En los aos precedentes, en cambio, el de la corrupcin no haba sido ms que un tema que de tanto en tanto apareca caprichosamente de la escena poltica de los pases, para luego desvanecerse sin dejar una huella profunda. En efecto, desde que existen elecciones, libres o no tanto, ha habido quienes obtuvieron el poder mediante actos de corrupcin diversos, quienes los cometieron desde la cima y fueron descubiertos, generando sonados escndalos, y (con menor frecuencia) quienes lo perdieron por su causa. La actual presencia del tema es, sin embargo, ms permanente: no tiene ya la uidez propia de las agendas electorales y los humores ciudadanos aunque estos colaboren, y mucho, a mantenerlo en las primeras planas sino que ha alcanzado otro plano de realidad a partir de la constitucin, en torno de l, de una densa estructura de normativas, instituciones y redes organizacionales. Como bien lo sostiene Pierre Truche en la entrevista citada en el encabezado de este texto, estamos presenciando un cambio de poca: el proceso que vivimos no se explica simplemente por el supuesto encarnizamiento de los medios de comunicacin contra tales o cuales actores o por el temperamento arrojado de unos pocos jueces, sino que se mueve montado sobre las corrientes ms profundas que estn transformando a nuestras sociedades: Como las personas toleran lo que ven menos que en el pasado, ellas hablan, en todos los niveles, y los casos emergen. La mayor parte de los casos actuales comenzaron con denuncias dirigidas a los jueces o a

5 Como veremos, la mayora de los pases ms desarrollados tienen niveles relativamente bajos de corrupcin, y si bien algunos pases en desarrollo tienen niveles de corrupcin bajos, la mayora de los menos desarrollados tienen niveles muy altos. Sin embargo, no existe una correlacin precisa entre corrupcin y desarrollo: tal como se observa en Amrica Latina, pares de pases con similar grado de desarrollo pueden tener niveles muy dismiles de corrupcin (y de percepcin de la corrupcin).

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la prensa. No hay que olvidar, en ese sentido, el factor tcnico esencial que ha constituido el desarrollo de la fotocopia y la informtica: hoy es ms difcil que en el pasado mantener la condencialidad de esas prcticas. Es preciso ver la inuencia del proceso tcnico sobre la prueba. Tal como es la contabilidad de las empresas, en cuanto el juez encuentra una pequea punta de hilo de dnde tirar, tira. Y encuentra! Ahora bien, cmo es que el creciente inters por el problema y su colocacin en un lugar destacado de la agenda pblica, la avalancha de convenciones, acuerdos, tratados y regulaciones, el surgimiento de ms y ms organizaciones dedicadas al tema, los cambios en las polticas de los donantes bilaterales y las instituciones multilaterales, y las reformas en las legislaciones nacionales no se han traducido en reducciones perceptibles de la incidencia de la corrupcin? Acaso es posible armar convincentemente que la situacin sera hoy mucho peor de lo que es si todos esos cambios no hubieran ocurrido? Imposible saberlo. Solo una cosa es clara: nada se gana con considerar a este proceso como retrica hueca, pura hipocresa destinada a perpetuar, bajo el manto de la respetabilidad pblica, precisamente aquello que se dice combatir. La resolucin del problema de la distancia inquietante entre el ser y el deber ser mediante la denuncia de la falsedad del discurso y la normativa por comparacin con la realidad del mal experimentado es polticamente estril. La aprehensin de los discursos y las normas como herramientas de trabajo, armas de lucha y campos de batalla est, en cambio, preada de posibilidades. Una vez ms, parece aplicarse aqu la mxima de Mencken que sostiene que la cura para los males de la democracia es nada ms ni nada menos que ms democracia. Pues si la democracia padece la enfermedad, ella contiene tambin los anticuerpos la discusin, el desacuerdo, los controles recprocos entre una pluralidad abierta de actores para luchar contra ella.

En poltica es tarea indeclinable y urgente una reforma con modicaciones en la legislacin para hacer avanzar a nuestra joven democracia, fortalecer el sentido programtico de los partidos y perfeccionar las instituciones, restaurando valores y dando ms transparencia al conjunto de la actividad pblica. [] Ser rgida en la defensa del inters pblico. No habr compromiso con el desvo y lo mal hecho. La corrupcin ser combatida permanentemente, y los rganos de control e investigacin tendrn todo mi respaldo para actuar con rmeza y autonoma.

Dilma Roussef, presidenta del Brasil6

6 Discurso de toma de posesin (1/01/11), en http://www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/discursos-artigos-entrevistas-e-outras-comunicacoes/presidente-da-republica-federativa-do-brasil/discurso-inaugural-de-la-presidente-de-la-republica-dilma-vana-rousseff-en-ceremonia-en-el-congreso

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Hoy la lucha contra la corrupcin es, sin lugar a dudas, una tarea prioritaria para fortalecer nuestras democracias. [] En la actualidad no basta con ser elegido democrticamente, sino que adems hay que gobernar democrticamente. Nuestros ciudadanos no se conforman con ser tenidos nicamente en cuenta para que voten en las elecciones de sus gobernantes. Aspiran a que stos representen realmente sus intereses y a que las esperanzas que depositaron en ellos cuando los eligieron se concreten en una mejora de sus condiciones de vida. [] Para cumplir esa importante tarea, nuestros gobiernos deben satisfacer algunos requisitos y desarrollar algunas capacidades que hacen posible la gobernabilidad democrtica. Uno de esos requisitos, quiz el principal, es el de la transparencia y la probidad en el ejercicio de la funcin pblica. [] La corrupcin afecta a toda la sociedad: le arrebata su legitimidad a los gobiernos; despoja a las instituciones de los recursos necesarios para prestar servicios esenciales como salud, educacin o infraestructura bsica; y nos arrebata tambin la posibilidad de mantener un entorno econmico y social que estimule la inversin y el crecimiento econmico.

Jos Miguel Insulza, secretario general de la OEA7

El concepto de corrupcin
En la Poltica, escrita ms de tres siglos antes del inicio de la era cristiana, Aristteles delimitaba la diferencia entre las formas de gobierno puras y las impuras, o rectas y corrompidas, a partir del inters que ellas persiguieran: el inters general de la comunidad o el inters particular de los gobernantes, fueran estos uno solo, unos cuantos, o una multitud. Es decir, en el terreno de los asuntos pblicos la corrupcin era ya entonces pensada como la puesta de lo que es pblico al servicio de un inters privado, particular o parcial. Consistentemente con la intuicin fundamental aristotlica, la corrupcin es actualmente denida como el abuso de la administracin pblica en benecio propio (PNUD/Global Integrity, 2008: 13) o, ms generalmente, el abuso del poder encomendado en aras del benecio privado (cf. http://www.transparency.org/about_us). Nuestra forma de entender la corrupcin es, sin embargo, propia de la modernidad poltica en un sentido fundamental. Antes de la modernidad, la corrupcin era entendida en trminos ms morales que polticos, y sus resortes eran aprehendidos en vinculacin ms con el carcter individual

Tercera Reunin de la Conferencia de los Estados Parte del MESICIC, Brasilia, 9/12/10.

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que con la ingeniera institucional. Nuestra forma de entender la corrupcin presupone la distincin entre las esferas pblica y privada que, tal como la identica Weber, es fundante de la modernidad y el desarrollo del sistema normativo del Estado liberal o, en los trminos de los Federalistas estadounidenses, de unas instituciones cuyo carcter no depende del de los individuos autointeresados que las componen; instituciones que se controlan y limitan recprocamente y que encauzan las acciones de unos individuos racionalmente motivados. Es en ese marco que se inscribe la concepcin moderna de la corrupcin: como desviacin individual de las normas establecidas con el objeto de obtener una ventaja privada (Warren, 2004). As pues, la corrupcin es tal en relacin con un determinado sistema normativo8, es decir en los trminos del neoinstitucionalismo en relacin con las exigencias de un rol determinado. Por consiguiente, puede tener lugar tanto en el Estado como en cualquier otra organizacin. Involucra, por denicin, a alguien en condiciones de tomar decisiones y a alguien ms que tiene algo que ganar o perder por efecto de dichas decisiones9, y es fuente de benecios particulares (no solamente de naturaleza econmica) para ambos participantes. Es, en la denicin de Pasquino (1995: 378), una transaccin o un intercambio entre quien corrompe y quien se deja corromper. Normalmente se trata de la promesa de una recompensa a cambio de un comportamiento que favorezca los intereses del corruptor; raramente se amenaza con castigos en caso de comportamiento que perjudique los intereses del corruptor. Este intercambio negativo es mejor denido como coercin. Segn la Convencin Interamericana contra la Corrupcin, constituyen corrupcin el requerimiento o aceptacin; el ofrecimiento u otorgamiento, directos o indirectos, por o a un funcionario pblico o persona que ejerza funciones pblicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros benecios como ddivas, favores, promesas o ventajas para s mismo o para otra persona o entidad a cambio de la realizacin u omisin de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones pblicas; la realizacin por parte de un funcionario pblico o una persona que ejerza funciones pblicas de cualquier acto u omisin en el ejercicio de sus funciones, con el n de obtener ilcitamente benecios para s mismo o para un tercero; el aprovechamiento doloso u ocultacin de bienes provenientes de cualesquiera de los actos mencionados;

8 En consecuencia, el hecho de que la falta implicada por el acto de corrupcin sea ticamente reprobable depende de la calidad tica del sistema normativo en cuestin: as, por ejemplo, difcilmente pueda cuestionarse con argumentos morales el acto de corrupcin consistente en sobornar a un guardia de un campo de concentracin para que mire hacia otro lado cuando se escapan los prisioneros. 9 Cabe sealar que un agente en posicin de tomar decisiones puede ser corrompido tanto para que incumpla como para que cumpla con las obligaciones que se derivan de su rol. El bien obtenido por el corruptor, por su parte, puede ser tanto legal como ilegal.

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y la participacin como autor, coautor, instigador, cmplice, encubridor o en cualquier otra forma en la comisin, tentativa de comisin, asociacin o confabulacin para la comisin de cualquiera de los actos mencionados. Las prcticas que caen dentro del terreno demarcado por estas deniciones componen un largo listado. Sobre el carcter corrupto de algunas de ellas existe consenso unnime; la inclusin de otras, en cambio, es ms debatida. Entre las primeras se encuentran unas cuantas como la malversacin, la defraudacin y el enriquecimiento ilcito que suponen la lisa y llana apropiacin de fondos pblicos, y que se hallan entre las que ms frecuentemente resuenan en los medios de comunicacin cuando estallan escndalos de corrupcin. Tambin cuentan como corrupcin prcticas como el soborno o cohecho que, aunque supongan intercambio de dinero, no necesariamente implican el robo al Estado de fondos pecuniarios sino de bienes de otra naturaleza: decisiones pblicas vinculantes10. La corrupcin es, en efecto, mucho ms que un problema de dinero. Aquello que es pblico y que, corrupcin mediante, resulta apropiado por manos privadas, puede ser algo bien diferente de un recurso monetario: puede tratarse de algo tan elemental como la ley que regula la vida en comn; al n y al cabo, si hay algo en la gestin de los asuntos pblicos que ha de ser general, es la ley. As, el bien pblico que es la ley resulta apropiado en forma privada toda vez que, en vez de ser aplicada a todos por igual, ella es desviada de sus nes y puesta excepciones y privilegios mediante al servicio de unos pocos en perjuicio del resto de la comunidad. De ah que diversas formas de manipulacin de las reglas (el trco de inuencias, el nepotismo, el abuso de poder) conguren modalidades de corrupcin an cuando no haya dineros que cambien de manos. En la zona gris, nalmente, se encuentran prcticas tales como el clientelismo denido como un sistema desigual de intercambio de recursos y favores basado en una relacin de explotacin entre un patrn ms rico y/o ms poderoso y un cliente menos rico y ms dbil (TI, 2009), que algunos consideran como corruptas o asociadas con la corrupcin; otros, en cambio, las sitan en un marco ms amplio, dada su importancia para la consolidacin de redes y relaciones de pertenencia en los sectores populares (Auyero, 2001). La corrupcin, evidentemente, no es patrimonio exclusivo de los pases en desarrollo o en transicin. Es verdad que en Venezuela el diccionario local de la corrupcin ha sido publicado en dos volmenes, arma Klitgaard (1998: 3). Pero tambin es cierto que un autor francs compil

10 Por aadidura, puesto que en todos estos casos la decisin tomada resulta de razones extrnsecas y no pertinentes al tema de que se trate, es altamente probable que acabe resultando costosa para el Estado tambin en trminos monetarios, aunque el punto central aqu es que lo que est siendo apropiado en forma directa no son los fondos del Estado sino su poder para imponer a la ciudadana reglas generales vinculantes.

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algo similar para su pas. Probablemente cualquier pas podra publicar un trabajo similar. En el mismo sentido argumentaba Enrique Iglesias, desde la presidencia del BID, en referencia a casos paradigmticos de corrupcin en Europa y los Estados Unidos, tales como los fraudes nancieros de Enron en 2001 y Parmalat en 200311. De ms est decir, asimismo, que de buena parte de la corrupcin que ocurre en los pases en desarrollo participan diversos actores del mundo desarrollado. En efecto, la corrupcin no solamente se encuentra en todas partes; est presente, adems, en las relaciones econmicas globales. El ejemplo ms brutal de este problema fue la vigencia, hasta nes de los aos noventa, de leyes scales alemanas que permitan clasicar los sobornos pagados en el extranjero como gastos tiles deducibles de impuestos. Como veremos, recin desde mediados de la dcada del noventa los pases desarrollados comenzaron a exhibir su voluntad de asumir responsabilidad por su rol de exportadores de la corrupcin.

Si alguien es corrupto, debe haber sido corrompido por alguien. Y como ustedes saben, en muchos de los pases desarrollados del mundo, aunque hemos hablado contra la corrupcin, los pagos de sobornos han sido deducibles de impuestos. Esto no es algo que pueda continuar, y muy afortunadamente nuestros lderes del G7, junto con las representaciones de la OCDE y la Cmara Internacional de Comercio, han armado pblicamente que debemos terminar con este proceso de corrupcin.

James D. Wolfensohn, presidente del Banco Mundial 1995-200512

En lo que reere a la corrupcin en el marco de las relaciones econmicas internacionales, de hecho, virtualmente por denicin, el Norte es el corruptor y el Sur y el Este son los corrompidos.

Dieter Frisch, director general para el Desarrollo de la Comisin Europea 1982-199313

11 Cf. ABC digital, 28/01/04, en http://archivo.abc.com.py/2004-01-28/articulos/91403/corrupcion-esel-primer-mal-de-latinoamerica-segun-iglesias. 12 13 8a Conferencia Internacional Anticorrupcin (1997), en http://www.8iacc.org/papers/wolfensohn.html. Cf. Frisch (1997: 1).

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Con todo, la corrupcin no tiene en todas partes las mismas dimensiones, extensin y ramicaciones: puede ser grande o pequea, poltica o burocrtica, espordica o endmica, o segn algunas clasicaciones en boga normal, extendida o sistmica. Mientras que la corrupcin normal -es decir, restringida a casos especcos que pueden ser individualizados y castigados-, y an la corrupcin extendida, pueden ser contenidas penalmente, la corrupcin sistmica (focalizada en ciertos sistemas o generalizada en la mayora de, si no todas, las instituciones y subsistemas sociales) presenta un desafo de vastas dimensiones institucionales, sociales y culturales. En suma, la corrupcin no adopta en todas partes las mismas formas ni genera los mismos daos: como veremos enseguida, estos son mucho mayores en los pases menos desarrollados. Pese a ello, la aplicacin de dobles estndares a los pases desarrollados y en desarrollo ha llevado a algunas corrientes de las ciencias sociales y de la economa en particular a considerar a ciertas formas de corrupcin como bencas para los segundos pero no, claro est, para los primeros. No obstante, la visin del soborno virtuoso el argumento de la utilidad de la corrupcin para eliminar excesos de burocracia, aceitar el funcionamiento del Estado y liberar al mercado de trabas innecesarias ha sido refutada tantas veces como formulada: El argumento es que en un pas repleto de regulaciones excesivas, la posibilidad de sobornar, para esquivar el control de un mal gobierno, equivaldra a la desregulacin y podra tener efectos positivos. Pero esta visin es equivocada. El soborno diculta las transacciones. Por ejemplo, los funcionarios ejercen una gran discrecionalidad al personalizar el tipo y cantidad de acoso ejercido sobre las compaas individuales. Los inspectores tributarios pueden exagerar el nmero de revisiones de la renta y los inspectores de seguridad contra incendios pueden decidir con cunta frecuencia necesitan controlar una empresa en un ao determinado (Kaufmann, 2000: 373-4). Por otra parte, sostiene Cremer (2008), an cuando el soborno efectivamente permita el funcionamiento de mecanismos que caso contrario permaneceran inmviles, se trata claramente de una solucin subptima. Antes de interpretar la corrupcin como un mecanismo para sortear obstculos burocrticos es preciso, en cambio, considerar sus efectos inmovilizadores en el largo plazo: Una burocracia cuyos funcionarios se benecian de forma sustancial de sobornos se resiste a las reducciones de las regulaciones estatales. Tales regulaciones podran ser eliminadas en forma legal, pero dada la conexin con el ingreso ilcito adicional, existe un fuerte inters por mantener los obstculos impuestos por el Estado (Cremer, 2008: 18).

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- Causas y azares
En trminos generales, las condiciones en que emerge la corrupcin pueden resumirse en la frmula enunciada por Klitgaard: C=M+DA. Corrupcin equivale a monopolio ms discrecionalidad menos accountability. Trtese de una actividad pblica, privada o sin nes de lucro, se desarrolle en Ouagadougou o Washington, se encontrar corrupcin cuando una organizacin o persona tenga poder de monopolio sobre un bien o servicio, tenga la discrecionalidad para decidir quin lo recibir y cunto le tocar, y no est sujeta a rendicin de cuentas (Klitgaard, 1998: 4). Ms all de la opcin individual por la corrupcin, esta tiene mltiples causas. Diferentes enfoques hacen hincapi ya sea en las de naturaleza social y econmica el bajo desarrollo, los niveles de desigualdad social, el grado de apertura comercial, los salarios relativos de los empleados pblicos, la dotacin de recursos naturales, poltica el grado de democratizacin y el tiempo de vida democrtica, la extensin y la naturaleza de la intervencin estatal en la economa, el carcter centralizado o descentralizado del gobierno o cultural los efectos de la religin en general o de ciertas religiones en particular, la herencia colonial y las tradiciones legales, el predominio de ciertos valores. Sin embargo, los estudios disponibles suelen arrojar resultados contradictorios en lo que se reere a los efectos especcos de cada una de esas variables sobre el grado de corrupcin. Asimismo, los factores presentados como causas de la corrupcin tienen diverso alcance. Algunos son genricos: reeren, por ejemplo, a circunstancias sociales y econmicas generales tales como la modernizacin y el rpido crecimiento econmico que la acompaan, la expansin de la administracin pblica, o cambios drsticos en el marco en que se desarrolla la actividad econmica (por ejemplo, procesos de liberalizacin comercial o privatizacin). Otros son ms especcos: el bajo nivel de los salarios pblicos, la ausencia, debilidad o escasa probabilidad de recibir sanciones, el exceso de regulaciones administrativas y la ineciencia de la gestin, la gran magnitud econmica de las consecuencias de la decisin a adoptar, la doble lealtad del agente pblico (hacia el pblico y hacia el responsable de su nombramiento o promocin) o la ausencia de controles internos a la burocracia. Para el caso particular de Amrica Latina, la regin ms desigual del mundo, es importante destacar un argumento que hasta ahora no ha recibido suciente atencin: el que postula a la desigualdad como factor conducente a mayores niveles de corrupcin. En efecto, mediante un an-

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lisis comparativo de 129 pases, You y Khagram (2004: 7) muestran que mayores niveles de desigualdad social son estructuralmente conducentes a mayores niveles de corrupcin a travs de mecanismos materiales y normativos: Mientras que los ricos estn ms motivados y tienen ms posibilidades de comportarse en forma corrupta cuanto mayores son los niveles de desigualdad, los no ricos tienen ms que ganar del combate contra la corrupcin. La clase media y los pobres generalmente tienen motivo para monitorear, exponer y detener la corrupcin de los ricos y poderosos. Sin embargo, los pobres carecen de recursos materiales para organizarse, y una delgada capa media probablemente ejerza menos inuencia en sociedades con elevada desigualdad. Controlando por otros factores, mayores niveles de desigualdad (y la pobreza que se le asocia) posiblemente inhiban las capacidades de los grupos pobres y de clase media para monitorear las actividades de los ricos y poderosos. [] Adems, en sociedades con elevada desigualdad es ms probable que grandes cantidades de pobres carezcan de servicios pblicos bsicos tales como educacin y cuidado de la salud. Por consiguiente, es ms probable que estos descansen en la pequea corrupcin o que sean el blanco de la extorsin burocrtica para asegurarse el disfrute de esos servicios bsicos. Aunque las sumas de sus pagos de sobornos pueden ser pequeas debido a su capacidad de pago limitada, los pobres percibirn niveles de corrupcin muy elevados y acabarn viendo a la corrupcin como la forma de conducta apropiada (Ibd.: 8-9). Entre los factores polticos que alientan la corrupcin, por su parte, se destacan las caractersticas del formato de representacin que se ha ido constituyendo en las ltimas dcadas, designado por Bernard Manin (1998) como democracia de audiencia. En efecto, en una poca en que las adhesiones polticas de la ciudadana han declinado a la par del ascenso de los medios de comunicacin, y en que la comunicacin entre lderes y ciudadanos tiene lugar en forma creciente a travs de un medio especialmente costoso, la televisin, el problema de la corrupcin se presenta a menudo asociado al del nanciamiento de las campaas electorales y los partidos polticos14. El espacio para el despliegue de la corrupcin en el campo del nanciamiento de la poltica es vastsimo: entre sus principales manifestaciones se cuentan el uso de dinero procedente de actividades ilegales o de

14 Weyland (1998) desarrolla un argumento similar en relacin con una forma especca de liderazgo, a la que designa como neopopulista. Segn el autor, el surgimiento de liderazgos neopopulistas ha contribuido al aumento de la corrupcin en Amrica Latina de dos maneras signicativas. En primer lugar, la baja accountability de los polticos personalistas les ha permitido obtener sobornos. En segundo lugar, para mantener unidas sus precarias y desorganizadas bases de apoyo y para prepararse para futuras campaas polticas, los lderes neopopulistas necesitan vastas sumas de dinero. Su fuerte dependencia de formas costosas de llegar a sus seguidores, en particular la televisin, intensica su necesidad de recursos. Estas necesidades son a menudo satisfechas por medios corruptos (Weyland, 1998: 113).

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fuentes dudosas, el uso indebido de recursos estatales, el cohecho (pagos a funcionarios por parte de contratistas del Estado como contrapartida de favores recibidos) y el cohecho anticipado (entrega de dinero a cambio de promesas de futuros favores, en algunos casos vinculados a negocios ilcitos), y el empleo de dinero con nes prohibidos, tales como la compra de votos. La magnitud de los recursos requeridos para y volcados en los procesos electorales puede acabar distorsionando el sentido mismo de las elecciones: ello sucede, por ejemplo, cuando se enfrentan candidatos que cuentan con un acceso muy dispar a dichos recursos; cuando entre los candidatos en competencia se encuentran ocupantes de cargos pblicos de los cuales extraen ventajas injusticadas; o cuando los aportes volcados en la contienda otorgan voz y voto a las empresas u otros actores corporativos, cuando en rigor solo los votos de los ciudadanos individuales cuentan en una democracia15.

[El problema de la corrupcin] se une al escaso tratamiento que an tiene, en todas partes del hemisferio, la relacin entre dinero y poltica, que incluso ha sufrido retrocesos en tiempos recientes. La participacin directa de empresas en la poltica, no solo para hacer lobby sino tambin para nanciar campaas y actividades polticas, es contraria al concepto de la poltica como actividad de las personas en condiciones de igualdad.

Jos Miguel Insulza, secretario general de la OEA16

Por su parte, la teora econmica hace hincapi en el exceso de regulaciones estatales sobre la economa y, consecuentemente, en el tamao de la burocracia como factor causal de la corrupcin. Sin embargo, como bien lo sostiene Rose-Ackerman, menos gobierno no equivale necesariamente a menos corrupcin: Aunque un gobierno ms pequeo puede realmente ser un gobierno ms limpio, este resultado no es inevitable. Los esfuerzos cooperativos de funcionarios y actores externos corruptos para obtener ganancias a expensas del bien pblico continuarn siendo un problema, an en un gobierno contrado, a menos que se introduzcan reformas legales

15 Para un estudio de las formas y alternativas de nanciamiento poltico en Amrica Latina, vase Griner y Zovatto (2004). 16 Conferencia pronunciada en la sede de la CEPAL, 30/03/10.

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e institucionales que limiten las oportunidades para la corrupcin. De otro modo, seguir habiendo incentivos para dividir los benecios existentes o crear otros nuevos. Si los recortes presupuestarios del gobierno simplemente producen escasez sin un cambio concomitante en los estatutos sustantivos subyacentes, un gobierno en plan de austeridad puede generar ms oportunidades para la corrupcin que uno sujeto a menos restricciones. La combinacin de funcionarios pblicos mal pagos y la escasez de benecios pblicos puede aumentar tanto la oferta como la demanda de sobornos. Adems, el proceso de achicar el gobierno mediante la venta de empresas estatales crea sus propias oportunidades de corrupcin an si el resultado nal es la reduccin de esas oportunidades (Rose-Ackerman, 2000: 99). En efecto, tal como nos lo ensea la historia latinoamericana reciente, los procesos de reduccin del Estado (reformas estructurales y privatizaciones) proveen innumerables oportunidades de corrupcin, cuyo aprovechamiento por parte de altos funcionarios de varios gobiernos de la regin los de Carlos Menem en Argentina, Fernando Collor de Mello en Brasil, Carlos Salinas de Gortari en Mxico y Alberto Fujimori en Per, por mencionar solo algunos desencaden la mayor sucesin de escndalos de que se tenga memoria.

- Benecios privados, costos pblicos?

Es difcil saber con exactitud si lo que ha aumentado en tiempos recientes es la corrupcin o la publicidad que la ha hecho ms visible; de hecho, la mayor parte de los instrumentos de medicin de los cuales surgen los datos de que hoy disponemos solo comenzaron a ser utilizados a partir de mediados de los aos noventa. Por lo dems, por tratarse de una actividad ilegal y realizada bajo el amparo del secreto, solo contamos con estimaciones gruesas de su impacto cuantitativo. La punta del iceberg, sin embargo, se torna visible toda vez que estalla un escndalo como el que revel que, solamente entre 1998 y 2004, la empresa Siemens haba pagado a las autoridades argentinas cuarenta millones de dlares en sobornos para obtener un contrato pblico de mil millones. Las cifras involucradas en cientos de casos como este permiten entrever el alcance alarmante de la corrupcin en la regin. Ahora bien, si los costos de la corrupcin en dlares contantes y sonantes son imposibles de cuanticar con exactitud, son en cambio evidentes los efectos devastadores que ella tiene sobre los sistemas polticos, las burocracias estatales, las sociedades y las economas de los pases que ms la padecen. As pues, si bien por denicin la corrupcin produce un benecio privado para un individuo o un grupo a expensas de un bien pblico

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ms amplio, no existe esfera de actividades ni pblica ni privada que no se vea afectada negativamente cuando ella pasa de ser un mero incidente aislado para colonizar ms y ms espacios hasta convertirse, en el extremo, en un rasgo sistmico17. En efecto, disponemos hoy de innumerables estudios que constatan los impactos negativos de la corrupcin en todos los terrenos: econmico, poltico, social e incluso cultural, desde el momento en que ella se integra a las expectativas y las costumbres para generar lo que usualmente se designa como cultura de la corrupcin. La corrupcin subraya Transparencia Internacional afecta a todos aquellos cuyas vidas, medios de vida o felicidad dependen de la integridad de las personas que se encuentran en posiciones de autoridad. Dados los costos que impone al Estado, al mercado, a la ciudadana y, en ltima instancia, al desarrollo, ella puede ser pensada como una suerte de impuesto a toda la sociedad, como bien lo seal ya en 1994 el entonces presidente del BID, Enrique Iglesias, en la primera Cumbre de las Amricas.

An hay obstculos que limitan la estrategia de desarrollo por su potencial para impedir la consolidacin de un entorno poltico, institucional y normativo que promueva el ahorro, la inversin y el crecimiento econmico [] La corrupcin ya constituye uno de los ms grandes obstculos para el xito de una estrategia de desarrollo.

Enrique Iglesias, presidente del BID 1988-200518

La corrupcin genera, en primer lugar, cuantiosas prdidas al Estado prdidas que la sociedad entera nancia por medio de los impuestos. De hecho, la corrupcin en el rea de las contrataciones pblicas es reconocida como el factor principal de desperdicio e ineciencia en el manejo de los recursos en Amrica Latina: se estima que, en promedio, el 10% de ese gasto se desperdicia en corrupcin. Es importante destacar, asimismo, que la corrupcin genera transferencias no solo de las arcas pblicas a manos de particulares sino tambin desde dentro hacia fuera de las fronteras nacionales: de ah la importancia de los dos proyectos nanciados sucesivamente por el Fondo Regional para la Promocin de la Transparencia

17 En el extremo, la corrupcin sistmica puede constituir un equilibrio estable (pero perverso) en la medida en que todos los actores polticos, funcionarios, empresarios y ciudadanos- se adaptan a ella y juegan segn sus reglas. 18 Discurso del 6/11/95, citado en Moreno Ocampo, 1998: 9.

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(FONTRA) y ejecutados por la Universidad de San Andrs (Argentina) con el objeto de disear e implementar una estrategia para la recuperacin de activos de la corrupcin en el exterior19. La corrupcin administrativa, adems, impone costos elevados a los individuos que se ven obligados a pagar cotidianamente para obtener bienes y servicios de salud y educacin, entre otros que segn la letra de la ley el Estado otorga gratuitamente a todos sus ciudadanos. Es en ese sentido que, como veremos enseguida, la corrupcin afecta desproporcionadamente a los ms pobres. Desde la perspectiva de las empresas, por su parte, la corrupcin distorsiona los incentivos econmicos, desde el momento en que la obtencin de negocios pasa a depender ms de la capacidad de inuencia sobre los poderes polticos que de la competitividad. Asimismo, incrementa los costos de hacer negocios, involucra a las empresas en prolongadas e improductivas interacciones con el sector pblico, genera competencia desleal tal era, por ejemplo, el reclamo de las empresas estadounidenses que corran el riesgo de enfrentar cargos penales si recurran al soborno, mientras sus pares alemanas contaban con una legislacin que les permita promover la exportacin de sus productos por esa va y limita la competitividad del entorno: El contrato de corrupcin implica un voto de secreto. El riesgo de que ese voto sea quebrado es menor si los funcionarios pblicos se limitan a cerrar contratos de corrupcin con uno o a lo sumo unos pocos socios. Los clculos de riesgo de los funcionarios corruptos crean de ese modo obstculos casi insuperables para los recin llegados que quisieran entrar en el mercado, lo cual claramente contradice el punto de vista de que el soborno alienta procesos competitivos (Cremer, 2008: 20). De ms est decir, nalmente, que la corrupcin afecta tambin los procesos internos de las empresas y daa la gobernanza corporativa. Desde una perspectiva ms amplia, la corrupcin aumenta los costos de bienes y servicios y resulta en una asignacin ineciente de los recursos nacionales. Seala en ese sentido Dieter Frisch, director general para el Desarrollo de la Comisin Europea entre 1982 y 1993:
19 El primero de dichos proyectos trabaj con varias agencias gubernamentales para disear la estrategia; el segundo apunt a fortalecer por medio de materiales y protocolos de capacitacin al Ministerio Pblico para ponerlo en condiciones de ejecutarla. La dimensin internacional de la corrupcin tambin fue encarada mediante un tercer proyecto implementado por la misma institucin, que impuls, mediante recomendaciones polticas y legislativas (y, ms concretamente, mediante la promocin de una nueva Ocina de Cooperacin Internacional y Asistencia Judicial en el marco del Poder Judicial), la adopcin por parte de Argentina de un mecanismo estricto de extradicin para fortalecer la cooperacin internacional en crmenes econmicos.

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Mientras que una reduccin del 5% en el margen de ganancias podra, en ltima instancia, ser absorbida por el proveedor, niveles de corrupcin de 10% a 20%, como los que se han vuelto moneda corriente, inevitablemente se reejarn en el precio y sern, en consecuencia, pagados con los recursos nacionales (o, en el caso de la ayuda externa, extranjeros) del pas. Es, por lo tanto, la economa nacional la que acaba sufriendo las consecuencias de un recargo injusticado sobre los bienes o servicios [] Dado que tales operaciones son generalmente nanciadas con prstamos bancarios o, en el caso de la ayuda externa, con prstamos en condiciones favorables, estas sobrecargas inevitablemente provocarn un incremento proporcional en las deudas de ese pas. De hecho, es sabido que el valor de las sumas pagadas en sobornos constituye una proporcin considerable de las deudas externas de los pases en desarrollo (Frisch, 1997: 2). La corrupcin est negativamente asociada con la inversin interna y, sobre todo, externa. Segn Shepherd (1998), por ejemplo, se ha estimado que la relacin entre inversin y PBI es 16% inferior en pases con niveles de corrupcin elevados e impredecibles que en aquellos con niveles reducidos. Por aadidura, all donde prevalece la corrupcin una masa enorme de talento social es desviado de las actividades productivas y canalizado, en cambio, a la tarea de idear nuevas y mejores maneras de aprovecharse de ella. Asimismo, la corrupcin aumenta la evasin scal y estimula los mercados negros y la economa informal. En consecuencia, afecta decisivamente tanto el crecimiento como sobre todo el desarrollo. Segn estudios citados por Kaufmann (2000: 371), por ejemplo, si Bangladesh hubiera sido capaz de reducir su corrupcin al nivel de Singapur, su tasa de crecimiento anual per cpita del PIB entre 1960 y 1985 habra sido 1,8 puntos porcentuales ms alta. En otras palabras, en 1985 la corrupcin le haba costado a Bangladesh alrededor del 50% de su ingreso per cpita. As, la introduccin de mejoras en la gobernanza y el control de la corrupcin generaran un palpable dividendo de desarrollo: En promedio, una mejora en gobernabilidad desde los niveles muy bajos de Rusia a los medianos de la Repblica Checa, o de los de Indonesia a los de Corea del Sur, aproximadamente triplicara el ingreso per cpita y producira avances similares en la reduccin de la mortalidad infantil, adems de una mejora signicativa en la tasa de alfabetismo (Ibd.: 368). Los costos polticos de la corrupcin no son menos pronunciados que sus efectos econmicos: ella daa la integridad y, con ello, la legitimidad de las instituciones y socava el imperio de la ley, en la medida en que esta deja de ser universal para ser apropiada privadamente. En el extremo, la indignacin por la corrupcin puede en particular cuando produce vc-

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timas directas20 superar la deslegitimacin pasiva que se expresa tpicamente en las encuestas para escalar hacia manifestaciones activas de descontento. Por lo dems, se exprese o no ese rechazo de modos ms o menos desestabilizadores, la corrupcin acaba socavando la propia cultura de la democracia: Cuando las personas pierden la conanza en que las decisiones pblicas son tomadas por razones que estn expuestas y son pblicamente justicables, a menudo se tornan cnicas en relacin con la deliberacin y el discurso pblicos. Comienzan a esperar duplicidad en el discurso pblico, y esta expectativa ensucia a todos los funcionarios pblicos, sean o no corruptos. Y cuando las personas desconfan del gobierno, tambin se vuelven cnicas acerca de sus propias capacidades para actuar en pos de bienes y propsitos pblicos y preferirn ocuparse de los estrechos territorios del autointers que pueden controlar (Warren, 2004: 328-29)21. Ms concretamente, la corrupcin degrada la calidad de las polticas pblicas y de los bienes y servicios que el Estado provee a la ciudadana; y perpeta y reproduce una capa burocrtica parasitaria y, por lo general, de baja profesionalizacin. Al alentar la asignacin presupuestaria ms por el benecio que pueda reportar a quienes la aprueban que por las ventajas que suponga para el pblico, redunda en la implementacin de proyectos (y, dentro de cada proyecto, en asignaciones presupuestarias a diversas categoras de gastos) inefectivos, dispendiosos y no ajustados a las prioridades sociales; ms especcamente, sesga el gasto pblico en favor de reas y proyectos con mayor potencial de malversacin a expensas de, por ejemplo, los servicios de salud y educacin. En todos los casos, la corrupcin reduce la calidad de los productos nales y acaba poniendo en peligro la seguridad y la salud de la poblacin, en gran medida pero no solamente por efecto del esfuerzo de los proveedores por compensar el gasto insumido por los pagos laterales a las autoridades. Del mismo modo, en la medida en que la oferta de sobornos permite sortear las salvaguardas ambientales, la corrupcin pone en riesgo la sustentabilidad de los recursos naturales. Bien mirados, buena parte de los costos polticos y econmicos de la corrupcin pueden ser considerados como costos sociales. Dados sus efec-

20 En ese sentido argumenta Morales Quiroga (2009) que mientras que los datos de percepcin de la corrupcin no explican sustantivamente el apoyo a la democracia, las experiencias personales de corrupcin medidas por los ndices de victimizacin constituyen un factor determinante. En cambio, los primeros resultan ms signicativos para evaluar la satisfaccin con la democracia y la conanza institucional. 21 Un efecto similar, pero en este caso sobre la cultura econmica, es sealado por Frisch (1997: 4): La corrupcin tambin mata el espritu del desarrollo. Nada es ms destructivo para una sociedad que la bsqueda de dinero rpido y fcil que hace que la gente honesta que trabaja duro sea vista como ingenua o estpida.

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tos diferenciados y regresivos sobre la topografa social, en efecto, bien puede armarse que la corrupcin constituye nada menos que un descarnado impuesto a la pobreza. En primer lugar, al igual que el resto de los ciudadanos, los pobres sufren las consecuencias de la ineciencia y el mal desempeo del Estado y se ven afectados, en calidad de usuarios, por la reduccin en la calidad de los productos o servicios que se deriva de las irregularidades en los procesos de contrataciones y los incumplimientos contractuales en que incurren, con la anuencia del Estado, las empresas privadas proveedoras de servicios pblicos. Se ven, asimismo, afectados por lo general desproporcionadamente22 por las consecuencias de la complicidad del Estado con una amplia variedad de prcticas empresariales corruptas, cuyos efectos pueden llegar a ser notorios e inmediatos como en los casos, sealados por Transparencia Internacional (2009: 5) de la escasez de agua en Espaa, las condiciones laborales indignas en China, la deforestacin ilegal en Indonesia, los medicamentos poco seguros en Nigeria o el colapso de construcciones decientes en Turqua. Adicionalmente, la corrupcin tiene consecuencias negativas sobre la prioridad, la efectividad y la calidad de las polticas sociales: Al desviar los escasos recursos disponibles hacia reas no prioritarias o de baja prioridad la corrupcin contribuye en gran medida a asegurar que necesidades bsicas tales como alimentacin, salud y educacin no sean cubiertas. Es, por lo tanto, una de las causas del subdesarrollo y de la pobreza en general (Frisch, 1997: 3). En otras palabras: los ms pobres, amn de las desventuras que comparten con el resto de sus conciudadanos, se ven afectados por las consecuencias especcas de la corrupcin sobre el desempeo de ciertas reas del Estado de las cuales, por carecer de otras opciones, son los usuarios mayoritarios (Educacin y Salud) o exclusivos (Asistencia Social). En este ltimo terreno la corrupcin es, lisa y llanamente, un robo a los pobres. En tercer lugar, los sectores ms desfavorecidos resienten el impacto de la corrupcin, una vez ms, por efecto de lo que TI (2010b) designa como regresividad del soborno administrativo. En efecto, los usuarios pertenecientes al quintil de menores ingresos declaran en dicha encuesta haberse visto obligados a pagar sobornos a la polica, los servicios de registros y licencias, la Aduana, los servicios pblicos, los servicios mdicos, el sistema educativo, los servicios catastrales y las autoridades tributarias en proporciones que exceden en algunos casos largamente a las de los entrevistados del quintil de mayores ingresos que maniestan haber

22 En efecto, los pobres son quienes tienen menos alternativas de movilidad all donde la corrupcin de los funcionarios pblicos y los empresarios redunda en peores condiciones ambientales o laborales.

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incurrido en las mismas conductas. Dicho sin eufemismos, los ms pobres son quienes resultan ms afectados por el soborno, que les insume adems proporciones mucho mayores de sus magros ingresos. Por aadidura, la corrupcin que tiene lugar en la justicia tambin afecta primariamente a los pobres. Resulta extremadamente revelador el hecho de que el sistema judicial es el nico terreno en la cual la proporcin de entrevistados de mayores ingresos que declara haber recurrido al soborno en la ltima edicin del Barmetro Global de la Corrupcin supera a la de los de menores ingresos. En un contexto donde legalmente puede ya pagar prestigiosos abogados y defensas inexpugnables que no estn al alcance de todos, el dinero puede intervenir tambin ilegalmente con el objeto de comprar una de dos cosas: justicia (all donde para que sean seguidos los procedimientos correctos es necesario incentivar monetariamente a los encargados de ponerlos en marcha) e impunidad (all donde el ujo de dinero opera de modo de cajonear expedientes hasta la prescripcin de las causas, ocultar pruebas e incluso comprar veredictos). En otras palabras, los pobres padecen desventajas adicionales en el marco de sistemas judiciales corrompidos, y ven negados sus derechos humanos bsicos en la medida en que no cuentan siquiera con la garanta de que recibirn un juicio justo.

La corrupcin y la impunidad son formas profundas de violencia poltica.

Alicia Brcena, secretaria ejecutiva de la CEPAL23

Es preciso enfrentar con determinacin y derrotar la verdadera cultura de la impunidad que prevalece en ciertos sectores de la vida pblica. No permitiremos que la corrupcin, malversacin y el desperdicio continen privando a la poblacin de recursos que le pertenecen y que tanto podran ayudarles en su dura lucha por la supervivencia. Ser honesto es mucho ms que simplemente no robar y no dejar robar. Es tambin aplicar con eciencia y transparencia, sin desperdicio, los recursos pblicos y enfocarlos en resultados sociales concretos.

Lula Da Silva, presidente del Brasil 2003-200424

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Quinto Coloquio Internacional para la Prevencin del Delito, Santiago de Chile, 27/10/10. Discurso de toma de posesin, 1/01/03.

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En suma, la corrupcin aumenta las desigualdades desde el momento en que, por denicin, permite que el dinero compre (y, en ese mismo acto, desvirte) ciertas cosas derechos, justicia que por su propia lgica jams deberan estar a la venta. Como consecuencia de ello, abre una brecha insalvable entre los ciudadanos comunes sujetos (en el mejor de los casos) a todos los rigores de la ley y los privilegiados en condiciones de ejercer inuencias indebidas y exigir trato preferencial, excepciones e impunidad. En el caso de Amrica Latina, la regin ms desigual del planeta, la corrupcin presenta un desafo singular por el modo en que se entrelaza en un crculo vicioso con la desigualdad. Por un lado, como hemos visto, la corrupcin aumenta la desigualdad: de hecho, se estima que el incremento en un punto del ndice de corrupcin est asociado con un aumento de 5,4 puntos en el coeciente de Gini (Kliksberg, 2009). Por el otro, como lo han recalcado You y Khagram (2004: 2), la desigualdad aumenta el nivel de corrupcin a travs de mecanismos materiales y normativos. En la medida en que la desigualdad aumenta los ricos cuentan con ms motivacin y oportunidades para involucrarse en la corrupcin, mientras que los pobres resultan ms vulnerables a la extorsin y menos capaces de controlar y obligar a los ricos y poderosos a rendir cuentas. La desigualdad tambin afecta negativamente las normas sociales sobre la corrupcin y la creencia en la legitimidad de las reglas e instituciones, lo cual torna ms fcil tolerar la corrupcin en tanto que conducta aceptable. En otras palabras, a mayor amplitud de las desigualdades sociales, mayores son el poder concentrado en manos de las lites, su tentacin de proceder ilegalmente y sus perspectivas de impunidad, y menor es la disponibilidad de recursos monetarios, informacionales, intelectuales, organizativos en manos de las mayoras pobres. Por el contrario, cuanto mayor es el acceso de estas a los recursos educacin, salud, informacin, organizacin, participacin, ms probable es que puedan hacer valer sus demandas e imponer controles y lmites al poder de las lites, reduciendo las oportunidades para la corrupcin.

La medicin de la corrupcin
Si bien se trata de un fenmeno clandestino cuya magnitud, por desarrollarse en la oscuridad, no puede cuanticarse con exactitud, la incidencia de la corrupcin puede, cuanto menos, calcularse en trazos gruesos. Los esfuerzos en esa direccin son tan recientes como el inters por la cuestin y su transformacin en tema de agenda; como resultado de ellos, contamos actualmente con una masa no desdeable de datos inexistentes dos dcadas atrs. Transparencia Internacional, fundada en 1993, fue

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pionera en estas artes, con el lanzamiento de su ndice ms conocido el ndice de Percepciones de la Corrupcin (IPC) en 1995, seguido del ndice de Fuentes de Soborno (IFS) en 1999, y el Barmetro Global de la Corrupcin (BGC) en 2003. Si bien estas mediciones y en particular, como su nombre lo indica, el IPC registran mayormente las percepciones de los entrevistados (en el caso del IPC, expertos y lderes empresariales; en el del IPS, lderes del sector privado; en el del BGC, el pblico en general) acerca de la incidencia de la corrupcin, algunas de ellas abarcan tambin sus experiencias con la corrupcin por ejemplo, la medida en que se han visto obligados a pagar sobornos para obtener determinados bienes o servicios. Hoy contamos, adems, con encuestas de diagnstico de variado alcance local, regional, sectorial realizadas en muchos pases por diversas organizaciones en muchos casos, captulos nacionales de Transparencia Internacional y por organismos multilaterales como el Banco Mundial (cf. OCDE, 2003: 20). Estas mediciones, y las de TI en particular, han tenido un rol destacado en los esfuerzos de las ltimas dcadas por llevar a la corrupcin a la agenda de las preocupaciones pblicas. Deben, sin embargo, ser empleadas con precaucin, y ello por varias razones. En primer lugar, porque como acabamos de subrayar se basan en gran medida en percepciones ms que en experiencias. En segundo lugar, porque si bien tienen un valor indicativo de la situacin en relacin con el problema, es cuanto menos discutible su capacidad tanto para dar cuenta de los cambios que ocurren a lo largo del tiempo como para asignar signicacin estadstica a los lugares relativos que ocupan los pases en los rankings que resultan de ellas que, por otra parte, varan segn el ndice utilizado. Kaufman (2000: 369) ilustra este problema con datos del IPC de 1999: Por ejemplo Tanzania, pas catalogado como uno de los peores (en el puesto 93, con un ndice de 1,9 dentro de un mximo de 10 para un pas honesto), es estadsticamente indistinguible de Zambia, clasicado en el puesto 56 con un ndice de 3,5. Es decir, a pesar de la diferencia de 37 puestos, no es posible saber a ciencia cierta si la diferencia entre ambos se debe a que Zambia es menos corrupto o a que el ndice es impreciso. [] Botswana (que en el ndice de TI ocupa el respetable puesto 24), no puede presentarse como estadsticamente peor que pases que ocupan puestos ms altos, como Estados Unidos (18), Austria (17), Hong Kong (15) o aun Islandia (6). El ordenamiento es, pues, impreciso, y las posiciones relativas de los pases suelen cambiar, dentro de ciertos mrgenes, de un ao al siguiente. Sin embargo, seala el mismo autor, las mediciones s permiten operar una clasicacin gruesa de los pases en tres categoras tiles para el abordaje del problema: situacin de emergencia, situacin vulnerable o de alto riesgo, y situacin fuera de riesgo.

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Otras debilidades de los datos disponibles son sealadas con frecuencia. Entre ellas cabe mencionar el hecho de que el ndice ms utilizado el IPC solo mide las percepciones de la corrupcin en el sector pblico: la existencia de sobornos a funcionarios, pagos ilegales en las contrataciones pblicas y malversacin de fondos pblicos, y la efectividad de los esfuerzos anticorrupcin en el mbito gubernamental. Son enfatizados, nalmente, el carcter unidimensional de los ndices empleados, que no diferencian sucientemente entre variedades de corrupcin, y la ausencia de teora e investigacin emprica de nivel intermedio: Tenemos estudios transversales que dan cuenta de la corrupcin en variados ndices de corrupcin unidimensionales y ricos estudios de casos centrados en la historia, la cultura y el contexto social [] pero muy poco en el medio. An carecemos de teora e investigaciones de nivel medio. Sigue faltando tambin investigacin interdisciplinaria, debido a problemas de denicin, alcance, comparabilidad, signicado e importancia a travs de las disciplinas. Los economistas tienden a centrarse en la corrupcin burocrtica, con el supuesto subyacente de una distincin tajante entre lo pblico y lo privado, mientras que los estudios antropolgicos sealan la dicultad de trazar tales divisiones. Los politlogos tienden a centrarse en la explicacin de la corrupcin en las altas esferas, pero a menudo omiten incorporar factores culturales en la misma medida en que examinan los factores polticos y econmicos. Los economistas ignoran an con mayor frecuencia los sistemas de valores (Blake y Morris, 2009: 17). Adicionalmente, contamos con mediciones como la que realiza la World Values Survey ya no de la penetracin de la corrupcin en s sino de la tolerancia social hacia ella. Sin embargo, la signicacin de los datos procedentes de estos relevamientos no est del todo clara, en la medida en que pueden entrar en contradiccin con los datos sobre la prevalencia percibida de la corrupcin. Por ejemplo, Argentina, que segn los ndices de percepcin de la corrupcin presenta una situacin bastante problemtica, ofrece pese a las visiones tan difundidas entre los propios argentinos acerca de la supuesta existencia de una cultura de la corrupcin un panorama sorprendente en el terreno de las actitudes: segn la World Values Survey (1999-2002), el 92% de los consultados declara que aceptar un soborno nunca est justicado (frente a un promedio de 77% para el conjunto de los pases incluidos en el sondeo).

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- La situacin de los pases latinoamericanos

Como regin, Amrica Latina se encuentra apenas por encima de frica, el continente peor situado segn el ndice de Percepcin de la Corrupcin. Sin embargo, presenta enormes variaciones intrarregionales: en la edicin 2010 de dicho ndice, Chile, en el puesto 21 y con un puntaje de 7,2, queda colocado entre Gran Bretaa (7,6) y Blgica y Estados Unidos (7,1), mientras que Venezuela, en el puesto 164, tiene el mismo puntaje que la Repblica Democrtica del Congo, Guinea y Krgyztan (2,0), y Paraguay y Hait, en el lugar nmero 146, reciben la misma puntuacin que Camern, Costa de Marl, Irn, Libia, Nepal y Yemen. El IPC de 2010 arroj una calicacin de 9,3 (sobre un mximo de 10) para Dinamarca, el pas que encabeza la lista, y una de 1,1 para Somalia, que la cierra. A Chile, el primer pas latinoamericano de la lista, le siguen Uruguay, en el puesto 24 (6,9 puntos) y Costa Rica, en el puesto nmero 41 (5,3). Mucho ms atrs, en el puesto 69, se coloca Brasil (3,7). Los siguientes pases del programa FONTRA Argentina (2,9) y Bolivia (2,8) aparecen en los puestos 105 y 110, respectivamente. Paraguay ocupa uno de los ltimos sitios entre los pases de la regin, solo uno de los cuales Venezuela tiene una puntuacin menor. En otras palabras, la corrupcin es un enorme problema para la mayor parte de los pases de la regin, y as es reconocido por la ciudadana, que la coloca invariablemente en un lugar destacado del temario de las preocupaciones pblicas. La corrupcin suele gurar en las encuestas como uno de los problemas serios que los pases deben enfrentar; si no es considerada como el problema ms importante en ninguno de ellos, se debe solamente a la existencia de muchos otros en particular, el desempleo y la inseguridad que son percibidos como ms graves o ms urgentes. Por aadidura, la corrupcin es puesta en relacin explcita con las dicultades experimentadas para resolver el segundo de dichos problemas. En efecto, segn el Latinobarmetro 2010 la corrupcin es percibida en la regin como el principal obstculo que enfrenta la polica para combatir la delincuencia: as lo considera el 31% de los latinoamericanos (y el 41% de los paraguayos, el 40% de los argentinos, el 26% de los bolivianos, el 18% de los uruguayos, el 17% de los chilenos y el 15% de los brasileos). Las dimensiones del problema se ponen de relieve all donde la ciudadana es interrogada especcamente acerca de la incidencia de la corrupcin: segn la percepcin de los consultados en el ao 2005, el porcentaje de funcionarios pblicos corruptos era, en promedio, 67% para el conjunto de la regin (82% en Ecuador, 77% en Mxico, 76% en Guatemala y Nicaragua, 74% en Argentina y Per, 73% en Repblica Dominicana, 72% en Bolivia, 69% en El Salvador 68% en Paraguay, 67% en Honduras

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y Panam, 65% en Venezuela, 64% en Colombia, 63% en Costa Rica, 62% en Brasil, 48% en Chile y 41% en Uruguay; cf. Latinobarmetro, 2005)25. Por su parte, segn datos de la World Values Survey Association, quienes consideran que casi todos los funcionarios pblicos estn involucrados en actos de corrupcin suman 14,4% en Uruguay, 17,2% en Chile, 37,3% en Argentina y 57,9% en Brasil (en comparacin con 5,5% en Suecia, 5,8% en Alemania, 8,6% en Suiza, 15,5% en Estados Unidos y 26,2% en Espaa26). De acuerdo con datos del Barmetro Global de la Corrupcin 2010, nalmente, los sectores considerados ms corruptos en Amrica Latina son (segn una escala que va de 1 a 5, donde 1 signica no corrupto y 5 signica muy corrupto) los partidos polticos (4,0), el sistema judicial (3,8), el Congreso y los funcionarios pblicos (3,7), y la polica (3,5). En cuanto a los progresos en la lucha contra la corrupcin, la ltima edicin del Latinobarmetro (2010) informa que para 56% de los entrevistados en Uruguay, 43% en Chile, 40% en Brasil, 37% en Bolivia y Paraguay, y 21% en Argentina se ha avanzado mucho o algo en la reduccin de la corrupcin en las instituciones del Estado en los ltimos dos aos. El promedio para toda la regin ascendi a 37%, frente a 30% en 2005 y 26% en 200427. Esto signica que con la excepcin de Argentina una proporcin sustancial de la ciudadana de los pases incluidos en las convocatorias de FONTRA observa progresos sustanciales. Pero tambin signica que con la excepcin de Uruguay ms de la mitad de la poblacin de los pases examinados percibe escasos o nulos progresos en ese sentido28. Es evidente que algunos pases tienen ms corrupcin que otros. No solamente algunas regiones se ven afectadas por ella desproporcionadamente, sino que adems dentro de cada regin especca Amrica Latina, por caso los niveles de corrupcin y los grados de permisividad social o tolerancia hacia ella varan ampliamente de pas en pas. Por otra parte, incluso all donde dichos niveles son ms elevados se mantiene la restriccin del secreto: en todos los casos el poder necesita de la opacidad para
25 Estas cifras son reveladoras aun cuando sea necesario manejarlas con precaucin, ya que porcentajes ms elevados pueden indicar no solamente mayores niveles de corrupcin sino tambin mayor sensibilidad de la ciudadana interrogada hacia las conductas corruptas de los funcionarios o el empleo de criterios de juicio ms exigentes en relacin con lo que constituye una conducta aceptable. 26 Los datos son de 1995 para Argentina, Espaa y Estados Unidos, 1997 para Brasil, 1996 para Chile, Suecia, Suiza y Uruguay, 1997 para Alemania. No se cuenta con datos para Bolivia y Paraguay (cf. www. worldvaluessurvey.org). 27 Los porcentajes oscilan entre 37 y 39% desde 2006.

28 Se observa, al igual que respecto del delito, una incongruencia entre las percepciones y los ndices de victimizacin: solo 26% de los entrevistados brasileos, 16% de los paraguayos, 11% de los argentinos, 8% de los uruguayos y bolivianos, y 7% de los chilenos contestan armativamente a la pregunta de si ellos mismos o algn pariente han sido vctimas de algn acto de corrupcin en los ltimos doce meses. El promedio es de 11% para toda la regin; las cifras siguen una tendencia descendente en el tiempo, y alcanzaban 27% en 2001 y 2002.

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protegerse del rechazo que sus acciones corruptas generaran en caso de ser vistas y odas. Y si la amenaza de tal rechazo funciona, an en versiones relativamente dbiles, ello se debe a que, pese a todo, persisten en esas sociedades actores capaces de identicar y denunciar la corrupcin29. As pues, la corrupcin no es una maldicin inescapable. Todo ser humano, cualquiera sea su sociedad de origen, es corrompible; sin embargo, todas las sociedades humanas cuentan con el acervo de inteligencia necesario para disear mecanismos para evitar, acotar y, eventualmente, limitar los efectos disruptivos de la corrupcin. Con todo, no caben dudas de que algunas han tenido en esta tarea ms xito que otras. El hecho de que algunas sociedades se vean ms afectadas que otras por la corrupcin desafa la visin naturalista; el hecho de que muchas hayan logrado introducir mejoras a lo largo del tiempo desafa el determinismo; y el xito relativo de algunas sociedades latinoamericanas en este terreno desafa la explicacin culturalista de la corrupcin, de larga tradicin y fuerte arraigo en la regin. Evidentemente, solo hay corrupcin all donde los comportamientos denidos como corruptos contradicen las normas de la sociedad de que se trate. Tales normas varan; de ah que la lnea que separa la corrupcin del comportamiento aceptado se trace de formas diferentes en distintos sitios en particular en lo que se reere a aspectos tales como el intercambio de regalos o la primaca de los lazos familiares-. Sin embargo, ello no signica que el concepto de corrupcin en s mismo sea una imposicin occidental sobre las sociedades no occidentales: no es cierto que los comportamientos que aquellas denen como corruptos sean en estas normales y moralmente aceptables. En ese sentido escribe Frisch (1997: 2): No conozco un solo lugar sobre la tierra donde enriquecerse por medio de la aceptacin de sobornos sea considerado legal o moralmente aceptable! Quisiera citar sobre este punto a Olusegun Obasanjo, presidente de Nigeria entre 1999 y 2007: En el concepto africano del agradecimiento y la hospitalidad, un regalo es un smbolo. No es una exigencia. El valor est en el espritu de dar, no en el valor material. El regalo se hace abiertamente para que todos puedan verlo, nunca en secreto. Cuando es excesivo, el regalo se torna bochornoso y es regresado. La corrupcin no ha hecho sino pervertir los aspectos positivos de esta antigua tradicin. En la mayora de los pases latinoamericanos el argumento culturalista adopta formas propias, vinculadas no tanto a la especicidad de una supuesta cultura nativa refractaria a los estndares occidentales en la

29 Es cierto que a menudo los actos denunciados quedan impunes; sin embargo, tambin los niveles de impunidad varan ampliamente entre los pases de la regin.

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cual el concepto mismo de corrupcin sera inaplicable como al determinismo histrico de una supuesta cultura de la corrupcin que ha conducido a sus sociedades a la naturalizacin de comportamientos antiticos. Sin embargo, es posible constatar que la tolerancia a la corrupcin no es mayoritaria en (casi) ninguna parte. Por otra parte, qu cosa es la cultura sino la decantacin de hbitos y costumbres, prcticas repetidas una y otra vez y traducidas en cdigos y normas que acaban convirtindose en una segunda naturaleza? Esta decantacin no ocurri de una vez y para siempre en un pasado mtico: las culturas no son productos acabados sino procesos permanentes e inconclusos, y los aprendizajes colectivos son posibles. Los marcos institucionales y los sistemas de incentivos pueden ser modicados de modo tal de provocar cambios en los comportamientos, y sostenerlos y reproducirlos durante el tiempo suciente para que acaben convirtindose en segunda naturaleza, es decir, en cultura. Esta conviccin se traduce, concretamente, en varias propuestas instrumentadas con el apoyo de FONTRA por organizaciones de la sociedad civil en diferentes pases para romper con la cultura del secreto y echar luz sobre el funcionamiento de las instituciones y los comportamientos; modicar los marcos legales de modo de desestimular al mximo los hechos de corrupcin; introducir mecanismos de control posterior para que, all donde tienen lugar, las prcticas indeseables sean denunciadas y castigadas; y formar el juicio y la capacidad de accin de los ciudadanos para erigirlos en auditores implacables y ecaces scalizadores.

El Banco no tiene conocimiento de ningn pas que no tenga reglas contra la corrupcin, aunque no todos los pases tienen todas las reglas que pueden ser necesarias. Estas abarcan desde leyes que criminalizan el soborno de funcionarios pblicos hasta regulaciones del funcionariado que incluyen la conducta esperada de los funcionarios pblicos, los conictos de inters, la aceptacin de regalos, y la obligacin de denunciar el fraude. Las agencias gubernamentales la polica y el ejrcito, los departamentos de impuestos y aduanas, los gobiernos locales, y las empresas pblicas pueden tener sus propias regulaciones y cdigos de conducta. Las leyes orgnicas, a menudo incorporadas en las constituciones, cubren cuestiones presupuestarias, contables y de auditora, apoyadas por leyes y regulaciones sobre contrataciones pblicas y la salvaguardia de los activos pblicos. Adems, hay leyes sobre la conduccin de las elecciones y el nombramiento de los jueces, y cdigos que gobiernan el comportamiento de los legisladores. Algunas de estas leyes son herencia colonial, algunas han sido adaptadas de pases con una tradicin legal similar, y algunas son adiciones a leyes existentes (por ejemplo, la introduccin de comisiones especiales anticorrupcin y otros organismos de control). Donde la corrupcin es sistmica, las reglas formales permanecen en pie, pero son sustituidas por reglas informales.

Banco Mundial (1997:13)

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Los potenciales escenarios para la corrupcin

- Estado y empresas
Es usual que los anlisis de la corrupcin pongan el foco sobre el Estado, y sobre la administracin pblica en particular: no son ajenos a esta tendencia los proyectos presentados al programa FONTRA (cf. Pousadela, 2009b). Dicho de otro modo: suele prestarse ms atencin al funcionario corrupto que traiciona su rol a cambio de un benecio personal que al otro partcipe necesario de la relacin: quien le ofrece dicho benecio usualmente dinero para que lo haga. Oferente que bien puede ser otro actor poltico como en el caso del llamado escndalo del Senado en Argentina30, pero que en la mayora de los casos es un actor privado. Y los casos en que dicho actor privado es un ciudadano comn que soborna a un funcionario solo dan cuenta de una fraccin nma de los montos de la corrupcin31. Como bien lo seala Kliksberg (2009), la coima en los pases de Suramrica, la mordida en Mxico y otras similares son claras expresiones de corrupcin que deben ser combatidas y erradicadas. Sin embargo, los costos mayores los paga la sociedad en las grandes operaciones de colusin econmica, entre empresas y funcionarios, como los que se han dado, entre otros, en el mercado de armas y en otras formas de corrupcin ms silenciosas. Entre ellas, las connivencias entre el crimen organizado y miembros de la polica, la inuencia sobre el sistema judicial, los crmenes medioambientales. En otras palabras: las ideas de que la corrupcin ocurre esencialmente dentro del sector pblico y de que, en todo caso, se expresa en la gura paradigmtica del ciudadano que ofrece dinero al polica de trnsito para que no le cobre la multa por una infraccin, no son ms que mitos. Por denicin, la corrupcin puede existir en cualquier entidad que se rija por reglas y puede encarnarse en cualquier sujeto con la capacidad de tomar decisiones o realizar acciones en nombre de un grupo: organismos de la administracin pblica, partidos polticos, organizaciones no gubernamentales, empresas, corporaciones, organismos internacionales. Pero el problema de la corrupcin en la actualidad no se comprende si se ignora el fenmeno de la corrupcin que vincula a funcionarios pblicos y ejecutivos de empresas privadas. Por los casos que llevamos en la Ocina Anticorrupcin explica Abel Fleitas, titular de dicho organismo de Argentina

30 Dicho escndalo estall a mediados del ao 2000, a raz de una denuncia periodstica de presuntos sobornos recibidos por senadores nacionales de mano de funcionarios del Ejecutivo a cambio de la aprobacin de una ley clave para el gobierno. 31 mayores. Es posible, sin embargo, que los costos que esta ocasiona al tejido social sean proporcionalmente

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entre 2004 y 2008 se ve claramente que hay directivos muy importantes de empresas nacionales y extranjeras comprometidos en la corrupcin (cf. Pgina/12, 02/12/05). As pues, la corrupcin an la llamada corrupcin poltica no se da solamente dentro del Estado, sino tambin y sobre todo en el espacio de la interseccin entre el Estado y el sector privado32. Ella se produce, en efecto, all donde interactan actores portadores de capitales de distinta naturaleza poder o capacidad para tomar decisiones, por un lado; dinero (en grandes cantidades), por el otro y un medio de cambio (en este caso el dinero), de circulacin perfectamente legtima en una determinada esfera (la del mercado), cruza la frontera para penetrar en otra esfera (digamos, la de la poltica) y obtener en ella bienes cuyo sentido intrnseco supone el empleo de medios de intercambio completamente otros33.

El problema de la corrupcin en las relaciones entre los sectores pblico y privado es grave tanto desde la perspectiva del primero como desde
El sector privado es parte del problema y tiene que ser parte de la solucin. Tenemos que unir esfuerzos para que se tomen todas las medidas para impedir que las empresas sobornen a funcionarios pblicos nacionales o extranjeros. Sin perjuicio de que los Estados tomen las medidas que les corresponden, tales como la tipicacin penal del soborno nacional y transnacional, las empresas deberan fortalecer o establecer por iniciativa propia mecanismos de control interno que permitan detectar y erradicar esta prctica como un medio para acceder a concesiones del Estado o para que se les adjudique la ejecucin de obras pblicas o la provisin de bienes y servicios a las entidades estatales. Las empresas deben entender que la probidad y la transparencia en la contratacin estatal, adems de ser un imperativo legal y un deber social para con la ciudadana de sus propios pases y para con la comunidad internacional, tambin los benecia al brindarles la oportunidad de competir en condiciones objetivas y de igualdad.

Jos Miguel Insulza, secretario general de la OEA34

32 De ah que, aunque escasean en el programa FONTRA los proyectos que se ocupan del problema de la corrupcin en el seno de las organizaciones de la sociedad civil o la empresa privada, abunden los que sitan el origen de la corrupcin de la administracin pblica en el espacio de las relaciones entre el Estado y los actores privados (cf. Pousadela, 2009b). 33 Sobre la idea de las esferas de justicia y la tendencia del dinero a ltrarse a travs de sus fronteras, vase Walzer (1993). 34 Segunda Conferencia sobre avances y desafos en la cooperacin hemisfrica contra la corrupcin. Santiago de Cali, Colombia, 21/06/11.

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la del segundo. Si para el sector pblico las empresas, con sus tentadoras ofertas monetarias, operan como corruptoras de sus funcionarios, tambin para el sector privado el Estado es una mquina de corromper. En efecto, las autoridades aduaneras y tributarias, los jueces y empleados de los tribunales, la polica y la burocracia encargada de mantener registros y emitir permisos y licencias incluso los legisladores y los altos funcionarios del poder ejecutivo son sealados por empresarios y gerentes de empresas como fuentes de pedidos de sobornos. Segn un relevamiento de Transparencia Brasil (Weber Abramo, 2004) que incluy a setenta y ocho empresas, en su mayora del estado de San Pablo, el 96% de los entrevistados ve a la corrupcin como un obstculo importante o incluso muy importante para el desarrollo empresarial en ese pas. La cobranza de sobornos y el nepotismo ocurren con alta frecuencia en las licitaciones pblicas segn la percepcin del 87%, y en la scalizacin tributaria para el 83%. En el terreno de la experiencia, casi 70% de las empresas arman gastar hasta 3% de su facturacin en el pago de sobornos; para el 25% de las empresas, ese costo se sita entre 5% y 10%. Entre las empresas que participaron o intentaron participar en licitaciones pblicas, el 62% dice haber recibido pedidos de sobornos para cuestiones relacionadas con la licitacin. La cuarta parte de las empresas recibi esos pedidos en relacin con la concesin de licencias, y ms de la mitad en relacin con cuestiones scales y tributarias: el principal favor ofrecido es el relajamiento de scalizaciones e inspecciones. Ms de la cuarta parte de las empresas dicen haber sido presionadas para contribuir con aportes a las campaas electorales, y la mitad de estas arma que el aporte es realizado contra promesa de intercambio de favores. Para el 86% de las empresas el ofrecimiento de regalos y otras gentilezas a funcionarios pblicos es el principal mtodo utilizado para obtener un trato diferencial; es colocado en segundo lugar, con el 77%, la contribucin a las campaas electorales; y tercero, con el 74%, el nepotismo. Si bien los estereotipos simplicadores usualmente reeren a la gura del burcrata corrupto, las relaciones entre los sectores pblico y privado sujetas al riesgo de la corrupcin tienen lugar en tres momentos claramente diferenciados, e involucran a una variedad de actores mucho mayor (Pasquino, 1995). El primer momento abarca el proceso de elaboracin de las decisiones pblicas, que tiene lugar ante todo en los cuerpos legislativos y (dadas las caractersticas del presidencialismo en muchos pases de la regin) tambin en las ocinas de los poderes ejecutivos35. En esta instancia donde el dinero tiene la capacidad de torcer voluntades y obtener regulaciones a medida de los interesados se sitan dos de los proyectos

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En el caso de los pases federales, esta situacin se replica en los restantes niveles de gobierno.

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nanciados por FONTRA, ambos desarrollados en Argentina por el CIPPEC (Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento)36. Estos proyectos parten de la base de que en Argentina, al igual que en el resto de la regin y en buena parte del mundo, la actividad de lobby que puede consistir en acciones tanto legales como ilegales, o en el borde de la legalidad no est regulada, o no lo est suciente o adecuadamente. El lobbying es denido por Transparencia Internacional (TI, 2009b: 25) como cualquier actividad llevada a cabo con el n de inuir en las polticas y decisiones de un gobierno o institucin para favorecer una determinada causa o resultado; es destacado, adems, el hecho de que, an cuando estn permitidos por la ley, estos actos pueden tener consecuencias desequilibrantes si el grado de inuencia por parte de empresas, asociaciones, organizaciones y personas resulta desproporcionado. El lobby corporativo, por su parte, presenta desafos adicionales en la medida en que ha ido sosticando sus mtodos para, en lo sucesivo, no solamente inuir sobre la elaboracin de polticas sino tambin contribuir a la denicin de los temas y los enfoques dominantes del debate pblico, mediante el patrocinio de investigaciones cientcas por lo general de calidad dudosa que objetan descubrimientos cientcos adversos a la actividad de la empresa (tales como los efectos del tabaco o el calentamiento global), la manipulacin de la cobertura meditica, la difusin de informacin sesgada mediante el uso de expertos en relaciones pblicas (lobby periodstico), o la creacin de organizaciones articiales que impulsan sus intereses hacindolos pasar por los de los ciudadanos comunes (grupos de pacientes o de consumidores, por ejemplo) (cf. Miller, 2008: 44-47). Las instituciones pblicas y los actores privados vuelven a cruzarse en un segundo momento, cuando las decisiones adoptadas, de carcter ms bien general, son aplicadas a situaciones concretas por las entidades de la administracin pblica. En esta fase la corrupcin apunta a eludir o manipular las normas y facilitar resultados. Es en este marco donde se colocan ocho proyectos apoyados por FONTRA cinco en Argentina, dos en Bolivia y uno en Paraguay que tratan, desde ngulos diversos, sobre compras, contrataciones y licitaciones pblicas37. Bsicamente, estos pro-

36 El primero de ellos puso el foco en el Congreso Nacional y redund en una serie de recomendaciones que pasaron a ser discutidas en una comisin parlamentaria; el segundo, situado en dos ciudades -Buenos Aires y Rosario- que aceptaron participar en una experiencia piloto, logr colocar el tema en las agendas legislativas y de debate pblico de ambos distritos, y al menos un tercer municipio (el de Morn, en la provincia de Buenos Aires) manifest inters en replicar la iniciativa. 37 No por casualidad, es en este rubro donde se concentra el grueso de los casos que, segn el extitular de la Ocina Anticorrupcin argentina, llegan a dicho organismo: el contrato del Banco Nacin con IBM, los contratos de los DNI de Siemens, el contrato de Hidrova por la concesin por el peaje del dragado y balizamiento del Ro de la Plata, etc. (cf. Abel Fleitas en Pgina/12, 02/12/05).

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yectos buscaron mejorar sistemas y procesos mediante anlisis y estudios, provisin de informacin (sobre todo, informacin accesible por Internet), produccin de manuales, capacitacin de personal y promocin de acuerdos con el sector privado para evitar la corrupcin38. Cabe sealar que, al igual que en el marco del proceso de elaboracin de las leyes, tambin en esta etapa est bien presente el problema de la cobranza de los favores brindados a los gobernantes cuando todava batallaban por llegar a serlo: de ah la importancia de la regulacin del nanciamiento privado de las campaas electorales y los partidos polticos presente, junto a otros elementos, en el ya mencionado proyecto uruguayo desarrollado por el Centro Latinoamericano de Economa Humana (CLAEH). El tercer momento de la relacin entre las instituciones pblicas y los actores privados tiene lugar en el mbito del poder judicial, encargado de castigar a los transgresores y recticar las ofensas cometidas. La impunidad de los ricos y poderosos denida por las organizaciones anticorrupcin como el reverso exacto de la accountability es aqu el problema central. As pues, varios proyectos presentados a las convocatorias del programa FONTRA apuntaron a aumentar la transparencia de los procedimientos y a implementar mecanismos de monitoreo de la administracin de justicia, ya sea en trminos generales, ya en relacin con categoras especcas de delitos que involucran a las empresas y/o a los actores polticos. Por ejemplo, el proyecto ejecutado por el Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP) en la ciudad de Crdoba, Argentina, evalu el sistema de procesamiento de casos de evasin impositiva en el Fuero Penal federal tributario y relev la disponibilidad pblica de informacin, para concluir que el sistema era excesivamente

38 Dos de los cinco proyectos de Argentina fueron desarrollados por el Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP). El primero de ellos, orientado a detectar incompatibilidades y conictos de intereses en el Ministerio de Defensa, desarroll y puso a prueba un mapa de riesgo y un sistema online de alerta temprana y capacit en su uso al personal del ministerio. De los casos examinados, la mayora involucraba conictos de inters en el proceso de compras y adquisiciones. El segundo proyecto, localizado en Rosario, provincia de Santa Fe, utiliz datos sobre compras de productos mdicos y farmacuticos de dos hospitales pblicos para desarrollar un mapa de riesgo, capacitar personal y producir un manual para la reduccin de la corrupcin en las compras pblicas. El tercer proyecto argentino, presentado por la Asociacin Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ), produjo un manual orientado a asegurar la transparencia de las compras pblicas; por efecto de su difusin, el Ministerio de Defensa y Aerolneas Argentinas aceptaron constituirse en casos piloto. Tambin en Argentina, Poder Ciudadano examin buenas prcticas en el pas y la regin para preparar y promover recomendaciones para explorar un sistema de compras pblicas online. Finalmente, el Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) procedi mediante entrevistas con actores del sector privado para diagnosticar el problema de la corrupcin en las compras pblicas, y produjo un estudio de caso y recomendaciones para que las empresas y agencias gubernamentales trabajaran juntas en pos de la reduccin de la corrupcin. Los dos proyectos bolivianos implementados ambos por la Cmara Boliviana de la Construccin (CABOCO)establecieron, sobre una plataforma web, un Sistema de Informacin y Monitoreo de las Obras Pblicas (SIMOP) en el rubro de la construccin. El primer proyecto fue implementado en La Paz, mientras que el segundo extendi el SIMOP a otras ciudades bolivianas. En Paraguay, nalmente, el proyecto ejecutado por el Centro de Estudios Judiciales (CEJ) desarroll una matriz de indicadores de la corrupcin en el mbito de la compra de tierras con el n de detectar casos dudosos, y estableci una serie de recomendaciones que suscitaron la atencin del Contralor General de la Repblica.

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lento e inecaz, con lo cual provea de impunidad de facto a los acusados; y que era muy difcil obtener datos completos y consistentes. Aunque los estudios disponibles tienden a centrar la mirada en la administracin pblica dependiente de los poderes ejecutivos, todas las agencias gubernamentales en todas las ramas de gobierno, en todos los niveles y en cada una de las etapas de la elaboracin y la aplicacin de las polticas pblicas estn sujetas al riesgo de la corrupcin en sus relaciones con el sector privado; de ah la importancia de mediciones como las que proporciona el ndice de Fuentes de Soborno (IFS), que complementa los datos del IPC (que mide la demanda) con datos acerca de la oferta de sobornos. En el extremo, la inuencia ejercida por medios tanto legales como ilegales de ciertas empresas sobre los procesos de formulacin y aplicacin de leyes y polticas pblicas puede desembocar en el fenmeno de la captura del Estado, al cual segn datos de la Encuesta de Fuentes de Soborno es especialmente propenso el sector nanciero.

- El sector privado
As como existen fenmenos de corrupcin internos al sistema poltico y las burocracias pblicas en los que no intervienen actores del mercado, del mismo modo se observan fenmenos de corrupcin -de importancia creciente- que involucran al sector privado independientemente de sus relaciones con el Estado y a lo largo de toda la cadena de valor comercial, desde las relaciones con los proveedores y los contratistas, hasta las transacciones con prestadores de servicios, distribuidores y clientes (TI, 2009: 26). La corrupcin en el sector privado incluye dos clases de fenmenos la corrupcin entre particulares y la corrupcin dentro de la empresa y puede adoptar formas variadas, no necesariamente asimilables a las de la corrupcin que tiene lugar en el Estado39. Entre ellas se cuentan el fraude corporativo, el soborno comercial40, la manipulacin contable, el abuso de informacin privilegiada, el conicto de intereses, la elusin de reglas y

39 Como bien lo seala Pasquino (1995: 377), no todos los comportamientos pueden ser evaluados con la misma vara en los sectores pblico y privado: por ejemplo, el director de una empresa privada que llame a su hijo para un puesto de responsabilidad no comete un acto de nepotismo, aunque ese hijo no posea los requisitos necesarios, acto de nepotismo que es cometido en cambio por el director de una empresa pblica. 40 Entre los numerosos casos conocidos se cuenta el de los gerentes de Honda en Estados Unidos que durante ms de dos dcadas adjudicaron contratos a los concesionarios de automviles que accedieron a pagar sobornos en vez de a los que produjeran mejores resultados para la compaa. Como resultado de una millonaria demanda colectiva, mil ochocientos concesionarios as relegados recibieron indemnizaciones por parte de la empresa (cf. TI, 2009: 22). Otra forma comn de soborno entre particulares es la que involucra a empleados de los bancos encargados de aprobar prstamos.

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controles, el pacto ilcito con competidores y la formacin de crteles, la colusin entre ejecutivos y representantes de los trabajadores41, y la autoasignacin de remuneraciones desmedidas por parte de los ejecutivos que, en el extremo, constituye un desvo signicativo de recursos de la empresa. En todos los casos, la corrupcin redunda en un benecio privado para algn individuo, grupo o sector en desmedro de un bien ms amplio: Los gerentes tienen que administrar las operaciones diarias de la empresa, pero pueden adoptar una postura oportunista centrada en obtener ganancias a corto plazo que incidan en sus bonicaciones ms que en la rentabilidad a largo plazo. Los accionistas mayoritarios pueden intentar aprovechar su inuencia en la elaboracin de la estrategia corporativa con el n de excluir a los accionistas minoritarios. Los representantes sindicales pueden verse tentados a actuar en colusin con la direccin a cambio de dietas generosas para gastos, en lugar de representar los intereses de los empleados (TI, 2009: 15). Del mismo modo en que la concentracin de poder en el seno del Estado aumenta los mrgenes de discrecionalidad donde germina la corrupcin, dentro de la empresa el exceso de poder y la falta de controles sobre ciertos actores los directivos, los accionistas mayoritarios, etc. aumentan los riesgos de que las operaciones de la empresa sean ejecutadas en funcin del benecio estrecho de ciertos individuos o grupos a expensas de otros actores menos poderosos, de la empresa en su conjunto y de la estrategia empresarial y, en muchos casos como los de colusin entre competidores que perjudica a los consumidores, o elusin de normas ambientales que perjudica a los habitantes de las zonas donde funcionan las fbricas de la sociedad en general. Un fenmeno de incidencia aparentemente creciente es el fraude corporativo interno, espoleado por el actual proceso de cambio en la cultura corporativa. Esta forma de corrupcin es considerada un indicador y un catalizador de las deciencias y fallos en el gobierno y el control de las empresas; un primer sntoma, que allana el camino para que la corrupcin se manieste en otros mbitos (TI, 2009: 21). Segn la 11a Encuesta Global sobre Fraude (Ernst & Young, 2011), que incluye ms de mil cuatrocientas entrevistas a directores nancieros y auditores internos de empresas en treinta y seis pases, el 16% de los entrevistados (en comparacin con el 13% en 2008) inform que sus com-

41 Un ejemplo de ello es el de Klaus Volkert, dirigente sindical de Volkswagen condenado a prisin en 2008 por recibir sobornos equivalentes a dos millones de euros por parte de ejecutivos de la empresa a cambio de apoyar decisiones de la direccin (cf. TI, 2009: 19).

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paas experimentaron una instancia signicativa de fraude en los dos aos precedentes; la cifra aument de 10% a 21% en Europa Occidental, y tambin fue de 21% para Amrica Latina. Sin embargo, las respuestas de las empresas a las denuncias de fraude siguieron siendo por lo general improvisadas e inconsistentes: ms de la mitad de los entrevistados fuera de Amrica del Norte no cuenta con ningn plan de respuesta documentado que involucre a sectores de la empresa con capacidad de investigacin. Asimismo, en numerosos casos no se contemplan medidas proactivas para manejar el riesgo de fraude: uno de cada siete entrevistados nunca condujo una evaluacin formal del riesgo de fraude y, pese a las condiciones creadas por la crisis nanciera, ms de la cuarta parte de los entrevistados admiti no haber actualizado sus evaluaciones de riesgo de fraude durante el ao precedente. En suma, las medidas para mitigar el riesgo de corrupcin no son an prctica corriente entre las empresas, incluidas aquellas que apuntan a crecer expandindose a regiones que presentan desafos ticos concretos. Ahora bien, si la corrupcin es un tema relativamente nuevo en la agenda de las polticas pblicas, la corrupcin entre privados y dentro de la empresa lo es mucho ms. De hecho, esta ni siquiera es contemplada por algunas de las convenciones internacionales. Por ejemplo, la Convencin de la OCDE contra el Soborno Trasnacional, en vigor desde 1999, solo se aplica al soborno de funcionarios pblicos42. De igual modo, son escasos los proyectos apoyados por FONTRA y, en general, los presentados a las convocatorias que exploran y buscan contrarrestar el peligro de la corrupcin en el seno de la empresa privada: solo dos proyectos uno en Bolivia (presentado por la organizacin Por Bolivia) y uno en Argentina (del Centro de Empleados de Comercio, lial Formosa) se ocuparon del tema, y lo hicieron mediante estrategias de concientizacin y capacitacin empresarial y/o el desarrollo de cdigos de tica o de programas de responsabilidad social empresarial.

- Los organismos multilaterales y la asistencia para el desarrollo

No resulta sorprendente que el dinero que circula bajo la forma de asistencia para el desarrollo sea especialmente propenso a entrar en el circuito de la corrupcin, en la medida en que, como hemos visto, existe cierta correlacin entre corrupcin y grado de desarrollo. En efecto, muchos de los pases que ms necesitan y reciben ayuda para el desarrollo se encuentran tambin entre los ms corruptos. Y, puesto que en muchos

42 En cambio, aunque se centra mayormente en la corrupcin que resulta de la interaccin entre los sectores pblico y privado, la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin (2003) s tipica como delito al soborno comercial. Con todo, la Convencin de Derecho Penal sobre la Corrupcin del Consejo de Europa (1999) parece ser el nico documento que exige perentoriamente a los pases signatarios prohibir la corrupcin en el sector privado. Cf. http://noticias.juridicas.com/base_datos/Penal/ir210710-je.html.

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casos se trata de pases con magros ingresos propios, es evidente que la corrupcin es all nanciada en gran medida con dinero de esa procedencia. Por un lado, ello determina que porciones desdeables de ese dinero nunca lleguen a su destino nal, y que los productos entregados arriben con retraso y, en muchos casos, con una calidad menor a la esperada; por otro lado, ha contribuido de modo no desdeable al aumento de la carga de las deudas externas de esos pases.

Dado que el rol de nuestra institucin es ayudar en la lucha contra la pobreza en el mundo, es bastante obvio que si los recursos son desviados de los propsitos para los cuales estn destinados, los pobres sufren.

James D. Wolfensohn, presidente del Banco Mundial 1995-200543

Si bien los organismos multilaterales y las agencias bilaterales de los pases desarrollados contribuyen con asistencia para el desarrollo desde nes de los aos cuarenta, solo desde nales de los noventa han comenzado a reconocer pblicamente el problema de la corrupcin que tiene lugar en el marco de sus operaciones y con el dinero provisto por ellas, y a subrayar concomitantemente la importancia de la calidad de la gobernanza en los pases receptores para la ecacia de la asistencia. Seala en ese sentido Georg Cremer (2008: 1-2): Durante largo tiempo la corrupcin ha sido un tema tab entre las instituciones de cooperacin para el desarrollo, en particular la corrupcin dentro de su propio trabajo. En lnea con el punto de vista ocial, el trabajo para el desarrollo se mantiene extraamente libre de los efectos de un problema que afecta profundamente a la mayor parte de los pases en que dicha ayuda es provista [] La perspectiva ocial es peculiar porque la ayuda para el desarrollo es asignada a gobiernos y organizaciones no gubernamentales (ONG) en pases donde todo el mundo experimenta la corrupcin cotidianamente. De hecho, las entidades de asistencia para el desarrollo trtese de organismos internacionales, organizaciones de la sociedad civil, o agencias de ayuda externa dependientes de gobiernos nacionales enfrentan el hecho de la corrupcin como un problema tanto externo como interno a la implementacin de sus proyectos. Por un lado, suelen operar en entornos en los cuales muchos de sus proyectos no podran implementarse sin la

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8a Conferencia Internacional Anticorrupcin (1997), en http://www.8iacc.org/papers/wolfensohn.html.

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concrecin de pagos extralegales y, cuando las amenazas no funcionan, enfrentan la disyuntiva de funcionar aceptando esas reglas de juego o retirarse librando a su suerte a los destinatarios de la ayuda. Puesto que esa ayuda es considerada vital, sin embargo, durante largo tiempo predomin la tendencia a mirar para otro lado: Como ocurri con todos los otros bancos multilaterales de desarrollo, y prcticamente con todas las otras instituciones trasnacionales, los problemas de fraude y corrupcin recibieron, durante muchos aos, muy poca atencin de parte de los encargados de los procesos correspondientes a las operaciones cotidianas del BID. Quienes se ocupaban de estos procesos no desconocan los indicios de fraude y corrupcin en proyectos especcos, as como de la posibilidad de que se diera este tipo de infracciones en muchos otros proyectos en los cuales tales indicios todava no haban surgido, pero el nfasis primordial de las operaciones del Banco recaa en llevar el nanciamiento al terreno y no en intentar asegurar el carcter inmaculado y transparente de sus operaciones en los pases. Para el Banco, toda prdida era nimia en comparacin con los benecios que traeran los proyectos para los pases beneciarios (Thornburgh, Noriega, Gainer y Walker, 2008: 3). Por otro lado, como toda organizacin integrada por personas de carne y hueso, los organismos multilaterales enfrentan el riesgo de que sus propios funcionarios y empleados extraigan ventajas indebidas de sus posiciones. Las oportunidades para ello estn presentes en todas las fases de vida de los proyectos, desde la decisin acerca de cmo distribuir los fondos entre pases, organismos receptores y proyectos y programas, hasta la implementacin en contextos hostiles, donde la corrupcin puede presentarse bajo la forma de, por ejemplo, contrataciones con sobreprecios, recepcin de sobornos, desvo de fondos, encubrimiento de malversaciones, reventa de bienes distribuidos por el programa, y manejos nancieros para aprovechar diferencias en las tasas de cambio.

La corrupcin es un riesgo que amenaza prcticamente todas nuestras reas de trabajo y puede impedir que cumplamos con nuestra misin principal. [] En sus operaciones el Banco est expuesto a los mismos riesgos que sus pases miembros. No somos inmunes a este problema, y no pretendemos tener el monopolio de la virtud.

Luis Alberto Moreno, presidente del BID44

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Duodcima Conferencia Internacional Anticorrupcin, Guatemala, 15/11/06.

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Las razones por las cuales la cuestin fue durante tanto tiempo eludida son variadas, y abarcan desde la invocacin del principio de no intervencin en los asuntos internos de los pases receptores y el temor a ofender la sensibilidad de esos pases, hasta la incertidumbre de los donantes respecto de cmo abordarla y la existencia de dobles estndares para analizar los efectos de la corrupcin en los pases desarrollados y en desarrollo. Igualmente variadas son las razones por las cuales la situacin comenz a cambiar en los aos noventa: el n de la Guerra Fra y, con ella, de la estrategia de sostener gobiernos ideolgicamente anes o de importancia estratgica ignorando toda clase de desmanejos; el reconocimiento del hecho de que los organismos multilaterales de crdito de hecho han intervenido en los asuntos internos de los pases, en particular en relacin con los programas de ajuste estructural, de modo que bien podran hacerlo por razones vinculadas con la gobernanza; la difusin del proceso de democratizacin, que en muchos pases llev el tema de la corrupcin a la escena del debate pblico. El cambio de perspectiva se tradujo, en los aos subsiguientes, en una serie de iniciativas destinadas a regular tanto las operaciones internas de los organismos internacionales (y de las organizaciones proveedoras de asistencia en general) como sus relaciones con los pases receptores y, en trminos ms generales, a contribuir a modicar el sistema de incentivos vigente en los segundos y conducente a la corrupcin. Notablemente, sin embargo, todava en 2003 un documento de la OCDE armaba que muchos donantes se resisten a la tendencia dominante anticorrupcin por una variedad de razones: ausencia de liderazgo (poltico y/o gerencial); restricciones organizacionales (para los donantes que tienen dos o incluso ms agencias involucradas en programas de asistencia al desarrollo la implementacin de polticas anticorrupcin es ms complicada); la dicultad e intratabilidad de los problemas; la percepcin de que estas polticas requieren enfoques ms frontales, confrontativos o directos acerca de los cuales se tienen dudas; la existencia de temas transversales; la fatiga y la preocupacin de que la anticorrupcin es tan solo una moda ms que habr de desaparecer (y de ser reemplazada por alguna otra); falta de recursos y capacidad organizacional; falta de conocimiento o herramientas (por dnde comenzar? cmo hacerlo?); la percepcin de la dicultad de lograr que los ministerios de asuntos exteriores, comercio, justicia y otras agencias gubernamentales nacionales apoyen la agenda; el problema de si y cmo separar la anticorrupcin de cuestiones ms amplias de gobernanza; y los posibles efectos del incremento de la apertura y la posibilidad de un contragolpe pblico en caso de que la amplitud del problema de la corrupcin sea conocida (OCDE, 2003: 31).

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Los costos de no haber enfrentado el problema durante tanto tiempo han sido altsimos. Segn un informe del presidente de la Comisin de Relaciones Exteriores del Senado estadounidense, a una tasa estimada de mal uso de entre 5 y 25%, entre 26.000 y 130.000 millones de los 525.000 que el Banco Mundial prest desde 1946 fueron desperdiciados (Cremer, 2008: 2). No hay razones para suponer que la situacin de los restantes donantes y prestamistas sea muy diferente. Tal fue la certeza subyacente al Consenso de Monterrey, resultado de la Conferencia Internacional sobre la Financiacin para el Desarrollo realizada en Monterrey, Mxico, en marzo de 2002. En esa oportunidad, con la participacin de gobiernos, organismos multilaterales y representantes de organizaciones sociales y el sector privado, el tema del nanciamiento para el desarrollo fue por primera vez discutido en el marco de las Naciones Unidas. El documento nal destac la prioridad de lucha contra la corrupcin, reconocida como un grave obstculo que entorpece la movilizacin y asignacin ecientes de recursos que deberan destinarse a actividades indispensables para erradicar la pobreza y promover un desarrollo econmico sostenible (ONU, 2002: 4)45. En este marco cabe mencionar la Iniciativa Internacional para la Transparencia de la Ayuda (IATI, por sus siglas en ingls), un esfuerzo voluntario intersectorial para aumentar la transparencia de los recursos de la cooperacin para el desarrollo que incluye a organismos de cooperacin bilateral de quince pases donantes, a organismos multilaterales (el BID, el Banco Mundial, el Banco Asitico de Desarrollo), a pases en desarrollo y a organizaciones de la sociedad civil. Lanzada en el ao 2008 en ocasin del Tercer Foro de Alto Nivel sobre la Ecacia de la Ayuda, realizado en Accra, Ghana, la IATI ha desarrollado un estndar comn internacional que establece directrices para la publicacin de informacin sobre los gastos en ayuda al desarrollo.

- Las organizaciones de la sociedad civil

Como todas las organizaciones integradas por seres humanos, las organizaciones de la sociedad civil son potencialmente vulnerables a la corrupcin. Si bien han sido de carcter aislado, algunos hechos de malversacin de fondos o de corrupcin han involucrado puntualmente a organizaciones de la sociedad civil. Cuando hechos semejantes colocan a una organizacin de la sociedad civil en las primeras planas de la prensa, ello resulta especialmente daino para el sector en su conjunto, precisa-

45 Adems de referir explcitamente a la importancia de la lucha anticorrupcin en el sector privado, la declaracin estableca el compromiso de las Naciones Unidas de nalizar cuanto antes una convencin anticorrupcin que incluyera, entre otros aspectos, los temas del lavado de dinero y la repatriacin de activos de la corrupcin.

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mente por el hecho de que a lo largo de los aos se ha destacado por su rol de lucha contra la corrupcin y en pos de la transparencia y la rendicin de cuentas. Con independencia del tamao y el dinamismo relativos del sector, que varan ampliamente entre pases, es posible constatar que en las ltimas dcadas se ha producido en Amrica Latina en consonancia con el boom organizativo global y en superposicin con los procesos de apertura y transicin democrticas una tendencia notable al aumento del nmero de organizaciones de la sociedad civil46. Lejos de ser solamente cuantitativo, este crecimiento ha conllevado cambios fundamentales en el rol de las organizaciones. En efecto, las organizaciones de la sociedad civil en Amrica Latina y el Caribe han adquirido en los ltimos aos mayor visibilidad, en la medida en que han acumulado mayores responsabilidades y sus actividades han logrado impactos en nuevas esferas de lo social. Esas responsabilidades han trado consigo nuevas demandas, que han incluido el examen ms detallado de su accionar y escrutinios ms minuciosos por parte de otros actores. Asimismo, el proceso de democratizacin de los regmenes autoritarios, el ingreso de las nuevas democracias a la era de la democracia de audiencia, y el avance del proceso de globalizacin, han trado aparejados nuevos y ms estrictos estndares para la evaluacin de la gobernanza, incluso a nivel de las organizaciones sociales. En rigor, est cada vez ms presente entre los actores de la sociedad civil la idea de que no basta con que las organizaciones solamente se sometan a las mismas reglas de responsabilidad social que proponen para otros actores, sino que deberan ser mejores y ajustarse a las exigencias de la accountability incluso all donde los dems actores no lo hacen (o, tal vez, especialmente en esos casos), consistentemente con su rol pionero de promocin de la transparencia y en el proceso toma de conciencia de la importancia de la accountability y de las consecuencias de su ausencia (cf. Cruz y Pousadela, 2008). Como consecuencia de todos los procesos mencionados, no resulta en absoluto sorprendente que la pregunta quin controla a los controladores? se haya comenzado a escuchar cada vez con ms frecuencia en los ltimos aos47. Por sus mltiples quehaceres, las organizaciones de la

46 En algunos casos este aumento fue verdaderamente vertiginoso. En Argentina, por ejemplo, el nmero de entidades sin nes de lucro se duplic entre 1995 y 2004, mientras que en Brasil aument 157% entre 1996 y 2002 (cf. Cruz y Pousadela, 2008). 47 En algunos casos este aumento fue verdaderamente vertiginoso. En Argentina, por ejemplo, el nmero de entidades sin nes de lucro se duplic entre 1995 y 2004, mientras que en Brasil aument 157% entre 1996 y 2002 (cf. Cruz y Pousadela, 2008).

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sociedad civil se ubican en el centro de un complejo sistema de relaciones. Se vinculan con el Estado (tanto en calidad de donante como de fuente del marco regulatorio que rige sus actividades, cuya aprobacin es requerida para su existencia y funcionamiento regular); con los proveedores de bienes y servicios relacionados a sus actividades, con organizaciones donantes de carcter bilateral o multilateral, y con los propios destinatarios y beneciarios de su trabajo. Esa heterognea red de relaciones, que se desarrolla en paralelo a la creciente inuencia de las organizaciones de la sociedad civil sobre los asuntos pblicos, implica riesgos genricos, cierto nivel de vulnerabilidad y un mayor escrutinio y demanda de rendicin de cuentas desde la sociedad. La rendicin de cuentas de las organizaciones de la sociedad civil ha estado tradicionalmente jada por las demandas de las organizaciones donantes y que aportan recursos para el trabajo de las organizaciones, y a las que solicitan informes contables y narrativos peridicos, evaluaciones, procedimientos de monitoreo y seguimiento de los proyectos. Pese a su importancia, estos mecanismos muchas veces no reejan la calidad de los procesos y ofrecen oportunidades limitadas para el fortalecimiento institucional de las OSC o para la mejora de su desempeo. Adicionalmente, por lo general no prestan atencin a la necesaria rendicin de cuentas hacia los beneciarios nales de los proyectos y servicios. Los donantes internacionales seala Cremer (2008: 82) tienen una buena cuota de responsabilidad en la situacin subptima de la accountability del sector, pues en los inicios del proceso de cooperacin con la sociedad civil exigir acuerdos claros sobre controles nancieros era considerado una expresin de desconanza incompatible con el espritu de la asociacin. An hoy los donantes siguen contribuyendo a esta situacin cuando privilegian los apoyos puntuales y discontinuos por sobre la cooperacin de largo plazo que autoriza el escrutinio interno y permite introducir mejoras tendientes a la profesionalizacin y la adquisicin de capacidades tcnicas para la rendicin de cuentas por parte de las organizaciones.

Contra la corrupcin: transparencia y rendicin de cuentas

La corrupcin se desarrolla en la oscuridad. Sus factores genricos son el secreto, la opacidad, la falta de informacin y la ausencia de controles. Ahora bien, para qu escudarse en el secreto sino porque se desea hacer algo que, de recibir publicidad, sera repudiado y probablemente impedido? De ah la conocida sentencia kantiana que arma que son injustas

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todas las acciones referentes al derecho de otros hombres cuyas mximas no toleren la posibilidad de ser hechas pblicas48. Ya sea porque son ilegales o porque son inmorales o injustas (o por todo ello), las acciones que constituyen corrupcin son refractarias a la publicidad. De ah el problema de que, an en las democracias liberales consolidadas, existan espacios de la gestin pblica inmunes al escrutinio pblico49. El poder se mueve a sus anchas en las penumbras: difcilmente someta voluntariamente sus acciones al escrutinio pblico si no est sujeto a fuertes presiones que lo empujen en esa direccin. As pues, la corrupcin se coloca en relacin inversa con la transparencia y el acceso a la informacin. La raz del argumento es por lo menos tan antigua como la losofa poltica moderna: el poder tienta y corrompe; el comn de los hombres, dominado por su propia naturaleza, abusar del poder que tenga en sus manos toda vez que se le presente la ocasin. De hecho, fue sobre esta lnea de argumentacin que el liberalismo inaugur la moderna tradicin de desconanza hacia el poder y acab construyendo sosticados edicios institucionales destinados a compartimentarlo, circunscribirlo y contenerlo. El problema es que las democracias latinoamericanas an carecen de ellos en gran medida. O, lo que es ms frecuente, que los tienen inscriptos en sus cdigos legales y sus constituciones, pero no los han incorporado en sus sentidos comunes, sus culturas polticas y sus prcticas cotidianas. Son necesarios, pues, al menos dos elementos para desbaratar la corrupcin que desva al gobierno de sus nes y, en cambio, ponerlo al servicio de los gobernados: informacin y publicidad, por un lado; control y rendicin de cuentas; por el otro. Dicho de otro modo: si la corrupcin es el problema, la transparencia, la rendicin de cuentas y el acceso a la informacin pueden ser independientemente del valor intrnseco que puedan tener en tanto que motores de la condicin ciudadana la solucin.

48 Para Immanuel Kant, lsofo alemn del siglo XVIII, la mejor manera de saber si las reglas, normas, decisiones o intenciones son justas o injustas es sustraerlas del secreto y someterlas al escrutinio de un pblico capaz de evaluarlas, discutirlas, criticarlas y, en ltima instancia, movilizarse contra ellas. En otras palabras, la publicidad constituye el criterio ltimo de justicia (y la salvaguardia del bien pblico): cuando un gobernante mantiene ocultas las razones de sus decisiones, no solamente trata a los ciudadanos como sbditos o menores de edad, sino que implcitamente reconoce la injusticia de una decisin cuyos fundamentos, de ser conocidos pblicamente, generaran un rechazo que hara imposible su aplicacin. 49 Pese al rechazo de los arcana imperii que es propio de la tradicin liberal, incluso las democracias ms consolidadas tienden a conservar al menos dos reas sujetas a restricciones informativas: la seguridad (interna y externa) y los sistemas bancario y nanciero. A ello se suman, en muchos casos, restricciones (incluso aberraciones legales) adicionales, tales como la que constituyen las llamadas leyes secretas.

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- Consensos y disensos en torno de la accountability50

Ms an que la corrupcin, que como problema se ha hecho (fugazmente) presente en la arena poltica una y otra vez desde el principio de los tiempos, la accountability es una novedad propia de la agenda de la calidad de la democracia. Cuando tuvo lugar la tercera ola de transiciones democrticas, en efecto, la accountability no integraba la agenda de investigacin de las ciencias sociales, ni siquiera en el mundo desarrollado, ni mucho menos el lxico de la poltica latinoamericana. La cuestin se hizo presente recin cuando, habiendo ingresado las nuevas democracias en una etapa de relativa estabilidad de sus procesos polticos, la preocupacin por su calidad dudosa, en la mayora de los casos qued colocada en primer plano. Fue entonces cuando varios autores, precedidos por las reexiones pioneras de Guillermo ODonnell (1992) acerca de la democracia delegativa, comenzaron a volcar su atencin hacia los problemas de la accountability en sus diversas variantes: vertical/electoral, horizontal/ interinstitucional, societal. Abundan en torno del concepto de accountability los desacuerdos y malentendidos. El idioma castellano carece de una palabra nica que lo traduzca con exactitud; sin embargo, es posible asimilarlo a las ideas de responsabilidad y rendicin de cuentas. As pues, la accountability no es otra cosa que la responsabilidad de quienes tienen poder (es decir, de aquellos cuyas decisiones, acciones y omisiones tienen efectos relevantes sobre las vidas y el disfrute de los derechos de otros) por las consecuencias del ejercicio de dicho poder51. Esta responsabilidad tiene varias facetas: supone, en primer lugar, el sometimiento a controles y lmites; en segundo lugar, la voluntad de comparecer a dar explicaciones; y, en tercer lugar, la imposicin de sanciones en caso de transgresiones (e incluso, eventualmente, de consecuencias negativas no intencionadas resultantes del ejercicio del poder). Como se ha dicho y repetido, las democracias no son inmunes a la corrupcin, y muchas de ellas no cuentan con el complejo dispositivo de accountability necesario para contenerla y evitarla en pleno funcionamiento. El elemento denitorio de la democracia es la celebracin peridica de elecciones, y estas son precarias en tanto que mecanismos de accountability.

50 Para una exposicin ms completa del concepto de accountability y ejemplos del modo de funcionamiento de sus mecanismos en dos pases de la regin, vase Pousadela (2009a; 2010). 51 En la enunciacin de Transparencia Internacional, por ejemplo, el concepto remite a la idea de que los individuos, agencias y organizaciones (pblicas, privadas y de la sociedad civil) son considerados responsables por el adecuado ejercicio de sus poderes (TI 2009b).

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En su obra Democracy, Accountability, and Representation (1999: 2), Adam Przeworski, Bernard Manin y Susan Stokes resumen el problema de la representacin democrtica en un gran interrogante: porqu habran los gobernantes, equipados con tales poderes, actuar en el mejor inters de otros, los ciudadanos, o al menos de alguna mayora de ellos o, como lo especican ms adelante, porqu habran los polticos, sujetos a sancin electoral, facilitar a los votantes el conocimiento de su conducta (Ibd: 17). Alcanza con los mecanismos electorales para inducir a los representantes a representar es decir, a actuar segn el inters de sus representados? (cf. Pitkin, 1967) Si bien las elecciones son el nico mecanismo legtimo para autorizar gobiernos, no son ni el nico ni el ms efectivo de los mecanismos para garantizar la sensibilidad de aquellos a las demandas de la ciudadana, y mucho menos la legalidad de sus acciones. Las elecciones son intermitentes y tienen lugar en un contexto de informacin asimtrica. El voto, seal de apoyo o rechazo, es un instrumento demasiado tosco para la cantidad y diversidad de las decisiones polticas que han de ser evaluadas. As pues, si bien cabe suponer que las elecciones producen accountability con mayor probabilidad que cualquier otra forma alternativa de seleccin de gobiernos, ellas distan de ser una solucin ptima para el problema y necesitan ser complementadas por otros mecanismos. Diferentes mecanismos producen diferentes tipos de accountability. Esa es la idea detrs de la conocida distincin de ODonnell entre accountability vertical y horizontal, la primera de las cuales suele ser entendida como poltica y la segunda como legal. Mientras aquella opera mediante elecciones peridicas, limpias y competitivas y otras formas de participacin ciudadana, esta lo hace mediante las acciones de control de ciertas agencias estatales sobre otras52. De ese modo, la idea genrica de controlar al gobierno adopta dos sentidos distintivos: por un lado, signica mantenerlo a tono con las preferencias de la ciudadana, tomada esta ya sea como opinin pblica, como mayora electoral o como sociedad civil organizada; por el otro, supone mantenerlo sujeto a la ley, es decir, garantizar su respeto de las reglas y procedimientos as como de los derechos y libertades de los ciudadanos53. Desde que ODonnell reviviera el inters por la accountability, el debate acerca de lo que esta es o no es no ha cesado. La primera fuente de confusiones fue el carcter espacial de la metfora de ODonnell, casi tan criticada como utilizada. Corresponde acaso la distincin entre accountability vertical y horizontal a la diferencia entre relaciones jerrquicas y no jerrquicas? Hay quienes consideran que toda relacin de accountability

52 Segn ODonnell, la accountability horizontal deriva no solo de la tradicin liberal sino tambin de la republicana, cosa que niegan autores como Plattner (1999). 53 Ambos sentidos, hay que decirlo, no siempre son compatibles.

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es vertical (pues la autoridad de una de las partes para sancionar a la otra implicara que la primera es superior a la segunda), y por consiguiente rechazan la expresin accountability horizontal como un oxmoron (Moreno, Crisp y Shugart, 2003). En general, quienes asimilan vertical a jerrquico concluyen que la expresin accountability vertical solo se aplica a relaciones principal-agente. Sin embargo, en los regmenes presidencialistas los poderes Legislativo y Ejecutivo solo estn vinculados como principal y agente en situaciones muy especcas, como cuando el primero delega en el segundo autoridad para legislar sobre ciertos asuntos. Desde esta perspectiva, la mayor parte de sus relaciones recprocas (a diferencia de sus relaciones con la ciudadana) no seran de accountability sino de intercambio horizontal (Ibd.). Otros autores, sin embargo, sostienen que si bien solo la accountability vertical (o, ms precisamente, su subtipo electoral) supone una relacin principal-agente, ello no invalida a la accountability horizontal en tanto que relacin de accountability. Cuando el Congreso destituye al presidente mediante juicio poltico, por ejemplo, lo hace rendir cuentas aunque no sea su principal (Kenney, 2003). As pues, solo algunas relaciones de accountability seran relaciones entre un principal y un agente que aquel ha designado y al que puede sancionar o despedir; muchas otras no encajan en ese molde (cf. Mainwaring, 2003). Otras deniciones enfatizan, en cambio, la posibilidad de la accountability recproca. Aunque por denicin cada situacin especca de accountability sea desigual ya que una de las partes puede imponer obligaciones sobre la otra, ello no supone que la primera sea superior a la segunda en ningn otro aspecto (Mulgan, 2003). Descartada la cuestin de las jerarquas, las expresiones vertical y horizontal son empleadas con el solo propsito de distinguir entre relaciones intraestatales y relaciones entre sociedad y Estado. Un segundo conjunto de desacuerdos gira en torno de la naturaleza de la autoridad y de las sanciones que supone la relacin de accountability. En primer lugar, es necesario que el derecho de pedir explicaciones y la obligacin de brindarlas estn inscriptos en la ley? Si la accountability supone autoridad formal de un actor para controlar y sancionar a otro, entonces la prensa y las organizaciones de la sociedad civil quedan excluidas como agentes de accountability54. Contra este requisito tecnocrtico, sin embargo, algunos autores optan por subrayar las estrategias informa-

54 Desde esta perspectiva, solo habra dos formas de accountability: electoral e intraestatal. El subtipo de relaciones de accountability vertical que Peruzzotti y Smulovitz (2006) designan como accountability social es referido entonces como control societal; aunque se reconoce su capacidad para interactuar signicativamente con los mecanismos de accountability, no se lo considera como una forma de accountability (Mainwaring, 2003).

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les de la ciudadana para promover, demandar y obtener accountability (Newell y Wheeler, 2006; Gaventa, 2006)55. Por otra parte, de qu modo debe ser entendida la capacidad sancionatoria en tanto que componente de la accountability? La forma en que el requisito es entendido incide sobre la caracterizacin de diversos actores como agentes de accountability. Hay quienes excluyen a los actores que, a pesar de cumplir roles claves de control y provisin de informacin, carecen de la capacidad directa de imponer sanciones; otros, en cambio, arman que ellos operan indirectamente al proporcionar los elementos sobre cuya base otros pueden imponer sanciones. Con todo, incluso quienes que ms enfatizan la sancin directa son reacios a descalicar de plano a los mecanismos que carecen de la capacidad de imponerlas, y los describen en cambio como formas de accountability poco efectivas, disminuidas o incompletas (Newell y Wheeler, 2006; Kenney, 2003; Mulgan, 2003). Puesto que la comprensin demasiado estrecha del requisito sancionatorio dejara fuera del campo de la accountability a numerosas relaciones que intuitivamente incluiran dentro de l, numerosos autores amplan sus deniciones para abarcar no solo las sanciones indirectas resultantes del redireccionamiento de los casos sino tambin sanciones blandas, es decir, no basadas en la coercin sino en apelaciones morales, expectativas, exposicin y avergonzamiento, y apelaciones al orgullo y la responsabilidad (Newell, 2006: 46). Por ltimo, es acaso necesario que sus diferentes componentes la obligacin de informar y explicar pblicamente decisiones y acciones, la investigacin de acusaciones y la asignacin de responsabilidades estn contenidos, por as decirlo, en el mismo envase, para que haya accountability? Buena parte de estos interrogantes se disuelve si se aprehende la accountability como una dinmica ms que como un procedimiento prejado; como un proceso que abarca diferentes clases de relaciones algunas jerrquicas, otras no; algunas entre principal y agente, otras no y diversas categoras de actores que emplean una enorme variedad de herramientas, no todas las cuales incluyen la capacidad formalmente reconocida de imponer sanciones duras y directas. La accountability raramente es producida por agencias aisladas, ni siquiera en su variedad horizontal; requiere, en cambio, de la cooperacin de una cantidad de actores. Agentes y actores sin poder directo de sancin integran la red de accountability junto con otros que s lo tienen (cf. Pousadela, 2009a; 2010). Los meca-

55 Diferentes mecanismos y estrategias apuntan, asimismo, a diferentes contenidos. Mientras que los mecanismos horizontales reeren en gran medida a faltas sancionables penalmente y privilegian ampliamente el aspecto nanciero de la rendicin de cuentas, los mecanismos verticales abarcan tambin una serie de aspectos polticamente reprensibles, en la medida en que suponen una nocin ms amplia de la responsabilidad: se ha de rendir cuentas, por ejemplo, del cumplimiento de los objetivos de las intervenciones pblicas y de la capacidad de los poderes pblicos para responder a las expectativas depositadas en ellos y satisfacer las demandas de la ciudadana.

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nismos verticales ganan en poder sancionatorio cuando se entrelazan con mecanismos horizontales efectivos. Cuando existen los incentivos correctos es decir, cuando no son extremadamente dependientes de decisiones polticas y sus prioridades e imperativos estructurales lo permiten los medios de comunicacin proveen informacin y alientan el debate. Sin ellos otras herramientas de accountability perderan su lo; el hecho de que dejen la recticacin en otras manos no menoscaba su importancia. Existe, en suma, una multiplicidad de interacciones de refuerzo entre mecanismos de accountability. Por un lado, la efectividad de la accountability horizontal depende en gran medida de la existencia de variadas formas de accountability vertical, tanto electoral como no electoral; por el otro, la accountability vertical descansa sobre la informacin provista no solo por la prensa sino tambin por numerosas agencias de accountability horizontal, y depende de la capacidad sancionatoria de estas ltimas. Lo que cuenta es, pues, la existencia de una densa red de accountability en movimiento.

- Ver a travs
El problema de la accountability naci vinculado al de la transparencia o, en la expresin de Norberto Bobbio, a una de las grandes falsas promesas de la democracia: la eliminacin del poder invisible. En efecto, seala Bobbio (1993: 23), una de las razones de la superioridad de la democracia con respecto a los Estados absolutos que haban reivindicado los arcana imperii56, y defendan con argumentos histricos y polticos la necesidad de que las grandes decisiones polticas fuesen tomadas en los gabinetes secretos, lejanos de las miradas indiscretas del pblico, est basada en la conviccin de que el gobierno democrtico pudiese nalmente dar vida a la transparencia del poder, al poder sin mscaras. A la democracia, en efecto, le cabe la denicin de gobierno del poder pblico en pblico (Ibd.: 65). Se la ha denido tambin como el gobierno directo del pueblo o controlado por este y cmo podra ser el poder ser controlado si se ejerciese en la oscuridad? A diferencia de los conceptos examinados en los apartados precedentes, el de transparencia es relativamente poco elaborado, casi literal: transparencia es, efectivamente, la propiedad de un objeto que hace posible ver a travs de l. Segn Transparencia Internacional, se trata de la cualidad de un gobierno, empresa, organizacin o persona de ser abierta en la divulgacin de informacin, normas, planes, procesos y acciones. Como regla general, los funcionarios pblicos, empleados pblicos, gerentes y directores de empresas y organizaciones, y las juntas directivas tienen la

56 La teora de los arcana imperii, explica Bobbio, corre paralela a las teoras de la razn de Estado, es decir, a las teoras para las cuales le est permitido al Estado lo que no le est permitido a los ciudadanos privado y por tanto el Estado est obligado a actuar en secreto para no hacer escndalo (Ibd.)

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obligacin de actuar de manera visible, predecible y comprensible en la promocin de la participacin y la rendicin de cuentas (TI, 2009b: 44). En la pgina web del Centro de Recursos Anticorrupcin U4 se lee, adems que la transparencia supone que haya suciente informacin disponible de modo que otras agencias y el pblico en general puedan evaluar si se han seguido los procedimientos relevantes en consonancia con el mandato otorgado. La transparencia es por consiguiente considerada un elemento esencial del gobierno responsable, y produce mejores asignaciones de recursos, mayor eciencia y mejores perspectivas de crecimiento econmico en general (cf. www.u4.no/document/glossary.cfm#transparency). La transparencia de las decisiones pblicas se entronca loscamente en la tradicin del liberalismo poltico, teora del gobierno limitado por una serie de derechos naturales inalienables. Desde sus orgenes en el siglo XVIII, esta tradicin logr la entronizacin de las obligaciones y limitaciones de los gobiernos en las primeras constituciones modernas, y alent el desarrollo de tradiciones periodsticas basadas en la independencia del poder poltico. La libertad de informacin, junto con las de opinin y expresin, qued ya en 1948 consagrada en el artculo 19 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos: Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinin y de expresin; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitacin de fronteras, por cualquier medio de expresin. El acceso a la informacin como derecho57 es decir, el derecho de los ciudadanos a exigir informacin y la consiguiente obligacin de los gobiernos a brindarla es sin embargo una novedad mucho ms reciente. En 1966 los Estados Unidos fueron pioneros en su instrumentacin por medio de la Freedom of Information Act, que acab convirtindose en legislacin modelo para muchos otros pases. Debe repararse, sin embargo, en el hecho de que, como es el caso de todos los derechos y libertades, el del acceso a la informacin no es un don sino una conquista. En efecto, qu actor poderoso en su sano juicio renunciara voluntariamente a la cobertura de la opacidad, que le permite extraer benecios extraordinarios del cargo que ocupa? Los derechos no son pues trofeos que puedan darse por obtenidos de una vez y para siempre, sino que forman parte de procesos mucho ms parecidos a una lucha de trincheras, donde temporadas de avances son seguidas de retrocesos, reagrupamientos de fuerzas y nuevos combates. Al cabo de cada fase de lucha, sin embargo, la situacin parece volver a reproducirse sobre una

57 En tanto que bien jurdico, la informacin puede ser interpretada como un derecho individual (es decir, como correlato de la libertad de expresin) o como un bien pblico y colectivo (como mecanismo de control institucional); puede ser concebida como un bien en s mismo (casos del hbeas data, del derecho a la verdad, o de la libertad de investigacin) o como un instrumento para la concrecin de otros derechos (la scalizacin del poder pblico, la participacin, el reclamo, le eleccin, etc.). Cf. Abramovich y Courtis (2000).

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plataforma ms elevada: ya no hay vuelta atrs hacia la poca previa a la formulacin primera de esos derechos58. Actualmente se observa en Amrica Latina una fuerte oleada de exigencias de transparencia y acceso a la informacin pblica formuladas en el lenguaje del liberalismo poltico. Numerosos pases cuentan ya con leyes de transparencia y acceso a la informacin pblica: tales son los casos de Mxico, Panam y Per (2002); Ecuador y Repblica Dominicana (2004); Honduras (2006); Nicaragua (2007); y Chile, Guatemala y Uruguay (2008)59. Asimismo, desde abril de 2010 la regin cuenta con una Ley Modelo de Acceso a la Informacin Pblica, producida por la Comisin de Asuntos Jurdicos y Polticos de la OEA (con la participacin de un amplio conjunto de expertos procedentes de, entre otros sectores, las organizaciones de la sociedad civil de los pases de la regin), y una gua para su aplicacin que reejan las actuales normas internacionales y las buenas prcticas disponibles en la materia.

Cuando hay transparencia se fortalece la conanza pblica; se reduce el espacio para la discrecionalidad y la arbitrariedad; se refuerza el respeto a las instituciones y se aanza la cultura democrtica. Cuando hay transparencia, el Estado se acerca a los ciudadanos. [] [La Ley de Transparencia] permitir que contemos con un Estado a la altura de las exigencias de este siglo, porque la transparencia disminuye el espacio de irregularidades, arbitrariedades y hechos de corrupcin. A la larga, lo hace ms eciente.

Michelle Bachelet, presidenta de Chile 2006-201060

58 As, por ejemplo, en Estados Unidos, tras el escndalo Watergate la Freedom of Information Act (FOIA) de 1966 fue, pese al veto presidencial, enmendada y dotada de mayor alcance, incluyendo la revisin judicial de las invocaciones de secreto del Ejecutivo. En 1976 se especicaron una serie de excepciones a la ley, y desde 1982 un decreto del presidente Reagan permiti a las agencias federales retener grandes cantidades de informacin por razones de seguridad nacional; este criterio fue modicado por Bill Clinton en 1995, quien desclasic una masa de documentos considerados de seguridad nacional de ms de veinticinco aos de antigedad. En 1996, las enmiendas conocidas como Electronic Freedom of Information Act establecieron que todas las agencias gubernamentales deban proporcionar en formato electrnico los registros creados desde esa fecha en adelante, as como proveer salas de lectura electrnica a los ciudadanos interesados en acceder a dichos registros. Desde 2001, sin embargo, un decreto del presidente George W. Bush restringi el acceso pblico a informaciones sobre expresidentes; esta decisin fue revocada por Barack Obama a comienzos de 2009. A nes del mismo ao un nuevo decreto presidencial autoriz la clasicacin retroactiva de documentos relevantes para la seguridad nacional, lo cual signica que un pedido de informacin que cumple con los criterios especicados por la FOIA puede, sin embargo, ser denegado si el gobierno considera que esa informacin debera haber sido clasicada. En 2010 una nueva ley incluy provisiones que protegen a la Securities and Exchange Commission (SEC) de pedidos de informacin realizados bajo la FOIA; dos meses ms tarde esas provisiones fueron rechazadas por el Congreso. 59 60 En los casos de Guatemala y Honduras se trat de decretos. Discurso de promulgacin de la Ley de Transparencia, 11/08/2009.

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La cuestin del acceso a la informacin es a menudo vinculada con las innovaciones que componen el llamado gobierno electrnico, es decir, el uso por parte de las agencias gubernamentales de las modernas tecnologas de la informacin para vincularse con la ciudadana. Estas permiten al gobierno dar publicidad a sus procesos y proveer servicios en forma ms eciente; y habilitan a la ciudadana para seguir los procesos gubernamentales, realizar trmites sin horarios, desplazamientos fsicos o mediaciones innecesarias y, desde ya, acceder a toda clase de informaciones. De hecho, muchas regulaciones del derecho de acceso a la informacin pblica incluyen la obligacin de las agencias gubernamentales de digitalizar y publicar ciertas informaciones en sus pginas web. Sin embargo, la medida en que el gobierno electrnico es conducente a un mayor acceso real a la informacin pblica es contingente: depende, en primer lugar, de la clase de informaciones que estn efectivamente disponibles para el pblico. Por lo dems, no debe perderse de vista el hecho de que el elemento clave del derecho al acceso a la informacin pblica es el derecho a reclamar y obtener precisamente aquellas informaciones que con frecuencia los gobiernos se resisten a ceder por su propia voluntad, es decir, aquellas que no es posible hallar en sus portales electrnicos.

El gobierno electrnico no es un lujo extico, tampoco es un n en s mismo, es un instrumento accesible para atender una necesidad real del Estado y una demanda tambin real de la sociedad. [] Es una posibilidad para democratizar la democracia que ya estamos instrumentando.

Tabar Vzquez, presidente de Uruguay 2005-201061

As pues, la existencia de leyes de transparencia y acceso a la informacin pblica es una condicin necesaria pero no suciente para que haya un control efectivo, porque este requiere de la presencia de otros dos elementos: por un lado, un pblico interesado por reclamar dicha informacin, en condiciones de apropirsela, y capaz de intercambiar argumentos racionales en el marco de una discusin reglada62 y, tras ella, de expresar su aprobacin o rechazo de acciones y decisiones; por el otro, mecanismos

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Discurso de presentacin del proyecto Uruguay Productivo, Salto, 31/03/06.

62 De ah la centralidad que tiene en la teora poltica contempornea la construccin de la escena y las condiciones para el debate pblico: sobre la huella de Kant, la teora de la accin comunicativa de Jrgen Habermas (1981) da cuenta de las condiciones de dilogo y la naturaleza de los argumentos que enhebran el debate pblico en el cual se funda la democracia; de modo similar, John Rawls (1995) [1979] encuentra los principios de base para una sociedad justa en el intercambio razonable de argumentos racionales no constreidos por la fuerza del inters.

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y espacios institucionalizados a los cuales la ciudadana organizada pueda llamar a sus representantes a rendir cuentas y desde donde pueda, eventualmente, redirigir los casos a rganos con autoridad para aplicar sanciones. Dada la magnitud del problema de la arbitrariedad resultante de la opacidad, no es casual que casi la mitad de los proyectos apoyados por FONTRA se centraran en la promocin del acceso a la informacin, en tres momentos claramente diferenciados: la promocin de leyes, regulaciones y/o mejoras que lo transformen en derecho ciudadano y obligacin estatal efectivos; la capacitacin de la ciudadana para acceder a y emplear la informacin as dispuesta; y la innovacin institucional y la introduccin de mecanismos participativos de rendicin de cuentas, tales como dispositivos de auditora social o contralora ciudadana63. Si bien los tres elementos se encuentran a menudo combinados, los proyectos pueden ser clasicados por su nfasis diferencial en uno u otro. As, pues, siete de ellos se centraron en la evaluacin de los sistemas de transparencia vigentes y en la propuesta de mejoras. En particular, los desarrollados por CDC (Capacitacin y Derechos Ciudadanos, Bolivia) y por el CLAEH (Centro Latinoamericano de Economa Humana, Uruguay) apuntaron, respectivamente y con diversos grados de xito, a la promocin de una ley de transparencia y acceso a la informacin; y a la produccin de recomendaciones legislativas tendientes a la aprobacin de leyes sobre acceso a la informacin pblica, compras pblicas y nanciamiento de los partidos polticos. En el segundo de esos pases, Uruguay Transparente se dedic al anlisis del sistema de integridad nacional mediante el uso de cuestionarios diferenciados para el pblico en general, lderes empresariales y decisores pblicos, y produjo una serie de recomendaciones legislativas e institucionales, mejoras en los mecanismos de control, educacin pblica y acciones a nivel local. En otros casos, las actividades de diagnstico y promocin de la transparencia tendieron a centrarse en sitios ms acotados de las burocracias pblicas. As, por ejemplo, el proyecto de CIPPEC (Argentina) evalu los sistemas de respuesta a solicitudes de informacin de las empresas estatales proveedoras de agua y energa de Santa Fe; el de INECIP, tambin de Argentina, examin el sistema de procesamiento de casos de evasin impositiva en la ciudad de Crdoba; el de la Corporacin Participa (Chile) evalu los sitios web de los programas de subsidios

63 La mayora de los proyectos enfatiza no solamente el problema de la ausencia o insuciencia de informacin, sino tambin el de sus deciencias cualitativas, entre las cuales son citadas la falta de estructuracin y sistematizacin; la restriccin de sus formatos; su excesiva dispersin o, por el contrario, la extrema centralizacin en sitios inaccesibles para el usuario; su desactualizacin; la presencia en ella de contradicciones y opacidades; su carcter incompleto y desordenado; y su presentacin en un lenguaje leguleyo, enrevesado y de difcil comprensin para o, en el caso de algunas minoras tnicas, completamente ajeno a sus potenciales usuarios (cf. Pousadela, 2009b).

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de cuatro agencias pblicas; y el de CAInfo (Centro de Archivos y Acceso a la Informacin Pblica, de Uruguay) realiz monitoreos de los sitios web de algunas agencias gubernamentales para crear un ndice basado en la nueva ley de transparencia e identicar buenas y malas prcticas. Seis proyectos pueden ser colocados en el segundo grupo. El primero, de la Fundacin Ciudadanos C365, busc mejorar e incrementar el uso del derecho de acceso a la informacin pblica en Crdoba mediante el envo de solicitudes de informacin a los gobiernos provincial y municipal, promoviendo la concientizacin de la sociedad civil y el sector empresarial sobre sus derechos contenidos en la legislacin. El segundo, de la ACIJ (Asociacin Civil por la Igualdad y la Justicia) busc aumentar la rendicin de cuentas de scales y jueces asignados a casos de corrupcin mediante el mayor acceso a informacin sobre los casos por parte de la sociedad civil. El tercero, de la Fundacin Ejercicio Ciudadano, promovi la concientizacin de empleados pblicos y de lderes de la sociedad civil de la provincia de Santa Fe en la aplicacin de la nueva Ley de libertad de informacin, para lo cual produjo un manual. El cuarto proyecto, de la Fundacin Centro de Estudios Patagnicos de origen argentino al igual que los tres anteriores recurri al uso de talleres, publicaciones, capacitaciones y solicitudes de informacin para posibilitar el aprendizaje de funcionarios locales, lderes de la sociedad civil y representantes de medios de la Patagonia sobre la nueva Ley de transparencia. Finalmente, los proyectos de la Corporacin de Libertades Ciudadanas y la Corporacin Genera, ambos de Chile, se centraron en la capacitacin de lderes de la sociedad civil y ciudadanos y ciudadanas en el uso de la nueva Ley de Transparencia. En el primer caso, el aprendizaje fue puesto a prueba mediante la presentacin de solicitudes de informacin ante la Municipalidad de San Joaqun; en el segundo, la capacitacin abarc tambin la participacin en mecanismos de toma de decisiones, con reuniones con funcionarios y trabajo coordinado con la administracin municipal. Por ltimo, un solo proyecto ejecutado por Tierra Nueva, de Paraguay incluy en un lugar central a las audiencias pblicas como dispositivo de promocin de la transparencia y la rendicin de cuentas. En este caso, la organizacin trabaj con el Ministerio de Hacienda para ampliar el acceso a informacin en su sitio web, presentar solicitudes de informacin online y realizar audiencias pblicas.

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La transparencia es un pasaporte de presentacin ante el mundo. Ya no es un requisito ms o una especie de virtud gubernamental, es una necesidad. No ejercerla acarrea una serie de consecuencias. El problema es que se parte de una nocin equivocada de lo que es el control. El control tiene una funcin de resguardo del propio administrador, que necesita que se haga un balance para saber dnde estn las desviaciones, para poder establecer correcciones. Si no lo hace, corre el serio riesgo de comprometer su propio desempeo. El control est pensado, esencialmente, en funcin de quien tiene una responsabilidad y, sobre todo, de quien tiene el manejo de los fondos pblicos.

Leandro Despouy, presidente de la Auditora General de la Nacin (Argentina)64

Al hablar de corrupcin debemos necesariamente hablar de transparencia. La corrupcin es un agelo grave en muchos de nuestros pases. [] Pero creo que el tema de la falta de transparencia es mucho ms grave y nocivo y crea la sensacin de que la corrupcin es mayor de lo que en realidad es. Si como ministro de Estado estoy sometido a rendicin de cuentas, si existe para ello un procedimiento transparente de manejo de recursos, que cualquier ciudadano puede vericar, si las compras pblicas que apruebo u ordeno estn en Internet y cualquier ciudadano puede ver quin ofreci, quin gan, quin perdi y por qu, ciertamente ayudar mucho no solamente a que no haya corrupcin sino tambin evitar una sensacin de corrupcin donde no la hay.

Jos Miguel Insulza, secretario general de la OEA65

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Entrevista publicada en La Nacin, 14/08/11. Tercera Reunin de la Conferencia de los Estados Parte del MESICIC, Brasilia, 9/12/10.

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Estrategias y actores de la lucha anticorrupcin

El primer terreno en que se libr la batalla contra la corrupcin y en pos de la transparencia y la rendicin de cuentas fue evidentemente el de las instituciones pblicas, residencia del poder poltico y fuente de decisiones pblicamente vinculantes. El debate sobre la transparencia y la rendicin de cuentas, junto con las acusaciones y crticas relativas a las consecuencias de su ausencia (entre ellas, naturalmente, la corrupcin), arrib al terreno de las empresas y las organizaciones de la sociedad civil ms tarde, pero siguiendo la misma lgica: sus actores comenzaron a ser llamados a abandonar el secreto, a rendir cuentas y a tomar recaudos frente a la tentacin de la corrupcin en cuanto se volvi evidente que los lugares que ocupan les otorgan poder y que las decisiones que toman tienen impacto sobre las vidas y el destino de esas mismas personas clientes, usuarios, consumidores, vecinos, pobladores, beneciarios- que son ciudadanos ante el Estado, y que no hay ninguna buena razn para que unos cuyo poder es, en una democracia, el resultado de procesos electorales de delegacin deban someterse al imperativo de la publicidad y rendir cuentas de sus actos mientras otros cuyo poder, aunque sujeto a ciertas restricciones de legitimidad, es bsicamente fctico puedan sustraerse alegremente de esas obligaciones. En su mayora, como veremos, los actores reales y potenciales de la lucha anticorrupcin son los mismos que, movidos por incentivos totalmente otros, interactan en las escenas donde la corrupcin tiene lugar: Estados, empresas, organizaciones de la sociedad civil, organismos internacionales. Muchos de los incentivos que hoy los mueven y las obligaciones que los sujetan estn contenidos en un marco jurdico internacional que, inexistente dos dcadas atrs, fue constituyndose con notable velocidad desde poco despus de mediados de los aos noventa. La importancia de este hecho difcilmente pueda exagerarse. En efecto, hasta hace no mucho tiempo la corrupcin solo poda ser abordada desde los marcos jurdicos nacionales, y solamente en la medida en que estos la contemplaran. Sin embargo, las leyes nacionales variaban y por lo general no impedan prcticas corruptas que cruzaban las fronteras nacionales; de hecho, algunas incluso las alentaban cuando tenan lugar del otro lado de las fronteras, claro est. Tanto ha cambiado la situacin que lo que hace pocos aos era normal por ejemplo, que las leyes de algunos pases permitieran deducir impuestos por el pago de sobornos internacionales es hoy considerado una aberracin que forma parte del pasado.

- El nuevo marco jurdico internacional

Una de las grandes novedades de los ltimos aos es la constitucin de un cuerpo de instrumentos legales convenciones, acuerdos, tratados,

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protocolos internacionales, regionales y subregionales orientados a contener la corrupcin y a obtener mejores condiciones de transparencia y rendicin de cuentas, a partir de las cuales ha comenzado un proceso de armonizacin de las legislaciones nacionales. Este proceso no se limita a Amrica Latina: existen en otras partes del mundo instrumentos legales similares de alcance regional y subregional tales como, para el caso de frica, el Protocolo contra la Corrupcin de la Comunidad del frica Meridional para el Desarrollo (2001) y la Convencin de la Unin Africana para prevenir y combatir la Corrupcin (2003). Sin embargo, lo que aqu nos interesa son los instrumentos legales regionales y subregionales que rigen en la rbita latinoamericana y, entre los de alcance global, regional e interregional, aquellos que involucran a Amrica Latina, o cuanto menos a algunos de los pases de la regin, ya como rmantes de los compromisos, ya como partes afectadas por la corrupcin que se busca controlar (como en el caso de la Convencin de la OCDE sobre el soborno internacional, que apunta a regular acciones de los pases desarrollados que afectan sobre todo a los pases en desarrollo). Puesto que se trata de un proceso cuyo despliegue en cascada resulta interesante observar, la constitucin de este marco legal es presentada cronolgicamente ms que atendiendo al alcance geogrco o a la signicacin de sus componentes. Sobre la base de una serie de precedentes entre los que se cuentan la Cumbre de las Amricas de Miami y la Conferencia Internacional sobre tica Pblica realizada en Washington (ambas en 1994), la Organizacin de Estados Americanos (OEA) fue pionera en la constitucin de este marco jurdico con la suscripcin, en 1996, de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin (CICC), el primer acuerdo multilateral en la materia66. En su artculo sptimo, la CICC establece que los Estados Partes que an no lo hayan hecho adoptarn las medidas legislativas o de otro carcter que sean necesarias para tipicar como delitos en su derecho interno los actos de corrupcin descritos en el Artculo VI.1 (bsicamente, el requerimiento, la aceptacin, el ofrecimiento y el otorgamiento de sobornos). La CICC tambin contiene un artculo sobre el soborno trasnacional, que debera en lo sucesivo ser prohibido y sancionado por los Estados.

66 La Convencin Interamericana contra la Corrupcin fue aprobada relata el actual secretario general de la OEA, Jos Miguel Insulza en momentos en que todava algunos discutan si este era un tema internacional. Sin duda, la accin de la OEA facilit la adopcin posterior de tratados contra la corrupcin en el mbito de otros organismos internacionales (Discurso de apertura de la 3 Reunin de la Conferencia de los Estados Parte del MESICIC, Brasilia, 9/12/10). Poco despus de la aprobacin de la CICC, en mayo de 1995, vio la luz en Europa el Informe Nolan, un documento ocial elevado al Parlamento Britnico que establece estndares de conducta para la vida pblica y que es reconocido como uno de los precedentes de los procesos similares a nivel europeo (cf. http://www.archive.ofcial-documents.co.uk/document/parlment/nolan/nolan. htm).

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Al da de la fecha, la Convencin ha sido rmada y raticada por veintiocho pases y ha recibido la adhesin de otros cuatro, sobre el total de treinta y cuatro que integran la OEA. La CICC cuenta con un mecanismo de seguimiento que, por medio de anlisis poltico-tcnicos que se traducen en recomendaciones (aunque no en la aplicacin de sanciones), determina si los esfuerzos de los pases pueden ser mejorados o fortalecidos, y sirve de foro para la cooperacin y la difusin de buenas prcticas. Pese a ser de carcter voluntario, actualmente es integrado por treinta y un pases de las Amricas67. Poco despus, en mayo de 1997, un acta de la Comisin Europea recomend iniciar un programa de lucha anticorrupcin que incluyera medidas tales como la penalizacin de la corrupcin de funcionarios europeos y de los pases miembros, la eliminacin de la deducibilidad impositiva de los sobornos y la reforma de los sistemas de contrataciones pblicas. En septiembre de ese mismo ao, representantes de noventa y tres pases de todos los continentes reunidos en la VIII Conferencia Internacional Anticorrupcin realizaron un llamado conocido como Declaracin de Lima- a los gobiernos nacionales y los organismos regionales e internacionales para realizar una serie de acciones contra la corrupcin tanto a nivel internacional y regional como a nivel nacional y local. Entre las primeras se contaban la eliminacin de la prctica de la deducibilidad de impuestos para los pagos realizados en concepto de sobornos internacionales y la aprobacin, por parte de la OCDE, de una convencin para penalizar el soborno de funcionarios extranjeros; la inmediata raticacin de la CICC por parte de todos los pases de las Amricas; la aceleracin de la implementacin de las nuevas polticas anticorrupcin en el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional; la implementacin en Europa de las polticas anticorrupcin recomendadas por la Comisin Europea y la raticacin de una convencin sobre corrupcin y soborno tanto en el mbito europeo como por parte de las Naciones Unidas; la introduccin de mejoras en la gestin de los centros bancarios internacionales que permitieran la identicacin, el congelamiento y la decomisacin de los fondos obtenidos en forma ilcita; y el aumento del apoyo de los organismos nancieros al combate contra la corrupcin. El documento inclua tambin un llamado a la cooperacin, en los niveles nacional y local, no solamente de los gobiernos responsables de raticar todas las convenciones internacionales y realizar todas las reformas por ellas requeridas sino tambin de las organizaciones de la

67 Este mecanismo permite a las organizaciones de la sociedad civil de la regin participar mediante la presentacin de propuestas sobre disposiciones a examinar, sobre la metodologa y el cuestionario; el envo de informes independientes sobre la implementacin de la Convencin en sus respectivos pases, en las oportunidades en que estos son examinados; y la entrega y presentacin de informes sobre temas especcos (por ejemplo, las contrataciones pblicas) que sean convocados por el Comit de Expertos contrataciones pblicas. Sobre las raticaciones y adhesiones a la CICC, vase http://www.oas.org/juridico/spanish/rmas/b-58.html; sobre el MESICIC, vase http://www.oas.org/juridico/spanish/mesicic_intro_sp.htm.

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sociedad civil, las empresas, las asociaciones profesionales, los medios de comunicacin y los editores de peridicos68. Solo dos meses ms tarde, en noviembre de 1997, los pases ms ricos del mundo agrupados en la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), acompaados por algunos otros que no integraban la organizacin entre ellos tres de Amrica Latina: Argentina, Brasil y Chile69 acordaron la Convencin contra el Soborno Transnacional (Convention on Combating Bribery of Foreign Public Ofcials in International Business Transactions), obligndose en lo sucesivo a adoptar legislacin que criminalizara el soborno trasnacional, es decir, la accin de empresas o personas que en sus transacciones comerciales internacionales prometan o paguen recompensas o graticaciones a funcionarios pblicos de otros pases. La Convencin de la OCDE, en vigor desde 1999, tambin obliga a los treinta y ocho pases signatarios a cooperar unos con otros en la provisin de informacin y mediante provisiones de extradicin, y a establecer mecanismos preventivos, tales como lineamientos contables y de auditora que prevengan el encubrimiento de gastos prohibidos en los estados contables de las empresas. El Consejo de Europa, por su parte, adopt a nes de 1998 una accin comn que dena conceptos armonizados para la lucha contra la corrupcin en el sector privado y estableca que cada Estado miembro habra de adoptar las medidas necesarias para asegurar que las conductas denidas como corruptas, as como su complicidad en o instigacin a dichas conductas, fueran objeto de sanciones penales ecaces, proporcionadas y disuasorias. Cabe destacar, en particular, que segn esta accin comn los pases miembros deberan asegurarse de que tambin las personas jurdicas pudieran ser consideradas responsables de los actos de corrupcin activa cometidos en su provecho por cualquier persona que, actuando o no a ttulo individual, desempeara en ellas un cargo directivo. Entre las sanciones contempladas se cuentan las multas de carcter penal o administrativo, la exclusin del disfrute de ventajas o ayudas pblicas, la prohibicin temporal o permanente del desempeo de actividades comerciales, la vigilancia judicial, y eventualmente la medida judicial de disolucin. Finalmente, la Unin Europea aprob, en enero de 1999, la Convencin de Derecho Penal sobre la Corrupcin y, en noviembre del mismo ao, la Convencin de Derecho Civil sobre la Corrupcin70.

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Cf. http://www.8iacc.org/lima/sp-limadecl.html.

69 Chile ingres a la OCDE en el ao 2010. Mxico es el cuarto pas latinoamericano que rm la Convencin, aunque en este caso lo hizo en calidad de miembro de la OCDE. 70 Cf. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31998F0742:ES:HTML; http:// conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/html/173.htm; http://conventions.coe.int/treaty/en/Treaties/Html/174. htm.

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Por ltimo, en el ao 2003 la Asamblea General de la ONU aprob la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin (UNCAC, por sus siglas en ingls), impulsada por ms de un centenar de pases y por numerosas organizaciones de la sociedad civil71. Se trata del acuerdo ms amplio alcanzado a nivel internacional en materia de lucha contra la corrupcin, tanto por su alcance geogrco como por la cobertura y el detalle de sus disposiciones. Al igual que la CICC, la UNCAC compromete a los pases signatarios a incluir en sus ordenamientos jurdicos y polticas pblicas los mecanismos necesarios para prevenir, detectar y sancionar la corrupcin, y a cooperar con otros pases en temas anticorrupcin. La tercera conferencia de la UNCAC, en el ao 2009, adopt un mecanismo de revisin intergubernamental que desde junio de 2010 supervisa su aplicacin en cada pas72. La UNCAC incorpora medidas dirigidas tanto al sector pblico como al sector privado, y estimula a los pases a promover el involucramiento de las organizaciones no gubernamentales y de base. Requiere que los pases criminalicen un largo listado de actos de corrupcin (que incluye no solamente el soborno y la malversacin sino tambin el trco de inuencias, el lavado de activos de la corrupcin y la obstruccin de la justicia) en caso de que sus legislaciones an no lo hagan. De acuerdo con esta Convencin, los pases miembros deben prestarse asistencia recproca en la recoleccin y traspaso de evidencia para su uso en los tribunales y en la extradicin de delincuentes, as como tomar medidas que permitan el rastreo, el congelamiento y la conscacin del botn de la corrupcin. La recuperacin de activos es, de hecho, uno de los pilares de la Convencin, que establece mecanismos precisos para ejecutarla. Evidentemente, tanto las Naciones Unidas como la OEA y la OCDE e incluso la Unin Europea carecen de autoridad plena para implementar estos acuerdos e imponer sanciones a los pases que incumplan sus disposiciones; su poder se limita al monitoreo, es decir, a la realizacin de acciones tales como la revisin peridica de las legislaciones nacionales para vericar su adecuacin a esas disposiciones y la evaluacin de la efectividad con que los cambios han sido implementados. Con todo, el nuevo marco jurdico internacional ha comenzado a reejarse en la introduccin de modicaciones e innovaciones en las leyes y las prcticas internas e internacionales de muchos pases. As, por ejemplo, algunos pases de

71 Ya a nes del ao 2000 las Naciones Unidas haban suscripto, adems, la Convencin contra la Delincuencia Organizada Transnacional (Convencin de Palermo), que inclua disposiciones contra la corrupcin y el blanqueo de dinero procedente de las actividades del crimen organizado. 72 El mecanismo consensuado, sin embargo, deja a discrecin de los pases la participacin de las OSC, la aceptacin de visitas al pas y la publicacin de las versiones ntegras de los informes de evaluacin (cf. www.transparency.org).

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la OCDE han modicado radicalmente sus legislaciones para penalizar el soborno trasnacional y otras formas de corrupcin73. Resalta, asimismo, el compromiso liderado por los Estados Unidos en el Tercer Foro Global sobre el Combate a la Corrupcin y la Salvaguarda de la Integridad (Sel, 2003) y seguido de cerca por otros pases de no dar acogida a funcionarios corruptos o a quienes los han corrompido, ni a sus bienes malhabidos74. En el caso de la CICC, las evaluaciones realizadas hasta la fecha por el Mecanismo de Seguimiento seala el secretario general de la OEA, Jos Miguel Insulza han revelado que en algunos casos los pases no cuentan con leyes, medidas, polticas o instituciones en los temas examinados; que en un nmero alto de pases, las que existen no son sucientemente adecuadas para los propsitos de la Convencin; y que en la generalidad de los pases no se puede valorar su efectividad, por no contar con indicadores que permitan conocer los resultados objetivos de ellas75. En consecuencia, todos los pases han recibido recomendaciones concretas y, en algunos casos, apoyo para el desarrollo de planes de accin nacionales. En particular destaca Insulza en el mismo documento sobresale entre las recomendaciones del MESICIC la proteccin de denunciantes de actos de corrupcin: Es indispensable que quienes estn dispuestos a colaborar con la justicia denunciando a los corruptos perciban que su tranquilidad, su estabilidad laboral y su integridad fsica y la de sus familiares no van a estar en peligro por esto. De lo contrario, va a ser muy difcil contar con su colaboracin. Las recomendaciones del MESICIC en este campo estn orientadas hacia una proteccin integral que contemple inclusive, si es necesario, la reserva de identidad del denunciante y que garantice, en todo caso, sus derechos laborales y su proteccin personal y la de su familia. En este campo, hemos elaborado una propuesta de Ley Modelo. Otras dos cuestiones enfatizadas en las recomendaciones del MESICIC han sido la implementacin de sistemas efectivos de declaracin pa-

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Cf. http://www.oecd.org/document/30/0,3746,en_2649_34859_2027102_1_1_1_1,00.html.

74 Este compromiso se repiti ese mismo ao en las declaraciones del G-8 en Evian (cf. http://www. g8.fr/evian/english/navigation/2003_g8_summit/summit_documents/fighting_corruption_and_improving_ transparency_-_a_g8_action_plan.html) y en los aos subsiguientes en foros diversos, entre ellos los de la OEA. 75 Cf. Discurso de apertura de la Segunda Conferencia sobre avances y desafos en la cooperacin hemisfrica contra la corrupcin (Santiago de Cali, Colombia, 21/06/11), en http://www.oas.org/es/acerca/discurso_secretario_general.asp?sCodigo=11-0044.

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trimonial y de intereses de los funcionarios pblicos, orientados a prevenir la ocultacin de bienes producto de la corrupcin para lo cual tambin fue elaborada una propuesta de Ley Modelo y el establecimiento de marcos jurdicos que aseguren que las empresas y no solamente las personas naturales involucradas queden sujetas a responsabilidad penal en casos de sobornos y que puedan ser castigadas con penas tales como la inhabilitacin para contratar con el Estado.

El Estado liberal-democrtico
A diferencia de lo que sucede en otras regiones del mundo cuyos pases tambin han rmado y raticado convenciones contra la corrupcin entre ellas, la de las Naciones Unidas, la abrumadora mayora de los latinoamericanos ha vivido, desde la llamada tercera ola de transiciones, bajo regmenes de democracias electorales. Pese a las deciencias que, con ms y con menos, las democracias latinoamericanas exhiben en relacin con la calidad del ejercicio de los derechos de ciudadana, este hecho resulta en extremo alentador, entre muchas otras cosas, para el tema que nos ocupa. En un Estado democrtico la autoridad de los gobiernos emana de las elecciones; es decir, los gobiernos estn sujetos cuanto menos a un mecanismo de accountability vertical: la accountability electoral. El andamiaje de los actuales Estados democrticos latinoamericanos no es, sin embargo, solamente democrtico: el poder de las mayoras (el demos) encuentra barreras infranqueables en los derechos y garantas de las minoras, as como en una serie de dispositivos de ingeniera institucional conocidos como divisin de poderes y frenos y contrapesos. Se trata, en otras palabras, de Estados que, si bien tambin presentan deciencias importantes a este respecto, contienen sin lugar a dudas un componente liberal-republicano. Del mismo modo en que el conjunto de derechos y libertades legados por la tradicin liberal es indispensable para el ejercicio de los derechos democrticos, el funcionamiento de los dispositivos de la accountability horizontal es, como veremos, fundamental para el buen funcionamiento de los mecanismos de la accountability vertical, tanto electoral como societal. Los Estados liberal-democrticos son los actores centrales del proceso descripto en el apartado anterior: ellos son tanto los artces de los documentos producidos por los organismos internacionales de los cuales forman parte como los destinatarios de sus recomendaciones y, ciertamente, los nicos actores en condiciones de transformar la letra de las convenciones en decisiones pblicamente vinculantes, es decir, en leyes vigentes y prcticas corrientes. De hecho, en los ltimos aos varios pases de la regin han incorporado la preocupacin por el problema de la corrupcin

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en sus textos constitucionales76 y han comenzado, ms lentamente, a modicar sus legislaciones para adaptarlas a los nuevos requerimientos delineados en las convenciones internacionales, en particular la CICC77. As pues, por un lado ha sido necesaria la presencia en la regin de Estados liberal-democrticos para que pudiera producirse un proceso virtuoso de realimentacin entre disposiciones internacionales y legislaciones nacionales; por el otro, es necesario profundizar el carcter liberaldemocrtico de los Estados latinoamericanos para que la lucha contra la corrupcin llegue a buen puerto. Pues de la vitalidad de su componente democrtico depender el pleno funcionamiento de los dispositivos electorales y societales de la accountability vertical, y de la vitalidad de su componente liberal-republicano ha de depender el pleno funcionamiento de los mecanismos propios de la accountability horizontal. En el primer terreno el fortalecimiento del carcter democrtico de los Estados latinoamericanos sobresalen al menos dos cuestiones cuya importancia difcilmente podra exagerarse: la regulacin del nanciamiento de las campaas electorales y los partidos polticos, por un lado, y la regulacin de la actividad del lobby, por el otro. La regulacin (y la efectiva implementacin de las regulaciones) de la relacin entre la poltica y el dinero es central para la democracia en la medida en que la inyeccin de grandes sumas de dinero en las campaas electorales puede proporcionar a sus donantes inuencias indebidas sobre los representantes electos, quienes podran entonces pasar a responder a intereses particulares concentrados ms que a las demandas generales de sus electorados. Asimismo, la necesidad de costear campaas electorales

76 En Argentina, por ejemplo, ya en 1994 la reforma constitucional incluy un captulo de Nuevos Derechos y Garantas que obligaba al Congreso a elaborar una Ley de tica Pblica y estableca, entre otras cosas, que atentar asimismo contra el sistema democrtico quien incurriere en grave delito doloso contra el Estado que conlleve enriquecimiento, quedando inhabilitado por el tiempo que las leyes determinen para ocupar cargos o empleos pblicos. La reforma introdujo, asimismo, una serie de nuevos institutos tales como la Defensora del Pueblo, la Auditora General de la Nacin (organismo de asistencia tcnica del Poder Legislativo encargado del control externo del sector pblico) y el Consejo de la Magistratura, a cargo de la seleccin de los magistrados y la administracin del Poder Judicial. Quince aos ms tarde, la nueva Constitucin de Bolivia (2009) incluy referencias explcitas a la corrupcin entre los deberes de los ciudadanos y ciudadanas (art. 108, inciso 8), que incluyen el de denunciar y combatir todos los actos de corrupcin; en el cuestionado artculo 123, que coloca a los casos de corrupcin entre las excepciones a la no retroactividad de la ley; y en el artculo 231, que establece, entre las funciones de la Procuradura General del Estado, la de requerir a la mxima autoridad ejecutiva de las entidades pblicas el enjuiciamiento de las servidoras pblicas o los servidores pblicos que, por negligencia o corrupcin, ocasionen daos al patrimonio del Estado. El principio de transparencia, por su parte, es enunciado en la Constitucin boliviana en nada menos que ocho oportunidades: como uno de los principios rectores del Estado (art. 8), como obligacin de las universidades (art. 93), y como uno de los principios en que se basan la jurisdiccin ordinaria (art. 180), la Contralora General del Estado (art. 213), la administracin pblica (art. 232), organizacin territorial y las entidades territoriales descentralizadas y autnoma (art. 270), el modelo de la economa plural (art. 306) y la poltica scal (art. 323). 77 Sobre este punto, vanse los informes de pas de las tres primeras rondas del MESICIC, en http:// www.oas.org/juridico/spanish/mesicic_informes.htm.

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que, por efecto de la importancia cada vez mayor de la televisin y de las nuevas tecnologas publicitarias, se han vuelto cada vez ms caras, pone en desigualdad de condiciones a los contendientes segn su capacidad para atraer nanciamiento. Financiamiento que, dados los cambios que se han producido en la relacin entra la ciudadana y los partidos en el marco de la democracia de audiencia, proviene cada vez menos de las donaciones de los aliados y adherentes, y cada vez ms del botn procedente de la colonizacin partidaria del Estado, y de la colaboracin interesada de empresas privadas en el mejor de los casos, o del blanqueo de fondos procedentes de actividades ilegales en el peor. De ah la importancia de regulaciones tales como las que imponen topes al nanciamiento privado y al gasto proselitista en general, introducen lmites a la duracin de las campaas electorales y prohibiciones expresas de utilizacin con nes proselitistas de los recursos del Estado a que tiene acceso el partido de gobierno, distribuyen entre los partidos y candidatos espacios gratuitos en los medios de comunicacin, prohben las donaciones annimas y procedentes de empresas contratistas del Estado, regulan el conicto de intereses, someten a publicidad las nanzas partidarias y electorales, establecen tanto incentivos positivos para el cumplimiento de las normas como sanciones para los casos de incumplimiento, y prevn la existencia, el buen funcionamiento y, en particular, la autonoma de una serie de organismos de control. El lobby, por su parte, es una actividad que, aunque en principio legtima, resulta problemtica en la medida en que tambin puede resultar en el ejercicio de inuencias desmedidas de los intereses del sector privado sobre los gobiernos tanto mayores cuanto menores son las dimensiones relativas del gobierno de que se trate, y mayores las de la empresa en cuestin. Las cantidades de dinero que se vuelcan al lobby constituyen una seal de alarma, al menos all donde como en los Estados Unidos se cuenta con registros sobre la actividad: En Estados Unidos, en el mbito de los estados, los gastos asignados a actividades de lobby promedian los 200.000 dlares por legislador, y por cada legislador hay cinco lobistas que compiten por su atencin (10 en California y Florida, y 24 en Nueva York). Resulta difcil imaginar que los grupos de intereses con menos recursos y peor organizacin puedan competir en igualdad de condiciones por la atencin de polticos y funcionarios pblicos (TI, 2009a: 38) Ello pone en entredicho la nocin bsica de la democracia, que se dene como bien lo enunciara Robert Dahl por su aptitud para responder a las demandas de los ciudadanos sin establecer diferencias arbitrarias entre ellas. Por consiguiente, la regulacin del lobby debera apuntar a eliminar toda inuencia indebida, actuando a la vez sobre los lobistas y las empresas a las cuales representan, por un lado, y sobre los destina-

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tarios de sus actividades, por el otro. Adems de, evidentemente, regular el nanciamiento poltico y penalizar el soborno y el trco de inuencias, entre las medidas propuestas se cuentan el establecimiento de requisitos, incompatibilidades y exclusiones para ejercer la actividad; la introduccin de regulaciones para el pasaje entre los sectores pblico y privado (puerta giratoria) que incluyan, entre otras cosas, perodos obligatorios de espera; la adhesin a cdigos de conducta y la inscripcin en registros obligatorios donde guren la identidad del lobista, sus clientes, temas de especializacin, destinatarios de sus actividades, objetivos de sus gestiones y tcnicas empleadas y compensaciones percibidas; el requisito de presentar declaraciones juradas e informes peridicos; y la imposicin de similares controles y obligaciones de transparencia y publicidad sobre las empresas que los contratan (cf. Pfeiffer, 2006; TI, 2009a). Por lo dems, si incluso en aras del fortalecimiento del componente democrtico de los Estados latinoamericanos intervienen en forma ms o menos indirecta diversos mecanismos de accountability horizontal, estos quedan involucrados en forma directa cuando de lo que se trata es de fortalecer su componente liberal-republicano. La accountability horizontal no es otra cosa que el control que ciertos actores estatales ejercen sobre la legalidad de las acciones de otros agentes estatales; entre sus mecanismos se cuentan, en regmenes presidencialistas como los latinoamericanos, los frenos y contrapesos entre las ramas del gobierno que apuntan a evitar, cancelar, revertir o sancionar acciones o inacciones de otras agencias estatales que son consideradas ilegales (ODonnell, 2001). Esta forma de accountability que, a diferencia de la accountability electoral, ha de ser continua y permanente incluye no solamente a los poderes Legislativo y Judicial sino tambin a un nmero creciente de instituciones de control, tales como comisiones electorales y de derechos humanos, agencias de auditora, cuerpos anticorrupcin y defensoras del pueblo. En este terreno, la lucha anticorrupcin requiere de una serie de medidas que incluyen (pero que en modo alguno se limitan a) el fortalecimiento de la administracin nanciera del Estado mediante el establecimiento de sistemas impositivos, presupuestarios, aduaneros y de control nanciero ms simples, transparentes y ecientes, el diseo de sistemas ms transparentes de contrataciones, adquisiciones y administracin del gasto pblico, la simplicacin de las regulaciones complejas y excesivas que alientan y perpetan la corrupcin administrativa, la introduccin y el fortalecimiento de rganos de contralor en todos los niveles y ramas de gobierno, el fortalecimiento tcnico de los rganos legislativos, el desarrollo de un servicio civil profesionalizado, y la reforma del poder judicial para garantizar una justicia accesible, imparcial, autnoma y eciente.

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Para bien y para mal, los Estados latinoamericanos no estn solos en el mundo: de ah la importancia central de que los principios de buen gobierno se apliquen tambin a las polticas de los dems Estados en sus relaciones con aquellos, tanto en lo que se reere a las interacciones entre empresas trasnacionales y gobiernos extranjeros como en el contexto de la provisin de asistencia para el desarrollo. En el primer terreno se han producido algunos avances. Mientras que en el pasado seala Abel Fleitas, titular de la Ocina Anticorrupcin argentina hasta 2008 gobiernos europeos muy prolijos en sus polticas internas [tenan] gran tolerancia cuando compaas de sus pases pagaban coimas en los pases donde llegaban (cf. Pgina/12, 02/12/05), existen hoy prohibiciones internacionales del soborno a las cuales varios pases de la OCDE han ido ajustando sus propias leyes nacionales. Las diferencias en las legislaciones y prcticas de los pases de procedencia de las empresas se han traducido en diferencias relevantes en la propensin de sus empresas a sobornar cuando operan en el extranjero. As lo muestra la ltima edicin disponible de Encuesta de la Fuentes de Soborno78, segn la cual las compaas de Blgica y Canad son las menos propensas a hacerlo (8,8), seguidas de cerca por las de los Pases Bajos y Suiza (8,7), y Alemania, Japn y el Reino Unido (8,6). En el otro extremo se encuentran las empresas procedentes de Rusia (5,9), China (6,5), Mxico (6,6) e India (6,8). Cabe resaltar, sin embargo, que ningn pas tiene un puntaje superior a 9, lo cual signica que todas las economas ms inuyentes del mundo participan en cierta medida en la exportacin de la corrupcin. El anlisis muestra diferencias por regin: as, por ejemplo, para los ejecutivos de los cuatro pases latinoamericanos incluidos en la encuesta, las empresas chinas son las ms (y las alemanas las menos) proclives a sobornar cuando hacen negocios en la regin (TI, 2008). La cuestin de la asistencia bilateral para el desarrollo, por su parte, reviste particular importancia por dos razones. Por un lado, dos tercios del total de la ayuda para el desarrollo son distribuidos en la actualidad por agencias bilaterales; solo la tercera parte es provista a travs de canales multilaterales (cf. Schudel, 2008). Por el otro, como hemos visto, los pases que ms requieren y obtienen dicha asistencia tienden a ser tambin los que dado el efecto negativo de la corrupcin sobre el desarrollo, y de la ausencia de desarrollo sobre la corrupcin padecen en mayor medida la corrupcin. Y esta, a su vez, reduce los efectos de la ayuda. De ah la importancia de someter las polticas de los donantes bilaterales a criterios

78 La encuesta consult a 2742 altos ejecutivos de empresas de veintisis pases y territorios, entre los que se cuentan las mayores potencias econmicas (en Amrica Latina, se incluy a Argentina, Brasil, Chile y Mxico). Las tres formas de soborno contempladas son el soborno a polticos de alto nivel o partidos polticos, el soborno a funcionarios pblicos de bajo nivel para acelerar las cosas, y el uso de relaciones personales o familiares para obtener contratos pblicos.

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de transparencia y rendicin de cuentas, tanto en lo que se reere a los procesos mediante los cuales los fondos son manejados y asignados como en lo referente a la corroboracin de su destino y la eciencia y la ecacia de su uso. En ese sentido resulta alentador el hecho de la abrumadora mayora de las agencias bilaterales de cooperacin haya incorporado en aos recientes alguna clase de estrategia anticorrupcin e introducido criterios de gobernanza para la asignacin de la ayuda externa79. Especialmente interesante es el ejemplo del Centro de Recursos Anticorrupcin U4, que desde el ao 2002 colabora con ocho agencias de desarrollo Norad (Noruega), DFID (Gran Bretaa), CIDA (Canad), GIZ (Alemania), MinBuZa (Pases Bajos), Asdi (Suecia), BTC (Blgica) y AusAID (Australia) por medio de su centro de recursos online y la provisin de entrenamiento en medidas y estrategias anticorrupcin80.

La corrupcin y la falta de transparencia, que erosionan el apoyo pblico, impiden la movilizacin y asignacin efectiva de los recursos y los desvan de actividades que son vitales para la reduccin de la pobreza y el desarrollo econmico sostenible.

OCDE, Declaracin de Pars sobre la ecacia de la ayuda

Por aadidura, los pases de la OCDE coincidieron en el ao 2005 en una serie de indicadores de progreso de la ecacia de la ayuda sintetizados en la Declaracin de Pars a ser medidos nacionalmente y monito-

79 En el caso de USAID, la agencia del gobierno federal que gestiona la ayuda externa de los Estados Unidos desde comienzos de los aos sesenta y cuya presencia lleg a ser aunque actualmente rivalizan con ella varios programas europeos e incluso japoneses de gran importancia para muchos pases de la regin, particularmente de Centroamrica, dicha estrategia se compone de cuatro principios: el combate simultneo contra la gran corrupcin y la corrupcin administrativa resultante del aprendizaje de que, en los pases donde la corrupcin es sistmica e impulsada desde los niveles ms altos, los esfuerzos para enfrentar la corrupcin administrativa deben ser complementados por esfuerzos para enfrentar la gran corrupcin o corrupcin de alto nivel (USAID, 2005: 2); el despliegue estratgico de los recursos en la lucha anticorrupcin; la incorporacin transversal de metas y actividades anticorrupcin en todos sus programas y proyectos, y no solamente en aquellos centrados en la democracia y la gobernanza; y la construccin sistemtica de conocimiento sobre la lucha anticorrupcin reconocida como un rea de accin relativamente nueva mediante la evaluacin de la efectividad de los programas, el establecimiento de una comunidad de prctica que abarque a toda la agencia, y la intervencin en el dilogo sobre el tema que tiene lugar dentro de la comunidad de donantes. 80 U4 fue inicialmente establecido como resultado de una iniciativa de los ministerios de desarrollo internacional de los Pases Bajos, Alemania, Noruega y el Reino Unido para formalizar su cooperacin; la corrupcin guraba en un nivel destacado de sus prioridades. Est basado en el Chr. Michelsen Institute (CMI) de Noruega, un centro independiente (privado) de investigacin en ciencias sociales fundado en 1930 que trabaja en temas de desarrollo y derechos humanos (cf. http://www.cmi.no/about/). Su Help Desk es gestionado por el Secretariado de TI en Berln.

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reados internacionalmente, con metas para 2010. Con el objeto de acelerar su implementacin, tres aos ms tarde ministros de pases donantes y de pases en desarrollo, junto con lderes de organismos multilaterales y agencias bilaterales de promocin del desarrollo, acordaron en Ghana el Programa de Accin de Accra, el primero de cuyos compromisos fue aumentar la transparencia de la ayuda: Los pases en desarrollo facilitarn la supervisin parlamentaria implementando una mayor transparencia en la gestin de las nanzas pblicas, incluida la publicacin de ingresos, presupuestos, gastos, adquisiciones y auditoras. Los donantes publicarn informacin oportuna y detallada con regularidad sobre volumen, asignacin y, cuando estn disponible, resultados de los gastos en desarrollo, para permitir que los pases en desarrollo mejoren la exactitud de sus presupuestos, su contabilidad y sus auditoras81. En la prctica, sin embargo, la capacidad de los pases donantes para adherir a estos criterios y practicarlos en sus polticas de asistencia al desarrollo parece depender de sus propios niveles de corrupcin interna. Tal como surge del anlisis de Schudel (2008) de las relaciones bilaterales entre veintids pases donantes (pertenecientes a la OCDE) y 147 pases receptores de ayuda entre 1990 y 2003 es decir, durante la poca de la posguerra fra en que la corrupcin comenz a gurar como tema de agenda, aunque los pases con mayor corrupcin reciben proporcionalmente menos ayuda bilateral, la sensibilidad de los donantes hacia la corrupcin es decir, la medida en que reaccionan a ella en sus decisiones de asignacin de recursos vara en funcin de sus propios niveles internos de corrupcin. Ello explica en gran medida el hecho de que, pese al ostensible cambio en los criterios y condiciones para la asignacin de ayuda, muchos pases en desarrollo que no han realizado progresos vericables en la lucha contra la corrupcin sigan recibiendo montos considerables. La corrupcin reduce la ayuda bilateral. En promedio, los pases donantes asignan menos ayuda bilateral a pases receptores con altos niveles de corrupcin, mientras que asignan ms ayuda a receptores menos corruptos. Sin embargo, no todos los pases donantes son

81 En segundo lugar, el Programa de Accin propugna el establecimiento de revisiones de evaluacin mutua en todos los pases que suscribieron la Declaracin de Pars. Dichos exmenes se basarn en informes de resultados de los pases y en sistemas de informacin complementados con los datos de donantes disponibles y pruebas independientes crebles y gozarn de mayor control parlamentario y la utilizacin de datos empricos independientes y la participacin ciudadana. El documento compromete adems a los rmantes a examinar y fortalecer los mecanismos internacionales existentes de rendicin de cuentas; y, nalmente, en el caso de los pases en desarrollo, a mejorar sus propios sistemas de investigacin, resarcimiento legal, rendicin de cuentas y transparencia en uso de fondos pblicos; y en el de los pases donantes, a adoptar medidas que permitan localizar, inmovilizar y recuperar los activos obtenidos de manera ilegal.

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igualmente sensibles a la corrupcin de los receptores. Los pases donantes que tienen menos corrupcin reaccionan relativamente ms a la corrupcin de los receptores, y asignan menos ayuda bilateral a receptores corruptos y ms a receptores que no son corruptos. Los donantes que son relativamente corruptos no parecen responder negativamente a los niveles de corrupcin de los receptores (Schudel, 2008: 53). - La sociedad civil organizada En paralelo con los procesos de redemocratizacin que tuvieron lugar en la regin, parece haberse producido una suerte de revolucin asociativa mundial (Salamon, 1994). Seala al respecto un informe de Naciones Unidas: Las organizaciones de la sociedad civil, a travs de sus sitios web y otros canales, estn informando a los ciudadanos acerca de las opciones de polticas. Redes globales de activistas, parlamentarios, periodistas y lderes de movimientos sociales, entre otros, tambin estn inuyendo sobre los debates de polticas, especialmente en cuestiones internacionales. Todo esto es reforzado por el impacto de los medios masivos de comunicacin sobre los temas del da, as como por la diversidad de fuentes a las que la mayor parte de la gente puede recurrir en busca de informacin. Ello est creando un nuevo fenmeno el de la opinin pblica global que est modelando la agenda poltica y generando un conjunto de normas y demandas ciudadanas cosmopolitas que trascienden las fronteras nacionales. La sociedad civil y la accin ciudadana han contribuido a la apertura de un espacio de opinin pblica para el debate. En este sentido, la sociedad civil es una parte de la gobernanza mundial actual tan importante como son los gobiernos (Panel of Eminent Persons on United Nations-Civil Society Relations, 2004). La sociedad civil y en particular la sociedad civil organizada ha sido desde hace tiempo pionera en llamar la atencin sobre ciertos temas que no solan formar parte de la agenda de debate pblico, y de incorporarlos a ella. Como lo hace notar Jrgen Habermas, si bien en situaciones normales los temas suelen ser llevados a la agenda pblica por iniciativa de funcionarios y lderes polticos, ya sea con exclusin del espacio de la opinin pblica poltica o sin gran inuencia de su parte (inside access model), o con dicho espacio movilizado por aquellos en busca de apoyo para que el tema sea tratado o implementado (mobilization model), los actores de la sociedad civil pueden desempear un papel sorprendentemente activo y exitoso en los casos de percepcin de una situacin de crisis:

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Pues en esos casos, en los instantes crticos de una historia acelerada, esos actores, pese a su escasa complejidad organizativa, a su dbil capacidad de accin y a sus desventajas estructurales, cobran la oportunidad de invertir la direccin de los circuitos de comunicacin convencionalmente consolidados en el espacio de la opinin pblica y en el sistema poltico y con ello de cambiar el modo de solucionar problemas que tiene el sistema en conjunto (Habermas, 1998: 462). En efecto, por su anclaje en el mundo de la vida, estos actores tienen, en comparacin con los actores polticos institucionales, una mayor sensibilidad para percibir, identicar y enunciar nuevos problemas. Es as como casi ninguno de los grandes temas de las ltimas dcadas temas tales como la carrera armamentista y los peligros de la energa nuclear, los riesgos de la experimentacin gentica y los lmites del hbitat natural, la pobreza del mundo subdesarrollado, la desigualdad racial y de gnero y las migraciones empez siendo puesto sobre la mesa por exponentes del aparato estatal, de las grandes organizaciones, o de los subsistemas funcionales de la sociedad: Fueron planteados por intelectuales, por afectados, por radical professionals, por quienes se presentaron actuando como abogados de los afectados actuales o los afectados posibles. Desde esta periferia ms externa los temas penetran en las revistas y en las asociaciones, en los gremios profesionales, en las academias, en los institutos tecnolgicos y en las escuelas de ingeniera, etc., que se interesan por ellos, y encuentran foros, iniciativas ciudadanas, y otras plataformas, antes de agavillarse y convertirse eventualmente en ncleo de cristalizacin de movimientos sociales y de nuevas subculturas. Y estos movimientos sociales y estas subculturas pueden, a su vez, dramatizar sus contribuciones y escenicarlas de forma tan ecaz que los medios de comunicacin de masas se den por enterados de la cosa (Ibd.: 462-63). Un recorrido similar parece haber seguido la preocupacin por la corrupcin, la transparencia y la rendicin de cuentas, fogoneada primero por organizaciones nacionales e internacionales tales como Transparencia Internacional, en funcionamiento desde 1992, y recogida luego por los organismos internacionales, con el Banco Mundial a la cabeza, a partir de mediados de los aos noventa. Tras lo cual, como lo muestra la aproximacin cronolgica presentada en los apartados anteriores, el proceso avanz en un vertiginoso ida y vuelta entre nuevas regulaciones

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internacionales, cambios en las legislaciones nacionales y presiones societales82. En Amrica Latina, numerosas organizaciones de la sociedad civil muchas de ellas insertas en redes regionales e internacionales funcionaron como motores de este proceso por medio de una amplia variedad de acciones, entre las que se cuentan la promocin de nuevas ideas y la intervencin en el debate pblico, en particular en el marco de procesos de reforma constitucional; la organizacin de campaas de concientizacin ciudadana; la exposicin pblica de abusos de poder; la produccin de indicadores y la difusin de informacin con la mirada puesta en la elevacin de los criterios de juicio de la ciudadana sobre el desempeo de lderes, funcionarios y otros actores poderosos; y el reclamo ante gobiernos y legislaturas en pos de la promulgacin de leyes de transparencia y acceso a la informacin, la implementacin de programas anticorrupcin y la introduccin de mecanismos de rendicin de cuentas83. A nivel regional, un gran nmero de organizaciones ha participado de procesos tales como el de elaboracin de la Ley Modelo de Acceso a la Informacin Pblica de la Organizacin de Estados Americanos y ha pasado a integrar innumerables foros para hacer avanzar sus reclamos, entre ellos el ofrecido por el MESICIC.

82 El caso de Poder Ciudadano, relatado por Saba (2008), constituye una excelente ilustracin del rol de las organizaciones de la sociedad civil en el proceso de introduccin del tema de la corrupcin en la agenda de debate pblico a lo largo de varias etapas sucesivas: la generacin de conciencia no solo de que el problema existe sino de que es posible (y necesario) hacer algo para resolverlo; la comprensin de sus resortes; la bsqueda de soluciones; y la constitucin de un acervo de propuestas y buenas prcticas. En primer lugar, la organizacin fundada en Argentina en 1990- llev el debate sobre la corrupcin y sus consecuencias a la escuela, la administracin pblica, las universidades, los medios de comunicacin y el sector empresarial. [] A n de lograr que la sociedad entrase en la fase de tomar conciencia del problema en un sentido proactivo, se logr introducir el tema en los programas de estudio de la carrera de Ciencia Poltica de la Universidad de Buenos Aires y de capacitacin del personal de la administracin pblica, lo mismo que en programas de postgrado sobre temticas relacionadas (Saba, 2008: 19). Dos aos ms tarde, una encuesta de Gallup Argentina mostraba que la corrupcin era uno de los tres temas prioritarios para la opinin pblica, y sigui sindolo en los aos subsiguientes. El enorme aumento de la corrupcin y de su percepcin por parte de la ciudadana- durante los aos noventa llev la retrica anticorrupcin a la cima del Poder Ejecutivo, que opt por la estrategia judicial, la menos riesgosa para sus intereses en un contexto de gran dependencia poltica y baja efectividad del poder judicial. Al mismo tiempo, aument notablemente el nmero de organizaciones dedicadas a investigar, promover la conciencia y proponer soluciones para el problema. La demanda societal fue en lo sucesivo redirigida, en consecuencia, al diseo de polticas de instituciones de control y polticas estructurales anticorrupcin. En los aos siguientes, algunas de las medidas propuestas y en parte implementadas fueron la creacin de una Ocina Anticorrupcin en la rbita del Poder Ejecutivo; la reforma del Cdigo Penal para imponer mayores penas para delitos como el cohecho, la malversacin de caudales pblicos y el trco de inuencias; y la introduccin de mecanismos de participacin de la ciudadana (bsicamente bajo la forma de audiencias pblicas) en los procesos de toma de decisiones, en particular sobre contrataciones del Estado. Menos xito tuvieron, en cambio, los proyectos de leyes de regulacin del lobby y de acceso a la informacin pblica. 83 En el marco del Programa FONTRA cabe destacar junto a los ya mencionados proyectos de capacitacin e involucramiento de la ciudadana en el empleo de las nuevas herramientas provistas por las recientemente aprobadas leyes de acceso a la informacin- la presencia de un proyecto centrado en el establecimiento de un mecanismo especco de control ciudadano a nivel municipal un Consejo Veedor Ciudadano- en la ciudad de Coronel Oviedo (Paraguay). El proyecto, ejecutado por la organizacin Sumando, realiz adems un mapa de riesgo de corrupcin en el proceso presupuestario e incluy actividades de capacitacin en presupuesto participativo para funcionarios.

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Entre los actores relevantes en la regin se cuentan no solamente Transparencia Internacional y sus captulos nacionales integrados actualmente en la red TILAC, que incluye a organizaciones de trece pases de Amrica Latina84 sino tambin muchas otras organizaciones, no necesariamente con foco en la lucha anticorrupcin y en pos de la transparencia y la rendicin de cuentas pero que, desde sus respectivos mbitos de actividades los derechos humanos, los derechos de usuarios y consumidores, la preservacin del medio ambiente, la lucha contra la pobrezatambin contribuyeron al establecimiento de un clima ms democrtico y de mayor reclamo y exigencia hacia las autoridades. El impacto de las OSC en la regin rebals los de por s amplios connes de la accountability societal (cuyo repertorio incluye, en el caso de las OSC, acciones tales como manifestaciones y movilizaciones, presentaciones ante los medios de comunicacin, asambleas, acciones de monitoreo y convocatorias a audiencias pblicas, entre otras) para, por un lado, entrelazarse con el mecanismo por excelencia de la accountability vertical los procesos electorales por medio de estrategias para introducir la anticorrupcin, la transparencia y la rendicin de cuentas en los temarios de campaa85 y, por el otro, provocar la activacin de mecanismos de accountability horizontal es decir, de control interinstitucional mediante, por ejemplo, la presentacin demandas o el inicio de acciones legales ante agencias de control (cf. Peruzzotti y Smulovitz, 2006: 10). Pese a su dbil capacidad sancionatoria en tanto que vehculos de accountability societal, las organizaciones de la sociedad civil han logrado exhibir, al cabo de un par de dcadas, resultados concretos que mucho deben a la gran libertad de accin que se deriva de sus dbiles vnculos con la rutina diplomtica (cf. Newell, 2006: 46). En suma, las organizaciones de la sociedad civil han promovido con considerable efectividad la transparencia y la rendicin de cuentas por parte de las instituciones pblicas y, tambin aunque en menor medida, del sector privado. Su mayor visibilidad y sus debates internos hizo ver a muchas organizaciones la necesidad de no solamente ser consideradas como sujetos sino tambin como objetos de escrutinio, y estar dispuestas a jugar un rol ms activo en el diseo y la implementacin de mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas que pongan sus propias acciones a la altura de los valores pregonados.

84 Se trata de Poder Ciudadano (Argentina), Transparencia Bolivia, Chile Transparente, Transparencia por Colombia, Participacin Ciudadana (Repblica Dominicana), la Fundacin Nacional para el Desarrollo (El Salvador), Accin Ciudadana (Guatemala), Transparencia Mexicana, tica y Transparencia (Nicaragua), la Fundacin para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana (Panam), Protica (Per), Uruguay Transparente y Transparencia Venezuela. 85 De lo que se trata, sin embargo, no es de erigir la honestidad de los candidatos como criterio supremo de eleccin, desviando el debate de la opcin por polticas pblicas de distinto signo para centrarlo, en cambio, en las supuestas cualidades personales de los polticos, sino de incorporar al debate la preocupacin por la corrupcin, la transparencia y la rendicin de cuentas como los temas de posicionamiento poltico que en verdad son, dadas sus conexiones ntimas con los principios democrticos, los derechos de ciudadana, la pobreza, la desigualdad social y el desarrollo.

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La rendicin de cuentas de las OSC enfrenta obstculos legales y scales, barreras conceptuales, econmicas y tcnicas, sociales y culturales; dicultades internas a las organizaciones y/o propias de la dinmica que les es inherente; obstculos resultantes de la competencia y, en algunos casos, de la ausencia de una organizacin de segundo grado o de redes de organizaciones. La transparencia y la rendicin de cuentas presentan costos y conllevan riesgos y vulnerabilidades, tal como la que surge de la tensin entre la necesidad de autoevaluacin, crtica y aprendizaje, y la de mostrar que se est haciendo un buen trabajo, merecedor de apoyo y nanciamiento. Pero tambin ofrece benecios concretos, que las organizaciones consultadas en Cruz y Pousadela (2008) describen en los trminos siguientes. En primer lugar, la obtencin de credibilidad, legitimidad, conanza, respeto, y buena imagen, as como de sentido de pertenencia e interiorizacin de los principios y valores organizacionales por parte de sus miembros. En segundo lugar, el aumento de capacidades tcnicas y organizativas conducentes a una mayor eciencia en el uso de los recursos disponibles, la sustentabilidad econmica de las organizaciones y el incremento de su capacidad de captacin de nuevos recursos. Y, en tercer lugar, el establecimiento dentro del campo de la sociedad civil de las distinciones requeridas para que las malas acciones de una organizacin especca no acarree el descrdito de todas las dems. Si bien muchas organizaciones en particular las dedicadas a la lucha contra la corrupcin han sido pioneras en la exposicin pblica de sus propios mecanismos internos, lo cierto es que, al igual que sucede con los gobiernos o las empresas, no es razonable depender de la eventualidad de un liderazgo benco o de la buena voluntad de todas y cada una de las organizaciones de la sociedad civil para someterse al escrutinio pblico. La corrupcin, como hemos visto, puede germinar y reproducirse en ellas del mismo modo que en cualquier otro entorno organizacional; de ah la importancia de poner en su sitio los mecanismos, regulaciones e incentivos requeridos para evitarla y contenerla. Ahora bien, qu actores externos a las organizaciones tienen la capacidad de introducirlos? Al menos dos: el Estado, en tanto que autoridad de produccin y aplicacin del marco legal que regula las actividades, los derechos y las obligaciones de las organizaciones legalmente reconocidas; y los donantes agencias gubernamentales nacionales o extranjeras, organismos multilaterales, fundaciones privadas, cuya posicin les permite sujetar la continuidad del ujo de fondos al cumplimiento de ciertas obligaciones86. Por las limitaciones que padece actualmente la mayora de los Estados de la regin en el terreno de su propia transparencia y la rendicin de cuentas, sin embargo, es razona-

86 Como lo hace notar Cremer (2008), los donantes estn mejor posicionados para imponer condiciones cuando trabajan con organizaciones no gubernamentales que cuando lo hacen con agencias de gobierno, en la medida en que aquellas, a diferencia de stas, carecen del monopolio de la decisin en el campo de que se trate; en consecuencia, los donantes pueden explotar la competencia y, eventualmente, buscar socios alternativos en otras organizaciones.

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ble que las expectativas de progreso en el mediano plazo estn depositadas sobre todo en las acciones y decisiones de las instituciones donantes En ese sentido, cabe a los donantes bilaterales y multilaterales, pblicos y privados una gran responsabilidad en relacin con el futuro de la transparencia y la rendicin de cuentas de las organizaciones de la sociedad civil. Tal como lo muestran los relevamientos realizados entre OSC hasta la fecha, los formatos y contenidos de sus rendiciones de cuentas, donde las hay, se adaptan a los requisitos impuestos por las instituciones donantes. Si la concepcin dominante de la rendicin de cuentas es econmico-nanciera y su destinatario privilegiado es el proveedor de los fondos utilizados, ello se debe bsicamente a que tales son las exigencias de los donantes. Por consiguiente, de estos depende tambin exigir algo ms que rendiciones nancieras en formatos tradicionales para reclamar, adems, evaluaciones tanto de los resultados y el impacto de las acciones y proyectos87 como de la calidad de los procesos desarrollados (especialmente en lo que concierne a la participacin de los afectados y la aplicacin de mecanismos horizontales y democrticos de toma de decisiones), medidos y expuestos mediante instrumentos ms innovadores. Est tambin en manos de los donantes incluir requisitos adicionales de transparencia y rendicin de cuentas que las extiendan, por ejemplo, a la sociedad en general mediante la publicacin de informacin en internet y a los individuos y comunidades que se benecian de sus actividades o se ven de algn modo afectados por ellas, mediante mecanismos de retroalimentacin (encuestas, por ejemplo) que les coneran inuencia sobre actividades y procesos. Pueden, asimismo, consensuar con otros donantes el establecimiento de criterios comunes para la evaluacin del desempeo de todas las organizaciones nanciadas, cuestin especialmente sensible para estas dado que operan en un marco de competencia creciente por recursos limitados. De ms est decir que ello supone tal como lo repiten representantes de las organizaciones de la sociedad civil una reformulacin del sistema actual de nanciamiento que lo torne ms integral y priorice la construccin de las capacidades y recursos que las organizaciones han de poner en movimiento para responder a las nuevas exigencias. Los acuerdos logrados en el Cuarto Foro de Alto Nivel sobre la Ecacia de la Ayuda realizado en Busan, Corea, del 29 de noviembre al 1 de diciembre de 2011, apuntan precisamente en esa direccin. En la Declaracin Final, los donantes, los pases socios y la sociedad civil maniestan que la transparencia es un principio compartido y fundacional para una cooperacin al desarrollo verdaderamente efectiva, al tiempo que los donantes se comprometen en plazos especcos a la publicacin completa de su propia infor-

87 De hecho, all donde los donantes no estn en condiciones de auditar en forma directa el uso de los recursos, buenas evaluaciones del impacto y la efectividad de las intervenciones pueden detectar las malversaciones ms voluminosas, en la medida en que, en el extremo, stas son incompatibles con los objetivos mismos de los proyectos.

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macin de ayuda mediante el uso del estndar comn de la IATI y fortalecen sus compromisos de mejorar la predictibilidad de la cooperacin antes de 2013.88

- Los medios de comunicacin89

Puesto que quienes ocupan posiciones de poder y responsabilidad tanto en los sectores pblico y privado como en el llamado tercer sectorse ven tanto ms tentados a abusar de ellas cuanto mayor es su seguridad de que no sern descubiertos, los medios de comunicacin que constituyen nada menos que el modo central de gestin de la visibilidad en las sociedades contemporneas tienen un rol protagnico en la lucha contra la corrupcin. As lo ilustran Carbonell y Vzquez (2003: 11): Hace un par de decenios el director de un peridico de la capital mexicana armaba que ganaba ms dinero por lo que no publicaba que por lo que s publicaba. El silencio de los medios es el mejor cmplice de los funcionarios corruptos y una va de enriquecimiento para comunicadores con poca tica profesional. Si bien los medios pueden caer presas de variadas trampas no solamente la dependencia del favor del gobierno de turno, sino tambin el xito de pblico y la tentacin de mutar la informacin en entretenimiento, y la dependencia excesiva del apoyo nanciero procedente de intereses concentrados dadas ciertas condiciones ellos pueden tambin constituir resortes efectivos en el control del poder. Un fenmeno notable que apunta en esa direccin es el del llamado periodismo de investigacin, las razones de cuyo ascenso en Amrica Latina durante los aos noventa son largamente exploradas por Silvio Waisbord (1996), quien concluye: El hecho de que las revelaciones de la prensa hayan contribuido a la destitucin de dos presidentes en Brasil y Venezuela, al derrumbe del gobierno de Samper en Colombia, a la renuncia de docenas de ministros, jefes policiales y miembros de la plana mayor militar ciertamente no es una hazaa menor en pases donde la prensa ha sido tradicionalmente tmida con los gobiernos y controlada de cerca por las autoridades (Waisbord, 1996: 350).

88 La transparencia de la cooperacin en el Documento de Busan, anlisis de la Campaa Internacional por la Transparencia de la Ayuda, Publish What You Fund (www.rendircuentas.org). 89 Si bien en su mayora se trata de empresas (privadas, pero tambin estatales, con diversos grados de autonoma econmica y poltica aunque tambin los hay en manos de entidades comunitarias y organizaciones de la sociedad civil, los medios de comunicacin son incluidos en una categora aparte porque, aunque evidentemente sujetos a las restricciones del mercado, son el terreno de actuacin de una categora de actores los periodistas que funcionan con una lgica especca en relacin con la produccin y la difusin de informacin.

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La produccin de escndalos relativos a la violacin de derechos y a la relacin entre poltica y dinero, de ocurrencia creciente en la regin desde la dcada del noventa, ha constituido un elemento central a la funcin de contralor de los medios de comunicacin. Los escndalos explica Waisbord (2004: 1076-77) se originan en la publicacin de informacin que contradicen lo que es pblicamente sabido sobre ciertos individuos e instituciones. Los escndalos sacan a la luz la duplicidad de los comportamientos. [] Las transgresiones hasta solo conocidas por partcipes y cmplices deben cruzar el umbral de la publicidad para convertirse en escndalo. [] En pocas en que publicidad es sinnimo de publicidad meditica, los medios tienen un poder sin par para convertir malas acciones secretas en actos escandalosos. Sin embargo, no todos los escndalos tienen los mismos efectos: como bien lo destaca el autor, lo que para un periodista es una gran historia puede para la audiencia de los medios tener el efecto de un somnfero. De ah, nuevamente, la centralidad de la sociedad civil, es decir, de la ciudadana rasa y de su tejido organizativo. Pues solo si tocan una bra sensible de la opinin pblica y capturan el inters de los televidentes y lectores no solamente en calidad de audiencia meditica vida de novedad y entretenimiento sino tambin en calidad de ciudadana involucrada; solo si, como consecuencia de ello, producen movilizaciones y reclamos que exigen ser atendidos, logran los escndalos tener efectos duraderos sobre los sistemas afectados. En esos casos, las revelaciones mediticas (a menudo, aunque no exclusivamente, resultantes de la labor del periodismo de investigacin) logran disparar episodios de accountability tanto verticales (por la va de la reaccin de la ciudadana y de las organizaciones de la sociedad civil) como horizontales (alentando el inicio de investigaciones parlamentarias o judiciales) y, con harta frecuencia, de estos por la va de aquellos, es decir, de acciones institucionales como resultado de las presiones societales.

- Las empresas
En su rol de contralor, los medios de comunicacin en general, y el periodismo de investigacin en particular, han tendido a centrarse hasta ahora mucho ms en las fechoras de los ocupantes de posiciones de poder poltico que en las cuestionables prcticas de numerosos actores del sector privado cuyos poderes medidos tanto por su capacidad de ejercer inuencia sobre los poderes pblicos como por su potencial para generar dao son en muchos casos comparables a los de aquellos. En trminos generales, las empresas han logrado sustraerse en mayor medida que otros actores a la aplicacin de mecanismos de responsabilizacin por las consecuencias del ejercicio de su enorme poder. Los episodios de fraude corporativo ocurridos en varios pases han redundado amn de muchos otros damnicados en enormes daos para las propias empresas e incluso para el conjunto del sistema.

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El sector privado, pues, tiene buenas razones para incorporar mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas y combatir la corrupcin, que segn los clculos disponibles incrementa globalmente los costos de los proyectos entre 10% y 25%. Segn un reciente informe de Transparencia Internacional dedicado al problema de la corrupcin en el sector privado, esas razones no se limitan a la obtencin de prestigio, el mejoramiento de las relaciones pblicas, la solidicacin de las lealtades internas y la motivacin de los trabajadores: El cumplimiento con las normas y el civismo responsable de las empresas tambin reportan benecios directos. Una gobernabilidad interna de mayor calidad permite acceder a capital a un menor costo y puede incrementar la valoracin de las compaas y conducir a mejores resultados. El civismo corporativo responsable tambin ofrece oportunidades en trminos de diferenciacin de marca y comercializacin, que pueden redundar en mayores ventas para las industrias sensibles a las percepciones de los consumidores. A diferencia de lo que se cree comnmente, el compromiso de transparencia de la empresa tambin parece potenciar, en vez de perjudicar, las perspectivas comerciales inmediatas. Se ha comprobado que las compaas con programas anticorrupcin y pautas ticas sufren hasta un 50% menos de incidentes de corrupcin, y tienen menores probabilidades de perder negocios que aquellas que no han desarrollado este tipo de programas (TI, 2009a: 6). As, pues, las empresas pueden ser algo ms que objeto de regulaciones gubernamentales para convertirse en sujetos de la lucha anticorrupcin por derecho propio, tanto mediante la adopcin de criterios, principios, dispositivos y procesos internos principios de tica corporativa, cdigos de conducta, innovaciones en el gobierno corporativo, controles, mecanismos de proteccin de denunciantes como por medio de la adhesin a mecanismos anticorrupcin para regular sus interacciones con el sector pblico y con otros actores privados. Entre los mecanismos internos, los ms difundidos son los cdigos de tica y de conducta que jan pautas de comportamiento para gerentes y empleados de las empresas. Segn el citado relevamiento de Transparencia Internacional (2009a: 95), en 2007, el 86% de las compaas incluidas en el ranking Fortune Global 200 contaban con un cdigo empresarial, un incremento considerable respecto del 51% del ao 2000. De estas, la totalidad de las empresas de Amrica del Norte tenan un cdigo empresarial, en comparacin con el 52% de las asiticas y el 80% de las europeas. Los cdigos en vigor varan inmensamente en extensin, forma, contenido y grado de generalidad. Notablemente, muchos de ellos no abordan todas las cuestiones relevantes: una buena cantidad ni siquiera trata

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acerca de la corrupcin y el soborno. Los que s lo hacen el 63% de los de las compaas incluidas en el ranking que cuentan con dichos cdigos contienen disposiciones sobre temas tales como la aceptacin de regalos y sobornos, el conicto de intereses, los registros nancieros, el manejo de los datos y la condencialidad, el abuso de informacin privilegiada y la discriminacin. Sin embargo, mientras que en algunos casos las disposiciones son precisas y establecen, por ejemplo, montos mximos para los obsequios aceptables, en otros solamente introducen criterios generales, a menudo prudenciales, para evaluar el carcter (in)apropiado o (in)justicable de su aceptacin; en muchos casos, nalmente, los cdigos existentes no proporcionan a los actores involucrados las herramientas mnimas necesarias para resolver los dilemas ticos que pueden presentrseles. Evidentemente, no alcanza con redactar un cdigo de tica: es necesario, adems, que dicho cdigo tenga ciertos contenidos mnimos y cierto grado de precisin de modo de ser operativo; y que sea al mismo tiempo moralmente justicable, compatible con las leyes nacionales y los estndares internacionalmente aceptados, y adaptable a la identidad de la compaa que lo adopta. Lo que es an ms importante, debe ser apropiado e internalizado por cada empresa, pues caso contrario le espera un destino de museo. En efecto, si bien los estudios disponibles discrepan respecto del efecto que ha tenido hasta la fecha la notable difusin de este instrumento, en trminos generales es posible armar que su efectividad depende tanto de la adecuacin de sus contenidos como del grado de adhesin de que es objeto. En particular, es clave su capacidad para modicar las prcticas, tal como se desprende de los resultados del relevamiento realizado por Transparencia Brasil entre gerentes de empresas de ese pas, el 21% de los cuales, pese a contar sus empresas con cdigos de tica, arm que la corrupcin era tcitamente aceptada por las polticas gerenciales. Asimismo, el 56% de las empresas consultadas contaban con mecanismos para realizar denuncias de corrupcin, el 89% de los cuales protega a los denunciantes internos de eventuales represalias; sin embargo, solo en el 22% de las empresas se produjeron investigaciones de denuncias, y la disponibilidad de un cdigo de tica y de mecanismos de denuncia no supuso una diferencia signicativa en la frecuencia de los casos. Por aadidura, solo en el 14% de las empresas se registraron castigos para los funcionarios acusados (Weber Abramo, 2004). Junto con la adopcin de cdigos de conducta, sobresale entre los mecanismos anticorrupcin internos a las empresas la introduccin de innovaciones en materia de gobierno corporativo. Estas incluyen, como lo seala Transparencia Internacional, una mayor responsabilidad de la direccin en caso de fraude corporativo, mayores requisitos de informacin y divulgacin, un nuevo sistema de contrapesos a travs de ms comits

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de auditora independientes, y responsabilidades ms claras para los contables y auditores para mejorar la exactitud de la informacin nanciera (TI, 2009: 101). En trminos generales, las medidas con mayores perspectivas de xito son aquellas que logran alinear los incentivos de los empleados y los directivos con los intereses de la empresa; entre otras cosas, ello supone, por un lado, publicitar la poltica salarial de la empresa y vincular las remuneraciones con el desempeo; por el otro, alentar y proteger a los denunciantes internos, que son a n de cuentas los ms capaces de detectar instancias de fraude corporativo. En el terreno de las relaciones de la empresa con otros actores externos, pblicos y privados, se ha producido en los ltimos aos una serie de iniciativas orientadas a conferir transparencia a los procesos de contrataciones y adquisiciones pblicas y a prevenir el soborno. En el campo de las contrataciones pblicas, desde 2001 Transparencia Internacional desarrolla en Amrica Latina su Programa Regional de Contrataciones Transparentes, que consta de tres elementos: el diagnstico y la medicin del riesgo de corrupcin por medio de una herramienta ideada en la regin especcamente para ello, el Sistema de Medicin de Riesgos de Corrupcin en la Contratacin Pblica90; el desarrollo y la implementacin de herramientas de control, tales como la constitucin de bases de datos electrnicas, la celebracin de audiencias pblicas y la rma de pactos de integridad91; y labores de incidencia para la promocin de agendas regionales y el mejoramiento de las regulaciones internacionales y los marcos de referencia para el funcionamiento de los organismos multilaterales. Entre las herramientas de control implementadas como resultado de esta iniciativa se destaca particularmente la estrategia del pacto de integridad, consistente en la celebracin de un acuerdo puntual entre el gobierno que convoca a una licitacin pblica o concurso y las compaas participantes: El gobierno garantiza transparencia al disear el pliego de condiciones y en el proceso de adjudicacin. Tambin garantiza que ninguno de sus funcionarios solicitar alguna ventaja impropia. Las compaas participantes se comprometen a no ofrecer sobornos y a denun-

90 Hasta la fecha, ello ha resultado en la produccin de estudios del riesgo en los sistemas de las contrataciones pblicas en nueve pases de la regin: Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Panam, Per, Paraguay y Venezuela- disponibles en http://www.transparency.org/regional_pages/americas/ contrataciones_publicas/diagnostico_y_medicion. 91 Para casos exitosos de aplicacin de estos instrumentos en Argentina, Colombia, Mxico, Ecuador, Panam y Paraguay, vase http://www.transparency.org/regional_pages/americas/contrataciones_publicas/ herramientas_ciudadanas.

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ciar a los empleados que intenten ofrecerlos, o a sus competidores en caso de que ellos lo hagan [] A travs del acuerdo, las partes involucradas se someten a s mismas a un conjunto de sanciones en caso de incumplirlo. Estas sanciones consistiran en una gama de consecuencias, desde la prdida del contrato, responsabilidad por daos y perjuicios (tanto al gobierno como a las rmas competidoras), ejecucin de la pliza de seguridad, hasta la prohibicin para los transgresores de suscribir contratos con el Estado durante algn tiempo (Moreno Ocampo, 1998: 16-17). El objetivo del pacto de integridad es evitar el equilibrio subptimo resultante de la estrategia dominante de estos actores racionales, que ante la perspectiva de perder un negocio ante otro que ofrezca sobornos ms jugosos, preeren lgicamente adelantrseles y ofrecerlos ellos mismos, cuando la situacin ptima para todos sera que ninguno de ellos los pagara. As pues, ms que apelar a sus instintos ticos, lo que se busca por medio de esta herramienta es alterar la estructura de incentivos que induce a los actores a ofrecer, solicitar o recibir sobornos, y alentarlos en cambio a controlarse recprocamente. No obstante ello, su efectividad se vera realzada si se introdujera una instancia externa (por ejemplo, una organizacin de la sociedad civil con respaldo internacional) para monitorear el cumplimiento de sus clusulas, sobre todo por parte de los actores estatales. Asimismo, el pacto de integridad sera tanto ms efectivo cuantos ms pases lo adoptaran, ya que ello permitira generar acuerdos de reciprocidad y extender las sanciones por medio de la inhabilitacin de los infractores para realizar negocios con muchos otros gobiernos (Moreno Ocampo, 1998). En relacin con el problema ms amplio del soborno, por su parte, cabe mencionar la iniciativa emprendida por un conjunto de actores del sector privado, organizaciones no gubernamentales y sindicatos que condujo a la elaboracin de los principios empresariales para contrarrestar el soborno (TI, 2002), una herramienta para asistir a las empresas en el combate del soborno tanto en la interaccin con la burocracia pblica como dentro del propio sector privado. Bsicamente, los principios son dos: en primer lugar, la empresa debe prohibir el soborno en cualquiera de sus formas, directas e indirectas; en segundo lugar, debe comprometerse a implementar un programa para combatirlo. Dicho programa debe abarcar una serie de reas sobornos, contribuciones polticas, contribuciones caritativas y patrocinios, pagos de facilitacin (aceleradores o aceitadores), y regalos, hospitalidad y gastos y cumplir con una cantidad de requisitos de implementacin, incluyendo capacitacin, comunicacin, canalizacin de denuncias, controles internos y auditoras, monitoreo y evaluaciones. Sobre esta base, algunos captulos de TILAC, la red de Transparencia Internacional en Amrica Latina y el Caribe, han comenzado a promo-

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ver acuerdos sectoriales antisoborno que incluyen una instancia de monitoreo y sanciones en caso de incumplimientos. Su objetivo, al igual que en el caso de los pactos de integridad, consiste en crear certidumbre respecto de la conducta de socios y competidores para que la corrupcin no sea vista como la nica alternativa, sin recurrir a la cual se corre el riesgo de quedar fuera de carrera92. Otra propuesta repetidamente formulada es la de en palabras de Rose-Ackerman (2003: 233-34) crear un rgano que conozca las demandas de empresas que reclamen haber perdido negocios a manos de sus rivales como resultado de la corrupcin o, alternativamente, un foro internacional para la revisin de casos en que se sospeche corrupcin en los procesos de privatizacin y contratacin, quizs en conexin con el mecanismo del Pacto de Integridad. El impacto de estas medidas va ms all del bien intangible del mejoramiento del entorno tico de los negocios: de hecho, all donde se las ha aplicado se han traducido con frecuencia en ahorros tangibles y cuanticables. As, por ejemplo, segn datos de TI, en la licitacin llevada a cabo en Colombia para la modernizacin tecnolgica del Banco Agrario en 2002, que incluy un pacto de integridad, se logr una adjudicacin un 30% por debajo de lo previsto, lo cual supuso un ahorro de nueve millones de dlares sin que disminuyera la calidad del servicio contratado. En el plano del compromiso con la llamada ciudadana corporativa, nalmente, las empresas cuentan actualmente con la opcin de adherir al Pacto Global (Global Compact) lanzado por la Organizacin de las Naciones Unidas, una iniciativa de la cual participan actualmente ms de seis mil compaas de 135 pases, adems de dos mil trescientos participantes no corporativos (organizaciones de la sociedad civil, sindicatos, entidades educativas). El Pacto Global abarca diez principios sobre derechos humanos, derechos laborales y medio ambiente; el dcimo es el principio anticorrupcin, que establece que las empresas debern trabajar contra todas las formas de corrupcin, incluidas la extorsin y el soborno93. Tal como lo hace notar Rose-Ackerman (2003: 223), es precisamente all donde ms escasea, en el mundo en desarrollo, donde dada la persistente ausencia de una red lo sucientemente densa de regulaciones y controles la responsabilidad corporativa es tanto ms necesaria:

92 En Colombia, pionera en el tema, ha habido acuerdos de esta clase entre empresas fabricantes de sistemas de conduccin de agua, entre otros sectores. Por aadidura, otros captulos de TILAC han desarrollado metodologas para generar informacin sobre la susceptibilidad del sector privado a la corrupcin e incentivar la co-responsabilidad del sector privado en la lucha contra el soborno. Son ejemplos de ello el ndice de Reputacin Empresarial de Transparencia Mexicana (cf. http://www.tm.org.mx/imre) y las Encuestas sobre corrupcin en sector privado de Transparencia Brasil (cf. http://www.transparencia.org.br/docs/perspecprivado-2003.pdf). 93 Cf. http://www.unglobalcompact.org/docs/news_events/8.1/after_the_signature.pdf.

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En la mayora de los pases de la OCDE, las empresas se enfocan en sus ganancias, conadas de que existen otras instituciones que se preocupan por el poder monoplico, por las externalidades ambientales y por las prcticas corruptas en los negocios. Una empresa que opera bajo las leyes de los Estados Unidos puede argumentar que las restricciones impuestas por las obligaciones scales y regulatorias son sucientes para cumplir con sus deberes. Esta posicin es controvertida incluso en el mundo desarrollado, pero es, por lo menos, plausible. Esta perspectiva, de cualquier forma, no valdr cuando la inversin y el comercio ocurren en ambientes donde las normas, o bien estn pobremente especicadas, o son excesivamente restrictivas, y en donde est en duda la responsabilidad de los altos funcionarios pblicos en relacin con el xito econmico y social de largo plazo de su pas.

- Los organismos multilaterales

Tras el puntapi inicial de la sociedad civil, y al tiempo que la OEA aprobaba la Convencin Interamericana contra la Corrupcin, el nuevo presidente del Banco Mundial, James Wolfensohn, pona el problema de la corrupcin en el centro de la escena disparando en 1995-1996 un proceso en el cual pronto participaran coordinadamente los mayores bancos multilaterales de desarrollo y al que acabaran sumndose tambin numerosos donantes bilaterales.

El abuso del poder pblico a travs de la corrupcin es hoy un serio obstculo al proceso de desarrollo econmico y social en muchos pases. La corrupcin debilita la conanza del pblico en el gobierno, produciendo profundas tensiones polticas y sociales. Distrae los recursos que deberan ir para los grupos menos privilegiados y ms pobres hacia los ms ricos. Distorsiona el sistema democrtico basado en el imperio de la ley, permitiendo que intrincados intereses individuales prevalezcan por sobre el bien comn.

James D. Wolfensohn, presidente del Banco Mundial 1995-200594

En trminos generales, las estrategias adoptadas apuntaron a la doble dimensin del problema: por un lado, la corrupcin en el marco de los proyectos nanciados por los organismos (derivada ya sea de causas internas, es decir, relativas a sus propias operaciones, ya de causas externas,

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Discurso del 1/10/96, citado en Moreno Ocampo (1998: 9).

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vinculadas al contexto de implementacin); por el otro, la corrupcin que asuela a los pases receptores. Bsicamente, la idea consisti en introducir la anticorrupcin en forma transversal y explcita en todas las operaciones de los organismos. Para encarar el problema de la corrupcin y el fraude con fondos provistos por los organismos y, de ese modo, maximizar el impacto de los recursos, se introdujeron controles ms estrictos en todas las fases de vida de los proyectos: entre otros, nuevas regulaciones de contrataciones, mayores exigencias vinculadas con la presentacin de informes nancieros, y la complementacin de estos con auditoras sorpresivas e inspecciones fsicas cuyos resultados negativos pueden dar lugar a la cancelacin de los contratos. En relacin con los riesgos de corrupcin tanto internos como externos se revel fundamental, en este proceso, la introduccin de incentivos para que la corrupcin detectada fuera denunciada, y para que las denuncias no fueran archivadas sino, en cambio, derivadas por sus receptores hacia instancias con capacidad para adoptar decisiones al respecto. Los poderosos efectos de la corrupcin en los pases receptores sobre las operaciones de los organismos multilaterales no pueden ser neutralizados ni siquiera aislando todo el proceso de implementacin de los proyectos mediante su colocacin en manos de personal extranjero lo cual, por otra parte, adems de generar ineciencias atenta frontalmente contra la apropiacin de las polticas y la asuncin de responsabilidades por parte de los receptores, pues de todas maneras permanece intacto el amplio terreno de las interacciones entre el personal contratado para los proyectos y los actores del entorno. En el largo plazo, tales estrategias equivalen a una admisin de impotencia y a la aceptacin de la corrupcin existente que, ms all de los proyectos de los organismos multilaterales, generan a esos pases incalculables prdidas en todos los terrenos, todos los das. De ah la importancia del apoyo a los pases en sus esfuerzos para reducir la corrupcin, y de la participacin concertada de los organismos multilaterales en iniciativas anticorrupcin regionales e internacionales que ataquen las dimensiones transnacionales del problema. La asistencia a los pases puede incluir reformas judiciales, reformas impositivas o de los sistemas de aduanas, cambios en los sistemas de contrataciones y en el manejo presupuestario, reformas tendientes a la modernizacin y profesionalizacin de la burocracia, creacin de organismos de contralor y/o regulaciones del nanciamiento de la actividad poltica. No hay una receta nica; sin embargo, todas las estrategias tienen un denominador comn: la construccin y el fortalecimiento de instituciones. En el caso pionero del Banco Mundial, el nuevo enfoque anticorrupcin dirigido a asegurar que los fondos de sus prstamos fueran utilizados para los propsitos establecidos vio la luz con el informe Helping

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Countries Combat Corruption: The Role of the World Bank (Banco Mundial, 1997). Desde entonces, el andamiaje regulatorio fue reconstruido de modo que las disposiciones anticorrupcin atravesaran la operativa del organismo. Como parte del proceso de aprobacin de prstamos, fueron mejorados los mecanismos de evaluacin de los riesgos de corrupcin y las capacidades de manejo nanciero de los prestatarios. En lo sucesivo, las decisiones de aprobacin de prstamos pasaron a tomar en consideracin la medida en que la calidad institucional y la magnitud de la corrupcin afectaban la economa del pas receptor. Las orientaciones de concesin de crditos fueron modicadas para permitir a los prestatarios exigir a los solicitantes que rmasen un compromiso de no soborno. Nuevas provisiones anticorrupcin fueron incorporadas en el reglamento de contrataciones: en particular, la corrupcin y el fraude fueron introducidos como causales de cancelacin de los contratos y de inhabilitacin para eventuales contratos futuros. Tambin fueron modicadas las normas que rigen la seleccin de consultores, de modo de tornar el proceso ms transparente y competitivo. Asimismo, se fortaleci el programa de tica profesional de la institucin y se estableci un Comit de Control sobre Fraude y Corrupcin, encargado de investigar acusaciones de corrupcin que involucraran a personal de la organizacin. Poco despus, la jurisdiccin de ese comit fue ampliada a todas las investigaciones de fraude y corrupcin tanto dentro del organismo como en conexin con contratos nanciados por l, y se introdujo una lnea directa internacional para recibir denuncias durante las veinticuatro horas95. La supervisin de la implementacin de los proyectos fue intensicada mediante la introduccin de auditoras ex post; asimismo, el requisito de presentar informes fue complementado por inspecciones fsicas y controles presenciales. Para ayudar a los prestatarios a construir capacidad de manejo nanciero de proyectos fue creada la Loan Administration Change Initiative (LACI), y el Banco comenz a trabajar con sus clientes en la construccin de capacidad nacional de manejo nanciero y reforma de sus sistemas de contrataciones. Solo tres aos ms tarde, eran ya ms de noventa y cinco los pases que haban solicitado asistencia al Banco Mundial para introducir reformas institucionales en sus sectores pblicos, y ms de dos docenas de pases entre ellos varios latinoamericanos: incluidos Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay haban realizado pedidos explcitos de ayuda para combatir la corrupcin (Banco Mundial, 2000).
95 Como resultado de las investigaciones realizadas, numerosas empresas e individuos fueron descalicados para realizar contratos con el Banco, en algunos casos en forma permanente. El listado actualizado puede encontrarse en el sitio web del organismo, bajo el encabezado World Bank Listing of Ineligible Firms & Individuals.

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A ello se agregaron la labor de difusin realizada a travs de un sitio web anticorrupcin, las investigaciones sobre el tema desarrolladas por el Grupo de Investigacin sobre Desarrollo del Banco, las experiencias de dilogo participativo y los cursos de entrenamiento del Instituto del Banco Mundial en reas tales como periodismo de investigacin y control parlamentario, y los talleres de formacin para personal de las ocinas nacionales de auditora de diversos pases organizados por su Departamento de Auditora Interna.

La lucha contra la corrupcin es un problema complejo y de largo plazo, y es importante mantener expectativas realistas. El primer paso es asegurar un alto nivel de apoyo poltico, sin el cual el esfuerzo anticorrupcin difcilmente tenga xito. Para lograrlo, nuestro trabajo operativo en el pas a menudo comienza con un relevamiento emprico en profundidad para ayudar a diagnosticar la extensin y la naturaleza de los problemas y crear conciencia pblica. El Banco realiza talleres para diseminar este anlisis, juntando a funcionarios pblicos (incluyendo a parlamentarios), al sector privado y a la sociedad civil para desarrollar estrategias anticorrupcin. Las estrategias pueden luego ser sostenidas por intervenciones apoyadas por el Banco [] El intercambio de conocimientos es un componente vital de la ayuda del Banco a los pases para combatir la corrupcin.

Banco Mundial, (2000:4)

Todas las reformas realizadas fueron sujetas a la evaluacin externa de la General Accounting Ofce (GAO), la ocina de auditora del Gobierno de los Estados Unidos, que concluy que se haba producido un progreso signicativo, aunque tambin destac la cantidad de obstculos que su completa implementacin habra de enfrentar (Ibd.). A nivel regional, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) sigui una trayectoria similar. Su marco sistmico contra la corrupcin, vigente desde 2001, busca asegurar la integridad de sus operaciones internas, proteger la ejecucin de los proyectos que nancia y prestar asistencia a los esfuerzos anticorrupcin de los gobiernos nacionales (BID, 2001). En el primer terreno, las iniciativas de reforma incluyeron la revisin y ampliacin del Cdigo de tica; la habilitacin de un Comit de tica para examinar denuncias de conductas violatorias de dicho cdigo; el mejoramiento de las polticas y los documentos de adquisiciones; el aumento de la transparencia en contrataciones y ascensos; y la habilitacin de instancias y mecanismos para investigar toda clase de denuncias de fraude y corrupcin.

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En lo que respecta a sus proyectos en los pases, el BID ampli el alcance del documento de pas, la principal directriz operativa para las acciones de la institucin, para abordar explcitamente los problemas de gobernanza y corrupcin; enfatiz los controles preventivos en las etapas iniciales del proceso, mejor sus medidas de anlisis de riesgo y fortaleci su capacidad para el anlisis institucional de los entes pblicos responsables de la ejecucin y las evaluaciones de sus reas de adquisiciones pblicas y gestin nanciera; revis y ajust sus procesos de seguimiento y mecanismos de supervisin de los proyectos para asegurar la transparencia de las adquisiciones, la adjudicacin de contratos y la ejecucin mediante la publicacin de esta informacin en su sitio web; mejor el sistema de evaluacin de modo de asegurar que los informes de terminacin permitan efectivamente constatar si las operaciones fueron diseadas y ejecutadas adecuadamente. En el ao 2001 se estableci el Comit Supervisor de Investigaciones de Fraude y Corrupcin a cargo de examinar todas las denuncias de fraude y corrupcin relacionadas con actividades u operaciones del Banco para luego referirlas a la ocina pertinente para su investigacin (la Auditora General, el Comit de Adquisiciones, el Comit de tica o el Departamento Legal), supervisar el proceso de investigacin, y dar seguimiento al cumplimiento de recomendaciones y sanciones, y eventualmente recomendar al presidente del Banco el envo de ciertos casos a las autoridades nacionales pertinentes. El BID cuenta adems con normas para la proteccin de denunciantes y testigos. A raz de un aumento sostenido del nmero de denuncias, en el 2003 fue creada la Ocina de Integridad Institucional (OII) para todos los temas relacionados con la integridad de las actividades del Banco (Thornburgh, Noriega, Gainer y Walker, 2008). En el campo de la asistencia a los pases, nalmente, el BID ampli sus objetivos de modo de apoyar programas de fortalecimiento de los sistemas legislativos y judiciales (incluyendo, en este terreno, la modernizacin de los ordenamientos legales, la introduccin de mtodos alternativos de resolucin de conictos, la capacitacin de funcionarios y la educacin legal de la poblacin), de promocin de la buena gestin nanciera en todos los niveles de gobierno, y de mejoramiento de las capacidades de control de las agencias de auditora; promovi el involucramiento de las organizaciones de la sociedad civil; alent la responsabilidad empresarial, la adopcin de cdigos de conducta de las empresas y la rma de pactos de integridad. En suma, la estrategia adoptada integra elementos de condicionalidad e incentivos positivos en proporciones variables. La certeza de que la corrupcin atenta contra el cumplimiento de los objetivos mismos de la asistencia ha conducido al establecimiento de vnculos cada vez ms slidos entre la ayuda (tanto multilateral como bilateral)96 y el refuerzo de la

96 Estas reexiones se aplican tambin, evidentemente, a las operaciones de las agencias bilaterales de asistencia al desarrollo.

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gobernanza y la lucha anticorrupcin. Sin embargo, se seala a menudo que la condicionalidad es utilizada inconsistentemente, incluso dentro de una misma regin: segn Hoffnagle (2011), por ejemplo, dentro de Centroamrica ha sido relativamente fuerte en Nicaragua, intermedia en Honduras, y baja en Guatemala y El Salvador. En muchos casos, los niveles de ayuda s estuvieron ligados a la buena gobernanza, hubo sanciones en relacin con la asistencia, y los donantes utilizaron programas de condicionalidad poltica. Sin embargo, los donantes no estn aplicando estos mtodos para condicionar la ayuda a la gobernanza en forma uniforme. Una variedad de factores intervienen en la relacin entre ayuda y gobernanza: el nivel de ayuda destinada a un pas, el tipo de ayuda (apoyo presupuestario o asistencia a proyectos), la naturaleza estratgica y econmica de la ayuda, y la retrica del pas receptor en relacin con la gobernanza (Hoffnagle, 2011). A la inefectividad resultante del uso inconsistente de la herramienta se suma una serie de problemas adicionales: situaciones de condicionalidad cruzada; diferencias entre las condicionalidades impuestas por diferentes donantes sobre los mismos actores; condiciones cuyo cumplimiento (que puede depender, por ejemplo, de la aprobacin de una ley) cae fuera de la jurisdiccin de quien rma; limitada apropiacin de las polticas resultantes por parte de aquellos que se perciben sometidos a exigentes procedentes de afuera. A ello se agrega el hecho de que, para que la poltica de condicionalidad resulte creble, quien la impone debe estar dispuesto a retirar la ayuda en caso de incumplimientos graves lo cual, a n de cuentas, acabar perjudicando no solamente a la agencia pblica incumplidora sino tambin (en la medida en que se trate, por ejemplo, de proyectos de promocin del desarrollo vinculados con la disminucin de la pobreza) a los ms pobres de la sociedad. De ah la importancia de los incentivos positivos: La mala gobernanza debera ser combatida con zanahorias que fortalezcan a los partidos polticos y a la sociedad civil y mejoren los procesos electorales. [] Una ayuda bien dirigida y el apoyo de los donantes para desarrollar programas de gobernanza probablemente tengan ms efecto que la estricta condicionalidad poltica o las sanciones que limiten la ayuda frente a la corrupcin o la mala gobernanza (Ibd.).

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La experiencia con la reforma econmica sugiere que el progreso no puede ser alcanzado mediante la mera condicionalidad impuesta por actores externos como el Banco. Los programas de reforma deben ser impulsados desde adentro, y esto no es menos cierto para los programas anticorrupcin. Adems, enfrentar la corrupcin requiere el involucramiento de otros actores externos al gobierno parlamentarios, sociedad civil, hogares, el sector privado, y los medios de comunicacin.

Banco Mundial, (1997:25-26)

En lo que a nuestra institucin se reere, no hay nada ms importante que la cuestin de la corrupcin [] En el centro de la incidencia de la pobreza se encuentra la cuestin de la equidad, y en el centro de la cuestin de la equidad est la cuestin de la corrupcin [] El problema debe ser enfrentado por una combinacin de fuerzas dentro de un pas. Puede recibir asistencia desde el exterior. El Banco y otras organizaciones pueden ayudar, pero el motivo real, el motor real, tienen que provenir desde adentro. [] Tiene que ser hecho en sociedad; debe haber coaliciones en pos del cambio; y por lo tanto, sentimos que como institucin lo mejor que podamos hacer era tratar de apoyar la construccin de esas coaliciones y el forjamiento de ese inters sobre la cuestin de la corrupcin y la inequidad.

James Wolfensohn, presidente del Banco Mundial 1995-200597

Algunas lecciones aprendidas, a modo de conclusin

Entonces, est nuestro vaso medio lleno o medio vaco? Han tenido los esfuerzos realizados hasta la fecha algn efecto perceptible? Es correcta la percepcin de que las reformas introducidas no han hecho mella en la corrupcin, que en cambio ha aumentado y se ha sosticado? Hay hoy ms corrupcin que nunca antes, o simplemente somos ahora mucho ms conscientes de ella? Qu hemos aprendido en la dcada y media en que el tema lleva gurando en las agendas pblicas de pases, organismos y actores domsticos e internacionales?

97 Novena Conferencia Internacional Anticorrupcin, Durban, Sudfrica, octubre de 1999. Cf. Banco Mundial (2000: 5).

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Es notable lo mucho que hemos aprendido sobre la corrupcin desde los aos noventa; ms notable an es la enormidad de lo que hasta entonces no sabamos y que ni siquiera sabamos que no sabamos, puesto que la corrupcin no era siquiera un tema de agenda. Buena parte de nuestras nuevas adquisiciones pueden sonarnos hoy a verdad de Perogrullo: hasta tal punto este corpus de conocimiento ha devenido sentido comn al cabo de un lapso sorprendentemente breve. En efecto, sabemos mucho sobre las consecuencias, y bastante sobre las causas de la corrupcin. Sabemos, por ejemplo, que las conexiones entre corrupcin y subdesarrollo son bidireccionales, por lo cual no podemos esperar a salir del subdesarrollo para recin entonces empezar a preocuparnos por la corrupcin. Sabemos tambin que la desigualdad favorece la corrupcin, y que esta a su vez refuerza la desigualdad entre quienes pueden y quienes no pueden pagarla. De hecho, el foco de los Objetivos del Desarrollo del Milenio sobre la reduccin de la pobreza y la desigualdad, ha constituido un factor decisivo para el impulso de la agenda anticorrupcin. Conocemos, asimismo, bastante ms de lo que quisiramos sobre la morfologa de la corrupcin: por fuerza, nos hemos visto expuestos a sus diversas formas, viejas y nuevas. Y hemos aprendido algo an no lo suciente acerca de la ingeniera de los diques que podran contenerla. La profundizacin de este conocimiento resulta de particular importancia en la medida en que, all donde han ascendido lderes con vocacin de reforma, ha quedado en evidencia que el problema de la anticorrupcin no era solo de voluntad poltica sino tambin de know-how. En menos de veinte aos, la corrupcin que como fenmeno emprico es tan antiguo como la civilizacin pas de ser un casi invisible dato de la realidad (y, en ciertas esferas, un tema tab) a constituir un tema de agenda. En poco tiempo, a la conciencia de los daos que ella genera y de la importancia de combatirla se sumaron una serie de consensos acerca de las deniciones ms adecuadas sus formas principales, sus causas, sus escenarios y sus actores y un conjunto de instrumentos de medicin y de diagnstico.

[La corrupcin debe ser rechazada] venga de dnde venga y sin dobles discursos, porque la corrupcin es un mal social que no tiene bandera poltica, sino responsables individuales que deben responder ante la justicia por sus delitos.

Michelle Bachelet, presidenta de Chile 2006-201098

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Discurso de promulgacin de la Ley de Transparencia, 11/08/09.

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La corrupcin es hoy referencia obligada en cumbres, reuniones y conferencias, ya sea como tema central, ya como derivacin lateral de otros problemas. Est presente en mltiples declaraciones, convenciones y acuerdos destinados a combatirla. Sin embargo, con eso no alcanza: es fundamental que esos documentos sean empleados como armas de batalla, es decir, que sean invocados una y otra vez para obtener avances concretos en la lucha anticorrupcin. En su forma de uso radica, precisamente, la diferencia entre un texto que es letra muerta y otro que transforma la realidad hasta que la letra comienza a reejar apropiadamente el mundo. Son, pues, preocupantes las limitaciones de la apropiacin y el uso de que han sido objeto hasta ahora las herramientas disponibles. Por ejemplo, segn datos del ndice de Fuentes de Soborno 2008 (TI, 2008), tres cuartas partes de los altos ejecutivos de empresas consultados no conocan en absoluto la Convencin de la OCDE contra el soborno transnacional99. Es importante subrayar que los instrumentos legales existentes en el entorno internacional no resuelven casos de corrupcin, sino que apuntan a que los pases establezcan los marcos adecuados para prevenirla y castigarla efectivamente. De ah la importancia de que, con esos documentos en la mano, las organizaciones de la sociedad civil breguen en sus respectivos pases por la tipicacin de los nuevos delitos en la legislacin, as como por la incorporacin y la aplicacin de los mecanismos prescriptos; que las empresas ajusten en consecuencia sus comportamientos, monitoreen los de sus competidores y los del Estado, y utilicen los canales correspondientes para presentar sus reclamos; y que los pases rmantes se soliciten unos a otros la asistencia requerida por las convenciones extradiciones, informacin, levantamiento del secreto bancario, recuperacin de activos100 y avancen en programas comunes para controlar el ujo de fondos ilcitos, reduciendo la disponibilidad de dinero no rastreable. La corrupcin ha dejado hace tiempo de ser considerada como un problema exclusivamente domstico para ser encarada, cada vez ms, como un tema global. Ayud a ello el hecho de que disminuyera la tolerancia de los pases desarrollados hacia la corrupcin en los pases en desarrollo, aceptada en el pasado por simple conveniencia. Al mismo tiempo, la sentencia exculpatoria que armaba que corrupcin ha habido siempre, tan escuchada en nuestra regin durante la dcada de los noventa, as como

99 Notablemente, los menos familiarizados con dicho documento eran los de empresas de Europa Occidental y Estados Unidos. 100 Incluso en un tema tan delicado como el de la recuperacin de activos, ya se cuenta con el precedente del Gobierno de Suiza de bloquear seis millones de dlares robados por el dictador haitiano Jean Claude Duvalier (1971 a 1986) y depositados en cuentas de ese pas. La restitucin a Hait de estos fondos depende ahora de un proceso judicial que comenzar cuando el Gobierno suizo lo solicite al amparo de la nueva ley que, desde el 1 de febrero de 2012, permite conscar fondos ilcitos de personas que tuvieron altos cargos pblicos o encabezaron dictaduras, para devolverlos a los gobiernos legtimamente constituidos..

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la despreocupacin por el tema resultante ya del principio de no intervencin, ya del supuesto respeto por la diversidad cultural y la consiguiente negativa a exportar principios occidentales, han ido poco a poco siendo reemplazadas por la conviccin, en ambas partes, de que es posible (y necesario) actuar contra ella. En verdad, el argumento de la cultura ha sido superado en ms de un sentido. En primer lugar, el principio de la diversidad cultural ha dejado de ser utilizado como pretexto para la inaccin. Evidentemente, el grueso de la corrupcin existente difcilmente podra adjudicarse a la prctica de algunas sociedades de hacer regalos; de hecho, incluso en las sociedades donde se supone que existen tales prcticas la poblacin reconoce a la corrupcin como un mal, y consecuentemente la rechaza. En segundo lugar, los argumentos simplistas que adjudican a la corrupcin en Amrica Latina unas races culturales hundidas en el fondo de los tiempos han sido superados en favor de explicaciones ms complejas. No existe, en efecto, una maldicin ontolgica que condene a la regin a la corrupcin endmica; hay, en cambio, ciertos rasgos comunes a muchos pases latinoamericanos que propician la corrupcin, y es preciso reexionar tanto sobre sus causas como sobre los mecanismos para modicarlos. Entre ellos se cuentan la debilidad de los poderes legislativos y de las agencias de control; la ineciencia y escasa autonoma de los poderes judiciales: el carcter intrincado de las burocracias pblicas y sus procedimientos prolongados, engorrosos y complejos; la elevada discrecionalidad de los funcionarios pblicos por efecto del carcter engorroso o confuso de las regulaciones, la superposicin de responsabilidades y la duplicacin de funciones; la limitada profesionalizacin de la gestin pblica y la baja penetracin de la meritocracia; las limitaciones del rol de contralor ejercido por redes de organizaciones de la sociedad civil an dbiles y fragmentadas; las enormes disparidades de poder entre quienes se benecian de la corrupcin y quienes acaban siendo sus principales damnicados; y, por ltimo, la escasa voluntad poltica de quienes, de resultar efectivos los controles, seran a n de cuentas los principales controlados. En tercer lugar, la idea de la prevalencia de una supuesta cultura de la corrupcin en la regin ha sido desaada. Las encuestas de opinin muestran que la ciudadana de nuestros pases rechaza en elevadas proporciones la corrupcin, y los episodios de movilizacin ante revelaciones de corrupcin producidos aqu y all en el curso de las ltimas dcadas desmienten la visin de que predomina la pasividad hacia el problema. En ese sentido, la frecuente ocurrencia de escndalos de corrupcin es un autntico signo de progreso, en la medida en que estos revelan no solamente que la corrupcin abunda sino tambin que ello constituye un hecho repudiable por contradecir las expectativas depositadas en el desempeo de determinados roles. Lo cual solo pudo ocurrir desde el momento en que

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la ciudadana, atenta al comportamiento de sus representantes polticos y otros actores poderosos, comenz a aplicarles estndares de juicio ms exigentes, incompatibles con el viejo roban pero hacen.

La jacin de altos estndares de probidad pblica contribuye a la lucha frontal y sin contemplaciones contra la corrupcin. Pero estoy consciente de que las leyes no producen efecto por el solo hecho de promulgarlas. Necesitamos que se fortalezca la cultura de la correccin de procedimientos y consiguientemente el rechazo social a las prcticas turbias que provengan tanto del sector pblico como privado.

Michelle Bachelet, presidenta de Chile 2006-2010101

En la columna de los pasivos, sin embargo, es importante no perder de vista otros datos importantes: primero, que la tolerancia hacia la corrupcin presente en proporciones muy variables en los pases de la regin no en todos los casos se ha reducido drsticamente a la par del proceso de democratizacin y del avance de la anticorrupcin como tema de agenda; de hecho, en algunos de ellos junto al rechazo genrico de la corrupcin en tanto que patologa parece sobrevivir la resignacin en relacin con sistemas estructuralmente corruptos y, con ella, la nocin de la corrupcin como un mecanismo de supervivencia que obliga a adherir a las reglas de juego y a sacar de ellas el mayor provecho posible. Asimismo, la historia reciente ensea que la gran corrupcin puede ser tolerada por las mayoras en la medida en que los gobiernos que la perpetran logren mantener el crecimiento y la estabilidad, para pasar a primer plano solo cuando esos gobiernos pierden la capacidad de proveer tales bienes sociales y las condiciones de vida de la poblacin se resienten. Por ltimo, la lucha contra la corrupcin ya no es concebida exclusiva ni prioritariamente segn el esquema de la campaa de educacin ciudadana. Como bien lo seala Shepherd (1998), la corrupcin tiene lugar en la interseccin entre fuerzas individuales y sociales, es decir, entre las motivaciones y las oportunidades. En consecuencia, es posible trabajar tanto sobre las primeras (los sistemas de valores) como sobre las segundas (los sistemas de incentivos, el andamiaje institucional). En su primera poca, la lucha anticorrupcin tendi a enfatizar desproporcionadamente el primer elemento, como si hiciera falta crear un hombre nuevo para

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Discurso de promulgacin de la Ley de Transparencia, 11/08/09.

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poder siquiera comenzar a enfrentar el problema. Hoy hemos aprendido que, afortunadamente, eso no es necesario ni siquiera, probablemente, deseable. No se necesita hacer buenos a los hombres para que las sociedades funcionen, sino ms bien disear buenas instituciones en el seno de las cuales prevalezcan los incentivos y las oportunidades para actuar correctamente102. Por otra parte, a diferencia de lo que ocurra en el pasado, cuando lo peor que poda pasarles a los funcionarios sospechados de corrupcin era tener que renunciar, tenemos hoy expresidentes, exministros y otros altos funcionarios que fueron acusados y procesados judicialmente, en algunos casos condenados e incluso, en ocasiones, encarcelados por su responsabilidad en casos de corrupcin entre ellos, Carlos Menem en Argentina, Miguel ngel Rodrguez en Costa Rica, Arnoldo Alemn en Nicaragua, Juan Carlos Wasmosy en Paraguay, y Alberto Fujimori y Vladimiro Montesinos en Per103. Al igual que las estrategias educativas ingenuas, sin embargo, las soluciones exclusivamente judiciales presentan fuertes limitaciones all donde el poder judicial es inefectivo o dependiente del poder poltico, o donde la corrupcin es estructural o sea, cuando no cabe tratar a los casos de corrupcin como simples desviaciones de las reglas, pues ellos constituyen la situacin normal. De ah la importancia de concentrar los esfuerzos en el rediseo del marco de incentivos, es decir, de aquellas instituciones y procesos que proveen amplias oportunidades de corrupcin, escasas posibilidades de deteccin y limitadas perspectivas de castigo. La clave para ello se halla en los componentes de la ecuacin de Klitgaard: monopolio, discrecionalidad y accountability. Los monopolios deben ser reducidos o cuidadosamente regulados. La discrecionalidad ocial debe ser aclarada. Debe aumentarse la transparencia. La probabilidad de ser descubierto, as como las penas para casos de corrupcin (tanto para quienes la ofrecen como para quienes la toman) debe aumentar (Klitgaard, 1998: 4). Todas las organizaciones burocracias pblicas, empresas, organismos internacionales, organizaciones de la sociedad civil dependen de la ingeniera institucional para garantizar la administracin honesta y el comportamiento responsable. Los esquemas que reparten poderes y es-

102 Cmo nos pondramos de acuerdo, en un contexto de pluralismo valorativo, acerca de lo que tal bondad signicara y requerira? La peligrosa tentacin de la dictadura de la virtud nos espera a la vuelta de la esquina. 103 A ellos se suman otros que, ya a comienzos de los aos noventa, haban sido sometidos a juicio poltico y destituidos por las mismas razones, como Fernando Collor de Mello en Brasil y Carlos Andrs Prez en Venezuela.

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tablecen entre ellos frenos y contrapesos; los mecanismos que garantizan la transparencia de los procesos de toma de decisiones y asignacin de recursos; los dispositivos que imponen incentivos, controles y sanciones; en suma, los mecanismos de rendicin de cuentas, vienen pues a suplir los efectos potenciales de las debilidades humanas. El punto de partida del razonamiento es lockeano: los seres humanos no son ngeles ni demonios, pues si fueran ngeles no tendran necesidad de lmites externos, y si fueran demonios sera imposible sujetarlos a ellos. La naturaleza humana es, en cambio, problemtica. Existen, ciertamente, algunos individuos kantianos aquellos que hacen lo que se debe simplemente porque es lo correcto, independientemente de las conveniencias y las circunstancias, pero las instituciones deben ser construidas con otra clase de individuo en mente: el egosta maximizador, que har lo correcto solo si los costos de no hacerlo exceden sus benecios. As pues, los contextos institucionales deben incluir los incentivos apropiados: visibilidad de las acciones, controles, premios y castigos. Si la corrupcin es en nuestros pases tan elevada ello se debe a que sus costos son extremadamente bajos para sus perpetradores, y a que esta situacin se ha prolongado en el tiempo a tal punto que ha penetrado profundamente en los hbitos y las costumbres. La opacidad de las instituciones y la ausencia de actores con poder de scalizacin efectiva permiten que innumerables actos de corrupcin pasen desapercibidos o, lo que es an ms grave, que con el tiempo distorsionen las propias instituciones, alejndolas de sus nes originales, y junto con ellas las percepciones pblicas, que pasan a considerar resignadamente a este estado de cosas como natural y, por consiguiente, aceptable. En ese contexto, para los potenciales corruptos los costos de la corrupcin son relativamente bajos no solo porque cuentan con bajas probabilidades de ser descubiertos sino tambin porque es altamente probable que, en caso de serlo, resulten disculpados porque todo el mundo lo hace y sus acciones encubiertas y perdonadas por otros tantos que temen caer junto con ellos, dada la densidad de las redes de complicidad que los unen104. El proceso de cambio de perspectivas, expectativas y actitudes que se registr a partir de los aos noventa fue motorizado y acelerado por la emergencia de nuevos actores. Pronto qued claro, sin embargo, que la lucha anticorrupcin no era una simple cruzada de virtuosos contra corruptos. Ella, en efecto, carece de un punto arquimdico: no existe un afuera incontaminado desde el cual pueda traerse al mundo la virtud que ha de derrotar al vicio. En otras palabras, es de los mismos escenarios donde la corrupcin amenaza

104 De ah que sea ms importante aumentar la probabilidad de aprehensin (es decir, combatir la impunidad) que incrementar la severidad de la sancin, que en el fondo importa poco all donde las probabilidades de aprehensin son nmas.

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con instalarse de donde han emergido los actores que la combaten. Es precisamente la activacin de esos sujetos la que ha determinado que, desde una perspectiva global, la situacin de Amrica Latina pueda ser calicada de delicada pero no de desesperada. Se lee en ese sentido en el documento anticorrupcin fundacional del Banco Mundial (1997: 26-27): Los pases en desarrollo abarcan un amplio espectro, desde aquellos en los cuales hay fuerzas dinmicas trabajando en pos de un gobierno ms transparente y sujeto a control hasta aquellos atrapados en un crculo vicioso de corrupcin sistmica y falta de crecimiento. En algunos pases fuerzas histricas estn ayudando a modernizar el Estado, trabajando en gran medida del mismo modo en que lo hicieron en los pases industriales un siglo atrs. En Amrica Latina, la sociedad civil est involucrada y los diseadores de las polticas ven el control de la corrupcin como parte integral de la reforma del sector pblico. Efectivamente, las revitalizadas sociedades civiles emergentes de las transiciones democrticas en la regin fueron protagonistas no solamente del proceso de produccin del nuevo marco legal a nivel regional e internacional (liderado en gran medida por organizaciones no gubernamentales internacionales con sedes centrales en el hemisferio norte) sino tambin y sobre todo de las ms engorrosas labores requeridas para modicar las prcticas, reformar las legislaciones nacionales e introducir en ella nuevos mecanismos de rendicin de cuentas, presionar por su aplicacin, vigilar cotidianamente su funcionamiento, detectar sus fallas y abogar por su mejoramiento. Sin embargo, las organizaciones de la sociedad civil no actuaron solas. En rigor, ninguno de los numerosos actores involucrados en estos procesos hubiera llegado demasiado lejos sin la compaa de los restantes. Contra las redes de la complicidad y la impunidad, las redes de accountability y lucha contra la corrupcin demostraron ser el nico remedio disponible. De hecho, en todos los relatos contenidos en las pginas precedentes se observan innumerables entrecruzamientos y sinergias no solo entre actores pertenecientes a una misma especie (tales como organizaciones de la sociedad civil locales, nacionales e internacionales integradas en redes) sino tambin entre diversas categoras de actores especializados en diferentes estrategias de accountability: sociedad civil y medios de comunicacin, Estados nacionales y organismos internacionales, organismos multilaterales y donantes bilaterales, organizaciones de la sociedad civil y agencias gubernamentales, organismos multilaterales y organizaciones no gubernamentales, empresas y agencias de los gobiernos nacionales105.

105 Estas son solo algunas de las conexiones posibles; la realidad, sin embargo, es ms compleja en la medida en que las acciones cooperativas involucran a menudo a varias categoras de actores. Es precisamente porque suelen involucrar a diversos actores que las iniciativas relatadas en los apartados precedentes entran con dicultad en los casilleros escogidos para clasicarlas.

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La lucha contra la corrupcin debe entenderse, primero, como un proceso. No como algo que se decreta o acaba con una sola decisin o solucin mgica. Segundo, como una poltica compuesta por medidas preventivas y represivas, nacionales e internacionales. Y, tercero, como una estrategia con responsabilidades compartidas: de los Estados; el sector privado; la sociedad civil; y la comunidad internacional.

Jos Miguel Insulza, secretario general de la OEA106

Sin embargo, pese al consenso internacional en torno de sus efectos y de las razones por las cuales debe ser combatida, no se ha descubierto una frmula de comprobada ecacia contra la corrupcin. Como bien lo subraya un documento de la OCDE (2003), son contadas (y muy peculiares) las experiencias que han arrojado una reduccin signicativa y sostenida de la corrupcin. Los gobiernos de nuestros pases lanzan planes anticorrupcin con una periodicidad pasmosa la ms elocuente seal de lo magro de sus efectos. Cataratas de planes ambiciosos y genricos no parecen haber hecho mella sobre el problema. Ello nos ha enseado que en la lucha contra la corrupcin importan (y mucho) las formas, la penetracin, las dimensiones y la extensin que ella tiene en cada caso. Incluso (o precisamente) all donde la corrupcin es sistmica, es necesario establecer prioridades, forjar alianzas y dar pasos concretos dirigidos, en primer lugar, hacia sus expresiones ms dainas. Y an as, si los xitos parciales se acumulan y el problema se reduce, no se debe perder de vista el hecho de que el control de la corrupcin es un proceso de nunca acabar: pueden mejorarse los mecanismos de control, pero pronto habrn sido inventadas nuevas estrategias para sortearlos, las cuales obligarn a invertir nuevas energas creativas en innovaciones institucionales para contrarrestarlas. En suma, para combatir la corrupcin pero tambin para conservar nuestros derechos y libertades el escrutinio del poder es hoy ms necesario que nunca, pues como lo sealaba Norberto Bobbio ya a comienzos de los aos ochenta los poderosos de la actualidad han logrado, gracias a una serie de innovaciones tcnicas, concretar el sueo que sus antecesores apenas haban llegado a entrever: el de observar los gestos y escuchar las palabras de sus sbditos sin ser vistos ni odos por ellos. En

106 Segunda Conferencia sobre avances y desafos en la cooperacin hemisfrica contra la corrupcin. Santiago de Cali, Colombia, 21/06/11.

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efecto, ningn dspota de la Antigedad, ningn monarca absoluto de la Edad Moderna, aunque estuviese rodeado de mil espas, logr tener toda la informacin sobre sus sbditos que el ms democrtico de los gobiernos puede obtener del uso de los cerebros electrnicos (Bobbio, 1993: 24). Afortunadamente, las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin, sin ser panaceas, constituyen en manos de la ciudadana verdaderas armas de doble lo que ni siquiera los gobiernos autoritarios han logrado mantener por completo bajo su control107. Al igual que bajo los despotismos de la Antigedad o las modernas monarquas absolutas, tambin en la actualidad el descontento se expresa y las revueltas estallan sin que desde las cumbres sea posible prevenirlas ni acallarlas. Muchos inocentes acaban pasando sus das en la crcel por ello no sin antes haber logrado hacer or sus voces por entre los resquicios del poder. Y hoy, a diferencia de lo que ocurri en otras pocas, hay all afuera una audiencia numerosa y atenta, dispuesta a escucharlas y, eventualmente, a movilizarse con ellas.

107 Cabe mencionar, solo a modo de ejemplo, los recientes escndalos provocados por Wikileaks, el rol de los celulares en el conicto libio y el de las redes sociales en el levantamiento de Egipto, y la constitucin de foros virtuales en torno de los posts de bloggers disidentes como Yoani Snchez en Cuba o Ran Yunfei en China (Sobre Libia, vase Special Report: In Libya, the cellphone as weapon, en http://www.reuters.com/article/2011/08/23/us-libya-misrata-idUSTRE77M38520110823; sobre Egipto, The Face of Egypts Social Networking Revolution, en http://www.cbsnews.com/stories/2011/02/12/eveningnews/main20031662.shtml; sobre Yoani Snchez, http://www.time.com/time/specials/2007/article/0,28804,1733748_1733756_1735878,00.html y http://www.reuters.com/article/2011/02/08/us-cuba-blogger-idUSTRE7175YG20110208; sobre Ran Yufei y otros disidentes chinos, http://www.nytimes.com/2011/08/11/world/asia/11blogger.html).

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Anabel Cruz

Santiago de Chile, 27 de octubre de 2011

Entrevista a Jos Zalaquett

El profesor Jos Zalaquett nos recibi en su casa de la avenida Providencia en Santiago de Chile una clida tarde del mes de octubre, en momentos en que el movimiento estudiantil remova los profundos cimientos de la sociedad. Nos impresion su calidez, su sabidura y especialmente la humildad con la que habla de temas que conoce y ha estudiado como nadie. Nos habl de forma clara y convincente sobre la relacin entre corrupcin y democracia, y corrupcin y derechos humanos, y esboz una cronologa de los principales hitos de la lucha contra la corrupcin en los ltimos veinte aos.

Ud. aboga por un enfoque de la corrupcin desde el campo de los derechos humanos y la tica democrtica. Podra explayarse sobre los vnculos conceptuales entre corrupcin y democracia, y corrupcin y derechos humanos? La tica democrtica supone, desde los tiempos de las revoluciones liberales de nes del siglo XVIII y progresivamente a lo largo de los siguientes dos siglos, el concepto de soberana popular. Este concepto invirti, coloc de cabeza, el concepto anterior, que colocaba al soberano arriba y al pueblo abajo, subyugado o sbdito. Ahora llamamos mandatario al soberano aunque, en realidad no debera ser quien manda, sino quien es el secretario, el mandado, es decir el que tiene un mandato, por el cual debe responder ante la gente y el pueblo. Y frente a eso, hay una responsabilidad de las autoridades, que deben ser impersonales, hacia la ciudadana, que ha delegado en ellos el uso del poder.

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De nacionalidad chilena y nacido en 1942, Jos Zalaquett Daher es abogado, profesor titular de Derechos Humanos, codirector del Centro de Derechos Humanos y miembro del Consejo de Evaluacin de la Universidad de Chile. Es tambin profesor de tica y Gobierno en el programa de Magster en Polticas Pblicas de la misma Universidad, y desde 1987 ensea en los cursos anuales del Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Ha dictado cursos en las Universidades de Harvard, Toronto, Nueva Cork y Maryland. Se desempea, asimismo, como consultor de fundaciones, organizaciones no gubernamentales y gobiernos. Ha publicado numerosos libros y artculos acadmicos sobre derechos humanos, as como artculos y columnas de prensa sobre derechos humanos, tica poltica y cultura, accountability y lucha contra la corrupcin. Igualmente, ha participado activamente en actividades de difusin cultural como miembro del directorio de la Corporacin Cultural Mapocho, el Comit Curatorial del Museo de Artes Visuales, socio fundador de la Corporacin Matucana 100, y como crtico de arte. Actualmente es miembro del Directorio de Televisin Nacional de Chile. Jos Zalaquett se desempea en el campo de los derechos humanos desde 1973. Dirigi el Departamento Legal del Comit de Cooperacin para la Paz en Chile (ms tarde Vicara de la Solidaridad) y, luego de su expulsin del pas en 1976, se sum a Amnesty International, organizacin de la que lleg a ser secretario general adjunto y presidente. Durante 1990-91 fue miembro de la Comisin Nacional de Verdad y Reconciliacin, tras lo cual ha brindado asesoramiento en varios pases sobre los temas de la verdad, la justicia y la reconciliacin respecto del pasado reciente. Entre 1999 y 2000 form parte de la Mesa de Dilogo sobre derechos humanos. Fue tambin miembro de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (presidente en el perodo 2003-2004), y es actualmente comisionado de la Comisin Internacional de Juristas y miembro del directorio de varias otras organizaciones internacionales y chilenas de derechos humanos. Integr el grupo de trabajo al que la presidenta de Chile, Michelle Bachelet encarg formular un conjunto de proposiciones conducentes a favorecer la eciencia, objetividad, responsabilidad pblica y calidad profesional de la gestin del Estado. El profesor Zalaquett ha recibido doctorados honoris de la Universidad de Notre Dame y de la City University de Nueva York, as como numerosos premios y reconocimientos

En ese sentido, a travs de los ltimos dos siglos y mucho ms a partir de la dcada del sesenta se empezaron a desarrollar acciones ciudadanas, que antes se llamaban organizaciones no gubernamentales y que ahora son englobadas en lo que se denomina sociedad civil. As, la gente comenz a interesarse en los asuntos pblicos sin necesidad de buscar acceso al poder poltico. El inters de la gente de a pie, por llamarlo de alguna manera, en asuntos gremiales que favorecen a un colectivo al

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cual uno pertenece, sea estudiantil o sindical o empresarial, siempre ha existido. El inters por asociarse con nes de lucro tambin ha existido, y tambin ha existido siempre el inters por asociarse para alcanzar el poder, por medio de los partidos polticos. Pero el inters por actuar en pos de asuntos que conciernen a toda la ciudadana a nivel nacional e incluso a nivel internacional, pero sin necesariamente buscar el acceso al poder poltico, el inters por actuar sobre los llamados issues, que son poltica pero no poltica partidaria, data aproximadamente de los aos sesenta. Los derechos humanos fueron la primera oleada de accin ciudadana, que comenz en los aos sesenta y que sigue hasta hoy, que no ha cesado. En los aos setenta se sum el tema del medio ambiente, en los aos noventa se cre Transparency International y se sumaron los temas de transparencia, anticorrupcin y rendicin de cuentas. Y ahora, en la segunda dcada del nuevo milenio, es el grito de los indignados, que hacen paro en Chile y funcionan en Tel Aviv, Londres, Madrid y Nueva York, voceando sus descontentos. Esto apunta a un nuevo tema que podramos llamar igualdad de oportunidades, superacin de la inequidad estructural. As, derechos humanos y anticorrupcin pertenecen ambos al campo de la tica poltica. En ambos campos ha sido la accin de la gente la que primero coloc los temas sobre el tapete; luego vino el inters acadmico y de la prensa, y las denuncias de los jueces. Pero inicialmente fue la sociedad civil quien puso los temas sobre el tapete: por ejemplo, en los aos sesenta nadie (salvo los expertos) haba odo hablar de derechos humanos; hoy se coloca la sigla DDHH en un titular de cualquier peridico del mundo y todo el mundo sabe de qu se est hablando. Con el n de la guerra fra comenz una lucha ciudadana que en primer lugar dijo evitemos que nos maten, que nos torturen, que nos encarcelen. En segundo lugar dijo evitemos que se comprometa el futuro de las nuevas generaciones por la accin sobre el medio ambiente. Y ahora dice: no alcanza con que no nos golpeen en la cabeza, con que no nos maten, tampoco queremos que se roben los dineros pblicos. La aparicin de los derechos humanos en los sesenta, el movimiento del medio ambiente en los ochenta y parte de los noventa, el de la transparencia y la anticorrupcin en los noventa y principios de siglo XXI, y el movimiento antidiscriminacin y antiexclusin en esta dcada, pertenecen todos al mismo terreno de la tica poltica y democrtica: el de la accin ciudadana para colocar en la agenda temas de inters pblico, que a todos conciernen, sin buscar acceso al poder poltico. Aunque la anticorrupcin y los derechos humanos funcionan en entornos disciplinarios y prcticos distintos, existen puntos de contacto y puentes entre ellos.

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Un primer punto de contacto es la libertad de expresin, en su manifestacin y doble cara de divulgar y acceder a informacin: expresar y brindar informacin es una cosa, acceder y recibir informacin es otra. Y es esta segunda cara la que viene siendo reconocida con mucho ms fuerza, con las recientes leyes de acceso a informacin. Se trata de un instrumento fundamental para la transparencia, la accountability y la participacin ciudadana en su rol scalizador. El segundo punto de contacto es el principio de no discriminacin, un principio sagrado y transversal de los derechos humanos, en el sentido de que compete tanto a los derechos civiles y polticos como a los culturales, sociales y econmicos. No se puede discriminar en ninguna circunstancia. Puede incluso suspenderse un derecho, por ejemplo en un estado de sitio legtimo: en determinado pas con guerra civil cruenta se impone un toque de queda y la prohibicin de circular libremente. Pero esa suspensin no puede establecer distinciones de, por ejemplo, raza o gnero: la no discriminacin supone un trato igualitario, aunque eventualmente se trate de la restriccin de un derecho por razones legtimas. Y la no discriminacin es violada directamente por los actos de corrupcin, pues por efecto de la corrupcin se preere a alguien que soborn o que se vali de inuencias ilegtimas, por encima de aquel que pudiera haber tenido los mritos para acceder al bien de que se trate. Se impone un inters particular por sobre el inters general. Un tercer punto de contacto reere a los derechos sociales, econmicos y culturales. Cualesquiera sean los planes econmicos del gobierno dirigidos a mejorar la salud, la educacin, la vivienda, si hay corrupcin los recursos disponibles van a parar al bolsillo de alguien que no es su destinatario legtimo, a la vez que se distorsiona la economa y se afecta el cumplimiento de los planes. Hay, por ltimo, otros puntos de contacto que conciernen, por ejemplo, a los derechos a un juicio justo y a la presuncin de inocencia para las personas acusadas de corrupcin. Desde que el movimiento anticorrupcin que emergi en los aos noventa ha puesto el tema sobre el tapete, se ha vuelto la corrupcin simplemente ms visible que en el pasado, o en verdad hay mucha ms corrupcin que antes? Se escucha decir a menudo que corrupcin ha habido siempre, y probablemente as sea. Es posible, sin embargo, hablar de nuevas formas de corrupcin? Evidentemente hay una sensacin ambiente, y eso pasa en todos los pases de la regin, de que el tema est ms presente y es ms candente. Yo creo que eso se debe en buena medida a la preocupacin creciente de la prensa investigativa, que se ha desarrollado en los ltimos aos, pero todava no lo suciente. Nuestra prensa (Chile) an no es lo sucientemente investigativa y plural me reero a la prensa escrita, porque la

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radio es ms plural. Ahora bien, hasta qu punto es la misma corrupcin de siempre que ahora se conoce ms y la gente est ms informada, ms alerta, y hasta qu punto hay ms corrupcin que antes, es muy difcil de estimar. No tengo herramientas para contestar con un fundamento estadstico, pero creo que ambos factores pueden pesar. Por un lado, los tiempos que corren la carrera del consumismo y la bsqueda de estatus son un estmulo a tomar atajos poco correctos. Por otra parte, la sensibilidad que se ha desarrollado con respecto al tema le ha dado mucha mayor cobertura. Ambas cosas juegan un papel. Ahora bien, la corrupcin de carcter endmico, la que forma parte integral de la cultura institucional de un pas, es muy difcil de erradicar; no es imposible, pero es muy difcil. A veces la corrupcin es endmica y generalizada; otras veces es endmica y focalizada, por ejemplo, en organismos como las aduanas y la polica, o en reas tales como las adquisiciones pblicas, que son campos especialmente vulnerables a la corrupcin. Hay otros sectores, como los bancos centrales o contraloras, que son histricamente ms ntegros. A veces se habla de una forma de corrupcin endmica especca que se designa como captura del Estado, y que tiene dos dimensiones. Una dimensin es el peso que tienen las personas con poder social y econmico para asegurarse de que no se tomen decisiones ni se dicten leyes que perjudiquen sus intereses: esta es la macrocaptura del Estado, que existe tambin en los pases ms desarrollados. De hecho, si se toma la columna de mediciones del ndice de Percepcin de la Corrupcin, el IPC donde aparece muy arriba Finlandia, como ntegro, y muy abajo el Congo, como muy corrupto y se corrige con base a la captura del Estado, la diferencia entre ambos se ajusta levemente. Ello se debe a que los intereses de lobistas, polticos y grandes empresarios pesan tambin en Europa, Canad y Estados Unidos. Quizs no pesen desmedidamente, pero alcanza para corregir mnimamente esa gran distancia entre los pases vistos como los ms y los menos corruptos. La otra captura del Estado se reere a los partidos polticos, y opera mediante el uso del clientelismo y las prebendas, que pueden conformar una suerte de corrupcin hormiga. Pero cuando son muchas las hormigas, tiene un impacto muy importante. En Argentina, por ejemplo, el clientelismo poltico es bien conocido como un mal endmico. Cules cree Ud. que han sido los hitos en la lucha contra la corrupcin en las dos ltimas dcadas? Cules han sido los avances? En primer lugar, la institucionalizacin, la creacin de instituciones especializadas en la lucha contra la corrupcin. La creacin de Transparency International, con la aspiracin de ser el Amnesty International de

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la transparencia, fue un hito muy importante. La creacin de instituciones en ese campo nuevo, de referentes como lo fue Amnesty en los sesenta (y an hoy, en calidad de primus inter pares) para los derechos humanos, comenz en este campo en los aos noventa. La nueva institucin internacional, Transparency International, comenz a publicar informes que se hicieron muy populares, como las encuestas de percepcin de corrupcin. No hay nada que atraiga ms el inters de la prensa y los lectores que un ranking, y eso fue lo que comenz a ofrecer Transparency. Ello ha producido un efecto multiplicador al generar inters en otras instituciones. El segundo hito fue legislativo: ya a partir de los ochenta, algunos pases comenzaron a adoptar leyes de proteccin de datos y privacidad, y de transparencia de la informacin. La Freedom of Information Act (FOIA) de los Estados Unidos fue pionera, como lo fue tambin la actividad del Open Society Institute, iniciado por George Soros, desde donde se impuls la adopcin de leyes de acceso a informacin. En Amrica Latina estas leyes han tenido especial resonancia, pero en realidad son solo dos los pases donde se ha constituido una organizacin estatal autnoma que regule esta rea: Mxico (con el Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos, el IFAI) y Chile, con el Consejo para la Transparencia.

La idea de fondo es inobjetable: Si la soberana reside en el pueblo y las autoridades estn a su servicio, todos tenemos derecho a conocer la informacin pblica. Sin embargo, el primer punto a decidir es: qu debe ser considerado informacin pblica? La respuesta sera la siguiente: (a) los actos y resoluciones de las autoridades; (b) sus fundamentos y los documentos que les sirvan de base; (c) los procedimientos que se utilizan para tomar tales resoluciones; (d) la informacin elaborada con fondos pblicos; (e) toda otra informacin en poder pblico, salvo excepciones calicadas. No constituyen, en cambio, informacin pblica, las deliberaciones de las autoridades de gobierno previas a tomar una decisin. Tales decisiones deben fundamentarse, por supuesto, pero las discusiones internas antes de adoptarse una medida o de sustentarla debidamente, no deberan estar abiertas al pblico porque de lo contrario se inhibira el necesario proceso de debate y anlisis. Esto se aplica tambin al Poder Judicial: los fallos son pblicos y deberan estar fundamentados. Sin embargo las discusiones internas de los

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miembros de una Corte, por ejemplo, para llegar a tal fallo y para sustentarlo, no podran hacerse pblicas sin afectar seriamente su trabajo. Respecto del Congreso, la situacin es distinta. Las deliberaciones en sala y las audiencias de comisiones deberan, por lo general, ser pblicas. Hay excepciones, pero son menos que las que se permiten al Gobierno o al Poder Judicial, porque existe un inters legtimo en conocer el proceso de debate poltico de los representantes elegidos por la ciudadana. Con respecto a las ltraciones, es necesario distinguir entre quin la hace y la prensa que la divulga. Esta ltima est cubierta, por lo general, por el principio de proteccin de las fuentes de informacin. Los que hacen la ltracin pueden ser funcionarios pblicos o personas privadas que sustrajeron la informacin por va computacional o por otro medio. A los funcionarios pblicos se les permite revelaciones de hechos ocultos y se les debe proteger de sus consecuencias en ciertos casos: si denuncian fundadamente un crimen o delito [].El caso de Wikileaks es diferente. Se trata de agentes privados que han obtenido informacin estatal, presumiblemente con la colaboracin de funcionarios pblicos, y la han divulgado. Por lo que se sabe, la mayor parte de estos datos no calza con el criterio de qu debe ser considerado informacin pblica para los efectos del principio de transparencia, ni tampoco se revelan delitos. La motivacin no est clara, pero el modus operandi es sensacionalista. Jos Zalaquett108

El tercer hito ha sido acadmico: se han desarrollado numerosos centros de estudio y difusin de estos temas. A diferencia del campo de los derechos humanos, que concentra preferentemente a abogados, trabajadores sociales y, en el extremo, incluso a antroplogos forenses, el campo de la lucha contra la corrupcin ha atrado a una amplia variedad de profesiones: economistas, especialistas en gestin pblica y socilogos, entre otros. Un cuarto hito ha sido, en el ao 2003, la aprobacin de la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin. Me reero a la Convencin de la ONU del 2003 y no la de la OEA de 1996, porque hay un salto sideral entre una y otra. La razn que explica que la de la OEA sea tanto ms exigua y menos potente que la de las Naciones Unidas es la ocurrencia, en

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Cf. http://blog.latercera.com/blog/jzalaquett/entry/wikileaks_cundo_son_leg%C3%ADtimas_las.

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el nterin, de los hechos del 11 de setiembre de 2001. A partir de entonces la voluntad de Estados Unidos de prevenir el lavado de dinero para efectos terroristas se tradujo en una expansin de la investigacin que gener apertura a una mayor cooperacin para la investigacin de fortunas malhabidas por casos de corrupcin. Por ejemplo, cuando se descubrieron las cuentas del dictador Augusto Pinochet en el Banco Riggs de Washington DC, y tambin las de un antiguo dictador de Guinea Ecuatorial, lo que se estaba investigando era el lavado de dinero para otros nes. En el trasfondo de todos estos hitos estuvo siempre la accin decidida, constante y tesonera de las organizaciones de la sociedad civil. El resto son coadyuvantes; sin el elemento de la accin ciudadana estos movimientos no hubieran ocurrido. El Estado solo no hubiera podido, ni tampoco la academia. En realidad, mientras funcionaron los Estados solos, hasta comienzos de los aos sesenta, hubo muchos tratados, pero estos no funcionaban, permanecan inmviles. Lo que les inyect combustible y energa fue el movimiento ciudadano que se inici en los sesenta. Piensa Ud. que es correcto hablar, como se hace a menudo, de la presencia de una cultura de la corrupcin instalada en Amrica Latina? Qu peso habra que dar a las explicaciones culturalistas, econmicas, sociales y polticas de la corrupcin? Por qu algunos pases tienen ms corrupcin que otros? Creo que no hay ninguna respuesta denitiva a la pregunta de por qu en algunos pases hay ms corrupcin que en otros, aunque hay estudios que intentan dar una respuesta. El tamao del pas puede tener que ver: en pases muy grandes las personas estn muy lejos de la autoridad central y muy cerca del cacique local. Uruguay es un pas pequeo, y tiene una excelente ubicacin en los ndices de medicin de percepcin de corrupcin. Para otros estudiosos lo que tiene que ver es el desarrollo de sistemas de conanza: la conanza en las instituciones. Si hay conanza las personas evaden menos el pago de impuestos, si hay conanza las leyes se cumplen. Y la sociedad ejemplar de la conanza, como lo han estudiado diferentes expertos, es la Holanda del siglo XV en adelante. Un pas que desarroll un sentido de pluralidad, de diversidad, un conjunto de burgueses que creyeron que cooperando les iba a ir mejor, y creyeron que los dems tambin creeran lo mismo, y se gener un crculo virtuoso que les permiti ganarle al mar una porcin de territorio equivalente a la que ya tenan, establecer una convivencia de gran acogencia e incluso conquistar el mundo, desde Indonesia hasta Guyana. En Amrica Latina no hay sociedades de la conanza, aunque hay sociedades de conanza parcial. Uruguay, Chile y Costa Rica son tres pases que se ubican en esta categora. Ahora bien, la indagacin sobre los elementos que hacen que se genere esa cultura de conanza requiere de

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interpretaciones multidisciplinarias. A veces ayuda ser una isla, y Uruguay tiene algo de pequea isla entre dos gigantes, as como Chile tiene algo de insular en el sentido ecolgico: el desierto al norte, la cordillera y el mar como otros dos lmites de la isla y all abajo la Antrtida. Es un cierto aislamiento que quizs ayuda, pero se trata apenas de especulaciones. Cules piensa Ud. que seran, en cada caso, las mejores formas de enfrentar la corrupcin? La prevencin juega sin lugar a dudas un papel central. No se trata solamente de que haya menos incendios, tambin se trata de que haya ms bomberos, que puedan prevenir y llegar a tiempo. En qu consiste la prevencin? Algunos aspectos fundamentales son una buena poltica de recursos humanos del Estado, es decir, que las contrataciones sean por mrito y experiencia y que haya una carrera funcionarial transparente, con promocin y ascensos por mritos. Que las remuneraciones sean aceptables, de forma de quitar la justicacin de que para llegar a n de mes es necesario aceptar sobornos. Una herramienta central de prevencin es la transparencia; las declaraciones juradas de bienes, el deicomiso ciego para las autoridades principales, y la proteccin a denunciantes tambin son muy importantes. En Chile hay algunos sectores que son ciegos ante determinados conictos de inters, que piensan que el hecho de ser personas de bien los exime de ellos y no entienden que el conicto es una situacin que puede ocurrirle a cualquier persona por muy honorable que sea. El conicto de inters no es una violacin, es una situacin: por ejemplo, la de un legislador con relaciones con una determinada empresa cuyo caso se discute en el Congreso. El problema es cmo se resuelve esa situacin: o el legislador se abstiene, o vende las acciones, o toma alguna otra medida para resolver la situacin. Pero en Chile esa sensibilidad no existe en algunos sectores. Por ejemplo, yo formo parte del Directorio de Televisin Nacional, que es estatal, y una persona de una corriente poltica distinta a la ma, que se educ en Inglaterra, volvi de un viaje y dijo que haba cenado con un compaero de la Universidad, que hoy era un prspero empresario y le haba preguntado: Cmo te va en tu empresa? y l le contest: Mi querido amigo, si te dijera estara cometiendo un delito. Imaginemos la misma pregunta en los crculos empresariales de cualquiera de nuestros pases: ac pasarse un dato es una cosa entre amigos y caballeros. Cree que en la cultura o acaso en la educacin est parte de la respuesta al problema? En caso de que as sea, y dado que Ud. ha dirigido un posgrado sobre transparencia, accountability y lucha contra la corrupcin, qu cree que es lo que se puede hacer desde la academia y cules son sus limitaciones?

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La academia tiene un papel importante que desempear, proporcionando marcos adecuados de medicin y de fundamento terico. Pero incluso ms importante que ello es capacitar, formar cuadros (personal, trabajadores civiles) que quieran involucrarse en causas ciudadanas, ya que para entrar a trabajar en este campo se necesita una formacin permanente y actualizada, que siga su evolucin. Entonces, la academia tiene dos funciones: por un lado, la investigacin, la documentacin, la medicin y la constitucin de un marco terico; por el otro, la formacin y la capacitacin.

En su tercera edicin (marzo-julio de 2012), el Diploma de Posttulo en Transparencia, Accountability y Lucha contra la Corrupcin es organizado por el Centro de Derechos Humanos (CDH) de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, con el apoyo del Open Society Institute. Incluye diecisis semanas de enseanza en lnea y dos semanas nales de actividades acadmicas presenciales en Santiago de Chile, y apunta a capacitar a profesionales procedentes de diversas disciplinas que estn en posicin de colaborar, desde los sectores pblico, privado o no gubernamental, con el fortalecimiento de la integridad pblica, la democracia y los derechos humanos en sus respectivos pases. Busca, asimismo, contribuir al fortalecimiento de organizaciones nacionales o regionales que trabajan en este campo.

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Guillermo Correa

Inclusin de la sociedad civil para incrementar la transparencia y la rendicin de cuentas

FONTRA: un programa, mltiples desafos

Promovemos la participacin activa de la sociedad civil en el control de gasto pblico, por ejemplo con nuestra contribucin al FONTRA, el Fondo Regional para la Promocin de la Transparencia.

Luis Alberto Moreno, presidente del BID

12 Conferencia Internacional Anticorrupcin, Ciudad de Guatemala, 2006

Introduccin
Las expresiones sociedad civil y transparencia, cada vez ms presentes y acopladas en el discurso sobre la corrupcin, nos hablan de una batalla silenciosa y por dems desigual. Se dice a menudo que la sociedad civil es el espacio privilegiado para el control permanente de las acciones del Estado y que se requiere una ciudadana informada y activa frente a escenarios pblicos opacos, renuentes, cooptados o dbiles frente a intereses particulares que se apropian de lo comn. Sin embargo, la relacin entre la sociedad civil y la transparencia tiene lugar en un campo de batalla. El enemigo la corrupcin es mltiple, dinmico y huidizo; puede operar tanto en entramados mnimos como en grandes estructuras institucionales; puede ser negado como prctica individual pero ejercido como cultura por los ms diversos grupos; parece funcionar sin sujetos pero implica por accin u omisin a todos sus participantes; y, por ltimo, afecta sobre todo a los grupos ms vulnerables. Amrica Latina es, lamentablemente, testigo en primera persona de este fenmeno ubicuo en sus consecuencias, aunque diverso en sus manifestaciones e intensidades. Las sociedades civiles de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay saben de sus focos, de sus expresiones y coyunturas, y de las dicultades para erradicar las malas prcticas y

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perseguir a los grupos que hacen de la corrupcin un modo de vida. Saben, asimismo, que como bien lo han mostrado numerosos especialistas en el tema la corrupcin conspira poderosamente contra el desarrollo de sus respectivos pases. Al mismo tiempo, sin embargo, se observan en nuestros pases estrategias, experiencias, hechos y actos valientes, novedosos, creativos, rmes y a veces solitarios, protagonizados por individuos, grupos, organizaciones de la sociedad civil e incluso por los propios Estados para enfrentar las prcticas deshonestas. Todos ellos parten de la base de que la calidad de las instituciones, su cultura y sus prcticas es uno de los pilares del edicio ms amplio que es la vida democrtica: la plenitud democrtica no es posible en convivencia con la corrupcin. Sin duda, el fortalecimiento de la sociedad civil es vector fundamental para enfrentar la corrupcin; si bien no es condicin suciente, s es condicin necesaria para un abordaje integral de la complejidad del problema. En la prctica, numerosas organizaciones de la sociedad civil han recogido desde hace tiempo el desafo que plantea la corrupcin, haciendo suyo el tema en sus misiones y visiones e invirtiendo tiempo, recursos humanos y esfuerzos institucionales para concitar apoyos, sobre todo nancieros, para sus propuestas. Han propiciado el reconocimiento de la importancia del tema y han acumulado experiencia y capacidades; no obstante, las ayudas obtenidas a menudo no han estado a la par de la gravedad de la situacin. De ah la importancia de indagar en las estrategias disponibles para achicar la brecha que se abre entre el problema y los mecanismos para enfrentarlo. En las pginas que siguen nos concentramos en una experiencia original que se propuso pasar de la enunciacin de la importancia de la sociedad civil en la lucha contra la corrupcin a la accin y la incidencia en los pases miembros del Mercosur Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay y sus pases asociados, Bolivia y Chile. Se trata del Programa Inclusin de la sociedad civil para incrementar la transparencia y la rendicin de cuentas, del Fondo Regional para la Promocin de la Transparencia (FONTRA). La iniciativa fue ideada y gestionada por el Instituto de Comunicacin y Desarrollo (ICD), de Uruguay, en conjunto con el Partnership for Transparency Fund (PTF); cont, adems, con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), por intermedio del Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN), y de diversos organismos del sector privado de la regin. El fondo fue empleado para apoyar nancieramente proyectos de organizaciones de la sociedad civil de la regin que abordaran el problema de la corrupcin con el objetivo de limitar su alcance o modicar las prcticas que le dan origen, tanto en el espacio de las instituciones pblicas como en el terreno del mercado. Como toda experiencia novedosa, el FONTRA enfrent desafos, obstculos, avances y demoras; sin embargo, logr cumplir sus objetivos. Y lo

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hizo, justamente, porque puso el foco en un espacio vido por poner a prueba sus capacidades y su potencial para la tarea: el de las organizaciones de la sociedad civil.

Enfoques y estrategias en la lucha anticorrupcin: el caso del FONTRA

Amrica Latina presentaba hacia el ao 2004 un escenario particular. A nivel mundial, la percepcin de la situacin de Argentina, Bolivia, Brasil y Paraguay era negativa, y con las excepciones de Uruguay y Chile la corrupcin era vista como uno de los principales obstculos para la realizacin de negocios en los pases abarcados por el programa FONTRA. Adems, las democracias de la regin padecan con importantes diferencias entre la situacin de Chile, en un extremo, y Bolivia y Paraguay, en el otro deciencias institucionales que las privaban del estatus de democracias plenas; esta temtica, sin embargo, no se destacaba como destinataria prioritaria de los fondos provenientes de la cooperacin internacional en la regin. Este panorama preocupante presentaba una faceta diferente desde la perspectiva del tejido social regional, ya que haba una demanda creciente de las organizaciones de la sociedad civil para trabajar sobre estos temas. De ah la importancia de la provisin de fondos que permitieran sostener actividades de incidencia en ese terreno. Fue en este contexto que el Instituto de Comunicacin y Desarrollo (ICD), conjuntamente con el Partnership for Transparency Fund (PTF)109, gest la idea de un fondo regional concursable que, por medio del apoyo nanciero no reembolsable a organizaciones de la sociedad civil, permitiera poner en la agenda y crear conciencia sobre los temas de la transparencia, la lucha contra la corrupcin y la rendicin de cuentas a nivel regional, incorporando al sector privado de manera original, es decir, no solo como potencial nanciador sino tambin como participante activo en la lucha anticorrupcin. Para el diseo del programa se tom como modelo la forma de intervencin del PTF, basada en la idea de proporcionar a las organizaciones de la sociedad civil donaciones pequeas a las cuales de otro modo no podran acceder, acotadas a propuestas que presenten potencial y sustentabilidad en sus propuestas para combatir la corrupcin, sobre todo encarando ini-

109 ICD es una organizacin uruguaya que desde 1986 trabaja para favorecer un desarrollo democrtico, incluyente y equitativo. Su vector principal es el fortalecimiento de la sociedad civil y la promocin de la participacin activa de todos los sectores de la sociedad a nivel tanto nacional como regional. PTF es una organizacin estadounidense que desde el ao 2000 nancia a organizaciones de la sociedad civil para combatir la corrupcin en todo el mundo, canalizando fondos de organismos multilaterales de crdito y con el aporte de trabajo voluntario de especialistas retirados de instituciones internacionales vinculadas a temas de desarrollo.

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ciativas innovadoras, que generen herramientas con potencial de replicarse en otros contextos. Como ya se ha sealado, la iniciativa fue posible gracias al aporte nanciero del BID/FOMIN, producto de su apuesta por una iniciativa novedosa para su cartera de proyectos. La operacin estipulaba un presupuesto total de 1,2 millones de dlares, el 50% del cual sera aportado por el FOMIN; el resto deba provenir de contrapartes pblicas y privadas110. Cabe sealar que el apoyo de dicha institucin no se limit a la transferencia de los fondos sino que se extendi tambin al fortalecimiento del ICD como agencia ejecutora mediante su presencia constante y su exibilidad para superar obstculos, disear estrategias frente a imprevistos y llevar el programa a buen puerto. El principal desafo que debi enfrentar esta iniciativa se deriv de la necesidad de conciliar las lgicas y modalidades de funcionamiento propias de un organismo internacional, un conjunto de organizaciones de la sociedad civil y mltiples actores de los sectores pblico y privado con el objeto de producir impactos tangibles. Como veremos enseguida, los resultados de su implementacin dan cuenta de la ocurrencia de un fructfero proceso de aprendizaje recproco y colectivo. Sin lugar a dudas, la regin se ha beneciado ampliamente de la existencia de un programa que ha probado tener un elevado potencial transformador.

La constitucin de un laboratorio de aprendizaje para la sociedad civil

El programa FONTRA se propuso contribuir a mejorar el funcionamiento del mercado reduciendo la incidencia de la corrupcin en toda la regin, objetivo que se alcanzara a travs de donaciones no reembolsables a proyectos acotados de organizaciones de la sociedad civil dirigidos a incrementar la transparencia en los pases participantes111. Su diseo incluy dos elementos: por un lado, la promocin y difusin del programa; por el otro, el FONTRA propiamente dicho. El primer componente buscaba dar a conocer el programa y, una vez puesto en marcha, mantener una comunicacin permanente con los equipos seleccionados y difundir las actividades realizadas a la sociedad en general, por medio de los Boletines FONTRA112 y el sitio web del programa113. Con el mismo propsito

110 BID-FOMIN. Inclusin de la sociedad civil para incrementar la Transparencia y la Rendicin de cuentas. (RG-M1014). Memorando a los donantes, Anexo II, pg. 1. En http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=776668. 111 Font, Leopoldo (Borrador) Informe Final de Consultora, Revisin del marco lgico del proyecto y asesoramiento en el sistema de seguimiento, pg. 25. 112 113 FONTRA. Boletines, en http://fontra.org/softis/1/boletin/ [Visto el 5/10/11] FONTRA. Qu es FONTRA?, en http://fontra.org/softis/A/cl/1 [Visto el 1/10/11]

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se realiz una conferencia internacional de cierre protagonizada por las organizaciones apoyadas y centrada en la presentacin de sus iniciativas y resultados. El FONTRA, por su parte, consisti en pequeas transferencias de entre diez y treinta mil dlares, con un mximo de cincuenta mil, para la ejecucin de proyectos de no ms de doce meses de duracin presentados por organizaciones de la sociedad civil con sede en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay. Las organizaciones postulantes deban comprometer como contrapartida al menos un 20% del costo total de cada proyecto. Con la meta de apoyar un total de treinta proyectos, el programa fue presentado en sociedad entre octubre y diciembre de 2006, mediante una ronda de eventos de lanzamiento en los pases donde apoyara proyectos, eventos que estuvieron orientados a difundir informacin sobre su existencia y convertirlo en una opcin de nanciamiento para propuestas vinculadas con la transparencia, la lucha contra la corrupcin y la rendicin de cuentas. Segn el texto de la primera convocatoria, las propuestas deban ser innovadoras y replicables a nivel internacional, y estar orientadas a reducir o eliminar los casos y oportunidades de corrupcin, especialmente en el sector pblico, as como a promover un ambiente propicio para las inversiones del sector privado y contribuir a la incorporacin de la responsabilidad social empresarial; el acceso a la legislacin, a cdigos comerciales, cdigos de tica y a regulaciones pblicas. En este segundo grupo se consideraran tambin las iniciativas vinculadas con el monitoreo y el fortalecimiento de los mecanismos de control para el cumplimiento de las reglamentaciones pblicas; la formulacin, el apoyo y el monitoreo de programas o de agencias gubernamentales anticorrupcin; y la organizacin de campaas anticorrupcin en los medios114, entre otras posibilidades. El primer llamado se realiz entre noviembre y diciembre de 2006 y recibi ciento dieciocho proyectos, lo cual desbord las expectativas e impuso una pesada carga sobre el equipo evaluador. Del dicultoso proceso mediante el cual fueron seleccionadas las cinco iniciativas ganadoras surgi una de las primeras lecciones para el FONTRA: era necesario modicar los formatos de presentacin de propuestas para aligerar los mecanismos de evaluacin, reducir los tiempos y aumentar la capacidad de respuesta de la agencia ejecutora. De ah la opcin por un mecanismo bietpico de seleccin, consistente en una primera presentacin de perles de proyectos entre los cuales se realizara una preseleccin, seguida de una segunda etapa de presentacin de proyectos completos por parte de los precandidatos, de cuya evaluacin surgira la seleccin denitiva. Este

114 5/08/11].

FONTRA Boletn N50, Texto de la convocatoria 2006, en http://fontra.org/softis/BN/cv/12 [Visto el

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mecanismo, aplicado junto con algunas modicaciones respecto de los temas y enfoques elegibles115 a partir de la segunda convocatoria, mejor considerablemente el proceso de evaluacin y seleccin. En la primer convocatoria resultaron seleccionados los siguientes proyectos: - Hacia una Poltica Pblica de Recuperacin de Activos de la Corrupcin en Argentina, desarrollado por la Universidad de San Andrs en Argentina. Su objetivo consisti en contribuir al desarrollo de una poltica pblica de recuperacin de activos de la corrupcin, mediante la implementacin del captulo de la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin sobre el tema, a travs de la elaboracin de una estrategia consensuada entre todas las agencias estatales con competencias y responsabilidades en la materia para mejorar la coordinacin interinstitucional, orientar las investigaciones hacia la recuperacin de los activos defraudados, y aumentar la capacidad tcnica de los funcionarios estatales y la capacidad de control de la sociedad civil sobre el manejo judicial de los casos de corrupcin. - El Derecho a la Informacin: Herramienta para luchar contra la corrupcin, de la organizacin boliviana Capacitacin y Derechos Ciudadanos (CDC). Se propuso llevar a cabo audiencias pblicas en el marco del Poder Legislativo para el tratamiento de un proyecto de ley de acceso a la informacin pblica. El objetivo de fondo fue el de garantizar a la ciudadana la posibilidad de exigir al Estado las informaciones necesarias para poder incidir en los asuntos pblicos de manera informada. - Ciudadana Responsable: Promocin y Fortalecimiento de las Instituciones y los Mecanismos de Transparencia en la Gestin de los Recursos Pblicos, presentado por el Centro Latinoamericano de Economa Humana (CLAEH), de Uruguay. Se propuso analizar la situacin de los sistemas y procedimientos de compras y licitaciones del Estado, de los mecanismos de

115 La convocatoria 2008 indicaba que seran apoyados proyectos sobre temas vinculados con a) Promocin de la transparencia mediante, por ejemplo, proyectos para la implementacin de sistemas de seguimiento de la transparencia en la gestin gubernamental (o judicial, municipal, etc.); b) Rendicin de cuentas, como instrumento de la transparencia. Esto puede incluir por ejemplo proyectos para fomentar la rendicin de cuentas de los diferentes poderes del Estado; o en el sector privado, la promocin y acuerdos para la presentacin de balances nancieros y sociales; c) Acceso a la informacin como un derecho ciudadano y una garanta de prcticas no corruptas. Puede tratarse de informacin pblica sobre legislaciones vigentes, normas, procedimientos para adquisiciones o licitaciones. Por ejemplo, promocin del uso de las tecnologas de la informacin y comunicacin para un mayor control e informacin ciudadanos sobre las reglas y normas en vigor y sobre el cumplimiento; d) Iniciativas con el sector privado, para prevenir la corrupcin y favorecer la rendicin de cuentas. Por ejemplo, proyectos de fomento de la Responsabilidad Social Empresarial o de elaboracin de cdigos de tica para organizaciones empresariales; proyectos sobre sistemas y acuerdos para la prevencin de la evasin impositiva; d) Prevencin de la corrupcin. Por ejemplo, iniciativas para la formulacin de polticas pblicas para la recuperacin de activos; identicacin de los puntos vulnerables para el desvo o hurto de bienes de la administracin pblica. Cf. FONTRA Boletn N 65, Texto de la convocatoria 2008, en http://fontra.org/softis/BN/cv/16 [Visto el 5/08/11].

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nanciamiento de los partidos polticos y de las campaas electorales y de la informacin pblica sobre los ciudadanos. El n de la iniciativa fue generar propuestas slidas con amplio respaldo social para producir mejoras en el campo de la transparencia. - Transparencia en los subsidios estatales destinados a nanciar iniciativas privadas en Chile, de Corporacin Participa, apunt a subsanar una carencia de la agenda chilena de probidad pblica mediante la difusin y sistematizacin de la normativa vigente sobre subsidios estatales. Lo hizo por medio del diseo de una base de datos de subsidios estatales administrados por cuatro servicios pblicos y de un ndice de transparencia en la administracin de los subsidios estatales; busc, asimismo, aportar propuestas de reforma de la normativa para lograr un rgimen transparente y unicado de subsidios estatales. - andeTava Coronel Oviedo (Nuestra ciudad Coronel Oviedo), de SUMANDO, Paraguay, se propuso como meta contribuir desde la sociedad civil al mejoramiento de la administracin municipal de Coronel Oviedo en lo que respecta a la elaboracin y ejecucin presupuestaria, para aumentar el impacto de polticas locales de desarrollo social, a partir del uso de dos herramientas de lucha contra la corrupcin, tales como el mapa de riegos de Transparencia Internacional aplicado a la ejecucin presupuestaria, y la instalacin de una Contralora Ciudadana en el municipio. En suma, los proyectos seleccionados presentaban variadas orientaciones y espacios de incidencia. Contenan, asimismo, diversos elementos innovadores, tales como la ampliacin del concepto de sociedad civil, en la medida en que algunos de ellos eran presentados y seran ejecutados por prestigiosas universidades o institutos de investigaciones; o el foco en el nivel subnacional, entre otros. Tras incorporar las citadas modicaciones en la convocatoria, en el ao 2008 el programa seleccion diez de los sesenta y un proyectos recibidos: cuatro en Argentina, dos en Bolivia, dos en Chile, uno en Paraguay y otro en Uruguay. Las iniciativas nanciadas fueron las siguientes: - Construyendo el cambio: Herramientas para Combatir la Corrupcin desde las PYMES y Acceso a la informacin y control posterior a la corrupcin, ambas desarrolladas por la Asociacin Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ), de Argentina. El primer proyecto se propuso fortalecer a las pequeas y medianas empresas frente a hechos de sobornos a travs de sensibilizacin, capacitacin, asistencia tcnica y apoyo legal en temas de transparencia. El segundo trabajo apunt a mejorar el control posterior de la corrupcin, aumentando el acceso a la informacin sobre investigaciones judiciales en trmite, con el n de incrementar los niveles de transparencia y rendicin de cuentas de los funcionarios pblicos en el mbito judicial.

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- Propuesta de regulacin de la gestin de intereses en el Congreso de la Nacin, del Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), tambin de Argentina. Su objetivo consisti en contribuir a la regulacin del lobby empresarial en el Congreso argentino, favoreciendo de este modo la transparencia y la competitividad de mercado y la promocin de normas transparentes en la gestin y promocin de los intereses empresariales. - El funcionamiento del Fuero Penal Federal en materia tributaria en la ciudad de Crdoba, a cargo del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP), de Argentina. Este proyecto, tambin con eje en el Poder Judicial, se propuso incidir en un rea de alto impacto para el ambiente de negocios los delitos tributarios para aumentar la transparencia del sistema de justicia y mejorar la efectividad de la actividad scal del Estado Federal, mediante la produccin de informacin para la recuperacin de activos evadidos del erario pblico y la evaluacin del funcionamiento del sistema cordobs de Justicia Penal Federal en materia de delitos tributarios. - Sistema de Informacin y Monitoreo de las Obras Pblicas en Bolivia (SIMOP - Bolivia), propuesto por la Cmara Boliviana de la Construccin (CABOCO). Esta iniciativa se propuso desarrollar un sistema replicable de informacin para fomentar la transparencia, la participacin y el control social en los procesos de gestin y ejecucin de obras pblicas para favorecer un ambiente de negocios ms transparente en Bolivia. - Promocin de la tica en el mbito de la empresa privada exportadora, iniciativa desarrollada por la organizacin Por Bolivia-Centro de Promocin de Capital Social y Desarrollo de tica Aplicada. En alianza con la Cmara de Exportadores (CAMEX) boliviana, la organizacin trabaj con empresas del rubro en el Departamento de La Paz promoviendo la gestin tica de los negocios a travs de la divulgacin, la sensibilizacin y la capacitacin sobre cdigos de tica y buen gobierno, dejando en las empresas capacidades instaladas y condiciones propicias para la adopcin de cdigos de conducta. - Modelo de control ciudadano sobre el acceso a la informacin pblica en los municipios, llevado adelante por Corporacin Libertades Ciudadanas (CLC), de Chile. Este proyecto impuls la implementacin efectiva de la Ley de Transparencia de la Funcin Pblica a nivel municipal en la Comuna de San Joaqun. Lo hizo mediante la deteccin de reas crticas para el acceso a la informacin y la capacitacin de dirigentes de la sociedad civil. Produjo, adems, un Manual para el acceso a la informacin municipal para su replicacin en otros municipios.

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- Aprendiendo a hacer control ciudadano en el Municipio de La Florida, de la organizacin GENERA, de Chile. Igual que el proyecto anterior, su meta consisti en desarrollar capacidades de control social y mecanismos institucionales de transparencia y rendicin de cuentas de la gestin municipal. Para tal n llev adelante acciones de capacitacin dirigidas a funcionarios, lderes y ciudadanos, a partir de las cuales acompa la elaboracin de propuestas de cambio para favorecer la rendicin de cuentas en las instituciones municipales. - Rendicin de Cuentas y Transparencia en el Ministerio de Hacienda, de Tierra Nueva, de Paraguay. Este proyecto busc promover procesos de transparencia y rendicin de cuentas pblicas por parte del Ministerio de Hacienda mediante el establecimiento de mecanismos de acceso a la informacin pblica y el desarrollo de una veedura ciudadana ante el gobierno nacional y los gobiernos locales. - Percepcin y propuestas de accin de cara a la corrupcin en Uruguay, propuesto por la Comisin Uruguaya de Lucha Contra la Corrupcin de Uruguay Transparente (UT). Esta iniciativa se promovi una mayor conciencia sobre los efectos negativos de la corrupcin sobre la gobernabilidad y la actividad econmica en Uruguay, relevando percepciones por medio de una encuesta masiva. Gener, asimismo, propuestas de polticas para mejorar el entorno de los negocios, con especial atencin al caso de las pequeas y medianas empresas. En esta ronda se destac especialmente la presencia de proyectos que enfocaron sus acciones en dos espacios diferentes y originales para el combate contra la corrupcin: el nivel municipal con dos proyectos chilenos que vinieron a sumarse a la experiencia desarrollada en Paraguay en la primera ronda y el sector privado, con los proyectos de ACIJ y Por Bolivia, el primero de los cuales procur generar conocimiento sobre transparencia para actores con menor capacidad para enfrentar entornos opacos mientras el segundo apuntaba a modicar el ambiente interno de la empresa para que la transparencia fuera parte integral de la poltica de negocios. Sin embargo, el trabajo ms innovador de esta seleccin fue el de CABOCO, no solo por su objetivo de generar herramientas y dinmicas giles para incidir en materia de transparencia en el campo de los negocios y las compras pblicas, sino adems por provenir de una Cmara Empresaria; de ah su continuidad en los llamados subsiguientes. Cabe subrayar, asimismo, que tras este concurso comenzaron a quedar delineados los principales logros del programa, as como las deniciones de temas apoyables en ulteriores convocatorias. Durante el ao 2009, nalmente, el programa realiz dos llamados, el ltimo de ellos dividido en dos etapas. En total fueron recibidas ochenta

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y dos propuestas, quince de las cuales fueron seleccionadas. En esta ltima etapa de implementacin, el FONTRA renov su apoyo a un conjunto de organizaciones de la sociedad civil que ya haban participado del programa en Argentina y en Bolivia, con el n de que se profundizaran algunas lneas de trabajo ya iniciadas. Doce de las iniciativas nanciadas procedan de Argentina, mientras las tres restantes se distribuyeron entre Bolivia, Paraguay y Uruguay. Las organizaciones a las cuales les fue renovado el apoyo fueron las siguientes: - El Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), de Argentina, con tres proyectos: Promoviendo el compromiso empresarial en la lucha contra la corrupcin, Decreto 692/09: su implementacin en las empresas estatales santafesinas y Regulacin de la gestin de intereses en la Argentina a nivel subnacional. En el marco de la poltica de profundizacin de lneas temticas, se apoy una propuesta vinculada con el sector privado a nivel nacional que busc fortalecer la capacidad de reforma institucional para reducir la corrupcin en la relacin entre el Estado y el sector privado y mejorar las condiciones de competitividad del mercado y dos propuestas de trabajo a nivel subnacional. Una de ellas iniciativa se vinculaba con la implementacin del reciente decreto provincial de acceso a la informacin pblica en empresas estatales Aguas de Santa Fe (ASSA) y Empresa Provincial de Energa (EPE) a partir de un trabajo colaborativo que busc mejorar la transparencia y la competitividad del sector pblico santafesino, y ms especcamente de sus empresas estatales. El otro proyecto llev al nivel subnacional el trabajo desarrollado durante la convocatoria 2008 sobre regulacin de gestin de intereses empresariales en sus vnculos con los gobiernos locales de las ciudades de Buenos Aires y Rosario (esta ltima, en la provincia de Santa Fe). - El Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP), de Argentina, con dos proyectos: Mecanismos de deteccin de incompatibilidades y conictos de intereses en el Ministerio de Defensa como estrategia de promocin de la transparencia y Fortalecimiento de la transparencia y de las condiciones de competencia en la provisin de Insumos al Estado Santafesino, ambos con foco en el sistema de compras pblicas. El primer proyecto busc aumentar los niveles de transparencia en la gestin del sector de Defensa en Argentina, a travs de la capacitacin para la deteccin, sistematizacin e investigacin preventiva de posibles casos de incompatibilidades y conictos de intereses en compras y contrataciones. El segundo, situado a nivel provincial, trabaj en pos del mejoramiento del sistema de contratacin de proveedores del Estado santafesino en el mbito de los hospitales pblicos, a travs de la identicacin de situaciones normativas, culturales y de gestin que limitaban la competencia libre y transparente.

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- La Universidad de San Andrs (UDESA), de Argentina, particip de estas convocatorias con dos proyectos: Fortalecimiento del Ministerio Pblico para la recuperacin de activos de la corrupcin y La cooperacin internacional como mecanismo para la investigacin de la corrupcin. El primero de ellos busc orientar la persecucin penal hacia la recuperacin de activos de hechos de corrupcin, a travs de la articulacin con la Ocina de Coordinacin y Seguimiento en materia de Delitos contra la Administracin Pblica (OCDAP) de la Procuradura General de la Nacin. El proyecto contribuy a la mejora de la investigacin y la persecucin penal de hechos de corrupcin y otras modalidades de criminalidad econmica compleja por medio de una utilizacin ms generalizada y efectiva de los mecanismos de la cooperacin internacional en materia penal. - La Cmara Boliviana de la Construccin (CABOCO), nalmente, recibi nanciamiento para implementar la segunda etapa de su proyecto Sistema de Informacin y Monitoreo de las Obras Pblicas en Bolivia (SIMOP II), que ampli el SIMOP I a nivel nacional, potenciando signicativamente su aporte en materia de transparencia de las licitaciones de obra pblica en el pas. Este conjunto amplio de iniciativas profundiz un estilo de trabajo vinculado con la articulacin con agencias pblicas y centrado en el fortalecimiento del sistema de compras nacionales y el mejoramiento de las condiciones en que la Justicia investiga y persigue los delitos contra la Administracin Pblica. En este caso se destac la mirada puesta en el nivel provincial, con especial inters en la provincia argentina de Santa Fe, que se encontraba en ese momento en un proceso tendiente al mejoramiento de sus estndares de transparencia. En ese sentido, las intervenciones tambin pusieron de maniesto el alto nivel de sensibilidad de las organizaciones para generar propuestas de incidencia en entornos que atraviesan procesos de cambio, aprehendidos como una oportunidad nica para trabajar con normativa nueva y agencias pblicas renovadas en un contexto en que est todo por aprender. Finalmente, las organizaciones que fueron nanciadas por primera vez en la ltima etapa del FONTRA desarrollaron los proyectos que se describen a continuacin: - En Argentina hubo dos proyectos centrados en el derecho de acceso a la informacin pblica a nivel provincial: Ejercicio del derecho de acceso a la informacin pblica en la Provincia de Crdoba, desarrollado por la Fundacin Ciudadanos 365 y FUNDEPS, y Ejercicio del derecho de acceso a la informacin pblica en la provincia de Santa Fe, iniciativa de la Fundacin Ejercicio Ciudadano. Una tercera propuesta -Acceso a la informa-

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cin: control de la corrupcin en la Patagonia, de la Fundacin Centro de Estudios Patagnicos (CEP)- trabaj con pedidos de informacin pblica a nivel regional. En todos estos casos, los pedidos de acceso a informacin pblica, su sistematizacin y difusin exhibieron una elevada capacidad para comprometer a la ciudadana y a las organizaciones locales en el control de la gestin pblica ms cercana a sus realidades cotidianas, as como para dejar capacidad instalada en las organizaciones participantes. - Con foco en el tema de las compras pblicas, fueron apoyadas la iniciativa Promoviendo compras electrnicas para el desarrollo del gobierno federal, de la Fundacin Poder Ciudadano (FPC) de Argentina, y la propuesta Disminucin de riesgos de corrupcin en el sistema de compras, licitaciones y contrataciones en el Paraguay, del Centro de Estudios Judiciales (CEJ) de Paraguay. El innovador trabajo del CEJ desarroll una herramienta gil para identicar situaciones de corrupcin e irregularidades frecuentes en los procesos de licitaciones, compras y contrataciones pblicas e implement protocolos de actuacin tendientes a reducir riesgos de corrupcin a partir de informes producidos por la Direccin Nacional de Contrataciones Pblicas, la Contralora General de la Repblica y el Ministerio Pblico. La propuesta de Poder Ciudadano se orient a poner en la agenda estatal la relevancia de la implementacin de un sistema de compras electrnicas a nivel del gobierno federal como poltica pblica en el mediano-largo plazo. Para ello, se realizaron acciones de incidencia sobre un conjunto de actores con poder de decisin: en la rbita del Poder Legislativo nacional, la Jefatura de Gabinete de Ministros y la Ocina Nacional de Contrataciones; en el mbito legislativo se involucr a una cantidad de diputados y senadores. - Finalmente en Argentina se seleccion el proyecto del Centro de Empleados de Comercio Filial Formosa (CEC-FSA) sobre Fomento en las empresas formoseas de la RSE en base a prcticas no corruptas y la transparencia scal, centrado en el trabajo a nivel local con pequeas y medianas empresas interesadas en adoptar herramientas que mejoraran sus estndares de transparencia e integridad vinculadas con sus negocios. - ndice de Transparencia Activa. Recomendaciones y mejores prcticas para el acceso ciudadano a la informacin, proyecto conjunto del Centro de Archivos y Acceso a la Informacin Pblica (CAInfo) y el Instituto de Estudios Legales y Sociales (Ielsur), ambos de Uruguay. Esta iniciativa gener un diagnstico de la informacin disponible en portales de organismos pblicos para determinar su accesibilidad y calidad. En alianza estratgica con la Unidad de Acceso a la Informacin Pblica (UAIP) de la Agencia para el Gobierno Electrnico y la Sociedad de la Informacin (Agesic), el proyecto aplic el ndice de transparencia activa en lnea (ITAeL) en consonancia con los requerimientos de la Ley de Acceso a la Informacin Pblica. Este trabajo gener un conjunto de recomendaciones que fueron, en su mayora, consideradas por la contraparte estatal.

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Las iniciativas nales del FONTRA potenciaron el desarrollo de herramientas giles a la hora de detectar riesgos de corrupcin y barreras para el acceso a la informacin pblica cuyo xito descans, fundamentalmente, en la capacidad de las organizaciones apoyadas para generar alianzas con contrapartes dentro del Estado. Estas alianzas son un paso importante para la sensibilizacin de los actores involucrados y un buen comienzo para la introduccin de reformas institucionales que no impliquen enormes esfuerzos econmicos de implementacin. Asimismo, dan cuenta de la importancia de las acciones de incidencia en materia de acceso a la informacin pblica a nivel subnacional, espacio donde an queda mucho trabajo por realizar en trminos tanto de fortalecimiento de las organizaciones como de involucramiento de la ciudadana. En sntesis, como donante nuevo con una propuesta innovadora, el FONTRA se constituy en un importante actor en el escenario de la regin: con cuatro llamados a la presentacin de iniciativas, su repercusin debe medirse no solo en el plano de la cantidad de propuestas recibidas un total de 261 proyectos, el 35% de ellos procedente de organizaciones de Argentina, el 18% de Brasil116, el 14% de Bolivia, el 14% de Paraguay, el 13% de Chile y el 6% de Uruguay sino tambin en el de los efectos generados sobre los terrenos en que intervino por medio del apoyo a las organizaciones de la sociedad civil.

Una meta, mltiples escenarios

El FONTRA cumpli en un 100% su objetivo de apoyar a treinta proyectos (desarrollados por veitin organizaciones) promotores de la transparencia, la lucha contra la corrupcin y la rendicin de cuentas. La originalidad de su planteo se deja ver en la diversidad de organizaciones seleccionadas y en las oportunidades proporcionadas para la exploracin de nuevas vas de enfrentamiento del agelo de la corrupcin en la regin. En primer lugar, las selecciones de proyectos redundaron en la instalacin de una serie de lneas temticas con abordajes variados y novedosos en trminos tanto de sus actores como de sus espacios de incidencia. En efecto, desde la perspectiva de FONTRA la pretensin de homogeneidad

116 Brasil, sin embargo, no logr ingresar ninguna propuesta a la cartera de proyectos apoyados por el FONTRA. Este es, sin duda, uno de los resultados no esperados del programa. Entre los muchos factores explicativos de esta situacin cabe mencionar, en primer lugar, la escala continental del Brasil que, adems de reducir el atractivo de los fondos disponibles, de dimensiones nmas en el contexto de la economa brasilera, afect negativamente las estrategias de promocin y diseminacin: fue imposible, material y nancieramente, desplegar una estrategia de llegada de la propuesta del FONTRA a las diferentes regiones del pas. En segundo lugar, pudo haber pesado la dimensin cultural: en Brasil, en efecto, la sociedad civil cuenta con formas de abordaje de la temtica diferentes de las del resto de la regin y en gran medida autorreferenciales. A ello debe agregarse, nalmente, el posible y nada despreciable impacto de las barreras idiomticas.

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que caracteriza a muchos programas de apoyo al desarrollo constituye un obstculo para la comprensin de los fenmenos de la corrupcin y la opacidad, que tienen lugar en una multiplicidad de escenarios diversos. En el marco de los llamados del FONTRA, por su parte, la realidad impuso su sello. La corrupcin y la vulneracin de derechos que ella supone pueden emerger en el seno de las relaciones e instituciones ms diversas: en las restricciones al acceso a la informacin pblica, en el diseo y la implementacin de las polticas pblicas, en las compras y contrataciones, en las empresas (pblicas y privadas), en una amplia variedad de instituciones pblicas nacionales, provinciales/estaduales y municipales. De ah la presencia, entre los proyectos nanciados, de iniciativas que varan ampliamente en sus niveles de anlisis e intervencin, los escenarios enfocados, los actores involucrados, las herramientas y mecanismos utilizados y las capacidades movilizadas. En trminos temticos, la tercera parte (33%) de los proyectos apoyados por FONTRA se vincul con el acceso a la informacin pblica; el 27% se situ en el terreno de las compras pblicas y el 25% trat sobre algn otro aspecto de polticas pblicas. El 7% de los proyectos gir en torno de la tica empresarial, y en idntica proporcin se hallaron los vinculados con el control ciudadano a nivel municipal. La distribucin territorial de los proyectos apoyados, en relacin a la temtica principal, se muestra en el grco a continuacin.

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En segundo lugar, el FONTRA cre condiciones para el fortalecimiento temtico de las organizaciones apoyadas. En efecto, el programa promovi la convergencia de organizaciones que recin se iniciaban en las labores de incidencia en temas de transparencia, lucha contra la corrupcin y rendicin de cuentas, y organizaciones de gran trayectoria en la regin. El 38% de las entidades cuyos proyectos fueron seleccionados haban sido creadas en la dcada del 2000 (hubo incluso tres organizaciones que, al momento de salir seleccionadas en las convocatorias de 2009, tenan entre uno y dos aos de antigedad); la tercera parte de las organizaciones se haba originado en la dcada de los noventa. Entre de las ms antiguas se cuentan un sindicato y una cmara empresarial, es decir, entidades de perles divergentes respecto de los de la mayora, constituida por asociaciones y fundaciones sin nes de lucro. Para las organizaciones ms jvenes, el programa gener oportunidades nicas gracias a su nueva lneas de nanciamiento; a las organizaciones ms asentadas y con ms camino recorrido, por su parte, les proporcion la posibilidad de generar proyectos encadenados. Se trat, asimismo, de una oportunidad invalorable para sondear las realidades con las cuales trabajaban y generar acervos de informacin consistentes con ulteriores desarrollos institucionales. Ms all de su antigedad y trayectoria, en trminos generales las organizaciones apoyadas exhibieron una importante adecuacin de sus propuestas a sus misiones y visiones: el 66% de ellas citaba temas de transparencia, lucha anticorrupcin y rendicin de cuentas entre sus valores explcitos. El fortalecimiento de las organizaciones, sin embargo, no se dio exclusivamente por la va del apoyo nanciero. Desde el momento mismo de las convocatorias, el desarrollo de los proyectos potenci los contactos con diversos actores y, sobre todo, el establecimiento de alianzas especcas. Por un lado, el FONTRA lleg a ms de cien mil personas, si se consideran los diversos medios de vinculacin de los proyectos, tales como las visitas a sus pginas web, las capacitaciones realizadas, la participacin en eventos y las entrevistas con actores clave. Por el otro, el desarrollo de los proyectos gener una gran variedad de articulaciones, sinergias y alianzas, que en el 47% de los casos involucraron a agencias estatales, en el 24% a otras organizaciones de la sociedad civil, en el 21% a actores del sector privado, y en el 8% a instituciones universitarias. En tercer trmino, las particularidades de su dispositivo de intervencin permitieron al FONTRA generar una gran cantidad de productos. Por la va de las intervenciones de las organizaciones apoyadas, en efecto, el programa arroj cerca de ochocientos productos tangibles.

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Productos tangibles del programa FONTRA

- Una encuesta masiva a nivel nacional - Ms de 60 publicaciones de resultados (informes, sistematizaciones, estudios de casos, guas informativas, recomendaciones, manuales, matrices de indicadores, estudios de diagnstico, mapeos e ndices, ponencias, artculos de divulgacin y libros) - 85 instrumentos especcos vinculados con la transparencia empresarial (diagnsticos de clima tico, planicaciones scales transparentes, propuestas de responsabilidad social empresarial y cdigos de tica) - 90 herramientas de participacin ciudadana e incidencia legislativa (pedidos de acceso a informacin pblica, recursos de amparo, denuncias, audiencias y foros pblicos, proyectos de ley) - Ms de 300 productos vinculados a capacitaciones y transferencia de conocimiento (talleres, actividades y materiales de capacitacin, jornadas, cursos, seminarios, plataformas de aprendizaje a distancia) - Ms de 250 productos asociados a la difusin y comunicacin de temas especcos en medios de comunicacin tradicionales y electrnicos (notas de prensa, campaas mediticas, boletines informativos, gacetillas de prensa, blogs y sitios webs, espacios publicitarios).

El mapa de productos e intervenciones resultantes da cuenta de una intervencin mltiple y original que explor diversas vas para mejorar las condiciones de transparencia y rendicin de cuentas en una variedad de contextos. La distribucin de estos productos por pas, por su parte, proporciona una clave de las diversas realidades y agendas nacionales presentes en la regin. As, por ejemplo, Argentina present una distribucin relativamente proporcionada de las propuestas entre categoras de productos, mientras que en Chile y en Bolivia se destac el trabajo vinculado a la capacitacin y la transferencia de conocimientos especcos, expresin de las necesidades de sensibilizacin e informacin de los diferentes pblicos abordados. En el caso uruguayo, por su parte, resalt la importancia de la difusin de las acciones realizadas en los medios de comunicacin. Este resultado es consistente con los anlisis obtenidos sobre la falta de presencia en la agenda pblica, poltica y ciudadana de Uruguay de los temas de transparencia, lucha contra la corrupcin y rendicin de cuentas, situacin que se inscribe en la posicin diferencial de ese pas en la regin por la calidad de sus instituciones democrticas y el carcter marginal del problema de la corrupcin en su escenario poltico y cultural.

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Por efecto de estas intervenciones, las condiciones actuales han dejado de ser las mismas en las cuales el programa fue lanzado: hoy contamos no solamente con una serie de experiencias exitosas sino tambin con un conjunto de soportes materiales que adoptan la forma de conocimientos acumulados. Muchas intervenciones puntuales sobre espacios y actores han generado una nueva lnea de base para pensar la transparencia y la rendicin de cuentas. Un elemento comn a la mayor parte de los productos resultantes de los proyectos apoyados es que, a demanda de FONTRA, han sido sistematizados y, por sus caractersticas intrnsecas, puede ser retomados, ajustados a nuevas realidades, y aplicados en otros contextos sin necesidad de un diseo que parta de cero. Tal es el caso de, por ejemplo, los modelos de intervencin desarrollados en Chile y Paraguay a nivel municipal y centrados en diagnsticos participativos de demandas, los productos como los de CABOCO en Bolivia y Ciudadanos 365 en Argentina basados en el desarrollo de plataformas web para la mejora del acceso a informacin pblica, y las matrices de indicadores vinculados a riesgos de corrupcin en el sistema de compras pblicas como la desarrollada por el CEJ en Paraguay. De ese modo, los productos se integran a un acervo del que disponen tanto la ciudadana como las organizaciones participantes, sus aliadas y toda otra interesada, y pasan a constituir antecedentes a partir de los cuales es posible seguir trabajando en cada mbito que requiera de herramientas para combatir la corrupcin. Con el propsito de que ese acervo de experiencias estuviera disponible para cualquier interesado, FONTRA despleg desde sus inicios un intenso proceso de comunicacin y difusin por medio de la confeccin de pginas web, la redaccin de boletines que fueron masivamente distribuidos entre las organizaciones de la sociedad civil de la regin durante el perodo de implementacin del programa, y la participacin en (u organizacin de) eventos de debate e intercambio. El programa fortaleci su visibilidad en la regin a travs de su presencia en la VII Conferencia Interamericana de Responsabilidad Social Empresarial, celebrada en Punta del Este, Uruguay, en diciembre de 2009117. Un ao ms tarde tena lugar en Buenos Aires el evento central de diseminacin de resultados del programa: la conferencia internacional sobre El Poder de la Transparencia. Gobiernos, Sociedad Civil y Empresas: Alianzas estratgicas para combatir la corrupcin118.

117 Con eje en el tema de la transparencia, la conferencia cont con la presencia de ms de ochocientos expertos en RSE de toda Amrica. El FONTRA estuvo representado en el panel titulado La transparencia: Estrategia indispensable de una empresa responsable, impulsado por el ICD. 118 Participaron de la conferencia funcionarios internacionales, altos funcionarios de los pases participantes y lderes de organizaciones de la sociedad civil. La actividad se despleg en tres talleres protagonizados por los representantes de las organizaciones apoyadas por el FONTRA. Para ms informacin, vase la relatora de los talleres en http://fontra.org/docs/Relatoria%20Talleres.pdf [Visto el 5/09/11].

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La comunicacin del FONTRA, sin embargo, no termin con los proyectos apoyados. Fiel a la temtica que promueve, el ICD desarroll un conjunto de instrumentos comunicacionales que permiten que las experiencias desarrolladas, sus variados productos y los instrumentos de evaluacin y rendicin de cuentas de las propias organizaciones sigan disponibles para el pblico. As pues, su pgina web (www.fontra.org) proporciona, en forma clara y accesible, informacin sobre el espritu del programa y su funcionamiento, junto con una biblioteca que contiene todos los proyectos nanciados (cada uno de ellos con su propia pgina y documentacin), los materiales de la citada conferencia internacional, los seis boletines FONTRA y todas las noticias vinculadas con el programa que se generaron durante su implementacin.

Aprendizajes colectivos: Efectos y lecciones del FONTRA

Dada la situacin de la corrupcin, la transparencia y la rendicin de cuentas en la regin, desde su lanzamiento el FONTRA se revel como una iniciativa por dems relevante y necesaria. Las caractersticas de su diseo tales como su exibilidad y su valoracin tanto de la experiencia como de la novedad, es decir, de la bsqueda de nuevas estrategias para enfrentar los viejos problemas incitaron la presentacin de propuestas de intervenciones multidimensionales y variadas en trminos temticos, territoriales y actorales. En consecuencia, los efectos resultantes de su intervencin combinan elementos propios de una experiencia innovadora y exploratoria con modicaciones a nivel de la agenda, de los actores y niveles territoriales para la lucha contra la corrupcin. En Argentina, el programa promovi por medio de iniciativas como las del Centro de Estudios Patagnicos (CEP) y la Fundacin Ciudadanos 365 la sensibilizacin y el empoderamiento de la ciudadana a nivel municipal y provincial sobre temas de acceso a la informacin pblica, impulsando el uso de herramientas normativas mediante la difusin sobre su aplicacin y sus resultados tanto en medios de comunicacin tradicionales como en portales web. Asimismo, el FONTRA promocion la incorporacin del mundo acadmico a la lucha contra la corrupcin, desplegando una experiencia original y exitosa en la medida en que la UDESA, una prestigiosa institucin universitaria argentina, se propuso pasar de la teora a la prctica y desarrollar acciones vinculadas con un actor anticorrupcin no tradicional, el Poder Judicial. Esta misma lnea de trabajo fue seguida tambin por la ACIJ en temas de acceso a informacin vinculados con el trmite judicial de las causas de corrupcin. La intervencin sobre la realidad argentina incorpor tambin a agencias gubernamentales, sobre todo a nivel provincial, como en el caso del INECIP sobre compras pblicas en

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el rea de salud en la provincia de Santa Fe. Otros proyectos dieron inicio a una serie de experiencias con el sector privado: entre ellos se cuentan el del CIPPEC, que lo incorpor en el combate contra la corrupcin mediante la generacin de un vnculo permanente entre organizaciones de la sociedad civil y empresas; y el del Centro de Empleados de Comercio (CEC) de Formosa, dirigido a proporcionar capacitacin para Pymes en temas de responsabilidad social empresarial y negocios transparentes. En suma, gracias al FONTRA la sociedad civil pudo realizar en Argentina un trabajo de incidencia sostenido en una mirada integral sobre la lucha contra la corrupcin. All donde, por ejemplo, la academia era percibida como desconectada de la realidad y de las necesidades de las personas concretas, el FONTRA funcion como conector de la teora con la praxis, permiti la infusin de ciertos saberes a la dinmica social e impuls la puesta de la produccin acadmica al servicio de los sectores ms afectados por la corrupcin. En Bolivia, la batalla por el mejoramiento de las condiciones de transparencia incorpor a dos actores fundamentales: la ciudadana y el sector privado. El trabajo encarado por Capacitacin y Derechos Ciudadanos (CDC) para colocar en la agenda de debate pblico el proyecto de ley de acceso a la informacin pblica supuso el desarrollo de audiencias pblicas en todo el pas, la realizacin de una importante campaa de difusin sobre el derecho a la informacin y la constitucin de una alianza sostenida con la mxima autoridad en temas de corrupcin, el Viceministerio de Transparencia y Lucha contra la Corrupcin. Como resultado, se logr en un contexto poltico lgido generar sensibilidad respecto del poder de la ciudadana informada como contralor de las acciones del Estado. De igual forma, con el apoyo del FONTRA el sector privado se transform de mero objeto de discurso en agente de cambio y espacio para generar transformaciones. As, por ejemplo, la propuesta de Por Bolivia coloc al sector privado exportador en el centro de un proceso de sensibilizacin y capacitacin con herramientas especcas orientadas al desarrollo de la tica en los negocios y de negocios ticos; la propuesta de la Cmara Boliviana de la Construccin (CABOCO), por su parte, transparent un espacio neurlgico como la obra pblica al proponerse a travs del SIMOP I y II fomentar la transparencia y ejercer participacin e incidencia de control social en los procesos de gestin y ejecucin de obras pblicas en Bolivia119. Gracias al apoyo del FONTRA, hoy Bolivia cuenta con un sistema online para transparentar las transacciones entre privados y el Estado, herramienta que ya est teniendo impacto sobre la forma de hacer negocios en ese pas. Con este apoyo, el FONTRA potenci no solo la exploracin de una herramienta de alta accesibilidad y gran potencial de replicabilidad para el control del sistema

119 Cf. http://www.caboco.org.bo/index.php?option=com_content&view=article&id=48&Itemid=67 [Visto el 5/10/11]

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de compras estatales en la regin, sino la puesta en prctica de uno de sus mensajes centrales: la transparencia puede ser parte de la agenda del sector privado y la articulacin de este con la sociedad civil un vnculo virtuoso. En el marco de la promulgacin de la Ley de Transparencia de la Funcin Pblica y de Acceso a la Informacin de la Administracin del Estado, el FONTRA favoreci en Chile cambios importantes en una asignatura pendiente de la regin en materia de derechos: las comunidades locales. As, por ejemplo, el apoyo a los proyectos de la Corporacin Libertades Ciudadanas en la comuna de San Joaqun y de GENERA en La Florida propici el desarrollo de modelos de control ciudadano de la gestin municipal, modelos con alta capacidad de replicabilidad no solo dentro de Chile sino tambin en otros pases de la regin. La sensibilizacin y el empoderamiento no solamente de lderes comunitarios y organizaciones de la sociedad civil sino tambin de la ciudadana en general se desplegaron a partir de metodologas de diagnstico participativo de demandas. Estas incidieron en la modicacin de las condiciones en que los lderes sociales interactan con las agencias estatales y reforzaron sus capacidades de liderazgo en su rol de mediadores de las necesidades de las comunidades. Estos modelos de intervencin, que contaron con la participacin de las ms altas autoridades comunales, avanzaron en la formulacin de propuestas concretas desde la propia comunidad. As, la presencia de FONTRA permiti que, mediante el ejercicio pleno del derecho ciudadano al acceso a la informacin pblica y la intervencin activa en temas de su realidad cotidiana, ciertas situaciones de vulnerabilidad comenzaran a ser neutralizadas. En otras palabras, la accin de las organizaciones de base apoyadas por FONTRA ha redundado en el empoderamiento de las comunidades, que hoy acceden en mayor medida al ejercicio de sus derechos y han mejorado su calidad de vida. En el caso de Paraguay, el programa propici avances de la transparencia en las instituciones estatales tanto nacionales como municipales por efecto de acciones de control ciudadano, rendicin de cuentas y deteccin de riesgos de corrupcin en el sistema nacional de compras pblicas. Los proyectos de Tierra Nueva y SUMANDO, en efecto, llamaron a la ciudadana a involucrarse en el monitoreo de las nanzas municipales, tanto en relacin con las transferencias del Estado nacional a las localidades como en lo que concierne al diseo del propio presupuesto local. Estas iniciativas no solo dejaron en las comunidades una cantidad de capacidades instaladas tales como los dispositivos de contralora ciudadana- sino que adems promovieron la adopcin de fuertes compromisos por parte de los funcionarios municipales que fueron actores destacados de los procesos de dilogo y construccin local. En efecto, los temas trabajados en conjunto con la ciudadana fueron incorporados a la agenda municipal y los propios actores polticos demostraron su compromiso de llevar esos temas a los niveles nacionales en caso de acceder a escaos legislativos. En concreto, en

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el caso paraguayo FONTRA ha iniciado un cambio notable en la forma de hacer y gestionar la poltica local: los funcionarios pblicos han comenzado a involucrar a la ciudadana tanto individual como organizada en el diseo de las polticas pblicas. En Uruguay, nalmente, se desarrollaron acciones sobre tres elementos centrales para la transparencia y la rendicin de cuentas -los marcos legislativos y normativos, las percepciones sobre la corrupcin y la gobernabilidad, y el acceso a la informacin pblica- que pusieron claramente en evidencia el potencial de la sociedad civil para intervenir a partir del debate, la produccin de conocimientos y la formulacin de propuestas en los procesos de confeccin de las polticas pblicas. La sociedad civil uruguaya, en efecto, ha demostrado ser un vector articulador de actores, conocimientos y propuestas viables y consensuadas. As, por ejemplo, el trabajo del Centro Latinoamericano de Economa Humana (CLAEH), centrado en la construccin de mbitos pblicos plurales para la reexin y la generacin de propuestas para aumentar los estndares de transparencia y rendicin de cuentas en materia de compras pblicas y nanciamiento de partidos y campaas polticas, as como de derecho de acceso a informacin pblica, incidi de manera directa en el tratamiento de las leyes de Proteccin de Datos Sensibles y Acceso a la Informacin Pblica. La enorme capacidad del CLAEH para convocar a una multiplicidad de actores del campo poltico funcionarios, exfuncionarios, legisladores, acadmicos, periodistas, representantes de organismos multilaterales de crdito y representantes del mundo empresarial como participantes en sus seminarios y grupos de discusin otorg a los documentos de ellos resultantes la legitimidad necesaria para que legisladores integrantes de la comisin legislativa encargada de la discusin de las mencionadas normas los llevaran al Congreso como insumo para el debate. Con este proceso conuyeron luego los aportes de Uruguay Transparente y el Centro de Archivos y Acceso a la Informacin Pblica (CAINFO) (desarrollado, este ltimo, conjuntamente con Instituto de Estudios Legales y Sociales del UruguayIELSUR) a la difusin de informacin y la concientizacin acerca de los efectos negativos de la corrupcin sobre la gobernabilidad. Dichos aportes operaron, respectivamente, mediante un mapeo de percepciones y un monitoreo del cumplimiento de las obligaciones que la Ley de Derecho a de Informacin Pblica impona a las agencias gubernamentales. En suma, las intervenciones especcas basadas en diagnsticos ajustados poseen un potencial a veces no ponderado con justeza para generar cambios institucionales de envergadura. Es como resultado de tales intervenciones que Uruguay cuenta con una ley de acceso a la informacin. En conclusin, la presencia del FONTRA en la regin ha permitido a las organizaciones de la sociedad civil identicar nuevos actores con los cuales trabajar y entablar con ellos productivas relaciones. Se destacan, en particular, el creciente papel desempeado por el sector privado en la lu-

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cha contra la corrupcin y el rol contralor del Poder Judicial. Asimismo, la presencia del programa permiti revalorizar en la prctica los niveles subnacionales, que tambin en otros campos vienen perlndose como espacios donde la incidencia encuentra potencial de sustentabilidad temporal e institucional dadas la mayor cercana entre la ciudadana y los gobernantes y la posibilidad de mayores controles directos. Las iniciativas apoyadas fortalecieron a las organizaciones seleccionadas y delinearon nuevas tendencias para una agenda regional, elevando los criterios mnimos de transparencia all donde se desarrollaron actividades y se difundieron resultados. Las organizaciones de la sociedad civil participantes, sus aliados y la ciudadana en general cuentan ahora con experiencias a partir de las cuales la transparencia en la regin no es un empezar de cero: la existencia del FONTRA modic, en sus espacios de intervencin, la forma de hacer poltica de numerosos tomadores de decisiones, la manera de apropiarse de la democracia por parte de la ciudadana de a pie y las modalidades de incidencia sobre las polticas pblicas en sus tres niveles nacional, provincial y local por parte de las organizaciones de la sociedad civil, y contribuy a la gestin y puesta en marcha de legislaciones y regulaciones que ya hoy estn mejorando la calidad democrtica y las condiciones de vida de la ciudadana.

Algunas conclusiones acerca de la experiencia y sus desafos

Por tratarse de una iniciativa nueva, los obstculos que fueron presentndosele al programa en el curso de sus cinco aos de ejecucin constituyeron, en muchos casos, grandes desafos que eventualmente redundaron en ricos aprendizajes no solamente para los directamente involucrados sino tambin para las sociedades civiles de la regin. Cinco pases, cuatro convocatorias, doscientas sesenta y un propuestas recibidas, treinta proyectos seleccionados, veintin organizaciones acompaadas en sus iniciativas para morigerar el impacto de la corrupcin y ochocientos productos especcamente diseados con ese n: tales son las cifras que han hecho de FONTRA un programa exitoso. La contrapartida de esa abundancia cuantitativa ha sido la calidad de los aprendizajes resultantes, que han allanado el camino a futuras propuestas que continen, completen, interpelen e incluso desafen a las realizadas hasta la fecha. El ms importante de esos aprendizajes reere a la incorporacin del sector privado en la lucha anticorrupcin ya no solamente en calidad de espacio de intervencin o de demandante de la transparencia requerida para el normal desarrollo de sus negocios, sino tambin como potencial donante para la promocin de polticas e iniciativas en pos de la transparencia y

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contra la corrupcin. La implementacin del programa dej una serie de enseanzas en relacin con las condiciones en que ese involucramiento tiene lugar. Las actividades de captacin de donantes privados insumieron a la agencia ejecutora del programa ingentes esfuerzos, tiempos prolongados y cuantiosos recursos humanos; ello puso de relieve la importancia de contar con una estrategia especcamente diseada para ello, basada en un mapeo realista de las caractersticas y dinmicas de la inversin social privada que considere tanto las dimensiones nacional y subnacional como la presencia de sectores transnacionales que podran constituirse en aliados estratgicos. El arduo trabajo desarrollado por el ICD y sus aliados mostr que la regin y sus empresarios an no estn preparados para el trabajo con, por ejemplo, esquemas de nanciamiento conjunto y genrico a nivel regional. Para llegar un esquema semejante la sociedad civil debe generar diagnsticos realistas de la relacin entre el sector privado y la inversin social. Asimismo, es importante tener en cuenta que los actores del sector privado y las organizaciones de la sociedad civil recin estn iniciando un proceso de conocimiento mutuo, y el desconocimiento de las respectivas lgicas de funcionamiento, los prejuicios mutuamente referidos y la diversidad de intereses siguen operando a la hora de entablar relaciones de trabajo y alianzas estratgicas. La experiencia del FONTRA mostr que as como la lgica de funcionamiento del mundo empresarial no suele ser directamente accesible a las organizaciones de la sociedad civil, estas necesitan construir frente a su interlocutor privado una imagen accesible de los valores que organizan sus iniciativas, generando la conanza requerida para ser consideradas interlocutores vlidos. As, las actividades de vinculacin y sensibilizacin y la generacin y difusin de informacin clara y precisa sobre la labor de las organizaciones de la sociedad civil son claves para el trabajo con el sector privado y la obtencin de su apoyo nanciero. Ms en general, la implementacin del programa FONTRA demostr lo mucho que puede lograrse con el posicionamiento de una institucin como donante dispuesto a inyectar recursos estratgicamente para impulsar temas clave y brindar nanciamiento externo para abordar problemas a escala local a organizaciones que nunca antes haban tenido acceso a l. Por medio del otorgamiento de apoyos nancieros, el FONTRA logr mapear la situacin de Argentina, Bolivia, Chile, Paraguay y Uruguay en materia de lucha contra la corrupcin y promocin de la transparencia. No solo nanci propuestas con enfoques innovadores para abordar viejos problemas sino que tambin invirti, a travs de sus tcnicos y del equipo del ICD y de PTF, recursos para dejar capacidad instalada en la sociedad civil, robusteciendo a las organizaciones donatarias.

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El programa posibilit la instalacin de los temas de la anticorrupcin, la transparencia y la rendicin de cuentas en las agendas de tres actores nodales: el sector pblico, el sector privado y la sociedad civil, tanto en lo que se reere a sus componentes organizados como en lo que concierne a sus componentes individuales, los ciudadanos de a pie. Para ello cont con aliados tcticos y estratgicos y se proyect a nivel continental, compartiendo obstculos, hallazgos y aprendizajes con un amplio conjunto de organizaciones vidas de aprender de su compendio de buenas prcticas. El FONTRA no fue un donante convencional: se atrevi a nanciar riesgo e innovacin, a echar luz de adentro hacia afuera, y a enfrentar los prejuicios de la sociedad civil respecto del sector privado y de este respecto de aquella. Gracias a ello se constituy en un puente articulador, un nexo conector entre personas y organizaciones preocupadas por la calidad de las instituciones, y un agente promotor de la erradicacin de las prcticas que afectan el clima de los negocios y daan las condiciones de vida de individuos y comunidades.

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FONTRA: treinta iniciativas de la sociedad civil

Entre 2007 y 2010, el Programa FONTRA apoy treinta iniciativas en cinco pases de Amrica del Sur: diecisiete proyectos en Argentina, cuatro en Bolivia y tres en Chile, Paraguay y Uruguay, respectivamente.

Proyectos en el rea de acceso a informacin

1. Transparencia en los Subsidios Estatales destinados a nanciar iniciativas privadas en Chile - Corporacin Participa, Chile www.participa.cl 2. Modelo de control ciudadano sobre el acceso a la informacin pblica en los municipios - CLC, Corporacin de Libertades Ciudadanas, Chile www.libertadesciudadanas.cl 3. Rendicin de Cuentas y Transparencia en el Ministerio de Hacienda - Tierra Nueva, Paraguay www.tierranueva.org.py 4. ndice de Transparencia Activa - CAInfo, Centro de Archivos y Acceso a la Informacin Pblica, Uruguay www.cainfo.org.uy 5. Acceso a informacin y Control Posterior a la Corrupcin - ACIJ, Asociacin Civil por la Igualdad y la Justicia, Argentina www.acij.org.ar 6. El funcionamiento del Fuero Penal Federal en materia tributaria, en la ciudad de Crdoba - INECIP, Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales, Argentina www.inecip.org

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7. Decreto 692/09: su implementacin en las empresas estatales santafesinas - CIPPEC, Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento, Argentina www.cippec.org 8. Ejercicio del derecho de acceso a la informacin pblica en la Provincia de Crdoba - Fundacin Ciudadanos C365, Argentina www.ciudadanos365.com 9. Ejercicio del derecho de acceso a la informacin pblica en la Provincia de Santa Fe - FEC, Fundacin Ejercicio Ciudadano, Argentina www.ejerciciociudadano.org.ar 10. Acceso a informacin: control de la corrupcin en la Patagonia - CEP, Fundacin Centro de Estudios Patagnicos, Argentina www.estudiospatagonicos.org.ar

Proyectos en el rea de control ciudadano a nivel municipal

11. Nuestra Ciudad Coronel Oviedo - ONG Sumando, Paraguay www.sumando.org.py 12. Control Ciudadano en la Municipalidad de La Florida - Corporacin Genera, Chile www.generaenlinea.cl

Proyectos en el rea de polticas pblicas

13. Hacia una poltica pblica de recuperacin de activos de la corrupcin - UDESA, Universidad de San Andrs, Argentina www.udesa.edu.ar 14. Fortalecimiento de Ministerio Pblico para la recuperacin de activos de la corrupcin - UDESA, Universidad de San Andrs, Argentina www.udesa.edu.ar

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15. La cooperacin internacional como mecanismo para la investigacin de la corrupcin - UDESA, Universidad de San Andrs, Argentina www.udesa.edu.ar 16. Regulacin de las actividades de Lobbying en el Congreso de la Nacin - CIPPEC, Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento, Argentina www.cippec.org 17. Regulacin de actividades de lobbying a nivel subnacional - CIPPEC, Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento, Argentina www.cippec.org 18. El derecho a la informacin - Una herramienta para combatir la corrupcin - CDC, Capacitacin y Derechos Ciudadanos, Bolivia www.cdcbolivia.com 19. Ciudadana Responsable: Promocin y Fortalecimiento de las Instituciones y los Mecanismos de Transparencia en la Gestin de los Recursos Pblicos - CLAEH, Centro Latinoamericano de Economa Humana, Uruguay www.claeh.org.uy 20. Percepciones y propuestas de accin para enfrentar la corrupcin - Uruguay Transparente, Uruguay www.uruguaytransparente.org.uy

Proyectos en el rea de compras pblicas

21. Sistema de Informacin y Monitoreo de las Obras Pblicas en Bolivia (SIMOP I) - CABOCO, Cmara Boliviana de la Construccin, Bolivia www.caboco.org.bo 22. Sistema de Informacin y Monitoreo de las Obras Pblicas en Bolivia (SIMOP II) - CABOCO, Cmara Boliviana de la Construccin, Bolivia www.caboco.org.bo

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23. Disminucin de riesgos de corrupcin en el sistema de compras, licitaciones y contrataciones en el Paraguay - CEJ, Centro de Estudios Judiciales, Paraguay www.cej.org.py 24. Construyendo el cambio: Herramientas para Combatir la Corrupcin desde las PYMES - ACIJ, Asociacin Civil por la Igualdad y la Justicia, Argentina www.acij.org.ar 25. Mecanismos de deteccin de incompatibilidades y conictos de intereses en el Ministerio de Defensa como estrategia de promocin de la transparencia - INECIP, Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales, Argentina www.inecip.org 26. Fortalecimiento de la transparencia y de las condiciones de competencia en la provisin de insumos al Estado Santafesino - INECIP, Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales, Argentina www.inecip.org 27. Promoviendo compras electrnicas para el desarrollo del gobierno federal - Poder Ciudadano, Argentina www.poderciudadano.org 28. Promoviendo el compromiso empresarial en la lucha contra la corrupcin - CIPPEC, Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento, Argentina www.cippec.org

Proyectos en el rea de tica empresarial

29. Promocin de la tica en el mbito de la empresa privada exportadora - Por Bolivia, Bolivia 30. Fomento de la RSE en empresas formoseas en base a prcticas no corruptas y la transparencia scal - CEC-FSA, Centro de Empleados de Comercio, Filial Formosa, Argentina www.cecfsa.com.ar

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