El análisis de políticas públicas

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EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
CONCEPTOS, TEORÍAS Y MÉTODOS

GUILLAUME FONTAINE

Prólogo de Joan Subirats

 El análisis de políticas públicas : Conceptos, teorías y métodos / Guillaume Fontaine ;
prólogo de Joan Subirats. — Barcelona : Anthropos Editorial ; Quito : FLACSO
Ecuador, 2015
000 p. ; 24 cm. (Cuadernos A. Temas de Innovación Social ; 46)

Bibliografía p. 000-000
ISBN 978-84-16421-21-3

1. I. Subirats, Joan, pról. II. FLACSO Ecuador (Quito) III. Título IV. Colección

Primera edición: 2015

© Guillaume Fontaine, 2015

© FLACSO Ecuador, 2015
© Anthropos Editorial. Nariño, S.L., 2014
Edita: Anthropos Editorial. Barcelona
www.anthropos-editorial.com
En coedición con la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Sede Ecuador, Quito
ISBN: 978-84-16421-21-3
Depósito legal: B. 0000-2015
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(Nariño, S.L.), Barcelona. Tel.: 93 697 22 96
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Capítulo 4

Teorías

Cualquier análisis de políticas públicas ofrece una visión estilizada de la manera en

que las interacciones políticas, sociales y económicas generan decisiones en el ámbito
de la acción pública. Ver el mundo a partir de un problema científico nos permite orga-
nizar los fenómenos, privilegiar unos y descuidar otros. Antes que por sus tesis, los
enfoques teóricos de análisis de políticas se diferencian por sus objetos, sus problemáti-
cas y el tipo de factores que privilegian para formular una interpretación o una explica-
ción de la realidad. En este capítulo, se elabora una tipología simple de los enfoques
teóricos de análisis de políticas, que permita organizar la discusión a partir de un núme-
ro reducido de categorías. Veremos en qué se diferencian unos de otros, de dónde vienen
y qué aportan al análisis de políticas. La primera sección está dedicada a los enfoques
racionalistas. Recordaremos sus orígenes en ciencia política, con la «revolución» del
mismo nombre, luego expondremos de manera sintética las teorías de la elección racio-
nal y su avatar, la escuela de la elección pública. La segunda sección está dedicada a los
enfoques neoinstitucionalistas. Revisaremos sucesivamente los aportes de la historia, la
sociología y la economía al desarrollo de estos enfoques. La tercera sección está dedica-
da a los enfoques cognitivistas. Veremos su preocupación por los procesos de aprendiza-
je, luego discutiremos la tesis que asimila las políticas públicas a unos paradigmas cien-
tíficos y proseguiremos con una discusión de los límites de la teoría crítica para el aná-
lisis de políticas.

Los enfoques racionalistas

La «revolución conductista»

El análisis de los fenómenos sociales como el producto de conductas —individuales

y colectivas— orientadas por una racionalidad instrumental remonta a Max Weber y a
su obra, Economía y Sociedad (Weber, 2002). Sin embargo, el énfasis en la racionalidad
de las conductas, tan solo se impuso como premisa teórica y metodológica en la segunda
mitad del siglo XX. Tras la Primera Guerra Mundial, el análisis político evolucionó de un
«historicismo desarrollista» hacia un «empirismo modernista» (Bevir, 2006), al sustituir
a la narrativa histórica un acervo de modos de indagación basados en la sicología y los
procesos. Weber observaba que el alcance explicativo de una práctica que multiplicara
las ilustraciones para sostener teorías era limitado. Las ciencias sociales deducían mo-
delos societales a partir de observaciones históricas y pretendían predecir o explicar la
evolución de la sociedad. Así tenemos por ejemplo la «ideología» (en el sentido marxia-
no) de la evolución de la civilización y del progreso, de la superioridad de ciertas razas

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sobre otras, del destino de ciertos países o naciones. Son argumentos falaces según los
cuales la repetición de ciertos fenómenos permitía deducir su regularidad y anticipar
sus consecuencias.
Sin embargo, existía una preocupación por la unidad de observación que nos permi-
tiera explicar lo que está ocurriendo en el mundo, independientemente del momento, de
la duración de los fenómenos y del contexto socio-político. La introducción de la racio-
nalidad instrumental marcó el paso de una práctica interpretativa a una explicativa,
aunque no todas las ciencias sociales se voltearon a los métodos deductivos. Esta unidad
de observación cogió una importancia central, en particular, en ciencia política, hasta
convertirse en la unidad de análisis de lo que podemos asimilar a un paradigma, es decir
un acervo de teorías dominantes que se convierten en una explicación satisfactoria de
problemas considerados como problemas científicos legítimos. Desde luego, esta disci-
plina pudo tomar un rumbo sistemático, cumulativo y explicativo. La ruptura introduci-
da por la racionalidad instrumental, luego el conductismo y las teorías de la elección
racional, consiste en dar un sustento empírico a las afirmaciones de manera deductiva.
Con este enfoque teórico se impuso el uso de las encuestas y estadísticas para proveer
con explicaciones funcionales en vez de históricas, haciendo hincapié en los comporta-
mientos. Estos estudios compartían con el positivismo lógico de Auguste Comte la pre-
misa según la cual existen tres tipos de argumentos: los argumentos de análisis «sobre»
el mundo social, que producen definiciones para cada fenómeno (o conceptos), los argu-
mentos empíricos, procedentes del test de la observación, y los argumentos desprovistos
de sentido analítico (aquellos que no son ni analíticos ni tampoco empíricos) (Sanders,
2010). Eran empíricos, en tanto procuraban un conjunto de argumentos abstractos in-
terconectados, que buscaban explicar un fenómeno, y eran científicos, en tanto consis-
tían en evidenciar la o las causas de un fenómeno.
En los años 1960, esta transformación se radicalizó, cuando las ciencias sociales
aspiraron a analizar la relación entre estos insumos y aquellos productos y resultados,
para formular teorías universales —que trascienden el lugar y el momento— deductivas,
predictivas y averiguables. Según sus principales expositores, la ciencia política debía
producir un conocimiento fidedigno y universal sobre los fenómenos sociales, y hacer
posible el descubrimiento de teorías universales, deductivas, predictivas y averiguables
(Easton, 1953; y Almond, 1960; citado en Bevir, 2006: 592). Esta concepción positivista
de la ciencia política, que daría una mayor legitimidad a la experticia reivindicada por
los científicos sociales, encontró su mayor expresión en la llamada «revolución conduc-
tista», con la multiplicación de los estudios políticos que acudían a métodos económicos
para explicar las conductas individuales y colectivas.
La revolución conductista es un proyecto epistemológico, disciplinar, que rompe con
la filosofía política y se da como ambición predecir estos productos y resultados a partir
de un análisis científico. Sus orígenes se encuentran en la «revolución marginalista» y la
ruptura epistemológica introducida por la separación de la economía y de la política,
tras la publicación por Leon Walras de Elements of Political Economy (1876), una obra
seminal de la economía neoclásica. Entre las obras que marcaron esta «revolución»,
vale mencionar los libros, An Economic Theory of Democracy de Anthony Down y The
Logic of Collective Action de Mancur Olson (Downs, 1957; Olson, 1992).
El conductismo se caracteriza por hacer un uso sistemático de las pruebas empíricas
(en vez de basarse en ejemplos ilustrativos) y del principio de «falsabilidad» de la teoría
o de la explicación, a partir de las tres premisas lógicas de la elección racional (Sanders,
2010). Primero, asume que los argumentos de análisis del mundo social son «tautolo-

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gías útiles» puesto que producen definiciones para cada fenómeno o concepto. Segun-
do, declara que estos argumentos son empíricos y, desde luego, sometidos a la prueba de
la observación. Tercero, considera que los argumentos no empíricos están desprovistos
de sentido analítico. De ahí nace la discusión sobre la existencia de «una» ciencia políti-
ca, en la acepción del positivismo lógico, o si debemos contentarnos con hablar de «estu-
dios políticos» para designar un acervo de disciplinas que incluyen la sociología política,
las relaciones internacionales, la economía política, la comunicación, etc.
En vez de explicar las instituciones a partir de la historia, como lo hacía el institucio-
nalismo clásico en la filosofía política, David Easton plantea analizar la transformación
de las instituciones a través de las demandas y los resultados de la acción del Estado
(Easton, 1957). En lugar del Estado, Easton se preocupa entonces por el sistema políti-
co, visto como un sistema de procesamiento de insumos (inputs) y productos (outputs).
Los insumos incluyen las demandas de los sistemas ecológicos, biológicos, personales y
sociales, en cada sociedad y su entorno internacional. El proceso político consiste en la
conversión de las demandas en productos, gracias a la mediación de los partidos, los
medios de comunicación, los grupos de interés, etc. Este modelo, acoplado con el análi-
sis secuencial de políticas, constituyó el paradigma dominante del análisis de políticas
en los años 1960. Los centros de investigación aplicada, como el Bureau of Applied Social
Research y el Survey Research Center de la Universidad de Michigan, multiplicaron los
proyectos de investigación sobre los problemas políticos. Estos estudios abarcaron pro-
blemas tan heterogéneos como el voto, la participación en actividades políticas, el com-
portamiento de los dirigentes, el actuar de los grupos de interés y partidos políticos
(etc.), con una problemática común: ¿por qué la gente actúa de cierta manera? (San-
ders, 2010: 23). Es una pregunta muy general, por supuesto, que sirve de hilo conductor
para encontrar un punto común a múltiples aplicaciones empíricas de un mismo enfo-
que teórico. Parten de una premisa que orienta la definición de los problemas (pregun-
tarse por qué la gente actúa de cierta manera, es tan solo una manera de formular un
problema de investigación), privilegian cierto tipo de información, elaboran técnicas
para conseguirla y procesarla y llegan a comprobar teorías.

Las teorías de la elección racional

Entre las teorías generales procedentes del conductismo, las teorías de la elección
racional se impusieron paulatinamente, más allá del análisis político, como un paradig-
ma dominante en ciencias sociales, a veces identificado como la vía convencional (mains-
tream) en ciencia política y en micro-economía (Balme y Brouard, 2005). Proponen un
acervo de modelos explicativos desarrollados a partir de un método común. Comparten
con este último la ambición de producir una teoría general de la cual se deducen hipóte-
sis por aplicar y poner a prueba de los datos empíricos. Desde el origen, las teorías de la
elección racional fueron positivistas, en el sentido de incorporar argumentos abstractos
interconectados (afirmación, definición, hipótesis empíricamente averiguable) que bus-
caban explicar un fenómeno de manera causal.
Estas teorías se basan en cinco premisas (Hindmoor, 2006). En primer lugar, la ac-
ción colectiva y la vida de la sociedad se rigen por el «individualismo metodológico», es
decir que el entorno económico, social y político (las estructuras) es producto de las
interacciones, las preferencias y las decisiones de los individuos (o agencias). En segun-
do lugar, los individuos actúan conforme una racionalidad instrumental, es decir bus-

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can sistemáticamente la mejor adecuación de los medios para conseguir sus fines, en
función de la información disponible y de la anticipación de costos y beneficios que
conllevará su acción o su inacción. En tercer lugar, estos individuos son egoístas y sus
acciones son motivadas por el interés personal, antes que por aquel de los demás o por el
interés general. En cuarto lugar, su actitud ante las instituciones y la acción pública se
rige por un «individualismo político», es decir en función de la satisfacción de sus prefe-
rencias personales. Por último, las teorías de la elección racional comparten el método
deductivo basado en la utilización de modelos analíticos para probar hipótesis formula-
das in abstracto.
La tesis del homo œconomicus, que da lugar al enfoque racionalista, viene de la
economía clásica desarrollada por Adam Smith: en la situación de mercado ideal, la
oferta y la demanda se ajustan permanentemente a través de los precios, negociados
entre individuos cuyo comportamiento es a la vez egoísta, racional y predecible. Es
egoísta, pues ellos persiguen la satisfacción de sus intereses personales. Dado que estos
intereses están limitados por los intereses de los demás, los individuos tienen que nego-
ciar, transar, conquistar para satisfacerlos, lo cual da lugar a una dinámica infinita de
ajustes entre las aspiraciones de los unos y de los demás (los que compran y los que
venden, los que conquistan y los que están conquistados, los fuertes y los débiles, etc.).
Ello se vuelve progresivamente un modelo explicativo de cómo se construyen las socie-
dades. Es un comportamiento racional, pues a partir de esta persecución de intereses,
los individuos realizan cálculos en los cuales contrastan los beneficios y costos de una
actividad o de un bien. La preferencia por el status quo o el cambio depende de una
anticipación de los costos y beneficios de la situación futura (t2), en la cual el producto
de la relación costos/beneficios supera aquel de la situación presente (t1). Ningún indivi-
duo racional acepta el cambio si no es para mejorar su situación, al no ser que sea por la
acción coercitiva de un tercero. Por último, es predecible, porque este cálculo de costos/
beneficios es objetivo u objetivable: el interés personal se refleja en los objetivos y las
metas de las acciones. Es posible modelizar las conductas (individuales y colectivas) a
partir de las nociones de interés y de optimización de beneficios, para predecirlas.
A partir de esta tesis, han surgido varias teorías, una de las cuales ha hecho aportes
significativos e incluso trascendió la economía y la ciencia política: la teoría de juegos.
Es una expresión modelizada de las teorías de la elección racional, a partir de la elabora-
ción de variables cuantitativas y posibles escenarios que simulan trayectorias en una
sucesión de elecciones, para observar y predecir comportamientos individuales y colec-
tivos (Shubik, 1992). Una de las aplicaciones más famosas de la teoría de juegos es el
dilema del prisionero. En este juego, tras un delito dos individuos sospechosos están
aislados para ser cuestionados por la policía. Existen cuatro situaciones posibles, en
función de la conducta de cada uno: ambos niegan su responsabilidad en el delito (a),
ambos la confiesan (b), uno confiesa mientras el otro niega (c), cada uno acusa al otro y
niega su responsabilidad (d). En cada escenario hay un castigo diferente, que premia la
cooperación y la dimisión: en el escenario (a), el de cooperación, el castigo es nulo pues
ambos salen libres; en el escenario (d), el de dimisión, el castigo es máximo pues el que
está acusado recibe la pena máxima; en los escenarios (b) y (c), el castigo es moderado.
En este dilema, el escenario más frecuente, producto del cálculo racional, es aquel de la
dimisión.
Encontramos aplicaciones de estas teorías al estudio de los comportamientos electo-
rales, la acción colectiva (participación en actividades políticas, comportamiento de las
elites, partidos políticos y movimientos sociales) y hasta la acción de los estados (realis-

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mo, en relaciones internacionales). La gestión de los bienes de uso común (como el
agua, los bosques, las tierras) muestra que el interés particular de cada uno conspira en
contra del interés general. El realismo en relaciones internacionales explica el potencial
de cooperación entre estados-naciones, en un sistema internacional «anárquico» donde
no hay autoridad soberana, la creación y duración de las alianzas y los organismos
internacionales, o aún las circunstancias en las cuales unos países inician conflictos
armados.
Las teorías de la elección racional sirven también a analizar las relaciones entre el
poder ejecutivo y el legislativo o entre el ejecutivo y la burocracia y las agencias de
regulación en términos de relaciones «principal-agente» (es decir, entre una entidad
tomadora de decisión y otra, ejecutora de esta decisión) (Hindmoor, 2010). Con ellas, la
sociología de la acción pretende explicar problemas y de conductas egoístas (free riders)
en la acción colectiva. Otro ejemplo es cómo el número y la identidad de los actores con
capacidad de bloqueo (veto players) determina el carácter y la estabilidad de los sistemas
políticos, la duración de las políticas públicas y la influencia de los actores en la elabora-
ción de la agenda política. Por otro lado, la economía política constitucional analiza
cómo las reglas constitucionales son elaboradas por unos actores políticos interesados y
por la relación empírica entre crecimiento económico y libertad política.
Todo lo que se puede decir de positivo a propósito de las teorías de la elección racio-
nal puede ser considerado como una debilidad, pero es innegable que un aspecto impor-
tante de esta teoría es su habilidad a simplificar situaciones complejas para encontrar
explicaciones. Según Andrew Hindmoor, semejante versatilidad se debe al hecho de que
estas teorías proponen una simplificación susceptible de generalización, ante la comple-
jidad de la política y de los procesos de toma de decisión (Hindmoor, 2010). No explican
todos los eventos, pero dan cuenta de una tendencia general, de un modelo de compor-
tamiento a partir de los aspectos claves de una situación. Cualquier situación compleja
está empobrecida desde el momento en que se la simplifica, pero al mismo momento es
necesario simplificarla para entenderla. En este juego intelectual infinito, las teorías de
la elección racional permiten encontrar una clave explicativa.
Los enfoques racionalistas pueden asimilarse a un paradigma maduro, en el sentido
de Kuhn, primero por el hecho de haber sobrevivido cincuenta años, segundo por haber
generado un cuerpo de literatura significativo, tercero porque logran explicar proble-
mas legítimos, reconocidos por la comunidad científica, más allá de la ciencia política,
cuarto por haber absorbido, actualizado o modernizado ciertas teorías, como aquellas
de la racionalidad limitada y del incrementalismo, y quinto por ser cuestionadas frontal-
mente desde hace treinta años. Esto empezó en los años 1980, con los planteamientos
neoinstitucionalistas, que abordaremos en la segunda sección de este capítulo. Pero se
dio también por un cuestionamiento más epistemológico que teórico, es decir que el
primer límite que se vio a este paradigma es el alcance limitado de los aportes empíricos
de las teorías de la elección racional, por su propia ambición de ser una teoría exacta y
por evacuar problemas que pueden ser problemas sustanciales de análisis de políticas
públicas (Green y Shapiro, 1994). También, fue criticado por modificar la perspectiva
para que satisfaga la teoría, esta es una crítica mayor, pues va en contra de la adecuación
de la realidad con el pretexto de una mayor cientificidad, una manipulación de los he-
chos, de los datos incluso, a través de la pregunta y del método de investigación.
Una crítica mayor se dirige a la dimensión ideológica de la escuela de la elección
pública, que conlleva a una ruptura del diálogo con otros enfoques (una inconmensura-
bilidad de las teorías). Esto es parte de la madurez de un paradigma: en un momento

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dado el consenso es tal que se consolida un sentimiento de pertenencia a una comuni-
dad epistémica, pero viene alguien a decir que las cosas no son así, empieza a convencer
a nuevos alumnos y de pronto aparece una escuela o se consolida una escuela existente,
que critica al paradigma. Lo que se observa en este momento de inconmensurabilidad
es que no hay diálogo posible entre las teorías pues no hay un lenguaje, un referencial,
un significado común. Los congresos académicos son el teatro de esta inconmensurabi-
lidad, pues los eventos (simposios, paneles y mesas) se organizan de manera separada,
hay muy pocos eventos donde encontramos en la misma mesa una ponencia con un
enfoque racionalista y ponencias con otros enfoques, en general las ponencias se agru-
pan por enfoques, más que por temas. Más allá de la discusión que interesa a un libro de
análisis de políticas públicas, en el quehacer diario de nuestras disciplinas, es mucho
más fructífero hablar entre nosotros, entre los que parten del mismo enfoque, pues
tenemos las mismas preocupaciones, manejamos el mismo lenguaje, las mismas herra-
mientas, y desde luego creamos algo. Ahora bien, esto está bien solo hasta cierto punto,
cuando la teoría deja de contestar las objeciones que se le formula.
Hay otras críticas más fundamentales, en particular la que atañe al espíritu positivis-
ta de las teorías de la elección racional (Green y Shapiro, 1994). Si nos preocupamos
solo por lo que es explicable, porque solo esto es comprobable o científico, entonces
dejaremos de lado un sinnúmero de problemas políticos y daremos una visión demasia-
do simplificada de los procesos políticos o una dimensión demasiado pesimista de los
mismos. Pero la mayor crítica no está en esta visión pesimista sino en el efecto perfor-
mativo de la teoría y en la tendencia a desarrollar razonamientos circulares, o el hecho
de privilegiar un problema porque es explicable, cuando en realidad no es el problema
principal que deberíamos explicar.
Un típico caso es hacer énfasis en las conductas de los funcionarios públicos para
explicar la efectividad y la eficacia de las políticas públicas. Si asumimos que las conduc-
tas racionales determinan la orientación de los fenómenos sociales, entonces también
podemos asumir que la racionalidad de todos los actores partícipes de una política deter-
mina la suerte de esta política. El problema está en definir los actores científicamente
observables con esta premisa. ¿Los electos? De hecho, a partir del ciclo de las políticas, se
puede determinar momentos críticos en los cuales los intereses, en particular el de ser
electo, de los políticos determinan la orientación de las políticas. ¿Los burócratas? En
efecto, podemos encontrar un cierto grado de racionalidad en las conductas de los funcio-
narios ubicados en un rango inferior en la escala de poder, y la hipótesis es que estas
conductas son explicativas de las políticas. En este sentido, se desvirtúan otras variables
explicativas como las convicciones, las ideas, los valores, la relación entre los burócratas y
las instituciones. Entonces vemos que hay cierto peligro en reducir la predicción a un tipo
de comportamiento y dar una visión excesivamente simplificada de la política pública.
Además, existe un tercer tipo de actores, mucho más difícil de estudiar sistemática-
mente: el público. A propósito de la elaboración de agenda, se visualiza este problema
como el ciclo de atención a los temas de políticas. La importancia social o política de un
tema, no necesariamente justifica que se lo estudie científicamente. Recordemos que
esta importancia es relativa, no hay temas definitivamente fuera o dentro de la agenda
de investigación. En un momento dado se priorizan algunos y por imitación o difusión
se multiplican los estudios sobre estos temas, como fue el caso de la planificación, las
burocracias, las elites, los programa de ayuda condicionada, etc. A parte de ello, en la
opinión pública hay ciclos de atención a los temas, que alteran los acontecimientos
externos, los choques económicos, los fenómenos naturales, lo cual incide en el grado de

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importancia relativa que tienen en la agenda de gobierno (Baumgartner et al., 2008). Por
supuesto, se hacen encuestas y paneles para conocer estos ciclos, de hecho el marketing
político ha avanzado mucho desde los años 1960 para conocer o anticipar el comporta-
miento de categorías de la población o sociotipos. Estas categorías se construyen a par-
tir de variables sociales y económicas (como la educación formal, los hábitos culturales,
el nivel de vida, etc.), que determinan un perfil de actores colectivos cuya conducta se
puede analizar como algo predecible.

La escuela de la elección pública

En el ámbito del análisis de políticas públicas, el conductismo ha dado lugar a la

escuela de la elección pública. La noción de elección pública deriva directamente de
aquella de elección racional, y es una aplicación de la misma a la acción colectiva. La
dimensión estatal de la elección pública parte de una preocupación por los equilibrios
presupuestarios y es consustancial de la discusión que se inició tras la Segunda Guerra
Mundial sobre el rol del Estado en la economía. El impacto de las teorías de la elección
racional fue magnificado por la creación de la Sociedad de la Elección Pública (Public
Choice Society), por James Buchanan, que tuvo una gran influencia en las políticas neo-
liberales llevadas a cabo en Estados Unidos, luego en el mundo en los años 1990 (Hind-
moor, 2006: 7-13). Buchanan (1919-2013) se graduó por la Universidad de Chicago —
que encarna la ortodoxia de la economía neoclásica— con una tesis doctoral sobre la
equidad fiscal en Estados Unidos, antes de integrar la Universidad de Virginia y crear un
centro de estudio de políticas públicas. Su tesis es que la «constitución económica» de
muchos países está diseñada para perjudicar a los ciudadanos, puesto que da oportuni-
dades a pequeños grupos de ganar a costa de los demás, a través del cabildeo y de la
incidencia política.
Dos fenómenos fueron identificados desde temprano por la escuela de la elección
pública: la capacidad de los burócratas de controlar el proceso político y el gasto públi-
co, y la capacidad de los grupos de interés de incidir en las decisiones de los electos para
captar recursos públicos (rent-seeking) (Hindmoor, 2010: 129). La escuela de la elección
pública plantea que el efecto perverso de haber traducido «Estado desarrollista» como
«Estado proteccionista» o «Estado paternalista» ha conllevado a la multiplicación de los
grupos de interés, los cuales siempre defienden sus intereses propios y generan un efec-
to cumulativo de incremento del gasto público. La multiplicación de los grupos de inte-
rés y su diseminación en la sociedad generan una tendencia al patronazgo y problemas
que afectan el funcionamiento del servicio público y la administración del Estado. Esta
es la idea clave que desarrollan todos los teóricos de esta escuela, desde James Bucha-
nan hasta Gordon Tullock, pasando por William Niskanen (Hindmoor, 2006). Es decir
que hay un prejuicio a priori en contra del Estado, por la presión ejercida por los grupos
de interés económicos y sociales. Este prejuicio tiene fundamentos teóricos, por supues-
to, pero también ideológicos.
Si la presión ejercida en el Estado por los grupos de interés afecta el gasto público, la
pregunta es: ¿quién asume este costo? La respuesta es que los costos generados por la
incidencia ejercida por pequeños grupos que representan a ciertos sectores de la pobla-
ción o de la economía, son soportados por el conjunto de la sociedad. En este sentido,
los grupos de interés actúan como monopolios que constituyen fallas del mercado. El
poder de los grupos de interés se convierte en un problema económico, como lo expresó

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Gordon Tullock en «The Welfare Cost of Tariffs, Monopolies, and Theft» (1967). Tullock
(1922-) egresó también de la escuela de Chicago y colaboró con Buchanan a la publica-
ción de The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy (1962)
y a la fundación de la Sociedad de la Elección Pública y a su revista académica Public
Choice. Su tesis es que el Estado no tiene interés en conceder privilegios de monopolio a
una empresa, al no ser que ésta lo presione a través de los responsables políticos (Hind-
moor, 2006: 155-180).
En cambio, las empresas sí tienen interés en invertir dinero para conseguir estos
privilegios. Por su lado, los políticos involucrados en la contienda electoral elaboran sus
programas respectivos en función de clientelas electorales, necesitan recursos para di-
fundir sus ideas y pueden caer en la tentación de aprovechar su capital político para
preparar su reconversión en el sector privado, gracias a un cargo de ejecutivo. Ello les
lleva a entenderse con los actores económicos, en particular los más poderosos o aque-
llos que aprovechan las fallas del mercado como son las situaciones de monopolio. Estos
últimos hacen cabildeo en distintos momentos del proceso político, en particular a tra-
vés del financiamiento de las campañas electorales y cuando se delibera sobre la adop-
ción o la reforma de una ley.
La forma de influencia más común que ejercen estos grupos sobre el Estado es el
cabildeo (lobbying), es decir una manera de conseguir ventajas, en general económicas,
por parte del Estado a través de la negociación o la presión directa sobre un sector del
gobierno o del legislativo. Estas «ventajas» pueden consistir en el incremento de los
incentivos positivos (subsidios) o en la reducción de los incentivos negativos (exención
de impuestos). En efecto, los grupos de interés no desaparecen, se multiplican por efec-
to demostrativo: si un grupo consigue una ventaja por parte del Estado, ¿por qué no
harían lo mismo otros grupos? Dicho sea de paso, algunos de estos grupos son más
conocidos que otros, como el complejo militar-industrial, la National Rifle Association,
el lobby agro-industrial o la industria petrolera. (La noción de incidencia política pros-
pera, en particular en países en crisis. Hay escuelas de incidencia pública, seminarios
dedicados a cómo ejercer presión sobre el Estado, y podemos ver en una perspectiva
más general, una prolongación de las teorías del pluralismo, formuladas en los años
1950, sobre la incidencia en las políticas públicas de ciudadanos, redes y grupos de
presión.)
Ello desemboca en el segundo problema planteado por el modelo de Estado desarro-
llista y es el tamaño del gasto público. Para la escuela de la elección pública, la elabora-
ción del presupuesto del Estado debería pensarse como un ejercicio que parte desde
cero y a partir del cual se justifique cada gasto. Ello daría lugar a un modelo de equili-
brio general, en el cual cada centavo que gaste el Estado estaría maximizado por la
inversión pública. Sin embargo, en la práctica esto no es posible, pues un gobierno no
puede dedicar seis meses del año a elaborar un presupuesto que luego gastaría en seis
meses. En la práctica, lo que se hace es negociar al margen y arreglárselas (muddling
through) con los grupos que hacen antecámara para incidir en la orientación presupues-
taria del Estado. Este arbitraje es el que nos lleva a repensar la relación entre el presu-
puesto y las políticas públicas. La propuesta es la que se aplica en la mayoría de los
países, que consiste en elaborar presupuestos plurianuales y prever mecanismos de eva-
luación anual, que permiten ajustar ciertos rubros a costa de otros, en función de la
coyuntura (Pennant-Rea, 2000). Obviamente, los ciclos electorales inciden también en
esta evaluación ex-post del gasto público.
Tanto los actores políticos como los económicos contribuyen entonces a la captación

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de recursos económicos que constituyen una pérdida para la sociedad, ya que no contri-
buyen a incrementar el bienestar general. Según Tullock, el costo real de esta captación
de recursos se expresa con la adopción de leyes ineficientes o al servicio de grupos de
interés. No basta con que los grupos de interés negocien prebendes con los profesionales
de la política, es el sistema político que genera este desequilibrio. Luego de su formula-
ción, la teoría de la captación de rentas dio lugar a múltiples estudios sobre las estrategias
electorales, los gobiernos locales, las privatizaciones, las estructuras de gestión de las
empresas multinacionales, la industria del armamento, etc. Este éxito se puede explicar
por la versatilidad de la tesis de la «sociedad de la captación de rentas» (Hindmoor, 2006).
Aunque esta última fue inicialmente formulada a partir de los costos inducidos por los
monopolios, también puede ser utilizada para explicar otras fallas del mercado, como los
contratos públicos, los subsidios, los créditos a la exportación, etc. Por otro lado, la valo-
ración económica de estos «privilegios» otorgados por el Estado alimentó la crítica neo-
liberal del Estado de bienestar y la teoría de Tullock fue recuperada por los partidarios de
una reducción drástica del gasto público y del «adelgazamiento» del Estado.
Estos acuerdos dan lugar luego a un tráfico de votos (logrolling o vote trading), en el
cual los diputados acuerdan en apoyar mutuamente sus mociones o propuestas de ley.
En este sistema, hay a la vez la idea de defender el interés general (la sumatoria de los
intereses particulares) y la de una competencia entre los grupos de interés (los recursos
son limitados), y el compromiso de los electos radica en defender los intereses de sus
electores en Washington D.C. contra los intereses de otros grupos, o de representar a su
Estado frente a los demás.
Al fin y al cabo, si bien es cierto se puede asumir la existencia de relaciones privile-
giadas entre estos sectores y el poder político, lo que es muy difícil es conocer el costo
real de esto. El efecto cumulado de estas tendencias es un incremento absoluto (en
valor) y relativo (en porcentaje del PIB) del gasto público. Según Ruppert Pennant-Rea,
en los países de la OCDE en los años 1950, el gasto público ya superaba el 40 % del PIB
y no dejó de incrementar hasta los años 1970, llevando al Estado a endeudarse para
seguir respondiendo o atendiendo las crecientes demandas sociales (Pennant-Rea, 2000).
Tullock calculó que el costo de esta complicidad alcanzaba un 50 % del PIB de Estados
Unidos en 1988 (citado en Hindmoor, 2006). Ello dice implícitamente que la mitad de la
economía de este país depende de la administración pública, que es una economía clien-
telar, lo que suscita mucha resistencia y críticas en el caso de Estados Unidos, país de la
democracia, del liberalismo y de la «buena» gobernanza.
Detrás de esta demostración está la idea que este dinero está usurpado, desviado de
la sociedad y que la mitad de la riqueza producida se perdería en estos circuitos. En este
punto se desvela el grado de ideologización de la escuela de la elección pública. En
efecto, para llegar a esta cifra, hay que dar un significado al pacto entre la burocracia
estatal y los grupos de interés que no es solamente la incidencia política, hay que asumir
que hay una voluntad deliberada y perversa, depredadora, encarnada por los funciona-
rios del Estado de sacar provecho del sistema. Los funcionarios están en oficio, no por
una mística de su función de servidores públicos sino por el interés de sacar provecho
del Estado. Es el prejuicio que caracteriza y orienta toda la producción de esta escuela y
que trata de ser consistente con las premisas del conductismo —racionalidad, egoísmo y
predecibilidad—, con la tesis de la captación de renta. Según esta tesis, la captación de
renta es el motivo de los funcionarios públicos y de los grupos de interés, que hace que se
genera una relación perversa a costa de la sociedad a través del Estado.
El cálculo de Tullock descansa en el prejuicio según el cual todo impuesto o toda

97
retención, todo subsidio o todo gasto público, es un «costo» o una «pérdida» para la
sociedad. En este cálculo, los costos ocasionados por las leyes «ineficientes» no son
deducibles de las ganancias diferidas. Ahora bien, sabemos que se trata de una discu-
sión ideológica. Más allá de pensar el presupuesto del Estado como una totalidad, cabe
ver los sectores y las partidas que no tienen las misma lógica. Algunas significan un
gasto neto (los gastos de salud, por ejemplo) hasta que se puedan medir los ingresos que
permiten (una población sana con una vida larga es una ganancia, no solo en términos
morales sino para la economía de una sociedad).
Para superar este problema, Tullock formula cuatro recomendaciones: el voto a la
mayoría de cada ley para limitar los acuerdos entre diputados de distintos partidos; un
uso más frecuente del referéndum sobre las preferencias de la ciudadanía, para contor-
nar las transacciones entre los políticos y los grupos de interés; imponer un criterio de
presupuesto equilibrado, para restringir el tamaño de la torta que se podrían repartir los
grupos de interés; limitar directamente el tamaño del gobierno, para reducir el gasto
público.
De la reflexión general sobre las causas del déficit público, deriva un análisis particu-
lar de la gestión del sector público. Es allí donde se ha politizado la discusión, pues en
parte se concretó en decisiones que llevaron a la reducción, la eliminación o la privatiza-
ción de sectores tradicionalmente del dominio del Estado. Si el gobierno es el problema,
la única manera de resolverlo es reduciendo el dominio del Estado y su aparato burocrá-
tico. Esta teoría fue asumida en los años 1980 por los gobiernos conservadores del Rei-
no Unido y de Estados Unidos, que impulsaron políticas monetaristas, entre otras cosas,
a través de la privatización de empresas públicas y la reconfiguración de la administra-
ción pública a través del modelo de «nueva gestión pública» (new public management),
que consiste en gran parte en aplicar al mismo Estado reglas del mercado o reglas apli-
cables a entidades privadas. En su libro, Reaganomics (1988), William Niskanen descri-
be cómo incidió en la política económica llevada a cabo en Estados Unidos por el Presi-
dente Ronald Reagan, en los años 1980. El origen de las fallas del Estado o del gobierno,
según él, radica en la capacidad de los burócratas de controlar los procesos políticos y el
gasto público. De ahí viene la famosa frase de Reagan (en su primer discurso inaugural,
el 20 de enero de 1981): «In this present crisis, government is not the solution to our
problem; government is the problem», repetida ad nauseam por sus epígonos neoliberales
en aquella época. Este último punto es consistente con el argumento de Richard Balme
y Sylvain Brouard, según quien la escuela de la elección pública representa la vertiente
pública de la economía neoclásica, cuyo método —la modelización microeconómica—
está puesto al servicio de la tesis de un «Estado óptimo-mínimo» que debería limitar su
actuar a la corrección de las fallas del mercado (Balme y Brouard, 2005).
Antes de graduarse en Harvard con una tesis sobre las ventas de bebidas alcohólicas,
Niskanen (1933-2011) fue alumno de Milton Friedman y de la Escuela de Chicago a
inicios de los años 1950. Propuso una interpretación radical de las causas del déficit
público en Bureaucracy and Representative Government (1971). Su tesis descansa en dos
argumentos: por un lado, los funcionarios del Estado tienen interés en maximizar su
presupuesto, por otro lado, ellos lo logran a menudo gracias a su acceso a la información
y su capacidad de formular ultimatos a los electos bajo la autoridad de los cuales se
encuentran (Hindmoor, 2006: 137-143). Al no ser una entidad con fines de lucro, la
administración pública depende de la asignación presupuestaria del Estado, por la cual
los funcionarios compiten entre servicios y ministerios. En la medida en que estos últi-
mos no pueden recibir incentivos por la racionalización de las ganancias de su organiza-

98
ción, la mejor manera de mejorar su situación personal (poder, riqueza, prestigio, segu-
ridad, etc.) es por el incremento del presupuesto que manejan a través de su servicio. Por
otro lado, su capacidad de presionar los electos es proporcional a la información que
detienen sobre el costo real de los productos de una política. Por lo tanto, el objeto de la
negociación entre burócratas y políticos no es la eficiencia de la política, sino un punto
de equilibrio entre el costo total de esta última y los beneficios individuales que puede
sacar cada grupo. Ello genera un sobre-costo para el Estado, comparado con lo que
costaría el mismo servicio en el sector privado o un servicio público en competencia.
Esta tesis plantea, por un lado, que los funcionarios tienen interés en maximizar su
presupuesto, en aplicación estricta del conductismo a los comportamientos burocráti-
cos. Son máquinas depredadoras que buscan dónde está la plata. Defienden una posi-
ción, tienen intereses particulares dentro del aparato público por incrementar su parti-
da presupuestaria. Por lo general son motivaciones que entran en el razonamiento de la
elección racional o del instrumentalismo racional. Puede ser por seguridad, pues tener
un presupuesto mayor autoriza una mayor flexibilidad a la hora de gastar; puede ser por
codicia, pues el incremento del presupuesto garantiza una mayor retribución y un ma-
yor poder en la relación interna a la burocracia y entre ésta y los grupos de interés;
puede ser porque permite tener una gestión más laxista, con menor control de eficacia
del gasto. Por otro lado, la tesis de Niskanen plantea que los grupos de interés logran
hacer presión sobre estos funcionarios por su capacidad de información y de organiza-
ción, en particular en campañas electorales, cuando se juegan los pactos entre los candi-
datos y el electorado. En este momento se generan pactos o alianzas perversas entre un
sector del Estado, una categoría de la burocracia, y un sector de la sociedad, una catego-
ría de intereses privados.
Algunos observan que los funcionarios maximizan su presupuesto discrecional, más
que el presupuesto total de su servicio administrativo (Migue y Belanger (1974), citados
en Hindmoor, 2006: 144). Otros mostraron que la figura del «maximizador de presu-
puesto» no corresponde al comportamiento de los altos funcionarios, que tienen un
mayor interés en reestructurar su servicio (bureau-shaping) para concentrarse en activi-
dades estratégicas (Dunleavy, 1985; citado en Hindmoor, 2006: 145). Según una de las
variantes de la escuela pública, hay dos presupuestos dentro de una administración
pública y esto se traduce en dos conductas distintas: los funcionarios de rango alto y
medio y aquellos de rango bajo y medio. Dentro de la burocracia, los funcionarios que
ejercen funciones ejecutivas están evaluados con base en sus acciones, entonces tienen
interés en optimizar su presupuesto, en particular el presupuesto discrecional; mientras
que los demás tienen interés en garantizar una mayor base para enfrentar eventuales
imprevistos. Esta distinción entre dos tipos de burócratas ayuda a entender por qué los
primeros fueron proclives al desarrollo de la nueva gestión pública en los años 1980, en
la cual se evalúa la gestión por resultados, que obliga a los responsables a justificar la
ejecución de las políticas con indicadores cuantitativos (Kübler y de Maillard, 2009).
Cabe dividir la burocracia entre varios sectores y varios comportamientos, puesto
que, fuera del tipo ideal de burocracia weberiana, no existe una categoría uniforme de
burócratas, en realidad, dentro de la burocracia, hay distintos grupos que compiten
entre sí y tienen intereses propios. Ello hace que —aún asumiendo que todos persigan la
satisfacción de sus intereses particulares y egoístas a través de la maximización de su
presupuesto— compiten entre sí. Entonces estos comportamientos individuales no ex-
plican el déficit del presupuesto del Estado. En realidad, aplicando stricto sensu el teore-
ma de la elección racional, la misma competencia dentro del aparato estatal debería

99
generar unos mecanismos que frenen o impidan el crecimiento de este déficit, en parti-
cular en situaciones de escasez por crisis económica. Desde el momento en que se apli-
can políticas monetaristas de restricción presupuestaria, la competencia entre los secto-
res de la burocracia se vuelve más áspera. Pero esto se puede interpretar de dos mane-
ras: el hecho que la competencia sea más áspera neutraliza el efecto cumulativo del
cabildeo y de la presión de los grupos de interés, o por lo contrario, el hecho de que haya
más competencia genera más endeudamiento. Para zanjar, hay que analizar caso por
caso cómo se negocian las partidas presupuestarias por parte de las agencias del Estado.
¿Cómo indujo este razonamiento la formulación de recomendaciones de reformas
que llevarían a la configuración del modelo de nueva gestión pública? La primera reco-
mendación de Niskanen consiste en incentivar a los funcionarios a reducir su presu-
puesto, por ejemplo a través de bonos salariales o del incremento del presupuesto dis-
crecional que ellos manejan. En todo presupuesto de administración pública, hay una
parte discrecional que sirve para enfrentar imprevistos, flexibilizar ciertos procesos,
facilitar ciertas negociaciones.
En segundo lugar, Niskanen recomienda modificar la composición de las comisio-
nes legislativas para volverlas más representativas de la opinión pública. Aquí hay una
idea muy liberal según la cual el control del poder ejecutivo viene del legislativo, y tal es
particularmente el caso en Estados Unidos, pues el momento en que toda la política del
ejecutivo se puede validar o paralizar es en la discusión del presupuesto en el Congreso
(como lo recordó el conflicto que opuso al Presidente Barak Obama y a los senadores
demócratas a la mayoría conservadora de la Cámara de Representantes a propósito del
presupuesto de seguridad social, que desembocó en el cese de todas las actividades del
gobierno federal por dos semanas, en octubre de 2013). En efecto, si se concibe así el rol
del legislativo, se puede esperar que, al dar una mayor representación de la opinión
pública (no solo de los grupos interés) en estas comisiones, se puede incidir e inflexionar
ciertas políticas, ciertas decisiones del ejecutivo. Este ajuste marginal, que ya encontra-
mos en Lindblom, es lo que define las políticas públicas desde el enfoque racionalista:
éstas consisten en ajustes perpetuos, al margen, que responden al elector mediano. Esta
simplificación extrema muestra que, en efecto podemos encontrar un hilo conductor a
partir del cual reconstruir una explicación. Pero al mismo tiempo, por simplificar al
exceso una situación, la misma teoría trasviste la realidad y se corre el riesgo de sesgar el
análisis.
Esto funciona en un régimen bipartidista, donde solo hay dos partes involucradas en
el debate y no hay diseminación de los votos. En algún momento, la decisión depende
del voto que pasa de un lado al otro, conforme lo plantea el modelo de equilibrio de
Downs (Downs, 1998). El modelo de equilibrio de Downs parte de la doble premisa,
según la cual las personas persiguen sus intereses propios para elegir y las preferencias
de la mayoría de los electores son estables, es decir que no cambian entre dos elecciones.
Por lo tanto, los partidos compiten para captar el sufragio del elector mediano, centrista
o indeciso, que se encuentra en la frontera teórica entre los dos partidos. Para conseguir
este sufragio los partidos no pueden plantear propuestas muy diferentes, muy contras-
tadas, pues la situación del elector o de la electora en el espectro político hace que la
decisión o la elección no radica en una contraposición entre todo o nada, sino en un
ajuste marginal sobre temas particulares.
En cambio, en sistemas multipartidistas, la fragmentación del poder legislativo obli-
ga a la conformación de alianzas sobre cada tema. Entonces, la idea según la cual las
comisiones pueden ayudar a controlar el gasto público se debe tomar con cautela. En

100
cuanto al argumento de equilibrio, se ha mostrado que la necesidad de garantizar presu-
puestos máximos por los burócratas puede ser más apremiante en Estados Unidos, don-
de éstos dependen del gobierno de turno y de la orientación política de los electos, que
en la mayoría de los países europeos, donde los funcionarios de carrera son reclutados
por concurso (Peters, 2001; citado en Hindmoor, 2006: 150).
La tercera recomendación es garantizar una mayor «competitividad», un término
ajeno al vocabulario de la teoría clásica de la administración pública, al generar una
competencia entre los servicios de la administración pública o entre estos últimos y el
sector privado. Este es el punto de enganche de toda la reflexión sobre la nueva gestión
pública, al plantear la necesidad de acabar con el monopolio de facto y la ausencia de
rendición de cuentas de la cual goza la burocracia en el modelo weberiano de adminis-
tración pública. Para Niskanen, puesto que este régimen de excepción perjudica a la
sociedad, a través de las alianzas que forman los burócratas con ciertos grupos de inte-
rés, hay que romperlo y obligar a la administración pública a competir interna y exter-
namente. Entonces el presupuesto público no está elaborado solamente por el Estado
sino también por el mercado. En ciertos casos se crean nuevas alianzas con el sector
privado (sociedades de economía mixta, cuasi-ONG, etc.) en las cuales el Estado mantie-
ne una participación mayoritaria o una minoría de bloqueo y, desde luego, cierto con-
trol, pero depende de la inversión privada. En otros casos llegamos a programas de
privatización, empezando por las olas de reformas estratégicas en sectores como la in-
dustria pesada, las telecomunicaciones o la energía, con la premisa según la cual, si las
leyes del mercado imperan, los actores privados están más preparado a defender los
intereses de la sociedad.
Al fin y al cabo, para esta escuela, hay un problema inherente a la política monetaria
(incluso en áreas de moneda única, como el euro o el dólar) y es que ésta es exitosa o
satisfactoria a corto plazo pero puede tener efectos nefastos a mediano y largo plazo,
por el doble efecto de costos difusos y diferidos. Son difusos pues, por ejemplo, si un
gobierno aumenta el impuesto sobre el valor agregado, todo el mundo está afectado por
este incremento, lo que toleran menos los ciudadanos es un incremento de impuesto
que no se impone a los demás. Por ello el impuesto sobre el valor agregado es el instru-
mento fiscal más fácil de manipular para incrementar el presupuesto del Estado. Son
diferidos pues la política monetaria de hoy tiene efecto en la generación de mañana, en
particular en lo que atañe a las prestaciones de jubilación y a la generación de empleos.
(Hoy, por ejemplo, existe un problema mundial de insolvencia del modelo histórico de
seguridad social, el régimen general, en el cual cada generación cotiza para la próxima,
que lleva a revisar al alza la edad de jubilación y la duración de cotización necesaria para
beneficiarse de una pensión completa.)
Teóricamente, desde el enfoque de la elección pública, gobernar consiste en arbitrar
entre el incremento o la reducción del gasto público y de los impuestos. Prácticamente,
el gasto público no decrece y es excepcional que los impuestos lo hagan. Estas son las
dos variables sobre las cuales incide la política, para entender la interacción entre la
escuela de la elección pública y las políticas monetaristas, que luego dio lugar a la doctri-
na de la nueva gestión pública. En un régimen democrático, es normal que haya parti-
dos políticos cuyos programas electorales contemplan más gasto público, financiado
por más impuestos, que compiten con partidos cuyo programa contempla menos gasto
y menos impuestos (Pennant-Rea, 2000). Esto es un esquema clásico de competencia
entre partidos progresistas y conservadores. Lo que no es normal, pues es una deshones-
tidad intelectual, es vender la idea según la cual se puede incrementar el gasto público y

101
reducir los impuestos, pues ello significa automáticamente elevar deuda pública, cuan-
do ésta ya llegó a un nivel difícilmente soportable por la economía.

Los enfoques neoinstitucionalistas

El neoinstitucionalismo histórico

El retorno del institucionalismo y su reformulación como neoinstitucionalismo fue-

ron una reacción contra el carácter «subsocializado» de los enfoques dominantes en
ciencia política (Lowndes, 2010). Se desarrolló en reacción contra el estructuro-funcio-
nalismo y la teoría según la cual en el centro de las relaciones sociales estaba una pugna
por el acceso a recursos escasos (Sanders, 2006). Ello alude en particular a la influencia
que tuvieron el conductismo y las teorías de la elección racional en el análisis de las
instituciones, como variables dependientes, es decir que veían a las instituciones como
el producto de un cálculo racional por parte de un grupo de individuos. En este sentido,
el conductismo veía a las instituciones como una agregación de las preferencias indivi-
duales. En cambio, para los neoinstitucionalistas las instituciones son algo más que la
sumatoria de sus componentes, son procedimientos operativos estándares (standard
operative procedures) (Hall, 1986; citado en Lowndes, 2010: 73).
La primera crítica en contra del conductismo se ha desarrollado desde la década de
1980, a partir de una reformulación de las teorías institucionalistas, en particular a
través de una serie de estudios en torno al Estado, conducidos por Peter Evans, Dietrich
Rueschemeyer y Theda Skocpol (Evans et al., 1985; Immergut, 1998). Lo que plantean
estos autores es que el Estado antecede los cálculos racionales, las conductas y trayecto-
rias individuales (Pierson y Skocpol, 2008). Su argumento es: «el Estado orienta las
conductas individuales y colectivas» y se contrapone al argumento conductista: «el Esta-
do es el producto de interacciones racionales» (Skocpol, 1985). Por ello es necesario
volver a analizar el rol del Estado en los procesos sociales, por ejemplo a través de la
regulación, de las políticas públicas, de la creación o innovación de las instituciones y de
una manera que contradice fundamentalmente la tesis de elección racional.
Para los historiadores neoinstitucionalistas, el Estado no actúa bajo la presión de la
sociedad: el desarrollo socio-económico, las elecciones, los partidos políticos y los gru-
pos de interés tienen un rol secundario en el proceso político (Heclo, 2006). Desde luego,
el aprendizaje social revela una sustancial autonomía del Estado, respecto de las presio-
nes sociales en la formulación de sus objetivos. Este último argumento se contrapone a
las tesis del pluralismo y del corporativismo, que hacen hincapié en el origen social de
las políticas públicas y las presiones ejercidas por los grupos de interés y las organizacio-
nes sociales.
La preocupación central del institucionalismo clásico eran las estructuras del gobier-
no. La discusión en torno a la gobernanza, que se formalizó a partir de los años 1980,
introdujo una nueva dimensión a estas estructuras de gobierno, como vimos en el capí-
tulo tres: la aparición de varios niveles de gobierno, sub— y supra-nacionales, la inter-
vención de actores no-estatales en el proceso político, actores sociales y actores econó-
micos. Por ello, la visión clásica del institucionalismo requiere ser revisada. En los tra-
bajos clásicos del institucionalismo, se hacía hincapié en las instituciones formales como
los sistemas electorales, sistemas políticos, administraciones públicas, poderes judicia-
les (etc.) (Rhodes, 2006b). La preocupación radicaba en determinar por qué algunas

102
eran mejores, duraban más o eran más complejas que otras. Esto, a su vez, interesó a la
economía política y a la comparación internacional o transnacional, para determinar
cómo funcionaban las industrias nacionalizadas, las empresas públicas o cómo funcio-
naban las legislaciones y el entorno jurídico para determinadas industrias (North, 1993).
El neoliberalismo y el proteccionismo son productos de estas deliberaciones sobre el
grado de coerción estatal que incorporan las políticas públicas.
Cabe insistir en que el Estado del neoinstitucionalismo histórico es un objeto distin-
to al que preocupa a la filosofía política. No se trata de reflexionar sobre principios
como el buen gobierno, el buen Estado o las buenas instituciones, que guían la discu-
sión desde Montesquieu, mas preguntarnos de manera más empírica cómo funcionan
estas instituciones. Es decir, no es una reflexión sobre los principios sino una reflexión
sobre los procesos. Uno de los problemas en la discusión sobre el Estado consiste en
determinar si es una entidad o un sistema organizativo. Detrás de esto, hemos visto que
está el problema del grado de autonomía del Estado respecto a la sociedad. Si uno asu-
me que el Estado es una entidad, es autónomo de la sociedad, si uno asume que el
Estado hace sistema con varias entidades, uno puede entender mejor cómo la sociedad
permea a las instituciones estatales. El aporte del neoinstitucionalismo radica en anali-
zar al Estado como un sistema complejo que estructura los resultados y la naturaleza de
los conflictos colectivos, es claramente el producto de algo y no una entidad autónoma,
un agente neutro, como lo planteaba el institucionalismo clásico.
Lo que aportan los estudios históricos, en particular aquellos que hacen hincapié en
el rol del Estado, es la idea según la cual esta pugna, más que motivada por intereses
egoístas, está estructurada por la organización del sistema institucional, el contexto ins-
titucional de lo político o de la comunidad política y de la economía (Immergut, 1998;
Thelen, 1999; Steinmo, 2008). Pasamos de una visión ideal a una visión pragmática de
las instituciones, en particular de las instituciones del Estado, para interesarnos a una
serie de interacciones entre organizaciones, o entre acciones individuales y colectivas.
Podemos partir de la política comparada para analizar el impacto de las instituciones
formales en diversos procesos nacionales: las relaciones entre el poder legislativo, los
intereses organizados, el electorado y el poder judicial; la relación entre un modelo o un
régimen político y un modelo económico o la matriz productiva de un país; la relación
entre democracia y desarrollo; la relación histórica entre educación y nivel de desarrollo
económico. Estas son las problemáticas que propone el neoinstitucionalismo histórico
(Mahoney y Thelen, 2010; Hall, 2010).
Se pueden resaltar cuatro particularidades del neoinstitucionalismo histórico (Hall y
Taylor, 1996). La primera es una conceptualización general de la relación entre las insti-
tuciones y las conductas individuales. La segunda es su énfasis en las asimetrías de
poder en relación con el funcionamiento y el desarrollo de las instituciones. En el funcio-
namiento de las instituciones, se ponen de manifiesto las desigualdades de poder, el
reparto desigual del poder entre los actores y entre las instituciones. Tercera particulari-
dad, este enfoque analiza el cambio institucional como un proceso de dependencia de la
trayectoria (path dependence), según el cual la trayectoria normal de las instituciones es
estable y está alterada en momentos particulares, en «coyunturas críticas», por variables
exógenas (Pierson, 2000; Mahoney, 2000). Retomando la idea del incrementalismo y
aplicándola a la transformación inherente a las organizaciones, la tesis de la dependen-
cia de la trayectoria indica que hay poca variación en el tiempo y un efecto relativamente
limitado del voluntarismo político, de las ideas en su funcionamiento, salvo en situacio-
nes excepcionales en las cuales se abren ventanas de oportunidad y se inician nuevas

103
secuencias históricas. En aquellas coyunturas críticas, en momentos históricos particu-
lares, el curso de las instituciones está alterado de manera brusca. Finalmente, resalta el
rol de las ideas en los resultados políticos, y su articulación con las instituciones.
A partir del estudio de la política económica en el Reino Unido y en Francia, Peter
Hall formuló la tesis según la cual las políticas públicas pueden ser objeto de tres tipos u
órdenes de cambios (Hall, 1986 y 1993). Los cambios del primer orden son cambios
instrumentales, que se deciden en función de ajustes de los instrumentos de políticas
públicas. Por ejemplo, los impuestos sobre los ingresos, sobre el valor agregado o sobre
las ganancias, son instrumentos de política económica, que un gobierno suele utilizar,
crear o alterar para dar una orientación particular a su política. Los cambios de segundo
orden se refieren a la creación de nuevos instrumentos o el experimento de nuevas ma-
neras de enfrentar un problema sin redefinirlo. Se trata aquí de formular una política
distinta, y es donde intervienen las ideas. Al fin y al cabo, la alternancia política en el
poder se da a partir de un debate de ideas. Pero ello no lleva a reformar la política
económica y en particular no significa una redefinición de los problemas de políticas
públicas, que pueden ser problemas de desempleo o de inflación, que se van a enfrentar
con más o menos gasto público y desde luego con más o menos impuestos.
Un tercer orden de cambio surge, por ejemplo, cuando el razonamiento monetarista
se impone a todos los actores del gobierno y, por lo tanto, orienta a todas las políticas
sectoriales. Entonces el gobierno hace más que tomar medidas de ajuste o cambiar los
instrumentos, lo que hace es reformular el problema. Este fenómeno no ocurrió sola-
mente en el Reino Unido, pero este país fue el primero en emprender el «giro neoliberal»
(Jobert, 1992) por el cual las elites se convencieron de las virtudes del mercado para
remediar las fallas de gobierno, pronto seguido por la mayoría de los países de la OCDE
(con la excepción notable de los países escandinavos) y, como es conocido, de América
Latina. Hall asimila este cambio de tercer orden a un cambio de «paradigma», pues
abarca al conjunto de los juicios políticos. Por analogía con la teoría de Kuhn, las políti-
cas, como las teorías científicas, son el producto de una representación del mundo (Kuhn,
1971). Un cambio de paradigma resulta de la insuficiencia o la imposibilidad de los
ajustes para enfrentar anomalías o desarrollos incomprensibles en los términos del viejo
paradigma. Los partidarios del nuevo paradigma aseguran su autoridad en el proceso
político y pueden acomodar la organización y los procedimientos regulares del proceso
político para institucionalizar este paradigma. Su resultado depende de las ventajas re-
lativas que procuran el posicionamiento de los actores en el sistema institucional. Se
observa un cambio de lugar de la autoridad y una competencia entre los miembros de la
comunidad política.
Los cambios de primer y segundo orden corresponden a procesos de aprendizaje
social stricto sensu y forman parte del proceso político «normal» (comparable con las
ciencias «normales» en Kuhn), puesto que se trata de ajustar una política sin cuestionar
los términos generales de un paradigma político dado (Hall, 1993). Ambos tipos consti-
tuyen procesos aislados de las presiones pluralistas que suelen ejercerse en el sistema
político, en los cuales el ajuste o la alteración de los instrumentos de política responden
a problemas relacionados con la política anterior. La modalidad de los cambios de pri-
mer orden es la sedimentación que resulta de las decisiones rutinarias propias del pro-
ceso político; la de los cambios de segundo orden es el desarrollo de nuevos instrumen-
tos de política, que resulta de la acción estratégica.
Al contrario, los cambios de tercer orden no son asimilables a un proceso de apren-
dizaje pues oponen dos concepciones de la economía, dos interpretaciones del rol del

104
Estado, del sector privado y del mercado. El rol protagónico en el cambio de paradigma
fue asumido por los electos del partido conservador, los medios de comunicación y acto-
res ajenos al Estado (universidades, asociaciones privadas, gremios profesionales); el
lugar de la autoridad se desplazó del Tesoro Público hacia unas instituciones económi-
cas no-estatales; por último, el nuevo paradigma fue debatido en el arena pública duran-
te el proceso electoral que culminó con la elección de M. Thatcher en 1979. Los cambios
de tercer grado conllevan a una transformación radical de los términos generales del
discurso político. Los actores del cambio de política buscaban soluciones planteadas
por la política económica, siguiendo dos modalidades: la influencia (powering) y el ajus-
te (puzzling). Ahora bien, las ideas que circulan entre el Estado y la sociedad alimentan
el discurso sobre las políticas públicas y ponen en cuestión los equilibrios de poder y las
luchas de influencia de muchos actores no-estatales, en particular los grupos de interés
organizados. En este sentido, las ideas y las instituciones se refuerzan mutuamente.

El neoinstitucionalismo sociológico

La heterogeneidad epistemológica de los enfoques neoinstitucionalistas explica a la

vez la falta de consenso en torno a los métodos y a las problemáticas de investigación y
la dificultad de elaborar una tipología satisfactoria de estos enfoques (March y Olsen,
2006b). Algunos autores propusieron tipologías muy desagregada de los neoinstitucio-
nalismos, donde introducen las nociones de neoinstitucionalismo «normativo» y «empí-
rico», y el neoinstitucionalismo «de las redes», que evidencia cómo ciertos modos de
interacción entre individuos y grupos estructuran las conductas políticas (Lowndes, 1996;
Peters, 2003). Existe un neoinstitucionalismo «discursivo», que analiza los marcos de
significación, ideas y narrativas utilizadas para explicar, deliberar o legitimar la acción
política (Schmidt, 2008). Finalmente, existe un neoinstitucionalismo «feminista», que
estudia cómo las normas de género inciden en las instituciones y cómo los procesos
institucionales construyen y mantienen dinámicas de poder sexual (Lowndes, 2010: 65).
No es oportuno discutir aquí la pertinencia de discernir tres, cinco o más enfoques,
pues cualquier tipología no es sino una manera de simplificar la realidad. Es más intere-
sante analizar los aportes de estos enfoques a un mejor entendimiento de la manera en
que las instituciones orientan las decisiones, en particular en materia de políticas públi-
cas. El que las redes sean instituciones no ha de sorprendernos, puesto que constituyen
acervos de interacciones regulares y más o menos formalizadas (Bloom-Hansen, 1997;
Ansell, 2006). Más original, el neoinstitucionalismo normativo estudia cómo las normas
y los valores encarnados por las instituciones políticas estructuran las conductas indivi-
duales (March y Olsen, 1984; March y Olsen, 1997). Desde luego, para explicar las con-
ductas individuales, se vuelve relevante identificar los valores y las normas, que son a la
vez reglas formalizadas y reglas implícitas.
El neoinstitucionalismo empírico analiza unos tipos de instituciones y su impacto
en los resultados de los gobiernos, es decir que las instituciones se vuelven las variables
independientes de las políticas. Esto no tiene una connotación tan culturalista como los
primeros trabajos de March y Olsen, en particular, en el texto ulterior publicado por
estos autores sobre la gobernanza democrática (March y Olsen, 1995). Una idea central
es que las políticas públicas son soluciones óptimas a problemas, elaboradas a partir de
los arreglos entre actores, así se revisa la discusión sobre los triángulos de hierro y sobre
la relación entre los grupos de interés y el Estado. Hay algo más que un arreglo entre

105
grupos de interés y tomadores de decisión, que está determinado por las instituciones.
Podemos ver las interacciones entre grupos de interés y actores estatales como institu-
ciones. Tenemos entonces dos dimensiones en las instituciones: la una, cultural, puesto
que las instituciones resultan de un acervo de valores y creencias; y la otra, estructural,
puesto que estas instituciones generan formas de relacionarse en la sociedad y entre los
individuos y el Estado.
La reflexión neoinstitucionalista sobre las organizaciones inició en los años 1970,
entre otras cosas con una reflexión sobre la administración de las organizaciones y cómo
se toma una decisión en una organización. Cohen, March y Olsen mostraron que la
elección de soluciones responde más a un proceso de prueba-error, asimilable a la explo-
ración de un «tacho de basura» (garbage can) en el cual se encuentran los borradores de
reflexiones anteriores, que a un análisis ex ante hecho por burócratas expertos (Cohen et
al., 1972). Explicaron que las políticas pueden generar efectos no-deseados y hasta per-
versos o enfrentarse a una oposición frontal subestimada de los actores sociales. En este
modelo, los actores toman decisiones que desechan o eliminan a medidas que desarro-
llan una reflexión o que evoluciona una situación, entonces ya existen soluciones a pro-
blemas que todavía no son abordados o que no se presentan al tomador de decisión.
Ya vimos que la tesis según la cual las soluciones están en búsqueda de problemas se
ampara en dos premisas. Primero, las reglas no se elaboran ex nihilo, para poner reglas
a una interacción tenemos un tacho de basura que podemos explorar y que nos permite
anticipar ciertos efectos. Segundo, la dimensión temporal de este proceso hace que hay
una acumulación en esta elaboración y desecho de soluciones potenciales. La idea de
soluciones en búsqueda de problemas nos interesa también para entender mejor la efi-
cacia de las organizaciones y la instrumentación de la acción pública. En primera ins-
tancia, podemos asumir que una organización requiere de instrumentos para funcionar,
para empezar, requiere de un organigrama, sino es una red, una coalición, pero no es
una organización formal. En cualquier organización hay funciones asignadas a perso-
nas en concreto, hay misiones, hay una división de trabajo y hay relaciones jerárquicas
entre las personas. En segundo lugar, podemos considerar que una organización es el
instrumento de otra cosa, por ejemplo de una política pública. Cuando decimos que hay
un problema en cómo se toman las decisiones dentro de una organización, esto a su vez
se vuelve un problema exógeno, porque afecta o determina la suerte de una política. Fue
un aporte de la sociología de las organizaciones, en particular tras los trabajos de Michel
Crozier sobre el fenómeno burocrático en los años 1960, el decir que las organizaciones
pueden convertirse en obstáculo y en medios para la realización de las decisiones, para
la ejecución de las políticas (Crozier, 1974).
Cohen, March y Olsen evidenciaron también que las políticas no se formulan ni
ejecutan de manera aislada, sino en función del efecto de inercia de políticas anteriores.
Las instituciones estructuran las opciones de reforma o de cambio, que podrían hacer
los individuos. Este es por ejemplo el problema que encuentra el legislador a la hora de
reformar una ley. Si una ley es el producto de una negociación, por cierto mediatizada
en el Congreso o la Asamblea Nacional, entre partidos, entre distintas representaciones
del problema, reformar una ley implica entonces replantear esta discusión desde cero.
Ahora bien, observamos que los efectos de una ley, por ejemplo de la ley de finanzas que
se discute cada año, tienen un alto grado de inercia, no son reformables tan fácilmente,
en parte porque el costo de transacción que implicaría una reforma completa de la ley es
superior a los beneficios que trae la ley en su núcleo principal. Volvemos entonces a
encontrar el razonamiento incrementalista según el cual una ley se reforma al margen,

106
para responder a un mecanismo de adaptación, más que de optimización de cálculos
estratégicos. Es un problema de interpretación de en qué consiste la mejora: puede ser
en términos de eficiencia económica o puede ser una adaptación a las nuevas condicio-
nes de deliberación y de interacción social.
¿Cómo influencian las instituciones el comportamiento de los individuos? Para la
sociología neoinstitucionalista, las instituciones les proveen con una visión común del
entorno y de los distintos factores (subjetivos y culturales) que afectan su situación. Las
conductas de los individuos dependen de su visión del mundo y de su cultura, por lo
tanto, buscan más una satisfacción que una maximización de sus beneficios (March y
Olsen, 1995: 7-27). Según esta hipótesis, las instituciones ofrecen modelos cognitivos
para la interpretación y la acción. Son marcos de interpretación del mundo, que afectan
las identidades y las preferencias de los actores. En esta perspectiva, las instituciones
perduran porque en su mayoría no pueden ser cuestionadas explícitamente. No pode-
mos reformar la administración estatal, porque no es una entidad discreta, es un siste-
ma de entidades que refleja el producto de conflictos y negociaciones. No es que las
instituciones existan o dejen de existir, sino que existen y se transforman constantemen-
te para adecuarse al contexto social.
El neoinstitucionalismo sociológico, que algunos autores llaman el «neoinstitucio-
nalismo normativo», hace hincapié en la dimensión normativa de las conductas o su
adecuación con las reglas colectivas (Peters, 2003; Lowndes, 2010). Parte de una refuta-
ción de las teorías de la elección racional, con el argumento según el cual los intereses de
los individuos, que los llevan a actúar siempre de manera racional, como maximizado-
res de beneficios, son una construcción social (March y Olsen, 1997; Powell y DiMaggio,
1999; DiMaggio y Powell, 1999b). En realidad, lo que hace el individuo es definir prefe-
rencias con base en valores y en creencias culturales. En este sentido, la racionalidad de
las conductas está condicionada por la cultura de los individuos. La manera en que
analizamos distintas soluciones depende de la manera en que percibimos un problema.
Lo que diferencia entre este enfoque y los enfoques cognitivistas, es que no se pre-
ocupa tanto por la relación entre representaciones y decisión, como por aquella entre
representaciones e instituciones. Asume que hay una dimensión institucional en las con-
ductas regulares de los actores individuales y colectivos (March y Olsen, 1984). Estas
conductas se institucionalizan al estabilizarse en el tiempo, lo que da lugar a una rutini-
zación de la acción social. Es precisamente en esta regularidad de las conductas que
radica el carácter institucional —y no solo organizacional— de las relaciones sociales.
La idea novedosa en su momento fue ver a las instituciones a la vez como productos y
factores estructurantes de la cultura, y decir: en el trabajo de explicación de las conduc-
tas intervienen también instituciones informales.
La noción de institución informal alude a dos aspectos complementarios: la regula-
ridad de las prácticas y de las relaciones, incluido las relaciones de poder, y las reglas que
derivan de esta regularidad y la refuerzan. No solo las leyes son reglas, cuando hablamos
de regulación hablamos por supuesto de la regulación legal o jurídica, pero hay otras
formas de regulación: la costumbre, la educación son formas de regulación de las con-
ductas a través de los códigos más o menos formalizados según el contexto. Más allá de
las reglas escritas, hay una serie de rutinas que derivan de los valores y de las creencias
(instituciones informales), reglas que son tan importantes que las reglas escritas y en
gran parte las originan.
Pensemos en la costumbre, por ejemplo, o en el derecho consuetudinario, que es
producto de una tradición oral de las comunidades; pensemos en los códigos de conduc-

107
ta y en lo que implica la educación para definir los comportamientos adecuados o no, las
conductas aceptadas por el conjunto de la comunidad y aquellas conductas desviantes,
que serán sancionadas por ella. Estas reglas son el punto de partida de muchas reglas
escritas, de muchas normas, de muchos instrumentos formalizados para regular las
conductas. Los individuos las formalizan o no, según el contexto, con el afán de reducir
los costos transaccionales en sus relaciones.
De hecho, la formación de los individuos se da también en función de sus interaccio-
nes. Así es como funcionan las redes. Es decir que tienen un punto de referencia, por
ejemplo a qué forma tal escuela en tal disciplina, para ejercer tal actividad en el aparato
estatal, pero al mismo tiempo estas escuelas generan una cultura institucional, un espí-
ritu de cuerpo, redes de ex-alumnos, que inciden a su vez en el funcionamiento y la
transformación de las organizaciones (DiMaggio y Powell, 1999c). Pasado cierto punto,
se vuelve muy difícil discernir cuál es el aspecto más importante y cuál es el que determi-
na el otro: ¿es la escuela, como organización o sistema institucional formal, la que hace
posible la red? ¿o es la red, como fuente de capital social o simbólico, la que hace posible
la escuela?
Pensemos por ejemplo en las redes de alumni de las universidades de Ivy League en
Estados Unidos. De hecho, el efecto es de retroalimentación mutua, es decir que el capi-
tal simbólico que generan estas universidades hace posible la calidad de estas redes y a
su vez las redes potencian la fama, la notoriedad de estas instituciones, que atraen a
mejores candidatos, pueden practicar costos mayores, lo cual permite a su vez contratar
a mejores profesores, tener mejores bibliotecas, mejores instalaciones, etc. Tenemos
aquí una ilustración de la tesis de los rendimientos crecientes, que generan una depen-
dencia de la trayectoria (Pierson, 2000).
Desde luego ¿Cómo cambian las instituciones formales? En su tipología de los «iso-
morfismos institucionales», Paul DiMaggio y Walter Powell analizan en particular las
modalidades de transformaciones de las organizaciones, por imitación espontánea o
coercitiva, en función de las necesidades de adaptación a la competencia por el acceso a
recursos económicos, de las prácticas y de la educación de sus actores, o del aprendizaje
cumulado en la práctica (DiMaggio y Powell, 1999c). Se pueden identificar ciertos pa-
trones de transformación, que luego nos van a ayudar a entender, no solamente una
organización en particular, sino un modo de diseñar organizaciones. Las organizacio-
nes se transforman primero cuando están en competencia, es decir que dos organizacio-
nes compiten hasta que la una se imponga como la mejor forma, la más efectiva, la más
eficiente. En segundo lugar, se transforman por imitación, cuando hay una experiencia
exitosa en un contexto (dentro del mismo país, en varias políticas sectoriales) y se emula
esta modalidad organizacional para aplicarla a otra política.
Un ejemplo clásico de esto es la manera en que se multiplicaron las alianzas público-
privado, alianzas entre una agencia del Estado y un operador privado para un proyecto
dado, con la generalización de la nueva gestión pública en los años 1980 y 1990. Este
tipo de experiencias, que fueron bastante exitosas en el transporte, fueron replicadas en
otros ámbitos, como la gestión del agua, ciertos servicios públicos como las telecomuni-
caciones, los servicios sanitarios, y hasta los hospitales. La tercera modalidad de cambio
es la influencia de grupos y redes de actores, de los actores que dirigen las organizacio-
nes. Eso trasciende la dimensión formal de una institución y abarca lo que antecedió el
rol que pudieron tener las universidades, los clubes de reflexión, las escuelas en la difu-
sión de las ideas. Esto alude a las modalidades de difusión de ciertas organizaciones, la
cual a su vez facilita la réplica de «recetas» con la técnica de las lecciones aprendidas.

108
 Por último, el neoinstitucionalismo sociológico permite articular una serie de teo-
rías de alcance medio, relativas por ejemplo a los a los enfoques de redes y organizacio-
nales. Se puede ver a las redes como instituciones, asimismo se puede analizar el funcio-
namiento de las organizaciones de manera institucional, pues desacoplamos las nocio-
nes de institución y organización y asumimos que no todas las instituciones son formales.
En efecto hay organizaciones, dentro de la categoría más amplia de instituciones, y hay
entidades que no son tan discretas como las organizaciones pero que hacen que las
organizaciones funcionen. Esto abre la puerta a una reflexión fructífera en el ámbito de
las políticas públicas.

El neoinstitucionalismo económico

Finalmente, la relación entre las teorías de la elección racional y las instituciones del
Estado interesa a varios autores, que la conceptualizan como un «neo-insitucionalismo
de la elección racional» (Shepsle, 2006; Ostrom, 2007). Primero, la noción de institución
aquí se puede entender como una variable exógena del proceso y de las interacciones
sociales. Es exógena cuando impone reglas desde el exterior a los actores (North, 1993).
Es típico de los tratados y convenios internacionales o de la legislación nacional, el
enmarcar una negociación en un proceso legal o normativo. No se impone por un actor
exógeno pero los actores están desposeídos de su capacidad de control y confían que,
por parte de las entidades públicas y de terceros privados reconocidos como legítimos,
se puede ejercer un control y sancionar, desde luego, deviaciones en estas relaciones.
Para cada participante de un juego, las reglas son exógenas y negociables, pero los acto-
res las fijan o aceptan cumplir con ellas, sino no hay juego (Ostrom, 2000).
La teoría que propone Douglass North asocia una teoría de las conductas humanas a
una teoría de los costos de negociación (North, 1993). Lo que plantea North es que el
proceso de intercambio comercial conlleva empíricamente a un incremento de los cos-
tos que son parte de los costos totales de producción. Estos son los costos de la cadena
productiva. Para cualquier bien o servicio hay un costo al cual se suma un valor agrega-
do para definir un precio o un valor de intercambio en el mercado. La determinación del
valor de los bienes y servicios es el resultado de una negociación. Lo que llama la aten-
ción de North tiene que ver con la negociación de este precio. ¿Por qué cuesta negociar?
Porque hay una asimetría de información entre el vendedor y el comprador o porque la
información es incompleta, en particular el comprador maneja una información mucho
menos completa que el vendedor del bien o servicio, o porque hay una manipulación de
la información, en general por el mismo vendedor que busca maximizar el valor agrega-
do y su margen de beneficios.
Esto rompe con el modelo de equilibrio general de Leon Walras, el credo de la escue-
la neo-clásica (y del neoliberalismo), que parte de una premisa falsa según la cual los
bienes que se intercambian son idénticos, el mercado donde se intercambian es único y
este intercambio es instantáneo. Esta triple premisa no es cierta pues hay una diversi-
dad de bienes y de mercados, más aún en un contexto de globalización. Es precisamente
porque existe una diversidad de bienes y servicios, de mercados y porque los intercam-
bios no son instantáneos, que cuesta negociar. Los costos adicionales incluyen la adqui-
sición de información. Pensemos en el comportamiento racional de un individuo, cuan-
do compra un bien. Lo que hace es definir un precio que considera razonable para
satisfacer una expectativa que considera legítima. Para llegar a un equilibrio, este indivi-

109
duo busca información sobre dónde se vende, cuál es el precio de mercado, y observa
que hay una diversidad de precios. ¿Qué explica esta diversidad? Puede ser porque algu-
nas cadenas hacen economías de escala, como en la gran distribución, o porque es un
bien importado, entonces hay un impuesto o un arancel, o porque hay un costo de
transporte, etc. Todo eso es el valor integrado del precio que hace que nuestro individuo
va a comprar o no este bien, tras un proceso de adquisición de información.
Hay dos cosas más en este proceso. Por un lado, hay la acción que consiste en com-
parar los bienes de la oferta. Hoy con el Internet, tenemos acceso instantáneamente a
muchos proveedores de este bien. Ya no es como antes, cuando teníamos que esperar
una cotización, podemos comparar el precio de un bien en varios países pero esta opera-
ción sigue teniendo un costo. Por otro lado, un costo adicional a la transacción viene del
cumplimiento de esta última. Este costo lo encarna, por ejemplo, la garantía de calidad
del producto. El costo de cumplimiento atañe también a la realización de un contrato de
compra-venta, la entrega a tiempo o si la entrega es diferida. Estos ejemplos algo trivia-
les se entienden en una economía compleja, donde el intercambio dejó de ser directo y
es mediado por actores terceros. Es ahí donde las cosas se vuelven interesantes para
estudiar el aporte de la nueva economía institucional a la comprensión de las políticas
públicas.
El punto de partida de North es que, en una economía moderna la complejización de
los intercambios comerciales genera un crecimiento de los costos marginales y estos
necesitan una atención especial, particularmente en casos de intervención del Estado en
determinados mercados. Es necesario preocuparse por estos costos marginales porque
el volumen y el valor de estos costos crece de manera exponencial con la intervención del
Estado. La masa crítica de los intercambios, y eso es todo el problema de la crisis del
Estado de bienestar social, es tal que estos costos se convierten en un problema político.
Entonces ¿qué son estas instituciones para la nueva economía institucional? El contra-
to, con el pliego de condiciones que se aplica a cada etapa de la cadena productiva,
garantiza al productor de un bien que este último sea cómo él quiere y garantiza al
comprador que sea como él quiere, es una institución. El mercado, como lugar abstrac-
to donde se da esta transacción, es una institución con grados de complejidad variables
en función de la transacción. La realización del proceso, la etapa posterior a la venta es
también función de instituciones formales, de dispositivos legales y técnicos, en los cua-
les intervienen terceros.
Más allá de una «nueva» economía, lo que nos interesa aquí es la dimensión institu-
cional de esta economía o cómo las instituciones constituyen un elemento explicativo de
la economía y desde luego requieren una atención específica. Los derechos de propie-
dad, que marcan el punto de partida de la negociación entre un vendedor y un compra-
dor, incluyen normas legales (la patente), formas organizacionales (la manera en que se
produce y se comercializa) y normas de conducta. En el hecho de vender un producto o
ceder un derecho de uso (como es común en el caso de los programas informáticos), hay
un código de conducta, que puede ser formalizado por la factura o un contrato de pres-
tación. Desde luego es fácil entender que algo media esta transacción, que se puede
asimilar a una institución. Esta institución, según North, proporciona la estructura del
intercambio, determina el costo de la transacción y de la transformación.
Resumimos. Tenemos un costo, como nos dice la teoría clásica de los intercambios,
definido por un acuerdo entre un comprador y un vendedor, en el cual intervienen los
costos de producción y un valor agregado. A esto se suma un costo de transacción, que
deriva de la adquisición de la información y se complejiza a medida que entran más

110
insumos en el proceso de elaboración y que incrementa el costo de búsqueda de infor-
mación por el comprador. El costo de la transacción tiene que ser mitigado por una serie
de regularidades que se asimilan a instituciones. Es a la vez una garantía que la transac-
ción está bien hecha o que el acuerdo nace de una transacción regular y del cumplimien-
to del resultado de la transacción (lo cual implica a menudo acudir a terceros o a árbi-
tros, que incrementan a su vez el costo de la transacción). Entonces la negociación es un
momento y el cumplimiento es el momento ulterior que está institucionalizado. Por
último, fuera de las operaciones coyunturales, pensemos en la economía como un siste-
ma en el cual hay actores como las instituciones del Estado, el gobierno, la administra-
ción pública, etc., que manejan volúmenes financieros generalmente superiores a los de
los intercambios entre empresas, y con un crecimiento geométrico. La complejidad de
estos intercambios varía en función del tamaño y del alcance del intercambio. Entonces,
al intercambio clásico entre dos individuos, se sustituye un intercambio mediado por
terceros (intermediarios de servicios, abogados, distribuidores, etc.), no involucrados
en la producción del bien o del servicio.
Otro aspecto interesante del neoinstitucionalismo de la elección racional es la distin-
ción entre instituciones estructuradas y no-estructuradas (Shepsle, 2006). La primera
cualidad de una institución es que es robusta y estable en el tiempo. Eso es lo que la hace
valiosa o justifica su existencia. Esta estabilidad puede ser formal o informal, puede ser
estructurada o implícita. Nuevamente, en los intercambios económicos encontramos
un sinnúmero de ejemplos de prácticas implícitas que trascienden la norma, el contrato,
la ley o el reglamento. El reglamento nos da, por ejemplo normas de calidad, nos dice en
qué horario se abre y se cierra el mercado, nos dice cuáles son los mecanismos de defi-
nición del precio, si es una bolsa o si es centralizado por unos pocos actores. Los meca-
nismos son reglas implícitas que tienen mucho más que ver con la cultura organizacio-
nal. Hay una dimensión formal, estructurada, y una dimensión que las hace viables,
aceptables. Ello vale para todo tipo de regulaciones. Ninguna regulación es el producto
de un mero cálculo, de un minimum maximorum. En realidad hay otra cosa que inter-
viene en la discusión sobre la regulación de las transacciones, y esta otra cosa es en gran
parte cultural.
¿Cuáles son los límites de las teorías de la elección racional para analizar la relación
entre la toma de decisión y las instituciones del Estado? El primero atañe a la racionali-
dad misma. Los actores tienen una racionalidad limitada, desde luego hacer descansar
en esta racionalidad el fundamento de una institución dejará siempre un punto ciego,
un nivel no explicado, que llevará a una regresión infinita para encontrar una explica-
ción a las conductas institucionales. El segundo es el individualismo metodológico. Al
proponer una aproximación individual y no sistémica a las instituciones, asumen que
las conductas individuales hacen que el sistema funcione. Ahora bien, hay ciertos pro-
blemas que no son asimilables a problemas de interacciones individuales. En particular,
hay un desfase entre los efectos inmediatos y diferidos de ciertas políticas. Por ejemplo,
en la explotación de los bienes comunes (recursos naturales renovables o no) los benefi-
cios son individuales e inmediatos pero los costos son colectivos y diferidos. Desde lue-
go, las instituciones que deben enmarcar estas conductas se enfrentan a problemas que
no son solo problemas de conductas individuales sino también de acción colectiva. El
tercer límite es el problema de los costos transaccionales, que lleva también a una regre-
sión infinita. Los costos transaccionales incluyen la adquisición de información, el se-
guimiento de la ejecución de un acuerdo, el cumplimiento de los compromisos, etc. Pero
más allá de cada caso particular, vemos la complejidad de medir y evaluarlos a nivel

111
colectivo, en particular cuando el Estado asume un rol de actor económico como en el
modelo de Estado de bienestar social.
Las instituciones, desde el neoinstitucionalismo de la elección racional, son modelos
de equilibrio negociados para facilitar la acción. Excluimos en este sentido las institu-
ciones que resultan de contingencias históricas, que son las que interesan el neoinstitu-
cionalismo histórico (Mahoney, 2000). Hay una trayectoria institucional. Ya vimos que
los sistemas electorales o los regímenes políticos resultan de una adecuación paulatina
—salvo en momentos particulares donde se da una coyuntura crítica— a contextos loca-
les, culturales, históricos. Estas instituciones orientan el curso de la vida social, econó-
mica y política de estos países. Ahora bien, desde la perspectiva económica, sigue siendo
dominante la preocupación por las conductas, pero uno observa que estas conductas no
son libres, no son desreguladas y sobre todo no se rigen por los intereses, en el sentido de
las teorías de la elección racional, también heredan. A nivel macro-teórico, podemos
encontrar una explicación conductista a la creación de instituciones. Es la idea de Nor-
th, Ostrom y Shepsle: las instituciones son productos de cálculos racionales. El valor de
estas instituciones radica en mitigar los costos de transacción de los actores y reducir las
externalidades generadas por las conductas individuales a la colectividad. Si no los miti-
gan para cada actor, lo hacen para el conjunto de actores, pero en gran parte lo hacen a
nivel individual. Sin embargo, estos autores admiten también que la racionalidad indivi-
dual no es transitiva pues la sumatoria de actos individualmente racionales puede con-
llevar a una irracionalidad colectiva. Las instituciones se heredan ante de negociarse sus
modalidades operativas. Por ejemplo los términos del contrato, la ley, las reglas de con-
ducta en el mercado son negociadas, pero antes de ser negociadas se heredan.
Al fin y al cabo, podemos entender el «neoinstitucionalismo de la elección racional»
como una revisión parcial de las teorías de la elección racional, que reconocen la impor-
tancia de las instituciones. No obstante, es difícil evaluar el aporte de la economía a la
optimización de los marcos analíticos institucionalistas de políticas públicas. La teoría
económica no resuelve problemas institucionalistas, es el análisis institucional que plantea
un nuevo reto a la teoría económica. Nos interesa el punto de intersección entre estos
dos tipos de literaturas y el enriquecimiento mutuo que de ello resulta. Pero la economía
neoclásica falla en explicar el origen de las instituciones, pues muchos aspectos de las
conductas de los actores no son traducibles a un esquema de intereses ni de costos y
beneficios. O si lo hace, es de una manera muy abstracta, como en los modelos del
dilema del prisionero o del pasajero clandestino. Por lo contrario, observamos la impor-
tancia de incorporar la complejidad de las variables que afectan estas relaciones sin
perder de vista la necesidad de explicarlas. Si hemos asumido que una institución no es
una aglutinación de individuos, se vuelve muy difícil encontrar una teoría explicativa
que parta solamente de las conductas individuales. Sin embargo, la asociación del aná-
lisis institucional con las teorías de la elección racional consolida el método de compro-
bación de estas últimas. Sustituyen el individualismo metodológico y complementan los
métodos experimentales, que son fundamentalmente artificiales pues son una manera
de reproducir interacciones en una situación ideal para observar el efecto de ciertas
variables sobre otras.
El aporte de las teorías de la elección racional al análisis institucional consiste en
entender mejor las instituciones, utilizando técnicas y métodos económicos. Eso es muy
interesante, pues nos dice que en efecto hay cierta inconmensurabilidad entre estos
enfoques, simplemente para definir el dato: ¿cuál es la información crítica que necesita-
mos? Sin embargo, no llegamos a una síntesis, y por eso la expresión misma de «neoins-

112
titucionalismo de la elección racional» es menos precisa que la expresión de «neoinstitu-
cionalismo económico», que da cuenta del aporte de la economía al análisis de las insti-
tuciones. El neoinstitucionalismo de la elección racional deja entender que habría una
apropiación del neoinstitucionalismo por las teorías de la elección racional, cuando
hemos visto más bien una revisión de estas últimas desde un enfoque institucionalista,
lo cual es típico de la constitución de un paradigma. Eso es una reducción excesiva, en
particular en ciencia política. Una característica de estos estudios, más que los métodos
cuantitativos, es la casuística, como en los trabajos de Guy Peters y algunos autores
alrededor de él, sobre la transformación de la administración pública y sobre la institu-
cionalización de las prácticas del Estado a través del servicio público (Pierre y Peters,
2000; Peters, 2001; Méndez, 2010b; Pierre e Ingraham, 2010). No es que hay una conno-
tación positivista en la noción de neoinstitucionalismo, sino que en realidad hay una
escuela positivista entre los enfoques neoinstitucionalistas, que le debe mucho, como
vimos, a las teorías de la elección racional.

Los enfoques cognitivistas

Las políticas como procesos de aprendizaje

Los «enfoques cognitivistas» se desarrollaron en los años 1980 para subrayar la im-
portancia de las ideas y del aprendizaje en la elaboración de las políticas públicas (policy
learning), en el contexto institucional y en el proceso político (Muller, 2000). En parte, el
abanico de teorías que elaboraron lo fueron en reacción a (o como antítesis de) las
teorías conductistas, con el propósito deliberado de criticar su premisa fundamental
según la cual las conductas se explican por los intereses individuales y por extensión de
las categorías identificadas como grupos. Al contrario, plantean que algo antecede los
intereses, que estos últimos no se dan de manera esencial o primordial mas son produc-
tos de construcciones sociales, de percepciones y valores que conviene estudiar para
explicar las conductas. Consideran que cualquier acción social implica una definición
de la realidad, que constituye el actor y orienta su conducta (Jobert, 1992). Esta defini-
ción de la realidad, que lleva a los actores a formular hipótesis en torno a los problemas
sociales, moviliza sus conocimientos y esquemas de interpretación elaborados en fun-
ción de su estatus y de las normas sociales. Este proceso de modelización de la realidad,
o referencial de las políticas públicas incorpora tres dimensiones: cognitiva, normativa e
instrumental, puesto que provee con elementos de interpretación causal, define los valo-
res que influencian la solución seleccionada y formula principios de acción que orientan
la decisión.
Se puede clasificar estos enfoques en función del alcance teórico que han logrado,
del rigor científico que presentan y de la falsabilidad empírica de sus tesis (Sabatier y
Schlager, 2000). En este sentido, para Paul Sabatier y Edella Schlager, el conductismo
puede ser considerado un enfoque cognitivista «minimalista» pues no otorga mucha
importancia a las ideas. En estos estudios, las ideas son variables dependientes de los
intereses de los actores, legitimados por el mandato electoral. En particular, la política
comparada hace énfasis en las variables sistémicas y toma poco en cuenta la dimensión
subjetiva de la toma de decisión. Asimismo, en los modelos de toma de decisión basados
en la racionalidad limitada hay un número limitado de postulados sobre la condición
humana para explicar la transformación institucional. Estos últimos asumen que hay

113
una dimensión cognitiva en la construcción de instituciones pero no ponen esta dimen-
sión en el centro del análisis y se preocupan más bien por la dinámica sistémica, la
inercia de las instituciones para explicar su rol en los procesos políticos. (Ya abordamos
este punto particularmente complejo, en la segunda sección de este capítulo, con la
hibridación entre el neoinstitucionalismo y las teorías de la elección racional.)
Al opuesto, Sabatier y Schlager llaman enfoques «cognitivistas maximalistas» aque-
llos para los cuales las ideas son centrales en la explicación de los procesos políticos. En
estos estudios, los marcos interpretativos de política (policy frames) constituyen una
manera de dar sentido a una realidad compleja y una perspectiva a partir de la cual dar
sentido a una situación problemática y actuar en ella. Es interesante notar que, en esta
perspectiva, el problema que plantean las políticas públicas es un poco distinto, pues
estos estudios se interesan por las controversias, los conflictos son las consecuencias de
las políticas. Aplican en particular a problemas societales y plantean que las políticas
públicas son maneras de resolver problemas de sociedad, donde la visión del problema
y la relación de poder entre los actores son determinantes. Estos enfoques permiten
construir socialmente una situación, definir un problema y proponer una solución. Sin
embargo, para Sabatier y Schlager, no ayudan mucho a entender el rol de las ideas en las
políticas públicas, puesto que la noción de «marco interpretativo» no se distingue bien
de aquellas de ideología y de narrativa. Por otro lado, estos enfoques no proveen con un
análisis de cómo los factores culturales, institucionales y socioeconómicos afectan el
contenido de estos marcos y su impacto en la acción pública. Por último, no presentan
ninguna hipótesis comprobable, por falta de variables medibles, lo cual limita su alcan-
ce científico.
Entre estos extremos, las «aproximaciones equilibradas» incluyen el marco analítico
de coaliciones promotoras (Advocacy Coalition Framework, conocido por sus siglas ACF),
elaborado por el mismo Sabatier, con Hank Jenkins-Smith (Sabatier, 1988; Jenkins-
Smith y Sabatier, 1993a). El término «promotora» traduce el inglés advocacy, un térmi-
no jurídico para designar la acción de actuar en defensa de alguien o de algo. En este
sentido, las coaliciones promotoras también pueden ser coaliciones de defensa, así como
existen redes de defensa (Keck y Sikkink, 2000). La idea central de este marco analítico
es que las coaliciones promotoras se constituyen a partir de un acervo de creencias
comunes y aprenden del funcionamiento del mundo y de los efectos de intervención
gubernamentales para lograr sus objetivos (Sabatier, 1993). A diferencia del análisis de
redes, este marco procede de manera sistemática para identificar las variables indepen-
dientes desde el inicio del análisis (Jenkins-Smith y Sabatier, 1993b). Aunque ambos se
preocupen por las interacciones entre actores sociales, económicos y políticos, parten
de problemáticas distintas: el análisis de las redes de políticas parte de un enfoque exó-
geno —cómo el Estado se relaciona con actores no-estatales—, mientras que el análisis
de coaliciones promotoras parte de un enfoque endógeno —cómo unos actores estatales
y no-estatales se unen en la acción pública. El ACF no parte de la visión general y aproxi-
mativa según la cual existen redes que ejercen una incidencia política, sino del hecho
que hay un núcleo alrededor del cual se van aglutinando actores. A través de esta agluti-
nación, se conforman las coaliciones promotoras.
Desde este enfoque, lo que explica que el monetarismo y el neoliberalismo se impu-
sieron es el dominio experto que ejercían ciertos actores que ocupaban un lugar especial
en un momento clave. Las ideas se imponen, no solo porque son buenas, sino porque es
el buen momento. La profesionalización de la política hace que el aprendizaje hacia la
política se vuelva un modus operandi para muchos actores de la sociedad civil, del sub-

114
sistema económico y del Estado. Eso va más allá del saber experto en el sentido weberia-
no. Weber consideraba que era suficiente reclutar profesionales por sus méritos para
garantizar que el aparato estatal respondiera a las orientaciones de la alta administra-
ción, la cual es electa y rinde cuentas. Como vimos en el capítulo tres, esta concepción de
la experticia tecnocrática ha quedado invalidada por la experiencia, en particular con el
triple descentramiento y la transformación de la manera de enfrentar problemas por
parte del Estado, que se produjo en los años 1970 y 1980.
El problema inicial radica entonces en definir dónde se forman las coaliciones y el
postulado es que éstas nacen de las creencias de sus miembros. Existen tres niveles
distintos de creencias (Sabatier, 1988 y 1993). Hay creencias fundamentales (por ejem-
plo las creencias religiosas), que constituyen el núcleo ontológico a partir del cual se
forman los juicios, se definen los intereses, los valores. Hay un núcleo epistemológico (el
de las creencias morales), compuesto por una serie de creencias que definen una mane-
ra de ver el mundo, a partir del cual se forman las convicciones políticas y las preferen-
cias ideológicas. Hay un núcleo teleológico (el de las creencias prácticas), a partir del
cual se ajustan las conductas en función de las circunstancias. Entonces, las coaliciones
se forman con base en un núcleo duro de creencias, deciden actuar en función de sus
creencias políticas y actúan en función de su interpretación del contexto, del entorno, de
los actores exógenos, etc.
Para cambiar un sistema de creencias hay que acumular evidencias sobre un perío-
do largo, mediante la «función de ilustración» de la investigación científica (por ejemplo
respecto a la contaminación urbana o las lluvias ácidas). También es posible que haya
un cambio en la distribución de recursos políticos de los actores del subsistema de polí-
tica, a partir de choques exógenos. Los cambios en la distribución de las creencias entre
miembros de una coalición o entre actores del subsistema de política dependen de pro-
cesos individuales, como el cambio de actitudes y conocimientos, la difusión de nuevas
ideas, la circulación en un grupo o un colectivo, y colectivos, como las reglas de acumu-
lación de preferencias y comunicación.
En este sentido, el cambio político depende a la vez de los actores, del entorno y del
sistema político (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993b). Depende en primer lugar de las in-
teracciones entre coaliciones rivales, que incluyen a actores de instituciones públicas y
privadas en todos los niveles del gobierno: lo que une a estos actores es que comparten
ciertas creencias fundamentales (objetivos políticos y percepciones causales) y buscan
manejar las reglas, los presupuestos, el personal de instituciones de gobierno para lo-
grar estos objetivos. Depende también de los cambios externos al subsistema de políti-
cas, en las condiciones socio-económicas, las coaliciones sistémicas de gobierno y los
productos de otros subsistemas, que procuran obstáculos y oportunidades a estas coali-
ciones. Depende finalmente de los efectos de parámetros sistémicos estables (como son
las estructuras sociales y las reglas constitucionales) sobre las premuras y los recursos
de varios actores del subsistema de políticas. Las decisiones políticas resultan de la
competencia entre coaliciones promotoras, entonces un cambio de política mayor de-
penderá de la alteración del equilibrio de fuerzas entre estas últimas, que puede venir de
la modificación del contexto socio-económico.
Destacan dos aspectos particulares de este marco analítico. El primero es que el ACF
rompe intencionalmente con una visión jerárquica (top-down), de las políticas públicas
y trata de evidenciar que el proceso viene de abajo hacia arriba (bottom-up) (Sabatier,
1986), no en el sentido de la administración hacia el gobierno, o de los funcionarios
operativos hacia la administración electa, sino desde los actores no-estatales hacia el

115
Estado. Las coaliciones se definen a partir de la comprensión de un problema —lo cual
nos remite nuevamente a la elaboración de agenda— y definen una línea base a partir de
qué quieren los actores o qué creen ellos que hay que resolver; luego, cómo piensan que
se puede resolver este problema. De una vez, se da el paso de la definición de un proble-
ma a la formulación de una solución, a partir de la cual opera esta alianza. Este paso
puede darse en el exterior del poder —cuando se alían actores de la oposición— y conti-
nuar en el ejercicio del poder, por ejemplo a través de la conformación de comisiones de
experticia o de una serie de mecanismos de participación, de difusión de información y
de consulta. Es a priori una coalición de un número bastante restringido de individuos
que, poco a poco, inscriben a la agenda de política un tema alrededor del cual se van a
aglutinar otras fuerzas sociales y políticas, que lo convierten en un eje estructurador de
las políticas.
El segundo aspecto que cabe destacar es que, a través de estas coaliciones, en las
cuales hay una mixidad de actores, se genera un «aprendizaje orientado hacia las políti-
cas» (Jenkins-Smith y Sabatier, 1993b). Existen dos niveles de aprendizaje: uno técnico,
que consiste en sacar lecciones de experimentos del pasado, y uno político, que es una
experticia que permite a ciertos actores conseguir una postura privilegiada en un con-
flicto o en una coalición, jugar un rol clave en un momento dado. Entre los principales
factores de aprendizaje se destacan una mejor comprensión de los objetivos de la acción
y las relaciones causales, así como la identificación y resolución de los retos al sistema
de creencias. El aprendizaje es parte del proceso político e incide en la asignación de
valores. En este sentido, el análisis de las políticas está motivado por valores esenciales
y oportunidades de realizarlos. El rol de la información técnica consiste en alertar a la
gente sobre la manera en que una situación puede afectar a sus intereses y valores. Por
último, el aprendizaje dentro del sistema de creencias de una coalición varía en función
del nivel de conflicto, del posible seguimiento al tema y de la existencia de un foro profe-
sionalizado.
Por supuesto, cualquier proceso político es un proceso de aprendizaje, en el cual se
ajustan las decisiones a partir de las lecciones aprendidas. Pero la importancia del saber
experto en las coaliciones promotoras añade una dimensión a la idea de que uno apren-
de por prueba-error. El rol de los expertos (sean académicos, tecnócratas o profesionales
contratados para una actividad puntual) es central porque es lo que necesitan las coali-
ciones para aprender con el fin de incidir en la política. Precisamente porque las coali-
ciones promotoras se organizan a partir del conocimiento, de la comprensión (que pue-
de ser técnica) de un problema, el aprendizaje recoge una importancia nueva, es parte
constitutiva del proceso político. Por ejemplo, alude a cómo se forman o se capacitan
actores entre los profesionales de la política. Hay dos categorías de expertos: los que se
dedican al trabajo con el Estado, cuyo aprendizaje responde a la vocación weberiana del
servidor público, y los actores de la sociedad civil que se involucran en la incidencia
política, para quien existen cada vez más carreras de altos estudios, incluso en las uni-
versidades donde se forman aquellos funcionarios públicos.
Para un académico es una de las cosas más fascinantes y da lugar a una reflexión
teórica sobre la circulación del conocimiento, las comunidades epistémicas, que desig-
nan a estos actores que circulan, incluso a nivel global, para generar un conocimiento
colectivo (pensemos en las conferencias internacionales, en los congresos y eventos del
sistema de las Naciones Unidas) y colocar ciertos temas a la agenda internacional y
nacional. Hay una reflexión en curso sobre esta conexión entre los niveles internaciona-
les y nacionales a través del conocimiento y de las comunidades epistémicas. También

116
encontramos algo familiar que es una percepción común del problema, una definición
común de la solución y un momento de acción oportuno, que recuerdan las ventanas de
oportunidad de Kingdon. Entonces, el rol de las coaliciones promotoras es acelerar el
proceso de aprendizaje hacia las políticas, para aprovechar la apertura de ventanas de
oportunidad. La mejor manera de acelerarlo es a través de la incidencia política, por
ejemplo el cabildeo, las campañas de opinión pública, la asesoría política o la consulto-
ría, fuera del Estado. Entonces, hay aquí algo adicional a la mera acumulación de cono-
cimiento, y es la orientación hacia las políticas, es decir un conocimiento aplicado, no en
el sentido de una burocracia de Estado, para que este último funcione mejor, sino en el
sentido de una ciudadanía y, más allá de la ciudadanía nacional, de un acervo de redes
transnacionales de defensa y de coaliciones promotoras. Este fenómeno ha llevado a
redefinir el rol de los sindicatos y gremios profesionales, que paulatinamente fueron
desplazados desde los años 1960 por los «nuevos» movimientos sociales (estudiantiles,
feministas, pacifistas, anti-colonialistas, ecologistas e indígenas).
Los temas ambientales son los más afines con esta modalidad de acción pública,
porque atraviesan al conjunto de la vida social e interesan, desde luego, a muchos acto-
res, interpelan a muchos sectores de la sociedad, a nivel individual o colectivo. De hecho
el caso de estudio a partir del cual se elaboró este marco, es la política ambiental en
Estados Unidos. En este sentido, no necesariamente funciona en otros contextos, aun-
que los exégetas de Sabatier insisten en resaltar la diversidad de contextos y de políticas
sectoriales que fueron analizadas con su método (Sabatier y Weible, 2007; Weible y
Nohrsteldt, 2013). Sea lo que fuere, la idea es que para desarrollar la política ambiental
en este país y crear las agencias que hacen efectiva esta política, fue necesaria la forma-
ción de coaliciones promotoras, en las cuales intervienen actores estatales y no-estata-
les. La formación de coaliciones promotoras se puede dar más fácilmente en este con-
texto, debido a la masa crítica de potenciales interesados, de actores que pueden com-
partir creencias ontológicas, epistemológicas y teleológicas, relacionadas con el medio
ambiente. Por otro lado, los temas ambientales involucran a la comunidad científica en
el diagnóstico de los problemas ambientales, a nivel de ingenieros, biólogos, ecólogos,
climatólogos.
Un ejemplo emblemático de este proceso es la puesta a la agenda del cambio climá-
tico, pero hay otros casos, como el de los derechos indígenas, que demuestran que hay
una incidencia desde el exterior (en particular desde los foros internacionales) para
presionar los gobiernos nacionales y originar políticas nacionales (Fontaine et al., 2007).
Los problemas ambientales no nacieron con el cambio climático. Desde el siglo XIX hay
movimientos de conservación para proteger ciertas áreas y desde los años 1960 existen
movimientos sociales en Estados Unidos y en Europa, que se movilizan para desarrollar
políticas y normas ambientales. Pero el cambio climático introduce una nueva dimen-
sión al problema, por ejemplo con el panel intergubernamental sobre el cambio climáti-
co (IPCC, por sus siglas en inglés), que nace como una coalición promotora y es una de
sus expresiones más sofisticadas: nace a nivel gubernamental y operativiza sus relacio-
nes entre comunidad científica y Estado a nivel internacional y local, a través de las
reuniones de la conferencia de las partes (COP), de comités nacionales, de informes
publicados regularmente.
El problema con el análisis de redes era que nos quedábamos en una indetermina-
ción de lo que estamos analizando: ¿el principio activo que las mueve? ¿la manera en
que funcionan? ¿o la manera en que actúan sobre otra cosa? No faltan las modelizacio-
nes muy sofisticadas, tomadas de la cibernética y de la teoría de los sistemas, para lograr

117
caracterizar las redes con baterías de indicadores que no dejan de ser muy inestables,
puesto que lo propio de una red es que se transforma constantemente. En cambio, las
coaliciones interactúan con sistemas particulares, con políticas particulares, entonces
es fácil identificar su agenda. Además, tienen un grado de estabilidad en el tiempo,
basado en el principio de aprendizaje hacia la política, que permite rastrear sus accio-
nes. De hecho, el marco analítico de las coaliciones promotoras adopta una perspectiva
de mediano o largo plazo en el proceso político, no se interesa por procesos de dos años,
sino de diez años o más. Encontramos una dimensión de red en las coaliciones promo-
toras, pero estas últimas son más fáciles de analizar porque partimos de un principio
definitorio más preciso. No pensamos la configuración de actores en función de su ac-
ción, de su modus operandi, sino en función de su identidad, lo que permite ver cómo se
hacen y se deshacen coaliciones, más allá e independientemente del rol que tienen en la
política, del efecto que generan.

Las políticas como paradigmas

Yves Surel se inspira de Hall, para subrayar la importancia de las ideas en las políti-
cas públicas y mostrar que, en coyunturas particulares, la influencia de actores que
defienden ciertas ideas determina un cambio en el curso de las políticas públicas (Surel,
2000). En esta perspectiva, las políticas se asemejan a las ciencias, por sus principios
metafísicos generales, sus hipótesis, sus metodologías y sus instrumentos específicos
(Surel, 2008). Los principios generales de una política pública son una imagen que la
estructura, fruto de las operaciones de categorización y definición de la realidad. Sus
hipótesis abarcan las normas de acción de las autoridades públicas mediante las cuales
los actores definen qué tipo de operaciones o acciones parecen satisfactorias o legíti-
mas. Sus metodologías consisten en definir qué tipo de relaciones entre el Estado y el
sector interesado se consideran más adecuadas en una situación dada, sean éstas de
coerción, mediación o concertación. Por último, los instrumentos de una política públi-
ca son consistentes con los otros tres elementos del «paradigma» pero no subordinados.
La fase de emergencia de los problemas públicos y de inscripción a la agenda política
correspondería al periodo precientífico de Kuhn. Por otro lado, existiría una fase de
«política pública normal», en la cual se indican los problemas que pueden considerarse
legítimamente y donde las relaciones de fuerza, las representaciones y los modos opera-
tivos son legítimos, que corresponde a la fase de «ciencia normal», en la cual se estabili-
za un paradigma científico. Finalmente, los problemas políticos que provocan una pér-
dida de referentes e instrumentos son el equivalente a las fases de crisis, anomalía o
perturbación del paradigma, al origen de las revoluciones científicas.
Por ejemplo, el estudio de la política del libro inaugurada por el gobierno socialista
en Francia en 1981 muestra cómo el vacío que nace del abandono de unos principios y
valores legítimos puede llevar a la construcción de una nueva matriz cognitiva, siguien-
do un cambio similar a un cambio de paradigma científico (Surel, 1997). La incapaci-
dad de los instrumentos y principios políticos vigentes de resolver los problemas plan-
teados originó una «crisis de política», es decir una fase de la acción pública en la cual la
ausencia de consenso alrededor de la matriz cognitiva conllevó a una débil estructura-
ción y una difícil legitimación de las políticas públicas. En ese momento, la acción públi-
ca ya no logró garantizar la regulación del sector interesado. La nueva política del libro
fue antecedida por una crisis sectorial caracterizada por el estancamiento del volumen

118
de ventas del sector editorial en los años 1970 (tras un crecimiento sostenido en la déca-
da anterior), una creciente concentración de la producción y de la distribución, así como
un cambio en la valoración del libro, que pasó de ser una obra de arte por volverse un
producto cultural de consumo masivo. La resistencia de los editores literarios a esta
tendencia, ahondada por el crecimiento de la gran distribución llevó a la creación de
una asociación por el precio único, que defendía una concepción particular del libro y
difundió el lema «el libro no es un producto cualquiera». Ellos aparecieron entonces
como los mediadores legítimos de las reivindicaciones de los actores tradicionales del
sector y reclamaron una reforma de la legislación de los precios. En un primer momento
este movimiento colectivo no consiguió imponer su visión del problema y sus solucio-
nes, pues en 1979 se liberalizó el precio del libro a nombre del libre mercado. Sin embar-
go, tras la alternancia política y la elección del socialista François Mitterrand a la Presi-
dencia de la República, en 1981, se dio un cambio de política mediante la adopción de
una ley sobre el precio único del libro, que sigue vigente hasta la fecha.
Según Surel, este cambio de política constituye un cambio de paradigma. En esta
etapa, gracias al apoyo del jefe del ejecutivo al Ministro de la Cultura, se llevaron a cabo
negociaciones interministeriales (entre los ministerios de la Cultura, de la Justicia y de
las Finanzas) para sancionar los contraventores. La normalización del dispositivo regu-
latorio conllevó a una estabilización de las nuevas estructuras normativas y cognitivas y
de las alianzas en el «campo del libro». Este proceso coadyuvó a circunscribir los con-
flictos a la estricta aplicación de la ley, sin poner en cuestión el texto de ley ni el principio
«el libro no es un producto cualquiera». Desde luego, la implementación de la política se
puede asimilar a un proceso de aprendizaje del grado de conflictos en el «campo del
libro» y de las relaciones entre los actores en el nuevo paradigma de política, en el cual
las alianzas se arraigan en creencias y principios de acción comunes.
Este estudio muestra también que la política puede determinar las orientaciones de
las políticas de gobierno. En efecto, Surel (2006) observa que la agenda política del
candidato a la elección presidencial —al sufragio universal directo, con una votación
uninominal a dos vueltas— varía en función de las etapas del ciclo electoral. Ésta se
extiende al inicio de una campaña para incrementar la clientela electoral, se contracta
pocas semanas antes de la primera vuelta para marcar la diferencia con el programa de
los demás candidatos y se vuelve a ampliar tras la segunda vuelta, para dar prueba de la
capacidad de acción del candidato electo y cumplir con las promesas a sus clientelas
privilegiadas. Además, la persistencia de la división entre candidatos de izquierda y
derecha introduce una dimensión cualitativa por el efecto pendular de las alternancias
en el poder, que abarca la naturaleza de las políticas y la estructura del gasto público.
Los gobiernos de izquierda serían más propensos a llevar a cabo políticas sociales finan-
ciadas por un aumento del gasto público, mientras que los gobiernos de derecha serían
proclives a políticas fiscales más rigurosas y una reducción de la intervención del Esta-
do. En tercer lugar, habría una razón objetiva para que los actores políticos y adminis-
trativos incidan en las políticas públicas, y es su voluntad de ser electos o reelectos. Ellos
lo conseguirían mediante tres tipos de comportamientos, al hacer «buenas políticas» (es
decir al tomar decisiones que satisfacen criterios ideológicos y morales, orientadas por
una voluntad de beneficiar al conjunto de la comunidad), al reivindicar el mérito de
haber tomado las buenas decisiones (credit claiming) o a limitar las percepciones nega-
tivas de la ciudadanía y de los grupos afectados por sus medidas políticas (blame avoi-
dance). Por último, la relación entre la política y las políticas públicas sería circular,
puesto que las anticipaciones de exigencia electoral (por los electos) influyen en el con-

119
tenido de las políticas y que las consecuencias de una política pública influyen en las
preferencias de los actores en el poder, que ajustarían sus estrategias de manera idónea.
El cambio de paradigma se da en función de una confrontación de las posibles expli-
caciones del mundo, que pasa por varias etapas (Hall, 1993; Surel, 2008). En una prime-
ra etapa, estas explicaciones coexisten, sin que una domine a las demás. En una segunda
etapa, se empiezan a comparar y se confrontan las virtudes explicativas de cada una, lo
que genera comunidades y escuelas. Hay un momento en el cual una de estas interpreta-
ciones domina a las demás y se renuncia progresivamente a estas últimas y se impone
un paradigma. En este momento, que antecede el cambio de políticas, hay una discu-
sión sobre las virtudes explicativas; y la capacidad de resolver problemas de varias op-
ciones de políticas se confronta al ritmo de las alternancias en el ciclo electoral, hasta
que se imponga la idea según la cual estas políticas —entendidas como teorías— no son
satisfactorias y no permiten resolver los problemas que enfrenta el gobierno. Entonces
aparecen actores no-estatales, actores que no eran parte del proceso de toma de decisión
o actores que asumen un rol más importante que en el pasado (los medios de comunica-
ción, y entre ellos, ciertos periodistas, expertos, etc.) y se instaura un debate público
sobre opciones que, hasta ese entonces, no eran debatidas.
Por ejemplo, la privatización de ciertas empresas públicas, la terciarización de cier-
tos servicios públicos, soluciones que no estaban contempladas, ni siquiera por los conser-
vadores, pues no eran aceptables dada la representación del problema. Para ser más
explícito, en los años 1970, en los países de la OCDE creíamos todavía dos cosas: por un
lado, el crecimiento económico era infinito y desde luego se trataba de reanudar con él
para salir de la crisis; por otro lado, los estados eran soberanos y todavía las políticas
económicas se decidían dentro de las fronteras nacionales. Ahora bien, esta representa-
ción ya empezó a perder validez, en particular con el doble choque petrolero, y se volvió
cada vez más ficticia con la desregulación de los mercados financieros promovida por la
ideología neoliberal. Es en ese momento, entre 1979 y 1981, que se impuso la idea según
la cual la resolución de la crisis económica pasaba por el desmembramiento del Estado
de bienestar social.
Hasta ese entonces, todavía se pensaba, desde la derecha o desde la izquierda, en
¿cómo salvar el Estado de bienestar social? Para los autores del «Informe sobre la gober-
nabilidad de las democracias» (Crozier et al., 1975) era exactamente esto el problema:
¿cómo salvar la democracia, que en ese momento estaba inextricablemente asociada
con el Estado de bienestar social, en un contexto de crecientes amenazas y de menores
capacidades económicas del Estado? Cinco años después de la publicación de este infor-
me, se impuso la idea en muchos países según la cual la resolución del problema pasaba
por un reinvento, una restructuración del Estado. ¿Cómo una idea pudo imponerse y
dar lugar a un giro de esta magnitud, que abarcó hasta a los países latino-americanos?
Esto, según Hall, se dio por el rol de ciertos actores en las arenas públicas, en los foros
públicos, que se impusieron como actores clave (Hall, 1993).
Por ejemplo, hubo un desplazamiento de la decisión en materia de política económi-
ca, dentro del gobierno británico, cuando aparecieron actores no-estatales que incidie-
ron en la decisión y que colaboraron con el gobierno para ejecutarla. Esto no era com-
pletamente nuevo, pero era fundamentalmente diferente de cómo funcionaba el Estado
antes. Tradicionalmente, el Estado funcionaba a partir de mecanismos de representa-
ción e intermediación, que algunos asimilan al pluralismo político o al corporativismo,
según el contexto local. Existían canales de interlocución entre el gobierno y la sociedad,
que encarnaban los sindicatos, los gremios profesionales, las asociaciones, etc. Lo que

120
cambió en el proceso de interlocución es la naturaleza de la legitimidad de los interlocu-
tores del gobierno, que en gran parte iba a descansar, a partir de los años 1980, en su
capacidad económica y técnica de resolver problemas.
Eso fue una ruptura paradigmática. Una cosa es, como gobierno, interactuar con
representantes electos y con cierto poder representativo, delegativo, otra cosa es hablar
con actores que tienen la chequera. En particular, eso vale en la implementación de las
políticas. Por ejemplo, en la política de salud, los interlocutores cambiaron de identidad.
En el momento del corporativismo estos últimos eran médicos, gremios profesionales
de la rama, asociaciones de usuarios. De lo que se discutía era del servicio público, no se
cuestionaba su naturaleza de servicio público, se discutía de sus modalidades. Con el
gobierno de Thatcher, la política de salud ya no se negociaba con estos actores, o mejor
dicho estos actores se habían convertido en los adversarios, los interlocutores eran acto-
res privados que estaban en condición de asumir la responsabilidad, por ejemplo de la
gestión de los hospitales, o la prestación de los servicios de salud. Y su capacidad de
asumir este rol no dependía de una legitimidad política ni corporativa, dependía de una
capacidad financiera y técnica. Lo mismo ocurrió en los sectores de las telecomunica-
ciones, de los ferrocarriles, de la industria aeronáutica (etc.), en todo lo que se conside-
raba como el dominio estratégico del Estado. El desmembramiento del Estado de bien-
estar social pasó no solo por la reducción de las prestaciones sociales, sino también por
la restructuración del servicio público.
Al fin y al cabo, la analogía entre las políticas públicas y los paradigmas científicos es
atractiva en el sentido metafórico, pero carece de precisión analítica, lo cual la vuelve
difícilmente generalizable. En realidad, Hall considera que la noción de paradigma es
más fácil de aplicar en los campos que involucran temas muy técnicos y un conocimien-
to muy especializado, como es el caso del control de armamento, de la regulación am-
biental o de la política energética (Hall, 1993). Por otro lado, el carácter ambiguo de las
políticas públicas marca la diferencia entre un paradigma de política y un paradigma
científico. De hecho, Surel admite que el impacto coyuntural de las variables políticas
sobre el contenido de las políticas públicas queda indeterminado, puesto que se obser-
van medidas progresistas en el ámbito social llevadas a cabo por gobiernos de derecha y
medidas de rigor económico impuestas por gobiernos de izquierda. Irónicamente, el
cambio de paradigma que él observa en 1981 a propósito de la política del libro en
Francia antecede de poco la recomposición del gobierno al giro neoliberal de 1983. Ello
muestra que el proceso de aprendizaje que observamos en el ámbito de una política
puede proceder de un bricolaje, más que de una aproximación global y sistemática. Por
ello, algunos autores prefieren recurrir a la noción de «referencial», para caracterizar la
importancia de las ideas en las políticas públicas.
Un referencial consiste en un acervo de creencias, valores y técnicas que estructuran
el escenario de las políticas públicas y aparece como un conjunto de recetas probadas,
que se supone responden a los problemas (Jobert, 1985; Jobert y Muller, 1987). Un refe-
rencial global es la concreción de un debate de ideas. Por ejemplo, cuando analizamos
una situación que procede de un choque externo —como la emergencia de nuevos com-
petidores, una subida del precio del petróleo o una crisis financiera— los términos de la
discusión no están dados por este choque (excepto por el hecho de que este afecte a la
competitividad de un sector o una rama). La manera de interpretarlo, valorarlo y en-
frentarlo no depende de la relación de causa-efecto entre dos variables, depende tam-
bién de un sistema de alerta temprana y del momento cuando uno se percata del carác-
ter irreversible de este evento. De hecho, hay políticas que apuntan a cerrar el mercado

121
para proteger la industria local, como fue el caso de las políticas agrícolas y pecuarias
hasta los años 1990, por problemas de soberanía alimentaria, de seguridad nacional, de
independencia. Entonces la importancia dada a este problema de competencia es una
construcción social, es producto de representaciones y deliberaciones, a través de refe-
renciales.
Un ejemplo clásico de referencial global es el «referencial de equilibrio», que se adoptó
en Francia hasta los años 1930, encarnado por un Estado poco intervencionista, garante
del sistema de estándar de oro y preocupado por el desarrollo científico y técnico, del
equilibrio social que otorgaba un lugar central al campesinado y del imperio colonial.
Tras entrar en crisis con la debacle de 1940 y la Segunda Guerra Mundial, este referen-
cial fue sustituido por un «referencial de modernización», traído por las elites proceden-
tes de la Resistencia y encarnado por el Estado de bienestar (État Providence), que desa-
rrolló políticas keynesianas y nuevos instrumentos como el plan o la contabilidad nacio-
nal, en un contexto de violencia armada y de guerras coloniales. La crisis de la década de
1970 acabó con este modelo y el referencial fue sustituido por un «referencial de merca-
do» en los años 1980, que cuestionaba el papel del Estado en el proceso de elaboración
la economía y en el conjunto de las políticas sectoriales, refundió el servicio público para
abrirlo a la economía.
Haciendo a su vez un paralelo con la las revoluciones científicas, Bruno Jobert con-
trapone las controversias al interior de un mismo referencial con las controversias en
torno al referencial (Jobert, 1992). Se puede ver a la sucesión de referenciales como una
batalla de ideas, en la cual se oponen los partidarios de visiones contrastadas del mundo.
En este caso, los cambios son marginales —«periféricos», en términos de Jobert— y
afectan el clima ideológico, sin poner en cuestión los principios y las estrategias que
constituyen el núcleo duro de la lógica de acción. Los indicadores de esta transforma-
ción pueden ser la oposición de los financieros y los funcionarios del Estado, la desco-
nexión de lo social y lo económico a nombre de la defensa de la competitividad de las
empresas y la creación de nuevas agencias, por ejemplo para proteger a los desemplea-
dos. La influencia de las ciencias sociales en el proceso político se ejerce a través de esta
evolución del clima ideológico y los términos de referencia a partir de los cuales se
definen las orientaciones y estrategias de acción. En cambio, la sustitución de políticas
económicas keynesianas por las monetaristas puede ser analizada como un cambio de
referencial.
Sin embargo, la analogía entre referencial y paradigma tiene sus límites. En efecto,
un referencial político contribuye ante todo a limitar los conflictos y las contradicciones
que amenazan la cohesión social; obedece a imperativos contradictorios de legitimación
y regulación, de tal modo que consiste más en una marcha a tientas y acciones simbóli-
cas que en un proceso de aprendizaje sistemático (Jobert, 1992). Pierre Muller añade
que las condiciones de invalidación de los referenciales difieren de aquellas de los para-
digmas (Muller, 2006). Mientras que la invalidación de un paradigma depende una prueba
de averiguación experimental, la invalidación de un referencial depende de la transfor-
mación de las creencias de los actores involucrados. Un cambio de referencial puede
intervenir simultáneamente en varios países pero sigue modalidades distintas en cada
caso. Asimismo, las modalidades concretas de la construcción de una nueva matriz cog-
nitiva y normativa quedan indeterminadas. Por ejemplo, las políticas de jubilación ilus-
tran la efectividad de un referencial global y la especificidad del camino adoptado. De
igual manera, la privatización de una empresa estatal, en un país, mientras otra sigue de
propiedad pública, en otro, ilustra la importancia del rol de los actores, entre otras cosas

122
de los sindicatos profesionales.
Este rol varía en función del tipo de foros en el cual intervienen los actores, constru-
yen y expresan una relación al mundo en función de la manera en que ellos perciben la
realidad. En el caso del «giro neoliberal», se pueden identificar tres foros complementa-
rios donde actores de distintos ámbitos contribuyeron a la construcción del nuevo refe-
rencial global (Jobert, 1994; citado en Muller, 2006: 85). Cada uno funciona de manera
específica y con actores diferentes. En el foro «científico», los economistas cuestionaron
el paradigma keynesiano y las fallas de la acción pública. En el foro «de comunicación
política», los electos y los medios de comunicación masiva procedieron a reformular la
retórica política, exaltando la competitividad económica en contra de los bloqueos so-
ciales. En el foro de «comunidades de políticas», los expertos confeccionaron las recetas
a partir de las cuales se elaboraron luego los programas de acción pública.
Muller asume con Jobert que el cambio de referencial es consecuencia de una diso-
nancia cognitiva en la relación entre lo global y lo sectorial, o de un desfase con el marco
de interpretación global de una sociedad, el referencial global (Muller, 2000). Este desfa-
se se vuelve insoportable porque la matriz cognitiva que estructura el sentido de la polí-
tica y la acción ya no permite a los actores interpretar su relación al mundo ni actuar en
él. Por lo demás, para Muller, las políticas públicas no consisten en resolver problemas,
puesto que no existe un consenso alrededor de la definición de estos últimos, ni de la
relación causal entre ellos y los síntomas por tratar y que tampoco se puede medir los
efectos de una política sobre la sociedad. Los problemas públicos y las apuestas (issues)
se procesan a través de decisiones, acciones y prácticas que remiten a unos universos de
sentido y comportamientos diversos. Cada apuesta da lugar a la creación de sistemas de
acción, dentro de los cuales intervienen unas coaliciones para transformarla y cargarla
de sentido.

La teoría crítica

No todos los actores tienen la misma capacidad de incidir en la orientación de la

acción pública, ni tampoco de opinar sobre sus resultados; ni siquiera dentro de un
gobierno todos tienen el mismo poder para orientar una política. Estos dos niveles de
interacción exógeno —entre actores estatales y no-estatales— y endógeno —entre acto-
res estatales o entre actores sociales— cubre el abanico de los enfoques cognitivistas. Si
asumimos que los actores sociales y económicos interactúan con el Estado para provo-
car o resolver conflictos, facilitar u obstaculizar políticas públicas, debemos admitir que
en estos juegos de interacciones hay una relación de poder.
¿Qué significa el poder en el análisis de políticas públicas? Hay una dimensión parti-
cularmente interesante de esta problemática, que marca una diferencia epistemológica
con la tradición positivista, y es el hecho de tomar en cuenta los obstáculos a la imple-
mentación de las políticas, que surgen desde la sociedad. Hoy quizá nos parezca una
banalidad decir que el Estado no es el único actor del proceso, pero para llegar a esto
tuvimos que pasar por una suerte de momento de indefinición. Recordemos la tipología
que contrapone el análisis de políticas desde la sociedad al análisis desde el Estado
(Mény y Thoenig, 1992; Roth, 2014). Esta división clásica en ciencias sociales, que co-
rresponde grosso modo a una división de trabajo entre la sociología y la ciencia política,
muestra que no hay un dominio reservado en el análisis de políticas públicas ni por la
ciencia política ni por otra disciplina. La ciencia política puede abarcar tanto a la filoso-

123
fía política (y la discusión sobre el buen gobierno, las buenas instituciones, etc.), como al
estudio del funcionamiento del Estado (y a preguntas menos normativas sobre la demo-
cracia, los partidos políticos, etc.); y la sociología, desde Weber, se preocupa por la admi-
nistración pública y el Estado, como producto de interacciones sociales (con preguntas
sobre cómo el Estado facilita, protege o desvirtúa estas interacciones). En el debate
teórico de estas disciplinas hay cierta tentación en privilegiar los problemas resueltos o
que se pueden resolver a corto plazo, antes que los problemas estructurales, de los que se
preocupa la tradición estructuralista.
En la filosofía política de Karl Marx, hay una premisa clave que manifiesta que hay
un sentido de la historia y que este sentido está dado por la lucha entre dos clases (la que
posee los medios de producción y la que posee solo su fuerza de trabajo) (Marx, 1970).
Entonces, analizar las políticas públicas desde esta premisa solo puede hacerse entran-
do en una perspectiva historicista y preguntándose cuál es la contribución de éstas al
sentido de la historia, como lo plantean los neo-marxistas. Las políticas son un instru-
mento de poder al servicio de una clase social, por lo tanto el análisis de políticas es
instrumentalizado por esta clase (Poulantzas, 1975).
El hilo conductor que se busca con la teoría crítica consiste en ver en qué momento
está el problema del poder entre dos o más actores. Esto puede ir hasta un constructivis-
mo radical, que consiste en decir que ninguna política pública se sostiene de por sí, pues
es producto de una confrontación entre dos o más visiones del mundo, en torno a la
construcción de sentido. La identificación del problema de las percepciones en el análi-
sis de políticas públicas nos invita a pensar el rol del lenguaje y del discurso (como
categorías analíticas) en relación con el poder, las instituciones y procesos como el ciclo
de las políticas o los conflictos sociales. En ello está muy presente la teoría de la acción
comunicativa de Habermas, que figura entre las principales referencias en el «giro argu-
mentativo» (Healey, 1993; Forester, 1993; Dunn, 1993; Fischer, 2009).
En la propuesta de Habermas de explicar las interacciones sociales a partir de una
racionalidad comunicativa, no se ve a los individuos como actores racionales instru-
mentalmente, que adecúan los medios a sus fines, sino como actores que, por el hecho
de vivir en colectividad, buscan el entendimiento mutuo (Habermas, 2001). Si asumi-
mos esto, el problema del lenguaje se vuelve constitutivo de las políticas públicas. Por
ejemplo: ¿qué significa el desarrollo para los distintos actores involucrados o afectados
por las políticas de desarrollo? Cada uno tiene una concepción subjetiva del desarrollo y
expresa esta noción a través de un lenguaje propio, en este sentido, el lenguaje y las ideas
que este expresa cuentan tanto como los intereses y las instituciones. Observamos una
constante interpretación de las situaciones por parte de los actores, lo cual nos lleva a un
problema clave para el análisis de políticas. En efecto, podemos asumir que el grado de
complejidad de un problema tiene incidencia en su percepción y su comprensión, así
como en las soluciones posibles que promueven los actores de la política. Adicionalmen-
te, la cercanía del efecto de una política también tiene efecto en la percepción de un
problema y en sus posibles soluciones.
Detrás del lenguaje y de las prácticas, está la subjetividad de los actores no-estatales,
en particular aquellos directamente afectados por las políticas. Lo que dicen Fischer y
sus seguidores es que es hora que las ciencias sociales (en particular las que se interesan
por las políticas públicas) tomen en serio estas percepciones y las prácticas que de ellas
derivan, para que el ejercicio tenga relevancia para la sociedad (Fischer y Forester, 1993a).
Ya no es solamente un problema de democracia, como lo era en la época de Lasswell y
Simon, sino también un problema de cómo pensar el futuro de la sociedad y el rol de las

124
políticas públicas en este futuro. No es una casualidad que muchos de los autores pre-
ocupados por las ideas en las políticas, partieron del estudio de las políticas ambienta-
les, de problemas ambientales o de conflictos ambientales, pues lo ambiental como pro-
blema societal es quizás el más universal de todos (Roth, 2014; Hajer y Wabenaar, 2004;
Roe, 1994). Algunos incluso plantean que el nuevo referencial global que se impuso en
los años 1990 es el de la «sostenibilidad» (Jobert, 2008). En su concreción, hasta las
políticas de lucha contra el hambre y la pobreza están relacionadas con el medio am-
biente, así como las políticas energéticas, industriales, agrícolas, de transporte o de or-
denamiento territorial.
Sin embargo, este intento de pasar de la teoría de la acción comunicativa a una
teoría de la construcción de sentido y de poder entre actores del proceso política plantea
una serie de problemas epistemológicos y metodológicos. En particular, si considera-
mos que la teoría de la acción comunicativa es una macro-teoría, su mayor debilidad es
que no contempla los pasos intermedios con una metodología de investigación, que
permitirían comprobar sus argumentos (Habermas, 2001). La discusión que tenemos
sobre los procesos políticos y las políticas públicas es una discusión empírica. En otros
términos, es muy discutible trasladar premisas y conclusiones de una metafísica al aná-
lisis empírico. El mismo Habermas advierte que su teoría del derecho y la ética discursi-
va atañe a la fundamentación del derecho, es parte de una teoría fundacional, no prácti-
ca (Habermas, 2010; Fontaine, 2010: 68-76). Aplicar una discusión sobre los principios
a una situación práctica implicaría por ejemplo dar nombres y apellidos a los deliberan-
tes de la «situación ideal de habla», lo que está explícitamente descartado por la teoría.
Desde el momento en que nos ubicamos en una situación empírica, por ejemplo para
defender intereses de clase, deja de existir esta situación y deja de existir el razonamien-
to sobre las mejores instituciones posibles.
Desde luego —y esto es muy común en los análisis cognitivistas— la teoría sirve
como amparo pero no ayuda a explicar lo que se observa. Lo que invalida científicamen-
te este intento es que multiplica las descripciones de relaciones estructurales de poder,
sin probar sus efectos empíricamente. Procuran descripciones lineales de cómo se to-
maron las decisiones que llevaron a tal o tal resultado, pero aparte de llamar la atención
sobre estas relaciones, no las explican ni explican sus efectos. Esto es una debilidad
mayor para una teoría, pues si ésta no pasa de describir una realidad sistémica en telón
de fondo de la acción pública, si no nos ayuda a entender mejor los elementos explicati-
vos de la realidad inmediata, entonces es una teoría de alcance limitado.
En el capítulo tres, vimos cómo se había dado un cambio en la concepción del rol del
Estado de una concepción tradicional jerárquica a una concepción de la política desde
abajo. Esto nos lleva a una discusión que va mucho más allá del análisis de políticas
públicas, que remonta al inicio de la modernidad, a finales del siglo XVIII, con la defini-
ción del Estado y del gobierno. Lo que estamos haciendo ahora con esta reversión de las
relaciones entre el Estado y la sociedad es repensar el Estado; y mucho de la literatura
viene de esta reflexión en sociología política, para pensar al Estado de otra manera que
cómo lo pensaron los filósofos de la Ilustración y los constitucionalistas que siguieron.
Un punto central de esta discusión es el lugar de la participación en el Estado. La mane-
ra en que se ha debatido de esto en América Latina desde la década del 2000 es a través
de asambleas constituyentes. Esto ha sido el lugar privilegiado para reformular o repen-
sar el Estado de abajo hacia arriba.
Así es como hemos inventado nuevas modalidades, por ejemplo la noción de Estado
plurinacional en Bolivia y Ecuador, nuevos derechos, como en el caso extremo de los

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derechos colectivos, los derechos específicos de los pueblos indígenas en Colombia en el
1991, en Guatemala tras los acuerdos de paz, etc. Hemos inventado nuevas modalidades
de separación de poderes entre el ejecutivo, el legislativo y el judicial, creando por ejem-
plo un poder de control social y un poder electoral en Ecuador. Esto marcó el retorno a
una idea primordial en Montesquieu, según la cual la mejor garantía contra un gobierno
autoritario es la división de los poderes. Esta división se va a declinar a nivel local, no
pensemos que el Estado se reforma solo a nivel central. La reforma del Estado pasa, por
supuesto, por una reforma de la administración central, pero también por una reforma
de los organismos seccionales y de las relaciones entre estos últimos y el gobierno cen-
tral, con la transferencia de competencias y la desconcentración de recursos.
En esta manera de abordar el problema aparece más que nunca la dualidad en la
literatura entre los enfoques sociológicos y los enfoques politológicos de análisis de po-
líticas públicas. Encontramos este problema con la literatura sobre la participación, que
algunos ven como una nueva modalidad de hacer política (Fischer y Forester, 1993b;
Isunza Vera y Olvera, 2006a; Mariñez y Garza, 2009; Mariñez, 2011). Según si pensamos
la participación ciudadana en términos sociológicos o politológicos, no vamos a ver el
mismo fenómeno ni los mismos problemas. Desde luego, es muy difícil estructurar un
marco teórico, elegir un método de análisis cuando hay dos posturas tan diferenciadas.
Empecemos con la idea según la cual la sociedad civil aspira a participar en los
procesos políticos (Isunza Vera y Olvera, 2006b). Esta idea parte de una premisa implí-
cita, y es que la sociedad se inclina naturalmente hacia la democracia y esta inclinación
se expresa en una voluntad de participar en el espacio público y democratizar las orga-
nizaciones. Sin embargo, más allá del sentido común, se plantea el problema de qué
estamos dispuestos a sacrificar para defender la democracia contra tendencias autorita-
rias de cualquier índole. En particular, esto explica por qué hay profesionales de la polí-
tica, no solo en los partidos políticos, los activistas de la sociedad civil, actores que
valoran esta actividad por encima de otras (cuidar su familia, practicar deportes, estu-
diar, etc.). Con esta profesionalización de la política, se limita la dimensión participativa
de la democracia directa, por ello la democracia directa no es sino una utopía. Puede
existir en el imaginario colectivo una comunidad política ideal en la cual todos partici-
pan a la toma de decisiones, como en la antigua Atenas o en la Ginebra de Jean-Jacques
Rousseau. Pero ni siquiera en aquellas épocas todos los miembros de la comunidad eran
ciudadanos, los esclavos en Atenas no eran ciudadanos, los hombres sin patrimonio no
eran ciudadanos en Ginebra, las mujeres no eran ciudadanas. La utopía de la participa-
ción de todas y todos en la política no tiene contraparte empírica en la historia.
Hasta aquí con la concepción sociológica de la participación. ¿Cuál es la dimensión
politológica detrás de esto? Apunta a una mayor responsabilidad de los electos, a una
mayor transparencia de los procesos, a una mayor efectividad y eficiencia de las políti-
cas, pues a través de la participación de los interesados o afectados, una política gana en
legitimidad, los conflictos se mitigan (Peruzzotti, 2006). El asociarlos a la toma de deci-
sión y a la ejecución de la misma permite proceder a una suerte de ajuste fino de las
relaciones, día a día, para anticipar los problemas que pueden surgir. El caso de la mine-
ría es un buen ejemplo (Cisneros, 2011). En lugar de negociar directamente concesiones
con las empresas mineras, con base en un código minero y un programa de gobierno,
involucremos a los posibles afectados a que nos ayuden a anticipar los problemas am-
bientales y sociales. Es decir que pasamos de una relación vertical potencialmente con-
flictiva a una relación horizontal más cooperativa. En este sentido, aunque al Estado no
le interese a priori fomentar la participación ciudadana, sí la necesita porque a mayor

126
participación mayor legitimidad del gobierno y de las políticas y menos efectos no-de-
seados de las decisiones y de las políticas.
Entonces, para la sociología política, la participación ciudadana es un tema clave
para estudiar las políticas públicas. Sin embargo, no hemos desarrollado los métodos
adecuados para analizarlo, lo cual nos lleva a una reflexión final al respecto. A la hora de
analizar la participación y la incidencia de los actores no-estatales en las políticas públi-
cas, hay que evitar caer en un razonamiento normativo y circular. En efecto, la idea
utópica de que la participación es un remedio a muchos malos —entre los cuales la
tiranía, el neoliberalismo, la inequidad— es una falacia. La democracia se define preci-
samente por la universalidad del derecho de voto y luego se desarrolla, hay grados de
democracia, no todos los regímenes democráticos son iguales, hay regímenes más o
menos democráticos. Pero no existe una relación causal entre el grado de participación
ciudadana y el grado de democratización de una sociedad. Por lo contrario, en muchos
procesos participativos resurgen los monstruos de la sociedad, lo que Weber llamaba las
fuentes de legitimidad del orden, religiosas, carismáticas o coercitivas (Weber, 2002).
Por otro lado, es circular afirmar, por un lado, que la participación es una variable
independiente de la calidad de la democracia (o que el sistema más democrático es el
sistema que da más espacio a la participación social) y, por el otro, que a mayor calidad
mayor propensión a la creación de redes y coaliciones. Este razonamiento responde a
una visión ideal de lo que debería ser el proceso político, y por querer que sea más
participativo, se consideran los elementos no-participativos de este proceso como tantos
limitantes, falencias, debilidades de la democracia.

Al fin y al cabo, hay muchas disciplinas interesadas en formular una nueva propues-
ta teórica para el análisis de políticas públicas: la historia, la ciencia política, la sociolo-
gía, pero también la economía están hoy atravesadas por este debate y se trata precisa-
mente de aplicar ciertos métodos comunes, equiparables, en distintas disciplinas. Es así
como el neoinstitucionalismo penetra otros campos mediante las teorías de la regula-
ción, de los regímenes y de los costos transaccionales. La discusión de teorías proceden-
tes del paradigma conductista (como la elección racional) y del cognitivista (como la
teoría crítica) desde enfoques neoinstitucionalistas da lugar a teorías y métodos cada vez
más robustos. La capacidad de procesar objeciones, problemas de otras disciplinas y
otros enfoques teóricos es lo que precisamente califica una teoría para convertirse en
paradigma. Una teoría que no puede procesar eso es una teoría de rango medio. Al revés,
una teoría que es capaz de procesar las discusiones y adecuarse, adaptar sus hipótesis y
conclusiones a estas objeciones está muy calificada y encuentra cada vez un mayor nú-
mero de adeptos, genera cada vez más estudios empíricos que acogen sus métodos.

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