El Estado Hoy*

Por Guillermo O`Donnell** *conferencia dictada en el INAP, enero del 2001 El fin de esta charla es intentar plantear una discusin ms general sobre qu tipo de Estado para qu tipo de pas. Me parece que esto est faltando bastante entre nosotros. Para empezar creo que una teora poltica suficiente y contempornea tiene que combinar por lo menos tres dimensiones: una es una teora de la democracia poltica, segundo cruzarla con los impactos y desigualdades sociales, y tercero combinarla y cruzarla con una teora del Estado como aspecto jerrquico de las relaciones sociales. A estos tres componentes hay que agregarles los fenmenos de intensa internacionalizacin y globalizacin que ponen en duda la unidad pas Estado Nacional como unidad de anlisis. Me voy a ocupar del nivel del Estado. Una sociedad cuando tiene un rgimen democrtico presenta grficamente- una serie de interrelaciones horizontales. Es decir, la condicin de ciudadano o ciudadana implica gozar de derechos universales; compartidos universalmente por ciertas categoras de individuos; y formales en el sentido de que son derechos consagrados por leyes y constituciones; y donde la unidad principal de este nivel es individual: un individuo un voto. En resumen, es universalista, formalmente igualitario y la unidad es el individuo. Esto se cruza con el hecho de que las sociedades humanas, en realidad todas las sociedades animales, somos constantes productores de jerarquas. Con esto quiero decir, que los seres humanos construimos sociedades jerrquicas. Esto tiene una lgica estructural: en una asociacin medianamente compleja es racional que sus miembros queramos que surja un centro decisorio que se ocupa de resolver problemas colectivos. En una palabra: evitar dilemas de prisionero. Se trata de alguien que se empieza a especializar en resolver problemas colectivos y que para hacerlo requiere dos condiciones esenciales. Una que esas decisiones sean vinculantes: que se apliquen y tengan autoridad sobre todos miembros del grupo. Segundo, que esas decisiones finalmente se refieran a un todo, a un nosotros constituido por ese grupo o asociacin. Esto es cierto en un club, en un sindicato y tambin en el Estado. En cualquier asociacin compleja, por lo tanto, nosotros racionalmente queremos que ellos, que se ocupan de tomar decisiones colectivas vinculantes tengan el poder suficiente como para tomar estas decisiones y, por lo tanto, nos saquen del Estado de anarqua, del estado de naturaleza en el cual proseguiramos si no hubiera Estado para resolver problemas colectivos. Esto, a su vez, cuando las sociedades se vuelven racionalmente complejas, implica dos cosas ms. Una, que esa relacin de mando, de poder, tiende a formalizarse, a legalizarse. El pacto desde arriba implica que los que estamos abajo en esa relacin queremos que la relacin de autoridad se haga previsible, formalizada. Entonces, los clubes tienen estatutos, las burocracias tienen reglamentos y los pases tienen constituciones. La tendencia es a legalizar y formalizar el tipo de autoridad que se ejerce, en principio, en beneficio colectivo.

En segundo lugar, que ese tipo de autoridad tiende a convertirse en un foco de identidad. Es decir, aquellos que invocan el inters colectivo del grupo o del pas para tomar decisiones vinculantes nos hablan a nosotros como miembro del grupo. Por ejemplo, hinchas de Racing en mi caso-, argentinos, o miembros de tal sindicato somos invocados en esta condicin de miembros de grupo, y adems, sobre todo, constituyen ese nosotros frente a los ellos, que no son nosotros: los hinchas de otros clubs, los patrones respecto de los sindicatos, etc. Entonces no solamente es una mecnica de autoridad y legalidad sino que toda forma de autoridad constituye un foco y una fuente de legitimidad. Ahora bien, de todas estas asociaciones la ms exitosa, por lejos, ha sido el Estado territorial. El Estado Nacional exitoso hace dos cosas. Una sealada por Max Weber: logra el monopolio legtimo de los medios de coaccin. Aunque sobre eso hara un par de salvedades: porque dira que tiende al monopolio y porque no me parece que sea necesario que ese monopolio sea legtimo. Hay estados que existen y monopolizan la coaccin aunque buena parte de la poblacin no reconozca la legitimidad. La otra cuestin es que ese estado tambin monopoliza la legalidad. Ese estado suprime o arrasa o subordina formas pre-estatales, feudales, imperiales, tribales, de legalidad y tiende a monopolizarlas ya sea legitimando o supervisando. ****** El Estado en el norte surge con el capitalismo. El Estado moderno y el capitalismo merecen se estudiados histricamente de manera dinmicamente y conjunta. Ah se producen dos fenmenos importantes. Uno que marcaron tanto Marx como Weber es que el capitalismo implica que los trabajadores son expropiados del control de los medios de produccin. El trabajador del capitalismo no es el propietario de los medios de produccin sino que recibe un salario, o un jornal por su trabajo. Lo que tambin ocurre, y importa ms para el tema de hoy es que simultneamente se produce la expropiacin de los medios de administracin. En los estados precedentes -feudales, imperiales, etcel propietario dispone de los medios de administracin. No hay una idea de la separacin de la burocracia estatal en la cual surge el funcionario que no es propietario -ni del cargo ni de los objetos ni de la oficina- sino que recibe un sueldo con el cual, de acuerdo a la legalidad del Estado, se supone que cumple con sus tareas. Esto implica otro proceso tambin tpico de una asociacin humana que no es slo la tendencia a formalizar legalmente la autoridad sino tambin la tendencia a producir burocracia. Es decir, organismos especializados en la administracin en principio legalizada de esa tarea inicial de resolucin vinculante de problemas colectivos. Este Estado, originariamente, es un Estado masculino. Lo que hay son funcionarios en los niveles altos la mujer no es funcionaria en los niveles ms altos- y adems est referida socialmente basada en la idea de la familia patriarcal en la cual el productor y tambin el funcionario es el hombre y la mujer cumple las tareas domsticas. Tambin est el modelo inicial de la poltica de bienestar: totalmente centrada en la idea de la familia patriarcal y manejada por hombres funcionarios.

Y sobre todo, el punto que quera destacar, es un Estado muy celoso. Es decir, creo que todos lo Estados tienden a crear naciones mucho ms que las naciones crean estados. El Estado una vez que adquiere el control de un territorio, tanto por medio de coercin como por medio mayora, si no existe ya, va a intentar quedar precisamente en nosotros de ese grupo a decirnos que hay un nosotros que nos corresponde como miembros del Estado que se define adems celosamente con un lmite a los ellos de otras naciones. Cuando hablo de nacin estoy hablando de un arco de solidaridades postulado o real que esta basado en identidades en la cual los miembros de una nacin nos reconocemos como un nosotros que tiene como su referente y su foco de identidad ese autor de decisiones vinculantes que es el Estado. Es decir, la vinculacin Estado Nacin constituye a nosotros una referencia al poder y a la autoridad del Estado no solo como centro legalizado de decisiones vinculantes sino tambin como foco de identidad que constituye ese nosotros que se define como nacin -por supuesto que tambin hay variantes de casos de pluriculturalismo-. ************** Seal al comienzo, que la existencia de un rgimen democrtico propone un tipo de igualdad abstracta y universalista donde la unidad es individual. La idea de nacin propone otro tipo de igualdad. La idea de nacin nos dice somos todos argentinos, o somos todos lo que sea. Es decir, nos propone un tipo de igualdad en la cual a pesar de diferencias sociales deberamos reconocernos como parte de un colectivo, de un cuerpo donde eso que es la nacin nos hace iguales en la pertenencia a ese colectivo. La igualdad de la democracia ignora la desigualdad social. Dice, bueno, ac hay desigualdades pero yo pongo un tipo de igualdad universalista formal que sin embargo es muy importante-, despus ustedes vean que hacen con esa igualdad respecto de las desigualdades sociales. Me parece que en la igualdad de la nacin, la unidad ya no es el individuo, la unidad es el conjunto nacional a partir del cual estamos en pie de igualdad, que somos iguales en tanto miembros de ese colectivo. Ah el tipo de posicin frente a la desigualdad no es tanto negarla como casi ignorarla. A pesar de las desigualdades hay algo que es ms importante, tanto ms importante que a veces que tiene un costo poltico: es la igualdad que tenemos en tanto somos miembros de una nacin. Estos dos tipos, uno individualista y otro en sentido orgnico de igualdad se cruzan complejamente con la desigualdad social real. Buena parte de la dinmica terica y poltica es del cruce de estas dimensiones lo que hace a este tema muy complejo. Esto aparece en el tema de la ciudadana. Por un lado, el principio democrtico es universalista, formal, pero, sobre todo, es una capacidad potencial. Es decir, que yo me constituyo como ciudadano de la democracia en al medida que lo utilizo como libertad positiva: en tanto voto, participo, opino, me asocio. Por lo menos, un lugar en el cual para constituirme en ciudadano desde el principio democrtico yo debo participar: es un acto de ejercicio, sino soy un idiota. En cambio desde el lado de la nacionalidad la ciudadana es un status pasivo adscriptivo. Del lado de la nacionalidad yo soy ciudadano argentino porque nac en Argentina y me dieron la cdula de identidad cuando nac sin haber hecho nada. Mucho antes de pensar sobre poltica o de saber que

existe yo soy por el principio de nacionalidad pasivamente ciudadano argentino porque la nacin me dio ese carcter. Soy parte de ese cuerpo colectivo por el hecho de nacer, no hay un momento de ejercicio antes de tener el pasaporte. Eso se muestra en las restricciones que la nacionalidad produce a la ciudadana. Segn el principio democrtico debera seguirse la idea de que cualquiera que est afectado por alguna decisin colectiva debera tener derecho a participar en aquella decisin. Este es un principio de equidad bsico. Y a eso conduce claramente el principio de ciudadana democrtico. La nacionalidad restringe y corta diciendo, en realidad, la pertenencia es el cuerpo, incluso el derecho de ciudadana queda acotado por la pertenencia orgnica al cuerpo. Esto nos lleva a una reflexin: todo estado pretende ser un Estado para la Nacin y esa es la razn y el punto de especificidad: su posibilidad de hegemona. Volviendo atrs, toda asociacin humana que se estructura con un centro de autoridad e identidad le dice a sus miembros que es para ellos. De manera que lo que yo hago como pap o dirigente de un sindicato o como directivo del INAP es para el bien de aquellos que son parte de esa asociacin. Y que es parte de un bien indiferenciado, un bien general. Esto quiere decir que lo que yo decido hoy puede no convenirles a ustedes hoy y ustedes enojarse o, tal vez, apoyarme. Sin embargo, lo que estoy decidiendo, como presidente, es en trminos de inters del conjunto: noten que siempre se invoca el momento colectivo. A medio o largo plazo yo hago esto porque en trminos del conjunto, esto es lo mejor. Dicho en otros trminos, se invoca continuamente que es para un nosotros y que la justificacin de esa decisin es el bien de ese colectivo. La fuerza del Estado Nacional se expresa y se repite en innumerables historias y dichos puntuales. Un ejemplo es la socializacin de escuelas, que nos dicen continuamente y buscan reponer ese nosotros como realidad efectiva ms importante despus de todo somos todos argentinos- Esa apelacin a la colectividad que, como tal, tiene un inters que no es igual al inters de sus miembros. ******* Ahora bien, cuando tratamos de pensar en el Estado hay que mencionar por lo menos tres dimensiones. Una la ms obvia- como aparato burocrtico. Sin explayarme en esto, solamente para sealar que el Estado como aparato burocrtico, suele aparecer y creo que es razn de muchos de los debates y malentendidos actuales- como lo nico que el Estado es. Es decir un conjunto de burocracias y organizaciones que aparecen colocados como enfrente y diferente de la sociedad. En esta visin que reduce el estado a su aparato burocrtico por supuesto es fcil de ver al estado en una relacin de suma cero con la sociedad: lo que el estado tiene y lo que le estado se apodera aparece como restado, como sacado de ese otro que est afuera, que est enfrente. El Estado es tambin un tejido legal. Cualquier organizacin compleja secreta y reviste una legalidad. Hay una dimensin del Estado que est conectada a las burocracias pero que es una dimensin que penetra y textura la sociedad. Esa parte del Estado est en la sociedad: la teje, la hace

comprensible. Adems es la pauta del Estado que en democracia debera por lo menos implementar y efectivizar los derechos de una ciudadana democrtica. Un estado, una potencia vigorosa gil de legalidad, es un estado que fomenta y no retrae una sociedad. Hay una relacin de ms Estado con ms sociedad y no con menos sociedad. La tercera dimensin del Estado, se trata del Estado como foco de identidad. El estado como postulante y productor de lealtades de un nosotros. En general, un estado exitoso lleva a la existencia de solidaridades e identidades que suelen ser positivas. Hay un momento de cruce que es muy importante. El estado como burocracia es desigualdad. Una organizacin compleja no funciona sin jerarquas y las jerarquas son desigualdad. Frente a actividades complejas, y problemas complejos nosotros segregamos jerarquas. En el estado contemporneo parte de ese tendencial autoritarismo de las jerarquas se intenta modificarlo de dos maneras. Primero tratando de legalizar mucho el funcionamiento de esa organizacin, ese es el origen y la idea del Estado de Derecho (Reichsatg), que es una idea prusiana, bajo dominacin autoritaria y no democrtica, en la cual aparece como garanta bsica de la sociedad y con legislacin autoritaria sin democracia-, esa burocracia cuanto ms eficiente ms preocupante- tena que regirse por ciertos principios bsicos. Ahora bien, el punto de cruce aparece cuando hay tambin un rgimen democrtico. Recordemos que en un rgimen democrtico yo y ustedes tenemos derechos democrticos asignados si somos miembros de una nacin- antes de cualquier prohibicin estatal. Sino no tendramos democracia: si el gobernante de turno podra cancelar a su arbitrio mi derecho a expresarme, por supuesto, no tendramos ms democracia. Por definicin, en ese punto, el Estado se encuentra con otros que son, en ese sentido, individuos iguales. El Estado autoritario se encuentra con seres humanos que -por definicin de autoritarismo- carecen de ese derecho a ser tratados como iguales. Ese punto de encuentro de la jerarqua organizacional con la igualdad individual en un plano universal creo que es el punto en el cual la sociedad adquiere su chance de controlar, en parte el autoritarismo inherente a la jerarquas, y por otra parte, de ser constituidos en ciudadanos y ciudadanas con autoridad y con responsabilidad. Se trata de un trato igual negando la desigualdad, pero, en este caso, positivamente: no importa cun desiguales seamos, pero en tanto existe esa igualdad universal y formal un pobre tiene derecho a ser tratado igualmente. Ese punto de igualdad y formalidad de la democracia se muestra como una igualdad muy importante. Este cruce entre lo jerrquico del aparato estatal y lo formal de la igualdad democrtica est atravesada por una legalidad que se supone tambin tendra de que ser democrtica. Cuando hablamos de Estado de derecho es un Estado democrtico de derecho. Es un Estado que no solamente acta de acuerdo a ciertas reglas y normas sino que es un estado que establece e implemente, por lo menos, la vigencia efectiva de las libertades bsicas. ************

Todo esto es para introducir la pregunta acerca de las ausencias. Es decir, Qu pasa cuando un Estado pierde la capacidad de resolver con razonable eficacia problemas colectivos? Qu pasa cuando un estado a pesar de su formalidad legal no logra en sus interacciones con la ciudadana reconocer como iguales a buena parte de la poblacin? Esos son ejemplos donde el signo de ausencia domina. Ningn Estado cumple totalmente lo que acabo de decir, pero creo que hay diferentes grados de aproximacin a esta descripcin por parte de diferentes Estados Nacionales. No los voy a sorprender diciendo que nuestro Estado tiene un gravsimo dficit. Creo que se ponen ms en duda a si mismos en la pretensin inherente de todo Estado de ser creble cuando nos dice que es un estado para nosotros. Esto es lo que crea factores de crisis. Esto se compone cuando este estado aparece colonizado por intereses que tienen gran dificultad en erigirse como generales. Por supuesto que hay clases e intereses. Pero en algunos momentos privilegiados de los Estados Nacionales, esa idea a pesar de las diferencias, de las clases, esta presente. A la larga, el Estado, en trminos de los intereses generales de la Nacin, apuntaba y de alguna manera lograba reconstituir y reponer los intereses generales de una nacin. Los Estados en la medida que aparecen muy colonizados, muy en manos de intereses que no tienen un discurso verosmil generalizante introducen una brecha. Mxime cuando buen aparte de los inters son de otros, de esos ellos de afuera, con nacionalidad o peor an de las fuerzas abstractas y hasta annimas de la globalizacin. Cuando un Estado parece timonear este tipo de fuerzas su capacidad para reconstituir a la nacin como tales mayor. Pero el tema es que son incapaces, que no es o que no aparece, frente al mismo ciudadano como garante una capacidad operativa. Un estado que no parece capaz de limitar sus principales fronteras problemticas, que no es parece capaz de poner en discusin a travs una visin que apunte a cuatro o cinco grandes puntos estratgicos a partir de los cuales se nos puede decir como nacin que se est por lo menos pensando en el inters del conjunto es un estado que parece incapaz de proponerse una estrategia nacional y que aparece -por su colonizacin como ms o menos eficaz para los problemas puntuales pero que ya no timonea. El tercer problema es que un estado poco capaz y muy colonizado y por lo tanto muy sesgado en cuanto al resultado de sus acciones y de sus omisiones, tampoco puede producir una legalidad propiamente democrtica. Y si ese Estado colonizado pulverizado, poco capaz no tiene fuerza, no tiene poder y recursos para tratarnos con mnima y razonable aceptacin como ciudadanos. No discrimina de hecho porque no puede hacer otra cosa, porque sus sesgos que le produce la colonizacin que por el lado de la democracia tenemos ciudadanas de baja intensidad: ciudadanas distribuidas diferencialmente. Ese estado aunque no se vincula directamente con la problemtica de la democracia tampoco produce ni siquiera un mnimo de legalidad democrtica. La poltica se debera tratar, entre otras cosas, de poner en discusin el tipo de Estado en trminos estratgicos. Es decir, de preguntarse para qu reformar el Estado. Adems, ah hay que remar en contra de ideas dominantes que como tales ideas dominantes consiguen censurar el tema como perturbador de la sana administracin. De un pas que queda a travs de estas carencias del Estado y su separacin con la accin, su fragmentacin y su infinidad de gastos, queda como muy reducido a

lo democrtico en el sentido como individualista. Eso slo, sin lo ms colectivo, me parece que repercute o reaparece en la sociedad como un pas muy desarraigado donde la ausencia de este aspecto colectivo repercute en la ausencia de un sistema social. Preguntas Pregunta: La necesidad de discutir los grandes objetivos del Estado. En la Argentina hemos bajado a la discusin sobre los instrumentos (convertibilidad, etc.). Pero, Cual es el horizonte estratgico? Por un lado tenemos la evidencia de una mayor densidad de la ciudadana y por el otro que el estado es ineficaz para cumplir sus compromisos mnimos. Necesitamos un Estado fuerte y muy eficaz para defender a la nacin de los efectos negativos de la globalizacin. El ejemplo de eso es EEUU que nos venden como un eptome de un Estado ideal para el mercado pero es un Estado sumamente intervencionista en su defensa de reas estratgica definidas como tales en la cual la idea de preservar la unidad y la integracin de la nacin norteamericana es absolutamente clara y explcita. En Estados Unidos no pueden ver ningn programa de televisin que no sea emitido desde Estados Unidos. La regulacin de los movimientos sociales es importantsima y la proteccin de las exportaciones. Es un Estado que no hace polticas globales, pero en trminos de polticas estratgicas es un Estado altamente intervencionista. Si uno tiene un estado desmantelado, incapaz y colonizado, es decir que uno tiene muy poco estado, uno acaba con 18% de desempleo. No hay forma de digerir ni de amortiguar nada. Eso es parte de la separacin del Estado con su sociedad. Esto tiene que ver con la reduccin del Estado como burocracia y la burocracia solamente como administracin pblica: sin ninguna discusin ni metas estratgicas. Un estado que no se puede proponer metas estratgicas es muy funcional a los intereses que lo han colonizado. ****** Pregunta: ? Creo que hay un vaco notable en la dirigencia poltica en trminos de construccin. Para ser brutalmente franco yo veo muy poca discusin en la inteligencia de los polticos, me parece que es ms general. Mi papel como intelectual es eminentemente provocador, es contarle mis preocupaciones. Las hegemonas se expresan bsicamente en el silencio de los dominados. Creo que esta hegemona se est terminando o no, no s. Los temas que propongo discutir estn ausentes de debate pero no soy portador de una receta. Hay un tema que es el de la calidad de la democracia o los grados de democratizacin de la democracia. La definicin tradicional de democracia poltica es el separador de aguas, para abajo puede haber elecciones o puede no haberlas pero ya no es democracia: es otra cosa en el marco de la tipologa autoritaria. Para arriba puede haber diferentes grados de calidad de la democracia. Creo que la principal deficiencia no es toda la igualdad social sino los derechos civiles (mnima igualdad ante la ley). Una democracia poltica que por lo menos cumple con la ciudadana civil aunque conserve importantes desigualdades entonces ms democracia implica aumentar la igualdad social.

Pregunta Como se hace para manejar un estado hacia adentroo en trminos de recursos humanos? Un estado colonizado y un estado incapaz es un reproductor dinmico de la desigualdad. No solamente hacia fuera sino hacia adentro. Un estado para la nacin es un estado que interviene polticamente como un corrector de la desigualdad. Esa ideologa que propone un Estado neutro respecto de las necesidades sociales es la ideologa que propone un Estado reproductor de la desigualdad. La idea de un estado neutro es una estafa ideolgica: no hay estado neutro. Los estados son lugares de condensacin de fuerzas sociales e ideolgicas. Esa idea tecnocrtica y naturalista es una forma de definir un tipo de Estado muy activo: como agente reproductor de la desigualdad. Esa discusin de la falsa neutralidad del Estado hay que recordarla. *****

**Dr. en ciencia poltica en Yale y es actualmente profesor de la Universidad de Berkley y del Instituto Kellogs de estudios internacionales de la Universidad de Notre Dame en Indiana. http://www.politica.com.ar/blog/1873/el-estado-hoy/