Méndez Vázquez, Isaac.

Tema 2_ Políticas Públicas

TEMA 2. LA DEFINICIÓN DE LOS PROBLEMAS COMO RAÍZ DE LAS

POLÍTICAS PÚBLICAS

❖ Introducción
En el marco del análisis del ciclo de las políticas públicas, la aparición de los
problemas es el paso previo a cualquier estudio que se precie. Pero ¿qué es un
problema político? Según Mark Warren (1999, 207-31), un problema político tiene dos
dimensiones relacionadas: es colectivo y está basado en el conflicto.

Dimensión individual Dimensión colectiva

Conflicto A C

Ausencia de conflicto B D

El cruce de estas dimensiones define cuatro tipos ideales de situaciones.

La celda A no tiene nada de político, ya que agrupa a los asuntos individuales

conflictivos. Sea cual sea la manzana de la discordia, se trata de un asunto privado sin
mayor relevancia para el resto de la comunidad. Por ejemplo, el hecho de que Abundio
se enemiste con Bartolo porque no le ha devuelto su coche un buenas condiciones no
genera ningún problema social que suponga una respuesta gubernamental.

La celda B tampoco tiene relevancia política, puesto que concentra los asuntos
individuales sin dimensión conflictiva. Numerosos aspectos de la vida en sociedad están
basados sobre la cooperación entre individuos. La solidaridad familiar, entre pares,
colegas de trabajo o incluso la voluntad de ayudar al prójimo, son elementos
importantes. Sin embargo, no implican por ello una dimensión política.

La celda D se acerca a la política por su dimensión colectiva. Sin embargo, carece

de conflicto. Esta situación puede parecer ilógica si se toma en cuenta que el conflicto
es inherente a la vida en sociedad. No obstante, la razón de esta situación es muy
simple. Esta celda agrupa las situaciones en las que el poder político niega la existencia
de clivajes en el grupo.

A modo de ejemplo: en una dictadura la ausencia de libertades cívicas y civiles impide

que aflore el conflicto. Por ello no se puede hablar realmente de política ya que cualquier
foco de oposición está paralizado.

La celda C es auténticamente política. Por una parte, tiene una dimensión conflictiva
pero a la vez trata de asuntos colectivos. En un entorno libre políticamente, todos los
asuntos colectivos (recogida de residuos, políticas de integración de inmigrantes,
educación, guerra exterior) son políticos porque son susceptibles de recibir al menos
dos respuestas; y dos respuestas significan un conflicto potencial que tiene que ser
resuelto a través de la política.

Ahora bien, si los problemas políticos son colectivos y fuentes de conflicto, ¿cómo
aparecen en el espacio público? En este aspecto muy pocos problemas políticos existen
de por sí y si bien, en un cierto sentido, hay muchos problemas fáciles de identificar

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porque son objetivos (como la adicción a las drogas, las crisis económicas o las muertes
en carretera). Se trata de un problema objetivo que nadie puede obviar. No obstante,
hay una multitud de problemas “objetivos” que lo son desde hace relativamente poco
tiempo. Es el caso de los accidentes de coche. Es el caso también de los efectos nocivos
del tabaco, o de la violencia de género. No es que antes no fueran graves también, sino
que simplemente nadie les prestaba atención. Ello significa que hay que matizar
muchísimo la creencia en el sentido común de los ciudadanos y de sus políticos. Dicho
de otra forma, en política el sentido común existe, pero evoluciona con el tiempo y no
está exento de manipulación.

Desde este enfoque constructivista, las políticas públicas existen para resolver unos
problemas, asuntos sociales que alguien ha convertido en un problema. Este punto es
fundamental porque las políticas desarrolladas dependen estrechamente de la
forma en que se percibe el problema que las justifica. A modo de ejemplo: para
luchar contra los accidentes con armas de fuego, un gobierno puede prohibir las armas
de fuego o dar clases de tiro a la gente que las usa. Todo depende de la forma en que
el uso de las armas sea considerado.

❖ Instrumentos al servicio de los actores políticos para generar problemas.

1º.- La Construcción de los problemas.

Pocos problemas políticos existen de forma objetiva. Es importante entender que un

asunto social no es un problema político hasta que alguien lo convierte en ello. En la
mayoría de los casos, todo depende del trabajo de construcción realizado previamente
a través de la retórica. Dicho de otra forma, no hay problemas políticos per se (o muy
pocos) sino asuntos sociales (hechos neutrales) que son convertidos en problemas (que
pueden entrar en la agenda política).

a) Del asunto al problema político.

¿Cuáles son los criterios que definen un “un buen problema político” potencial y cómo
se realiza esta conversión? Es lo que Cobb y Elder (1972) llaman el “proceso de
expansión de un asunto”. Según estos autores, no todos los asuntos tienen la misma
posibilidad de convertirse en problemas políticos. Para que ello suceda, un asunto social
necesita incluir cinco elementos.

El primero es “su grado de especificidad”. Las fronteras del asunto no tienen por qué
estar claramente marcadas. Un cierto margen de ambigüedad puede ayudar a que un
público amplio se fije en ello. Por ejemplo, el concepto de “inseguridad ciudadana” no
tiene sentido en muchas zonas rurales, pero podría afectar a todos y por ello es eficaz.

El segundo elemento es el “grado de relevancia social” ya que el asunto tiene que

afectar —al menos potencialmente— al máximo número de ciudadanos. Por ejemplo,
las alergias o el paro no entienden de fronteras ni de clases. Por ello pueden ser buenos
vectores de expansión si se consigue que la población adopte tales temas como propios.

La “relevancia temporal” es importante ya que, si un asunto desaparece demasiado

rápido, no puede cuajar en la opinión pública porque otros asuntos lo tapan. Sin
embargo, si se consigue demostrar que un determinado asunto tendrá consecuencias
en el futuro, entonces puede que llegue a imponerse algún día en la agenda.

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En cuarto lugar, el “nivel de complejidad” es fundamental para que un asunto se

pueda convertir en problema político. Cuanto más complicado sea el asunto para los
ciudadanos, menos se suelen involucrar en ello. Así, las reformas fiscales suelen tener
un alto nivel de complejidad que las convierte en asuntos difíciles de manejar sin un
mínimo de conocimientos en la materia. Por ello los políticos suelen simplificar estos
temas a ultranza, resumiéndolos a una simple elección entre dos opciones.

Finalmente, la “existencia de precedentes históricos” puede atraer el interés por la

novedad. Los asuntos totalmente nuevos son los más impactantes, ya que la atención
del público se suele saturar con asuntos “clásicos” y que parecen sin solución. No
obstante, dichos asuntos son difíciles de manejar en un discurso poque no siempre
existen posturas definidas sobre ellos. A modo de ejemplo: las descargas ilegales en
Internet, aunque sean un asunto importante por las pérdidas económicas que generan,
todavía no han generado una solución de izquierdas y otra de derechas.

b) Construir los problemas políticos.

Los problemas políticos necesitan de su formación. Es más, el proceso de

construcción de los problemas políticos pasa generalmente por tres fases. La primera
es la de “nombramiento”. Se nombra el asunto determinando sus fronteras. Por
ejemplo, la “violencia en las carreteras” no es nueva en sí, pero el concepto sí que lo es.
Hasta los años noventa se hablaba de casos aislados de individuos conduciendo bajo
el efeto del alcohol y de fatalidad. Actualmente, todos los accidentes han sido incluidos
en la expresión de “siniestralidad vial”.

La “inculpación” es la segunda fase del proceso de construcción. Trata de organizar

una queja en torno a este asunto, es decir, a “problematizarlo”. Ello requiere conectar
un problema con una causa.

Empero, culpar a un actor o a un conjunto de actores no es el final del proceso, La

“reclamación” de algún tipo de acción pública es un paso más que consiste en pedir
una solución al gobierno. Una vez las evidencias empíricas en la mesa, los grupos que
promueven un asunto deben conseguir atraer la atención de los gobernantes con el
objetivo de obtener una solución a sus quejas.

c) La retórica de las políticas públicas.

En estas condiciones, sólo queda preguntarse qué instrumentos utilizar para poner
en marcha este proceso de “problematización”. Como afirma el académico
Giandomenico Majone: “Las políticas públicas están hechas de palabras”, lo que hace
de ellas un campo para el debate y la persuasión, es decir, para la retórica precisada
como el arte de expresarse para convencer a alguien.

El estrecho vínculo de la retorica con la política, que se retrotrae a la antigua Grecia

(Siglo V a.C.) hoy en día es incluso más fuerte en una sociedad pacificada como la
actual, donde la principal arma para conseguir el poder es la convicción a través de los
medios de comunicación. Según las reglas de la retórica, un discurso se fundamenta en
tres ejes:

1º. El primero de ellos es la inventio, es decir, el tema general del discurso. Este tema
general sólo puede ser expresado a través de una dispositio, la estructura discursiva
que, a su vez, se separa en:

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− El exordium; la parte preintroductoria diseñada para captar la atención del oyente.

− La narratio; parte introductoria que expone la tesis del orador.
− La argumentatio; la parte central donde aparecen los argumentos que apoyan la
tesis.
− La peroratio; la parte final que recapitula lo dicho anteriormente y concluye.
− La dispositio se refiere a una estructura que suele empezar por un exordium (parte
preintroductoria diseñada para captar la atención del oyente), seguido de una
narratio (parte introductoria que expone la tesis del orador),

Todo ello varía de un orador a otro en función de su elocutio, es decir, su estilo.

Algunos privilegiarán un estilo sintántico (basado en una progresión lógica de las ideas)
o, al contrario, fonético (basado en el sonido de las palabras). Existen numerosos
ejemplos de discursos políticos que consiguieron plantear problemas, remover las
conciencias y obtener soluciones políticas.

En el ámbito político, la retórica también es el arte de convertir los asuntos sociales

en problemas. Los actores políticos están constantemente luchando para imponer su
versión de los hechos. Es lo que se ha tardado en denominar: “la lucha para la definición
legítima de la realidad” (Bourdieu, 1994). Esta definición es fundamental porque es en
el campo político donde se fragua la visión del al mundo que se va a imponer a la
población. Se suele tratar de una lucha “simbólica”, la cual es el resultado de dos
razones opuestas (Becker, 1963):

Por una parte, algunos actores políticos pueden querer “mantener el statu quo”, es
decir, la relación de poder social actual, lo que permite una cierta estabilidad, pero suele
también favorecer los intereses de los actores más poderosos. De otra, la lucha retórica
sirve también para alimentar el “cambio social”, el cual permite el acceso al poder de
ciertos grupos minorados pero, a la vez, es sinónimo de inestabilidad.

Es lo que se llama la “función performativa” del lenguaje: hablando los actores

sociales crean categorías mientras deshacen otras, estableciendo fronteras simbólicas
entre ellos y los demás. La lucha dialéctica entre dos líderes es una lucha para presentar
el mundo tal como les conviene a cada uno e imponer este marco al otro.

d) El peso de los marcos interpretativos.

Estas herramientas sirven para “enmarcar” un problema, es decir, definirlo y

relacionarlo con otros conceptos. El enmarcamiento proporciona una manera de ver el
mundo, es decir, un “marco interpretativo” que permite entender el mundo. Un marco no
es una ideología inerte, sino que está en evolución constante para conseguir apoyos y
convencer a los demás. Un marco puede ser conectado a otro marco, puede ser
reforzado, puede ser aplicado a otros asuntos o bien se puede transformar (Snow y
Benford, 1988). En todos los casos, es usado como un arma para difundir ideas sobre
un tema determinado.

A modo de ejemplo: en la década de 1990 para el conservadurismo estadounidense

el mundo se dividía en varias facciones: el mundo libre y los países hostiles. Los
conceptos inventados en esa época definieron una cierta visión del mundo que se fue
imponiendo poco a poco a través de un trabajo eficaz de lobbying aparentemente
validado por el ataque a las Torres Gemelas en el año 2001. A pesar de las evidencias

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empíricas contrarias, la resistencia a abandonar tal discurso, demuestra que se trata de

un marco muy potente y muy coherente (Lipset, 1988).

2º.- Las estrategias discursivas.

Para conseguir imponer un asunto en la agenda política, los actores tienen que
luchar usando la palabra y “contar buenas historias”. De la misma manera, pueden
recurrir a expertos para reforzar su propia legitimidad o bien activar los símbolos
idóneos.

a) Contar buenas historias.

La primera estrategia consiste en contar “buenas historias”. Lo primero que se ha de

tener en cuenta es que, para convertirse en “problema político”, un asunto político tiene
que ser “humanamente abarcable”. Si no lo es, es pura fatalidad, y no se puede hacer
nada al respecto. Si lo es, entonces puede haber una relación entre una causa y sus
efectos, y el humano puede intervenir. Todas las historias que pertenecen al segundo
grupo tienen dos dimensiones: empírica y normativa.

La primera es una dimensión empírica. Las buenas historias causales cuentan

hechos veraces y empíricamente verificables. Por ejemplo, un frente de aire caliente y
otro de aire frio pueden chocar y provocar una tormenta que arrase la costa este de
Estados Unidos. No hay ninguna voluntad humana en ello. Son hechos puros sin el más
mínimo ápice de intervención humana.

En cambio, la segunda dimensión es normativa e implica una cierta intencionalidad.

Una buena historia causal atribuye responsabilidades y explica la solución que se debe
dar al problema. Dicha historia puede variar en función de la estrategia y de las
ideologías movilizadas. Por ejemplo: la oposición de un municipio puede considerar que
la lluvia torrencial que ha caído sobre la ciudad ha causado destrucciones materiales y
víctimas por la falta de normas claras de urbanismo. En este caso, atribuirá la culpa de
los desperfectos a las fuerzas políticas en ejercicio.

Muchas veces se utiliza coloquialmente el término “causalidad” para referirse a estas

dos dimensiones sin distinguirlas. Sin embargo, son muy diferentes. Los políticos
cuentan muchas historias para convencer a los electores y justificar las políticas públicas
que quieren poner en marcha. Suelen simplificar la realidad manipulando los aspectos
de un problema que les son útiles. Para hacerse o mantenerse en el poder cuentan
historias en las que explican de forma sencilla cuál es el problema, quién es el culpable
y cuál es la solución.

Según Deborah Stone (1989, 281-300), estas historias causales pueden ser
clasificadas en cuatro grupos en función de si la acción y su consecuencia son
presentadas como intencionadas o no:

En primer lugar se halla, la historia causal mecánica, que se refiere a una situación
en la que el agente principal controla el resultado final mediante otros agentes o
máquinas. De este modo, cuando no se consigue el resultado se culpa al intermediario,
es decir, al “mecanismo”. Por ejemplo: cuando un avión se estrella su compañía aérea
debe rendir cuentas. El discurso pronunciado suele culpar al ordenador de a bordo o
recurrir a la hipótesis del fallo humano.

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En segundo término, la historia causal accidental, en la que el desarrollo de la

historia escapa al ámbito de la acción humana; como cuando una catástrofe natural (un
terremoto, tsunami, una tormenta, etcétera) arrasa una ciudad. De tal forma que no se
podía hacer nada porque nunca había pasado y/o no se podía prever.

También puede darse una historia causal intencionada. Esto es, la historia en
cuestión es un éxito para el gobierno de turno, entonces los gobernantes suelen
aprovechar la ocasión para subrayar los efectos positivos de sus decisiones. En cambio,
cuando se produce un fracaso, el gobierno suele acusar a la oposición de conspirar en
su contra.

Finalmente, se suscita la historia causal basada en la inadvertencia. Su

fundamento se halla en una decisión racional pero de consecuencias no deseadas. Por
ejemplo; la fabricación de biocarburantes a base de colza, que tiene un objetivo claro:
romper la dependencia de los países industriales respecto al petróleo y generar
carburantes menos contaminantes. Sin embargo, uno de los efectos no deseados de
esta política es la ocupación de superficies agrícolas para cultivar colza en lugar de
alimentos. Todo ello tiende a generar un encarecimiento del precio de los alimentos
básicos, variación que en ciertas partes del mundo puede desembocar en hambrunas.

Tipos de historias causales

Consecuencia

Intencionada No intencionada
No Intencionada Historia causal Historia causal
Acción mecánica accidental
Intencionada
Historia causal Historia causal
intencionada basada en la
inadvertencia.

Los dos tipos puros de historias causales son el modelo accidental y el intencionado.
Los otros dos (mecánico y basado en la inadvertencia) son más difíciles de identificar.
Pero en realidad, cada actor usa una estrategia retórica que le permite maximizar
su posición. A modo de ejemplo:

En un debate sobre accidentes de coches, los defensores de las víctimas afirmarán

probablemente que el problema es que los fabricantes crean coches demasiado
potentes que sobrepasan la velocidad permitida y que por ello hay víctimas (historia
causal intencionada).

Pero los representantes del lobby de los fabricantes de coches contestarán que sus
vehículos son sólo máquinas que la gente usa como le da la gana (historia causal
mecánica), que en caso de mal tiempo los conductores van demasiado rápido (historia
causal accidental), o que algunos les quitan los sistemas de seguridad para ir más rápido
(historia causal basada en la inadvertencia).

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b) Uso y abuso del saber experto.

Los actores políticos suelen aplicar una segunda estrategia para incrementar la
legitimidad de sus argumentos. Por ello suelen recurrir a la ciencia o a las apariencias
de la ciencia. En política es frecuente la inclusión de estadísticas económicas, la
contratación de expertos de todo tipo, así como el uso de “argumentos de autoridad”.

No obstante, estos métodos de convicción no están exentos de pensamiento mágico,

lo que significa que existen huecos en el razonamiento que se intenta imponer. Por
ejemplo, en los años ochenta numerosos miembros de la nueva derecha afirmaban que
la desregulación del sector financiero sería beneficiosa para el resto de la economía
real. Varias crisis financieras después, todavía no existe ninguna evidencia empírica de
ello.

Este uso del saber ha generado toda una industria de consultorías de expertos que
ponen su legitimidad científica al servicio de los actores políticos. Todo ello por al menos
dos razones.

− La primera consiste en limitar el riesgo jurídico que conlleva cualquier

decisión errónea (autorizar la construcción de casas en terreno pantanoso, permitir
la venta de un nuevo fármaco, etcétera). Para evitar problemas y eludir su
responsabilidad en caso de accidente los políticos contratan expertos que
«certifican» de alguna forma que la decisión tomada ha sido la mejor posible.

− La segunda razón es que el saber experto permite evitar el debate ciudadano

sobre asuntos potencialmente conflictivos para limitar el ámbito de la decisión
a los representantes políticos.

La ciencia puede aportar una legitimidad muy importante a un discurso político al

apoyar la tesis presentada con datos, imitando el modelo de la demostración científica.
El objetivo no es otro que presentar una decisión política (cuya respuesta depende de
los valores de los actores) como si fuera una decisión meramente técnica; sustentada
en evidencias empíricas.

El saber experto facilita una toma de decisión tecnocrática cuyos resultados

pueden ser positivos pero carece de legitimidad democrática. La legitimidad
científica es importante pero no siempre es suficiente (Habermas, 1968; Robert, 2008)
pues bajo ningún concepto puede ser sustitutiva de la decisión política debatida
democráticamente.

c) La activación estratégica de símbolos.

La tercera estrategia discursiva consiste en utilizar símbolos, entendiéndose por

tales, un tipo de signo que junta un significado y un significante de forma arbitraria,
pero que mantiene alguna analogía con la realidad descrita. El símbolo condensa
unas emociones en muy poco espacio, lo que significa también que habla más a las
emociones que al intelecto. Por ello los símbolos son tan útiles en un discurso político
donde se trata de convencer y de transmitir mucho sentido en un tiempo limitado.

Un símbolo «funciona» porque el receptor es capaz de entender lo que quiere

transmitir el emisor. Por ejemplo, una bandera norteamericana ondulando detrás del
presidente de Estados Unidos durante un discurso denota patriotismo y entrega a una

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nación que defiende la libertad. Pero vista desde Irán puede parecer el símbolo de la
opresión occidental.

Aunque la democracia liberal esté basada en la diferenciación entre gobernantes y

gobernados, el símbolo permite que la ciudadanía se sienta parte del poder. Hay una
parte de manipulación en ello, pero siempre con la benevolencia del público que entrega
al orador el poder de contar la verdad que quiere escuchar la comunidad. Este nexo
entre público y orador constituye lo que se denomina “efecto oráculo” y que conlleva
una fuerte carga emocional para los participantes (Bourdieu, 1984).

Para Charles Cobb y Roger Elder (1983), hay cuatro tipos de símbolos:

1º.- El primer tipo está relacionado con la comunidad política y simboliza la

adhesión al conjunto de la comunidad de ciudadanos. El águila de la libertad en
Estados Unidos, la Marianne de Delacroix en Francia o el himno polaco en Polonia son
ejemplos de símbolos que permiten escenificar la unión de todos los individuos a un
mismo proyecto colectivo.

2º.- La segunda categoría de símbolos es la que atañe a las normas del régimen.
Dichos símbolos se centran en las reglas del juego, es decir, en las normas de
funcionamiento de un ente político. Por ejemplo, las estatuas de mujeres con los ojos
tapados sosteniendo en sus manos una balanza y una espada son símbolos clásicos
del sistema judicial y de la neutralidad del derecho frente a los ciudadanos.

3º.- El tercer tipo se trata de los símbolos que reflejan “posiciones políticas
formales”, lo cuales no están pensados para generar consenso, sino para trazar líneas
divisorias entre los individuos. El puño y la rosa del Partido Socialista, la bandera negra
anarquista o el saludo fascista son objetos políticos que generan simpatía o antipatía,
pero que en ningún caso dejan indiferente. Su mera presencia impone un clivaje entre
partidarios y oponentes.

4º.- En último lugar, los símbolos centrados en asuntos políticos específicos son
los que están relacionados con luchas políticas concretas. El lazo rosa de la lucha contra
el cáncer, el puño cerrado de la causa obrera, o el ojo de Sauron son todos ejemplos de
causas políticas emprendidas y difundidas en torno a un símbolo de base.

Cada tipo tiende a generar más sentimientos de unión o de diferenciación. Un

símbolo puede acercar a la ciudadanía o dividirla. También puede cambiar de sentido
con el tiempo o simplemente devaluarse, la foto del revolucionario comunista Ernesto
Che Guevara es una buena ilustración de este fenómeno.