Informe Final 054 at 174 2019 Dpto Boyaca

INFORME DE ACTUACION ESPECIAL DE FISCALIZACION AT 174
DE 2019
RECURSOS DE INVERSION DEL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS DEL

DEPARTAMENTO DE BOYACÁ- GOBERNACION DE BOYACA
CGR-CMI-USAR No.054
Diciembre 2019
INFORME ACTUACION ESPECIAL DE FISCALIZACION
RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS
RECURSOS DE INVERSION DEL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS

PROYECTOS: CONSTRUCCIÓN DEL NUEVO TERMINAL REGIONAL DE
TRANSPORTE DE PASAJEROS DEL MUNICIPIO DE TUNJA Y
FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES PRODUCTIVAS DE
ENCADENAMIENTOS AGROPECUARIOS PRIORIZADOS EN EL
DEPARTAMENTO DE BOYACÁ - GOBERNACION
Contralor General de la República CARLOS FELIPE CORDOBA LARRARTE
Vice Contralor RICARDO RODRIGUEZ YEE
Coordinador Unidad de JOSE FREDY ARIAS HERRERA

Seguimiento y Auditoria de
Regalías
Contralor delegado ALBA LUCIA LONDOÑO SUAREZ
Supervisor de Auditoría JOSE DEMETRIO GALVIS HERNANDEZ
Líder de Auditoría CARLOS JULIO VACA BOHORQUEZ
RAMON AURELIO SANABRIA BUITRAGO

Auditores DIDIER BURGOS RAMIREZ
CAROLINA MORENO LEMOS
Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000
cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia
TABLA DE CONTENIDO
Tabla De Contenido .................................................................................................................. 7

1. Hechos Relevantes De La Actuacion Especial De Fiscalizacion .......................................... 8
2. Carta De Conclusiones ....................................................................................................... 12
2.1. Objetivos De La Actuacion Especial De Fiscalizacion ....................................................... 13
2.2. Criterios Identificados ........................................................................................................ 14
2.3. Alcance De La Actuacion Especial De Fiscalizacion ......................................................... 19
2.4. Limitaciones De La Actuacion Fiscal ................................................................................. 20
2.5. Relación De Hallazgos .................................................................................................... 20
2.6. Concepto Sobre El Analisis Efectuado. ............................................................................ 20
2.7. Plan De Mejoramiento ....................................................................................................... 22
3. Conclusiones Y Resultados De La Actuacion Especial De Fiscalizacion ........................... 24
3.1. Departamento De Boyaca – Gobernacion ......................................................................... 24
Fuente: Acuerdos Ocad ......................................................................................................... 44
4.Anexos………………………………………………………………………..…………………..… 68
1. HECHOS RELEVANTES DE LA ACTUACION ESPECIAL DE
FISCALIZACION
La Contraloría General de la República, a través de la Unidad de Seguimiento y

Auditoria de Regalías como parte del Plan de Vigilancia y Control Fiscal para el
primer semestre de 2019, dispuso la realización de la Actuación Especial de
fiscalización al Proyecto BPIN 2014000050036: “construcción del nuevo
terminal regional de transporte de pasajeros del municipio de Tunja -
Departamento de Boyacá financiado con recursos del Sistema General de
Regalías y teniendo en cuenta que en el momento de iniciar la AT estaban en trámite
dos denuncias; éstas al igual que una tercera denuncia radicada posteriormente
referente al mismo proyecto. Luego se incorporó una cuarta denuncia referente al
proyecto BPIN 2017000050043 Fortalecimiento de las capacidades productivas
de encadenamientos agropecuarios priorizados en el departamento de
Boyacá fueron incorporadas a la AT 174
Por lo demás, no se presentaron otros hechos relevantes a destacar que hubieran

impedido el correcto desarrollo de la vigilancia y gestión fiscal del recurso de
Regalías en la aprobación de los proyectos, no se evidenciaron reestructuraciones
o variaciones o cambios normativos que hubieran tenido incidencia en el asunto o
materia a auditar o en el cumplimiento de los criterios de auditoría de la Actuación
Fiscal.
Para el desarrollo del dicha Actuación Especial de Fiscalización en la AT 174 de

2019 se evaluaron los siguientes proyectos:
Cuadro 1. Proyectos seleccionados como muestra y evaluados por fuentes de financiación
VALOR
VALOR TOTAL
BPIN / CODIGO CONTRATO
NOMBRE DEL PROYECTO PROYECTO
PROYECTO SGR
(EN PESOS-$) (EN PESOS-$)
Construcción del nuevo terminal 60.867.126.266 40.738.700.176

2014000050036 regional de transporte de pasajeros del
municipio de Tunja - Departamento de
Boyacá
Fortalecimiento de las capacidades
productivas de encadenamientos
2017000050043 agropecuarios priorizados en el 22.360.820.290 19.904.429.999
departamento de Boyacá
TOTAL, RECURSOS DE REGALIAS 83.227.946.556 60.756.673.257

Fuente: Gesproy
El valor final de los dos (2) proyectos evaluados con adiciones es de
$83.227.946.556 de los cuales $60.756.673.257,9 corresponden a
recursos del Sistema General de Regalías conformando así la muestra
definitiva.
Los proyectos auditados en la AT 174 de 2019 según la materialidad o

asunto auditado, centró las inversiones en los siguientes sectores y su
respectivo impacto en el valor total auditado, así:
Cuadro No. 2. Inversión proyectos Auditados

INVERSION RECURSOS SGR. POR SECTOR AT 174
SECTOR INVERSIÓN %
TRANSPORTE 40.738.700.176 67,2
AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL 19.904.430.000 32,8
TOTAL, PROYECTOS AUDIT 60.643.130.176 100
Fuente: Equipo auditor.
Grafica No. 1
INVERSIÓN RECURSOS SGR. POR SECTOR

PROYECTOS AT 174
60.643.130.176
40.738.700.176
19.904.430.000 INVERSIÓN
TRANSPORTE AGRICULTURA Y TOTAL PROYECTOS

DESARROLLO RURAL AUDIT
Fuente: Equipo auditor
Se auditaron un total de cuatro (4) contratos incluidas cuatro (4)

denuncias conformando así la muestra por valor de
$60.867.126.266,00 correspondiente a recursos del Sistema General
de Regalías.
Cuadro No. 3. Contratos evaluados en función de la muestra de los proyectos seleccionados
BPIN / CODIGO VALOR

NUMERO DE VALOR TOTAL
ENTIDAD PROYECTO NOMBRE CONTRATO
CONTR ATOS OBJETO PROYECTO SGR
EJECUTORA DEL
PROYECTO (EN PESOS-
(EN PESOS-$) $)
CONSTRUCCIÓN
DE OBRAS DE
1414 DE INFRAESTRUCTU
2015 RA FÍSICA PARA
EL NUEVO
TERMINAL DE 60.867.126.266,0 40.738.700.176
TRANSPORTE 0.
TERRESTRE DE
PASAJEROS DEL
CONSTRUCCIÓN MUNICIPIO DE
DEL NUEVO TUNJA -
2014000050036
TERMINAL DEPARTAMENTO
REGIONAL DE DE BOYACÁ
TRANSPORTE DE
PASAJEROS DEL
MUNICIPIO DE “INTERVENTORÍA 2.665.028.08
TUNJA - TÉCNICA,
001515 DE 2015 ADMINISTRATIVA, 3.996.984.436,07 0,
DEPARTAMENTO
FINANCIERA Y
DE BOYACÁ AMBIENTAL AL
CONTRATO CUYO
OBJETO ES
“CONSTRUCCIÓN
GOBERNACIÓN DE BOYACÁ
DE OBRAS DE
INFRAESTRUCTUR
A FÍSICA PARA EL
NUEVO TERMINAL
DE TRANSPORTE
TERRESTRE DE
1665 DEL 6 DE ADQUISICION DE
JULIO DE 2018 MAQUINARIA 22.360.820.290
AGRICOLA
DESTINADA AL
FORTALECIMIENTO
DE LAS
CAPACIDADES
PRODUCTIVAS 13.803.180.000
DE
ENCADENAMIENT
OS
FORTALECIMIENT
AGROPECUARIOS
O DE LAS
PRIORIZADOS EN
CAPACIDADES
2017000050043
EL
PRODUCTIVAS DE
DEPARTAMENTO
ENCADENAMIENT
DE BOYACA”
OS
AGROPECUARIOS
PRIORIZADOS EN
EL
DEPARTAMENTO APOYAR LA
DE BOYACÁ”. EJECUCIÓN DEL
PROYECTO 3.860.400.00
1652 DE 2019 FORTALECIMIENT 0
O DE LAS
CAPACIDADES
PRODUCTIVAS DE
ENCADENAMIENT
OS AGRÍCOLAS
PRIORIZADOS EN
EL
DEPARTAMENTO
DE BOYACÁ”
Fuente: Equipo Auditor.
DENUNCIAS
Para este ente territorial, en el desarrollo del ejercicio de Actuación Especial
de Fiscalización se incorporaron cuatro (4) denuncias; tres correspondientes
a la construcción del nuevo terminal de transporte de pasajeros de Tunja;
proyecto seleccionado como muestra para esta
actuación especial y codificadas con los números: 2019-153336-80154-D,
2019-150816-80154-D, 2019-160380-80154-D dando como resultado un
hallazgo administrativo con presunto incidencia disciplinaria y fiscal y la
denuncia No 2019-154326-80154-D referente al Proyecto: "Fortalecimiento
de las capacidades productivas de encadenamientos agropecuarios
priorizados en el departamento de Boyacá". con resultado de un (1) hallazgo
administrativo con incidencia disciplinaria, fiscal y otra incidencia (O.I).
Cuadro No. 4. Relación de proyectos y contratos por denuncias
VALOR TOTAL VALOR

No. MUNICIPIO/EN BPIN / CÓDIGO No. DEL
PROYECTO (EN CONTRATO
DENUNCIA TIDAD PROYECTO CONTRATO
PESOS) (SGR)
2019-153336- 1414 DE
2014000050036 60.867.126.266 40.738.700.176
GOBERNACIÓN
80154-D 2015
DE BOYACÁ
2019-150816- 1414 DE
2014000050036 60.867.126.266 40.738.700.176
80154-D 2015
2019-160380- 1414 DE
2014000050036 60.867.126.266 40.738.700.176
80154-D 2015
2019-154326- 1665 DEL 6 DE
2017000050043 22.360.820.290
80154-D JULIO DE 2018 13.803.180.000
TOTAL 4 83.227.946.556
60.756.673.257
Fuente: Equipo Auditor
2. CARTA DE CONCLUSIONES
801112
Bogotá D.C.
Doctor
CARLOS ANDRÉS AMAYA RODRIGUEZ
Gobernador de Boyacá
despacho.gobernador@boyaca.gov.co
secretario.planeacion@boyaca.gov.co
Calle 20 No. 9-90 Casa de la Torre
Tunja, Boyacá
Respetada señor Gobernador:
La Contraloría General de la República, a través de la Unidad de Seguimiento y

Auditoría de Regalías creada para el fortalecimiento de la vigilancia y control fiscal de
los recursos del Sistema General de Regalías (SGR)1, en desarrollo del artículo 267
de la Constitución Política de 1991 y de los artículos 64 de la Ley 141 de 1994 y 152
de la Ley 1530 de 2012, realizó la Actuación Especial de Fiscalización AT Nº174 de
2019, de acuerdo con las facultades contempladas en las leyes 42 de 1993, 610 de
2000 y en especial las establecidas en las Resoluciones 6680, 6750 de 2012, 7130 y
7363 de 2013 y 024 de 2019, como parte del Plan de Vigilancia y Control Fiscal para
el primer semestre de 2019 a los proyectos y contratos financiados con recursos del
Sistema General de Regalías -SGR, ejecutados para el caso del proyecto construcción
del nuevo terminal regional de transporte de pasajeros en el municipio de Tunja
- Departamento de Boyacá y en 78 municipios y el proyecto de fortalecimiento de
las capacidades productivas de encadenamientos agropecuarios priorizados en
el departamento de Boyacá.
Es obligación de la Contraloría General de la República expresar con independencia

una conclusión sobre el cumplimiento de las disposiciones aplicables en el manejo de
los recursos del Sistema General de Regalías (SGR), lo cual debe estar fundamentado
en los resultados obtenidos en la Actuación Especial de Fiscalización realizada.
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Este trabajo se ajustó a lo dispuesto en la guía de los principios, fundamentos y
aspectos generales de auditoría y las directrices impartidas para el desarrollo de la
Actuación Especial de Fiscalización, conforme con lo establecido en la Resolución
Orgánica 6680 de 2012 en especial los artículos 2 y 5, la Resolución 6750 de 2012
artículo 3, la Resolución 7130 de 2013 y la Resolución 024 del 2019, proferidas por
la Contraloría General de la República, en concordancia con las normas
internacionales de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (ISSAI 2), desarrolladas
por la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores
(INTOSAI3) para las Entidades Fiscalizadoras Superiores.
La Actuación Especial de Fiscalización incluyó el examen de las evidencias y

documentos que soportan tal actuación de fiscalización que fueron remitidos por el
departamento de Boyacá observando siempre el cumplimiento de las disposiciones
legales.
Los análisis y conclusiones se encuentran debidamente documentados en papeles

de trabajo, los cuales reposan en el Sistema Integrado para el Control de Auditorías
(SICA), establecido para tal efecto, en los archivos de la Unidad de Seguimiento y
Auditoría de Regalías y en la Gerencia Departamental Colegiada de Boyacá.
Las observaciones se dieron a conocer oportunamente a la entidad dentro del

desarrollo de la Actuación Especial de Fiscalización, las respuestas fueron
analizadas y, en este informe, se incluyen los hallazgos que la Contraloría General
de la República consideró pertinentes.
2.1. OBJETIVOS DE LA ACTUACION ESPECIAL DE FISCALIZACION
Los objetivos de la Actuación Especial de Fiscalización fueron:
Objetivo general:
Verificar la ejecución de los recursos de regalías asignados a los proyectos de

inversión aprobados para cada región y sector seleccionados en la muestra
Objetivos específicos
1.Verificar la ejecución de los recursos de regalías asignados a los proyectos de

inversión aprobados para cada región y sector seleccionados en la muestra.
2.Evaluar los procesos de contratación en sus etapas precontractual, contractual y

pos contractual determinando si estos se celebraron dentro del marco legal,
atendiendo los fines de la contratación estatal.
3.Verificar la ejecución y balance financiero de los proyectos financiados con

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recursos regalías seleccionados en la muestra.
4.Verificar el estado actual de las obras o proyectos de inversión ejecutados con

recursos de regalías seleccionados en la muestra a auditar.
2.2. CRITERIOS IDENTIFICADOS
Los constituyen los artículos específicos de las normas cuyo cumplimiento

fue evaluado en la actuación fiscal. Es importante destacar que los criterios
deben corresponder a aquellos apartes de las normas que se relacionan con
la gestión fiscal.
Los criterios se identifican a partir del conjunto de “autoridades” (normas)

aplicables y constituyen aquella parte o sección de las misma que serán
sometidos a evaluación durante la Actuación Especial de Fiscalización. En
esta la expresión “criterios de evaluación” corresponde a la expresión
“criterios de auditoría”.
En la revisión de los procesos y actividades de la asignación, giro y ejecución

de los recursos del Sistema General de Regalías se tienen como CRITERIOS
de evaluación o de auditoría los siguientes.
Destinación de los recursos. Los ingresos del Sistema General de Regalías

se destinarán al financiamiento de proyectos para el desarrollo social,
económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo
pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia,
tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la
fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y
conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la
competitividad general de la economía, buscando mejorar las condiciones
sociales de la población.
Los departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten

explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los municipios y
distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos
recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar
en las regalías y compensaciones, así como a ejecutar directamente estos
recursos.
Para efectos de cumplir con los objetivos y fines del Sistema General de
Regalías, se crearon los Fondos de: Ciencia, Tecnología e Innovación; de
Desarrollo Regional; de Compensación Regional; y de Ahorro y
Estabilización. (Constitución Nacional, artículo 361 – Acto Legislativo No. 5
de 2011, artículo 2).
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Con los recursos del Sistema General de Regalías se podrán financiar
proyectos de inversión y la estructuración de proyectos, como componentes
de un proyecto de inversión o presentados en forma individual. Los proyectos
de inversión podrán incluir las fases de operación y mantenimiento, siempre
y cuando esté definido en los mismos el horizonte de realización. En todo
caso, no podrán financiarse gastos permanentes. (Ley 1530 de 2012, artículo
22).
Giro de los recursos. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público gira a cada

uno de los beneficiarios del Sistema General de Regalías, de acuerdo con la
distribución que para tal efecto se realice de la totalidad de dichos recursos a
las cuentas autorizadas y registradas por cada uno de los beneficiarios
(cuentas maestras). (Ley 1530 de 2012, artículo 19; Decreto 1949 de 2012,
artículo 38; Resolución 1789 del 21 de junio de 2013).
Órganos Colegiados de Administración y Decisión – OCAD. Son los

responsables de definir los proyectos de inversión sometidos a su
consideración que se financiarán con recursos del Sistema General de
Regalías, así como evaluar, viabilizar, aprobar y priorizar la conveniencia y
oportunidad de financiarlos. También designarán su ejecutor que será de
naturaleza pública; todo de conformidad con lo previsto en la Ley 1530 de
2012, artículo 6.
Características de los proyectos de inversión. Los proyectos susceptibles

de ser financiados con los recursos del Sistema General de Regalías deben
estar en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de
desarrollo de las entidades territoriales, así como cumplir con el principio de
Buen Gobierno y con las características de: pertinencia, viabilidad,
sostenibilidad, impacto y articulación (Ley 1530 de 2012, artículo 23).
Formulación y presentación de los proyectos de inversión. Todo
proyecto de inversión debe ser formulado de conformidad con las
metodologías y lineamientos que defina el Departamento Nacional de
Planeación, en su condición de entidad nacional de planeación y en
desarrollo de lo dispuesto por el numeral 3 del artículo 49 de la Ley 152 de
1994 y con base en los lineamientos que defina la Comisión Rectora. (Ley
1530 de 2012, artículo 25; Decreto 1949 de 2012, artículo 10; Acuerdo 013
de 2012 de la Comisión Rectora del SGR).
Fases de los proyectos de inversión. Los proyectos susceptibles de
financiamiento con cargo a los recursos del Sistema General de Regalías, se
identificarán por fases, así: Fase 1 – Perfil, Fase 2 – Prefactibilidad, Fase 3 –
Factibilidad. (Decreto 1949 de 2012, artículo 7).
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Viabilidad de los proyectos de inversión. Los órganos colegiados de
administración y decisión viabilizarán los proyectos de inversión que serán
financiados con cargo a los recursos de los fondos de compensación regional,
de desarrollo regional, de ciencia, tecnología e innovación y de las
asignaciones directas, con sujeción a las normas, requisitos y procedimientos
que se definan para estos efectos. El departamento nacional de planeación
viabilizará los proyectos de inversión que cuenten con cofinanciación de los
recursos del presupuesto general de la nación. (Ley 1530 de 2012, artículo
26; Decreto 1949 de 2012, artículo 15).
Aprobación de proyectos de inversión. Los órganos colegiados de

administración y decisión serán los encargados de viabilizar y aprobar los
proyectos de inversión que se financiarán con cargo a los recursos del
sistema general de regalías, previa verificación de la disponibilidad de
recursos certificada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En sus
decisiones, priorizarán los proyectos, teniendo en cuenta, entre otros, los
criterios establecidos en el artículo 27 de la Ley 1530 de 2012, Decreto 1949
de 2012, artículo 23; Acuerdo 013 de 2012 de la comisión rectora del SGR).
Ciclo de los proyectos de inversión pública. El ciclo de los proyectos de

inversión abarca tres etapas. La viabilización y registro en el Banco de
Programas y Proyectos de inversión; la priorización y aprobación; y la
ejecución, Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación. (Decreto 1949 de
2012, artículo 8).
Ejecución de los proyectos de inversión. Los proyectos de inversión que

se financien con cargo al Sistema General de Regalías serán ejecutados por
quien designe el respectivo Órgano Colegiado de Administración y Decisión
(OCAD), con estricta sujeción al régimen presupuestal definido en esta Ley y
al de contratación pública vigente y aplicable y el ejecutor garantizará la
correcta ejecución de los recursos asignados al proyecto de inversión, así
como el suministro y registro de la información requerida por el sistema de
monitoreo, seguimiento control y evaluación.
Los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD) decidirán la

instancia que adelante la contratación de la interventoría en los términos del
artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, atendiendo la importancia, naturaleza o
cuantía del proyecto de inversión. (Ley 1530 de 2012, artículo 28, Decreto
1949 de 2012, artículo 24, Acuerdo 013 de 2012 de la comisión rectora del
SGR).
Contratación con recursos del SGR. Los contratos que se financien y

ejecuten con recursos del sistema general de regalías deben celebrarse con
estricta sujeción al régimen de contratación pública vigente y aplicable a la
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entidad ejecutora, y con el cumplimiento de todas las fases, requisitos,
procedimientos y actividades según la clase de contrato, el tipo contratista y
la modalidad de contratación. (Ley 1530 de 2012, artículo 28; Ley 80 de 1993,
Ley 1150 de 2007; Ley 1474 de 2011 y demás normas complementarias y
reglamentarias).
Capítulo independiente de regalías en el presupuesto de las entidades

territoriales. Dentro del presupuesto de las entidades territoriales, se creará
un capítulo independiente, en el que se incorporarán los recursos
provenientes del sistema general de regalías. La vigencia de los ingresos y
gastos incorporados en dicho capítulo será bienal, concordante con la
vigencia del presupuesto del sistema general de regalías. (Decreto 1949 de
2012, artículo 57).
Incorporación de recursos de regalías al presupuesto. Los recursos
asignados del sistema general de regalías para los departamentos,
municipios o distritos receptores directos de regalías y compensaciones
deberán ser incluidos en el presupuesto de la respectiva entidad territorial,
mediante decreto expedido por el gobernador o alcalde, una vez aprobado el
proyecto respectivo, previa su ejecución. (Ley 1530 de 2012, artículo, 96;
Decreto 1949 de 2012, artículo 44).
Imputación o clasificación presupuestal de los recursos. Los ingresos

percibidos por asignaciones directas, por ser de destinación específica, no
forman parte de los ingresos corrientes de libre destinación de las entidades
beneficiarias y, por consiguiente, no harán unidad de caja con los demás
recursos del presupuesto. Se manejarán en una cuenta única separada que
genere rendimientos, autorizada por el sistema de monitoreo, seguimiento,
control y evaluación de las regalías. (Ley 1530 de 2012, artículo 44; Decreto
1949 de 2012, artículos 37 y 38).
Vigencias futuras con asignaciones directas. La asunción de obligaciones

con cargo a los recursos asignados del sistema general de regalías para los
departamentos, municipios o distritos receptores directos de regalías y
compensaciones que afecten presupuestos de posteriores bienalidades,
requerirán para su asunción de la previa autorización proferida por el órgano
colegiado de administración y decisión de la región a la que pertenezca o
cubra la respectiva entidad territorial, según las reglas definidas por el artículo
12 de la Ley 819 de 2003 y las demás que regulen la materia. Conservando
siempre la característica de la bienalidad de los recursos. (Ley 1530 de 2012,
artículo, 97; Decreto 1949 de 2012, artículo 61).
Cierre presupuestal bienal del capítulo de regalías. Al terminar cada

bienalidad del presupuesto del sistema general de regalías, las entidades
territoriales realizarán un ejercicio autónomo e independiente de cierre
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presupuestal para el capítulo de regalías, y los saldos no comprometidos, así
como aquellas partidas que respalden compromisos adquiridos o cuentas por
pagar, se incorporarán mediante decreto del alcalde o gobernador, como
ingresos al presupuesto de la siguiente bienalidad, al igual que las
apropiaciones que se respaldarán con cargo a los mismos, distinguiendo el
tipo de recurso que le dio origen, y respetando la destinación del mismo.
(Decreto 1949 de 2012, articulo 60).
Inembargabilidad de los recursos del SGR. Los recursos del Sistema

General de Regalías son inembargables, así como las rentas incorporadas
en el presupuesto del sistema. Las decisiones de la autoridad judicial que
contravengan lo dispuesto en la presente ley, harán incurrir al funcionario
judicial que la profiera en falta disciplinaria gravísima, sin perjuicio de la
Responsabilidad Fiscal. (Ley 1530 de 2012, artículo 70).
Reintegros excedentes de liquidez, rendimientos financieros y saldos

no ejecutados. Los rendimientos financieros obtenidos por la inversión o
manejo de los recursos de regalías, desde su recaudo hasta su giro, forman
parte del Sistema y se destinarán a las finalidades asignadas en la presente
ley. Los saldos no ejecutados de proyectos de inversión financiados con estos
recursos deben reintegrarse a la cuenta única del sistema general de regalías
para ser presupuestadas a través de la misma asignación que le dio origen.
(Ley 1530 de 2012, artículo, 95; Decreto 1949 de 2012, artículo 67).
Exención de gravámenes a los recursos del SGR. Los recursos del

Sistema General de Regalías y los gastos que realicen las entidades
territoriales, así como los ejecutores de los proyectos de inversión con cargo a
tales recursos, están exentos del gravamen a los movimientos financieros y
estos recursos no son constitutivos de renta. (Ley 1530 de 2012, artículo
130). Adicional se establecieron las normativas aplicables a fin de evaluar los
proyectos y contratos viabilizados, priorizados y aprobados en los OCAD y
ejecutados por la Gobernación de Boyacá en el marco de la actuación
Especial de Fiscalización AT No 174 de 2019, relacionadas así:
• Constitución Política. Artículos 267, 268, 361 y 362.

• Ley 141 de 1994.
• Ley 610 de 2000.
• Ley 1530 de 2012 y sus decretos reglamentarios.
• Ley 1474 de 2011.
• Decretos compilatorios de los sectores.
• Decreto único compilatorio sector-ambiente y desarrollo. 1076
del 26 de mayo de 2015.
• Decreto único compilatorio sector- transporte. 1079 de 2015.
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• Decreto único compilatorio sector- educación- 1075 de 2015.
• Decreto Único Compilatorio sector administrativo de
planeación 1082 de 2015- modificado por el Decreto 216 de
2016.
• Acuerdos expedidos por la Comisión Rectora del Sistema General de
Regalías.
• Acuerdo 017 de 2013 por medio del cual se establecen los
requisitos de viabilización aprobación, ejecución y previos al
acto administrativo…”
• Acuerdo 38 de 2016 por el cual se establecen los requisitos
sectoriales…” y deroga el cuerdo 017 de 2013.
• Acuerdo No.14 de 2013 derogado por el acuerdo 020 de 2014.
• Acuerdo 020 de 2014 “por el cual se dictan normas sobre los
ajustes, cambio de la entidad pública designada como ejecutora
…”
• Acuerdo 0037 de 2016 por medio del cual se dictan normas
sobre ajustes y liberación de recursos de los proyectos…”
deroga el acuerdo 201 de 2014.
• Resolución 6680 de 2012, Resolución 6750 de 2012 y 7130 de
2013, así como la Resolución 24 de enero de 2019, que
reglamenta la Actuación Especial de Fiscalización.
2.3. ALCANCE DE LA ACTUACION ESPECIAL DE FISCALIZACION
Se evaluaron los proyectos de inversión y la contratación realizada

para su ejecución con los recursos de inversión del Sistema General
de Regalías, seleccionados como muestra, de la vigencia 2012, los
bienios 2013- 2014, 2015- 2016 y 2017-2018.
La auditoría inició el 17/06/2019 y termina su ejecución el 13 /12/2019;

se realizó siguiendo lo establecido en las Resoluciones 6680 de 2012
y 0024 de 2019 de la Contraloría General de la República, la cual
establece un procedimiento especial y sumario regulado en el marco
de las competencias constitucionales y legales atribuidas a este
órgano fiscalizador.
Igualmente, para la selección de contratos se tuvo en cuenta los

celebrados en los periodos evaluados por las diferentes entidades del
nivel territorial, que recibieron recursos de inversión del Sistema
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General de Regalías.
2.4. LIMITACIONES DE LA ACTUACION FISCAL
En ejercicio del proceso de la Actuación Especial de Fiscalización en

términos generales no se presentaron limitaciones que afectaran el
desarrollo y el alcance de la misma.
2.5. RELACIÓN DE HALLAZGOS
Como resultado de la Actuación Especial al departamento de Boyacá,

la Contraloría General de la República identificó y aprobó dos (2)
hallazgos administrativos, con presunta incidencia disciplinaria y fiscal
por valor de $13.202.489.630 y de estos uno (1) con otra incidencia.
2.6. CONCEPTO SOBRE EL ANALISIS EFECTUADO.
Considerando que la Actuación Especial de Fiscalización se realizó a

dos (2) proyectos diferentes aun cuando los dos fueron ejecutados por
en el Departamento de Boyacá, en los que se evaluaron contratos y
otras actividades arrojando resultados diferentes, es necesario emitir
un concepto independiente sobre las conclusiones de la evaluación
efectuada en cada uno de los proyectos; así:
Proyecto BPIN 2017000050043
ADQUISICION DE MAQUINARIA AGRICOLA DESTINADA AL

FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES PRODUCTIVAS DE
DEPARTAMENTO en el cual se adquirió 78 tractores y banco de
maquinaria para cada uno.
De acuerdo a la evaluación realizada al proyecto y contratos

relacionados, la Contraloría General de la República considera que, en
la ejecución de los recursos del Sistema General de Regalías, se
encontró una gestión fiscal antieconómica, ineficaz e ineficiente por
parte de la Gobernación de Boyacá que se refleja en la equivocada
adquisición y entrega de maquinaria no adecuada para el tipo de
suelos, las condiciones topográficas, la vocación de cultivos que no
permiten su uso adecuado; además muchos de ellos se encuentran
en estado de abandono, lo que dio origen a su deterioro prematuro, sin
habérsele dado ningún uso y por tanto sin prestar servicio alguno
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La gestión fiscal desplegada por el departamento de Boyacá en este
proyecto de inversión para mejorar las condiciones agrícolas, no
cumplió en términos de calidad con las necesidades reales de la
región, lo que se refleja en el inconformismo de la comunidad del
sector rural al ver que esta inversión no puede ser utilizada para
optimizar sus predios, diversificar sus cultivos y en términos generales
mejorar su calidad de vida.
Proyecto BPIN 2014000050036:
“CONSTRUCCIÓN DE OBRAS DE INFRAESTRUCTURA FÍSICA

PARA EL NUEVO TERMINAL DE TRANSPORTE TERRESTRE DE
PASAJEROS DEL MUNICIPIO DE TUNJA - DEPARTAMENTO DE
BOYACÁ”.
De acuerdo con la evaluación la Contraloría General de la Republica

considera que, en la ejecución del proyecto financiado con recursos
del Sistema General de Regalías, la gestión fiscal adelantada por el
departamento de Boyacá fue antieconómica de dichos recursos, al
adicionar ítems de obra nuevos sin ninguna justificación y que fueron
en su mayoría suntuarios y ejecutados con materiales costosos.
La gestión fiscal desplegada por departamento de Boyacá” en

desarrollo del proyecto de las obras de construcción del nuevo terminal
regional de transporte de pasajeros del municipio de Tunja no cumplió
en términos generales, con las exigencias definidas por el OCAD
Departamental para la ejecución del proyecto de inversión, porque las
obras no han sido entregadas y el terminal aún no se encuentra en
funcionamiento.
Durante la revisión contractual, se pudo establecer la omisión por parte

de la Entidad en la aplicación del principio de planeación, lo cual se
evidencia específicamente en las suspensiones y prórrogas
indefinidas, que se traducen en la ampliación del plazo de ejecución
del contrato de 12 a 47 meses y en las modificaciones y adiciones
algunas injustificadas de cantidades do obra lo que conllevo a un
incremento significativo en el costo total del proyecto, sumado a que la
obra pese a que ya se cumplió con la fecha de terminación y que
presenta una ejecución presupuestal del 96%, no está representando
utilidad alguna, incumpliendo así con el fin que la motivó, como es el
de mejorar las la prestación del servicio de transporte de pasajeros en
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el municipio de Tunja y el Departamento de Boyacá. Finalmente, la
falta de claridad y dificultades que presentadas en el proceso de
entrega del proyecto y su administración genera un riesgo para la
operación y sostenibilidad del proyecto.
Como resultado de la Actuación Especial de Fiscalización al

departamento de Boyacá, la Contraloría General de la República
constituyeron dos (2) hallazgos administrativos con presuntas
incidencias disciplinaria y fiscal, en la suma $13.202.489.630, como se
describe a continuación:
Cuadro No. 5.- Relación de hallazgos configurados en el departamento de Boyacá, dentro

de la Asignación de Trabajo No. AT 174 de 2019
HALLAZGO DE OBJETIVO
A D F P $F IP PAS BA $BA P OI
ACTUACION ESPECIAL
H.1. SUBUTILIZACION
MAQUINARIA. ADQUISICIONES
INNECESARIAS. PLANEACION
2 X X X 1.265.926.066 X
CONTRACTUAL. (D.F y O.I)
H2. PRINCIPIOS DE LA
CONTRATACIÓN PÚBLICA 2 X X X 11.936.563.564
(D,F)
TOTAL 2 2 2 13.202.489.630
Fuente: Elaborado por el equipo auditor con base en los resultados de la AEF
2.7. PLAN DE MEJORAMIENTO
La entidad deberá elaborar y/o ajustar el Plan de Mejoramiento que se

encuentra vigente, con acciones y metas de tipo correctivo y/o
preventivo, dirigidas a subsanar las causas administrativas que dieron
origen a los hallazgos identificados por la Contraloría General de la
República como resultado de la Actuación Especial de Fiscalización y
que hacen parte de este informe.
Tanto el Plan de Mejoramiento como los avances del mismo, deberán

ser reportados a través del Sistema de Rendición de Cuentas e
Informes (SIRECI), dentro de quince (15) días hábiles siguientes al
recibo de este informe.
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La Contraloría General de la República evaluará la efectividad de las
acciones emprendidas por las entidades para eliminar las causas de
los hallazgos detectados en esta auditoría, según lo establecido en la
Resolución Orgánica que reglamenta el proceso y los procedimientos
aplicables vigentes.
Cordial saludo,
ALBA LUCIA LONDOÑO SUÁREZ

Contralora Delegada Sectorial
Región Centro para el departamento de Boyacá,
Cundinamarca y Bogotá
Proyectó: Carlos Julio Vaca Bohórquez/ Responsable Auditoría

Revisó: Carolina Moreno Lemus/ Auditora Abogada
Revisó: José Demetrio Galvis / Supervisor Auditoría
Aprobó: Alba Lucia Londoño Suarez/Ejecutivo de Auditoría
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3. CONCLUSIONES Y RESULTADOS DE LA ACTUACION ESPECIAL
DE FISCALIZACION
3.1. DEPARTAMENTO DE BOYACA – GOBERNACION
HALLAZGO No. 1. SUBUTILIZACION MAQUINARIA. ADQUISICIONES

INNECESARIAS. PLANEACION CONTRACTUAL. (D.F y O.I)
Fuentes de criterio:
Constitución Política, artículos 2, 209 311.

Ley 489 de 1998, artículos 86, 95
Ley 1757 de 2015 artículos 69 y 70
Artículo 3 de la ley 154 de 1994
Ley 1474 de 2011 artículo 87
Ley 1150 de 2007 artículo 2, numeral 2, literal a.
Ley 80 de 1993, artículos 23, 24, 25 numeral 12, 26.
Ley 1150 de 2007, parágrafo 2 del artículo 2, artículo 5.
Hechos
Mediante Acuerdo OCAD No. 068 del 7 de noviembre de 2017 se aprobó el

proyecto BPIN 2017000050043, cuyo objeto es el “FORTALECIMIENTO DE LAS
CAPACIDADES PRODUCTIVAS DE ENCADENAMIENTOS AGROPECUARIOS
PRIORIZADOS EN EL DEPARTAMENTO DE BOYACÁ”. Para este proyecto se
dispuso de la suma de $22.360.820.290 con recursos del Fondo de Compensación
Regional por valor de $19.904.429.999,78 y la suma de $31.492.184.49 aportada
por cada uno de los 78 municipios beneficiarios.
Para la ejecución del proyecto se desprenden dos contratos: 1) Contrato 1665
del 6 de julio de 2018 el cual tuvo por objeto: “ADQUISICION DE MAQUINARIA
AGRICOLA DESTINADA AL FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES
PRODUCTIVAS DE ENCADENAMIENTOS AGROPECUARIOS PRIORIZADOS
EN EL DEPARTAMENTO DE BOYACA” por valor de TRE MIL OCHOCIENTOS
TRES MILLONES CIENTO OCHENTA MIL PESOS M/CTE ($13.803.180.000), con
plazo de 3 meses y el cual actualmente se encuentra en estado liquidado.
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2) El contrato 1652 del 21 de febrero de 2019 cuyo objeto es: “APOYAR LA
EJECUCIÓN DEL PROYECTO FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES
PRODUCTIVAS DE ENCADENAMIENTOS AGRÍCOLAS PRIORIZADOS EN EL
DEPARTAMENTO DE BOYACÁ” suscrito entre el departamento de Boyacá y la
Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia por valor de TRES MIL
OCHOCENTO SESENTA MILLONES CUATROCIENTOS MIL PESOS M/CTE
($3.860.400.000) y plazo de ejecución 7 meses., el cual se encuentra en ejecución.
Con dicha contratación se buscaba alcanzar la meta de:

- Entregar 78 tractores a 78 municipios beneficiarios
- Entregar 624 implementos a los municipios beneficiarios, teniendo en cuenta
las condiciones geomorfológicas y la importancia de cada renglón productivo.
- 7.800 predios mecanizados
Para ello, se tuvieron en cuenta oficios radicados por los entes territoriales donde
manifiestan la problemática de cada municipio y la necesidad de maquinaria
agrícola a la hora de adelantar acciones para la preparación y manejo de suelos
agrícolas, así como el manejo de praderas.
Gráfico No. 2. Localización de los municipios priorizados para el proyecto:
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De los contratos mencionados, se describe la siguiente ficha contractual:
CONTRATO 1665 del 6 de julio de 2018 cuyo objeto fue: “ADQUISICION DE MAQUINARIA
AGRICOLA DESTINADA AL FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES PRODUCTIVAS DE
ENCADENAMIENTOS AGROPECUARIOS PRIORIZADOS EN EL DEPARTAMENTO DE BOYACA”.
ETAPA PRECONTRACTUAL
Estudios Previos Si
Pre pliego de condiciones si
Pliegos de Condiciones definitivos si
Apertura de Licitación Pública Resolución de apertura de Licitación Pública No. 04 del
04 de abril del 2018.
Certificado de Disponibilidad Certificado de Disponibilidad Presupuestal N° 2517 de
Presupuestal 2017 (SPGR)
Valor estimado: QUINCE MIL SETECIENTOS

SETENTA MILLONES SEISCIENTOS SETENTA Y
NUEVE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE
PESOS CON SETENTA Y OCHO CENTAVOS
($15.770.679.999.78) M/CTE.
Publicación de prensa No se evidencian
Resolución de Adjudicación Resolución No. 310 del 7 de junio de 2018
Resolvió el recurso de reposición concediendo y
adjudicando la Licitación Pública No. 04 del 04 de abril
de 2018.
ETAPA CONTRACTUAL
Contrato de Suministro No. 1665 del 6 de julio de 2018
Valor $13.803.180.000
Contratista. Motores del Valle – Motovalle S.A.S.
Adquisición de maquinaria agrícola destinada al
fortalecimiento de las capacidades productivas de
Objeto del contrato encadenamientos agropecuarios priorizados en el
departamento de Boyacá.
Otro si del contrato. No se evidencia.
Plazo 5 meses
Acta de Iniciación del contrato 24 de julio de 2018
Fecha de terminación 19 de diciembre de 2018
Liquidación 14 de febrero de 2013
C.R.P. del Contrato. No. 4562 del 17 de julio de 2018 por $13.803.180.000
Fiducia Fiduciaria Davivienda S.A.
Encargo Fiduciario No. 3178865
Pagos 20% Anticipo: $ 2.760.636.000
75% parcial: $10.352.385.000
5% Pago final $690.159.000
Comprobante de Egreso - Orden de pago No. 14238 del 28 de agosto de
2018 por $ 2.760.636.000.
- Orden de pago 682 del del 19 de febrero de
2019 por $690.159.000.
- Orden de pago No. 22449 del 12 de diciembre
de 2018 por $ 9.490.615.080
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Publicación del Contrato No se evidencia.
Supervisor Secretaría de Fomento Agropecuario
Pólizas No. 2142965-9 del 17 /07/2018 y 29 de noviembre de
2018 expedida en Cali.
Aprobación de Pólizas. Acta de aprobación de póliza contractual expedida en
5 de diciembre de 2018.
Vigencia del amparo Del 6 de julio de 2018 al 4 de abril de 2019
Valor Asegurado. $2.760.636.000
INFORMES DEL CONTRATISTA
Informe final si
ACTAS DEL CONTRATO
Acta No. 1 de recibo suministro almacén Del 31 de octubre de 2018
Acta No. 2 de recibo suministro almacén Del 15 de noviembre de 29018
Acta de recibo final a satisfacción Del 19 de diciembre de 2018
Anticipo del 20%. $2.760.636.000 del 21 de agosto de 2018.
Acta parcial No. 1º del 75%. $10.352.385.000 del 19 de noviembre de 2018.
Acta Recibo final a satisfacción del 5% $690.159.000 del 19 de diciembre de 2018.
OTROS DOCUMENTOS
Comprobante de entrada Almacén- devolutivos: No. 246 del 31 de octubre de 2018 por valor de $
2.530. 050.000
Comprobante de entrada almacén No. 263 del 15 de noviembre de 2018 por valor de
$11.273.130.000.
CONTRATO INTERADMINISTRATIVO No. 1652 DE 2019 CUYO OBJETO ES: APOYAR LA

EJECUCIÓN DEL PROYECTO FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES PRODUCTIVAS DE
ENCADENAMIENTOS AGRÍCOLAS PRIORIZADOS EN EL DEPARTAMENTO DE BOYACÁ CON LA
UPTC.
ETAPA PRECONTRACTUAL
CDP. S.G.R. 2503 SGR/ 31519 del 18 de febrero de 2019
Pre pliego de condiciones No se evidencian

Pliegos de Condiciones definitivos No se evidencian
Aviso de Convocatoria No se evidencian
CDP- Convocatoria (2-04/2018) No se evidencian
Publicación de prensa No se evidencian
Apertura del Proceso No se evidencian
Presentación de Propuestas si
Evaluación de la oferta No se evidencian
Resolución de justificación Resolución 325 de febrero 18 de 2018
ETAPA CONTRACTUAL
Contrato interadministrativo No. 1652 del 21 de febrero de 2019
Valor $ 3.860.400.000
Contrato aclaratorio No. 1 al Incluir Clausula de cubrimiento póliza para prestación de
modificatorio No. 1. salarios y prestaciones sociales. En fecha 19 de junio de
2019.
Aclaratorio No. 2. Para efectos fiscales es a partir del 1 de enero de 2019.
Contratista. Universidad pedagógica y Tecnológica de Colombia
NIT 891800330-1
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Apoyar la ejecución del proyecto fortalecimiento de las
capacidades productivas de encadenamientos agrícolas
Objeto priorizados en el departamento de Boyacá.
Otro si del contrato. N/A
Plazo 7 meses
Acta de Iniciación del contrato 14 de marzo de 2019
R.P. del Contrato. 3389/45519 del 22 de febrero de 2019
Anticipo: 30% $1.158.120.000
Segundo giro: 40% $1.544.160.000
Tercer giro: 25% $ 965.100.000
Cuarto giro:5% $ 193.020.000
Supervisor Secretaría de Fomento de Agricultura
Pólizas De cumplimiento No. 3025980 expedida en 11 de marzo
de 2019. LIBERTY SEGUROS S.A.
Aprobación de Pólizas. 14 de marzo de 2018
Anexo No. 1. Desde 21 de febrero de 2019 hasta el 21
Vigencia del amparo de enero de 2020.
Anexo No. 2. Vigencia 14. De marzo de 2019 hasta el 14
de febrero de 2020.
Valor Asegurado. $772.080.000
En revisión documental suministrada por la entidad se verificó que para el manejo

de los recursos del Sistema General de Regalías, según Informe de la fiduciaria
Davivienda de fecha 27 de diciembre de 2018 se observa que se trasladaron
rendimientos financieros al Sistema General de Regalías por valor del anticipo y
saldo así:
Cuadro No. 6. Rendimientos financieros trasladados al SGR
FECHA DE CONVCEPTO VALOR

TRASLADO
09/10/2018 Rendimientos financieros período septiembre de 2018 3.041.763.05
07/11/2018 Rendimientos financieros período octubre de 2018 85.266.26
22/11/2018 Rendimientos financieros periodo noviembre de 2018 42.512.49
22/11/2018 Saldo anticipo 138.091.26
TOTAL 3.307.633.26
Fuente: Fiducia Davivienda
En el mismo sentido, según informe de la fiduciaria Davivienda de fecha 27 de

diciembre de 2018, se identifican gastos generados por gravamen a los movimientos
financieros por valor de $7.279.774.00. Hecho que va en contravía de lo normado
para el manejo de los recursos del SGR.
Teniendo en cuenta la finalidad del proyecto BPIN 2017000050043, cuyo objeto es

“FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES PRODUCTIVAS DE
DEPARTAMENTO DE BOYACÁ”, por valor de $13.803.180.000,00 representados
en un banco de maquinaria y cuyo fin se enmarcaba dentro de los fines esenciales
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del Estado, según lo dispuesto en el artículo 2 de la Constitución Política de
Colombia “Servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución”(…) y en el Plan de Desarrollo Departamental 2016 – 2019 con el
objetivo de mejorar la productividad y competitividad del sector agropecuario
boyacense, banco de maquinaria que se detalla así:
Cuadro No. 7. Relación de maquinaria proyecto BPIN 2017000050043
Fuente: Proyecto BPIN 2017000050043
En la revisión física y documental de este contrato y especialmente de los hechos

observados en las visitas técnicas que realizaron los funcionarios de la Contraloría
General de la República a 35 municipios del departamento de Boyacá beneficiarios
de este proyecto, soportado en las actas de visita y oficios de respuesta de los
municipios que presentan esta deficiencia, se evidencio que:
Algunos elementos del banco de maquinaria entregados se encuentran en estado
de abandono, lo que dio origen a un deterioro prematuro de ellos, en su mayoría
sin habérsele dado el uso y utilidad para el cual fueron adquiridos; elementos del
banco de maquinaria que no prestan servicio alguno de mecanización, con el
agravante de permanecer inerte un bien activo que trunca la ilusión de la comunidad
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priorizada con sus predios, debido a la equivocada selección, pues la topografía, la
vocación, las costumbres del sector rural, los cultivos y suelos son adversos a la
realidad en los municipios priorizados.
En los reportes recibidos dentro de esta actuación fiscal, algunos entes territoriales
manifestaron la no utilización de algunos elementos adquiridos por la Gobernación
de Boyacá y que a la fecha se encuentran sin estrenar, adicional a ello, la comunidad
del sector rural queda expectante al ver que estas cuantiosas inversiones no son
utilizadas para mejorar sus predios, diversificar sus cultivos y mejorar su calidad de
vida, dado que estos fueron entregados a los municipios desde el mes de noviembre
de 2018.
Razones por las cuales la Contraloría General de la República cuestiona si el
objetivo y fin de este proyecto que pretendía mejorar las condiciones de manejo y
mecanización de los predios seleccionados en cada municipio, se pudo lograr y si
fueron necesarios los montos invertidos, toda la contratación desplegada, en tanto
la evidente subutilización de maquinaria y en otras el no uso de ellas, desvirtúa la
necesidad de adquirirse, además la improvisada planeación que carece de una
identificación real y cierta de las necesidades del sector agropecuario para cumplir
con los objetivos del proyecto. Además de lo anterior, también se identificó que los
elementos del banco de maquinaria fueron entregados al departamento de Boyacá
entre el 31 de octubre y el 15 de noviembre de 2018. Entregados a su vez a cada
municipio entre el 26 de noviembre y el 4 de diciembre de 2018 y desdice la puesta
en marcha y operación del proyecto hasta el mes de mayo de 2019, es decir, 6
meses más. Es comprensible la razón por la cual, mediante denuncia pública de un
diario local, el alcalde del municipio de Socha se negó a poner en funcionamiento
un tractor del que afirma no le entregaron formalmente, pues, se le entregó sin
inventario o acta de entrega, razón por la cual la Contraloría General de la República
encontró procedente asumir el seguimiento, vigilancia y control de este proyecto a
través de esta actuación fiscal.
Es por lo anterior, que en la celebración y ejecución del contrato de suministro No.
1665 de 2018, la infundada justificación de la adquisición de la maquinaria vulnera
el principio de planeación.
Conforme a lo normado, la planeación una expresión del principio de economía,
consagrado en los artículos 25 de la Ley 80 de 1993, numeral 12, y 87 de la Ley
1474 de 2011, según los cuales, cualquier proyecto que pretenda adelantar una
entidad pública debe estar precedido de estudios encaminados a determinar su
viabilidad técnica y económica, para el caso, la funcionalidad de la maquinaria, tal
como lo evidencian las siguientes visitas técnicas realizadas por el equipo auditor:
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- Sobre las Visitas técnicas a los municipios del Departamento de
Boyacá:
A continuación, se presenta una relación municipios visitados, con información

suministrada, y evidencias fotográficas del estado y uso de la maquinaria entregada
por la Gobernación de Boyacá, según el contrato No. 1665 de 2018. Con fecha de
corte al 15 de agosto de 2019.
Cuadro No. 8. Relación municipios visitados por la CG
Numero MUNICIPIO OBSERVACION DE TRACTORES

Renovador de praderas tiene partidas dos puntas y una descamisada.
Arado de disco: tiene el soporte del disco central con principios de

1 doblamiento desde su eje.
SAMACA:
Desbrozadora: Se encuentra inutilizada. Se deshilacharon las correas
“echaron humo las correas” Tractor massey Ferguson 291: presenta
caída del hidráulico al colocarse los implementos.
TINJACA: Daños en el renovador de praderas disco partido y otro doblado y
problemas en la bomba de la dirección. 456 horas.
4 Inicio el 26 de abril de 2019. En toda la maquinaria se ha presentado
RAQUIRA: rotura de tornillos, pernos y pasadores. La Boleadora no se ha utilizado,
igualmente la cosechadora, grada rotativa. Sin estrenar. Arado de
disco malo, se solicitó garantía el 22 de agosto de 2019.
5 Daños en una torre de arado, prensa del Clos del tractor. Lo cual ha
generado atrasos en el cronograma de trabajo, es decir 423 horas a
SUTAMARCHAN: trabajado
6 SACHICA: Dificultades en los fusibles del tractor. Una semana parada la
maquinaria.
7 VILLA DE LEIVA: Arado de disco: roto no permite trabajar.
8 Daño en el renovador de pradera. Se contrató el operario del tractor

hasta el 30 de mayo de 2019. Ha trabajado 260.2 horas. A la fecha de
la visita de la Contraloría General de la República solamente se ha
CHIQUINQUIRÁ: utilizado la cosechadora, remolque y renovador de pradera, los cinco
elementos restantes están sin utilizar.
9 El tractor presenta un escape de aceite debajo de la silla del operador
y el filtro de aceite requiere de cambio y el proveedor no autoriza el
cambio. Se ha utilizado, el tractor, el arado de disco y el arado de cincel.
DUITAMA: Los demás no ha sido utilizados. El proyecto se encuentra atrasado la
ejecución, es decir, solo ha operado para 338 horas.
10 SOCHA: El tractor a trabajo 325.9 horas. Daño en arado de disco.
11 SABOYA. No se ha utilizado la grada rotativa, la boleadora y el silo pack.
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12 Daño em el arado de disco, los demás no se han utilizado. AUN NO SE
PAZ DE RIO: HA UTILIZADO LA COSECHADORA Y EL SILOPACK, REMOLQUE.
13 El arado de disco se encuentra dañado. La renovadora de pradera a
TÓPAGA: sufrido deformación. LA DESBROZADORA Y LA COSECHADORA NO
SE HAN ESTRENADO.
14 SAN JOSE DE PARE: El tractor perdió la garantía por mal uso. Se encuentra golpeado y con
abollaldoras.
La cosechadora no se ha estrenado. Se encuentra en una finca
particular. El arado de disco se rompió el brazo el cual fue soldado. La
balinera se giró en dos oportunidades.
El banco de maquinaria no se encuentra en un lugar del municipio, sino

en fincas particulares.
15 El arado de disco se encuentran doblados dos portadiscos.
PUERTO BOYACA: Renovador de pradera: Se encuentra quebrado el tornillo fisible, rompe
constantemente. Se encuentra todo el banco de maquinaria a la
intemperie sin ninguna protección, al sol y la lluvia, generando deterioro
y desgaste prematuro de la maquinaria.
16 Punta del arado de cincel rota. La cual fue soldada a cargo del
CHITARAQUE: municipio. La cosechadora no se ha estrenado, se encuentra sin uso
en una finca privada bajo una carpa, generado perdida de usos y
deterioro por no uso.
17 Arado de cincel vibratorio, arado de disco, y renovadora de praderas se
GUATEQUE: encuentra a la intemperie y la Cosechadora de forraje y la boleadora no
se han estrenado.
18 JENESANO: Se ha realizado el cambio de radiador del tractor. El renovador de
praderas presentó daño en una de las puntas de las unas, la boleadora
y el silo pack, no se han estrenado.
19 LA CAPILLA: El silo pack. No se ha estrenado. Esta guardado en el platón de una
volqueta en la bodega del municipio. La cosechadora de pastos
tampoco se ha estrenado. Igualmente, la Boleadora no se ha
estrenado. Igualmente, la desbrozadora no se ha estrenado.
20 MONIQUIRÁ: Se encuentra la rueda guía del arado de disco y una uña del
arado cincel está rota.
21 La alcaldía utilizó el tractor por fuera del proyecto, es decir lo utilizo 100
TENZA: y no le realizo el mantenimiento oportuno y por tal razón perdió la
garantía. Por parte de la UPTC, no se asignó ingeniero desde el 09 de
agosto y en trabajo lo está realizando el mismo municipio. El arado de
cincel, se encuentra soldada la punta. El arado de disco se encuentra
fracturado y luego fue soldado, el proveedor no dio ninguna respuesta
a la solicitud. El renovador de pradera, se han roto los tornillos y se
observa que el material no es el más apropiado. El silo pack, la
cosechadora y la boleadora no se han utilizado. Se encuentran en un
depósito sin ningún uso. Deterioro prematuro.
22 TIBANA: El arado de disco presenta ruptura del brazo del soporte el disco en dos
oportunidades. A la fecha el proveedor no ha dado ninguna solución.
Los tornillos del renovador de praderas se rompen constantemente,
dificultando el avance de la mecanización.
23 TIBASOSA: Se aclara que la mecanización inició en el mas de mayo para los
beneficiarios del proyecto. Antes el municipio lo presto cobrando su
utilización. Se informa que han tenido muchos problemas con el
proveedor, dado que retrasan mucho las respuestas para
mantenimiento y repuestos.
Se realizó cambio del tensor hidráulico del tractor adquirida por el

municipio dado que el proveedor no respondió con la garantía. Se
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informa que el 13 de marzo se realizó cambio del ONOMETRO del
tractor, siendo cubierto con la garantía del proveedor.
24 TOTA: La maquinaria se encuentra en sitio seguro y bajo cubierta. Toda la
maquinaria está siendo utilizada.
25 COMBITA: No se ha utilizado: Boleadora y el Silo pack.
26 Fue entregado el 28 de octubre e inicio operaciones el 9 de mayo de
COPER: 2019. Con corte al 30 de agosto de 2019, el tractor solo a operado 153
horas. Atendiendo solo a 59 beneficiarios.
27 Desbrozadora sin uso. Deterioro prematuro. Boleadora sin uso.
SOTAQUIRÁ: Remolque sin uso a la fecha de la visita. Silo pack, sin uso.
28 El Silo pack no se ha estrenado. Cosechadora no se ha estrenado.
ZETAQUIRA: Boleadora no se ha estrenado. La grada rotativita no se ha estrenado.
Desbrozadora no se ha utilizado.
29 TUTA: Se ha dado uso a todos los elementos
30 No se ha utilizado: El renovador de pradera, remolque, cosechadora de
COVARACHIA: forraje, Boleadora, desbrozadora y silo pack.
31 La Boleadora no se ha utilizado. Cosechadora de forraje, no se ha
MIRAFLORES: utilizado. Desbrozadora no se utilizado.
32 PAIPA: Todos han sido usados. El proyecto inicio en mayo de 2019.
33 Entro en operación el 29 de mayo de 2019.
CHITA:
34 El arado de cincel se encuentra parado desde el 24 de julio dado que
se rompió una uña y otra se fracturo. Se solicito al proveedor la garantía
BETEITIVA: y no ha respondido. El Remolque no se ha usado a la fecha.
Boleadora a la fecha no se ha usado.
Cosechadora a la fecha no se ha dado uso.
35 Según las evidencias e información del municipio no se ha usado: la

PANQUEBA: sembradora, desbrozadora, silo pack, cosechadora, renovadora de
praderas
Fuente: Equipo auditor
A continuación, algunos ejemplos en fotografías de la visita técnica realizada por el

equipo auditor de la Contraloría General de la República donde evidencia la
inutilización de los elementos del equipo de maquinaria:
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Se confirma entonces que, aunque los complementos del banco de maquinaria
observadas se encuentran en un estado aceptable, existe un deterioro ocasionado
por el abandono, la falta de uso y no prestar el servicio de la maquinaria a los
beneficiarios, además de la exposición de la maquinaria en lugares no apropiados
algunas veces expuestos a la intemperie como se evidencia en los registros
fotográficos tomados en las visitas de campo por la Contraloría General de la
República.
Con lo anterior, es evidente que la entrega de la maquinaria para su uso y

destinación en los municipios de Boyacá, fueron deficientes y no hubo seguimiento
y control de la administración departamental y de cada ente municipal al no dar
cumplimiento al objeto del proyecto, es decir, no se están usando los elementos del
banco de maquinarias, demostrando que estos elementos no son requeridos por
cada municipio, sumado a que la comunidad no sabe utilizarlos y no existen los
predios seleccionados con vocación agrícola para estas herramientas,
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específicamente los siguientes elementos: La desbrozadora, silo pack,
cosechadora, Boleadora.
- Sobre cronograma de actividades específicas
Según acto administrativo expedido por la Gobernación de Boyacá donde se definió

el Cronograma para el proyecto, en su análisis del cronograma del proceso de
contratación, para el contrato No. 1665 del 8 de julio de 2018 la entidad no estableció
fecha alguna para la publicación del acto administrativo de apertura del proceso de
selección, la publicación del pliego definitivo de condiciones, la audiencia de
asignación de riesgos y aclaración de pliegos, presentación de observaciones al
pliego definitivo, expedición de adendas, presentación de ofertas, informe de
evaluación de ofertas, publicación de informe de evaluación de ofertas, publicación
informe definitivo de evaluación, audiencia de adjudicación, publicación acto
administrativo de adjudicación o declaratoria de desierta, firma del contrato, entrega
de garantías, aprobación de garantías.
Dando así, incumplimiento al concepto de cronograma del proceso de contratación,

dejando al oferente o ciudadanía en general en incertidumbre de los tiempos
definidos por la entidad para cada procedimiento a fin cumplir con lo establecido en
los estudios previos y el pliego de condiciones.
- Sobre los gravámenes financieros a los movimientos bancarios.
Sumado a ello y, según información suministrada en documento del 27 de diciembre

de 2018, se pudo identificar erogaciones financieras con cargo al proyecto por
concepto de GASTOS GENERADOS POR GRAVAMEN A LOS MOVIMIENTOS
FINANCIEROS por valor de $7.417.866 ocasionando un detrimento al Estado por
este valor, dado que los recursos del Sistema General de Regalías están
exonerados de estos costos
- Sobre la supervisión del contrato
Ahora bien, respecto de la supervisión e interventoría contractual, el artículo 83 de

la Ley 1474 de 2011 señala que la supervisión consiste en el seguimiento técnico,
administrativo, financiero, contable y jurídico que, sobre el cumplimiento del
contrato, debe ser ejercida por la misma entidad estatal.
Sin embargo, la supervisión por parte de la Secretaría de Fomento Agropecuario

resultó insuficiente puesto que la finalidad de la misma debió propender porque se
diera cumplimiento al objetivo perseguido en el proyecto aprobado por el OCAD,
pues, el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico es
deficiente, al punto de que la finalidad del contrato no se ha cumplido. Según informe
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de supervisión de la gobernación (EDNA MILENA AVILA BOHORQUEZ) con fecha
26 de noviembre de 2018 se identificó que:
- A fecha 19 de noviembre de 2018 se han entregado 34 municipios el banco

de maquinaria.
- A fecha 19 de noviembre de 2019, hace falta 31 bancos de maquinaria de
entregas técnicas (calibración de maquinaria y pruebas de campo).
Igualmente se identificó la falta garantía técnica de 44 bancos de maquinaria.
- Que los equipos de maquinarias fueron entregados mediante actas a

terceros por almacén de la Gobernación de Boyacá a los alcaldes de los (78)
municipios beneficiados, del 22 de noviembre al 12 de diciembre de 2018.
Lo anterior con el agravante de que el contrato interadministrativo No. 1652 de 2019

suscrito con la Universidad pedagógica y Tecnológica de Colombia de asistencia
técnica termino el 22 de septiembre de 2019, que según lo evidenciado su ejecución
no alcanza a cumplir con los objetivos y obligaciones del mismo, en promedio el
avance no supera el 50% de los beneficiarios capacitados y atendidos.
De igual forma como ya pudimos observar en el artículo 26 de la ley 80 de

1993, durante la etapa precontractual y contractual se obvió el deber de aplicar
el principio de responsabilidad por parte de la administración, el cual señala la
obligación de los servidores públicos de buscar el cumplimiento de los fines de la
contratación, de vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y proteger los
derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados
por la ejecución del contrato. Igualmente, que, frente a la omisión de estas
obligaciones, responderán por sus actuaciones, e incluso, indemnizar los daños que
se causen por razón de ellas.
- Sobre el Contrato Interadministrativo 1652 de 2019.
Por su parte, este grupo auditor identificó que la Gobernación de Boyacá suscribió
el modificatorio No. 1 al contrato 1652 de 2019, justificando errores de digitación
derivado de los Estudios Previos con el propósito de modificar la cláusula tercera
del contrato interadministrativo, con la intención de incluir un nuevo rubro de gastos
Administrativos por valor de $ 473.930.700.
Dicha justificación no obedece a la realidad, dado que los estudios previos son muy
claros, al determinar en las obligaciones específicas del contratista lo siguiente:
“El CONTRATISTA suministrará todo el equipo y los materiales de consumo
necesarios para cumplir con el objeto, para lo cual deberá contar con disponibilidad
de materiales, equipamiento y mano de obra. El DEPARTAMENTO no aceptará
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demora o reclamo del CONTRATISTA debido a la falta o escasez de materiales,
equipo y/o mano de obra que sean previsibles”.
Sin embargo, es preciso aclarar que el OCAD en su priorización, viabilización y

aprobación no contempló gastos administrativos para el desarrollo del proyecto de
inversión y que mucho menos el ejecutor está facultado para incluir por decisión
propia gastos administrativos no autorizados. En contravención al Acuerdo 36 de
2016, Articulo 3. Es decir, cambiaron todos los ítems del presupuesto inicial para
ajustar los gastos administrativos para apoyar la ejecución del proyecto
fortalecimiento de las capacidades productivas de encadenamientos agropecuarios
priorizados en el departamento de Boyacá.
Causa
Con lo anterior, es evidente que la gestión en la entrega de la maquinaria y sus

implementos para su uso y destinación en los municipios de Boyacá fue deficiente
y se evidenció un débil seguimiento y control de la administración departamental y
de cada ente municipal al no dar cumplimiento al objetivo del proyecto en los
términos aprobados, es decir, no se están usando los elementos del banco de
maquinaria, demostrando que estos elementos no son requeridos por cada
municipio, sumado a que la comunidad no sabe utilizarlos y no existen los predios
seleccionados con vocación agrícola para estas herramientas, específicamente los
siguientes elementos: La desbrozadora, silo pack, cosechadora, Boleadora.
El banco de maquinaria fue entregado a cada municipio del departamento de

Boyacá entre el 31 de octubre y el 15 de noviembre de 2018 y puestos al servicio
de los beneficiarios a partir del mes marzo de 2019.
Todo lo anterior, concluye la falta de seguimiento, supervisión y control en la

ejecución del contrato y el estudio geomorfológico adecuado que identifique la
vocación de cultivos, uso y destinación de los suelos, para no adquirir maquinarias
que la comunidad no conoce y que las condiciones topográficas y de uso del suelo
no le permiten desarrollar proyectos de este tipo. En mismo sentido lo referente a la
modificación de los ítems del presupuesto aprobado inicialmente para la ejecución
del contrato interadministrativo 1652 de 2019 con la UPTC y a los gastos generados
por los gravámenes a los movimientos financieros.
La carente planeación entonces, deviene de una gestión antieconómica, ineficiente,

ineficaz e inefectiva por parte de la administración departamental de Boyacá,
lesionando con esto el patrimonio del Estado.
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Efecto
La ineficiente administración del recurso público se refleja en el malgasto de ellos a

través de compras públicas innecesarias y contratación indiscriminada, soportadas
bajo el pretexto de necesidades insatisfechas de la población que no eran tales.
Este desperdicio, innecesaridad de adquisiciones en bienes públicos en la región
afecta los recursos del estado, al advertir la omisión en el cumplimiento de los
principios de austeridad en el gasto, el mismo que ha sido reiterado en normatividad
especial de la Presidencia de la República, lo que deviene en una lesión al
patrimonio departamental por gestión antieconómica e inefectiva en términos de lo
preceptuado en el artículo 3 y 6 de la Ley 610 de 2000.
Esto puesto que, la maduración de los proyectos de contratación, tiene como punto
de partida la identificación y descripción de una necesidad a satisfacer por la entidad
pública o por el administrador de recursos públicos respectivo; y cuya valoración,
por parte de los gestores fiscales, exigen el conocimiento y tratamiento conceptual
previo de todas las condiciones jurídicas, técnicas, económicas, presupuestales o
financieras, administrativas, sociales, que permitan la selección del contratista y,
finalmente, la celebración y normal ejecución del contrato. Condiciones éstas que
hacen parte de los deberes de planeación regulados en el Estatuto General de
Contratación.
Se trata entonces de una lesión al patrimonio público como consecuencia de una

gestión fiscal antieconómica, ineficaz e ineficiente que no se aplicó al cumplimiento
de los fines esenciales del Estado, representados en la necesidad concreta que se
pretendía satisfacer con la entrega de la maquinaria NO puede ser usada,
totalmente, pues no se cumplió con la finalidad perseguida.
El resultado de esta evaluación refleja debilidades en los procesos y procedimientos

en la etapa contractual, al igual que no se hizo una eficiente supervisión y
seguimiento, por parte de la supervisión, de los siguientes ítems:
Cuadro No. 9. Relación de elementos de maquinaria agrícola no utilizada, GMF y gastos

administrativos.
ITEM CANTIDAD VALOR IVA TOTAL

UNITARIO
Desbrozadora 8 11.000.000 550.000 92.400.000
Boleadora 21 2.750.000 137.500 60.637.500
Cosechadora 14 26.600.000 372.400.000
Grada rotativa 4 26.400.000 1.320.000 110.880.000
Silo Pack 14 9.000.000 126.000.000
Renovadora 4 5.300.000 265.000 22.260.000
SUB TOTALES 55 ELEMENTOS 784.577.500
Gravamen a los Generados en
movimientos financieros septiembre de 2018 7.417.866
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Gastos Administrativos 473.930.700
generados en el adicional 1 1
No. 1 UPTC
TOTAL $1.265.926.066
Las condiciones de no utilidad de los elementos entregados como nuevos,

adquiridos con los recursos provenientes del contrato 1665 de 2018, además del
deterioro causado por el abandono de los elementos entregados depositados en
sitios no cubiertos y por la falta de protección en sitio cubierto, toda vez que, al
tratarse de un suministro de implementos de la maquinaria que actualmente no
cumple el fin de su contratación y con las finalidades del proyecto, no puede ser
aprovechado por la comunidad que esperaba ser beneficiaria de este proyecto,
precisamente para fortalecer las capacidades productivas de los beneficiarios
seleccionados en cada municipio priorizado por la Gobernación.
Aunado a la falta de control y seguimiento por parte de la entidad permite concluir

que la inversión adicional en gastos administrativos generados en el adicional No.
1UPTC por valor de $473.930.700, más los gastos generados por gravamen a los
movimientos financieros según informe del 27 de diciembre de 2018, por valor de $
7.417.866 y los elementos de maquinaria agrícola no utilizada por valor de
$784.577.500; suman un valor total por concepto de detrimento patrimonial al
Estado de MIL DOSCIENTOS SESENTA Y CINCO MILLONES NOVIECIENTOS
VEINTI SEIS MIL SESENTA Y SEIS MIL QUINIENTOS SESENTA Y SEIS PESOS
M/CTE ($1.265.926.066),
Así las cosas, se configura Observación administrativa con presunta incidencia

disciplinaria, fiscal y Otras Incidencias, (O.I), ante las entidades de control fiscal
competentes.
RESUMEN DE LA RESPUESTA DE LA ENTIDAD

En respuesta a Comunicación de observaciones de fecha 1 de noviembre de 2019
con radicado No. 2019EE0139660, la entidad mediante oficio con fecha del 25 de
noviembre de 2019 señaló:
Observación Contraloría: “Sobre la etapa precontractual se indica que la

Gobernación de Boyacá para desarrollar el objeto contractual, suscribió
contrato de suministro para la adquisición de maquinaria e implementos en
Julio de 2018, los que entregó en noviembre del mismo año y sin inducción
alguna a los 78 entes territoriales del departamento”.
“En este sentido, se llevó a cabo la inducción y capacitación certificada del
funcionamiento y buen uso del banco de maquinaria, realizada por la Gobernación
de Boyacá y la empresa contratista, los días 22,23, 24 y 25 de octubre de 2018. De
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igual manera, el día 25 de octubre de 2018 se realizó el acto protocolario de entrega
de tractores e implementos en el municipio de Soraca, que contó con la participación
de los Alcaldes Municipales y los respectivos operarios de la maquinaria
(designados por los municipios), evento en el que se reiteró que los bancos de
maquinaria serían entregados en cada municipio”.
“Para soportar lo anteriormente mencionado se anexa a la presente comunicación:

Copia de la carta de fecha 18 de septiembre de 2018, Circular N°024 de 2018,
Certificación de la capacitación y evidencia fotográfica”.
En su respuesta dice: “que los municipios beneficiarios del proyecto tenían
conocimiento… se informa la necesidad de disponer de un espacio adecuado para
la disposición de la maquinaria y se da a conocer la fecha y lugar de la capacitación
de los operarios de la maquinaria. De lo anterior anexan carta, circular No 024 de
2018 y certificación de capacitación”.
En su respuesta dice: “Que la falta de reglamentación de la Ley 1876 de 2017
donde cambia el concepto de asistencia técnica por Extensión agropecuaria, arroja
un vacío jurídico para habilitar las entidades que presten este servicio. Es así que
queda evidenciado que el retraso presentado al respecto de contratar los servicios
de asistencia técnica con relación al suministro de maquinaria fue generado por falta
de reglamentación normativa de la Ley 1876 de 2017”.
En su respuesta dice: “La planeación y formulación del proyecto fue realizada con
el fin de superar la baja disponibilidad de implementos agrícolas y prestación del
servicio de asistencia técnica en el uso y manejo adecuado de los suelos. Sin
embargo, en algunos casos los agricultores no acceden inmediatamente a cambiar
sus costumbres de producción y probar diferentes herramientas”.
En otros apartes del oficio de respuesta señala:
“El proyecto se encuentra actualmente en ejecución técnica y financiera, a través
del contrato interadministrativo 1652 de 2019. A la techa de la visita de la AE de la
Contraloría General, en algunos municipios no se habían realizado labores de
mecanización que permitieran la utilización de todo el banco de maquinaria debido
a factores climáticos, épocas de siembra y/o épocas de cosecha (en el último
trimestre del año se realizan labores de cosecha y proyección de abastecimiento
alimenticio del ganado para el año siguiente, donde se requiere la cosechadora,
voleadora, silo pack). Es decir, algunas labores no coincidieron con los primeros
meses de ejecución técnica del proyecto; lo anterior no quiere decir que no se van
a utilizar durante su vida útil, o que está subutilizada o que no se requiera el servicio
por la comunidad. A medida que avanza el proyecto, se han empleado los diferentes
aperos según el cultivo, la época y la voluntad del propietario del terreno. En este
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sentido, de forma paulatina se irá requiriendo el servicio por los agricultores, de
acuerdo a las necesidades y como resultado del acompañamiento técnico y demás
estrategias para la adopción de estas tecnologías”.
“De igual manera, se hace necesario reiterar que el proyecto y contrato a la fecha
se encuentra en ejecución, teniendo en cuenta que se realizó un adicional en plazo
de fecha 19 de septiembre de 2019 por un tiempo de dos (2) meses más contados
a partir de la fecha inicialmente pactada en el contrato No. 1652 de 2019, por lo
tanto, es apresurado afirmar que los tractores e implementos entregados no se han
utilizado en su totalidad y que existe un detrimento patrimonial por tal causa, ya que
actualmente los profesionales siguen ejerciendo una labor técnica de
acompañamiento y recomendación en campo, en donde de manera directa se
explica en la finca al agricultor las ventajas de la mecanización y del uso de los
diferentes implementos”.
“Desde la visita de inspección de la actuación especial a la fecha, ya se han

empleado la mayoría de los implementos, teniendo en cuenta que muchos de estos
accesorios tienen utilidad en el último trimestre del año, época en la que se realiza
la cosecha, y de igual forma los agricultores se encuentran en un proceso lento y
constante de adaptación a la mecanización y uso de los mismos, ya que
tradicionalmente muchas de estas tareas eran realizadas manualmente”.
“Teniendo en cuenta que se encuentra en proceso de ejecución el segundo

componente del proyecto, la maquinaria se ha venido utilizando de acuerdo a las
necesidades de los beneficiarios, épocas de siembra, ciclos de cultivo, épocas de
cosecha y renovación de praderas entre otras actividades, siendo ésta un limitante
de uso en el tiempo para garantizar el uso adecuado de la misma, sin embargo se
ha dejado las respectivas recomendaciones al ente territorial para el buen
funcionamiento y uso del banco de maquinaria en la comunidad posterior a la
ejecución del proyecto a través del tiempo”.
VALIDACION DE LA RESPUESTA
Teniendo en cuenta la respuesta emitida por la Entidad y pese al esfuerzo de esta
para justificar algunas acciones encaminadas a desvirtuar las deficiencias
observadas por este ente de control, las mismas no logran demostrar que los
hallazgos comunicados hayan subsanado por las siguientes razones:
En evaluación realizada por el equipo auditor de esta Actuación Especial AT-174 de
2019, específicamente lo concerniente al contrato interadministrativo 1652 de 2019,
se pudo establecer que la entidad no resuelve lo observado en su documento de
respuesta; lo anterior puesto que, no es cierto que los alcaldes hayan cumplido con
la disposición de un espacio adecuado para la maquinaria, dado que en cada
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municipio se evidenciaron situaciones distintas ratificando así, lo observado por este
ente de control fiscal frente al hecho del deterioro y puesta a la intemperie de la
maquinaria en los municipios visitados, según soportes y evidencia fotográfica que
obran como prueba de ello.
Igualmente, no es cierto que la falta de reglamentación haya sido impedimento para
ejecutar el proyecto a su debido tiempo, dado que el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural en documento del 18 de enero del 2019, hace referencia a los
artículos 2, 64 y 65 de las Constitución Política de Colombia, los cuales consagran
los fines esenciales del Estado, el acceso progresivo a la productividad de la tierra
de los trabajadores agrarios y la prioridad que se le debe dar a las actividades
agrícolas; así las cosas, el servicio de asistencia técnica es un deber del Estado y
y es un mandato constitucional darle prioridad al desarrollo de las actividades
agrícolas y pecuarias, a su vez, las entidades territoriales tienen autonomía para la
gestión de sus intereses de acuerdo a lo consagrado en el artículo 287 de la
Constitución Política. Por lo anterior, sí existía el deber legal de ejecución.
En consecuencia, de acuerdo con lo expuesto, se confirma entonces los
argumentos de la Contraloría General de la República para que se configure un
hallazgo en razón a la esencia de lo observado, dado que la Gobernación de Boyacá
como ente encargado del proyecto, se limita a hacer un relato de las características
técnicas de cada elemento del banco de maquinaria, objeto de reproche por parte
la Contraloría, pero, en ningún momento logra demostrar que esto sea lo contrario,
es decir, que los elementos asignados a los 39 municipios priorizados con dichos
elementos estén siendo usados o estén prestando servicio alguno a los beneficiarios
seleccionados, sin que además se anexen soportes que desvirtúen dicha
observación. También identifica que algunos de estos elementos son importantes
para disminuir los costos de producción, situación que confirma el incumplimiento
de los objetivos del proyecto. No hay evidencias de gestión adelantadas por la
Gobernación de Boyacá frente a la prestación del servicio y utilización de la
maquinaria objeto del detrimento patrimonial. Solo se limita a mencionar que el
proyecto y contrato interadministrativo se encuentra en ejecución a la fecha.
En relación con el Certificado de registro presupuestal se acepta la justificación dada
por la entidad. Igualmente, respecto al cronograma del proceso de contratación del
contrato 1665 de 2018. En lo referente a la publicación del contrato y el aviso en
diario se acepta sus razones.
De la respuesta dada sobre los GMF no es posible identificar cual es el origen de
los recursos que la entidad fiduciaria haya aportado en favor del monto de los GMF,
dado que no se evidencia soportes que desvirtúen lo observado por la CGR.
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En consideración a lo anterior el equipo auditor valida la observación como hallazgo
administrativo con presunta incidencia disciplinaria y fiscal por el valor de los
elementos de la maquinaria que no fue utilizada y por los gastos a los gravámenes
financieros.
HALLAZGO No 2. PRINCIPIO DE PLANEACIÓN EN CONTRATOS No. 497 de 2013

(De Consultoría)- Contrato de obra pública No 1414 de 2015 Y Contrato de
Interventoría No. 1515 de 2015 – MAYORES VALORES EN OBRA SUNTUARIA SIN
ENTREGAR- SIN FUNCIONAMIENTO Y SIN OPERAR (D). (F)
Antecedentes del proyecto:
BPIN MUNICIPIO OBJETIVO MONTO FUENTE DE

RECURSO
2014000050036 Tunja Construcción del nuevo terminal $40.738.700.176 Sistema General

regional de transporte de de Regalías
pasajeros del municipio de Tunja -
departamento de Boyacá.
FUENTES DE FINANCIACIÓN
FCR 2014 $ 2.011.819.319 TOTAL:
FCR 2015 $30.726.880.857
FCR 2014 $8.000.000.000 $40.738.700.176
El 26 de septiembre de 2014 el director del Departamento Administrativo de

Planeación de la Gobernación de Boyacá solicitó al Comité Consultivo concepto
sobre la conveniencia, oportunidad o solidez técnica, financiera y ambiental del
proyecto para la construcción del nuevo terminal de transporte de pasajeros de
Tunja; comité que emitió concepto favorable al igual que el Ministerio de Transporte.
Este proyecto de inversión fue aprobado mediante Acuerdo de OCAD No. 28 del 2
de diciembre de 2014, con fuente de financiación del Sistema General de Regalías,
correspondiente a recursos del bienio 2013 – 2014. El acuerdo OCAD en mención,
tuvo 6 modificaciones, a través del: Acuerdo 28 de 2014, Acuerdo 31 de 2014,
Acuerdo 32 de 2015, Acuerdo 46 de 2015, Acuerdo 60 de 2017 y Acuerdo 63 de
2017, como se relación a continuación:
Cuadro No. 10. Modificaciones aprobadas al proyecto

Fuente: Acuerdos OCAD
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ESTADO ACUERDO OCAD FECHA
Aprobación 28 02/12/2014
V.F.E. 28 02/12/2014
Aclaración valores 31 30/12/2014
Aclaración Fuente 32 16/02/2015
Ajuste- aumento/valores 46 28/12/2015
Ajustes ejecutores 60 13/02/2017
Ajustes ejecutores 63 31/07/2017
Con una inversión total a la fecha de la Actuación especial de fiscalización de

$60.867.126.266,00.
- Contrato de consultoría No. 497 de 2013
Previo a la adjudicación del contrato de obra, la Gobernación de Boyacá celebró

contrato de consultoría No. 497 del 14 de enero de 2013 con el Consorcio Diseños
787, cuyo objeto fue “La consultoría para los estudios y diseños del nuevo terminal
de transporte de pasajeros de Tunja” por un valor de MIL NOVENTA Y SEIS
MILLONES TRESCIENTOS NUEVE MIL NOVECIENTOS CINCUENTA Y CINCO
PESOS CON TRECE CENTAVOS M/CTE, ($1.096.309.955,13).
En la cláusula quinta del mismo, se había señalado un plazo de ejecución de 8

meses, contados a partir del acta de inicio y cumplimiento de los requisitos de
ejecución; Sin embargo, de acuerdo con acta de recibo final a satisfacción de fecha
3 de diciembre de 2014 y acta de liquidación de fecha 3 de diciembre de 2015,
correspondiente a este contrato de consultoría, dicho plazo inicialmente estipulado
fue en realidad de 13 meses, teniendo en cuenta que el contrato según consta en
los documentos mencionados, tuvo 7 modificaciones contractuales así:
Cuadro No. 11. Modificaciones contractuales Contrato 497 de 2013
PLAZO INICIAL: 8 meses

Plazo con adiciones 13 meses
Fecha de iniciación 19 de febrero de 2013
Acta de suspensión No. 1 30 de mayo de 2013
Acta de reiniciación No. 2 28 de octubre de 2013
Acta de suspensión No. 2 4 de febrero de 2014
Acta de reiniciación No. 2 19 de febrero de 2014
Acta de suspensión No. 3 26 de marzo de 2014
Acta de ampliación a suspensión No. 3 26 de mayo de 2014
Acta de reiniciación No. 3 26 de junio de 2014
Fecha de terminación 3 de diciembre de 2014
Acta de recibo final a satisfacción 3 de diciembre de 2014
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Acta de liquidación 3 de diciembre de 2015
Fuente: Expediente contractual
De lo anterior, no existe soporte ni publicación en SECOP, en la que se pueda

evidenciar la causal de justificación de dichas modificaciones contractuales, como
tampoco de la aprobación de pólizas que debieron expedirse, así como los ajustes
a la garantía por las suspensiones temporales que se presentaron, tal como lo
dispone el artículo 7 de la ley 1150 de 2007. Sin embargo, es pertinente aclarar
que este contrato no fue financiado con recursos del Sistema General de
Regalías.
Del mismo, no se evidencia supervisión contractual por parte de la Secretaría de

infraestructura pública, puesto que no hay evidencia de los informes de supervisión
por parte del grupo interdisciplinario de profesionales designados por esta, de
acuerdo con lo establecido en la cláusula sexta del contrato.
El contrato en mención, actualmente se encuentra liquidado y su estudio

contemplaba estudios de suelos, topografía geo referenciada, diseños
arquitectónicos, estructurales, etc., para dar viabilidad a la construcción de la nueva
terminal de transporte de pasajeros de Tunja, el cual según acta de recibo final a
satisfacción de fecha 14 de enero de 2013, se cumplió a cabalidad.
Adquisición del inmueble.
Mediante escritura pública No 1967 del 10 de octubre de 2013 de la notaria primera

del círculo de Tunja, la Gobernación de Boyacá adquiere el predio para el nuevo
terminal regional de transporte de Tunja, con matrículas inmobiliarias 070-110364
sector urbano, 070-110368 sector rural y 070-184762 (matricula con la que el
Departamento de Boyacá realizó compra del predio), código catastral
0103100790001000, predio 01-01-1079-0001-000, bien urbano ubicado en la
avenida circunvalar No. 18-221 por un valor de $2.952.148.050 correspondiente a
65.603,29 m2. A la fecha el predio se encuentra en proceso de demanda ante el
juzgado Segundo Civil del Circuito de Tunja, por la existencia previa de un negocio
jurídico respecto al predio sobre el cual se construyó la obra objeto de esta
actuación especial de fiscalización, derivada de una promesa de compraventa de
fecha 27 de noviembre de 2009 del terreno denominado PARQUE RESIDENCIAL
FURATENA.
- Licitación Pública No. 001 de 2015
Así las cosas, y luego de todo un proceso precontractual, en el cual, mediante

Resolución 1294 del 29 de enero de 2015, se ordenó la apertura de la Licitación
Pública No. 001 de 2015 por un valor de TREINTA Y SIETE MIL OCHOCIENTOS
CUARENTA Y CINCO MILLONES NOVENTA Y SEIS MIL CIENTO NOVENTA Y
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TRES PESOS M/CTE. ($37.845.096.193). Habiéndose agotado el procedimiento
previsto en el Decreto 1510 de 2013 y en los pliegos de condiciones de la
convocatoria pública, se recibió una única propuesta por parte del CONSORCIO
NUEVO TERMINAL, siendo el único proponente habilitado para llevar a cabo el
proyecto. Para el proceso de adjudicación se surtieron las siguientes etapas:
- Aviso 1 de convocatoria – Decreto 19 de 2012: 14 de enero de 2015

- Publicación proyecto pliego de condiciones: 14 de enero de 2015
- Observaciones al proyecto pliego de condiciones: del 14 al 27 de enero de
2015
- Fecha de apertura: 29 de enero de 2015
- Fecha de límite para presentación de oferta: 06 de febrero de 2015 a las
04:00 p.m.
- Plazo de evaluación hasta: Del 09 al 12 de febrero de 2015
- Plazo de adjudicación hasta: 25 de febrero de 2015 a las 10:00 a.m.
Luego de surtidas todas las etapas, mediante Resolución 1442 del 2 de marzo de
2015, se adjudicó la Licitación Pública No. 001 de 2015 al consorcio NUEVO
TERMINAL.
- Contrato de obra pública No 1414 de 2015.
Contrato de obra pública No. 1414 suscrito el 09 de marzo de 2015, cuyo objeto
es la “construcción de obras de infraestructura física para el nuevo terminal
de transporte terrestre de pasajeros del municipio de Tunja - departamento de
Boyacá” por valor inicial de $ 37.845.096.193, con fecha de inicio del 20 de abril de
2015 y plazo inicial de 12 meses, suscrito entre la Gobernación de Boyacá y el
CONSORCIO NUEVO TERMINAL. A la fecha lleva 47 meses y 28 días de
ejecución. Se les ha pagado el 96%. Esta sin liquidar y sin recibo a satisfacción,
debido a las 47 observaciones identificadas por la Interventoría.
- Contrato de interventoría No. 001515 de 2015
Contrato de interventoría No. 001515 del 9 de abril de 2015, Celebrado entre el

Departamento de Boyacá y el CONSORCIO INTERMINAL 2015, con Nit. No.
900836844-2 y cuyo objeto es “Interventoría Técnica, Administrativa,
Financiera y Ambiental al contrato cuyo objeto es “Construcción de Obras de
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Infraestructura Física Para El Nuevo Terminal de Transporte Terrestre de
Pasajeros del Municipio de Tunja – Departamento de Boyacá”, por
$2.665.028.080,00. A la fecha se encuentra sin liquidar.
La obra objeto de revisión, corresponde a la verificación del cumplimiento de
requisitos técnicos que se comprometió a cumplir el ente objeto de esta auditoria
dentro de las distintas etapas de SUSTENTACIÓN TÉCNICA que se deben surtir,
desde su presentación al OCAD Regional, el proceso precontractual, hasta la etapa
contractual y de ejecución en el marco del contrato cuyo objeto es:
“CONSTRUCCION DE OBRAS DE INFRAESTRUCTURA FISICA PARA EL
NUEVO TERMINAL DE TRANSPORTE TERRESTRE DE PASAJEROS DEL
MUNICIPIO DE TUNJA DEPARTAMENTO DE BOYACA”; por lo tanto se conceptúa
sobre cantidad (de las obras visibles y medibles), calidad, estado actual y
funcionalidad, basándose en las observaciones y mediciones realizadas en campo,
informes de Interventorías y/o Supervisión y documentación sobre el desarrollo del
contrato. Revisadas las obras objeto de este contrato se verificó el cumplimiento de
cantidades de obra ejecutada, alcance en la ejecución del mismo y su respectivo
cumplimiento de especificaciones y normas.
FICHA BPIN 2014000050036

CONTRATO DE OBRA
FECHA DE LA VISITA TÉCNICA: 22 al 26 de Julio de 2019
OBJETO DEL CONTRATO INCORPORADO: CONSTRUCCION DE OBRAS DE
INFRAESTRUCTURA FISICA PARA EL NUEVO TERMINAL DE TRANSPORTE TERRESTRE DE
PASAJEROS DEL MUNICIPIO DE TUNJA DEPARTAMENTO DE BOYACA
CONTRATO PRINCIPAL: No. 1414 de 2015
FECHA DE SUSCRIPCIÓN DEL CONTRATO INCORPORADO: 9 de marzo de 2015
CONTRATANTE: Departamento de Boyacá
REPRESENTANTE LEGAL: María Anayme Barón Duran
CONTRATISTA: CONSORCIO NUEVO TERMINAL Nit 900827322-2
REPRESENTANTE LEGAL: Adrián Rodrigo Cabezas Peña.

PLAZO: Inicial 12 meses. Plazo final: 47 meses 28 días (según actas oficiales).
NOMBRE Y CARGO DEL SUPERVISOR: Ing. Oscar Ricardo Corredor Quintero
VALOR INICIAL CONTRATO: $ 37.845.096.193
FINANCIACION SGR FONDO DE compensación $ 30.726.880.857
REGIONAL 2015-2016
FONDO DE DESARROLLO $ 10.011.819.318
REGIONAL. 2013-2014
ADICIÓNES PLAZO: 35 meses 28 días.

ANTICIPO: 40 % del valor del contrato.
PAGOS: Mediante actas parciales de ejecución de la obra hasta el 90%.
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VALOR TOTAL (INICIAL + ADICIONES): $ 56.759.724.821,91
PLAZO TOTAL: 47meses 28 días.
ESTADO DE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO A LA FECHA DE LA VISITA: Obras terminadas
sin recibir y en proceso de liquidación.
CONTRATO DE INTERVENTORÍA
OBJETO DEL CONTRATO "EJECUTAR LA INTERVENTORIA, TECNICA, ADMINISTRATIVA
FINANCIERA Y AMBIENTAL PARA EL CONTRATO DE CONSTRUCCION DE OBRAS DE
INFRAESTRUCTURA FISICA PARA EL NUEVO TERMINAL DE TRANSPORTE TERRESTRE DE
PASAJEROS DEL MUNICIPIO DE TUNJA DEPARTAMENTO DE BOYACA "
CONTRATO DE INTERVENTORIA No 1515 DE 2015.

FECHA DE SUSCRIPCIÓN DEL CONTRATO: 9 de abril de 2015
CONTRATANTE: Departamento de Boyacá
REPRESENTANTE LEGAL: María Anayme Barón Duran.
CONTRATISTA: CONSORCIO TERMINAL 2015. Nit 900836844-2
REPRESENTANTE LEGAL: Noé Dalberto Correa Ramírez.
PLAZO: Inicial 13 meses Plazo final: 47 meses 28 días según acta de prorroga oficiales
VALOR INICIAL CONTRATO DE INTERVENTORIA: $ 2.665.028.080
PÓLIZA:
ADICIÓN PLAZO: 35 meses 27 días

ANTICIPO: 40 % del valor del contrato
PAGOS: Mediante actas parciales.
VALOR TOTAL (INICIAL +ADICIÓNES): $ 3.996.984.436,07
PLAZO TOTAL (INICIAL +ADICIÓN): 47 meses 28 días.
ESTADO DEL CONTRATO A LA FECHA DE VISITA: El contrato se encuentra en liquidación
Fuentes de criterio:
Constitución Política, artículos 2, 209, 267

Ley 1150 de 2007. Artículos 2 parágrafo 2, 5, 19
Ley 80 de 1993 Artículos 23, 24 literal c, 25, 26, 32 numeral 2, 51, 52 y 53.
Ley 1474 de 2011.Artículos 44, 82, 83, 87, 91 y 114
Ley 42 de 1993 Artículo 8
Ley 1530 de 2012 artículos 20, 23 y 114
Ley 42 de 1993 Artículos 99 al 102
Ley 734 de 2002 artículos 34 y 48
Ley 99 de 1993
Decreto 2150 de 1995 Artículo 132
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Decreto número 414 de 2013 Artículo 38
Decreto 1082 de 2015 artículos 2.2.4.1.1.3.2. y 2.2.4.1.1.6.1.
Resolución 170 de 2015 Numeral 8 del artículo 7
Resolución 5554 de 2004, art. 4 numeral 2 literales e y f
Acuerdo 017 de 2013 Numerales 4, 8, 10, del artículo 8
HECHOS
La Gobernación del Departamento de Boyacá, desarrolló el proyecto BPIN

2014000050036 “CONSTRUCCION DE OBRAS DE INFRAESTRUCTURA FISICA
PARA EL NUEVO TERMINAL DE TRANSPORTE TERRESTRE DE PASAJEROS
DEL MUNICIPIO DE TUNJA DEPARTAMENTO DE BOYACA”, a través del contrato
de obra pública 1414 de 2015 por valor de TREINTA Y SIETE MIL OCHOCIENTOS
CUARENTA Y CINCO MILLONES NOVENTA Y SEIS MIL CIENTO NOVENTA Y
TRES PESOS M/CTE. ($37.845.096.193), correspondiéndole a recursos del
Sistema General de Regalías la suma de CUARENTA MIL SETECIENTOS
TREINTA Y COHO MILLONES SETECIENTOS MIL CIENTO SETENTA Y SEIS
PESOS M/CTE. ($40.738. 700.176) cuyo alcance conforma la ejecución de obras
preliminares, cimientos, desagües, mampostería, pañetes, estructuras, cubiertas,
cielos rasos, pisos y acabados, enchapes y accesorios, instalaciones
hidrosanitarias, carpintería, metálica de aluminio y de madera, instalaciones
eléctricas, pintura, vías y andenes, red contra incendios, instalaciones de gas,
paisajismo, equipos especiales, cerramiento entre otras.
Al momento de realizarse la verificación de requisitos para aprobación de proyectos
en OCAD, según artículo 23 Ley 1530 de 2012, Decreto 1949 de 2012, Acuerdo 38
de 2016, Anexo 07 de la Comisión Rectora, y con el fin de hacer el chequeo para el
cumplimiento de requisitos de trámite de aprobación y de ejecución del proyecto
BPIN 2014000050036 en vista de campo se observa que:
Sobre los principios de la contratación pública
Durante la revisión contractual, se pudo establecer la omisión por parte de la Entidad

en la aplicación del principio de planeación, específicamente en las suspensiones y
prorrogas indefinidas, que se traducen en la ampliación del plazo de ejecución del
contrato extendiendo su plazo en 47 meses y 28 días, en contravención de lo
normado en el numerales 4 y 12 Articulo 25 de la Ley 80 de 1993, donde se
establece: “4. Los trámites se adelantarán con austeridad de tiempo, medios y
gastos y se impedirán las dilaciones y los retardos en la ejecución del contrato (…)
12. Con la debida antelación a la apertura del procedimiento de selección o de la

firma del contrato, según el caso, deberán elaborarse los estudios, diseños y
proyectos requeridos, y los pliegos de condiciones. La exigencia de los diseños no
regirá cuando el objeto de la contratación sea la construcción o fabricación con
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diseños de los proponentes”. Norma que fue modificada por la ley 1474 de 2011 en
su artículo 87.
“ARTÍCULO 87. MADURACIÓN DE PROYECTOS. El numeral 12 del artículo 25 de

la Ley 80 de 1993 quedará así:
12. Previo a la apertura de un proceso de selección, o a la firma del contrato en el

caso en que la modalidad de selección sea contratación directa, deberán elaborarse
los estudios, diseños y proyectos requeridos, y los pliegos de condiciones, según
corresponda.
Cuando el objeto de la contratación incluya la realización de una obra, en la misma

oportunidad señalada en el inciso primero, la entidad contratante deberá contar con
los estudios y diseños que permitan establecer la viabilidad del proyecto y su
impacto social, económico y ambiental. Esta condición será aplicable incluso para
los contratos que incluyan dentro del objeto el diseño”.
Conforme a lo normado, la planeación es una expresión del principio de

economía, consagrado en los artículos 25 de la Ley 80 de 1993, numerales 4 y 12,
y artículo 87 de la Ley 1474 de 2011, según los cuales, cualquier proyecto que
pretenda adelantar una entidad pública debe estar precedido de estudios
encaminados a determinar su viabilidad técnica y económica, resultando
indispensable la elaboración previa de los estudios, diseños técnicos y análisis
suficientes, previos al inicio del proceso de selección, para evitar que no se surtan
cambios y desfases en el cronograma durante el proceso de ejecución del contrato.
Así las cosas y, teniendo en cuenta la finalidad del proyecto BPIN 2014000050036
cuyo objeto es “Construcción del nuevo terminal regional de transporte de pasajeros
del municipio de Tunja - departamento de Boyacá”, aprobado mediante Acuerdo 28
de Diciembre 2 de 2014 y modificado en por los acuerdos 31 de 2014, 32 de 2015,
46 de 2015, 60 de 2017 y 63 de 2017; con recursos de inversión del FCR 2014
$2.011.819.319,00, FCR 2015 $30.726.880.857.00, del FDR 2014
$8.000.000.000.00 para un total de $40.738.700.176.00 y cuyo fin se enmarcaba
dentro de los finales esenciales del Estado, según lo dispuesto en el artículo 2 de la
Constitución Política de Colombia “Servir a la comunidad, promover la prosperidad
general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución.”(…); la Contraloría General de la República
encontró que la finalidad no se ha podido lograr, debido a que como se evidencia
en las actas de visitas realizadas a la obra, la misma no ha sido entregada, pese a
que la culminación de la misma estaba para el día 6 de mayo de 2019. El contrató
había sido suscrito el 9 de marzo de 2015, con fecha de inicio el 25 de abril del
mismo año, con un plazo inicial de doce (12) meses; sin embargo, teniendo en
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cuenta las modificaciones contractuales que sufrió el contrato, para ser más
precisos, 7 modificaciones, ocasionó que el plazo se extendiera a 47 meses y 28
días sin que se haga efectiva la entrega de la obra, lo que evidencia la flagrante
violación a dicho principio de planeación, consagrado en el artículo 3 de la ley 154
de 1994, norma que señala los principios generales que rigen las actuaciones de
las autoridades nacionales, regionales y territoriales en materia de planeación, los
cuales son entre otros: Coordinación, consistencia, prioridad del gasto público
social, continuidad, proceso de planeación, eficiencia, viabilidad. Principios que
fueron vulnerados durante la ejecución de este contrato, afectando la finalidad del
proyecto a ejecutarse por su insuficiente planeación contractual.
Lo argumentado motivado en que, la razón de la planeación de un contrato, aborda
integralmente la configuración real de las necesidades específicas, de manera
oportuna y eficaz, utilizando los medios con los que se contaba para tal fin, de
acuerdo con la planeación y evaluación técnica para ello, que hubiese podido
asegurar la ejecución del contrato en condiciones normales, ordinarias y eficaz; lo
que desde el punto de vista del daño que es objeto de estudio, produjo el
incumplimiento de las finalidades y servicios que motivaron el proyecto. Sin
embargo, la obra pese a que ya se cumplió con la fecha de terminación y que
presenta una ejecución presupuestal del 96%, no está representando utilidad
alguna, incumpliendo así con el fin que la motivó, como es el transporte de pasajeros
en el municipio de Tunja – Departamento de Boyacá. Así las cosas, se debe tener
presente que, las autoridades administrativas deben coordinar sus actividades para
el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, acorde con el artículo 209 de la
Constitución Política; actuaciones que fueron omitidas durante la ejecución del
contrato, vulnerándose con ello tales principios rectores mencionados (economía,
eficacia, eficiencia, planeación, celeridad, responsabilidad y transparencia).
Estos principios se encuentran igualmente consagrados en los artículos 209 y 267

de la Constitución Política de Colombia, el artículo 3 de la ley 489 de 1998, artículo
8 de la ley 42 de 1993 “principios de la función pública” y “vigilancia de la gestión
fiscal del Estado”; parágrafo 2 del artículo 2 y artículo 5 de la ley 1150 de 2007 “de
la eficiencia y la transparencia”; artículos 23, 24, 25 y 26 de la ley 80 de 1993
“Principios de la Contratación Estatal”.
La vulneración a los principios descritos se da en razón a que, después 47 meses

de ejecución y de que se le ha pagado al Consorcio Nuevo Terminal el 96%, esta
se encuentra sin liquidar y sin poder recibirse a satisfacción de acuerdo con lo
dispuesto en la cláusula décima tercera del contrato de obra debido a las
observaciones identificadas por parte de la interventoría, impidiéndose así la
finalidad del objeto del contrato de obra 1414 de 2015 y del proyecto BPIN
2014000050036 (principio de eficacia); pues, de acuerdo con el informe técnico, se
desarrolló un proceso licitatorio con presupuestos y diseños no razonables desde el
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punto de vista técnico (principio de economía y eficiencia); lo cual ha generado
perjuicios en cuanto costo-beneficio y despilfarro del gasto público.
Así mismo, con lo descrito, se vulneró también el principio de responsabilidad de los
servidores públicos, consagrado en el artículo 26 de la ley 80 de 1993, el cual
dispone que los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de
los fines de la contratación y vigilar su correcta ejecución del objeto contratado;
configurándose entonces frente a esta situación, una omisión del departamento
frente a este deber y tal como se consignó en la cláusula séptima del contrato 1414
de 2015.
Por su parte, técnicamente se argumenta la falta de planeación de los estudios
previos respecto al presupuesto, pues, en los estudios previos y el proyecto
presentado al OCAD para su aprobación, no se tuvieron en cuenta los estudios de
suelos, toda vez que los estudios previos se proyectaron aproximadamente un año
y tres meses (diciembre de 2013) antes de la suscripción del contrato 1414 de 2014,
lo que significa que al OCAD se presentó un proyecto sin estudios de suelos
(indispensable frente a las condiciones de suelo en el municipio de Tunja por la
presencia de cárcavas), sin diseños definitivos en fase 3 del proyecto. Con lo
anterior, se vulneró entonces el artículo 23 de la ley 1530 de 2012 “Características
de los proyectos de inversión”, el cual señala que los proyectos susceptibles de ser
financiados con recursos de Regalías deben ser viables, cumpliendo condiciones y
criterios jurídicos, técnicos, financieros, ambientales y sociales requeridos; el
numeral 4 del artículo 8 del Acuerdo 017 de 2013, el cual señala que la entidad
territorial, deberá emitir certificado en el cual conste que el proyecto de inversión no
está localizado en zona que presente alto riesgo y que está acorde con los usos y
tratamientos del suelo definidos para su territorio en el Plan de Ordenamiento
Territorial (POT), Plan Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT), o Esquema de
Ordenamiento Territorial (EOT), cuando aplique. Sin embargo, pese a que existe un
estudio de la Sociedad de Lonja de Arquitectos de Boyacá de acuerdo con oficio de
fecha 4 de septiembre de 2013, con referencia “Avalúo comercial urbano Tunja,
Predio 01-01-1079-0001-000”, el presupuesto de los estudios previos se realizó sin
contar con el estudio de suelos de acuerdo con informe técnico de esta Actuación
Especial de Fiscalización suscrito por el ingeniero de esta actuación, el ing. Didier
Burgos.
En el informe técnico de esta actuación especial, se encontró que, al realizarse la
evaluación de los estudios de suelos por la firma “López Hermanos Ltda.” se
encuentra inconsistencias que llaman la atención:
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- “Las recomendaciones del estudio para efectos de diseño de la cimentación y la
estructura tienen fecha del 23 de diciembre de 2013.1
- Todos los ensayos de laboratorio de los Barrenos fueron hechos el 19 de
noviembre2
- Todos los perfiles estratigráficos tienen como fecha de exploración entre el 20 de
noviembre y el 9 de diciembre de 20133.
Llama entonces la atención que los ensayos de laboratorio de las muestras

extraídas con los barrenos fueran hechos antes que las exploraciones, cuando lo
lógico y secuencial es que las exploraciones se hagan primero y después los
ensayos de laboratorio de los barrenos”.
Así las cosas, de lo descrito y anotado secuencialmente, posterior a la firma de los
contratos 1414 y 1515 de 2015 y a la suscripción del acta de inicio, comenzaron las
dificultades para la ejecución en condiciones normales del contrato de obra, pues,
la primera dificultad surgida tuvo que ver justamente con la necesidad de ajustar los
estudios de suelos, causando los primeros retrasos en el cronograma que, tenía un
plazo inicial de 12 meses, lo cual no era compatible ni razonable con la obra a
ejecutar, ya que como se puede verificar el Ítem 1.002 paso de 29.320 a 116.360
M3. El Ítem 20.004 paso de 670,83 a 28.980,23 M3, y el Ítem 2,009 paso de 3.390,54
a 13.398,06 M3 incrementándose el costo solo en estos 2 Ítems en
$1.6119.101.096.
En conclusión, es clara la razón por la que se debió realizar adición y modificación
N.º 1 contractual posterior a la firma del contrato; puesto que no se debió a
imprevistos de obra, sino a la realización de unos estudios de suelos con
deficiencias, pero además, con la alta probabilidad de que estos no hayan sido
ejecutados de manera profesional y rigurosa y la preparación de un presupuesto de
obra irreal y técnicamente mal diseñado.
Igualmente, y como evidencia de las falencias en el presupuesto inicial, en esta
adición No. 1 se disminuye el capítulo Infraestructura en $ 728.984.929,95
eliminando los Ítems correspondientes a “concreto arquitectónico de fachadas” y
“placa concreto contra piso E=0,12 m”, lo que evidencia para el primero, que el
presupuesto de concreto de fachadas era claro que no lo iban a utilizar desde el
mismo inicio de la obra y, para el segundo, se evidencia que a pesar de que el
estudio de suelos había recomendado colocar placas reforzadas de contra piso,
esta recomendación no se tuvo en cuenta al inicio para preparar el presupuesto
1 Página 46 del estudio de suelos ES 1351 de 2013 elaborado por López Hermanos.
2
Páginas 71 a 84 del estudio de suelos ES 1351 de 2013 elaborado por López Hermanos.
3
Páginas 49 a 69 del estudio de suelos ES 1351 de 2013 elaborado por López Hermanos.
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precontractual oficial. Todo lo anterior son evidencias de la inobservancia de
los principios de economía y planeación.
Así, en lo referente a la elaboración de estudios previos cuando se trata de
proyectos de inversión, y puntualmente, en lo concerniente a en qué fase de los
estudios se encuentra hoy la exigencia legal, entendiéndose que existen tres fases
en ingeniería:
1. La fase de prefactibilidad
2. La fase de factibilidad
3. La fase de ingeniería de detalle
Sin embargo, las fases de prefactibilidad y factibilidad para el proyecto objeto de

actuación especial de fiscalización fueron deficientes y tuvo como consecuencia
grave que se haya adelantado un proceso licitatorio con presupuestos y diseños no
razonables desde el punto de vista técnico configurándose entonces una falta
administrativa con alcance Disciplinario por la omisión del Art 26 de la Ley 80 de
1993.
Los estudios previos plantean entre otros:
El servicio de transporte público terrestre en Tunja se ofrece bajo condiciones de

inseguridad en el ascenso y descenso de pasajeros, congestión vehicular e
informalidad y anarquía en la venta de tiquetes. No existen controles ni de vehículos
ni de personas y las instalaciones existentes no tienen capacidad para operar la
totalidad de los vehículos que prestan servicio aprobado por la autoridad
competente...
Como consecuencia de la situación descrita, Tunja requiere modernizar su

infraestructura de transporte de pasajeros por carretera, relocalizando las
instalaciones actuales y concibiendo un nuevo proyecto que esté acorde con la
importancia de la ciudad, a fin de lograr cumplir los siguientes objetivos específicos:
• Mejorar la competitividad de la ciudad en términos de movilidad
• Prestar al usuario un servicio eficiente, seguro y confortable
• Contribuir al ordenamiento urbano de la ciudad, disminuyendo los focos de

deterioro hoy existentes como consecuencia de la informalidad en la industria del
transporte.
• Impulsar la creación de nuevos empleos formales y generar mayor valor y riqueza

para la ciudad, así como una fuente adicional de recursos fiscales para el Municipio
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• Modernización y formalización en la prestación del servicio público de transporte y
creación de un nuevo referente arquitectónico y urbanístico para la ciudad y la
región.
Como agravante del incumplimiento de requisitos el Departamento Nacional de

Planeación suspendió los giros del Sistema General de Regalías del proyecto por
incumplimiento del plan de mejora; De otra parte, no se ha definido la administración
y operación del Terminal de Tunja una vez entre en servicio, a pesar de la
expedición de actos administrativos proferidos por la asamblea departamental de
Boyacá, según ordenanza No 017 del 10 de noviembre de 2017 y acuerdo No. 027
del 30 de noviembre de 2017 para crear una Sociedad Pública para la
Administración y Operación del Terminal Regional de Transportes Terrestres de
Tunja; por lo anterior, persiste la evidencia de la ausencia de planeación.
Ahora bien, respecto a la titularidad del inmueble, de acuerdo con el numeral 8 del
artículo 8 del Acuerdo 017 de 2013, se deberá allegar certificado de tradición y
libertad con máximo 3 meses de expedición; pero, existe irregularidades frente a
este, toda vez que se alega por parte de un particular, vicio en la tradición del mismo
ya que según la denunciante, (previa a la estructuración de los estudios previos),
para este terreno ya existía promesa de compraventa. Igualmente, existe un
documento de planeación en el cual consta que sobre el terreno en el cual se
construyó la nueva terminal de transportes de pasajeros de Tunja, no se podía
construir ni siquiera viviendas livianas, frente a ello, existe un documento de
advertencia dirigido a la Gobernación de Boyacá de fecha 26 de noviembre de 2013,
donde se manifiesta igualmente que la matricula del terreno No. 070-110364 para
su enajenación se le puso nueva numeración No. 070-184762, sin tenerse en cuenta
para la compra del terreno la matricula original.
Entre tanto, sobre el concepto de Planeación Municipal de Tunja, en respuesta a
derecho de petición de la misma denunciante, este ente señaló: “Según el mapa P-
42, el uso del predio es UENPR3V de protección ambiental por amenaza de
cárcavas. Teniendo en cuenta lo anterior y de conformidad con el numeral 5 del
artículo 42 de Acuerdo 0014 del 2001, se debe PROHIBIR LA CONSTRUCCIÓN
EN ZONA DE CÁRCAVAS (…) Por lo tanto NO ES POSIBLE realizar desarrollo
urbanístico alguna sobre este predio.” (…) negrillas fuera de texto.
Es entonces cuestionable el hecho de que se haya construido la terminal de
transportes de pasajeros de Tunja, cuando el terreno no era apto ni siquiera para
construirse viviendas livianas, considerándose el hecho de que sumado a ello
estaría el peso de los buses que transitarán por dicha obra, y omitiéndose el
concepto emitido por Planeación Municipal de Tunja.
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Sin embargo, es de anotar que con relación al lote donde se desarrolla el proyecto,
es importante anotar que el ente ejecutor desarrollo las actividades
correspondientes a su habilitación, pues desde el 13 de Septiembre de 2013 en el
Plan de Movilidad se lee: “…..si bien la localización asignada por el POT para la
reubicación de la futura terminal de transporte de pasajeros, corresponde al anillo
de circularización perimetral, esta debe localizarse al interior del perímetro urbano,
pues resulta inconveniente someter a la ciudad a extender de manera innecesaria
los servicios de transporte para atender las demandas de dicha terminal. Al respecto
el plan de movilidad acoge la localización tentativa, sobre la salida a Toca, en
proximidades de la variante a Tunja (costado Occidental) señalada por la
administración, quedando, pendiente aún por definir la localización del predio
correspondiente”. En cuanto al uso del suelo y el cumplimiento de las normas
correspondientes al POT, mediante Acuerdo Municipal 016 de 2014 el Concejo de
Tunja modifico excepcionalmente las normas urbanísticas y habilito el lote para “el
desarrollo prioritario de la infraestructura de transporte y de telecomunicaciones
como medio para garantizar la accesibilidad, movilidad, transporte y
comunicaciones del Municipio”. De igual manera le determino como uso del suelo
en el mismo Acuerdo el Artículo 43°, que adiciona al Acuerdo Municipal 014 de 2001
el siguiente artículo: “SUBSISTEMA DE TRANSPORTE. El subsistema de
transporte considera los mismos postulados propuestos en el Acuerdo Municipal
014 de 2001. El subsistema está conformado por la Terminal de transportes, el
aeropuerto y las rutas de transporte colectivo, que deberán ser estudiadas para su
modificación, una vez trasladada la terminal de transportes”. Finalmente, el artículo
44 del mismo acuerdo dice:” EL TERMINAL DE TRANSPORTE TERRESTRE DE
PASAJEROS. De conformidad con el Acuerdo Municipal 014 de 2001 y el Plan de
Movilidad adoptado mediante Decreto Municipal número 0365 de 2010, en la ciudad
se debe construir una terminal de transporte terrestre de pasajeros de carácter
regional. Esta Terminal deberá localizarse en el ámbito espacial próximo al cruce
de la Variante de la Ruta Nacional 55 con la carretera Tunja- Toca, sobre el costado
occidental, (ver Mapa Sistema de Movilidad).
Por su parte, el numeral 10 artículo 8 del Acuerdo 017 de 2013 dispone que para
declarar la titularidad del inmueble se deberá allegar presupuesto detallado de todas
las actividades del proyecto de inversión, actualizado al año en que se presenta el
proyecto y análisis de precios unitarios, anexando certificación de la entidad
territorial donde conste que los precios unitarios, corresponden al promedio de la
región y que tales precios son utilizados para este tipo de obras.
Sin embargo, como se manifiesta en el informe técnico de esta actuación especial,
el proyecto se presentó al OCAD el 2 de diciembre de 2014, un año después, y que,
sumado a ello para la Licitación Pública 001 de 2015, es el mismo presupuesto del
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año 2013, sin incorporarse el estudio de suelos, lo que dio lugar a la suscripción del
contrato 1414 del 2015, pues, como técnicamente se señaló en el informe de esta
actuación, la prima inconsistencia tuvo que ver con la necesidad de ajustar los
estudios de suelos, causando los primeros retrasos en el cronograma del contrato
y generando sobrecostos al proyecto.
Lo argumentado motivado en que la razón de la planeación de un contrato, que
comporte la construcción de obras con recursos públicos, es el abordar
integralmente la configuración real de las necesidades específicas, con el
cumplimiento de las etapas establecidas en el cronograma del proyecto, de manera
oportuna y eficaz, utilizando los medios con los que se contaba para tal fin, de
acuerdo con la planeación y evaluación técnica para ello, que hubiese podido
asegurar la ejecución del contrato en condiciones normales, ordinarias y a tiempo;
lo que desde el punto de vista del daño que es objeto de estudio, produjo el
incumplimiento de las finalidades y servicios que motivaron el proyecto.
Finalmente, al analizarse las prórrogas No. 5 y No. 8 acompañada esta última de la

adición No. 3 encuentra esta auditoría que son completamente justificadas pues
responden: La primera básicamente a las consecuencias de la suspensión de giros
por parte del Departamento Nacional de Planeación y, en el segundo caso,
responde a la aparición de Ítems imprevistos, en su mayoría del capítulo eléctrico y
la construcción del aproche de llegada con el muro de contención y la zarpa en
concreto. Sin embargo, encuentra esta auditoría y en concordancia con el informe
de “Auditoria de cumplimiento AT 329 de 2017” que por el incumplimiento del
principio de planeación se registran estas prorrogas al haber iniciado la ejecución
del contrato sin haber obtenido los permisos de la ANI y del concesionario de la vía
BTS. En tal sentido se lee (…) “una vez adjudicado el contrato de obra el consorcio
seleccionado no dio trámite ante la ANI para contar con los permisos
correspondientes que permitan la construcción de la vía de acceso de buses
Intermunicipales a la Terminal así como los carriles de aceleración y desaceleración
y permisos correspondientes para intervenir la infraestructura concesionada, tales
como la descripción técnica, estudio de tránsito y modelación, presupuesto,
cronograma y mantenimiento, que a la fecha no han sido aprobados ni autorizados
por la ANI, según oficio de respuesta de la ANI. (…)
Acorde con lo anterior se presenta vulneración de las exigencias legales al iniciarse

las obras sin contar con la totalidad de los permisos, licencias y autorización previos
a la ejecución y de incumplimiento de las funciones de supervisión asignadas.
Observación administrativa con presunta incidencia disciplinaria”.
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Conforme a lo expuesto, es necesario tener en consideración lo señalado por
la jurisprudencia sobre el principio de planeación. En la sentencia del Consejo
de Estado del 29 de agosto de 2007 (rad. 14.854) señaló:
“(…) La jurisprudencia de la Sala ha sostenido repetidamente (Sentencia del 31 de
agosto de 2006, exp. 14.287), que en materia contractual, las entidades oficiales
están obligadas a respetar y a cumplir el principio de planeación en virtud del cual
resulta indispensable la elaboración previa de estudios y análisis suficientemente
serios y completos, antes de iniciar un procedimiento de selección, encaminados a
determinar, entre muchos aspectos relevantes: (i) la verdadera necesidad de la
celebración del respectivo contrato; (ii) las opciones o modalidades existentes para
satisfacer esa necesidad y las razones que justifiquen la preferencia por la
modalidad o tipo contractual que se escoja; (iii) las calidades, especificaciones y
demás características que puedan o deban reunir los bienes, las obras, los
servicios, etc., cuya contratación, adquisición o disposición se haya determinado
necesaria, lo cual según el caso , deberá incluir también la elaboración de los
diseños, planos, análisis técnicos, etc.; (iv) los costos, valores, y alternativas que, a
precios de mercado reales, podría demandar la celebración y ejecución de esa clase
de contrato, consultando cantidades, especificaciones, cantidades de los bienes,
obras, servicios, etc., que se pretende o requiere contratar, así como la modalidad
u opciones escogidas o contempladas para el efecto; (v) la disponibilidad de los
recursos presupuestales o la capacidad financiera de la entidad contratante, para
asumir las obligaciones de pago que se deriven de la celebración del pretendido
contrato; (vi) la existencia y disponibilidad, en el mercado nacional e internacional,
de proveedores, constructores, profesionales, etc., en condiciones de atender los
requerimientos y satisfacer las necesidades de la entidad contratante; (vii) los
procedimientos, trámites y requisitos de que deban satisfacerse, reunirse u
obtenerse para llevar a cabo la selección del respectivo contratista y la consiguiente
celebración del contrato que se pretende celebrar. El aludido principio de
planeación, con los perfiles y el alcance que se señalan, no sólo ha sido consagrado
en el Estatuto de Contratación actualmente vigente, contenido en la Ley 80 de 1993,
respecto del cual la Ley 1150 de 2007 ha adoptado disposiciones encaminadas a
fortalecerlo, sino que también ocupo la atención del legislador al expedir el Decreto
Ley 222 de 1983”. (…) Subrayado fuera de texto
Igualmente, sobre la supervisión y el contrato de interventoría, el mismo numeral
del artículo 8 del Acuerdo 017 de 2013 dispone que, si este último fue financiado
con recursos del Sistema General de Regalías, su costo deberá incluirse como
componente del proyecto y deberá ser parte del presupuesto presentado, de
conformidad con el artículo 38 del Decreto 414 de 2013.
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Sobre la supervisión del proyecto
Por su parte, de acuerdo con lo expuesto anteriormente y de acuerdo con lo

consagrado en el artículo 26 de la ley 80 de 1993, durante la etapa
precontractual y contractual se obvió el deber de aplicar el principio de
responsabilidad por parte de la administración, el cual señala la obligación de
los servidores públicos de buscar el cumplimiento de los fines de la contratación, de
vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y proteger los derechos de la
entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la
ejecución del contrato. Igualmente señala que, frente a la omisión de estas
obligaciones, responderán por sus actuaciones, e incluso, indemnizar los daños que
se causen por razón de ellas.
“ARTÍCULO 26. DEL PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD. En virtud de este

principio:
1o. Los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los fines
de la contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger
los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse
afectados por la ejecución del contrato.
2o. Los servidores públicos responderán por sus actuaciones y omisiones

antijurídicas y deberán indemnizar los daños que se causen por razón de ellas
3o. Las entidades y los servidores públicos, responderán cuando hubieren abierto
licitaciones sin haber elaborado previamente los correspondientes pliegos de
condiciones, diseños, estudios, planos y evaluaciones que fueren necesarios, o
cuando los pliegos de condiciones hayan sido elaborados en forma incompleta,
ambigua o confusa que conduzcan a interpretaciones o decisiones de carácter
subjetivo por parte de aquellos”. Subrayado fuera de texto
A su vez, el artículo 25 de la misma ley 80 de 1993 dispone que: “Es responsabilidad

de la entidad pública designada ejecutora, solicitar los certificados de requisitos
previos al inicio de la etapa contractual, previo al acto administrativo de apertura del
proceso de selección ante la Secretaria Técnica del Órgano Colegiado de
Administración y Decisión, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo 017 de
2013”. Subrayado fuera de texto.
Sin embargo, pese a lo dispuesto por el acuerdo de la OCAD, la entidad, para el

caso el departamento de Boyacá, obvió la obligación de verificar los requisitos de
cumplimiento como era una adecuada evaluación de estudios de suelos, que diera
cumplimiento a lo perseguido en el proyecto aprobado por el OCAD.
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En este orden de ideas, sobre el concepto de la responsabilidad contractual
de los servidores públicos, contratistas, consultores, interventores y
asesores, la ley 80 de 1993 en sus artículos 51, 52 y 53 consagra:
“ARTÍCULO 51 de la ley 80 de 1993. DE LA RESPONSABILIDAD DE LOS

SERVIDORES PÚBLICOS: “El servidor público responderá disciplinaria, civil y
penalmente por sus acciones y omisiones en la actuación contractual en los
términos de la Constitución y de la ley.
ARTÍCULO 52 de la ley 80 de 1993. DE LA RESPONSABILIDAD DE LOS

CONTRATISTAS: Los contratistas responderán civil y penalmente por sus acciones
y omisiones en la actuación contractual en los términos de la ley.
Los consorcios y uniones temporales responderán por las acciones y omisiones de

sus integrantes, en los términos del artículo 7o. de esta ley.
ARTÍCULO 53. DE LA RESPONSABILIDAD DE LOS CONSULTORES,

INTERVENTORES Y ASESORES:
(…)
Por su parte, los interventores, responderán civil, fiscal, penal y disciplinariamente,

tanto por el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de interventoría,
como por los hechos u omisiones que le sean imputables y causen daño o perjuicio
a las entidades, derivados de la celebración y ejecución de los contratos respecto
de los cuales hayan ejercido o ejerzan las funciones de interventoría, incluyendo la
etapa de liquidación de los mismos siempre y cuando tales perjuicios provengan del
incumplimiento o responsabilidad directa, por parte del interventor, de las
obligaciones que a este le correspondan conforme con el contrato de interventoría”.
Subrayado fuera de texto.
- Sobre el contrato de interventoría No. 001515 de 2015
Para el caso, el 9 de abril de 2015, el departamento de Boyacá suscribió contrato

de interventoría No. 1515 con CONSORCIO INTERMINAL 2015, para la
interventoría técnica, financiera y administrativa del proyecto.
Sin embargo, respecto a este contrato se evidenció en esta actuación especial, que:
El informe No. 3 no se encuentra, 24 de los informes no presentaron fecha de

radicado. Respecto al informe mensual al supervisor sobre la actividad tanto de las
funciones de la interventoría como del avance del contratista, no se tiene
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información acerca del cronograma de actividades del proyecto del interventor, por
lo cual no se puede evaluar una trazabilidad real.
Situación que refleja incumplimiento funciones señalados en los artículos anteriores,

sobre el seguimiento que se debe efectuar al interventor, pues, no se exigió en el
momento oportuno la radicación de los informes del interventor y omisión en la
supervisión contractual.
Se observa además que los informes números 36, 37, 38, 41 y 43 tienen fechas de
radicación que no son coherentes a la entrega, debido a que son radicados en el
mismo mes en la cual se indica la Auditoria en curso; este hecho deja en duda la
calidad de dichos reportes.
En los informes números 28, 29 y 30 se observa que el avance de obra ejecutado

es igual, es decir el 78.23% el cual en el mismo orden posee un diferente porcentaje
del avance de obra programado, del 85.64 para el informe número (28), del 94.76
para el informe número (29), del 98.48 para el informe número (30); lo cual puede
indicar que el informe enumerado de los avances posiblemente debe tener
desviaciones de los datos reales a los que presentan informe de interventoría.
En los informes números 34 y 12 se observa que el porcentaje de avance ejecutado
es mayor al programado, situación por la cual sugiere posibles falencias en los datos
entregados.
Así las cosas, debido a la no radicación de los informes en los plazos establecidos
no se puede verificar el seguimiento real de avance del proyecto, versus avance de
obra ejecutado, versus porcentaje de obra programada; por esta razón, la falta de
seguimiento oportuno a los informes, actas y bitácoras de avance de obra aumento
el riesgo de la operatividad del proyecto, ello quiere decir, falencias en los datos
entregados.
De lo señalado, se determinó la siguiente situación:
Cuadro No. 12. Análisis de sobre informes del contrato de interventoría 1515/2015
%Avance %Avance Fecha

No. Fecha obra de obra elaboración
informe radicación ejecutado programado informe Observaciones
1 sep-15 2,9 2,9 Abril-mayo
2 no tiene 5,1 5,1 Mayo-junio 1
no se tiene
3 información
4 no tiene 8,8 13,7 Julio-agosto
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agosto -
5 no tiene 10,3 30,4 septiembre
Septiembre-
6 no tiene 13,01 40,1 octubre
Octubre-
7 dic-15 25,79 53,8 noviembre bien
Noviembre-
8 ago-16 26,85 64,1 diciembre 8 meses
Diciembre-
9 ago-16 25,01 29,01 enero 7 meses adicionales
Enero-
10 ago-16 26,61 37,1 febrero 6 meses
Febrero-
11 jun-18 27,01 52,97 marzo 3 meses
12 jun-18 29,08 30,87 Marzo- abril 2 meses ojo
13 no tiene 34,67 44,49 Abril- mayo
14 ago-16 37,16 46,78 Mayo- junio 2 meses
15 no tiene 38,06 64,72 Junio- julio
16 sep-16 43,83 81,33 Julio- agosto bien
Agosto-
Septiembre-
18 no tiene 49,34 100 octubre
Octubre-
19 no tiene 55,24 100 noviembre
Noviembre-
20 no tiene 55,88 92,38 diciembre
Diciembre-
21 no tiene 56,73 57,55 enero
Enero-
22 no tiene 58,75 64,41 febrero
Febrero-
23 no tiene 61,32 72,48 marzo
24 no tiene 63,3 78,83 Marzo- abril
25 no tiene 65,1 84,56 Abril- mayo
26 no tiene 70,13 90,62 Mayo- junio
27 no tiene 75,065 73,21 Junio- julio adicionales

28 no tiene 78,23 85,64 Julio- agosto
Agosto-
Septiembre-
30 no tiene 78,23 98,48 octubre
Octubre-
31 no tiene 79,91 100 noviembre
Página 63 de 72
Noviembre-
32 feb-18 80,6 100 diciembre 2 meses ojo
Enero-
33 mar-18 81,1 64,02 febrero bien
Febrero-
34 abr-18 83,05 82,17 marzo bien
35 may-18 83,43 86,69 Marzo- abril bien
36 may-18 84,2 90,48 Abril- mayo
Mayo- a
37 jun-18 85 94,97 junio
38 jul-18 85,8 87,78 Junio- julio
39 sep-18 87,03 93,89 Julio- agosto bien
Agosto-
40 oct-18 87,05 98,89 septiembre bien
Septiembre-
41 oct-18 88,27 88,21 octubre
Octubre-
42 dic-18 89,61 96,41 noviembre bien
Noviembre-
43 90,5 99,82 diciembre
no tiene Diciembre-
44 90,4 90,07 enero
Enero-
45 no tiene 93,5 96,97 febrero
Febrero- a
46 no tiene 95,02 marzo
47 may-19 96,4 98,6 Marzo- abril
48 jun-19 100 100 Abril-mayo
Fuente: equipo auditor
A su vez, se observa que el valor inicial del contrato es de dos mil seiscientos
sesenta y cinco millones veintiocho mil ochenta pesos m/cte. ($2.665.028.080);
contrato que tuvo 3 adiciones, debido a las prórrogas del mismo; estas adiciones
fueron por valor de trescientos ochenta y seis millones ciento setenta y un mil
cuatrocientos setenta y seis pesos m/cte. ($386.171.476) m/cte., ochocientos
cuarenta y nueve millones cuatrocientos diecinueve mil seiscientos cincuenta y tres
pesos m/cte. ($849.419.653cop), y noventa y seis millones trescientos sesenta y
cinco mil doscientos veinticinco pesos m/cte. (96.365.225).
Dichos montos son porcentualmente iguales al 7%, porcentaje que no evidencia
ninguna anomalía con respecto a las cláusulas de las adiciones, aunque, las
prórrogas del Contrato ocasionaron incrementos de los costos ocultos del
Contrato de Interventoría que ascienden a la suma de $ 1.331.956.354
correspondiente al valor de cada adición no programada, pagada y permitida
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por el ejecutor del proyecto (Gobernación de Boyacá) generando un
detrimento patrimonial.
No. cuenta
Número de acta Fecha Monto 2 Monto 1 Egreso no bancaria 7606
1 dic-15 131.113.906 160.378.191 25595 ok
2 dic-15 206.003.537 251.982.669 25962 ok
3 jun-16 98.114.142 120.012.437 7194 ok
4 ago-16 84.252.124 102.337.233 11640 ok
5 oct-16 138.058.108 167.603.927 17296 ok
6 dic-16 83.045.861 100.872.657 22154 ok
7 feb-17 88.923.893 108.012.464 2046 ok
8 may-17 91.636.984 111.307.759 6814 ok
9 jun-17 29.843.008 36.248.250 10396 ok
10 mar-18 27.129.916 32.952.955 2855 ok
11
12 may-18 70.587.313 85.932.381 8604 ok
13 may-18 42.929.082 52.144.226 7762 ok
14 jun-18 47.053.294 57.153.740 12226 ok
15 jun-18 44.590.862 54.284.526 12169 ok
16 jul-18 53.807.016 65.357.212 13750 ok
17 jul-18 32.457.479 39.513.453 13445 ok
18 ago-18 27.507.327 33.587.893 15673 ok
19 ago-18 23.555.999 28.824.308 17311 ok
20 oct-18 50.969.460 62.238.392 20526 ok
21 oct-18 32.092.385 39.269.858 21086 ok
22 nov-18 46.709.466 57.034.716 23175 ok
23 nov-18 2.710.273 3.316.427 25642 ok
24 dic-18 51.003.806 62.278.332 25959 ok
25 dic-18 14.425.786 118.093.920 29694 ok
26 dic-18 56.698.429 69.379.055 29683 ok
27 jun-19 58.921.062 71.945.719 11453 ok
jun-16 154.468.590 154.468.590 7908 no relaciona
sep-18 38.546.090 38.546.090 19929 no relaciona
may-15 1.066.011.232 ############ 8236 no relaciona
TOTAL 1.915.044.951 ############
Análisis Adicionales
obra interventoría % de interventoría
########## 2.665.028.080 7%
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No. cuenta
Número de acta Fecha Monto 2 Monto 1 Egreso no bancaria 7606
1 ########## 386.171.476 7%
2 ########## 849.419.653 7%
3 ########## 96.365.225 7%
########## 3.996.984.434 7%
documento soporte de rendimientos financieros

Fuente: equipo auditor
Aunque el valor desembolsado del 40% cuyo monto asciende a la suma de

$1.066.011, sobre el valor inicial del contrato de interventoría que fue por valor de
$2.655.028.080, este fue efectivamente verificado, evidenciándose fecha de
desembolso de mayo de 2015. Un aspecto a resaltar es que en el Contrato inicial
no se especifica las fechas de desembolso futuras según cumplimiento del
Interventor por lo cual existe un riesgo operativo latente en los desembolsos futuros,
ya que se podría efectuar desembolsos por valores superiores sin un cumplimiento
directamente correlacionado para efectuarlos.
Hay que mencionar, que en el contrasto de interventoría una de las obligaciones
establecidas en las cláusula novena, numeral 4 del mismo, habla de un Plan de
Manejo Ambiental, este establece las acciones que se requieren para prevenir,
mitigar, controlar, compensar y corregir los posibles efectos o impactos
ambientales negativos causados en desarrollo de un proyecto, obra o actividad.
En el proyecto objeto de esta actuación especial de fiscalización, no hubo proceso
de seguimiento y control para el cumplimiento le Plan de Manejo Ambiental; así las
cosas, no se realizó un seguimiento juicioso de todas las actividades programadas,
pues no se aseguraron, ni se garantizó la ejecución de dichas actividades, previstas
en el Plan de Manejo Ambiental en sus etapas reconstructivas, y contractiva
estipuladas para trece (13) meses respectivamente.
Por lo anterior, no se contemplaron los efectos ambientales dentro del Plan de
Manejo Ambiental ni se plantearon las medidas correctivas necesarias para
solucionarlos, luego no se demuestra la efectividad y eficiencia de las medidas
ambientales.
De ahí que, este ente de control fiscal advierte que se debe contar, para los efectos
anteriormente enumerados, con las licencias ambientales de que habla la Ley 99
de 1993, y que el artículo 132 del Decreto 2150 de 1995 reguló en el sentido de
que dicha licencia ambiental llevaba implícitos todos los permisos, autorizaciones y
concesiones, de carácter ambiental, necesarios para la construcción, desarrollo y
operación de la obra, industria o actividad.
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En cuanto al Cumplimiento del contrato de interventoría, se estableció el plazo de
entrega (13 meses) donde se evidencia que no fue posible su cumplimiento en el
tiempo inicialmente acordado, dado que existió incumplimiento en el tiempo de
ejecución del Contrato de Interventoría debido a las prórrogas efectuadas por el
Contratista del Contrato de obra Civil y a los tres adicionales ejecutados.
En cuanto a la liquidación total del Contrato (avances y cumplimientos de las

garantías) se observa que verificados los adicionales y aceptación por parte del
Departamento, no se ha efectuado la liquidación total del Contrato a fecha de hoy.
Contrato cuya fecha de terminación era en mayo del presente año.
De todo lo anterior, se concluye que existe una responsabilidad por parte del
funcionario designado como supervisor y la persona natural o jurídica que fue
contratada para desempeñarse como interventor en el contrato de obra dado que
debía conocer y aplicar los principios que orientan la actividad de la administración
pública establecidos en el artículo 209 de la Constitución Nacional, Artículo 3 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y
Artículos 23, 24, 25, 26, 27 y 53 de la Ley 80 de 1993. Título V – de la
responsabilidad contractual que dice: Responsabilidad de las entidades estatales,
servidores públicos, contratistas e interventores que intervienen en la celebración,
ejecución y liquidación del contrato estatal. Artículo 50 (responsabilidad contractual
de la Administración Pública): “Las entidades responderán por las actuaciones,
abstenciones, hechos y omisiones antijurídicos que les sean imputables y que
causen perjuicios a sus contratistas”.
La interventoría es uno de los instrumentos para el ejercicio de los poderes de
dirección y control de que es titular la Administración Pública, para la recta ejecución
del contrato y por ello se afirma que el interventor desempeña una función pública,
la misma de que es titular la entidad contratante.
El interventor es sujeto de responsabilidad patrimonial, en los mismos términos que
el servidor público y en consecuencia toda conducta dolosa o gravemente culposa
que genere un daño antijurídico que dé lugar a una condena a cargo del Estado.
- Sobre el detrimento patrimonial
Por todo lo anterior, el tiempo transcurrido desde el inicio del contrato de obra No.
1414 de fecha 9 de marzo de 2015 y del contrato de interventoría No. 1515 de 2015
y las modificaciones contractuales del que fue objeto en dinero y tiempo, dada las
condiciones existentes en que se encuentra, de acuerdo con informe técnico de esta
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actuación especial de fiscalización el cual muestra un panorama al momento de la
visita de personal profesional del contratista y personal profesional de la interventoría.
En todos los sectores de la obra hay obreros haciendo labores de limpieza y en
distintos puntos se encuentran ejecutando reparaciones y correcciones ordenadas al
contratista, como reparación de juntas, detalles de pintura y en general acciones
correspondientes a las observaciones de la interventoría propias consignadas en el
acta de terminación final de la obra. En el recorrido se observa que la obra está
terminada y en fase de entrega al ejecutor para poner en marcha la etapa de
operación, teniendo en cuenta que la obra se encuentra en la etapa de liquidación y
en el recorrido inicial se observa que en cada uno de los módulos la obra está
terminada, pero se deja consignado que el plazo contractual inicial era de 12
meses y al momento de la visita van más de 47 meses y la obra no ha sido
liquidada y tampoco ha entrado en operación. Por todo lo consignado en esta
comunicación de observaciones en virtud de la actuación especial de fiscalización AT
174 de 2019 adelantada, se generó un detrimento patrimonial por las actividades
nuevas no previstas en los estudios previos y mayores cantidades en algunos ítems,
lo que generó la modificación del valor inicial contratado, ascendiendo así a la suma
de DIEZ MIL SEISCIENTOS CUATRO MILLONES SEISCIENTOS SEIS MIL
DOSCIENTOS DIEZ PESOS M/CTE ($10.604.606.210,48) los cuales se detallan
así:
Cuadro No. 13. ITEMS MAS REPRESENTATIVOS ADICIÓN No.2 PRORROGA No. 4
ITEM DESCRIPCIÓN V/TOTAL
PAVIMENTO EN CONCRETO HIDRAULICO ESPECIFICACIÓN

27,017 1.738.428.907,20
MR 42
PLACA DE CUBIERTA AEREA ALIGERADA EN ICOPOR

CONCRETO 4000 PSI BAJA PERMEABILIDAD ALTURA 8 M. E =
27,034 1.117.341.270,71
0.70 m. INCLUYE VIGA CANAL CON ANDAMIO Y CASETON EN
ICOPOR
SUMINISTRO E INSTALACIÓN DE MURO TIPO DURAPANEL O

SIMILAR EN CONCRETO LANZADO 4000 PSI SUPERFLUIDO,
GRAVILLA FINA INCLUYE EQUIPOS ESPECIALES PARA
27,063 880.845.285,00
TRABAJO EN ALTURAS Y ELEMENTOS DE FIJACIÓN DE
ALIGERAMIENTO EN ICOPOR Y MALLA ELECTROSOLDADA
SEGÚN DISEÑO ESTRUCTURAL
FACHADA TRASLUCIDA EN CRISTAL LAMINADO 5 mm MÁS

27,121 884.148.950,00
PELICULA 4 mm INCLUYE PERFILADA EN ALUMINIO
FACHADAS EN VIDRIO CURVO TEMPLADO 8mm COLOR

27,122 INCLUYE ELEMENTOS DE FIJACIÓN (ALTURA PROMEDIO DE 458.737.342,00
INSTALACIÓN 8 m.)
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FACHADA EN FIBROCEMENTO 10 mm 2 LÁMINAS CON
27,123 FRESCASA, ACABADO EN PINTURA TIPO KORAZA, INCLUYE 1.221.520.331,77
PERFILERIA PERIMETRAL EN ALUMINIO
LÁMINA DE FIBROCEMENTO 10 mm PARA CIELO RASO DE

27,126 924.592.080,00
CUBOS, INCLUYE ACABADO EN VINILO
CUBIERTA TRASLUCIDA TIPO GIP (POLIESTER ACRILICO

27,138 992.331.000,00
CON FIBRA DE VIDRIO)
27,139 PORCELANATO TIPO NOVEMBER FORMATO 1.2 X 0.6 m 1.320.873.133,20
IMPERMEABILIZACIÓN DE JUNTAS CONSTRUCTIVAS DE

27,168 357.000.000,00
FACHADA METALICA INCLUYE ACABADO
SUBTOTAL 9.895.818.299,88
AIU 30% 2.968.745.489,96
TOTAL 12.864.563.789,84
Al analizar el clausulado de la prorroga N.º 3 se justifica en la temporada de lluvias,

las restricciones en la movilidad por la época navideña, pero principalmente por un
error en el planteamiento del plazo inicial, con esto en criterio de esta auditoria se
está aceptando que el plazo inicial de 12 meses pactado en el contrato 1414 de
2015 no era posible cumplirlo y para efectos de la evaluación económica de las
observaciones esta auditoria entiende esta realidad, pero continua
evidenciándose el incumplimiento del principio de planeación.
Al analizar los fundamentos de la prorroga No. 4, esta auditoria los encuentra

injustificados, pues la descripción de los Ítems que a criterio del ente auditado son
nuevos, estos realmente no lo son ya que obedecen en su gran mayoría al diseño
inicial, pero anotando como se ha reiterado arriba varias veces que en la
preparación del presupuesto inicial se omitieron y/o fueron mal descritos o
planteados, pero en ningún momento puede afirmarse que son nuevos y que
surgieron de actividades adicionales, excepto la modificación de la red de incendios.
Considera esta auditoría que la omisión por la mala presupuestación de los Ítems
descritos como justificación de la adición y prorroga configuran una observación por
incumplimiento del principio de planeación y que la prorroga No. 4 es injustificada.
En lo que atañe al análisis de esta adición que asciende a $ 12.205.427.367,65 es

importante notar que aparecen 157 Ítems no previstos nuevos, lo que para la
gran mayoría de ellos no tiene ninguna justificación, pues su aparición excepto en
los que corresponden al sistema eléctrico rediseñado y sobre el cual ya
conceptuamos, tienen que ver con la mala presupuestación de las fachadas, las
cubiertas, los cielo rasos, la mampostería y sus muros traslucidos, los espejos de
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agua, entre otros que fueron presupuestados con especificaciones distintas y con
precios más bajos y no hubo rigurosidad en la presentación al OCAD y mucho
menos la hubo para el proceso licitatorio al realizarlo con la absoluta certeza que en
el proceso de ejecución lo iban a cambiar, pues la obra desde el punto de vista
arquitectónico no sufrió ninguna modificación desde la inicialmente planteada.
Fuente: Tomados de presupuesto de la adición No. 2
Al analizar estos 10 Ítems que son muy representativos en la adición N.º 2 prorroga
No. 4 encontramos que su valor asciende a la suma de $ 12.864.563.789,84 pero
si descontamos el valor del pavimento hidráulico MR 42 que asciende a $
1.738.428.907,20 más su AIU, nos da un total de $ 10.604.606.210,48 los que en
términos comparativos después del ejercicio de mayores y menores cantidades de
obra se encuentra que es una cifra muy cercana con el total de la adición que tiene
un valor de $ 12.205.427.367,65.
En consecuencia, afirmamos que el valor de estos Ítems se convierte en un mayor

valor de la obra que responde a consideraciones suntuarias y ejecutada con
materiales costosos, que si se hubieran hecho con otras características hubieran
prestado el mismo servicio para el cual fue construido el terminal. En el mismo
sentido en el contrato de interventoría ocasionaron incrementos de los costos
ocultos del Contrato de Interventoría que ascienden a la suma de $ 1.331.956.354
correspondiente al valor de cada adición no programada, pagada y permitida por el
ejecutor del proyecto (Gobernación de Boyacá).
Causa
Estas situaciones legales, administrativas y técnicas no han sido subsanadas o
solucionadas lo que implicara mayores tiempos y costos financieros y sociales para
el desarrollo del proyecto y la obra, dejando dudas sobre los rendimientos
alcanzados en el desarrollo de la obra, la justificación de prórrogas y suspensiones
de obras, hechos que evidencian deficiencias significativas en la planeación del
proyecto e ineficiencia en la gestión que conlleva a una mayor demanda de recursos
y atrasos en el cumplimiento de los requerimientos que sirvieron de sustento al
proyecto y su alcance el cual es “Garantizar la prestación de Servicio de Transporte
de Tunja del Departamento de Boyacá” y que por lo tanto en este momento no están
mejorando el servicio como se pretendía ni la sostenibilidad del proyecto cuando
entre en operación y funcionamiento, pues, es claro, que a la fecha de esta
Actuación especial no se ha dado al servicio.
Lo anterior, obedece a deficiencias en la planeación y en los estudios realizados

para la ejecución del proyecto, situaciones técnicas que no fueron identificadas en
los estudios y diseños contratados a través de la consultoría realizada que conllevo
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a una equivocada selección del predio, donde en la actualidad se construye el nuevo
terminal de Tunja, el valor de Ítems que se convierten en un mayor valor de la obra
que responde a consideraciones suntuarias y ejecutada con materiales costosos,
error en el planteamiento del plazo inicial, a la realización de unos estudios de
suelos con deficiencias, violándose flagrantemente principio de planeación y la no
observancia e incumplimiento de los requisitos exigidos por la Ley 1530 de 2012,
su decreto reglamentario 1949 de 2012, Artículo 10 numerales 8 y 9 del acuerdo
017 de 2013, Artículo 8 sobre la presentación al OCAD del presupuesto detallado
y diseños definitivos en fase 3 del proyecto, consecuencia grave que se haya
adelantado un proceso licitatorio con presupuestos y diseños no razonables desde
el punto de vista técnico.
Efecto
Como resultado, se evidencia una gestión antieconómica y menoscabo de los

recursos del SGR al incorporarse en la ejecución del contrato de obra pública,
actividades previstas nuevas y mayores cantidades en algunos ítems que generaron
una modificación al valor contratado y terminaron afectando el escenario financiero
del proyecto y el tiempo de entrega de la obra objeto del contrato, aunado a los
pagos adicionales del contrato de interventoría. Se configura una inobservancia del
principio de economía y planeación constituyéndose en observación
Administrativa con incidencia Disciplinaria y presunto alcance fiscal que
asciende a $ 11.936.563.564.
Resumen respuesta de la Entidad:
La entidad dio respuesta en los términos establecidos por la CGR, de lo cual se

resume en documento en los siguientes términos:
ADQUISICIÓN DEL INMUEBLE-En lo que respecta a la adquisición o titularidad del
bien inmueble de propiedad del DEPARTAMENTO DE BOYACA, el negocio jurídico

llevado a cabo por el DEPARTAMENTO DE BOYACA, sí existe y es totalmente
valido; y su propiedad, y la manera que se adquirió NO ESTA EN DISCUSION,
siendo protegida por la normatividad colombiana.
Verificado el trámite del proceso de selección en la modalidad de Licitación Pública

No. 001 DE 2015, se deja constancia que el mismo se adelantó de acuerdo con las
disposiciones vigentes para la época, esto es. Ley 80 de 1993, modificada por la
Ley 1150 de 2007, decreto ley 012 de 2012, Ley 1474 de 2011 y el decreto
reglamentario 1510 de 2013.
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El Departamento de Boyacá adelantó todas las etapas previas propias de principio
de planeación en materia contractual, adelantando el concurso de méritos abierto
No. CM GB 29/2012, con el objeto de contratar la ‘‘CON5ULTORIA PARA LOS
ESTUDIOS Y DISEÑOS DEL NUEVO TERMINAL DE TRANSPORTE DE
PASAJEROS DE TUNJA" que diera lugar al contrato de CONSULTORIA No. 497
DE 2013 cuyo producto dio lugar al proyecto de inversión BPIN 2014000050036.
Con relación al estudio de suelos que se manifiesta en el informe de la actuación

especial una inconsistencia en cuanto a fechas, este fue realizado por la firma
LOPEZ HERMANOS, empresa de reconocida idoneidad en este aspecto.
Es importante aclarar que los estudios previos del proyecto se realizaron en enero
del 2014 y fueron presentados por el funcionario KELVIN OCTAVIO ROBLES
LOPEZ, tal como lo indica el documento entregado por la Gobernación, en el
desarrollo de la actuación. La afirmación de que los estudios previos, poseen fecha
de diciembre del 2013, me permito indicar que dicha fecha corresponde a la
creación de la versión del formato GC-IOl-FOl, plantilla para estudios previos y no a
la fecha de presentación de los estudios previos. Lo anterior, desmiente que los
estudios previos fueron proyectados un año y tres meses antes de la suscripción
del contrato No. 1414 del 2015. De igual manera, no es cierto de que al OCAD se
haya presentado en el 2014, el proyecto sin estudio de suelos, puesto que, el
presupuesto oficial del proceso de selección para el contrato de obra, consignado
en el pliego de condiciones como en los estudios previos del proceso, corresponde
al presupuesto de obra planteado por la CONSULTORIA DE ESTUDIOS Y
DISEÑOS PARA EL NUEVO TERMINAL objeto del contrato No. 497 del 2013, del
cual era materia de entrega, el estudio de suelos. El proyecto no se encuentra
localizado en zona que presente alto riesgo o protegida, así mismo está acorde con
los usos y tratamientos del suelo definidos para su territorio en el Plan de
Ordenamiento Territorial (POT), y adoptado mediante Acuerdo Municipal No. 014
del 31 de mayo de 2001.
La junta directiva de la SOCIEDAD PÚBLICA TERMINAL DE TRANSPORTES

S.A.S, definió que la administración y operación del Terminal se desarrollaría
mediante la figura jurídica de concesión, contrato que se realizará de manera legal
bajo los estatutos y leyes que rigen al mismo. Para lo anterior y como se mencionó
en la aclaración de una observación anterior a la fecha se encuentra en desarrollo
proceso de contratación SA-001-2019, el cual tiene como objeto CONCESIÓN
PARA LA ADMINISTRACIÓN Y OPERACIÓN, DEL TERMINAL REGIONAL DE
TRANSPORTE TERRESTRE DE TUNJA.
-SOBRE EL CONTRATO DE INTERVENTORÍA No. 001515 de 2015 -Si bien el

plazo contractual inicial se establece según los datos entregados como resultado de
la Consultoría contratada para la Elaboración de los estudios y diseños se proyectó,
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en donde se indicó para 12 meses; se ha demostrado como lo indica la Auditoria
que el plazo inicial, los tiempos de las actividades esto deben considerarse los
factores externos que soportan cada una de las prórrogas del contrato.
Adicionalmente es importante aclarar que los denominados ITEMS NO
PREVISTOS, corresponden por definición a ítems no existentes en el contrato en el
momento de su suscripción, es así que se hace necesaria la creación de estos ítems
no previstos o nuevos no porque sea una actividad no contempladas sino por
cambios en las especificaciones de los materiales, en los equipos, o en el método
de ejecución de las actividades.
Respecto al incremento del contrato de obra por adición no programada, pagada

y permitida por el ejecutor del provecto, como se ha indicado estas fueron
justificadas técnicamente, demostrando la necesidad de la adición por ítems no
previstos y mayores cantidades de obra para cumplir con el objeto del contrato de
acuerdo con las especificaciones técnicas del proyecto, adiciones que fueron
presentadas y aprobadas por el OCAD, soportadas con memorias de cálculo,
especificaciones y cotizaciones según reposa en los archivos cargados al SUIFP.
Ahora respecto a la adición del contrato de interventoría denominados costos

ocultos del contrato, es importante indicar que según los lineamientos de la
SUBDIRECCIÓN PROYECTOS DE REGALIAS DIRECCION DE REGALIAS
establece que: “Presupuesto detallado de todas las actividades del proyecto de
inversión, actualizado al año en que se presenta el proyecto y análisis de precios
unitarios, anexando certificación de la entidad territorial donde conste que los
precios unitarios corresponden, que la interventoría contractual o las labores del
apoyo a la supervisión a que refieren el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 fueran
financiados con recursos del Sistema General de Regalías, sus costos deberán
incluirse como componente del proyecto y hacer parte del presupuesto presentado,
de conformidad con el artículo 38 del Decreto 414 de 2013.” De igual manera, es
importante aclarar que las adiciones dadas al contrato de interventoría atienden a
una relación de (responsabilidad/valor del contrato), las obligaciones de la
interventoría cuando se dan las adiciones al contrato de obra se ven incrementadas
conforme se aumentan los montos de los contratos.
Validación de la Respuesta de la Entidad
La CGR, en su observación indica que la entidad auditada ha omitido la aplicación

del principio de planeación, que se presentaron suspensiones y prórrogas que
ampliaron el plazo de ejecución de 12 meses a 47 meses y 28 días. Además, se
encontró que la finalidad del proyecto y contrato no se ha podido lograr, debido a
que la obra no ha sido entregada, que presentó 7 modificaciones contractuales. Que
ante el OCAD se presentó la solicitud de aprobación del proyecto con un
presupuesto calculado antes de la elaboración del estudio de suelos, es decir, el
proyecto no tuvo en cuenta el estudio de suelos, por lo que tuvieron que ajustarlos
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causando los primeros retrasos en el cronograma. Igualmente, esta auditoría
plantea que la adición y modificación No. 1 no se debió a imprevistos de obra sino
a la realización de unos estudios de suelos con deficiencias y a la preparación de
un presupuesto de obra irreal y técnicamente mal diseñado. Que el DNP suspendió
los giros porque no estaba prevista la etapa de planeación del proyecto. Igualmente,
las obras se empezaron a ejecutar sin haberse solicitado los respectivos permisos
ante la ANI, que se iniciaron las obras sin el retiro de las redes de media y alta
tensión que pasaban sobre el lote. Que incorporaron 157 ítems no previstos nuevos,
la mayoría de ellos, algunos sin justificación y mal presupuestados.
En su respuesta la entidad acepta que encontraron cárcavas y comportamientos

geotécnicos atípicos, aceptan que el contrato de Consultoría 497 de 2013 tenía
diferencias de tiempo, entre lo inicialmente proyectado en la consultoría y el
establecido en el contrato, aceptan que realizaron modificaciones para la salida de
los buses, al igual que necesitaron modificaciones al alcance de obra para incluir
cantidades desbalanceadas y modificación de cantidades no previstas en el
presupuesto oficial, que no se contaban con el permiso de la ANI para intervenir el
carril de aceleración y desaceleración, que hubo inclusión de ítems no previstos.
La respuesta dada por la entidad permite ratificar lo afirmado en cuanto a la

vulneración del principio de planeación, por lo que lo valida. 1. Respecto del plazo
para la ejecución de la obra y la operación, referida a que al 6 de mayo de 2019 han
pasado 47 meses y 28 días, sin que se haga efectiva la entrega de la obra. Que no
se ha definido la administración de la operación de la terminal. La entidad informa
que el 6 de mayo se firmó el acta de terminación del contrato, y que la obra se
entregó, pero no fue recibida hasta que el contratista atendiera las correcciones del
acta de terminación. Que el contratista pasado seis (6) meses no ha subsanado la
totalidad de las observaciones, por lo que la interventoría inicio proceso
administrativo de liquidación unilateral, acto que no fue remitido anexo a la
respuesta. Que la obra presenta una ejecución financiera del 93% y no de 96%
como lo sostiene la CGR. Que frente a la operación, ya se conformó una sociedad
Pública Terminal Regional de Transporte Terrestre de Tunja S.A.S., para la entrega
en concesión de la nueva infraestructura que se encargará de una licitación para la
operación, que el primer proceso licitatorio fue declarado desierta (L-01 de 2019),
que se abrió otro proceso de selección abreviado (S.A. 01 de 2019) y que según
cronograma el 2 de diciembre deben adjudicar proceso, situación narrada que
permite mantener lo evidenciado por la contraloría, dado que a la fecha, el proyecto
y obra no se ha puesto al servicio de la comunidad beneficiaria, no se ha terminado
y a la fecha es cierto que luego de tanto tiempo de ejecución y específicamente de
haber sido entregada la obra sin poderse subsanar las actividades requeridas para
ser recibidas, no se ha definido quien será el operador, por lo que se valida la
existencia de una obra que no ha prestado uso y función.
Frente a los estudios previos, presupuesto y estudio de suelos, se tiene que La

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CGR afirma que el presupuesto de los estudios previos hechos en diciembre de
2013 no consideró los estudios de suelos elaborados en diciembre de 2013, puesto
que un año y 3 meses más tarde se contrató la obra (contrato 1414 de marzo 2015)
con la misma suma de dinero proyectada en el presupuesto realizado en diciembre
de 2013. Si bien la entidad auditada corrige que no fue en diciembre de 2013, sino
en enero de 2014, estos días de diferencia en nada modifican la afirmación de la
Contraloría toda vez que al inicio de la ejecución del contrato, la primera acción
fue la modificación de todos los ítems que correspondían a los preliminares de
movimientos de tierras, cimentaciones, rellenos, excavaciones, filtros, con el
argumento que encontraron cárcavas que debían ser tenidas en cuenta en el
estudio de suelo, cuando la realidad apunta directamente a que se desconoció el
estudio de suelos y/o éste quedó mal hecho. Además, partiendo del hecho que para
presentar el proyecto ante OCAD fue aportado el estudio de suelos, los
antecedentes documentales y ejecución contractual dan cuenta que las acciones
y/o recomendaciones no fueron plasmadas en el presupuesto, por la misma razón
por la que solo a partir de la suscripción del contrato, se agregaron los ítems
necesarios para ello, razón por la que no se validan los argumentos de la entidad.
Sobre el Detrimento patrimonial por mayor valor de obra que corresponde a

consideraciones suntuarias y materiales costosos. La CGR, evaluó un daño en la
suma de $11.936.563.564 por concepto de actividades nuevas no previstas en los
estudios previos y mayores cantidades en unos ítems. La entidad da respuesta a
los 9 ítem de los evidenciados como suntuarios, afirmando de manera individual que
así fue planteado en los diseños y las recomendaciones del asesor bioclimático, que
obedecieron a cambios en las especificaciones de los materiales, en los equipos o
en el método de la ejecución de las actividades, que no eran existentes en el
contrato en el momento de la suscripción. Esta respuesta le permite a la CGR
incluso ratificar lo afirmado en la observación, en el sentido que fueron ítems nuevos
y que efectivamente fueron cambiadas las especificaciones, éstas que en su
mayoría obedecieron a material de alto costo, suntuario y lujoso; los recursos
públicos deben atender los principios de austeridad del gasto, realizando de manera
eficiente y económica la inversión de los recursos públicos aprobados de manera
que la gestión económica sea manejada eficientemente atendiendo las verdaderas
necesidades de la sociedad, costos que pudieron ser suplidos con materiales
igualmente de buena calidad y que presten el mismo servicio sin que ello represente
altos costos.
Por lo anterior, la Contraloría General de la República, ratifica hallazgo por la

suma de $11.936.563.564 con presunto alcance disciplinario, fiscal y otra
incidencia, el cual será trasladado ante el Departamento Nacional de
Planeación y órganos competentes.
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4. ANEXOS
ANEXO No. 1. Cuadro resumen de AT- 174-2019
Matriz de hallazgos Matriz de hallazgos – resumen
HALLAZGO DE OBJETIVO
A D F P $F IP PAS BA $BA P OI
ACTUACION ESPECIAL
H.1. SUBUTILIZACION
MAQUINARIA. ADQUISICIONES
INNECESARIAS. PLANEACION
2 X X X 1.265-926.066 X
CONTRACTUAL. (D.F y O.I)
H2. PRINCIPIOS DE
PLANEACIÓN EN CONTRATOS
No. 497 DE 2013 (DE
CONSULTORÍA) – CONTRATO
DE OBRA PÚBLICA No. 1414
DE 2015 – CONTRATO DE
INTERVENTORÍA 1515 DE 2015
2 X X X 11.936.563.564
– MAYORES VALORES EN
OBRAS SUNTUARIAS SIN
ENTREGAR – SIN
FUNCIONAMIENTO Y SIN
OPERAR (D,F)
TOTAL 2 2 2 13.202.489.630
A: Administrativo
F: Fiscal
D: Disciplinario
P: Penal
BA: Beneficio de Auditoría
OI: Otra incidencia
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Informe Final 054 at 174 2019 Dpto Boyaca

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INFORME DE ACTUACION ESPECIAL DE FISCALIZACION AT 174

RECURSOS DE INVERSION DEL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS DEL

RECURSOS DE INVERSION DEL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS

Contralor General de la República CARLOS FELIPE CORDOBA LARRARTE

Vice Contralor RICARDO RODRIGUEZ YEE

Coordinador Unidad de JOSE FREDY ARIAS HERRERA

Contralor delegado ALBA LUCIA LONDOÑO SUAREZ

Supervisor de Auditoría JOSE DEMETRIO GALVIS HERNANDEZ

Líder de Auditoría CARLOS JULIO VACA BOHORQUEZ

RAMON AURELIO SANABRIA BUITRAGO

Tabla De Contenido .................................................................................................................. 7

La Contraloría General de la República, a través de la Unidad de Seguimiento y

Por lo demás, no se presentaron otros hechos relevantes a destacar que hubieran

Para el desarrollo del dicha Actuación Especial de Fiscalización en la AT 174 de

Cuadro 1. Proyectos seleccionados como muestra y evaluados por fuentes de financiación

Construcción del nuevo terminal 60.867.126.266 40.738.700.176

TOTAL, RECURSOS DE REGALIAS 83.227.946.556 60.756.673.257

Los proyectos auditados en la AT 174 de 2019 según la materialidad o

Cuadro No. 2. Inversión proyectos Auditados

INVERSIÓN RECURSOS SGR. POR SECTOR

TRANSPORTE AGRICULTURA Y TOTAL PROYECTOS

Fuente: Equipo auditor

Se auditaron un total de cuatro (4) contratos incluidas cuatro (4)

BPIN / CODIGO VALOR

Cuadro No. 4. Relación de proyectos y contratos por denuncias

VALOR TOTAL VALOR

Respetada señor Gobernador:

La Contraloría General de la República, a través de la Unidad de Seguimiento y

Es obligación de la Contraloría General de la República expresar con independencia

La Actuación Especial de Fiscalización incluyó el examen de las evidencias y

Los análisis y conclusiones se encuentran debidamente documentados en papeles

Las observaciones se dieron a conocer oportunamente a la entidad dentro del

2.1. OBJETIVOS DE LA ACTUACION ESPECIAL DE FISCALIZACION

Los objetivos de la Actuación Especial de Fiscalización fueron:

Verificar la ejecución de los recursos de regalías asignados a los proyectos de

1.Verificar la ejecución de los recursos de regalías asignados a los proyectos de

2.Evaluar los procesos de contratación en sus etapas precontractual, contractual y

3.Verificar la ejecución y balance financiero de los proyectos financiados con

4.Verificar el estado actual de las obras o proyectos de inversión ejecutados con

2.2. CRITERIOS IDENTIFICADOS

Los constituyen los artículos específicos de las normas cuyo cumplimiento

Los criterios se identifican a partir del conjunto de “autoridades” (normas)

En la revisión de los procesos y actividades de la asignación, giro y ejecución

Destinación de los recursos. Los ingresos del Sistema General de Regalías

Los departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten

Giro de los recursos. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público gira a cada

Órganos Colegiados de Administración y Decisión – OCAD. Son los

Características de los proyectos de inversión. Los proyectos susceptibles

Aprobación de proyectos de inversión. Los órganos colegiados de

Ciclo de los proyectos de inversión pública. El ciclo de los proyectos de

Ejecución de los proyectos de inversión. Los proyectos de inversión que

Los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD) decidirán la

Contratación con recursos del SGR. Los contratos que se financien y

Capítulo independiente de regalías en el presupuesto de las entidades

Imputación o clasificación presupuestal de los recursos. Los ingresos

Vigencias futuras con asignaciones directas. La asunción de obligaciones

Cierre presupuestal bienal del capítulo de regalías. Al terminar cada

Inembargabilidad de los recursos del SGR. Los recursos del Sistema

Reintegros excedentes de liquidez, rendimientos financieros y saldos

Exención de gravámenes a los recursos del SGR. Los recursos del

• Constitución Política. Artículos 267, 268, 361 y 362.

2.3. ALCANCE DE LA ACTUACION ESPECIAL DE FISCALIZACION

Se evaluaron los proyectos de inversión y la contratación realizada