Auditoría General

de la Nación: Análisis
a 25 años de su creación

rs
Marcelo Bee Sellares

te
Sumario: I. Introducción. Conceptos generales.– II. Naturaleza.– III. Antece-

eu
dentes al actual sistema de control del sector público nacional.– IV. Auditoría
General de la Nación. Régimen jurídico. Estructura orgánica.– V. Organiza-
ción institucional.– VI. Remoción de los auditores.– VII. Funcionamiento.–
VIII. Tipos de auditorías. Informes. Efectos.– IX. Atributos de la AGN. Autono-
mía funcional e independencia.– X. Acceso a la información. Marco de coope-
R
ración con otras instituciones.– XI. Mayor participación ciudadana.– XII. Cuen-
ta de Inversión. Consecuencias de su aprobación.– XIII. Conclusiones.

I. Introducción. Conceptos generales II. Naturaleza

n
La Ley de Administración Financiera san- En las ciencias de la Administración se reco-
cionada en el año 1992, regula en sus arts. 116 nocen dos tipos de control externo: el conti-
so

a 129, la Auditoría General de la Nación como nental y el anglosajón.

un organismo de control externo y posterior
de la hacienda estatal. El primero, se caracteriza por la existencia
de órganos colegiados de fiscalización externa
de derecho público e independientes denomi-
om

Tras la reforma de la Constitución Nacional

en el año 1994 y la incorporación del art. 85
este organismo paso a tener rango constitu-
cional, como un órgano de asistencia técnica
del Congreso de la Nación con autonomía
funcional, que realiza un control externo de la
Administración Pública Nacional. En tanto la
Th
Estudios
nados tribunales de cuentas, con funciones de
contralor externo y jurisdiccional a los efectos
de determinar la responsabilidad patrimonial
y contable de los funcionarios públicos (1).
Es el sistema seguido por Francia, España y 103
Alemania.

ley a la que hace alusión el art. 85 de la CN

no ha sido dictada, debemos atenernos a lo El sistema anglosajón está conformado por
prescripto por la ley 24.156 en la medida de no órganos normativos que regulan los pro-
constituya un cambio con el texto constitucio- cedimientos administrativos y no ejercen
nal y se armonicen ambas normas. por sí funciones de fiscalización externa ni

La Ley de Administración Financiera debe

ser considerada como la norma reglamentaria (1) De acuerdo: CABALEIRO CASAL, Roberto -
del art. 85 de la CN, en todo aquello que no BUCH GÓMEZ, Enrique J., “Las alternativas naciona-
sea devenido inconstitucional por oponerse a les de control externo sobre las entidades europeas”,
la norma superior (art. 31 de la CN). Revista Auditoría. Pública, 26, Sevilla, 2002, ps. 14-28.
 Auditoría General de la Nación: Análisis a 25 años de su creación
jurisdiccionales, por lo que las responsabilida-
des de los funcionarios públicos quedan sujetas
a la labor jurisdiccional de los magistrados (2).
Argentina adoptó un sistema mixto, deve-
nido del sistema canadiense sin funciones
jurisdiccionales como el sistema anglosajón,
pero diferente, ya que la fiscalización externa
queda a cargo de una entidad independiente.
En todo estado democrático y republicano,
te
la transparencia y publicidad de la gestión
son pilares que hacen a la esencia misma de
legitimidad de cualquier gobierno. El sistema
republicano o de división de poderes lleva
eu
implícito un sistema de pesos y contrapesos
con base en los cuales los tres poderes del
Estado se controlan mutuamente sin injerir
el uno en el otro. De esta forma, es recomen-
dable que quien controla a la Administración
R
Pública sea ajeno a la función administrativa
del Poder Ejecutivo.
III. Antecedentes al actual sistema de con-
trol del sector público nacional
n
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La expresión control externo ya había sido
utilizada por la derogada ley de contabilidad y
so
la LAF no solo la ha mantenido, sino desarro-
llado a partir de la reforma constitucional. El
control externo del sector público nacional es
una función del Congreso de la Nación, dife-
rente del control político propio de la separa-
om
ción de poderes y división de funciones.
La Constitución de 1853/1860 ya contem-
plaba el control externo como una función del
104 parlamento, luego con la LAF y la reforma
constitucional se la jerarquizó (3).
Th
El anterior sistema lo constituía el Tribunal
de Cuentas de la Nación, que era un órgano de
(2) CABALEIRO CASAL, Roberto - BUCH GÓMEZ,
Enrique. J., Revista Española de Control Externo, 26,
mayo 2007.
(3) De acuerdo: MASNATTA, Héctor, “La Auditoría
General de la Nación: los órganos de control en la
reforma constitucional”, RAP, 187, abril de 1994.
control externo de la Administración Pública
que tenía atribuciones de tipo jurisdiccional
tanto en los juicios de cuentas como admi-
nistrativos de responsabilidad de los funcio-
narios públicos, además de ejercer un control
previo y concomitante con los actos de la
administración.
rs
El control previo le permitía observar el
acto administrativo y solicitar su suspensión
en un todo o en parte del acto observado,
ante ello el Poder Ejecutivo podía insistir en
el cumplimiento del mismo bajo su exclusiva
responsabilidad.
Este procedimiento de control previo, que
ejercía el tribunal de cuentas fue seriamente
cuestionado durante la etapa de privatiza-
ción y reforma del estado ya que se conside-
raba una especie de cogobierno, por lo que
se requería cambiar el paradigma del control
público, ya no centrado en el control previo y
concomitante sino en un control posterior de
la gestión controlando la economía, eficacia
y eficiencia de la gestión pública. El cuestio-
namiento a este modelo, se traduce en la san-
ción de la ley 24.156, mediante la cual se crea
la AGN, como un órgano de control externo y
la Sindicatura General de la Nación (SIGEN)
como un órgano de control interno.
El Tribunal de Cuentas estuvo vigente
desde 1951 hasta 1991 a nivel Federal. En
muchas provincias sigue existiendo como un
organismo de control de la hacienda pública.
Su integración estaba conformada por cinco
miembros designados por el Poder Ejecutivo
con acuerdo del Senado, luego se modificó la
ley solo fueron designados por el presidente
sin el acuerdo legislativo.
El control que ejercía era de tipo externo en
relación con el sujeto controlado (Poder Eje-
cutivo), dependiendo del Congreso. Entre sus
funciones, como dijimos, eran de tipo jurisdic-
cional y de control por otro.
Los órganos controlados abarcaban tanto el
Poder Ejecutivo centralizado y descentralizado

las empresas y sociedades del estado y los
otros poderes estatales.
En cuanto a la temporalidad del control el
mismo era previo, concomitante y posterior
sobre los actos que ordenasen la disposición
de recursos públicos. El control previo era
obligatorio.
El tipo de control era de legalidad. es decir,
si el acto había sido dictado en conformidad
te
con la normativa vigente y, además, era de
carácter integral, esto es, comprendía la totali-
dad de los actos y contratos estatales.
eu
En este contexto de emergencia económica y
de transformación del Estado se crea la Audi-
toría General de la Nación.
IV. Auditoría General de la Nación. Régi-
men jurídico. Estructura orgánica
R cional con que ha sido empoderada a partir de
El art. 116 de la LAF crea la AGN como ente
de control externo del sector público nacional,
dependiente del Congreso de la Nación. El
ejercicio de este control es una atribución que
n
le cabe al Congreso de la Nación.
so
La AGN está embestida de una competen-
cia de control directa y de otra indirecta, esta
última plasmada al emitir dictámenes y opinio-
nes que le requiera el Congreso de la Nación.
Este ente creado es una entidad con personería
om
jurídica propia e independencia funcional, que
cuenta, a los fines de poder lograr sus objeti-
vos, con independencia financiera (4).
Su estructura orgánica, sus normas internas,
sus funciones y sus reglas de funcionamiento
son establecidas por resoluciones conjuntas de
Th
las comisiones parlamentarias mixtas, reviso-
ras de cuentas, de presupuesto y hacienda de
ambas cámaras del Congreso de la Nación.
En este aspecto la LAF tiene una clara
inconstitucionalidad sobreviniente, ya que la
(4) SCHAFRIK, Fabiana, “El control en la Constitu-
ción Nacional. Propuestas de una adecuación de la
Auditoría General de la Nación”, ED 179-896 y ss.
Marcelo Bee Sellares
AGN, creada a expensas de nuestra Constitu-
ción, resulta competente para dictar normas
internas inherentes a su condición autónoma
como por ejemplo las normas de organiza-
ción, de contratación y de empleo (5).
La situación de la AGN cambia sustancial-
rs
mente a partir de la reforma del año 94, con el
reconocimiento en la propia Constitución de
su intervención obligatoria y necesaria no solo
en el control de los recursos de la hacienda
pública sino en la aprobación de la cuenta de
inversión ya con competencia propia y expresa
de un artículo de nuestra constitución (6). Su
labor es esencialmente técnico-administra-
tivo por más que institucionalmente se halle
inserta en la órbita de un órgano de naturaleza
política como es el Congreso de la Nación (7).
La personalidad jurídica y autonomía fun-
la reforma constitucional, distinta del estado
(5) SCHAFRIK, Fabiana, “La creación de la Audito-
ría General de la Nación y su incidencia en el mejo-
ramiento externo del presupuesto”, Ed. EUDEBA,
Buenos Aires, 2012, ps. 213-218.
(6) Para Barra, la AGN, al igual que el Consejo de
la Magistratura, el Defensor del Pueblo o la Comi-
sión Bicameral Permanente, revisten el carácter de
“organización constitucional auxiliar”, porque auxi-
lian o sirven, según sus funciones al “órgano-poder”
Estudios
en el que se incardinan (ver: BARRA, Rodolfo C., “El
sistema de control externo. La Auditoría General de
la Nación”, RAP, 387, Buenos Aires, ps. 7 y ss.).
(7) MERTEHIKIAN, Eduardo, “Algunas considera- 105
ciones jurídicas acerca del control parlamentario del
sector público nacional”, en CASSAGNE, Juan Car-
los (dir.), Derecho Administrativo. Obra colectiva en
homenaje al Profesor Miguel S. Marienhoff, Ed. Abele-
do-Perrot, Buenos Aires, 1998, p. 425. Sobre el carác-
ter técnico de los informes y su no sometimiento a
revisión por parte del Congreso o las Comisiones
se pronuncia enfáticamente DESPOUY, Leandro,
“El control externo en la Constitución Nacional”, en
SABSAY, Daniel A. - MANILI, Pablo L., Constitución de
la Nación Argentina y normas complementarias. Aná-
lisis doctrinal y jurisprudencial, Ed. Hammurabi, Bue-
nos Aires, 2010, t. 3, p. 1019.
 Auditoría General de la Nación: Análisis a 25 años de su creación
nacional y su independencia financiera con un
tratamiento presupuestario diferente, consti-
tuyen una forma de organización para el cum-
plimiento de sus objetivos, para garantizar esta
autonomía funcional es que el constituyente la
ubicó dentro del ámbito del Congreso de la
Nación (8).
El art. 117 de LAF establece en su compe-
tencia “el control externo posterior de la ges-
tión presupuestaria, económica, financiera,
te
patrimonial, legal, así como el dictamen sobre
los estados contables financieros de la admi-
nistración central, organismos descentraliza-
dos, empresas y sociedades del estado, entes
eu
reguladores de servicios públicos. El control
externo del Congreso de la Nación será ejer-
cido por la Auditoría General de la Nación”.
Con la reforma de la Constitución del año
R
1994, la AGN adquirió jerarquía constitucional
y, en consecuencia, el análisis de las compe-
tencias debe realizarse a partir del art. 85, para
luego confrontar y conciliar con el art. 117 de
la LAF.
n
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Desde la reforma pasa a ser la encargada del
control externo de la administración pública
so
nacional centralizada y descentralizada, las
empresas y sociedades del estado y de los
adjudicatarios de los procesos de privatiza-
ción. En lo referente a la Municipalidad de
Buenos Aires ha perdido vigencia siendo cla-
om
ramente inconstitucional la LAF.
Dentro de su ámbito de control también
se encuentran las Universidades Nacionales
106 sin perjuicio de la autonomía funcional pues
no dejan de ser entes con autonomía funcio-
nal y autarquía financiera y administrativa
Th
como surge del art. 59 de la Ley de Educación
Superior (9).
(8) En sentido coincidente: SCHAFRIK, Fabiana,
“El control en la Constitución Nacional...”, ob. cit.
(9) SILVA TAMAYO, Gustavo, “Ley de Administra-
ción Financiera comentada”, Ed. Lexis Nexis. Buenos
Aires, 2010, p. 216.
La actividad de control es amplia e integral y
abarca la gestión en sus aspectos presupuesta-
rios, económicos, patrimonial y de legalidad.
Ese control técnico debe estar necesariamente
escindido de cuestiones políticas.
El Congreso de la Nación se encuentra
rs
luego de más de veinte años en deuda con la
sanción de la ley que prevé el art. 85 de nues-
tra carta magna que reglamente la creación
y el funcionamiento de la AGN. Ahora bien,
como la LAF es anterior a la incorporación
de la AGN al plexo constitucional, esto pro-
voca dos efectos contrarios el primero es que
la interpretación de sus disposiciones debe
realizarse de modo que compatibilicen con
la Constitución, el segundo es que la falta de
una normativa específica, afecta las activida-
des y funcionamiento del organismo ya que la
LAF no fue aprobada por una mayoría califi-
cada especial.
En cuanto al control externo en el Congreso
de la Nación el art. 85 lo dice expresamente
cuando habla del control de todo el sector
público nacional (10), esto abarca la posibili-
dad de ejercer labores de fiscalización sobre
el Ministerio Público y en el ámbito del Poder
Judicial, sin perjuicio de ello la intervención
en el Poder Judicial de la Nación se concretó
mediante convenios con la Corte Suprema
de Justicia de la Nación (11) y la Procuración
General de la Nación.
El art. 117 de la LAF nos habla del control
de los funcionarios públicos diciendo que
“corresponde a ambas cámaras del Congreso
hacer un análisis global sobre su gestión”. Este
apartado poco claro en su redacción debe ser
analizado a la luz del art. 85 de la CN, teniendo
siempre en claro que el control es de carácter
técnico y posterior que ejerce la AGN, que no
es un juicio de valoración política o de respon-
sabilidad en el ejercicio del cargo y en su deber
de rendir cuentas de la función.
(10) Art. 8º de la LAF.
(11) Res. 3759/2011 de la CS.

V. Organización institucional
El art. 85 de nuestra constitución le asigna
un rol preponderante a la oposición en el sis-
tema de control externo al establecer que el
presidente de la AGN debe ser designado a
propuesta del partido político de oposición
con mayor número de legisladores en el Con-
greso, buscando una mayor independencia e
imparcialidad del organismo (12).
te
El sentido y espíritu que los constituyentes
del 94 buscaron con la creación de este orga-
nismo fue privilegiar en primer lugar una par-
ticipación de la oposición teniendo siempre en
eu
claro que el control es una incumbencia que
debe ser de las fuerzas opositoras. En ese sen-
tido es que la presidencia de la auditoría recae
en la persona propuesta por el partido político
de la oposición con mayor número de legisla-
dores en el Congreso (13).
R El mandato de los auditores es de ocho
Sin perjuicio de ello, la LAF apunta en un
sentido contrario a la norma del art. 85 de
nuestra Constitución Nacional, que se ve
n
reflejado en dos aspectos. A) el diseño como
un órgano colegiado. B) modo de designación
de los auditores generales que debe observar
so
la composición de cada cámara (14).
De esta forma, la composición del colegio
de auditores cuando el partido que ejerce el
gobierno tiene mayoría parlamentaria, desvir-
om
túa el control de la oposición quedando abso-
lutamente diluido.
El Colegio de Auditores está compuesto
por el presidente que es designado por una
resolución conjunta de los presidentes de
ambas cámaras del Congreso de la Nación,
Th
(12) BIDART CAMPOS, “Tratado elemental de
derecho constitucional”, Ed. Ediar, Buenos Aires,
2005, t. VI, p. 478.
(13) Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia.
Informe sobre la estructura de la AGN y propuestas
para su modificación.
(14) Art. 122 de la ley 24.156.
Marcelo Bee Sellares
a propuesta del partido político de la oposi-
ción de mayor número de legisladores en el
Congreso. El cuerpo se compone con la inte-
gración de seis auditores generales más, tres
designados por la Cámara de Senadores y tres
por la de Diputados, respetando la composi-
ción de la mayoría de cada una de las cámaras.
rs
Las críticas a esta composición van en rela-
ción con que el partido político o la coalición
gobernante, tengan la mayoría de sus repre-
sentantes en el cuerpo (15).
Para ser designado auditor, los requisitos de
idoneidad contemplados en la ley 24.156 son:
tener estudios universitarios en ciencias eco-
nómicas o en derecho y contar con experiencia
en la administración financiera y de control, el
perfil de la ley se basa en la idoneidad y profe-
sionalismo técnico de los candidatos.
años en su función y pueden ser reelegidos.
Ante la ausencia de especificación, sobre este
tema en cuanto a las posibilidades de reelec-
ción se interpreta que podría ser indefinida.
La ley 24.156 establece que la composición
debe ser un reflejo de la integración de cada
una de las cámaras, esta expresión de la ley
no condice con la realidad ya que las Cámaras
se renuevan con mayor frecuencia en el Con-
greso que en el Colegio de Auditores y por tal
motivo es poco probable que se produzca una
correlación entre ambas.
Aquí, se plantea otro interrogante si el presi- Estudios
dente de la AGN tiene estabilidad frente a los
cambios políticos en las mayorías y minorías
de las Cámaras del Congreso de la Nación. Si 107
nos guiamos por la interpretación del art. 85
de nuestra Constitución, debemos sostener
que la presidencia debe estar a cargo del par-
tido político de la oposición de mayor número
al momento de la designación, por lo que, ante
un cambio de mayorías y minorías parlamen-
tarias, se debe designar un nuevo presidente.
Ahora bien, la voluntad de los constituyentes
(15) Ver: LYNN, Virginia, “Descontrol en el control
público externo”, LL AR/DOC/1864/2009.
 Auditoría General de la Nación: Análisis a 25 años de su creación
del 94, siempre fue que la designación del pre-
sidente recaiga en una persona que pertenezca
a la oposición del partido político de turno.
VI. Remoción de los auditores
Los auditores solo pueden ser removidos
en caso de inconducta grave o manifiesto
incumplimiento de sus deberes por los proce-
dimientos establecidos para su designación,
esto es por el trámite de designación de ambas
te
Cámaras.
Con respecto a cada uno de los auditores
cada una de las Cámaras del Congreso es com-
eu
petente para sustanciar y resolver la separa-
ción de sus cargos de los seis auditores, con
respecto al presidente del ente se necesitan
que ambas Cámaras en pleno resuelvan su
destitución en un proceso similar a un juicio
político. Dicha decisión es impugnable judi-
R práctica de participación ciudadana de los
cialmente ante el Poder Judicial de la Nación.
VII. Funcionamiento
n
La AGN es un órgano de asistencia técnica
RDA | Enero - Febrero 2020 | | 127__
del Poder Legislativo con autonomía funcio-
nal, con autonomía funcional, es decir no reci-
so
bir injerencias del Congreso a quien asiste (16).
El carácter de la intervención de la AGN es
de tipo obligatoria, aunque no vinculante. De
esta forma, el Congreso de la Nación no puede
om
emitir opinión de la actuación de la Adminis-
tración Pública sin la previa intervención de la
auditoría (17). El control es externo y es ejer-
cido luego de ejecutado el acto o concretada
108 una operación.
La planificación del trabajo se plasma en
Th
un instrumento llamado plan operativo anual
el cual constituye un programa institucional,
que delimita que organismos son los que se
controlan y la cantidad de recursos que se
(16) BIDART CAMPOS, “Tratado elemental...”, ob.
cit., p. 478.
(17) BARRA, Rodolfo, “El control de la Auditoría
General”, Ed. Astrea, Buenos Aires, 1996.
destinan a cada uno. Ese programa de tra-
bajo puede ser anual o plurianual y debe ser
propuesto a la comisión parlamentaria mixta
revisora de cuentas de la Administración,
quien debe decidir sobre su aprobación con-
juntamente con la comisión de presupuesto y
hacienda de ambas cámaras del Congreso de
rs
la Nación (18).
En el marco de una sociedad participativa,
la AGN implementó por primera vez desde
el año 2003, el plan de planificación parti-
cipativa. Este consiste en un mecanismo de
consulta, no vinculante que tiene una doble
dimensión: por un lado, intercambiar infor-
mación y experiencias y por el otro recibir las
propuestas de la sociedad civil. El propósito
que se busca es que las organizaciones de la
sociedad civil puedan participar de la agenda
de la entidad, constituyendo una saludable
organismos de control.
¿Cómo funciona? La AGN como organismo
convoca a las principales organizaciones de
la sociedad civil que normalmente se definen
por una amplitud de temas que las mismas se
avocan. En este universo pueden mencionarse
a la Asociación Civil por la Igualdad y la Jus-
ticia / ACITJ/; El Centro de Estudios Legales
/ CELS/; El centro de políticas públicas para
la equidad y el crecimiento / CIPPEC/; y
Poder Ciudadano entre otras. También pro-
cura incluir aquellos grupos cuyas demandas
sociales sean más visibles como por ejemplo
las asociaciones de consumidores.
Estas acciones están enmarcadas en un pro-
ceso participativo y de transparencia activa
en un marco de nuevos desafíos y demandas
sociales.
VIII. Tipos de auditorías. Informes. Efectos
La AGN lleva adelante básicamente tres tipos
de auditorías que son de legalidad, financieras
y de gestión.
(18) Art. 129 de la ley 24.156.

La auditoría de legalidad, lo que busca es
comprobar si la Administración ajusto sus
actividades a las reglas imperativas del orde-
namiento (19). En caso de detectar un incum-
plimiento de las reglas del ordenamiento se
indica las causas y posibles daños causados.
La auditoría financiera o contable, analiza
los estados contables o informes financieros
de acuerdo con los principios de contabilidad
y si los mismos informes o estados contables
te
representan la realidad económica del orga-
nismo o ente auditado.
La auditoría de gestión, busca examinar
eu
planes o proyectos con el fin o propósito de
medir e informar sobre el logro de los objeti-
vos propuestos, la utilización de los recursos
públicos en forma eficiente. Esta examina y
analiza si las actividades de una organización
R
cumplieron con el establecimiento de metas y
objetivos. b. Analiza los recursos disponibles
c. La apropiación económica de los mismos.
d. Evalúa el cumplimiento institucional e/ la
adecuada operación que garantice el funcio-
n
namiento de la organización. La auditoría de
gestión en un sentido amplio incluye las cono-
cidas 3 E. Economía, eficiencia y eficacia, bajo
so
la res. 26/2015 que reemplazó a la parte gene-
ral de la res. 143/1993.
Si controlamos la economía verificamos si
los costos insumidos han sido los mínimos
om
posibles, es decir, si gasto lo justo en forma
prudente para alcanzar una meta u objetivo.
Economía implica no gastar sino hacerlo de
forma eficiente y razonable.
Por eficacia, debemos entender el cumpli-
mento de los objetivos, las metas propuestas
Th
en el programa. La eficacia tiene relación con
la efectividad.
La eficiencia se relaciona con la productivi-
dad de las operaciones o actividades con una
medida, criterio o estándar de desempeño.
(19) PARADA VÁSQUEZ, José Ramón, “Derecho
administrativo”, Ed. Marcial Pons, Madrid, 1988.
Marcelo Bee Sellares
En primer lugar, se selecciona una agenda
y temas a auditar de los cuales se recabarán
datos y sobre esos datos se elabora un informe.
El informe es una opinión de carácter técnico,
en el cual expresa que vio, como lo analizó, que
irregularidades encontró y que debe corregirse
debiendo tomar las medidas necesarias (20).
rs
Estos incluyen cuatro secciones. La primera,
una introducción por la cual se define el objeto
se perfila el organismo o la materia a auditar
se determina el alcance, el período en la cual
se llevará a cabo, con las aclaraciones previas
necesarias que el auditor considera para que el
mismo tenga suficiente claridad.
La segunda etapa es el cuerpo que tiene una
clasificación en las “observaciones” que sur-
gen de la propia auditoría en comparación
con el “deber ser”. Estas observaciones deben
ser claras, precisas y fundamentadas debiendo
probarse con los propios “papeles” de trabajo.
La otra clasificación en esta segunda etapa la
constituyen las “recomendaciones”, que son
acciones que pueden subsanar las deficiencias
encontradas en las observaciones en cuanto
a los recursos que cuenta el ente y sus objeti-
vos. Por cada observación corresponde una
recomendación.
La tercera etapa es el análisis del descargo
del auditado. El equipo auditor analiza el des-
cargo efectuado por el ente auditado sobre
nuevas evidencias que se pueden haber apor-
tado. Este descargo siempre es un anexo del Estudios
informe.
La cuarta etapa son las conclusiones donde 109
se opina sobre el objeto de la auditoría y se
sintetizan los aspectos más relevantes de los
comentarios y observaciones, de modo que los
terceros de una lectura rápida puedan com-
prender los resultados obtenidos.
Dichos informes deben ser aprobados por
el colegio de auditores por resolución, con las
(20) CHARRY, Héctor, “Auditoría jurídica”, Ed. Abe-
ledoPerrot, Buenos Aires, 1997, p. 110.
 Auditoría General de la Nación: Análisis a 25 años de su creación
recomendaciones pertinentes. No son vincu-
lantes. En la misma notificación al organismo
controlado se remite el informe al Congreso
de la Nación para su conocimiento.
Normalmente el Congreso, avala la resolu-
ción del colegio de auditores sobre la auditoría
realizada, y establece un límite a la actividad
de carácter consultivo y técnico, que hacen
al impedimento de otorgarle a través de la
legislación reglamentaria facultades de natu-
te
raleza de tipo jurisdiccional, constituyendo
un aspecto que va en detrimento porque si se
controla ese control debe ir unido de la res-
ponsabilidad, por tal motivo los controles se
eu
han ido flexibilizando con el tiempo (21). En la
causa “Riachuelo” del 2008, la Corte ponderó
un informe de la AGN, con arreglo a la senten-
cia dictada en Mendoza (22).
R
En el Tribunal de Cuentas anterior las facul-
tades de fiscalización y de determinación
de responsabilidad estaban reunidas en un
mismo órgano. El control en un sentido más
amplio (23).
n
RDA | Enero - Febrero 2020 | | 127__
Por lo contrario, el modelo de la ley 24.156
y de nuestra Constitución Nacional de 1994,
so
(21) BIANCHI, Alberto, “Proyecto de Ley de Admi-
nistración Financiera y control del sector público”,
om
Revista de Administración Pública, 155, año 13,
agosto de 1991.
(22) Del 08/07/2008. “Por el cual se requirió a la
AGN tome intervención sobre todas las contratacio-
nes efectuadas en el cumplimiento del fallo e iden-
110
tifique las que fueron efectuadas por la autoridad
de la cuenca en el marco de la ley 26.188, por los
Th
estados subsidiariamente responsables y por los
municipios involucrados. Acompañando en cada
caso, antecedentes, informe de cumplimiento de
las disposiciones aplicables y detallando quienes
integran los órganos de las sociedades que tienen a
su cargo la recomposición del daño ambiental de la
cuenca Matanza - Riachuelo”.
(23) SCHAFRIK, Fabiana, “Su incidencia en el
mejoramiento externo del presupuesto”, en La crea-
ción de la Auditoría General de la Nación, tesis docto-
ral, Buenos Aires, 2012, cap. XII, ps. 195-211.
el control de la responsabilidad aparece sepa-
rado. El control, como manifestamos, apa-
rece en cabeza del Colegio de Auditores y la
responsabilidad pesa sobre otros órganos
gubernamentales que tienen las atribuciones,
facultades y responsabilidades de acuerdo
con las presuntas irregularidades que pueden
rs
ser detectadas.
IX. Atributos de la AGN. Autonomía funcio-
nal e independencia
IX.1. Autonomía funcional
Ya dijimos que en su función la AGN no está
sujeta a ninguna orden de parte de ningún
organismo del Estado, ni del propio Congreso
de la Nación puesto que la norma consagrada
en nuestra Constitución le reconoce una auto-
nomía funcional.
Esto se complementa conforme la ley regla-
mentaria 24.156, en una entidad con persone-
ría propia e independencia funcional.
Ahora bien, ¿cuál es el alcance de esta auto-
nomía e independencia?
Consideramos que el grado de autonomía
funcional entendida como el ejercicio de una
función de control sin la intervención del Con-
greso de la Nación, así como la posibilidad
de darse su propio reglamento de funciona-
miento interno (24) es mínimo, por diferentes
razones entre ellas la composición del cuerpo
ya que si bien el presidente de la AGN es pro-
puesto por el principal partido de la oposi-
ción, el resto de la mayoría del cuerpo es del
signo político del Presidente de la República y
a su vez hay que tener en cuenta que el presi-
dente del Colegio de Auditores tiene las mis-
mas facultades y atribuciones que el resto de
los auditores (25).
(24) SCHAFRIK, Fabiana, “La creación de la Audi-
toría...”, ob. cit., cap. XI, ps. 195-211.
(25) BALBÍN, Carlos, “El carácter autónomo de la
AGN. Manual de Derecho Administrativo”, Ed. La Ley,
Buenos Aires, ps. 343-344.

Otro motivo de que el grado de autonomía
es mínimo es que el plan de acción debe ser
aprobado por el Congreso a través de la comi-
sión parlamentaria mixta revisora de cuentas
y por las comisiones de presupuesto de ambas
Cámaras.
La AGN no tiene garantizado un presu-
puesto propio necesario para el cumplimiento
de los cometidos constitucionales, lo que
constituye un verdadero límite a su autono-
te
mía funcional. Por último, la ley 24.156, no le
reconoce a la AGN facultades reglamentarias.
IX.2. Independencia
eu
Es fundamental la independencia respecto
del mismo organismo controlado (26), de otra
manera, se afectaría la independencia de los
informes. La cualidad de la independencia se
R
verifica de dos maneras, en lo funcional y en
lo económico.
El verdadero rol de este tipo de organismos
de control va estar dado por la capacidad de
n
afianzar sus atributos que lo hagan un orga-
nismo más fuerte e independiente para poder
so
de esta forma detectar hechos de corrupción,
asegurando la transparencia en el manejo de
los recursos del Estado.
Los aspectos que garantizan una independen-
om
cia de los auditores en el ejercicio de su función
debe estar asegurada por un procedimiento de
selección objetivo, basado en el mérito y capa-
cidad de los auditores, como así también en
la selección del personal, en los concursos de
aspirantes delimitando en forma muy clara y
precisa cual es el régimen de incompatibilida-
Th
des al cual están sometidos buscando la menor
intromisión posible en las instrucciones de los
cuadros superiores que afecten las evidencias
que se detecten en el informe final.
(26) “El poder es detenido por el mismo poder, o
mejor, es frenado en el seno del mismo poder por el
reparto orgánico y funcional que instaura”. BIDART
CAMPOS, Germán, “El derecho constitucional del
poder”, Ed. Ediar, Buenos Aires, 1967, t. I.
Marcelo Bee Sellares
Independencia de las presiones políticas a
las cuales pueden estar sometidos los audi-
tores en particular y los controles externos en
general. Independencia de las autoridades,
en su forma de selección y su relación con el
Congreso. Independencia de los empleados,
en cuanto a su forma de selección. Indepen-
rs
dencia en su funcionamiento en cuanto a su
organización y recursos materiales necesarios.
En lo económico, tener un caudal de recur-
sos es fundamental para que la tarea este bien
hecha y se concrete la independencia econó-
mica. La auditoría apenas insume un porcen-
taje que está por debajo del 1% del presupuesto
nacional, en un contexto donde las tareas del
estado cada vez se han ido diversificando, así
se llevan a cabo auditorías en empresas de
mayoría estatal como ANSeS, AYSA, ARSAT,
YPF, Aerolíneas Argentinas y la Oficina Anti-
corrupción entre otros organismos y entes.
De esta forma, se fue cada vez ampliando
más la matriz de subsidios a prestarías de
servicios públicos y disminuyendo el nivel de
rendición de cuentas.
X. Acceso a la información. Marco de coope-
ración con otras instituciones
Para un correcto control externo es esencial
la cooperación y colaboración recíproca con
otros organismos del Estado. Para ello, se nece-
Estudios
sita armonizar los procesos de fiscalización
mediante el establecimiento de procedimien-
tos similares de conformidad con principios
de lealtad institucional esto es, observando las
111
obligaciones de información mutua, coopera-
ción y asistencia.
En este marco, cada uno de los organismos
de control existentes dentro del ámbito de sus
competencias y jurisdicciones debería estable-
cer acciones en conjunto tendiente a optimizar
sus atribuciones por cuanto cada uno de sus
actividades sirve a las otras. Esto permitirá
una retroalimentación de sistemas coordina-
dos de control que llevarán inexorablemente
a un sistema más claro, preciso y abarcativo
de control.
 Auditoría General de la Nación: Análisis a 25 años de su creación
Hoy este mecanismo de uniformidad e inter-
cambio de información existe en forma muy
tenue entre distintos organismos tales como la
SIGEN, la Fiscalía Nacional de Investigaciones
Administrativas y la Oficina Anticorrupción.
La ley 24.156 establece una relación entre
la AGN y la SIGEN, que creó ambos organis-
mos. La SIGEN actúa como facilitador de las
actividades de la AGN (27), por su parte, es
deber del Síndico General informar sobre irre-
te
gularidades que surjan de su tarea de órgano
de control interno (28). Las instancias de
cooperación entre ambos organismos hoy en
mínima en virtud de los vaivenes de la política
eu
en la forma de designación de los integrantes
de la SIGEN y de la AGN.
El desafío para el presente y futuro es el
acceso a la información de la ciudadanía en
general con el dictado de la Ley de Acceso a
R el sistema de pesos y contrapesos de los pode-
la Información Pública (29), esta nueva herra-
mienta de trascendencia institucional y trans-
parencia democrática es vital para que los
organismos de control en este caso la AGN
n
puede cumplir los roles constitucionales esta-
RDA | Enero - Febrero 2020 | | 127__
blecidos (30). A nadie escapa que en los últi-
mos tiempos la posibilidad de acceder a cierta
so
información en los organismos del Estado es
om
(27) Conf. el art. 104 inc. e) de la ley 24.156.
(28) Conf. el art. 112 de la ley 24.156.
(29) Ley 27.275 del 14/09/2016. El derecho
de acceso a la información pública es un dere-
112
cho humano resguardado por la Constitución. La
información se presume pública y el secreto es la
Th
excepción.
(30) El Congreso de la Nación creó la Agen-
cia de Acceso a la Información Pública con fecha
22/02/2018 en cumplimiento de la Ley de Acceso
a la Información Pública. La Defensora General de
la Nación mediante res. 401/2017 creó la oficina de
acceso a la información del Ministerio Público de la
Defensa. El Consejo de la Magistratura de la Nación
creo mediante res. 457/2017 la Agencia de Acceso a
la Información Pública, entre otros organismos obli-
gados, conf. el art. 7º de la ley citada.
de carácter restringido y secreto (31). El desa-
fío de la buena administración y control es
avanzar en mayor transparencia, mayor infor-
mación y mayor rendición de cuentas.
XI. Mayor participación ciudadana
rs
La Convención de Naciones Unidas contra
la corrupción que nuestro país se encuentra
adherida mediante ley número 26.097 (32) que
consagra expresamente la participación ciu-
dadana para un mejor control de las cuentas
públicas.
En las organizaciones de la sociedad civil se
pueden afianzar lazos y aliados que permitan
visibilizar el rol de la AGN, garantizando su
independencia y fortaleciendo el control para
combatir la corrupción. Vivimos en una socie-
dad donde prima la falta de control y donde
res muchas veces no funciona. En ese ejerci-
cio, por fortalecer la vida democrática con una
mayor participación social el rol que juegan
las instituciones intermedias de la sociedad
civil garantiza su independencia y fortalece la
calidad e impacto de control, contra la lucha a
la corrupción.
La Convención de Naciones Unidas de
lucha contra la corrupción, que forma parte
de los tratados con jerarquía constitucional
en su art. 5.1, denominado medidas preven-
tivas dispone: cada Estado parte de conformi-
dad con los principios fundamentales de su
ordenamiento jurídico formulará y aplicará
o mantendrá en vigor políticas coordinadas y
eficaces contra la corrupción que promuevan
(31) Fallo de la “AGN c. Estado Nacional, Minis-
terio de Justicia y Oficina Anticorrupción - Amparo
por mora” del 24/09/2019, por el cual se hace lugar
a la medida judicial y se le ordena a proporcionar
la información solicitada que incluye en listado de
denuncias presentadas y recibidas ante la justicia
por la Oficina Anticorrupción y su estado actual.
Juzgado Contencioso Administrativo 6 a cargo del
magistrado Lavié Pico.
(32) Sancionada el 10/05/2006.

la participación de la sociedad y reflejen los
principios del imperio de la ley, la debida
gestión de los asuntos públicos y los bienes
públicos, la integridad, transparencia y la obli-
gación de rendir cuentas.
La vinculación de la sociedad civil con los
organismos de control, sirve para fortalecer
los vínculos de gestión de las instituciones y,
a la vez, que la ciudadanía pueda involucrarse
en la gestión del Estado observando las accio-
te
nes y omisiones de los funcionarios públicos.
La participación ciudadana dentro de la
AGN puede materializarse en la planificación y
eu
ejecución de los ejercicios de la auditoría como
en el seguimiento de las recomendaciones de
los informes y en la difusión de los resultados,
pudiendo inclusive identificar irregularidades
en el manejo de los fondos públicos, como si
fuera un sensor externo del organismo y de
R ción conlleva una responsabilidad política,
esta forma involucrarse directamente en el
desarrollo de los ejercicios de auditoría o bien
en su fase de planificación mediante denuncias
o propuestas de fiscalización (33).
n
De esta forma se va generando una mayor
confianza en las instituciones, fortaleciendo su
so
legitimidad e independencia, así como tam-
bién perfeccionando y ampliando las capaci-
dades de control y rendimiento de cuentas. De
esta forma se impactará en un más eficiente y
eficaz control como así también de rendición
om
de cuentas, mejorando en definitiva la calidad
de vida de los ciudadanos perfeccionando los
principios de participación ciudadana base de
todo sistema democrático.
XII. Cuenta de Inversión. Consecuencias de
su aprobación
Th
La cuenta de inversión a partir del concepto
de la LAF es una integralidad y constituye una
universalidad, tal como es el presupuesto. No
(33) PERUZZOTTI, Enrique, “Entidades con fiscali-
zación superior y participación ciudadana”, Buenos
Aires, 2010, https://controlatugobierno.com/archi-
vos/bibliografia/peruzzotticiudadana.pdf, ps. 13 y ss.
Marcelo Bee Sellares
es un balance, es una cuenta y como tal es la
rendición de cuentas de la Nación de su ges-
tión y de su presupuesto.
La aprobación o su rechazo es un atributo
del Congreso de la Nación. El rol de la AGN
es darle al Congreso las herramientas necesa-
rs
rias para que cuando tenga que pronunciarse
con respecto al presupuesto ejecutado que le
somete el Poder Ejecutivo, tenga los elementos
para decir si se ejecutó, no se ejecutó, si hubo
desviaciones o irregularidades (34).
El proceso presupuestario finaliza con la
aprobación o rechazo de la cuenta de inver-
sión. Dicho documento nos demuestra si
el presupuesto se ejecutó, de qué forma y si
existieron desvíos respecto de las previsiones.
Además, nos aporta información sobre el cum-
plimiento de metas programáticas, tal atribu-
Si existieran observaciones respecto de la
eficiencia, eficacia en el uso de los recursos, en
la ejecución de programas y desvíos de fon-
dos con respecto a las metas del presupuesto
y a sus costos corresponderá un juicio político
que solo el Congreso está facultado a evaluar.
Del tratamiento de la cuenta de inversión
pueden surgir responsabilidades y de ninguna
manera la cuenta tiene por naturaleza un mero
carácter informativo por el contrario es un
acto intra poderes de carácter constitucional.
Estudios
Otro análisis a efectuar es la oportunidad de
control de la cuenta de inversión, que debe ser
analizada de manera inmediata. Es necesario 113
desterrar prácticas tales como aprobación de
cuentas de cinco o seis años desde su ejecu-
ción que no conllevan a un desinterés público
y un incumplimiento constitucional.
Las auditorías de gestión son parte fun-
damental del análisis de la cuenta de inver-
sión, deben integrarse y darle fundamento
al informe final de la cuenta y de esta forma
(34) Dr. Leandro Despouy, ex Presidente de la AGN.
 Auditoría General de la Nación: Análisis a 25 años de su creación
poder fundamental las observaciones efec-
tuadas ya sean de tipo financieras y legales,
observando los principios de universalidad,
unidad y especificidad.
El análisis de la cuenta de inversión como
cierre del proceso presupuestario de cada ejer-
cicio, nos permite verificar el cumplimiento
entre lo programado y ejecutado, para ello es
necesario que se correlacione y de esta forma
encuentre su verdadera razón de ser. Para ello,
te
es necesaria que sea efectiva y temprana para
la corrección y que los responsables se encuen-
tren en ejercicio de sus acciones de gobierno y
de esta forma, poder eventualmente determi-
eu
nar sus responsabilidades como funcionarios
públicos.
Aprobar una cuenta es un cierre político
y administrativo, pero no judicial (35), es
un acto de naturaleza administrativo, es de
R un órgano de control externo que cuenta con
aquí que las cuentas de inversión tienen dos
artículos uno que habla sobre la aprobación de
la cuenta y otro que los funcionarios indivi-
dualmente no están eximidos.
n
RDA | Enero - Febrero 2020 | | 127__
Ahora bien, aprobar una cuenta de inver-
sión no significa de ninguna manera exonerar
so
de responsabilidad al funcionario público que
durante su gestión puede haber hecho abuso
de desvíos o asignaciones de fondos públi-
cos, de lo contrario estaríamos ante una clara
intromisión de poderes.
om
El rechazo de la cuenta de inversión se refiere
a la cuenta y no a la acción de gobierno. Con
esta regla el Congreso de la Nación busca poner
114 fin a las implicancias legales en su responsabi-
lidad administrativa y penal que puedan tener
Th
los Diputados y Senadores de la Nación.
Ahora bien, se plantea hoy el debate sobre
los efectos de la cuenta de inversión una vez
aprobada, si puede traer como consecuencia
paralizar las auditorías de gestión.
(35) LICCIARDO, Cayetano, “El presupuesto y ética
política”, Revista Argentina de Administración Pública,
Buenos Aires. 1981, ps. 122 y ss.
Considero que no debería ser así, por el
contrario, su aprobación no prohíbe seguir
abordando auditorías de gestión de periodos
anteriores al de la aprobación de la cuenta,
siempre y cuando entendamos que es necesa-
rio darle un “corte” temporal y entender que
la tarea de la auditoría tiene que ver con la rea-
rs
lidad y con una oportunidad.
Analizar la cuenta, no es hacer una audito-
ría de gestión, que, si está vinculada con las
tres “E”, eficiencia, eficacia y economía con la
que se ejecutó el gasto en el presupuesto sino,
lo que se analiza en la cuenta es si el gasto se
ajustó a lo presupuestado.
XIII. Conclusiones
La AGN, a pesar de la deuda constitucional,
en la reglamentación del art. 85 de la CN, es
prestigio y reconocimiento institucional. El
no poder contar con una correcta reglamen-
tación acarrea inconvenientes de funciona-
miento interno y también de competencias ya
que llevar a cabo el control externo es mucho
más que dictaminar, pero para esto es nece-
sario que el Congreso zanje esta vieja deuda
constitucional.
Los desafíos en este tipo de sociedades
como las nuestras es profundizar los controles
para fortalecer el sistema republicano y demo-
crático de gobierno, y para ello se requiere no
solo de voluntad política sino de trabajar en
mecanismos de transparencia y participación
activa de la sociedad.
Mejorar los controles significa mejorar la
calidad de vida de los ciudadanos. Mejorar los
controles significa aportar informes técnicos
que le ahorren dinero al estado y eviten actos
de corrupción.
Será necesario que este organismo profun-
dice su tarea en otras necesidades y requeri-
mientos de la sociedad como, por ejemplo, los
temas relacionados con el medio ambiente,
debiendo analizar la competencia para audi-
tar programas y de esta forma hacer efectiva la
 Marcelo Bee Sellares

garantía consagrada en nuestra Constitución
de que todos los habitantes deben gozar de un
ambiente sano.
Es necesario, avanzar en auditorías vincula-
das a las demandas de los ciudadanos/usua-
rios de servicios públicos y el control sobre
los entes reguladores. Por último, considero
necesario que la AGN incorpore en su agenda
de trabajo temático que hacen a una sociedad
más justa e igualitaria en lo relativo a la disca-
pacidad, igualdad de género, como un orga-
nismo dinámico que se adapta a los cambios
sociales y culturales.

rs
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Estudios

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