INTRODUCCIÓN

El año es 1999, el lugar es un apartamento desnudo en una calle lateral de una de las calles
más concurridas y llenas de tiendas de Milán. Llamados para resolver una disputa entre
convivientes, la policía abre la puerta del apartamento y encuentra a un hombre y una mujer
discutiendo furiosamente. Al ver a los oficiales, la mujer acusa al hombre no solo de
golpearla, sino también de intentar robarla. Acusado de agresión, violencia y tentativa de
robo, el hombre será condenado y puesto en libertad de la prisión de San Vittore tras un año
y medio de prisión. Este episodio marca un punto de inflexión en la vida de B., un magrebí
de cuarenta y cinco años que llegó a Italia en la década de 1970 donde, con la única
excepción de un breve intervalo, ha vivido siempre sin papeles, pasando incluso algunos
tiempo en prisión por delitos contra la propiedad. Una vez cumplida la nueva pena de
prisión, B. es trasladado al centro de via Corelli, a la espera de ser expulsado según las
normas aprobadas recientemente por el gobierno de centro-izquierda, que en 1998 acababa
de reformar todo lo relativo a la legalidad. estatuto de los extranjeros en Italia', dedicando un
amplio espacio al problema de la expulsión de inmigrantes ilegales del territorio nacional. Es
en el transcurso de esta estancia cuando se produce un hecho paradójico que despierta en
él una fuerte sorpresa, a pesar de la extrañeza a la que, según él, ahora le tiene
acostumbrado el país de adopción. A diferencia de él, la mayoría de sus compañeros de
desgracia B., de hecho, quiere ser expulsado de Italia. Lleva más de treinta años fuera de
casa, no ha visto a su familia y no ha abrazado a su anciana madre que vive en lo que, en el
momento en que ella lo abandonó, no era más que una pequeña aldea de campesinos lejos
de la capital. Teniendo este objetivo claramente en mente, B. si se abstiene de seguir
brindando a las autoridades los mismos datos falsos con los que ingresó a prisión. Sabe
que de esta forma sólo obtendría una remoción en el momento de su expulsión. Cuando me
llama desde lo que entonces era el Centro de Estancia Temporal y Asistencia -antigua
denominación con la que se llamaba a las estructuras donde se llamaba a los inmigrantes
irregulares en espera de expulsión y que desde 2008 han tomado paulatinamente el nombre
de Centros de Identificación y Expulsión²- está desesperado y la conversación que sigue
tiene un contenido algo paradójico. Me dice que todos sus compatriotas ya han salido del
centro, pero que ninguna de estas salidas se ha producido para realizar una expulsión, sino
sólo por el vencimiento del plazo máximo de internamiento. Trato de tranquilizarlo diciéndole
que los casos que me cuenta ciertamente se refieren a personas que no querían ser
expulsadas y que, por lo tanto, habrán hecho todo para quedarse: proporcionaron datos
falsos, mintieron sobre sus orígenes y las razones de su estancia, sobre su y su fecha de
nacimiento. Sigo tratando de asegurarle que seguramente será diferente para él, que ha
colaborado con la policía de fronteras y los policías, y que por lo tanto será expulsado. Pero
a B. no le convencen mis palabras. Me recuerda que inmediatamente proporcionó sus datos
personales, reveló de inmediato quién era realmente, su edad, lugar de nacimiento y origen
familiar, y respondió a todas las preguntas que le hicieron. Sin embargo, según B., nada de
esto parecía haber ayudado. Concluye pidiéndome que hable con el abogado que estaba
tratando de ayudarlo a ser deportado. El abogado con el que hablo por teléfono unos
minutos después es un joven que me parece muy motivado solo por el tono de voz con el
que habla del caso. Demuestra que se lo ha tomado muy en serio, que está muy cerca, en
sensibilidad y compromiso profesional, de los problemas de los inmigrantes irregulares. Por
lo tanto, dedica mucho tiempo y energía a sus clientes, pero desde el comienzo de la
conversación me deja claro que las dificultades pueden ser insuperables. Las posibilidades
de que el consulado del país de origen responda a un requerimiento de la oficina de
extranjería de la jefatura de policía para comprobar la correspondencia de la identidad
declarada con aquélla documentado con las autoridades argelinas, y luego que se obtenga
un pase, las condiciones previas esenciales para que se produzca una expulsión, son
modestas, y en cualquier caso los tiempos serían largos. Probablemente superior a los 30
días máximos de estancia en el centro previstos por la legislación de la época». Las
predicciones pesimistas del abogado pronto resultaron ser ciertas. B. pudo volver a casa y
volver a abrazar a su madre, pero solo mucho tiempo después de haber sido liberado del
CPTA «por vencimiento de los plazos legales» y, naturalmente, solo gracias a la ayuda
económica de sus amigos. Ahora saltemos más de diez años hacia adelante. Estamos en el
verano de 2009 cuando entra en vigor un nuevo llamado "paquete de seguridad". Por
primera vez en nuestro país, el cruce fraudulento de fronteras constituye un delito (aunque
pertenezca a la subcategoría de contravenciones y no delitos), y ya no una infracción
administrativa'. Solo un año y medio después de esta reforma, Italia está teniendo que
hacer frente a un aumento repentino e inesperado de desembarcos no autorizados en sus
costas, especialmente en las de la isla de Lampedusa. Desde Túnez un cierto número de
potenciales emigrantes, hasta entonces retenidos por los rígidos controles de las
autoridades, aprovechan la momentánea relajación en la vigilancia de los puertos como
consecuencia de los acontecimientos que en poco tiempo conducen a la caída de Ben Ali -
y llegar a la 'Europa. Posteriormente, a estos se suman los refugiados provenientes de las
costas de Libia muy cerca de la guerra civil. En total, de enero a mayo, poco menos de
40.000 extranjeros desembarcaron en nuestras costas. Desde un punto de vista
organizativo, el país parece inmediatamente poco preparado para hacer frente a llegadas de
este tamaño, pero desde el punto de vista de la normativa a la que referirse, la reciente
reforma no deja mucho lugar a dudas. Este prevé que los desembarcados sean
denunciados por infringir el nuevo delito, que se inicien procesos penales en su contra, que
finalmente se adopten procedimientos de expulsión que, a su vez, implican muchas veces el
internamiento en un centro de detención de identificación y expulsión de aquellos en cuyos
detalles no hay información confiable. Sin embargo, en los primeros días de Abril no está en
el arte. 10-bis del Texto Refundido sobre la condición de extranjeros al que prevén recurrir
los expertos del ministerio para hacer frente a la crisis, pero en el art. 20, titulado "Medidas
extraordinarias de acogida por acontecimientos excepcionales", y que prevé la posibilidad
de establecer una excepción al texto refundido estableciendo medidas temporales de
protección "para necesidades humanitarias significativas, con motivo de conflictos,
catástrofes naturales u otros acontecimientos de especial gravedad en los países fuera de
la Unión Europea". Saludada por una protesta inmediata de uno de los principales partidos
de la mayoría y de la coalición de gobierno, la Liga Norte, la medida fue adoptada por el
gobierno el 5 de abril y prevé la emisión de un permiso de residencia para todos los
terratenientes hasta el momento. Desde la aprobación de la ley en 1998, la ley ya se había
utilizado con motivo de los dramáticos acontecimientos relacionados con las llegadas
masivas desde Kosovo. Al mismo tiempo, las plazas en los centros de inmigración (unos
2.000 en todo el país) pronto se agotan y los recién llegados se ubican en ciudades de
tiendas de campaña, en centros montados a toda prisa, pero en condiciones que facilitan
especialmente la fuga. a algunos comentaristas incluso alentados dada la escasa
disponibilidad por parte de las fuerzas policiales de medios y hombres para la vigilancia. En
pocos días lo que se había presentado como una invasión de inmigrantes ilegales entre
cuyas filas se escondían también terroristas de Al Qaeda y convictos que se habían fugado
de las cárceles, se redefinió como una emergencia humanitaria y sus protagonistas, de
hecho, regularizados. Diez años se suceden estos dos episodios -una persona irregular que
no puede ser repatriada a pesar de los esfuerzos realizados, y un gobierno que, en el mejor
de los casos, tolera la fuga de los centros de detención y que de hecho regula masivamente
a los perpetradores de un delito que en sí mismo fuertemente querido introducir en un
sistema que nunca lo había conocido- parecen simbolizar la paradoja de un sistema que
combina niveles particularmente altos de severidad declarada y beneficios
irremediablemente modestos, y que se opone, en suma, a los extremismos gritados por un
lado e implícitos moderaciones por el otro en el campo de las políticas de control
migratorio". Respecto a este último, el libro evitará en lo posible conceptos pedantes en uso
en la literatura académica a la que se refiere. Será una excepción sólo por el concepto que
define su tema principal. «Políticas de control migratorio» es la expresión utilizada desde
hace tiempo por los estudiosos para definir los procesos mediante los cuales los gobiernos
se esfuerzan por seleccionar cuántos extranjeros deben ingresar y con qué características,
actuando tanto sobre quienes aún no han ingresado al país de llegada, como sobre quienes
ya han ingresado, legítimamente o no, y que pueden ser objeto de medidas específicas.
Esta amplia gama de disposiciones e instrumentos con los que los poderes ejecutivos se
esfuerzan por regular la selección, admisión y remoción de ciudadanos extranjeros o
apátridas se puede articular en dos modalidades distintas según los instrumentos de control
operen fuera, o en el perímetro del territorio. del país de llegada, o dentro del territorio.
Siguiendo este marco conceptual, la decisión de introducir o conceder visados, estipular un
acuerdo de readmisión con los países de origen o de tránsito, patrullar un determinado
tramo de la frontera, sancionar con mayor o menor severidad la inmigración irregular o el
tráfico y su facilitación, adoptar medidas para dificultar o impedir el ingreso al territorio
nacional de determinadas categorías de 'extranjeros' se enmarcan en la primera modalidad,
y se denominan «<controles externos». La inspección de un lugar de trabajo, la vigilancia
constante del territorio operado, por ejemplo, mediante el control de documentos de
identidad personal, la decisión de expulsar a un extranjero del territorio del Estado o,
viceversa, regularizarlo, caen bajo la segunda modalidad y se denominan 'controles
internos'. En resumen, los controles externos se esfuerzan por «<mantener alejados>> a los
inmigrantes no deseados de la puerta, mientras que los controles internos se esfuerzan por
<<expulsarlos>>> de ese mismo portal. En este libro intentaré mostrar que los dos casos
descritos anteriormente son menos paradójicos de lo que podría parecer y que, para
explicarlos, necesitamos salir de la lógica que ha dominado irremediablemente el debate
sobre la inmigración irregular y el control migratorio. políticas desde hace algún tiempo. En
los últimos años mucho ha cambiado en este campo, pero ningún cambio ha logrado
escapar a las interpretaciones partidistas y partidistas, dirigidas únicamente a confirmando
opiniones preconcebidas en lugar de tratar de co-comprender el alcance y los efectos de
estos cambios. Como de hecho sucede con muchos otros temas, en Italia tomamos partido
en materia de inmigración, rara vez razonamos sobre la base de información y
conocimientos compartidos. La información y los datos fiables son, por otro lado, esenciales
para comprender los fenómenos sociales, y la inmigración no es una excepción a esta regla.
En el campo de la migración y las políticas migratorias, sin embargo, los datos adolecen de
problemas muy importantes. Las migraciones irregulares son, por definición, en gran
medida indocumentadas, por lo que las fuentes mismas son escasas. Sin embargo, incluso
los inmigrantes irregulares dejan huellas de su paso en los archivos de muchas instituciones
públicas (fuerzas policiales, hospitales, etc.). Sin embargo, gran parte de estos archivos, a
pesar de contener información y datos que no sólo son preciosos por ser únicos, sino
también fiables y de gran calidad, siguen sin ser utilizados, tanto por desinterés y
desconfianza -incluso entre los estudiosos- como por falta de de la costumbre, o tal vez de
la voluntad o incluso de los recursos necesarios, por parte de los organismos e instituciones
que los producen con fines internos, para hacerlos públicos. La disponibilidad reciente de
una parte de estos datos e información permite hoy analizar y profundizar aspectos de las
políticas migratorias hasta ahora poco investigados. Es sobre todo gracias al análisis de
bases de datos en gran parte inexploradas que este libro se esfuerza por comprender si y
qué ha cambiado en la forma en que hemos regulado la inmigración. La capacidad de
nuestro país para controlar sus costas y fronteras a menudo ha sido juzgada, por decirlo
suavemente, modesta por la opinión pública. Y del mismo modo existe la creencia
generalizada de que es casi imposible expulsar a los inmigrantes irregulares, que muy
pocos de los que incumplen las normas son sancionados y que, como consecuencia de
estos límites y de estos incumplimientos, el número de inmigrantes irregulares es alto e
inexorablemente destinado a crecer. Por supuesto, también hay una posición que refleja
esto, según la cual el país está herméticamente cerrado, parte de una «<fortaleza Europa»
inexorablemente inexpugnable, y que el destino de los migrantes irregulares está marcado
por la detención, en prisión o en lo que son definida como <<lager», y de expulsiones.
Paradójicamente, ambas posiciones caen en la trampa de asumir una plena
correspondencia entre las intenciones programáticas de las políticas y su implementación.
Por supuesto, si tomáramos como referencia las promesas de las políticas, es decir, un
sistema de control perfecto e impecable, sería fácil juzgar las políticas migratorias italianas
como un fracaso y su capacidad para controlar los fenómenos migratorios modernos al
borde del colapso. Pero por muy grande que sea la brecha entre las promesas y la práctica,
esto no impide, o no debe impedir, observar la situación desde otro punto de vista más
realista, el que analiza si ha habido cambios en el fenómeno observado en correspondencia
con las políticas adoptadas, y si estas son más o menos capaces de hacer frente a
fenómenos de rápido crecimiento y, lo que es más importante, de rápida evolución de lo que
alguna vez fueron. Más que preguntarnos si los controles cumplen sus promesas, en este
libro nos preguntaremos sobre las características y el funcionamiento de estos controles,
nos preguntaremos si han cambiado con el tiempo, y si Italia es diferente a otros países. El
capítulo 1 comienza comparando Italia con otros países europeos de inmigración pasada
(Francia, Reino Unido, Alemania, Bélgica, Países Bajos, etc.) y reciente (Grecia, Portugal,
España). Esta comparación documenta el peso que tuvo y tiene el entrecruzamiento entre el
período histórico específico y el ciclo migratorio, es decir, la etapa de desarrollo de los
sistemas migratorios, en la definición de las características de las políticas, incluso más que
el clima de opiniones públicas y la color político de los gobiernos. La principal conclusión es
que la historia de las políticas migratorias europeas muestra que el control de las
migraciones internacionales se ha logrado mucho más de forma inclusiva -regularizando a
gran número de extranjeros irregulares- que de forma represiva, castigándolos con la
expulsión o la prisión. En cambio, los siguientes capítulos estarán dedicados a la discusión
de las diferentes formas que han tomado las estrategias para contrastar la migración
irregular en Italia. El Capítulo 2 pregunta si han cambiado las políticas con las que se
seleccionan los inmigrantes admitidos a entrar y aquellas con las que se mantiene fuera a
los inmigrantes no deseados, y cómo lo han hecho. Este es un tema crucial. Los intentos de
regular y regir las dimensiones y características de los accesos han entrado en una área
gris, mientras que la capacidad de interceptar llegadas no deseadas ha crecido, pintando un
escenario sin precedentes en nuestro país. El capítulo 3 cuestiona la presencia extranjera
irregular, campo que ha atravesado una época de rápida y decisiva politización y en el que
se ha concentrado la voluntad política de los gobiernos desde hace tiempo, con el efecto de
aumentar considerablemente la capacidad de control de la asistencia irregular; y, sin
embargo, dos limitaciones parecen haber reducido la capacidad del sistema para aumentar
aún más su eficiencia en los últimos años: por un lado, la dificultad de conciliar medidas
efectivas con las limitaciones de los estados liberales en el campo de los derechos civiles y
humanos, por otro lado la renuencia a abordar uno de los principales factores de la
presencia irregular, el mercado laboral indocumentado. El capítulo 4 trata el tema de la
detención administrativa, tema de acalorado debate y controversia en la opinión pública,
pero cuyo papel, funcionamiento y eficacia parecen, al menos parcialmente, distantes de las
opiniones en torno a los centros de detención para la identificación y expulsión de
inmigrantes irregulares. Finalmente, el capítulo 5 utiliza el caso de los aterrizajes de
emergencia que ha afectado a Italia desde febrero de 2011, tras la caída de algunos
regímenes en países del norte de África, para mostrar algunos de los principales factores
que dirigen esta área de políticas y que han influido en la cambio: el sistema de relaciones
internacionales, las instituciones de la Unión Europea, el sistema judicial. Es muy difícil
explicar qué condiciones favorecen ciertos resultados, particularmente en el campo de las
políticas. Además, este libro está escrito por un sociólogo, cuya experiencia en el campo del
análisis de políticas públicas es al menos limitada. En las conclusiones, sin embargo,
intentaré señalar algunas posibles vías de reflexión para comprender de qué pueden
depender los rumbos y efectos de las políticas. El caso italiano muestra que, contrariamente
a una opinión muy común, el color político de los gobiernos tiene solo un efecto modesto
sobre el contenido y la eficacia de las políticas de control migratorio (la cuestión
probablemente sería diferente en lo que respecta a las políticas migratorias). extranjeros,
como los que fomentan o desalientan las naturalizaciones), mientras que el equilibrio entre
instituciones por un lado