Experiencias de participación ciudadana en España. Resultados y límites.

Documento para su presentación en el VIII Congreso Internacional en Gobierno,

Administración y Políticas Públicas GIGAPP. (Madrid, España) del 25 al 28 de
septiembre de 2017.
Autor(es):
Jiménez Romera, Gemma.
Parra Romero, Inés.
Email: jirogem@gmail.com
Twitter: @jirogem

Resumen/abstract:
La participación ciudadana está empezando a ser un tema de interés por parte de la
Ciencia política y de los actores que participan. Esta investigación pretende realizar
un mapa de las experiencias participativas más significativas y de los mecanismos de
participación más usados, siguiendo la clasificación de Gomà y Font, 2001. Para
realizar este análisis se llevará a cabo una revisión bibliográfica de las experiencias
de participación ciudadana más destacadas, realizadas en España desde 1980 hasta
2017. Se pretende detectar también con este análisis, algunos de los límites que se
hayan podido producir en cuanto a los resultados del proceso participativo y en
cuanto al uso de determinados mecanismos de participación.
Palabras clave: participación ciudadana, ciencias políticas, experiencias
participativas, democracia participativa.

Nota biográfica:

Autora: Gemma Jiménez Romera, licenciada en Ciencias Políticas y de la

Administración por la Universidad de Granada, Máster en Género e Igualdad por la
Universidad de Murcia. Actualmente realizando el programa de Doctorado en Ciencias
Políticas de la Universidad de Murcia. Líneas de investigación: Participación ciudadana,
democracia participativa, género e igualdad.

Coautora: Inés Romero Parra, licenciada en Ciencias políticas y de la Administración y

en Derecho por la Universidad de Granada. Máster en Political Research por la
Universitat Pompeu Fabra. Actualmente realizando el programa en Estudios Avanzados
en Derechos Humanos en la Universidad Carlos III. Líneas de investigación: Derechos
Humanos, Género, Comunicación y Liderazgo.
Introducción.

La participación ciudadana ha sido centro de atención por muchos expertos en

las últimas décadas. Esto es debido, entre otros factores, al contexto actual de la política
y la relación, cada vez más lejana, entre ciudadanía y política.

La participación ciudadana se ha tomado por muchos autores como una

“solución” a este distanciamiento y a la desafección política. Esta respuesta, no es
unánime, pero lo cierto es que muchos procesos participativos se han puesto en marcha
con la intención de acercar la opinión de la ciudadana a la gestión política.

Para que se produzca la participación ciudadana, es necesario que existan un

conjunto de herramientas y que se pongan en marcha por parte de los actores
institucionales. También es preciso un ámbito de aplicación, generalmente será en el
ámbito local, y un sistema que lo encuadre y lo refuerce que serán, las normas legales
básicas para la puesta en marcha de procesos participativos.

En la mayoría de países del mundo, la democracia representativa es el sistema

más usado y que mejor resultados ha producido. Se implantó y desarrolló a partir de la
segunda guerra mundial. La instauración de este sistema no estuvo exenta de discusión,
pero finalmente se optó por la democracia representativa, como la mejor y más deseable
forma de gobierno (Webber, 1999).

El cambio de contexto, a nivel social, cultural, económico y político, provocó

una escena diferente donde la democracia representativa ya no ofrecía las respuestas que
se esperaban del sistema. Esto, se produjo de una forma gradual y con distinta
intensidad en función de cada país.

El conjunto de dificultades y déficits por las que pasa la democracia

representativa, es estudiado y puesto en cuestión a partir de los años setenta. Este
proceso es conocido como “crisis de las democracias representativas” (Crozier,
Huntington y Watanuki, 1975), o “promesas incumplidas” de la democracia liberal
representativa (Bobbio, 1996).

En la actualidad, la mayoría de la población de los países donde existe una

democracia representativa, considera este sistema como el mejor. Sin embargo, existen
diferentes encuestas a nivel nacional e internacional, que ponen de manifestó un claro y
creciente descontento de la ciudadanía sobre la eficacia de la democracia representativa,
de sus instituciones y de los actores políticos que las representan.1

Es en este contexto, surge como una de las soluciones entre otras opciones, las
herramientas de democracia participativa, que pretende corregir esos déficits que
presenta la democracia representativa.

La democracia participativa no tiene una definición clara, se aplica por norma

general, a las teorías de democracia que persiguen que la ciudadanía se implique en la
toma de decisiones públicas de una forma más intensa, que en la democracia
representativa (Parés, 2009).

Dentro de las experiencias de democracia participativa es donde, por norma

general, se va a usar la participación ciudadana, como un medio para canalizar la
participación y propiciar un acercamiento entre la ciudadana y la toma de decisiones.
No se pretende acabar con las democracias representativas, se pretende
complementarlas con estrategias de participación ciudadana para que los gobernados se
sientan más cerca de los gobernantes y establecer un sistema que funcione mejor.

La participación ciudadana se puede definir como el proceso de incorporación

activa de ciudadanía al sistema político, incluyendo un conjunto de acciones que tienen
la intención de influir en la elección de gobernantes o en las decisiones de estos (Verba,
Schlozman y Brady, 1995). Pero la participación ciudadana va más allá, existen
mecanismos formales e informales de participación, desde la más común y más
utilizada que sería el voto hasta movimientos sociales, muy reivindicativos en materia
política como por ejemplo el 15M en España.

La participación ciudadana tiene sus defensores y detractores, pero lo cierto es

que su puesta en práctica ya está generando resultados observables y medibles. La
importancia de esta investigación no es tanto, los resultados de esta participación, sino
el camino por el cual se ha logrado. La puesta en marcha de ciertas herramientas de
participación ciudadana, con la intención de mejorar la relación de la ciudadanía con la
política y escuchar y atender sus necesidades, ya es una realidad.

Esta investigación se va centrar en la recopilación de las experiencias y procesos

participativos llevados a cabo desde 1980 hasta la actualidad, destacando las

1
Encuesta Social Europea (2012-2014).
experiencias participativas más importantes, y detectando, si hubiera, errores o
limitaciones en esos procesos. Para ello primero se definirá que concepto de
participación ciudadana vamos a considerar para este estudio y la clasificación de
mecanismos participativos que existe. Tras esto, se expondrán los procesos
participativos más destacados y su recorrido.

Breve apunte metodológico.

La participación ciudadana es difícil de analizar, existen conceptos diferentes

que pueden ir en diferentes direcciones y configurar unas estrategias de actuación u
otras. Existen muchos mecanismos de participación ciudadana y el uso de uno o de otro
estará determinado por el contexto en el que se desarrollan las iniciativas participativas.

Al ser un fenómeno difícil de entender, nos debemos basar en la bibliografía

sobre la materia, el marco legal que la ampara y las experiencias que ya se han puesto
en marcha en este sentido.

Esta investigación pretende realizar un mapa de las experiencias participativas

más significativas y de los mecanismos de participación más usados, siguiendo la
clasificación de Gomà y Font, 2001. Para realizar este análisis se llevará a cabo una
revisión bibliográfica de las experiencias de participación ciudadana más destacadas,
realizadas en España desde 1980 hasta 2017. Se pretende detectar también con este
análisis, algunos de los límites que se hayan podido producir en cuanto a los resultados
del proceso participativo y en cuanto al uso de determinados mecanismos de
participación.

Para llevar a cabo este análisis, en primer lugar, se van a describir los
mecanismos existentes y tras esto se va a realizar una revisión de fuentes secundarias,
tales como documentos oficiales y bibliografía específica sobre textos básicos de
participación ciudadanía, desde los más antiguos a los más recientes, procurando
mostrar todas las posturas encontradas. Junto con esta revisión bibliográfica se
utilizarán datos obtenidos de organismos y entes oficiales y se realizará una
interpretación de estos datos en relación a la materia de estudio.

Se pretende por medio de este análisis poner de manifiesto la diversidad de

experiencias participativas que ya se han puesto en marcha en España, y también
mostrar su recorrido.
La participación ciudadana: Conceptos y factores que influyen en ella.

La participación ciudadana no tiene un concepto claro e inequívoco, su

definición dependerá en cierta medida de los componentes, actores y contexto en el que
se realice la participación.

Podemos entender la participación ciudadana como “todas aquellas prácticas

políticas y sociales a través de las cuales la ciudadanía pretende incidir sobre alguna
dimensión de aquello que es público” (Parés 2009, 17). Este concepto es muy amplio,
pero ya apunta dos propiedades básicas de la participación ciudadana. La primera sería
que uno de los actores principales es la ciudadanía, en este caso como sujeto activo, y en
segundo lugar, que el objetivo de la participación es intervenir en lo público.

Para esta investigación el tipo de participación ciudadana que se va a tener en

consideración, es la participación ciudadana institucional, es decir, la participación que
realiza la población por medio de los canales institucionales dedicados a ello. Cabe
destacar que existen otras formas de participación, pero que se ha decidido no analizar.

Dentro de este esfuerzo por matizar el concepto de participación ciudadana,

podríamos clasificarla en dos tipos en función de cómo se desarrolle:

- Participación ciudadana institucionalizada: Este tipo de participación se

caracteriza porque su acción está contenida dentro de un marco legal y
normativo vigente en el Estado donde se desarrolla la participación. Los
actores principales serían las instituciones y los gobiernos, de ellos nacería
la iniciativa participativa.
- Participación autónoma: En este caso la ciudadanía se organiza para
participar sin que la iniciativa parta las instituciones y los gobiernos y
generalmente tampoco se usan los mecanismos previsto legalmente para
articular la participación (Ziccardi, 1998).

La participación ciudadana institucional, que será objeto central de esta

investigación, también puede ser definida como “todas aquellas prácticas en las
cuales la administración juega un papel relevante, bien porqué es quien ha tomado la
iniciativa de llevar a cabo una determinada práctica o bien sea porque, aunque la
iniciativa no haya sido institucional, la administración ha adoptado una posición de
liderazgo y de compromiso con esa experiencia participativa” (OIDP, 2007).
 No se analiza en este estudio las formas de participación no institucionales
porque las que nos interesan son las que tienen una iniciativa institucional, ya que han
sido las que más se han desarrollado en España. Esto no supone que no existan otras, de
hecho, una de las más destacadas fue el movimiento 15M, un movimiento social que
consiguió establecerse en el tiempo y que algunos partidos políticos tomaran iniciativas
de cáliz más participativo.

Podemos considerar que la participación tiene dos características básicas: puede

considerarse una forma de acción política y trata de acciones que, siendo ejercidas por
la ciudadanía que no forma parte del ámbito de toma de decisiones, sí influye sobre
éstas (Navarro, 1999). Por lo cual, el análisis debe ser también en función de estas dos
características.

A priori, la participación ciudadana ha resultado ser una herramienta muy útil

para canalizar las peticiones y necesidades de la población que participa, sin embargo,
esta participación, o más bien el uso de ella, puede tener un lado negativo. El concepto
de participación ciudadana puede ser usado como un concepto “atrapa-todo” (Ruano de
la Fuente, 2010) por ello es indispensable, definir bien el término y los componentes de
la participación ciudadana. Será necesario matizar tanto el ámbito en el que se participa,
como el tipo y nivel de la participación.

La participación ciudadana tiene también una serie de problemas en su puesta en

práctica. Entre ellos, cabe destacar la denominada “paradoja democrática de la
participación”, la cual consiste en que mientras por una parte se alienta una
participación que vaya más allá de la electoral, incluso cuando esta se consigue, los
gobiernos actuales suelen apoyarse sólo en la participación electoral para tomar la
mayoría de las decisiones (Navarro, 1999).

Dentro de los problemas que puede tener la participación ciudadana también

encontramos el problema que se puede derivar de un mal uso político de la
participación. Así lo afirma Ruano de la Fuente (2010, 97)2 “los propios responsables
políticos pueden aprovechar esta confusión y la ambigüedad de enfoques e instrumentos
para rentabilizar los elementos simbólicos ligados a la participación” hace referencia al
mal uso de la participación ciudadana por parte de los responsables políticos y ante esto
encontramos una difícil solución, ya que si son los responsables políticos los que tienen

2
Ruano de la Fuente en: Revista Política y Sociedad, 2010.
que promover la participación ciudadana, también son los que pueden hacer un mal uso
de ella.

Visto lo cual, la participación ciudadana tiene partes muy positivas, pero

también negativas, quizás lo más relevante sea tratar la participación ciudadana en
función de sus mecanismos y su contexto de aplicación.

La participación ciudadana, se da dentro de un contexto determinado, generalmente en

el ámbito local, y está influenciada por un conjunto de factores. Entre ellos, los más
destacados serán:

• Factores socio-económicos3: Son muchos los autores que coinciden en señalar una
serie de variables que determinan la intensidad y el tipo de participación. Edad, género,
nivel de ingresos y nivel educativo son variables de los individuos que tienen influencia
en la forma de participar en los asuntos públicos.

- Edad: Influye en el nivel e intensidad de participación y en las formas. A

priori podría parecer que los jóvenes tienden a participar menos, en la
mayoría de las formas de participación clásica esta afirmación es cierta.
Según los últimos sondeos a la juventud Europea le importa le interesa entre
poco y nada la política4. Siguiendo el mismo informe, el sentimiento que les
inspira sobre la política es sobre todo desconfianza (46,6%). Las formas más
comunes de participación son: Asistir a manifestaciones, comprar ciertos
productos por razones políticas, éticas o para favorecer el medio ambiente,
asistir a una reunión política o a un mitin, y en último lugar enviar mensajes
políticos, SMS, a través del móvil5. Los jóvenes tienden más a una
participación menos institucionalizada, más libre e informal.
- Género: Hombres y mujeres no participan igual. En la investigación llevada
a cabo por Palacios (2007) se afirma que “los hombres participaban hasta
dos y tres veces más que las mujeres en todos los mecanismos
participativos…” Según su investigación existe una gran desigualdad en la
participación, los hombres en general y los que tienen un nivel educativo

3
Kaase (1992), Dalton (1196).
4
INJUVE: Sondeo de opinión “Jóvenes participación y cultura política” 2011.
5
El 45,9% afirman que alguna vez han asistido a una manifestación; el 30,7% alguna vez ha comprado
ciertos productos por razones políticas, éticas o para favorecer el medio ambiente; el 19,5% han asistido a
una reunión política o a un mitin alguna vez; y finalmente solo un 8,2% ha enviado mensajes políticos,
SMS, a través del móvil etc., alguna vez. INJUVE 2011.
 más alto, participan más. Aunque estas diferencias cada vez son más
reducidas, aún son persistentes.
- Nivel económico: Esta variable quizás sea una de la que menos incidencia
tenga dentro de la participación, aunque parece que existe una tendencia a
relacionar mayor nivel económico con mayor nivel de participación.
Investigaciones llevadas a cabo como las de Verba (1995) revelan que la
participación política convencional se relaciona positivamente con la
estratificación social. Así mismo, existen una relación directa entre mayor
nivel de ingresos y más participación de tipo convencional. Al igual que el
nivel educativo, podemos ver con el cambio de contexto de la política actual,
que personas con un nivel educativo alto y con unos ingresos altos,
participan menos y de forma no convencional. Aunque esta no es la norma
general es relevante tenerlo en cuenta.
- Nivel educativo: El nivel educativo influye en el conocimiento que una
persona tiene sobre el sistema y en las posibilidades que tiene de incidir en
este. Aunque en las últimas décadas esta tendencia es menos visible, parece
contrastado el hecho de que a mayor nivel educativo mayor participación.
También existen estudios que relacionan la participación no convencional
con un mayor nivel educativo (Kaase, 1992) ya que mayor nivel educativo
puede crear a su vez un mayor escepticismo político. Dicho lo cual, el nivel
educativo sigue siendo importante en cuanto a la intensidad de la
participación, pero no lo es tanto en cuanto a las formas de participación.
• Ideología política: Influye en la intensidad y las formas de llevar a cabo y canalizar la
participación ciudadana. En este caso existen estudios más que avalados que determinan
que los partidos que se encuentran a la izquierda ideológica, apuestan más por la
innovación democrática, y esta innovación lleva consigo la implantación de nuevas
formas de participación ciudadana (Giddens, 1998; Blanco y Font, 2005).
Como podemos ver todos estos factores tienen un efecto en la participación, pero
ningún de ellos es determinante.

De hecho, existen algunos estudios que aportan una perspectiva en la

participación ciudadana, apostando por los sesgos que se dan en la participación y cómo
personas que a priori tienen todas las características y medios para participar, no lo
hacen. Se ha podido también, constatar en ciertas investigaciones6 que si bien, las
herramientas de participación ciudadana crean implicación en la ciudadanía, la
evaluación de estas estrategias indica que el perfil de persona que participa suele ser el
mismo.

Otro factor que será relevante sin duda, es el ámbito en el que se realiza la
participación. Aunque se puede dar participación en todos los niveles, la gran mayoría
de los autores coinciden en que el ámbito local, es más apropiado. El ámbito local es el
más cercano, por lo que la ciudadanía se siente más identificada con este que con el
ámbito autonómico, estatal o supraestatal y es uno de los lugares más idóneos para la
extensión de las redes sociales (Mutti, 1992). Es ámbito de descentralización tiende a
ser más flexible a las exigencias de la ciudadanía ya que puede participar de forma más
directa pues tiene los órganos de toma de decisiones a su alcance. Esto supone también
poder de influencia y la capacidad de construir un capital social más activo (Subirat,
2002; Colino, 2002).

Es por ello que la mayoría de estrategias de participación ciudadana se han

llevado a cabo en el ámbito local. También podemos denominar estos intentos como
innovaciones democráticas. Estas son experiencias que han ido generando espacios de
participación ciudadana en los círculos de toma de decisiones y de poder, y
generalmente están conectados con gobiernos locales (Goma y Rebollo, 2001).

Como se puede comprobar en lo expuesto, la participación ciudadana es difícil

de definir y también difícil de acotar, esto ha llevado a algunos autores 7 a realizar
investigaciones sobre el lado “pernicioso” de la participación ciudadana, afirmando que
la difícil conceptualización y una mala definición de los límites de esta participación
puede propiciar el mal uso, sobre todo de índole político de la participación.

Es por ello que las experiencias participativas se deben realizar con cuidado,
definiendo bien que se considera participación y sus prácticas, y realizando un proceso
transparente y abierto. Se debe tener un control absoluto y riguroso desde el
planteamiento inicial del proceso participativo hasta su implementación y será
primordial una posterior evaluación.

6
Los estudios a los que se hace referencia son, entre otros, a los llevados a cabo por Clemente Navarro y
Parés.
7
Ruano de la Fuente en: Revista Política y Sociedad, 2010.
 Para que la participación se lleve a cabo es necesaria una iniciativa política y
social, pero también será necesario un marco jurídico que encuadre toda la participación
y que habilite canales oficiales para su realización. Este marco jurídico en España está
muy definido, teniendo en cuenta los distintos niveles legislativos encontramos
alusiones y normativa de referencia en participación ciudadana en:

- Constitución Española: se contempla en el artículo 9.28 el texto

constituyente deja clara la nueva etapa social, política y jurídica en la que
España se va a embarcar, siendo relevante que la participación se contemple
en un artículo del título preliminar. También cabe destacar el artículo 129.19
haciendo referencia en este caso a la necesidad de establecer un desarrollo
legislativo sobre participación.
- Estatutos de Autonomía: Actualmente casi todos los Estatutos de Autonomía
contemplan una parte dedicada a la participación ciudadana. Aunque su
posterior desarrollo es desigual, existe en marco jurídico por el cual
implementar estrategias de participación ciudadana.
Si tenemos en cuenta que casi todas las estrategias de participación ciudadana se han
desarrollado en el ámbito local, cabe destacar también el marco jurídico local con:
- Ley 7/1985, del 2 de abril, Reguladora de Bases de Régimen Local (LRBRL
en adelante): Esta ley es básica para el ordenamiento jurídico español ya que
regula el ámbito local. El Título V, Capitulo IV titulado “Información y
participación ciudadanas” es el más relevante en esta materia junto con el
artículo 18.1.b10 éste artículo establece la participación como un deber y un
derecho. Encontramos en el Título V una regulación en muchos ámbitos, en
el artículo 69.111 se afirma que las corporaciones locales deben facilitar la
información y participación de todos los ciudadanos. Este artículo también

8
Artículo 9.2 de la Constitución Española: “Corresponde a los poderes públicos promover las
condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y
efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos
los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.”
9
Artículo 129.1 de la Constitución Española: “La ley establecerá las formas de participación de los
interesados en la Seguridad Social y en la actividad de los organismos públicos cuya función afecte
directamente a la calidad de la vida o al bienestar general”.
10
Artículo 134.a Estatuto de Autonomía de Andalucía: “La ley regulará: La participación de los
ciudadanos, directamente o a través de las asociaciones y organizaciones en las que se integren, en los
procedimientos administrativos o de elaboración de disposiciones que les puedan afectar”.
11
Artículo 18.1.b: “Son derechos y deberes de los vecinos: Participar en la gestión municipal de acuerdo
con lo dispuesto en las leyes y, en su caso, cuando la colaboración de carácter voluntario de los vecinos
sea interesada por los órganos de gobierno de la administración local”.
 es relevante pues en su punto número dos supedita la participación
ciudadana a la participación política. También en los diferentes artículos de
este título se les reconoce a los ciudadanos el derecho de participar en la
gestión municipal.
- Reglamentos de participación: Este tipo de legislación emana del poder
local. Es por ello que es la más cercana a la ciudadana. Casi todos los
municipios españoles cuentan con Reglamentos de Participación. Pero que
exista una norma jurídica no quiere decir que se aplique. En muchos
municipios se legislo por medio de estos reglamentos, pero después no
existió iniciativa política ni ciudadana para implementar dinámicas de
participación.
Como se puede denotar, que existan normas jurídicas que amparen y que
legislen sobre participación no quiere decir que la participación se lleve a cabo. Es el
caso de muchos lugares donde la participación se puso por escrito, pero no se llevó a la
práctica. Aun así, esta investigación versa sobre los procesos participativos que se han
llevado a cabo, que cabe destacar que son diversos en número y en forma. Para ello, el
siguiente epígrafe se centrará en exponer los mecanismos de participación que existen y
las experiencias participativas más destacas en España.

Mecanismos de participación.

Actualmente nos encontramos en una etapa más avanzada de la participación, la

puesta en práctica de la participación ciudadanía por parte de la administración local es
muy diversa, existen una pluralidad de medios, canales, instituciones, actividades y
espacios que resulta complicado un análisis al por menor. Para facilitar el entendimiento
de todas estas experiencias y herramientas de participación se seguirá la clasificación
llevada a cabo por Gomà y Font (2001). La tipología propuesta describe y sistematiza
las experiencias de participación ciudadana que se han llevado a cabo. Para realizar su
clasificación, usan como variables más importantes la base de la participación y por otro
lado la fase en la que podemos encontrar en proceso en referencia a la actuación
pública.
 Tabla 1:

Participación
Participación de base asociativa Participación de base personal
mixta
De carácter De carácter De tipo
De tipo extensivo
sectorial territorial intensivo
- Fórums y - Consejos - Planes - Fórums - Asambleas
Participación
Mesas consultivos de Estratégicos temáticos
en Diagnóstico
sectoriales de Entidades a - Círculos de - Audiencias
de Problemas
Entidades escala de - Procesos Estudio
y en
barrio, distrito, participativos - Conferencia de - Teledemocracia
Formación de
ciudad temáticos: AL- consenso
la Agenda
21, PEC
- Consejos, - Consejos - Consejos - Presupuestos - Referéndum

Participación Comisiones y Municipales de territoriales participativos

en la Ponencias Barrio o mixtos. - Jurados - Consultas

Formulación Sectoriales de Distrito con ciudadanos populares

de Políticas y Entidades presencia - Jurados - Paneles

en la Adopción asociativa ciudadanos ciudadanos

de Decisiones - Planes mixtos - Encuestas

- Teledemocracia
Integrales deliberativas
local
Participación - Gestión - Gestión - Gestión - Gestión por - Coproducción
en la Gestión asociativa de asociativa de compartida de voluntariado personalizada de
de servicios Centros Cívicos servicios: de servicios y servicios
Equipamientos municipales entidades y programas
y Servicios voluntariado municipales
Fuente: Gomà y Font (2001)
Con la base de participación hacen referencia al sujeto o entidad que participa, por
ello nos encontramos con:
- Participación de base asociativa: Los mecanismos de participación están
articulados de forma que solo pueden acceder a ellos la ciudadanía que está
organizada. Pueden ser de carácter sectorial o de carácter territorial.
- Participación mixta: Son mecanismo que pueden ser usados tanto por
ciudadanos organizados como individuales.
- Participación de base personal: En este caso los mecanismos estarían
habilitados para la participación de todos los ciudadanos a título individual. Puede ser
de tipo intensivo o de tipo extensivo.
 El segundo criterio contempla las fases de una política pública en la que
pueden intervenir, estaría más ligado al “cómo” de la participación. Sabiendo la parte
en la que pueden incidir los ciudadanos y los mecanismos que pueden usar para ello,
también es más fácil comprobar su aplicación y realizar evaluaciones.
Como se puede observar en la tabla existe un conjunto muy amplio de
mecanismos que se pueden aplicar. Sin ser una lista cerrada, lo cierto es que contiene
todas las herramientas que se han llevado a la práctica hasta ahora.
Todos estos mecanismos no se han aplicado en España, aunque existe una
diversidad bastante amplia.

Experiencias participativas más destacadas en España.

Como se ha comentado anteriormente España es un país muy fértil en cuanto
a participación ciudadana. La forma de abordar esta participación por los entes
locales ha sido muy variada, y el resultado de los procesos participativos también.
Aun así, cabe destacar la iniciativa política existente, ya que es un factor principal
para la realización de experiencias participativas, también es cierto que en muchas
ocasiones esta iniciativa política no ha ido acompañada de acción por lo que se han
proyectado procesos de participación ciudadana que han fallado por la falta de
presupuesto o de personal técnico que se haga cargo.
En España, como en todos los países, es muy relevante el contexto. Se debe
tener presente será en 1977 cuando se produzcan las primeras elecciones
democráticas tras la dictadura. Si bien es cierto, que en los años 80 muchos países
comenzaron a desarrollar procesos participativos con diversos fines, en esa década
España estará más centrada en la recuperación de los derechos básicos de ciudadana
y en la reconstrucción de un modelo democrático fuerte. Aun así, a partir de
mediados de los 80 se pueden ver algunas iniciativas que luego se desarrollaron como
participación ciudadana (Navarro, 2000).
De todos los mecanismos participativos expuestos anteriormente en España se
han usado principalmente: Procesos participativos temáticos como Agendas 21;
Consejos sectoriales de barrio o de distrito; Jurados ciudadanos; Presupuestos
participativos; Encuesta deliberativa; Referéndum. Estos mecanismos rara vez se han
usado de forma aislada, combinado en muchos casos varios mecanismos en una
misma temática participativa. Ejemplo claro de esto es nuestra primera experiencia
expuesta.
 Si bien, como se comentaba existen muchas experiencias de participación
ciudadana cabe destacar algunas sobre todo por su desarrollo y recorrido.

1. Puente Genil12: Este municipio se encuentra en Córdoba. Desde que se redactó

el Reglamento de participación ya se tuvo en cuenta a los ciudadanos para su
elaboración. Con este Reglamento se establecieron los órganos de participación
ciudadana entro los que destacan el Consejo Local de Participación Ciudadana
concebido como un órgano de participación, información, control y propuesta de
asuntos referidos a todo el municipio. También se constituyeron ocho Consejos
Sectoriales de carácter consultivo.
En 2001 se puso en marcha la primera experiencia de participación por medio de
presupuestos participativos. El gasto puesto a participación ciudadana constituía
aproximadamente el 25% del presupuesto municipal. Esta primera experiencia
no fue del todo satisfactoria registrándose bajas tasas de participación y poco
interés en general. En 2002 se plantea una segunda experiencia, en este caso y
corriendo errores anteriores se procuró fomentar la participación de la
ciudadanía por diversas vías entre las que se pueden destacar, una interesante
campaña de publicidad, asambleas informativas y talleres. En este caso el
presupuesto fue aproximadamente de un 30% de los presupuestos generales de
municipio. En esta segunda experiencia los resultados fueron notables en cuanto
a toma de decisiones y participación. Es un ejemplo de cómo los procesos de
participación ciudadana pueden mejorarse y orientarse mejor hacia la población
que participa. En la primera experiencia un proceso complicado unido a la baja
información hizo que no fuera satisfactoria, sin embargo, en la segunda
experiencia haciendo más sencillo el procedimiento, con una correcta publicidad
y con una implicación más alta por parte del personal técnico se logró que los
resultados fueran mejores a la primera experiencia.
2. Rubí: Es un municipio que se encuentra en Barcelona. Este municipio ha sido
uno de los que más ha apostado por la participación ciudadana, convirtiéndose
en referencia para muchas de las experiencias de participación posteriores. En
1997 se lleva a cabo en Rubí una experiencia de participación por medio de
jurados ciudadanos/núcleos para decidir sobre los usos del suelo de un gran
espacio que quedaba libre. También se creó el Consell dels Infants que era un
12
Delgado Torres, M; Contreras Novoa, G; Gallego Moresles, A. En Ganuza Fernández, E y Álvarez de
Sotomayor, C. (2003)
 espacio en el cual los niños podían dar su opinión y participar en algunos temas
concretos. Se estableció con colaboración ciudadana un Plan General de
Ordenación Urbanos y también diversos planes estratégicos. Con el uso de todos
estos mecanismos de participación, se emprendió la creación de un modelo de
presupuestos participativos, teniendo como referente la ciudad de Porto Alegre
en Brasil. Su organización y desarrollo es tremendamente complejo en el cual
participan gobernantes, personal técnico, asociaciones y ciudadanos a título
individual. Lo cierto es que estos presupuestos comenzaron con una acogida
humilde pero los pilares estaban bien puestos por lo que la posterior
implementación hizo de esta experiencia una referencia en España.
3. Sant Quirze del Vallès: Este pequeño municipio ubicado en Barcelona también
ha desarrollado experiencias participativas muy destacadas. Entre ellas sin duda,
la más novedosa será experiencia de núcleos de intervención participativa. Esta
herramienta se usó con el objetivo de debatir el Plan General de participación
del municipio. Se llevó a cabo una charla informativa para explicar cómo
funcionaba esta herramienta y posteriormente se seleccionaron a los
participantes. Se formaron cuatro núcleos de 25 personas que a la vez se dividían
en grupos de trabajo rotativos de cinco personas. Estos ciudadanos estuvieron
asistidos por personal técnico. Finalmente participaron 97 vecinos y aunque
antes y durante el proceso existieron problemas tales como problemas de
asistencia de la ciudadana o escepticismo en cuanto a la labor a desarrollar. Los
participantes valoraron positivamente la participación. Esta experiencia
participativa tiene un impacto menor que las anteriores, sin embargo, destaca por
el uso de los núcleos de intervención participativa. Una vez desarrollado el
proceso también se incidió sobre los problemas que hubo en el planteamiento
del mecanismo participativo y durante su implementación destacando la
necesidad de aumentar la confianza de la ciudadana en los resultados de su
participación y aportando más información y publicidad previa al proceso
participativo.
4. Madrid: Se caracteriza por haber llevado a cabo diversas experiencias de
participación ciudadana y haber usado también distintos mecanismos de
participación. Estas formas de participación vienen reguladas por el Reglamento
Orgánico de Participación Ciudadana aprobado en el año 2004, este reglamento
es el desarrollo legislativo que se desprendía del marco legal anteriormente
expuesto. Ya en su exposición de motivos deja claro cuál es su intención: “Con
el presente Reglamento se pretende construir un marco jurídico adecuado a los
objetivos que se persiguen, pero el modelo que se quiere implantar en el ámbito
público tiene que ir más allá del establecimiento de unas normas. Esto implica
que el gobierno local tiene que favorecer las condiciones, mecanismos y
espacios para un ejercicio efectivo de la participación”. A lo largo del texto se
detalla la estructura del modelo participativo en torno a tres órganos: Consejo
territoriales de los distritos, Consejos sectoriales y el Consejo director de la
ciudad.
Aunque estos instrumentos no funcionan de forma muy eficaz en la actualidad,
cabe destacarlos pues son mecanismos que existen y que están a la disposición
de la ciudadanía.
Fuera de estos órganos institucionalizados y permanentes se han llevado a cabo
diversos procesos de participación, como consultas ciudadanas, por ejemplo,
pero la participación en este tipo de instrumentos ha sido muy baja. También se
han llevado a cabo procesos participativos encuadrados dentro de la Agenda 21,
programa ya expuesto, aunque la participación ha sido baja e inconstante.
En los años en los que gobernó el PP con solvencia suficiente tanto las políticas
de participación como las relaciones con las asociaciones se mantienen en un
segundo plano. Sin embargo, con la llegada de Ruiz Gallardón primero a la
Alcaldía y posteriormente a la Presidencia de la Comunidad Autónoma esta
tendencia se corrige. Se acercó a las asociaciones y movimientos vecinales y
mantuvo reuniones con la Federación Regional de Asociaciones de Vecinos de
Madrid y tuvo en cuenta la opinión de las organizaciones para la elaboración del
Reglamento de Participación de 2004.
Con las elecciones municipales de 2015, se abre otro campo político totalmente
diferente al existen hasta el momento. Un partido nuevo, Ahora Madrid, con una
mujer a la cabeza, Manuela Carmena es elegido para gobernar en el
Ayuntamiento de Madrid.
Este nuevo partido político recoge muchas de las ideas, e incluso de las
personas, que estuvieron presentes en los movimientos sociales del 15M. En
estos movimientos concretamente, se exigía a la clase política más participación
ciudadana. Aunque este gobierno apenas lleva un año de rodaje, sus intenciones,
al menos literales son apostar por la participación ciudadana. En las áreas
 temáticas nuevas del ayuntamiento, se puede ver cómo este gobierno tiene sus
vistas puestas en la participación ciudadana. Desde esta área, y en vinculación
con otras están poniendo en marcha algunos proyectos de participación
ciudadanía que resultan, cuanto menos, novedosos en esta ciudad. Entre los
proyectos llevados a cabo encontramos la iniciativa de Decide Madrid. Esta
iniciativa, se basa en la intención de poner a la ciudadanía como centro de las
decisiones políticas, destinando 60 millones de euros del presupuesto a los
asuntos que importan y conciernen a los que viven en esta ciudad. Este proyecto
tiene varias partes, por un lado, presupuestos participativos donde la ciudadanía
puede elegir, dentro de unas opciones propuestas, cual consideran mejor.
5. Barcelona: Sus experiencias de participación ciudadana y sus diversos
mecanismos también son muy destacables. Barcelona comenzó su andadura en
la participación con el proceso de Agenda 21 en 1998 constituyendo el Consejo
Municipal de Medio Ambiente y Sostenibilidad de Barcelona. En el proceso que
concluyo con el Compromiso Ciudadano para la Sostenibilidad hubo
participación ciudadana en diversas etapas, se incluyeron herramientas como
grupos de trabajo, foros temáticos y foros territoriales. El proceso participativo
llevado a cabo uso un plan de comunicación por medio del cual relacionaba las
iniciativas ciudadanas con el conjunto de la ciudad y no con el ayuntamiento.
Participaron 120 personas entre representantes de instituciones, sindicatos,
universidades, empresas y un grupo de expertos. Se llevaron a cabo tres sesiones
plenarias y setenta sesiones de los grupos de trabajo. Si bien, debido a la gran
población que tiene Barcelona se hizo imposible contar con una muestra
representativa e implicar a todos los ciudadanos, los resultados fueron positivos
relacionando a diferentes actores que de otra forma hubiera sido difícil y
finalmente realizando el texto del Compromiso Ciudadano para la Sostenibilidad
(Diputación de Barcelona, 2003).
6. Referéndum: España cuenta con tres experiencias a nivel nacional desde la
entrada en la democracia. Esta experiencia es el referéndum y versaron sobre:
- Referéndum para la ratificación de la Constitución Española. Llevado a cabo el
6 de diciembre de 1978. La pregunta concreta que se le planteo a la ciudadanía
fue ¿Aprueba el Proyecto de Constitución? La participación sobre la población
total fue del 67,11% y se aprobó con un 88,54% de votos afirmativos. Este fue el
 primer referéndum democrático y para muchos supuso la primera forma de
participación ciudadana.
- Referéndum sobre la permanencia de España en la OTAN. Se llevó a cabo el 12
de marzo de 1986. Este referéndum fue controvertido tanto en la forma de
realizar la pregunta como en la postura del gobierno de España. La pregunta fue:
¿Considera conveniente para España permanecer en la Alianza Atlántica en los
términos acordados por el Gobierno de la Nación? La participación sobre la
población total fue de un 59,4% de los cuales un 52,5 fueron afirmativos y un
39,8% votaron no. Finalmente, sin estar exento de polémica política y social, fue
aprobado.
- Referéndum sobre la Constitución Europea en España: Fue realizado el 20 de
febrero de 2005 y es el último realizado hasta la actualidad. La pregunta
planteada en este caso fue: ¿Aprueba usted el Tratado por el que se establece una
Constitución para Europa? Los datos de participación fueron de un 42,3% de los
cuales el 76,1% fue afirmativo.
Estos tres referéndum son diversos entre sí, pero destaca que el referéndum
como herramienta es usada escasamente y que la participación en este tipo de
mecanismos ha ido decayendo. Sin embargo, es de los pocos mecanismos
donde, aunque la participación sea baja, es vinculante en la mayoría de los casos.
Todas estas experiencias tienen puntos en comunes y también muestran algunas
limitaciones.
En el caso de la participación ciudadana uno de los límites que suelen encontrar
casi todas las experiencias de participación ciudadana, es la baja participación de
ciudadanos individuales o incluso poca implicación por parte del tejido asociativo. Por
las experiencias expuestas resulta claro que es si el proceso participativo es complejo
desalienta al ciudadano. Se debe tener en cuenta que no siempre la ciudadanía está
formada e informada para opinar. Por otro lado, nos encontramos con la figura de la
ciudadanía escéptica, hay parte de la población que no participa pues considera que su
participación no va a cambiar las cosas. Existen algunos sectores de la población que
participan menos por sus características concretas, esto sumado a que casi siempre
participan las mismas personas o colectivos que tienden a la participación hacen
complicado la incorporación de nuevos perfiles participativos.
En el lado del personal técnico y político, se deben hacer dos esfuerzos
importantes, por un lado, simplificar los mecanismos lo máximo posible y por otro
publicitar e informar a la ciudadana de forma que llegue a toda la población potencial y
no solo a núcleos concretos de población.

Conclusiones.
A lo largo de esta investigación se conceptualizado la participación ciudadana y
sus principales mecanismos y se ha puesto en relación con las experiencias más
destacadas en municipios y ciudades españolas.
Aunque existen ya experiencias suficientes de participación ciudadana, lo cierto,
es que la mayoría de estas experiencias aun no tienen un rodaje suficiente como para
determinar de forma taxativa si están arrojando los resultados que se esperan o no. Pero
en la mayoría de los casos se pueden detectar algunas limitaciones importantes que
pueden ser corregidas mediante las herramientas adecuadas.
La participación ciudadana tiene una dualidad interesante, a priori puede parecer
que el hecho de que exista participación ciudadana es positivo para la ciudadanía en
general y para los gobernantes, reduciendo la distancia entre ambos actores y
propiciando un modelo más democrático. Sin embargo, en algunas ocasiones procesos o
experiencias participativas pueden también ser usadas como “arma” política para tomar
decisiones bajo la legitimidad que le da la ciudadana. Para evitar este uso, es
conveniente que exista un acuerdo con las fuerzas políticas y sociales del municipio
antes de emprender procesos de participación ciudadana, del mismo modo, es necesario
que exista una formulación correcta del proceso y que se establezcan unos límites claros
en cuanto a procedimientos y repercusiones.
Por otro lado, en la mayoría de las experiencias participativas llevadas a cabo,
las tasas de participación no son muy altas. Generalmente, las personas o grupos que
participan tienden a ser los mismos que ya participaban o que ya tenían voz. El gran reto
por tanto es, que las personas y grupos que no participen lo hagan. Para ello se debe
llevar a cabo un análisis previo de la población e intentar realizar estrategias
encaminadas a que esos grupos o personas individuales que no participan lo hagan.
También es importante que la participación tenga unos resultados concretos y no se
difumine en procesos burocráticos o políticos ajenos a la mayoría de la ciudadana. Si los
resultados se pueden ver claramente es más probable que se animen más personas a
participar, pues sienten que su opinión importa y que pueden cambiar cosas.
En cuanto a la ciudadanía también es muy relevante la necesidad de que se informe por
los canales adecuados, en algunas ocasiones la participación sin la información
necesaria puede llevar a que un proceso participativo fracase, es necesario informar a la
población y hacerlo por los canales más adecuados en función del perfil participativo.
Para concluir, durante este documento se ha dejado patente la necesidad de una
buena formulación del proceso participativo y una correcta implementación, pero lo que
se suele olvidar en muchas experiencias o procesos participativos es la necesidad de que
exista una evaluación. La evaluación en cualquier política pública es fundamental al
igual que cuando se pretende llevar a cabo una experiencia participativa. La evaluación
nos puede arrojar luz sobre algunos sesgos que no se habían contemplado previamente,
o sobre cómo se puede mejorar el proceso en una segunda etapa. Muy ligado a la
evaluación está también la transparencia, un proceso participativo debe ser transparente
desde su formulación, su implementación y sus resultados. Si es proceso es transparente
tiene muchas más posibilidades de existo.

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