CAPÍTULO VIII

LA BÚSQUEDA, LARGA E INCONCLUSA, DE UN

NUEVO MODELO
(1981-2014)

José Antonio Ocampo Gaviria

Carmen Astrid Romero Baquero l
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EL PERÍODO que ha transcurrido desde 198o ha tenido dos

características sobresalientes. La primera es el profundo cambio en la
relación entre el Estado y el mercado. Tras esta evolución subyace,
corno veremos, una pugna entre dos concepciones diferentes de la
acción del Estado. La segunda es la transformación sustancial de la
estructura productiva y de las formas de inserción del pais en la
economía mundial, en medio de un crecimiento económico mucho
más lento e inestable de lo que había sido típico en la fase anterior de
industrialización e intervencionismo estatal. A su vez, estas
características están estrechamente relacionadas con importantes
cambios en el escenario económico internacional.
Este capítulo analiza el conjunto de transformaciones de la
economía colombiana durante estos años. La primera sección analiza
el debate entre las concepciones sobre el papel del Estado. La segunda
enfoca su atención en las grandes tendencias del crecimiento, la
estructura productiva y los cambios demográficos. Como el núcleo del
intervencionismo estatal, que había surgido desde los años 193o, se
había concentrado en los sectores externo y financiero, la apertura
económica enfocó su atención en ellos. En el sector financiero ya se
habían dado algunas transformaciones importantes en la década de

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 1970, a las cuales se agregaron reformas adicionales, especialmente
durante los noventa. En el sector externo, por el contrario, los grandes
cambios vinieron con la apertura económica de comienzos de esta
última década y la secuencia posterior de tratados de libre comercio
con países de fuera del área latinoamericana. La tercera y cuarta
secciones analizan los impactos de estas reformas sobre la estructura
de la economía y las características de los ciclos económicos. La quinta
considera el crecimiento del gasto público y los cambios en la
estructura del sector estatal. La última presenta un balance de los
resultados sociales y unas breves consideraciones sobre la violencia y
su relación con el narcotráfico.

Dos CONCEPCIONES DIFERENTES DE LA REFORMA DEL ESTADO

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Según vimos en el capitulo anterior, los vientos de las reformas de

mercado (o "neoliberales", de acuerdo con una de las terminologías en
boga) habían comenzado a soplar sobre Colombia durante los años
setenta, pero sus efectos fueron inicialmente débiles. Los mayores
impactos se experimentaron entonces en el sector financiero. La
liberación comercial fue moderada y el aparato estatal no solo no se
redujo sino que experimentó una nueva fase de expansión. Los años
ochenta fueron de receso e incluso de reversión de estas tendencias,
aunque desde mediados de dicha década, y bajo influencia del Banco
Mundial, se empezaron a adoptar de nuevo medidas de liberación
comercial.
Las reformas de mercado fueron más profundas desde comienzos
de la década de los noventa. La nueva visión, que abanderó la
administración Gaviria bajo el término "apertura económica", señaló
la necesidad de abrir la economía a las fuerzas del mercado para
mejorar la eficiencia y acelerar el crecimiento. La dialéctica entre el

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 proceso de liberalización económica que se puso en marcha entonces,
y que reclamaba menos Estado, y el simultáneo que se inició bajo
influencia de la nueva Constitución, que reclamaba más Estado como
mecanismo para superar la crisis institucional y social, se transformó
en el eje del debate sobre la reforma del Estado en Colombia.
La apertura económica tuvo muchas similitudes con los procesos
de liberalización que experimentaron otros paises latinoamericanos,
así corno con la agenda de reformas impulsada por los organismos
financieros multilaterales bajo el denominado "Consenso de
Washington". Tal vez el elemento que definió más claramente la nueva
visión fue la afirmación del Plan de Desarrollo de la administración
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Gaviria, La Revolución Pacífica, al señalar que existía un excesivo

intervencionismo del Gobierno en la definición de sectores
estratégicos. Reclamaba, por lo tanto, la necesidad de eliminar la
acción del Estado en esta área y orientar su ejercicio a fomentar la
competencia, a través de la desregulación interna y la apertura al
exterior. Esta visión respondió igualmente al llamado a aprovechar las
oportunidades que brindaba la inserción en la economía mundial para
acelerar el ritmo de crecimiento económico, que había perdido
dinamismo desde mediados de los años setenta, cuando culminó el
rápido proceso de industrialización.
En su momento, estas reformas se presentaron corno la superación
del modelo de "sustitución de importaciones". Esta caracterización es,
sin embargo, un claro anacronismo. Según vimos en el capítulo
anterior, desde fines de la década de 1950 existió un claro
reconocimiento de las limitaciones de la sustitución de importaciones,
y dicho modelo evolucionó desde entonces hacia un modelo "mixto",
que combinaba la protección con la promoción de exportaciones y la
búsqueda de un mercado ampliado, especialmente en el marco de la
integración andina. Este "modelo mixto" fue abandonado desde los

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 años setenta. Lo que caracterizó al país con las primeras reformas
adoptadas en dicha década no fue, por lo tanto, la excesiva orientación
hacia el mercado interno, sino la ausencia de una estrategia de
desarrollo o, para ser más precisos, la subsistencia de muchos
instrumentos de la vieja política económica (la protección, los
incentivos a las exportaciones, la intervención en el sector financiero),
pero carentes ya de contenido estratégico. Por lo demás, una política
de inserción activa en la economía mundial no era inconsistente con la
posibilidad de orientar la inversión privada a través de un activo
intervencionismo estatal, corno lo habían demostrado ya las
economías asiáticas más exitosas.
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La visión de los defensores de la apertura económica estuvo

matizada por el llamado a ampliar la intervención del Estado en el
desarrollo social. La Revolución Pacífica señaló incluso que,
comparado con los patrones internacionales, el Estado colombiano era
más bien pequeño. La conveniencia de ampliar el gasto público social
fue apoyada aún con mayor fuerza por la Administración Samper en
su plan de desarrollo El Salto Social. Se tendió así un puente entre las
visiones de la apertura y las que quedaron incorporadas en la
Constitución de 1991.
La nueva carta política siguió una ya larga tradición, que se
remonta a la inclusión de los principios de la intervención del Estado
en la economía en las reformas constitucionales de 1936 y 1968, y al
concepto de la reforma de 1936 según el cual "la propiedad es una
función social que implica obligaciones". La Constitución de 1991
reiteró estos principios y amplió considerablemente las normas
constitucionales sobre intervención estatal. Definió a Colombia como
un "Estado social de derecho" y estableció que los objetivos de la
intervención estatal son "conseguir el mejoramiento de la calidad de
vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades

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 y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano".
Siguiendo estos lineamientos, la Constitución definió en forma
detallada los derechos económicos, sociales, culturales y colectivos —
derechos a la salud, la educación, la cultura y la recreación, a una
vivienda digna, a la seguridad social y al trabajo, fuera de derechos
para grupos específicos— y el título sobre el régimen económico fue
mucho más allá de las normas sobre hacienda pública a las cuales se
había dedicado casi la totalidad del articulado correspondiente en la
vieja Constitución. Estableció también el principio según el cual el
Estado debe promover el acceso de todos los colombianos a la
propiedad y fomentar las formas solidarias y asociativas de ella y la
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participación de los trabajadores en la gestión de las empresas. Creó,

además, un complejo sistema de planeación nacional y regional.
Algunos principios ampliamente defendidos por partidarios de la
apertura económica quedaron también incorporados en la nueva Carta
Política. La autonomía del banco central quedó consagrada, aunque
sujeta al requisito de que sus funciones se ejercieran "en coordinación
con la política económica general". En varios artículos se señaló que el
sector privado podría participar en la prestación de servicios públicos
domiciliarios y sociales e incluso que el Gobierno "enajenará o
liquidará las empresas monopolísticas del Estado y otorgará a terceros
el desarrollo de su actividad cuando no cumplan los requisitos de
eficiencia" (artículo 336). La competencia quedó también consagrada
al establecer que el Estado "impedirá que se obstruya o se restrinja la
libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que
personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado
nacional" (artículo 333).
Así, la apertura económica buscó fomentar las fuerzas del mercado
pero reclamó igualmente la necesidad de aumentar el gasto social. Por
su parte, la nueva Constitución amplió los principios de intervención

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