GOBERNANZA, TERRITORIALIDAD Y DEMOCRACIA

Eduardo Serrano Muñoz

Instituto Ciencias de la Construcción, Universidad de Sevilla.
tatotete@gmail.com
Alfredo Rubio Díaz
Departamento de Geografía, Universidad de Málaga.
arrubio@uma.es

Resumen
Complejidad e incertidumbre presiden los intentos de resolución y gestión de los problemas
derivados de la intensificación conjunta de la globalización y el postfordismo en el orden
territorial y urbano. La gobernanza forma parte de la constelación “conceptual” que, con
marcado contenido polisémico y alto grado de ambigüedad, se aplica en múltiples asuntos ya
sea como forma de creación de horizontes sociales ya como instrumento de gestión a través
de prácticas de concertación entre actores. La comunicación, teniendo en cuenta el interés de
la ponencia por “la gobernanza y su reflejo en las nuevas estrategias de promoción y
ordenación”, se especifica como genealogía del concepto de gobernanza, análisis de su
difusión y paulatina adscripción a los ámbitos oportunos del territorio y el urbanismo (La
Gobernanza Europea. Un Libro Blanco, 2001) para concluir evaluando sus consecuencias en
el orden del funcionamiento democrático de la sociedad.
Abstract
Complexity and uncertainty preside the attempts of resolution and management of the
problems derived by the united intensification of globalisation and postfordism in the
territorial and urban order. The governance is part of the “conceptual” constellation which,
with a strong polisemic content and a high grade of ambiguity, is applied in multiple issues.
That could be a form of creation of social horizons or a management tool working out through
concertation practices between claimants. Bearing in mind the interest of the conference about
“governance and its reflection upon the new development and zoning strategies”, the present
paper outlines the genealogy of this concept, analyzes its circulation and gradual ascription to
the urban and territorial field (White Book of European Governance, 2001) and finally
assesses its consequences upon the democratic functioning of the society.

1
Palabras clave/Key words: democracia, gobernanza, territorialidad y Estado/democracy,
governance, territoriality and State (Government).

No es nuestro propósito hacer una descripción pormenorizada de lo que creemos que

cubre el macroconcepto gobernanza1, ni proceder a la crítica del mismo o del marco
discursivo donde tal concepto adquiere sentido, por más que consideremos que su debilidad
teórica haga fácil esa tarea2. Entendemos que su interés estriba en su acentuado carácter
pragmático, capaz de proporcionar tanto cobertura ideológica a posiciones políticas
sumamente variadas (desde el conservadurismo neoliberal hasta opciones de izquierda) como
de su aplicación a los campos mas diversos. Pragmatismo que también se debe a su
procedencia, como codificación de las prácticas de gestión de las empresas y a la actividad de
la Administración Pública como respuesta a las crisis del Estado de Bienestar (especialmente
las dimanadas de la Comisión de las Comunidades Europeas, que serán analizadas en el
presente trabajo); e incluso como traducción y asimilación de las profundas críticas realizadas
por el mundo del trabajo y los variados movimientos sociales desde los años 60 (Boltanski y
Chiapello, 2002: 148-152).

1. Las condiciones de la expansión capitalista y las nuevas respuestas tecnológicas

Una genealogía de gobernanza es indisociable del análisis de las mutaciones del
capitalismo. Como es sabido, la expansión del capitalismo se encontró en los años setenta con
uno de esos límites con que regularmente se topa, debido a la inadecuación de los canales de
circulación del capital y de los dispositivos de "realización del valor" (expresión utilizada por
Marx), situados entre los tres subsistemas de la circulación productiva y en el interior de cada

1
Con independencia de que usamos habitualmente una traducción del término inglés governance poco precisa,
algunas de las acepciones posibles de gobernanza son las siguientes: 1. Gobernanza como Estado mínimo, tanto
en términos de estructura como de ejercicio del poder gubernamental no intervencionista. 2. Gobernanza
empresarial (corporate governance), entendida como perspectiva empresarial global, que incluye tanto la idea de
gestión de la empresa como su gobierno. 3. Gobernanza como nueva gestión pública. 4. Gobernanza como
“buena gobernanza”, es decir, suma de principios que han de impulsar el ejercicio del poder político en los
países en vías de desarrollo, que fue la forma inicial de su hacerse presente a través del Banco Mundial. 5.
Gobernanza como sistemas socio-cibernéticos (socio-cybernetic system), es decir, como diseño de una estructura
que emerge en un sistema político social en el que los resultados (outcomes como la ley) lo son de la necesaria
intervención interactiva y los esfuerzos de todos los actores inmersos, sin que se pueda eludir dicha interacción
ni reducirse tales actores. Así, “gobernanza es el resultado de las formas sociopolíticas interactivas de gobernar”
(Koolman, 1993: 658), 6. Gobernanza como redes autoorganizadas (self –organizing networks). Con ello se
quiere significar que el gobierno no tiene poder suficiente para ejercer su voluntad sobre otros actores, puesto
que otras instituciones sociales son autónomas y no son controladas por otros actores ni el gobierno, son libres y
responsables. Estas acepciones se han extraído de Rhodes (1996), Koolman (1993) y Cotino (2003).
2
Una consistente crítica de esta supuesta teoría desde la geografía se puede encontrar en Dematteis (2002). Por
otra parte, en el campo jurídico debe consultarse Rhodes (1996).

2
uno de ellos: en la inversión en medios de producción y materias primas, en la producción
propiamente dicha y en la comercialización de las mercancías (Harvey, 1990: 93-95).
Esta crisis es superada adecuando las infraestructuras técnicas y sociales a la aceleración
de la circulación del capital: por un lado el incremento de velocidad a través de canales de
comunicación; y por otro la eficacia de la traducción del valor en los puntos nodales de
cambio de naturaleza de sus vectores. Así tenemos líneas de conexión y nodos que forman
cualquier red: y una aproximación al concepto de red desde una perspectiva no habitual pero
muy útil para entender su funcionalidad al servicio de la dinámica económica del capital.
La mutación reseñada ocurre cuando ya se dispone de las tecnologías convencionales (o
exo-tecnologías3) que permiten el cruce de un umbral de movilidad de las mercancías gracias
al desanclaje respecto el medio físico y social y que comporta lo que se ha denominado
régimen de acumulación flexible. Efectos y causas a la vez es la movilidad creciente de
personas y mercancías. Pero especialmente todo lo que afecta a la información, aprovechando
la oportunidad excepcional que brindan las TIC (tecnologías informáticas y de la
comunicación, competiendo a las primeras la gestión de los nodos, mientras que las segundas
afectan a las líneas de conexión de las redes), haciendo posible una gestión en tiempo real de
los (pseudo)flujos financieros, y pudiendo actuar instantáneamente en cualquier lugar del
globo con escasa dependencia del factor humano. El sector financiero se desterritorializa,
emigra a un nuevo medio territorial (justamente el ciberespacio), que le proporciona una
posición de dominio casi monopólico sobre los estratos que quedan "debajo", dependientes de
la movilidad "lenta" característica del medio urbano (el propio del fordismo).
Pero esto es la parte más conocida, a la que se reduce interesadamente todo, en una
especie de determinismo tecnológico que hace aparecer las formas dominantes de relación
social y de subjetivación como inevitables y hasta naturales. Lo más relevante es, sin
embargo, que al margen de las exo-tecnologías se producen cambios en las inter-tecnologías,
de tipo social y organizativo, y en las intra-tecnologías, relativas a la subjetividad, de la que
esas exo-tecnologías son consecuencias y exteriorizaciones. Son estas in-tecnologías las que
posibilitan las nuevas formas de gobierno, en especial la llamada gobernanza.

2. Expansión objetiva y subjetiva del mecanismo del mercado

3
Las exo-tecnologías son saberes sobre la producción y gestión de objetos instrumentales (materiales o
inmateriales) separables de los agentes humanos. En sentido general pero riguroso esos objetos son las máquinas
de las tres especies conocidas: de primera especie, que transmiten el movimiento (por ejemplo la palanca); las de
segunda especie que lo producen energéticamente (por ejemplo el motor eléctrico); y las de tercera especie,
informacionales o computacionales, que regulan el movimiento (Serrano, 2006: 124-125). Las in-tecnologías en
cambio atañen a todo aquello que es inseparable de agentes humanos concretos.

3
 La desterritorialización mencionada también afecta a ciertas empresas productivas, que
devienen en un nuevo tipo, la empresa que podría llamarse componedora (de flujos
constitutivos de bienes y servicios) que además ocupa una posición privilegiada, en el nodo
intermediario entre capital financiero y agentes productivos.
Eso explica la renovada importancia del mecanismo mercado y de su modo de relación
característico: la competencia; por eso se dice que la producción se horizontaliza, pero sólo es
un espejismo derivado de la fragmentación de la misma en numerosos pequeños agentes
especializados fuera de la empresa componedora que compiten entre sí, restableciéndose la
verticalidad, que ya no es jerárquica e interior a cada empresa sino exterior e inherente a un
mercado en régimen de oligopolio: el mercado penetra profundamente en la producción. La
función componedora no se propone la colaboración entre unidades productivas sino la
coordinación de arriba abajo. Las unidades directamente productivas adquieren autonomía
con tal de que cumplan los objetivos y asuman la política de la empresa principal y también la
nueva forma de composición entre ellas, disciplinadas por el mercado; y esto es válido para
todas las categorías, niveles y sistemas: fábrica toyotista, suministradores de las grandes
empresas de distribución, sistemas de franquicia, redes de colaboradores-testeadores de las
empresas informáticas, el impresionante fenómeno del crouwdsourcing en Internet, etcétera.
Lo anterior compete a las tecnologías sociales o inter-tecnologías, pero igualmente se
producen transformaciones en las intra-tecnologías. Las críticas de los trabajadores y artistas
desde las décadas de los años sesenta y setenta brinda la oportunidad de adoptar valores más
adecuados a las nuevas formas económicas; se trata de una nueva subjetividad, cuyas claves
son flexibilidad, antiautoritarismo, creatividad, autonomía y por supuesto competitividad;
pero el resultado tiene un elevadísimo coste laboral y existencial, pues la precariedad afecta a
la entera existencia del nuevo sujeto social: en vez de neurosis, aburrimiento, inmovilismo
debido a la disciplina impuesta, ahora se instala la angustia por la permanente inseguridad,
interiorizándose lo que en realidad es una problemática social ("los problemas son por tu
culpa"); el éxito del proyecto vital de cada individuo depende sólo de que sea suficientemente
competitivo (Beck 2001: 236, 237, 240 y 242); lo social se reduce a una sopa de individuos
que se perciben mutuamente de modo antagonista, o bien desde la indiferencia4.

4
Esta condición de indiferencia, como sentimiento de extranjería respecto de los otros, fue señalado
tempranamente por G. Simmel en 1903 como constitutiva del individuo metropolitano (Simmel, G.: 1988). Mas
tarde, se desarrolla implícitamente a partir de conceptos tales como sociedad de masas e individualismo de
masas. En este último la extranjería se acentúa: la masa no se manifiesta como tumulto y mediante unos medios
de orientación concretos sino que penetra en “un régimen donde su propiedad de masa no se expresa de manera
adecuada en la asamblea física, sino en su participación en programas relacionados con los medios de
comunicación masivos” (Sloterdijk, J., 2002:16). Aun cuando las posibilidades de análisis y valoración son

4
 Ese condicionamiento de la totalidad del tiempo vital no se limita a los individuos en
cuanto productores: la lógica económica capitalista afecta a todos los ciudadanos. Es el
marketing el saber encargado de ello, el que "construye" consumidores, fundamentalmente
mediante la producción masiva de sentido capaz de proporcionar el ensamblaje o cemento
social desaparecido; con ello adquieren una centralidad estratégica los métodos del binomio
publicidad y marketing, situados en el quicio del dispositivo bipolar producción-consumo: se
esboza ya un biopoder sistemático y deliberado, es decir un condicionamiento de las
conductas de la totalidad de la ciudadanía en función de las estrategias empresariales.

3. Transformaciones en los modos de gestión del Estado.

Sin pretender abordar a fondo la compleja temática de la incidencia en los aparatos del
Estado, basta ahora referenciar tres aspectos fundamentales: las competencias atribuidas al
Estado; el régimen jurídico del mismo; y los cuerpos técnicos que de una manera centralizada
o no han formado hasta ahora los órganos de intervención en el gobierno de la sociedad. Este
último aspecto es particularmente oportuno, puesto que atañe directamente a los geógrafos y a
prácticamente la totalidad de los profesionales de grado universitario. Respecto de estos tres
aspectos apuntamos lo siguiente:
- La conversión en mercancía de cualquier bien tiene como obligada consecuencia que las
tareas de intermediación en regulación social son mercantilizadas; el capital gestiona cada
vez más directamente aquellas tareas del Estado que hasta ahora eran consideradas su
monopolio exclusivo. Algunas de sus competencias biopolíticas5 (salud, atención social,
enseñanza, vivienda, etc.) pasan a ser gestionadas directamente por el capital; y eso aparte
de lo que se efectúa a través de la generalización de la mercancía como vehículo de
relación social.
- Las nuevas condiciones de producción de servicios hacen inútiles los procedimientos
rígidamente predefinidos, estables y permanentes, característicos de lo jurídico de tipo
trascendente. La nueva movilidad implica mayores velocidades pero sobre todo gestión de
la transformabilidad, de las crisis cada vez más frecuentes, surgiendo la necesidad de

múltiples nos parecen significativas y dignas de reflexión las aportaciones del grupo Tiqqun, en la línea de poner
de manifiesto una ontología individual caracterizada por el extrañamiento y el tedio como “la tonalidad afectiva
fundamental” acompañada de un deterioro radical de lo social (Tiqqun, 2005 y 2008).
5
La biopolítica es el arte de gobernar a partir de las condiciones de vida, tanto fisiológica como sociocultural, de
la población. La importante diferencia respecto la política tradicional y todavía convencionalmente vigente es
que no se define directamente por medio de la instancia jurídica. Para una breve y actualizada introducción al
concepto de biopolítica ver Lazzarato 2006.

5
 estrategias no deterministas (para lo que el ordenamiento jurídico de base contractual es
más funcional que el de tipo normativo imperante en la Europa continental6).
- La imposición de la lógica económica convencional supone el fin de la hegemonía de los
técnicos en favor de los gestores de tipo empresarial. Simultáneamente se produce otro
efecto importante: las tareas técnicas, antaño monopolio de los técnicos, van siendo
sobrecodificadas por ellos mismos, lo cual produce la automatización de multitud de
tareas y la consiguiente expulsión de una gran masa laboral anteriormente ocupada en
ello; de esta manera, como parcialmente cómplices de su nueva situación, los expertos se
vuelven dependientes de medios de producción exteriores y ajenos (privatizados a través
de patentes), construidos con las exo-tecnologías (en líneas generales las informáticas
sustituyen a las intra-tecnologías propias de los saberes expertos, mientras que las de
comunicación sustituyen a las antiguas inter-tecnologías con acusados rasgos
colaborativos); los cuerpos técnicos de nivel universitario ahora quedan expuestos a la
proletarización y precarización, sometidos a la coordinación, vigilancia, conducción,
motivación, etc. de los gestores de recursos humanos, supuestamente necesarios para
enfrentar los nuevos entornos de situaciones cambiantes, renovación continua de
instrumentos, métodos y conocimientos, proyectos muy acotados temporalmente, etcétera.
Tampoco podemos olvidar el ambiente social de dura lucha de clases en el cual nació el
posfordismo; por lo tanto no sorprende que la hegemonía del capital financiero, y en general
de cada estrato social sobre el inmediatamente inferior, consolidada a través de las nuevas
condiciones de movilidad (desterritorialización) se trate de reforzar y ampliar por parte de los
sectores beneficiados, persiguiendo, entre otros objetivos, la debilidad de los estratos sociales
y productivos inferiores. Esta dimensión del poder como dominio y sometimiento no puede
ser obviada (como casi siempre se hace al hablar de gobernanza) cuando se indagan las
razones de existencia y persistencia de unas maneras específicas de gobernar. Al respecto no
faltan ejemplos extraídos de la misma práctica de la geografía urbana: por la posición
estratégica del conocimiento no extraña que la distribución espacial de los centros educativos
refleje nítidamente políticas encaminadas a estos objetivos de sometimiento y postración de
clase; es el caso de las políticas actualmente en marcha en Madrid (Rodríguez, 2007b:162),
que por otra parte siempre han existido en la conformación espacial de la ciudad.

4. Mercado y gobernabilidad.

6
Por tanto, y aunque la cuestión requiere un análisis paciente, entendemos que los consensos son formas
especiales de contrato.

6
 Los mecanismos de regulación social (mercado) y de autorregulación individual
(subjetividad posmoderna) aparecen como inmanentes a la sociedad del capital; tanto el
mercado como la condición de "empresario de sí mismo" de cada sujeto son enteramente
funcionales a la dinámica del capitalismo, por lo que su eficacia es máxima. Se justifica así la
incorporación del sector empresarial al modo de gobernar adecuado al posfordismo.
El mercado se postula como el mecanismo de regulación social por excelencia,
promovido por los poseedores del capital, lo cual les proporciona dos ventajas prácticas: la
concentración de poder que se produce en cualquier sistema de individuos en competencia por
recursos escasos cuyas condiciones de partida sean formalmente similares, lo cual favorece a
los que ya tienen un abundante capital (devenir de acumulación); y en segundo lugar porque,
al funcionar automáticamente, exime de la tarea del conocimiento y gestión detallada de una
sociedad de inabordable complejidad (razón adicional por la que se juzgan superfluos e
inconvenientes grandes segmentos de los aparatos administrativos, sean estatales o no).
De ahí el interés en aplicarlo a cualquier ámbito social, aún siendo de difícil traducción a
términos económicos, como el de la salud (Irigoyen, 2007: 22; Leys, 2007: 9), la enseñanza
(Pardo, 2005) o en otro orden de cosas en la gestión de las externalidades sociales y
medioambientales. Pero esto tropieza con nuevos e infranqueables límites: así el problema de
la comensurabilidad de valores (puesto en evidencia por la economía ecológica, pero
igualmente problemático cuando se trata de la subjetividad humana) e incluso la inviabilidad
del fundamental principio de la economía académica de la imputación separada7 (Castoriadis,
1999: 76). Por ello otra solución expeditiva es que se niegue razón de ser a la propiedad del
común (aquélla que no es de titularidad privada ni tampoco de las Administraciones
Públicas), dado que es difícilmente cuantificable en términos monetarios.
La doctrina de gobierno que toma como modelos básicos la regulación pretendidamente
automática del mercado y los métodos empresariales incurre en toda clase de reduccionismos,
abriendo peligrosos espacios de ignorancia; lo cual se manifiesta en la nefasta simpleza con
que se tratan problemas tan complejos como los de la ciudad (Dematteis, 2002:173).
El más equivocado y grave de todos los reduccionismos es el que confunde ciudadano
con consumidor, el que ignora los efectos de miseria económica y existencial de los enormes
sectores sociales que no pueden participar en el mercado por su insolvencia económica,

7
Atribución de un supuesto bien económico a un agente concreto: por ejemplo de un producto interior bruto a un
Estado-nación, de una mercancía a un propietario, de una actividad productiva a un trabajador, etc. Un flujo de
actividad es recortado, bautizado o denominado y atribuido a un sujeto económico. El resultado es que lo
innumerable es parcialmente reducido a lo numerable, pudiendo así ser objeto de cálculo aritmético. La
imputación separada, aunque fundamental como axioma en la economía capitalista, no deja de ser una operación
semiológica, es decir carece de realidad fuera del lenguaje.

7
acrecentada por los procesos de descapitalización, muchas veces activamente inducidos. Todo
esto tiene su reflejo en el espacio urbano: la sustitución de las relaciones sociales directas,
propias de las sociedades premodernas, por las intermediadas por mercancías destruye los
hábitos de colaboración y solidaridad así como de las redes sociales que los soportan (Davis,
2007: 59) dejando en terrible desamparo a masas de población; si por un lado hay sectores
sociales que acceden a situaciones de bienestar, autonomía y poder sin precedentes (en gran
parte debido a los procesos de desterritorialización antes citados) muchos más caen en una
espantosa indigencia a la vez económica y existencial (ontológica), donde quedan atrapados.
Se produce así una escisión social gravísima al no poder participar en el mercado los
desposeídos de cualquier tipo de capital, una gran parte de la sociedad ¿Cómo gobernar a los
excluidos del autogobierno del mercado?, ¿Es solución la represión y criminalización de los
excluidos? De este modo la creciente bipolarización social se traduce en agudas segregaciones
urbanas, tanto en ciudades aparentemente prósperas como en las del “tercer mundo”8.
Algunos de los discursos sobre las nuevas maneras de gobernar, especialmente los que
provienen de la Administración Pública o de los profesionales, hablan de competitividad pero
también de cohesión social, cuando son términos contradictorios. De esta manera se esboza
un interés cierto por parte de los segmentos sociales subordinados pero ricos en capital social
y cultural en definir la gobernanza como cosa de tres agentes: las Administraciones Públicas,
las empresas (el mercado) y la sociedad civil. Igualmente la insuficiencia de las fórmulas
administrativas exclusivamente empresariales conduce a que bien pronto los conocimientos y
capacidades de algunos estamentos técnicos se demuestren imprescindibles, favoreciendo una
nueva alianza entre los nuevos gestores y ciertos grupos tecnocráticos.

5. El referente europeo: la gobernanza como contradicción entre democracia

representativa y democracia participativa.
La gobernanza, en el plano que aquí interesa, se ha de entender como superación y
oposición al gobierno clásico; así el administrativismo norteamericano9 plantea literalmente la
reconversión de las instituciones que han servido para presentar la idea de democracia como
un proceso histórico (Miguel de, 2005:64), de modo que al principio de representación
política, a pesar de que es la base legitimadora del poder constituyente, se le oponen las
nuevas relaciones entre Estado, sociedad y mercado. La opción liberal parte de las tesis

8
Algunos ejemplos respecto de ciudades prósperas los encontramos, respecto de Madrid, en Rodríguez
(2007a:50); y por lo que se refiere a las del “tercer mundo” en Davis (2007:115 a 120).
9
Al respecto véanse: Scout, J. y Trubek, D.M. (2002: 1-18) y Miguel de, (2005:69).

8
participativas y consensuales, acaso también como respuesta a una sociedad que sospecha del
“parlamentarismo discutidor” y, más aún, de las organizaciones políticas10 .
Nos estamos refiriendo a las tensiones, oposiciones y contradicciones entre democracia
representativa y democracia participativa. Esta última se dota de singular atractivo: un
enfoque institucional descentralizado que integra directamente las “opiniones” de los
diferentes niveles gubernamentales y de los agentes corporativos de toda naturaleza.
Sólo así se comprende nuestro esfuerzo por relacionar gobernanza con las mutaciones
en todos los órdenes del sistema capitalista. Gobernanza es una más de las palabras de moda,
que desde la ciencia constitucional y política contemporánea se exporta a la planificación
territorial. Aun cuando ahora no sea tan evidente surge lejanamente de la incapacidad del
Estado para hacer frente a las crecientes demandas sociales (ciudadanas). La crisis del
progresivo y generalizado deterioro del Estado de bienestar, como señalamos en su momento,
sólo se resuelve mediante una redefinición sustancial en un escenario en permanente cambio,
que requiere una intervención política guiada por los principios de eficacia, flexibilidad y
especialización. En esa modificación el Estado no desaparece, sino que asume otras tareas,
como son la creación de simulacros de equilibrio y seguridad a través de una maquinaria
estatal efectiva y funcional.
En la UE la gobernanza liberal es literalmente el Método Abierto de Coordinación, al
que se atribuye la capacidad de combinar la coherencia con el respeto a la diversidad
institucional y la eficacia con la legitimidad democrática (Burca, 2003: 814-839). Este método
admite serias críticas: discutible en términos funcionales, supone un experimentalismo
democrático que se apoya en prácticas tales como la evaluación comparada, la ingeniería
simultánea y el control independiente; implica un proceso de des-normativación del derecho
acompañada de una producción legislativa poco vinculante; adquiere formas de gobernanza
aparentemente limitadas, a veces sectorializadas, pero con obvia capacidad holística y,
finalmente, cristaliza en una dialéctica constitucional entre democracia directa, ejercida por
los ciudadanos, y democracia mediada a través de las instituciones y los partidos políticos.
Desde el Consejo Europeo de Lisboa (marzo de 2000), momento realmente fundacional
del Método Abierto de Coordinación, se postuló que Estados, niveles regionales y locales,
interlocutores sociales y sociedad civil pueden y deben estar activamente implicados. Por
tanto, es el momento en que se instala una cierta versión de la democracia participativa, con el

10
La expresión, dotada de una indudable capacidad descriptiva, procede de C. Schmitt (1990: 12-18) y la hemos
tomado de Miguel de (2005: 71).

9
resultado efectivo, de la marginación y marginalidad del Parlamento Europeo, es decir, de la
única instancia plenamente política con origen y legitimidad democrática.
En ese contexto, el Libro Blanco de la Gobernanza Europea (Comisión de las
Comunidades Europeas, 2001) es la pieza clave que da contenido a la democracia
participativa, creando las formas alternativas y complementarias a la representación política
clásica, con la intención de integrar a la sociedad civil europea, dando paso “a lo que sin
apenas reparos intelectuales se denomina como sociedad civil europea integrada por ´partes
interesadas´, grupos de presión o ´colectividades regionales´, portadoras todas ellas de una
diversidad de intereses en plena competencia” (Miguel de, 2005:72)11.
Este hecho mediatiza a las instancias políticas clásicas, partidos políticos y parlamentos,
como órganos representativos de la sociedad mediante la denominada “elaboración interactiva
de las políticas”12. Por una parte se atribuye un valor-finalidad a la democracia participativa
vinculada a la esfera de la mayor eficacia de gobierno y, por otra, los ciudadanos se reducen a
la condición de sujetos mediados a través de asociaciones y corporaciones “representativas”
de sus múltiples identidades. La política queda reducida a un espacio acotado donde se
defienden intereses creados, lo que concuerda con una oposición teórica respecto de la idea de
soberanía política.
Las consecuencias del Libro Blanco han sido directamente criticadas por el propio
Parlamento Europeo: su Comisión de Asuntos Constitucionales consideró que “erosionaba” la
ya de por sí débil estructura parlamentaria comunitaria; hace menos transparente la toma de
decisiones y confiere legitimidad democrática a entidades autónomas y sectoriales que en
muchos casos no pueden asumir los intereses generales13. La limitación del principio
participativo a las asociaciones, grupos de presión y cualesquiera otras instancias
representativas, que no pueden movilizarse objetivamente más que a partir de los intereses
que representan, anula el momento deliberativo de la democracia representativa.
En un plano diferente del que hemos empleado en las páginas iniciales, enfocadas a
poner de manifiesto nexos de causalidades que explican suficientemente las razones de fondo,

11
Comunicación de la Comisión de Comunidades Europeas, Documento de Consulta: Hacia una cultura
reforzada de consulta y diálogo. Propuesta de Principios Generales y Normas Mínimas para la consulta de la
Comisión a las partes interesadas, COM (2002) 277 final, Bruselas 5.6.2000, pág. 3 y Comunicación de la
Comisión de Comunidades Europeas, Diálogo con las Asociaciones de Colectividades Territoriales sobre la
elaboración de las políticas de la Unión Europea, COM (2003) 811, final, Bruselas, 19.12.2003.
12 Comunicación de la Comisión de Comunidades Europeas, sobre La elaboración interactiva de las políticas,

COM (2001), 1014 final, Bruselas, 3.4.2001.

13
Dicha crítica está contenida en el Informe del Parlamento Europeo sobre el Libro Blanco de la Comisión, “La
Gobernanza Europea”, A5-0399/2001, 15.11.2001, págs. 9 y 10. En concreto la crítica se expresaba en los
puntos 8 a 12 del citado Informe.

10
la respuesta a la pregunta sobre la razón de todo esto conviene expresarla taxativamente: se
sustituye la voluntad general por la búsqueda de una pacificación extrema de las relaciones
sociales y económicas existentes que incluye la negación de cualquier antagonismo,
minimizando el momento deliberativo y por tanto eliminación del espacio público.
Este vaciamiento efectivo del poder de los ciudadanos para intervenir y decidir no deja
de tener una relación directa con los problemas de equilibrio en la construcción de la Unión
Europea. Un aspecto solo parcialmente paradójico rodea la construcción y la realidad actual
de la construcción de la Unión Europea: la ausencia de crítica14. Sin embargo un contenido
más preocupante aún es la ausencia generalizada de democracia en la marcha de la misma.
Como C. Taibo ha indicado: “La UE ha tenido un innegable éxito a la hora de convencernos
de que sus problemas, de existir, muestran una naturaleza meramente técnica o burocrática, de
tal manera que, no ya los ciudadanos, sino los propios políticos, no estarían llamados a terciar
en su solución” (Taibo, 2007:96-97). Otros analistas consideran precisamente la
despolitización como la opción (política) que ha posibilitado la construcción en aras de
mantener la estabilidad y crear condiciones de certidumbre15 e irreversibilidad del proceso.

6. Gobernanza y políticas territoriales en Europa y España

En los próximos años la UE tendrá que resolver la armonización de cuatro políticas de
naturaleza contradictoria (monetaria, social, de empleo y regional). Las cuatro forman un
sistema único mientras que, por el contrario, las competencias siguen estando profundamente
diferenciadas, si no están en conflicto. De modo que nos encontramos ante uno de los campos
críticos que puede estallar en conflicto en un contexto de agravamiento de los problemas de
empleo y de los desequilibrios territoriales. En cuanto a las políticas regionales y territoriales
de la UE el cuadro de referencia está formado por los conceptos de cohesión, sostenibilidad,
policentrismo y competitividad. Algunos de ellos carecen de precisión (cohesión y desarrollo
14
Algunos analistas han puesto de manifiesto que la construcción europea parece estar dotada de una bula que
impide el ejercicio de la crítica y que se caracteriza por la autocomplacencia, una placidez sólo rota por la
disidencia de los ciudadanos franceses y holandeses en el referéndum del Tratado Constitucional (2.005). Más
tarde, dicho tratado ha sido aprobado con muy leves modificaciones en Lisboa (Tratado de Lisboa: 2.007), al
margen de los ciudadanos europeos. En el momento en que estábamos corrigiendo este texto se celebró el único
referéndum relativo a la aprobación del Tratado de Lisboa. por los ciudadanos de uno de los países miembros
(Irlanda), con resultado finalmente negativo.
15
El filósofo M. Cacciari supone que la construcción apolítica de Europa es un resultado muy consciente de sus
propios límites, que ha dejado la cuestión política en aras de conseguir una integración cada vez más avanzada
pero dentro de campos rigurosamente económico-financieros. Esta integración es consecuencia precisamente de
la debilidad política de las “potencias” por excelencia de la historia moderna: los estados-nación europeos. La
debilidad de los estados es producto directo de la globalización y “ha producido ese excepcional resultado
político que supone la moneda única, es decir, la creación de un espacio único, gobernado homogéneamente, de
política monetaria” (Cacciari, 2007: 11).

11
sostenible); otros parecen contradictorios, como creemos que ocurre entre competitividad y
los otros tres. Todo esto parece conducir a una política de ordenación del territorio (Estrategia
Territorial Europea), pura consecuencia en el territorio del resto de las políticas europeas,
aunque con algunas matizaciones, especialmente referidas a un mejor conocimiento de ciertos
aspectos (territorialización científica de los datos, disponibilidad de indicadores, definición de
tendencias y análisis prospectivos). La política de ordenación del territorio, en un contexto
donde se oponen soberanía compartida/soberanía singular, competividad/equidad,
planificación abierta y estratégica/planificación normativa, parece resumirse en el objetivo
de la cohesión territorial, una meta ambigua (aunque fuertemente apoyada por la Comisión y
sus instituciones e instrumentos de política regional), más aun cuando en la dialéctica
eficacia/equidad queda como prioritaria la opción del policentrismo donde prima el criterio de
la competitividad. En definitiva, no parece probable que la UE disponga en el futuro de una
política territorial ad hoc, en el sentido de una cristalización de la Estrategia Territorial
Europea como instrumento.
Otro problema concreto es la imposibilidad de superar desde lo local los problemas
metropolitanos. Tras la experiencia británica de desmantelamiento de los órganos regionales
en los años de Margaret Thatcher se comprobó la imposibilidad de gestionar ámbitos
regionales específicos sin acudir a la coordinación y cooperación entre municipios y con las
diversas administraciones estatales y sectoriales (Sorribes y Romero, 2006: 401). Obviando
otras posibilidades, se adoptó la estrategia de la gobernanza. En el mercado de ciudades que
se ha ido estableciendo todas están sometidas a la instancia de poder más desterritorializado,
el sector financiero, distribuyéndose en varios planos según jerarquías urbanas. Pero salvo las
situadas en la cúspide, las demás regiones urbanas deben pelear entre ellas (Rodríguez 2007a:
48) para conseguir esas preciadas inversiones en una relación de poder sumamente desigual
frente a las grandes concentraciones de capital (sean empresariales, fondos soberanos o de los
programas de la Unión Europea), asumiendo los papeles funcionales asignados de antemano.
En este sentido, el papel real del European Planning Observation Networtk (ESPON), es
el de nodo estratégico donde ocurre el encuentro entre técnicos y políticos y que sirve para
crear un marco de homogeneización y homologación que incluye un extraordinario déficit
democrático (Souto González, 2006:3): las prioridades temáticas e instrumentales están
absolutamente definidas, por lo que para todas las escalas territoriales europeas hay un único
modelo. No cabe otro para afrontar el futuro. La gestión de la realidad queda en manos de
investigadores, planificadores, gestores y políticos abocados a lograr acuerdos y a conducirse
a partir de un discurso homogéneo; de ahí que ESPON se proponga “una intensificación del

12
diálogo entre la comunidad científica, los tomadores de decisiones y los técnicos” (Farinos,
2006), resolviéndose en un único discurso efectivo y homologante, (a menudo inaccesible).
Pero todo lo anterior no agota la cuestión del déficit democrático pues puede estar
produciéndose una sobredeterminación de la burocracia sobre investigadores y técnicos. El
ESPON, cuyo primer programa finalizó recientemente, continuará desempeñando funciones
decisivas en los próximos años para lo cual se han aumentado significativamente sus recursos
presupuestarios (258.8 %).
Junto a todo esto, la gobernanza territorial emerge explícitamente como el modo
adecuado de creación y conducción de las políticas territoriales en todas las escalas vía
democracia participativa, como lo demuestran las continuas apelaciones a la misma de la
Declaración de Leipzig16, confirmando el objetivo del desarrollo territorial policéntrico y
considerando la cohesión territorial como tercera dimensión de la política de cohesión17. A lo
largo de todo el documento no hay alusión alguna a términos tales como democracia y
ciudadanía. En su esquema sólo dialogan agentes y sectores pertenecientes a las distintas
escalas territoriales (regiones, regiones y ciudades, redes urbanas y áreas urbanas y rurales)18.
Sin embargo, su documento complementario (la Carta de Leipzig sobre Ciudades Europeas
Sostenibles) nos pone sobre la pista: bajo la fórmula “prestar atención a los barrios menos
favorecidos dentro del contexto global de la ciudad” (Carta de Leipzig, 2007:5), emergen los
problemas de fondo de exclusión en los barrios de las ciudades europeas, cuya inserción
parece obedecer al hecho ya no aplazable de la recurrencia de los conflictos expresos (las
banlieus francesas) y latentes.
En el caso español algunas circunstancias históricas explican parcialmente que la
aplicación de la gobernanza no sea homologable a lo que sucede en Europa occidental. En
primer lugar hay que mencionar que el desmantelamiento de las organizaciones de base desde
los lejanos Pactos de la Moncloa (prolongado con una política de clientelismo, hegemonía y
exclusión por parte de los partidos políticos) ha empobrecido el capital social. Por su parte la
constitución del Estado de las Autonomías bloqueó la creación de espacios administrativos de

16
Véanse: Agenda Territorial de la Unión Europea. Hacia una Europa mas competitiva y sostenible de regiones
diversas. Acordado con ocasión de la reunión informal de ministros sobre desarrollo urbano y cohesión territorial
en Leipzig, 24-25 de mayo de 2007, y su complementaria Carta de Leipzig sobre Ciudades Europeas Sostenibles,
Borrador FINAL, 2 de mayo de 2007.
17
Véanse los siguientes documentos: The Territorial State ans Perspectivas of the European Union, (2006), que
fundamenta la Agenda Territorial Europea y, respecto del significado de la cohesión, las Directrices Estratégicas
de Cohesión, 2.007-2013 (2006) y Cuarto Informe de Cohesión, (2007).
18
En el punto 34 se recomienda al Programa ESPON 2013 que “asuma un análisis mas en profundidad de los
efectos de las políticas UE sobre cohesión territorial, revele las relaciones causa-efecto y desarrolle indicadores
operativos para una información habitual sobre materias territoriales”.

13
orden intermedio entre el municipio y la provincia (Sorribes y Romero, 2006: 406), un
proceso que por cierto no remedió la secular escasez de la participación de los ayuntamientos
en los gastos del Estado, del orden de la mitad de las demás naciones europeas; y por último
un Estado del Bienestar inacabado (Navarro, 2006) que condiciona las demandas sociales19.
Y en lo que respecta a las disciplinas que subyacen a la gobernanza territorial asistimos
a una proliferación de recetas vacuas y retóricas, proyectos más cercanos al marketing urbano
que a la ordenación territorial y urbana. Pero eso no exime de denunciar la inoperancia y
obsolescencia, tanto del propio saber académico (Reinoso, Romero y Serrano, 2003; Rubio y
Serrano, 2007: 313 a 323), como de la gestión administrativa y política.

7. Conclusiones
El proceso de transformación social, política y económica que ha dado lugar a la
aparición del posfordismo y que, en definitiva, es lo que explica el surgimiento de esta forma
particular de gobierno llamada gobernanza, repite lo ya ocurrido en anteriores grandes
mutaciones del capitalismo moderno: a un momento inicial de acumulación originaria y
dominio de la regulación social propia del mercado sucede una fase en que se impone
paulatinamente una regulación exterior para evitar que el dinamismo del mercado produzca su
autodestrucción, y con ella la de los sectores sociales poseedores del capital económico.
La proliferación del empleo de la gobernanza como fórmula de gestión generalizada plantea
diferentes problemas. En términos de las cuestiones que aquí interesan creemos que
democracia representativa y democracia participativa representan concepciones antagónicas
respecto de unos hipotéticos instrumentos capaces de planificar el territorio. Distinción no
habitual entre quienes tratan de presentarla como instrumento adecuado20. La democracia
participativa en esta versión, a pesar de su contenido aparentemente abierto y hasta seductor,
confiere a ciertas organizaciones la capacidad de proponer y dar forma al territorio mediante
una asignación espúrea de representatividad democrática, posibilitando la prevalencia de

19
Todo ello son condiciones que han favorecido que aquí sean hegemónicos los modos de actuar propios de la
gobernanza de corte neoliberal, lo cual se manifiesta en temas muy concretos: la reticente actitud hacia la
participación pública de los ciudadanos; la aplicación de los métodos de administración empresarial (por
definición no democráticos), avalado por el argumento tecnocrático de la eficacia, que conducen a la creación de
empresas mixtas muy poco transparentes con importantes tareas de gestión; las fórmulas de política urbanística
de concertación mediante convenios que se aplican en una sociedad cuyo Estado carece de la tradición de las
fórmulas basadas en los principios contractuales del derecho (Salas Vara de Rey, 2005) y, en lo político-
administrativo, la ausencia de iniciativas profundas de cooperación y coordinación desde los estamentos de la
Administración Pública, y la relajación evidente de los controles.
20
Por ejemplo, en las distintas contribuciones relativas a gobernanza para un seminario sobre Procesos
Metropolitanos, organizado por Consejería de la Presidencia de la Junta de Andalucía, en ningún caso la
cuestión de índole problemática respecto de sus contenidos democráticos ni siquiera aparece comentada. Al
respecto, véase: Feria, 2.006.

14
intereses corporativos y prácticas amparadas en la opacidad, fuera del espacio público, lugar
de la exposición y de la confrontación. Sin duda alguna, la gobernanza implica tanto el miedo
de los ámbitos políticos y técnico-burocráticos a la ciudadanía como la sospecha a cerca de
sus capacidades para discernir adecuadamente respecto de ciertas cuestiones, ya aclaradas de
una vez por todas por algunos saberes técnicos y tecnico-burocráticos.

Por otra parte, si consideramos la territorialidad, no es precisamente fácil concebir las

formas adecuadas de representación del habitar –y del habitante real- ¿Cómo se representa a
los habitantes? El habitar supera el esquematismo de ciertos movimientos sociales, por
ejemplo los vecinales, no es reducible a una representación. Entendemos que habitar y
habitante, y su expresión como territorialidad, nos devuelven al ámbito de ciudadanía y
ciudadano, único lugar desde el que es posible la construcción de la cohesión social. Obliga a
investigar nuevas formas de lo social y de su potencia, muy lejanas de la representación de lo
segmentado, precisamente porque el habitar es global y no desagregable.
La imposición como transcendental de la opción gobernanza impide la formalización de
otro experimentalismo democrático posible, donde los ciudadanos pudieran ejercer su
capacidad de intervención e institucionalización en función exclusiva de su condición. Por
tanto, no es posible aceptar que la opción gobernanza signifique algo parecido a una
profundización de la participación ciudadana aunque se presente como tal.
Los consensos acerca de la planificación territorial bajo la forma de gobernanza parecen
conducir mucho más al esquematismo de los planes estratégicos, producidos al margen de la
ciudadanía y su territorialidad efectiva, que a la resolución parcial o total de los problemas de
los ciudadanos. En lugar de profundizar los mecanismos de participación ya existentes,
opción posible y no contradictoria respecto otros mecanismos participativos, adecuados en las
fases de información y diagnóstico, reducen sus posibilidades efectivas.
Finalmente, tal vez convendría mantener una conversación con G. Steiner,
cómodamente sentados en un café no franquiciado, es decir, en un viejo café de una también
vieja ciudad europea, sobre las razones que llevaron a Sócrates a aceptar su condena como
expresión de la voluntad de la mayoría.

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