13.

LA LEY DE LA HUMANIDAD

«E1 poder para decidir quien es soberano supondria una

nueva soberania (...)».
Carl Schmitt (1923)'

«La soberania estatal, en su sentido mas basico, esta siendo

redefmida —entre otros, por las fuerzas de la globalizacion
y la cooperation intemacional—. Los Estados se entienden
ahora de manera amplia como instrumentos al servicio de
sus pueblos, y no al contrario. Al mismo tiempo, la sobe
rania individual —esto es, la libertad fundamental de cada
individuo, consagrada por la Carta de las Naciones Unidas
y por subsecuentes tratados intemacionales— se ha visto
reforzada por la difusion de una renovada conciencia de los
derechos individuales. Cuando leemos hoy la Carta, somos
mas conscientes que nunca de que su proposito consiste en
proteger a los seres humanos individuales, y no a quienes
abusan de ellos».
Kofi Annan, «Two Concepts of Sovereignty» (1999) 2

«Dios te ha dado tu pais como cuna, y la humanidad como

madre», escribio en una ocasion Mazzini. «No es posible querer
como es debido a los hermanos de leche si no se quiere a la ma-
dre comun*. Su idea de una compatibilidad esencial entre lo na
tional y lo intemacional proporcionaba una razon de ser para la
creation de una sociedad de naciones. Asi, primero la Sociedad
y, a continuation, las Naciones Unidas, estaban destinadas a ser

477
el faro de un mundo en el que las polfticas democraticas garan-
tizaban, de puertas adentro, los derechos de sus ciudadanos, al
tiempo que el organo mundial supervisaba la cooperation en el
ambito international. Tai idea sobreviviria a la Segunda Guerra
Mundial. Sin embargo, la democracia como tai nunca habia su-
puesto un criterio para la adhesion a la ONU, y la propia Carta
— pace las palabras de Kofi Annan— constituye un documento
profundamente ambiguo que compele a sus signatarios a respe-
tar tanto los derechos humanos y las libertades fundamentales
como la igualdad de «las naciones, grandes y pequenas», ademas
del principio de convivencia pacffica entre Estados como «bue-
nos vecinos». En 1945, era el principio de soberania estatal lo
que prevalecia. Pero hacia el final de la Guerra Fria quedo claro
que la idea de que nacionalismo e intemacionalismo se com-
plementaban mutuamente resultaba, a menudo, equivocada: los
Estados miembro eran capaces de tiranizar a sus propios pue
blos, asi como de generar catastrofes para los derechos humanos
y desastres humanitarios que amenazaban la paz internacional.
Nuevas actitudes mucho mas condicionales hacia la soberania,
que ya habian quedado patentes durante la revolution de los de
rechos humanos de los anos 70, estaban siendo adoptadas ahora
en el seno de las propias Naciones Unidas, que pasaron a con-
vertirse en el instrument© de una nueva mision civilizadora cuya
legitimidad, al igual que la vieja mision a la que debia su origen,
dependia en gran medida del lenguaje del derecho internacional
y de la revindication de valores morales universales.3
Cabe afirmar que el aspecto esencial del «Nuevo Orden
Mundial» surgido tras la Guerra Fria consistio en proporcionar,
no un pretexto para el establecimiento de amplias coaliciones
militares — la guerra del Golfo Persico resulto excepcional desde
este punto de vista— , sino una expansion sin precedentes de las
responsabilidades y competencias de la ONU en el ambito huma-
nitario. Sus funcionarios, protegidos por la inmunidad soberana,
quedaron a cargo de lugares como Kosovo, Sudan del Sur o Ti
mor Oriental. Cada vez mas, su labor dejo de limitarse a la de ser

478
meros pacificadores en su sentido original —proporcionar asis-
tencia a los refugiados o distribuir suministros— para realizar
arrestos o suspender e imponer elecciones. Su labor incluia asi-
mismo la reconstruccion de las naciones: desde 1989, el Consejo
de Seguridad enviaria misiones a, como mfnimo, doce Estados
con el fin de que los ayudaran a redactar nuevas constituciones;
otros quince o mas recibirian propuestas de ayuda similares.4 En
el interin, los conceptos politicos fundacionales de la ONU fue-
ron sometidos a revision, y la soberania dejo de ser considerada
como absoluta. Se revirtio asi la tendencia, que habia quedado
paten te entre 1945 y 1970, de conceder mas peso a los derechos
soberanos y una importancia cada vez menor a las libertades y
derechos individuales. Sin embargo, tai reversion sobrepasaba
con mucho la simple vigilancia de los abusos perpetrados contra
los derechos humanos individuales. Lo que estaba en juego aho-
ra eran los derechos de pueblos enteros. Con la creation de la asi
Hamada Responsabilidad de Proteger [Responsibility to Protect]
y el posterior acceso a los servicios de la recien fundada Corte
Penal International [CPI], las Naciones Unidas han estado cerca
de hacer realidad la vision de si mismas como agenda ejecutiva
intemacional para el mundo que proyectara Hammarskjold.5
La idea —formulada en la jerga de ostensibles verdades mo
rales y antiguas doctrinas cristianas de la guerra justa— de que
los derechos de la humanidad prevalecian sobre los del Estado,
encubria, no obstante, arduas cuestiones politicas. La interven-
cion humanitaria —en otras palabras, la guerra— ratificaba la
condicionalidad de la soberania y moderaba, por ende, el rigor
del derecho belico, permitiendo a las tropas de la ONU —e
incluso mas aun a las fuerzas de otras alianzas, tales como la
OTAN, que operaban a veces completamente al margen de las
Naciones Unidas— una libertad mucho mayor con respecto al
derecho intemacional que nunca antes. Para sus criticos, la Res
ponsabilidad de Proteger, doctrina desarrollada principalmente
en relation con los conflictos africanos, parecia una resurrection
de la idea decimononica segun la cual debia existir un estandar

479
de soberania para el mundo civilizado y otro para el incivilizado.
El recurso a la moralidad fracasaba, particularmente, a la hora
de reconocer el caracter profundamente politico de que goza-
ban, en la practica, tanto la Responsabilidad de Proteger como
el CPI. El nuevo humanitarismo constituia el intento mas am-
bicioso de devolver un lenguaje de moralidad a las relaciones
internacionales desde la Segunda Guerra Mundial; sin embargo,
fue precisamente por este motivo que aquel revelo las autenticas
limitaciones —eticas, politicas y practicas— de un proyecto se-
mejante.

H a C I A LA INTERVENClON HUMANITAR1A

En diciembre de 1988, mientras la Guerra Fria encaraba su

fase final, el secretario general de la ONU Javier Perez de Cue
llar viajaba a Oslo para recibir el Premio Nobel de la Paz en
representacion de las misiones pacificadoras de la ONU. En un
momento en que este se encontraba en busca de un atrevido nue
vo papel para su organizacion, resultaba sorprendente advertir
—declaraba— en que medida la contribucion a la paz mundial
que habia llevado a cabo la ONU ni siquiera habia sido prevista
por sus fundadores. La Carta no habia hecho mencion, en abso
lute, al mantenimiento de la paz, y tai concepto tan solo habia
hecho su aparicion, en realidad, gracias a la ingenuidad de Dag
Hammarskjold en la epoca de la crisis de Suez de 1956. Durante
las secuelas de la crisis del Congo a comienzos de 1960, el in-
teres por proseguir las operaciones de mantenimiento de la paz
por parte de la ONU habia incurrido en un estado de desertion.
Aun asi, hacia 1988, soldados procedentes de cincuenta y ocho
naciones, todos ellos con bandera de la ONU, se encontraban
preservando la paz en todo el mundo. En su discurso de acepta-
cion del Nobel, De Cuellar ensalzaba tales desarrollos, asi como
el nuevo papel de la ONU como policia mundial al servicio de la
paz, la justicia y el derecho:

480
 «La tecnica que se ha dado en llamar mantenimiento de la
paz hace uso de los soldados como servidores de esta, no
como instrumentos de guerra. Introduce asi en la esfera mi-
litar el principio de la no violencia. Proporciona una hono
rable alternativa al enfrentamiento, asi como un medio para
suavizar la tension y la discordia de manera que pueda bus-
carse una solution a traves de la negotiation. Nunca antes
en la historia se ha hecho uso de las fuerzas armadas en el
ambito internacional, no para hacer la guerra o para ejercer
domination, ni tampoco para servir a los intereses de ningu-
na potencia o grupo de potencias, sino, mas bien, para evitar
conflictos entre los pueblos (...).

En nuestro deseo de un mundo en paz consigo mismo y go-

bemado por el Estado de derecho, creo que las operaciones de
paz desempenan un papel tan vital como significativo. En algu-
nos aspectos, estas son analogas al papel desempenado por la
policia civil en el desarrollo de Estados nacionales pacificos y
moderados. La tecnica de mantenimiento de la paz, que ya se ha
acreditado a si misma en quince operaciones por todo el mundo,
puede ayudamos a traspasar la frontera entre un mundo de vio
lencia y conflictos intemacionales, y un mundo en el que el res-
peto al derecho internacional y la autoridad logre sobreponerse
a la beligerancia y garantizar la justicia*.
De hecho, gracias al solido respaldo presidencial del primer
Bush, la ONU comenzaba a consolidar su papel como preserva-
dora de la paz, lo que acabaria por convertirla en responsable
del segundo mayor despliegue de tropas del mundo tras los
propios EEUU. Las labores pacificadoras en Mozambique, El
Salvador y Camboya senalaban el nuevo activismo; todo resul
taria un exito a la hora de facilitar la transition entre guerra y
paz, cuidar de los refugiados y de quienes habian sido despla-
zados internamente, asi como de restaurar, finalmente, la esta-
bilidad politica. En los anos 70, el numero de operaciones de
paz autorizadas habia sido de tres, y no tendria lugar ninguna
mas hasta 1988. Sin embargo, en los anos 90, dicho numero se

481
disparo hasta 38. Entre 1987 y 1994, el numero de pacificado-
res ataviados con chalecos azules pasaba de 10 000 a 70 000,
al tiempo que el presupuesto para el mantenimiento de la paz
crecia de 230 a 3 600 millones de dolares, dejando en nada
el presupuesto operative habitual de la ONU. La organization
estaba recibiendo un fuerte impulse por parte del Consejo de
Seguridad para asumir lo que era, a todas luces, un nuevo y
poderoso papel en el mundo.6
En lo mas profundo de ello se hallaba el problema de lo
que empezaba a conocerse como «Estados fallidos*. Este termi-
no, una aparente rareza dentro de una era en la que el Estado
parecia gozar de mayor popularidad que nunca —su numero
se habia cuadruplicado desde el final de la Segunda Guerra
Mundial—, resultaba problematico desde diversos puntos de
vista. Asi, obviaba el hecho de que, como bien habia puesto de
manifiesto la escision de Polonia en el siglo xvm, muchas de las
potencias imperiales victoriosas del pasado habian justificado
el desmembramiento de Estados existentes calificandolos de
mal gobernados. De hecho, la historia del siglo xx europeo en
su totalidad consistfa en el fracaso de algunos Estados —Aus
tria, Hungria, Prusia, la URSS— y su reemplazo por otros. No
eran, sin embargo, esos casos los que tenian en mente los par-
tidarios del termino: a estos les preocupaba el antiguo mundo
colonial, la persistencia de la pobreza y el conflicto etnico en
esas regiones y, por encima de todo, como esto podia Hegar a
generar inestabilidad internacional al dar lugar a enormes flu-
jos de refugiados, hambrunas masivas, o —desde 2001 — ofre-
cer asilo a grupos terroristas antioccidentales. Hacia 2002, el
termino habia calado en la Estrategia de Seguridad Nacional
de los EEUU, y el secretario de Asuntos Exteriores britanico
Jack Straw habia citado, en unas declaraciones realizadas en
visperas de la invasion de Irak, el ataque del 11 de septiembre
como el motivo por el que evitar el derrumbe de los Estados,
y resucitar aquellos que han naufragado, constituye uno de los
imperatives estrategicos de nuestro tiempo.7

482
 Todo habia comenzado una decada antes, cuando el Con-
sejo de Seguridad difundio el concept© de «amenaza para la
paz» en lo que incluso benevolos observadores habian descrito
como una interpretation «sensiblemente intrusiva» de la Carta,
destinada a abarcar «las fuentes no militares de inestabilidad
propias de los ambitos economico, social, humanitario y ecolo-
gico».8 Llego entonces Somalia. En diciembre de 1992, el Con-
sejo de Seguridad autorizaba a las fuerzas armadas, mediante
lo que el diplomatic© britanico David Hannay ha calificado
como «el document© mas sobrecogedor aprobado en la ONU
durante el periodo inmediatamente posterior a la Guerra Frfa»,
a entrar en el pais dada la «magnitud de la tragedia humana».
Aunque se trataba de una novedad, esto abrio la veda, ya que
al aho siguiente la ONU ordenaria tambien la intervention en
Haiti sobre la base de que la situation requeria «una respuesta
exceptional*. 9
Sin embargo, la intervention humanitaria llegaria a su
fin casi antes de nacer, pues el fiasco de Somalia no hizo sino
agriar el compromiso estadounidense hacia el mantenimiento
de la paz para el resto de la decada. La coalition liderada por
los EEUU supervise una satisfactoria operation inicial de So
corro, para despues manejar con negligencia la transition: los
25 000 soldados estadounidenses fuertemente armados se reti-
raron tan deprisa, que las recien creadas fuerzas armadas de la
ONU realizaron su incursion tan solo con un tercio del poten
tial previsto. Para colmo de males, una fuerza estadounidense
«exterior al teatro de operaciones» permanecio en la zona y
lanzo un chapucero ataque sobre el caudillo somali Moham
med Aideed en octubre de 1993 durante el cual dos helicopte-
ros estadounidenses serian derribados y 18 soldados perderian
la vida junto a cientos de civiles somalies. Aunque la muerte
de estos ultimos no tuvo ninguna repercusion politica, la peor
cifra de bajas estadounidenses desde Vietnam desde luego que
la tuvo. El Gobierno de Clinton culpo de ello a la ONU, aun
cuando las fuerzas de asalto habian estado bajo mando esta-

483
dounidense, algo que alimentaria el sentimiento anti-ONU en
1994 dentro de un Congreso controlado por los republicanos,
lo que dio lugar a un pulso acerca del presupuesto destinado
a financiar los impagos americanos a las Naciones Unidas que
amenazo con minar el rapido crecimiento de las operaciones
de paz durante buena parte de la decada. La National Security
Restoration Act limitaria de manera drastica el uso de tropas
estadounidenses bajo el mando de la ONU. 10
Las subsecuentes tragedias de Yugoslavia y Ruanda —que
dejaron un balance estimado de un cuarto de milion de muertos
en el caso de la primera, y de 800 000 en el caso de la segun-
da— pusieron de relieve las limitaciones del poder de la ONU en
ausencia de respaldo americano. El secretario general Butros Bu-
tros-Ghali vefa con buenos ojos preservar la imparcialidad de la
ONU —un mantra pacifista— y evitar que esta se viera arrastrada
a otras guerras ci viles. Para garantizarlo, otorgo poder operative
a su representante especial en los Balcanes, un diplomatico japo-
nes averso al riesgo, y mantuvo para si la potestad de ordenar in-
cursiones aereas. Cuando las noticias llegaron a la zona occiden
tal de los campos de prisioneros bajo direction Serbia esparcidos
por los alrededores de Bosnia, y la artillerfa Serbia bombarded
impunemente Sarajevo, la pasividad de la ONU suscito crecientes
criticas. El genocidio ruandes, que estallaria de manera subita en
abril de 1994, resulto una debacle todavia mayor. Una mision de
paz enviada por la ONU acababa de aterrizar en Kigali con el fin
de hacer respetar un acuerdo de alto el fuego, pero las fuerzas a
su disposition ascendian a poco mas de tres pequenos batallones
—en todo punto insuficientes como para tratar de impedir el ge
nocidio perpetrado por el Gobiemo ruandes contra los tutsis— .
Asi, mientras el Consejo de Seguridad deliberaba y los refugiados
huian a traves de las fronteras, cientos de miles de civiles eran
asesinados en el peor genocidio desde el final de la Segunda Gue
rra Mundial. Aunque las fuerzas de la ONU acabaron siendo am-
pliadas, ya era demasiado tarde, y seria el insurgente RPF quien
tomara el control del pais y pusiera fin a la masacre. 11

484
 Hubo que esperar a que el conflicto yugoslavo llegara al
punto de amenazar el prestigio occidental para que las acti-
tudes de los responsables politicos dieran un rapido giro. En
el verano de 1995, cerca de quince mil varones musulmanes
de origen bosniaco eran fusilados por paramilitares serbobos-
nios en el enclave de Srebrenica, donde habian estado, su-
puestamente, bajo la protection de un batallon holandes de
la ONU. En el periodo posterior a la masacre, el comandante
de UNPROFOR en Bosnia lograria, junto con un empleado de
la ONU encargado del mantenimiento de la paz — un tai Kofi
Annan—, obtener, por fin, la autorizacion para hacer uso de
la fuerza militar contra los serbobosnios. Butros-Ghali, que se
habia opuesto anteriormente a ello, se encontraba ausente, y
Annan veia con buenos ojos el argument© en favor de la in
tervention. Estadounidenses, britanicos y Franceses quedaron
persuadidos de respaldar el uso de la fuerza, pues vefan ahora
en la insurgencia Serbia una amenaza al prestigio de sus propias
tropas. La cosa acabo vergonzosamente pronto. En cuestion de
pocos meses, una Fuerza de Action Rapida de la OTAN habia
levantado el cerco de Sarajevo y empujado a los serbios a la
mesa de negociaciones.
La energica embajadora estadounidense en la ONU Made
leine Albright, indignada ante la terquedad de Butros-Ghali,
habia pedido su cabeza. Que a un secretario general le fue-
ra denegado un segundo mandate era una situation sin pre-
cedentes. Sin embargo, el Gobierno de Clinton urdiria la, asi
Hamada, Operation Orient Express con el fin de desbancarlo.
Los EEUU, incapaces de obtener apoyos para tai maniobra,
se vieron obligados a esgrimir contra aquel su derecho al veto
—fueron el unico miembro del Consejo de Seguridad en hacer-
lo—. Estos ya habian resuelto que fuera Kofi Annan el sucesor
de Butros-Ghali. Asi, si Bosnia destruyd la reputation de Bu
tros-Ghali, ratified asimismo a Annan como alguien dispuesto
a contemplar el uso la fuerza y mas proclive a prestar oido
a las preferencias de Washington. Bajo su liderazgo, cobraria

485
forma una relation mas estrecha entre los EEUU y la Secretaria
General, requisite basico para el nuevo humanitarismo que la
seguiria. 12

Bosnia y Ruanda demostraron que, en ocasiones, el man-

tenimiento de la paz estaba mal, que la neutralidad significaba
connivencia con los crimenes, y que intervenir era el unico modo
de evitar que estos ocurrieran. Al imponer un embargo arma-
mentistico en todos los bandos, la «pacificadora» ONU habia
impedido que los bosniacos se defendieran y entorpecido cual-
quier posibilidad de enfrentarse a los serbios. Contra el fracaso
de la ONU, agravado en Ruanda, arremetieron escritores como
Samantha Power o David Rieff en los Estados Unidos, y Michael
Ignatieff en Gran Bretana. Estos, criados en las lecciones del
Holocausto, cargaron con el peso historico del momento, sobre
todo con la necesidad de actuar frente al genocidio. Los escritos
del erudito polaco de origen judio Raphael Lemkin, que habia
acunado el termino medio siglo antes eran ahora redescubiertos.
El joven politico laborista Tony Blair atribuirfa a un visionado de
La lista de Schindler, la pelicula de Spielberg sobre el Holocaus
to, el merito de haber consolidado su determination de hacer
algo en asuntos exteriores. Mientras volaba desde la sitiada Sa
rajevo, el future adjunto de Kofi Annan, Mark Malloch Brown,
se preguntaba de que modo «inyectar en el humanitarismo tradi
tional una potente dosis de fervor politico que atajara las causas
de los conflictos y les pusiera, por ende, solutions 13
Sin embargo, que significaba esto para la ONU y la arquitec-
tura existente en materia de asuntos internacionales, que tanto
hincapie haefa respecto a operar a traves de los Estados? «Nunca
mas» constituia una resolution admirable. Sin embargo, a co-
mienzos de los anos 90, la ONU parecia ser parte del problema.
Como habian apuntado varios comentaristas poco despues de su
fundacion, incluso si tai organismo hubiera existido durante la

486
epoca nazi, no habria gozado de la base legal para interferir en
los asuntos intemos de Alemania. De este modo, la avida deter-
minacion de toda una generacion por evitar cualquier collision
en las matanzas masivas se estrellaba con la propia estructura de
las Naciones Unidas. Al carecer de sus propias tropas, ser presa
de las visiones enfrentadas de los miembros del Consejo de Segu-
ridad, y estar, en cualquier caso, pobremente equipadas para re-
accionar con rapidez a la violencia orquestada por el Estado, las
Naciones Unidas no pudieron cumplir con las expectativas de los
intervencionistas. Pese a todo, estos ultimos comprendieron muy
bien que la ONU no era un agente autonomo. Si Butros-Ghali no
habia hecho nada en Bosnia habia sido porque ni Washington, ni
Londres, ni Paris habian tenido intention de actuar.
Cuando estallo la siguiente fase de la crisis yugoslava —en la
provincia autonoma de Kosovo — los intervencionistas se encon-
traban al mando. Madeleine Albright habia dejado su cargo como
embajadora estadounidense en la ONU para sustituir al jurista
Warren Christopher como secretaria de Estado con Clinton. Esta,
indomita partidaria de respaldar el liderazgo moral estadouniden
se por medio de la fuerza, se habia referido a los EEUU durante
una entrevista televisiva realizada el ano anterior como «la nation
imprescindible». «Si estamos obligados a usar la fuerza, es por
que somos America», era su celebre sentencia. «Nos erguimos y,
desde lo alto, escudrinamos mejor el futuro que otros paises».14
Reprenderia al general Colin Powell por su renuencia a tomar
partido, y hallo un fiel aliado en el primer ministro britanico Tony
Blair, cuyo entusiasmo por pelear las buenas batalias contrastaba
con la cautela de su predecesor, John Mayor. En abril de 1999,
Blair pronunciaba un discurso en Chicago. «En este momento,
somos todos intemacionalistas», declararia. La globalization ha
bia transformado la politica y la seguridad tanto como la econo-
mia; defender los derechos humanos en el exterior era importante
para la seguridad domestica, y requeria reformas institucionales
y nuevas normas de conducta intemacional. «Estamos asistiendo
al comienzo de una nueva doctrina de comunidad international,

487
sostenia. Para Blair, los Estados Unidos debfan liderar a las de-
mocracias del mundo difundiendo los valores liberales, pues la
derrota del mal traeria seguridad para todos.
En cuanto a Albright, se mostraba resuelta a no permitir que
volviera a repetirse, bajo su responsabilidad, una situation como
la de Bosnia, y a frustrar cualquier otra limpieza etnica por parte
de los serbios a traves de medidas decisivas, con independencia
de si el Consejo de Seguridad las respaldaba o no. Como ella bien
sabia, la oposicion a la nueva doctrina dentro del Consejo era
fuerte. El propio Annan la veia con buenos ojos —este pronuncio
un vehemente discurso, transcrito por su principal redactor de
discursos anglofono, en favor del intervencionismo, y se neg6 a
condenar el bombardeo de la OTAN cuando este siguio adelan-
te— , pero el Consejo de Seguridad se hallaba en un atolladero.
Poco importo esto a Albright o, para el caso, a Tony Blair: ambos
estimaban —como generaciones de liberales britanicos y america-
nos habian hecho antes que ellos— que las instituciones no eran
sino medios politicos para fines morales. En caso de que la ONU
no diera luz verde, los intervencionistas la eludirian. La OTAN,
burlando la solida oposicion rusa y china —el embajador chino
califico la operation como «una severa violation de la Carta de
la ONU y de los principios establecidos del derecho internatio
nal »— , comenzaria a bombardear a los serbios durante la prima
vera de 1999 sin la autorizacion del Consejo de Seguridad. De
este modo, un grupo de potencias occidentales se dirigia hacia
una vision del mundo en la que la defensa de la humanidad su-
peditaba no solo la santidad de la soberania estatal, sino ademas,
bajo ciertas circunstancias, hasta la propia autoridad de la ONU,
mientras esta no diera su brazo a torcer y adoptara tales normas.15

La Responsabilidad de Proteger

A menudo, entre algunos de los mas fervientes defensores

de la ONU se ha dejado entrever una actitud condicional. Dado

488
que la veian como un medio para un proposito moral mas eleva-
do, siempre cabia la posibilidad, en caso de que el propio orga-
no fracasara, de mirar hacia otro lado con el fin de preservar el
espfritu internacionalista. Intelectuales como Alfred Zimmern
se habian sentido de este modo respecto a la Sociedad de Nacio-
nes durante los anos 30, y otro tanto respecto a la ONU durante
la Guerra Fria: si esta no era capaz de actuar en el nombre del
bien, correspondia entonces a quienes si lo fueran liderar las
buenas batalias. Dean Rusk habia sido de similar parecer a fi
nales de los anos 40 y 50. Al igual que una nueva generation de
globalistas estadounidenses que habia perdido la ilusion por la
ONU, estos tambien se atuvieron a esta linea de pensamiento y
comenzaron a plantearse una «alianza de democracias», ya fue-
ra a modo de caucus dentro de la ONU o fuera de ella, en caso
necesario. Ya a comienzos de 1980, la idea le seria trasladada
a Carter por parte de los miembros de la Coalition for a Demo
cratic Majority, un vivero de futuros neoconservadores. Veinte
anos mas tarde, Madeleine Albright inauguraba en Varsovia una
«Comunidad de Democracias» que daria lugar, cuatro anos des
pues, a un grupo democratic© en la ONU —este aun existe: en
el momento de escribir estas lineas, su presidencia es ocupada
por Mongolia—. Sin embargo, aunque el secretario general de
las Naciones Unidas Kofi Annan alabo su aparicion, anhelando
el dia en que «las Naciones Unidas puedan llamarse a si mismas
una comunidad de democracias», tai desarrollo presentaba, en
realidad, un doble filo, habida cuenta de que este siempre habia
cargado consigo la amenaza de establecer una coalition interna
tional altemativa al margen de la propia ONU. En realidad, los
planes para un Concierto de Democracias que pudiera presen-
tarse como un polo rival de poder e influencia estadounidenses
fueron propuestos a lo largo de los anos siguientes por parte
de comentaristas americanos, tanto neoconservadores como in-
ternacionalistas liberales, y figure en los programas electorales
de los dos principals candidates a la presidencia de los EEUU
durante las elecciones de 2008. 16

489
 Sena con el fin de mantener a raya tales reivindicaciones, rea-
lizadas, en su mayor parte, por los americanos, y tan potencial-
mente pemiciosas para la autoridad de la ONU, que potencias
occidentales de categoria intermedia, como Canada o Australia,
se plantearon si no existia algun modo de consagrar una nueva es-
trategia de soberanfa en el seno de la misma ONU. La concepcion
original de soberanfa propia del siglo xx consistia en considerar
esta un derecho otorgado de iure. Un planteamiento altemativo,
segun el cual lo que realmente importaba era si un Gobiemo de-
mostraba la capacidad de cuidar de sus ciudadanos, habia apare-
cido en los escritos del diplomatic© sudanes Francis Deng. En un
libro de 1 996, Sovereignty as Responsibility, Deng y sus colabo
radores sostenfan que, en Africa, no cabia seguir considerandose
que la soberanfa confiriera una protection absoluta frente a la
injerencia exterior, sino mas bien una responsabilidad que era
posible incautar en caso de flagrante abandono o verdadera cri
minalidad. El control de un territorio, criterio tradicional para
la soberanfa, resulta menos significative que el cuidado de «las
condiciones basicas para la vida» de sus habitantes. Los Estados
que no cuidaran de su propio pueblo podrian, por tanto, perder
su legitimidad. En tales circunstancias, la ONU podrfa arrogarse
el derecho, y tai vez el deber, de tomar cartas en el asunto.
Con el fin de alcanzar una base normativa para futuras ac-
ciones de la ONU, asf como para evitar los problemas legales
que habfa supuesto la intervention en Kosovo, el Gobiemo ca-
nadiense establecio una comision de alto nivel que se ocupo de
la propuesta planteada por Deng. La idea de una Responsabili
dad de Proteger — R2P, en la jerga— ya habfa estado implicita
en el discurso de Blair en 1999. El informe canadiense de 2001
ofreefa una via para legitimar futuras intervenciones, aun si esto
sugerfa dejar de hablar por completo de «intervencion». Sin em
bargo, los criterios que este proponfa eran vagos, y la propia
idea perdio lustre despues de que la invasion estadounidense de
Irak fuera ensalzada como un ejemplo de la Responsabilidad de
Proteger en funcionamiento. Sin embargo, Annan y, mas aun, su

490
sucesor en el puesto de secretario general Ban Ki-Moon, adopta-
ron la idea como un medio de reafirmar el peso moral de la ONU
y de evitar una mayor ruptura con los americanos. En la Cumbre
Mundial de la ONU celebrada en 2005, una version algo pasada
por agua de R2P alcanzaria una aceptacion generalizada por mo
tives tanto politicos como eticos: esta representaba un contrape
so al unilateralismo desplegado por los americanos en un mo
menta en que la reformulation de la seguridad nacional llevada a
cabo por Bush imponia una alarmante nueva doctrina de fuerza
preventiva. Al reclamar para la ONU el derecho a determinar el
empleo de dicha fuerza, la R2P abogaba por una responsabilidad
international orientada a proteger a las poblaciones victimas de
violaciones flagrantes de los derechos humanos. 17
Sin embargo, pese a que la R2P ratified la centralidad de la
ONU, las secuelas de las primeras intervenciones en los Balcanes
comenzaban a despertar recelos. Al reivindicar su derecho so-
berano a intervenir, la comunidad intemacional se abocaba a si
misma de manera implicita a ser juzgada por sus consecuencias
—despues de todo, los cimientos mismos de la nueva doctrina
de la soberania tenian que ver con las consecuencias y con lo que
hacian con su poder aquellos que lo ostentaban— . Sin embargo,
el periodo posterior a las guerras de los Balcanes de los anos
90 dejo entrever que las consecuencias de la intervention eran
impredecibles. Derrocar dictadores y derrotar tiranicas milicias
no daba paso automaticamente a una pacifica transition demo-
cratica. La realidad era mas enmaranada que la teoria. Despues
de una decada en Bosnia, los administradores internacionales
gozaron de poco o ningun exito a la hora de entretejer un pais
fragmentado por la guerra. En Kosovo, primer exito de los inter-
vencionistas, la marcha de Milosevic dejo tras de si caos y crimi
nalidad. Cuando el recien electo presidente George W. Bush visi-
to la enorme base militar estadounidense de Camp Bondsteel en
Kosovo, la revista Time escribio: «Da la impresion de que la exis-
tencia de instituciones democraticas no indica, necesariamente,
el predominio de una cultura politica democratica y plurietnica.

491
Y esto implicaria que el proyecto de reconstruction national po-
dria dilatarse tanto que convirtiera las medidas de paz en los
Balcanes en algo relativamente permanente». Y a continuation
llegaron, por supuesto, Afganistan e Irak.18 Habida cuenta del
increible desbarajuste perpetrado por la ocupacion americana en
este ultimo, donde la invasion hizo saltar en pedazos un Estado
en funcionamiento, no es de extranar los pocos avances que es-
tos lograron en el primero, donde tai cosa les fue practicamente
desconocida.
En una era en la que la promotion democratica estaba atra-
yendo nuevos fieles, y en que se solicitaba ayuda a la ONU para
construir democracias parlamentarias en lugares del mundo que
jamas las habian conocido, tales casos acarrearon preocupantes
consecuencias para los afectados por los «Estados fallidos». En
el ano 2000, un funcionario britanico de la Comision Europea,
Robert Cooper, habfa advertido de la amenaza planteada por los
lugares donde imperaba «la ley de la jungla». El propio Cooper
estimaba que los Estados occidentales debian retirarse de tales
sitios cuando sus intervenciones no hacfan ningun bien. Sin em
bargo, como iba uno sencillamente a retirarse cuando la R2P
partia de la premisa de mejorar las cosas? 19 Aun asi, segun la re
vista Foreign Policy, pionera con la publication de su propio In
dice de Estados Fallidos, en 2005 fueron 3 3 los Estados fallidos
de muy mala manera, y otros 4 3 se hallaban sobre el alambre,
mientras que el indice democratico apuntaba ahora en el senti-
do opuesto. Si la intervention y la promotion democratica son
realmente el unico antidoto a largo plazo para la desintegracion
social y los abusos masivos a los derechos humanos, la ONU
tendra mucho trabajo por delante.
Las ambigiiedades de la R2P son un reflejo de su mestizaje.
La inquietud mostrada por Deng en su trabajo habia consistido
en pensar un modo de evitar la clase de colapso del Estado que
habia conducido a niveles tan altos de desplazamiento intemo
en algunos paises centroafricanos: no se habia preocupado por
la intervention militar como tai. Por otro lado, buena parte de

492
los comentarios posteriores a Kosovo habian tenido que ver con
sentar unas bases legitimas para la action militar international
y, por ende, pese al descontento hacia ello de muchos miembros
de la ONU, solfa apelarse a la R2P en el contexto de interven-
ciones posibles o en curso. Cuando la junta birmana evito que la
ayuda intemacional llegara a la poblacion del pais tras el ciclon
de 2008, Bernard Kouchner, a la sazon ministro de Exteriores
frances, abogo por aplicar la R2P, lo que genero una contro-
versia que no se apaciguaria hasta que Ban Ki-Moon esclarecio
el asunto al ano siguiente argumentando en favor de una inter
pretation rigurosa a la par que activa, que permitiria poner en
practica tales medidas solo en el caso de crfmenes especificos:
genocidio, crimenes de guerra, limpieza etnica o crimenes contra
la humanidad. 20
Aunque Annan habia declarado —antes de Kosovo e Irak—
que «nuestro trabajo es intervening Ki-Moon ha procurado des-
ligar la R2P de la idea de intervention humanitarian insistiendo
en que «la responsabilidad de proteger es aliada de la soberania,
no su adversaria. Brota de la notion, tan asertiva como positiva,
de soberania como responsabilidad, mas que de la mas encorse-
tada idea de intervention humanitarian Pero esto supone rendir
una diplomatica pleitesia a los muchos criticos de la R2P en todo
el mundo, y no ser tornado demasiado en serio, como han puesto
de manifiesto los sucesos ocurridos en Libia en 2011. Para los
intervencionistas humanitarios del pasado, la R2P ha significado
el vehiculo retorico ideal, pues habia un idioma de valores uni
versales y de comunidad intemacional, y no de guerra y fuerza.
Esto resulto especialmente valioso para los liberales americanos
en su intento de atraer de nuevo a Washington hacia el multila-
teralismo. Segun la victoria en el campo de batalla iraqui se fue
convirtiendo en un embrollo politico, Bush se fue mostrando dis-
puesto a escuchar. Es un hecho poco conocido que el presupues-
to de la ONU aumento mas deprisa con Bush que con cualquier
presidente anterior —se duplico el presupuesto administrative,
y se multiplied por tres el destinado a labores de paz— , un Jo-

493
gro oscurecido por el polemico nombramiento de John Bolton
como embajador en la ONU y por la polvareda que ello levanto.
Adoptar la R2P era, por otra parte, un modo de permitir que
los EEUU se instalaran, una vez mas, en una atalaya moral en
el ambito intemacional. Algunos comentaristas intemacionales
propusieron de manera entusiasta otras innovaciones conceptua-
les afines a Washington, tales como instaurar un «“deber preven
tive” comun destinado a evitar que las naciones gobemadas por
dirigentes cuyo poder careciera de control intemo adquirieran o
emplearan armas de destruction masiva».
Esta sugerencia en particular se realizo en 2004, fecha en
que los liberales trataban todavia de demostrar al Gobiemo de
Bush que, manejado de manera creativa, el nuevo lenguaje del
intemacionalismo humanitario podia ponerse al servicio de los
intereses americanos. Su momento llego con la presidencia de
Obama. La coautora del articulo, Anne-Marie Slaughter, quien
fuera nombrada para el antiguo puesto de George Kennan como
directora del Policy Planning Staff, habia venido publicando, du
rante los anos de Bush, una serie de documentos estrategicos ins-
pirados por George Kennan, si bien profundamente antikenna-
nescos en su deseo de estar, en lo que al universalismo se refiere,
en misa y repicando. El laureado Princeton Project on National
Security codirigido por Slaughter, apelaba a una estrategia de
seguridad nacional que forjarfa «un mundo de libertad bajo ley».
Pero esto se llevarfa a cabo mediante una estrategia dual: de un
lado, obligar a los Estados miembro de la ONU a aceptar la R2P,
y del otro, desarrollar un «Concierto de Democracias» de carac-
ter global si la ONU es irreformable.21
Otra de las personas designadas por Obama con una actitud
igual de condicional hacia la ONU fue la periodista Samantha
Power, en realidad una de las mas fervientes partidarias del uso
del poder estadounidense para fines morales. Power, autora de
una denuncia contra el perpetuo fracaso historico de los Estados
Unidos en la prevention de genocidios que le habia valido un
premio Pulitzer, habia censurado la invasion de Irak bajo el ar-

494
gumento de que los EEUU no habian logrado obtener el respaldo
de la ONU, y confiaba en que un solido liderazgo por parte de
la oficina del secretario general permitiera a las Naciones Unidas
desempenar el enfatico papel que ella le atribuia a la hora de
evitar genocidios y prevenir abuses masivos contra los derechos
humanos. Esta, preocupada por un «vacio de liderazgo en mate
ria de derechos humanos» tras el fiasco de Irak, abogaba por una
«coalicion de los interesados» en mantener con vida la Hamada
de los derechos si la ONU los dejaba en la estacada. 22
La Estrategia de Seguridad Nacional implantada por Obama
en 2010 reflejaba la nueva corriente humanitaria. Se hablaba
menos de predominio militar que con su predecesor, y mucho
mas sobre valores, tanto americanos como universales. Obama,
firme partidario de promover «una arquitectura intemacional de
leyes e instituciones» —en franco contraste con su predecesor— ,
recordaba a los estadounidenses que «las naciones crecen cuan-
do cumplen con sus responsabilidades; de lo contrario, asumen
las consecuencias». La «naci6n que habia contribuido a implan-
tar la globalizacion» debia luchar por los derechos sobre los que
reposaba la grandeza de America y que otros «habian hecho su-
yos»: se trataba de un apoyo explicito a la idea de aplicar la Res-
ponsabilidad de Proteger.
La brecha que se habia abierto en 2003 entre los EEUU y la
ONU ha vuelto ahora a cerrarse: hasta que punto el Gobierno
de Obama alcanzo un consenso con el secretario general de la
ONU Ban Ki-Moon quedo en claro durante la crisis del Libano,
en marzo de 201 1. Despues de que el Consejo de Seguridad ra-
tificara la intervention de la OTAN con el fin de proteger a los
civiles, ambos hombres celebraron esta medida como el momen
ta en que la R2P pasaba a convertirse en una nueva norma en la
politica mundial. Otros expresaron su desacuerdo. Por mucho
que Rusia y China, en lugar de vetar dicha medida, se abstu-
vieran, ambas potencias la desaprobaban profundamente, y les
preocupaba adonde podia conducir el desprecio hacia la sobera-
nia libia. China, Pakistan y la India alzaron la voz en un debate

495
contra el uso del nuevo principio para justificar la injerencia en
los asuntos intemos de un pais. Sin embargo, seria precisamente
eso lo que se hiciera, bajo el pretexto de que habia sido necesario
para evitar una masacre de civiles en Bengasi.
La estrecha cooperation entre los EEUU y la ONU en lo
que equivalia a una politica preventiva en pro de los derechos
humanos amenazaba, por tanto, con deteriorar la confianza de
otros miembros de la ONU. Una confianza que habia sufrido ya
un severo reves con la politica estadounidense en Irak. Tanto la
R2P como la estrategia de seguridad nacional adoptada por el
presidente George W. Bush en 2002 hacian de un unico proble-
ma —en el primer caso, el genocidio; en el segundo, las armas de
destruction masiva— una amenaza para la seguridad nacional
y autorizaban medidas preventivas para erradicarla. En ambos
casos, las consecuencias politicas, si bien eran implicitas, que-
daban sin especificar. Asi, aunque la R2P no autorizaba, como
Obama aseguraba, la destitution del coronel Gadafi, resultaba
inimaginable que la mision concluyera antes de su derrocamien-
to. Significaba esto legitimar un cambio de regimen para quie-
nes violaran los derechos humanos? A pesar de todos los des-
mentidos oficiales, la R2P parecia apuntar en esa direction.
Aunque uno trabajara junto a la ONU en el momento clave
y el otro no, tanto Obama como Bush estaban pidiendo al resto,
esencialmente, que confiaran en los responsables politicos —en
concrete, que confiaran en su conocimiento de lo que estaba
ocurriendo sobre el terreno— . Sin embargo, Irak no solo habia
danado dicha confianza: habia demostrado ademas que, a pesar
de los inmensos aparatos de «inteligencia» a su disposition, los
responsables politicos de Washington y Londres sabian, en rea
lidad, muy poco acerca de los lugares donde era mas probable
recurrir a la nueva «norma». En los Estados Unidos, duenos del
mayor sistema universitario del mundo, solo un numero insigni-
ficante de academicos trabajaba en lugares como Libia, Somalia
o Afganistan cuando dichos paises coparon los titulares. Y ni
estos, ni los analistas de datos con experiencia en estas regiones

496
constituian voces poderosas que poner sobre la mesa a la hora
de tomar decisiones.
Al menos, en su discurso sobre Libia, Obama si admitfa que
no cualquier episodic de violencia masiva era susceptible de pro-
vocar una respuesta por parte de los Estados Unidos. Bastaba,
pues, con afirmar, como haria Obama, que estos actuarian uni-
camente en caso de provocation, sobre todo cuando mantener
a raya los genocidios no es mas que uno de los supuestos objeti-
vos de la R2P, y los otros tres —prevenir la limpieza etnica, los
crimenes contra la humanidad y los crfmenes de guerra— son
pasados habitualmente por alto? 4Por que Gadafi y no el Tibet,
Gaza o Bahrein? Sus partidarios sostienen que mas vale una pe-
quena intervention que ninguna. Sin embargo, puede que no sea
asi. El modo en que los lideres tratan a su pueblo no es el unico
problema relevante en los asuntos intemacionales. Un mundo
en el que los abusos hacia los derechos humanos rebasan la san-
tidad de las fronteras puede acabar produciendo mas guerras y
masacres. Si algo nos muestra la historia del pasado siglo, es que
las normas juridicas tiaras, el empoderamiento de los Estados
y la preservation de la estabilidad international en un sentido
mas amplio, tambien pueden contribuir a la causa del bienes-
tar humano. Desde una perspectiva historica, a nada se asemeja
tanto la R2P como al retorno de la mision civilizadora y las in-
tervenciones «humanitarias» del siglo xix en lugares como China
o el Imperio otomano. Ambas mejoraron vidas y autorizaron al
imperio la expropiacion de tierras —desde el uso britanico del
abolicionismo para legitimar su agresivo control policial en alta
mar, hasta la cinica justification, por parte de la Italia fascista, de
su invasion de Etiopia en 1935 como una intervention destinada
a acabar con la trata de esclavos en nombre de la civilization — .
Los insurgentes balcanicos solicitaron de manera habitual al
celo humanitario occidental durante el siglo xix que les ayudara
a sacudirse el yugo otomano, del mismo modo que el Ejercito
de Liberation de Kosovo conto con la OTAN para librarse del
regimen de Belgrade . cuantos de los defensores del ataque

497
aereo llevado a cabo por la OTAN en Libia en 201 1 recordaron
la invasion italiana de dicho pais —que daria origen tanto a la
teoria como a la practica del bombardeo masivo— precisamente
un siglo antes? Visto desde el bagaje historico de los territorios
donde ocurrieron tales cosas, y no desde la amnesia occidental,
la ©position del tercer mundo a la idea de la R2P podria parecer
que refleja, no apego por la autocracia y la dictadura, ni indife-
rencia hacia los derechos del individuo, sino mas bien el hecho,
como confesara Deng Xiaoping al consejero de Seguridad Na
tional de los EEUU Brent Scowcroft en 1989, de que estos con-
servan multitud de amargos recuerdos de anteriores injerencias
occidentales en sus asuntos intemos y de que estiman el uso de la
fuerza con fines humanitarios tan intrinsecamente incontrolable
como ilimitado. Tengan o no razon en ver las cosas de ese modo,
el hecho es que lo hacen, y ello impone limitaciones politicas a la
legitimidad del concepto.23

Persiguiendo a los infractores

Si la autoridad ejecutiva intemacional crecio de manera no

table tras el final de la Guerra Fria gracias al mantenimiento de
la paz, las intervenciones y la administration territorial inter
national, alcanzo, por encima de todo, una forma institucional
en el ambito del derecho penal intemacional y, en particular, en
la creation de una Corte Penal Intemacional. Se trataba de un
avance verdaderamente formidable, y esto no solo por contar
con unos precedentes tan breves como mediocres. Durante el
periodo de entreguerras habian tenido lugar en la Sociedad de
Naciones algunos debates inconclusos en favor de tai organo, y
a continuation, los juicios por crimenes de guerra de Nurem
berg, a los que seguiria una serie de investigaciones y persecu-
ciones penales en las dos Alemanias cuyo numero descendio
bruscamente durante los anos 70. Sin embargo, las propuestas
en favor de un tribunal penal intemacional de caracter perma-

498
nente habfan decaido. Tuvo lugar, por tanto, un giro sorpren-
dente —en realidad, un sucedaneo, por aquel entonces, para la
medida mas decisiva que los EEUU y otras grandes potencias se
mostraban reticentes a tomar— cuando, en 1993, el Consejo de
Seguridad establecio una Corte Penal Intemacional para la anti-
gua Yugoslavia [ICTY] y la autorizo a enjuiciar «a las personas
responsables de las graves violaciones del derecho humanitario
intemacional perpetradas en el territorio de la antigua Yugosla
vian El Consejo de Seguridad de la ONU propuso una lista de
jueces que fue, entonces, sometida a votacion por la Asamblea
General, mientras que el fiscal seria nombrado por el Consejo a
propuesta del secretario general. Tales disposiciones revestian su
importancia, ya que garantizaban a los miembros permanentes
del Consejo de Seguridad el control sobre la composition de la
Corte. Un ano mas tarde, el Consejo de Seguridad crearia un
segundo Tribunal para Ruanda, acallando asi las criticas hacia
su pasividad en el pais.
Ambos tribunales han estado ocupados: la ICTY ha proce-
sado a mas de 160 individuos, 64 de los cuales han sido conde-
nados, desde soldados rasos hasta Hegar a Slobodan Milosevic,
que se convirtio en el primer jefe de Estado en activo imputado
por crimenes de guerra: se le habfa acusado en 1999 de llevar a
cabo una limpieza etnica en Kosovo, y fue transferido a La Haya
en 2001, donde se le acuso ademas de crimenes cometidos en
Croacia y Bosnia —el proceso, que habia de comenzar en 2002,
seguia en marcha a comienzos de 2006 cuando Milosevic fue ha-
llado muerto en su celda penitenciaria— . El tribunal de Ruanda
tramito 5 0 causas y dicto 29 sentencias. Estas han establecido el
principio segun el cual los infractores pueden verse obligados a
responder por sus crimenes, han proporcionado un lugar en el
que las victimas de la violencia pueden ser escuchadas, y han
revelado, como suelen hacer los tribunales, una ingente cantidad
de information sobre los propios acontecimientos.
Es mas, su ulterior desaparicion, ciertamente no empana un
apice su autentico significado: haber allanado el camino para un

499
tribunal generico mucho mas importante, la Corte Penal Inter
national. El trabajo sobre una propuesta de estatuto, debatido
en detalle en 1994 en el seno de las Naciones Unidas, resulto en
la creation de un nuevo tribunal con la adoption del tratado de
Roma en 1998. Hacia 2002, un numero suficiente de signatarios
habfa ratificado el tratado, y la Corte veria asi la luz, con su juris
diction restringida a «los crimenes mas graves con trascendencia
para la comunidad intemacional en su totalidad». Esto incluia,
de manera controvertida, —o lo hara desde el momento en que
un acuerdo haya sido ratificado— el crimen de agresion.24
No es de extranar que el Gobierno de Bush se opusiera ro-
tundamente a la creation de la Corte. De hecho, amenazo con
vetar las operaciones de paz de la ONU a menos que el Consejo
de Seguridad concediera inmunidad juridica a todos los estadou-
nidenses involucrados, y llego aun mas lejos —para consterna
tion de muchos de sus propios socios — al suscribir numerosos
acuerdos bilaterales con otros paises en los que estos se compro-
metian a no entregar a la Corte a ciudadanos ajenos. La oposi-
cion del Congreso fue, en todo caso, aun mas rotunda, e intento
denegar la asistencia militar a cualquier pais que formara parte
de la Corte a menos que suscribiera tai acuerdo. Sea como fue-
re, nada de ello ha sido suficiente para evitar que la Corte diera
comienzo a su labor.25
Los temores estadounidenses se vieron agravados con el pro-
gresivo uso de tropas americanas desde Kosovo en adelante. Las
acusaciones de ilegalidad al bombardeo de Serbia por la OTAN
en 1999 habian soliviantado al Gobiemo de Clinton, y reafirma-
ron al Pentagono en su profunda oposicion hacia el proyecto de
la CPI en su totalidad. Ademas, despues del 1 IS, al Gobiemo de
Bush le preocupaba especialmente que el modo en que estaba
llevando a cabo la «guerra contra el terrorismo» expusiera al
personal estadounidense a ser detenido y procesado en el extran-
jero. A raiz de una campana publicitaria sobre el extraordinario
programa de entrega de prisioneros de la CIA, un tribunal ita-
liano condenaba in absentia a 2 3 americanos, incluido el jefe

500
de section de la CIA en Milan, por el secuestro de un clerigo
egipcio en 2003. Y mas casos podrian salir a la palestra tras el
descubrimiento de centros de interrogatorio secretos de la CIA
en Polonia y Rumania. La legalidad de la agencia respecto a sus
metodos de interrogatorio es objeto de abundante documenta-
cion. En otras palabras, aunque una mayoria de paises del mun-
do aceptaba la superveniencia de una soberania juridica sobre la
Corte con el fin de ratificar el peso de la ley en casos donde los
Estados miembro no estaban en disposition, o por la labor, de
enjuiciar, la guerra contra el terrorismo agravo la renuencia esta-
dounidense a permitir que su propia autonomia juridica pudiera
verse subordinada. Mientras la politica intemacional propia de
las reformas financieras globales se habia atenido, en gran me-
dida, a los deseos y practicas americanos, y la politica mundial
de desarrollo siempre habia gozado de un caracter de haut en
bas, el auge de la CPI representaba, al menos a ojos de muchos
adversarios de Washington, un autentico desafio juridico, y los
EEUU reaccionaron con intensidad proportional.
De hecho, a diferencia de los fiscales de varias jurisdicciones
nacionales, la propia Corte ha procurado no invadir el terreno
estadounidense. Respecto a la espinosa cuestion de si la doctrina
de guerra preventiva de Bush era o no ilegal, la Corte esquivaria
el asunto: al haber aceptado la definition de agresion elaborada
en la Asamblea General de la ONU —una definition en la que
lo preventive no parecia tener cabida— , esta declare que, a dife
rencia de lo que ocurria con otros crimenes a los que atribuia un
caracter universal, no ejerceria jurisdiction sobre las agresiones
en caso de que fueran cometidas por Estados no signatarios. De
este modo, no solo los EEUU, sino tambien China o Rusia que-
daban a salvo de investigaciones.26
Ha sido, ademas, al acercarse a los deseos estadounidenses
como la Corte ha llegado a desempenar un creciente papel politi
co, tras haber dado sus primeros pasos como una creation de la
Asamblea General de la ONU —desligada, de manera enfatica,
del Consejo de Seguridad— y llegado a forjar una relation cada

Biblioteca
vez mas estrecha con el Consejo. En 2005, por ejemplo, fue el
Consejo quien pidio a la Corte que investigara la situation en
Darfur y obligara a Sudan a cooperar con el CPI pese a no tra-
tarse de un pais miembro. El resultado fue impactante: si bien
los EEUU, al igual que China, se abstuvieron, estos no vetaron la
resolution, y por consiguiente, dos grandes potencias no signa-
tarias miembro del Consejo de Seguridad de la ONU obligaban a
otro pais no miembro —Sudan— a trabajar por medio del nuevo
sistema intemacional de justicia penal. La representante de los
EEUU declare actuar movida por el deseo de anteponer la ayuda
humanitaria a la obligation de circunscribir la influencia de la
Corte. Pero en realidad, lo que mas parecia importar era que los
Sudaneses si podian ser investigados, y no asi los americanos. En
el sumario del debate puede leerse lo siguiente:

«En esencia, los Estados Unidos siguieron oponiendose a la

idea segun la cual la Corte debia poder ejercer jurisdiction
sobre los ciudadanos —incluidos los empleados del Go-
bierno— de Estados que no formaran parte del Estatuto de
Roma. Como este ultimo rechazaba que el Consejo remitiera
el asunto de Darfur a la Corte, su pais se habia abstenido en
la votacion. La representante decidio no oponerse a la reso
lution debido a la necesidad de la comunidad intemacional
de trabajar juntos con el proposito de poner fin al clima de
impunidad en Sudan, y debido a que la resolution brindaba
protection a los ciudadanos estadounidenses y los miembros
de las fuerzas armadas de otras entidades no estatales frente
a toda investigation y enjuiciamiento (...)».

El Consejo de Seguridad incorporaria, a petition de los

EEUU, una clausula que eximia a las personas procedentes de
Estados ajenos a Sudan de las actuaciones judiciales de la CPI.
En virtud de esta resolution, ninguna persona de procedencia es-
tadounidense que apoyara las operaciones en Sudan seria some-
tida a investigation o enjuiciamiento. Esto no queria decir que
los ciudadanos americanos gozaran de inmunidad para obrar en

502
oilcHS i
contra de la ley, ya que los Estados Unidos seguirian sancionan-
do a su propia gente cuando procediera. Pero significaba que los
EEUU podian, tanto valerse de la Corte para sus propios fines,
como permanecer inmunes a su jurisdiction. Cuesta encontrar
una ilustracion mas perfecta del valor del derecho intemacional
para una gran potencia.27
Cabria tachar esto de excepcionalismo americano, si no fue-
ra porque ha despertado en otros Estados poderosos la idea de
que tambien ellos podrian Hegar a convertirse en excepciones.
Asi, en la primavera de 2011, el Consejo de Seguridad decidio
remitir a Gadafi a la Corte. Al menos cinco pafses no signatarios
de la Corte Penal Intemacional, incluidos Rusia, India, Estados
Unidos y China, respaldaron de manera unanime la resolution
1970. Y, una vez mas, la resolution eximio de manera explicita
del alcance de la CPI al personal de dichos paises no signatarios.
Es la CPI, pues, un mero tribunal para debiles del que pue-
den valerse los poderosos segun su conveniencia? Se trata de
una sospecha que ha comenzado a ganar terreno, especialmente
en Africa. En terminos generales, el continente ha mostrado su
apoyo a la CPI —y mas de la mitad de sus paises la ha ratifi-
cado—. Sin embargo, no se les ha escapado que el jefe de la
fiscalia de la Corte parece haberse preocupado unicamente por
investigar a los africanos: cinco acusaciones a los lideres del in
fame Ejercito de Resistencia del Sefior [LRA] en Uganda, siete
a politicos congolenos, Bashir y otras personalidades sudanesas,
amen de las investigaciones en Costa de Marfil y Kenia. La acu-
sacion de Bashir, en particular, dio lugar a una ruptura entre el
Consejo de Seguridad de la ONU y la Union Africana [UA], que
estimaba que la Corte ponia en peligro las perspectivas de paz.
Desde entonces, se ha mantenido un acalorado debate sobre su
imparcialidad. Para sus partidarios, el hecho de que esta se cen
tre en Africa es un reflejo de que los sistemas judiciales domes-
ticos son mas deficientes en Africa que en otros lugares. Otros
criticos sugieren que mas habria valido emplear los fondos de
los donantes para mejorar las instituciones judiciales nacionales

503
que destinarlos a la CPI. Y sigue vigente en la UA el temor a que
Occidente, al confiar tan profundamente en la idea de accion
judicial, haya exagerado el poder del derecho para poner fin a
los conflictos, permitiendo que esto relegara otras vias politicas
hacia la paz, si bien mas lentas, potencialmente mas rentables y
moralmente mas ambiguas. Incluso el ajuste de cuentas europeo
con respecto a nazismo y fascismo desde 1945 sugerfa que, si
bien era importante, en terminos simbolicos, enfrentar a figuras
cruciales del antiguo regimen con sus crimenes, la recuperation
dependia tambien de mantener instituciones estatales estables,
limitar el alcance de las purgas, y cortar por lo sano las investi-
gaciones en aras de la estabilidad y el crecimiento.28
El desequilibrio de poder en el nucleo mismo de la CPI nos
revela algo importante sobre la difusion de la «ley de la huma-
nidad» tras la Guerra Fria. La idea de la Corte no procedia de
Washington —y, de hecho, el respaldo de Washington a la mis
ma siempre fue sumamente condicional, pues dependia de su
funcionamiento como sirviente del Consejo de Seguridad y se
basaba en una total exencion hacia los militares estadounidenses
en servicio— . Pese a todo, su papel en la politica exterior ameri-
cana desde su creation se ha puesto de manifiesto de una forma
tipica de la dilatada historia del despliegue estadounidense de
instituciones Internationales, su sponsor «excepcional» a la hora
de ampliar el poder del derecho intemacional mientras se man
tenia fuera de su propio alcance.29 Los partidarios de «la cascada
de justicia» se han referido a la importancia de consolidar las
nuevas normas humanitarias en el sistema de la ONU mientras
el poder americano permanece incolume, y muchos defensores
de los derechos humanos confian, tai vez, en poder rescatar sus
premisas universalistas consiguiendo que los propios EEUU aca-
ben adhiriendose a ellas.30
Sin embargo, el universalismo tai vez dependa, simplemente,
del cristal con que se mire. China, Rusia y otros de los paises que
se opusieron de manera tan rotunda a la intervention de la OTAN
en Kosovo en 1999, quizas sientan ahora que la retorica de una

504
«comunidad international dedicada a proteger a la humanidad
no es algo tan insoportable. A semejanza de los EEUU, tambien
ellos pueden reclamar su exencion al tiempo que se acogen, a tra-
ves de la CPI, a un nuevo instrumento intemacional para imponer
sus restricciones sobre sistemas politicos mas pequenos y debiles
por todo el mundo. Las mayores potencias mundiales no tendran
motivos para preocuparse; las potencias de mediano tamano esta-
ran encantadas, como siempre, de vivir en un mundo de normas
e instituciones; son los Estados mas debiles del mundo quienes,
probablemente, sientan sus consecuencias, tanto para bien como
para mal. Y la legitimidad de todo el edificio queda asegurada por
el sello de la ONU y, sobre todo, de los miembros permanentes
del Consejo de Seguridad. En este sentido, debe considerarse a la
CPI como un anexo a la idea de una Responsabilidad de Proteger:
la union de norma e institution han llegado a legitimar nuevas
formas de intervention intemacional en aquellas partes del tercer
mundo incapaces de impedirlo.
Su motivation ultima para llevarlo a cabo es tan funcional
como moral: contribuyen asi a mejorar la vida de la gente e im-
piden que sucedan cosas malas. Y tai vez sea asi, pero es posible
que tambien permitan, en su lugar, otras cosas malas. Entretan-
to, pueden mermar ademas el poco poder de conviction que
quede todavia en las normas juridicas intemacionales. La linea
generalmente nitida que separa la guerra de la paz en la Carta
de la ONU se ha vuelto ya borrosa. La vieja norma contra la
conquista —tan poderosa en tiempos de la Guerra Fria — podria
desmoronarse; la doctrina de intervention humanitaria ha mina-
do ya las barreras contra la invasion de otros paises y relajado las
mas que estrictas prohibiciones contra la entrada en guerra reco-
gidas en la Carta. En caso de atrocidades, asi como de armas de
destruction masiva, la prevention supedita los derechos legales
a las actividades de inteligencia. Lo publico resulta secundario
frente a lo privado, y lo legislative frente a lo ejecutivo.
Si esto tiene importancia es, sobre todo, porque el caracter
de la guerra modema resulta cada vez mas ambiguo que nunca

505
desde un punto de vista juridico. Las fronteras entre lo legal y lo
ilegal, entre lo propio y lo ajeno, entre el civil y el combatiente,
han llegado a ser mas difusas que nunca. Si en el mundo deci-
mononico la omnipresencia de la guerra convertia en una prio-
ridad aclarar las leyes belicas entre Estados, en el caso del siglo
xx ocurre lo contrario: se trata de una era en la que la relativa
infrecuencia de guerras entre Estados, sumada al extirpado de la
soberanfa estatal en todo el mundo, han convertido el uso de la
fuerza en algo mas facil que nunca para los Estados poderosos.
El lenguaje ayuda: los Estados evitan hablar de «ir a la guerra»
o incluso de «declarar la guerra»: en su lugar, prefieren la jerga
de «intervencion» y «conflicto». Tambien la tecnologia esta redu-
ciendo los obstaculos para la guerra. Con el presidente Obama,
el uso de drones robot como asesinos voladores se ha multipli-
cado, y los asesinatos selectivos, justificados como de «legitima
defensa», han aumentado drasticamente en todo el mundo. Cer-
ca de sesenta bases militares y de la CIA estan siendo utilizadas
en el programa de drones estadounidense, desde Nevada hasta
la otrora base de la Legion Extranjera francesa en Yibuti. Los
«pilotos» vuelan los aviones desde terminales situadas en Lan
gley, Virginia, Bagram, o Beluchistan, al tiempo que los analistas
visionan durante horas la retransmision en directo de «Muerte
TV» suministrada por los propios drones. A los abogados milita
res les preocupa ahora si los encargados de tales bases para dro
nes pueden ser vistos o no como combatientes autorizados y, por
lo tanto, ser atacados como objetivos legitimos de sus enemigos.
Entretanto, los tecnicos se encuentran trabajando en una nueva
generation de drones roboticos no tripulados cuyas funciones
«cazar, identificar y matar» estaran controladas por un software
preprogramado. 31 En 2010, un reportaje de la ONU poco co-
nocido sobre ejecuciones extrajudiciales alertaba de un «desdi-
bujamiento y una ampliation profundamente problematicos de
las fronteras del marco juridico aplicable —la legislation sobre
derechos humanos, las leyes de la guerra, y el derecho aplicable
al uso de la fuerza entre Estados—».32

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 Visto a traves de las paginas de las revistas sobre ingenieria
robotica, las paradojas del nuevo humanitarismo se multiplican.
En 2007, el ejercito de los EEUU ordeno un estudio acerca de
como construir «un sistema etico de control y razonamiento».
Mientras el uso de soldados humanos en el campo de batalla se
sustituye por el de «letales robots autonomos», los ingenieros se
esfuerzan al maximo por garantizar que estos devengan «maqui-
nas morales* programadas con conocimientos de las leyes beli-
cas y capacidad etica. Ensalzan la libertad de los robots respecto
de toda emotion y prejuicio humanos, asi como su excepcional
capacidad para absorber information, hasta el punto —sostie-
nen— de que podrian Hegar a «luchar» mas humanamente que
los propios humanos. Sin embargo, su software es tan complejo
que produce resultados impredecibles, sin que este claro si esto
es debido a errores o, en realidad, a «crimenes de guerra*. Asi,
ya han tenido lugar varias muertes por fuego amigo relacionadas
con armamento robotico. A la vista del giro hacia la robotica
previsto dentro de las fuerzas militares estadounidenses —y la
probabilidad de que otros se unan a ellas— , nos hallamos ante
la posibilidad de futuras intervenciones humanitarias llevadas a
cabo por seres no humanos en nombre de humanos. No estamos
tan lejos de ello: en febrero de 2012, el New York Times pu-
blicaba una propuesta destinada a «poner fin a la carniceria de
Siria» mediante la instalacion de refugios seguros vigilados por
drones. 33 De este modo, mientras los derechos se amplian hasta
los robots — la Fuerza Aerea de los EEUU, por ejemplo, reclama
el derecho de sus drones no tripulados a abrir fuego en «defensa
propia*— , estos les son retirados a pueblos y Estados. Se ave-
cina un futuro en el que poderosos Estados, armados de drones
roboticos dotados de misiles guiados por laser, abatan a sus ene-
migos en nombre de la humanidad desde terminales informati-
cos por todo el mundo. Estos hablan el idioma del derecho, pero
de un derecho cuyo significado se ha ampliado para dar cabida al
asesinato de personas sin juicio previo o a su enjuiciamiento ante
una Corte cuya jurisdiction se niegan a aceptar para si mismos.

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 Pero que hay de aquella antigua vision del derecho internatio
nal que apuntalaba la soberania de los Estados fijando normas
para la conducta de la guerra, su duracion y su cese en forma de
tratados alcanzados entre Gobiemos? Esta seguira llenando su-
marios, manuales belicos y revistas de filosofia. Sin embargo, la
idea de un derecho vinculante para todos los Estados y quienes
los gobieman parece mas lejana que nunca.34

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