01 - RVAP113 - Boto-Alvarez DIG

El derecho a la vivienda en Argentina: una mirada desde
el Derecho Administrativo español

The right to housing in Argentina: a perspective from Spanish
administrative law
Alejandra Boto Álvarez
DOI: https://doi.org/10.47623/ivap-rvap.113.2019.01
LABURPENA: Argentinako Konstituzio Nazionalean, etxebizitza duin eta

egoki baterako eskubidea espresuki jasota dago, judizialki exijitu daitekeen
eskubide subjektibo bat bezala. Konstituzioa garatzean, Administrazioaren
maila ezberdinetan aitortu izan da, askotan oso modu zabalean, etxebizitzarako
eskubidea. Konstituzionaltasunaren kontrol-sistema lauso baten esparruan, kasu
judizial asko eragin ditu horrek, banakako akzioetan zein ekintza kolektiboetan.
Ikusiko da lege-erreformen joan-etorriak izan direla eztabaida judizial nagusien
protagonistak, baina, batez ere, benetako norabide politikoa eta ekonomikoa, ez
delako egokitu gizarte-eskubideei buruzko progresibitate-hitzemateetara, ezin izan
delako edo ez delako nahi izan; eta aztertuko da zer judizializazio-mugak dauden
eskubide horren benetako eraginkortasuna lortzeko.
HITZ GAKOAK: Etxebizitza duina. Judizializazioa. Hiri-eskubidea.
ABSTRACT: In the Argentinean constitution, the right to decent and adequate

housing is expressly covered as a subjective right judicially enforceable. In its
implementation, the several levels of the Administration have acknowledged very
broadly the right to housing. That has led to many judicial cases in the matter in
the framework of a diffuse system of control of constitutionality and both with
individual and collective actions. The ups and downs of the legal reforms will
be seen but specially the political and economic course, which has not wanted
or been able to adjust itself to the promises of progressiveness of social rights
that have been protagonists of the main judicial debates, and the limits of
judicialisation will be analyzed with the purpose of achieving the real effectiveness
of the right.
KEYWORDS: Decent housing. Judicialisation. Right to the city.
RESUMEN: En la Constitución Nacional argentina, el derecho a una vivienda

digna y adecuada está previsto expresamente como un derecho subjetivo, judi-
cialmente exigible. En su desarrollo, los distintos niveles de Administración han
ido reconociendo, a veces de manera muy amplia, el derecho a la vivienda. Ello ha
derivado en la generación de muchos casos judiciales en la materia, en el marco
R.V.A.P. núm. 113. Enero-Abril 2019. Págs. 21-48

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de un sistema de control difuso de constitucionalidad y tanto en acciones indivi-

duales como colectivas. Se verá cómo los vaivenes en las reformas legales, pero
sobre todo el rumbo político y económico efectivo, que no se ha querido/podido
acompasar a las promesas de progresividad en los derechos sociales han sido
protagonistas de los principales debates judiciales, y se analizarán las limitaciones
de la judicialización para lograr la efectividad real del derecho.
PALABRAS CLAVE: Vivienda digna. Judicialización. Derecho a la ciudad.
Trabajo recibido el 22 de octubre de 2018.

Aceptado por el Consejo de Redacción el 18 de enero de 2019.

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El derecho a la vivienda en Argentina: una mirada desde
el Derecho Administrativo español
The right to housing in Argentina: a perspective from Spanish
administrative law
Sumario: I. Introducción y propósito del trabajo.—II. Los poderes

públicos. 1. Las políticas públicas nacionales. 2. Las competencias
provinciales. 3. La acción municipal. 4. El caso concreto de la Ciu-
dad Autónoma de Buenos Aires (CABA).—III. La judicialización del
derecho a la vivienda. 1. Demandas individuales por el derecho a
una vivienda digna. 2. Acciones colectivas con implicación en el de-
recho a la vivienda.—IV. A modo de cierre: ¿puede estar la solución
en la propia Administración?
I. Introducción y propósito del trabajo (1)
La Constitución argentina (2) reconoce específicamente, desde 1957,

el derecho de acceso a una vivienda digna dentro de los llamados dere-
chos sociales (art. 14bis) (3). Al igual que todo el catálogo de derechos
(1) Este estudio se vincula a la colaboración de su autora en el proyecto DER2015-67695-C2-2-P

(MINECO/FEDER) titulado «Administración pública y derechos fundamentales: nuevas tendencias»
y ha sido posible gracias a la beca de investigación concedida en 2017 por el Instituto de Investiga-
ción Urbana y Territorial (IUT), conformado por la Unión Iberoamericana de Municipalistas (España)
y la Universidad Nacional de Quilmes (Argentina).
(2) La Constitución argentina fue sancionada en 1853 y modificada en 1860, 1866, 1898, 1949 (aun-
que esta reforma quedó sin efecto en 1955, volviéndose al texto anterior), 1957 y 1994. En adelante,
siguiendo la práctica argentina, se utiliza la denominación Constitución Nacional (CN).
(3) El art. 14 bis prescribe: «…El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social… En espe-
cial, la ley establecerá: …la protección integral de la familia; la defensa del bien de familia; la com-
pensación económica familiar y el acceso a una vivienda digna». Sobre dicho artículo puede verse:
BIDART CAMPOS, Germán J., Tratado elemental de Derecho Constitucional argentino, tomo I-B.
Ediar. Buenos Aires, 2001, págs. 465 y ss. o VV.AA. (SARDEGNA, P.C., coord.), Artículo 14 bis Cons-
titución Nacional. La Ley. Buenos Aires, 2007.

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constitucionales, tal disposición resultó robustecida, en 1994, en virtud

de la constitucionalización de la acción de amparo (art. 43) (4) y de toda
una serie de tratados internacionales de derechos humanos (5) que con-
sagran en diversas cláusulas el derecho a una vivienda adecuada (art. 75,
inc. 22) (6). Se trata así, formalmente, de un derecho de jerarquía constitu-
cional y judicialmente exigible (7).
Desde un punto de vista formal, por tanto, la protección del derecho a
una vivienda digna y adecuada aparece en Argentina más reforzada que
(4) El art. 43 dispone: «Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siem-
pre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades pú-
blicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con
arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un
tratado o una ley. En el caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que
se funde el acto u omisión lesiva. Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de dis-
criminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usua-
rio y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el de-
fensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley,
la que determinará los requisitos y formas de su organización…». Sobre dicho artículo, en espe-
cial, véase: BIDART CAMPOS, Germán J., Tratado elemental de Derecho Constitucional argentino,
tomo II. A. Ediar. Buenos Aires, 2003, págs. 285 y ss. o BASTERRA, Marcela I., El proceso constitu-
cional de amparo. Abeledo Perrot. Buenos Aires, 2013.
(5) Estos se reconocen en la Constitución Nacional «en los términos de su vigencia», expresión
sobre cuyo alcance exacto no hay consenso doctrinal (al respecto puede verse el repaso, con pro-
puesta de una construcción propia que diferencia entre «vigencia» y «eficacia», de DOLABJIAN,
Diego A., Derecho constitucional profundizado. Ediar. Buenos Aires, 2017, en particular págs. 353
y ss.). Sea como fuere, no puede dejar de comentarse, desde nuestra perspectiva comparada, que
el primer dictamen del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones
Unidas en un caso individual, presentado bajo el Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en vigor desde el 5 de mayo de 2013, afectaba pre-
cisamente a España en un caso de desahucio por ejecución hipotecaria (el dictamen, de 18 de sep-
tiembre de 2015, puede verse en http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.
aspx?symbolno=E/C.12/55/D/2/2014&Lang=en).
(6) El art. 75, inc. 22, establece: «…Los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes.
La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Declaración Universal de De-
rechos Humanos; la Convención Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de De-
rechos Económicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y
su Protocolo Facultativo; la Convención sobre la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio;
la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial; la
Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; la Con-
vención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convención
sobre los Derechos del Niño; en las condiciones de su vigencia, tienen jerarquía constitucional, no
derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complemen-
tarios de los derechos y garantías por ella reconocidos. Sólo podrán ser denunciados, en su caso,
por el Poder Ejecutivo Nacional, previa aprobación de las dos terceras partes de la totalidad de los
miembros de cada Cámara. Los demás tratados y convenciones sobre derechos humanos, luego de
ser aprobados por el Congreso, requerirán del voto de las dos terceras partes de la totalidad de los
miembros de cada Cámara para gozar de la jerarquía constitucional…». Sobre dicho artículo, por to-
dos: GIALDINO, Rolando E., Derecho internacional de los derechos humanos: principios, fuentes, in-
terpretación y obligaciones. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2014, págs. 383 y ss.
(7) Sobre el tema en Argentina, por todos, GROSMAN, Lucas Sebastián, «La justiciabilidad de los de-
rechos sociales» en VV.AA. (RIVERA, J.A., ELIAS, J.S., GROSMAN, L.S. y LEGARRE, S., dir.), Tratado
de los derechos constitucionales, tomo II. Abeledo Perrot. Buenos Aires, 2014, págs. 1053-1072.

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en España, donde como es bien sabido, se ubica entre los principios rec-
tores de la política social y económica (art. 47), con toda la polémica doc-
trinal que los rodea (8). Sin embargo, en Argentina el reconocimiento
efectivo del derecho ha sido muy lento (9) y la vivienda continúa siendo
un bien sujeto fundamentalmente a un mercado inaccesible para mu-
chas capas de la sociedad, con políticas de subsidio sólo para atender ca-
sos extremos (10). Existe un histórico déficit habitacional (11), a pesar de
la gran extensión de su territorio, lo que ha conducido a una realidad in-
negable de personas en situación de calle y de infravivienda (las conoci-
das como «villas miseria») que se evidencia tanto en ciertas áreas de la
misma Capital Federal como en núcleos de su conurbano y en muchos
otros lugares del territorio. Se trata de una vivienda autoconstruida, infor-
mal y precaria, foco de inseguridades de todo tipo y de desconfianza (12).
La cuestión ha sido objeto de denuncia y estudio habitual desde las
Ciencias Sociales, con mayor intensidad en los últimos tiempos por el re-
vivir de las demandas ligadas al llamado «derecho a la ciudad» (13). Lo
que las siguientes páginas proponen es una lectura en clave jurídica y
desde la óptica iusadministrativista de su autora (14). El interés compa-
(8) Para un análisis de cómo el principio constitucional sobre la vivienda apenas proporciona ele-
mentos aptos para vertebrar las políticas públicas en la materia y sosteniendo que el derecho sub-
jetivo tiene sustrato constitucional y estatutario, además de estar configurado como básico en la
legislación estatal del suelo, puede verse LÓPEZ RAMÓN, Fernando, «El derecho subjetivo a la vi-
vienda», en Revista española de Derecho constitucional, núm. 102, 2014, págs. 49-91. Un análisis
concreto del caso español a la luz del ordenamiento internacional y europeo, teniendo en cuenta
la doctrina del TJUE y el TEDH, en GÓMEZ JIMÉNEZ, María Luisa, «Repensando el derecho a la vi-
vienda: ¿derecho humano o principio rector?», en Revista europea de derechos fundamentales,
núm. 25, 2015, págs. 359-382. De cita imprescindible son también los trabajos de PISARELLO, Ge-
rardo, «El derecho a la vivienda como derecho social: implicaciones constitucionales» y GARCÍA
MACHO, Ricardo, «Los derechos fundamentales sociales y el derecho a la vivienda como derechos
funcionales de libertad», ambos en Revista catalana de dret públic, núm. 38, 2009.
(9) Un profuso repaso histórico puede verse en AZRAK, Isaac Damián y VALENTINI, Mariano
G., «El derecho constitucional a la vivienda digna y adecuada, una propuesta interpretativa» en
VV.AA. (RIVERA, J.A., ELIAS, J.S., GROSMAN, L.S. y LEGARRE, S., dir.), Tratado de los derechos
constitucionales… págs. 1128 y ss.
(10) Tal como expone PÍREZ, Pedro, «Distribución, insolvencia y urbanización popular en América
Latina», en Revista de geografía Espacios, vol. 15, núm. 8, 2018, págs. 67-93.
(11) Que se ha vinculado por algunos autores a la especulación y a una concepción decimonónica
de la propiedad: ETCHICHURY, Horacio Javier, «Derecho a la vivienda: exigibilidad, dificultades y
desacuerdos» en VV.AA. (BENENTE, M. y THEA, F., comp.), Derecho a la vivienda y litigio estructu-
ral. EDUNPAZ. Buenos Aires, 2017, pág. 25.
(12) BORJA, Jordi, «La vivienda popular, de la marginación a la ciudadanía», en Geograficando,
vol. 12, núm. 2, 2016.
(13) En general sobre el fenómeno puede verse COSTES, Laurence, «Del «derecho a la ciudad» de
Henri Lefebvre a la universalidad de la urbanización moderna», en Urban, 2011, págs. 89-100.
(14) El estudio de estos aspectos es irrenunciable para el Derecho Administrativo, como evidencia
por ejemplo la edición a cargo del Instituto Nacional de Administración Pública español, en 2016, de
la obra colectiva El derecho de la ciudad y el territorio (estudios en homenaje a Manuel Balbé Prunés).

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rado es relevante porque en Argentina se asiste, como se verá, a una pro-

funda judicialización del derecho a la vivienda, y por tanto el estudio no
quedará sólo en el análisis de derecho positivo y lege ferenda habitual en
España, sino que puede descender al detalle de casos de aplicación prác-
tica susceptibles de enriquecer las referencias externas habituales (15).
Para este trabajo y por razones de espacio, de entre todas las funcio-
nes administrativas relacionadas con el derecho a la vivienda se anali-
zarán sólo aquellas vinculadas, dentro de la idea de servicio público y
de fomento, a la garantía por parte de los poderes públicos del acceso a
una vivienda digna y adecuada (16). No se estudiarán con detalle las fun-
ciones de policía ligadas a la edificación, el urbanismo o la sanidad edili-
cia, a pesar de su indudable conexión (17). Y asimismo queda al margen
del estudio el eventual impacto que, en términos de acceso a la vivienda,
podrían tener las disposiciones constitucionales sobre los pueblos ori-
ginarios en relación con sus territorios y condiciones de hábitat (art. 75,
inc. 19) (18) pues, por lo pronto, se trata de un escenario que carecería de
puntos de comparación con la realidad de España.
(15) Para un análisis de los referentes estadounidenses: PONCE SOLÉ, Juli, Poder local y guetos ur-
banos. Las relaciones entre el Derecho urbanístico, la segregación espacial y la sostenibilidad so-
cial. INAP. Madrid, 2002, en particular págs. 59-66. Sobre la situación en algunos países europeos
pueden verse los capítulos específicos dedicados a Francia, Inglaterra, Italia y Portugal en VV.AA.
(LÓPEZ RAMÓN, F. coord.), Construyendo el derecho a la vivienda. Marcial Pons. Madrid, 2010. Con
una perspectiva analítica global: ALÁEZ CORRAL, Benito, «El derecho a una vivienda digna en el
derecho internacional y constitucional comparado (Notas para un proyecto de Ley asturiana de ga-
rantía del derecho a la vivienda digna), en Direitos Fundamentais e Justiça, núm. 14, 2011. Incor-
porando elementos de comparación latinoamericanos, aunque no el argentino: RUÍZ-RICO RUIZ,
Gerardo, «Derecho constitucional a la vivienda versus especulación urbanística», en Cuadernos de
derecho público, núm. 31, 2007, págs. 31-50.
(16) Que la Administración como sujeto activo es capaz de incidir en materia de derechos sociales tanto
en el rol de Estado prestacional como de distribuidor y controlador ha sido particularmente puesto de
manifiesto en la doctrina española por MENÉNDEZ SEBASTIÁN, Eva María, La Administración al ser-
vicio de la justicia social. Iustel. Madrid, 2016. Estamos con la autora cuando señala (en particular a las
págs. 130 y ss.) que en la realidad las tres formas no aparecen siempre diferenciadas, y es frecuente que
se entrecrucen. De manera muy reciente se está también haciendo hincapié en el desarrollo urbano no
sólo como derecho social, sino también como fuente de deberes, y por tanto determinante de la función
pública; al respecto puede verse RAMALLO LÓPEZ, Fátima, «El derecho a la ciudad ¿un nuevo derecho
de la ciudadanía?» en VV.AA. (ALONSO IBÁÑEZ, M.R., dir.), La sostenibilidad socioeconómica de las
ciudades. Estudios jurídicos. Tirant lo Blanch. Valencia, 2018, págs. 33-70.
(17) Así: VV.AA. (PONCE SOLÉ, J. y SIBINA TOMÁS, D. coord.), El derecho de la vivienda en el si-
glo xx: sus relaciones con la ordenación del territorio y el urbanismo. Marcial Pons. Madrid, 2008. En
toda América Latina y Caribe se está viviendo a un marcado éxodo rural, por lo que se asiste tam-
bién a un incesante proceso de urbanización. Este, sin embargo, no suele ir acompañado de adecua-
dos planes de vivienda, lo que entre nosotros tampoco es desconocido tal y como recientemente ha
puesto de manifiesto VAQUER CABALLERÍA, Marcos, «Planes urbanísticos y planes de vivienda: la ex-
traña pareja», en Revista de estudios de la Administración local y autonómica, núm. 7, 2017.
(18) El art. 75, inc. 19, prescribe: «Corresponde al Congreso… Reconocer la preexistencia étnica y cultural
de los pueblos indígenas argentinos. Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación
bilingüe e intercultural; reconocer la personería jurídica de sus comunidades, y la posesión y propiedad
comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes

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Tampoco se profundizará en aquellas situaciones en que lo que se dis-

cute es el mantenimiento de la vivienda frente a un operador privado, por
ejemplo ante el impago del alquiler o de la cuota hipotecaria, por enten-
der que ello implica sobre todo cuestiones de Derecho civil, aunque la ac-
tividad de fomento y la propia regulación administrativa no sean el todo
ajenas a la cuestión. Se trata además de situaciones que, aquí sí, cuentan
ya con varios pronunciamientos jurisdiccionales en Europa (19), lo que
desdibuja el interés del estudio comparado tal y como se ha presentado
más arriba.
Baste ahora con dejar apuntadas algunas cuestiones harto intere-
santes que pueden plantearse al entrecruzar la protección constitucio-
nal del derecho a la vivienda en sede pública y privada. Así cabe men-
cionar una serie de decisiones adoptadas por los poderes públicos para
intentar paliar diversas crisis (desde la década de los años veinte y hasta
la actualidad) (20) que, en varias ocasiones, restringieron derechos patri-
moniales de algunos para enfrentar trances económico-sociales con im-
pacto en la vivienda de otros: en esa línea, por ejemplo, pueden citarse
las medidas relativas a la prohibición de aumentar cánones locativos, la
prórroga de vencimientos de alquileres, la prórroga de créditos hipoteca-
rios y la limitación de sus intereses, la paralización de juicios de desalojo
y lanzamientos, o la pesificación y refinanciación de préstamos hipoteca-
rios pactados en moneda extranjera (21).
En otro orden, resulta también ilustrativo el caso «Ministro Brin» (Juz-
gado nacional de primera instancia en lo civil n.º 1, 2014); en este su-
puesto la amenaza de desalojo surge a partir de septiembre de 2005,
para el desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable, transmisible ni susceptible de gravámenes
o embargos. Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás inte-
reses que los afecten. Las provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones».
(19) Al respecto puede verse el repaso sobre el reconocimiento del «derecho a la conservación de
la vivienda» que efectúa LÓPEZ RAMÓN en el artículo ya citado (en particular págs. 77-83).
(20) Tales medidas se conocen genéricamente con el rótulo de «doctrina de la emergencia eco-
nómica»; al respecto, véase: HERNÁNDEZ, Antonio M., Las emergencias y el orden constitucional.
Rubinzal Culzoni. Santa Fe, 2002.
(21) Todas estas medidas dieron lugar a pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia de la Na-
ción (en adelante, CSJN). Cfr.: CSJN, «Ercolano, Agustín c/ Lanteri Renshaw, Julieta», 28/04/1922, Fallos:
136:161; «Horta, José c/ Harguindeguy, Ernesto», 21/08/1922, Fallos: 137:47; «Mango, Leonardo c/ Traba,
Ernesto», 26/08/1925, Fallos: 144:219; «Avico, Oscar A. c/ De la Pesa, Saúl», 07/12/1934, Fallos: 172:21;
«Nadur, Amar c/ Borelli, Francisco», 15/05/1959, Fallos: 243:449; «Russo, Ángel y otra c/ E. C. de Delle
Donne», 15/05/1959, Fallos: 243:467; «Rinaldi, Francisco A. y otro c/ Guzmán Toledo, Ronal C. y otra»,
15/03/2007, Fallos: 330:855; entre otros (www.csjn.gov.ar). En este punto resulta bien explícita la Ley
26167 (2006), referida al sistema de refinanciación de deudas hipotecarias, en cuanto contempla que los
conflictos suscitados en el marco de la emergencia económica que estalló en 2001/2002, deben ser re-
sueltos teniendo en cuenta el derecho de acceso a la vivienda digna y la protección integral de la familia
e, incluso, con una presunción en su favor en caso de duda (al respecto, véase: CSJN, «Dalamaca SA c/
Nahra, Raúl Héctor y otro», 12/07/2016, Fallos: 339:919).

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cuando una persona compra en subasta el inmueble de la calle Ministro

Brin, en el barrio porteño de La Boca, ocupado por quince familias (con
veintidós niños y un mayor enfermo que no podía trasladarse) y en mal
estado de conservación. Cuando el comprador consiguió la orden judicial
de lanzamiento por impago de los alquileres se planteó la necesidad de
tutelar el derecho a la vivienda de los ocupantes y comenzó un largo pe-
riplo judicial con multitud de medidas intermedias y en un contexto par-
ticularmente conflictivo (22). Finalmente surgió la posibilidad de confor-
mar una cooperativa con parte de los ocupantes para que compraran el
inmueble y lo rehabilitaran, lo que se haría con la ayuda de un crédito ofi-
cial. Ante la pasividad de la Administración, el juez acabaría condenando
al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires a que depositara el dinero del
crédito a favor de la cooperativa o los subsidios para las familias que no
podían ser beneficiarias del crédito, a que mejorase inmediatamente la
salubridad de los alrededores del inmueble y concediera las licencias de
obras pertinentes. En apelación, la Cámara Nacional no aceptaría el re-
curso gubernamental, fundándose en la doctrina de los propios actos y
el principio de buena fe. Entre los motivos de interés de este caso está la
imposición por el juez civil de obligaciones al poder público, porque an-
tes del desalojo de población en situación de vulnerabilidad entiende pre-
ciso garantizar en el sistema público una vivienda alternativa. El fallo de
la sentencia civil es bienintencionado, en el sentido de tratar de evitar al
desalojado un posterior «peregrinaje» por la burocracia (23), pero de al-
cance efectivo limitado a poco que se conozcan los resortes del aparato
administrativo (24). Casos como este son indudablemente interesantes
desde la perspectiva de la eficacia horizontal de los derechos sociales,
(22) Por razones vinculadas a la especulación inmobiliaria derivada del proceso de transforma-
ción urbanística de esa zona de la Capital Federal. En efecto, el proceso de renovación urbana de
La Boca estaba desatando grandes niveles de violencia, como los incendios provocados para oca-
sionar la «expulsión exprés» de los pobladores de bajos recursos, y la consecuente segregación so-
cioespacial de esas personas vulnerables. Al respecto puede verse TEDESCHI, Sebastián, «Tres de-
cisiones estratégicas para el litigio de derecho a la vivienda» en VV.AA. (BENENTE, M. y THEA, F.,
comp.), Derecho a la vivienda y litigio estructural…, págs. 81 y ss.
(23) Los conflictos causados por los desalojos de población en situación de vulnerabilidad suelen
desdoblarse y discutirse en dos escenarios judiciales diferentes. Así, mientras la justicia civil or-
dena el desalojo y se desentiende del problema, las personas quedan en situación de calle. En mu-
chos casos, los jueces suelen oficiar a los órganos públicos por la situación de los niños, pero no
verifican si estos van a ser realojados, y ordenan la medida para cerrar el expediente. Una vez en
situación de calle, algunas de estas personas recurren a la vía del amparo contra el Gobierno de
la Ciudad para ser incluidos en un plan de vivienda, no siempre con resultados positivos. Lo cierto
es que, en medio de ello, estas personas se quedan en situación de calle. Pero en este caso, el juez
hizo una construcción argumentativa más integral. Al respecto puede verse el análisis de TEDES-
CHI, Sebastián, «Desalojos y derechos humanos», en Revista de Derecho de Familia, núm. 6, 2014.
(24) La cuestión también ha suscitado interés en la doctrina española: HUERGO LORA, Alejandro,
«El Derecho Administrativo y la sentencia del Tribunal de Justicia sobre los desahucios», en Revista
española de Derecho Administrativo, núm. 158, 2013, págs. 17-24.

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que se aplica a relaciones privadas, aunque la Administración acabe tam-

bién teniendo un rol fundamental. No obstante, por razones de espacio,
para este trabajo se dejarán estas cuestiones al margen para presentar
con cierto detalle el marco del efecto vertical directo del derecho a la vi-
vienda.
Conforme al horizonte trazado, este trabajo se articula en dos partes bien
diferenciadas. En la primera se analiza el marco jurídico-positivo de la confi-
guración administrativa argentina en materia de vivienda, presando especial
atención al rol de los distintos actores reguladores; ello permitirá evidenciar
una superposición considerable de competencias entre distintos niveles ad-
ministrativos no siempre bien articulada, lo que para nosotros no resulta ex-
traño. En la segunda, se atiende a la jurisprudencia sentada sobre el tema. El
estudio termina con un epígrafe final a modo de conclusiones, donde se re-
flexiona sobre las limitaciones que se habrán expuesto en relación con el con-
trol judicial y la efectividad del derecho a una vivienda digna, y el rol de la Ad-
ministración pública en la solución de los conflictos con este tipo de base.
Todo ello es, entiendo, relevante desde la óptica española porque evidencia
que muchas de las dificultades en la realización efectiva de los principios rec-
tores de la política social y económica no se solventan, ni mucho menos, con
su mera consideración explícita, pero formal, como derechos subjetivos.
II. Los poderes públicos
La Constitución Nacional establece en su primer artículo un sistema fe-

deral en Argentina. En él se articulan distintos niveles de Gobierno y Ad-
ministración, entre los que se traza un complejo sistema de reparto de
competencias. Son las órbitas del Estado Nacional, las Provincias y los Mu-
nicipios, a los que hay que añadir el régimen especial de la Ciudad de Bue-
nos Aires (25).
Sintéticamente cabe decir que hay algunas competencias que co-
rresponden sólo al Estado Nacional, mientras otras sólo competen a los
Estados locales; otras resultan compartidas por las diversas esferas; y
otras son concurrentes o superpuestas (26). En este marco, la materia
(25) Con cierta extensión sobre el mismo, y los conflictos que ha generado, puede verse BIELSA,
Rafael, Derecho Administrativo, tomo I, 7° ed. (actualizada por R.E. LUQUI), 2017. Thomson-Reuters
La Ley. Buenos Aires, págs. 346-357.
(26) BIDART CAMPOS, Germán J., Tratado elemental de Derecho Constitucional argentino, tomo
I-A. Ediar. Buenos Aires, 2000, págs. 652 y ss. Para profundizar: ZUCCHERINO, Ricardo M. y RITHER,
María J., Tratado de Derecho federal, estadual, estatuyente y municipal. Argentino y comparado.
Lexis Nexis, 2007, 2 tomos. A efectos de evitar ambigüedades y siguiendo la práctica argentina, en
este trabajo se denomina «Estado Nacional» al «Estado Federal», aunque tal denominación no sea
estrictamente correcta. También debe tenerse en cuenta la particular tendencia de la doctrina ar-
gentina a denominar «estatal» a todo lo referido a la Administración.

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de vivienda se entrecruza de diversa manera entre tales órbitas, como

se verá a continuación.
1. Las políticas públicas nacionales
La implicación del Estado Nacional en cuestiones de vivienda se

aprecia en el discurso institucional desde el mismo momento en que,
conforme al Organigrama de Aplicación de la Administración Pública
Nacional (Decreto 174/2018), existe en la actualidad un Ministerio del In-
terior, Obras Públicas y Vivienda. Se trata de un reconocimiento de la
máxima visibilidad, relegado en períodos precedentes a nivel de subse-
cretaría (27). En conexión con ello, en 2016 se presentó con gran efecto
un nuevo Plan Integral de Vivienda que prevé mareantes cifras en la
construcción de viviendas, concesión de subsidios hipotecarios, micro-
créditos para rehabilitación, etc. (28). Dentro de ese nuevo Plan se inte-
gra por ejemplo el programa ProCreAr (29), que en realidad había sido
ya puesto en marcha en virtud del Decreto 902/2012, lo que evidencia
que el acceso de la población a la vivienda es una preocupación cons-
tante, al menos en lo formal, desde las instancias federales (30).
El fundamento jurídico de estas políticas es el ya mencionado ar-
tículo 14bis de la Constitución Nacional, como así también lo resultante
del art. 75.22; a los cuales pueden agregarse también el propio preám-
(27) Una reconstrucción histórica de las políticas públicas a nivel nacional en materia de vivienda, con
toda una serie de avatares organizativos que llevaron a trasladar la responsabilidad de la garantía de ac-
ceso a la vivienda digna a las provincias puede verse en PAUTASSI, Laura y ROYO, Laura, «Garantías al
acceso a la vivienda en la ciudad de Buenos Aires. Límites y Agenda pendiente» en VV.AA., (BLANCK, E.
y ANZORENA, M. L., coord.), El derecho a la vivienda en la ciudad de Buenos Aires. Reflexiones sobre
el rol del poder judicial y las políticas públicas. Edueba-Ministerio Público Tutelar. Buenos Aires, 2010,
pág. 47 y ss. Allí no se escatiman referencias a la especulación financiera y la corrupción, al desmante-
lamiento del organismo público que desde los años setenta financiaba obras y equipamientos para los
sectores de población más necesitados o a la privatización del Banco Hipotecario Nacional, síntomas to-
dos ellos para las autoras de que lejos de intentarse un patrón de acceso a la vivienda digna que funcio-
nara al menos como paradigma, se confía en medidas focalizadas y parciales.
(28) La información institucional detallada puede verse en http://www.vivienda.gob.ar/Resolucio-
nes/documentos/presentacion_vivienda.pdf.
(29) El programa plantea la concesión de créditos hipotecarios oficiales para la rehabilitación y adqui-
sición de viviendas y ha sido analizado, desde la óptica de su ajuste al derecho constitucional a una vi-
vienda digna, en FERNIOT, Cecilia A., «Políticas públicas y derecho a la vivienda: el programa de cré-
dito argentino» en VV.AA., ETCHICHURY H. J y ÁLVAREZ, M. I., coord.), Encuentros y (des)encuentros
entre las políticas públicas y los derechos sociales. GIDES-CIJS. Córdoba, 2015, págs. 139 y ss.
(30) Si bien se ha denunciado masivamente que en realidad no hay un verdadero reflejo efectivo
de la vivienda en las normas infraconstitucionales federales. Por todos se pone de manifiesto res-
pecto al Código Civil y Comercial de la Nación, aprobado en 2015, en ETCHICHURY, Horacio Javier,
«Derecho a la vivienda: exigibilidad, dificultades y desacuerdos» en VV.AA. (BENENTE, M. y THEA,
F., comp.), Derecho a la vivienda y litigio estructural…, pág. 25.

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31
bulo constitucional en cuanto alude a «promover el bienestar general»

como uno de los objetivos nacionales, y el art. 75, en sus incisos 18 y 19
—las denominadas cláusulas «de progreso»— según las cuales corres-
ponde al Congreso Nacional proveer lo conducente a la prosperidad del
país, al adelanto y bienestar de todas las provincias y proveer lo condu-
cente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social,
al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio
y promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual
desarrollo relativo de provincias y regiones (31).
El sistema federal de vivienda en su configuración actual es tribu-
tario de la Ley 24464, de 1995, que creó un Fondo de financiación que
se ejecuta por las provincias, según van estas adhiriéndose al sistema.
Una de las normas federales más importantes en la materia en los
últimos tiempos ha sido el Decreto 358/2017, que aborda urbanística
y dominicalmente la integración de las «villas miseria» (denominadas
aquí «barrios populares») en el entramado urbano, proveyendo de ser-
vicios esenciales y básicos, normalizando el uso del suelo y abriendo
espacios públicos y comunitarios a partir de la titularización de la pro-
piedad en los poseedores de facto (32). El fenómeno de estos asen-
tamientos, sin ser privativo de Argentina, pues existe incluso más
exacerbado en otros países de América Latina (33), está lejos de repro-
(31) El art. 75 dispone: «Corresponde al Congreso… 18. Proveer lo conducente a la prosperidad del
país, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustración, dictando planes
de instrucción general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigración, la construcción de
ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad nacional, la introducción y
establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de los
ríos interiores, por leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y re-
compensas de estímulo. 19. Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con
justicia social, a la productividad de la economía nacional, a la generación de empleo, a la formación
profesional de los trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, a la investigación y al desarrollo
científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento. Proveer al crecimiento armónico de la Nación
y al poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual
desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas iniciativas, el Senado será Cámara de origen.
Sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional respe-
tando las particularidades provinciales y locales; que aseguren la responsabilidad indelegable del Es-
tado, la participación de la familia y la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igual-
dad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna; y que garanticen los principios de
gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades
nacionales. Dictar leyes que protejan la identidad y pluralidad cultural, la libre creación y circulación
de las obras del autor; el patrimonio artístico y los espacios culturales y audiovisuales».
(32) El fenómeno de estos asentamientos se ha desarrollado durante décadas, y no es este el pri-
mer intento jurídico para abordar las difíciles y controvertidas situaciones que genera. Al respecto
puede verse el comentario de la norma realizado por Orlando D. PULVIRENTI para Anales de Legis-
lación Argentina, núm. 7, 2017.
(33) Según se ha explicado: «El 32% de los latinoamericanos viven en tugurios. Habitan en vivien-
das precarias, con infraestructura y servicios inadecuados, tenencia de la tierra irregular, y en ha-
cinamiento. En favelas en Brasil, cantegriles en el Uruguay, pueblos jóvenes en el Perú, Villas Mi-
serias en Argentina, y muchas otras formas similares en todo el continente. En América Latina la

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32
ducirse en nuestro país, donde sin embargo también es posible iden-

tificar barreras a la intervención sobre la ciudad construida, de tipo
urbanístico, económico y cultural, que de alguna manera y salvando
ciertas distancias, están fundadas en causas asimilables (34).
2. Las competencias provinciales
Las provincias constituyen, en el marco del sistema federal argentino,

centros de poder autónomo que dictan sus propias Constituciones, Le-
yes y organizan sus instituciones, bajo los parámetros que establece la
Constitución Nacional, que entre otras cosas impone el respeto de los de-
rechos establecidos por ella (art. 5 CN). Según el art. 121 de este último
texto, las provincias ejercen todo el poder que no está expresamente de-
legado al Estado Nacional, con los límites del art. 126 y del resto de pre-
ceptos constitucionales, y tienen reconocidos también poderes compar-
tidos y concurrentes (35). Una cuestión interesante es si las provincias
pueden acrecentar en sus Constituciones el catálogo de derechos de la
Constitución federal: al respecto, se entiende que ello es válido, siempre
y cuando no avancen sobre las atribuciones que corresponden al Estado
Nacional (36).
Todas las Constituciones provinciales recogen alguna referencia a
la materia habitacional, aunque existe bastante diversidad entre ellas,
y no es posible establecer un patrón en función de la población, el ni-
población urbana significa ya el 75% de la población total. El 50% de esa población urbana vive en
tugurios en Belice, Bolivia, Guatemala, Haití, Nicaragua y Perú» (KLIKSBERG, Bernardo, Escándalos
éticos. Temas. Buenos Aires, 2011, pág. 65). Para un análisis de la producción de la llamada urbani-
zación popular puede verse PÍREZ, Pedro, «Distribución, insolvencia…».
(34) QUINTANA LÓPEZ, Tomás, Cambio de paradigma: del urbanismo expansivo a la sostenibili-
dad (Lección inaugural del curso académico 2018-2019), Universidad de León, 2018, pág. 79 y ss.
(35) El art. 5 estipula: «Cada Provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo
republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y
que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de es-
tas condiciones el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones».
Para más detalle acerca de la naturaleza de las provincias, puede verse BALBÍN, Carlos F., Manual de
Derecho Administrativo. Thomson-Reuters La Ley. Buenos Aires, 4° ed., 2015, págs. 168 y ss.
(36) Así, por ejemplo, cabe mencionar el art 58 de la Constitución de la Provincia de Córdoba que,
aumentando la protección de la vivienda que surge del art. 14bis de la CN, estipuló que «la vivienda
única es inembargable»: la CSJN declaró su invalidez considerando que «determinar qué bienes del
deudor están sujetos al poder de agresión patrimonial del acreedor —y cuáles, en cambio, no lo es-
tán— es materia de la legislación común, y, como tal, prerrogativa única del Congreso Nacional, lo
cual impone concluir que no corresponde que las provincias incursionen en ese ámbito. Ese poder
ha sido delegado por ellas a la Nación al sancionarse la Constitución y esta distribución de compe-
tencias no podría alterarse sin reformar la Ley Fundamental» (CSJN, «Banco del Suquía S.A. c/ Juan
Carlos Tomassini», 19/03/2002, Fallos: 325:428).

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33
vel socioeconómico o la fecha de aprobación de la norma (37). Es común

también la existencia de Institutos u otro tipo de entes públicos instru-
mentales para la gestión especializada de los programas en régimen de
descentralización funcional (38). A continuación se ofrece una exposición,
sin ánimo exhaustivo, de algunos ejemplos de regímenes provinciales
variopintos.
La Constitución de la provincia de Buenos Aires, la más poblada del
país, reconoce específicamente el derecho a la vivienda como un dere-
cho social (art. 36.7) y encomienda a la provincia la obligación de pro-
mover el acceso a la vivienda única y la constitución del asiento del
hogar como bien de familia, y de garantizar el acceso a la propiedad
de un lote de terreno apto para erigir su vivienda familiar única y de
ocupación permanente, a familias radicadas o que se radiquen en el
interior de la provincia, en municipios de hasta 50.000 habitantes, sus
localidades o pueblos. El mismo artículo dispone también que las con-
diciones de ejercicio de estas garantías se disciplinarán en una ley es-
pecial, que ha resultado ser la Ley de acceso justo al hábitat, aprobada
en 2012 (Ley 14449). Entre los principios rectores de esta Ley figuran
(art. 10) el derecho a la ciudad, la función social de la propiedad, la
gestión democrática de la ciudad y el reparto equitativo de cargas y
beneficios (39).
En otros casos la competencia se da por sabida y no se explicita
tanto, es lo que ocurre en la Constitución de la provincia de Santa Cruz,
la menos densamente poblada del país, que se limita a señalar que la
provincia fomentará y contribuirá a la construcción de viviendas higiéni-
cas (art. 55).
La vivienda es, por su parte, objeto de un artículo propio en la Cons-
titución de Córdoba, que subraya su valor social fundamental (art. 58).
Entre los principios de la política habitacional de la provincia, para cuyo
capitaneo no se han creado entes instrumentales, sino que se dirige
desde la Dirección General de Vivienda, se señala expresamente impe-
dir la especulación.
Peculiar es la redacción de la Constitución de Santa Fe, que dispone
que la provincia estimula y protege el ahorro popular en todas sus for-
mas, y lo orienta hacia la propiedad de la vivienda urbana y del predio
para el trabajo rural e inversiones en actividades productivas dentro del
(37) De hecho, algunas provincias mantienen textos constitucionales dictados con anterioridad a la
reforma de la CN de 1994.
(38) El listado completo puede consultarse en http://www.vivienda.gob.ar/consultas_frecuentes_inst.php.
(39) Sobre la Ley y su contexto puede verse el trabajo de TARBUCH, Laura, «Del derecho a la vivienda al
derecho al hábitat. Estándares y estrategias de reclamo y participación en la provincia de Buenos Aires»
en VV.AA. (BENENTE, M. y THEA, F., comp.), Derecho a la vivienda y litigio estructural… págs. 223-247.

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34
territorio de la provincia (art. 27). No parece pues reconocer otra forma

de vivienda digna que no sea en propiedad. Allí se encuentra en trami-
tación un Proyecto de Ley de uso del suelo y hábitat que sigue la línea
marcada por la Ley de la provincia de Buenos Aires en la materia, ha-
ciendo del derecho a la ciudad y a la vivienda digna dos de sus ejes rec-
tores.
Mientras tanto, en la Constitución de Corrientes, la vivienda se vincula
a los derechos de la familia (art. 39). Lo mismo ocurre en las provincias
de Chaco (art. 35), Chubut (art. 25), Formosa (art. 68), Jujuy (art. 82.4), La
Pampa (art. 37), La Rioja (art. 35), Neuquén (art. 82), Río Negro (art. 31),
Salta (art. 37), Santiago del Estero (art. 27) y Tierra del Fuego (art. 28).
Ello parece deberse a una cierta confusión entre el «derecho a la vi-
vienda» y el «derecho sobre la vivienda» (40), muy influenciada por la
consideración tradicional en Argentina de la protección especial del lla-
mado «bien de familia» y la innegable vertiente de la vivienda como ám-
bito de desarrollo de las relaciones familiares (41).
Finalmente y por no extendernos más, en la Constitución de Cata-
marca se garantiza especialmente la vivienda como un derecho social
del trabajador y de la ancianidad (art. 65), con una clara orientación tam-
bién hacia la propiedad, dado que se establece la obligación de la provin-
cia de promover el acceso de todos sus habitantes a la propiedad inmue-
ble, urbana y rural a fin de asegurarles vivienda y medios de vida dignos
(art. 51), la legislación en pro de subsidiar o recompensar la adquisición
de viviendas es una función específica del Poder Legislativo (art. 110.16)
y del régimen impositivo se excluye expresamente la vivienda ocupada
por su propietario (art. 175).
3. La acción municipal
El régimen municipal, que ya venía impuesto a las provincias desde

1853 (art. 5 CN), resultó revitalizado en 1994, con la introducción del ar-
tículo 123 que aseguró la autonomía municipal. No obstante, su conte-
nido, contorno e incluso los perfiles diferenciadores frente a la llamada
«autarquía» es uno de los aspectos más controvertidos del mismo De-
(40) Entre nosotros y apuntando en una lógica semejante las diferencias entre el derecho en la ciu-
dad y el derecho a la ciudad: VALVIDARES SUÁREZ, María L., «Colectivos vulnerables: derechos y
garantías en entornos urbanos» en VV.AA. (ALONSO IBÁÑEZ, M.R., dir.), La sostenibilidad socioe-
conómica de las ciudades… págs. 71-106.
(41) Al respecto ASSANDRI, Mónica y ROSSI, Julia, «La vivienda y los adultos mayores», Derecho
de Familia, núm. 80, 2017.

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recho local, con criterios oscilantes en la jurisprudencia y muy heterogé-

neos en la realidad provincial (42).
La norma fundamental de los municipios se suele denominar Estatuto
o Carta Orgánica, y debe ajustarse al régimen legal que sobre municipa-
lidades haya aprobado en su caso la provincia. En su marco se adoptan
después las Ordenanzas correspondientes, que entre otras cosas sue-
len referirse a la vivienda desde la perspectiva de la gestión de los ban-
cos de tierras, la construcción autogestionada o la ocupación de solares.
La diversidad es tal que es imposible ofrecer una foto fija fiable; además
en los tiempos más recientes se ha apreciado una cierta municipalización
del discurso político, pero sin que llegue a implicarse realmente a los mu-
nicipios en las políticas sociales (43).
4. El caso concreto de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA)
La Ciudad de Buenos Aires era, hasta 1994, únicamente la Capital Fe-

deral, es decir, el asiento de las autoridades federales en los términos del
artículo 3 de la CN. Sin renegar de tal carácter, el Constituyente Nacional
de 1994 reconoció a la Ciudad un régimen de gobierno autónomo con fa-
cultades propias de legislación y jurisdicción (art. 129 CN), abriendo un
enorme debate doctrinal acerca del status constitucional de la ahora Ciu-
dad Autónoma de Buenos Aires (44).
Al margen de ello, en lo que aquí interesa, la CABA cuenta desde 1996
con una Constitución propia, que reconoce ampliamente el derecho a la vi-
vienda en los art. 20, 31, 38 y 40, en distintas sedes sectoriales: salud, há-
bitat, igualdad de género y juventud, respectivamente (45). En torno a ella
(42) El art. 123 prevé: «Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el
Artículo 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden insti-
tucional, político, administrativo, económico y financiero». Para más detalle acerca de la naturaleza
de los Municipios, puede verse BALBÍN, Carlos F., Manual… 272-277.
(43) CRAVACUORE, Daniel, «La Autonomía Municipal en Argentina. Una mirada desde los acadé-
micos». Conferencia pronunciada en la Fundación Internacional para el Desarrollo Local (FINDEL)
en Buenos Aires, 20 de marzo de 2018.
(44) En tal discusión se ha afirmado que la CABA constituye una entidad autárquica, un munici-
pio federal, una entidad sui generis, una cuasi provincia, una nueva provincia, entre otras posicio-
nes. Al respecto, por todos: ÁBALOS, María G., «La Ciudad de Buenos Aires luego de la reforma
de 1994: ¿Nuevo sujeto del federalismo argentino?», en VV.AA. (BIDART CAMPOS, G. J. y GIL DO-
MÍNGUEZ, A. F., dir.), Instituciones de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. La Ley. Buenos Aires,
2001, págs. 8 y ss. Para más detalle acerca de la naturaleza de la CABA, puede verse también BAL-
BÍN, C.F., Manual… págs. 277 y ss.
(45) En MARTÍNEZ, Leandro A., «El derecho a una vivienda digna» en VV.AA. (BASTERRA, M. I.,
dir.), Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Edición comentada. Jusbaires. Bue-
nos Aires, 2016, págs. 356 y ss., se explica como el grave déficit habitacional de la ciudad tuvo gran
peso en el debate para la elaboración de la norma (véanse en particular las págs. 360 y 361).

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se ha ido construyendo una normativa y una institucionalidad (46) parti-

cularmente propicias para la generación de casos judiciales en materia de
derechos sociales. En ello tiene mucho que ver la forma en que se regula
allí la acción de amparo, con un carácter más amplio que el establecido en
la Constitución de la Nación, la fuerte implicación de actores sociales y la
existencia de empleados públicos particularmente activos dentro del Mi-
nisterio Público de la Defensa y del Ministerio Público Tutelar (47).
Desde el punto de vista puramente normativo, la política habitacional de
la CABA tuvo un punto de inflexión principal con el Decreto 690/2006 (48), que
creó un programa de atención para «familias en situación de calle», con sub-
sidios asistenciales de carácter habitacional (49). El programa vio sucesiva-
mente actualizado su monto total a través de los Decretos 167/2011, 239/2013
y 637/2016, al tiempo que se iba restringiendo el perímetro de sus poten-
ciales beneficiarios a través de los Decretos 960/2008 y 167/2011 (50). La Ley
3706/2010 amplió nuevamente el grupo de destinatarios del subsidio (51).
(46) Con la intervención de tribunales de creación o integración reciente (posteriores a 1994) que ini-
cialmente contaban con magistrados jóvenes, con un rol diferenciado y de conducta «en algún sen-
tido heterodoxa» según señalan MAURINO, Gustavo y NINO, Ezequiel, «Judicialización de políticas
pública de contenido social. Un examen a partir de casos tramitados en la Ciudad de Buenos Aires»
en VV.AA. (ABRAMOVICH, V. y PAUTASSI, L., comp.), La revisión judicial de las políticas sociales. Es-
tudio de casos, Editores del Puerto, Buenos Aires, 2009, págs. 173 y ss., en concreto pág. 199.
(47) LÓPEZ OLIVA, Mabel, «El litigio individual en derechos sociales. Una aproximación al es-
tado actual en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires» en VV.AA. (ABRAMOVICH, V. y Pautassi, L.,
comp.), La revisión judicial…, págs. 143 y ss., en particular pág. 145.
(48) Que vino a superar la línea de los programas anteriores, que había culminado el Decreto
895/2002. El programa de 2006 fue en su momento pionero, aunque resulta criticable sobre todo
por fundarse en ayudas económicas de carácter temporal. Al respecto véase ROTELLE, Juan Cruz,
«Vivienda digna y subsidios habitacionales», La Ley CABA, 2013.
(49) El objeto del programa era en realidad doble, no sólo se limitaba al otorgamiento de subsidios,
sino que también ponía en manos del Gobierno de la CABA la orientación en la búsqueda de distin-
tas estrategias de solución a su problemática habitacional.
(50) Las reformas eliminaron también el objetivo de la orientación a las familias, dejando la ayuda esta-
tal del programa sólo en una suma de dinero. El Decreto de 2008 fue cuestionado por la misma Asesoría
General Tutelar de la Ciudad de Buenos Aires, que presentó una acción declarativa de inconstitucionali-
dad por el carácter regresivo de la reforma ante el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos
Aires. La acción tuvo tan sólo un éxito parcial y el fallo es particularmente llamativo por el hecho de ha-
ber sido resuelto el mismo día que el del caso «Alba Quintana» que se comentará más adelante, y ade-
más remitir a él a pesar de que, como se verá, aquel caso afectaba tan sólo a un individuo mientras que
la acción declarativa de inconstitucionalidad se había presentado con un carácter abstracto. Al respecto
puede verse FAERMAN, Romina, «El derecho a la vivienda digna y adecuada en la ciudad de Buenos Ai-
res. Breve análisis de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia en la Acción Declarativa de Inconsti-
tucionalidad interpuesta por la Asesoría General Tutelar», en VV.AA. (BLANCK, E. y ANZORENA, M. L.,
coord.), El derecho a la vivienda en la ciudad de Buenos Aires. Reflexiones…, págs. 21-46.
(51) Pasó a considerar como «personas en situación de calle» a quienes habitaban en la calle o espa-
cios públicos de la CABA, pero también a quienes pernoctaban en la red de paradores (alojamiento
nocturno público) de la ciudad (art. 2). Ello es relevante porque supone entender definitivamente que
la existencia de ese servicio público de alojamiento no es un estándar suficiente para la garantía del
derecho a una vivienda adecuada. Las malas condiciones de esa red de paradores habían sido por de-
más objeto de varias denuncias judiciales, tal y como expone ROTELLE, Juan C, «Vivienda digna…

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En la actualidad la Ley 4036/2011, que tiene por objeto la protección inte-

gral de los derechos sociales para los ciudadanos de la CABA, ofrece un
concepto específico de «vulnerabilidad social» (art. 6), con la previsión
de acciones específicas para determinados grupos vulnerables (art. 13-
25) (52). Los vaivenes en las reformas legales, pero sobre todo el rumbo
político y económico efectivo, que no se ha querido/podido acompasar a
las promesas de progresividad en los derechos sociales han sido en gran
medida las protagonistas de los debates judiciales que se analizarán a con-
tinuación.
III. La judicialización del derecho a la vivienda
En la literatura científico-social reciente, la expresión «judicialización»

de los derechos sociales se ha convertido en un auténtico trending topic.
En efecto, la justicia, sobre todo en determinados fueros, está tornando,
ante la pasividad del aparato administrativo, en el auténtico garante del
derecho a la vivienda. Ello ha dado lugar también a la pujanza de expre-
siones como la del «activismo judicial», tanto desde la perspectiva de la
acción individual, como colectiva, lo que da lugar a interesantes replan-
teamientos quasi filosóficos sobre la separación de poderes y el rol del
juez, el Estado y los mismos ciudadanos. Empezando por estos últimos,
se ha dicho por ejemplo que el combate jurisdiccional es una forma más
de participación ciudadana en la esfera política (53). Al analizar el reparto
de roles entre jueces y Administración, se evidencia que el cuestiona-
miento de la efectividad de los derechos sociales en los tribunales pone
de relieve las muchas inadecuaciones que los moldes procesales tradi-
cionales presentan para abordar cuestiones de trascendencia colectiva y
contenido prestacional (54). Muy pocas veces, sin embargo, la cuestión
es analizada desde la vertiente técnico-jurídica, por lo que las conclusio-
nes suelen conducir a que la solución se reclame de una implementación
de políticas públicas para la que, precisamente, se (des)confía exclusiva-
mente desde un punto de vista político y social. Se recela del Derecho, y
en particular del Derecho Administrativo, porque se ve la discrecionali-
dad administrativa como un reducto que se emplea capciosamente para
(52) Al respecto véase la reconstrucción normativa de PAZOS, Josefina, «El regresivo activismo ju-
dicial porteño en torno al acceso a la vivienda digna», Temas de Derecho Administrativo, febrero
2018, págs. 81 y ss., en particular págs. 91-94.
(53) ABRAMOVICH, Víctor, «El rol de la justicia en la articulación de políticas y derechos sociales»
en VV.AA. (ABRAMOVICH, V. y PAUTASSI, L., comp.), La revisión judicial…, págs. 1 y ss., en par-
ticular págs. 7-8.
(54) UCÍN, María Carlota, «La judicialización del derecho a la vivienda», La Ley¸ núm. 1, 2015.

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soslayar un marco jurídico que impone a los poderes públicos cometidos

de efectividad ineludible, y que defensivamente esgrime que las senten-
cias judiciales no son idóneas para dar solución a problemas estructura-
les porque solo alcanzan al caso concreto (55). Los juristas sitúan el epi-
centro precisamente en el control de esa discrecionalidad y la frustración
de los agentes sociales muchas veces se explica porque los tribunales
suelen llevar a cabo un control «clásico» de la discrecionalidad del acto
administrativo, a través de la simple verificación de la existencia de vicios
en sus aspectos reglados. Con todo, como se verá, las soluciones juris-
prudenciales no siempre siguen una línea unívoca, y en ocasiones llegan
a rediseñar la actuación administrativa en cuestión (56).
En todo caso, y desde la perspectiva española, donde las discusiones
académicas se dedican básicamente a analizar como futuribles las posi-
bilidades jurídicas de este tipo de procesos, es interesante analizar los
términos en que se plantean tales controversias en los supuestos reales,
como sucede en Argentina. Esto es lo que se hará a continuación, dife-
renciando por un lado la judicialización a título individual y, por el otro, la
incipiente judicialización colectiva.
1. Demandas individuales por el derecho a una vivienda digna
Para tratar de presentar de manera sintética el estado de la cuestión

en este punto resulta imprescindible partir de la exposición de dos casos
paradigmáticos: la causa «Alba Quintana» resuelta en 2010 por el Tribu-
nal Superior de Justicia (TSJ) de la CABA (57), y la causa «Quisberth Cas-
tro» decidida en 2012 por la Corte Suprema de Justicia de la Nación (58).
Son ambos casos que arrancan en los tribunales de la CABA, cuyos fue-
(55) Así puede verse en D’ARGENIO, Inés A., «La función de juzgar a la administración pública», La
Ley, núm. 16 (Sup. Adm.), 2013. Con gran espíritu crítico la profesora señalaba en este trabajo (per-
mítase la cita literal por su rotundidad): «Nada más vergonzoso para el Estado de Derecho, que el
incumplimiento de normas supranacionales y constitucionales que consagran derechos sociales
esenciales. Y nada más vergonzoso para el Derecho Administrativo, que avalar ese incumplimiento
al otorgar a la administración pública calidad de un poder que puede, en su ámbito de prerrogati-
vas, decidir por razones de discrecionalidad, mérito, oportunidad o conveniencia si lo satisface o no
lo satisface, según cuándo y cómo quiera satisfacerlo».
(56) Sobre la cuestión, y diferenciando entre la discrecionalidad reglamentaria, la de planificación, la de
iniciativa, la política y la de gestión, en un planteamiento que sigue muy de cerca la doctrina sentada en-
tre nosotros por el profesor SÁNCHEZ MORÓN (Discrecionalidad administrativa y control judicial, Tec-
nos, Madrid, 1994), debe verse SILVA TAMAYO, Gustavo E., «El acceso a la vivienda digna en un pro-
nunciamiento autolimitado», Revista de Derecho Administrativo, núm. 86, 2013, págs. 379-392.
(57) TSJCABA, «Alba Quintana, Pablo c/ GCBA y otros s/ amparo», 12/05/2010, disponible en: www.
tsjbaires.gov.ar.
(58) CSJN, «Q. C., S. Y. c/ GCBA y otros/ amparo», 24/04/2012, Fallos: 335:452, disponible en: www.
csjn.gov.ar.

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39
ros han producido un corpus ingente de jurisprudencia sobre el derecho

a la vivienda, en lo que se ha visto como uno de los efectos más caracte-
rísticos de la autonomía jurisdiccional porteña (59), y en el marco de un
sistema de control difuso de constitucionalidad, que se comparte con los
tribunales federales.
El señor Alba Quintana, de 41 años de edad, padecía una afección car-
díaca y debía ser intervenido quirúrgicamente, se encontraba desem-
pleado y habiendo agotado el régimen de subsidios previsto en el De-
creto 960/2006 entonces vigente en la CABA, recurrió judicialmente la
negativa de las autoridades administrativas a su prórroga. En primera
instancia se declaró la inconstitucionalidad del Decreto en lo relativo a los
plazos de vigencia del subsidio, y en apelación se corroboró ese parecer,
sosteniéndose además que el montante de la ayuda debía ser suficiente
para permitir al interesado abonar íntegramente un alojamiento de condi-
ciones dignas de habitabilidad, en tanto subsistiera su estado de necesi-
dad. El fallo de la Cámara de apelaciones fue impugnado por el Gobierno
de la Ciudad, que interpuso recurso de inconstitucionalidad ante el Tribu-
nal Superior de Justicia de la CABA.
En la sentencia, el Tribunal precisó que el Estado no está obligado a
proporcionar, de modo inmediato e irrestricto, vivienda a cualquier habi-
tante del país y que su obligación se concreta en fijar programas y con-
diciones de acceso a la vivienda dentro de lo que le permite el aprove-
chamiento máximo de los recursos disponibles. Que, en consecuencia,
no existe un derecho subjetivo que permita a cualquier persona exigir di-
recta e inmediatamente al Gobierno de la CABA la plena satisfacción de
sus necesidades habitacionales. Que estos programas sólo generan un
«derecho asistencial», no exigible por cualquier habitante que carece de
vivienda sino sólo por quienes reúnan los parámetros establecidos por
la reglamentación en tanto los mismos sean compatibles con el marco
constitucional. Por contra, quienes estuvieran dentro del universo de des-
tinatarios a los que la ciudad debe asistir pueden requerir una cobertura
habitacional indispensable a través de paradores u hogares para obtener
«abrigo» (60).
(59) La jurisprudencia más relevante sobre personas sin techo y justicia contenciosa puede verse com-
pendiada en CORTI, Horacio (coord.), Derecho a la vivienda. Síntesis de jurisprudencia. Jusbaires. Bue-
nos Aires, 2017; descargable de manera gratuita en http://editorial.jusbaires.gob.ar/libro/cargar/180. Al
margen de ello, existe una multitud de otros pronunciamientos por ejemplo sobre los procesos de urba-
nización (resueltos también en el fuero contencioso) o sobre la usurpación (en el fuero penal).
(60) Parece por tanto que el TSJ entendía el servicio público de los paradores como un mínimo su-
ficiente, y los subsidios como un plus asistencial, en una interpretación que podría derivar de la tra-
ducción de los términos ingleses (shelter, housing) y franceses (logement) empleados por los pac-
tos internacionales sobre derechos humanos. El impacto en este constructo de la Ley 3706, que
como ya se ha comentado ut supra, considera equiparado el parador nocturno a la situación de ca-
lle, ha sido analizado por ROTELLE, Juan Cruz, «Vivienda digna...».

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Estableció asimismo que no corresponde a los jueces asignar los subsi-

dios, sino sólo controlar que se respeten las prioridades previstas norma-
tivamente y dejó establecido que, sólo podía accederse a la prórroga en el
goce del beneficio si el actor se encontrara entre los supuestos en los cua-
les la Constitución porteña asigna un trato prioritario, pero de ninguna ma-
nera podría modificarse judicialmente el quantum del beneficio a percibir.
En tal sentido, el Tribunal sostuvo que podría afirmarse que el bene-
ficio debía mantenerse cuando el accionante cumple con la carga de la
demostración de que su situación es prioritaria en relación a otros posi-
bles destinatarios del régimen. Y que respecto a quienes no estuvieran
en dicha hipótesis, pero igualmente pertenecieran al universo que corres-
ponde sea asistido por el Gobierno de la CABA, será suficiente con que
se cumpla en darles «abrigo». Como en el caso la determinación de la si-
tuación concreta del actor era una cuestión de hecho, el Tribunal remitió
la causa a las instancias de origen para que, determinado ello, aplicaran
los criterios normativos allí fijados para el caso, negando por tanto la in-
constitucionalidad del Decreto cuestionado.
Esta doctrina judicial fue complementada por la Corte Suprema de la
Nación en el caso de la señora Quisberth Castro, cuyas circunstancias
procesales eran semejantes a las del caso Quintana, lo que había llevado
a que el Tribunal Superior aplicara ese precedente. En esta ocasión, sin
embargo, el caso llegaría hasta la Corte Suprema tras un recurso extraor-
dinario federal (61). La Corte tuvo en consideración las diferentes circuns-
tancias fácticas concretas y llegó a una conclusión muy distinta.
La actora había iniciado su periplo en su nombre y en representación
también de su hijo, menor de edad y con una grave discapacidad, sin nin-
guna clase de ayuda familiar y desempleada, buscando que se eliminaran
los límites temporales del subsidio del Decreto 690/2006, y que este se
ajustara en cuantía suficiente.
En su análisis del derecho a la vivienda digna, la Corte afirma que es
un derecho previsto en normas jurídicas operativas y con vocación de
efectividad, pero que tales normas no consagran una operatividad directa
que permita a los ciudadanos exigir la provisión de una vivienda por vía
judicial, sino que existe una operatividad derivada. Esta se traduce en la
obligación de reglamentar el derecho para hacerlo efectivo y con el con-
tenido que la Constitución le asigna. Se afirmó que tales obligaciones de
hacer están sujetas al control judicial de razonabilidad, que la Corte en-
tiende en términos de J. Rawls, al que cita expresamente.
En tal sentido, afirma que hay una garantía mínima del derecho fun-
damental que constituye una frontera a la discrecionalidad de los po-
(61) El texto del recurso puede consultarse en https://www.mpdefensa.gob.ar/attachments/arti-

cle/3168/Recurso%20extraordinaro%20federal%20-%20Quisberth%20Castro.pdf.

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deres públicos y que la razonabilidad exige que sea atendido por estos
para que una persona pueda seguir considerándose como tal en situa-
ciones de extrema vulnerabilidad. A partir de ese juicio de razonabili-
dad, la Corte concluye que la respuesta del Gobierno de la Ciudad era
insuficiente para atender la particular situación de la actora, pues el
sistema público de alojamientos era inadecuado para la patología del
niño y el montante del subsidio no cubría sus necesidades. La Corte re-
conoce que no hay una única manera de responder al derecho de la vi-
vienda, pero que la Ciudad en este caso no había dado una respuesta
adecuada ni acorde a las extremas circunstancias de la recurrente. El
tribunal tuvo en cuenta las limitaciones presupuestarias, afirmando
que la disponibilidad de recursos no modifica el carácter inmediato de
las obligaciones, ni constituye una justificación para no adoptar medi-
das, máxime en un caso como el de los autos, que no era un simple su-
puesto de violación del derecho a una vivienda digna, sino que involu-
craba también a un menor discapacitado. Así, se condenó al Gobierno
de la Ciudad a intervenir con sus equipos de asistencia social y salud de
manera integral respecto al niño, y a proveer a la madre de orientación
para la solución de las causas de su problemática habitacional y la ob-
tención de un trabajo.
Puede apreciarse, en efecto, que el fallo «Quisberth Castro» va mu-
cho más allá del fallo «Alba Quintana», pero lo hace invocando un con-
cepto (el de la razonabilidad) que se diluye al pasar de la teoría al caso
concreto, pues justamente eso es lo que hace: particularizar. Así, la
Corte renuncia a enjuiciar en abstracto las políticas públicas existen-
tes en la CABA, a pesar de que ello podría considerarse correcto en el
marco de un sistema de control de constitucionalidad difuso. Tampoco
analiza en realidad el respeto al contenido mínimo del derecho, su pro-
gresividad, la maximización de recursos o la igualdad. La Corte sólo
juzga si aquellas políticas eran idóneas o no para dar respuesta al caso
concreto de quien había solicitado el auxilio judicial, que además era de
extrema gravedad y con ramificaciones en varios derechos fundamenta-
les.
Por ello no es de extrañar que la situación haya quedado en cierta me-
dida encallada. En los fallos posteriores a «Quisberth Castro», lo que la
Corte Suprema analiza es si existe o no un caso de extrema vulnerabili-
dad social, como condición para estimar las pretensiones de amparo ha-
bitacional (62). Y tal situación extrema, buscando la «sustancial analogía»
con el caso referente, se ha entendido que sólo concurre cuando existen
graves problemas de salud o la persona es mayor de 60 años, y cuando
(62) En una línea ya consolidada, como recogen AZRAK, Isaac Damián y VALENTINI, Mariano G.,
«El derecho constitucional…

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hay menores o se está ante una imposibilidad laboral absoluta (63). Se

trata en definitiva, de indagar si existe una suerte de amenaza grave
para la existencia misma de la persona (64). Con ello se viene a estable-
cer una graduación en la vulnerabilidad, lo que en general resulta muy
criticado por su carácter regresivo (65). En efecto, en sus fallos más re-
cientes, el Tribunal Superior de Justicia de la CABA, ya aplicando la
Ley de 2011, ha sentado una distinción entre los grupos de desfavoreci-
dos para quienes el derecho a una vivienda digna significa el reconoci-
miento de un derecho a alojamiento y aquellos para quienes sólo signi-
fica un acceso prioritario a las políticas habitacionales (66).
La sensación por tanto resulta harto agridulce y además, la jurispru-
dencia no es extrapolable sin más a otras provincias, donde el problema
del déficit habitacional es también considerable y la inacción pública es
aún mayor. Ello se explica porque la incorporación de los derechos so-
ciales a las respectivas Constituciones es en general menos robusta que
en el caso de la CABA, porque existe descoordinación en las estrategias
de los actores sociales, y porque en muchos casos la configuración del
fuero contencioso-administrativo provincial lo hace poco atractivo para
este tipo de reclamaciones (67). Entre las causas por las cuales no se judi-
cializa tanto el problema habitacional en otras zonas del país también se
han apuntado la falta de empoderamiento de la ciudadanía y las caren-
cias de formación de los operadores jurídicos en materia de derechos so-
ciales (68).
En ocasiones, como estrategia procesal se ha intentado codemandar,
junto al poder local al nacional entendiendo que, como se ha expuesto,
(63) Podría decirse, como han señalado BENENTE, Mauro y AGUIRRE, Matías Guillermo, «La exi-
gibilidad de los derechos económicos, sociales y culturales. Un estudio desde la perspectiva de la
gubernamentalidad» en VV.AA. (BENENTE, M. y THEA, F., comp.), Derecho a la vivienda y litigio es-
tructural… en concreto en la pág. 143 que «los jueces de la Corte escogieron los casos más fáciles
de derecho a la vivienda, puesto que la situación de discapacidad de los/as demandantes o la exis-
tencia de menores a cargo los transformaban en conflictos más angustiantes».
(64) Lo que en cierto modo supone reconducir el derecho a la vivienda a una suerte de «versión
especial del derecho a la vida» tal y como apunta ETCHICHURY, Horacio Javier, «Derecho a la vi-
vienda: exigibilidad, dificultades y desacuerdos» en VV.AA. (BENENTE, M. y THEA, F., comp.), Dere-
cho a la vivienda y litigio estructural… pág. 34.
(65) PAZOS, Josefina, «El regresivo…».
(66) A partir sobre todo de los casos «K.M.P.», «Veiga da Costa», «Valdez», «Abdala» y
«Blanco», todos de 2014.
(67) Por todos, y analizando el caso de la provincia de Buenos Aires, ARENAZA, Soledad y FAVA,
Ricardo, «Entre lo político y lo jurídico: arreglos institucionales en la justiciabilidad del derecho a la
vivienda en la Provincia de Buenos Aires» en VV.AA., La protección judicial de los derechos socia-
les en la Provincia de Buenos Aires, Ediciones de la Universidad Nacional de Lanús, 2016, págs. 19 y
ss., en particular pág. 21 (nota 10).
(68) RONCONI, Liliana, «La formación de operadores jurídicos y el acceso judicial a la vivienda» en
VV.AA. (BENENTE, M. y THEA, F., comp.), Derecho a la vivienda y litigio estructural… págs. 159 y ss.

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43
este tiene también corresponsabilidades a la hora de garantizar la rea-

lización efectiva del derecho a una vivienda digna. La medida no suele
avalarse por el juez a quo al comportar, entre otras cosas, el juego del
privilegio del fuero federal; y, hasta el momento, cuando se ha admitido
la citación del Estado Nacional, las causas no han prosperado (69). Este
tipo de planteamientos, sí ha tenido sin embargo acogida en algunas
causas de class action con impacto habitacional, como se verá seguida-
mente.
2. Acciones colectivas con implicación en el derecho a la vivienda
La legitimación procesal colectiva para el amparo de derechos de in-

cidencia colectiva está prevista en la Constitución Nacional argentina, en
su artículo 43, y ha comenzado a ejercitarse con incidencia en el derecho
a la vivienda buscando un enfoque más estructural, capaz de superar las
limitaciones de las controversias individuales.
Entre las sentencias más remarcables de este tipo está la del caso
«Mendoza», sobre daño ambiental (70). El caso arranca en 2004 con la de-
manda presentada por daños y perjuicios por vecinos de los barrios de
La Boca (CABA) y Villa Inflamable (Municipio de Avellaneda, provincia de
Buenos Aires) contra los Estados Nacional, provincial, de la Ciudad, mu-
nicipales y un conjunto de empresas por la contaminación ambiental de
la cuenta hídrica Matanza-Riachuelo. En su primer fallo, de 20 de junio de
2006, la Corte Suprema ordenó al Estado Nacional, a la Provincia de Bue-
nos Aires, a la CABA y al Consejo Federal de Medio Ambiente que pre-
sentasen un plan integrado que contemplara un ordenamiento ambiental
del territorio, un programa de educación ambiental y un programa de in-
formación ambiental, entre otros. Así fue como, con fecha 5 de septiem-
bre de 2006, la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, en una
audiencia pública ante la Corte, expuso todo lo concerniente al Plan Inte-
gral de Saneamiento Ambiental de la Cuenca Matanza-Riachuelo (PISA)
que se había desarrollado a tal efecto y quedó así conformado el primer
plan de ordenamiento ambiental para la Cuenca Matanza-Riachuelo, al
mismo tiempo que se le daba creación a la Autoridad que se encontra-
ría facultada para llevarlo adelante (ACUMAR). Unos años después, en
2008, la Corte Suprema se pronunciaría sobre las demandas relacionadas
(69) https://www.mpdefensa.gob.ar/index.php?option=com_content&view=article&id=10635:la-ci-
tacion-del-estado-nacional-en-el-marco-de-amparos-habitacionales-que-tramitan-ante-la-justicia-de-
la-ciudad&catid=408&Itemid=858.
(70) El expediente y las decisiones judiciales en la causa «Mendoza» pueden consultarse en el Cen-
tro de Información Judicial de la CSJN: www.cij.gov.ar/riachuelo.html.

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44
con la restauración y la prevención, y ordenó a esa Autoridad, al Estado

Nacional, a la CABA y a la provincia de Buenos Aires el saneamiento del
entorno. En materia habitacional, se acordó la planificación de medidas
para evitar nuevos asentamientos informales en la zona y la urbanización
paulatina los existentes. En el Plan adoptado en consecuencia, y en eje-
cución de sentencia, se preveía brindar soluciones habitacionales a quie-
nes se encontraran en situación de riesgo ambiental. El fallo se suele citar
como un histórico en materia de participación pública y defensa de dere-
chos sociales, pero en la práctica, y en concreto desde el punto de vista
del derecho a la vivienda digna, ha tenido un grado de ejecución muy de-
ficiente (71).
El caso se tramitó como de afectación medioambiental al derecho a la
salud. Las condiciones en las que residían miles de familias a la vera del
Riachuelo no constituyeron el tema central o el motor de este litigio es-
tructural, sino que la problemática de vivienda apareció como una cues-
tión colateral. Y ello a pesar de que el déficit habitacional en la zona era
lo que había arrojado precisamente a amplios sectores de la población a
implantarse en las áreas contaminadas. La solución, que pasaba por «re-
localizar» a esas personas, comporta también importantes retos vincula-
dos al derecho a la ciudad, y que son de carácter físico y de infraestruc-
turas, pero también sociales y culturales (72), y así no es de extrañar que
en 2012 se iniciaran acciones para amparar los derechos de las comuni-
dades forzosamente relocalizadas (Villa Inflamable), no ya sólo respecto a
los perfiles vinculados al derecho a la vivienda, sino también con el dere-
cho a la autonomía personal, a la información pública y a la participación.
En ese mismo año y como ya se ha comentado se aprobó en la provin-
cia de Buenos Aires la Ley de acceso justo al hábitat; con ese reforzado
respaldo, el Juzgado Federal de Primera Instancia de Morón acabaría en
2013 ordenando que se garantizasen los derechos de los habitantes de
Villa Inflamable a través de tres obligaciones diferenciadas que deberían
cumplir tanto el municipio como la ACUMAR: a) brindar y producir infor-
mación; b) proveer un marco de participación activa; c) incidir en la toma
de decisiones (73).
(71) CHELLILLO, Mauro, LÓPEZ, María Julia, ROYO, Laura, SAGASTI, Ignacio y TERRITORIALE, Agus-
tín, «Estado de situación de la causa “Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ Da-
ños y Perjuicios —Daños Derivados de la Contaminación Ambiental del Río Matanza— Riachuelo”,
Revista institucional de la Defensa Pública de la CABA, 2014, núm. 6, págs. 17-21.
(72) CHELLILLO, Mauro, LÓPEZ, María Julia, ROYO, Laura, SAGASTI, Ignacio y TERRITORIALE,
Agustín, «El “QUÉ”. Las relocalizaciones en el marco de la causa Riachuelo y el derecho a la ciu-
dad», Revista institucional de la Defensa Pública de la CABA, 2014, núm. 6, págs. 23-40.
(73) TARBUCH, Laura, «Del derecho a la vivienda al derecho al hábitat. Estándares y estrategias de
reclamo y participación en la provincia de Buenos Aires» en VV.AA. (BENENTE, M. y THEA, F., comp.),
Derecho a la vivienda y litigio estructural… págs. 223 y ss.

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45
Con posterioridad al caso «Mendoza» se han instado distintas class

action, por ejemplo para adoptar medidas para proteger los derechos
de los niños, niñas y adolescentes en situación de calle en la ciudad de
La Plata (74). Algo característico de este tipo de acciones colectivas es
su larga duración en el tiempo, por producir verdaderas marañas pro-
cesales, lo que suele conducir a que se alcancen antes resultados efec-
tivos por la vía de la negociación política. Es lo que ha ocurrido en la
misma CABA respecto a la omisión de garantizar el derecho a la sa-
lud integral de las personas que habitan el complejo ex Centro de Sa-
lud Mataderos (caso «Elefante Blanco») (75), o en relación con la reu-
rbanización del barrio Rodrigo Bueno (caso «Zárate Villalba»), donde
también se contraponen derecho a la vivienda y derecho al medioam-
biente (76).
Simplemente con el panorama expuesto ya puede apreciarse que las
acciones colectivas, aunque puedan calificarse como «estructurales»,
tampoco dan lugar a fallos verdaderamente «estructurantes». Los tribu-
nales pueden llegar a realizar una actividad calificable como material-
mente administrativa, pero la problemática habitacional es variopinta
y casuística, y la solución jurídica a la que se llega también por tanto lo
es, aunque afecte en el caso concreto a más de una persona. Así, el ma-
yor logro de este tipo de intervenciones judiciales muchas veces no está
en la medida tomada, sino en colocar en la agenda pública una determi-
nada cuestión, favorecer el debate y conducir, teóricamente, a la ulterior
generación de la verdadera solución estable. Aunque también hay quien
ha criticado esta judicialización por entender que permite a la Administra-
ción desentenderse del problema, que pasa a ser responsabilidad exclu-
siva de los tribunales (77).
(74) Analizado en SALGADO, José María, DEGANO, Germán A., GARCÍA, Fernando y FRANCO, Da-
niela, «Proceso estructural y vivienda social. Estándares para el proceso colectivo de política pública»
en VV.AA. (BENENTE, M. y THEA, F., comp.), Derecho a la vivienda y litigio estructural… págs. 249 y ss.
(75) El caso es objeto de un número monográfico de la Revista institucional de la Defensa Pública
de la CABA, en concreto 2016, núm. 8.
(76) Analizado por CARMAN, María, LEKERMAN, Vanina, YACOVINO, María Paula y CAMPOS,
Nadia, «Producciones jurídicas desde arriba y desde abajo: el caso de la villa Rodrigo Bueno» en
VV.AA. (SCHEIBLER, G., coord.), Cuestiones de Derecho urbano. Asociación de Derecho Administra-
tivo de la CABA. Buenos Aires, 2017, págs. 155 y ss.
(77) Sobre las inconsistencias que genera en Argentina la fuerte influencia constitucionalista de
los Estados Unidos, en un país con un sistema de derecho civil europeo continental puede verse
OYHANARTE, Martín, «Litigios estructurales en perspectiva comparada», La Ley online, 2016
(AR/DOC/492/2016). Ciertamente, los remedios estructurales son un desarrollo lógico y previsi-
ble de la función creadora de normativa social de los jueces del common law, y si ya en los Es-
tados Unidos de Norteamérica estos han dado lugar a dificultades y limitaciones, las mismas se
agravan cuando pretende aplicarse la institución a un ordenamiento procesal civilista y de ope-
radores jurídicos formados en torno a nociones de tendencia europea continental, como ocurre
en Argentina.

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46
IV. A modo de cierre: ¿Puede estar la solución en la propia

Administración?
Como se ha tratado de demostrar, el reconocimiento formal de un de-

recho social, en este caso el derecho a la vivienda, como verdadero de-
recho subjetivo es en apariencia un gran avance en la realización del
mismo, pero puede en la práctica convertirse tan sólo en la antesala de
nuevos problemas. Y para ellos no cabe esperar que la solución proceda
sólo del poder judicial, sino que en mi opinión es fundamental implicar a
las Administraciones.
La afirmación anterior no resulta pacífica, pues hay reputadas voces
de la academia que sostienen en cambio que, determinado que el legis-
lador es el único poder del Estado con la atribución de reglamentar de-
rechos, a la Administración le compete únicamente la gestión. En el
contexto de este trabajo: partiendo un sistema normativo que regula el
alcance del derecho a la vivienda digna, el deber de las Administraciones
sería únicamente concretarlo (78). Ahora bien, la dificultad nace cuando el
derecho a la vivienda no tiene consagrado un contenido determinado en
el ordenamiento (79). Cuando, como ocurre en Argentina, el derecho se
configura como una obligación de medios y se combina en un menú más
amplio de derechos respecto a los cuales el mandato es de optimización,
no puede sin más confiarse en la efectividad de un derecho que no está
precisado ni en su alcance ni en su dimensión.
Como se encargó de señalar la Corte Suprema de la Nación en el caso
«Quisberth Castro», la operatividad de tales derechos es entonces deri-
vada, y corresponde a los depositarios del mandato constitucional de op-
timización definirla, teniendo en cuenta que, como resulta evidente, la
realización de los objetivos gubernamentales depende de los recursos pú-
blicos. No es menos obvio que la discrecionalidad administrativa ha de ve-
nir limitada en todo caso por el núcleo de los derechos fundamentales (80).
En un sistema como el español, con un control de constitucionalidad
concentrado, sería el Tribunal Constitucional el que en última instancia
fija la recognoscibilidad de tales límites. En un sistema de control difuso
como el argentino la solución se complica pues ante los tribunales llegan
siempre casos concretos, sean individuales o de acción colectiva, y los fa-
llos presentan también esa misma limitación en sus efectos.
En esta tesitura cabe volver a la casilla de partida y tratar de conver-
tir lo que suele ser visto como un problema (la discrecionalidad de la
(78) D’ARGENIO, Inés A., «La función de juzgar a la administración pública…».

(79) SILVA TAMAYO, Gustavo E., «El acceso a la vivienda digna…».
(80) MARTÍNEZ, Leandro A., «El derecho a una vivienda digna…», pág. 366.

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47
Administración) en parte de la solución. Y es que en el fondo, hoy no

puede negarse que la Administración es la que de alguna manera pro-
cede a dibujar el alcance de los derechos fundamentales, a través de lo
que entre nosotros el profesor Lorenzo Martín-Retortillo calificase, hace
casi ya un cuarto de siglo, de labor «mediadora, de intermediación o
soporte» (81).
Así, el viejo instituto de los recursos administrativos podría revisitarse
para verlo, no ya cómo un mero trámite burocrático obstaculizador del
acceso a la tutela judicial, sino como la sede para entablar un diálogo for-
mal con la Administración, dado que como se ha tenido ocasión de ex-
poner, en muchos casos las soluciones acaban procediendo de pactos
extraprocesales, mientras que las respuestas judiciales se enmarañan y
dan paso a complicadas ejecuciones. La transparencia en el funciona-
miento administrativo y la mayor participación ciudadana en el procedi-
miento me parecen también vías a desarrollar. Igualmente, merecería la
pena plantear la viabilidad de instaurar un recurso especial en materia de
amparos habitacionales o la encomienda del derecho a una Autoridad in-
dependiente garante, dado que en muchas ocasiones se ha apuntado a la
inutilidad de la vía gubernativa precisamente por la inexistencia de fun-
cionarios que gocen de imparcialidad respecto a la Administración ac-
tiva (82).
Los tribunales no siempre son lo más indicados para resolver jurídi-
camente los conflictos sociales que se les plantean, sobre todo cuando
la legislación es profusa pero imprecisa, y existe superposición no sólo
entre las competencias administrativas, sino también jurisdiccionales. El
poder judicial suele actuar además con self-restreint frente a la discrecio-
nalidad técnica, lo que evidencia la inadecuación de los mecanismos pro-
cesales clásicos. Se ha visto en otros ámbitos y otras latitudes que, en tal
tesitura, una buena alternativa puede consistir en conformar Autoridades
independientes u órganos de resolución de recursos especiales que, den-
tro del mismo seno administrativo, adoptan decisiones vinculantes, suje-
tas a revisión y recursos a su vez; funcionan con independencia relativa
del gobierno, y con sujeción a un procedimiento transparente de audien-
cia y motivación similar en naturaleza al del poder judicial (83).
(81) MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, Lorenzo, «El paradójico protagonismo de la Administración

Pública para la efectividad de algunos derechos fundamentales», Revista Aragonesa de Administra-
ción Pública, núm. 4, 1994, págs. 11 y ss.
(82) GHERARDI, Natalia, «La Administración pública y el acceso a la justicia: una oportunidad para
la materialización de los derechos sociales» en VV.AA. (ABRAMOVICH, V. y PAUTASSI, L., comp.),
La revisión judicial…, págs. 250 y ss.
(83) Son bien conocidas las experiencias europeas en materia de protección de datos personales o
contratos del sector público, por ejemplo.

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48
La realidad demuestra que frente a una férrea reserva de jurisdicción

como exigencia de la separación de poderes, asistimos globalmente a
una progresiva asunción de funciones materialmente jurisdiccionales (de
resolución de conflictos) por parte de la Administración (84), que incide
incluso en la determinación de derechos fundamentales, y en su consi-
guiente eficacia, tanto de manera horizontal como vertical. Es evidente
que en tal función la Administración no puede ignorar la jurisprudencia
previa, como también es indudablemente cierto que la tutela administra-
tiva es distinta de la jurisdiccional.
En lo que ahora interesa, la primera es susceptible de dar lugar a
un control más especializado que el judicial y que no limita su enjuicia-
miento a cuestiones de hecho y de Derecho, sino que abarca criterios adi-
cionales vinculados a veces a la oportunidad, al ponderar intereses según
un sistema propio (85). El refuerzo de este rol por parte de la Administra-
ción no debe además verse como una amenaza a la tutela judicial efec-
tiva, pues como también ha sido ya estudiado de manera comparada,
existe una relación directa entre la capacidad de la Administración para
ajustar su actuación a los mandatos constitucionales e internacionales,
y el protagonismo del control judicial (86). Así, cuanto más «fuerte» sea
la Administración, menos tendrán que serlo sus jueces y, sobre todo, se
atajarán las patologías que surgen cuando se conjuga una Administra-
ción débil, replegada defensivamente, que después es controlada por jue-
ces dóciles, que tampoco administran al juzgarla.
(84) Sobre la necesidad de prestar atención a las actividades convergentes de órganos administra-
tivos y poder judicial ya se llamó la atención tempranamente en TOLIVAR ALAS, Leopoldo, Derecho
Administrativo y poder judicial. Tecnos. Madrid, 1996.
(85) RODRÍGUEZ DE SANTIAGO, José María, La ponderación de bienes e intereses en el Derecho
Administrativo. Marcial Pons. Madrid, 2000.
(86) A partir de ejemplos en el TJUE y el TEDH: FELIZIANI, Chiara, Giustizia Amministrativa, Ammi-
nistrazione e ordinamenti giuridici. Scientifica. Napoli, 2018.

ISSN: 0211-9560

01 - RVAP113 - Boto-Alvarez DIG

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01 - RVAP113 - Boto-Alvarez DIG

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El derecho a la vivienda en Argentina: una mirada desde

el Derecho Administrativo español

Alejandra Boto Álvarez

LABURPENA: Argentinako Konstituzio Nazionalean, etxebizitza duin eta

ABSTRACT: In the Argentinean constitution, the right to decent and adequate

RESUMEN: En la Constitución Nacional argentina, el derecho a una vivienda

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de un sistema de control difuso de constitucionalidad y tanto en acciones indivi-

Trabajo recibido el 22 de octubre de 2018.

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Alejandra Boto Álvarez

Sumario: I. Introducción y propósito del trabajo.—II. Los poderes

I. Introducción y propósito del trabajo (1)

La Constitución argentina (2) reconoce específicamente, desde 1957,

(1) Este estudio se vincula a la colaboración de su autora en el proyecto DER2015-67695-C2-2-P

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constitucionales, tal disposición resultó robustecida, en 1994, en virtud

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rado es relevante porque en Argentina se asiste, como se verá, a una pro-

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Tampoco se profundizará en aquellas situaciones en que lo que se dis-

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cuando una persona compra en subasta el inmueble de la calle Ministro

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que se aplica a relaciones privadas, aunque la Administración acabe tam-

II. Los poderes públicos

La Constitución Nacional establece en su primer artículo un sistema fe-

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de vivienda se entrecruza de diversa manera entre tales órbitas, como

1. Las políticas públicas nacionales

La implicación del Estado Nacional en cuestiones de vivienda se

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bulo constitucional en cuanto alude a «promover el bienestar general»

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ducirse en nuestro país, donde sin embargo también es posible iden-

2. Las competencias provinciales

Las provincias constituyen, en el marco del sistema federal argentino,

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vel socioeconómico o la fecha de aprobación de la norma (37). Es común

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territorio de la provincia (art. 27). No parece pues reconocer otra forma

El régimen municipal, que ya venía impuesto a las provincias desde

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recho local, con criterios oscilantes en la jurisprudencia y muy heterogé-

4. El caso concreto de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA)

La Ciudad de Buenos Aires era, hasta 1994, únicamente la Capital Fe-

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se ha ido construyendo una normativa y una institucionalidad (46) parti-

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En la actualidad la Ley 4036/2011, que tiene por objeto la protección inte-

III. La judicialización del derecho a la vivienda

En la literatura científico-social reciente, la expresión «judicialización»

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soslayar un marco jurídico que impone a los poderes públicos cometidos

1. Demandas individuales por el derecho a una vivienda digna

Para tratar de presentar de manera sintética el estado de la cuestión

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ros han producido un corpus ingente de jurisprudencia sobre el derecho

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Estableció asimismo que no corresponde a los jueces asignar los subsi-

(61) El texto del recurso puede consultarse en https://www.mpdefensa.gob.ar/attachments/arti-

IV. A modo de cierre: ¿Puede estar la solución en la propia