EL DERECHO CONSTITUCIONAL Y LA JUSTICIA COMUNAL EN EL PERÚ

La justicia comunal es un hecho que ocurre en las comunidades andinas, en las

comunidades amazónicas y en las organizaciones rurales y urbanas del Perú, como
las rondas campesinas, las rondas urbanas, los caseríos, los centros poblados,
las parcialidades, los anexos, los Asentamientos humanos, entre otros. Son formas
de resolución de conflictos o búsqueda de Justicia paralelas al de las autoridades del
Estado ante la ausencia o ineficacia de estas autoridades.

Llamaremos «justicia comunal» a la facultad de administrar justicia que la Constitución

Política de 1993 les reconoce a las autoridades de las comunidades campesinas y
nativas. Esto significa que se les reconoce la facultad de ejercer funciones
jurisdiccionales. Como señalan diversos autores, entre ellos Esther Sánchez, la
jurisdicción supone tres atributos o potestades: notio, iudicium, e imperium o coercio.
La primera (notio) implica conocer los asuntos que le corresponden, incluidas
funciones operativas para citar a las partes, y recaudar pruebas; la segunda (iudicium)
es la potestad para resolver los asuntos que conoce, al seguir su propio derecho;
finalmente, la tercera (imperium o coercio) supone la potestad de usar la fuerza para
hacer efectivas sus decisiones en caso de ser necesario. Ello comprende acciones
que pueden restringir derechos como ejecutar detenciones, obligar a pagos, realizar
trabajos, etc.

También podemos definir el concepto de justicia comunal como aquel que

conjuga dos grandes conceptos: justicia y comunidad: El concepto de justicia
puede entenderse como aquel valor y acción material humano que frente al conflicto
se orienta por una distribución equitativa de bienes o intereses a partir de la decisión
de los miembros de un grupo social determinado4.El concepto de comunidad, a su
vez, puede ser entendido como aquel grupo social en el que sus miembros se ven
integrados predominantemente bajo relaciones sentimentales5y viven regularmente
en una espacio territorial definido bajo características económicas, sociales
culturales e históricas comunes6. Sumando ambos conceptos tenemos el de
justicia comunal equivalente al ejercicio jurisdiccional (valorización y materialización
de la justicia) a nivel de las comunidades, o la presencia de sistemas de resolución de
conflictos bajo formas comunitarias.

EL MARCO CONSTITUCIONAL EN EL PERÚ

Como se ha dicho, en el Perú, así como en otros países, existen diversas razas y
culturas, con sus usos, tradiciones y costumbres que los caracterizan, con su particular
cosmovisión y manera de ver y tratar los asuntos de la vida. Así, se señala que en el
país existen 5 666 comunidades campesinas distribuidas en 25 de los 29 distritos
judiciales, con mayor presencia en Puno (1222), Cusco (941), Junín (1577) y
Ayacucho (540); y 1345 comunidades nativas distribuidas en 10 distritos judiciales,
teniendo mayor presencia en Loreto (304), San Martín (263) y Ucayali (240)

Ante esta diversidad, en el artículo 2 inciso 19 de la Constitución Política vigente, se

reconoció el derecho a la identidad étnica y cultural, estableciéndose, también, que el
Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural de la Nación.

El Perú en su Constitución Política reconoce la “Justicia comunitaria”, y lo

regula en su artículo 149°; sin embargo este mismo artículo no tiene un reglamento o
ley de coordinación jurisdiccionalen donde especifique los limites en cuanto a
competencias y procedimientos que deben utilizar las autoridades comunales y
con apoyo de las Rondas Campesinas, sino es una norma abierta y genérica, si bien
se tiene conocimiento de que la Ley de coordinación jurisdiccionalentre la Justicia
ordinaria con la justicia comunitaria, ya se encontraba en el Congreso de la Republica
hace un tiempo atrás; sin embargo no ha prosperado la misma a fin depromulgarse y
de una vez por todas armonizar la Justicia ordinaria con la justicia comunitaria

Al encontrarse principios y parámetros establecidos para una recta participación

de las Rondas Campesinas a nivel nacional en muchas ocasiones los miembros
de las Rondas Campesinas envistiéndose de jurisdicción realizan actos de
investigación vulnerando derechos fundamentales como a la integridad física, la
libertad, el derecho a la defensa entre otros derechos, esto porque nuestra
legislación no reglamenta en cuanto a procedimientos y límites de dicha jurisdicción
especial que regula el artículo 149°; si bien existe el Acuerdo Plenario N° 1-2009/Cj-
116; sin embargo en esta jurisprudencia tan solo fija conceptos y establece
algunos lineamientos de las actuaciones de las Rondas Campesinas, empero no
podría remplazar a una Ley de Coordinación jurisdiccional.

Esta disposición ha tenido como fuente al artículo 246 de la Constitución colombiana,

donde se prescribe: “Las autoridades de los pueblos indígenas podrán ejercer
funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de conformidad con sus
propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitución y
leyes de la República. La ley establecerá las formas de coordinación de esta
jurisdicción especial con el sistema judicial nacional”
Como apreciamos, los textos constitucionales colombiano y peruano han reconocido la
titularidad de una jurisdicción especial a determinado sector de la población para
impartir justicia de acuerdo a su derecho. Algunas diferencias no sustanciales que se
puede apreciar son las siguientes: a) En la Constitución peruana los titulares de la
jurisdicción especial son denominados autoridades de las comunidades campesinas y
nativas (con apoyo de las rondas campesinas), en cambio, en la Constitución
colombiana, se los denomina autoridades de los pueblos indígenas, b) En la
Constitución peruana se dice que las funciones jurisdiccionales se ejercen de
conformidad con el derecho consuetudinario, en cambio, en la Constitución
colombiana, se dice que se ejercerán tales funciones de conformidad con sus propias
normas y procedimientos, c) En la Constitución peruana se establece como límites a
las funciones jurisdiccionales el no violentar derechos fundamentales, en cambio, en la
Constitución colombiana se establece que no deben ser contrarios a la Constitución y
leyes de la República.

En ambas Constituciones, por su parte, se indica que las funciones jurisdiccionales

deben realizarse dentro del ámbito territorial, ya sea de las comunidades campesinas y
nativas (Perú) o pueblos indígenas (Colombia). También, en las dos se señala que por
ley se establecerá las formas de coordinación entre esta jurisdicción especial con los
Juzgados de Paz y demás instancias del Poder Judicial (Perú) o con el sistema judicial
nacional (Colombia)

CONTRAPOSICION DE LA JUSTICIA COMUNAL CON LA LEGISLACION VIGENTE

Efectivamente, uno de los principales cuestionamientos que se formula contra el

artículo 149 de la Constitución es que se trata de una disposición que está
«incrustada» en la norma fundamental; es decir, se trata de una norma que no guarda
relación ni coherencia con el conjunto de disposiciones constitucionales, por
encontrarse en contradicción con estas. Se sostiene así, por ejemplo, que el artículo
149 está en contradicción con el artículo 139, inciso 1,13 pues en ella el constituyente
no reconoce a la justicia comunal como excepción del principio de unidad y
exclusividad de la función jurisdiccional. Según esta norma, solo la jurisdicción militar y
arbitral son excepciones a la jurisdicción militar. Otra norma que se invoca es el
artículo 138, en que se reconoce expresamente que: «La potestad de administrar
justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial a través de sus órganos
jerárquicos con arreglo a la Constitución y a las leyes». Al no ser la justicia comunal
parte del Poder Judicial, el artículo 149 sería una norma contradictoria e incompatible
con la Constitución. También entraría en contradicción con el artículo 2, inciso 24,
literal f), el cual reconoce que solo el juez puede ordenar la detención de una persona
y solo la policía puede ejecutar dicho mandato, siempre que exista una situación de
flagrancia. En extremo alguno de dicha norma se establece que las autoridades de las
comunidades campesinas pueden detener a una persona, con lo cual las autoridades
de la justicia comunal no podrían detener a un abigeo bajo circunstancia alguna, por
ejemplo.

A. LA JUSTICIA COMUNAL EN EL PERÚ ANTES DE SU

CONSTITUCIONALIZACIÓN

1. El desconocimiento de la justicia comunal por la ley y la Constitución

En un primer momento la justicia comunal no tenía reconocimiento normativo,

constitucional ni legal. Esta etapa culmina en el año de 1986 y estuvo caracterizada
por el profundo desconocimiento de los jueces, fiscales, policías y abogados del
funcionamiento de la justicia comunal. En un contexto de violencia política, la justicia
comunal generaba suspicacia y recelos por parte del Estado, los cuales se concretaba
en la criminalización del ejercicio de la justicia comunal. Un buen ejemplo de este
temor son los diferentes adjetivos que se le endilgan a las rondas campesinas con la
ley 24571, cuando se les denomina rondas “pacíficas democráticas y autónomas”.
Frente a la violencia y frente a los temores de que sean objeto de manipulación por los
partidos de izquierda, se les adjetiva de esta forma.

2. El primer reconocimiento legal de las rondas campesinas

El primer reconocimiento no fue a la justicia comunal, sino a la las rondas campesinas.

Nos referimos a la “Ley de reconocimiento de las Rondas Campesinas”, aprobada por
Ley No 24571, publicada el 7/11/86, y luego, se consolida el 15 de marzo de 1988, con
la aprobación del Reglamento de organización y funciones de las rondas campesinas,
pacíficas democráticas y autónomas, aprobada por D.S. No 012-88-IN.

“Artículo Único. Reconózcase a las rondas campesinas pacificas democráticas y

autónomas, cuyos integrantes están debidamente acreditados ante la autoridad
política competente como organización destinadas al servicio de la comunidad y que
contribuyen al desarrollo y a la paz social, sin fines políticos partidarios. Tienen
además como objetivos, la defensa de sus tierras, cuidado de su ganado y demás
bienes, cooperando con las autoridades en la eliminación de cualquier delito. Su
estatuto y reglamento se rigen por las normas de las comunidades campesinas que
establecen la Constitución y el Código Civil. Comuníquese al Presidente de la
República para su promulgación”.
Si se lee bien, no es un reconocimiento de la especifica función de impartir justicia,
sino de un reconocimiento más político y social. Se reconoce a las rondas campesinas
como pacíficas, democráticas y autónomas. Estas características tienen que ver con el
contexto de violencia política que se vivía. En definitiva, se trata de un primer
reconocimiento por parte de la clase política.

3. Los intentos estatales de controlar políticamente a las rondas campesinas y a la

justicia comunal

Las rondas se habían convertida en un movimiento social fuerte y extendido en la zona

rural. Esto motivó a que el gobierno fujimorista intentará controlar esta organización
social y ponerla al servicio de la lucha contra la subversión.

Esta cooptación se concreta con los D. S. No 002-93-DE-CCFFAA, publicado el

16/01/93, el cual dispone que las rondas campesinas adecuen su organización y
funciones a los comités de autodefensa. Es decir, se adecuen a la “Ley de
reconocimiento de los Comités de Autodefensa”, aprobado por D. L. No 741, y
publicado el 11/11/91, y a su Reglamento de Organización y Funciones de los Comités
de Autodefensa, aprobado mediante D. S. No 077-92-DE, publicado el 19/10/92.
Estamos ante un intento de utilizar políticamente a las rondas campesinas, que se
habían convertido en una organización social fuerte de resistencia a la subversión.

B. El proceso de constitucionalización de la justicia comunal

1. La constitucionalización de la justicia comunal[5]

El artículo 149 de nuestra Carta Política del año 1993 es la que constitucionalizará la
justicia comunal por primera vez. Esto significa que la norma más importante del
ordenamiento jurídico, como es la Constitución Política, reconoce a la justicia comunal
como una de sus instituciones fundamentales.

“Artículo 149º.- Las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas, con el

apoyo de las Rondas campesinas, pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro
de su ámbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que
no violen los derechos fundamentales de la persona. La ley establece las formas de
coordinación de dicha jurisdicción especial con los Juzgados de Paz y con las demás
instancias del Poder Judicial”.

Nuestra norma no es creación una heroica de nuestros constituyentes, sino una copia
del artículo 246 de la Constitución Política de Colombia.
“Artículo 246º.- Las autoridades de los pueblos indígenas podrán ejercer funciones
jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de conformidad con sus propias normas
y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitución y leyes de la
República. La ley establecerá las formas de coordinación de esta jurisdicción especial
con el sistema jurídico nacional”.

El problema con el artículo 149 de la Constitución es que solo reconoce facultades

jurisdiccionales a las comunidades campesinas y nativas, más no a las rondas
campesinas autónomas, que surgen y existen por fuera de la estructura de las
comunidades campesinas. Este problema será solucionado por la Corte Suprema a
través de su Acuerdo Plenario, como luego veremos[6]. Esta falta de reconocimiento,
precisamente, generó que a líderes de rondas campesinas les abrieran procesos
penales por usurpación de funciones y otros delitos a propósito del ejercicio de la
función jurisdiccional, generando un proceso de criminalización del ejercicio de la
justicia comunal, reconocida en la justicia comunal[7].

2. La justicia comunal en el Convenio 169 de la OIT

La justicia comunal también fue objeto de desarrollo por el Convenio 169 de la OIT,
norma que se incorporó en nuestro ordenamiento jurídico el 2 de febrero del año 1995,
luego de la firma y ratificación por el Estado peruano.

“Artículo 8 […]

2. Dichos pueblos deberán tener el derecho de conservar sus costumbres e

instituciones propias, siempre que éstas no sean incompatibles con los
derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional ni con los
derechos humanos internacionalmente reconocidos. Siempre que sea
necesario, deberán establecerse procedimientos para solucionar los conflictos
que puedan surgir en la aplicación de este principio”.

“Artículo 9

1. En la medida en que ello sea compatible con el sistema jurídico nacional y con
los derechos humanos internacionalmente reconocidos, deberán respetarse los
métodos a los que los pueblos interesados recurren tradicionalmente para la
represión de los delitos cometidos por sus miembros”.

Se trata de dos normas de rango constitucional, que reconocen la justicia comunal,

pero no con la claridad adecuada, sino de forma un tanto imprecisa. Estas deficiencias
ciertamente pueden ser corregidas a través de una interpretación sistemática desde la
Constitución, el acuerdo plenario, y las sentencias del Tribunal Constitucional.

3. El reconocimiento de la justicia comunal como política pública por el Acuerdo

Nacional

El tiempo no paso en vano, la justicia comunal fue ganando reconocimiento social y

legitimidad política ante la sociedad y ante el Estado. Esto se ve reflejado en la 28º
Política de Estado del Documento Final del Acuerdo Nacional[8], donde se reconoce la
importancia de la justicia comunal, haciendo de ella una pieza importante de la política
de Estado en materia de justicia.

“Vigésimo Octava Política de Estado

Plena Vigencia de la Constitución y de los Derechos Humanos y Acceso a la Justicia e

Independencia Judicial

Nos comprometemos a garantizar el acceso universal a la justicia, la promoción de la

justicia de paz y la autonomía, independencia y el presupuesto del Poder Judicial, así
como regular la complementariedad entre éste y la justicia comunal. Asimismo, nos
comprometemos a adoptar políticas que garanticen el goce y la vigencia de los
derechos fundamentales establecidos en la Constitución y en los tratados
internacionales sobre la materia”.

“Con este objetivo el Estado: […] (c) promoverá entre la justicia comunal y el Poder
Judicial una relación que respete la interculturalidad y regulará las competencias,
atribuciones y limitaciones de aquélla;(d) consolidará la regulación de la justicia de paz
y la elección popular de los jueces de paz;”

Este reconocimiento es clave si tenemos en cuenta que estamos ante un acuerdo

político de la clase política, de largo y mediano plazo, en materia de justicia.

4. El inicio del desarrollo legislativo de la justicia comunal[9]

Posteriormente se aprobó la Ley de Rondas Campesinas, aprobada a través de la Ley

No 27908, publicada el 6/01/03. La Ley No 27908 fue reglamentada por el Decreto
Supremo No 25-2003-JUS. Más que un desarrollo de la función jurisdiccional es un
desarrollo de las competencias de la justicia comunal en general. En otras palabras,
en puridad, no se desarrolla y precisa el contenido del artículo 149 de la Constitución,
sino las competencias de las rondas campesinas autónomas de control social, más
allá de las funciones jurisdiccionales. Es importante, entre otras, cosas esta norma, por
comenzar a situar el debate ya no en términos de reconocimiento de la justicia
comunal, sino en términos de coordinación de la justicia ordinaria y la justicia comunal.

“Artículo 1.- Personalidad Jurídica

…(las Rondas Campesinas) apoyan el ejercicio de funciones jurisdiccionales de las

Comunidades Campesinas y Nativas, colaboran en la solución de conflictos y realizan
funciones de conciliación extrajudicial conforme a la Constitución y a la Ley, así como
funciones relativas a la seguridad y a la paz comunal dentro de su ámbito territorial.
Los derechos reconocidos a los pueblos indígenas y comunidades campesinas y
nativas se aplican a las Rondas Campesinas en lo que le corresponde y favorezca

“Artículo 7°.- Actividades en beneficio de la paz comunal

Las Rondas Campesinas en uso de sus costumbres pueden intervenir en la solución

pacífica de conflictos suscitados entre los miembros de la comunidad u organizaciones
de su jurisdicción y otros externos siempre y cuando la controversia tenga su origen en
hechos ocurridos dentro de su jurisdicción comunal”.

Adviértase en las anteriores normas que no hay un reconocimiento a las rondas

campesinas autónomas de la facultad jurisdiccional de las rondas campesinas
autónomas. Este tema se esquiva. La razón es que el artículo 149 de la Constitución,
no reconoce facultades jurisdiccionales a las rondas campesinas autónomas, como ya
lo sostuvimos. Y una norma no podía ir más allá de la Constitución.

5. La coordinación entre la justicia comunal y la justicia estatal[10]

Luego del reconocimiento de la justicia comunal, social y normativamente, un tema de

inevitable debate es la coordinación entre la justicia comunal y la justicia estatal[11].
En ese contexto, el artículo 18 del Nuevo Código Procesal Penal es significativo, pues
reiteró una regla que ya estaba en el artículo 149 de la Constitución: que la justicia
comunal tiene una prelación y una preferencia al momento de resolver un conflicto.

“Nuevo Código Procesal Penal

Artículo: 18° Límites de la jurisdicción penal ordinaria

La jurisdicción penal ordinaria no es competente para conocer:

1. De los delitos previstos en el artículo 173° de la Constitución.

2. De los hechos punibles cometidos por adolescentes.
3. De los hechos punibles en los casos previstos en el artículo 149° de la
Constitución”.
Ciertamente, algunos no quieren ver en esta norma, interpretada en consonancia con
la Constitución, una regla de preferencia para que la primera opción la tengan la
justicia comunal, en caso de conflicto con la justicia estatal.

6. Reconocimiento de la justicia Comunal por la CERIAJUS[12].

Un indicador del nivel del reconocimiento social de la justicia comunal, en la línea del
acuerdo nacional antes comentado, lo constituye el reconocimiento de la justicia
comunal por el plan elaborado por la Comisión Especial de Reforma Integral del
Sistema de Justicia (CERIAJUS), creada por el Gobierno de Alejandro Toledo, luego
de la caída de Fujimori. 16 representantes de las instituciones del sistema de justicia y
de las organizaciones representativas de la sociedad civil, reconocieron la importancia
de las rondas campesinas y de la justicia comunal, en el marco de los esfuerzos por
permitir el acceso a la justicia de la población rural.

El documento final del Grupo de Trabajo de Acceso a la Justicia[13] comienza por

reconocer que “el principal problema de la justicia en el Perú son sus serias
limitaciones al acceso universal de los ciudadanos a la justicia”[14]. Esta situación
encontraría sus causas según dicho documento en la “la existencia de barreras
geográficas, económicas, lingüísticas y culturales que afecta la condición de
igualdad” [15], y en los “serios problemas de funcionamiento y deficiente servicio de
justicia” [16].

Ante esta situación, y reconociendo la “escasa cobertura del sistema

justicia”[17], propone encaminarnos hacia un “modelo de justicia inclusivo”, y en
nuestro caso en concreto, “desarrollo de la justicia comunal” [18]. La propuesta señala
como problema la ausencia de coordinación entre la justicia comunal y la justicia
ordinaria, así como la falta de respeto de la justicia comunal por las autoridades
públicas y la justicia ordinaria. Dicho grupo de trabajo, reconoce como problema la
falta de “respeto” de las autoridades públicas y del sistema de justicia de la justicia
comunal, como consecuencia de la falta de una adecuada coordinación ente la justicia
comunal y la justicia ordinaria.

“la justicia comunal reconocida en la Constitución Política, requiere algunos ajustes a

nivel normativo y funcional debido que a pesar que se reconoce el ejercicio de
funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de conformidad con el
derecho consuetudinario, siempre que no violen derechos fundamentales, no existe
una adecuada coordinación con la justicia ordinaria y las autoridades públicas,
la que muchas veces no respeta sus decisiones” [19].
Ante esta realidad se plantea como objetivo específico: “Consolidar la justicia comunal
ejercida por las autoridades de los pueblos indígenas, rondas campesinas,
comunidades campesinas y nativas, como reconocimiento de la pluralidad del
país”[20]. La propuesta de la CERIAJUS en esta materia es el “Desarrollo de políticas
públicas de reconocimiento y respeto de las manifestaciones jurídicas propias de los
pueblos indígenas, comunidades nativas, campesinas y rondas campesinas” [21].

Si se mira en perspectiva, se advertirá que la justicia comunal adquiere ciudadanía no

solo en la sociedad sino en el Estado, en materia de acceso a la justicia. Todo esto va
lentamente derribando miedos e incomprensiones.

BIBLIOGRAFIA

Peña Jumpa, A. A. (2016). El derecho constitucional a una justicia comunal en el Perú.

Una aproximación desde la experiencia de los aymaras de Huancané, Puno. Derecho
& Sociedad, (47), 187-198. Recuperado a partir de
https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoysociedad/article/view/18882

FARFÁN Jorge. Citado por De Belaúnde López de Romaña Javier. “La Reforma del
Sistema de Justicia ¿en el camino correcto?”, en el Compendio “Seminario sobre
justicia comunitaria para operadores del sistema estatal de administración de justicia”.
Instituto de Defensa Legal e Internationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbH.