UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA

Problemática
del desarrollo venezolano

Código 121

Selección de Lecturas
Sólo para uso Instruccional
Sin valor comercial

Estudios Generales
 121
2014 Problemática del desarrollo venezolano: Guía de instrucción
[elaborado por] Leonardo Rodríguez. - - Caracas: UNA,
2014.
42 p. : il. ; 29 cm.

ISBN: 978-980-236-730-6

Acompañado de Selección de Lecturas

Estudios generales

1. Venezuela – Condiciones económicas. 2. Venezuela-

Condiciones sociales. 3. Venezuela -- Política y gobierno.
4. Educación a distancia - - Módulo de estudio. I. Universidad
Nacional Abierta. II. Rodríguez, Leonardo.

Todos los derechos reservados. Prohibida la reproducción total o parcial por cualquier
medio gráfico, audiovisual o computarizado, sin previa autorización escrita.

Universidad Nacional Abierta

Apartado Postal Nº 2096
Caracas 1010 A, Carmelitas, Venezuela.

Copyright © UNA 2014

ISBN 978-980-236-730-6

Tercera Reimpresión, 2017

Depósito Legal lf: 13520143002090

Registro de Publicaciones de la
Universidad Nacional Abierta
Nº UNA - SL - 2014 - 6077
 Selección de lecturas
Sólo para uso instruccional
Sin valor comercial

Compilador:
Prof. Leonardo Rodríguez
Comité Técnico de Diseño Instruccional:
Profa. María Martín
 PRESENTACIÓN

Los Propósitos fundamentales de los Estudios Generales de la Universidad

Nacional Abierta son los de “preparar para la comprensión y solución de los problemas
de la sociedad venezolana; capacitar para actuar solidariamente en la sociedad;
proveerle de una sólida formación humanística y ética que le permita encontrar
sentido a su propia vida y a la práctica profesional; darle una formación para que
sea capaz de comprender su situación como ciudadano y desenvolverse mediante
la participación activa y comprometida en un régimen democrático; familiarizarse con
los principales problemas de la ética aplicada, en relación con la problemática de los
derechos humanos; entender la racionalidad, la objetividad, el respeto, la tolerancia
y el espíritu crítico como valores esenciales de la vida personal” (Ajustes al Diseño
Curricular 2004). Al mismo tiempo, se da la oportunidad al estudiante para explorar
sus actitudes e intereses y analizar el campo ocupacional del país, para así poder
seleccionar la carrera que más se adecue a sus intereses y vocación profesional.

Una de las asignaturas que conforman el Componente de los Estudios Generales

se denomina: Problemática del Desarrollo Venezolano, ésta tiene como objetivo
“Diferenciar, de manera analítica, los principales problemas del desarrollo económico,
social y político de Venezuela desde una perspectiva histórica”.

La presente versión del curso (Plan de Curso, Selección de Lecturas y Guía

Instruccional) sustituye el Texto Problemática del Desarrollo Venezolano, editado
por la UNA en 1999, cuyos contenidos requerían cambios, dadas las exigencias del
entorno social y cultural.

Para satisfacer esta necesidad, el curso es presentado como un paquete

instruccional constituido por tres componentes que forman el módulo instruccional:
a) un Plan de Curso; b) una Selección de Lecturas compiladas y c) una Guía
Instruccional.

Los materiales de la presente Selección de Lecturas constituyen una significativa

integración de los productos de investigación científica y teorización escasa que
facilitan la crítica del diagnóstico. La intencionalidad de su selección responde a la
idea de combatir los aprendizajes petrificantes de la historia; son lecturas ordenadas
en sentido lógico, con visiones contrastantes, de fácil entendimiento para el alumno;
los autores seleccionados responden a los criterios referidos y a darle al conocimiento
de la temática un carácter problematizado y actualizado.

7
 ÍNDICE

I. Nacimiento, definición, morfología y problemática

Lecturas
1. Sunkel, Oswaldo y Paz, Pedro. (1991) “Los conceptos de desarrollo y sub-
desarrollo”. En El Subdesarrollo Latinoamericano y la Teoría del desarrollo.
Mexico, Siglo XXI Editores, 23ª edición; pp. 15-40.
2. Sunkel, Oswaldo y Paz, Pedro. (1991) “El marco histórico del proceso de de-
sarrollo y subdesarrollo”. En El Subdesarrollo Latinoamericano y la teoría del
desarrollo. México, Siglo XXI Editores, 23ª edición; pp. 43-78.
3. Maza Zavala, Domingo Felipe. (1997) “El Desarrollo Económico como prob-
lema”. En El Desarrollo económico como problema. Serie Foro Al Día. Cara-
cas, Centro de Estudios del Desarrollo. Universidad Central de Venezuela;
pp. 19-26.

II. Formación histórica del antidesarrollo de Venezuela

Lecturas
4. Fiero Bustillo, Lourdes. (1981) “Estadio de Creación de condiciones para la
estructuración capitalista de formación social venezolana”. En Formación
histórica social de Venezuela. Centro de Estudios del Desarrollo /CENDES
Caracas, Universidad Central de Venezuela; pp. 132-161.
5. Malave Mata, Héctor. (1974) “La República del Petróleo”. En Formación
histórica del antidesarrollo de Venezuela. Caracas, Ediciones Rocinarte; pp.
187-220.

III. Crecimiento hacia adentro

Lecturas
6. Malave Mata, Héctor, (1974) “La República del Petróleo”. En Formación
histórica del antidesarrollo de Venezuela. Caracas, Ediciones Rocinante; pp.
221-256.
7. Ferrini, Yostos. (1987). “Estadio de consolidación capitalista de la sociedad
venezolana”. En Formación histórico social de Venezuela. Centro de Estu-
dio del Desarrollo /CENDES, Caracas, Universidad Central de Venezuela; pp.
162-195.

IV. Tiempo actual

Lecturas
8. Ortiz Ramírez, Eduardo. (1997) “Consideraciones sobre Política Comercial,
Bienestar y cambio estructural”. En Desarrollo Económico como problema.

9
 Serie Foro al Día. Caracas, Centro de Estudios del Desarrollo /CENDES. Uni-
versidad Central de Venezuela; pp. 27-42.
9. López Maya, Margarita y Lander, Eduardo. (1997). La transformación de una
sociedad petrolera centrista. Desarrollo económico y viabilidad Democrática
en Venezuela. Serie Foro al Día. Caracas. Centro de Estudios de Desarrollo /
CENDES. Universidad Central de Venezuela; pp. 221-240.

V. Razón de futuro
Lecturas
10. Baptista, Asdrúbal. (1997) “En razón del futuro. Líneas maestras de las es-
trategias económicas”. En Serie Foro al Día. Centro de Estudios del Desar-
rollo /CENDES. Caracas. Universidad Central de Venezuela; pp. 43-52.
11. El Estado y la sociedad venezolana. VI plan- fundación Escuela de Gerencia
Social.

10
 UNIDAD I

1. Sunkel, Oswaldo y Paz, Pedro. (1991) “Los conceptos de

desarrollo y subdesarrollo”. En El Subdesarrollo Latinoamericano
y la Teoría del desarrollo. Mexico, Siglo XXI Editores, 23ª edición;
pp. 15-40.
2. Sunkel, Oswaldo y Paz, Pedro. (1991) “El marco histórico del
proceso de desarrollo y subdesarrollo”. En El Subdesarrollo
Latinoamericano y la teoría del desarrollo. México, Siglo XXI
Editores, 23ª edición; pp. 43-78.
3. Maza Zavala, Domingo Felipe. (1997) “El Desarrollo Económico
como problema”. En El Desarrollo económico como problema”.
Serie Foro Al Día. Caracas, Centro de Estudios del Desarrollo.
Universidad Central de Venezuela; pp. 19-26.
 LECTURA N 1.1

Sunkel, Oswaldo y Paz, Pedro. (1991) “Los conceptos

de desarrollo y subdesarrollo”. En El Subdesarrollo
Latinoamericano y la Teoría del desarrollo. México,
Siglo XXI Editores, 23ª edición; pp. 15-40.

l. INTRODUCCIÓN

Desde hace ya casi dos décadas el problema del desarrollo y del subdesarrollo
económico constituye uno de los más frecuentes e importantes tópicos de discusión en
los principales foros internacionales. Otro tanto viene ocurriendo desde hace algunos
años en los medios académicos, principalmente en los campos de la economía y
de las ciencias sociales. La producción intelectual sobre el tema ha llegado a ser
tan vasta que ya no parece posible siquiera mantenerse al día en la literatura
correspondiente. Podría parecer ocioso entretenerse con una discusión conceptual;
sin embargo, los autores que han prestado atención al tema convienen en que los
conceptos empleados son insatisfactorios.

El lenguaje corriente utiliza diversos términos como sinónimos para caracterizar

un cierto tipo de naciones: países poco desarrollados, o en vías de desarrollo, países
pobres, países no industrializados, de producción primaria, países atrasados y
dependientes, etc. Términos imprecisos y vagos, si se quiere, desde un punto de vista
estrictamente académico, ya que tienen connotaciones diferentes; pero transparentes
en realidad, para el buen entendedor, sobre el tipo de país aludido.

El problema fundamental consiste en que el fenómeno que se procura describir

empleando estos conceptos es extremadamente complejo, tiene innumerables facetas
importantes y se puede examinar también desde ángulos muy diversos. En este trabajo
se acepta por eso la hipótesis de que la problemática del subdesarrollo económico
consiste precisamente en ese conjunto complejo e interrelacionado de fenómenos
que se traducen y expresan en desigualdades flagrantes de riqueza y de pobreza, en
estancamiento, en retraso respecto de otros países, en potencialidades productivas
desaprovechadas, en dependencia económica, cultural, política y tecnológica.

Los conceptos utilizados para identificar un país tienen necesariamente alguna

de estas facetas como principal elemento de referencia. Hay quienes prefieren hablar
de “países pobres”, y consideran por lo tanto las otras expresiones como meros
eufemismos, porque tienen del subdesarrollo un concepto donde prevalecen los
aspectos relativos a la distribución del ingreso, tanto entre países ricos y pobres como
entre ricos y pobres dentro de cada país. Quienes hablan del “subdesarrollo” tienden
a concebir el fenómeno como una situación estructural e institucional característica,
como una etapa en el proceso histórico de desarrollo. Los que prefieren la expresión
“países en vías de desarrollo” acentúan más bien las posibilidades de aprovechamiento
del potencial productivo de una sociedad. Poner el acento sobre la “dependencia”
es preocuparse esencialmente por las características que adquieren las relaciones
económicas, tecnológicas y políticas entre los países desarrollados y subdesarrollados.
Cuando se prefiere, por último, la expresión “países no-industrializados” se acentúa
implícitamente la importancia especial atribuida a la industrialización en el proceso de
desarrollo.

Cada concepto destaca así un aspecto particular de la problemática del

desarrollo, y de esa manera constituye de hecho un diagnóstico de las causas básicas
y de la política de desarrollo, puesto que el concepto prejuzga en qué sentido se debe
actuar para alcanzar el desarrollo.

Destacar, por ejemplo, la pobreza entre todos los aspectos, conduce a una política
de desarrollo que pondrá un acento particular sobre la redistribución internacional e
interna del ingreso. El subdesarrollo concebido como estado o situación estructural e
institucional, lleva a sostener que el subrayado de la política de desarrollo debe ponerse
en el cambio de las estructuras e instituciones que se presume determinan ese estado
o situación. Cuando se destacan como características básicas las potencialidades
desaprovechadas de los recursos humanos y naturales, el acento de la política de
desarrollo se vuelca hacia la educación y la formación de mano de obra calificada, así
como a la aplicación de la tecnología moderna. Cuando en cambio se insiste sobre los
problemas de la dependencia, la política tenderá a modificar las formas tradicionales
de vinculación entre países y al fortalecimiento del sistema nacional.

La preferencia por uno u otro concepto implica, pues, la existencia de una

concepción predeterminada del fenómeno, que se traduce en un diagnóstico de la o
las causas básicas del problema y establece preferencias en cuanto a las prioridades
de la política de desarrollo. Esa concepción apriorística es, en cierta medida, el
producto de la posición ideológica y del método analítico del observador, así como
también del conocimiento concreto que pueda tener de dichos problemas.

No carece de sentido, por lo tanto, realizar un esfuerzo de aclaración sistemática

para saber qué entienden por desarrollo económico diferentes escuelas de
pensamiento, y señalar el sentido que adquirirá el concepto en este libro; tal examen
es particularmente importante porque su empleo es muy reciente y fue modificando
sensiblemente su sentido. Y esto no sólo durante las últimas décadas, cuando su uso
se ha generalizado, sino desde mucho antes, en la terminología económica que le
sirvió como antecedente. En realidad, un concepto como el examinado encierra toda
una gran definición de la problemática fundamental de la época, de cómo ha sido
racionalizada y planteada en el terreno del pensamiento social, como así también
respecto del pensamiento económico y de las políticas concretas.

Para aclarar el contenido profundo que el concepto de desarrollo tuvo al principio

cuando su uso se popularizó en los años inmediatamente posteriores a la segunda
guerra mundial, y el que adquirió en la actualidad, así como para ilustrar la interacción
histórica entre la concepción de un fenómeno, la realidad concreta y el pensamiento
de la época, se tratará de investigar primeramente cuál es la connotación, sentido
y naturaleza que al concepto ahora se atribuye, para cotejado en seguida con sus
antecedentes históricos; para ello se procederá a un análisis comparativo de términos
que expresaron ideas similares y fueron usados por corrientes de pensamiento bien
definidas, en determinados períodos de los siglos XIX y XX.

14
 Se comienza, por consiguiente, con una referencia al surgimiento del tema del
desarrollo como un tópico de preponderante actualidad política en la posguerra. Se
continúa luego con un examen de sus antecedentes a través de las nociones de
riqueza, evolución y progreso, propias de la gran expansión de la economía europea
durante los siglos XVIII y XIX bajo el signo del liberalismo. Sigue una apreciación de
los conceptos de industrialización y crecimiento, fruto el primero de los esfuerzos
deliberados de ciertos países para participar en el proceso desencadenado por
la Revolución Industrial; y el segundo, de las políticas destinadas a solucionar los
problemas del desempleo en economías capitalistas maduras. Más adelante se
discuten, desde idéntico punto de vista, las corrientes de pensamiento o enfoques
actuales sobre el concepto de desarrollo. El examen de cada uno de esos conceptos
se realiza desde el ángulo de la realidad histórica concreta que refleja, del pensamiento
económico de la época y del pensamiento social o filosófico correspondiente.

Este análisis conceptual tiene gran importancia práctica; permite apreciar el

desajuste que existe entre una problemática concreta y actual, cada vez mejor conocida,
y los esquemas de pensamiento heredados del pasado para su interpretación y para
fundamentar la acción política, que cada vez aparecen como más insuficientes.

2. LOS ANTECEDENTES

a) El desarrollo como tópico de la posguerra

Al finalizar la segunda guerra mundial, en 1945, se completaban tres décadas

catastróficas en la historia moderna: la primera guerra mundial, entre 1914 y 1918; la
década de 1920, caracterizada por el desempleo, la inflación y desajustes económicos
muy graves en la economía internacional, principalmente en Europa, y por el auge
excepcional de la, economía norteamericana; la década de 1930, signada por la gran
depresión; y la de 1940, por la segunda guerra mundial.

Esta última guerra, si bien fue el resultado de factores económicos, políticos e

históricos muy profundos, que no corresponde analizar aquí, fue encarada, por parte
de las potencias aliadas, en nombre de ciertos principios con los cuales se buscaba
desterrar de la faz del mundo los grandes problemas que éste había vivido durante
las décadas anteriores: la guerra, el desempleo, la miseria, la discriminación racial,
las desigualdades políticas, económicas y sociales. Tanto en la primera Declaración
Interaliada de 1941, como en la Carta del Atlántico, del mismo año, se expresa que las
potencias signatarias consideran que el único fundamento cierto de la paz reside en
que todos los hombres libres del mundo puedan disfrutar de seguridad económica y
social, y, por lo tanto, se comprometen a buscar un orden mundial que permita alcanzar
esos objetivos una vez finalizada la guerra. Dichos propósitos fueron reafirmados
en la Declaración de las Naciones Unidas, firmada por representantes de veintiséis
naciones en 1942, y en las conferencias de las cuatro grandes potencias realizadas
en 1943 en Moscú y Teherán, y en 1944 en Dumbarton Oaks y Yalta. En las últimas
dos conferencias aquellos propósitos se concretaron en los primeros bosquejos de

15
la futura organización de las Naciones Unidas, establecida en la Conferencia de San
Francisco, en abril de 1945.

En la Carta de las Naciones Unidas, adoptada en esa ocasión, los propósitos

de desarrollo económico y social quedaron explícitamente reconocidos cuando se
expresa que los pueblos de las Naciones Unidas estaban “decididos a promover el
progreso y mejorar sus niveles de vida dentro de una libertad mayor”, “a emplear
las instituciones internacionales para la promoción del avance económico y social
de todos los pueblos”, “a lograr la cooperación internacional necesaria para resolver
los problemas internacionales de orden económico, social, cultural o de carácter
humanitario, y para promover y estimular el respeto a los derechos humanos y las
libertades fundamentales de todos; sin distinción de raza, sexo, lengua o religión”.

Para llevar adelante estos propósitos de creación de un nuevo orden internacional

en el área de los problemas económicos y sociales, se establecieron durante esos
años una serie de organismos especiales en determinadas áreas de la actividad
económica y social1.

Estos y otros organismos internacionales dedicados a actividades más

específicas y técnicas, constituyen una manifestación muy concreta de los propósitos
y políticas que la mayoría de los países deseaban emprender a mediados de la
década de 1940; producto, a su vez, de transformaciones profundas de las relaciones
internacionales, la aparición de nuevas formas de organización política y económica
nacional, cambios en la estructura social y de poder en las potencias dominantes y
en las ex colonias, etc.

De los principios generales y de los propósitos concretos enunciados para

las diferentes organizaciones internacionales se desprenden las tareas que, en lo
económico, se preveían para la posguerra: reconstrucción de las áreas devastadas
por la contienda, reorganización del comercio y las finanzas internacionales y adopción
de políticas de pleno empleo en los países industriales. Estas preocupaciones

1. El Fondo Monetario Internacional (FMl), con el objetivo de facilitar la expansión y crecimiento

equilibrado del comercio internacional, para contribuir a promover y mantener altos niveles de
empleo e ingreso real, al desarrollo de los recursos productivos de los países miembros, y la
estabilidad cambiaria; el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), para ayudar a la
reconstrucción y desarrollo de los estados miembros, proporcionándoles recursos de inversión para
propósitos productivos a fin de estimular el crecimiento a largo plazo del comercio internacional y
de los niveles de vida; la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación
(FAO), con el propósito de contribuir a la elevación de los niveles de nutrición y de vida y a mejorar
las condiciones de la población rural; la Organización de las Naciones Unidas para la Educación,
la Ciencia y la Cultura (UNESCO), para que contribuya a la paz y la seguridad, promoviendo la
colaboración entre las naciones por medio de la educación, la ciencia y la cultura, para estimular el
respeto universal por la justicia, por la ley y por los derechos humanos y libertades fundamentales
de todos; la Organización Mundial de la Salud (OMS), cuyo objetivo es lograr que todos los pueblos
obtengan el nivel más alto posible de salud, entendiendo la salud como un estado de completo
bienestar físico, mental y social, y no solamente como la ausencia de la enfermedad y la debilidad; la
Oficina Internacional del Trabajo (OIT) creada ya en 1919, y asociada a las Naciones Unidas en 1946,
y cuyos principios confirman que todos los seres humanos, independientemente de su raza, creencia
o sexo, tienen el derecho de buscar su bienestar material y su desarrollo espiritual en condiciones
de libertad y dignidad, de seguridad económica y de igualdad de oportunidades (Naciones Unidas,
Las Naciones Unidas al alcance de todos; la estructura, funciones y obra de la Organización y los organismos
especializados desde I945 hasta I958, segunda edición, Nueva York, 1960).

16
reflejaban directamente los principales problemas que había vivido el mundo en los
años anteriores y todas ellas expresaban tareas de envergadura mundial.

Desde luego, el conflicto bélico afectó no sólo los países industrializados sino
también las áreas no-industrializadas de Europa, vastas regiones de África, del Medio
Oriente y de Asia. Por otra parte, la crisis de la economía internacional, que se inició
a partir de la primera guerra mundial, se agravó durante el largo período depresivo
por el que atravesó la economía europea durante la década de 1920 y se propagó,
con graves repercusiones para todo el mundo, a raíz de la gran depresión. Esta
crisis económica produjo una grave desocupación y caída del ingreso en los países
centrales y, en virtud de la contracción del comercio mundial y de la interrupción de los
flujos internacionales de capital, provocó efectos similares en los países proveedores
de materias primas.

Las tareas planteadas en los primeros años de la posguerra fueron por

consiguiente, y en forma primordial, la reconstrucción y solución de los problemas
inmediatos de abastecimiento de los países devastados por la guerra, así como la
revitalización del sistema económico internacional, basado sobre políticas de pleno
empleo en los países industrializados.

No obstante las declaraciones de principios antes indicadas, las tareas

fundamentales se concebían en la práctica como esfuerzos transitorios, los que
quedarían superados una vez que se llevase a cabo la reconstrucción de las áreas
afectadas por la guerra y fuese restablecida la normalidad en las condiciones
económicas y de comercio mundiales.

Las preocupaciones de los países integrantes de las Naciones Unidas y de

los organismos del sistema tuvieron que comenzar a responder, sin embargo, desde
muy temprano, a una serie de nuevas exigencias, de orden más permanente; estas
preocupaciones respondían indirectamente a los enunciados de progreso económico
y social, en cuyo nombre se hizo el esfuerzo bélico, y constituían la expresión de
un nuevo, importante y creciente grupo de países, que comenzaba a manifestar
sus intereses en el foro mundial creado por las Naciones Unidas y sus organismos
especializados.

De los cincuenta y un países que participaron en la creación de las Naciones

Unidas en la Conferencia de San Francisco, sólo unos diez o doce podían considerarse
países desarrollados e industrializados; de los restantes constituían una proporción
mayoritaria los latinoamericanos, que no habían sufrido en sus territorios los efectos
destructivos del conflicto bélico mundial. Sin embargo, su situación económica
quedó profundamente afectada por el fenómeno; de un lado, las importaciones de
bienes de capital y de materias primas estratégicas tuvieron que limitarse seriamente
debido a la reorientación de la actividad industrial en los países centrales hacia la
producción bélica; de otro, los precios de los productos de exportación de los países
latinoamericanos fueron mantenidos a niveles bajos para facilitar el esfuerzo de la
producción bélica y evitar presiones inflacionarias en las potencias aliadas. Además,
los países latinoamericanos habían sufrido muy intensamente, hacía pocos años, los
efectos de la gran depresión.

17
 A raíz de las dificultades ocasionadas a estos países por las limitaciones en
los abastecimientos externos durante ambas guerras mundiales, como consecuencia
de las políticas de control de cambios y de proteccionismo industrial provocadas
por la gran crisis, y debido también a influencias ideológicas, muchos países de
la región se encontraban, a mediados de la década de 1940, en los comienzos de
vigorosos programas de industrialización e inversión en infraestructura, dificultados
severamente por las limitaciones impuestas a la importación de materias primas y
bienes de capital2.

Las políticas de industrialización e inversiones básicas, así como las medidas

de redistribución del ingreso mediante la creación de instituciones de seguridad social,
fueron influidas tanto por las experiencias del New deal, en Estados Unidos, como por
los regímenes existentes en Alemania e Italia que, a través de una política deliberada de
gastos públicos y de previsión social, tuvieron considerable éxito en la eliminación del
desempleo; otra influencia importante fue la experiencia socialista de industrialización
planificada de la economía soviética. Finalmente, Estados Unidos, preocupado por
los problemas de abastecimiento de productos estratégicos provenientes del área
latinoamericana promovió también, conjuntamente con los países de América Latina,
la intensificación de la producción agrícola e incluso la de ciertas industrias básicas
para que estas economías pudieran continuar funcionando normalmente.

La política económica en muchos países de América Latina respondía al

convencimiento que los principios de elevación e igualación de los niveles de vida
proclamados por las Naciones Unidas no podrían alcanzarse, en vastas regiones del
mundo, simplemente a través de la reconstrucción económica de los países afectados
por la guerra, la promoción de políticas de pleno empleo en los países desarrollados y
la reestructuración de una economía internacional “normal”, del tipo de la que existió
antes de la primera guerra mundial. Su, experiencia les señalaba, por el contrario,
que se requería un esfuerzo deliberado de industrialización y de redistribución del
ingreso.3

La influencia de la presión ejercida por los países latinoamericanos en el sentido

que una de las tareas permanentes y fundamentales de las Naciones Unidas debía ser
el desarrollo económico de las zonas atrasadas del mundo, se trasparenta, aunque
en forma atenuada, en las resoluciones que dieron vida a las comisiones económicas
regionales de las Naciones Unidas. En efecto, el Consejo Económico y Social de la
Organización decidió crear, en 1946, las Comisiones Económicas para Europa y para
Asia y el Lejano Oriente, ambas con el objetivo fundamental de participar en medidas

2. Naciones Unidas, Desarrollo económico en países seleccionados: planes, programas y organismos, volumen
I (1947) Y volumen II (1950), Departamento de Asuntos Económicos, Nueva York.
3. La opinión prevaleciente en América Latina se expresó claramente en la resolución adoptada por
la Tercera Conferencia de los Estados Americanos miembros de la Organización Internacional
del Trabajo (ciudad de México, 1946), que en sus considerandos señala “que entre los países de
América Latina es indispensable, para alcanzar niveles de vida más altos, un mejor equilibrio en
las estructuras económicas, el aumento del comercio internacional, y al mismo tiempo una mayor
independencia económica”; y en su parte resolutiva solicita la ayuda de las Naciones Unidas y sus
organismos especializados para que se estudien “los métodos más eficaces para facilitar el proceso
armónico de la industrialización de los países latinoamericanos, indispensable para su bienestar
social”.

18
destinadas a favorecer una acción concertada en la reconstrucción económica de los
países devastados, elevar el nivel de la actividad económica, y mantener y reforzar
las relaciones económicas de estas regiones, tanto entre sí como con los demás
países del mundo.

Al establecer en 1948 la Comisión Económica para América Latina, aparte del

objetivo de ayudar a resolver los problemas económicos urgentes suscitados por la
guerra en esta región, se señala que “... la Comisión dedicará especialmente sus
actividades al estudio y a la búsqueda de soluciones a los problemas suscitados por
el desajuste económico mundial en América Latina ...” En las discusiones previas
a la creación de la CEPAL se señaló, en efecto, que se había prestado insuficiente
atención a la necesidad de acción internacional en la esfera del desarrollo económico,
y que existía una tendencia a ver los problemas de los países subdesarrollados desde
el ángulo de los países altamente desarrollados de Europa y América; además,
se subrayó que el problema fundamental de los países de América Latina era su
necesidad de lograr una tasa acelerada de recuperación de los efectos de la guerra,
de desarrollo económico y de industrialización4.

La atención prestada a los problemas del desarrollo económico y la

industrialización en las áreas menos desarrolladas del mundo fue convirtiéndose, en
virtud de una serie de factores, en la preocupación central de las Naciones Unidas
en los años siguientes. Desde luego, con el avance del proceso de descolonización,
numerosos nuevos países subdesarrollados de África y Asia comenzaron a exponer
sus necesidades de desarrollo económico y social. Por otra parte, en la medida que
los problemas urgentes de abastecimiento y reconstrucción en los países devastados
por la guerra comenzaban a ser superados, que el comercio internacional adquiría
nuevo impulso por esa misma razón, y por la amenaza de nuevos conflictos bélicos,
comenzaban a desaparecer los problemas que preocuparon inicialmente y surgía
así, como el desafío fundamental del mundo de posguerra, la elevación de los niveles
de vida en las áreas menos desarrolladas. Finalmente, con el recrudecimiento de
las tensiones políticas a partir de 1947, tanto por las dificultades entre los países
capitalistas y socialistas, como por la desintegración de los grandes sistemas
coloniales, algunos países industrializados iniciaron programas especiales de ayuda a
las áreas subdesarrolladas y a las colonias, tales como el programa del Punto Cuarto
de Estados Unidos y el Plan Colombo del Reino Unido, que vinieron a sumarse al
esfuerzo de asistencia técnica y de ayuda financiera emprendido en los primeros
años de la posguerra por las Naciones Unidas y sus organismos especializados.

Como puede apreciarse por estas referencias, son los problemas e inquietudes
que comienzan a manifestarse en los países subdesarrollados −especialmente en los
de América Latina- los que van perfilando la problemática del desarrollo económico
y dando nuevo contenido a ese concepto, que ahora expresa la preocupación que
despierta en ciertos países su dependencia del comercio internacional, en virtud de la
especialización en la exportación de materias primas; refleja también las aspiraciones
de reafirmación de la independencia política y económica de los nuevos países que

4. Naciones Unidas. Report of the Ad Hoc Committee on Proposed Economic Commission for Latín America,
Economic and Social Councíl, Third Year, Sixth Session, Supplement Nº 7, Nueva York, 10 de
diciembre de 1947.

19
han dejado de ser colonias; alude al bajísimo nivel de vida que prevalece en la mayoría
de los países y de la población mundial, y a los violentos desniveles entre éstos y los
de los países industrializados; traduce la convicción de las naciones rezagadas que
el camino para obtener mejores niveles de vida es la industrialización y, en general,
la aplicación de la técnica moderna al esfuerzo productivo y al aprovechamiento
de recursos ociosos; revela el convencimiento de que la aceleración del ritmo de
progreso económico y social requiere cambios en la estructura productiva y un
esfuerzo deliberado de la comunidad nacional e internacional para lograr esos fines.

Como puede apreciarse, se trata de un concepto muy amplio y complejo, con

numerosas y sutiles implicaciones, que sería ingenuo y peligroso tratar de encajar
en el "zapato chino" de una definición precisa y rigurosa; cualquier intento de hacerlo
constituirá una deformación, pues equivale ineludiblemente a destacar alguno de sus
múltiples aspectos en detrimento de otros. Las nociones de desarrollo y subdesarrollo
−y sus equivalentes- son conceptos complejos, que reflejan situaciones reales
también estructuralmente complejas; estas nociones vienen a constituir algo así como
un mínimo común denominador de las preocupaciones predominantes de la época en
nuestros países, tal como otras nociones similares cumplieron esa función en otros
lugares y períodos.

Ante esta realidad histórica, que el concepto de subdesarrollo ahora refleja,

cabe preguntarse qué respuesta ofrece el pensamiento económico. ¿Qué conceptos
pueden encontrarse en él que correspondan a la nueva situación plantada y ofrezcan,
a través de una formulación analítica rigurosa, una teoría que proporcione los
elementos para formular políticas adecuadas a esta nueva situación?

Hay sin duda una serie de nociones que cumplieron, o cumplen, un papel similar
al que ahora desempeñan las de desarrollo y subdesarrollo, y que no es difícil encontrar
en la evolución del pensamiento económico. Los conceptos de riqueza, evolución,
progreso, industrialización y crecimiento, que corresponden a distintas épocas
históricas, y a la consiguiente evolución del pensamiento económico, expresan sin
duda preocupaciones similares a las que se advierten en la idea de desarrollo. Pero
un análisis comparativo de esos conceptos, examinados desde el punto de vista de la
realidad histórica concreta donde surgieron, de la escuela de pensamiento económico
que integran, y la visión cultural general a que pueden ser asimiladas, permite apreciar
que existen notables diferencias entre esas nociones y el nuevo concepto; además
permite verificar que las escuelas de pensamiento económico correspondientes a
cada una de esas nociones −y las políticas de desarrollo que de ellos se derivan- en
modo alguno se ajustan a la nueva tarea del desarrollo.

b) Conceptos similares

Se comenzará por cotejar el concepto de desarrollo con el de riqueza,

fundamental en el pensamiento de los autores clásicos. La famosa obra de Adam
Smith −cuya publicación en 1776 sienta las bases de la escuela clásica- se titula
Una investigación de las causas y naturaleza de la riqueza de las naciones. Según

20
J. S. MilI, principal sistematizador del pensamiento clásico, y quien publica su obra
fundamental en 1848, la riqueza es el indicador de la prosperidad o decadencia de las
naciones. Para esta corriente de pensamiento, el concepto de riqueza se refiere en
forma directa al potencial productivo de una comunidad, que se traduciría en “aquel
conjunto máximo de bienes que un país puede obtener, dada la naturaleza de su
suelo, su clima y su situación respecto de otros países”.

Entre los clásicos, esta idea va asociada a una determinada manera de percibir el
funcionamiento de la sociedad, concebida como un conjunto de individuos o unidades
económicas que se comportan según una serie de leyes y principios inmutables, que
definen el funcionamiento del sistema o mecanismo económico. La riqueza es, para
ellos, el producto de una sociedad organizada jurídica e institucionalmente de acuerdo
con la filosofía del derecho natural. Esta concepción está estrechamente relacionada
con la filosofía individualista y liberal del Derecho y del Estado que se difunde durante
el siglo XVllI; basada sobre el sistema de la libre concurrencia económica, sistema que
descansa a su vez sobre los principios de la libertad individual, de la propiedad privada,
de la sucesión privada de los medios materiales de producción (tierra y capital), y de
la libertad de los contratos.5 O dicho con palabras de Hicks: “Los principios liberales,
o no intervencionistas, de los economistas clásicos (Smith, Ricardo), no eran, en
primer lugar, principios económicos; era una aplicación a la economía de principios
cuyo campo de aplicación se suponía mucho más amplio”.6 Esta concepción tiene
su base histórica principalmente en el siglo XVIII, que presencia los comienzos de
la Revolución Industrial, que se manifiesta por una gran multiplicación de pequeños
talleres y empresas, una gradual liberalización del orden económico mediante la
abolición de la servidumbre en las áreas rurales y la destrucción de los gremios
artesanales en la ciudad y las restricciones impuestas a la nobleza y al monarca
absoluto con el surgimiento de cuerpos legislativos representativos de la nueva clase
burguesa en ascenso.

El concepto de riqueza contiene por lo tanto ciertas connotaciones derivadas,

no obstante el tiempo transcurrido, de las circunstancias y del pensamiento de la
época que le dio origen. La idea de riqueza se refiere, en efecto, a una situación
potencial óptima que podría llegar a alcanzarse, o a la que se tendería como límite,
si la sociedad se organizara de acuerdo con un orden individualista “natural”, de
manera tal que nada obstaculizara un aprovechamiento óptimo de los recursos de
que dispone. Esta afirmación se refiere unilateralmente a los recursos productivos
disponibles, y a la instauración de un orden económico, social y político utópico o final
que daría como resultado, por la mecánica natural de su funcionamiento, un estado o
situación óptima y máxima. La idea de desarrollo se centra, en cambio, en el proceso
permanente y acumulativo de cambio y transformación de la estructura económica y
social, en lugar de referirse a las condiciones que requiere el funcionamiento óptimo
de un determinado sistema o mecanismo económico.

Evolución es una idea que tiene un origen y una connotación esencialmente

biológicos, e implica la noción de secuencia natural de cambio, de mutación gradual

5 Adolf Wagner. Les Fondements dé L´Economie Politíque, vol. I, 1904. pp. 1 a 8.

6 J. R. Hícks, Essays in World Economics, Oxford University Press, Londres. 1.959. p. XII.

21
y espontánea; de hecho, es un concepto derivado de las teorías evolucionistas
(Lamarck, Lyell y sobre todo Darwin) y coincide en cierto modo con la expansión de la
economía capitalista durante el siglo XIX.

La concepción evolucionista del proceso económico es de fundamental

importancia para la corriente de pensamiento económico neoclásico que se inicia
después de 1870, y que se prolonga hasta nuestros días, pues justifica el método de
análisis marginal del equilibrio general y parcial que caracteriza a esta escuela. Si el
proceso de evolución económica se concibe como un proceso de mutación gradual,
espontánea y continua, si como expresa el epígrafe de la obra cumbre de Alfred
Marshall (1890) −natura non facit saltum- entonces dicho proceso puede examinarse
en términos de variaciones infinitamente pequeñas de elementos parciales del
sistema. Es la base y justificación del caeteris paribus, el supuesto que todo lo demás
permanece constante cuando se altera una de las variables, pilar fundamental del
instrumental analítico neoclásico parcial y general, micro y macroeconómico.

La idea de desarrollo no comparte la noción de naturalidad y espontaneidad

que encierra la concepción evolucionista, ni la de mutación gradual y continua. Por
el contrario, el desarrollo exige transformaciones profundas y deliberadas, cambios
estructurales e institucionales, un proceso discontinuo de desequilibrios más que
de equilibrio. Existe, pues, una discrepancia metodológica fundamental entre lo que
requiere el análisis del desarrollo y lo que ofrece la teoría neoclásica.

Otro concepto muy estrechamente asociado al anterior en esta misma escuela

de pensamiento es la noción de progreso desarrollada en la segunda mitad del siglo
XVIII y que tuvo uno de sus más caracterizados expositores en Condorat; se introduce
así una nota optimista y secularizadora; por otro lado está ligada directamente a la
aplicación de la ciencia a las actividades productivas, a la incorporación de nuevas
técnicas y métodos y, en general, a la modernización de las instituciones sociales y
de las formas de vida. El auge del capitalismo en el siglo XIX estuvo estrechamente
vinculado a este tipo de fenómenos; tanto es así, que la innovación técnica se
concebía como la fuerza motriz del capitalismo y como un fenómeno inherente a
la mecánica de este sistema. Permitía, por lo tanto, que en el plano teórico, los
economistas neoclásicos se despreocuparan de las leyes de la dinámica del sistema,
y concentraran su atención sobre el comportamiento de las unidades económicas
individuales, y el papel que correspondía a los mercados y al sistema de precios como
instrumento de asignación de los recursos productivos y de las remuneraciones a los
factores productivos.

El concepto de progreso que esta corriente presupone implícitamente en su

visión optimista del desarrollo capitalista, es sin duda parte de la idea de desarrollo,
puesto que ésta se refiere igualmente a la preocupación por el adelanto técnico y
la aplicación de nuevos métodos para el mejor aprovechamiento del potencial
productivo; pero no comparte con ella la misma visión optimista y automática que le
permitía suponer que en el adelanto técnico residía la causa fundamental del avance
económico. Se preocupa además seriamente por los efectos que el avance técnico
tiene, desde el punto de vista de la capacidad de acumulación, sobre la distribución del
ingreso y la asignación de recursos, aspectos un tanto ajenos a la idea de progreso.

22
 Un concepto más reciente, asociado estrechamente a la teoría macroeconómica,
es el de crecimiento. En cierto modo, es similar al concepto de evolución, por lo menos
en lo que se refiere al aspecto de mutación gradual y continua que le es inherente;
también incorpora el de progreso, en el sentido de acentuar la importancia fundamental
de las innovaciones técnicas en el proceso de crecimiento. Sin embargo, como surge
de teorías que tienen su origen en la preocupación por las dificultades que enfrenta el
capitalismo maduro en las décadas de 1920 y 1930, no comparte la visión optimista
de la expansión del capitalismo inherente a las nociones de evolución y progreso,
propias de la escuela neoclásica. La teoría del crecimiento nace, en efecto, de la
preocupación por las crisis y el desempleo, y la aparente tendencia al estancamiento
del sistema capitalista. Tal problemática exige un análisis del comportamiento de
conjunto del sistema económico, como lo hicieron los clásicos, y lleva a destacar la
importancia de la acción deliberada de la política económica para mantener un ritmo
expansivo que asegure la ocupación plena.

La preocupación por el crecimiento del ingreso, de la capacidad productiva

y de la ocupación, constituyen evidentemente el núcleo esencial de la temática del
desarrollo; pero su método de análisis macrodinámico está esencialmente en la
misma línea de las escuelas clásica y neoclásica. Por consiguiente en las teorías
del crecimiento no aparecen las ideas de diferenciación del sistema productivo, de
cambios institucionales, de dependencia externa y otras propias del desarrollo.

Desde el punto de vista de la teoría y del análisis del crecimiento, un país

subdesarrollado se concibe como una situación de atraso, de desfase con respecto a
situaciones más avanzadas; como si se tratara de una carrera en la cual unos están
más adelantados y otros van quedando rezagados, pero donde todos compiten en
una misma pista, persiguiendo una misma meta, con idénticas reglas de juego para
todos y sin relaciones de ninguna especie entre los competidores. Los rankings de
países en función de su ingreso por habitante constituyen la mejor ilustración gráfica
de esta noción implícita en el enfoque del crecimiento.

Las nociones de subdesarrollo y desarrollo conducen a una apreciación muy

diferente, pues según ellas las economías desarrolladas tienen una conformación
estructural distinta de la que caracteriza a las subdesarrolladas, ya que la estructura de
estas últimas es en medida significativa una resultante de las relaciones que existieron
históricamente y perduran actualmente entre ambos grupos de países. Manteniendo
el símil deportivo se trataría más bien de competidores de género diferente, que
corren por pistas de diversa naturaleza, con objetivos disímiles y con distintas reglas
de juego, pero impuestas en gran medida por uno de los grupos de competidores; en
otras palabras, los mecanismos de acumulación, de avance tecnológico, de asignación
de recursos, de repartición del ingreso, etc., son de diferente naturaleza en uno y otro
caso; y existen vinculaciones entre los dos grupos que tienden a favorecer a uno de
ellos en beneficio del otro.

El concepto de industrialización es en realidad, dentro de esta familia de

nociones, el antecedente más inmediato del de desarrollo económico. El desarrollo
de la industria fue el aspecto más llamativo y dinámico tanto en los países avanzados
como en los subdesarrollados, de manera tal que durante algún tiempo el desarrollo

23
industrial se consideró incluso sinónimo de desarrollo económico. No es un proceso
que se haya dado necesariamente y en forma espontánea, ni ha sido por lo general
gradual ni armónico; se tradujo de hecho en la expansión acelerada de una parte del
sistema económico y de esa manera impulsó un cambio estructural en dicho sistema.

La noción de industrialización, concebida como un proceso deliberado,

tiene antecedentes muy antiguos. Nace generalmente como resultado del atraso
relativo de determinados países frente a otros que han avanzado sustancialmente
en el proceso de industrialización, y postula una política proteccionista frente a las
potencias industriales. Es el caso de Estados Unidos, a mediados del siglo pasado y,
posteriormente, de Alemania y de Japón frente al crecimiento y expansión geográfica
del potencial industrial de Inglaterra. Tiene sus exponentes principales en Hamilton7
en Estados Unidos, en List8 y en la escuela histórica alemana.

En el siglo XX el retraso en la evolución del capitalismo en Rusia, y la revolución

política registrada en ese país, posibilitan la creación de una economía socialista
planificada, dedicada fundamentalmente a la organización acelerada de una economía
industrial. Marx y Lenin −sobre todo este último- son los principales exponentes del
pensamiento económico que se percibe detrás de estos esfuerzos por constituirse en
una potencia industrial moderna.

El atraso de Alemania e Italia en su desarrollo industrial frente a las demás

potencias europeas −consecuencia en parte de la primera guerra mundial y del
período de desajuste económico posterior- impulsa a los regímenes nazi y fascista
respectivamente, a estimular en forma considerable la industria, tanto para convertirse
en potencias bélicas como para lograr un elevado grado de autosuficiencia,

En América Latina, como ya antes se señaló, la década de 1930 es también un

período de importantes esfuerzos en materia de industrialización. La base histórica de
esta política es la necesidad de diversificar las economías de la región para superar
la dependencia externa; constituyó su impulso más inmediato la crisis de 1930, que
induce a los países más importantes del área a un proceso acelerado de sustitución de
productos manufacturados de importación. Las políticas anticíclicas y proteccionistas
de países industriales, así como la influencia ideológica del socialismo, del New
Deal, el fascismo y el nazismo, influyen considerablemente sobre las medidas de
industrialización que se adoptan en América Latina.

Es un hecho histórico irrefutable que las sociedades donde se alcanzaron niveles

de vida y de confort más elevado y un mejoramiento de las oportunidades sociales,
son las que atravesaron por una gran expansión de su actividad manufacturera, una
Revolución Industrial y la consiguiente transformación integral de su vida social. Sólo
un pequeño número de países y una escasa proporción de la población mundial han
experimentado ese proceso y alcanzado niveles elevados de vida. En contraste, más
de la mitad de la población mundial se debate en medio de una miseria similar o peor
aún de la que prevalecía en Europa hace doscientos años. Y sin embargo, en medio

7. Alexander Hamilton, Works, H. C. Lodge, Nueva York, 12 vols, 1904.

8. Federico List, Economía nacional, trad. castellana y prólogo de Manuel Sánchez Sarto, .Fondo de
Cultura Económica, México, 1942.

24
de esa miseria, en los sectores vinculados directa o indirectamente a las actividades
exportadoras o industriales de los países subdesarrollados −prolongaciones, ambas
de la Revolución Industrial en las economías periféricas- algunos grupos sociales
alcanzan niveles de vida similares o más elevados que en los propios países
industriales. Esto se refleja en una aguda desigualdad en la distribución del ingreso
personal, en pequeños islotes sociales y regionales de gran riqueza en medio de
un mar de extrema pobreza; se ha estimado que el ingreso medio del 5 por ciento
de la población de más altos ingresos es 20 veces mayor que el ingreso medio del
50 por ciento de la población de menores ingresos en América Latina9. Lo anterior
revela que la Revolución Industrial produjo efectos pronunciadamente desiguales
no sólo entre los países donde se originó y aquellos a los que se propagó, sino
incluso, en el caso de estos últimos, entre las regiones y los sectores económicos
y sociales vinculados a las economías industriales céntricas y el resto del sistema.
La Revolución Industrial y la naturaleza asimétrica de sus efectos, constituyen con
toda evidencia una de las cuestiones centrales de la temática del subdesarrollo. En
efecto, para llegar a comprenderla en toda su complejidad y consecuencias conviene
efectuar un estudio de la Revolución Industrial, tanto en su fase de gestación y
desarrollo inicial en Inglaterra, entre 1750 y 1850 aproximadamente, como en su fase
de propagación a todas las áreas del mundo; durante esta última se gestaron por
una parte las condiciones que permitieron a otro pequeño grupo de países -Estados
Unidos, Canadá, Australia y Nueva Zelandia- llegar a niveles de vida muy elevados
y a un desarrollo muy avanzado, mientras la gran mayoría, por otra, adquiría la
conformación característica del subdesarrollo10.

En todo caso, el criterio de identificar la industrialización con el desarrollo y los

elevados niveles de vida, claramente perceptible en la realidad histórica moderna,
llevó a los países subdesarrollados, luego de la segunda guerra mundial, a insistir
sobre políticas deliberadas de avance industrial. Por entonces se tendió a asimilar
con demasiada facilidad la industrialización al desarrollo. Aunque cada día parece
más evidente que no es estrictamente correcto, no deja de ser cierto que el progreso
industrial, en mayor o menor medida, siempre estuvo asociado al desarrollo económico,
y que también lo estuvieron, a mediano o a largo plazo, algunas de sus secuelas
típicas: la urbanización, la monetización de las transacciones económicas, el trabajo
asalariado, la sindicación, la seguridad social, la mayor independencia individual
dentro de la sociedad, la reducción en el tamaño de las familias, el trabajo femenino
remunerado, la elevación de los niveles medios de vida, las mayores oportunidades
sociales, económicas y políticas, etcétera.

Muchos países de América Latina cuentan ya con una experiencia de más

de tres décadas de una política de desarrollo basada fundamentalmente en la
industrialización; a lo largo de este período, se presentaron muchas de las secuelas
típicas del proceso que se acaban de enumerar. También es cierto que se lograron
tasas de crecimiento del ingreso por habitante relativamente elevadas en algunos

9. CEPAL, El desarrollo económico de América Latina en la posguerra, Nueva York, noviembre, 1963, p. 55
y cuadro 54.
10. El análisis pormenorizado del proceso originario de la Revolución Industrial y de su propagación
internacional, con efectos tan disímiles en uno y otro grupo de países, se efectúa en la parte II de
este libro.

25
países; no obstante, la distancia que separa el nivel medio de vida del habitante
latinoamericano de los predominantes en los países avanzados, no parece haberse
reducido, y hasta es posible que se haya distanciado11. Sin embargo, esta comparación,
de suyo significativa, no es la que más interesa.

Los resultados del esfuerzo realizado durante las últimas décadas deben
analizarse a la luz de los problemas que se pretendían superar con el esfuerzo
de desarrollo industrial. La industrialización ha significado, sin lugar a dudas, una
diversificación muy importante de la estructura productiva; sin embargo, no se obtuvo el
efecto esperado de esta diversificación en cuanto a reducir la dependencia externa de
las economías latinoamericanas, y tampoco se logró obtener a través de este cambio
estructural una capacidad de crecimiento autosostenido. El hecho es que durante la
última década, cuando las condiciones del mercado internacional de productos básicos
dejaron de ser favorables a América Latina, las economías de la región han venido
reduciendo su ritmo de crecimiento hasta niveles apenas superiores al crecimiento
de la población. Por otra parte, si bien los niveles medios de vida han experimentado
incrementos sustanciales en muchos países, no es menos cierto que las condiciones
de vida de la gran mayoría de la población continúan siendo extremadamente
precarias. En realidad, el proceso de industrialización no consiguió, directamente ni a
través de sus efectos indirectos, proporcionar niveles de vida razonables para amplios
sectores de la población. Los indicadores de la distribución del ingreso revelan que
no se produjeron cambios importantes, por lo menos durante la última década. Los
índices de las condiciones sociales de la población, por su parte, continúan acusando
deficiencias abismales en materia de nutrición, consumo de manufacturas básicas,
salud, vivienda y educación. La especialización de las economías latinoamericanas
en la exportación de unos pocos productos básicos continúa siendo la característica
fundamental de su comercio exterior.

Estos hechos, que se vienen reconociendo en forma creciente, han puesto en

duda la esperanza de que el proceso de industrialización tuviera como consecuencia
un rápido y generalizado mejoramiento de las condiciones de vida12. Y por otro lado
originaron respuestas de tipo pragmático: se intensificaron los esfuerzos de desarrollo
“social”, acentuándose la orientación de los recursos hacia áreas como vivienda,
salud, y educación, para procurar una mejora directa de las condiciones de vida
de la población a través de la expansión de esos servicios; acentúese también la
preocupación por el crecimiento demográfico; se da una nueva importancia al logro
de la modernización y al aumento de la productividad, así como a las condiciones de
vida en las áreas rurales; se trata de impulsar la planificación, y se procura ampliar los
programas de cooperación internacional.

Por otra parte, también surgen respuestas intelectuales. Así en el mundo

académico, que permaneció durante largo tiempo poco menos que insensible ante
los problemas del subdesarrollo, se intensifican las investigaciones sobre estos
temas y proliferan las instituciones interesadas tanto en los países centrales como

11. L. J. Zimmennan, Países pobres, países ricos, trad. de Francisco González Aramburu, Siglo XXI
Editores. México, 1966, cap. II.
12. Osvaldo Sunkel, “El trasfondo estructural de los problemas del desarrollo latinoamericano”, en El
Trimestre Económico, México, enero-marzo, 1967, núm. 133.

26
en los periféricos. Se fueron desarrollando así interpretaciones y teorías acerca de la
problemática planteada; por ello es conveniente analizar los enfoques que ahora se
utilizan y las posiciones que se adoptan en materia de política del desarrollo.

3. ENFOQUES ACTUALES

El análisis de conceptos históricamente equivalentes al de desarrollo económico

permitió observar cómo cada uno de ellos refleja, en realidad, una corriente de
pensamiento. Muestra al mismo tiempo cómo se asocian tanto a la problemática
concreta que cada corriente trata de expresar, como al trasfondo filosófico y cultural
dentro del cual se desarrolló la misma. Este enfoque filosófico general y la percepción
de su marco cultural, podría denominarse “visión”; y en ésta convendría destacar dos
aspectos: el ideológico y el metodológico.

Toda corriente de pensamiento, en efecto, implica una visión del deber ser, una
aspiración, un elemento prospectivo; en suma, una ideología. Y por otra parte llega a
conclusiones por el empleo de determinado método de análisis. Por consiguiente, si
se desea realizar un estudio de los principales enfoques actuales del desarrollo será
necesario examinar dichas posiciones desde un punto de vista ideológico y también
metodológico, indispensable para definir cada posición en cuanto a los objetivos,
metas y aspiraciones que se supone deberá satisfacer el desarrollo; es decir, el
desarrollo concebido en su sentido ideológico o prospectivo. Y para lograrlo deberá
tenerse una perfecta claridad respecto del método analítico a utilizar en el examen
del desarrollo.

La circunstancia de que no se realice este tipo de análisis o se descuiden estos

aspectos, no implica ausencia de una posición ideológica y metodológica frente a
estos problemas. Como ya se ha visto, la admisión de cualquier concepto implica
necesariamente adoptar una determinada posición. Y la única forma de que ésta
adquiera verdadera seriedad y objetividad es admitirla de modo explícito, para así
poder escoger en forma perfectamente consciente la ideología y el método que
corresponden a la posición adoptada por cada observador. Colocarse en una posición
presuntamente “neutral”, negándose a precisarla, no lleva a una mayor objetividad
sino, por el contrario, puede conducir a aceptar, de manera acrítica o inconsciente,
las posiciones implícitas en alguna de esas corrientes de pensamiento existentes.13

Desde el punto de vista antes enunciado, parece pues conveniente clasificar en

tres las principales tendencias entre las que se preocupan actualmente del desarrollo,
las que lo conciben como crecimiento, las que lo perciben como un estado o etapa, y
las que enfocan el desarrollo como un proceso de cambio estructural global.

13. Este tema se desarrolla in extenso en el capítulo I de la parte III.

27
 a) El desarrollo como crecimiento

Los autores que conciben el fenómeno del desarrollo como un proceso de

crecimiento, suelen definir el nivel de desarrollo en términos de ingreso por habitante,
y el proceso de desarrollo en términos de tasa de crecimiento. El ingreso por habitante
es para esta escuela el indicador, o medida, más adecuado para definir el nivel y
ritmo de desarrollo. Este mismo criterio lleva también a establecer nóminas de países
ordenados según su nivel de ingreso medio por habitante, de donde se deduce en
seguida que aquellos que están por encima de cierto límite arbitrariamente escogido
serán considerados países desarrollados, y poco desarrollados los que están por
debajo del mismo.

Quienes comparten estas ideas han estado, por lo general, muy influenciados
por las modernas teorías macrodinámicas, corriente anglosajona derivada
fundamentalmente de Keynes, a la que ya se hizo antes referencia y se analiza
detalladamente en la parte III. Este notable economista, que vivió en medio de una
profunda y prolongada depresión económica, una de cuyas manifestaciones era
un desempleo masivo sin precedentes, veía la realidad de su época en función de
la necesidad de superarlo14. Pone el acento, por consiguiente, sobre la influencia
que podría tener una política de gastos públicos compensatorios para poner en
movimiento un sistema económico, algunas de cuyas características principales
eran la desocupación de recursos humanos y la capacidad productiva ociosa. Como
su análisis es a corto plazo, Keynes no considera el efecto de la inversión sobre la
capacidad productiva; por lo demás, el ciclo tenía precisamente como consecuencia
dejar ociosa una considerable proporción de la capacidad productiva instalada. Sin
embargo, cuando se analizan las características del ciclo económico y sus efectos
a largo plazo, el sistema parece presentar una tendencia a ahorrar que excede
los estímulos a invertir, de manera tal que el nivel de gastos tiende a ser inferior al
necesario para obtener un estado de ocupación plena de los factores productivos.
Algunos autores posteriores comenzaron a preocuparse del vínculo que podría existir
entre los estímulos a la inversión, el crecimiento del ingreso y la ocupación. Domar
observó, en efecto, que si las inversiones se mantienen estacionarias, no se agrega
demanda efectiva adicional; en tanto que, simultáneamente, dichas inversiones
generan capacidad productiva adicional, creándose así un desequilibrio entre
demanda y oferta globales. En otras palabras, para que exista una expansión de
la demanda efectiva es indispensable que la inversión de cada período sea mayor
que la del período anterior; sólo un incremento de la inversión genera incrementos
de la demanda efectiva. En cambio, cualquier nivel de inversión, mayor o menor que
en años precedentes, constituye una ampliación de la capacidad productiva15. En
consecuencia, una economía debe mantener una tasa creciente de inversión para
evitar una tendencia al desempleo a largo plazo y debe alcanzar un nivel determinado
para que el crecimiento de la inversión posibilite adiciones de capacidad productiva e
incrementos de la demanda efectiva coincidentes, de tal modo que no se produzcan
presiones inflacionarias o deflacionarias. La preocupación fundamental de la teoría

14. Véase parte III, capítulo V, “El pensamiento keynesiano”

15. Véase más adelante el capítulo v de la tercera parte, sobre el pensamiento keynesiano y los modelos
de Harrod y Domar.

28
del crecimiento se centra por ello sobre la influencia que tiene la inversión sobre el
crecimiento del ingreso, el equilibrio dinámico y la ocupación.

No obstante el origen tan preciso y particular de las teorías del crecimiento y la

absoluta carencia de preocupaciones sobre el desarrollo, esta corriente de ideas ha
ejercido gran influencia sobre el análisis y las políticas de desarrollo. Ello se debió en
gran parte al acento que pone sobre la inversión, y esto permite asociarla fácilmente
con la escasez de capitales considerada comúnmente como el problema básico
de los países subdesarrollados; en efecto, la teoría del crecimiento constituye de
este modo una explicación del nivel de subdesarrollo y de la lentitud del proceso de
desarrollo debido a la falta de capitales. Por otra parte, las teorías del crecimiento
asignaron un papel fundamental al Estado en la política económica, ya sea para que
estimule las inversiones privadas o realice nuevas inversiones públicas, o para que
mantenga, en general, un nivel de gastos públicos elevados, según la situación de
la demanda efectiva. Esta nueva concepción del papel del Estado tuvo importancia
para justificar la ampliación de las actividades y funciones del sector público en las
economías subdesarrolladas. Finalmente, el método macroeconómico utilizado por la
teoría del crecimiento representó un avance considerable sobre el microeconómico,
pues permitió destacar, dentro de una visión dinámica y de conjunto del sistema
económico, algunas de las cuestiones centrales del desarrollo: el nivel comparativo
de ingresos, el ritmo de crecimiento, el papel del sector público, etc.

Numerosos son los autores que adoptan como punto de partida las teorías del
crecimiento para analizar aspectos del desarrollo y casi todos ellos centran su atención
sobre cuestiones relacionadas con la inversión; temas tales como determinar la tasa
de inversión, el financiamiento externo, los criterios de prioridad en la asignación de
recursos, la movilización de los ahorros internos, etc., constituyen la preocupación
fundamental de quienes piensan en el desarrollo como si fuera un problema de
crecimiento.

Por cierto que este tipo de pensamiento tiene una influencia muy decisiva sobre los
modelos que se utilizan para la elaboración de planes en los países subdesarrollados.
Estos planes llaman sistemáticamente la atención sobre la necesidad de incrementar
las inversiones y distribuirlas de cierta manera para lograr un determinado ritmo
de crecimiento del ingreso por habitante. Se destaca la elaboración de proyectes y
programas concebidos como esfuerzo de inversión y de aumento de la producción,
y la obtención de recursos financieros tanto internos como externos para solventar el
mayor nivel de inversión. En estos planes, y en toda la bibliografía vinculada a esta
concepción, prácticamente se ignoran los aspectos relacionados con la productividad
de las inversiones, las condiciones institucionales, sociales, políticas y culturales
que influyen sobre el efecto y el grado de utilización de la capacidad productiva de
los recursos humanos y de los naturales, así como las consecuencias de dichas
inversiones sobre las condiciones de vida de la población, la distribución del ingreso,
la concentración regional de la actividad económica, etcétera.

Tampoco se procura precisar las consecuencias que tendrá el aumento de las

inversiones sobre la estructura económica, política y social. Se admite, en efecto, que
hay un sistema económico que funciona tal como lo suponen la teoría neoclásica y

29
keynesiana. El problema de estos países aparece así reducido casi enteramente al
de una mayor capacidad de acumulación, y su desarrollo quedaría asegurado con la
elevación de las tasas de ahorro e inversión.

Cuando dicho pronóstico implícito no se cumple, como ocurre con mucha

frecuencia, ello se atribuye a que el sistema económico es, en algún sentido, “anormal”,
o se pretende que presenta desviaciones con respecto a cómo debería ser el sistema.
La reacción del economista frente a dicha situación tiende a atribuir tales problemas,
institucionales o políticos, a la falta de liderazgo, cuando no a situaciones vinculadas
a actitudes y valores, cuestiones todas que escapan al ámbito del economista y, por
consiguiente, no le corresponde considerar.

Esto implica una posición metodológica similar a la que aparece en las escuelas
clásica y neoclásica, es decir, el mismo tipo de mecanicismo que concibe al sistema
económico en términos de determinadas fuerzas que producen ciertos equilibrios a
través de mercados, que funcionan total o parcialmente en forma libre y permiten que
se efectúen dichos procesos de ajuste. Si surgen razones de tipo institucional, u otras,
que obstaculizan el funcionamiento del mecanismo económico, o que distorsionen
sus efectos, entonces ya no se trataría de un problema económico y por consiguiente
debe ser transferido al ámbito político.

Por otra parte, el problema del subdesarrollo se enfoca como un proceso de

perfeccionamiento desde formas primitivas de actividad del sistema económico hacia
formas más modernas y perfectas, como las que idealmente existen en los países
desarrollados. Desde el punto de vista prospectivo o ideológico esta corriente admite
en realidad que el objetivo del desarrollo es llegar a tener el mismo tipo de sistema
económico, social y político que el existente en los países de alto grado de desarrollo,
es decir, implícitamente, consiste en concebir el desarrollo como un proceso de
avance hacia el capitalismo maduro.

En síntesis, quienes consideran el desarrollo como un proceso de crecimiento,

lo encaran tácitamente a partir de una teoría desarrollada y perfeccionada acorde
con los requisitos ideológicos y metodológicos de economías capitalistas avanzadas.
Pero como existe evidentemente una relación entre inversión y crecimiento
(macroeconómico) y entre “eficiencia” y crecimiento (microeconomía) en todo sistema
económico, parecería que dicha teoría es también adecuada para interpretar la
problemática del subdesarrollo. Se parte, en consecuencia, de un modelo o teoría
abstraída de cierta realidad, con determinadas preocupaciones e ideales, y luego se
trata de percibir la realidad del subdesarrollo a la luz de aquella teoría.

b) El subdesarrollo como etapa

En contraste con la noción del desarrollo como crecimiento, que es un enfoque

enteramente deductivo, hay otra corriente de pensamiento que, sin apartarse
demasiado de su contenido ideológico y metodológico, procede en cierto sentido en
forma inversa, es decir, adopta la vía inductiva. Se trata de autores que observaron
objetivamente las características que, con frecuencia, presentan las economías

30
subdesarrolladas y han centrado luego su atención con preferencia sobre alguna de
ellas, convirtiéndola en seguida en el pilar de su interpretación del subdesarrollo y en
la base de su estrategia de desarrollo.

Se ha señalado, por ejemplo, que se trataría de economías donde existe un

excedente generalizado de mano de obra (W. Arthur Lewis); países cuya estructura
productiva se encuentra escasamente diversificada (Colin Clark); poblaciones que
carecen de las actitudes, motivaciones, valores y rasgos de personalidad que permiten
desarrollar la iniciativa y el “logro” personal (Mc Clelland, Hagen); una situación de
mercados insuficientes derivada de la escasa productividad prevaleciente cuando
falta capital (“el círculo vicioso de la pobreza” de Rosenstein-Rodan y Nurkse); falta
de capacidad para tomar decisiones de inversión aun cuando existen oportunidades y
recursos (Hirschman); tasas muy aceleradas de crecimiento demográfico que implican
poco o ningún ahorro neto disponible para acelerar el proceso de acumulación
productiva (Leibenstein, Nelson), etc.

Partiendo de una de estas caracterizaciones del subdesarrollo, concebida

como “el” problema del subdesarrollo, se elaboraron teorías que explican el estado o
etapa de subdesarrollo; y de estas teorías, a su vez, se extraen las correspondientes
conclusiones respecto de la política a seguir. Nurkse, por ejemplo, partiendo de la
observación de Lewis sobre el excedente de mano de obra y de la de Rosenstein-
Rodan sobre la necesidad de un esfuerzo masivo y simultáneo de inversiones que
permita aprovechar las economías externas y crear un mercado para impulsar el
desarrollo, liga ambos fenómenos para demostrar cómo dicho esfuerzo masivo de
inversiones puede realizarse aprovechando el excedente de recursos humanos y
siguiendo una política de desarrollo equilibrado. Hirschman, por su parte, propone
una estrategia de desarrollo desequilibrado, a fin de forzar decisiones que de otro
modo no se tomarían, etc.

A este mismo cuerpo de teorías parciales del subdesarrollo, concebidas como

explicaciones de una etapa o situación particular, corresponden también algunos
esfuerzos de generalización, como la teoría del dualismo sociológico de Boeke, y los
enfoques de Rostow y de Germani, que conciben el desarrollo como una secuencia
de etapas históricas que son, por lo general, las mismas que pueden observarse en la
evolución de los países actualmente desarrollados. Se parte de ciertas características,
o de algún rasgo particular, de sociedades llamadas primitivas, tradicionales, duales
o subdesarrolladas, para demostrar, o más bien para señalar descriptivamente, cómo
a través de diversas etapas de superación de esas formas primitivas, tradicionales o
precarias de la estructura social, y de un cambio de actitudes, de valores y de política
se puede llegar a la sociedad moderna, equivalente a la de los países desarrollados
e industrializados.

Este tipo de enfoque ha suscitado también numerosos esfuerzos y políticas

recientes en materia de desarrollo, concebidos todos como esfuerzos de modernización.
Trátase de programas como el desarrollo de la comunidad, la racionalización de la
administración pública, los esfuerzos por introducir la preocupación por la productividad
en la empresa y, en general, el hincapié en la racionalización o modernización en el

31
sentido de los valores, actitudes, instituciones y organizaciones de las sociedades
desarrolladas.

En los autores que siguen estas formas de análisis de los problemas del
desarrollo, se observa, en general, que este proceso es concebido como una sucesión
de etapas que se recorren desde la más primitiva o tradicional a la más desarrollada o
moderna, pasando por varios niveles o estadios intermedios que tienen determinadas
características. Se podría afirmar entonces que la nota común de estos autores en
cuanto a método es, por una parte, la aplicación de esta secuencia descriptiva como
forma de analizar el proceso de desarrollo, y por la otra, el carácter parcial de las
teorías, en el sentido de asignar el carácter de variable causal básica a una de las
características del subdesarrollo. En cuanto al contenido ideológico subyacente en
esta escuela, se trata también, como en el caso anterior, de concebir el desarrollo
de las sociedades subdesarrolladas como el camino hacia el tipo de sociedad que
se concibe, implícita o explícitamente, como ejemplo o ideal: la moderna sociedad
industrial.

El enfoque anterior, que permite lo que podría denominarse «teorías del

subdesarrollo», representa de todos modos un avance considerable con respecto
al enfoque del desarrollo como crecimiento, puesto que incorpora al análisis −
como elemento central- algunas características destacadas de las economías
subdesarrolladas. Además, no se limita a los aspectos económicos sino que considera
igualmente los de orden institucional y social como variables importantes en el análisis.
Sin embargo, cuando se exagera la preponderancia de alguna de las características
del subdesarrollo en detrimento de las restantes, y se trata aisladamente la variable
escogida como elemento causal unívoco del proceso, se cae en una visión parcial
y mecanicista, que si bien puede iluminar algunas facetas del fenómeno, no logra
integrarse como un elemento de la explicación del proceso en su conjunto.

Por la misma razón las explicaciones del tipo "sucesión de etapas" −en cada una
de las cuales prevalece una de las características del fenómeno- resultan descriptivas
y sin capacidad analítica para explicar el paso de una etapa a otra, es decir, el proceso
de cambio estructural16.

c) El desarrollo como un proceso de cambio estructural global

Muchos países de América Latina vienen realizando desde hace varias

décadas esfuerzos importantes de mejoramiento económico y social; se avanzó
considerablemente en materia de industrialización, así como también en la realización
de inversiones de infraestructura. Se hicieron progresos importantes en materia
de planificación, y se llevaron a cabo amplias actividades de racionalización y de
modernización en la administración pública, en el sector empresarial, en ciertas áreas

16. Una buena síntesis del conjunto de teorías que conciben el desarrollo como una etapa o sucesión
de etapas, y que Higgins denomina “teorías del subdesarrollo”, puede encontrarse en B. Higgins,
Economic Development: Principles, Problems and Policies, Norton, Nueva York, 1959, parte 4.

32
rurales, en los servicios sociales. Además fueron considerables las inversiones para
la expansión de los servicios educativos, de salud y vivienda.

No obstante, es de todos conocido que en estos países no se llegó todavía a un

proceso de crecimiento acumulativo y acelerado; además siguen prevaleciendo muchas
de las características que en la discusión inicial de la problemática del desarrollo se
consideraron como aspectos esenciales del subdesarrollo, tales como la dependencia
externa, la desigualdad económica, social y cultural, la falta de participación social de
grupos significativos, la inseguridad y desigualdad de oportunidades, etc. Aparte de
esta realidad, y no obstante los esfuerzos realizados, también se viene observando en
la última década una tendencia hacia el estancamiento del proceso de industrialización
y crecimiento de los países latinoamericanos17.

Acentúese así en años recientes un esfuerzo de crítica con respecto a los

supuestos de los modelos y teorías analíticas en uso. Se avanzó en el conocimiento
de la realidad latinoamericana, apreciándose cada vez mejor sus desviaciones con
respecto a los supuestos de las teorías que informaban las políticas seguidas. Éste ha
sido particularmente el caso de la crítica de los programas de estabilización aplicados
en diversos países de la región durante la última década. Se acentuó el hincapié sobre
los aspectos estructurales de las economías latinoamericanas, entendiendo por ello
principalmente el legado de instituciones económicas, sociales, políticas y culturales
heredadas de períodos históricos anteriores, procurando concebir su evolución no
sólo en términos de una unidad política y geográfica aislada, sino con consideración
explícita del contexto internacional en que se originaron.

Concretamente se ha señalado que los esfuerzos de inversión y de

industrialización, por ejemplo, no lograrán los efectos esperados, o deseados, cuando
prevalecen en algunos sectores de la economía, como en la agricultura, estructuras e
instituciones que dificultan el avance tecnológico, el mejoramiento de la productividad
y la utilización eficiente de los recursos, y que tienden a agudizar la concentración
del ingreso y la desigualdad de oportunidades. Se ha observado igualmente que los
sistemas educacionales no están orientados hacia la formación de mano de obra
calificada que pueda participar adecuadamente en el proceso productivo. Por otro lado,
también se ha insistido sobre el hecho de que la forma característica que ha tomado
el sistema tributario de nuestros países no permite que se haga, a través de la política
fiscal, una contribución sustancial al mejoramiento de la distribución del ingreso. Ante
el éxito relativamente escaso de los esfuerzos realizados desde el punto de vista del
cambio estructural y el mejor conocimiento que se tiene sobre estos y otros aspectos
de la estructura económica e institucional de nuestras economías y sociedades, se ha
venido insistiendo cada vez más en la necesidad de transformaciones profundas, de
reformas estructurales, que permitan que el funcionamiento y expansión del sistema
económico produzca como resultado un proceso más dinámico y más justo. A través
de la obra realizada principalmente por la CEPAL y por diversos autores individuales
vinculados en una u otra forma a esta institución, se ha Ilegado a identificar así en
los últimos años una corriente de pensamiento latinoamericano sobre estos asuntos,
denominada “estructuralista”, Ésta pone el acento de la política de desarrollo sobre

17. CEPAL, El desarrollo económico de América Latina en la posguerra, Naciones Unidas. Nueva York, 1963.

33
un conjunto de reformas estructurales, en la función del Estado como orientador,
promotor y planificador, y en una reforma y ampliación sustancial de las modalidades
de financiamiento externo y del comercio internacional. Esta corriente de ideas tuvo
probablemente su culminación política en 1961, en la Carta de Punta del Este y
en la concepción inicial −y nunca realizada- de la Alianza para el Progreso. En esa
ocasión, en efecto, los gobiernos latinoamericanos, dentro de un nuevo esquema de
cooperación internacional multilateral con Estados Unidos, expresaron su decisión
de impulsar y realizar ese conjunto de políticas, utilizando la planificación como
instrumento para plasmarlas en la realidad.

Se ha hecho evidente en los últimos años que los propósitos, tanto internos
como internacionales, planteados en esa ocasión ni siquiera han sido emprendidos, lo
fueron en forma muy superficial y tímida, o cuando se llevaron adelante no brindaron
resultados satisfactorios. Muchos países, incluso, han abandonado explícitamente su
adhesión formal a los postulados entonces afirmados, y parece cada vez más notorio
que las políticas de reforma estructural, así como los esfuerzos de planificación que
habían estado vigentes en América Latina en años recientes pierden impulso y no
logran traducirse en realidades políticas concretas y eficaces.

En los últimos años, y como consecuencia de una cierta frustración de las

políticas de desarrollo nacionales y de la cooperación internacional, los especialistas
han llegado a una percepción cada vez más clara de que ese conjunto de políticas y de
medidas fueron esbozadas a partir de modelos demasiado simplistas y unilaterales.
Por ejemplo, no había una concepción de estrategia política que tomara debidamente
en cuenta las fuerzas con las cuales se podía contar para llevarlas a cabo, así
como los grupos que presumiblemente se opondrían a ellas; tampoco se percibía
claramente la naturaleza estratégica de las vinculaciones económicas sociales,
políticas y culturales externas. La percepción de estas formas de interinfluencias
internas y externas evidentes entre las condiciones políticas y económicas, que se
expresan concretamente por las características estructurales de una sociedad, ha
impulsado a algunos a pensar en la necesidad de estudiarlas orgánicamente con una
visión de totalidad que incluya no sólo los elementos económicos e institucionales que
se refieren de manera directa a tales aspectos, sino que considere todos los demás
factores nacionales e internacionales vinculados a la estructura social y política que
tienen una influencia decisiva sobre la forma de actuar del Estado y de la sociedad
en su conjunto18.

Por otra parte, todo esto llevó a una posición autocrítica a la propia escuela
estructuralista, la que se plantea tanto al nivel metodológico como al ideológico. Se
comprendió que el estructuralismo no examinaba la realidad latinoamericana como
una totalidad que se explica a sí misma como producto de su evolución histórica, sino
que la contrastaba con los supuestos de los modelos de crecimiento o de las teorías
parciales del subdesarrollo. De hecho, en el análisis que sustentaba la planificación,
la integración económica, las reformas estructurales y las demás proposiciones de la

18. Las implicaciones político-institucionales de algunas de las estrategias del desarrollo más populares
(Nurkse, Rosenteín-Rodan, Hirschman, Lewis) se analizan en W. F. Illchman, y R. C. Bhargava,
“Balanced Thought and Economic Growth”, en Economic Development and Cultural Change, The
University of Chicago Press, University of Chicago, núm. 4, julio de 1966.

34
política de desarrollo, se recaía en el empleo del propio método analítico que, por otro
lado, se criticaba en sus supuestos fundamentales.

Lo anterior plantea la tarea de definir un método satisfactorio para examinar la

realidad del desarrollo latinoamericano, cuyas exigencias deben consistir en enfocarla
desde un punto de vista estructural, histórico y totalizante, y más preocupado por el
análisis y la explicación que por la descripción, esto es, no se trata de descubrir la
evolución de las economías y de las sociedades latinoamericanas por etapas y como
entidades aisladas, ajenas a las relaciones internacionales, sino más bien de explicar
dicho proceso de cambio incorporando todas las variables socioeconómicas internas
y externas que se consideren pertinentes, formuladas en función de un esquema
analítico explícito.

Un esquema analítico adecuado para el estudio del desarrollo y del subdesarrollo

debe reposar por consiguiente, sobre las nociones de proceso, de estructura, y de
sistema. No se admite que el subdesarrollo sea un “momento” en la evolución continua
(enfoque del desarrollo como crecimiento) o discontinua (enfoque del desarrollo como
sucesión de etapas) de una sociedad económica, política y culturalmente aislada
y autónoma; por el contrario, se postula basándose sobre la observación histórica
sistemática,19 que el subdesarrollo es parte del proceso histórico global de desarrollo,
que tanto el subdesarrollo como el desarrollo son dos caras de un mismo proceso
histórico universal; que ambos procesos son históricamente simultáneos; que están
vinculados funcionalmente, es decir que interactúan y se condicionan mutuamente y
que su expresión geográfica concreta se observa en dos grandes dualismos: por una
parte, la división del mundo entre los estados nacionales industriales, avanzados,
desarrollados, “centros”, y los estados nacionales subdesarrollados, atrasados,
pobres, periféricos, dependientes; y por la otra, la división dentro de los estados
nacionales en áreas, grupos sociales y actividades avanzadas y modernas y en áreas,
grupos y actividades atrasadas, primitivas y dependientes20.

El desarrollo y el subdesarrollo pueden comprenderse, entonces, como

estructuras parciales, pero interdependientes, que conforman un sistema único. La
característica principal que diferencia ambas estructuras es que la desarrollada, en
virtud de su capacidad endógena de crecimiento, es la dominante, y la subdesarrollada,
dado el carácter inducido de su dinámica, es dependiente; y esto se aplica tanto entre
países como dentro de un país.

El problema fundamental del desarrollo de una estructura subdesarrollada

aparece así como la necesidad de superar su estado de dependencia, transformar
su estructura para obtener una mayor capacidad autónoma de crecimiento y una
reorientación de su sistema económico que permita satisfacer los objetivos de la
respectiva sociedad. En otros términos, el desarrollo de una unidad política y geográfica
nacional significa lograr una creciente eficacia en la manipulación creadora de su

19. Véase parte II y parte IV.

20. Un enfoque de este tipo queda sugerido en un brillante aunque poco conocido ensayo de J. R. Hicks,
“National Economic Development in the International Setting”, en Essays in World Economics, Oxford
University Press, Londres, 1959, p. 161.

35
medio ambiente natural, tecnológico, cultural y social, así como de sus relaciones con
otras unidades políticas y geográficas21.

El planteamiento anterior implica una reorientación de la política de desarrollo

tanto en lo interno como en las relaciones internacionales; para ser eficaces y
permanentes los reordenamientos de esta naturaleza, sólo pueden basarse en la
participación social, política y cultural activa de nuevos grupos sociales antes excluidos
o marginados, y esa participación debe hacerse presente tanto en la formulación de
los objetivos de la sociedad como en la tarea de alcanzarlos. Se trata, en último
término, de procesos en los cuales nuevos grupos sociales, que fueron “objeto” del
desarrollo, pasan a ser “sujeto” de ese proceso.

En nuestros países, sólo grupos minoritarios participan y se benefician de los

esfuerzos de desarrollo, a veces muy importantes, que se han llevado a cabo, y esto
cuando los sectores marginados crecen en número absoluto y a veces incluso en
proporción relativa. El desarrollo, por el contrario, ha sido conseguido generalmente
mediante un proceso intencionado donde algunos de los grupos socioeconómicos,
hasta entonces marginados, han participado en forma creciente, tanto en la definición
de los objetivos como en las tareas concretas y en los beneficios del proceso. Como
las posibilidades de acción social están condicionadas en forma importante por la
naturaleza de las vinculaciones externas económicas, políticas, tecnológicas y
culturales22, el grado de participación se relaciona directamente a la dependencia,
pues se supone que a un mayor grado de participación social y política −formal o
no- corresponde un mayor grado de autonomía nacional. Por este motivo la definición
de desarrollo destaca explícitamente el grado de control que el Estado-nación tiene
sobre esas influencias externas tan significativas.

Por otra parte, esta forma de concebir el desarrollo pone el acento en la acción,
en los instrumentos del poder político y en las propias estructuras del poder; y éstas
son, en último término, las que explican la orientación, eficacia, intensidad y naturaleza
de la manipulación social interna y externa de la cultura, los recursos productivos,
la técnica y los grupos sociopolíticos. Desde este punto de vista, se hace resaltar
igualmente la importancia decisiva que adquieren el fortalecimiento y enriquecimiento
de la cultura nacional −otro aspecto de la participación- por su carácter determinante en
relación con la naturaleza de las aspiraciones sociales. Del mismo modo se acentúan
los aspectos relacionados con la capacidad de investigación científica y tecnológica,
por ser elemento determinante −junto con la estructura del poder- de la capacidad de
acción y manipulación tanto interna como de las vinculaciones externas del país. Esta
posición metodológica significa también que el desarrollo es algo que algunos grupos
de la sociedad desean, producto de la acción de agentes sociales y, por consiguiente,
es necesario identificar a quiénes interesa el desarrollo y para qué; así como precisar
a quiénes perjudica y por qué, de manera tal que los grupos sociales que persiguen
la meta del desarrollo puedan precisar sus estrategias de acción.

21. Esta definición constituye una elaboración y ampliación de la utilizada por N. Girvan y O. Jefferson,
“Los ordenamientos institucionales y la integración económica del Caribe y de Latinoamérica”, en
Desarrollo Económico, octubre-diciembre de 1967, Buenos Aires, pp. 329-331
22. H. Myint, “An Interpretation of Economic Backwardness”, en Oxford Economic Papers, núm. 2, junio,
1954, pp. 150-151.

36
 Se reconoce, desde luego, que esta posición metodológica tiene un sentido
valorativo o ideológico, es decir, que implica una concepción a priori sobre lo que
debe ser. Tal como se hizo en oportunidad del examen de las diversas escuelas de
pensamiento también en este caso fue necesario precisar el método y la ideología de
quienes conciben el desarrollo como cambio estructural global. Lo novedoso quizá
en esta posición metodológica es justamente que no acepta la neutralidad de las
ciencias sociales, y que afirme, por el contrario, que ésta siempre tiene un sentido
valorativo si aspira a ser ciencia para la acción. Sentado este enfoque, y justamente
para mantener la objetividad científica, fue preciso, y de hecho es la única manera de
llegar a tal objetividad, realizar el esfuerzo de definición precedente para que dicha
postura ideológica quede perfectamente explícita.

Esta concepción difiere, por lo tanto, de las corrientes que conciben el desarrollo
como crecimiento o como sucesión de etapas, y que ponen el acento de la política de
desarrollo, y aun exclusivamente, en los requisitos técnicos de la expansión económica.
Es evidente que una estrategia de cambio social también tiene su expresión y su
lógica estrictamente económica; pero ésta bien puede conducir a que una menor tasa
de crecimiento del producto por habitante signifique más desarrollo que otra tasa de
expansión del ingreso, si esta última no incorpora las aspiraciones, y necesidades ni
beneficia a los grupos en cuyo nombre se pretende realizar el desarrollo. En efecto, en
economías dependientes de exportación de tipo “enclave”, es decir, con una actividad
exportadora de elevada densidad de capital y escasas vinculaciones −o formas
muy especiales de vinculación- con el resto del sistema económico nacional, como
ocurre con ciertas actividades mineras o agrícolas de plantación, puede producirse
el fenómeno del crecimiento sin desarrollo23. Esto significa que el desarrollo debe
medirse en términos de indicadores económicos, sociales y políticos que expresen
la dirección y magnitud del cambio, y que las políticas de desarrollo no deben
formularse en función de los requisitos tecnicoeconómicos de una determinada tasa
de crecimiento postulada a priori, sino de acuerdo con la viabilidad de determinadas
políticas y de los requisitos tecnicoeconómicos de las mismas, de donde resultará
cierta tasa de crecimiento.

En síntesis, el concepto de desarrollo, concebido como proceso de cambio

social, se refiere a un proceso deliberado que persigue como finalidad última la
igualación de las oportunidades sociales, políticas y económicas, tanto en el plano
nacional como en relación con sociedades que poseen patrones más elevados de
bienestar material. Sin embargo, esto no significa que dicho proceso de cambio
social tenga que seguir la misma trayectoria, ni deba conducir necesariamente a
formas de organización social y política similares a las que prevalecen en los países
actualmente industrializados o desarrollados de uno u otro tipo. La posición adoptada
implica, en consecuencia, la necesidad de examinar y buscar en la propia realidad
latinoamericana y en las influencias que ésta sufre, por el solo hecho de coexistir
con sociedades desarrolladas, el proyecto de nación, las estrategias y políticas de
desarrollo y las formas de organización que habrán de satisfacer las aspiraciones de
los grupos en cuyo nombre se realiza la tarea de desarrollo.

23. W. Demás, The Economics of Development in Small Countries, with Special Reference to the Caribbean, Mc
GilI, 1955, pp. 8-10. R. W. Clower, G. Dalton, M. Horwitz, A. A. Walters, Groyth Without Development,
an Economic Survey of Liberia, Northwestern University Press, Evanston, Illinois, 1966, primera parte.

37
 Por otra parte, este enfoque implica el uso de un método estructural, histórico y
totalizante, a través del cual se persigue una reinterpretación del proceso de desarrollo
de los países latinoamericanos, partiendo de una caracterización de su estructura
productiva, de la estructura social, y de poder derivada de aquélla; de la influencia de
la estructura social y de poder sobre la política económica y social, y de los cambios en
las estructuras productivas y de poder derivados de las transformaciones que ocurren
en los países centrales y en las vinculaciones entre esos países y los periféricos

38
 LECTURA Nº 1.2

Sunkel, Oswaldo y Paz, Pedro. (1991) “El marco

histórico del proceso de desarrollo y subdesarrollo”.
En El Subdesarrollo Latinoamericano y la teoría del
desarrollo. México, Siglo XXI Editores, 23ª edición; pp.
43-78.

1.DESARROLLO Y SUBDESARROLLO

La división del mundo entre un pequeño grupo de países que abarca una
reducida parte de la población mundial, y donde prevalece un elevado nivel de vida,
y la mayoría de los países que abarca a la enorme mayoría de la población mundial
y donde imperan condiciones de vida muy precarias, es un fenómeno relativamente
reciente en la historia de la humanidad.

Hacia 1750, hace apenas dos siglos, la población del mundo vivía aún, y en
su abrumadora mayoría, en condiciones materiales de existencia no caracterizadas
por diferencias fundamentales entre las diversas regiones del mundo. Es sabido
que, con la formación de los modernos imperios mercantiles a partir del siglo XVI
y el consiguiente auge del comercio colonial, en ciertas regiones de Europa se
estuvo operando un importante proceso de acumulación de capitales1. También es
cierto que hacia mediados del siglo XVIII, en vísperas de la era del maquinismo, ya
existían en Inglaterra y Escocia verdaderas economías de mercado. No obstante,
con la excepción de la nobleza, el alto clero y algunos funcionarios y comerciantes
de unas cuantas ciudades y regiones enriquecidas por el auge mercantil, el resto de
la población europea y del mundo en general seguía dependiendo de actividades
agrícolas y vivía a niveles cercanos a los de subsistencia. Esto queda reflejado en los
elevados índices de mortalidad y de natalidad y en el escaso crecimiento demográfico
que registra el período: se estima que entre 1650 y 1750 la población mundial crecía
al 0.3 por ciento anual2. La actividad manufacturera, por su parte, se limitaba a la
producción artesanal de textiles, y en escala reducida a la de productos metálicos.
El transporte se realizaba esencialmente por agua (vías marítima y fluvial) pues no
existían formas económicas de transporte terrestre para bienes de gran volumen y
peso. Prácticamente toda la actividad manufacturera y minera se localizaba junto
a los ríos, y canales puesto que el agua constituía la principal fuente de energía y
transporte. La educación y la cultura estaban restringidas a minorías muy reducidas,
que eran también las únicas que disfrutaban del consumo de bienes de lujo, podían
viajar y por ende tener un conocimiento algo más amplio que la noción restringida
y local que del mundo poseía la mayoría. Aun cuando no sea posible precisar los
niveles de vida predominantes en las distintas regiones y ciudades en la época, los
hechos históricos antes mencionados, conocidos y bien documentados, expresan

1 Henri Pirenne, Historia económica y social de la Edad Media, trad. de Salvador Echavarría y Martí Soler-
Vinyes, México, FCE, 1952, pp. 183-184.
2 Naciones Unidas, The Determinantes and Consequences of Population Trends, Nueva York, 1963.
situaciones que en modo alguno podían generar niveles de vida elevados para las
grandes masas de la población mundial3.

Cien años más tarde, hacia 1850, se advierte un cambio significativo. El ritmo
de crecimiento de la población mundial, se había elevado a 0.9 por ciento durante
el período 1800-1850, especialmente como consecuencia del aumento del ritmo
demográfico de los países europeos en pleno proceso de Revolución Industrial. Por
otra parte, algunos países habían incrementado sus niveles medios de vida en forma
notable, en tanto que otros conservaban los de épocas anteriores. Estados Unidos,
por ejemplo, habría alcanzado un ingreso por habitante (en dólares de 1952-54) de
alrededor de 200 dólares en el año 1832; el Reino Unido habría llegado a esa cifra en
1837; Francia en 1852; Alemania en 1886; e Italia en 1909. En líneas generales podría
decirse que los países que hoy día se denominan industrializados o desarrollados
habrían alcanzado una renta media por habitante entre 150 y 170 dólares en 1850,
mientras que para la misma época los actuales países subdesarrollados habrían
tenido una renta media por habitante de alrededor de 100 dólares4.

Alrededor de mediados de la presente década esa diferencia de un 50 por ciento

se acentuó dramáticamente, a tal extremo que el ingreso por habitante de los países
más desarrollados oscila ahora alrededor de los 1 500 dólares (dólares de 1952-54),
en tanto que el ingreso medio per copita de los países subdesarrollados estaría más
bien en torno a los 200 o 300 dólares por habitante; en otras palabras, una relación
promedio de 1 a 1.5 se ha transformado, en el transcurso del último siglo, en una
relación de 1 a 5 o más5.

Durante los últimos dos siglos debió producirse algún fenómeno de

extraordinaria trascendencia para que unos pocos países alcancen elevados y
crecientes niveles medios de vida, en tanto que los restantes mantienen niveles muy
precarios; evidentemente ese fenómeno fue la Revolución Industrial, cuyas primeras
manifestaciones, de acuerdo con la mayoría de los autores, aparecen a mediados del
siglo XVIII. La Revolución Industrial fue fundamentalmente una revolución productiva,
es decir, una transformación en la capacidad de producción y de acumulación de
la humanidad. No se trata simplemente del desarrollo de la actividad fabril; es un
acontecimiento mucho más amplio, es una auténtica revolución social, que se
manifiesta en transformaciones profundas de la estructura institucional, cultural,
política y social. En lo económico se expresa fundamentalmente por la creación y
utilización de nuevos tipos de bienes de capital, la aplicación de nuevas fuentes
de energía inanimada a las tareas productivas y, en general, por el desarrollo y la
aplicación de técnicas y principios científicos al proceso productivo. En último término
se trata de transformaciones sociales y tecnológicas que generan un sustancial
aumento de la productividad; esto, a su vez, posibilita la captación de un excedente
cada vez mayor, dando lugar a un proceso acelerado de acumulación.

3. Para ampliar lo expresado, y con particular referencia a Francia, sobre todo en función de la relación
entre precios y salarios véase Régine Pernoud, Histoire -de la Bourgeoisie en France, Éditions du Seuil,
París, 1960, p. 377.
4. S. Kuznets, Six Lectures on Economic Growth, Glencoe, Free Press, 1959, p.27
5. Véase, por ejemplo, las estimaciones de J. L. Zimmerman, op. cit., 1966.

40
 La Revolución Industrial no es, sin embargo, un proceso que pueda explicarse
y comprenderse sólo en términos de países aislados, como Inglaterra, o de regiones
aisladas, como Europa noroccidental. En realidad, se desenvuelve dentro de un
sistema económico y político mundial que vincula aquellos países y regiones entre sí
y con sus respectivas áreas coloniales y países dependientes; dichas vinculaciones
contribuyeron de manera importante al proceso mismo de la Revolución Industrial
a través de la generación y extracción de un excedente, la apertura de mercados y
el aprovechamiento de los recursos naturales y humanos de las áreas periféricas.
Contribuyeron, por otra parte, a adaptar estructural e institucionalmente las economías
y sociedades de las áreas periféricas a las necesidades del proceso de la Revolución
Industrial en los centros.

Por consiguiente, el distanciamiento creciente entre países desarrollados y

subdesarrollados producido durante los últimos dos siglos no es, como implícitamente
lo suponen las teorías convencionales del desarrollo, el resultado del hecho de que
la Revolución Industrial sólo haya ocurrido en los primeros y no en los segundos.
Por el contrario, el análisis histórico de conjunto revela que la Revolución Industrial
abarcó simultáneamente a ambos grupos de países, transformando radicalmente sus
estructuras y creando, en los centros, sistemas socioeconómicos capaces de generar
y autosustentar un crecimiento dinámico, y sistemas dependientes en la periferia.
Se comprende entonces que las estructuras de ambos tipos de sistemas están
funcionalmente vinculadas y por lo tanto se explican unas a otras en sus interrelaciones
y en su evolución. El análisis de la Revolución Industrial por consiguiente permitirá
estudiar las formas concretas que adquirieron dichas interrelaciones así como su
evolución durante el proceso.

El fenómeno de la Revolución Industrial pasa por diversas fases que importa

destacar. Si bien es obvio que sus orígenes se remontan a períodos anteriores a la
mitad del siglo XVIII, no es menos cierto que la centuria que va de esa época hasta
mediados del XIX es el período durante el cual la Revolución Industrial comienza a
manifestarse en forma clara, decisiva y abierta en algunos países y, principalmente, en
Inglaterra. Es significativo analizar este período porque durante el mismo se producen
precisamente algunas de las grandes transformaciones en el orden social, jurídico e
institucional que posibilitan el avance de la Revolución Industrial, como así también la
transformación agrícola que preparara el terreno para dicho proceso.

En el período que sigue, desde mediados del siglo pasado hasta el presente,
la Revolución Industrial da sus frutos más visibles y espectaculares en Europa
noroccidental y Estados Unidos de Norteamérica; y tiene enorme significado para
los países subdesarrollados de hoy por cuanto la enorme expansión de la economía
industrial moderna en los países originarios de la Revolución Industrial va creando,
desde entonces, una economía internacional cada vez más integrada donde
comienzan a participar en forma creciente los países que actualmente se consideran
subdesarrollados.

En efecto, esa expansión de la economía capitalista significa asociar los

países de la periferia al proceso de desarrollo y de industrialización, no sólo creando
importantes corrientes comerciales sino también a través de considerables aportes

41
tecnológicos y de factores productivos a los países de la periferia. A medida que
éstos crean o desarrollan actividades productivas de exportación de gran importancia,
que alteran su estructura productiva, conforman las características de su comercio
exterior, influyen sobre la estructura social y política, y determinan, hasta cierto punto,
las políticas económicas y sociales; en esa medida el proceso de desarrollo de los
países industrializados y el proceso de subdesarrollo de los países de la periferia
constituyen elementos de un mismo proceso global. Dicha asociación entre centro
y periferia conformaría de esta manera un mismo proceso con resultados diversos:
por una parte, un grupo de países desarrollados, y por la otra, un grupo de países
subdesarrollados.

Se comprenderá, en consecuencia, la trascendencia que tiene el análisis histórico

concebido no sólo como un estudio individual de cada economía subdesarrollada,
sino como el estudio de dichas economías dentro del contexto de la evolución de
la economía internacional. Dicho análisis debería estar en la base de una teoría del
subdesarrollo que, a su vez, constituye la fundamentación de la política de desarrollo
de estos países. Este análisis de tipo histórico debe ser precisamente el punto de
partida para realizar una apreciación crítica de la teoría económica y de las teorías del
desarrollo que hemos heredado y constituye el apoyo generalmente aceptado de la
interpretación y de la política de desarrollo. Dichas teorías derivan principalmente de
la experiencia recogida de los procesos que siguieron a la Revolución Industrial en los
países donde ésta se originó, Inglaterra en lo esencial, así como de la fase posterior
de crecimiento acelerado que esos países experimentaron durante el último siglo.
En la medida en que el subdesarrollo de los países de la periferia se caracteriza por
estructuras, instituciones y modos de funcionamiento diferentes, esas teorías aparecen
claramente desajustadas; así, por ejemplo, es insostenible el enfoque que supone
que el proceso de desarrollo es unilineal y continuo, y que en él se va pasando de
etapas tradicionales o primitivas a fases cada vez más modernas y avanzadas. Lejos
de tratarse de un proceso semejante, consiste más bien de un fenómeno simultáneo
de propagación y evolución de la economía capitalista moderna que conduce, por
condiciones y factores que es preciso estudiar, a resultados enteramente distintos en
uno u otro medio.

El desarrollo tampoco puede concebirse en estos países como un proceso que

afecta una economía cerrada, es decir, como un fenómeno estrictamente nacional. Por
el contrario, las relaciones económicas internacionales constituyen probablemente el
elemento capital para explicar de qué manera se conforman las economías periféricas,
así como sus posibilidades y aptitudes para transformarse en sistemas industriales
dinámicos y modernos. Por consiguiente, desde este punto de vista, el análisis del
proceso histórico del desarrollo constituye un elemento fundamental de referencia
para el examen de la teoría del desarrollo.

2. LA REVOLUCIÓN INDUSTRIAL EN MARCHA: 1750-1850

La extraordinaria expansión que, a partir de la segunda mitad del siglo XIX,

experimentan las economías industriales, tiene sus antecedentes más inmediatos en

42
el período de gestación y triunfo de la Revolución Industrial; lapso que, por comodidad
y para simplificar, podría fijarse en los cien años que corren entre mediados del siglo
XVIII y mediados del XIX. No se trata, desde luego, de hacer aquí un estudio profundo
y exhaustivo del fenómeno de la Revolución Industrial; sobre este período y sobre
este fenómeno hay una abundante y excelente biblíografía6. Interesa destacar, sobre
todo, algunos de los fenómenos básicos que caracterizaron a la Revolución Industrial,
y principalmente los cambios de orden institucional, social y político, así como las
transformaciones técnicas en diversas actividades productivas, que impulsaron al
extraordinario auge y desarrollo del sistema de producción fabril, como exponente
más caracterizado del proceso de evolución de la economía moderna.

Uno de los elementos esenciales en la gestación de las condiciones que

posibilitaron la Revolución Industrial es la acumulación de recursos financieros
originada por la apertura de nuevas áreas al comercio internacional y la política
mercantilista inglesa de épocas anteriores. El enriquecimiento y fortalecimiento de
los grandes comerciantes y empresas mercantiles, principalmente debido al tráfico
colonial, significó la incorporación de un nuevo tipo de empresa y de importantes
recursos de capital tanto en la actividad manufacturera como en la agropecuaria.
Ya sea por razones de prestigio social, por la ruptura de las trabas que encontraba
la naciente burguesía mercantil después de las revoluciones sociales y políticas de
comienzos del siglo XVIII, o bien por las ventajosas oportunidades lucrativas en la
actividad agropecuaria a raíz del auge de las exportaciones textiles, hacia mediados
de la misma centuria se produce una renovación en la clase propietaria inglesa como
consecuencia de las adquisiciones de tierra realizadas por familias de comerciantes
enriquecidos. Estos nuevos propietarios, así como muchos de los antiguos
terratenientes, estimulados por condiciones económicas favorables, introdujeron
sustanciales innovaciones en materia de cultivos y actividades tradicionales, y
renovaron la técnica de la explotación rural. Todos estos cambios tuvieron además
importantes repercusiones sobre la organización social.

El incremento de la demanda de productos textiles exigió la expansión de

las áreas de pastoreo disponibles para así aumentar el número de ganado ovino.
Desapareció de este modo el tradicional sistema de cultivo medieval de las tres fajas
paralelas de cultivo: una con granos, otra con hortalizas y productos alimenticios,
y la tercera en barbecho; también se pierden las tierras comunales destinadas al
pastoreo del ganado de la aldea. La destrucción de este sistema tradicional permitió
una ampliación considerable del área disponible y significó también el desplazamiento
de la población rural que ya no encontraba posibilidad de sustento en la nueva
organización del trabajo agrícola.

Estos cambios institucionales y sociales en la agricultura estuvieron

acompañados de importantes innovaciones técnicas en la ganadería y en la

6. Puede consultarse entre muchos otros: H. E. Friedlaender y J. Oser, Historia económica de la Europa
moderna, trad. de Florentino M. Torner, México, FCE, 1957, parte I; Frederick L. Nussbaum, A History
of the Economic Institutions of Modern Europe, Nueva York, F. S. Crofts and Co., 1937; G. Renard
y G. Weulersse, Historia económica de la Europa moderna, Buenos Aires, Editorial Argos, 1949; H.
E. Barnes, Historia de la economía del mundo occidental, México, UTEHA, 1955; Paul Mantoux, La
Revolución Industrial en el siglo XVIII, Madrid, Aguilar. 1962; H. L. Beales, The Industrial Revolution,
I750-I850: An Introductory Essay; Nueva York, A. M. Kelly, 1958.

43
agricultura; se introducen en la primera procedimientos científicos de cría, selección,
higiene, sanidad y alimentación más racional del ganado; en cuanto a la agricultura,
se incorporan nuevos sistemas de rotación basados sobre la incorporación de algunos
nuevos cultivos, principalmente tubérculos, que permiten intensificar la producción
agrícola.

Todas estas transformaciones estimulan un fuerte movimiento migratorio de la

mano de obra rural, la incorporación de nuevas tierras, la utilización más intensiva de
las ya cultivadas y el desarrollo de otras formas de cultivo y nuevos productos.7 Como
consecuencia de todos estos fenómenos, la productividad de la agricultura inglesa se
elevó sustancialmente entre mediados del siglo XVII y fines del XVIlI8.

El estímulo para la expansión de la ganadería, procedió principalmente del

proceso que amplió la producción de textiles de lana tanto para el mercado interno
como, y muy especialmente, para el mercado exterior. Esto hizo que el capitalista
comerciante, surgido durante la fase mercantilista previa, introdujera modificaciones
sustanciales en la actividad manufacturera de naturaleza artesanal y doméstica, en
gran medida rural, que prevalecía. El capitalista comerciante reorganiza el trabajo
individual o familiar en talleres (work-shops), donde reúne un grupo importante de
artesanos a quienes suministra materia prima, energía mecánica y un lugar de trabajo,
encargándose él, por su parte, de canalizar la producción hacia los mercados internos
y externos9.

Durante una primera fase, este desarrollo manufacturero adquiere las

características de un proceso disperso pues son los ríos y canales los que proveen
energía y transporte, en tanto que la materia prima y la mano de obra provienen
principalmente de las áreas rurales aledañas. Las innovaciones técnicas más
significativas para el desarrollo de la manufactura sólo comienzan a introducirse en
una segunda fase; se trata de las máquinas que remplazan y uniforman la actividad
humana, como por ejemplo los telares mecánicos, y el desarrollo y perfeccionamiento
de la máquina de vapor. Esta última innovación significa independizar el
abastecimiento de energía de la vecindad del agua y, posteriormente, el desarrollo del
transporte ferroviario. Estos cambios estimulan la concentración urbana y permiten
la transformación del artesano en obrero y del capitalista comerciante en empresario
capitalista.

El desarrollo del transporte ferroviario, la aplicación de la máquina de vapor y

del metal al transporte marítimo significan un estímulo considerable para la minería
del carbón y la industria metalúrgica, promoviendo diversas innovaciones entre las
cuales sobresalen particularmente los altos hornos y la producción de acero. El uso
de los metales y de la máquina de vapor ocasiona una transformación fundamental en
la organización industrial que impulsa el desarrollo de la gran empresa manufacturera
moderna, y da lugar también a una verdadera revolución en los transportes.

7. Véase Friedlaender y Oser, op. cit., parte I, caps. II y III.

8. Zimmerman, op. cit., p. 188.
9. Sobre la transformación de las formas del trabajo, véase los capítulos pertinentes de G. Renard y G.
Weulensse, op, cit., y Freidlaender y Oser, op. cit., capítulos IV y V.

44
 El transporte terrestre y marítimo estaba limitado, hasta comienzos del siglo XIX,
a bienes de alto valor por unidad de peso y volumen. El, velero metálico constituye
una primera y muy significativa innovación pues permite aumentar decididamente,
la capacidad neta de carga del barco de madera, cuya quilla estaba limitada por el
tamaño de los árboles. Aunque en ciertos países se había desarrollado un importante
sistema de transporte interno gracias a la construcción de una amplia red de canales,
la máquina de vapor revoluciona fundamentalmente el transporte terrestre ya que su
aplicación, al ferrocarril permitió, por vez primera el transporte relativamente barato y
rápido por tierra10. La innovación de la máquina de vapor de combustión interna, que
permite desarrollar mayor energía y ahorrar considerablemente combustible, significa
un nuevo cambio de enorme trascendencia en la navegación marítima. Gracias a
esta revolución en los transportes se hace posible trasladar, entre regiones distantes,
bienes de gran peso y volumen, como alimentos y materias primas; de este modo
surge la posibilidad de ampliar la generación de excedentes en regiones apropiadas
para producir determinados bienes y comerciar, en gran escala, entre regiones
y naciones cercanas y distantes. Este hecho permitirá transformar la Revolución
Industrial inglesa, que posteriormente se repite como fenómeno nacional en otros
países europeos y también en Estados Unidos, en un proceso de expansión hacia
otras áreas y hacia la creación de un sistema económico internacional integrado.

Desde el punto de vista puramente económico y tecnológico, algunos de los

fenómenos básicos de la Revolución Industrial reposan sobre la aplicación que se da
en las actividades económicas a materiales duraderos, específicamente los metales,
esto significa, por ejemplo, que es posible construir bienes de producción que puedan
conservarse durante un período prolongado produciendo nuevos bienes, lo que implica
una considerable rebaja en la tasa de depreciación de los medios de producción por
el aumento de su vida útil. Esto equivale, en realidad, a que dada una inversión bruta
total constante, parte creciente de la misma queda disponible como inversión neta
para aumentar la capacidad productiva. Por otro lado, estos bienes de capital no tienen
uso alternativo como artículos de consumo, como ocurre con las semillas y el ganado.
Esto introduce una cierta especificidad en la producción y aprovechamiento de los
bienes que produce el sistema económico y facilita así los procesos de acumulación
e innovación tecnológica; el uso de los metales significó, además, como ya se ha
señalado, reducciones considerables en el costo de transporte, tanto marítimo como
terrestre. Por último, el gran aumento del uso de la energía inanimada, en especial la
proporcionada por la máquina de vapor, permitió una mayor flexibilidad para localizar
la producción manufacturera, con lo cual el esfuerzo humano hasta entonces en buena
parte destinado a producir energía, podía dedicarse casi por entero a la producción
de bienes y servicios.

Desde el punto de vista de la estructura productiva, la Revolución Industrial

aceleró la profunda transformación ya manifestada en la actividad agropecuaria,
principalmente por la introducción de nuevas técnicas, nuevos bienes de capital y
nuevas formas organizativas que permitieron intensificar el uso del suelo e incorporar
al cultivo nuevos recursos naturales.

10. Sobre el desarrollo del transporte, consúltese Friedlaender y Oser, op cit., capítulo VIII; Barnes, op.
cit., capítulo XI, y W. Ashworth, Breve historia de la economía internacional I850-I950, trad. de Manuel
Sánchez Sarto y otros, México, Fondo de Cultura Económica, 1958, capítulo II, apartado III.

45
 La Revolución Industrial implicó también una transformación de la estructura
de la sociedad; así, por ejemplo, provocó una reorganización del agro, destruyendo,
en forma creciente, la servidumbre y la organización social basada sobre la aldea
campesina, estimulando una fuerte emigración rural hacia los centros urbanos.11
La transformación de la actividad artesanal en manufacturera primero, y en fabril
luego, también ocasionó cambios profundos; éstos significaron, en último término,
la creación, por una parte, de un proletariado urbano remunerado con salarios y
sin acceso a la propiedad personal de los medios de producción y, por la otra, de
un empresario capitalista propietario de los factores productivos cuya función era
precisamente organizar la actividad de la empresa.

La Revolución Industrial significó, por esto mismo, el fortalecimiento y

ampliación de una nueva clase social que se venía perfilando desde períodos
anteriores sobre la base de la actividad comercial y financiera; esta clase pasa a tener
influencia considerable sobre la creación de las condiciones institucionales y jurídicas
necesarias para su continua expansión y fortalecimiento. Las condiciones que
requiere el florecimiento de la clase capitalista inglesa son precisamente la disolución
de las relaciones sociales existentes en el campo y en los gremios artesanales de las
ciudades, así como la creación de condiciones que permitan comerciar libremente y
sin interferencias con otras naciones, ya que en el comercio exterior residía una de las
principales fuentes de expansión de los mercados para sus productos manufacturados.

La Revolución francesa de 1789 es el fenómeno histórico que refleja en forma

más acabada las aspiraciones y exigencias de la nueva burguesía en proceso
de consolidación; esta Revolución y la Industrial que se desarrollaba en forma
casi simultánea en Inglaterra constituyen las dos caras, una, con rasgos más
acusadamente políticos, y la otra con elementos más económicos, de un mismo
proceso: la consolidación del régimen capitalista moderno12.

3. AUGE DEL CENTRO: 1850 A 1913

La Revolución Industrial es, en última instancia, el comienzo de una nueva

era en la historia de la humanidad, caracterizada por su mayor capacidad para
acumular, en forma indefinida, población y producción. Las transformaciones de
orden económico, político, social y cultural ocurridas en el período antes reseñado,
alcanzan su culminación desde mediados del siglo XIX, principalmente en Inglaterra,
pero también en Francia, Alemania, los Países Bajos y Bélgica, e incluso Estados
Unidos. El período que va aproximadamente desde 1850 hasta la primera guerra
mundial, se caracteriza por un crecimiento notable de la población y de la economía
de esos países, que se traduce en un apreciable mejoramiento de las condiciones de
vida.

La aceleración del incremento demográfico en los últimos dos siglos debe

apreciarse en su perspectiva histórica y geográfica; al respecto importa señalar que

11. Friedlaender y Oser, op. cit., p. 223 y gráfica 9.

12. E. J. Hobsbawm, The age of revolution, I789-I848, Nueva York, Mentor, 1964.

46
en toda la historia de la humanidad, y hasta mediados del siglo XVIII, la población
mundial no había logrado superar la cifra de alrededor de 700 millones de personas.
A partir de esa época, que coincide con los albores de la Revolución Industrial, la
población mundial comienza a acelerar su crecimiento y ya no vuelven a observarse,
como en ciertos períodos anteriores de la historia, disminuciones absolutas del
volumen de la población mundial como consecuencia de las grandes hambrunas y
plagas que afectaban seriamente el crecimiento de la población. La revolución en los
medios productivos y en el transporte, que permitió desplazar alimentos de las áreas
excedentarias a las deficitarias, así como descubrimientos científicos en el campo
de la medicina, higiene, etc., permitieron una reducción de la tasa de mortalidad que
produjo un incremento sostenido de la población del mundo. Sin embargo, es preciso
destacar que la fuerte aceleración en el crecimiento poblacional durante el siglo
XIX se observa precisamente en las áreas donde se origina y difunde la Revolución
Industrial, es decir, Europa así como también América del Norte, América Latina y
Oceanía. Sólo en esta centuria la aceleración del ritmo demográfico está determinada
principalmente por la expansión de la población en las áreas subdesarrolladas;
entretanto dicho ritmo de crecimiento se atenúa en los países desarrollados como
consecuencia del descenso de la tasa de natalidad13.

El rápido incremento de la población en los países europeos estuvo acompañado

por aumentos muy sustanciales en los niveles medios de ingreso por habitante; así,
por ejemplo, en Francia el ingreso real por hombre ocupado creció en un 50 % entre
1850 y 1900, en tanto que durante el mismo período se registraba en Alemania uno
del orden del 120 al 130 por ciento; en el caso de Gran Bretaña dicho incremento,
entre 1870 y 1910, es de un 45 %. Nótese que dichos incrementos en el ingreso real
por habitante en todos los casos van acompañados de considerables reducciones
en la jornada de trabajo, lo que equivale a un incremento todavía mayor del ingreso
real14.

Por otro lado, la Revolución Industrial se manifestó también por un aceleramiento

considerable de la producción; en especial a través de los fuertes aumentos que se
registran en sectores tales como la producción de carbón, acero y otros vinculados
a la producción metalúrgica en los diversos países de Europa y Estados Unidos.
(Véanse cuadros 1 y 2.) Y todo esto estuvo muy vinculado a otro fenómeno de gran
envergadura: la revolución en los transportes.

Como ya se indicó, una de las consecuencias fundamentales de la Revolución

Industrial en el siglo XIX fue la extraordinaria transformación que provocó en el
sistema de transporte, tanto terrestre como marítimo; para el primero, las cifras del
cuadro 3 expresan la enorme importancia que adquirió el desarrollo ferroviario en la
segunda mitad del siglo XIX, por su parte, el transporte marítimo también experimentó
transformaciones fundamentales, como la introducción de la hélice metálica en 1836,
el cruce del Atlántico por los primeros barcos de vapor en 1838, la generalización del
uso de barcos metálicos a partir de 1839 y, posteriormente, la utilización de barcos
dotados de sistemas de refrigeración especialmente para el transporte de carne, a

13. Naciones Unidas, op. cit.

14. W. Ashwort, op. cit., p. 39.

47
partir de. 187415. El elemento tal vez más significativo en esta serie de innovaciones
es el empleo de los barcos de vapor, pues cada uno de ellos podía llevar, como
promedio, tres veces la carga de un barco de vela de igual desplazamiento, y a
una mayor velocidad. El cuadro 4 indica el crecimiento en la capacidad mundial de
transporte marítimo y de las flotas mercantes de las principales potencias marítimas,
así como el proceso de remplazo de la navegación a vela por el barco metálico de
vapor.

CUADRO 1
CARBÓN: PRODUCCIÓN MUNDIALY PRINCIPALES PAÍSES PRODUCTORES,
1890-1960
(Promedios anuales en millones de toneladas métricas)

Estados Total
Año Gran Bretaña Francia Alemania
Unidos mundial
1860-64 16,7 84,9 9,8 15,4 132
1868-69 33 107 14 34 209
1870-74 44 123 15 42 251
1875-79 54 136 17 50 290
1880-84 85 159 20 66 374
1885-89 117 168 22 78 442
1890-94 156 183 26 94 533
1895-99 192 205 31 121 643
1900-04 286 230 33 157 827
1905-09 393 260 36 203 1048
1910-14 474 274 40 247 1232
1915-19 545 247 24 244 1269
1920-24 521 240 34 249 1280
1925-29 548 227 52 316 1488
1930-34 388 223 50 265 1251
1935-39 408 233 47 351 1488
1940-44 555 209 40 444 1821
1945-49 553 201 46 233 1560
FUENTE: W. S. Woytinsky y E. S. Woytinsky, World Population and Production, Trends
and Outlook, Nueva York, The Twentieth Century Fund, 1953, p. 868. Para 1860-64 los datos
provienen de William Ashworth; Breve historia de la economía internacional, I850-I950, trad.
de Manuel Sánchez Sarto y otros, México, Fondo de Cultura Económica, 1958, p. 116.

15. Friedlaender y Osero op. cit., pp. 166 y 167.

48
 CUADRO 2
ACERO: PRODUCCIÓN MUNDIAL Y PRINCIPALES PAÍSES PRODUCTORES,
1870-1950
(En millones de toneladas métricas)

Total Estados
Año Reino Unido Francia Alemania
mundial a Unidos
1870 0,7 b 0,2 b 0,2
1875 1,9 0,4 0,7 0,2 0,3
1880 4,4 1,3 1,3 0,4 0,7
1885 6,3 1,7 1,9 0,5 1,2
1890 12,4 4,3 3,6 0,7 2,2
1895 16,9 6,2 3,3 0,9 4,0
1900 28,3 10,4 5,0 1,6 6,6
1905 45,2 20,3 5,9 2,3 10,1
1910 60,5 26,5 6,5 3,4 13,7
1913 76,5 31,8 7,8 4,7 18,9
1918 78,6 45,2 9,7 1,8 15,0
1923 78,5 45,7 8,6 5,3 6,3
1928 110,5 52,4 8,7 9,5 14,5
1929 120,5 57,3 9,8 9,7 16,2
1930 95,0 41,4 7,4 9,4 11,5
1931 69,5 26,4 5,3 7,8 8,3
1932 50,7 13,9 5,3 5,6 5,7
1933 68,0 23,6 7,1 6,6 7,6
1935 99,3 34,6 10,0 6,3 16,4
1940 142,0 60,8 13,4 4,4 19,0
1945 112,5 72,3 12,0 1,7 0,3
1950 87,6 16,6 8,7 8,7 12,1
a Excluida China y desde 1945 Manchuria.
b Menos de 100.000 toneladas.
FUENTE: W. S. Woytinsky y E. S.Woytinsky, World Population and Production, Trends
and Outlook, Nueva York, Twentieth Century Fund, 1953, op. Cit., p. 118.

49
 CUADRO 3
DESARROLLO FERROVIARIO EN ALGUNOS PAÍSES, 1840-1900
(Millas de vías abiertas al tránsito)

AÑO Estados Unidos Reino Unido Francia a Alemania

1840 2820 838 360 341
1850 9020 6620 1890 3640
1860 30630 10430 5880 6980
1870 53400 15540 9770 11730
1880 84393 17935 14500 20690
1890 161397 20073 22700 26750
1900 194262 21855 25000 32330
a Excluyendo los ferrocarriles eléctricos de servicio local.

FUENTE: G. D. H. Cole, Introducción a la historia económica, I750-I950, México, Fondo

de Cultura Económica, 1963.

El considerable incremento demográfico de los países centrales, así como el

rapidísimo proceso de urbanización que en ellos se registraba, conjuntamente con la
elevación de los niveles medios de vida de esa población, y con el crecimiento de la
producción industrial, asociado todo ello con trascendentales cambios tecnológicos
en el transporte terrestre y marítimo, posibilitaron el desarrollo y aprovechamiento de
nuevos recursos productivos en otras regiones del mundo. En efecto, el crecimiento
de la población y de la economía europea significó un aumento considerable de la
demanda de alimentos y de materias primas. Los recursos agrícolas de la economía
europea presentaban limitaciones importantes porque, entre otras cosas, el desarrollo
industrial y la urbanización restaban recursos humanos al agro, y la agricultura se
orientaba en parte importante a la producción de materias primas para la expansión
industrial. Las inversiones también se dirigían predominantemente hacia el desarrollo
industrial y urbano, de manera tal que el abastecimiento de alimentos y materias
primas agrícolas tendía a quedar rezagado frente a la colosal expansión de la
demanda de esos productos. Los cambios radicales en los medios de transporte
marítimo y terrestre posibilitan entonces superar las limitaciones a la producción de
alimentos y materias primas en los países europeos incorporando nuevos recursos
naturales en otras regiones del mundo. El desarrollo de nuevas áreas en el resto del
mundo ocasiona un traslado masivo de recursos productivos, tanto de capital como
humanos, de la economía europea hacia las zonas donde existen recursos naturales
favorables que interesa explotar.

50
 CUADRO 4
TONELAJE DE LOS BARCOS DE 100 O MÁS TONELADAS POR PRINCIPALES
PAÍSES, 1886, 1914, 1920
(En miles de toneladas brutas)

1886 1914 1920

Barcos de Barcos de Barcos de
vapor y vapor y vapor y
País motor Veleros motor Veleros motor Veleros
Gran
Bretaña e
Irlanda 6162 3249 18892 365 18111 220
Estados
Unidos 496 1587 4430 1038 14574 1475
Japón 78 32 1708 … 2996 …
Italia 195 705 1430 238 2118 124
Francia 738 819 1922 397 2963 282
Alemania 604 806 5135 325 419 253
FUENTE: Enciclopedia británica, Chicago, Benton, 1962, vol. XX, p. 548.

Sobre la aportación de recursos de capital, es interesante señalar, en primer

lugar, el extraordinario volumen que alcanza la inversión extranjera, especialmente
británica, en el resto del mundo. Durante el período 1865 a 1914, el Reino Unido
invierte un 4 por ciento de su ingreso nacional fuera de la metrópoli; proporción que se
eleva durante las primeras dos décadas del presente siglo al 7 por ciento.16 Esta cifra
representa probablemente entre una tercera parte y la mitad del total de la inversión
bruta inglesa de esa época. Para formarse una idea de la extraordinaria magnitud
de este volumen de inversiones podría comparársela con las inversiones directas,
préstamos y créditos que realizan actualmente los países industriales. Dicha cifra es
inferior al 1 por ciento del ingreso nacional de estos países, sólo Francia llega al 1
por ciento. Si Estados Unidos, por ejemplo, que actualmente constituye el principal
centro económico mundial, destinara el 4 por ciento de su ingreso nacional a la ayuda
extranjera, ello representaría una suma anual de cerca de 30 mil millones-de dólares,
cifra que excede en 50 por ciento los 20 mil millones de dólares de ayuda externa e
inversiones externas que se contemplaron como meta decenal del programa de la
Alianza para el Progreso.

La estructura de la inversión extranjera también tiene características significativas;

se observa, por ejemplo, que el capital extranjero de propiedad británica, en 1914,
estaba constituido en un 30 por ciento por préstamos a gobiernos, 40 por ciento por

16. G. M. Meier y R. E. Baldwin, Desarrollo económico: teoría, historia y política, trad. de Javier Irastorza,
Editorial Aguilar, Madrid, 1964. Friedlaender y Oser, op. cit., p. 374 dicen que: “El volumen de la
inversión exterior inglesa subió de un promedio de unos 8.500 000 dólares en 1875-79 a unos 900
000 000 de dólares en 1910-13. En vísperas de la primera guerra mundial la inversión exterior anual
ascendía aproximadamente a la mitad del ahorro nacional. La inversión exterior total ascendía a
unos veinte mil millones de dólares, o sea, la cuarta parte de la riqueza nacional”.

51
bonos de empresas ferroviarias y de servicios públicos y sólo alrededor de un 25
por ciento en inversiones privadas directas17. Esto significa que una proporción muy
considerable de toda esa gigantesca masa de inversiones extranjeras, realizada por
Gran Bretaña en las áreas donde comenzaban a desarrollarse nuevas actividades de
exportación, se orientó hacia obras de infraestructura y de capital social básico.

También es de gran importancia agregar que más de las dos terceras partes de
estas inversiones extranjeras se dirigieron fundamentalmente hacia Estados Unidos,
Canadá, Australia, Nueva Zelandia y Argentina. Como puede apreciarse el capital
extranjero no fue hacia áreas donde había mano de obra barata y abundante, sino, por
el contrario, a regiones caracterizadas por una bajísima densidad de población, pero
donde existían los recursos agrícolas para el cultivo de productos de clima templado
que requerían la alimentación de la población y el desarrollo industrial europeo. Como
es obvio, el desarrollo donde la mano de obra era extraordinariamente escasa, exigió
también una considerable migración internacional de recursos humanos, es decir, un
aporte complementario a la inversión realizada18.

La magnitud de las migraciones del período que estamos examinando es

impresionante no sólo desde el punto de vista de las cifras absolutas sino también si
las comparamos tanto con la población de los países de origen como con la de aquellos
que recibieron ese aporte. Entre 1820 y 1930, 62 millones de personas emigraron de
Europa hacia las áreas de ultramar que comenzaban su proceso de expansión19. En
algunos países la emigración alcanzó, en ciertos períodos, a superar el 1 por ciento
de la población total; esto significó una baja considerable del ritmo de crecimiento
demográfico de esos países y, en algunos casos, incluso una reducción absoluta
del número de habitantes. Así, en Irlanda, durante ciertos períodos, la emigración
alcanzó niveles máximos de alrededor del 3 por ciento de la población, tasa que
superaba la del crecimiento demográfico natural. Desde el punto de vista de los
países receptores, puede observarse que en 1914 una tercera parte de la población
argentina y alrededor del 15 por ciento de la de Estados Unidos estaba constituida por
inmigrantes. Y como ya se ha señalado la masa de la migración europea se concentró
también en los países hacia donde se dirigió la inversión extranjera. (El cuadro 5
ilustra estas consideraciones.)

17. Ragnar Nurkse, “The Problem of Intenational Investment Today in the Light of Nineteent century
experíence”, en The Economic journal, Londres, diciembre, 1954, pp- 744-758.
18. R. Nurkse, op cit.
19. Entre 1861 y 1920, período durante el cual se intensifica el proceso migratorio, su número se elevó a
46 millones. Debe señalarse, sin embargo, que estas cifras son brutas es decir, no se dedujeron en
ellas los emigrantes que posteriormente egresaron a sus países de origen; por consiguiente la cifra
neta es considerablemente menor que la indicada. B. Thomas, Migración internacional y desarrollo
económico, París, UNESCO, 1961.

52
 CUADRO 5
PRINCIPALES PAÍSES DE EMIGRACIÓN E INMIGRACIÓN: EMIGRANTES E INMIGRANTES (1861-1920) y POBLACIÓN
TOTAL (1860 y 1920)
(En miles de personas)

País o zona de Emigrantes Población Población País o zona de Inmigrantes Población Población
emigración 1861- 1890 total 1920 b inmigración 1861-1920 1860 total 1920 b
Islas britanicas 7047,5 29100,0 42800,0 Estados Unidos 28593,0 31400,0 105700,0
Alemania 2254,5 38100,0 60800,0 Canadá 5138,0 3100,0 8800,0
Italia 8382,5 25000,0 38000,0 Argentina 4879,0 1,400,0 8500,0
España y Portugal 4985,0 15600,0 d 21300,0 d Brasil 3481,0 … 30600,0
Australia 1823,0 1200,0 5400,0
Nueva Zelandia 1394,0 100,0 1200,0

53
FUENTES: Datos sobre emigrantes: Naciones Unidas, Factores determinantes y consecuencias de las tendencias demográficas,
Nueva York, 1953, p. 106.
Datos sobre inmigrantes: William Ashworth, A Short history of the international economy, 1850-1950, Londres, Longmans, 1952, p.177.
Datos sobre población: G.D.H. Cole, Introducción a la historia económica, México, FCE, 1963, pp. 220 ss.
a Emigración a ultramar procedente de Europa.
b Cifras aproximadas.
c Se incluye migración entre países americanos. Los datos de Australia han sido ajustados para suprimir la migración interna.
d Población de España solamente.
 La expansión industrial en Inglaterra y otros países europeos significó no sólo la
transformación rural y la decadencia de ciertas áreas, sino también la incorporación
del resto de las economías europeas y algunas zonas periféricas del continente al
nuevo comercio internacional, provocando así también transformaciones profundas
en su organización rural, con el consiguiente desplazamiento humano. Trátase, en
definitiva, de un traslado de población de los países europeos con una densidad
relativamente mayor de población a las regiones relativamente «vacías» del mundo,
sobre todo aquellos con reducida densidad demográfica, clima templado y amplios
recursos agrícolas. De este proceso migratorio lo esencial fue la redistribución de
los pobladores rurales de Europa hacia regiones donde la productividad por hombre
era muy superior; esto permitió abastecer en forma más económica las demandas
derivadas del proceso de crecimiento demográfico y del aumento de los ingresos
en Europa. En síntesis: Europa traslada hacia áreas de mayor productividad, y de
productividad creciente, el excedente poblacional originado por su industrialización y
transformación rural.

Para la Europa capitalista el proceso tuvo los siguientes efectos positivos:

1) permitió alejar de las metrópolis una masa que había quedado sin colocación
dentro de la nueva estructura del empleo, como consecuencia de la redistribución de la
población activa provocada por una nueva estructura productiva incapaz de absorber
un porcentaje muy elevado de habitantes en condiciones de trabajar; 2) en varias
regiones de América Latina, esa inmigración se transformó en la mano de obra de una
actividad productiva destinada al mercado europeo, y bajo el control directo de las
potencias europeas; 3) esas masas de inmigrantes siguieron siendo consumidores,
con una acrecentada capacidad adquisitiva, de numerosos productos de sus países
de origen; 4) buena parte de esa masa, con una capacidad de ahorro aumentada,
enviaba remesas periódicas a sus familiares; 5) un porcentaje significativo de los
inmigrantes regresaron a sus países de origen trasladando consigo los ahorros de
varios lustros

Las innovaciones tecnológicas, las transformaciones en la agricultura y la

presión del crecimiento poblacional constituyeron las principales fuentes impulsadoras
de la emigración. Otra influencia significativa es el notable abaratamiento de los
transportes marítimos y terrestres; el valor de un pasaje desde Inglaterra a Estados
Unidos, en 1825, era de 20 libras esterlinas; en 1863 ese valor había bajado a 5
libras en barco de vapor, y a 3 en barco de vela.20 Puede añadirse, por último, que
los acontecimientos políticos y religiosos registrados a mediados del siglo pasado en
diversos países europeos, también estimularon en forma importante la emigración.

En este proceso migratorio no sólo operaron factores de expulsión por parte

de los países europeos, sino también factores de atracción por los de ultramar. Los
primeros parecen prevalecer hasta alrededor de 1880, y así lo prueba el hecho de
que el grueso de esa emigración consista en mano de obra no calificada de origen
rural; aproximadamente a partir de esa fecha comienzan a prevalecer otros factores,
como la aceleración del proceso de crecimiento en los países de inmigración y con

20. W. Ashworth, op. cit.

54
ello el crecimiento de sus ciudades, servicios y actividades agrícolas e industriales,
que constituían interesantes oportunidades de trabajo para personas con alguna
calificación técnica o profesíonal21. Por otra parte, los niveles de vida de los países
“vacíos” eran bastante superiores a los de los propios países de origen del flujo
migratorio; según Zímmerman, el ingreso por habitante en 1860 (en dólares de 1953)
se estimó en 430 para Estados Unidos, 280 para Canadá y 450 para Australia; en
Inglaterra, Alemania e Italia dicha cifra era de 260, 160 Y 115 respectivamente. Por
último, un elemento importante es el hecho de que se trataba, en general, de países
y de sociedades que se estaban formando y expandiendo con mucho dinamismo;
esto abría a los inmigrantes posibilidades de ascenso no sólo en lo económico sino
también en lo social, relativamente más fáciles y rápidas que las prevalecientes en
las antiguas sociedades europeas. Con todo, sólo pocos lograron ingresar a la clase
dirigente preexistente.

4. CENTRO Y PERIFERIA

Como consecuencia de la extraordinaria transferencia de recursos productivos

de los países en plena Revolución Industrial hacia la periferia, se observa a fines del
siglo XIX un período de auge del comercio internacional sin precedentes en la historia
de la humanidad por su volumen, por su diversidad y su amplitud geográfica.

Según ciertos cálculos, el valor de las exportaciones mundiales, hacia 1820, se

aproximaba a los 550 o 600 millones de dólares; menos de cincuenta años después,
alrededor de 1867-68, el valor total de las exportaciones mundiales oscilaba en torno
a los 5 mil millones de dólares, cifra que a su vez prácticamente se había duplicado al
finalizar el siglo; en 1913 llegaba ya a cerca de 20 mil millones de dólares22.

La expansión del comercio mundial responde a un patrón bien definido de

relaciones entre países; trátase fundamentalmente de un flujo de exportaciones de
alimentos y materias primas desde las áreas periféricas hacia los países originarios de
la Revolución Industrial, y de un flujo de exportaciones de productos manufacturados y
de capital de los países industrializados de Europa hacia regiones que se incorporaban
a la economía internacional.

El auge de las exportaciones de los países de la periferia no se debe sólo

al aumento en la línea de exportación o en el producto en que se especializaban
tradicionalmente, sino que es también consecuencia del surgimiento gradual de
nuevos productos en el comercio internacional. Hay en realidad una verdadera
secuencia en la incorporación de nuevos productos, y ello se debe fundamentalmente
a la diversificación de la demanda en los países industriales como así también a
innovaciones técnicas e institucionales. Todo ello se traduce a su vez en la ampliación
de la gama y tipos de manufacturas que se producen en los países céntricos y en el

21. B. Thomas, Migración internacional y desarrollo económico, UNESCO, París, 1961.

22. W. S. Woytinsky y E. S. Woytinsky, World commerce and governments, Trends and Outlook, Nueva York,
The Twentieth Century Fund, 1955, p. 39.

55
transporte de bienes que ofrecían serias dificultades de conservación para su traslado
a largas distancia: carne, trigo, bananos, etcétera.

Al ingreso de diversos productos a la economía mundial corresponde la

aparición de distintos países en el panorama del comercio internacional de las
inversiones extranjeras. Por lo que se refiere a América Latina, durante una primera
fase, el auge de las exportaciones de lana, de carne y posteriormente de granos,
refleja el desarrollo de estas actividades en Argentina y Uruguay principalmente y,
en cierta medida, en Paraguay y México; debido al desarrollo agrícola europeo y
de estas nuevas zonas, se ampliaron las exportaciones de guano en Perú y luego
de salitre en Chile. Con posterioridad, y a raíz del aumento en los niveles de vida
del consumidor europeo y norteamericano, se acentúa la expansión de algunos
productos tropicales tradicionales, tales como el café, el azúcar, él cacao, etc., y
más adelante del banano, en los países del Caribe y de Centroamérica, así como
en Brasil, Colombia y Ecuador. Después, hacia fines del siglo pasado y comienzos
del presente, la diversificación industrial y la producción manufacturera masiva en
el centro estimulan ciertas actividades mineras, tanto de metales ferrosos como no
ferrosos, también la producción petrolera.

La gran expansión del comercio internacional, aunque interrumpida por la

primera guerra mundial, culmina hacia fines de la década del 20, en vísperas de la
gran depresión mundial. Pero ya desde 1914 comienzan a modificarse las condiciones
estructurales típicas dentro de las cuales se había desenvuelto el crecimiento
de la economía internacional durante el siglo XIX y comienzos del siguiente. Las
condiciones en que se desarrolla el proceso económico de los países centrales, a
partir de 1913, quedan profundamente afectadas por la primera guerra mundial, por la
gran crisis de 1930 y por la segunda guerra mundial. Trátase, por consiguiente, de un
período muy especial en el desarrollo del capitalismo en los países industriales, con
importantes efectos sobre el comercio internacional, sobre el mercado internacional
de factores productivos y sobre el sistema financiero internacional. Conviene, por lo
tanto, examinar con detenimiento las consecuencias de esos acontecimientos para el
desarrollo de los países de la periferia, pero ese análisis se efectuará más adelante.
Sí interesa señalar por ahora el efecto que tuvo sobre los países periféricos el período
de extraordinario auge del centro, entre 1850 y 1913, y analizar en qué forma ese
proceso origina transformaciones fundamentales tanto en la estructura económica
como en la social y política.

Antes de encarar este análisis, conviene examinar por qué razones atribuye este
enfoque tanta importancia a la repercusión que el comercio exterior y las inversiones
extranjeras tienen sobre la economía periférica. El examen de la Revolución Industrial
señaló las transformaciones de tipo tecnológico y de orden institucional, social, político
y cultural que permitieron incorporar a la producción nuevos recursos productivos,
elevar sustancialmente la productividad y los rendimientos de esos recursos y generar
así excedentes que posibilitaran financiar una expansión creciente de la capacidad
productiva. La Revolución Industrial, entendida como los cambios de diverso orden
que permiten el montaje de este mecanismo de acumulación de recursos y de
elevación en su productividad, se reproduce en forma similar, aunque evidentemente
dentro de contextos y circunstancias diversas, en algunos países que acompañaron,

56
aunque algo rezagados, el proceso de la Revolución Industrial inglesa; así Francia
y Bélgica, posteriormente Alemania y Estados Unidos, y más recientemente Japón
y Unión Soviética. En todos estos casos, la actividad agrícola es una de las fuentes
principales de generación del excedente que permite la expansión de la capacidad
productiva en el sector industrial; ello permitió, por transformaciones técnicas e
institucionales muy profundas, abastecer con alimentos y materias primas, así como
suministrar la mano de obra que exigía el desarrollo industrial en las ciudades. Aportó
también, por lo menos en parte, los recursos financieros que se transfirieron al Estado
o al sector empresarial para impulsar dicho desarrollo.

En los países periféricos, la penetración de la Revolución Industrial a través

de un sector especializado de exportación, conforma un crecimiento de naturaleza
diferente; en estos casos, sobre la base preexistente de economías con niveles de
organización y de productividad muy bajos, se desarrolla alguna nueva actividad
económica mediante el aporte externo de moderna tecnología, alta concentración de
capital y eficiente organización. Trátase siempre de una actividad que descansa sobre
la explotación de ciertos recursos naturales con que ha sido favorecida determinada
nación. Como consecuencia se eleva sustancialmente el ingreso geográfico
del país, pero esa elevación del ingreso adquiere una forma muy concentrada:
beneficia principalmente al capital extranjero y a ciertos grupos sociales internos, a
determinadas regiones del país y sólo a algunas ramas de la actividad económica; el
sector exportador, generador de masas importantes de ingresos muy concentrados,
constituye por ello el único que dispone de los excedentes que, potencialmente,
pueden utilizarse para la expansión de la capacidad productiva.

La considerable masa de ingresos que crean estos sectores exportadores

puede apreciarse si se recuerda la magnitud de las exportaciones que países como
Argentina, Uruguay, Brasil, Chile y otros han venido realizando durante prolongados
períodos. Por otra parte esos ingresos constituyeron una masa de recursos potenciales
que, si se hubieran invertido en el desarrollo de otras actividades productivas en estos
mismos países, podrían haber transformado considerablemente la faz de los mismos.

El análisis anterior sugiere dos preguntas fundamentales: ¿Por qué razones

el excedente económico generado en el sector exportador no se destinó, en mayor
proporción, a beneficiar otras áreas geográficas del país, otros grupos sociales y
otras actividades económicas?, y ¿hasta qué punto las características estructurales
que todavía conservan muchas de nuestras economías tienen su origen en el tipo
de desarrollo exportador a través del cual estos países comenzaron su proceso de
expansión económica?

Las secciones que siguen están fundamentalmente dedicadas al examen de

los elementos condicionantes externos de la magnitud, dinamismo y naturaleza de
la actividad exportadora. Los factores determinantes internos de la capacidad de
diversificación del excedente generado en el sector exportador, y la persistencia de
las características estructurales del comercio exterior constituyen el principal objetivo
de la parte IV.

57
5. TRANSFORMACIONES ESTRUCTURALES EN LA PERIFERIA: 1850-1913

El efecto que tuvo el desarrollo de sectores exportadores de relativa magnitud y

de gran dinamismo sobre las economías de la región puede analizarse desde diversos
puntos de vista. Así, por ejemplo, el desarrollo del sector exportador tuvo importantes
efectos sobre la organización espacial o regional de la actividad económica; el
producto, y los recursos naturales que lo originan, explican cuáles son las áreas o zonas
de un determinado país que cobran intensa vida a raíz del desarrollo de una nueva
actividad económica de gran trascendencia. El cultivo de productos como el café, por
ejemplo, implica el desarrollo de determinadas áreas en regiones de clima tropical, y
en zonas que deben estar a alturas superiores a los 1500 metros aproximadamente.
El cultivo del banano, en cambio, aunque también exige un clima tropical, requiere
zonas muy húmedas y calurosas, de modo que este cultivo, por lo general, se difunde
en las zonas costeras de los países tropicales. Las actividades extensivas, como la
ganadería y los cereales, permiten por su lado la incorporación de regiones de clima
templado y de gran extensión. Por contraste, el desarrollo minero se caracteriza, en
líneas generales, por su forma altamente concentrada y situada a veces en lugares
relativamente inaccesibles, ya que los depósitos de minerales suelen localizarse en
regiones cordilleranas o en accidentes geográficos semejantes. Se aprecia de esta
manera que el producto de exportación, cualquiera que sea éste, condiciona en gran
parte la magnitud y características de las áreas de un país donde se localiza la nueva
actividad económica.

Ese efecto regional, que se manifiesta en la valorización de determinadas

áreas, regiones o localidades, tiene igualmente considerable influencia sobre el tipo,
magnitud y orientación del capital social básico en que se invierten buena parte de los
recursos externos para crear las condiciones de crecimiento del sector exportador. Si
el área que debe incorporarse a la actividad exportadora es muy extensa, ello dará
lugar a la creación de una vasta red de transportes y comunicaciones que podrá
abarcar una parte sustancial del territorio nacional, pero que tenderá siempre a
presentar la forma de un sistema de drenaje de la producción de diversas regiones
hacia un puerto, sin establecer comunicaciones internas entre dichas regiones; si se
tratase de una actividad minera, la infraestructura para esa actividad exportadora sólo
consistirá, probablemente, en una vía férrea que comunique la mina con el puerto.

En todo caso, trátase de un desarrollo de la infraestructura orientado

principalmente hacia el exterior, y cuya función es llevar los productos de una
determinada región o localidad del país hacia el puerto que permite comunicar la
actividad productora con los centros consumidores de ultramar. Esto genera también
una característica muy peculiar en los sistemas de transporte que estos países han
heredado de su período de expansión exportadora: trasladar carga prácticamente en
un solo sentido, desde el área productora al puerto de exportación. La magnitud de la
carga transportada hacia el interior es de escasa importancia pues la población tiende,
en estos países, a concentrarse en los puertos de exportación o en las ciudades
capitales. Por consiguiente, desde el interior se extraen grandes volúmenes para la
exportación, pero los volúmenes de importación quedan fundamentalmente en los
puertos o ciudades capitales. De aquí que buena parte de los servicios de transporte

58
ferroviario en América Latina se caractericen, dada su constitución estructural, por un
bajo grado de utilización de la capacidad instalada.

Otra de las notas características de este tipo de desarrollo exportador fue

la creación o ampliación de actividades urbanas, que estimularon un proceso de
urbanización muy acelerado antes que en estos países se produjera realmente un
desarrollo industrial. En efecto, muchas actividades de tipo comercial, financiero y de
servicios, tendieron a instalarse en los centros de comunicación con el mundo exterior,
o sea, en las ciudades-puertos, y en las capitales. Por otra parte, el desarrollo de nuevas
actividades de exportación determinó, directa o indirectamente, la reorganización de
la agricultura mientras la nueva corriente de manufacturas importadas significaba
la decadencia de artesanías regionales e industrias incipientes. Se generó así un
proceso de migración, algunas veces desde el interior y otras desde el exterior, que
tuvo como consecuencia un desarrollo urbano de considerable magnitud.

Desde el punto de vista de la estructura sectorial de la actividad productiva, el

desarrollo de la economía, basado sobre el modelo exportador, también tiene una gran
significación. Explica por qué en nuestros países la actividad exportadora primaria,
ya sea agrícola o minera, representa una parte sustancial del ingreso generado en la
economía. La expansión del sector exportador exige y condiciona además una amplia
red de transportes y comunicaciones, un sistema financiero y bancario relativamente
desarrollado y actividades comerciales ligadas a la exportación e importación.

En la medida que la estructura de esta economía permitía obtener del resto

del mundo bienes manufacturados que se financiaban con los recursos obtenidos
del sector básico de exportación, este fenómeno determinaba que el sector industrial
de estas economías tuviese escasas dimensiones y perspectivas. El hecho de que
un país se especialice en la exportación de unos determinados productos básicos
revela que es altamente competitivo y tiene una elevada productividad sólo en ese
sector. Por consiguiente, los bienes de consumo manufacturados requeridos para
satisfacer las necesidades de los sectores de altos ingresos se obtienen en forma
preponderante en el exterior. De esta manera, los países exportadores de materias
primas pudieron obtener sus bienes manufacturados de consumo y de capital de
economías relativamente eficientes en la producción de esos bienes, adquiriéndolos
con el poder de compra creado en su sector exportador. Esto motivó una política
librecambista que facilitó un creciente intercambio internacional; pero a su vez, significó
que toda actividad manufacturera competía, en realidad, con el nivel de productividad
del sector especializado de exportación. Es obvio que en estas condiciones, y salvo
circunstancias especiales, la manufactura nacional difícilmente podía desarrollarse;
con todo, la actividad industrial llegó a tener relativa importancia en algunos casos:
cuando la expansión del sector exportador creó mercados de tamaño significativo;
cuando las concentraciones urbanas adquirieron dimensiones considerables cuando
la actividad exportadora originó grupos sociales importantes de ingresos elevados
y medianos: cuando se trataba de productos sobre los cuales tenía una elevada

59
incidencia el costo de transporte, lo que representaba, una protección natural; y
también, en circunstancias especiales, como en casos de guerras y crisis mundiales.23

También es importante hacer algunas observaciones respecto al efecto del

sector exportador sobre el nivel y la estructura de la ocupación. Acerca de la estabilidad
del nivel de ocupación, cabe señalar dos situaciones: en un caso, por ejemplo en la
minería, la actividad exportadora mantiene niveles de empleo estables durante el año;
en otro, el de los cultivos perennes tropicales, se producen grandes fluctuaciones
estacionales del empleo en determinados períodos. El cultivo de productos como
azúcar, cacao, banano y café introducen en la economía importantes fluctuaciones
estacionales de los niveles de empleo y crean, simultáneamente, una considerable
masa de subempleados y desempleados.

Otra fuente de inestabilidad es la provocada por las frecuentes y violentas

variaciones que experimentan los mercados mundiales de productos básicos. Las
interrelaciones estructurales entre el sector exportador y las actividades productivas
más importantes y modernas del sistema económico establecen así una estrecha
relación entre la inestabilidad de la actividad exportadora y el resto de la •economía.
Tratase aquí no sólo de la incidencia directa sobre los sectores productivos que
abastecen a la actividad exportadora, sino también del efecto sobre el sistema
financiero, cambiario y fiscal. Y esto es tanto más grave cuanto que en muchos casos
las actividades exportadoras importantes se reducen a sólo una o dos.

Otro aspecto de gran significación es la propiedad de los recursos naturales,

de los recursos productivos, que debe entenderse desde dos puntos de vista: la
apropiación de esos recursos productivos entre propietarios nacionales y extranjeros
y la distribución de la propiedad entre nacionales.

Sobre el primer punto, recuérdese que la incorporación de los recursos naturales

de América Latina para abastecer el mercado mundial atrae un flujo considerable de
financiamiento externo, que se transforma en parte en propiedad extranjera en las
economías latinoamericanas. Como se ha visto en parágrafos anteriores, durante el
período analizado el grueso de las inversiones extranjeras consistía en préstamos a
los gobiernos, o en financiamientos que se volcaban fundamentalmente sobre obras
de infraestructura y en servicios urbanos, en tanto que la inversión privada directa
extranjera representó una proporción relativamente reducida del total de capital que
afluía a estos países. De esta manera, se observa que los sectores exportadores
que se desarrollaron durante el siglo pasado, presentan por lo general como rasgo
característico la propiedad nacional de los recursos productivos de la actividad
exportadora: es el caso del café, de la ganadería, del trigo, del cacao, en parte del
azúcar, etc. Aquí, la inversión extranjera se limita, por lo general, a la propiedad de
algunos servicios de infraestructura tales como el transporte y las comunicaciones así
como del sistema bancario y de comercialización. Solo desde fines del siglo pasado
en actividades como las del banano y posteriormente de las extractivas, predomina
la inversión privada directa extranjera. En estos casos parecería que hubo exigencias
de tipo tecnológico y organizativo que determinan la configuración del proceso

23. En la parte IV. capítulo II, sección 3, párrafo f, se analiza en detalle la “capacidad diversificarte” del
sector exportador.

60
productivo. A comienzos del presente siglo el desarrollo del capitalismo en el Centro
va cambiando de carácter; en virtud de diversos factores, entre los cuales se subraya
la inestabilidad que sufrió la economía capitalista moderna hacia fines del siglo pasado
y durante las primeras décadas del presente, las empresas más dinámicas tendieron
a aglutinarse y a concentrarse en grandes unidades integradas en forma vertical, es
decir, desde la producción de sus materias primas hasta prácticamente la venta de
productos finales en el mercado. Conforme ese proceso de reorganización registrado
en las economías maduras se proyecta sobre el plano internacional, da lugar a la
formación de empresas subsidiarias o filiales en los países subdesarrollados que
incluyen la fase de la producción.

En segundo lugar conviene examinar la distribución de la propiedad entre

nacionales. El desarrollo de actividades productivas de exportación tuvo una influencia
decisiva sobre la conformación de la estructura de la propiedad y particularmente de
la tenencia de la tierra. El aumento del valor de este recurso natural en función de su
potencial para abastecer una creciente demanda internacional, hizo que en numerosos
casos se realizara entonces la apropiación privada de grandes extensiones territoriales
en América Latina. En algunos casos, tratábase de áreas de dominio estatal o público
todavía no incorporadas al proceso productivo; en otros casos de tierras, en poder
de comunidades indígenas o de agricultores de subsistencia. En estos últimos, el
proceso de apropiación permitía el mantenimiento de parte de dichos campesinos
como fuerza de trabajo en las nuevas propiedades y la expulsión del resto.

Las regiones de muy escasa densidad de población posibilitaron flujos

migratorios importantes, proceso que se tradujo en inmigración europea −como en
Argentina, Uruguay el sur de Brasil y de Chile- y en el traslado de población desde
regiones tropicales para trabajar en las plantaciones, así por ejemplo en Perú, Brasil
y diversos países centroamericanos y del Caribe.

En zonas previamente pobladas, el desarrollo de cultivos que requieren mano

de obra intensiva y caracterizados por fuertes fluctuaciones estacionales permite
una importante reagrupación de la propiedad y de la población. En estos casos, era
preciso crear una estructura de población y de propiedad que permitiera por una
parte, desarrollar las labores permanentes de los cultivos de exportación y por la otra,
mantener un importante volumen de mano de obra disponible para los períodos de
zafra o cosecha; una de las formas como se solucionó este problema consistió en la
creación del complejo latifundio-minifundio, que permitió integrar funcionalmente la
actividad exportadora moderna con la actividad de subsistencia de la mano de obra
necesaria para los períodos de recolección. En estos casos es, por consiguiente, el
propio proceso de modernización y desarrollo del sector exportador el que origina
formas de organización rural como la señalada, y otras como las "economías de
hacienda" o de "plantación".

Las modificaciones estructurales generadas por la expansión de la actividad

exportadora a la que se aludió ya en los párrafos anteriores, tuvieron un efecto
importante sobre la distribución del ingreso. En las economías donde existía una
oferta abundante de mano de obra y, por lo tanto, una tasa baja y constante de
salarios reales, prácticamente todo el ingreso adicional generado en los sectores

61
exportadores, y en las actividades a ellos relacionadas, significó un aumento de
ingresos para sus propietarios. Cuando la mano de obra era escasa, como por ejemplo
en las explotaciones agropecuarias extensivas de Argentina y Uruguay, los niveles de
salarios se elevaron, pero de todas maneras el grueso del ingreso generado quedó
en manos de los propietarios de los recursos productivos. En ambos casos, cuando
los propietarios eran inversionistas extranjeros, una parte sustancial de los recursos
generados revirtieron al exterior.

A medida que los enormes ingresos generados por la actividad exportadora

tendieron a acumularse fundamentalmente en poder de sus propietarios y otros
sectores directamente relacionados con ella, se produjo un aumento considerable en
las desigualdades de ingresos que ya existían.

Éstas se debieron principalmente al aumento en los ingresos de determinados

grupos minoritarios de la población antes que a la contracción o reducción de los
niveles de ingreso de otros sectores; sin embargo, este último fenómeno pudo
haberse dado cuando el desarrollo de nuevas explotaciones agrícolas implicaba la
expulsión de población rural hacia áreas marginales, cuando la nueva corriente de
importaciones de manufacturas provocaba la decadencia de la artesanía, etc.

El examen general de los efectos que el desarrollo de las actividades

productivas de exportación tuvo sobre la estructura económica de nuestros países
no puede pormenorizarse aquí puesto que en cada caso, o en cada país, coinciden
circunstancias y factores históricos específicos que singularizan el proceso. El enfoque
adoptado revela, sin embargo, la significación que tiene desde el punto de vista de los
cambios y transformaciones en la estructura productiva, el surgimiento y/o desarrollo
de los sectores exportadores. Pero los resultados específicos producidos en cada
caso, dependen de un conjunto de factores que habría que examinar en profundidad
y detalle para establecer la dinámica de esa transformación.

Se trataría, por lo tanto, de analizar con más detenimiento factores tales como la
disponibilidad de recursos naturales, tanto en lo que se refiere a su abundancia relativa
como al tipo e índole de los mismos; las características del producto que se convierte
en el principal bien de exportación; la tecnología empleada en el sector exportador y
la demanda de insumos que suscita. En la misma forma, sería preciso investigar los
cambios en la tecnología y formas de organización que introduce en la economía su
apertura hacia el exterior, e igualmente las peculiaridades de la evolución, dinamismo
y variabilidad de la demanda externa. Por otra parte, un conjunto de importantes
factores explicativos se encuentran en las características de la estructura social, del
sistema político y de las formas de apropiación de los recursos naturales anteriores al
desarrollo del sector exportador. Finalmente, desde el punto de vista del dinamismo
de este sistema, habría que investigar cómo se utilizaron los ingresos generados
en el sector exportador, ya sea para destinarlos al consumo, a la inversión en el
propio sector exportador, en otros sectores del sistema económico nacional o incluso
en las economías centrales. La caracterización del proceso de desarrollo en función
del conjunto de factores señalados, y de otros que en determinadas circunstancias

62
conviniera agregar, podría permitir una explicación concreta del proceso ocurrido en
cada una de las economías latinoamericanas24.

Las transformaciones que experimenta la estructura productiva de estos países

durante el período considerado, puestas de manifiesto por modificaciones profundas
de la estructura de la propiedad, la distribución del ingreso, la repartición regional
o espacial de la producción, las características del empleo y del subempleo y la
importancia relativa de las distintas ramas de la actividad económica, tienen, por
supuesto, una incidencia directa sobre la respectiva estructura social. A medida que
surgen nuevas actividades productivas cambian otras y desaparecen algunas, se
produce una transformación en la estructura social que se manifiesta en la creación
o fortalecimiento de determinados grupos o clases (nacionales y extranjeros), y en la
desaparición o debilitamiento de otros.

Por ejemplo, el desarrollo de importantes rubros de exportación agrícola posibilita

el fortalecimiento de sectores de propietarios rurales, fortalecimiento que tiene su
origen en la valoración de las tierras que esos grupos poseen, adquieren o controlan y
se expresa por la formación de un aparato estatal relativamente poderoso que facilite
la disponibilidad y asegure la propiedad o control de los recursos naturales necesarios
para la exportación. El afianzamiento de la clase terrateniente y su asociación con
un Estado mejor organizado y más poderoso, puede apoyarse también sobre la
vinculación con los intereses extranjeros; esta vinculación, a su vez, facilita a los
sectores terratenientes recursos financieros y participación en los mercados externos.
De esta manera se crean también condiciones para que el Estado tenga acceso a
los mercados internacionales de capital, lo que contribuye a crear una infraestructura
económica y una administración pública destinadas en gran medida a asegurar las
condiciones económicas, políticas, institucionales y jurídicas necesarias para la
expansión de la actividad productiva en general, y de la exportadora en especial.

Relacionado en forma directa o indirecta con la actividad exportadora, en algunos

países el auge de la demanda de productos agrícolas y las políticas de inmigración
y colonización, permitieron la formación de sectores limitados de clase media rural.
Cuando el crecimiento de las exportaciones ocurre en regiones de elevada densidad
demográfica, la incorporación de tierras a los cultivos de exportación crea nuevas
capas rurales vinculadas al sector exportador, tales como los inquilinos, medieros,
minifundistas, peones y trabajadores sin tierra. Cuando la densidad de población era
escasa, en cambio, se hizo necesario contratar mano de obra en el exterior, a la
que era necesario remunerar en dinero; de esta manera, el desarrollo de la actividad
exportadora creó sectores asalariados rurales; asimismo, la inmigración generó un
sector de arrendatarios, quienes con los asalariados posibilitaron la formación de un
mercado monetario en el campo.

Por otra parte, el crecimiento de las actividades de los servicios urbanos

relacionadas directamente con la actividad exportadora, y la expansión de los servicios
personales derivada del crecimiento de las grandes ciudades, originaron una clase
media urbana.

24. El ensayo de interpretación del desarrollo latinoamericano que se realiza en la parte IV constituye,
precisamente, un esfuerzo por proyectar el análisis en los sentidos indicados.

63
 El análisis concreto del perfil que adquiere la estructura social, como consecuencia
del impacto de la actividad exportadora, depende de los factores particulares que
influyen en cada caso. En otras palabras, el examen concreto de las modificaciones
que ocurren en la estructura productiva, comparado con la situación específica
preexistente, permite captar las transformaciones en cada caso producidas.

Para asegurar la eficacia del modelo de crecimiento hacia afuera debió ser
necesario organizar la sociedad de manera tal que este tipo de desarrollo fuera
posible; esto es, a dicho proceso tuvo que corresponder una política económica
y social favorable al libre acceso a los recursos productivos y a la libertad de las
transacciones internacionales, tanto en lo que se refiere al comercio de productos
como al mercado de factores (capital y recursos humanos). Vale decir, la creación de
una estructura institucional y jurídica que permitiera el desarrollo de las actividades
económicas dentro de un marco capitalista liberal.

Ese marco estructural de instituciones jurídicas se venía conformando en

América Latina desde antes del gran auge de las actividades de exportación, como
consecuencia de la influencia del pensamiento vinculado a la Revolución francesa
y la independencia de Norteamérica y de los contactos de las nuevas naciones
independientes con el capitalismo internacional en expansión. En efecto, desde los
albores del siglo XIX comienzan a adoptarse en muchos países latinoamericanos los
modernos conceptos constitucionales y jurídicos de libertad de contrato, de propiedad
privada, de abstención de intervención estatal en la actividad económica, etc., que
caracterizan el pensamiento y la filosofía liberar así como a los países del centro en la
época. No obstante, en la práctica el Estado es un agente activo de primer plano en
todo este proceso de reestructuración y de ingreso masivo a la economía internacional;
entre otras cosas, mediante su política territorial (conquista, donación y venta a
bajísimo precio de gran parte de las tierras que se destinarán a la producción para
exportar; despojo de las tierras de comunidades indígenas; consolidación y donación
de predios); su política fiscal, su política crediticia (ambas transforman el Estado en un
importante financiador del crecimiento económico nacional y de los exportadores); y,
poco después, en algunos países de América Latina más que en otros, su política de
mano de obra (inmigración, quebrantamiento de las comunidades campesinas para
crear un mercado de mano de obra barata, represión del movimiento obrero, etc.).
América Latina sentó, de esta manera, las bases del orden institucional necesario
para su plena integración a la economía capitalista central que se encontraba en su
fase de expansión y auge.

Una dualidad caracteriza, por lo tanto, la organización social resultante. El

orden liberal capitalista moderno se establece y opera satisfactoriamente en las
relaciones entre los países de la periferia y los centrales, así como en las relaciones
entre las actividades modernas dentro del propio sistema. Pero dichas relaciones
no se establecen necesariamente entre estas últimas y su complemento dentro del
sistema productivo tradicional preexistente; y esto ocurre tanto en las áreas rurales
como en determinadas actividades urbanas, tales como las de tipo artesanal. En
efecto, en las relaciones con el exterior se alentaba una política de libre acceso a
los mercados de capital y de trabajo de todo el mundo capitalista; para el comercio
exterior de productos se trataba de asegurar plena libertad tanto de exportación

64
como de importación, es decir, se limitaba el proteccionismo al mínimo. En cambio,
las relaciones de trabajo y de organización de la producción dentro de la economía
nacional se caracterizaban con frecuencia por formas de asociación no definidas por
el libre contrato y el pago en dinero, sino por instituciones tales como el inquilinaje,
la medianería, la servidumbre y otras, heredadas del período colonial. Esta forma de
organización dual de la sociedad aseguraba, por una parte, la posibilidad de plena
participación en la economía internacional, y por otra, extraer el máximo excedente
de la actividad productiva interna.

6. CRISIS EN EL CENTRO: 1913-1950

El extraordinario período de auge y expansión de las economías centrales a

partir de 1850, y la progresiva formación de una economía internacional integrada
a través de la cual los países de la periferia se fueron incorporando al desarrollo del
capitalismo moderno, quedaron interrumpidos por los fenómenos que comienzan a
manifestarse en la época de la primera guerra mundial. Estos factores se relacionan
con un proceso que comienza a observarse ya desde fines del siglo pasado, y que
es consecuencia, principalmente, de la reducción de la importancia relativa que tenía
Gran Bretaña como centro económico mundial.

Hacia fines de siglo las tasas de crecimiento industrial de Estados Unidos y de

Alemania venían duplicando la de Inglaterra, de manera tal que mientras en 1870
Inglaterra representaba alrededor de la tercera parte del valor de la manufactura
mundial, esa proporción se redujo, en 1913, al 14 por ciento, en tanto que la
participación de la industria norteamericana crecía en el mismo lapso del 23 al 36
por ciento, y la de la alemana del 13 al 16 por ciento. A medida que disminuía la
posición rectora de Inglaterra entre los países industriales, también comenzó a
declinar su participación en el comercio mundial; mientras hacia mediados del siglo
pasado Gran Bretaña representaba alrededor de una tercera parte de dicho comercio
y Estados Unidos sólo el 8 por ciento, en vísperas de la primera guerra la proporción
de Gran Bretaña disminuyó al 17 por ciento y la de Estados Unidos aumentó al 15 por
ciento. Por otra parte, la participación de Inglaterra en el comercio internacional de
manufacturas también declinó sensiblemente, desde alrededor de un 40 por ciento
del total mundial en 1870, a 27 por ciento en 191325. También la población de ambos
países refleja la creciente importancia de la economía norteamericana; mientras en
1850 la población de Inglaterra era de 27.5 millones de habitantes y la de Estados
Unidos de 23 millones, hacia 1900 la población norteamericana era de 76 millones,
mientras que la de Inglaterra llegaba a 42.

La declinación de la importancia de Gran Bretaña en el comercio internacional

débese en parte a la diversificación del comercio de manufacturas, derivado
del surgimiento de nuevas actividades y productos industriales. Inglaterra había
concentrado gran parte de su producción industrial y de su comercio de manufacturas
en una serie de líneas tradicionales. Éstas tendían a perder peso relativo dentro del
cuadro de la producción y del comercio mundial de manufacturas en virtud de la

25. Ashworth, op. cit.

65
nueva y creciente trascendencia de las industrias metalúrgica, eléctrica y química que
se expandían sobre todo en Estados Unidos y Alemania. Por otra parte, una creciente
proporción del tráfico internacional de Gran Bretaña comenzó a abandonar el patrón
tradicional de intercambio de productos manufacturados por productos básicos y
materias primas de la periferia, para transformarse en un intercambio de productos
manufacturados entre los países industrializados.

Estas tendencias, que ya se venían perfilando desde décadas anteriores a la

primera guerra mundial, se acentuaron considerablemente durante las tres posteriores.
La primera guerra, los desajustes financieros provocados por las reparaciones de
guerra en los años iniciales de la década de 1920, el estancamiento de la economía
europea, la gran crisis mundial de 1930 y, posteriormente, la segunda guerra
mundial, provocaron cambios estructurales profundos en la organización económica
internacional que se venía forjando desde mediados del siglo XIX. La gran crisis
mundial de 1930 destruyó la base del sistema monetario internacional, el patrón oro,
que permitía el libre funcionamiento de un mercado mundial de capitales y favorecía el
flujo del comercio mundial. La necesidad de proteger las economías nacionales frente
a la amenaza de la propagación del desempleo y la crisis llevó a muchos gobiernos a
adoptar políticas proteccionistas; el control de los tipos de cambio, de los movimientos
internacionales de capital y de recursos humanos, y la iniciación de un período de
políticas de empleo y anticíclicas que perseguían objetivos nacionales, son todos
factores que operaron dificultando seriamente el funcionamiento del tipo de economía
internacional que había prevalecido hasta la primera guerra mundial. 26

Estos factores, y más particularmente las dos guerras mundiales, acentuaron

aún más la, tendencia que disminuía la importancia de Inglaterra y aumentaba la,
influencia de Estados Unidos en la economía internacional. Así, la participación
de la economía norteamericana, incluyendo Canadá, en el comercio mundial total
(exportaciones más importaciones), que alcanzó un 14 por ciento en 1913, aumentó al
19 por ciento en 1926; en 1937 ese porcentaje se redujo a 15.5 por ciento, pero como
consecuencia de la segunda guerra mundial volvió a crecer sustancialmente para
estabilizarse entre el 22 y el 32 por ciento a partir de 1948. La preponderancia que
adquiriría Estados Unidos en el comercio mundial la refleja la orientación del comercio
exterior de América Latina; una proporción creciente del intercambio de estos países
se hace con Estados Unidos, mientras decae le importancia del comercio con Europa;
otro tanto ocurre con las inversiones extranjeras, donde pasaron a predominar las
norteamericanas.

El desplazamiento del centro de gravedad del sistema económico mundial desde

Gran Bretaña hacia Estados Unidos tiene una enorme significación para explicar el
funcionamiento de las economías periféricas durante las últimas décadas; en efecto,
en contraste con la economía británica, que se complementaba con la de los países
periféricos, la norteamericana constituye más bien una economía competitiva para
éstos. Ello se hace evidente no sólo en la importancia, cuantitativa y cualitativa, que
el comercio exterior adquiere en ambas, sino también en la contribución que cada

26. Para una exposición más pormenorizada del proceso de crisis en el Centro, véase “El pensamiento
keynesiano” (parte III, capítulo V) y de sus repercusiones en la periferia véase “La crisis del liberalismo
1914-1950” (parte IV, capítulo II, sección 3).

66
una presta a la liquidez requerida para su eficiente funcionamiento. En relación con
el primer factor, cabe hacer notar que en el lapso 1870-1909 las importaciones de
Gran Bretaña alcanzaban al 26 por ciento de su ingreso nacional, en tanto que sus
exportaciones sólo alcanzaban al 20 por ciento; en Estados Unidos durante el período
1944-1953, el coeficiente de importaciones sólo alcanza al 4 por ciento de su ingreso
nacional; en contraste con un 6 por ciento en el coeficiente de exportación. 27 Esta
diferencia fundamental en la naturaleza del comercio exterior de ambas economías
tiene su origen, entre otras cosas, en su distinta dotación de recursos naturales; ésta,
como es bien sabido, es extraordinariamente amplia, diversificada y abundante en
Estados Unidos en contraste con la situación inglesa. Mientras una tercera parte de
las exportaciones norteamericanas son productos básicos sin transformación, éstos
constituían sólo un 12 por ciento, en 1936, de las exportaciones inglesas. Por otra
parte, la importación de alimentos constituía en 1937 un 75 por ciento del consumo
total de estos productos en Gran Bretaña, y en Estados Unidos sólo alcanzaba el 5
por ciento. La diferencia de recursos agrícolas también se advierte en el hecho de que
entre una cuarta y una tercera parte de las exportaciones norteamericanas consiste
precisamente en productos agrícolas. En definitiva interesa señalar que, si bien
Estados Unidos es uno de los países más avanzados, industrializados y desarrollados
del mundo, también es uno de los principales, si no el principal, exportador mundial de
materias primas y productos básicos.28

Antes de examinar el efecto que sobre el comercio exterior de los países

periféricos tiene el predominio de la economía norteamericana como principal
mercado mundial de materias primas y productos básicos, conviene señalar que
también la economía europea y las propias economías inglesas, antes tan integradas
y abiertas al comercio internacional, sufren modificaciones de importancia. Como
consecuencia de las guerras y de las dificultades en la balanza de pagos por que
atraviesan, sobre todo después de la segunda guerra mundial, en dichas economías
se efectúa una política de sustitución de importaciones agrícolas basada sobre
una rápida modernización de la agricultura europea; durante los últimos años se
obtienen incrementos extraordinarios en la productividad que les permite abastecerse
en medida creciente con sus propios recursos. Por otra parte, esta política apunta
también a intensificar las importaciones de productos básicos, materias primas y
alimentos, desde las áreas coloniales o las antiguas colonias adoptando diversas
modalidades de acuerdos preferenciales. Finalmente, y en años más recientes, las
economías europeas comienzan a estructurar una unidad económica, el Mercado
Común Europeo, que aumenta las barreras al comercio con el resto del mundo,
excepto con sus ex áreas coloniales.

El desplazamiento del centro económico mundial hacia Estados Unidos

y el cambio de carácter de las economías europeas, introduce modificaciones
fundamentales en las relaciones comerciales y en los flujos de capital y recursos
humanos entre los países centrales y la periferia. Al extraordinario dinamismo que
caracterizaba, antes de la primera guerra mundial, al comercio exterior de productos

27. Simon Kuznets, “Quantitative aspects of the economic growth of nations”, en Economic Development
and Cultural Change, Chicago, julio de 1960.
28. Woytinsky y Woytinsky, op. cit., pp. 119-121.

67
básicos, sigue una etapa de crecimiento relativamente lento y de fluctuaciones
violentas en los mercados de dichos productos; su gran inestabilidad durante estas
últimas décadas refleja las circunstancias tan especiales por que atraviesan las
economías centrales durante este período.

El crecimiento relativamente reducido de la demanda externa de productos

básicos de la periferia débese a causas variadas y complejas; para el caso de la
de productos alimenticios, tiene gran influencia no sólo el hecho que América
Latina enfrenta la competencia de nuevas áreas coloniales, sino también la de las
propias economías europeas así como las exportaciones de productos alimenticios
norteamericanos. Por otra parte, en la medida que el ingreso por habitante de los
países consumidores de productos llega a niveles bastante elevados, la elasticidad-
ingreso de la demanda de esos bienes se reduce considerablemente y su crecimiento
obedece casi exclusivamente al de la población que, como es bien sabido, también
es muy lento en los países industrializados.

En punto a la demanda de productos minerales, el desarrollo de las economías

industriales parece haberse concentrado en forma creciente durante los últimos
decenios en la aplicación masiva de la tecnología moderna; en efecto, el carácter
competitivo de la economía capitalista actual ha desplazado la competencia en función
de los precios hacia la conquista del mercado por la innovación tecnológica. Ello
ha provocado cambios fundamentales en el dinamismo de la demanda de materias
primas dado su aprovechamiento cada vez más eficiente, de modo tal que por unidad
de producto final se requiere una cantidad proporcionalmente menor de insumos;
aún más, en algunos casos los materiales sintéticos pueden sustituir totalmente las
materias primas de origen natural.29 Por otra parte, como fuente de abastecimiento
adquieren creciente importancia los depósitos de material usado, o chatarra, que se
van acumulando en los países industriales como consecuencia del desuso a que son
reducidos los bienes duraderos marginados por el proceso económico.

El escaso dinamismo que caracteriza, como consecuencia de los fenómenos

antes reseñados, las exportaciones de las economías subdesarrolladas (salvo el caso
del petróleo) y la fuerte inestabilidad de su comercio exterior, se refleja en el lento
desarrollo de nuevos sectores productivos de exportación y en la escasa ampliación
de los existentes.

7. TRANSFORMACIONES ESTRUCTURALES EN LA PERIFERIA: 1913-1950

Las modificaciones que experimentaron las relaciones centro-periferia en las

últimas décadas, tuvieron efectos significativos sobre la estructura productiva en
América Latina. Durante los períodos de crisis, los sectores exportadores se contraen
y generan desempleo; cuando se trata de sectores agrícolas, el desempleo no
representa un factor de presión social tan considerable como cuando se paralizan, por
ejemplo, actividades mineras, salvo que exista una gran presión de la población rural
sobre la tierra. De todos modos la contracción afecta sensiblemente los niveles de

29. GATT, Trends in Intemational Trade, Ginebra, 1958 .

68
ingreso de los diversos grupos sociales vinculados al sector exportador; y algunos de
ellos suelen disponer de considerable influencia y poder de presión sobre el aparato
estatal. La caída del ingreso y/o del empleo, en el caso minero, provoca la intervención
del Estado con el propósito de sostener el nivel de ingresos y actividad de los
sectores exportadores, generalmente mediante la adquisición por parte del gobierno
de productos de exportación no colocados. Como esta política de mantenimiento de
niveles de ingreso y de empleo coincide a su vez con una reducción en la disponibilidad
de divisas para importar productos manufacturados, se adoptan una serie de medidas
de restricción de las importaciones que por su parte producen un cambio importante
en la relación de precios entre los bienes nacionales y las manufacturas importadas.
Esto rompe el equilibrio existente que limitaba las posibilidades de la producción
nacional de manufacturas para competir con las importaciones.

Una situación similar se presentó también durante las dos guerras mundiales;
las importaciones quedaron severamente limitadas por dedicarse la industria de
los países desarrollados a la producción bélica y también por falta de capacidad de
transporte que permitiera abastecer normalmente de productos manufacturados a
los países de la periferia. Al mismo tiempo, aumentaron en forma considerable las
exportaciones de estos países, y aun cuando los precios de exportación quedaron
sometidos a control externo, permitió un importante incremento en el ingreso interno.
Y, como en el caso anterior, esta combinación de circunstancias favoreció un aumento
del precio relativo de las manufacturas importadas y, por lo tanto, significó un estímulo
para la producción nacional.30

El desarrollo de la industria nacional sólo era posible si durante la etapa anterior

se hubiesen creado algunas actividades industriales que sirviesen de base para un
aumento de la producción manufacturera. Diose esta situación en los países de mayor
tamaño y en aquellos donde la actividad exportadora generó una masa considerable
de ingresos y tuvo una influencia directa sobre la creación de ciertas actividades
manufactureras subsidiarias.

El fenómeno de la industrialización comienza a acelerarse en América Latina a

partir de la primera guerra mundial, recibe renovado impulso luego de la crisis de 1930,
y se refuerza como consecuencia del segundo conflicto bélico. Con posterioridad a la
segunda guerra mundial se transforma ya en una política deliberada prácticamente en
todos los países de América Latina.

Por lo que se refiere a la repercusión regional o espacial del desarrollo industrial,

éste tiende en general a seguir las pautas de distribución derivadas de la estructura
preexistente, es decir, desde el momento que este proceso se circunscribió, por lo
menos durante sus primeras fases, a la industria ligera, tiende a concentrarse en
torno de las ciudades principales surgidas en períodos anteriores, ya que constituyen
no sólo los mercados más importantes, sino que proveen también la infraestructura en
materia de transporte, comunicaciones, energía, mercados de trabajo y financieros,
organización comercial y el acceso al poder político necesarios para la expansión de
la actividad manufacturera.

30. Véase una explicación más detallada en la parte. IV, capítulo II.

69
 Desde el punto de vista de la estructura sectorial de la actividad productiva, el
desarrollo industrial significa una transformación importante: tiende a diversificar el
sistema económico por el desarrollo del propio sector manufacturero, por la exigencia
de insumos agrícolas y por la necesidad de ampliar y reorientar la infraestructura;
también el sector estatal debe crecer en forma sustancial y desarrollar nuevas
funciones.

Desde el punto de vista del empleo, la actividad industrial, no obstante su

dinamismo, no es, como se esperaba, un significativo generador de ocupaciones.
Por el contrario, una tecnología que tiende, en forma creciente, a utilizar formas de
mecanización y de innovación altamente intensivas en capital, hace que las sucesivas
ampliaciones, e incluso el remplazo de la capacidad productiva instalada, coincidan
con una utilización proporcionalmente decreciente de mano de obra.31

En cuanto a la estructura de la propiedad, el aprovechamiento de la moderna

tecnología exige que se instalen unidades productivas que excedan la dimensión del
mercado nacional, lo que tiende a estimular una estructura monopolista en el sector
industrial y a concentrar la propiedad y los ingresos; en idéntico sentido actúa el
elevado nivel de protección dentro del cual se ha desarrollado el proceso de sustitución
de importaciones. Por otra parte, mientras el proceso de industrialización se realizó,
hasta la última década, basado sobre la empresa nacional, en estos últimos años
se observa en muchos países de América Latina una tendencia caracterizada por
una creciente participación de la empresa extranjera en el sector manufacturero.32
Por lo tanto, y mientras se realiza un examen más cuidadoso de sus consecuencias,
puede aventurarse como conclusión preliminar que este proceso, si bien significó,
en algunos casos, una diversificación de la actividad productiva que ya es notoria,
no es menos cierto que no tuvo como resultado una atenuación significativa de la
desigualdad económica y social, ni una elevación sustancial de los niveles de vida de
la mayoría o una reducción considerable de la dependencia externa, como así tampoco
permitió superar algunas otras características típicas del subdesarrollo. En rigor,
examinado someramente el carácter que adquirió el proceso de industrialización en
nuestros países, parece pertinente preguntarse si este desarrollo está transformando
verdaderamente sus economías de tal manera que puedan desarrollarse en forma
dinámica y eficiente, o si se trata, en algún sentido, de la creación de un nuevo sector
que tampoco contribuye a integrar el sistema, sino que tiene ciertas características
excluyentes similares a las que se observaron durante el período de crecimiento hacia
afuera en algunos sectores exportadores primarios.

Todas estas modificaciones influyeron sobre la estructura social característica

de estos países, cuyo origen se remonta a las etapas de la colonia y del crecimiento
hacia afuera.

Cuando las exportaciones pasaron por períodos de contracción de la demanda

externa, se originó un fuerte desempleo en las actividades exportadoras mineras, y

31. F. H. Cardoso y J. L. Reyna, “Industrialización, estructura ocupacional y estratificación social en

América Latina”, en Cuestiones de sociología del desarrollo de América Latina, Ed. Universitaria, Santiago.
32. Osvaldo Sunkel, “Política nacional de desarrollo y dependencia externa” en Estudios Internacionales,
vol. 1, núm. 1, Santiago, abril de 1967.

70
una retracción del campesinado hacia economías de subsistencia cuando se trataba
de sectores agrícolas de exportación; en este último caso, el debilitamiento de los
mercados internacionales comprometió también la posición de poder, prácticamente
absoluto que, dentro del modelo de crecimiento hacia afuera, mantenían los grupos
terratenientes ligados a esa economía de exportación. Cuando la actividad era más
bien de origen minero, la crisis del sector exportador, y el desempleo generalizado,
acentuaron y estimularon un proceso de organización obrera que se manifestó en
algunos casos, por ejemplo en Chile, con la formación y creciente importancia de
algunos partidos populares y ciertas organizaciones sindicales. La crisis externa
parece haber provocado también un debilitamiento en los sectores de servicios
relacionados con la actividad del comercio exterior.

Por otro lado, la expansión industrial fortaleció al reducido grupo de empresarios

en cuyas manos se desenvolvía esta actividad, así como a los sectores obreros
correspondientes. El desarrollo de la industria nacional pasa a ser, de este modo, un
objetivo de interés inmediato tanto para el nuevo grupo de empresarios como para
los asalariados, y su alianza constituye la base sobre la que se apoyan las políticas
deliberadas de industrialización que se advierten en algunos países de América Latina
desde mediados de la década de 1930.

Las transformaciones políticas antes señaladas no implican, sin embargo, un

grave debilitamiento de los grupos tradicionales y su sustitución radical en el ejercicio
del poder, sino más bien comienza a hacerse necesario que esos grupos compartan
su anterior posición hegemónica con los nuevos sectores medios y obreros.

Estas transformaciones en las estructuras del poder, de la economía y de la

sociedad tiene efectos inmediatos sobre la política económica. La falta de vigor de los
sectores exportadores y las sucesivas crisis a través de las cuales se hace evidente la
vulnerabilidad de las economías latinoamericanas, así como el fortalecimiento de los
sectores empresariales y asalariados relacionados con la actividad manufacturera,
transforman la política liberal, característica del proceso de crecimiento hacia
afuera, en una política deliberada de industrialización; y esta política se expresa
fundamentalmente por una fuerte acción proteccionista a través de restricciones a
la importación de manufacturas de consumo, ya sea por devaluación o por control
del sistema cambiario, por elevación de tarifas o asignación de cuotas, o finalmente
por conceder prioridades al efectuarse la distribución de divisas. Por otra parte,
esta política significa un esfuerzo intencionado por estimular la industrialización,
actitud que se manifiesta especialmente, por el apoyo a las actividades industriales
mediante la política crediticia, así como por la acción del Estado que crea o amplía la
infraestructura productiva.

Conforme la base política de sustentación de estas nuevas orientaciones se

encontraba, por lo menos en parte, en la clase media independiente y en la clase
obrera organizada, la política económica apunta también hacia una redistribución del
ingreso que se realiza fundamentalmente a través de la política de salarios y de la
política social; y por ésta se entiende la creación de sistemas de previsión social,
legislación laboral y ampliación de los servicios de salud y educación así como los de
vivienda popular.

71
 El proceso de sustitución de importaciones y de industrialización, dadas las
circunstancias antes descritas y las fuerzas políticas y movimientos de opinión que
se acaban de mencionar, ha sido la forma característica del desarrollo de algunas
economías latinoamericanas durante las últimas décadas. Con todo, últimamente
aparecen fenómenos que plantean dudas acerca de la posibilidad de continuar con
el modelo de sustitución de importaciones. No se trata sólo de factores económicos,
sino también de situaciones que comienzan a socavar las bases y alianzas políticas
sobre los que se sustentaba ese modelo.

Si bien es cierto que la expansión industrial, sobre todo en los países más grandes
del área, alcanzó ritmos y dimensiones considerables, no lo es menos que tiende a
agotarse en los últimos años, de modo que el ritmo de desarrollo viene decayendo.
La política redistributiva hace crisis en la medida que la economía no se expande
con rapidez suficiente para atender las crecientes necesidades de los sectores de
ingresos medios y bajos, y también porque estos últimos sectores aumentan en forma
sustancial en términos absolutos.

El proceso de industrialización no parece haber conseguido la incorporación

creciente de las masas rurales desplazadas y de los sectores urbanos de bajos
ingresos a la esfera de la actividad económica moderna; se ha generado así una masa
popular en proceso de incrementarse, que en algunos casos alcanza dimensiones
considerables y no parece tener posibilidades de acceso ni de participación en el
proceso político, económico y social. Este elemento constituye un importante elemento
de presión política en el sentido de una mayor participación para orientar la política
económica y social.

La incapacidad demostrada por nuestras economías para transformar su sector

rural, combinada con la industrialización sustitutiva y una política redistributiva parcial
aumentaron considerablemente los ingresos de los grupos medios urbanos y de los
obreros organizados, provocando una disparidad creciente entre las disponibilidades
de productos alimenticios y la demanda de esos productos por parte de la población
urbana. Éste ha sido uno de los elementos esenciales de las fuertes presiones
inflacionarias que se han manifestado en algunos países. En la medida que los
diferentes grupos que participan del proceso de negociación económica lograron
evitar una merma de su participación en el ingreso real, dichas presiones alcistas
desembocaron en graves situaciones inflacionarias.

Por otro lado, el estancamiento del sector rural, de las exportaciones y del
proceso de industrialización durante la última década se tradujo en una disminución
del ritmo de crecimiento del ingreso. En estas condiciones, por consiguiente, se
agudiza la lucha por la distribución del ingreso; de este modo hace crisis la alianza que
existió entre los empresarios, los sectores medios urbanos y los obreros organizados
durante el período de expansión industrial.

Estos hechos tendrán que ser tomados en cuenta para obtener una explicación
satisfactoria de los importantes cambios políticos registrados en los últimos años en
América Latina. En algunos casos se trató de reorganizar las políticas de desarrollo
apoyándose, por una parte, en el sector empresarial, y por la otra, en los sectores

72
populares marginados; a estos últimos se les ofrece principalmente las reformas
estructurales y, sobre todo, la reforma agraria, que también interesa, en principio,
a los grupos industriales. En otros casos se ensayaron alianzas más tradicionales,
mediante las cuales se trata de restablecer el dinamismo del sistema sobre la base de
las exportaciones tradicionales y la incorporación, como exportadores, de los sectores
industriales modernos: trataríase en este caso de una alianza de los empresarios
manufactureros con los terratenientes exportadores tradicionales.

Estas nuevas situaciones, todavía en proceso de definición en los distintos

países de América Latina, aparecen dentro de un contexto mundial de extraordinario
auge de la economía capitalista, y en presencia también de una economía socialista,
que aunque tiene un comercio exterior sumamente dinámico, todavía no representa
un aporte significativo para ampliar el comercio mundial. Con todo, y si bien las
economías capitalistas avanzadas también se encuentran en una fase acelerada de
expansión, por las razones antes señaladas, tampoco presentan desde el punto de
vista de los productos manufacturados, oportunidades adecuadas para los países de
la periferia.

Dentro del panorama económico-social latinoamericano, esta situación se ofrece

en el contexto de una notable aceleración en el ritmo de crecimiento demográfico
y de una creciente toma de conciencia de los grupos que sólo han quedado
parcialmente incorporados o bien enteramente marginados del proceso de desarrollo:
la complementación de ambas circunstancias va creando una situación que exige
en forma apremiante se dé al sistema económico una eficacia y un dinamismo del
que hasta ahora carece. Como consecuencia de estas diversas peculiaridades, se
intentaron en estos últimos años cambios importantes en la política económica y
social, que se tradujeron en la decisión de realizar profundos cambios estructurales y
llegar a la planificación del desarrollo. Es notorio, y sin embargo merece ser analizado
con más detalle, que esos buenos propósitos no siempre fueron llevados a la práctica.
Por ello quizá no deba extrañar la singularidad que actualmente caracteriza la realidad
latinoamericana: no facilita la creación de un consenso nacional sobre las tareas del
desarrollo y ni siquiera la formación de alianzas que sustenten, en forma eficaz, las
medidas de política económica y social que la región parecería exigir.

73
 LECTURA Nº 1.3

Maza Zavala, Domingo Felipe. (1997) “El

Desarrollo Económico como problema”. En El
Desarrollo económico como problema. Serie Foro
Al Día. Caracas, Centro de Estudios del Desarrollo.
Universidad Central de Venezuela; pp. 19-26.

EL DESARROLLO ECONÓMICO COMO PROBLEMA

Nuestro país padece una profunda crisis sin precedentes, creo yo, en la historia
contemporánea, porque concurren múltiples factores, contingencias y circunstancias
que la hacen particularmente complicada y de difícil salida; sin embargo, considero
que nuestro país tiene los recursos y tiene la voluntad de salir adelante de esta
coyuntura; desde luego, habría que notar de entrada que hay varias ausencias en
esta situación: la primera ausencia, por supuesto, es la de un Proyecto Nacional de
Recuperación y Desarrollo; recuperación digo, porque hay primero que transitar por el
camino de restablecer y renovar las vertientes de lo que ha venido siendo la economía
venezolana, sin volver al pasado como se dice, pero aprendiendo del pasado que
siempre nos da lecciones útiles para rectificar o ratificar los rumbos, las conductas y
las actitudes.

Hay ausencia de un Proyecto Nacional que debería ser fruto de un gran acuerdo
entre todos los factores, actores y sectores de la vida nacional; deponiendo sus
particulares intereses, sus intransigencias, su particularismo y sectarismo en pro de
lo que no sería exagerado afirmar como la necesidad de salvación del país.

Estamos ante un riesgo grave en que el país está prácticamente poniendo su

suerte en manos de los presentes conductores y dirigentes del país, y la ausencia que
se nota, no general, pero si en algunas partes y aspectos, es de liderazgo nacional; la
ausencia de una coherencia en la conducción pública y privada del país; la ausencia
de ejemplos fehacientes que den crédito a las actuaciones de quienes conducen y
administran los intereses del país.

En este sentido, el surgimiento de contradicciones, frecuentemente insalvables,

de omisiones, y de errores, es casi una constante en la presente realidad; hay
necesidad, creo yo, de una renovación del liderazgo nacional; renovación que puede
ser no física o personal, sino renovación de las propias actitudes, en el pensamiento,
en la gestión, en la manera de contribuir a solucionar los problemas, de quienes
tienen a su cargo la dirección de los negocios públicos y privados del país, y, desde
luego, la incorporación al cuadro del liderazgo nacional de nuevas generaciones.
Quizás esto sea también un elemento de la crisis: las murallas, los obstáculos que
se anteponen a la emergencia de los jóvenes al liderazgo en todos los niveles de
la vida nacional; porque no hablo solamente del liderazgo político, hablo también
del liderazgo económico, del liderazgo social, del liderazgo cultural, del liderazgo
comunitario, del liderazgo sindical; hablo de todos los aspectos de la vida nacional en
los cuales la necesidad de abrir camino a las nuevas generaciones es absolutamente
indispensable.

Otra gran ausencia que se nota en la vida del país es precisamente la falta
de concordancia entre las promesas y las realidades; entre lo que se ofrece como
mensaje o como designio o con voluntad, y lo que se realiza como gestión. Creo
que esto ha contribuido notablemente a la crisis de credibilidad, de confianza, que
es uno de los aspectos más inquietantes de la presente situación; hay necesidad de
consistencia en el mensaje, no consistencia teórica ni nominal sino consistencia en
las palabras; no la lógica pura del discurso sino la consistencia real, que el discurso
sea por una parte reflejo de la necesidad y por otra parte voluntad y oportunidad de
realización.

Si hacemos esto, si esto se puede lograr, creo que gran parte del camino a la
superación de la crisis se habrá Podido transitar. En Venezuela en este momento
hablar de desarrollo sería como una especie de impropiedad o de utopía, o de quizás
referimos a alguna lejana aspiración a algo que estuvo en la perspectiva histórica
y que ahora está simplemente en la idea, en la aspiración y en la conciencia de los
venezolanos. Vamos a hablar propiamente de cómo salir de esta turbulencia, cómo
hacer para que este vehículo en que estamos, que es nuestro país, no sea víctima
de la tormenta y pueda superar con éxito esta desviación en la ruta, esta situación
tan comprometida en que nos encontramos, y que más allá de esta turbulencia haya
tiempo claro y rumbo cierto; pero tenemos que salir de la turbulencia, y de eso se trata
precisamente en este tiempo. No es fácil, en verdad, conducir una nave en medio de
la turbulencia, es cuando se pone de manifiesto la pericia, el valor, la firmeza de los
capitanes; es cuando se pone de manifiesto en verdad el dominio de lo que se llama
la conducción de una nave, y estamos en eso, creemos que nuestro capitán de altura,
el Presidente de la República, es un buen capitán, que es adecuado a las dificultades,
y queremos y creemos que puede salir adelante si lo acompañamos en su gestión,
y hay diferentes maneras de acompañarlo, por supuesto: en primer lugar, aportando
iniciativas, ideas, fórmulas para enfrentar los problemas; en segundo lugar, estando
dispuestos a cooperar en la solución de los problemas; hay que estar perfectamente
conscientes de que el país ha entrado en una fase de escasez crítica de recursos; no
de recursos naturales, no de recursos humanos, ni siquiera de recursos financieros,
sino más bien del mejor recurso, que es precisamente la coherencia en las gestiones.

Considero conveniente, a manera de exposición introductoria a este seminario,

hacer algunas reflexiones generales sobre la cuestión del desarrollo económico, que
podrían ser útiles en la discusión del tema, sin pretender que constituyan una ponencia
formal. La flexibilidad de estos planteamientos, me permite llamar la atención sobre
múltiples aspectos de un asunto tan complejo como el desarrollo de la economía en
estos tiempos de crisis, no sólo de la base material de la vida social sino también del
pensamiento económico y de la valoración ética de las conductas y las actitudes.

La crisis de los paradigmas del capitalismo “real” y el socialismo “real”, es

decir, los patrones históricos de la actividad humana en prosecución del bienestar
y la seguridad, quizá pone en duda la vigencia del problema del desarrollo como
ha venido interpretándose, y hace necesaria una revisión conceptual de la cuestión

76
del desarrollo. Es particularmente frustrante que cuando los sistemas históricos de
referencia parecen alcanzar su mayor potencialidad padezcan una crisis, en el sentido
de la divergencia entre la capacidad de oferta de los medios materiales de progreso
y la capacidad de absorción de esos medios por los consumidores. Para una mejor
interpretación de este fenómeno hay que hacer referencia a los crecientes índices
de pobreza y exclusión de numerosos grupos humanos, incluso en los países más
adelantados y supuestamente ricos. Puede observarse la paradoja de que el potencial
de trabajo en continuo crecimiento queda en buena parte sin opción de empleo; no
por la liberación utópica de la necesidad de trabajar y de conquistar tiempo para el
disfrute de la abundancia, sino por la insuficiencia de demanda efectiva de fuerza de
trabajo que es un hecho preocupante de la actualidad en todo mundo.

Se ha propuesto como objeto de este seminario el problema del desarrollo

económico. Para fines analíticos es conveniente examinar específicamente el proceso
de desarrollo económico, en virtud de que este es el fundamento real de la vida social.
Sin embargo, no es posible dejar de considerar que el desarrollo es un proceso
complejo, en el que actúan de manera interdependiente factores económicos y no
económicos, en el orden de las relaciones sociales múltiples, directa e indirectamente
vinculados con la creación de riqueza, su distribución y utilización. Existen relaciones
de poder en un amplio espectro: económico, político, comunicacional, jurídico, cultural,
tecnológico, que forman una red muy complicada, de contradicciones y antagonismos,
de concentración, exclusión y dispersión, con un juego de mínimos y máximos, de
pactos temporales y parciales, en que cada participante procura un óptimo en un
escenario en que frecuentemente no es viable sino la suma cero, con redistribución
de beneficios y pérdidas. A la postre, todo se resuelve en una nueva estructura de
posiciones y medios operativos, siempre inestable; ya que los equilibrios estructurales
sostenibles en el largo plazo son imposibles.

El desarrollo económico puede considerarse como una macroinnovación, ya

que implica un cambio del modo de aprovechamiento de recursos y de la fundación
del trabajo en el proceso de producción, que se proyecta al sistema social en su
totalidad, ocasionando otros cambios en las relaciones humanas, en la organización
gestionaria, en la composición del poder y la escala de valores. La continuidad de este
proceso exige un flujo de innovaciones de diferente alcance, de microinnovaciones; la
aceleración del proceso tiene lugar cuando ocurre una innovación mayor o un conjunto
de innovaciones interrelacionadas que determinan una fuerza transformadora de gran
alcance.

Con referencia a lo anterior, cabe plantearse la cuestión del autosostenimiento del

desarrollo o la posibilidad de su declinación y colapso. En este sentido, es conveniente
distinguir entre factores permanentes que aseguran la capacidad de reproducción
ampliada de una estructura económica a través del tiempo y factores eventuales (no
coyunturales) que propician e impulsan la expansión de aquella capacidad. La lógica
obliga a incorporar en esta clasificación los factores contrarrestantes, que actúan
permanente o eventualmente para debilitar o anular los otros factores.

En este mismo orden de ideas y según la praxis histórica, los factores del
desarrollo económico pueden agruparse en tres categorías: los generadores, los

77
coadyuvantes y los impulsores. Entre los primeros figuran: la acumulación de capital,
el empresariado, el Estado, el mercado; entre los segundos: las condiciones naturales,
el régimen institucional, la cultura, la utopía (es decir, la imagen idealizada de una
situación superior a la actual); entre los últimos: el adelanto tecnológico, la educación,
la emulación paradigmática (es decir, el estímulo o el reto que significa una realidad
existente en otro país, que se estima más evolucionado y digno de imitación).

La cuestión de las rutas al desarrollo (o de desarrollo) sufre en estos tiempos

modificaciones sustanciales. Desde luego, hay que destacar la progresividad
lineal; es decir, la sucesión lógica y cronológica de instancias o etapas históricas
o teóricas a través de las cuales las sociedades pasan de situaciones de atraso,
pobreza e insuficiencia a otras de adelanto, bienestar y capacidad de creación y de
transformación. Me refiero a las etapas clásicas de gestación, nacimiento, crecimiento,
maduración y estancamiento secular; también a las marxistas o a las de Rostow, en
cuyas concepciones del desarrollo es esencial el principio de la sucesión de etapas
en la senda del progreso. En este tiempo se ha visto como, al parecer, se frustra la
ausencia del capitalismo al socialismo y se manifiesta la posibilidad −ahora difusa- de
regreso al capitalismo. Actualmente se observa, como hace dos siglos, la reacción
entre el Estado en su carácter de macroagente económico y la apoteosis del mercado
y la libre empresa, en una especie de innovación supuestamente revolucionaria que
abre las puertas al éxito económico. De este modo se vuelve a poner en vigencia la
tesis de la espontaneidad o naturalidad del desarrollo económico.

Históricamente se demuestra que el desarrollo, aun en los casos en que se

genera o surge en virtud de fuerzas particulares vinculadas al “espíritu de empresa”,
requiere la intervención de factores supraindividuales, en los que se refleja, de una u
otra manera, un designio colectivo o un interés de grupo dominante. Por lo tanto, el
carácter de espontaneidad o naturalidad del desarrollo es relativo y puede hablarse
en propiedad de la existencia inminente de un factor residual, a veces decisivo, que
se manifiesta o evidencia una vez que se examinan todos los factores posibles de
desarrollo autogenerado o autoimpulsado. Ese factor residual es, precisamente, el
proyecto implícito de una colectividad de superar la situación en que vive y trabaja.
En todo caso podría hablarse de una espontaneidad colectiva.

La globalización, que es una forma superior de la transnacionalización, determina

que el problema del desarrollo económico incluye como término relevante la posibilidad,
la oportunidad y la modalidad de la reinserción de los países de economía rezagada
u obsoleta al nuevo sistema de relaciones entre conjuntos (bloques multinacionales
integrados) que postula una nueva división de trabajo, cuyo principio organizador es
la competitividad; no dependiente per se dé ventajas comparativas naturales sino
de la capacidad y la velocidad de adaptación o de anticipación a los cambios del
mercado. De este modo, el desarrollo económico se interpreta como la aptitud para
competir; es decir, como la dotación y movilización de factores que permitan sobrevivir
y crecer en un mundo que selecciona inexorablemente a los vencedores. Esto sitúa
en tres planos diferentes, aunque interrelacionados, la cuestión del desarrollo como
eficiencia competitiva: el de la empresa o industria, el de la unidad nacional y el del
conjunto multinacional integrado.

78
 La unidad nacional −que es el espacio geopolítico y geoeconómico de referencia,
aun cuando exista la tendencia a la globalización- estará "desarrollada" en el sentido
señalado si en su ámbito económico surgen y se sostienen actividades productoras
de bienes o servicios capaces de crecer en un clima de firme competencia y de
proyectarse al mercado exterior para la conquista de espacios rentables, y si esas
actividades representan el potencial dinámico de crecimiento del país considerado. No
es necesario que sean siempre las mismas actividades las que representen aquella
capacidad, sino que exista la potencialidad de sustitución, o de complementación, de
unas actividades por otras más eficientes o que las previamente existentes tengan
fuerza innovadora para transformar sus productos o sus procedimientos comerciales
para sostenerse en la competencia.

No obstante lo anterior, la propia unidad nacional tiene que poseer o adquirir

condiciones y aptitudes macroeconómicas que favorezcan el surgimiento, el
crecimiento y el éxito de las actividades eficientes en la escala de competitividad
que se establezca en el mercado. He aquí la importancia de la seguridad jurídica e
institucional, de la estabilidad política y social, de las condiciones de la moneda, el
crédito y el cambio; del desarrollo educacional y de la eficiencia de los servicios públicos
y sociales, entre otros requisitos. De este modo, la combinación entre actividades
eficientes y marco macroeconómico eficiente es el fundamento de la potencialidad del
desarrollo, según la teoría de la competitividad como fuerza del mismo.

Hay que advertir, con relación a lo anterior, que la unidad nacional en forma aislada
no adquiere, en la economía mundial contemporánea, la potencialidad necesaria para
favorecer el surgimiento, el crecimiento y el éxito de las actividades dinámicas que se
sitúan en su espacio geoeconómico. Las deficiencias e insuficiencias estructurales y
funcionales, que padecen las economías subdesarrolladas, limitan considerablemente
la adquisición de las aptitudes indispensables para propiciar en su seno la gestación,
el nacimiento y el crecimiento de actividades con las características mencionadas. Por
ello, son indispensables dos vías de acción: el propio cambio estructural de la economía
considerada y su participación en conjuntos multinacionales integrados, capaces de
obtener un tratamiento favorable y recíproco de otros conjuntos multinacionales. La
primera vía exige la realización de una voluntad nacional de transformación, sobre la
base de una correlación de fuerzas progresistas, lo que significa una innovación. La
última sitúa nuestro problema en un orden multinacional. Desde luego, las dos vías
son complementarias. En esta perspectiva, las actividades eficientes de cada unidad
nacional deben tener la disposición y la aptitud para incorporarse favorablemente a
conjuntos multinacionales que permitan ampliar el abanico de alternativas a escala
mundial.

El desarrollo económico tiene que ser un fenómeno endógeno, autoinducido,

internamente generado; aunque una vez en marcha reciba impulsos exógenos o la
influencia de factores coadyuvantes originados en el exterior. Los casos históricos
más notables de desarrollo (Inglaterra, Estados Unidos, Japón, Alemania, Rusia)
muestran la característica endogénica mencionada. En América Latina se dieron
casos históricos de desarrollo (Argentina, Brasil, Uruguay) que pueden considerarse
como autogenerados, aunque existió un factor externo inductor muy importante. Casos
recientes como los del sudeste asiáticos (los llamados dragones o tigres) pueden

79
considerarse también como endógenos en un marco externo significativo. Esta
experiencia permite introducir al análisis del problema el fenómeno de la irradiación
del desarrollo a partir de algún centro dinámico de elevada potencialidad: el caso
de Japón, en la región del Pacífico oriental, es notable al respecto. En este sentido
puede decirse que Estados Unidos no ha actuado hasta el presente como un centro
irradiador de desarrollo para América Latina. Más bien podría señalarse que ese país
ha actuado como un centro absorbente de las posibilidades de desarrollo en esta
región, convirtiéndola en una verdadera periferia.

En el análisis del fenómeno mencionado, es decir, de la irradiación del desarrollo

desde un centro motriz, hay que considerar varias instancias: a escala espacial
nacional, donde existen centros internos, polos, concentraciones regionales y zonas
de influencia, periferias, cuyos recursos son absorbidos en buena medida por aquellos
centros; a escala espacial multinacional, en la cual un centro dinámico de elevado
desarrollo genera y difunde fuerzas motrices con diferentes grados de intensidad; a
escala del sistema en la dimensión mundial, centros dinámicos rectores, como son los
Estados Unidos y Japón. También puede considerarse la forma de irradiación que va
de los planos económicos a los no económicos. Puede proponerse para la discusión
la hipótesis de la irradiación positiva, en que las condiciones externas permiten la
difusión de los beneficios del adelanto tecnológico, de la ampliación del mercado,
del financiamiento y de los patrones culturales edificantes; y la irradiación negativa,
en que aquellas condiciones y los elementos vinculantes entre los países situados
en diferentes planos de desarrollo desvían, deforman o frustran las posibilidades
internas de desarrollo de los países dependientes (se desarrolla en este caso el
subdesarrollo, como diría André G. Frank), lo que es quizá la manifestación más
crítica del imperialismo.

Los indicadores del desarrollo económico pueden clasificarse en dos categorías:

los convencionales, en los que se presentan esencialmente cuentas de medios o de
transición; y los renovadores, en los que se presentan cuentas de resultados o de
evaluación de objetivos. Los primeros son de índole macroeconómica y se refieren
a las variables cuyas magnitudes expresan dimensión o variaciones de la actividad
económica; pero sin poner de relieve, salvo desde un punto de vista puramente
cuantitativo, la eficacia de esos medios económicos para el bienestar social, sin lo
cual el desarrollo no tendría objeto. Por ello, la calificación propuesta de cuentas de
transición o de medios tiene su explicación; incluimos en esta categoría indicadores
tales como: el PBI global y por habitante, el ingreso y el gasto nacional, la acumulación
de capital y sus correspondientes tasas de variación. Los indicadores renovadores,
en mi terminología, son aquellos que permiten evaluar, en vista de los objetivos de la
actividad económica en una perspectiva social o nacional, los resultados obtenidos;
es decir, cómo se afecta el desarrollo, positiva o negativamente, con esos resultados.
Por supuesto, esta categoría es conceptual y crítica, en el sentido de que implica una
valoración social; distinta de la que los sujetos o agentes económicos estiman como
satisfactoria o insuficiente, en la prosecución de sus particulares intereses. Es, si se
quiere, una valoración ética del proceso económico. Entre esos indicadores hay que
mencionar: la distribución del ingreso, el nivel y la calidad de vida, la seguridad social,
la conservación del equilibrio ecológico, el incremento del patrimonio cultural y aun la
división del tiempo humano en tiempo de trabajo y tiempo libre.

80
 Las estrategias de desarrollo implican un designio colectivo dirigido a la
superación de situaciones consideradas insatisfactorias, insuficientes o inadecuadas,
a la luz de una concepción de progreso, de adelanto, de bienestar, de seguridad
o independencia. Esas estrategias corresponden −o deben hacerlo- a un proyecto
nacional o multinacional e implican una valoración de objetivos y una disposición
de medios e instrumentos para alcanzarlos. En este sentido, la estrategia supone
funciones macroeconómicas que deben ser cumplidas por una autoridad, que no
puede ser otra que el Estado con la participación de la sociedad civil en un régimen
democrático efectivo y exige alguna forma de planificación o de coordinación que
se establece deliberadamente. Existen diferentes modalidades de intervención en el
funcionamiento de la economía, desde la que se caracteriza por ser una intervención
mínima, moderada, para asegurar el "libre" juego de las leyes del mercado, inmanentes
o "naturales", hasta la que consiste en la centralización casi absoluta de las decisiones
económicas en el Estado. Entre una economía liberal de mercado −que es incompatible
con una estrategia deliberada de desarrollo- y una economía socialista centralizada,
se ofrecen diferentes modalidades de intervención estratégica: la economía mixta, la
corporativa, la desarrollista, la socialista descentralizada y otras.

En el mundo contemporáneo, y específicamente en América Latina, tiende a

prevalecer la praxis neoliberal cuyo centro de interés es la economía de mercado.
Esto significa que el desarrollo puede ser alcanzado mediante el funcionamiento libre
de las fuerzas del mercado, bajo el estímulo del interés individual privado. La función
macroeconómica del Estado se limita en este régimen a garantizar el cumplimiento
de las reglas de juego, prevenir y castigar las infracciones y crear y sostener las
condiciones generales −institucionales, monetarias, cambiarias y fiscales- para que la
actividad se desenvuelva con las menores restricciones posibles.

Es admisible que la economía de mercado tenga eficacia para que sean

alcanzados los objetivos de la acción económica privada, independientemente de
los objetivos sociales. Lo que es controversial es que esos objetivos −inscritos en el
ámbito microeconómico- sean necesariamente coincidentes con el interés colectivo y
el bienestar social. No existe, ni en la teoría ni en la realidad, un vínculo efectivo entre
los comportamientos individuales, que se presumen determinados por los intereses
de los sujetos económicos como tales, y el interés social. Interesa a la empresa, por
ejemplo, maximizar las economías externas y minimizar los costos que pueden resultar
de la inserción de aquélla en un espacio físico y social determinado. Hay necesidad,
por lo tanto, de una estrategia que permita combinar el funcionamiento del mercado, o
sea, la eficiencia mostrada en las cuentas de medios, con los objetivos macrosociales
mencionados, cuya evaluación se hace mediante las cuentas de resultados, en le
terminología que he propuesto. He aquí un motivo importante de interés para el
pensamiento latinoamericano y para la praxis política de transformación económica.
Los que podríamos llamar los residuos negativos de la economía de mercado:
desempleo, pobreza, marginalidad, inestabilidad, inequidad socioeconómica, tienen
que ser minimizados o absorbidos positivamente por una estrategia que incorpore
mecanismos correctivos o de compensación.

Considero indispensable establecer la diferencia entre crecimiento y

desarrollo económico. El crecimiento, en mi opinión, es una evolución cuantitativa

81
de las variables macroeconómicas convencionales, que puede o no conducir a una
transformación fundamental de la economía. En este sentido, es conveniente hablar
de estática comparativa; es decir, de una trayectoria económica ascendente, descrita
a una velocidad más o menos constante, en que las relaciones y proporciones
de los sectores y factores que constituyen la estructura permanecen sin cambios
significativos. El desarrollo económico implica una transformación mediante la cual las
relaciones estructurales, características de la economía, la posición de los elementos
y de los factores del sistema sufren cambios significativos, los cuales conducen a
nuevas situaciones que se consideran mejores o más progresivas que las anteriores
y a una nueva dinámica de las variables. Ello supone, desde luego, un crecimiento
cuantitativo de las magnitudes económicas, pero dentro de una ordenación dinámica.

Las definiciones precedentes son controversiales. Hay quienes sustentan la

tesis de que el crecimiento es en sí mismo desarrollo, pues los cambios acumulativos
en las dimensiones económicas necesariamente modifican la situación inicial y
propician la incorporación de nuevos componentes en el escenario de la acción
económica. Sin embargo, habría que calificar el tipo de crecimiento de que se trate:
si es un crecimiento sostenido, relativamente regular, orgánico, innovador, se puede
considerar como aproximado al concepto de desarrollo económico, sin que ello implique
una connotación social. Un crecimiento inestable, más coyuntural que sostenido,
inorgánico, determinado por factores circunstanciales, no puede caracterizarse como
desarrollo. Quizá es necesario referirse al plazo en que se proyecta el movimiento que
se desea caracterizar: es más conveniente una evaluación en el largo plazo; aunque
podría (y debería) concatenarse el análisis de corto y mediano plazo con aquél.

El pensamiento latinoamericano −y estimo que la aportación venezolana

al respecto ha sido relevante- tiene fuerza renovadora, particularmente en la
interpretación de la realidad económica y social de nuestros países; y ha sido integrador,
en el sentido de que ha contribuido a la creación y el desarrollo de la conciencia
latinoamericana acerca de la existencia de un conjunto de naciones con características
genéricas comunes e intereses coincidentes. Ese pensamiento ha demostrado
cierta autonomía de las ideas, coherencia en los planteamientos y eficiencia en el
diagnóstico. Desde luego, hay que advertir que la autenticidad o la originalidad de un
pensamiento, no significa que sea ajeno a la influencia o la asimilación crítica de otras
vertientes teóricas; ya que el caudal de las ideas se enriquece con la aportación de
diferentes autores, escuelas, obras, experiencias. Lo importante es la autonomía del
pensamiento, la capacidad de crítica, la observación de la realidad en que se sitúa
la visión del investigador o pensador sin pretender asimilarla mecánicamente a otras
realidades, la innovación ante fenómenos y hechos que se muestran singulares. La
síntesis entre la universalidad y la particularidad del conocimiento, entre la teoría y la
praxis, la conciencia del carácter histórico de la ciencia social, son líneas maestras del
pensamiento renovador, tan necesario en estos tiempos en estos países.

La formulación de estrategias y políticas no ha alcanzado en América Latina

el fondo de los problemas que es indispensable resolver. La praxis económica y
social ha desbordado a la teoría y ahora nos encontramos ante el requerimiento de
construir una alternativa de transformación, a la luz de la perspectiva mundial y con
las particularidades regionales y nacionales. He aquí un campo prioritario para la

82
investigación. Ello pasa por una autocrítica profunda de lo investigado, pensado y
actuado en los últimos cuarenta años, durante los cuales los escenarios en que se
formaron las ideas y se formularon y difundieron las propuestas han cambiado muchas
veces y continúan cambiando. Si se quiere llamar a esta coyuntura de necesidad y
de posibilidad una crisis del pensamiento económico social latinoamericano, hay que
admitir el calificativo en su potencialidad; en sus alcances, en su acepción dinámica y
creativa, en su proyección y no como frustración o fracaso.

La crisis y las políticas de ajuste y de estabilización que han sido aplicadas

en América Latina han polarizado el pensamiento económico en dos posiciones
principales: la neoliberal monetarista, orientada a la economía de mercado, y la
transformadora. Para la primera, el desarrollo puede lograrse mediante la apertura de
la economía, el crecimiento de las fuerzas de la empresa, la inversión y la iniciativa
privada, la disciplina macroeconómica y la incorporación libre de la economía al
sistema mundial de competencia. Para la posición transformadora, el desarrollo
tiene que ser objeto de un proyecto nacional, con participación de todos los actores
y factores de la sociedad; lo que requiere de un método para la superación de las
contradicciones, las disidencias y los conflictos que están presentes en la vida social
y se agudizan en la crisis. Para esta posición, el mercado y la economía privada son
importantes y compatibles con la existencia y el funcionamiento del Estado en un
espacio económico determinado. La autonomía de las decisiones nacionales en el
alcance relativo que puede tener un mundo globalizado, es una condición esencial del
planteamiento transformador.

Hay que agregar una tercera posición, más radical que la que he identificado
como la de transformación, que sostiene la necesidad de un cambio profundo en todos
los órdenes de la vida social; pero fundamentalmente en lo económico. En este modo
de ver las cosas, no hay solución posible bajo las condiciones institucionales vigentes
de la democracia formal y el sistema de relaciones de producción y distribución que se
ha establecido históricamente en nuestros países. Podría caracterizarse esta posición
como neosocialismo, cuyo postulado principal, según interpreto, es la autogestión
comunitaria de los asuntos que interesan a la colectividad, desde la producción de
bienes y servicios hasta la organización administrativa.

Venezuela es un caso singular de un país que ha tenido ingentes recursos

financieros con capacidad excedente de pago internacional y, por lo tanto, la
posibilidad de construir una economía reproductiva y autosostenible, sobre la base
del desarrollo orgánico de sus recursos naturales ─principalmente energéticos,
mineros, agrícolas, pesqueros y turísticos─ y la potencialización de su fuerza de
trabajo mediante la educación. La transformación de una economía petrolera primaria
─denominada rentística por distinguidos economistas venezolanos, como Asdrúbal
Baptísta─, vulnerable, en una economía diversificada, de múltiples vertientes, en que
se equilibren el crecimiento interior y la proyección hacia el exterior, ha sido la gran
idea, y si se quiere el gran designio, en el siglo XX venezolano, hasta ahora sin
realización y en riesgo de frustración. El pensamiento venezolano sobre el desarrollo
(menciono, en primer lugar, a ilustres desaparecidos: Alberto Adriani, Salvador de
la Plaza, Juan Pablo Pérez Alfonzo, José Antonio Mayobre, Rodolfo Quintero,
Miguel Acosta Saignes, entre otros y luego, a algunos de los que siguen pensando

83
y actuando en Venezuela, entre ellos a Arturo Uslar Pietri, Héctor Silva Michelena,
Armando Córdova, Tomás Enrique Carrillo Batalla, Héctor Malavé Mata, Gastón Parra
Luzardo, Isbelia Sequera Tamayo, Armando Alareón Femández, Héctor Valecillos,
Ramón Lozada Aldana, Pompeyo Márquez, Francisco Mieres, César Balestrini) de
uno u otro modo ha tenido y tiene como propuesta fundamental esa transformación.

Ahora, en este tiempo, vivimos y padecemos una crisis sin precedentes en el

país. Aunque es posible y científicamente correcto encontrar factores y circunstancias
exógenos (la declinación de la fase primaria de la explotación del petróleo es quizá el
hecho más relevante) que contribuyan a explicar propiamente este fenómeno, existen
elementos de juicio suficientes para caracterizarlo como una crisis venezolana; con
una carga sustancial de determinantes endógenos, singulares, en una constelación
difícil de imaginar en el pasado y sin paralelo entre los países latinoamericanos con
los cuales el nuestro puede compararse, sin ánimo de discriminar a los otros. Esta
es una crisis paradójica, que emerge de una extraordinaria abundancia de recursos y
oportunidades de desarrollo y se instala sobre una frustración: la de que tales recursos
no se han incorporado en una acumulación productiva y que aquellas oportunidades
se perdieron y dejaron una sensación de marginalidad histórica; es decir, de rezago
con respecto a los cambios que tienen lugar en el mundo.

No obstante lo anterior, quiero interpretar que esta crisis es una gestación; el

preanuncio del advenimiento de una nueva etapa en la vida venezolana, de superación
de la dicotomía estructural que aún nos caracteriza (de un sector primario exportador
con dinámica menguante y el resto de la economía que no ha logrado siquiera el nivel
de productividad de aquel sector), de auténtica nacionalización de nuestro potencial
de riqueza, de combinación exitosa entre las condiciones y los medios naturales de
la producción, por una parte, y la capacidad de trabajo creativo de nuestro pueblo
por la otra. Para que esta coyuntura de posibilidad se haga realidad, el esfuerzo de
investigación, de reflexión, de discusión y de difusión de nuestros pensadores y el
surgimiento de un nuevo liderazgo nacional y social, son indispensables.

84
 UNIDAD II

1. Fiero Bustillo, Lourdes. (1981) “Estadio de Creación de

condiciones para la estructuración capitalista de formación social
venezolana”. En Formación histórica social de Venezuela. Centro
de Estudios del Desarrollo /CENDES Caracas, Universidad
Central de Venezuela. Pp. 132-161.
2. Malave Mata, Héctor. (1974) “La República del Petróleo”. En
Formación histórica del antidesarrollo de Venezuela. Caracas,
Ediciones Rocinarte. Pp. 187-220.
 LECTURA N 2.1

Fiero Bustillo, Lourdes. (1981) “Estadio de Creación

de condiciones para la estructuración capitalista
de formación social venezolana”. En Formación
histórica social de Venezuela. Centro de Estudios del
Desarrollo /CENDES Caracas, Universidad Central de
Venezuela. Pp. 132-161.

El primer estadio de la fase se desenvolvió aproximadamente entre las décadas

de 1920 y 1950, y está definido por un proceso global de formación y consolidación
de rasgos que constituyeron requisitos esenciales para la estructuración capitalista de
la formación social venezolana. Algunos de estos rasgos ya se encontraban presentes
en esta formación social, pero su desarrollo se había visto obstaculizado en el cuadro
de crisis integral del proceso de implantación que continuaba afectándola a comienzos
del presente siglo. Ahora, por la acción de nuevos factores dinámicos que se conjugan
en el marco de una nueva relación con el sistema capitalista mundial, dichos rasgos
tendieron a cobrar una nueva dimensión, un nuevo carácter, y se combinaron con
nuevos rasgos, constituyendo condiciones para el desenvolvimiento de la formación
social según patrones de estructuración capitalista.

El estadio significó un juego dialéctico entre tendencias que expresaban el

decisivo fortalecimiento de procesos particulares ya en curso, y nuevas tendencias que
encarnaban el intenso proceso de cambio que se iniciaba. En ese juego comenzó a
producirse una reorganización de la formación social que, si bien no llegó a envolverla
totalmente, se orientó de manera creciente hacia la conformación de una sociedad
cualitativamente diferente de la venezolana de las primeras décadas del siglo actual.
Sobre estas bases el estadio ha sido conceptualizado como de creación de condiciones
para la estructuración capitalista y en él se intenta recoger las expresiones centrales
de esa reorganización inicial.

En la medida en que Venezuela se constituyó en centro de interés para los

países capitalistas se estableció una nueva forma de articulación con el sistema
capitalista mundial, en el marco de la cual se desencadenó el procesó que define
el estadio. El capital extranjero se orientó de manera creciente hacia Venezuela
para la explotación, del petróleo, en medio de una situación internacional propicia
La Primera Guerra Mundial reorientó el consumo mundial de energía sobre la base
del petróleo y condujo a un nuevo reparto del mundo en función del dominio de las
áreas petrolíferas. La Revolución Mexicana, al desencadenar durante buena parte
de la primera mitad del siglo la crisis del petróleo mexicano ─uno de cuyos hitos más
significativos fue la expropiación de las compañías petroleras en 1938─ estimuló la
búsqueda y desarrollo de nuevas áreas petrolíferas.

Estos hechos determinaron la definición, por parte de los Estados Unidos, de

una política de acercamiento a Venezuela. La Segunda Guerra Mundial y la guerra
de Corea mantuvieron en elevación constante el consumo de energía derivada del
petróleo.

En conjunto, estos acontecimientos significaron, a partir de 1920, la masiva

y constante afluencia de capital extranjero ─inglés, holandés y fundamentalmente
norteamericano─ hacia Venezuela. Con ello se produjo el cambio en el carácter de
la articulación de Venezuela con el sistema capitalista mundial, el cual devino en la
principal fuente de determinaciones del acontecer sociohistórico venezolano.

A medida que, de esta manera, el proceso de implantación de la formación

social venezolana comenzó a desenvolverse en un nuevo marco internacional, se
abrieron perspectivas de superación de la crisis estructural planteada desde fines del
siglo XVIII.

Como se expuso en el desarrollo de la Fase II, la crisis, no se solucionó con

la ruptura del nexo colonial; por el contrario, en adelante, el cuadro crítico se fue
haciendo más complejo y agudo. Fue sólo hacia la década de 1860 cuando la clase
dominante logró definir un proyecto nacional orientado hacia la superación de la crisis.
La idea de que el atraso sólo se superaría mediante la implementación de una política
de apertura frente a las áreas de mayor desarrollo capitalista, con el fin de estimular
el crecimiento de la producción agrícola, determinó la concepción de la sociedad en
términos de un capitalismo agrario.

La consigna «capital y brazos», esgrimida por numerosos pensadores

venezolanos después de la ruptura del nexo colonial, expresaba esa estrategia para
la superación de la situación de estancamiento que percibían. Pero ni el capital ni los
inmigrantes afluyeron significativamente y la política en su conjunto fracasó. El capital
concurrió, pero no de manera constante, por la carencia o insuficiencia de insumos
demandados por los países en proceso de desarrollo industrial.

La perspectiva de superación de la crisis no se abrió como resultado de esa

estrategia formulada a fines del siglo XIX, aunque muchas de las medidas dictadas
entonces, en función de ella, permanecieron condicionando el desenvolvimiento ulterior
del proceso. Este es el caso, por ejemplo, de los sucesivos códigos, reglamentos,
decretos y leyes de minas que se dictaron entre las décadas de 1860 y 1920, que
reservaron al Estado venezolano la administración directa de los yacimientos de
minerales combustibles, quedando facultado para arrendados y, en ningún caso, para
conceder derechos reales sobre ellos. Esta perspectiva se abrió al surgir un producto
de interés para el capital extranjero.

El proceso global de formación de condiciones para la estructuración capitalista

se aprecia de manera particular en los distintos niveles del complejo de procesos, en
el entendido de que la diferenciación en niveles no puede ser, en última: instancia, más
que un procesamiento analítico de la unidad del hecho social. Esa particularidad viene
dada en parte porque el proceso se genera en el juego de tendencias de cualidad y
ritmo muy diferentes, por lo cual se aprecia una gran diversidad que tendió a atenuarse
a medida que los rasgos de estructuración capitalista se fueron haciendo dominantes.

88
Este último proceso de generalización y predominio de rasgos capitalistas define el
segundo estadio de la fase.

Cabe subrayar que la separación entre estadios responde asimismo a una

distinción analítica, ya que en la práctica no es posible deslindar la creación de
condiciones de la estructuración, por cuanto se imbrican. En este sentido el criterio
diferenciador es la percepción generalizada y clara del cambio estructural. En este
orden de ideas puede afirmarse que fue hacia la década de 1950 cuando la orientación
de los procesos de cambio iniciados a partir de la década de 1920 reveló una tendencia
franca hacia la conformación capitalista de la sociedad venezolana. A continuación se
intenta rescatar las tendencias que expresan la formación de condiciones para la
estructuración capitalista.

Desde el punto de vista económico el proceso se sintetiza en la formación de

condiciones para el desarrollo de la acumulación a partir de la acción de nuevos
factores dinámicos que comenzaron a reactivar las fuentes de acumulación
existentes. Sobre la base del comercio, el peculado, el crédito estatal y variadas
formas de especulación, la clase dominante venezolana desarrolló una capacidad
de acumulación sin precedentes. Se fue formando así un capital disponible para el
desarrollo de nuevas actividades reproductoras del capital. Esta acumulación cumplió
en esta formación social el papel que desempeñó la acumulación originaria en los
comienzos del capitalismo.

Al amparo de esta acumulación la clase dominante se fortaleció, pero ahora

vinculada fundamentalmente con intereses comerciales en función de que la actividad
comercial importadora era la que permitía un mayor margen de beneficios. Junto a estos
cambios, la ampliación del trabajo asalariado vinculada con la construcción de obras
de infraestructura con la actividad comercial con una limitada actividad manufacturera
se tradujo en el comienzo de un proceso de redefinición de las relaciones de clase.
Con estos desarrollos se ponía de manifiesto el fortalecimiento de un sector social
con capital disponible para el financiamiento de nuevas actividades productivas, y
la ampliación del sector de la población separado de la propiedad de los medios de
producción, y forzado a vender su fuerza de trabajo en conjunción con la ampliación
de la oferta de empleo.

La nueva orientación que mostraba el proceso sociohistórico venezolano

estimuló entre sectores de la clase dominante confrontaciones que resultaron en
la revisión y ajuste del proyecto nacional, que había sido definido hacia la década
de 1860. El resultado fue la redefinición del proyecto nacional en términos de una
sociedad capitalista industrial moderna.

El Estado fue resumiendo los cambios ocurridos en la estructura de clases.

Correlativamente con el fortalecimiento de la clase dominante el Estado venezolano
tendía a consolidarse como Estado nacional liberal. La percepción de una renta
petrolera cada vez más importante lo convirtió en factor fundamental del proceso de
formación de condiciones para la estructuración capitalista. Así, bajo el impulso de los
nuevos factores dinámicos se generó una tendencia a la reorganización espacial de
la sociedad y con ello a la transformación del proceso de implantación.

89
1. FORMACION DE CONDICIONES PARA EL DESARROLLO DE LA
ACUMULACION

El desarrollo de la acumulación fue el proceso síntesis de la formación de

condiciones para la estructuración capitalista desde el punto de vista económico.
Como ya ha sido señalado, el aumento de la capacidad de acumulación de la
sociedad venezolana se dio sobre la base de la intensificación de las actividades que
habían constituido limitadas fuentes de acumulación durante el período culminante
de la Fase II (principalmente el peculado, el comercio importador y diversas formas
de especulación). Sobre todo, el desarrollo de la explotación petrolera se tradujo en
un impulso al comercio importador y en una mayor capacidad de enriquecimiento
sobre la base del peculado. Simultáneamente, el crédito estatal se configuró como
una nueva fuente de acumulación. La reproducción del capital así formado aumentó
la demanda de fuerza de trabajo en las zonas urbanas donde se concentraron las
actividades comerciales y la incipiente manufactura; unido a esto la construcción de
obras de infraestructura por parte del Estado, que incorporó importantes contingentes
de trabajadores, contribuyó a ampliar el sector asalariado de la sociedad, el cual
fue un importante factor de la moderada expansión que registró el mercado interno
durante el período.

Estos cambios expresaban el desenvolvimiento de una nueva dinámica

económica que significaba una reducción de la importancia relativa, del sector agrícola
−sector en el cual se había generado lo fundamental de la dinámica de la formación
social hasta las primeras décadas del siglo xx, pero que no dejaba márgenes de
ganancia suficientes para la formación de capital− y el rápido desarrollo de otras
actividades que permitían la formación y reproducción del capital. En esta perspectiva
del sentido del estadio puede ser visto como el tránsito desde una sociedad con
un débil proceso de formación de capitales, hacia una donde las actividades que
constituían el soporte de la acumulación tendieron a adquirir un nuevo carácter, y una
nueva dimensión que estimuló un acelerado proceso de formación de capital.

El crecimiento de la acumulación dependió en gran parte de la efectiva acción

que comenzó a realizar el Estado al favorecer el funcionamiento de las fuentes de
acumulación, abandonando su aparente posición de árbitro de la actividad económica
para convertirse en factor expreso y decisivo de la misma.

Así, en el marco de la política de apertura frente al capital y los productos

extranjeros, adoptada ya durante la segunda mitad del siglo XIX −aunque sin éxito
en cuanto al primero− se implementaron medidas que favorecieron el desarrollo del
comercio importador. Por ejemplo, las licencias de importación, lejos de moderar
el flujo de importaciones, como era su finalidad explícita, constituyeron apenas un
requisito más para importar y terreno propicio al tráfico de influencias. El crédito
estatal constituyó con frecuencia el punto de partida de fortunas que se multiplicaron
mediante la inversión en el comercio. El auge de la capacidad crediticia del Estado
contrastaba fuertemente con la limitada capacidad del mismo, durante las últimas
décadas del siglo pasado, para enfrentar incluso urgentes problemas internos, para
lo cual debía acudir a los empréstitos internacionales e incluso forzar frecuentes
empréstitos internos.

90
 La ampliación del aparato administrativo del Estado abrió nuevas oportunidades
de enriquecimiento por vía del peculado y el tráfico de influencias. Por esta vía también
se fortaleció la clase dominante al desarrollarse la burocracia. Asimismo, el negocio
de bienes raíces urbanos, en el marco de la aceleración del proceso de urbanización
después de la Segunda Guerra Mundial, cobró especial importancia como fuente de
acumulación.

El capital que se fue formando a partir de estas fuentes se orientó hacia los
servicios y hacia la construcción, y en menor grado hacia la actividad industrial. Pero
esta última, si bien no llegó a tener una importancia esencial durante el período,
representó uno de los cambios significativos.

Fueron la importación y la distribución de productos importados las actividades

que tuvieron mayor importancia durante el período como forma de reproducción
del capital. En función de estas actividades algunos grupos de la clase dominante
formaron monopolios en la medida en que aumentaron su capacidad para actuar
como intermediarios exclusivos en la distribución de productos importados. En la
conformación de la actividad comercial como la actividad económica más dinámica
intervinieron varios factores: la existencia de una vinculación previa con el comercio
internacional; el acelerado incremento del ingreso del Estado que, en ausencia de
un proceso productivo dinámico capaz de utilizado, se tradujo en un crecimiento de
la capacidad para importar y, por último, la ampliación del mercado interno como
resultado del desarrollo alcanzado por el trabajo asalariado.

En estrecha vinculación con la actividad comercial, las de carácter financiero-

usurario también recibieron un impulso notable durante el período. Este hecho se
puso de manifiesto durante las décadas de 1940 y 1950 en el fortalecimiento de
las compañías aseguradoras, las cuales cumplieron importantes funciones de
financiamiento durante el estadio.

El comercio importador recibió un primer impulso hacia la década de 1920, con

la colocación de giros en dólares realizada por las compañías extranjeras en las zonas
de explotación petrolera, particularmente en el occidente del país. De esta manera las
compañías que operaban en esas zonas se proveían de moneda nacional, pagaban
a sus abastecedores locales y éstos, a su vez, utilizaban esos dólares para importar
bienes manufacturados en los Estados Unidos1. Más adelante, en 1939, el Tratado de
Reciprocidad Comercial con los Estados Unidos expresaba el desarrollo alcanzado
por el comercio importador y el carácter de la relación establecida entre Venezuela y
los Estados Unidos, ya que concedía preferencias arancelarias a numerosos artículos
manufacturados, a cambio de ventajas similares concedidas por los Estados Unidos
al principal artículo venezolano de exportación, el petróleo2.

Durante la Segunda Guerra Mundial la corriente de importaciones disminuyó

de manera significativa a pesar de la elevación sustancial de la renta petrolera.
Finalizada la guerra, la importación se reanudó con gran impulso, debido al poder
adquisitivo contenido por la guerra, que se puso de manifiesto con el consiguiente

1. Este procedimiento dejó de utilizarse hada 1931, a raíz de la Gran Depresión.

2. El tratado fue modificado en 1952 y denunciado a fines de 1971.

91
y acelerado aumento del circulante durante la década del 50. En ausencia de un
aumento correlativo de la producción de bienes, este hecho tenía que llevar a mi
notable incremento de las importaciones.

El rápido desarrollo de la acumulación a partir de la actividad comercial

importadora se aprecia en la expansión de la banca comercial en las décadas de
1940 y 1950. Esta expansión indicaba la existencia de disponibilidades de capital que
sustentarían a la larga el crecimiento de un sector especializado en el financiamiento
y que favorecería el desarrollo de nuevas actividades productivas y, con ello, la
apertura de nuevas fuentes de acumulación. En efecto, el desarrollo de la acumulación
repercutió en un impulso general para las actividades económicas y en el consiguiente
incremento de la demanda de fuerza de trabajo asalariado, que se manifestó sobre
todo en las áreas urbanas que se iban consolidando como las más dinámicas: aquellas
donde se concentró el gasto público, o que resultaron directamente estimuladas por
la explotación petrolera (Distrito Federal y estados petroleros). Más tarde, hacia
la década de 1950, en el marco del proceso de configuración de una agricultura
capitalista −amparada por la creciente capacidad financiera del Estado y la definición
de una política de créditos y subsidios para el sector agropecuario−, este desarrollo
comenzó a darse también, aunque con menos intensidad, en el campo.

Aparte de los servicios en general y el comercio en particular, la rápida

multiplicación de los talleres artesanales entre 1920 y 1950 fue una de las bases que
preparó la generalización del trabajo asalariado en las zonas urbanas. El aumento
de la demanda en esas zonas y las dificultades para importar durante buena parte
de la década de 1940 estimularon un moderado crecimiento de la oferta de bienes
manufacturados que provino fundamentalmente de los talleres. Aunque en estos
talleres el grupo familiar mantuvo notable importancia como proveedor de fuerza de
trabajo no remunerada o subremunerada, el trabajo asalariado tendió a predominar.

Esta multiplicación de los talleres fue uno de los hechos más importantes
del estadio desde el punto de vista de la producción manufacturera. Aunque se
constituyeron algunas industrias modernas, éstas no son indicio suficiente de la
formación de una estructura industrial. Sin embargo, después de la Segunda Guerra
Mundial y fundamentalmente durante la década de 1950, cuando se restablecieron
condiciones propicias para el desenvolvimiento del comercio internacional, fue
posible intensificar las importaciones de bienes de capital, generándose un conjunto
de industrias que constituyó el punto de partida del proceso de industrialización, lo
que fue también factor de la expansión del trabajo asalariado.

El desarrollo del régimen de trabajo asalariado, al determinar una moderada

ampliación del mercado interno, implicó, cuando menos, dos transformaciones
importantes. En primer lugar, con la creciente monetarización de la economía, que se
aprecia ya desde la década de 1920, la escasez de circulante, que había constituido
un rasgo persistente de la sociedad venezolana durante la fase II, comenzó a ser
superada. Lógicamente, fue en las áreas urbanas donde la monetarización alcanzó
su máxima importancia. En menor grado, y con retardo relativo tendió a manifestarse
también en el medio rural, sustituyendo medios de pagos tradicionales (especies y
fichas) y el trueque.

92
 En segundo lugar, la ampliación del mercado implicó la formación inicial de una
red nacional de distribución que tendió a estrechar los vínculos entre mercados locales
débilmente relacionados. Este proceso se apoyó en el desarrollo de la infraestructura
de vialidad y de comunicaciones, y estimuló la constitución del mercado nacional.

En conjunto, estas transformaciones sentaron las bases para la estructuración

de un aparato productivo de cobertura nacional.

Sin embargo, durante el estadio esta ampliación del mercado interno no

constituyó un factor significativo de estímulo para el aparato productivo agroexportador,
ni impulsó la agricultura para el consumo interno, en el sentido de su transformación
capitalista. El sector agrícola continuó enfrentando serios obstáculos que le impidieron
acompañar el mercado interno en su tendencia expansiva.

Ya desde el siglo XIX pudo observarse que los precios del café, principal
producto de exportación, eran muy vulnerables a las coyunturas internacionales y a
las manipulaciones del mercado. La gran sequía de los años 1927 y 1928 significó
el endeudamiento y la ruina de muchos productores. Sobre esta situación de crisis
casi permanente incidieron la Gran Depresión (1928-1933) y la Segunda Guerra
Mundial, agravando las condiciones de realización de la actividad agroexportadora.
Esta, si bien fue la actividad económica fundamental hasta la década de 1920, no
representaba una fuente importante para la reproducción del capital. Por el contrario,
el escaso capital que antes fluía hacia la agricultura tendió ahora a refugiarse en los
bancos, reforzando las disponibilidades para el financiamiento de otras actividades y,
lo que era más grave, se comenzó a advertir un proceso de desinversión.

El debilitamiento del sector agroexportador afectó también al sector productor

de subsistencia acentuando su incapacidad para satisfacer la creciente demanda de
productos agropecuarios. La hacienda, integrada por cultivos de plantación y cultivos
de conuco, era el complejo básico de la agricultura. La plantación y el conuco habían
estado articulados de manera orgánica, hasta inicios del siglo xx. La agricultura de
subsistencia que se realizaba en este complejo productivo no sólo era responsable de
la oferta de buena parte de los renglones alimenticios, sino que mantenía una oferta
de fuerza de trabajo indispensable para la producción agroexportadora 3.

El debilitamiento del sector agroexportador, que se precipitó a fines de la década

de 1920, tuvo como efecto inmediato un desprendimiento importante de jornaleros
que fueron atraídos hacia las ciudades, donde el aumento de la oferta de trabajo y
mejores salarios constituían factores estimulantes de la migración rural-urbana; lo
que, a la larga, debilitó también la producción de subsistencia.

Se puso así de manifiesto la disminución de la importancia relativa del sector

agrícola como factor de la dinámica de la formación social venezolana, fundada ahora
de manera creciente en la acción dinamizadora de la industria petrolera.

3. Durante la época de cosecha los productores de café o cacao requerían de importantes contingentes
de jornaleros, los cuales no eran otros que los conuqueros, aparceros, etc. Finalizada La recolección
de los frutos, los jornaleros regresaban a las pequeñas parcelas donde obtenían el sustento durante
el resto del año.

93
 Este cambio fue evidente desde finales de la década de 1920, cuando el ritmo
general de la economía comenzó a perder el carácter marcadamente estacional que
tenía mientras estuvo regido por la actividad agroexportadora. Las transacciones
económicas dejaron de depender del éxito o del momento de realización de las
cosechas y se desenvolvían de manera continua a lo largo del año. El desplazamiento
del eje de la dinámica económica desde el aparato productivo agroexportador hacia la
producción de servicios, el comercio y la construcción, fundamentalmente, así como
el fortalecimiento del Estado en su papel de factor de la acumulación, explican que
la crítica situación de la agricultura no arrastrara al conjunto de la economía. Las
crecientes disponibilidades financieras del Estado le permitieron mantener al sector
agrícola en el marco de su situación de crisis crónica, mediante los subsidios, los
cuales comenzaron a concederse a fines de la década de 1920.

2. LA REDEFINICION DE LAS RELACIONES DE CLASE FORTALECIMIENTO DE

LA CLASE DOMINANTE Y DESARROLLO DEL ASALARIADO URBANO

El aumento de la capacidad de acumulación de la clase dominante, y el

consiguiente cambio que comenzó a producirse en las condiciones generales de
realización de las actividades económicas, fueron factores importantes en el comienzo
de un proceso de redefinición de las relaciones de clase, apoyado en el fortalecimiento
de la clase dominante y la ampliación del sector asalariado.

El sector de la clase dominante antes dedicado a la actividad agropecuaria se

orientó hacia las nuevas actividades económicas. Por esta vía la clase dominante
en su conjunto tendió a organizarse en torno a nuevos intereses, fundamentalmente
comerciales y financieros, lo que implicó el debilitamiento de las fronteras entre
productores y comerciantes, desarrollándose un proceso de homogeneización de la
clase.

En efecto, el estadio culminante de la Fase II muestra la frecuente confrontación

entre el sector terrateniente (productor) y el sector agroexportador (comerciante). Los
intereses de ambos sectores aparecían bastante claramente diferenciados, aunque
eventualmente podían presentarse como coincidentes. El sector agroexportador tenía
el predominio económico, pero no la hegemonía política.

También los terratenientes tendieron a vincularse con nuevas áreas de intereses.

En efecto, el debilitamiento del sector terrateniente a partir de la tercera década del
siglo actual no implicó la desaparición de sus componentes como miembros de la
clase dominante. Parte de este sector social se insertó en un marco de actividades
económicas diferentes, al hipotecar, arrendar o vender sus tierras y al invertir el
producto en actividades más rentables. Algunos se convirtieron en intermediarios en
el comercio local, o prestamistas en las áreas urbanas, estrechando su vinculación
con los intereses generales de la clase dominante.

El fortalecimiento de la clase dominante ocurrió en un proceso de creciente

vinculación con la burguesía internacional. El indicador más resaltante de esta
adecuación de intereses fue la posición que mantuvo la clase dominante venezolana

94
ante la inversión foránea. Actuó como agente de los inversionistas extranjeros
para la obtención de concesiones, licencias, y créditos, e influyó en decisiones
gubernamentales a fin de crear condiciones óptimas para la inversión.

La tendencia a la homogeneización de la clase dominante planteó el reajuste del

Proyecto Nacional. La necesidad de este reajuste animó el esfuerzo de interpretación
de una sociedad que comenzaba a presentar una nueva dinámica. La discusión se
hizo particularmente intensa en el marco de la problemática de la Segunda Guerra
Mundial, que confirmó la percepción de la debilidad estructural de esta sociedad y de
la necesidad de aprovechar la renta petrolera para crear una estructura productiva
diversificada que permitiera la reproducción del capital.

El resultado fue la modificación de una de las líneas fundamentales del proyecto

la que propiciaba el crecimiento agrícola como base para la formación de capitales.
El proyecto tendió a orientarse, en cambio, en términos del desarrollo industrial como
meta, aun cuando las actividades industriales no aparecían entonces como las más
dinámicas. La industrialización como alternativa se vio favorecida por la articulación
con un sistema internacional que redefinía las bases de la división internacional del
trabajo, orientándose ahora la estrategia de los países capitalistas hacia la inversión
industrial.

El reordenamiento de la estructura de clases significó también cambios en los

sectores dominados. La tendencia central fue la ampliación de la fuerza de trabajo
asalariada. Al lado del debilitamiento de la relación de peonaje en el campo, el
desarrollo del asalariado urbano fue la tendencia más significativa.

Aún cuando durante las tres primeras décadas del siglo XX el peonaje se fortaleció
como consecuencia de la concentración de la propiedad de la tierra, comenzaron a
operar a la vez factores que a la larga se tradujeron en su debilitamiento: el creciente
deterioro de las condiciones de vida en el campo como resultado de la crisis global
que afectaba a la agricultura de exportación y, junto a esto, el atractivo de la vida en
las ciudades, donde podía aspirarse a encontrar mejores condiciones de vida y de
trabajo. Sin embargo, el éxodo rural fue moderado hasta comienzos de la década de
1940, cuando comenzaron a operar con mayor fuerza los factores de atracción de la
población trabajadora del campo hacia las zonas urbanas.

La creciente diversificación de las actividades operó una diferenciación en

el asalariado urbano. Expresiones de esa diferenciación fueron, en primer lugar,
el importante crecimiento de los sectores medios de la población, vinculados
principalmente con la expansión del comercio, los servicios y la ampliación del aparato
del Estado. En segundo lugar comenzó a configurarse un sector propiamente obrero,
al integrarse la población trabajadora en un régimen de producción diferente en los
campos petroleros y en las pocas fábricas que anunciaban el débil comienzo del
proceso industrial. La fuerza de trabajo fabril y la ocupada en la explotación petrolera
representaron durante este estadio el sector asalariado más avanzado desde el punto
de vista de su conciencia de clase, expresada en formas de organización de clase.

95
 El fortalecimiento y la creciente homogeneización de la clase dominante, y la
formación del sector obrero, indicaban el comienzo de un profundo proceso de cambio
en el sistema de relaciones sociales de la formación social venezolana.

3. EL ESTABLECIMIENTO DEL ESTADO NACIONAL LIBERAL

Uno de los ejes fundamentales del desenvolvimiento de la formación social

durante el período estudiado fue el proceso que culminó hacia fines del estadio con el
establecimiento del Estado liberal, en el marco de la nueva articulación de la sociedad
venezolana con el sistema capitalista mundial. Significó la realización, a nivel político,
del proyecto nacional de la clase dominante.

La vinculación cada vez más estrecha con los países capitalistas estimuló el
desarrollo del Estado, al constituirse éste en receptor-redistribuidor de la renta petrolera.
El crecimiento de los ingresos del Estado por concepto de petróleo se aceleró durante
la década de 1940 sobre la base del aumento tanto en la tasa impositiva como del
volumen de la producción. De esta manera el Estado comenzó a depender cada vez
menos de las rentas no petroleras.

La importancia creciente de Venezuela como abastecedor de un recurso

estratégico para la movilización del aparato productivo norteamericano y del aparato
bélico, constituyó la vía a través de la cual se consolidó la adscripción de Venezuela al
área económica de los Estados Unidos. En consecuencia, Venezuela tendió a definir
sus intereses según los de aquella nación en el juego de las grandes potencias, hasta
el punto de llegar a coincidir el interés nacional4. venezolano con el de los Estados
Unidos.

Fue en el marco de esta forma de relacionamiento con el sistema capitalista,

y en especial con los Estados Unidos, como el Estado nacional liberal se fue
estableciendo, sobre la base de las líneas fundamentales del proyecto nacional
definido durante las últimas décadas del siglo XX. La expresión más significativa de
este proceso fue la creciente capacidad del Estado para desempeñar un papel activo
en la dinámica del proceso social. Este hecho marca una diferencia con la situación
existente durante el último estadio de la Fase II, cuando los intentos de implementar
políticas que condujeran a desarrollar un capitalismo agrario se vieron frustrados;
entre otros factores, por la debilidad misma del Estado, que a su vez reflejaba la
propia de la clase dominante.

La nueva situación se resume en la progresiva definición del Estado como

Estado intervencionista, En relación con el modelo liberal burgués europeo, el modelo
venezolano presentó esta variante importante: el Estado dejó de pretenderse árbitro
para convertirse en un Estado francamente intervencionista. Las constituciones
de 1936 y 1947 sentaron las bases, y los mayores ingresos petroleros crearon la
capacidad financiera, para una mayor intervención del Estado en la vida económica.

4. El interés nacional designa el conjunto de fines que el gobierno −como estructura política que
representa los intereses dominantes en el conjunto de una nación− señala como deseables.

96
De esta manera se crearon las condiciones para la ulterior función planificadora
del Estado, cuyos antecedentes se aprecian por primera vez en la Constitución de
1947, aunque limitadas a la agricultura, y en la formulación del Plan Preliminar de
Vialidad del mismo año. La clase dominante, a través de los órganos estatales y de
sus propios grupos de presión (en 1942 se fundó FEDECAMARAS, y para mediados
de esa misma década ya funcionaban el Consejo de Economía Nacional y la Cámara
de Industriales), fue determinando los límites de esa intervención.

En correspondencia con la nueva forma de articulación con el sistema capitalista

mundial, la política de apertura frente a las inversiones extranjeras comenzó a dar
resultados. A diferencia de lo ocurrido durante el guzmanato, cuando el Estado jugó
un papel activo como promotor, de las inversiones extranjeras sin que éstas afluyeran
de acuerdo con las expectativas, ahora las empresas extranjeras orientaban sus
inversiones hacia Venezuela sin que el Estado promoviera particularmente sus
operaciones, ni tuviese que dar garantías sobre los riesgos de inversión.

El papel dinamizador del conjunto de la sociedad que fue asumiendo el Estado se

tradujo en la ampliación y la mayor complejidad de los órganos estatales, apreciándose
una clara tendencia centralizadora y de concentración del poder con la ampliación de
mecanismos integradores, algunos de los cuales comenzaron a establecerse durante
el guzmanato. Estos mecanismos integradores se ampliaron ahora hasta constituir
posibilidades reales para una acción del Estado orientada al logro de la paz social,
vista como requisito indispensable para la estructuración capitalista.

Un primer conjunto de mecanismos orientados a este fin correspondería a la

formación de un aparato de control a nivel nacional que se apoyaba en el aumento de la
capacidad represiva del Estado. Como expresión de ello se fueron estructurando medios
de coerción (ejército profesional, policía, organismos de seguridad) que garantizaban
la continuidad del cuadro de dominación. Esta situación difería cualitativamente de los
mecanismos de control político de fines del siglo pasado y comienzos del presente,
basados frecuentemente en los lazos políticos que vinculaban a los gobernantes con
caudillos locales. El nuevo aparato coercitivo dio al Estado mayor control sobre los
conflictos sociales.

Se crearon, además, entes centralizadores cuyo radio de acción’ tendió a

.extenderse a toda la República (por ejemplo, la oficina de Identificación Nacional,
creada en 1941). Igualmente se multiplicaron las oficinas administrativas, lo que
expresaba el carácter crecientemente centralizado del Estado, por ejemplo: la
Oficina Nacional del Trabajo, el Ministerio de Agricultura y Cría y el del Trabajo y
Comunicaciones, creados en 1936; el Consejo Venezolano del Niño en 1939 y al
año siguiente, el Banco Central de Venezuela. La ascendente complejidad de la
administración pública se apreciaba también en el acelerado desarrollo del derecho
administrativo como sistema definidor y regulador de la actividad del Estado.

Otro conjunto de mecanismos integradores fue el fortalecimiento e

implementación de medidas tendientes a unificar el país sobre un mismo modo básico
de funcionamiento. Si bien algunas de estas medidas habían sido adoptadas durante
el guzmanato (sistema educativo, situado constitucional, sistema nacional de pesas

97
y medidas, moneda, etc.), algunas no llegaron a funcionar plenamente y otras fueron
implementadas sólo parcialmente.

Con el desarrollo del aparato coercitivo y la formación de sistemas nacionales,

el establecimiento de marcos jurídicos nacionales se correspondió con la creciente
capacidad de control que adquiría el Estado venezolano. Estos marcos jurídicos
nacionales buscaban legitimar los cambios derivados del carácter que iba asumiendo
el sistema de dominación. La necesidad de controlar la incorporación de los nuevos
sectores sociales determinó, por una parte, el reconocimiento de los derechos sociales
−muestra de esto son las constituciones de 1936 y 1947−, aunque ellos no llegaron
a regir plenamente. Por otra parte, determinó la promulgación de un conjunto de
leyes que constituyeron instrumentos para lograr un mayor control sobre la población
trabajadora y para canalizar las presiones ejercidas por los sectores medios y la
incipiente clase obrera: la Ley del Trabajo y la Ley del Orden Público en 1936, la Ley
del Seguro Social Obligatorio en 1940.

El principio de la división de poderes creaba un espejismo de representatividad,

que permitía al gobierno de turno autolegitimarse. Al lado de ello, la práctica
del gobierno consagraba el predominio del Ejecutivo sobre los demás poderes.
Asimismo, se actualizó la capacidad centralizadora del Ejecutivo al establecerse que
las facultades electivas de los Estados se delegasen en el Presidente de la República,
con lo cual las Asambleas Legislativas vieron disminuir aún más su escaso control
sobre el gobierno local en favor del Ejecutivo. En estas condiciones, la división de
poderes constituyó una formulación ideológica sin correspondencia con el proceso
histórico real.

Expresión del proceso de consolidación del Estado nacional liberal fue también
la implementación de vías de participación política como forma de controlar las
demandas de una población cada vez más politizada, que ponía en peligro una paz
social mantenida a fuerza de medidas represivas.

Sin embargo, la clase dominante encontró en la dictadura la forma de gobierno

que más concordaba con su objetivo de mantener la paz social y crear condiciones
para su propio desarrollo. Más tarde, hacia fines de la década de 1950, cuando los
mecanismos integradores del Estado estuvieron más desarrollados, fue posible la
adopción de la forma de gobierno democrático, no obstante que el proyecto nacional
definido a fines del siglo XIX ya tenía un contenido democrático. El ensayo democrático
realizado en la década de 1940 fue consecuencia, inicialmente, de un intenso
movimiento social por largo tiempo contenido, que afloró a la muerte de Juan Vicente
Gómez, que expresaba las aspiraciones de los nuevos sectores medios y. obreros.
Esta apertura democrática se amplió en conjunción con la Segunda Guerra Mundial,
cuando los Estados Unidos adoptaron una posición favorable a la democracia en los
países situados en su área de influencia.

El fracaso de esta apertura democrática se debió a la conjugación de varios

factores, entre los cuales cabe destacar los siguientes: en primer lugar, la clase
dominante se alarmó por el carácter populista que exhibió la Revolución de Octubre de
1945, al fortalecer un conjunto de organizaciones populares formadas desde la década

98
de 1930 (aumentó la formalización y legalización de partidos políticos y fortaleció la
CTV, que había sido fundada en 1936). En segundo lugar, los militares, además de
compartir los temores de la clase dominante, habían visto disminuir su participación
en el gobierno de Rómulo Gallegos, aun cuando se consideraban coautores de la
Revolución de Octubre. En tercer lugar, los partidos COPEI y URD todavía débilmente
estructurados, se habían visto marginados de los cuadros gubernamentales por
Acción Democrática, con lo cual sus posibilidades de participación y crecimiento
quedaban bloqueadas. Ante este cuadro sus objetivos coincidieron con los de la clase
dominante y los militares.

En este marco el ensayo democrático resultaba demasiado precario, por lo cual

se desembocó en un nuevo período dictatorial durante la década de 1950. Sería
necesario un mayor desarrollo de las instituciones estatales integradoras, y una
mayor conjugación de los intereses de las principales fuerzas sociales en el marco
del proyecto de la clase dominante, para que se institucionalizaran formas de lucha
política que no pusieran en peligro el cuadro de dominación.

Pero esa breve experiencia democrática y la nueva forma que tomó la movilización
popular, a través de partidos de nuevo corte, expresaron el cuestionamiento de las
anteriores formas de movilización política representadas por la contienda caudillista,
en la cual se basó la estructuración de partidos desde la segunda mitad del siglo XIX.
Con esto se había cumplido un cambio importante en cuanto a las formas de lucha
política.

La reproducción del cuadro de dominación dependió en gran medida de la

capacidad de la clase dominante para fortalecer los mecanismos de conformación
ideológica, de manera de ir articulando el conjunto social con su proyecto, y sentando
así las bases para un control social más efectivo. Uno de los instrumentos para
lograr el compromiso general de la población con ese proyecto fue la exaltación del
papel desempeñado por la clase dominante en el pasado. Para ello los intelectuales,
intérpretes del proyecto ante el pueblo, actualizaron un viejo recurso de conformación
ideológica: la reelaboración del pasado histórico presentando los objetivos de la clase
dominante en todo el proceso histórico, y particularmente desde la Independencia;
como el prolongado esfuerzo de la clase dirigente por preparar a un “pueblo ignorante”
y de “poca madurez política” para la vida democrática que le correspondería vivir
algún día. Coincidiendo con esta justificación de la dominación, la exaltación del ideal
bolivariano constituía una eficaz fórmula para el control ideológico de la sociedad.

En esta perspectiva, la Historia sirvió para sustentar el autoritarismo característico

del estadio. La liquidación de los partidos políticos fue considerada por los gobernantes
de las primeras décadas del siglo XX, hasta la muerte de Juan Vicente Gómez, como
condición para la paz social y, por lo tanto, para la realización del proyecto nacional,
ya que tales partidos constituían un obstáculo en la medida en que amparaban el
caudillismo y fomentaban la lucha política y, con ello, la barbarie. En adelante, la idea
de que el pueblo no estaba maduro para la democracia fue una de las fórmulas en las
que se apoyó el autoritarismo, y que sirvió de justificación al rechazo de la apertura
democrática por la clase dominante. Nuevamente se esgrimieron argumentos según

99
los cuales, a pesar de la larga preparación de casi un siglo, el pueblo era todavía
incapaz de ejercer la democracia.

En este marco ideológico fueron neutralizadas las proposiciones más radicales,

y el proyecto dominante se perfiló como el único marco concebible para la organización
y funcionamiento de la sociedad.

Hacia fines de la década de 1950 el desarrollo alcanzado por el Estado −desde

el punto de vista de su capacidad financiera y de su creciente aptitud para articular el
conjunto social en función de los intereses del proyecto nacional−, le permitía ejercer
un control efectivo sobre el conjunto de la sociedad.

4. EL CRECIMIENTO DE LA POBLACION Y EL ACONDICIONAMIENTO DEL

ESPACIO PARA LA REPRODUCCION DEL CAPITAL

El desenvolvimiento de los procesos antes analizados implicó un comienzo de

reorganización espacial de la sociedad en función del progresivo establecimiento
de una nueva relación población-espacio, que suponía un aumento de la capacidad
social de transformación del espacio. El crecimiento y redistribución de la población y
la transformación del territorio en función del proceso de estructuración capitalista, es
decir, su adecuación a los fines de reproducción del capital y de la fuerza de trabajo,
son los procesos que expresan la nueva dinámica del proceso de implantación El
desenvolvimiento de estos procesos significó la consolidación del patrón de ocupación
que se había conformado a lo largo del proceso histórico, que tenía como centro
a Caracas, y la ampliación del territorio ocupado. Conviene subrayar que en este
patrón de ocupación ya se advertían ciertas modificaciones en función del carácter
capitalista de la nueva base productiva que comenzaba a formarse. Indicadores
de esta tendencia eran el carácter capitalista de algunas unidades productivas y la
modernización de la red de comunicaciones.

La nueva articulación de la sociedad venezolana con el sistema capitalista

mundial significó un estímulo determinante para el desarrollo acelerado de las
tendencias demográficas, a partir de la década de 1930, aproximadamente. Durante
las dos últimas décadas del siglo XIX y hasta comienzos del siglo presente, la tasa de
natalidad mantuvo valores elevados, y presentó pocas variaciones, mientras la tasa
de mortalidad descendía lentamente. Las medidas para atraer población europea
fracasaron, con lo cual se mantuvo un moderado ritmo de crecimiento natural.

A partir de la década de 1930 comenzó a experimentarse un aumento de la

población la cual aproximadamente se duplicó durante el curso del estadio. Este
violento crecimiento de la población se debió a una elevación de la tasa de crecimiento
natural, como resultado de una disminución importante de la mortalidad en una
situación en la cual la natalidad se mantuvo elevada.

A este cambio contribuyó el desarrollo de programas de salud pública, que se

iniciaron con las medidas de Saneamiento ambiental de las compañías petroleras,

100
y resultaron en un creciente control sobre el paludismo, la tuberculosis y otras
enfermedades infectocontagiosas.

A partir de la Segunda Guerra Mundial, y en conjunción con la creciente

capacidad financiera del Estado, que significó la ampliación de sus funciones en
los campos de asistencia médica y educación sanitaria, se comenzó a utilizar la
tecnología médico sanitaria generada en función de la guerra (empleo de la penicilina
y otros antibióticos, vacunas e insecticidas, fundamentalmente) lo que repercutió en
un acentuado descenso de la mortalidad.

Durante el estadio la población venezolana conservó un carácter

predominantemente rural, pero la proporción de la población rural respecto a
la urbana tendió a disminuir hasta que se invirtió hacia la década de 1960. Junto
con la mejoría en las condiciones sanitarias concurrió un conjunto de factores que
incidieron estimulando el proceso de migración interno, entre los cuales cabe señalar
la apertura de oportunidades de trabajo en las áreas urbanas, en combinación con el
progresivo deterioro de las condiciones de vida en las zonas rurales. El gasto público,
concentrado en las áreas urbanas, actuó como factor de atracción de la población
rural. La construcción de carreteras y de edificios públicos, principalmente, y la de
acueductos, cloacas, puentes, obras portuarias, etc., tradujo el estímulo generado en
la actividad petrolera, al elevar la oferta de trabajo.

El señalado crecimiento de la población se aceleró más con la migración

durante la primera mitad de la década de 1950. La población inmigrante tendió a
localizarse en las áreas urbanas y principalmente en Caracas, con lo cual fue un
factor de fortalecimiento del patrón de ocupación.

El crecimiento global de la población y su tendencia a la localización urbana

constituyeron condiciones importantes para la generalización de un proceso de
estructuración capitalista. La concentración urbana de esa población implicaba
concentración del consumo, de los medios de circulación social (comerció y banca),
de los medios de circulación material (comunicaciones y transporte), y de los medios
de producción y reproducción del capital y del trabajo.

El espacio construido en el curso del proceso de implantación de la sociedad

venezolana, hasta las primeras décadas del siglo actual, se caracterizaba por una
precaria ocupación en el sentido de la limitada capacidad de crecimiento de los
núcleos poblados, por su también limitada capacidad de expansión hacia sus áreas
inmediatas, y por su baja capacidad de relacionamiento con otras áreas. El resultado
era una baja integración territorial. Al lado de la ausencia de factores dinámicos, que
frenó el proceso de implantación, la dificultad para superar el obstáculo geográfico fue
un elemento importante que contribuyó a mantener una baja integración territorial. La
dificultad se generaba en el bajo nivel de desarrollo tecnológico, situación que comenzó
a superarse en la medida en que la nueva articulación con el sistema capitalista
mundial colocaba a Venezuela en condiciones de adquirir tecnologías generadas en
los países capitalistas que permitían la superación del obstáculo geográfico. Como
consecuencia se fortaleció la capacidad de ocupación de nueva zonas y se le dio
nuevo impulso al proceso de integración territorial.

101
 La explotación petrolera significó una acción sobre el medio, que si bien estuvo
circunscrita a las áreas de operación de las compañías, se tradujo en un impulso del
proceso de ocupación del territorio, en la medida en que la localización de campos
petroleros en algunas porciones del territorio de precaria ocupación se tradujo en el
surgimiento de nuevos núcleos de población vinculados al campo petrolero. En efecto,
el desarrollo de la actividad petrolera constituyó un importante factor de atracción de
población, registrándose el desarrollo de nuevos núcleos poblados: El Tigre, Cabimas
y Caripito, por ejemplo, y la consolidación de otros. Esta expansión de la ocupación
ocurrió en momentos diferentes en las zonas del territorio afectadas directamente por
la explotación petrolera. En Occidente la explotación adquirió importancia a finales de
la década de 1920; en Oriente esto ocurrió en la de 1930.

Además, las operaciones exploratorias y el desarrollo de campos petroleros

significaron la ampliación del conocimiento geográfico, en particular el relativo a la
distribución y localización de recursos naturales, que constituyó la base para nuevas
formas de aprovechamiento del espacio. Se mejoraron antiguas vías de comunicación,
y con ello se consolidó el patrón vial básico definido en el curso del proceso de
implantación de la sociedad venezolana. Algunas de las nuevas vías de comunicación
abiertas en función de los intereses de las compañías acabaron por integrarse de
manera definitiva en el sistema interior de comunicaciones que se estaba creando.

Más significativo fue el impulso que recibió el proceso, en su dimensión

demográfico-espacial, a partir de la acción del Estado, mediante la cual la nueva
dinámica tendió a envolver más ampliamente el territorio. Se amplió la infraestructura
de vialidad y comunicación, aunque esta ampliación inicial no alcanzó verdadera
importancia sino cuando se superaron las dificultades −después de la Segunda
Guerra Mundial− para incrementar la aptitud tecnológica de la sociedad. No obstante,
se construyeron carreteras que facilitaron la comunicación de los Andes con el Centro.
El Oriente y el Sur del país se integraron al Centro en la década de 1950. También,
aunque en menor grado, se amplió la infraestructura portuaria, marítima y aérea, y
con ello se estrechó la vinculación con el centro históricamente dinámico −Caracas−
de áreas que hasta entonces habían permanecido relativamente aisladas del mismo.

En este proceso, áreas que funcionaban como circuitos regionales de

intercambio, relativamente aislados entre sí y vinculados con el exterior mediante
puertos de exportación, tendieron a relacionarse de manera más orgánica. Este mayor
relacionamiento se dio principalmente entre las zonas de explotación petrolera y
Caracas, donde tendió a concentrarse el aparato administrativo del Estado, y aquellas
áreas hacia donde se orientó el gasto público. En efecto, a medida que aumentaron
los recursos del Estado, éste actuó como factor de la concentración y distribución de
los efectos dinámicos, a partir de un núcleo de implantación −Caracas− en avanzado
proceso de consolidación de sus estructuras, reafirmándose así su tendencia histórica
a convertirse en centro hegemónico.

102
 LECTURA N 2.2

MALAVÉ MATA, Héctor, (1974) “La Republica del

Petróleo”. En Formación histórica del antidesarrollo
de Venezuela. Caracas, Ediciones Rocinante,
pp. 187-220.

Cipriano Castro no pudo incitar el desarrollo de la economía ni librar al país

del marasmo en que se hallaba por la anarquía y los constantes brotes de sedición.
Su gobierno, ejercido entre amenazas y sobresaltos, transcurrió bajo un período de
depresiones económicas que ocasionaban trastornos políticos endémicos. Venezuela
tenía entonces territorio excesivo para 2,5 millones de habitantes. Vestigios coloniales
aún perduraban en la morfología del atraso y nuevas relaciones tonificaban la situación
de dependencia. Largo camino histórico quedaba todavía para las ambiciones, el
cercenamiento de la soberanía y la incontinencia de la fuerza. Consorcios petroleros
internacionales realizaban sus primeras inversiones en actividades de exploración
y prospección: se auguraba otra riqueza −tan enajenante como conflictiva- que
rivalizaría más tarde con la que hasta ahora se ofrecía. Pocos años faltaban para
empezar la lidia por los dones del subsuelo.

Antes de terminar la primera década del presente siglo, Juan Vicente Gómez ya
había sucedido en la Presidencia de la República al general Cipriano Castro. Continuaba
con aquél la danza de las concesiones petroleras después que el trato preferencial del
gobierno de Castro a las inversiones inglesas había provocado en los últimos años
no pocos recelos y reacciones en el capital norteamericano. El nuevo imperialismo,
con estrategia de renovada conquista, adquirió luego con Gómez los privilegios y las
ventajas económicas que no obtuvo con Cipriano Castro. La explotación del petróleo
durante el nuevo régimen era realizada por capitales monopolistas extranjeros, pero
ya en los primeros años de su desarrollo ocurría un desplazamiento externo de la
dependencia. La subordinación de Venezuela se hizo entonces mayor y más rígida al
desviarse el predominio del capitalismo mundial desde los centros europeos hacia la
metrópoli norteamericana.

La explotación petrolera, iniciada a comienzos del primer decenio gomecista,

ubicaba al país en la periferia tributaria del capitalismo neocolonial. El atraso heredado
de etapas precedentes fue condición que permitió la penetración de capitales
internacionales. La riqueza subyacente significaba fuente potencial de desarrollo,
pero no existían recursos internos para financiar su explotación. Había que permitir
el acceso de inversiones al país y crear las condiciones favorables para el fomento
de sus operaciones. Las compañías petroleras aprovecharon luego el estatuto de
privilegios sancionado por Gómez para asegurar la participación de los inversionistas
foráneos en la economía venezolana. Desde entonces Venezuela no ha dejado de ser
formación recipiente del capital monopolista extranjero.

El atraso del país, situación a la que se contraponía la idea del progreso

económico en términos de simple crecimiento, inspiraba a los consiliarios de Gómez
una concepción que lindaba con la apología del régimen de fuerza. Aquel atraso,
según ellos, se trocaba en anarquía y perturbación que sólo podían ser eliminados
imponiendo un gobierno de ejecutorias fuertes. Pero no ignoraban que el origen del
desorden estaba en la pobreza generalizada. La solución residía en promover el
crecimiento de la riqueza social, pero ésta existía en muy pocos habientes, a quienes
debía dispensarse indemnidad y amparo para que lograran fomentada sin trastornos.
No de otro modo justificó el gobierno de Gómez su actitud férrea y el conferimiento de
privilegios a la clase propietaria.

El país no había dejado de ser colonial y ya comenzaba a ser moderno. El

capital extranjero, orientado hacia las actividades extractivas, solicitaba, además
de nuevas y mayores concesiones petroleras, un régimen de orden y un orden sin
hostilidades. Gómez accedió al requerimiento, pues no eran tantas sus carencias
de juicio como para no entender que cualquier régimen de mayores medios y
poderes no podía subsistir ilimitadamente sin el soporte de aquellas corporaciones
con potestades internacionales. No sólo satisfizo en tal sentido las exigencias de las
empresas concesionarias, sino que les otorgó más exenciones y derechos con el fin de
estimular con creces sus operaciones industriales. Así el orden de privilegios, en tanto
cláusula de excepción sancionada por el gobierno para resguardar especialmente los
intereses de las inversiones extranjeras en la explotación de hidrocarburos, se fundó
en Venezuela con la tiranía de Juan Vicente Gómez.

No se entendía el orden sin la abolición de las libertades democráticas y sin una

política represiva que coartara las reivindicaciones más elementales del proletariado
que empezaba a formarse con la ascendente actividad de la industria petrolera.
Gómez creía que el orden radicaba en los "milagros" de las inversiones foráneas,
en el libre comercio, en el trabajo generador de la riqueza indivisible, en la propiedad
latifundista de la tierra, en el acatamiento de la ley, en la inviolabilidad del derecho
de propiedad, en el sometimiento de miserables a la paz de opulentos. Era no sólo
el menos ilustrado de los déspotas latinoamericanos, sino el usufructuario de un
pasado colonial transfigurado en contemporánea servidumbre. Los ideólogos de su
gobierno sabían que el pensamiento liberal heredado del siglo XIX constituía, frente
a los privilegios otorgados a los consorcios petroleros internacionales y los grupos
terratenientes, un elemento que podía ocasionar reparos políticos con peligrosos
ingredientes explosivos. Quiso entonces, por insinuación de sus mentores, indumentar
las formas represivas de su tiranía con apariencias de legalidad republicana, así
como también justificar las desigualdades sociales con los principios positivistas que
proclamaban la superioridad de los más aptos.

La inteligencia gubernamental, bajo el imperio ideológico del positivismo,

declaraba la diferencia de aptitudes entre los hombres, siendo los más capaces
quienes, por su propia naturaleza, lograban imponerse sobre los no provistos de
competencia, lo que determinaba que los primeros se convirtieran en detentadores de
riquezas, y los últimos quedaran condenados a una inevitable situación de pobreza.
Eran los más idóneos quienes podían conducir el país hacia estadios elevados
de progreso, mientras que los demás permanecían como turbas que debían ser
reducidas por la fuerza cuando no se resignaran a aceptar la superioridad de los
poseedores de riqueza. Pero el positivismo, como doctrina oficiosa de aquel régimen,

104
era una filosofía que no correspondía a la realidad nacional. Era apenas el disfraz que
ocultaba la desnudez política y moral de aquel prolongado despotismo.

Desde el ascenso de Gómez al poder hasta el año 1916, la economía venezolana

mantuvo una balanza comercial discretamente favorable. El activo del balance
del comercio exterior durante aquel período, estaba constituido principalmente
por el valor de las exportaciones de café y cacao, no obstante haber permanecido
casi estacionaria la exportación de esos productos en ese mismo lapso, con los
consiguientes trastornos depresivos que el monocultivo causaba en coyunturas de
recesión mundial a la economía del país. Tal era, en sumarísimos rasgos, la situación
económica de Venezuela antes de la explotación comercial del petróleo.

En 1917 los consorcios extranjeros −norteamericanos e ingleses- iniciaron

la explotación comercial de los hidrocarburos en Venezuela. En aquel mismo año,
casi al término de la primera guerra mundial, la mitad de la producción petrolera fue
destinada a la exportación. Comenzaba entonces la era del petróleo con su carga
de conflictos y perturbaciones. Juan Vicente Gómez iniciaba la consolidación de su
poder con la inauguración del enclave petrolero. El otorgamiento de las primeras
concesiones había originado algunos problemas entre las empresas concesionarias
debido fundamentalmente a la mala interpretación de los contratos establecidos sobre
la materia. Las divergencias suscitadas entre los consorcios indujeron al gobierno
a modificar la legislación vigente. En 1918 Gumersindo Torres fue designado titular
del Ministerio de Fomento. Este nuevo ministro conocía a cabalidad la razón de los
conflictos surgidos en torno a la actividad petrolera. Todo se originaba en la imprecisión
de algunas cláusulas de los contratos celebrados, debido a que éstos se basaban
en la legislación que regía conjuntamente los ramos de minas e hidrocarburos. Esa
situación, a juicio de Torres, retardaba el desarrollo de la industria, impidiendo que el
Estado percibiera los correspondientes beneficios de tal explotación. Así lo señalaba
en la Memoria que presentó en el año 1918:

La importancia que tiene actualmente el petróleo por sus múltiples

aplicaciones industriales y la circunstancia de ser reciente su explotación
en nuestro suelo, hacen que con gran cautela y cuidado deba legislarse
en el asunto. Hasta hace poco, verdaderamente a ciegas se procedió
en los contratos, que para exploraciones y explotación de petróleo se
celebraron, por lo que de ellos pocas o ningunas ventajas ha obtenido
la Nación1.

A pesar de que la ley propuesta en 1918 mejoraba la posición del Estado

frente a la industria petrolera con el aumento de impuestos y la eliminación de los
contratos por más de cincuenta años, Torres no juzgaba suficiente aquellos alcances.
Continuaba en el estudio exhaustivo del problema a fin de elaborar una ley más
ajustada a la realidad de la industria extractiva en Venezuela. En su exposición de la
Memoria de Fomento de 1920 presentó un análisis comparativo entre la legislación
petrolera mexicana posterior a 1917 y la venezolana. De aquélla extrajo elementos
de gran importancia para la elaboración de la ley que requería el país, habida cuenta

1. Exposición del Ministro Gumersindo Torres a la Memoria de Fomento de 1918, Tomo 1, Caracas, p.
XVIII.

105
que en ambos casos se consagraba el dominio directo de la nación sobre el subsuelo.
En 1920 Torres ya tenía elaborado el proyecto de ley petrolera. En él se establecía el
aumento de los impuestos a las compañías de hidrocarburos y se limitaba el número
de hectáreas otorgadas en concesión. Edwin Lieuwen ha interpretado la intención del
ministro Torres y el espíritu de su ley en los términos siguientes:

Además del objetivo de Torres de favorecer los intereses nacionales,

la ley de 1920 era un experimento por medio del cual la administración
esperaba conseguir mayores precios y mejores condiciones para sus
concesiones. El ministro de Fomento, plenamente consciente de la
rivalidad anglo-norteamericana, trataba de utilizar la mejorada posición
contractual de su nación para conseguir lo más posible2.

El objetivo de Torres hubo de frustrarse. Las compañías extranjeras mostraron en

el acto su desacuerdo con la ley y tramaron una campaña para impedir su aprobación.
Se iniciaron luego conversaciones directas entre representantes de los consorcios
petroleros y el Presidente de la República. Resultó la protesta como aspiraban las
empresas. Ya era fuerte su poder como para imponer al gobierno las cláusulas que
a ellas convenían. Gómez aceptó las razones expuestas por los agentes de las
corporaciones. Torres fue destituido inmediatamente y fue aprobada por el Congreso
el 16 de junio de 1921 otra ley que, según Lieuwen, “incorporaba la mayoría de las
modificaciones sugeridas por las compañías norteamericanas”. Con este triunfo
los capitales extranjeros afirmaban su dominio indisputable en la explotación de
hidrocarburos. Habían impuesto una legislación concebida a la medida justa de sus
intereses. Gómez era el presidente fuerte de los venezolanos en connivencia con
el poder omnímodo de las concesionarias. A éstas quería garantizar un orden con
hombres e instituciones que no perturbaran sus operaciones. Era eso precisamente
lo que necesitaban aquellos capitales para fortalecer su monopolio en la explotación
y comercialización de los hidrocarburos.

Venezuela comenzaba a girar sin obstáculos en la órbita del petróleo. La

agricultura, base de la economía hasta esos años, iniciaba breve tiempo después
su inevitable decadencia. El país, crónicamente escaso de recursos, empezaba a
sentir el movimiento del dinero. La distribución del ingreso se tornaba cada vez más
regresiva. La economía extractiva contrastaba con las actividades tradicionales de
producción. El capitalismo insertaba en aquélla su moderna tecnología para extraer
mayores excedentes. La explotación del petróleo sumaba nuevos desajustes a la
sociedad venezolana y agravaba los ya existentes.

El “rehabilitador” −así nombrado el tirano por sus áulicos- no tuvo escrúpulos

en enajenar la "soberanía nacional" porque en tal forma pudo derivar mayores
ingresos con que satisfacer los requerimientos de su administración. Debía liquidar la
deuda pública que su gobierno había heredado de regímenes anteriores. Necesitaba
grandes rentas para la creación de un ejército efectivo que garantizara la estabilidad

2. Edwin Lieuwen, Petróleo en Venezuela, p. 60.

106
de su mandato. Los proventos del petróleo le permitieron cancelar la deuda3 y formar
su propio ejército.

Bajo el rigor de las relaciones de dependencia neocolonial tuvo lugar en el país

la configuración de una burguesía vinculada al capital extranjero. Esa burguesía,
heredera del sector que monopolizaba el comercio exportador-importador, ahora se
enriquecía con el notable aumento de las importaciones determinado por la mayor
capacidad adquisitiva externa del país. Surgía también un proletariado con rasgos de
clase más precisos que era sometido a intensa explotación porque los propietarios
estaban urgidos −por los estímulos de lucro del petróleo- de capitalizar sin freno los
recursos invertidos.

La clase proletaria se nutría con jornaleros del campo que emigraban a los
centros petroleros y a ciudades donde la construcción de obras públicas demandaba
más mano de obra que la disponible. Ocurría así un cambio en la población activa del
país. Se ha querido atribuir al éxodo campesino la causa del empobrecimiento rural
y la consiguiente declinación de la producción agropecuaria. Salvador de la Plaza
ha disentido de este criterio formulando su crítica a quienes señalan la causa y los
efectos de tales migraciones en defensa del latifundismo.

La demanda de mano de obra para las exploraciones y explotación

petroleras, los salarios más altos que paga esa industria, son hechos
que han sido esgrimidos como argumentos por los defensores
del latifundismo, para explicar la disminución de la producción
agropecuaria de una parte y la escasez de artículos alimenticios de
la otra. Afirmando nosotros que la penetración imperialista obstaculiza
el desarrollo normal de nuestra economía, y sin dejar de atribuirle su
parte en el éxodo campesino, tenemos que negar la apreciación de
los latifundistas. El acaparamiento de la tierra en pocas manos, las
relaciones de producción… tenían que dar por resultado una producción
agro-pecuaria de baja calidad y costosa, imposibilitada de competir
en los mercados internacionales con los similares de otros países y
en condiciones de una baja de precio que desde hacía muchos años
venía acentuándose. El campesino no acudía a los campos petroleros
ilusionado por un alto salario, sino obligado por el estado de miseria a
que lo había llevado el despojo y la explotación de que era víctima4.

Las formas tradicionales de explotación en el campo −latifundismo y extensividad

con tecnología más arcaica que moderna− determinaban que la población rural, con
una tasa mayor de crecimiento que la urbana, abandonara el sector primario agrícola,
pero no por un aumento de su productividad, sino por causa de un pronunciado
estancamiento. Muchos latifundistas, por razones distintas, hicieron también lo propio:

3. Para 1909 la deuda heredada por Juan Vicente Gómez alcanzaba a Bs. 210.307.281,68. Durante
los primeros quince años de su gestión se reconocieron diversas reclamaciones extranjeras que
sumaban Bs. 22.714.211,59. El monto de ambas, Bs. 233.021.493,27, era la deuda total a cancelar por
Gómez, Ya para el 31 de diciembre de 1923 se había amortizado la cantidad de Bs. 126.843.093,11.
Aquélla se redujo a Bs. 106.178.400,16. Para el 30 de junio de 1924 disminuyó a Bs. 102.586.155,16.
A partir de esta fecha el Estado venezolano había amortizado Bs. 130.435.338,11. (Cfr. Ministerio de
Hacienda, Bosquejo Histórico de la Vida Fiscal de Venezuela, Tipografía Vargas, Caracas, MCMXXIV).
4. Salvador de la Plaza, La Reforma Agraria: Definición de las Fuerzas Democráticas, 1947, s. p.

107
emigraron a las ciudades para dedicarse principalmente a actividades enmarcadas en
el sector terciario (comercio y servicios). Pero no por ello disminuía el latifundismo, sino
que más se acentuaba debido a que la propiedad de la tierra estaba estrechamente
vinculada con la estructura del poder político imperante.

Expresamos anteriormente que las repercusiones de la explotación de

hidrocarburos fueron inmediatas y sensibles. El primer rasgo de transformación de
la estructura económica del país localizábase en la nueva composición del comercio
exterior el petróleo pasó a constituir la mayor parte de las exportaciones en tanto que
el café y el cacao declinaban paulatinamente su participación en las mismas: mientras
el valor de las exportaciones petroleras aumentó de Bs. 2 millones en 1917 a Bs. 649
millones en 1935, el valor conjunto de las exportaciones de café y cacao disminuyó
de Bs. 67 millones en aquel año a Bs. 37,6 millones en este otro. En veinte años
el país había cambiado los parámetros productivos de su economía: de país rural
o esencialmente agrario se había convertido en país fundamentalmente petrolero.
Pero la explotación del petróleo por consorcios extranjeros produjo, a cambio de
un crecimiento aparente o ficticio, una dependencia mayor, una mediatización
más profunda de la economía venezolana. Mientras más avanzaba la penetración
extranjera y más aumentaba la explotación de la riqueza subyacente, mayor era el
poder político en la persona del déspota. Cuanto más poder político centralizaba
Gómez, tanto más aumentaba la concentración de la propiedad territorial agraria en
Venezuela.

Parte de la renta derivada de la explotación petrolera fluía al Fisco Nacional

como pago de impuestos regulares y ocasionales. Con el aumento de la producción
de hidrocarburos crecía la capacidad fiscal del Estado venezolano. Pero ésta no se
tradujo en inversiones que transformasen la estructura de la economía conforme
a objetivos precisos de desarrollo, sino principalmente en gastos burocráticos y
contractuales que más enriquecían a los usufructuarios políticos del régimen. Las
cuantiosas entradas en divisas petroleras, lejos de constituir un recurso financiador
de las importaciones de bienes de capital, causaron mayores deformaciones en la
economía. Los ingresos crecientes de divisas tuvieron un efecto expansivo en las
importaciones mediante su incidencia en el descenso del tipo de cambio. La caída del
módulo cambiario colocaba a los exportadores venezolanos de café y cacao en una
situación desventajosa. Siendo los ingresos provenientes de la exportación de estos
productos la parte más dinámica de la circulación monetaria del país, la baja del tipo
de cambio no pudo menos que causar un empobrecimiento generalizado entre los
productores agrícolas. Esta situación resultó aún más grave debido a que la demanda
de fuerza de trabajo en la industria petrolera y en la construcción de obras públicas
nacionales, estimuló cierto desplazamiento de mano de obra campesina –sub-ocupada
por causa del estancamiento rural− hacia los centros petroleros y urbanos. No se
detuvo en aquellos años, como expresamos antes, el éxodo de brazos campesinos
que redujo en cierta medida la fuerza de trabajo en el campo cuando precisamente la
producción agropecuaria se encontraba en situación difícil y precaria.

En 1929 estalló la crisis económica mundial y en 1930 comenzó el período de

depresión que culminó en 1935. Los comerciantes y empresarios de las economías
capitalistas avanzadas no querían mantener existencias de materias primas y

108
bienes manufacturados porque bajaban sus cotizaciones y se tornaba más difícil
el financiamiento de las operaciones comerciales. Los grandes países industriales
-Estados Unidos, Inglaterra- disminuyeron entonces sus importaciones de productos
primarios. A mediados de 1933 el bolívar aumentó su poder adquisitivo, pero el café
se exportó a precios más bajos. A raíz de la reducción del contenido oro del dólar, por
decreto del Presidente Franklin D. Roosevelt en enero de 19345, la paridad del bolívar
con aquella moneda disminuyó de Bs. 5,20 a Bs. 3,066. Esta situación determinó
en muy breve lapso una contracción del tipo de cambio. Desde fines de 1933 hasta
mediados de 1934 la cotización del dólar bajó de Bs. 3,99 a Bs. 3,20. La relación
cambiaria entre el bolívar y el dólar reflejaba, a través de la balanza internacional de
pagos, la dicotomía o la dualidad estructural entre la economía tradicional venezolana
y la industria petrolera establecida en el país.

Frente a esta situación los productores de café y cacao planteaban que la

disminución de la paridad-oro del bolívar respecto al dólar determinaba un tipo de
cambio desventajoso que agravaba la ya deteriorada economía agropecuaria. Las
compañías de hidrocarburos aducían al mismo tiempo que la caída de las cotizaciones
del petróleo en los mercados internacionales dificultaba, con la rigidez de sus costos
de producción, el desarrollo normal de la industria extractiva. Era necesario, según el
criterio de las citadas empresas, el establecimiento de un tipo de cambio para el dólar
proveniente de las exportaciones petroleras que, de acuerdo con las condiciones
vigentes en el mercado mundial, estimulara el desenvolvimiento de las actividades
de explotación.

En aquellos años las exportaciones de hidrocarburos constituían −como

actualmente- la principal fuente de divisas extranjeras. Los elevados ingresos en
dólares conferían al signo monetario del país un alto poder adquisitivo interno. El
resto de la economía venezolana operaba, por causa de su rigidez estructural, con
bajos índices de productividad que limitaban su capacidad de concurrencia frente
a los precios cotizados en los mercados internacionales. El alto valor del bolívar −
determinado por la gran afluencia de divisas petroleras- impedía el desarrollo de las
actividades agropecuarias de exportación con costos a niveles de la competencia
mundial. La contradicción entre la industria del petróleo y el sector agrícola exportador

5. He aquí algunos fragmentos del decreto del Presidente Roosevelt, de enero de 1934: “Por cuanto
juzgo, mediante investigación, que el comercio exterior de los Estados Unidos se halla perjudicado a
causa de la depreciación en el valor de las monedas de otros Gobiernos en relación con el presente
valor nominal del oro y que una emergencia económica requiere una expansión del crédito; y
……..
Por cuanto juzgo por mis investigaciones que, a fin de estabilizar los precios domésticos y proteger
el comercio exterior contra el efecto perjudicial de la depreciación de las monedas extranjeras, es
necesario fijar el precio del dólar de oro a 15-5-21 gramos con nueve décimos de fineza.
……..
En testimonio de lo cual, he firmado aquí y hecho fijar el sello de los Estados Unidos.
Dado en la ciudad de Washington, a las 3 y 10 de la tarde, tiempo normal, el día 31 de enero, en el
año de Nuestro Señor, mil novecientos treinta y cuatro, y ciento cincuenta y ocho de la Independencia
de los Estados Unidos”. (Fdo.) Franklin D. Roosevelt.
6. El 31 de enero de 1934 el contenido oro del dólar disminuyó a 0,88867 gramos, aproximadamente el
60 por ciento de su contenido anterior, como límite máximo fijado en el decreto presidencial de esa
fecha. El contenido oro del bolívar, determinado oficialmente en la Ley de Monedas de 24 de junio de
1918, era para enero de 1934 de 0,290323 gramos. En consecuencia, la paridad metálica de ambos
signos resultaba de Bs. 3,06 por dólar.

109
originaba, en tal forma, grandes desequilibrios en el sistema económico del país. Tal
contradicción, a juicio de José Antonio Mayobre, tenía su origen:

... en la coexistencia de una industria exportadora altamente desarrollada

que no absorbe sino una pequeña parte de las fuerzas productivas
internas, y una agricultura de exportación retrasada que ocupa gran
parte de esas fuerzas, y en ser la primera la que fija el tipo de cambio
dado su peso específico en el conjunto de la balanza de pagos7.

Una solución artificial a este problema tuvo lugar el 28 de agosto de 1934 con
la celebración −entre el gobierno nacional, las compañías petroleras y los bancos
establecidos en Caracas− del Convenio de Cambio conocido comúnmente como
Convenio Tinoco8.” Mediante tal acuerdo las empresas explotadoras de hidrocarburos
se comprometían a vender directamente a los bancos comerciales las divisas
petroleras al cambio de Bs. 3,90. Los institutos bancarios, al mismo tiempo, se
responsabilizaban a no comprar dólares por debajo del tipo de Bs. 3,90 y a venderlos
al público a Bs. 3,93. Las divisas que a Bs. 3,90 no fueran absorbidas por el mercado
debían, según convención de las partes, ser vendidas al gobierno nacional por los
consorcios petroleros al tipo de paridad-oro de Bs. 3,06 establecido de acuerdo con
la Ley de Monedas de 24 de junio de 19189. Las divisas adquiridas por el gobierno al
tipo de importación del oro (gold point) no podían ser colocadas en el mercado, sino
destinadas al pago, a la par, de la importación de monedas acuñadas, con el objeto
de aumentar las reservas áureas del país.

El Convenio Tinoco −además de sus deficiencias formales, de sus resultados

inciertos en la estabilización cambiaria y de sus estímulos a las especulaciones de
cambio− consagraba la devaluación del signo monetario venezolano, ya que la venta
de divisas al público se hacía con una prima de es. 0,87, y el tipo de paridad-oro
(Bs. 3,06) regían tan sólo cuando la oferta de dólares era mayor que la demanda.
El convenio, conforme al cual se pretendía mejorar el precio interno de los frutos
y productos exportados sin afectar el valor mismo del bolívar, no pudo aliviar los
quebrantos de la agricultura de exportación. La devaluación del bolívar se había
realizado con el objeto de reparar el deterioro de las cotizaciones de los productos
agrícolas exportables, mediante un régimen de subsidios que operaba en la realidad
sobre los usuarios de dólares de importación. Pero la medida no tuvo efectos
favorables sobre la economía agropecuaria del país.

No había transcurrido un año de la celebración del contrato cuando los bancos,

de acuerdo con la condición establecida en el mismo, resolvieron retirarse del pacto,

7. José Antonio Mayobre, La Paridad del Bolívar, pp. 1819.

8. El Convenio de Cambio realizado en agosto de 1934, conocido por el nombre de Convenio Tinoco, fue
de carácter verbal, “atenido sólo a la palabra de los obligados y sometido a la condición de que en
cualquier tiempo, tanto el Gobierno Nacional como cualquiera otro de los contratantes, podría dar
por terminado el arreglo, quedando el cambio sometido a las fluctuaciones naturales de la ley de la
oferta y la demanda”, (Memoria de Hacienda presentada al Congreso Nacional en sesiones de 1935 y
correspondiente al ejercicio fiscal de 1934. Tipografía Vargas, Caracas, 1935).
9. Sobre la Ley de Monedas de 1918 consúltese la obra de Mercedes Carlota de Pardo, Monedas
Venezolanas, Vol. II, pp. 310-315.

110
manteniendo sus operaciones cambiarias según las cotizaciones corrientes del
mercado. El acuerdo siguió vigente con la Standard Oil Company, la Venezuelan Gulf
y la Royal Dutch Shell, con el compromiso de tales empresas de no colocar sus
divisas sino a una tasa de cambio de Bs. 3,90 y vender al gobierno nacional al tipo
de importación-oro los dólares que no fueran absorbidos por el mercado a Bs. 3,90.

A raíz de la muerte de Juan Vicente Gómez en 1935, la estructura económica

de Venezuela se había tornado más diferenciada: aumentaban considerablemente la
producción y las inversiones foráneas en el sector petrolero; la miseria en el campo
más crecía porque más se expandía el latifundismo con sus rémoras económicas y
sociales. El torbellino del petróleo había enriquecido a la clase opulenta y empobrecido
al hombre de la Venezuela rural. La industria petrolera generaba una acumulación hacia
afuera mientras el sector agropecuario absorbía los efectos de una descapitalización
hacia adentro. Como el ritmo de la explotación del petróleo resultó desde entonces
incontenible, a la vez que las actividades agropecuarias se mantuvieron en relativo
estancamiento, la diferencia entre éstas y aquélla se hizo cada vez más pronunciada
hasta configurar una dicotomía estructural bien definida.

En febrero de 1937 fue creada la Oficina Nacional de Centralización de Cambios

con el objeto de distribuir a los bancos del país las divisas provenientes de las ventas
del petróleo y los productos agropecuarios protegidos con primas de exportación.
La creación del mencionado organismo constituyó el primer ensayo de intervención
del gobierno nacional en materia de política cambiaria. En abril del mismo año se
efectuó una revaluación del bolívar mediante un nuevo arreglo con las empresas
petroleras. Se estableció entonces que la Oficina Nacional de Centralización de
Cambios recibiera al tipo de compra de Bs. 3,09 (punto de exportación del oro) las
divisas procedentes de las exportaciones de petróleo y las vendiera a los bancos
comerciales a Bs. 3,17, para que éstos las colocaran a Bs. 3,19 en el mercado interno.
Los dólares ingresados por exportaciones no petroleras se cotizaban libremente a
tipos de cambio que fluctuaban entre Bs. 3,17 y Bs. 3,19. Pero fueron establecidas
primas de exportación que resarcían las diferencias dejadas de percibir, conforme a
los nuevos tipos de conversión, por los productores agropecuarios. Las mencionadas
primas sustituyeron en tal forma a los subsidios que desde 1934 se concedían a los
productores de café y cacao con el objeto de compensar las pérdidas derivadas de la
situación crítica del mercado mundial.

Durante el período de vigencia del sistema de primas a la exportación, el Fisco

Nacional erogó por tales retribuciones las siguientes cantidades:

111
 Millones de
bolívares
Años
1936 … … … … … … … 21,11
1937 … … … … … … … 20,96
1938 … … … … … … … 22,40
1939 … … … … … … … 18,38
1940 … … … … … … … 16,51
1941 … … … … … … … 16,75
1942 … … … … … … … 0,82
Total … … … … … … … 116,93

Ninguno de los regímenes adoptados −subsidios y primas- tuvo efectos favorables

sobre la economía agrícola y pecuaria del país por no haber tomado en cuenta la calidad
sino la cantidad de los productos exportados, ni haber regularizado las medidas de
protección cambiaria de acuerdo con una diferenciación entre productores primarios
y agentes intermediarios. En efecto, fueron los exportadores −y no los empresarios
productores- los únicos beneficiarios de las tarifas de bonificación. En otros términos:
ninguna de las providencias tomadas había solucionado el problema económico
fundamental de la nación -la existencia de una economía dual con características
cada vez más contradictorias- debido, entre otras razones, al aislamiento de la
política monetaria con respecto a la realidad estructural venezolana. Los problemas
dimanantes del desequilibrio entre los sectores petrolero y agrícola difícilmente podían
resolverse con indemnizaciones monetarias, sin eliminar los factores determinantes
del atraso en la economía agropecuaria del país. Mientras la industria de hidrocarburos,
con incentivos otorgados en leyes y convenios, desarrollaba en escala progresiva sus
explotaciones, el sector agrícola permanecía en niveles de estancamiento, bajo los
efectos de las periódicas reducciones de los precios en los mercados internacionales.
Los ingresos en divisas petroleras aumentaban progresivamente y elevaban, en
detrimento de los productores agropecuarios, el valor interno del bolívar. El problema,
tal como antes, subsistía con todas sus implicaciones.

En 1939 el economista chileno Hermann Max explicaba, con énfasis en la

cuestión monetaria, los factores perturbadores de la economía venezolana. La
coexistencia en el país de dos economías perfectamente diferenciadas creaba, a
través de la discrepancia entre el poder adquisitivo interno y externo de la moneda
nacional, una serie de trastornos. A juicio de Max:

... la política monetaria debiera ser diferente para ambos sectores de

la economía venezolana. Como el tipo de cambio que rige para la
economía del petróleo no es aplicable a la economía nacional, sin que
se paguen a los productores y exportadores indemnizaciones, debiera
crearse para este sector un tipo de cambio especial. Esta diferenciación
de los tipos de cambio no constituye en absoluto algo extraordinario,

112
 sino que se impone por la lógica. Además, existe también en otros
países, que se encuentran, respecto de su estructura económica, en
situación parecida a la de Venezuela, por ejemplo, Chile y Bolivia51.10

Con la creación del Banco Central de Venezuela, el 15 de octubre de 1940,

la política monetaria fue orientada en función de las necesidades del desarrollo
económico de la nación, frente al auge de la industria petrolera y las repercusiones de
la segunda guerra mundial. El instituto emisor asumió, entre sus múltiples funciones,
el control de los medios de pagos internacionales que ejercía anteriormente la Oficina
Nacional de Centralización de Cambios”52.11A tal efecto, el 25 de octubre del mismo
año fue creada la Comisión de Control de Importaciones, dependiente del Banco
Central.

Sobre las importantes observaciones de Hermann Max se crearon luego las

bases para la instauración de un sistema cambiario compatible con los requerimientos
de una política monetaria más dinámica y realista. Fue entonces cuando, por decreto
ejecutivo de 23 de julio de 1941, se estableció el régimen de cambios diferenciales en
sustitución del sistema de primas a la exportación. Se consagraba primordialmente
en tal decreto:
i. El funcionamiento de un mercado libre de divisas y otro controlado.
Este último bajo la dirección exclusiva del Banco Central de Venezuela.
ii. El Banco Central de Venezuela, de acuerdo con el convenio celebrado
en 1937, seguiría adquiriendo a Bs. 3,09 las divisas provenientes de
las exportaciones petroleras.
iii. El Banco Central de Venezuela vendería a los bancos comerciales
del país los dólares a Bs. 3,335, para que éstos fueran colocados al
público a Bs. 3,35.
iv. Las divisas provenientes de las exportaciones agropecuarias serían
adquiridas por el Banco Central de Venezuela a los tipos de cambio
siguientes:

Café … … … … … Bs.4,60 por dólar

Cacao … … … … … Bs.4,30 por dólar
Ganado vacuno ... … … … Bs.4,30 por dólar

El enclave petrolero de exportación generaba excedentes económicos que eran

transferidos en magnitudes crecientes a los centros de financiamiento exterior. El
mismo enclave actuaba simultáneamente como principal proveedor de divisas que
incrementaban la capacidad importadora del país. Fue así como al finalizar la segunda
guerra mundial el ahorro interno disponible alcanzaba proporciones significativas. Las

10. Hermann Max, “Las Bases Teóricas de la Política Monetaria”, Revista del Ministerio de Fomento, Nº 18,
p. 112.
11. Cuando el Banco Central inició sus operaciones, únicamente disponía de $0,42 millones que le
fueron transferidos por la Oficina Nacional de Centralización de Cambios. Del estudio realizado
entonces resultó que, en contrapartida de ese saldo, el comercio nacional debía entonces a sus
proveedores extranjeros más de $36,7 millones” (Memoria del Banco Central de Venezuela, Caracas,
1945, p. XXIV).

113
restricciones que la economía de guerra había impuesto al movimiento y ritmo de
las importaciones se tradujeron en un aumento de la capacidad de pago exterior.
Ya la economía se encontraba interiormente en condiciones de poder financiar
las exigencias de una industrialización orgánica incipiente. El aumento del poder
adquisitivo a nivel de las masas consumidoras garantizaba, por irradiación fiscal de
los ingresos petroleros, una demanda efectiva capaz de absorber la oferta de origen
industrial.

En ese período −precisamente en el año 1943− fue promulgada por el

Presidente Isaías Medina Angarita la Ley de Hidrocarburos. Este nuevo estatuto del
petróleo, además de consagrar la unificación de las relaciones entre las empresas
concesionarias y el Estado, permitía una mayor participación fiscal en los beneficios
de las mismas corporaciones. Se establecieron en esa Ley el impuesto de explotación
(regalía) equivalente como mínimo al 16,66% del valor del petróleo producido
totalmente en el país, y algunas normas sobre refinación, transporte y fiscalización
de la industria. Una vez sancionada la Ley, fue inmediatamente convertido el 99% de
las antiguas concesiones al nuevo régimen de hidrocarburos. A partir de entonces
las concesiones petroleras fueron prorrogadas −sin la prudencia requerida en tal
materia− por un período de cuarenta años.

El nuevo régimen de concesiones perpetuaba tanto el usufructo directo de las

áreas petrolíferas nacionales por consorcios extranjeros como la enajenación de la
propiedad nacional sobre el recurso explotado. Su vigencia no sólo comprometería
durante un extenso período el dominio fiscal de la nación, sino que obstaculizaría
además cualquier alternativa posible de nacionalización, ya que las concesiones
activas habían sido renovadas por un lapso cuyo vencimiento legal se aproximaba
al límite de agotamiento económico de las áreas convertidas. En esas condiciones
carecía aparentemente de sentido cualquier proyecto de nacionalización de un
recurso que, sometido a una intensa y prolongada extracción, resultaba después
económicamente inexplotable.

La prórroga de las concesiones productivas por un tiempo tan largo como incierto
invalidaba cualquier decisión nacional que proclamara la reposesión del petróleo por
vía de derecho. Durante la vigencia de las concesiones convertidas al nuevo estatuto
legal de los hidrocarburos resultaba difícil o casi imposible la opción de rescate
nacionalista del petróleo. En otros términos: el régimen de concesiones adaptado a
la Ley de 1943 reafirmaba la desnacionalización de los hidrocarburos venezolanos
durante un amplio lapso, ya que la producción petrolera había de realizarse en
sujeción a una ley específica que confería a las empresas concesionarias extranjeras
privilegios de explotación sobre un recurso nacional irrenovable, sin que la nación
pudiera, durante su vigencia, modificar la estructura de los sujetos de derecho. En la
alternativa de que el Estado resolviera ejercer su dominio directo en la explotación
del petróleo, aquel régimen de concesiones resultaba oclusivo y contraproducente. El
poder de los consorcios petroleros −asentado en los mecanismos de dominación que
el capital monopolista internacional había logrado establecer en Venezuela- tomaba
efectivamente nugatoria la potestad del Estado sobre aquel recurso.

114
 A fines de 1945, con el ascenso de Rómulo Betancourt a la Presidencia de la
República, no precisamente por la vía del sufragio, fue concebida la política petrolera
de tal manera que Acción Democrática, partido gubernamental, se empecinaba en
clasificada de "enérgica y nacionalista". En aquellos años −cuando la ideología del
poder se emparentaba con una incipiente promoción populista- el petróleo era en
realidad el mejor combustible político del jacobinismo. Una gestión gubernativa como
aquélla, con pocos auspicios y proyectos de alcance estructural, se inauguraba
con algunas realizaciones reformistas improvisadas con la tolerancia del capital
extranjero. Las declaraciones oficiales a menudo revelaban la materia petrolera
como el principal ingrediente de una ficción nacionalista. El gobierno, en efecto, se
había comprometido en mantener vigente la Ley de Hidrocarburos de 1943 porque
no pretendía "expropiar los intereses dedicados a la industria del petróleo". Para
abolir lo que llamaba la "subasta del subsuelo" adoptó entonces la política de "no
más concesiones a particulares". Así parecía establecer un límite a la voracidad de
los consorcios explotadores. Pero con ello el gobierno de Betancourt −tildado de
revolucionario sin haber insinuado la revolución- se rebelaba más contra la política
petrolera del régimen depuesto que contra el comportamiento de las compañías
concesionarias extranjeras. Si ofreció mantener en vigencia la Ley de 1943 y reconoció
las concesiones otorgadas conforme a ella, fue porque quiso asegurar la estabilidad
de la industria del petróleo. Esta, que mucho hacía por desnacionalizar cada vez más
la riqueza subyacente, era considerada oficialmente como venezolana y al servicio
de los intereses nacionales. Esa vez, J. P. Pérez Alfonzo, Ministro de Fomento del
gobierno de Betancourt, consignó en documento público sus propias convicciones al
respecto:

En las dificultades que presenta hoy el intercambio de productos entre

los diferentes países, nuestra posición de principales exportadores de
petróleo es algo que ha entrado a pesar en la balanza. La industria
petrolera es un conjunto de empresas que funcionan en Venezuela, y la
circunstancia de que su capital provenga en gran parte de inversiones
extranjeras es inmaterial; lo importante es que actúa en Venezuela
con fuerzas de trabajo venezolanas y por eso hemos de considerarlas
como empresas venezolanas, sometidas a nuestras leyes y actuando
en función de los altos intereses colectivos. Su importancia y poderío
económico son insignificantes ante la autoridad moral y material de un
Estado democrático y bien organizado. Debemos reconocer también
que los personeros de las empresas han aceptado en todo momento
esta situación y no han rehuido la responsabilidad que les corresponde,
precisamente por su gran importancia, frente a los problemas y las
necesidades del país.5312

Esta opinión, con doble sentido apologético, constituye por sí sola un comentario
elocuente del criterio que orientaba la política petrolera de aquel régimen. Se trataba
entonces de justificar una razón de Estado no sin atribuir calidades inmerecidas
a lesivos intereses extranacionales. No hay en el juicio transcrito, aparte de un
discernimiento demasiado formal, más que una manera novedosa de considerar

12. Juan Pablo Pérez Alfonzo, “Introducción” a la Memoria del Ministerio de Fomento correspondiente al
año 1947, p. XIII, (Subrayado nuestro).

115
venezolanas a un conjunto de empresas extranjeras que “actuando al margen del
derecho −como antes afirmara el propio Pérez Alfonzo en nombre de su parcialidad
política− han realizado utilidades ilegítimas ocasionando daños cuya reparación no
puede ser borrada por una simple disposición de una Ley”54.13Sólo en contrasentido
irreparable pudo el citado Ministro considerar inmaterial la circunstancia de que el
capital de esas compañías proviniese de inversiones foráneas.

Quien pretenda conceptuar la industria petrolera como venezolana, o como

“actuando en función de los altos intereses colectivos” de la nación, debe negar el
“error” en que periódicamente incurre el Banco Central de Venezuela al computar en
el pasivo de la balanza de pagos del país los elevados ingresos sobre inversiones
transferidos al exterior como remuneración del capital aplicado por las compañías
concesionarias en esa explotación. En una visión estática aparece el capital foráneo
invertido en la actividad petrolera como si fuera el factor principal de acumulación
interna. Otra es la conclusión si tomamos en cuenta que ese mismo capital siempre
actúa como trasmisor de crisis externas, acentúa la dependencia económica del país
y agrava históricamente el proceso de descapitalización nacional mediante el drenaje
de excedentes internos hacia el exterior.

En esos mismos años se inició en el país un tímido proceso de industrialización

orientado hacia la manufactura de bienes de consumo de difícil importación.
Aun en esos términos el desarrollo industrial mucho dependía de los ingresos de
las exportaciones petroleras. La paulatina conversión de la economía de guerra
en economía de paz había permitido luego la importación de equipos y bienes
instrumentales requeridos en el proceso industrial que se inauguraba. El desarrollo
de la industria petrolera se observaba en el alto rendimiento de la fuerza de trabajo
y en la elevada lucratividad del capital. Aun así no podía hablarse con propiedad de
cambios significativos en la estructura económica y social del país. Hubo entonces,
como es innegable, cierto cambio cuantitativo traducido en un moderado crecimiento
económico con una distribución regresiva de los proventos derivados de la explotación
petrolera. Esta, lejos de coadyuvar al desarrollo con amplio aprovechamiento social,
sólo contribuía a concentrar rentas y riquezas en manos de una burguesía que,
avecindada económicamente en el sector terciario, especulaba con el comercio y el
crédito.

El campesino venezolano, ese personaje abatido que la propaganda política

presentaba como hombre reivindicado, tenía que diezmar sus energías para jamás
devengar nada, que labrar una tierra que en ninguna forma usufructuaba, que huir de
su penuria por temor a no ser más miserable. Por eso continuaba el éxodo rural. El
campesino no emigraba voluntariamente a los centros urbanos, sino impelido hacia
ellos por la degradación de su miseria. En el país ocurría entre tanto la transfiguración
del dólar en bolívar, del bolívar en mercancía superflua, del consumo opulento en
modalidad tributaria del bolívar transfigurado en dólar. La dolarización de la riqueza
petrolera significaba la enajenación de la clase dispendiosa respecto al dólar como

13. Juan Pablo Pérez Alfonzo, “Voto Salvado con Motivo de la Aprobación de la Ley de Hidrocarburos de
1943”, Material de Lectura sobre Política Petrolera y CVP; p. 5.

116
moneda de provisión suntuaria. Uslar Pietri afirmaba en esos años que el petróleo era
utilizado para construir una nación artificial e ilusoria:

La nación real, la Venezuela verdadera, sigue siendo la misma debajo

de las vanas decoraciones brillantes, debajo de las construcciones de
cartón. Hay que repetirlo porque es la verdad más importante para
nuestra hora. Por debajo del oropel petrolero, de la balumba de baratijas
costosas que compramos con petróleo, la verdadera Venezuela sigue
siendo tan pobre como antes del petróleo. La verdad es que es más
pobre todavía, porque antes del petróleo había un equilibrio entre su
vida y su pobreza, y ese equilibrio está hoy en día roto de un modo
irremediable. Hay una insalvable distancia entre la pobreza inalterada
de la verdadera Venezuela, y el alto nivel de vida artificial que hoy
estamos teniendo gracias al petróleo.
No hay exageración en decir que hemos utilizado el petróleo para
construir una nación fingida. La apariencia de una nación. Todo lo exterior,
vistoso y resonante sin nada de lo interior, sólido y verdadero. No hemos
utilizado el petróleo para aumentar nuestra riqueza permanente, sino
para gastarlo en fruición, goce; despliegue, comodidad, apariencia.5514

El autor que citamos parecía tomar la razón por su comienzo. Concibió a

Venezuela como el país de las dos Venezuela que al cabo no podían sino tener un
“destino indivisible”: una, la real y verdadera que seguía tan pobre debajo de los avíos
del petróleo; otra, la aparente y fingida que era construida con todas las alienaciones
del fardo petrolero. Eran los años en que muchos venezolanos comenzaban a
interrogar los hechos, cuando Uslar Pietri, situado frente a una realidad política que
no le procuraba afinidades, ya dialogaba con la propia historia que había arrojado al
país desde pasadas barbaries a la moderna barbarie del petróleo. Sus reflexiones
−dirigidas al diagnóstico de una sociedad quebrantada por los disturbios de su
riqueza- parecían no abdicar a cierto fatalismo. Habló del país artificial erigido sobre
la pobreza del país verdadero. Dijo que con el “dinero petrolero" se había construido
onerosamente "la apariencia de una nación fingida”. Esa vez consideró el petróleo
como el "minotauro" devorador de la nación entera. Pero con el monstruo mitológico
no intentaba aludir a las depredaciones del capital foráneo en la actividad extractiva,
sino a la materia del subsuelo convertida −por culpa nuestra y mala ventura- en pecado
capital del país contemporáneo. Así utilizaba la figura del mito para enhebrar uno de
sus más divulgados eufemismos: el petróleo concebido como fatalidad, imaginado
con naturaleza de fortuna casi deletérea, algo que le había nacido al país en calidad
de engendro.

Era la suya una visión que parecía atribulada ante las calamidades de un
crecimiento impropio y deformado. El minotauro, en su opinión, le achicaba sustancias
al bolívar, le mermaba fuerzas a la economía, mientras su deformidad se hipertrofiaba
porque más se transformaba toda la realidad en petróleo. La solución de Uslar consistía
en "incorporar el petróleo a nuestra vida y no nuestra vida al petróleo", lo que en
sentido afirmativo significaba tanto como "convertir la riqueza transitoria del petróleo

14. Arturo Uslar Pietri, De una a otra Venezuela, p.46.

117
en riqueza permanente de la nación".5615Pensaba que el recurso del subsuelo debía
emplearse en la fecundación económica del suelo. Había entonces que acabar con
la dicotomía de las dos Venezuela. Sus juicios no carecían de perspicacia, aunque
tampoco de cierta omisión intencionada. Declaraba esa vez que la “acción colectiva”
de los venezolanos debía encaminarse de una a otra Venezuela, sin siquiera insinuar
que una burguesía parasitaria del petróleo −bien colocada en el poder político de
la república− medraba con la ajena expoliación del recurso. Había, como dijo, que
“sembrar el petróleo”. Pero cuando reiteraba este lema lo hacía sin decir que para
lograr la realidad que se quería era necesario modificar esa otra construida por el
poder del capitalismo de rapiña. Parecía creer en la terapéutica del petróleo contra el
morbo del petróleo sin explicar que el mal no estaba en el recurso explotado, sino en el
comportamiento depredador de quienes lo explotaban, en la simulación y connivencia
de la clase usufructuaria, en la actitud del Estado que aquello consentía.

El notable incremento de la producción de petróleo causó, a partir del año 1951,

mayores ingresos fiscales y el mejoramiento de la balanza cambiaria del país. Un
dinamismo económico aparente resultaba del auge del sector extractivo exportador. El
nuevo gobierno de Venezuela −un régimen de fuerza que ofrecía óptimas condiciones
de operatividad a los consorcios internacionales en la explotación de hidrocarburos-
inició la construcción de obras básicas tendientes a la ampliación y el fortalecimiento de
la estructura económica: la Petroquímica, la Siderúrgica y la Electrificación del Caroní
eran, conforme al programa de inversiones públicas, realizaciones estructurales que
orientaban la economía del país hacia horizontes de largo alcance. La renta fiscal
petrolera era así canalizada en función de un crecimiento con apariencia sólida y
tendencia a la diversificación de la base productiva. Rafael J. Crazut ha consignado
un diagnóstico preciso de la situación económica durante el período 1950-1960:

En la década 1950-1960, continuó intensificándose aún más el

crecimiento económico. Durante ese lapso la producción petrolera pasó
de un promedio diario de un millón cuatrocientos mil barriles en 1950,
a más de dos millones seiscientos mil a mediados de 1960, lo que,
consecuencialmente, trajo como resultado aumentos de extraordinaria
significación en las recaudaciones fiscales e ingresos de divisas. La
balanza de pagos registró crecientes y consecutivos saldos en casi
todo el período. En 1957 como resultado del otorgamiento de nuevas
concesiones petroleras las reservas internacionales se situaron en
una cifra superior a los mil trescientos millones de dólares. El ingreso
nacional pasó de ocho mil a veintiséis mil millones de bolívares.
Venezuela comenzó a figurar así como un caso excepcional de país;
de escaso desarrollo con elevado ingreso per capita.5716

En los años 1956 y 1957 la industria petrolera alcanzó en Venezuela un

elevado nivel de operaciones debido a la alteración geográfica de la oferta mundial de
hidrocarburos ocurrida a raíz de la crisis de Suez. .El gobierno nacional, interesado
en arbitrar recursos fiscales extraordinarios, percibió alrededor de 2.000 millones de

15. Ibidem, p.42

16. Rafael J. Crazut, El Banco Central de Venezuela. Notas sobre la Historia y Evolución del Instituto (1940-
1970), p. 95.

118
bolívares por otorgamiento de nuevas concesiones. Fueron ésos los años de un auge
artificial que sólo prodigaba lucros espurios a la oligarquía y enriquecimientos ilícitos
a quienes constituían la élite del régimen.

119
 UNIDAD III

1. Malavé Mata, Héctor, (1974) “La Republica del Petróleo”. En

Formación histórica del antidesarrollo de Venezuela. Caracas,
Ediciones Rocinante. Pp. 221-256.
2. Ferrini, Yostos. (1987). “Estadio de consolidación capitalista
de la sociedad venezolana”. En Formación histórico social de
Venezuela. Centro de Estudio del Desarrollo /CENDES, Caracas,
Universidad Central de Venezuela. pp. 162-195.
 LECTURA Nº 3.1

Malavé Mata, Héctor, (1974) “La Republica del

Petróleo”. En Formación histórica del antidesarrollo
de Venezuela. Caracas, Ediciones Rocinante.
Pp. 221-256.

Inmediatamente después de la caída del gobierno de Marcos Pérez Jiménez

en enero de 1958, surgieron razones que expresaban justas reivindicaciones fiscales
de la nación frente a las compañías petroleras. La recaudación de Impuesto sobre
la Renta originada, en la industria extractiva se situó esa vez en el más alto nivel
alcanzado hasta entonces. El aumento del impuesto complementario progresivo,
estipulado en el decreto 477 de diciembre de 1958, originó mayores percepciones
tributarias al subir las tasas de imposición sobre los ingresos netos gravables de
la citada industria. Un giro de manifiesta perturbación fiscal tuvo lugar en la política
de los consorcios petroleros como respuesta a la disposición que adoptó sobre la
materia impositiva la Junta de Gobierno presidida por el doctor Edgar Sanabria. Un
testimonio elocuente de la actitud de las empresas del ramo contra la modificación de
la Ley respectiva fue la severa advertencia proferida en aquella ocasión por Harold
Haight, Presidente de la Creole Petroleum Corporation:

Es innecesario decir que tenemos muchas interrogantes sobre nuestras

futuras actividades en Venezuela. . . Es sumamente dudoso que con el
aumento de los impuestos el Gobierno Nacional reciba por concepto de
impuestos petroleros, un ingreso mayor que el que hubiera recibido bajo
el 50-50. El tiempo lo dirá. Pero él tiempo suele decidir tardíamente.581

Haight apenas equivocó su juicio respecto a la tardía decisión del tiempo. Su

sentencia, en efecto, se cumplió más pronto de lo previsto. Los hechos comprobaron
que, en lapso más breve del vaticinado, las empresas promovieron, en perjuicio de
Venezuela y otros países exportadores netos de petróleo, una caída vertical de las
cotizaciones, calificada por ellas mismas como “un típico quebrantamiento de precios
por las propias características del mercado mundial de tal materia prima”, cuando en
realidad se trataba de un expediente más para evadir la acción fiscal de los países
productores.

Las medidas de devaluación del bolívar adoptadas por el gobierno de, Rómulo
Betancourt en los años 1960 y 1961 −con el objeto de aliviar la crítica situación
fiscal del país- ocasionaron colateralmente mayores desventajas de la nación frente
a la industria de hidrocarburos. La devaluación del signo monetario en un 35,5%
respecto al cambio anterior de 3,35 bolívares por dólar, originó en esa industria una
revaluación del activo inmovilizado que fue estimada en un nivel promedio del 50%.
Una vez más las compañías petroleras se colocaron al margen de las disposiciones
gubernamentales. En principio aquella revaluación no fue reconocida oficialmente
por el Estado venezolano, pero el gobierno nacional, en evidente demostración de

58 Declaraciones formuladas por el señor H. W. Haight en Maiquetía, Información de la Sección de

Prensa de la Creole Petroleum Corporation; Caracas,21 de diciembre de 1958.
desautoridad, admitió luego que en la práctica no solamente fue llevada a cabo,
sino efectuada además por encima del nivel de afectación devaluatoria59.2Como
la devaluación cambiaria ocurrió con posterioridad a las grandes desinversiones
petroleras iniciadas en 1958, no existió justificación financiera para revaluar, sobre
la base de la nueva tasa de cambio, los activos incorporados a la explotación antes
de la medida devaluacionista. En esa circunstancia el Impuesto sobre la Renta
subgravaba el enriquecimiento de la industria extractiva. En cierta forma operaba
un desgravamen tributario sobre ésta, ya que el aumento de la depreciación de
sus activos fijos −adquiridos antes en el exterior con dólares no afectados por la
devaluación del bolívar-603quebrantaba, con la disminución fraudulenta de la renta
neta gravable, la incidencia impositiva, ocasionando incrementos irregulares en las
reservas financieras de las compañías concesionarias. En ese caso generalmente,
los dividendos pagados por tales corporaciones resultaron superiores a sus utilidades
netas debido a la práctica de inversiones negativas −como las ocurridas en 1958,
1960 y 1961− que significaron la traslación de reservas extraordinarias de capital
hacia los centros de acumulación exterior. La depreciación de activos revaluados
originó un descargo fiscal de las empresas de hidrocarburos que se tradujo en el
reparto externo de mayores beneficios, cuando, por mecanismos de transferencias
financieras, esas mismas empresas mantuvieron además un proceso continuo de
desinversión. Por tales razones la devaluación del bolívar y la arbitraria revaluación
de los mencionados activos estimularon la evasión tributaria de los consorcios
petroleros. El gobierno nacional actuó entonces como agente propiciatorio de una
mayor capitalización externa de la industria extractiva.

En el inicio de la década del sesenta se estableció una política económica

que permitió la penetración de consorcios industriales extranjeros en la economía
venezolana. La política industrial del país fue desviada de las etapas programadas
preliminarmente hacia objetivos inconfesables de nueva mediatización. Se proyectó,
entre las definiciones de la estrategia económica nacional, el crecimiento “hacia
adentro” con otra orientación. En arreglo a la misma se consideraba necesario
establecer las pautas fundamentales de la producción interna regimentando la
alternativa de sustitución de importaciones conforme a un diseño de desarrollo
concebido con más razones de localización territorial que de integración orgánica de
la economía. En efecto, un programa de fomento industrial comenzó a desarrollarse
mediante el establecimiento de mayores gravámenes arancelarios y la eliminación
de diversos renglones de importación tradicional. El crecimiento “hacia adentro”
significaba producción sustitutiva de bienes de consumo básico y algunos productos
intermedios. Pero muchos de los insumos primarios absorbidos por la incipiente
industrialización interna procedían de países extranjeros. Asimismo varias industrias
de manufacturas intermedias se establecieron en Venezuela por las ventajas

59. Información del Ministerio de Minas e Hidrocarburos publicada en el diario El Nacional de Caracas, el
19 de octubre de 1962, p. 22.
60. La reforma cambiaria no causó alteración del poder adquisitivo externo de la industria de
hidrocarburos, ya que las compañías del ramo generalmente pagan sus importaciones de equipos
y maquinarias con dólares que no son adquiridos en el mercado venezolano de cambio, sino que
se originan de las ventas exteriores de crudos y derivados. Por otra parte, como ni el mismo valor
de retorno de las exportaciones petroleras no fue afectado por las medidas monetarias, las nuevas
disposiciones cambiarias afectaron únicamente el poder adquisitivo externo del bolívar en el sector
importador no petrolero del país.

124
productivas y comerciales que derivaban sin quebrantar sus estrechas relaciones de
dependencia financiera y tecnológica con el exterior La sustitución de importaciones
no ocurría como proceso tendiente a conferir independencia a la economía venezolana
con respecto al poder de la dominación externa, sino como prolongación subsidiaria
de la industrialización en gran escala que se localizaba en los países capitalistas
dominantes. El mismo proceso carecía de autenticidad nacional, ya que realmente
se basaba, en una industrialización importadora o periférica que comportábase
como consumidora de productos extranjeros: proceso industrial con financiamiento
predominantemente foráneo y poca participación de factores nacionales, protegido
además por restricciones arancelarias que eliminaban en gran parte la competencia
externa y otorgaban privilegios de monopolio a su función productiva. Esta modalidad
del crecimiento “hacia adentro” ha estado inscrita en el modelo de una nueva
dependencia.

Durante la década 1960-1970 la actividad petrolera constituyó, en el contexto de

las contradicciones nacionales e internacionales, un factor generador de perturbaciones
y conflictos. Los problemas surgidos en la dinámica de dicha explotación eran
concebidos con criterios políticos que, por tendenciosos y convencionales, restringían
notablemente la interpretación de sus raíces conflictivas. Esa forma de inteligir tales
problemas resultaba casi exclusiva de intereses económicos y políticos aferrados
a concepciones incompatibles con la estrategia del desarrollo independiente. El
tratamiento dado a la problemática del petróleo correspondía a la razón de un sistema
que otorgaba privilegios de decisión y expresión a los factores comprometidos con
la perpetuación de su establecimiento. En materia petrolera privaban, por eso, los
elementos de enajenación sobre las alternativas trascendentes de contradependencia.
Era ese un rasgo fundamental del ordenamiento sociopolítico constituido. Dentro del
mismo ordenamiento emergían no sólo las desviaciones impuestas por mecanismos
de presión que mantenían los consorcios extranjeros del petróleo, sino también los
efectos negativos del sector público fiscal al actuar como agente trasmisor de los
trastornos ocasionados por el propio sector de hidrocarburos. Únicamente así podía
entenderse que la naturaleza exógena de la industria petrolera imprimiera, en no
pocos aspectos, tendencias no democráticas a la gestión del Estado.

No existía, como actitud de los poderes públicos en Venezuela, una estrategia

de liberación que contemplase opciones concretas de rescate del petróleo. Los
beneficios fiscales de este recurso se empleaban como arbitrio de conservación y no
de mejoramiento estructural de la sociedad venezolana. Diríase que, en calidad de
riqueza agotable, no se utilizaba ese recurso en forjar riqueza permanente, sino en
mantener un sistema que añadía al subdesarrollo mayores ingredientes de pobreza
y degradación social. La aplicación presupuestaria de la renta fiscal petrolera parecía
contemplarse en un prospecto elaborado con propósitos de narcosis colectiva. De
allí que los ingresos provenientes de su explotación hayan sido destinados −por vía
de la perversión del gasto público- al fortalecimiento de las estructuras que fundan la
permanencia del subdesarrollo de la economía. Se trataba de una riqueza estratégica
aplicada en la estrategia de la negación del desarrollo autónomo, con la coparticipación
de un Estado que, intervenido en su actuación, carecía de personalidad soberana, y de
los consorcios extranjeros del ramo que han hecho caso omiso de las impugnaciones
a sus latrocinios.

125
 Por una interpretación menos objetiva que convencional se ha dado a la
generalidad de las rentas fiscales derivadas de la industria extractiva el carácter de
impuestos. Desde un punto de vista jurídico tales ingresos provienen del dominio
fiscal de la nación venezolana. Sin embargo, a la luz de un enfoque económico
real, bien puede afirmarse que esas mismas rentas se derivan de la liquidación
de un activo nacional irrenovable, del consumo de un patrimonio perecedero y no
recuperable. Este criterio, sustentado por Salvador de la Plaza, D. F. Maza Zavala y T.
E. Carrillo Batalla, debió ser justamente aplicado en la evaluación del rendimiento de
la renta fiscal petrolera y su incidencia en el crecimiento económico del país, más en
la práctica se obvió su utilización. En efecto, no han sido aprovechados racionalmente
los ingresos que ha percibido el Estado venezolano de la explotación del petróleo.

Los informes oficiales parecen confirmar el crecimiento económico de la

nación en los últimos once años de operaciones petroleras. El producto territorial
bruto aumentó de 25.433 millones de bolívares en 1960 a 46.744 millones en1970.
Sin embargo, el crecimiento de la economía −en muchos casos más aparente que
real- ni siquiera ha compensado el agotamiento progresivo del recurso irrenovable.
Tanto la relación entre el ingreso tributario petrolero y los gastos públicos corrientes
y de inversión como la medida del empobrecimiento nacional, constituyen elementos
imprescindibles en la determinación del mayor o menor grado de aprovechamiento
de la renta fiscal producida por la explotación de los hidrocarburos. Si se confiere
validez, stricto sensu, a la tesis de “sembrar el petróleo”, la evaluación de la inversión
del ingreso petrolero debe establecerse mediante la relación que en la estructura
del presupuesto nacional mantienen los ingresos procedentes de las actividades
extractivas y los gastos públicos de capital. En la medida en que los primeros han
excedido a los segundos no ha faltado razón para hablar de un empobrecimiento
nacional, puesto que no se ha aplicado a la economía del país la inversión equivalente
a la magnitud de las ingresas fiscales percibidos por la explotación y el consiguiente
agotamiento de la riqueza extinguible.

Ha sido siempre evidente el creciente desnivel entre la renta fiscal de origen

petrolero y los gastos capitalizables del sector público. Las cifras parecen indicar
que el aumento progresivo de los proventos tributarios del mineral combustible se
ha desviado predominantemente hacia los gastos corrientes. Este dispendio no ha
resultado de una distribución circunstancial de las finanzas públicas venezolanas,
sino de las características propias de la estructura hacendística del sistema, con dos
tendencias que tipifican el ordenamiento de las erogaciones presupuestarias: una,
expansiva, en la vertiente del gasto de consumo; otra, restrictiva, en la vertiente del
gasto de inversión.

Es claro que ha acrecido los ingresos fiscales derivados del sector de

hidrocarburos aunque en proporción inferior al ritmo de la producción supercapitalista
de las empresas concesionarias. Esta desproporcionalidad se explica, en gran parte,
por la influencia negativa de la evasión tributaria efectuada por los mismos consorcios
a través de mecanismos fraudulentos de supinación de precios que han permitido
la transferencia invisible hacia las áreas-fuentes de las inversiones. Las compañías
operadoras a menudo realizan efugios tributarios por las brechas que escapan al
débil y precario control impositivo. En este sentido, el comportamiento del sistema

126
fiscal venezolano, en lo relacionado con la vigilancia de las actividades gravables,
coadyuva también al desfinanciamiento nacional. Como en éste no se incluye −
debiéndose incluir− la deserción tributaria del sector petrolero, puede luego afirmarse
que el empobrecimiento real de la nación es obviamente superior al expresado
estadísticamente.

La inflexibilidad de los gastos públicos de inversión con respecto a la renta

petrolera del Estado parece revelar que la formación de capital del sector público
ha decrecido relativamente en la medida del aumento de los proventos de los
hidrocarburos. En cambio los desembolsos fiscales corrientes han aumentado con los
incrementos de los ingresos derivados de la explotación del subsuelo. Esto indica que
los diferentes gobiernos han vendido una porción considerable del patrimonio nacional,
destinando pródigamente los recaudos respectivos a gastos de consumo estéril.
Antes que «siembra del petróleo»; diríase que ha sido dilapidación de ese recurso
por vía de erogaciones gubernamentales de carácter improductivo. La expansión
cuantitativa de los gastos corrientes ha prevalecido sobre la transformación cualitativa
de los ingresos fiscales petroleros en gastos de inversión. Pero lo verdaderamente
atentatorio consiste en que esta situación ha conservado su inmunidad a lo largo de los
últimos veinticinco años de historia fiscal venezolana. La hacienda pública del país ha
operado como una maquinaria de consumo que aumenta su capacidad de absorción
de empleo, no en función de las necesidades reales de ocupación, sino por presiones
burocráticas ejercidas por partidos políticos que constituyen expresión inapelable del
sistema y se nutren de copiosas asignaciones presupuestarias conforme a prospectos
de privilegios repartidos. Los egresos del Estado han crecido progresivamente
hacia adentro originando grandes parcelas de influencia relacionadas con clientelas
políticas, en tanto que han bajado sus efectos en la transformación estructural del
aparato productivo.

Si alguna manifestación ha tenido en su aplicación el gasto público, ella ha

sido la de contribuir a un mayor enriquecimiento de la burguesía dominante, y la de
crear economías externas que estimulan, por una parte, la concentración del poder
económico y, por otra, la extraordinaria acumulación de empresas financiadas con
capitales forasteros, lo que ha propagado nuevas tendencias de descapitalización,
nacional que caracterizan al más reciente estatuto de dependencia.

Las erogaciones fiscales, entre tanto, parecen fundarse en el principio de

la simulación. Las presiones de la clase dominante conforman en el presupuesto
nacional tanto una orientación expansiva de los gastos de funcionamiento −en
especial del gasto represivo- como una propensión decreciente de las inversiones
de desarrollo. En consecuencia, es válido decir, que el sistema fiscal venezolano
luce más emparentado, desde un punto de vista filosófico y político, con las ideas de
Maquiavelo que con las de Montesquieu. Su modelo de comportamiento consiste en
la mayor dosis de Estado como estructura de poder y represión social, y en la menor
cantidad como empresa, órgano de gestión y estructura de servicios. El proceso de
conservación del sistema político tiene entonces no un sentido orgánico y racional,
sino una doble dirección estéril: por una parte burocrática y represiva; y, por, otra
consuntiva y dispendiosa,

127
 Tres son, a nuestro juicio, las razones de esta conducta fiscal del Estado
venezolano.

En primer lugar: el retraso de los sectores productivos de la economía impide

la absorción de la fuerza de trabajo que aumenta y se incorpora anualmente a la
oferta laboral. La baja tasa de crecimiento económico, en relación con la expansión
demográfica, mantiene fuertes presiones sobre la ocupación pública como medio
de asimilar los aumentos netos que ocurren periódicamente en la población activa
de la economía. El desempleo disfrazado creciente −originado por la incapacidad
del sistema económico en absorber a mayores niveles de rendimiento las adiciones
de fuerza de trabajo− se manifiesta con frecuencia en un incremento de los gastos
fiscales corrientes debido a las presiones ejercidas sobre la capacidad de empleo de
la administración pública.

En segundo lugar: el comportamiento del Estado venezolano, como expresión

concentrada de la detentación burguesa del poder, responde a las pautas impuestas
por la clase dominante para la conservación del orden social establecido. Dentro de
ese estatuto es explicable que predominen los gastos de represión y funcionamiento
sobre las inversiones públicas que, como gastos de desarrollo, tienden a superar las
insuficiencias de la estructura productiva. Sólo así puede elucidarse que el gobierno
incurra en una gama muy amplia de violaciones a los principios regulares de la
presupuestación de los recursos y las exigencias nacionales. El Estado comete tales
violaciones porque quienes detentan el poder y no poseen el apoyo popular, sustituyen
al pueblo en su mandato e imprimen a la gestión gubernamental aquella disciplina que
mejor conviene a sus intereses dé clase. Nos referimos concretamente a los factores
de poder: la oligarquía financiera, las fuerzas armadas, los grandes terratenientes,
la Iglesia y la burguesía emisaria del capital monopolista extranjero. Sin respaldo
popular, el régimen político así instituido, aparece entonces como el botín de una
minoría privilegiada. Es por eso que, siempre con referencia al presupuesto público,
transita, sin solución de continuidad, de promesas revolucionarias a ejecuciones
reaccionarías. El presupuesto nacional es elaborado al gusto de los grupos de poder.
Su realización mantiene la rigidez de la estructura del atraso, oficializa el dispendio,
y hasta institucionaliza el poder económico y político de los estamentos dominantes.
Detrás del velo presupuestario existe la voluntad innominada que contrasta con las
necesidades de las grandes masas. La cantidad de progreso artificial que se ostenta
no armoniza con la cantidad de soberanía que se entrega. Si dentro de tal orientación
el gobierno conserva su estabilidad es porque sólo tiene en su favor la fuerza de los
dueños, y éstos no sustentan sino a quienes son cómplices de su dominio.

En tercer lugar: la propia violencia fiscal determina la hipertrofia de los gastos

públicos corrientes. El gasto deficitario, que ocurre por el exceso de las erogaciones
sobre las percepciones públicas, mantiene persistentes efectos de propagación
inflacionaria. La inflación, que es resultado de la violencia burguesa de los precios,
constituye un medio de expoliación social arbitrado por quienes detentan la riqueza
pero no la producen, contra quienes la producen pero no la detentan. El envilecimiento
del consumo básico de la población mayoritaria, como sensible manifestación del
aumento de los precios, acentúa las diferencias de clases porque permite a la alta
burguesía una, mayor apropiación del producto social en detrimento del nivel de

128
vida de las masas populares. En este enfrentamiento ocurre un despojo sordo y
despiadado, todo un mecanismo de sustracción que mantiene la clase privilegiada
sobre la proletaria mediante la especulación, el absolutismo del dinero y la tiranía de
los precios. En este cuadro de conflictos latentes, el Estado venezolano, obediente
a los intereses de la clase opulenta, exhibe su servidumbre y legaliza la usurpación
social con la aceptación del descomedimiento de los precios. En tal forma se aplica un
gravamen a los desposeídos y se otorga un subsidio a los poderosos. Esto significa
que el Estado actúa sobre la base del desamparo legal de las mayorías nacionales.
Así el costo de la violencia fiscal no sólo deprime el nivel social de subsistencia sino
que torna problemático el curso de la economía a largo plazo.

En los años iniciales de la década del sesenta, precisamente en el comienzo

del gobierno presidido por Rómulo Betancourt, fue ratificado oficialmente el principio
de “no más concesiones”. Las compañías petroleras, en evidente desacuerdo con la
decisión gubernamental adoptada al respectó, solicitaron, por medió de sus publicistas
y gestores, la definición de una política sustitutiva del viejo régimen de concesiones.
Una corriente de opinión promovida por las mismas empresas exigía que el gobierno
declarara su política de relevo en torno a la materia. J. P. Pérez Alfonzo, Ministro de
Minas e Hidrocarburos, propuso entonces la fórmula de los contratos de servicio como
alternativa subrogante. Con esta fórmula, nada original ni conveniente, se pretendía
encubrir la esencia neocolonialista de la explotación petrolera. Las ventajas otorgadas
a las compañías operadoras en las bases y normas contractuales eran tan evidentes
que pronto surgieron críticas y reparos a la alternativa presentada por los mentores
oficiales. Algunos partidos de oposición objetaron tales contratos por considerar que
con ellos se procuraban “concesiones disfrazadas”. En junio de 1967, el partido de
gobierno, Acción Democrática, se pronunció favorablemente por la celebración de
los contratos no sin reconocer “semejanzas fundamentales e inevitables” entre las
concesiones y la modalidad de contratación propuesta. Se trataba de consagrar,
por requerimiento de las compañías explotadoras, la continuidad de las actividades
extractivas en condiciones aproximadas a las antes establecidas para operaciones de
las empresas concesionarias.

Las contingencias de la explotación petrolera en el Medio Oriente entonces

ocasionaban cambios en la estrategia del cartel internacional del petróleo. Las
expectativas que las recientes reivindicaciones nacionalistas de los países árabes
originaban en los consorcios petroleros se reflejaban asimismo en la dinámica de la
explotación de hidrocarburos en Venezuela. Las crisis y los conflictos que ocurrían en
aquellos países determinaban generalmente una escala de producción suplementaria
de la industria extractiva en territorio venezolano. En tales circunstancias el gobierno
norteamericano jamás imponía restricciones al suministro petrolero de Venezuela.
Pero en tiempos de normalidad internacional las exportaciones del mineral
combustible sufrían los desmedros de un trato discriminatorio que respondía más
a una inteligencia estratégica de coerción sobre la política de no concesiones que
a motivos de limitación económica de abastecimiento. Fue precisamente a raíz de
la decisión de no otorgar más concesiones cuando se establecieron, en represalia,
los programas norteamericanos de restricciones −inicialmente voluntarias y luego
obligatorias- a las importaciones de hidrocarburos venezolanos.

129
 Los consorcios petroleros, que en sus programas confieren importancia
fundamental a la ubicación geográfica de los centros productores, siempre han
considerado a Venezuela como fuente activa y de reserva para la provisión del
hemisferio occidental en tiempos de paz o de conflagración. Por eso demandaban
un sistema de contratación que les garantizara el desarrollo ininterrumpido de
sus actividades a largo plazo. Como el gobierno daba por cancelada la política de
concesiones y aún no había sancionado una fórmula sustitutiva de la misma, las
compañías, ávidas de nuevos privilegios, apelaban a arbitrios de presión económica
y fiscal tendientes a desalentar la razón de no otorgar facultades de explotación
reputadas como anacrónicas y enajenantes. Las restricciones petroleras, entre
tales arbitrios, eran impuestas con el objeto de ocasionar merma fiscal a la nación
mediante el descenso de los ingresos por exportaciones de hidrocarburos. Las
empresas del ramo adoptaban en tal sentido posiciones dobles: intervenían en el
movimiento de opinión nacional que propugnaba un trato exterior no discriminatorio
para el petróleo del país61,4a la vez que inventaban un clima de incertidumbre en
torno a la participación de los hidrocarburos venezolanos en el mercado mundial,
no sin urdir presiones internas y externas contra la medida gubernamental aprobada
en materia petrolera con carácter irreversible. El resultado parecía conocido de
antemano. El gobierno nacional, sin una política que redujera la dependencia fiscal
respecto a la industria petrolera, soportaba las consecuencias del despilfarro en
que él mismo incurría con la liquidación improductiva de la renta del subsuelo. La
declinación relativa de los ingresos provenientes del sector extractivo exportador
parecía agravar la insuficiencia de recursos fiscales disponibles. El gobierno, que por
virtud de sus más connotados preceptores había previsto la “fórmula de asociación”
con las empresas concesionarias, convino luego en otorgar derechos de explotación
bajo régimen de contratos de servicio.

En agosto de 1970 fueron aprobadas las bases de contratación por el Congreso

Nacional. J. P. Pérez Alfonzo mostró entonces su desacuerdo con el nuevo sistema.
El inspirador doctrinario de los contratos de servicio cuando fue ministro, se convirtió
en impugnador de los mismos cuando dejó de serlo. Adujo en esta oportunidad que
el sistema sancionado no disminuía la dependencia del país respecto a la actividad
petrolera, por lo que procedía no acelerar el proceso de extracción del recurso. La
razón entonces esgrimida tenía tanta validez como cuando la modalidad de los
contratos fue propuesta por el propio mentor anteriormente.

En la historia judicial venezolana del presente siglo −desde el régimen de

Cipriano Castro hasta nuestros días− abundan las demandas, reclamaciones y
apelaciones de los consorcios petroleros internacionales contra el poder público de
la nación. Casi a término del año 1971 algunas compañías del ramo (Creole, Shell,
Mene Grande, Texas, Mobil, Sinclair y Phillips) introdujeron ante la Corte Suprema
de Justicia demandas de nulidad de la Ley sobre Bienes Afectos a Reversión en las

61. Por iniciativa de la Asociación Pro-Venezuela se constituyó esa vez el llamado “Frente Pro-Defensa
del Petróleo Venezolano”, una “empresa de unidad” entre organismos de intereses contradictorios.
A tal efecto se logró reunir a la Federación de Cámaras y Asociaciones de Comercio y Producción
(FEDECAMARAS) con la Confederación de Trabajadores de Venezuela (CTV), a la Cámara
Venezolana de la Industria del Petróleo con la Federación de Trabajadores Petroleros, en la tarea de
defender “nuestro petróleo” frente a las restricciones impuestas por el gobierno norteamericano.

130
Concesiones de Hidrocarburos. Las empresas pretextaron inconstitucionalidad del
Artículo 1º de la citada Ley en virtud de que, a su juicio, esa disposición se refiere
a bienes distintos de las tierras y obras permanentes destinadas a la explotación
del petróleo, que son los únicos bienes, todos inmuebles por su naturaleza, que de
acuerdo con el Artículo 103 de la Constitución Nacional y los artículos 80 y 81 de la
Ley de Hidrocarburos deben pasar a la nación sin indemnización alguna, cuando
dicho artículo 1º impone al concesionario nuevas cargas en materia de reversión que
no constituyeron condiciones legales previas al otorgamiento de la concesión. Las
compañías denunciaron igualmente que la ley de reversión extiende este derecho a
los bienes destinados o afectos a las concesiones de manufactura o refinación y de
transporte, sobre los cuales ni la Constitución ni la Ley de Hidrocarburos vigentes
contienen disposiciones que sirvan de fundamento a dicha reversión.

La «violación constitucional» ha sido casi siempre el subterfugio de las compañías

concesionarias en sus litigios contra la nación. Acciones como estas constituyen
el recurso que regularmente han empleado las compañías para substanciar su
desafección a las leyes y decretos que rigen la materia correspondiente en territorio
nacional. La impugnación de esas empresas traspasa generalmente las fronteras
del procedimiento legal para caer, no sin estridencias publicitarias, en el terreno
del desafuero público. El ordenamiento legal de la república concede, sin embargo,
ese derecho a las corporaciones mencionadas, las cuales lo utilizan como medio de
distracción formal mientras constantemente infringen sus obligaciones y persisten en
no reconocer los derechos propios de la nación venezolana.

Antes de ser sancionada la citada ley, algunos voceros autorizados de las

empresas petroleras habían propuesto −en la prensa y el Parlamento− que el
Proyecto en discusión fuese sometido a la consulta de organismos económicos y
juristas especializados. Tal proposición perseguía, bajo la apariencia de un pretendido
consenso de opinión, el objetivo de congregar criterios que empobrecieran el espíritu
original del Proyecto, al mismo tiempo que se inculcaba en la conciencia pública,
como es costumbre de las propias corporaciones, la imagen de un futuro petrolero
incierto, para así reducir a mínima expresión la voluntad de ejercer ideas y derechos
en función del interés nacional. Era aquella una táctica demasiado conocida frente a
la actitud de diversas fracciones deliberantes del Congreso Nacional que se habían
pronunciado unitaria y favorablemente sobre la materia por entender que la misma
encarnaba un supremo interés de la república y ceñíase a pautas expresamente
establecidas en la Constitución. Las concesionarias se frustraron en el intento de
detener o diferir la discusión del Proyecto. Habían agotado todos los recursos para
impedir su aprobación en la instancia parlamentaria. Pero luego, a raíz de la sanción
y promulgación de la Ley, formularon varias demandas de nulidad de la misma ante el
Supremo Tribunal de la República.

La reversión petrolera es un derecho establecido en la Ley de Hidrocarburos

vigente y ajustado a doctrinas jurídicas, según el cual deberán reintegrarse a la
nación, sin ninguna indemnización y al término del contrato de interés público que
lo establece, las áreas otorgadas en concesiones junto con las obras permanentes,
los equipos, las instalaciones y los bienes instrumentales destinados a la explotación
integral del recurso. Quienes, aparte de la razón nacionalista, jurídicamente defienden

131
tal derecho, se inspiran en el criterio de que con el vencimiento de las concesiones
lo que revierte no sólo afecta a la parcela que se explota junto a los bienes y obras
ubicados en ella, sino a todo el activo fijo de la industria petrolera −incluyendo bienes
corporales e incorporales− requerido en el mantenimiento de las actividades de la
misma industria conforme a los términos de integración económica y tecnológica que
exige la explotación y comercialización de los hidrocarburos. Carecería de sentido
referirse a la reversibilidad de esos bienes con arreglo al concepto de su ubicación
limitada exclusivamente a las parcelas de explotación. Las concesionarias podrían,
de acuerdo con ese concepto, desmembrar y desmantelar el activo operacional
situado fuera de dichas áreas sin que existiese prescripción legal que lo impidiese. La
reversión se tornaría en tal forma nugatoria puesto que, así entendida, ocurriría como
proceso desintegrado y desarticulado de una industria que es definida como unitaria
e indivisible.

Con base a esta última definición se interpreta legalidad en la reversión

petrolera y sus alcances. Pero no es tanto la precisión legal del problema −ya
reputado como de derecho perfecto- lo que objetan las compañías y sus organismos
consultores. Tanto aquéllas como éstos revisten de una juridicidad convencional el
contenido de su oposición a que la nación venezolana, en derecho y prevención
de un proceso calificado en todas sus implicaciones como perentorio, fiscalice y
mantenga vigilancia efectiva sobre los bienes afectos a las concesiones otorgadas
por período determinado. Esa oposición no puede inspirarse en motivos triviales sino
en el empleo que habrán de dar −desde la promulgación de la Ley hasta el término
de las concesiones− las mismas empresas operadoras al activo fijo instalado entre
los límites de las áreas concedidas. Cuando las compañías petroleras se oponen a
las medidas de fiscalización de los bienes sujetos a reversión revelan no desear que
el Estado conozca la trama que diseñan para evadir, burlar y transgredir los atributos
del dominio fiscal de la nación. No otra cosa se desprende de la obstinada resistencia
que han presentado y presentan con frecuencia los consorcios petroleros frente a
los actos de control fiscal, aún limitados e imperfectos, que el Estado mantiene por
mandato constitucional sobre el patrimonio de su dominio.

En el debate parlamentario sobre la reversión petrolera −desenvuelto entre

diversas argumentaciones económicas, fiscales y políticas− intervino el senador
Arturo Uslar Pietri para expresar hábilmente reservas y reparos al proyecto de ley
correspondiente que contaba esa vez con el asentimiento de todos los partidos
políticos representados en el Congreso Nacional. Fue aquella una oportunidad
más para que el mencionado senador, provisto de elocuencia y algunas nociones
de economía política, ratificara su actitud de escepticismo frente a la opinión de la
mayoría que había decidido declarar legalmente los términos de reposesión de la
riqueza subyacente. Sobre la reversión petrolera dijo Uslar en sesión del Senado de
la República:

Me da la impresión de que estamos dando un paso de una inmensa

trascendencia y que lo estamos dando sin preparamos mucho y sin
medir mucho las consecuencias de este paso y en qué modo vamos
a reaccionar frente a ellas y a preparamos para ellas. Yo entiendo que
nosotros no nos hemos preparado para hacer esto. Esto ha salido
un poco en un clima entusiasta de perfeccionar las fallas de nuestra

132
 legislación petrolera y particularmente la gran falla que ha existido en
torno la definición de los bienes sujetos a reversión. En ese clima se
ha procedido con rapidez a elaborar este Proyecto que obviamente va
mucho más allá de su fin estricto y limitado de definir qué bienes están
sujetos a la reversión y cómo se va a operar esta reversión.625

Ante el criterio casi unánime del Senado, Uslar, quien entonces personificaba
la razón disidente, hizo resueltamente tales advertencias. Adujo, con desenfado
y sin demostraciones terminantes, que la nación no estaba aún en capacidad de
asumir la explotación directa de sus hidrocarburos. En eso coincidía con la opinión
difundida por los estamentos traductores de la oligarquía del petróleo. En ningún
debate sobre la materia ha dejado de expresar su desacuerdo con toda sanción que
establezca fronteras entre el poder público y el poder de las corporaciones petroleras.
Su palabra, con elocuencia que recorre los fueros de la sabiduría burguesa, jamás
se ha sumado a la contienda por el rescate del patrimonio enajenado. No ha habido
certidumbre en sus razones para auspiciar el futuro del país sin la tutela extranjera
de los hidrocarburos. Entre tanto la Venezuela verdadera y la Venezuela fingida se
alojan actualmente en realidades cada vez más conflictivas. Ahora, cuando existe la
decisión de cerrarle las fauces al “minotauro”, Uslar Pietri, provisto de una inteligencia
que le permite ubicar su razón en punto de compromiso, cubre con sus disentimientos
el significado de la alternativa petrolera del país.

La ley de reversión petrolera constituye apenas un instrumento que rige la

materia entre límites formales. Su aprobación, no obstante algunas reformas que le
restan eficacia legal, fue un acto de importancia en la definición del futuro petrolero
de la nación. La ley, sin embargo, no es bastante por sí misma. Constituye una pieza
necesaria aunque no suficiente. La reversión de las concesiones y sus bienes afectos
ocurrirá sucesivamente a partir del año 1983 según el espíritu y los términos del
instrumento legal promulgado. Diez años faltan aún para el inicio de un proceso
regimentado desde ahora en previsión de contingencias que deterioren el interés
nacional. En esa década podrían surgir tentativas de invalidación, tácticas tendientes
a abrogar el estatuto que rige el asunto referido, toda una gama de expectativas
opuestas, intereses contrarios y opiniones adversas. Es factible que en el período
aludido las propias compañías concesionarias empleen artimañas contra el régimen
legal de reversión. Podrían surgir criterios que, identificados con los objetivos de los
consorcios internacionales, arrojen elementos de incertidumbre, mayores reservas,
nuevos ingredientes de recelo público sobre el destino de la explotación petrolera
en Venezuela. No deberá desestimarse la posibilidad de que los mismos intereses
extranjeros establezcan mecanismos de presión con fin de restituir condiciones para
sus viejos privilegios. Tampoco podrá descartarse una coyuntura regresiva en el
orden político que precipite la derogación de leyes que no satisfagan la avidez de las
corporaciones foráneas. La ley de reversión petrolera rige desde ahora una materia
susceptible de múltiples riesgos y frecuentes embestidas antinacionales. Igualmente
podría vislumbrarse la reversión como un proceso que crea las condiciones para la
alternativa −prevista pero aún no decidida− de un cambio significativo en la explotación

62. Cfr. Arturo Uslar Pietri, Intervención en el Senado de la República el 19 de julio de 1971, Diario de
Debates del Senado, Tomo I, Vol. I, marzo-julio de 1971, p. 567.

133
de los hidrocarburos. En este sentido es necesario diseñar y conducir una política que
realice activamente la nacionalización en términos perentorios o en la medida que
transcurre el período previsto para el inicio de las primeras reversiones.

La nacionalización de la industria de hidrocarburos no podrá concebirse y

menos efectuarse entre los cánones de la actual política petrolera. Aquélla carecería
de sentido, aun en el contexto de la reversión, si no conlleva realizaciones que
transformen el contenido de la explotación afectada legalmente. Además, sin un
proceso afirmativo de democratización de las fuerzas productivas, ni la aplicación
de los ingresos fiscales petroleros en la diversificación estructural del desarrollo, los
beneficios de la explotación del petróleo fluirían hacia los sectores de rentas más
flexibles. En este caso ocurriría, por causa de la distribución regresiva del ingreso y
la ejecución clasista del presupuesto público, una traslación del excedente petrolero
hacia la oligarquía local en detrimento de la comunidad proletaria. En otra oportunidad
hemos afirmado que nacionalización sin transformación de la actual estructura de
clases comporta el mantenimiento de relaciones y mecanismos de distribución que
aceleran el enriquecimiento, de la clase opulenta y restringen el desarrollo con justo
dividendo social63.6Dado el patrón de comportamiento que caracteriza a la clase
mencionada, sobrevendría, en esas circunstancias, una venezolanización mezquina
del petróleo.

La auténtica nacionalización es en muchos aspectos incompatible con las

decisiones políticas de los regímenes burgueses. La gestión petrolera, orientada
hacia cambios profundos en la estructura de la industria, requiere suficiente
asignación de capital, preparamiento de cuadros técnicos y profesionales, diseño de
planes productivos y financieros, formación de recursos a la altura del equipamiento
tecnológico, alternativas de suministro y competencia. Pero hasta ahora ninguno de
estos elementos ha sido incluido en los presupuestos de política económica.

En el país adquiere actualmente relevancia el debate sobre la nacionalización

petrolera. Esta expresión, asociada casi siempre a la terminología electoral, ha
sido objeto de diversos usos e interpretaciones. El gobierno presidido por Rafael
Caldera hizo suya la consigna de conducir la política petrolera conforme a un
“nacionalismo democrático” que luce como febricitante con respecto a la tradición
de las democracias formales en los países dependientes. En ciertos círculos de
izquierda se ha afirmado, con motivo de los abusos en la retórica política, que la
palabra nacionalización ha perdido su “carga revolucionaria”. Creemos en esto sin
ninguna reserva, aunque también juzgamos que el término revolucionario, fuera
del significado que le otorgan quienes auténticamente lo conciben y practican, es
empleado con frecuencia en connotaciones falsas. La palabra nacionalización ha
perdido tanta densidad revolucionaria como algunas colectividades políticas de
izquierda que han postulado alternativas petroleras en términos que no fecundan
su viabilidad. No puede desdecirse el contenido revolucionario de la nacionalización
aludiendo sólo al vocablo con que se la denota demagógicamente. Si los partidos
demócrata-burgueses se arrogan consignas “nacionalistas” por razones obviamente

63. Héctor Malavé Mata, “Contra el Fatalismo de la Enajenación Petrolera”, Punto Negro, Nº 3, Caracas,
15 de octubre de 1971, pp. 10-11.

134
convencionales, las organizaciones de estirpe proletaria deben entender que en tal
caso se trata del empleo de lemas que no encarnan en la subversión de la praxis
social.

El auge reciente de los ingresos fiscales por exportaciones petroleras constituye

un aspecto que merece especial atención. En septiembre de 1973 el gobierno nacional
anunció un superávit fiscal de 1.333 millones de bolívares atribuido al aumento de los
ingresos petroleros por el reajuste alcista de los valores básicos de exportación, el
complemento por fletes y el incremento del precio de la regalía64.7Parece ser que
el superávit declarado por el titular de Hacienda se basaba en ingresos estimados
y gastos realizables en el ejercicio fiscal correspondiente a aquel año. Se dijo
que aproximadamente la mitad de esos recursos extraordinarios se destinaría en
ese mismo ejercicio a inversiones previstas de acuerdo con créditos adicionales
solicitados al Congreso Nacional. En aquella situación de desempleo e insuficiencia
de la producción interna, se expresó oficialmente que la nación disponía de recursos
fiscales excedentarios, pero se omitió que el gobierno no había alcanzado muchos de
los objetivos programados. En ese sentido la opinión gubernamental se atenía menos
a la realidad que a la apariencia, ya que aquel superávit consistía en la diferencia
entre ingresos y egresos públicos de carácter ordinario sin haber culminado la gestión
presupuestaria. Pero lo que importaba esa vez, independientemente del balance
fiscal, no era la magnitud del superávit −puesto que ese concepto había perdido
validez en muchos aspectos cualitativos replanteados en las finanzas públicas- sino
la implementación de una política financiera dirigida a una constante capitalización
de la renta fiscal petrolera. De otro modo carecía casi de sentido hablar de superávit
cuando el rendimiento del gasto público se mantenía en niveles relativamente bajos
o precarios. El superávit, en tal caso, representaba aproximadamente la cantidad
necesaria para enjugar las pérdidas ocasionadas al Tesoro Nacional por la dilapidación
del gasto. Una diferencia entre ingresos ordinarios y gastos de igual naturaleza
pudo carecer de significación positiva si estos últimos no fueron aplicados con
eficacia en la reactivación o expansión inducida de los sectores de la economía que
absorben empleo productivo y operan como fuentes generadoras de ingresos. Poco
significaba un superávit −como aquél ocasionado por la renta adicional proveniente
de la realización petrolera- si no se instruían pautas de inversión fiscal que evitaran
su desperdicio. No son pocas las evidencias que confirman la orientación estéril de
muchas erogaciones públicas ordinarias. Basta señalar al respecto la proliferación
del gasto burocrático, el incremento de los desembolsos gubernamentales en obras
de insolvencia económica, la aplicación de los mismos recursos en infraestructuras
suntuarias.

No hay duda sobre la mayor participación tributaria lograda con el cambio

del sistema de precios de referencia por el de valores básicos de exportación. Es
también indudable la magnitud del aumento de los ingresos fiscales petroleros que
el Ministro de Hacienda anunció como correspondiente al año 1973 y al próximo
ejercicio fiscal. Debe sin embargo observarse que el incremento estimado para
el año 1973 no se originó únicamente en el ajuste ascendente de los valores de
exportación, sino también en el aumento de la producción de hidrocarburos en

7 El Nacional, Caracas; 29 de setiembre de 1973, p. D-1.

64

135
los primeros nueve meses de ese año (equivalente a 164.000 barriles diarios) en
comparación con el año 1972. El excedente de los ingresos petroleros percibidos
por la nación en 1973 se derivó en parte de una mayor extracción de petróleo frente
a las crecientes exigencias de los mercados internacionales, con lo cual parecía
restablecerse peligrosamente la alternativa de elegir mayores ingresos inmediatos
a costa de una mayor producción de hidrocarburos. De tal manera el excedente de
la renta fiscal petrolera era sobrestimado en una proporción similar al aumento de la
producción con fines comerciales. Al aceptar el concepto de superávit en términos de
ingresos adicionales por exportaciones rígidas, no debió incluirse en tales ingresos la
participación tributaria proveniente de niveles mayores de producción.

En relación con el aumento de los valores de exportación establecidos por el

Ejecutivo Nacional en 1972 y ajustados de nuevo por resolución vigente a partir del
19 de octubre de 1973, es procedente advertir que tales valores más bien estimularon
mayores transferencias de excedente económico que realizaron las compañías
petroleras hacia sus centros de acumulación exterior. Es evidente la existencia de
informaciones según las cuales puede afirmarse que el alza de los precios fijados
unilateralmente por el gobierno nacional ha causado aumentos absolutos en las
percepciones fiscales del país, a la vez que ha ocasionado una mayor traslación de
capitales efectuada por las empresas concesionarias a los centros de financiamiento
exterior. Durante el período 1971-1972 la expansión registrada en la renta fiscal
petrolera se debió principalmente al aumento del Impuesto sobre la Renta como
resultado de la elevación de los valores de exportación establecidos en 1972 con
respecto a los fijados en 1971. El Impuesto sobre la Renta incidente en la industria
de hidrocarburos alcanzó en 1972 a 5.680 millones de bolívares que comparados
con 4.650 millones correspondientes por el mismo concepto al año 1971 significó
un incremento del 22 por ciento. Pero durante el mismo lapso la balanza de pagos
del país registró ingresos sobre inversiones del sector petrolero que, computados a
precios fiscales, aumentaron de 695 millones de dólares en 1971 a 875 millones en
1972. La fijación unilateral de los valores de exportación incrementó en un 24 por
ciento las rentas territoriales transferidas por las compañías petroleras, ya que éstas
trasladaron a los mercados de consumo todo el alza de los precios operativos y no el
aumento proporcional correspondiente a la edición de costos por gravamen fiscal. Así
la elevación de los valores fiscales que la industria extractiva exportadora asimiló en
términos aparentes como un aumento de la presión tributaria, fue trasmitida totalmente
a los países consumidores para obtener mayores márgenes de beneficio no gravable.

Otro aspecto del sistema de precios vigente es el relacionado no con los ingresos
de exportación en valores establecidos, sino con la renta neta imponible que es
declarada por las propias empresas concesionarias. En este sentido la estimación del
superávit anunciado pudo no ser congruente con la realidad. El comportamiento de las
compañías operadoras extranjeras no puede desvincularse del estatuto de reversión
petrolera sancionado por el gobierno venezolano para ratificar y precisar los términos
legales que rigen el vencimiento de las concesiones de hidrocarburos en el país. La
ley de la materia, promulgada en julio de 1971, ha originado algunas expectativas en
la industria del ramo que debemos suponer incluidas en la estrategia de sus propias
actividades industriales y comerciales durante el período 1971-1983. Desde la fecha
de su promulgación, la Ley de Bienes Afectos a Reversión en las Concesiones de

136
Hidrocarburos ha estimulado la actitud de las empresas concesionarias a reorientar
los parámetros internos de sus operaciones productivas y contables, con fines de
redimir anticipadamente los capitales invertidos en los bienes y activos instrumentales
afectos a las concesiones revertibles. Existen fundados indicios de que los consorcios
petroleros, en previsión de los efectos legales de la reversión, han introducido
modificaciones en los cálculos de depreciación, amortización y agotamiento de los
bienes susceptibles de revertir. Tales indicios, únicamente verificables por rigurosos
procedimientos de auditoría fiscal, parecen significar que las compañías tienden a
acrecentar irregularmente sus reservas de capital por los mencionados conceptos,
para así rescatar con amplia anticipación las inversiones realizadas en pagos de
concesiones, actividades de exploración e instalaciones industriales, recurriendo
alternativamente a la aceleración y el aumento desproporcionado del proceso de
redención de los capitales aplicados en sus actividades integradas. De tal manera
se registra una hipertrofia artificial de los costos operacionales que ocasiona una
contracción del ingreso neto imponible con la consiguiente disminución del Impuesto
sobre la Renta causado. En la declaración del titular de Hacienda sobre el superávit
fiscal estimado en base al aumento de los ingresos petroleros, no parece deducirse
el monto de la filtración financiera ocasionada por esa práctica de evasión tributaria.

Un breve comentario procede a manera de sumaria conclusión. La formación

socioeconómica de Venezuela exhibe, en el curso de su comportamiento
contemporáneo, relaciones de dependencia ceñidas a un modelo de explotación
neocolonial. La extracción imperialista del petróleo constituye elemento determinante
de esa dependencia, al mismo tiempo que factor de descapitalización y trastorno
permanente de la economía venezolana. La explotación petrolera por consorcios
internacionales ha constituido y constituye la principal fuente generadora de conflictos
en todos los órdenes de la vida nacional. El petróleo, así concebido, ha recubierto
el subdesarrollo del país y su condición histórica de dependencia con indumentaria
de progreso aparente. El falso desarrollo de la economía venezolana encubre las
grandes contradicciones de estructuras, oculta el contenido del endeudamiento
exterior acumulativo, impide el desarrollo industrial integrado y autónomo, disimula
la inequidad en la distribución del ingreso y mantiene las raíces estructurales del
desempleo. Las mediatizaciones del petróleo determinan una realidad en la que sólo
se advierte crecimiento sin desarrollo. Esto ocurre mientras la dependencia, dentro del
marco contemporáneo de sus perturbaciones, reviste el antidesarrollo de Venezuela
con un velo de prosperidad ficticia.

137
 LECTURA Nº 3.2

Ferrini, Yostos. (1987). “Estadio de consolidación

capitalista de la sociedad venezolana”. En Formación
histórico social de Venezuela. Centro de Estudio del
Desarrollo /CENDES, Caracas, Universidad Central de
Venezuela, pp. 162-195.

CARACTERIZACION GENERAL DEL ESTADIO

El segundo estadio de la Fase III está constituido por el desarrollo capitalista

propiamente dicho de la sociedad venezolana. Consiste en un proceso mediante
el cual relaciones capitalistas cada vez más depuradas se generalizan y se hacen
dominantes en el conjunto. Después de la Segunda Guerra Mundial, y concretamente
desde la década de 1950, la estructura capitalista se ha constituido en la fuente
esencial de la dinámica de la formación histórica venezolana, como resultado del
funcionamiento de un modelo de acumulación que ha conformado a la sociedad en
su conjunto de acuerdo con las características de una sociedad capitalista. El estadio
constituye un proceso desencadenado esencialmente por el nuevo comportamiento
que asume el capital internacional en el seno de la sociedad venezolana, y coadyuvado
por las condiciones que se habían desarrollado en lo que hemos definido como primer
estadio.

Como se dijo en la parte anterior, el primer estadio fue un proceso de desarrollo

de condiciones básicas que posibilitaron la estructuración capitalista, desencadenado,
en lo fundamental, por la reproducción del capital internacional en el seno de esta
sociedad. Así, por ejemplo, el desarrollo del comercio permitió la formación de un
importante patrimonio dinerario que favoreció el avance de la burguesía importadora.
El desprendimiento de contingentes numerosos de fuerza de trabajo de la agricultura
en crisis, combinado con el ascenso de las formas salariales, prepararon el surgimiento
de una masa obrera predominantemente urbana.

Ahora bien, en estricto sentido la estructuración capitalista cristalizó sólo cuando

la acumulación adquirió formas más sofisticadas; cuando se inició la construcción de
un complejo aparato económico que en la medida en que se fue desarrollando fue
dejando su impronta en todos los niveles de la sociedad.

Después de la Segunda Guerra Mundial el capital internacional amplió sus

esferas de interés en los países subdesarrollados. En lo que a América Latina se
refiere ello significó una participación creciente en el sector industrial, que en
algunos países apenas daba sus primeros pasos, y en el sector servicios. De esta
manera, y sin abandonar el sector primario, el capital internacional fue produciendo
una considerable transformación de los aparatos productivos latinoamericanos. En
Venezuela, el desarrollo relativamente importante que había adquirido el mercado
y las perspectivas de crecimiento a corto plazo previsibles en función de la
tendencia creciente del ingreso petrolero, atrajeron mi elevado caudal de inversiones
internacionales que en muy pocos años transformaron la producción. En realidad, el
propósito industrial fue, en sus inicios, un propósito de la burguesía local. Era la lógica
consecuencia de una riqueza dineraria en aumento que, a estas alturas, encontraba
en el comercio importador posibilidades restringidas de reproducción y que fue
estimulada por la incapacidad de los centros industriales para abastecer el mercado
venezolano durante la guerra. El capital internacional concurrió en la postguerra a
participar en una industria que se iniciaba, pero lo hizo tan abrumadoramente que
rápidamente controló el proceso, convirtiéndose en su factor dominante.

El aparato productivo venezolano creció y se diversificó, pero al mismo tiempo

se conformó de acuerdo con los patrones propios del modelo de acumulación
monopolista dominante en el sistema; es decir, asumió sus formas organizativas,
adquirió un alto nivel tecnológico que hizo descansar la extracción de la plusvalía
en la productividad del trabajo y se orientó hacia la producción de bienes finales que
imitaban en su mayor parte el patrón de consumo de las potencias capitalistas. En
resumen, el nuevo aparato fue el resultado de un transplante de formas de producción
propias de las potencias capitalistas. Así, se constituyó un aparato productivo que
respondía a las directrices de los grandes centros de decisión del sistema capitalista
y cuya plusvalía alimentaba al capital internacional al cual se integró la economía
venezolana.

Ahora bien, el proceso que se puso en marcha como resultado de las actividades
emprendidas por el capital internacional, encontró un medio propicio para su desarrollo
en las condiciones que de manera directa o indirecta habían sido generadas por la
extracción petrolera. Esto equivale a decir que el capital internacional había construido
su propio ámbito de reproducción al favorecer el desarrollo de un Estado con poder
financiero creciente, de una clase dominante enriquecida en el comercio importador y
de una fuerza de trabajo asalariada. Estos que fueron los elementos más importantes
desarrollados en el primer estadio, se erigieron en factores que hicieron viable y
aceleraron el desarrollo de las formas avanzadas de la producción capitalista en el
segundo estadio.

El Estado ha desempeñado un papel trascendental como factor coadyuvante

del proceso. Administrando los recursos petroleros según los principios de que el
capitalismo es el contexto en el cual se hace posible la realización del proyecto
nacional, de que sólo el camino transitado por las grandes potencias industriales
del mundo capitalista garantiza la prosperidad de la nación y de que la entrada
masiva de inversiones extranjeras hace posible el desarrollo a corto plazo, el aparato
estatal se convirtió en un creador de condiciones que aseguraron la continuidad del
proceso, manteniendo una situación propicia para la reproducción del capital, tanto
internacional como local. Esto lo ha llevado a cabo, primero estimulando la producción
sin intervenir como productor y, luego, participando directamente en la producción
como empresario, lo cual ha hecho asumir al capitalismo venezolano un fuerte perfil
de capitalismo de Estado.

El patrimonio dinerario concentrado en manos de la burguesía local y el que

siguió concentrándose como resultado de la continuidad de las vías de enriquecimiento
que habían operado en función de la explotación petrolera, encontró en el proceso
económico ahora puesto en marcha amplias posibilidades de reproducción. En efecto,

140
ese capital local concurrió rápidamente hacia la industria y los servidos, asociándose
a la inversión extranjera o desarrollando él mismo algunos renglones. El capital
local contribuyó, así, al crecimiento y la diversificación de la economía, y, generando
bienes y servicios que estaban en muchos casos fuera del interés del inversionista
extranjero, hizo posible el avance de la industria; tal ha sido, por ejemplo, su papel en
la producción de algunos bienes intermedios.

Pero, naturalmente, la función desempeñada por el capital local sólo pudo

cumplirse con el apoyo decisivo del Estado. El nivel de acumulación en manos de la
burguesía venezolana era relativamente insuficiente para incidir significativamente en
el proceso industrial, de allí que para su participación en él fuera imprescindible una
transferencia de la riqueza fiscal. En efecto, la política económica del Estado adquirió
el sentido de una correa de transmisión que puso en manos de la burguesía los
recursos del tesoro público. En este sentido cabría decir que la burguesía venezolana
es una creación del Estado.

El nuevo aparato económico, centrado fundamentalmente en la industria y

los servicios, se ha estructurado como una red muy compleja de relaciones que ha
comprometido progresivamente todas las esferas de la producción de un circuito de
acumulación con dimensión nacional y, en esa medida, ha envuelto globalmente la
sociedad en la dinámica capitalista.

La reestructuración del proceso productivo ha significado una concomitante

transformación del cuadro de organización social. El desarrollo del poder económico de
la clase dominante hizo cada vez más firme su papel director en la sociedad, al mismo
tiempo que su participación en las formas cualitativamente nuevas de la producción
fue dando lugar a su definición como burguesía. La creciente actividad del capital
internacional y el apuntalamiento siempre presente de parte del gobierno nacional,
crearon un ámbito propicio para que ello pudiera ocurrir de manera relativamente
cómoda, lo cual trajo como consecuencia que la burguesía venezolana se fuera
definiendo cada vez más de acuerdo a los rasgos de la burguesía internacional
monopolista e incluso se identificara con ésta, en un plazo muy breve.

La masa trabajadora, absorbida por el nuevo aparato productivo, tuvo una rápida
metamorfosis que culminó con su definición como proletariado. Pero si bien es cierto
que la alta dinamicidad de proceso económico confirió a esa transición un ritmo muy
acelerado, el efectivo control social logrado por la clase dominante permitió bloquear
las potenciales consecuencias que, en términos de lucha de clases, pudiera tener la
cristalización del proletariado. Ese control se ha manifestado de manera primordial
en la capacidad para manipular las condiciones de desarrollo del proletariado,
encauzando sus expresiones políticas dentro de un marco de acatamiento del orden
social.

El proceso político venezolano se ha desenvuelto en el marco de una lucha de

clases minimizada por un intenso proceso ideológico y por un eficiente manejo de
la represión. Ello ha permitido el avance con relativa facilidad del proyecto nacional
burgués, el cual podría resumirse en la construcción de una sociedad a imagen de
las sociedades industriales del mundo capitalista. En este sentido puede decirse que
el sistema político venezolano osciló después de la Segunda Guerra Mundial entre

141
un autoritarismo que bloqueaba la lucha de clases, impidiendo globalmente el juego
político, y una democracia que hacia compatibles la formas de ejercicio del poder
con los principios de libertad de la actividad económica, pero que podría permitir
la ampliación de fisuras potencialmente peligrosas para el orden social. Esto, que
constituyó un auténtico dilema para la clase dominante y algunos importantes sectores
de poder, como las Fuerzas Armadas, en la década de 1960, parece haber tenido
una salida exitosa en la estructuración de un sistema democrático autoritario con un
hipertrofiado Poder Ejecutivo que interpreta y maneja la legalidad a su propio arbitrio
en todo aquello que concierne al mantenimiento del orden social.

El Estado ha devenido en la cima de una estructura de poder que refleja cada

vez más el interés del sector monopolista de la burguesía. En efecto, ese sector,
definido como tal en el marco de una integración con la burguesía internacional, tiende
a imponer su dominio en la clase dominante y, con ello, a caracterizar la relación de
dominación de la burguesía sobre el resto de la sociedad, y en tanto los sectores
más importantes de la clase media, los militares y el sector político-administrativo, se
han comprometido con el proyecto de la burguesía, el sistema de dominación se ha
organizado alrededor de una alianza burguesía-clase media, en la cual ésta ocupa el
puesto de Intermedio.

1. NIVEL ECONOMICO

La problemática económica fundamental sobre la cual descansa el proceso

histórico venezolano que hemos designado como segundo estadio de la Fase III, del
proceso de implantación consiste en una transformación significativa de la producción.
El proceso industrial venezolano, con tímidos inicios a finales del primer estadio de
la fase y con inciertas perspectivas en la década de 1950 mostró desde los años
sesenta hasta nuestros días una dinamicidad tal que rápidamente se convirtió en el
eje en torno al cual se desenvuelve el proceso social venezolano. La importancia de
este hecho es trascendental. El proceso industrial, aunque no ha alcanzado niveles
en la producción que desplacen al petróleo como determinante de la evolución
global de la economía, ha tenido consecuencias muy importantes que sobrepasan
el plano meramente económico, en tanto se ha convertido en el pivote en torno al
cual tiende a organizarse cada vez más la sociedad. El desarrollo de la industria ha
significado la viabilidad histórica de un proyecto de sociedad que siempre estuvo en
la mente de la clase dominante: la construcción de una sociedad al estilo inglés o
norteamericano como alternativa única frente al atraso. Consciente de la debilidad
de la agricultura tradicional y de la transitoriedad de la riqueza petrolera, la clase
dominante venezolana formuló el proyecto industrial como fundamento sobre el cual
percibía como viable su proyecto global de sociedad, y con ello ha edificado una base
sólida para su reproducción como tal clase dominante.

La transición hacia la producción industrial comenzó a hacerse manifiesta en

la década de 1950, a partir de la cual experimentó un crecimiento tan acelerado que
ya a fines de la década siguiente era claramente perceptible el predominio de los
bienes industriales nacionales en la oferta interna de bienes de consumo. Ello fue
posible gracias a un conjunto de condiciones cuya gestación constituyó parte de la

142
problemática esencial del primer estadio de la fase, y que .maduró en los años que
sucedieron a la Segunda Guerra Mundial con el auspicio de condiciones favorables en
el marco internacional. Cabe recalcar aquí que si bien el capital internacional dominó
el aparato industrial muy tempranamente, el desarrollo industrial fue un proyecto de
la burguesía local y no un objetivo formulado por la burguesía internacional, la cual
aprovechó el cuadro de condiciones ya maduras, y las ventajas adicionales que se
derivaban de la implementación del proyecto, −como la política proteccionista que
comenzó a instrumentarse− para instalar su propia industria, lo cual, a satisfacción de
la burguesía venezolana, hizo muy acelerada la primera fase industrial.

El desarrollo de la producción petrolera durante el primer estadio trajo consigo

un importante avance del trabajo asalariado y del comercio importador, que tuvo como
consecuencia el desarrollo de un mercado interno erigido sobre el consumo de bienes
importados. Ello tuvo una importancia doble para el desarrollo de la industria. Por
una parte ofreció a la industria un ámbito interno para la colocación de su producto
y por la otra condicionó el esquema industrial que se asumiría de inmediato. En
efecto, la industria comenzó a montarse como industria sustitutiva, como productora
de bienes que habían sido provistos por el comercio importador; de esta manera, el
proceso industrial terminó siendo, en parte, la importación de un aparato industrial
para elaborar internamente parte de lo que se había estado fabricando en los grandes
centros industriales del mundo, lo cual hizo relativamente fácil el comienzo.

Igualmente, la permanencia del petróleo como fuente de elevados ingresos dotó

al proceso industrial de una especie de caja emisora de fondos para el financiamiento,
permitiendo al fisco nacional operar, mediante la política económica centrada en el
gasto público, como facilitador de la industria, lo cual se tradujo, en un apuntalamiento
del poder económico de la burguesía.

Fue la nueva orientación que siguió el capital local y de manera definitiva la

participación del capital internacional, lo que determinó el desarrollo de la industria.
Ese desarrollo, a pesar de haberse originado como proyecto de la burguesía interna,
ha ocurrido en el marco de una alianza entre la burguesía venezolana y la internacional,
la cual adquirió el control global de la industria, y generó una acumulación de doble
dirección que permitió la reproducción del capital internacional y el fortalecimiento
del capital local, ofreciendo con ello un formidable apoyo para el desarrollo de la
burguesía venezolana, en el seno de una nueva vinculación con el exterior.

La expansión de las importaciones, si bien había permitido la formación de

una masa relativamente importante de dinero, no tenía posibilidades de convertirse
en una vía estable de reproducción del capital y en una base sólida de crecimiento
autosostenido. Es cierto que el mercado había adquirido dimensiones que hacían
muy provechosas las inversiones en el comercio importador, pero a mediano plazo
la magnitud del capital disponible internamente tendía a rebasar la capacidad de ese
comercio para aceptar inversiones exitosas. De esta manera la burguesía venezolana
se vio obligada a buscar nuevas ramas de inversión. No se trató de la liquidación del
comercio importador como fuente significativa de acumulación, sino del desarrollo de
nuevas actividades económicas hacia las cuales afluyeron los excedentes de capital
comercial. En efecto, después de la Segunda Guerra Mundial se produjo un aumento
general de la capacidad financiera debida a los excedentes de capital comercial, que

143
fue utilizada en la industria y los servicios, en donde encontró elevadas tasas de
ganancia.

La participación del capital extranjero tuvo efectos decisivos en la transformación

del aparato productivo. Desde principios de la década de 1950 la inversión extranjera
comenzó a diversificar sus áreas de interés. Nuevos renglones extractivos como
el hierro y el aluminio, recibieron importantes inversiones que se sumaron a las
petroleras en el sector primario, pero lo más importante fue la inversión en la industria
y los servicios a los cuales confirieron un ritmo de crecimiento elevado. Las ventajas
ofrecidas por la política gubernamental, en la cual se consideraba al capital extranjero
como un instrumento básico para garantizar el proceso de industrialización, y las
que se derivaban de la posibilidad de operar con el mismo tratamiento proteccionista
diseñado para fortalecer al capital local, en un mercado con perspectivas de ampliación
a corto plazo, fueron los estímulos principales de la nueva orientación.

El resultado de ello se mostró muy rápidamente, el proceso industrial experimentó

un crecimiento muy acelerado, pero la importancia cada vez mayor que adquirió la
inversión extranjera en él terminó sometiéndolo a la dinámica del capital internacional.

En primer lugar, las formas de organización de la producción asumidas por

la industria que levantó el capital extranjero devinieron en las formas organizativas
dominantes en la producción industrial venezolana. Ello fue consecuencia de que
el capital internacional tendió a comportarse aquí de acuerdo con los patrones de
organización y funcionamiento que le eran propios en los centros industriales de los
cuales provenía. En ello cabe destacar el comportamiento monopolista del capital. La
política proteccionista implementada por el Estado, combinada con las características
anteriores, se tradujo en elevadas tasas de ganancia que mejoraron las perspectivas
de inversión, con lo cual el proceso se hizo cada vez más intenso. Uno de los principales
resultados de ello fue que rápidamente el capital interno adquirió la característica de
un anillo alrededor de la industria extranjera (especialmente de la norteamericana),
la cual comenzó a pautar su evolución en el seno de un maridaje propiciado por
la burguesía local, que si bien hizo más global el dominio del capital internacional
sobre la economía venezolana, proyectó una sombra bajo la cual se cobijó y creció el
capital interno. En efecto, la burguesía venezolana percibió que el proceso industrial
alimentado por el capital internacional podría ser utilizado como soporte de un aparato
industrial complementario que permitiera al capital local contar con una vía segura de
reproducción. De esta manera, la industria propiamente local comenzó a organizarse
en función de la producción industrial extranjera y a marchar en íntima relación con
su ritmo de crecimiento.

Más tarde, en la década de 1960, y propiciado por la política económica del

Estado, se fueron haciendo menos perceptibles los límites entre el capital internacional
y el local. Ello se debió a la presión de la burguesía venezolana para obtener un
campo de operación industrial más amplio.

No se trató de cuestionar la inversión extranjera en el sector industrial sino de

participar de manera conjunta en empresas en las cuales la presencia del capital
extranjero parecía una garantía del rápido crecimiento.

144
 El resultado fue que el sector industrial, que era visto como vía para generar
una dinámica de crecimiento sustentada por factores internos y controlada desde el
interior, terminó igualmente sometido al control del capital internacional y éste adquirió
un dominio más generalizado sobre la economía venezolana.

Ahora bien, si el proceso industrial desencadenado por el capital extranjero

constituyó un estímulo para el desarrollo industrial local, la política del gobierno
montada sobre la administración de los recursos petroleros ha cumplido un papel
trascendental.

Aunque a mediados del presente siglo la burguesía venezolana contaba con

ciertos niveles de acumulación que hicieron posible su participación en la industria,
el proceso industrial, visto en la perspectiva de instrumento que permitiría lograr un
crecimiento autosostenido de la economía, requería mucho más que ello. No sólo
era preciso contar con una capacidad de inversión mucho mayor que la que el capital
local tenía, sino que, se requería una estrategia económica mediante la cual el Estado
se comprometiera a buscar el desarrollo económico asumiendo como objetivo propio
el crecimiento industrial. De aquí que la burguesía venezolana no solamente aceptara
muy pronto la intervención estatal en la dirección de la economía, sino que incluso la
reclamara, bajo la consigna de que el gobierno nacional debía utilizar la capacidad
financiera del fisco para «sembrar el petróleo», lo cual se fue traduciendo, de manera
general en:
̛̛ Protección de la producción nacional para evitar la competencia de la producción
extranjera.
̛̛ Utilización del ingreso fiscal para la inversión en infraestructura, servicios
públicos y empresas industriales básicas.
̛̛ Actuación como gran banquero que garantizara créditos abundantes y a bajo
interés al inversionista nacional.
̛̛ Regulación de la relación entre capital y fuerza de trabajo mediante una
legislación que diera garantías de paz laboral y los ingresos fiscales para
abaratar la reproducción de la fuerza de trabajo, mediante una política de
bienestar social y una política de subsidios que evitara el encarecimiento de los
bienes de consumo popular.
Esto no era nuevo totalmente. En realidad esas concepciones se habían
formulado en la década de 1940 y el Estado había intervenido de manera permanente
en la economía. Lo nuevo era la expresa formulación de una estrategia concreta en la
cual se concebía a la riqueza fiscal como desencadenadora del desarrollo. La necesidad
de que el Estado asumiera un papel más activo en el control de la economía se hizo
sentir particularmente durante la depresión económica que produjo el descenso de
los ingresos petroleros entre 1958 y 1963. Esta coyuntura crítica fue muy importante
porque mostró, de manera patética, la vulnerabilidad de la economía venezolana
frente a los altibajos de la producción petrolera, y la incapacidad de la economía
privada para conjurar los efectos de tales altibajos sin una decidida participación del
gobierno. De esa manera, el Estado, principal concentrador de riqueza, devino en
diseñador de las líneas fundamentales que debía seguir la economía venezolana.

145
 Ahora bien, el papel del Estado no se había quedado en el nivel de facilitador de
la economía privada mediante una política financiera y medidas proteccionistas, sino
que se había hecho sentir de manera directa en el plano de la inversión. En efecto,
el Estado asumió progresivamente el desarrollo de las industrias básicas mediante
la creación de empresas que no atraían el capital privado, tanto por la magnitud de
las inversiones requeridas como porque no eran remuneradoras a corto plazo. Es
decir, el alto poder financiero del Estado venezolano terminaba convirtiéndolo en un
Estado empresario que mediante un complejo de industrias básicas fundamentaba la
viabilidad de la industria privada. Las expresiones más sofisticadas de ello son, sin
duda alguna, la hidroenergética, la siderúrgica y la petroquímica. Más recientemente
esta característica se ha complementado con la política de nacionalización del
petróleo y el hierro y cuyos resultados, como ya se advirtió, difícilmente podrían ser
evaluados aquí.

En conjunto puede decirse que la estrategia definida desde los años sesenta hasta
nuestros días se fundamenta en el reconocimiento de que la economía venezolana
tiene una excesiva dependencia del petróleo, cuya dinámica no puede ser controlada
interiormente, y de que las posibilidades de lograr un crecimiento autosostenido
sólo se abrirían mediante el desarrollo de la industria. La industrialización permitiría
generar un foco dinámico interno que conduciría al desarrollo autosostenido, y el
crecimiento económico, generado cada vez más en factores creados y controlados
en el interior de Venezuela, produciría tanto una menor dependencia de la economía
en su conjunto respecto al petróleo, como una mayor autonomía para manipular los
factores de producción y organizar la economía sobre bases más confiables. Así fue
planteado en los tres primeros Planes de la Nación (1960-64, 1963-66 y 1965-68).

La recuperación del ingreso petrolero después de 1963, y el apoyo gubernamental,

permitieron una rápida expansión industrial que se expresó en un sensible aumento
de la capacidad para satisfacer la demanda interna de bienes manufacturados. Hacia
1968 la producción industrial de bienes finales había ascendido muy rápidamente. La
estrechez del mercado, combinada con los factores ya señalados, permitieron que la
sustitución de importaciones se desarrollara de manera muy acelerada en su primera
etapa. Cumplida esa primera etapa se produjo una desaceleración del crecimiento
industrial y comenzó a surgir la preocupación, en los sectores público y privado, sobre
un estrangulamiento. El informe del Banco Central de Venezuela, correspondiente a
1966 reconocía signos críticos, y la burguesía venezolana, a través de FEDECAMARAS,
llamaba la atención sobre ello en 1967. En ambos organismos se pensaba que ya
se había cumplido la primera etapa de sustitución: la industria del país satisfacía
87 por ciento de la demanda interna de bienes de consumo, pero la sustitución de
bienes intermedios era tarea mucho más complicada: para cumplirla se necesitaban
grandes inversiones y mercados seguros y amplios, que permitieran producir en
base a economías de escala. Por ello FEDECAMARAS, que había rechazado los
esquemas de integración, reconoció finalmente que la integración latinoamericana
era un imperativo histórico. A pesar de las ventajas que devenían del tipo de mercado
en el que se operaba, éste no era suficiente para garantizar la expansión industrial,
pero la concurrencia al mercado internacional tenía como contrapartida la apertura
del mercado interno a otros productores. La burguesía interna se encontró así ante
el dilema de competir en los mercados interno y externo, o sufrir el estrangulamiento

146
del proceso industrial. Naturalmente, en términos de la acumulación no había sino
una salida, y la opción «expansión con competencia» fue aceptada pero con nuevas
formas de protección, que compensaran las incomodidades de la competencia. Esta
situación se notó con claridad durante el período de negociaciones para el ingreso de
Venezuela en el Pacto Andino.

El IV Plan de la Nación (1970-1974) reveló una percepción semejante por parte

del gobierno nacional. Allí se consideró que Venezuela vivía un momento difícil en
el cual se notaba un estrangulamiento de la economía, originado en la pérdida de
dinamismo de las exportaciones (durante el quinquenio anterior) y en el agotamiento
de la primera fase de industrialización por sustitución de importaciones. La estrategia
que se formuló allí, consistía en eliminar esos factores de estrangulamiento, y en
poner la economía en condiciones de crecer aceleradamente mediante un cambio en
la orientación del “modelo” de crecimiento que hasta ese momento se había seguido.
Se consideró que aunque se debía hacer esfuerzos por ampliar y ordenar el mercado
interno, ello no sería suficiente para que la mayoría de las industrias operara de
manera eficiente, por lo cual era necesaria una apertura hacia el exterior orientada
hacia la búsqueda de mercados, y la integración de Venezuela con países de similar
desarrollo (especialmente de América Latina) se veía como única vía segura para ello.

En esferas oficiales se justificó el cambio como necesidad impuesta por un

crecimiento muy rápido que atestiguaba el carácter exitoso de la política puesta en
marcha por los gobiernos democráticos, y con ello se alentó el espejismo de que
Venezuela había quedado envuelta en un desarrollo irreversible que, en muy poco
tiempo y con relativa facilidad, la colocaría entre los países avanzados del mundo.

A pesar del énfasis puesto en la política exterior entre 1969 y 1974, los esfuerzos
realizados no lograron ampliar el mercado externo en un grado suficiente como para
permitir el crecimiento óptimo de la industria. Esto obedeció en gran parte, al carácter
competitivo que tenía (y sigue teniendo) el producto potencialmente exportable,
tanto con el de los grandes monopolios internacionales como con el de los países
latinoamericanos, en los cuales se buscó obtener nuevos mercados. La concurrencia
abierta al mercado monopolista internacional presentó efectivamente, serias
dificultades para un país que da sus primeros pasos en la producción industrial y la
alternativa de integrarse con países de semejante grado de desarrollo (particularmente
de América Latina) implicaba una programación industrial conjunta que redujera el
carácter competitivo, desarrollara la complementariedad y permitiera un intercambio
progresivamente más intenso. Esta condición, aunque había sido señalada como uno
de los puntos básicos por los miembros del Pacto Andino, sólo podía lograrse en un
plazo más o menos largo durante el cual las dificultades de la industria continuarían
operando. De esta manera, si bien no se cerraron las perspectivas del mercado
externo, las posibilidades de que él pudiera apoyar un crecimiento satisfactorio de la
industria quedaron aplazadas y se intentó reconsiderar las posibilidades del mercado
interno.

En efecto, el V Plan de la Nación revalúa el mercado interno. Para los

formuladores del Plan, el mercado interno puede sustentar todavía un crecimiento
satisfactorio, a condición de que se modifiquen ciertas tendencias que han venido
haciendo inflexible la demanda.

147
 En la economía venezolana se perciben ciertas tendencias recientes que
dificultan la reproducción del capital; de manera especial el desarrollo del capital,
la regresión del ingreso y la capacidad empleadora decreciente de la industria han
terminado por disminuir las posibilidades de consumo interno como estímulo a la
industria, la cual ha disminuido su ritmo de crecimiento. Tales tendencias parecen
dibujar un cuadro típico de una crisis de realización, y a mediano plazo, podrían
comprometer los fines perseguidos por la estrategia diseñada desde 1960.

En resumen, el proceso económico venezolano enfrenta importantes obstáculos

originados tanto en la relación con la economía internacional como en la que se refiere
a la organización interna de la producción. Ello no significa, sin embargo, una crisis en
conjunto de la economía, dado que el petróleo continúa siendo su soporte.

El proceso industrial parece marchar hacia un estrangulamiento; no obstante,

la dinamicidad del petróleo como fuente de divisas internacionales opera como
factor que impide el desencadenamiento de una crisis. Todo dependerá de que se
logre reajustar el papel venezolano en la economía mundial y de que se logre una
reorganización de los factores internos de producción.

2. NIVEL DE ORGANIZACION SOCIAL

El proceso económico venezolano desde la post-guerra a nuestros días se

pone de manifiesto en el vuelco radical registrado por la organización social. Mientras
el primer estadio significó la redefinición del cuadro de clases fundamentado en
la producción agroexportadora, el segundo ha consistido en la definición de una
estructura de clases que refleja la naturaleza plenamente capitalista y la complejidad
creciente del proceso productivo. Esta nueva manera de producir contribuyó al
debilitamiento progresivo de la vieja economía agroexportadora, dejando sin soporte
material a su sistema de relaciones sociales, y se erigió en fundamento de una nueva
organización social en la cual la burguesía, el proletariado y la clase media constituyen
los componentes.

En lo que respecta a la clase dominante el proceso puede resumirse en su

definición como burguesía. Desde una perspectiva general ello significa que la
clase dominante se insertó en el proceso de acumulación motorizado por el capital
internacional, convirtiendo cada vez más el Estado en instrumento para realización de
su proyecto nacional y logró establecer un control de la sociedad cuyo alcance tiene
dimensión nacional.

En efecto, la vinculación con la industria y los servicios dentro del proceso

económico determinado por el capital internacional, significó un cambio en el
carácter de la clase dominante. Su figuración como productor de bienes y servicios,
a diferencia del papel que había cumplido principalmente como agente distribuidor
de mercancía importada, comportó un cambio en las relaciones sobre las cuales se
erigía su enriquecimiento. Esto, que en lo sustancial puede resumirse en la compra
de fuerza de trabajo al obrero y en la acumulación por vía de la plusvalía relativa (a
que dio lugar el alto nivel tecnológico sobre el cual se construyó el nuevo aparato
económico), encarnó la cualidad de burguesía que asumió la clase dominante.

148
 Hasta finales de la década de 1940 la clase dominante se mantuvo concentrada
en la actividad comercial importadora. La expresión política más destacable de ello
fue la renovación de la apertura librecambista. Pero, en conjunto, la clase fue más
que simplemente comerciante. Ella, en estricto sentido, tenía una complejidad que
resumía la que a su vez iba adquiriendo el aparato productivo. El declive de los
terratenientes fue acompañado por el predominio creciente de este conjunto social
no muy claramente definido, para el cual la actividad comercial constituía la fuente
básica de acumulación.

En la década siguiente la diversificación del aparato productivo dio lugar a una

mayor complejidad de la clase dominante, pero sin causar importantes conflictos
intraclase. En efecto, a pesar de que el desarrollo de la industria era obstaculizado
por el librecambismo que favorecía el comercio importador, y que el proteccionismo
reclamado por los industriales amenazaba intereses de los importadores, la
contradicción, sin embargo, no alcanzó expresiones agudas, en vista de que el sector
de industriales había extraído su capital del comercio importador y continuaba ligado
a él, y de que el comercio no ligado con la industria, encontró en la distribución de
bienes producidos internamente, y en la importación de nuevos productos una forma
de balancear los efectos que para él acarreaba la política proteccionista implementada
después de 1958.

Ahora bien, puesto que el proceso en el cual esa clase se definió como burguesía
estaba determinado por el capital internacional, la burguesía local fue quedando
enganchada en una dinámica en la cual fue identificándose progresivamente con la
burguesía internacional, y fue adquiriendo los rasgos monopolistas. De esa manera la
diferenciación entre fracciones de la burguesía, en función de las ramas de actividad
económica, no permite explicar la dinámica de la clase dominante.

En la medida en que el capital monopolista se convierte en el rasgo definitorio

de la producción −considerada globalmente− la burguesía monopolista devino en el
factor que fijaba la orientación del Proyecto Nacional apoyándose en una utilización
cada vez más abierta de los mecanismos de decisión del Estado.

Un fortalecimiento todavía mayor del poder financiero del fisco nacional, desde
1973, ha abierto posibilidades para que la burguesía refuerce su manejo de los
mecanismos del Estado y para que se produzca una reordenación de su alianza con
la burguesía internacional.

Por otro lado, rápidamente se hizo evidente que el avance de la burguesía

venezolana estaba sujeto a que el Estado actuara no sólo como garante del cuadro
de dominación, sino como vigoroso factor del crecimiento económico a través de una
utilización directa de los recursos fiscales en la promoción de la actividad productiva
privada. De allí que el control de los mecanismos de decisión del Estado fuera uno
de los principales instrumentos de la burguesía. Aunque inicialmente ello se logró
mediante la manipulación de una élite política originada en los sectores medios, en los
últimos años, en la medida en que el proceso económico se ha hecho más complejo
y que la riqueza del fisco se ha incrementado, los altos niveles empresariales están
interesados en el control directo del aparato estatal de decisiones económicas. Al

149
controlar los instrumentos de formulación de políticas, la burguesía venezolana queda
en posibilidad de autopromoverse, gobernándose a sí misma en un contexto en el
cual la estructura gubernamental es el más alto nivel gerencial de la empresa privada.

El tercer elemento que ha permitido postular la definición de la clase dominante

venezolana como burguesía es la adopción de una dimensión nacional. Con esto
se quiere decir que la dominación burguesa adquiere una cobertura global sobre la
sociedad venezolana o, en otras palabras, que la nación se convierte en un ámbito
continuo de ejercicio del poder de la burguesía. Esto es una consecuencia directa
de la cobertura nacional que fue adquiriendo el nuevo aparato económico, y de la
relativa homogeneidad capitalista que asumió el proceso social. En tanto el proceso
económico dejó de ser un conjunto relativamente inconexo y muy heterogéneo de
actividades productivas, la clase dominante fue perdiendo el carácter segmentado
que hacía de su dominación un hecho discontinuo e inorgánico, y comenzó a ejercer
bien su poder sobre el conjunto social como una unidad.

El desarrollo de la clase media constituye otra de las líneas importantes del

proceso social. Aunque a lo largo del primer estadio de la fase es posible percibir la
conformación de un sector social diferenciado tanto de la masa trabajadora asalariada
como de la clase dominante, sus características de clase, en términos de las funciones
económico-políticas que desempeña en el seno de la sociedad, sólo adquirieron
un perfil definido en la medida en que la producción, por una parte, y la estructura
administrativa del Estado, por la otra, fueron alcanzando una mayor complejidad.
El desempeño de las funciones en que se expresaba esa mayor complejidad fue
dando lugar a la definición de una clase encargada del funcionamiento del aparato
productivo y del estatal, y que por la misma razón asumió el papel de mediadora en
el complejo sistema de relaciones que vinculaba a la burguesía con el proletariado.
Cabe aclarar aquí que esa clase media no es sólo administradora; en este sentido,
es muy importante la función que ella ha cumplido como productor independiente
de bienes y servicios que han permitido interconectar diferentes niveles y ramas de
la producción. Ella ha cumplido un papel definitivo en lo que respecta a asegurar la
producción y garantizar el cuadro de dominación, y con base en ello ha participado
como factor de poder en el Estado, en alianza con la burguesía.

Aunque la concentración de riqueza en manos de la clase dominante local fue

muy importante a lo largo del primer estadio, no fue suficiente para dotar a esa clase de
características acabadas de burguesía, dado que esa riqueza se formó un tanto fuera
de la explotación directa de la fuerza de trabajo. De esta manera, si bien es cierto que
la fuerza de trabajo experimentó un cambio importante, representado por el desarrollo
del asalariado, no alcanzó a definirse como proletariado propiamente dicho. Este
tránsito es específico del segundo estadio y está directamente determinado por las
nuevas características de la producción. La incorporación de la masa de trabajadores
a la industria y a los servicios significó la transición hacia una clase productora de
plusvalía, hacia una clase proletaria.

El avance continuado de la producción capitalista y su extensión al medio

rural, con el desarrollo del llamado sector agroindustrial, ha significado una rápida
disolución de las viejas formas de relación de trabajo, y el obrero, que durante los

150
años cincuenta tuvo una significación restringida a las zonas urbanas y de extracción
petrolera, constituye hoy día, sin lugar a dudas, la forma básica de la fuerza de trabajo
en Venezuela.

El proletariado venezolano, si bien se ha desarrollado desde el punto de vista

de su inserción en el proceso productivo, no ha experimentado avances ideológicos
importantes que favorezcan la lucha de clases. Prisionero de la conciencia burguesa
dentro de un sistema que bloquea la lucha de contenido proletario y que canaliza su
movilización política hacia la realización de un proyecto nacional con el cual están
comprometidos todos los componentes de la sociedad, su acción política está signada
por contenidos ideológicos de clase dominante.

Esto, que constituye el hecho más resaltante en el control de la sociedad logrado

por la burguesía venezolana, es sin duda, la base más sólida para el mantenimiento
del orden social.

3. NIVEL JURIDICO-POLITICO

El proceso político se ha centrado en la búsqueda de patrones de gobierno y

de lucha política que sean capaces de conciliar el funcionamiento de los principios
liberales de la economía con la presencia de formas de control que garanticen la
continuidad del orden social vigente. La respuesta a ello ha sido la organización de un
régimen democrático apoyado en una alianza de los sectores más destacados de la
clase dominante: la burguesía, la élite político-administrativa y las Fuerzas Armadas.

En la medida en que los dos mayores partidos reciben el respaldo de alrededor

del 90 por ciento del electorado, sus cuadros dirigentes han concentrado el poder
con apoyo de empresarios y militares. Bajo su control el sistema político, en tanto
ejercicio de poder, se ha venido haciendo cada vez más cerrado, y el “ciudadano” se
ha convertido en simple legitimador a priori de decisiones de alto nivel. Esta forma
de funcionamiento por arriba del aparato de decisiones en los partidos políticos,
garantiza la “no contaminación” de las decisiones y una excesiva autonomía de los
cuadros dirigentes, cuya acción se desenvuelve en el marco de un juego político en
el que se relacionan más con importantes sectores dominantes que con el conjunto
del cual obtienen legitimidad. El sistema parece evolucionar hacia una concentración
todavía mayor del poder.

La potencia financiera del Fisco ha dado al Estado venezolano una muy elevada
capacidad de atenuación de la lucha de clases. En tanto se ha mantenido el ingreso
fiscal, el gasto público ha servido para conjurar tensiones potencialmente engendrables
por algunas de las tendencias de la economía. La importante capacidad empleadora
del sector público ha contrarrestado medianamente la tendencia decreciente del
empleo en la economía privada, particularmente en la industria. La utilización de
importantes recursos en el desarrollo de los organismos de bienestar (educación,
salubridad y servicios en general), conjuntamente con una política de control de
precios y abastecimiento de los renglones de primera necesidad (en especial de
alimentos), mediante subsidios, permiten pensar que el Estado venezolano utiliza su

151
poder económico para asumir parte del costo de reproducción de la fuerza de trabajo
y con ello ha contribuido a evitar el surgimiento de importantes tensiones sociales.
Al mismo tiempo, el incremento del poder represivo del aparato armado garantiza la
permanencia del orden no sólo frente a las amenazas armadas locales, sino también
respecto a quienes, dentro de la propia legalidad, auspicien una conciencia divergente.

La anulación política del proletariado venezolano puede percibirse claramente

en el papel de los sindicatos. Surgidos como apéndices de los partidos políticos,
quedaron sujetos a los lineamientos políticos de aquellos, y en la medida en que los
partidos asumieron la conciencia dominante, las organizaciones obreras no pudieron
desarrollar una lucha propiamente proletaria. Así, la lucha sindical ha quedado
enmarcada en un reformismo cuya expresión es la dominante consigna reivindicativa,
en tanto ella convenga a la línea política formulada por la alta dirección de los partidos.

La capacidad de la burguesía para controlar la acción política de la masa se

advierte claramente en el desenlace que tuvo la coyuntura que se inició en 1958, cuando
la sociedad venezolana comenzó a experimentar serios trastornos desencadenados
por la contracción de los ingresos petroleros y por la orientación que había adquirido
la política económica gubernamental entre 1953 y 1957.

La concepción de que el Estado debía constituir un núcleo desde el cual irradiara

el estímulo fundamental de la economía, el propósito de lograr consenso nacional
respecto al gobierno de facto (mediante un ambiente de prosperidad económica) y una
excesiva confianza en la estabilidad del ingreso petrolero, condujeron a un aumento
desmedido del gasto público, que rebasó la capacidad financiera oficial y privada, y
que trajo como consecuencia un aumento sin precedentes de la deuda pública.

La deuda pública y la incapacidad del fisco para atender medianamente los

pagos al sector privado, entre otros factores, fueron minando el apoyo de los sectores
empresariales. El deterioro de las condiciones de vida y el desempleo fueron causa
de descontento en la masa trabajadora y los partidos políticos en la clandestinidad
lograron avances organizativos que estimularon la movilización popular.

El deterioro económico fue dando lugar a un progresivo deterioro político, en el

cual el auge de masas constituyó una amenaza que movió a los sectores dominantes
a una acción mancomunada.

Una vez derrocado el gobierno, la movilización popular se intensificó estimulada

por la acentuación de la crisis económica, alcanzando niveles que hicieron temer a
los sectores dominantes una pérdida de su control sobre la sociedad. De allí que
orientaran su acción hacia la desmovilización popular como vía para restituir el orden.

La idea de que el pueblo había derrotado a la tiranía haciendo posible la libertad

y de que, por lo tanto, él debía luchar por conservarla, manteniendo el orden, fue el
mensaje ideológico básico que se difundió para desmovilizar. Junto a ello, la utilización
de medidas populistas y del aparato represivo, hizo posible que el auge de masas se
desvaneciera, y que con ello surgiera la confianza de los sectores dominantes en
la capacidad de las organizaciones políticas dentro del régimen democrático para
mantener el control del conjunto.

152
 El resultado que tuvieron los intentos de movilización popular inspirados en
la experiencia cubana, es testimonio de la capacidad de control que logró la clase
dominante sobre la sociedad. En esa coyuntura (1.958-1963) se reveló que en el
trasfondo de la sociedad venezolana existían factores críticos muy considerables,
y que la burguesía venezolana había experimentado un avance tan notorio que le
permitía manejarse en un cuadro conflictivo, potencialmente explosivo, sin perder el
control de la situación y aún salir con su poder fortalecido. La burguesía venezolana fue
la gran ganadora, no sólo porque continuó siendo el eje organizativo de la sociedad,
sino porque mediante manipulaciones políticas e ideológicas logró convertir su interés
en el interés colectivo.

Podría decirse que la clase dominante, temerosa de la democracia (debido

en buena parte a la experiencia del trienio 1945-48), terminó por adoptarla como
su propio medio de realización, después de haber «domesticado» tanto el concepto
como los instrumentos políticos encargados de ponerlos a funcionar.

4. NIVEL IDEOLOGICO

El desarrollo del proletariado venezolano ha ocurrido en el marco de un sistema

político que ha impedido el surgimiento de una conciencia propiamente proletaria y
que, por lo tanto, ha entorpecido el desarrollo de la lucha de clases.

Ese desarrollo ha ocurrido en el marco de una generalización de la conciencia

burguesa, con la cual se ha logrado encaminar globalmente la sociedad hacia un
proyecto cuya realización encarna, supuestamente, el logro de los intereses de todos
los componentes de la sociedad.

Resaltar lo que une y rechazar como antinacional lo que separa, ha sido la gran
consigna mediante la cual se ha pretendido esconder la realidad contradictoria de la
sociedad.

La promoción de una conciencia nacional respecto a la unidad del venezolano

y a la comunidad de intereses y propósitos pasados, presentes y futuros, ha servido
para construir la idea de que existe un interés nacional orientado hacia la realización
de lo común y justo en el marco de la armonía.

Mediante una burda manipulación se ha logrado presentar la historia como un

proceso en el cual la unidad y la justicia han triunfado sobre lo contradictorio e injusto,
como un proceso mediante el cual se ha logrado los fines por los cuales ha luchado el
«pueblo». Aparentemente despojada la historia de su contenido de clase dominante
y asignado al «pueblo» el papel de actor y receptor de conquistas, se ha logrado que
«ese pueblo» se reconozca en la historia de su antítesis y se comprometa con el
proyecto de la sociedad desarrollada que da continuidad a esa historia.

La Independencia, la Guerra Federal y el 23 de enero de 1958 constituyen, de

acuerdo con la manipulación, hitos en el logro de esos fines: con la Independencia «el
pueblo logró la libertad»; con la Guerra Federal «el pueblo logró la igualdad» y con el
derrocamiento de Marcos Pérez Jiménez «el pueblo logró el poder».

153
 Al presentarse el régimen democrático como conquista mediante la cual
se puede realizar el interés colectivo, y como resultado de una voluntad nacional
expresada a través de los mecanismos políticos de la democracia (en particular las
elecciones), se da legitimidad al sistema, comprometiendo a todos los miembros de
la sociedad en el proyecto nacional burgués.

Dos instrumentos fundamentales han llevado a cabo la difusión ideológica: el

sistema educativo y los medios de comunicación de masas. Ambos instrumentos
han asegurado el compromiso con la conciencia nacional formulada por los sectores
dominantes mediante una mensaje reiterado que cubre a la casi totalidad de la
población y que se resume en el «aprendizaje democrático».

El «aprendizaje democrático» significa compromiso con los fines considerados

de interés nacional, y con los medios a través de los cuales es legítimo perseguir esos
fines. La acción orquestada de los dos canales de difusión ideológica ha apuntado
hacia la conversión de la población en militante de la conciencia nacional, y hacia la
capacitación del individuo para operar dentro de las normas que rigen la democracia.

La eficiencia del aparato ideológico no podía ser, sin embargo, suficiente para
mantener la paz social. La cualidad capitalista de la sociedad niega la unidad armónica
postulada por la ideología dominante y, por encima de cualquier sofisticado mensaje
ideológico, la acumulación se revela en la realidad como factor de desigualdad y
contradicción. La democracia, voceada como medio para la realización del interés
colectivo, ha tenido que operar otros mecanismos que apuntalan un sistema en el
cual la realidad contradice principios claves de la conciencia nacional construida
y extendida por el aparato ideológico. De aquí que el mensaje ideológico se haya
conjugado con la represión y la utilización de la riqueza fiscal como medios para
conjurar el desarrollo de la lucha de clases.

5. NECESIDAD DE UNA NUEVA ARTICULACION CON EL SISTEMA

INTERNACIONAL

Las transformaciones experimentadas por la sociedad venezolana han

planteado la necesidad de un progresivo reajuste de su articulación con el sistema
capitalista mundial. En la medida en que el ámbito nacional se va revelando como
marco estrecho para la reproducción del capital interno, la continuidad del proceso
social va quedando sujeta a un reajuste de la vinculación que permita a ese capital
interno ampliar su reproducción.

El reajuste se expresa en un doble sentido: redefinición de la participación

del capital internacional en el país y modificación del papel de la clase dominante
venezolana en el sistema internacional.

El proceso económico desenvuelto desde 1958 ha operado como la fuente

fundamental de donde surge la necesidad de reajustar el papel venezolano en el
sistema. Las tendencias recientes de la economía venezolana muestran que el
desarrollo integral, tal como ha sido concebido en las esferas oficiales y privadas,

154
encuentra en las propias contradicciones del capital y en las formas que asume la
reproducción en Venezuela, una limitación fundamental.

Si bien la inversión extranjera constituyó una fuente de alimentación del proceso

de acumulación interna, en la última década se ha buscado reordenar su acción en el
país, de manera que sea posible una mayor participación de la burguesía local en el
proceso de acumulación que se lleva a cabo en su ámbito «natural» de dominio. La
Ley de Mercadeo de Capitales, la denuncia del Tratado Comercial en Estados Unidos,
la aplicación de las normas de regulación del capital extranjero contempladas por el
Pacto Andino y la nacionalización del hierro y el petróleo son, entre otras, medidas
tomadas en esa dirección.

La contracción de los ingresos petroleros durante la coyuntura crítica que

estalló en 1958 mostró de manera dramática los efectos nocivos que podían acarrear
las manipulaciones en el mercado mundial. Esta experiencia, sumada a la larga
trayectoria de fluctuaciones de los precios del petróleo, condujo a la formulación, por
primera vez, de una política de defensa del recurso básico del país. Desde 1960,
Venezuela ha desarrollado una intensa actividad internacional en este sentido. La
conciencia de que una política aislada estaba condenada al fracaso llevó a cerrar filas
con los otros exportadores de petróleo. En 1960 se fundó la Organización de Países
Exportadores de Petróleo, con el propósito de llevar a cabo una política coordinada
y unificada frente a los grandes compradores. Este organismo, que inicialmente se
comportó como cuerpo consultivo, ha devenido en un sólido cartel que ha logrado
obtener una remuneración más estable y elevada por el petróleo.

El desarrollo industrial y la decisión de diversificar las exportaciones han dado

lugar, igualmente, a la búsqueda de nuevos patrones de participación en el mercado
internacional. De esta manera Venezuela se ha comprometido en la búsqueda de
fórmulas de integración con los países de América Latina.

La integración latinoamericana persigue constituir un mercado regional amplio

que permita producir mediante economías de escala, con la menor competencia
externa y con una utilización más racional de los recursos que poseen los diferentes
países. Para el logro de estos objetivos se formularon tres líneas directrices de la
integración.
̛̛ La estructuración de un mercado común latinoamericano. Permitiría la
ampliación de la corriente comercial intrazonal, ampliando los mercados
circunscritos dentro de los límites de cada país, mediante una disminución
gradual de los aranceles.
̛̛ Esto sería favorable a la industrialización porque permitiría la producción en
gran escala.
̛̛ Arancel externo común. Serviría para proteger la producción zonal de la
competencia ejercida por productores de otras áreas.
̛̛ Programación industrial conjunta. Serviría para orientar las inversiones
impidiendo el desarrollo de la competencia y favoreciendo la especialización
entre los países del área.

155
 Las ingentes ganancias obtenidas del petróleo en los últimos tres años, y las
disponibilidades de capital en los medios privados del país, han dado lugar a un
nuevo ingrediente en las relaciones venezolanas con los países latinoamericanos.
Se trata de la colocación de inversiones públicas y privadas, a manera de créditos
y de instalación de empresas. La perspectiva parece ser la de estimular este tipo
de inversiones, que ya comienzan a adquirir alguna importancia en algunos países
del Caribe y Centroamérica. No está claro todavía cuál será el efecto de esto, pero
su fortalecimiento podría abrir nuevas perspectivas al capital venezolano y ofrecería
posibilidades de manipulación política.

No obstante, parece claro que ninguna de estas vías será suficiente para
garantizar el arribo al crecimiento autosostenido en particular y a la “sociedad
desarrollada” en general, y que sólo a través de un nuevo esquema de relaciones
internacionales y de una transformación de los rasgos fundamentales de la economía
venezolana actual, se podrán lograr esos fines.

La estructura monopolista del sistema económico mundial, y el carácter

competitivo de los países llamados a integrar los mercados regionales, comprometen
las posibilidades de expansión en el marco externo y con ello las posibilidades de
convertir la industria en el factor dinámico de la sociedad. El propósito de lograr
una reformulación de las bases del sistema y la estructuración de un nuevo orden
económico internacional, han orientado una intensa actividad diplomática, pero ello
mismo hace pensar que el cambio del rol de Venezuela podría producirse, a corto
plazo, sólo como consecuencia de un vuelco en sus relaciones con el propio mundo
subdesarrollado.

Esta perspectiva, apreciable en los intentos por erigirse en líder de los países
subdesarrollados (particularmente en América Latina), ha comenzado a despertar
serios temores, en el mundo subdesarrollado, particularmente en el Caribe −
potencial área de influencia. En todo caso la posibilidad de realización del proyecto
de “sociedad desarrollada” dependerá del desenvolvimiento de las relaciones de
poder en el sistema internacional. Particularmente, dependerá de la compatibilidad
del interés venezolano con el de las grandes potencias en el sistema internacional
−especialmente el norteamericano− y del resultado de las disputas por el liderato en
el llamado Tercer Mundo y en América Latina.

156
 UNIDAD IV

1. Ortiz Ramírez, Eduardo. (1997) “Consideraciones sobre Política

Comercial, Bienestar y cambio estructural”. En El Desarrollo
Económico como problema. Serie Foro al Día. Caracas, Centro
de Estudios del Desarrollo /CENDES. Universidad Central de
Venezuela, pp. 27-42.
2. López Maya, Margarita y Lander, Eduardo. (1997). “La
transformación de una sociedad petrolera”. En Desarrollo
económico y viabilidad Democrática en Venezuela. Serie Foro
al Día. Caracas. Centro de Estudios de Desarrollo /CENDES.
Universidad Central de Venezuela, pp. 221-240.
 LECTURA N 4.1

Ortiz Ramírez, Eduardo. (1997) “Consideraciones

sobre Política Comercial, Bienestar y cambio
estructural”. En El Desarrollo Económico como
problema. Serie Foro al Día. Caracas, Centro de
Estudios del Desarrollo /CENDES. Universidad Central
de Venezuela, pp. 27-42.

CONSIDERACIONES SOBRE POLÍTICA COMERCIAL, BIENESTAR Y CAMBIO

ESTRUCTURAL

Introducción

El siguiente trabajo aborda la compleja interrelación entre política comercial,

bienestar y cambio estructural. En nuestra opinión, tal interrelación ha sido uno de
los aspectos menos atendidos desde que se iniciaron las políticas de apertura y
transformación en el año 1989. El tratamiento que hacemos de la temática, forma
parte, o es derivación, de la atención que le hemos venido brindando al área de la
política comercial (Ortiz, 1992).

De las tres áreas que conforman el campo de la política comercial (integración,

apertura y promoción de exportaciones) hemos ordenado nuestras reflexiones y
consideraciones, excluyendo la integración.

Iniciamos nuestra exposición partiendo de la reseña y análisis de varios temas

que consideramos relevantes en la discusión internacional actual. Tales temas
reflejan, contrario a lo que creen algunos, la necesidad o la posibilidad de que a la
política comercial en curso en varios países de América Latina se le hagan ajustes.
A continuación, en los puntos 2 y 3 del trabajo, expresamos algunas aproximaciones
sobre la interrelación aludida en el caso venezolano. Por último, ordenamos algunas
líneas de reflexión y análisis que nos parecen de referencia fundamental para
Venezuela.

No tenemos la opinión cansona de que “las medidas había que tomarlas, el

asunto fue cómo se tomaron”. Opinamos, más bien, que las medidas ya se tomaron
y hay muchas cosas por hacer. Retroceder sería, seguramente, demasiado costoso.

1. Algunos puntos fundamentales

Sobre la política comercial, y en particular en lo atinente a la apertura, son

varias las ideas que se han venido repitiendo y que se han convertido en una especie
de sabiduría convencional que satisface a varios. En primer lugar, que la apertura
es crecer hacia afuera.En segundo lugar, que la apertura lleva a la integración. En
tercer lugar, que es sinónimo de crecimiento de la productividad. Y por último, algo
así como que la apertura es la única opción de progreso en la que puede pensarse
actualmente.

A grandes rasgos, y estando, por supuesto, de acuerdo con la transformación y

modernización de la economía venezolana, partiendo de la utilización más estratégica
posible de los distintos instrumentos con que cuenta la política comercial, a todos
esos planteamientos se les puede encontrar bases difíciles de sustentar. En cuanto
a la primera, por ejemplo, es claro que los países del sudeste asiático desarrollaron
una estrategia de crecimiento hacia afuera, dejando sólo para mediados de los 80 el
inicio de los procesos de apertura (ver Bustelo, 1992). En cuanto a lo del crecimiento
de la productividad, es interesante observar como los estudios de UNCTAD registran
que algunos países han tenido buenos períodos en lo referente a tal crecimiento aun
en períodos proteccionistas (ver UNCTAD, 1992).

En el pensamiento y análisis de rigor hay, sin embargo, ya para la actualidad,

un frescor agradable que permite analizar y proponer cosas menos emotivas para los
distintos componentes de la política comercial en curso en la mayoría de los países
latinoamericanos (ver Cuadro Nº 1).

Cuadro Nº 1
REFORMA COMERCIAL AMERICA LATINA

País Año inicio Arancel Inicial Máximo 1992

Argentina 1989 65 30
Bolivia 1985 150 10
Brasil 1990 105 35
Colombia 1990 100 20
Costa Rica 1986 100 27
Chile 1973 220 10
Ecuador 1985 35 11
México 1985 100 20
Perú 1990 108 25
Venezuela 1989 135 20
Fuente: Elaboración propia con base en información de CEPAL.

En ese sentido, las ideas sobre política comercial que presentamos, conciernen
a puntos altamente relevantes en la discusión internacional sobre tal política. Algunos
de los que planteamos, han estado, en cierto grado, ausentes en las concepciones
y actuaciones de los ejecutores de política en Venezuela; así como en general del
ámbito oficial y privado (Ortiz, 1992). Albergamos la esperanza de que haya cambios
de importancia en el nuevo período gubernamental que se ha iniciado en 1994.

160
 En primer lugar, está suficientemente claro a estas alturas, que si bien era
necesario acometer la apertura comercial en los países latinoamericanos, ésta se
ha dado en un contexto de pérdida de autonomía en la elaboración de la política
comercial. Ello se ha debido en parte a que la siempre referida globalización ha hecho
inevitable una “convergencia de políticas” que soslaya las necesidades de grupos de
naciones o de un país en particular. En cualquier caso, la pérdida de autonomía ha
hecho que en muchos países latinoamericanos que las líneas de las políticas hayan
estado previamente trazadas y sean bastante homogéneas.

En segundo lugar, las políticas comerciales neutrales o la búsqueda de lo que en

teoría se denomina “status neutral” −no crear diferencias o no estimular opciones para
exportar o sustituir importaciones, por ejemplo− no han sido normas de comportamiento
de países exitosos en el plano internacional. En este sentido, siempre se puede
delimitar un “sesgo” en el comportamiento de estos últimos países −generalmente un
“sesgo” exportador. En el caso venezolano, para el período 1989/1993, se trató −no
con total éxito− de eliminar el tradicionalmente llamado sesgo antiexportador; pero
no se trabajó para construir uno de exportación. La pertinencia de un “sesgo” de esta
naturaleza, algunos la identifican con la necesidad de que, dadas las particularidades
de las economías latinoamericanas, en ellas se establezcan políticas francamente
pro-exportadoras (Agosin y Ffrench-Davis, 1993).

En tercer lugar, se deben tratar de aprovechar las posibilidades de estructurar

y aplicar políticas comerciales e industriales selectivas o activas, respectivamente.
Estas se encuentran, por lo demás, claramente presentes en los desempeños de las
naciones avanzadas1.

(…)

En tercer lugar está el complejo punto asociado a la distribución del ingreso y

al crecimiento. En algunas versiones de análisis de la política comercial, se llega a
considerar que los resultados desfavorables de los pasos iniciales de los procesos
de apertura, lograrán ser más que compensados con los resultados que en el largo
plazo produciría el crecimiento en cuanto al bienestar. Algunos signos de interés nos
indican que en el caso de los países del sudeste asiático no han sido sólo las medidas
de política comercial las que han permitido un mejoramiento en la distribución del
ingreso, sino más bien su unión con un conjunto de otras medidas y políticas9.2En el
caso de Chile, por el contrario, se ha observado un deterioro en las condiciones de
vida de la población (de 1974 a finales de los ochenta), expresado en el aumento del
número de familias por debajo de la línea de la pobreza, así como el relativo al de las
familias en extrema pobreza (Meller, 1992). En Venezuela, está suficientemente claro
que en cuanto a los grupos sociales más numerosos ni se han presentado mejoras
en el salario real, ni en la distribución del ingreso en general; así como tampoco la
política comercial en curso ha producido, hasta ahora, una redistribución en el uso de

1. Sobre este punto es bastante amplia la literatura. Es llamativa, sin embargo, la atención que le
prestan Krugman y Obstfeld en Economía Internacional.
2. Es interesante ver Política comercial y equidad: Benavente, Scwindrowski y West

161
los recursos para los distintos sectores productivos que pudiera permitir ubicar algún
mejoramiento en grupos importantes de la población10.3

Específicamente para el caso de la relación entre la política comercial y la

distribución de la renta, existen en la literatura otras líneas de análisis que no han
sido abordadas en las referencias ya esbozadas. Consideramos pertinente, de todas
maneras, mencionarlas, dada su importancia en cuanto a la gestión gubernamental
referente a política comercial. En primer lugar, se ha propuesto el concepto de
bienestar social compensado donde, a través de esta política, se busca favorecer
a determinados grupos que se vean afectados. Por otra parte, existe la idea de la
conservación del bienestar social, por medio de la cual se plantea que los gobiernos
se resisten a aceptar las pérdidas de cualquier grupo. Por último, tenemos lo relativo
a la acción colectiva, donde la política comercial se ve determinada por la variada
habilidad de los grupos para actuar en aras de su interés colectivo apartando los
casos individuales (ver Krugman y Obstfeld, 1993)11.4

Se requiere, para tener mejores logros en la relación analizada, abandonar el

sentido de la política comercial como una medida de pura rebaja arancelaria (sobre
la programación de ésta ver Cuadro Nº 3) y desarrollar su utilidad como medida
de cambio estructural. Lo inquietante en cuanto a esto, dada la altura a la que se
encuentra la apertura comercial, es que tal opción requiere no sólo de cambios y
mayor amplitud en los conceptos que se han venido usando, sino también en las
instituciones relacionadas con tal política. Desde 1989 hasta la actualidad, no puede
decirse que en el país se haya desarrollado una reforma institucional que pudiera
permitimos contar con instituciones capaces de atender la compleja problemática
planteada.

3. La política comercial y el cambio estructural

En varias oportunidades hemos expuesto la idea atinente a que la política

comercial en ejecución en Venezuela desde 1989 no se ha venido desarrollando
como una medida de cambio estructural. Varios elementos nos permiten afirmar esto,
y ellos derivan de interrelacionar la política comercial con otras líneas de política o
diversos aspectos de interés. Seguidamente exponemos algunas ideas atinentes al
caso (ver Cuadro Nº 3).

3. Un marco de análisis bastante completo para el caso venezolano en estos asuntos es el trabajo de
Valecillos. El reajuste neoliberal en Venezuela.
4. En cuanto a las relaciones protección/bienestar existen, por supuesto, las líneas de análisis que
interrelacionan curvas de indiferencia, transformación y precios, aspecto que no ha sido abarcado
en este trabajo.

162
 Cuadro Nº3
VENEZUELA. REFORMA COMERCIAL. PROGRAMACION INICIAL
Restricciones
Año Impuesto máximo Tramos
máximas
80% (B de C) No
1989/junio 25%
50% (BI y MP) Especificados
1990/marzo 50% 5 15%
1991/marzo 40% 4 5% (sept. 1990)
1992/marzo 30% 3 5%
1993/marzo* 20% 2 5%
*Se adelantó para 1992

Fuente: Elaboración propia.

En cuanto a la relación de las medidas de política comercial con las

concernientes al ámbito macroeconómico, a estas alturas es claro que la magnitud
de los desequilibrios fiscal y monetario, así como la ausencia de una mejor precisión
conceptual y operativa para la política comercial, han hecho que esta última se haya
ejecutado en el caso venezolano con un desliz hacia el corto plazo y la coyuntura, sin
sentido estratégico de largo plazo. Esta compleja interrelación abarca aspectos ya
señalados como los relativos al control de la inflación o a la construcción de un techo
de protección con base en el tipo de cambio; pero también las relaciones entre este
último y la liberalización financiera. Esta, que abarca lo relativo a la fijación de tasas
de interés por el mercado, así como lo referente a distintas relaciones entre agentes
y mercados financieros internos y externos, se asocia a tasas de interés no siempre
convenientes para la inversión y la transformación económica; pero también, a las
dificultades en el manejo del tipo de cambio real, y específicamente a la apreciación
cambiaria, que las entradas de capital especulativo han producido en varias naciones
latinoamericanas. Varios efectos, por estas vías, se contraponen a los objetivos
propuestos por la política comercial en cuanto a la transformación productiva y al
desarrollo de la competitividad (ver Edwards, 1984; Agosin y Tussie, 1993).

Por otra parte, y en lo que referente a una serie de aspectos dinámicos altamente
relevantes resaltados en la teoría (Corden, por ejemplo) como son los relativos a
los gustos de los consumidores, disposición al trabajo, incorporación tecnológica,
aprovechamiento de señales del mercado diversas; así como a la posibilidad de
armar en cuanto a estos últimos líneas acertadas de política, está bastante claro que
no se han presentado mayores avances.

Finalmente, y en cuanto a lo que puede ubicarse como la interrelación entre

la política comercial, la tecnológica y la industrial, no puede tampoco afirmarse que
se hayan producido mayores logros o progresos. Esto último se habría presentado
por la falta de precisión conceptual en cuanto a la importancia de la interrelación

163
señalada; pero también en razón de los pocos avances logrados en el área tecnológica
(innovación) y en la industrial (reconversión).

Son tales ausencias, insuficiencias e imprecisiones las que han determinado que
no se haya desarrollado un proceso de “destrucción creadora” al estilo schumpeteriano
o un mejor aprovechamiento de la apertura/protección para el desarrollo de la
competitividad. En el caso particular de las exportaciones no tradicionales, hay que
destacar que su evolución ha tenido variadas determinaciones; pero indudablemente
que se han alcanzado y se están obteniendo desarrollos de interés en su magnitud
y composición, que ameritan que tal área se aborde como una tarea nacional (Ortiz,
1994) (ver Cuadro Nº 4).

Cuadro Nº 4
VENEZUELA. EXPORTACIONES NO TRADICIONALES 19986/1993
(Millones US$)

Años Sector público Sector privado

1988 1.217,9 648,9
1989 1.408,1 1.535,9
1990 1.220,5 2.120,4
1991 990.4 1.642,7
1992 924,9 1.793,7
1993 1.049,2 2.229,7
*Estimación.
Fuente: Elaboración

Es conocido que, junto a otros factores, la divisa barata desestimuló tanto

los adelantos tecnológicos como la reestructuración industrial para la economía
venezolana en la época de plena sustitución de importaciones. Recientemente, y para
el campo de la tecnología, se observan algunos avances de interés en la relación
entre las industrias y los centros de investigación y las universidades12.5Son, sin
embargo, muy pocos los logros en la innovación pura, y debería buscarse avanzar
más rápidamente aprovechando la difusión (imitación y transferencia). Se trata en
este caso de buscar que se generalice la adopción de innovaciones; entendiendo,
de todas maneras, que ello requiere de una capacidad tecnológica por parte de las
empresas para saber de la existencia de aquéllas, así como para disponer de ellas y
asimilarlas (Avalos ,1993).

En el caso de la reconversión es claro que aun con las múltiples definiciones

que existen de la misma, se trata de incrementar la productividad y alcanzar una

5. Así ha sido resaltado por el Instituto de Ingeniería, por ejemplo.

164
mejor asignación de recursos. De cualquier manera, es significativo para nosotros
que hace falta una conjunción más activa por parte del sector público y privado para
impedir que el proceso se estanque.

4. Consideración final

Para el contexto señalado, y adicionalmente a los ya indicados, queremos

resaltar tres elementos que en nuestra opinión son muy relevantes para la mejor
precisión y conducción en la marcha futura del proceso de ejecución de la política
comercial y en particular de la apertura13. 6

En primer lugar, algunos resultados sectoriales que se han venido observando.

En otro trabajo (La política comercial de Venezuela, BCV, 1992) desarrollamos la
situación de la industria del calzado y del juguete ante la apertura comercial (ver
también Sauma, 1993). De manera preocupante y congruente con lo desarrollado por
nosotros, se han podido apreciar durante 1993 las declaraciones de representantes del
sector calzado sobre desinversión y quiebras en el mismo. Hay que destacar, de todas
maneras, que en el contexto latinoamericano, y tomando casos como el de México, los
variados efectos de la apertura no permiten establecer reglas contundentes en cuanto
a los resultados de la misma. Es así como algunas empresas que se ubicaban como
fuertes han terminado siendo débiles y algunas que se consideraban en posición
desventajosa han terminado siendo sólidas.

En segundo lugar, lo relativo a la política industrial. Mientras en Venezuela,

para el período 1989/ 1993, se buscó que los “sectores prioritarios” los definiera el
mercado14,7en los países avanzados, específicamente en EE. UU, la discusión sobre
la política industrial es bastante actual, fecunda y apreciada. Algunos representantes
y empresarios del sector privado han señalado, por cierto, lo inconveniente de la
inexistencia de tal política. De todas maneras, en la administración que se inició en
febrero de 1994 se ha expresado la firme voluntad de estructurar una activa política
industrial.

En tercer lugar, las lecciones que se desprenden de experiencias como la del

sudeste asiático15.8 Por un lado, que en éstas, aun con el desagrado que le produce

6. En este trabajo no hemos diferenciado entre apertura y liberalización. En ciertos desarrollos (Damill y
Keifman, 1992) se hace tal diferencia, dependiendo de si el proceso es liderado por las exportaciones
o las importaciones, respectivamente.
7. En el caso de México se inició a partir de 1985, y paralelo a la apertura comercial, un proceso de
desmantelamiento gradual de la política industrial. En la actualidad mexicana existen variaciones en
cuanto a la pertinencia de esta última posición. Es bueno destacar, de todas maneras que, antes
del año referido y durante un largo período, la nación azteca había hecho uso de programas de
promoción industrial dirigidos a la sustitución de importaciones en “sectores estratégicos” -a veces
asociados con la promoción de exportaciones (Agosin y Ffrench-Davis, 1993).
8. Se entiende que cuando estos países (sobre todo Corea y Taiwan) iniciaron en grande su crecimiento
hacia afuera (años sesenta), las condiciones internacionales eran distintas a las actuales. Por otra
parte, hoy en día, son numerosos los países que tratan de ejecutar una estrategia similar.

165
a algunos el concepto, se ha protegido a las industrias nacientes16.9Por otro, que la
protección puede usarse para desarrollar la competitividad. Y finalmente, que puede
combinarse adecuadamente la promoción de exportaciones con la sustitución de
importaciones, atendiendo las señales de mercado, los niveles de precios y de la
protección; así como las conveniencias para los consumidores y los productores,
según sean las medidas a tomar17.10

En el campo de otras políticas, como la industrial y la cambiaria, existen algunos

elementos en la experiencia de esos países asiáticos que vale la pena señalar. En
el caso de Corea, y para la política industrial en particular, es realmente relevante
la secuencia y rigor de los tratamientos sectoriales. Así, en los años sesenta tuvo
privilegio la inversión en fertilizantes, cemento y refinerías de petróleo; en los setenta
la de astilleros, bienes durables (incluyendo automóviles) y de capital; y en los
ochenta, la realizada en informática, electrónica y telecomunicaciones. En cuanto a la
política cambiaria (y sin estar en contradicción con uno de los puntos que señalamos
más arriba, mediante el cual indicamos que las naciones exitosas siempre presentan
un “sesgo” y no un “status neutral”), es interesante destacar cómo a lo interno de
una misma industria se han otorgado incentivos bastante parejos, para la producción
dirigida a la exportación y la dirigida al mercado interno, por la vía de un tipo de
cambio efectivo bastante similar para las actividades atinentes al caso (Agosin y
Ffrench-Davis, 1993; Bustelo, 1992).

Es indudable que varios de los elementos señalados se encuentran condicionados

por una dinámica internacional (ver Córdova, 1993) que en variados aspectos limita
las posibilidades de crecimiento y transformación de las economías en desarrollo.
Hoy, esto es altamente relevante, dada la convergencia de políticas a la que hemos
hecho referencia al comienzo de este trabajo. Pero también, dadas las incertidumbres
que siguen existiendo en cuanto al marco mundial del comercio; puesto que no está
claro que los beneficios de la Ronda del GATT, finalizada en diciembre de 1993, vayan
a ser obtenidos por igual, según el país sea del grupo de las naciones desarrolladas o
del grupo de las que se encuentran en desarrollo, o, que vayan a producirse en plazos
muy cortos (López, 1994).

Como dijimos al inicio del trabajo, retroceder en los cambios ejecutados en

la política comercial para el caso de los países latinoamericanos, y de Venezuela
en particular, sería, seguramente, demasiado costoso (los grados de apertura para
distintos países pueden verse en el Cuadro Nº 5). Pero, como también indicamos, es
necesario hacer ajustes a tal política. Es interesante resaltar lo que algunos autores
(Rodrik, por ejemplo) han ubicado como la asimetría de la política comercial, en cuanto

9. Es interesante resaltar que aun algunos que técnicamente se orientan por líneas distintas a la
protección a las industrias nacientes, terminan concluyendo que “... no es posible afirmar de forma
general que la protección de la industria naciente es inequívocamente beneficiosa o dañina” (Lerena,
1993).
10. En distintos análisis se evidencia que el otorgamiento de incentivos por parte del Estado coreano ha
sido bastante intenso en el caso de las industrias nacientes. Así por ejemplo, se facilitó la creación
de monopolios temporales en las áreas industriales estimuladas, a cambio de metas de exportación
particulares. Analizando los resultados de tales casos se puede evidenciar cómo los elementos que
señalamos se cumplen.

166
a que el cerrarse totalmente al comercio internacional no lleva a buenos resultados;
pero la apertura no es garantía de que estos últimos se conseguirán (Tugores, 1994).

Cuadro Nº 5
APERTURA POR PAIS
(Importaciones + Exportaciones/PIB) (Precios 1980)

Antes de la Después de
País reforma la reforma
Argentina* (1987-1991) 38,57 54,32
Bolivia (1985-1991) 57,51 83,97
Brasil (1987-1992) 21,17 25,27
Colombia (1984-1992) 28,23 32,66
Chile (1984-1991) 44,96 56,34
Ecuador (1989-1992) 48,73 50,84
México (1985-1990) 22,63 34,31
Perú (1988-1992) 30,37 41,58
Uruguay (1987-1992) 38,04 45,10
Venezuela (1989-1991) 49,25 53,29
*Los años señalados son el anterior y el posterior a la reforma.

Fuente: Elaboración propia con base en información del Banco Mundial.

167
Comentarios a la Ponencia “Consideraciones sobre Política Comercial,
Bienestar y Cambio Estructural”
Víctor Fajardo Cortez
Profesor e Investigador del Área de
Desarrollo Económico del CENDES
Comentario 1

Entiendo que la invitación que le hicimos a Eduardo, como especialista en la

materia de política comercial, lo circunscribe sin duda a profundizar en la problemática
relevante vinculada a todo lo que es el proceso del grado de apertura externa de una
concepción del desarrollo económico y que, por supuesto, su ponencia por lo demás
muy rica en todo lo que son las grandes complejidades que envuelven a la política
comercial, releva y destaca los elementos de dicha política.

Me hubiese gustado encontrar, aun cuando está implícito en el trabajo, una

ubicación de trasfondo de cómo entiende Eduardo el concepto de desarrollo; porque
creo que toda política parcial, sectorial como la política comercial, está supeditada a
un concepto, a una visión de largo plazo que tenemos finalmente con relación a cuál
sociedad y cuál economía, en nuestro caso, queremos para Venezuela más allá o a
partir del año 2000, que es la discusión de fondo.

Sobre esta discusión hay varias preguntas relevantes que están en el ambiente
de todo el debate nacional y que van a definir sin duda el destino de los venezolanos
para las próximas décadas. Se trata de responder cuánto mercado, cuánto Estado,
cuánta protección, cuánto libre comercio, cuánto crecimiento, cuánto impuesto, cuánta
distribución y cuál estructura.

Finalmente la pregunta es ¿cuántos pobres y cuántos ricos queremos para la

sociedad venezolana venidera?

Eduardo vincula apropiadamente en su ponencia, los elementos que están

estrechamente relacionados con la política comercial; es decir, entiende la política
comercial como una política sectorial vinculada a un objetivo de bienestar y de cambio
estructural, y allí está implícita su visión del rol que debe jugar la política comercial en
ese orden de propósitos.

Sin embargo, voy a entrar a considerar −y este va a ser mi aporte a la ponencia

de Eduardo−, el contexto de desarrollo económico que implica la propuesta que él
hace alrededor de su trabajo. De entrada tenemos que precisar que el concepto de
desarrollo económico implica tres ámbitos de definiciones: en primer lugar implica
una visión teórica explicativa del problema económico, de la crisis y de los grandes
obstáculos que tiene la economía, en función de despejarlos y entrar en una senda
de avance y de progreso.

Implica también, sin duda, una connotación política, que es lo que el Dr. Maza
Zavala señalaba como una estrategia nacional supeditada a acuerdos entre los
factores, agentes, instituciones, que participan en la sociedad venezolana. Y por último,
implica también una postura ideológica, porque sin duda se trata de una búsqueda, de

168
una utopía, de una aspiración frente a la cual hay que tomar un esquema de valores,
hay que hacer juicios y hay que seleccionar rutas hacia las cuales dirigirse.

En la ponencia de Eduardo no aparece la noción de desarrollo asociada al

enfoque neoliberal, señalada en la mañana por el Dr. Maza, de que el crecimiento
es el desarrollo, y menos aún, el crecimiento de cualquier cosa. Se trata de un
crecimiento supeditado a propósitos relevantes y principios para los cuales debe
servir el crecimiento económico.

En este sentido quiero diferenciar y adelantarme a varias cosas que vamos

a plantear mañana con mayor profundidad. En esta discusión del crecimiento hay
dos problemas distintos, pero que no son dicotómicos, sino que están absolutamente
articulados y sobre los cuales hay que marchar simultáneamente porque de otro
modo no se superaría el estado de pobreza o de desigualdades para poder iniciar
el proceso de desarrollo. En primer lugar, modernamente estamos en un mundo
globalizándose, abriéndose, en el cual las economías tienen que dar muestras de que
pueden obtener niveles de eficiencia económica, en el sentido de ir hacia reducciones
de costos y aumentos de productividades sostenidas a lo largo del mismo proceso de
crecimiento, y esto supone, sin duda, el mecanismo de la competencia internacional y
supone entonces determinar un cierto grado de apertura pero este grado de apertura,
en la cual más adelante vamos a plantear el problema de la política comercial,
supone atender el otro problema clave del desarrollo y del crecimiento, y es que si
el desarrollo supone la satisfacción de las necesidades principales de la sociedad,
entonces el crecimiento debe ir orientado hacia esa satisfacción, y resulta que cuando
entramos a un proceso de crecimiento en este mundo presionando hacia la apertura,
entramos con un handicap muy fuerte como es el de tener una población que las
cuantificaciones más conservadoras han ubicado en un 50% de pobreza absoluta
o de niveles de indigencia. Es allí donde encontramos el obstáculo más importante
que tendría la sociedad y la economía venezolana para ser competitiva y para ser
productiva, porque un 50% de la población que tiene la característica de niveles
críticos en la satisfacción de necesidades relacionadas con la salud, la educación, la
vivienda, la alimentación, la nutrición, etc., supone una situación poco propicia para
ser productiva y competitiva. Esto es sumamente grave porque modernamente la
competitividad y la productividad ya no son como se pensaba originalmente que eran:
a nivel de empresas; sino que hoy la competitividad es a nivel de sociedades, a nivel
de Estados, a nivel de educación, a nivel de nutrición y a nivel de un conjunto de
valores y de niveles de vida que presuponen condiciones favorables para la misma
absorción del conocimiento y del progreso técnico.

Eduardo decía exactamente que para poder innovar en el campo tecnológico

(que es clave para cualquier política de apertura y de competitividad), hay que tener la
capacidad de poder absorber el conocimiento, saber discernir qué tecnología comprar,
cómo aprovecharla y en función de qué y dónde incorporarla. Entonces, el crecimiento
debe estar supeditado a los niveles de eficiencia que conducen lamentablemente a
procesos productivos intensivísimos en absorción tecnológica y en conocimientos;
y en consecuencia poco absorbentes de manos de obra, que es uno de los graves
problemas a los cuales está asociada la pobreza.

169
 Marchar sólo sobre ese lado de la exigencia que tiene el proceso de desarrollo,
conduciría irremediablemente a no resolver el problema de la pobreza sino a muy
largo plazo. Este resultado es extremadamente delicado e insostenible en una
democracia, porque tenemos problemas inmediatos, urgentes, en los cuales ese
proceso de ganancia y competitividad se haría en corto plazo inviable desde el punto
de vista social y desde el punto de vista político.

De manera entonces, que el proceso de apertura y el proceso de ganancia de

competitividad internacional exigen también de entrada atender simultáneamente los
graves problemas que tiene la economía y la sociedad en lo que son los altos niveles
de pobreza y de incapacidad para hacer competitiva la sociedad como un conjunto.

No es casual que después de esta cruenta experiencia que hemos vivido a lo

largo de las últimas dos décadas, particularmente en la última década, organismos
internacionales como las Naciones Unidas y el Banco Mundial, rescaten hoy la
dimensión del desarrollo como desarrollo con rostro humano, y donde la reforma
económica va de la mano con la reforma social.

El grado de apertura, entonces, requiere la definición previa de unos principios

rectores asociados a un concepto de desarrollo. La sociedad tiene que discutir y
definir cuál tipo de economía queremos dentro de ésta, escoger las combinaciones
más adecuadas de mercado, Estado, intervención, libre comercio, impuestos,
redistribución, etc. Esa es la definición gruesa. Esa es la disyuntiva que tiene la sociedad
venezolana actualmente: decidir cuál economía de mercados se está buscando,
porque como bien lo señala Eduardo, hay varios sistemas y varios modelos que han
sido exitosos; es decir, nos parece que es absolutamente inapropiado y muy peligroso
que estemos en una discusión absolutamente dicotómica, en la cual se presenta el
Estado frente al mercado como dos opciones en las cuales hay que escoger; es
decir, o ir hacia la economía socializante o ir hacia la economía absolutamente
abierta y libre. En los casos más exitosos, el caso japonés, los países del sudeste
asiático y los casos más recientes y cercanos al nuestro (Chile y México), que son
los que se están exhibiendo ahora como recientemente exitosos, en ninguno de ellos
hemos encontrado situaciones absolutamente de libre mercado ni absolutamente de
intervenciones del Estado asfixiando los niveles de mercado y de competencia de la
economía. Los casos exitosos han hecho combinaciones apropiadas en función de
una cierta dimensión de largo plazo.

En ese sentido, la discusión de la política comercial, me parece a mí, debemos

inscribirla dentro de este proceso. Yo, como no tengo mucho tiempo, voy a destacar
un solo aspecto, y lo voy a destacar porque quisiera profundizar un tanto en eso y
entiendo que la ponencia de Eduardo no lo permite porque trató de abarcar muchísimos
aspectos en un esfuerzo por presentar un buen panorama. Quisiera entonces, en
ese sentido, hacer una colaboración y un aporte con relación a la combinación y los
efectos sociales y económicos de la política comercial y de la política de apertura en
general, combinándola con la cambiaria. Aquí voy a tener una diferencia con Eduardo,
la cual voy a plantear más adelante.

170
 Desde el punto de vista conceptual, hay los dos instrumentos claves de
la apertura externa: la política comercial, en donde hay un aspecto de carácter
arancelario establecido a través del sistema de precios que son los aranceles, más
los instrumentos paraarancelarios o cuantitativos que son las prohibiciones y el
establecimiento de cuotas. El otro aspecto clave en la apertura externa es la política
cambiaria.

Ambos instrumentos, el comercial arancelario y el cambiario, definen en

términos prácticos lo que finalmente vamos a exportar y qué vamos a importar. Esta
definición establece una estructura económica y establece campos en los cuales la
economía puede producir unas cosas y dejar de producir otras; esto conduce a la
necesidad de una especialización productiva una especialización económica en la
cual sin duda, el mundo actual, el mundo de globalización (mirándolo desde acá,
desde Venezuela, que se trata de un país pequeño), insista en que lo más inapropiado
que podemos hacer desde el punto de vista estratégico sería crecer en cualquier
cosa; sería abrimos sin criterios específicos a exportar de manera indiscriminada
o de manera no especializada. La gran lección que debemos aprender es que los
países pequeños como nosotros sólo podemos ser exitosos en la medida en que
logremos establecerlos con mucha precisión en algunos ámbitos y allí especializarlos
y competir. Hacer mejor lo que sabemos hacer.

De manera que desde el punto de vista doctrinario, por el mismo contexto de

globalización en el cual estamos, lo más inapropiado es aplicar criterios indiscriminados
o no selectivos de crecimiento. Estos dos instrumentos, el arancelario y el cambiario,
que definen la estructura que en economía llamamos de precios relativos; es decir,
si somos más baratos en unas cosas para el resto del mundo, en qué, y si somos
más caros, en qué, esa es una relación de precios, que definitivamente marca los
flujos de importaciones y exportaciones con el resto del mundo. ¿Se puede utilizar
el instrumento cambiario que encarece las importaciones cuando devaluamos, y
hacer las exportaciones nuestras más baratas para el resto del mundo, para los que
tienen dólares; o se puede utilizar el instrumento comercial que también nos puede
hacer más caros o nos puede hacer más baratos? El arancel obviamente encarece
las importaciones y la baja arancelaria abarata nuestros productos para el resto del
mundo; por cuyo efecto entrarían bienes, como Eduardo señalaba con relación al
calzado y a los textiles.

Pero hay una diferencia clave en la cual yo creo que Eduardo no hace suficiente
énfasis, aunque toca básicamente el significado de la política comercial y el bienestar,
y es que no son neutros los efectos sociales de estos dos instrumentos. La política
cambiaria, cuando hay devaluación de la moneda, permite un nivel de protección
sobre todo el aparato productivo nacional; particularmente sobre el sector transable
que son los bienes y servicios que se pueden comercializar con el resto del mundo;
es decir, cuando devaluamos se protegen todas las actividades económicas, lo
cual no ocurre con los instrumentos de la política comercial. El arancel es el único
instrumento que, en términos de precios, permite ser discriminador y específico en
la decisión de cuáles actividades económicas abrir y cuáles proteger. Esta diferencia
es clave porque cuando utilizamos el instrumento cambiario, estamos utilizando
un instrumento de protección y de promoción indiscriminado; cuando utilizamos el

171
instrumento comercial arancelario, estamos señalando y seleccionando sectores. Si
no hubiesen costos sociales en esto no habría mayor problema; pero hay tremendos
costos sociales cuando se utiliza el instrumento cambiario como política de promoción
de exportaciones y como política de protección hacia algunos sectores. Si estamos
en un régimen de mercado y estamos abiertos a los flujos de capitales con el resto
del mundo, y tenemos mecanismos flexibles en el campo monetario y financiero, con
tasas de interés que se modifican según los niveles de las tasas internacionales; si
tenemos un mercado de bienes y servicios donde los precios se ajustan también con
cierta flexibilidad, y si tenemos también niveles de flexibilidad en el campo cambiario,
entonces todos estos mecanismos de flexibilización conducirían a modificaciones
alcistas de precios en cada mercado cuando se produce una devaluación de la
moneda. Sin embargo, debe cumplirse una condición básica para que la devaluación
tenga un efecto real sobre los precios relativos, para poder obtener lo que finalmente
se busca, más competitividad, y es que la inflación que genera la devaluación de la
moneda, por la vía de costos, debe ser menor que el nivel de devaluación adoptado.
Es decir, si devaluamos en 100%, la inflación interna debería ser menor al 100% para
que haya una ganancia de competitividad de los bienes y servicios transables.

Esto conduce, entonces, a la necesidad de que en algún mercado, en algún

sector de la economía, debe registrarse una variación de sus precios de menor
proporción al grado de devaluación adoptado. En otras palabras, si la tasa de interés
tiene que ajustarse a los niveles de inflación, si los bienes y servicios se ajustan
también a los nuevos costos inducidos por la devaluación, (por el aumento de costo
de la materia prima y los insumos importados), algún sector tiene que ajustarse menos
que proporcionalmente a los niveles de inflación para que pueda haber un efecto real
en la tasa de cambio, que es la devaluación real a la cual hacía referencia Eduardo,
y este sector es el trabajador, el salario. Todos los ajustes se dan rápidamente en
los mercados de bienes y dinero pero el salario se ajusta desfasadamente y menos
que proporcionalmente al incremento de la inflación. Esto quiere decir, en términos
prácticos, que la devaluación de la moneda conduce a una disminución del salario real,
y que esa es la contrapartida de toda política cambiaria devaluacionista orientada a
promover el crecimiento del sector de bienes y servicios transables internacionalmente.

El esquema de política de apertura externa establecido en el caso venezolano

durante el período 1989-93, fue una política de drástica reducción arancelaria y de
maxidevaluación. Esto llevó a que desde el año 89, de un arancel promedio de 180%,
que existía a principios de ese año, llegáramos en 1993 a un arancel máximo de 20%
y un arancel promedio que está por debajo del 10%. Ustedes se imaginan el impacto
sobre una economía que en cuatro años pasa de un arancel promedio de 180% a
menos de 10% y que además elimina todas las protecciones infinitas asociadas a
la existencia de cuotas y prohibiciones de importaciones. Para cualquier observador
externo, eso tiene que haber producido una conmoción en el aparato productivo y en la
reasignación de recursos, con quiebras masivas de empresas, conocida la ineficiencia
tradicional del aparato productivo venezolano. Sin embargo, ese fenómeno no lo
observamos porque se combinó esa política arancelaria comercial de disminuciones
drásticas y abruptas con una maxidevaluación de la moneda; se pasó de una tasa de
cambio oficial de 14,50 que cubría el 80% de las transacciones externas (tasa que
todos reconocíamos estaba sobrevaluada) a una tasa similar a la del mercado libre

172
que existía para esa fecha, la cual estaba por el orden de Bs 38 por dólar. En efecto,
en el año 89, en marzo, cuando se tomó la decisión y se llevó a 36,80 la tasa de
cambio libre, se produjo una maxidevaluación del orden del 150% de la tasa oficial.

En conclusión, se produjo en el período una apertura comercial; pero no

hubo apertura efectiva porque se creó un nuevo paraguas proteccionista a través
del instrumento cambiario y un instrumento proteccionista que no discriminó los
sectores económicos, sino que fue absolutamente protector de todas las actividades
económicas, ya fuesen eficientes o ineficientes. Sobre esa base, la competitividad
que ganó la economía venezolana y el sector transable venezolano se hizo descansar
fuertemente en los bajos salarios reales. Por tanto, es perfectamente explicable que
la política de apertura externa que estableció el régimen del gobierno anterior haya
dado resultados de empobrecimiento y concentración del ingreso como nunca antes
se habían visto en Venezuela. En este esquema de política económica, no puede
haber bienestar porque se está descansando todo el ajuste en bajos salarios; con
el gran agravante de que se encubren las ineficiencias empresariales, porque ese
proceso de apertura comercial no estaba orientado a mejoras de productividades
como promedio en la economía, a mejoras de eficiencia empresarial, ni tampoco ha
estado acompañado en términos efectivos de reasignaciones importantes de recursos,
porque la estructura del aparato productivo nacional, la estructura del producto interno
bruto, no se ha modificado de un modo proporcional a los grandes incentivos que han
recibido los empresarios con la política cambiaria y comercial. Este es el resultado
de una competitividad externa lograda a través del bajo salario real de la economía
venezolana y no de ganancias de productividades.

En consecuencia, me parece que se trata en este momento de retomar y de revisar

el error cometido con relación a la política comercial arancelaria. Hay que recuperar
la política arancelaria como el instrumento clave para inducir la especialización
productiva deseada. Esto exige replantear los acuerdos comerciales relativos al
GATT y los acuerdos subregionales. Venezuela aparece en este momento como la
economía de América Latina (a excepción de Chile) con los niveles arancelarios más
bajos. Esto no significa retomar al proteccionismo tradicional; lo que significa es un
proceso de especialización productiva menos ingenuo, más eficiente y de menor
corto social porque no descansa en el deterioro del nivel de vida de los trabajadores.
El rescate de la política comercial es para ir aplicando selectivamente niveles de
protección de carácter temporal y escoger actividades en las cuales es conveniente
producir porque tenemos las ventajas competitivas. Esta especialización es la base
para bajar el paraguas proteccionista proveniente del mercado cambiario. No hacer
esta revisión y replanteo de la naturaleza de la apertura externa, definitivamente
conduciría a un proceso de crecimiento y a un proceso de promoción de exportaciones
absolutamente contrarío a lo que sería el fin de la política de desarrollo económico,
como lo es mejorar el bienestar de vida que supone mejoras sustanciales de los
salarios reales. Si no se produce un cambio en estos instrumentos, invirtiéndolos, no
será posible combinar buenos resultados macroeconómicos con buenos resultados
sociales. La situación actual se encuentra muy lejos de estos propósitos; sobre todo
por la devaluación extrema que ha tenido recientemente la moneda, producto de toda
la situación de crisis cambiaria y de desconfianza que hay en el país, la cual, sin duda,
reforzó todos los problemas de protección cambiaria que estamos criticando. Nos

173
encontramos, entonces, en un período de protecciones muy elevadas, vía mercado
cambiario, que mantiene intactas las ineficiencias empresariales y productivas, con
las cuales podemos coexistir, pero sobre la base de deterioros crecientes en el
salario real, que harán a la larga inviable esta estrategia de crecimiento porque no es
sostenible sociopolíticamente en democracia.

Me parece, en conclusión, que hay que revisar y dejar muy claro que la propuesta
a futuro es ir bajando en términos reales la tasa de cambio e ir recuperando el
instrumental arancelario, con el fin de ir seleccionando y buscando la especialización
más adecuada que debe tener la economía venezolana, según la dotación de recursos
y según las ventajas competitivas y las que se puedan construir basadas en esa
dotación de recursos y en la experiencia que tiene la economía en todos los sectores
en los cuales tiene alta competitividad.

Comentario 2
Rafael E. Solórzano
ULA-Academia de Mérida.

El trabajo del profesor Eduardo Ortiz sobre los problemas de la política de

comercio exterior, del bienestar y de las transformaciones estructurales de la
economía, presentado en el marco del Seminario Nacional sobre el Desarrollo
Económico como Problema, organizado por el CENDES, suministra un conjunto de
interesantes reflexiones acerca de la manera cómo interactúan esos conceptos en los
diversos países del mundo en desarrollo que han intentado experiencias recientes de
apertura comercial como vía estratégica de promoción del crecimiento económico y
del bienestar social.

Con una rigurosa argumentación basada tanto en postulados teóricos como

en el examen de las experiencias particulares de apertura de Venezuela y de otros
países latinoamericanos, el profesor Ortiz sostiene en su ponencia la tesis de que tal
política, especialmente en el caso venezolano, ha fracasado parcialmente en cuanto
a producir efectos beneficiosos sobre la economía nacional que, en términos de
crecimiento económico, de modernización del aparato manufacturero, de incremento
de las exportaciones no tradicionales y de su importancia en la generación de ingresos
externos, de aumento de la eficiencia productiva nacional, de control de presiones
inflacionarias, de inserción del país en los esquemas globalizantes del comercio
mundial, y de mejoramiento del nivel de vida de la población; fueron previstos en la
oportunidad de su diseño. Y que, en consecuencia, se plantea la necesidad de su
revisión y ajuste, aprovechando los escasos resultados positivos que tal política haya
podido generar desde 1989, cuando fue implantada como pieza central del programa
de reformas estructurales de la economía nacional y de los correspondientes esfuerzos
para la modernización de su funcionamiento.

174
 Para el caso venezolano, los elementos centrales considerados en la ponencia
como responsables del insuficiente desempeño de la apertura comercial son la
pérdida de autonomía nacional que involucran dichas políticas; la ausencia de
eficaces incentivos a la actividad de exportación no tradicional, a través de los cuales
se hubiese podido permitir una reversión de los tradicionales sesgos antiexportadores
presentes en la economía venezolana; la naturaleza indiscriminada y no selectiva
asumida por el proceso de apertura y, la aparentemente irreconciliable antinomia
establecida por los planificadores nacionales entre las alternativas de la promoción
de exportaciones privadas no petroleras y de la sustitución de importaciones como
opciones orientadoras del crecimiento económico nacional.

Muy poco podría replicarse en contra de la fuerza de estos argumentos, como

elementos explicativos de los precarios resultados que en el caso venezolano exhibe
el proceso de apertura actualmente en marcha. Sin embargo, quizás convenga
establecer ciertas precisiones con relación a algunos de tales señalamientos.

En primer lugar, en cuanto a la situación de “pérdida de autonomía” dentro de

la cual se ha desarrollado el proceso de apertura comercial venezolano, si por tal se
entiende el hecho de que para que dicho proceso pueda avanzar, haya necesidad
de ceder capacidad decisoria soberana en materia de formulación de políticas de
comercio exterior, arancelarias o no; no debería sorprender que semejante situación
resulte una concomitante de la apertura. Primero, porque muy difícilmente se podría
concebir un proceso de apertura al comercio exterior, en una economía nacional
como Venezuela, pequeña desde el punto de vista de su contribución a los flujos
internacionales de comercio de sus principales bienes transables, sin la adscripción
de dicho país a los organismos multilaterales encargados de promover y regular la
expansión ordenada del comercio mundial (GATT). Además, porque en un tiempo
de emergencia de bloques comerciales en diversas regiones del mundo, dicho país
tampoco podría sustraerse de la participación activa en las asociaciones regionales
de comercio existentes en sus áreas de influencia comercial (Acuerdo de Cartagena);
ni mucho menos de los acuerdos bilaterales y multilaterales de liberación comercial
con sus tradicionales socios mercantiles (G-3, Colombia, Chile, etc.), sin grave riesgo
de fracaso del proceso. Y la pertenencia a dichas asociaciones o acuerdos, requiere,
forzosamente para sus signatarios, de la aceptación de normas comunes de operación
en los mercados mundiales, de prácticas comerciales homogéneas y de armonización
de políticas nacionales; todo lo cual implica la necesaria renuncia a una cierta dosis
de soberanía nacional para la formulación y ejecución de las políticas −por cierto, no
sólo comerciales. Esto es igualmente válido para todos los países que participen en
dichas asociaciones y acuerdos, en cuyo caso, aun reconociendo que ello constituya
un problema, se trataría sin embargo de uno equitativamente compartido.

En mi opinión, el problema en este aspecto particular, más que en la pérdida

de autonomía nacional que el mismo implica, radica tanto en el escaso grado de
reciprocidad que puedan involucrar tales acuerdos, como en la posible asimetría con
que los mismos pudiesen efectivamente funcionar. La reforma comercial agrícola
venezolana, implantada como componente importante del programa de apertura

175
del país, representa un ejemplo ilustrativo de la manera como el establecimiento de
interrelaciones comerciales asimétrica y no recíproca, puede inducir efectos contrarios
a los originalmente planificados.

Como tantas veces se ha dicho, la apertura comercial del sector agrícola, aun
cuando formulada para promover la modernización del sector y mejorar sus niveles
operacionales de eficiencia, más bien ha contribuido de manera considerable a la
situación de agudo deterioro que exhiben los más importantes indicadores económicos
de dicho sector −actividad productiva, empleo, inversión, etc.−; lo cual se atribuye
al hecho de que tal proceso, al promover una indiscriminada liberación arancelaria
de los bienes agrícolas importables, ha empeorado las condiciones internas de
competitividad de los productores nacionales con relación a los respectivos bienes
sustitutivos de aquellos productos. Ello se ha debido a que al mismo tiempo que se
han liberado aranceles y restricciones no arancelarias que pesaban sobre el sector,
y se han eliminado parcial o totalmente los subsidios directos a la producción de
algunos de dichos bienes, o indirectos a sus principales insumos, se ha permitido
la importación casi libre de gravamen de bienes agrícolas procedentes de países
en los cuales la agricultura es más eficiente desde el punto de vista de niveles de
productividad y de costos y en donde, la producción agrícola, en general, disfruta de
elevados niveles de protección arancelaria, mientras que la de bienes agrícolas para
la exportación recibe importantes subsidios directos y tratamientos preferenciales que
los hacen aún más competitivos internacionalmente.

Como consecuencia de ello, los productores nacionales de bienes sustitutivos

de los productos agrícolas importables se han visto imposibilitados de competir
con aquella producción, no sólo en los mercados internacionales, sino incluso en
los propios mercados internos. Y si a esta situación se le unen las importantes
dificultades de tipo financiero por las cuales ha atravesado el sector, como resultado
del creciente aumento del costo del financiamiento agrícola, ocasionado por las altas
tasas nominales y reales de interés vigentes durante el mismo periodo y los restantes
efectos derivados de las políticas monetarias altamente restrictivas instauradas por
el Banco Central parl passu con el avance del programa de apertura; resultaría fácil
entender el estado de profunda postración en que se encuentra la actividad real
de producción en dicho sector, lo cual, en sana lógica, resultaría impropio atribuirlo
exclusivamente al programa de apertura comercial agrícola, antes que a la ausencia
de reciprocidad y de simetría prevaleciente en dicho programa.

II

En cuanto a la ausencia de una política de estímulos reales a la actividad de

exportación no tradicional, capaz de generar al mismo tiempo sesgos pro-exportación
y de reemplazar los incentivos de naturaleza fiscal que fueron eliminados por
imperativos de la adscripción al GATT; es cierto que el país, durante los años de
la apertura comercial, ha carecido de un esfuerzo sistemático por parte del sector
público dirigido a promover la generación de una infraestructura de apoyo a aquella
actividad. Así por ejemplo, ni los planes de reconversión del parque industrial nacional
privado, ni los de modernización de las aduanas y de las instalaciones portuarias
y aeroportuarias, que fueron inicialmente planteados como prerrequisitos para la

176
creación de tal infraestructura, han sido ejecutados en la forma exigida para fortalecer
el sector exportador no petrolero; así como tampoco se han producido las decisiones
de, tipo institucional previstas para darle apoyo financiero: creación del Banco de
Comercio Exterior y apertura del sector financiero y bancario.

Sin embargo, una evaluación más completa del problema de la apertura y

de los incentivos a la exportación, en el caso venezolano, no debería soslayar el
hecho de que otras importantes políticas de apoyo, tal corno la cambiaria, sí se han
puesto al servicio de la creación de aquellos sesgos proexportación. Tal como ha
sido frecuentemente afirmado (Khan, 1987), las acciones cambiarias para mejorar
la competitividad internacional y para incentivar la producción de bienes transables,
suelen ser una pieza central de cualquier esfuerzo de ajuste macroeconómico. Para
una economía de precios crecientes, a tasas considerablemente más altas que la
inflación promedio internacional, como ha sido el caso de la economía venezolana
durante los años del ajuste estructural, la manera más efectiva de preservar la
competitividad de su producción nacional de transables, frente a la erosión que en la
misma tiende a producir la existencia de una importante diferencial inflacionaria con
sus principales socios comerciales, es el mantenimiento de una política cambiaria que
permita la estructuración en el mercado de divisas de una tasa de cambio capaz de
compensar la competitividad perdida a consecuencia de la sobrevaluación monetaria
que en tales situaciones suele generarse (Helmers, 1988; Dombusch, 1988).

La depreciación de la moneda nacional, en tales casos, bien a través de los

propios mecanismos del mercado en régimen de cambio flexible o por decisiones
administrativas de la autoridad monetaria, en situación de cambio fijo; o mediante
alguna combinación de ambos sistemas (como por ejemplo, la fijación del cambio por
el mercado, con una fuerte dosis de intervención del Banco Central como principal
oferente de cambio externo, tal como ha ocurrido recientemente en el caso venezolano),
surge así como el método más expeditivo para ir manteniendo los niveles reales y de
paridad adquisitiva de la tasa de cambio y, con ello, de competitividad internacional,
mediante variaciones del cambio nominal.

Por otra parte, para una economía en proceso de apertura, con alta inflación con
relación al resto del mundo, la adopción de esquemas cambiarios como los utilizados
por Venezuela en años recientes (ajuste alcista periódico de la tasa de cambio para
compensar diferenciales de inflación interna y externa, mediante una especie de
mecanismo de crawllng-peg no anunciado) constituye el método apropiado para
poder propiciar la reducción de la protección arancelaria y a la vez minimizar los
efectos recesivos internos que sobre la producción y el empleo pudiese producir la
liberación comercial (Mussa, 1987; Bruno, 1988).

La decisión de unificación y flexibilización cambiaria adoptada en 1989 persiguió

de manera simultánea las metas de promover el crecimiento de las exportaciones
no tradicionales y racionalizar las importaciones de bienes y servicios, dentro del
objetivo más global de estimular la diversificación productiva de la economía nacional
y facilitar su apertura a los mercados internacionales. Precisamente, la vigencia de
un tipo de cambio competitivo, capaz de garantizar la paridad adquisitiva real de la
moneda nacional con las monedas de nuestros principales socios comerciales, fue

177
establecida como una condición indispensable para el logro de aquellas metas; siendo
las sucesivas depreciaciones cambiarias ocurridas a partir de la maxidevaluación
adoptada al inicio del proceso, el instrumento utilizado por el Banco Central para la
búsqueda del cumplimiento de dicha condición, pudiendo demostrarse que ello ha
sido un importante elemento de creación de sesgos proexportación.

El vigoroso dinamismo exhibido en 1993 por las exportaciones no tradicionales,

al registrar una expansión de 20% con respecto al año anterior, aun cuando podría
ser parcialmente atribuible a la propia situación recesiva vivida durante ese año por
la economía nacional, debido a los excedentes exportables adicionales de bienes
transables creados por la reducción de la demanda interna asociada con la recesión;
no podría ser plenamente explicado sin considerar otros factores como el avance
del programa de liberación comercial con Colombia, el empeño de los productores
internos de bienes transables por mejorar sus niveles de productividad y aprovechar
más integralmente las ventajas comparativas y competitivas de sus actividades, y,
por supuesto, las condiciones cambiarias competitivas creadas por la política de
minidepreciaciones diarias; a juzgar por el hecho de que tal expansión se produjo, por
primera vez, sin la intermediación de los incentivos fiscales con los cuales se estimuló
la reducción de costos y la competitividad de tales actividades en años anteriores.

III

Un comentario final sobre la política de apertura y los programas de estabilización

macroeconómica. Aun cuando la liberación comercial es un tipo de reforma económica
estructural dirigida a la búsqueda de una reasignación de recursos en el largo plazo,
desde el sector de la producción de bienes no transables al de transables, a través
de la cual puedan incrementarse los niveles de bienestar económico, y las políticas
macroeconómicas se refieren básicamente a la gestión de corto plazo de la economía
en áreas tales como el nivel agregado de actividad productiva, el empleo, los precios
y la balanza de pagos; existen interrelaciones tan fuertes entre ambos tipos de
políticas que es imprescindible para una economía en apertura comercial y con
importantes desequilibrios macroeconómicos, como la venezolana, que el proceso
de formulación y de ejecución de las mismas se desarrolle con un amplio grado de
coordinación y de armonización de objetivos. En tal sentido, un manejo inadecuado
de las políticas macroeconómicas, expresado a través de la adopción de medidas de
corto plazo inconsistentes con la apertura comercial, podría generar impactos sobre
los desequilibrios existentes, capaces de poner en peligro el éxito y la credibilidad
del programa de liberación comercial y de servir de sustentación a la posibilidad de
regreso a prácticas proteccionistas como recurso de política económica para intentar
el restablecimiento de los equilibrios agregados (Mussa, 1987).

El caso más notorio, en ese particular, está representado por la necesidad

de compensar los efectos recesivos que, tanto en niveles de producción como
de empleo, tiende a generar la reducción de la protección arancelaria y de las
restricciones cuantitativas a las importaciones, implicadas en una apertura comercial,
en aquellos sectores de actividad dedicados a la producción de bienes sucedáneos
de los bienes importados que han sido favorecidos por el programa de apertura;
lo cual, generalmente se hace a través de devaluación de la moneda nacional.

178
Dado un cierto nivel de la tasa de cambio en el mercado, la devaluación, en mayor
o menor grado, según la economía sea de alta o de baja inflación con respecto a
los estándares internacionales, exige a su vez hacer consistentes todas las demás
políticas macroeconómicas −monetarias, fiscales, financieras, crediticias, salariales y
de ingresos− con dicho esquema cambiario.

En el caso concreto de la economía venezolana, en la cual hemos observado

durante los años del ajuste económico una persistente ausencia de coordinación
entre políticas macroeconómicas −por ejemplo, el simultáneo mantenimiento de
una política monetaria restrictiva por parte del Banco Central para reducir presiones
inflacionarias creadas desde la oferta monetaria, y de una política expansiva de gasto
público por parte del gobierno para mantener niveles de actividad real− acompañada
de una falta de consistencia entre estas últimas y el programa de apertura; la cual se
expresa en los crecientes déficit públicos de los años recientes, en el desequilibrio
recurrente de la cuenta corriente de la balanza de pagos y en una persistente y
elevada inestabilidad de precios y de cambio externo. No parecen haberse cumplido
en forma apropiada las prescripciones relacionadas con la necesaria armonización
y consistencia entre los objetivos de largo plazo de la apertura y los requerimientos
de corto plazo de la estabilización macroeconómica. Y por tal razón, no parecería
apropiado atribuir el relativo fracaso de la política de apertura comercial a razones
exclusivamente inherentes a ésta, sin consideración alguna del papel que en dicho
desempeño pudieran haber jugado las políticas macroeconómicas utilizadas para
enfrentar los desequilibrios que han caracterizado recientemente a la economía
nacional.

179
Bibliografía

Bruno, Michael. 1988. “Opening Up: Liberalization with Stabilization”, en Dombusch,

Rudiger y Helmers, F. Leslie C. H. (eds.). The Open Economy: Tools for
Policymakers in Developing Countries. New York: Oxford Universlty Press.

Corden, W. Max. 1989. “Macroeconomic Adjustment in Developing Countríes”, The

World Bank Research Observer 4. N° 1. (January).

Dornbusch, Rudiger. 1988. “Overvaluation and Trade Balance”, en Dombusch y

Helmers, op. cit.

Fischer, Stanley. 1988. “DevaIuation and Inflation”, en Dombusch y Helmers,op. cit.

Helmers, F. Leslie C. H. 1988. “The Real Exchange Rate”, en Dornbusch y Helmers,

op. cit.

Khan, Mohsin S. 1987. “Macroeconomic Adjustment in Developing Countries: A Policy

Perspective”. The World Bank Research Observer 2. N° 1. (January).

Mussa, Michael. 1987. “Macroeconomic Policy and Trade Uberalization: Some

Guidelines”. The World Bank Research Observer 2. N° 1. (January).

180
 LECTURA Nº 4.2

López Maya, Margarita y Lander, Eduardo. (1997). “La

transformación de una sociedad petrolera rentista”.
En, Desarrollo económico y viabilidad Democrática
en Venezuela. Serie Foro al Día. Caracas. Centro de
Estudios de Desarrollo /CENDES. Universidad Central
de Venezuela, pp. 221-240.

La Transformación de una Sociedad “Petrolera-Rentista”: Desarrollo

Económico y Viabilidad Democrática en Venezuela

Margarita López Maya

Profesora-Investigadora del Area de
Desarrollo Sociopolítico del CENDES

Edgardo Lander
Sociólogo UCV. Doctorado Harvad
University. Director Escuela
de Sociología UCV.

Introducción

Los expertos en economía petrolera han afirmado que el modelo de desarrollo

“petrolero-rentista” de Venezuela comenzó su declive en 19781. Sin embargo, las
expresiones inequívocas del desencadenamiento de una crisis global de la sociedad
sólo se dieron unos años más tarde: primero fue el “viernes negro” de febrero de 1983,
cuando el gobierno se vio en la obligación de establecer un control cambiario y una
devaluación del bolívar. Estas medidas simbolizaron en la conciencia colectiva de los
venezolanos que la economía no se podía seguir sustentando en la renta petrolera.
Luego sobrevino la explosión social del 27 de febrero de 1989 y los días siguientes,
cuando las masas urbanas empobrecidas y defraudadas por el mensaje presidencial
del Sr. Carlos Andrés Pérez, quien informó sobre la voluntad de su gobierno de
someterse al programa económico del Fondo Monetario Internacional, se lanzaron al
saqueo de los establecimientos comerciales de las principales ciudades. El “sacudón”,
que dejó un saldo de más de trescientos muertos e incalculables pérdidas materiales,
expresó la magnitud de la pobreza y el malestar social en Venezuela. Finalmente, la
crisis política alcanzaba su máximo con los golpes de Estado fracasados de 1992 y la
suspensión del cargo del presidente Pérez en 1993.

1. Véase Asdrúbal Baptista; “Tiempos de mengua. Los años finales de una estructura económica” en:
Pedro Cunill Grau y otros, Venezuela Contemporánea, Caracas, Fundación Eugenio Mendoza, 1989,
pp. 105-156 y Bemard Mommer, “Análisis estructural de la economía petrolera: Venezuela 1989”,
Cuadernos del CENDES, Nº 22: 229-260.
 Así pues, la crisis de la sociedad venezolana ya lleva más de una década. Es una
crisis global puesto que se deriva de la incapacidad de seguir funcionando exitosamente
dentro del proyecto sociopolítico modernizador, sustentado en la renta petrolera, que
estuvo en vigencia la mayor parte del siglo XX. Pero si bien es cierto que desde la
década del ochenta se ha dado, con altibajos, un amplio proceso de cuestionamiento
y debate en la sociedad política y civil en torno a los cambios necesarios, y se han
desarrollado algunas iniciativas gubernamentales para la construcción de un nuevo
proyecto sociopolítico para Venezuela, hasta la fecha las nuevas directrices de ese
proyecto, así como sus actores hegemónicos, permanecen inciertos. Principalmente,
en lo que se refiere a las propuestas que orientarán la economía, hasta ahora las
políticas no han reunido el consenso necesario, ni arrojado resultados satisfactorios
que les hayan permitido obtener el predominio político para ensayarse en forma
sostenida. De allí que para la sociedad venezolana sigue abierto el curso futuro que
tomará tanto su modelo de desarrollo como su modelo de hegemonía.

En la presente ponencia, se planteará una reflexión sobre las perspectivas

de la democracia venezolana, a partir de una caracterización y evaluación de las
reformas económicas y políticas que se han venido ensayando en Venezuela desde
mediados de los años ochenta. En la primera parte se describirán, grosso modo,
las propuestas económicas implementadas hasta la fecha, con algunos de sus
resultados en la economía y sus impactos en las condiciones de vida de la población.
En la segunda parte se recogerán las principales reformas políticas que han logrado
adelantarse, evaluando la contribución de algunas de ellas en el mantenimiento del
orden democrático. En la tercera parte se intentará una evaluación de la experiencia
venezolana, orientada por tres interrogantes: ¿Cómo caracterizar esta transición?
¿Quiénes son los actores con potencial hegemónico y cuáles sus proyectos?
¿Dónde se encuentran los principales obstáculos a superar para preservar un orden
democrático en Venezuela?

Antes de comenzar el desarrollo de la ponencia, es necesario asentar algunas

precisiones conceptuales que guían el análisis, así como dos premisas con las
que estaremos trabajando, que le dan las fundamentales especificidades al caso
venezolano con relación a otros países de América Latina.

Con relación a la orientación analítica, aquí nos hemos orientado por algunas
conceptualizaciones de origen gramsciano, elaboradas por Juan Carlos Portantiero
en “Notas sobre crisis y producción hegemónica” y por Laclau y Mouffe en: Hegemony
and Socialist Strategy. Towards a Radical Democratic Poliucs2. Con el nombre de
hegemonía se alude a un tipo de relación política que se da en las sociedades modernas,
mediante el cual un actor o una alianza de actores alcanza predominio político. La
práctica hegemónica lleva a los actores a la formulación, siempre concebida ésta
como proceso, de una “estructura significativa” que les proporciona un diagnóstico o
interpretación de la realidad, objetivos para cambiarla y estrategias para alcanzar esos
objetivos. A esto llamamos proyecto sociopolítico. Todo proyecto articula un “modelo
de desarrollo”, es decir, un conjunto de actividades e instituciones dirigidas a darle

2. El trabajo de Portantiero se publicó en: Juan Carlos Portantiero, Los usos de Gramsci, México, Editorial
Folios, 1981: 147-176. El trabajo de Laclau y Mouffe: Londres, Thetford Press LId., 1985.

182
una específica orientación a “lo económico” y un “modelo de hegemonía”, un orden
simbólico e institucional que regula las relaciones entre los actores, constituyendo las
bases de legitimidad del Estado3.

Con referencia a las premisas, aquí se parte de al menos dos que no serán
desarrolladas. La primera es que el proceso modernizador venezolano que se ha
agotado, orientado por un Estado rico en virtud de la cuantiosa “renta petrolera”, logró
no pocos éxitos en sus objetivos de transformar una sociedad semifeudal en una
moderna. Sin que neguemos que sus objetivos más caros: el crecimiento económico
autosostenido y la equidad y el bienestar social de las mayorías, no se cumplieron,
las magnitudes fiscales de las que gozó el Estado venezolano le permitieron, entre
otras cosas, crear las condiciones que posibilitaron una integración del territorio y
del mercado interno; una estratificación social moderna, con una significativa clase
media en comparación con los estándares de América Latina; y una cultura bastante
homogénea a lo largo del territorio y de la estructura social, con patrones de consumo
de país desarrollado, que hicieron de este ensayo uno de los modelos “desarrollístas”
más exitosos de la región. Antes del desenvolvimiento de este modelo, Venezuela fue
uno de los países más pobres de la América del Sur. Es sobre los objetivos, logros y
fracasos de ese modelo que la población y muchos actores evalúan las propuestas
que han de enrumbar el modelo de desarrollo venezolano del futuro. En segundo
lugar, esa misma capacidad material del Estado, aunque no sólo ella, contribuyó
a sostener un proceso de consolidación de la democracia política en Venezuela
desde finales de los años cincuenta. Esta democracia, si bien en los últimos años ha
sufrido un acelerado proceso de deslegitimación, hasta ahora no se ha interrumpido;
proveyendo instituciones y hábitos políticos que obligan a los actores al ejercicio de
una práctica hegemónica para adelantar un nuevo proyecto sociopolítico.

I. Un modelo de desarrollo sin consenso: el “Gran Viraje” de Carlos Andrés

Pérez

Antes de 1989, cuando comenzó la aplicación de un programa de ajuste y

reestructuración económica en Venezuela, bajo las directrices del Fondo Monetario
Internacional (FMI), se dieron algunos procesos institucionales orientados a superar los
desequilibrios económicos que habían venido evidenciándose de manera persistente
desde finales de los años setenta. En tal sentido, las gestiones presidenciales de los
Drs. Luis Herrera Campíns (1979-1984) y Jaime Lusinchi (1984-1989) presentaron en
sus programas electorales, y luego en los Planes de la Nación, algunas propuestas
para reiniciar el perdido crecimiento económico y pagar, en el caso del presidente
Lusinchi, el gigantesco servicio de la deuda que se había abierto a raíz del súbito
y desproporcionado aumento de las tasas de interés en el circuito financiero
internacional.

3. Para un desarrollo mayor ver: Margarita López Maya, Luis Gómez Calcaño y Thais Maingon, De
Punto Fijo al Pacto Social. Desarrollo II hegemonía en Venezuela (1958-1985), Caracas, Fondo Editorial Acta
Científica Venezolana, 1989: 19-23.

183
 Estas iniciativas fueron, sin embargo, infructuosas. Durante el Gobierno del
Dr. Herrera Campíns, el surgimiento de un segundo auge de los precios petroleros
(1980-1981) determinó un altísimo grado de separación entre las intenciones
declaradas y las políticas aplicadas, dándose en general un pérdida de rumbo en la
política económica. Durante los primeros años, en algunos aspectos de la actividad
económica, se aplicaron políticas de orientación neoliberal y luego, al producirse el
segundo boom petrolero, volvió a predominar la orientación tradicional de aupar,
mediante el gasto público proveniente de la renta petrolera, dicha actividad4 .

Durante la gestión del presidente Lusinchi se elaboraron, tanto en el VII

Plan de la Nación, como en la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado
(COPRE), algunos planteamientos generales con relación a una reorientación del
modelo de desarrollo, el cual ya certeramente se diagnosticaba como «agotado»5.
Sin embargo, estas propuestas no lograron el apoyo político necesario, ni siquiera del
mismo gobierno que las promovió, con lo cual cayeron en el vacío. La gestión terminó
orientando su política económica fundamentalmente por el pago de la deuda externa,
mientras continuaban exacerbándose las tendencias al endeudamiento externo y la
corrupción6.

A finales de la gestión del Dr. Lusinchi, fue evidente la necesidad de reorientaciones

profundas. La inflación, históricamente de un sólo dígito, alcanzó entonces niveles
de 28% y 29,48% en 1987 y 1988, respectivamente. Había un severo déficit, tanto
en la balanza comercial como en la cuenta corriente. Las reservas internacionales
mermaron en US $9.505 millones entre 1986 y 1988, llegando a niveles peligrosos
para la economía7. En 1988, la deuda pública externa era de US $26.586 millones.
Para ese mismo año, el déficit fiscal global alcanzó un nivel de 15,1% del producto
interno bruto (Cuadro Nº 1). Estos graves desequilibrios macroeconómicos hacían
impostergable un cambio de rumbo. El llamado paquete económico del Gobierno de
Carlos Andrés Pérez fue presentado al país como ese “Gran Viraje” necesario.

4. Ibídem, pp. 51-61.

5. República de Venezuela, Oficina de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República
(CORDlPLAN), VII Plan de la Nación 1984-88. Lineamientos de acción, Caracas, CORDIPLAN (mimeo),
1984.
6. El caso quizás más escandaloso de corrupción administrativa de las últimas décadas ocurrió durante
el Gobierno de Jaime Lusinchi (1984- 1989) en la Oficina de Régimen de Cambio Diferencial del
Ministerio de Hacienda (RECADI). Esta oficina administraba un complicado mecanismo de cambios
diferenciales, de acuerdo al renglón para el cual fuesen a ser utilizadas las divisas. Existió un alto
grado de discrecionalidad por parte de los funcionarios encargados de tomar las decisiones. Dados
los millones de dólares que estaban en juego, se desarrolló un elaborado sistema de tráfico de
influencias en el cual estuvo involucrada hasta la amante del Presidente. Se ha calculado que en
este proceso ocurrió la apropiación de una suma cercana a los 15 mil millones de dólares por parte
de un reducido grupo de privilegiados. Con relación al endeudamiento externo como mecanismo
para postergar las decisiones en torno al agotamiento del modelo rentista, ver: Asdrúbal Baptista,
“Integrar el petróleo: fundamentos de una nueva política petrolera” en: Asociación Venezuela, sociedad
y economía, Ideas sobre el porvenir de Venezuela. Reflexiones para el estudio y la discusión, Caracas, 1993.
7. Banco Central de Venezuela (en adelante BCV), Series estadísticas no publicadas, Caracas, 1993.

184
 Cuadro Nº 1
SINTESIS DE LOS PRINCIPALES INDICADORES MACROECONOMICOS (1)

1988 1989 1990 1991 1992

Producto Interno Bruto (Var-
5,82 -8,57 6,47 9,73 6,82
iación porcentual)
Superávit o Déficit (-) Global
-74234 -20436 19523 12503
en mil. Bs. de 1984 (2)
Superávit o Déficit (-) Global
-15,1 -4,54 4,08 2,38 -5,8
como % del PIB
Inflación 29,48 84,46 40,66 34,20 31,43
Variación en las Reservas
-4895 66 2212 3218 -1145
internacionales en mil. US $
Deuda pública Externa en mil.
26.586,3 27.152,3 26.811,5 25.856,3 27.105,1
de US $
Cuenta corriente en mil. de
-5809 2161 8279 1761 -3362
US$
Balanza Comercial en mil. de
-1998 5632 10637 4837 1689
US$
Tasa de Desocupación 6,9 9,6 9,9 8,7 7,1

BCV. Series no publicadas.

Sector público consolidado restringido, se incluye Gobierno Central, Petróleos
de Venezuela y otras empresas públicas.

I.1 El programa de ajuste macroeconómico y la reestructuración de la

economía

Para describir y evaluar las reformas económicas llevadas a cabo por el

Gobierno del presidente Pérez, es indispensable comenzar por señalar que lo que
se presenta como el paquete económico es un conjunto de políticas que requieren
ser analizadas en dos aspectos conceptualmente diferenciados: 1) el programa de
ajuste macroeconómico, como mecanismo para el restablecimiento a corto plazo de
los equilibrios de las principales variables macroeconómicas y el pago de la deuda;
2) la reestructuración de la economía para pasar, de una economía dirigida por el
Estado y dependiente del petróleo, a una de mercado basada en las exportaciones
privadas no tradicionales. Aun cuando no necesariamente las primeras conducen a
las segundas, en el discurso oficial aparecerán como una respuesta global y orgánica
a la crisis económica8.

8. “En su origen, las medidas de ajuste macroeconómico del FMI no fueron diseñadas para llevar
a cabo cambios estructurales, ni siquiera se proponían lograr el crecimiento sostenido. Ambos
propósitos fueron añadidos de última hora cuando empezó la moda monetarista y los organismos
internacionales se convirtieron en entes supranacionales para regular las economías de los países
con problemas. Su verdadero propósito fue siempre el de lograr saldos positivos en la balanza
de pagos de los países miembros del sistema, que para eso se había creado el FMI. ( ... ) En su
verdadera esencia las políticas de ajuste buscan garantizar que el país deudor logre la solvencia
necesaria para pagar sus deudas, y desde esta perspectiva son indiscutiblemente eficaces” Enzo
Del Búfalo, “La política de ajuste y el cambio estructural” en Nueva Economía, pp. 147-148.

185
 El programa de ajuste macroeconómico se resume fundamentalmente en la
Carta de Intención9 firmada por el Gobierno de Pérez con el FMI en Washington,
el 28 de febrero de 1989, justo en momentos en que las urbes venezolanas eran
conmocionadas por el “sacudón” o “caracazo”. Los contenidos principales de estas
políticas fueron:
1. Restricción del gasto fiscal.
2. Restricción de los niveles salariales.
3. Unificación del régimen cambiario. Paridad única y flotante.
4. Tasas de interés flexibles, aumento urgente de los niveles de las tasas de
interés reguladas. Eliminación de los créditos a tasas preferenciales para
la agricultura. Establecimiento de las tasas de interés por el mercado tan
pronto como fuera posible.
5. Reducción de los controles de precios.
6. Posposición de programas de inversión de baja prioridad.
7. Reducción de los subsidios.
8. Introducción de un impuesto sobre la venta.
9. Ajuste de las tarifas de los bienes y servicios provistos por empresas
estatales, incluyendo los precios de los productos petroleros en el mercado
interno.
10. Reforma en el régimen comercial, incluyendo la eliminación de la mayor
parte de las exenciones en las tarifas y liberalización de las importaciones.
11. Levantamiento a las restricciones de las transacciones internacionales,
incluyendo la inversión extranjera y la repatriación de dividendos.

Estas medidas se tomaron de acuerdo con exigencias previas que habían sido
formuladas por el FMI y no fueron sometidas a la consulta del Congreso Nacional, ni
conocidas por la opinión pública sino después de haber sido firmada La Carta.

Con relación a las políticas tendientes a la búsqueda de una reestructuración

de la economía, éstas tuvieron en los seis “Lineamientos” del VIII Plan de la
Nación, llamado también “El Gran Viraje” su mayor concreción. Ahí se estableció un
“hexágono estratégico” constituido por: 1) crecimiento sin inflación; 2) competitividad
internacional; 3) conservación de los recursos naturales; 4) cambio institucional; 5)
capitalización de los recursos humanos; 6) compromiso social.

Un crecimiento sin inflación sólo se considera posible eliminando el déficit

fiscal, para lo cual se debía proceder a un redimensionamiento del sector público y
a un aumento de la eficiencia de los servicios básicos. Estos lineamientos están en
función de pasar de un modelo sustitutivo a un modelo competitivo y abierto; de un

9. República de Venezuela, Ministerio de Hacienda, Carta de Intención [subscrita entre el Gobierno Nacional
y el Fondo Monetario Internacional], Caracas, 28 de febrero de 1989.

186
Estado con excesivas tareas a un Estado concentrado en el bienestar social; de una
política social inefectiva a una política social focalizada; y de un sistema centralizado
y discrecional a un sistema participativo y transparente.

A través de estas orientaciones se persiguieron como objetivos:

1. Disminución de la intervención estatal, y del peso del Estado en la economía.
2. Menor dependencia de la economía venezolana del petróleo.
3. Crecimiento sostenido sin inflación.
4. Privilegiar la industrialización para la exportación.
5. Aumentar la productividad del trabajo.
6. Aumentar el gasto social y erradicar la pobreza extrema.
7. Mejorar la distribución de la riqueza, democratizar la propiedad y la gerencia,
y transferir propiedades a formas asociativas laborales.
8. Profundizar el sistema democrático.

I.2. Los resultados económicos de las reformas de Pérez

El Gobierno del presidente Pérez logró, dentro del conjunto de reformas

económicas propuestas en el paquete, aplicar principalmente aquellas que pudieron
resolverse por vía ejecutiva, sin necesidad de buscar consensos políticos ni apoyos
parlamentarios. Estas fueron: la política monetaria, la cambiaria y la comercial.
De esta manera, se llevó a cabo, en forma acelerada, una amplia apertura de la
economía venezolana y se culminaron las negociaciones para el ingreso del país
al GATT. Igualmente, se estableció una paridad única y flotante, produciéndose una
brusca devaluación de la moneda. Se flexibilizó el tratamiento de las inversiones
extranjeras directas10; se disminuyeron y/o eliminaron los subsidios a bienes y
servicios; se liberaron las tasas de interés y los controles de precios. Sin embargo,
en el terreno fiscal −aspecto central de toda la política de ajuste− la reforma se dio
en sentido contrario a lo propuesto. La modificación de la Ley del Impuesto sobre la
Renta (ISLR) resultó en una significativa reducción de la carga impositiva, tanto de
contribuyentes individuales como de empresas. Con ello, el impuesto sobre la renta
no petrolero decreció para representar apenas 1,5% del producto11. Los impuestos
que debían sustituir estos ingresos, especialmente el Impuesto al valor agregado
(IVA), enfrentaron serias resistencias políticas y no se aprobaron. Sólo el IVA lograría
ser sancionado y aplicado parcialmente a finales de 1993, cuando ya había sido
suspendido el presidente Pérez y ejercía la presidencia el Dr. Ramón J. Velázquez,
a quien el Congreso otorgó poderes extraordinarios para dictar leyes en materia

10. Víctor Fajardo y Miguel Lacabana, “Programa de ajuste y reestructuración del mercado de trabajo.
Venezuela 1989-1993” en: Héctor Lucena (editor), II Congreso Americano de Relaciones de Trabajo,
Valencia, Facultad de Ciencias Económicas y Sociales, Universidad de Carabobo, 1993:105.
11. Gustavo García, “Consideraciones generales acerca de la cuestión fiscal”, en Asociación Venezuela, sociedad y
economía…, Op cit., pp. 156-157

187
económica. En consecuencia, el gasto fiscal se financió en esa época con el más
regresivo de los impuestos, la inflación (véase Cuadro Nº 1).

Si nos detenemos primeramente en los resultados del programa de ajuste

macroeconómico vemos que, en términos de sus objetivos declarados, éstos fueron
mixtos. En su fase inicial, se aplicó una política profundamente recesiva que produjo
una reducción del producto interno bruto del 8,57% en el año 1989, con un alza histórica
de los niveles inflacionarios al pasar éstos de 29,48% en el año 1988 a 84,46% en el
año 1989. Gracias a esa severa contracción económica, tanto la balanza de pagos
como la balanza comercial se hicieron positivas y comenzaron a recuperarse las
reservas internacionales. A partir de 1990 se reinició el crecimiento de la economía,
con tasas de 6,47% y 9,73% en los años 1990 y 1991, respectivamente. Esta última
fue de las más altas del continente para esa fecha. De una situación fiscal deficitaria
se pasó a superávit fiscales de 4,08% y de 2,38% en los años 1990 y 1991 (véase
Cuadro Nº 1). Se renegoció la deuda con la banca internacional y con los organismos
financieros internacionales, y se pusieron al día los pagos pendientes. Gracias a ello,
se obtuvieron nuevos préstamos, se atrajeron algunas inversiones extranjeras, y se
controló la fuga de divisas.

Sin embargo, estos éxitos macroeconómicos resultaron ser de corto plazo y

precarios en sus bases, pues a partir del año 1992 se revirtieron la mayor parte de
estos logros. En realidad la recuperación del crecimiento sólo fue posible durante
esos años gracias al tradicional expediente de incrementar el gasto público y al
nuevo endeudamiento, tanto interno como externo. El gasto público fue cubierto
fundamentalmente por ingresos no recurrentes y hasta fortuitos: en 1989 fue por la
fuerte devaluación y la violenta contracción del gasto; en 1990 el impacto de la guerra
del Golfo en la comercialización internacional del petróleo fue lo que le permitió al
gobierno cerrar la brecha fiscal ocasionada ese año por un aumento del gasto; y en
1991 el factor fue la privatización de las empresas VIASA y CANTV12. Cerradas estas
vías excepcionales de ingresos, el gasto fiscal se hizo a partir de 1992 nuevamente
deficitario, representando ese año un 5,8% del PIB. La Cuenta Corriente también se
volvió deficitaria y las reservas internacionales disminuyeron en más de US $ 1.000
millones en ese año. La inflación −aunque baja con relación al nivel máximo alcanzado
en el año 1989− no pudo ser controlada y permaneció entre 30 y 40% en los años
1990-1992 (véase Cuadro Nº 1).

Hubo un objetivo -el principal de toda esta política de ajuste- en el cual es

posible afirmar que el éxito fue total: la generación de capacidad para el pago de la
deuda externa. Gracias a la política fuertemente recesiva y la concentración regresiva
del ingreso que deprimió fuertemente el consumo, se produjeron excedentes que
permitieron cumplir puntualmente con los compromisos internacionales recién
renegociados. Entre los años 1989 y 1992 el pago de intereses de la deuda externa
pública sumó US$ 9.610 millones y el pago de las amortizaciones US$ 5.933 millones,
para un total de US$ 15.543 millones en erogaciones por este concepto. En el mismo
período se recibieron nuevos empréstitos por un total de US$ 6.398 millones. A pesar

12. Miguel Ignacio Purroy y Ramón Espinasa, “Balance 1991. Perspectivas 1992”, SIC, Nº 541, enero-febrero
1992:8-13.

188
de una diferencia neta de US$ 9.145 millones entre estas dos cifras, para el año 1992
el monto total de la deuda había aumentado en US$ 518,8 millones en comparación
con lo que se debía en 1988 13.

En cuanto a los resultados de las políticas conducentes al cambio estructural de

la economía, éstas parecen haber fracasado desde el punto de vista de los objetivos
fundamentales. Con relación a la búsqueda de una disminución de la intervención
estatal y del peso del Estado en la economía, puede afirmarse que se logró el efecto
contrario, ya que la recuperación de la economía, después de la seria baja del año
1989, sólo ocurrió gracias al incremento sustancial del gasto público, reforzando el
papel del Estado en esta actividad y retornando a la situación de déficit fiscal. Las
medidas más contundentes sobre el reforzamiento de la dependencia de la economía
del gasto público lo dan las cifras de formación de capital. En el año 1988, el sector
privado superó ligeramente al sector público en la formación bruta de capital fijo. Para
el año 1992, su contribución se había reducido al 35,5%. Aún más ilustrativas son las
cifras de la formación neta de capital. En los años 1989 y 1990, la formación neta de
capital en el país dependió exclusivamente del sector público, con una contribución
negativa por parte del sector privado. En el año 1992, tercer año consecutivo de fuerte
expansión del PIB, la contribución del sector privado en la formación neta de capital
apenas superaba la cuarta parte del total, cuando representaba la mitad del total en
el año 198814.

La dependencia de la economía respecto al petróleo, lejos de disminuir, se

acentuó durante estos años. La participación de la industria petrolera en la Formación
Bruta de Capital Fijo, que fue de 12,4% en el año 1988, se elevó a un 30,6% del total
en el año 1992. Su contribución a la Formación Neta de Capital pasó de un 8,37% del
total en el año 1988, a 33,15% en el año 1992. Por cuarto año consecutivo, el sector
petrolero superó la contribución del capital privado a la Formación Neta de Capital15.
Por otra parte, en contradicción con lo expresado en el VIII Plan, de disminuir el peso
de la industria petrolera en el conjunto de la actividad económica, dicha industria
continuó desarrollando megaproyectos de expansión que tienden a acentuar la
centralidad de ella en el futuro económico del país. Un dato más: en el año 1989 la
participación del petróleo en las exportaciones totales fue de 76%16, aumentando a
79,8% en el año 1990 y a 81,4% en 199117. En consecuencia, la dependencia del
fisco con relación a la industria petrolera no se ha alterado.

Otro de los grandes objetivos que se persiguió fue la ampliación y diversificación

de las exportaciones no tradicionales. En el año 1989 hubo, en efecto, una fuerte
expansión de éstas, por el orden del 26,2%18, como consecuencia de la severa
contracción de la demanda interna. Pero, apenas se recuperó ésta, dichas
exportaciones disminuyeron. En el año 1991 las exportaciones privadas se redujeron

13. BCV, Ob. Cit.

14. Idem.
15. Idem.
16. BCV, Informe económico 1990, Caracas, Publicaciones del BCV, 1991:106
17. BCV, Informe económico 1991, Caracas, Publicaciones del BCV, 1992:18
18. BCV, Ob. cit., 1990:106

189
en un 25,7%, quedando a un nivel menor que el correspondiente al año 198919. Entre
1989 y 1991 las exportaciones privadas disminuyeron en un 9%20. Una tendencia
levemente descendente se mantuvo también en 1992.

Finalmente, la drástica devaluación condujo a una fuerte presión inflacionaria y a

un incremento en la demanda de divisas. Para controlar esta situación se estimularon
altas tasas de interés que contrajeron el crédito, haciendo colapsar la demanda interna
y los rendimientos esperados de las inversiones productivas. Se profundizó con esto
la tendencia rentista y especulativa que ha caracterizado al sector privado venezolano
en la era petrolera:

Esta combinación de altas tasas de interés y bajos rendimientos

esperados, hizo que la poca propensión a invertir desapareciera del
todo seguida de una fuerte contracción del producto interno, más
de ocho por ciento en el primer año. El ahorro se orientó entonces
exclusivamente a la especulación financiera presionando el alza del
tipo de cambio y obligando a mantener las tasas demasiado elevadas
con relación a las necesarias para estimular la producción. Es obvio
que este mecanismo desvía permanentemente hacia la especulación
financiera todo el ahorro que en condiciones normales se orienta, por
lo menos en parte, hacia la actividad productiva21.

I.3. El impacto social del ajuste: redistribución regresiva del ingreso, pobreza y
marginalización

A pesar de que uno de los objetivos declarados en el VIII Plan de la Nación fue
mejorar la profunda desigualdad existente en la distribución del ingreso y la riqueza
en el país, la política de ajuste ha significado un acelerado proceso de concentración
del ingreso. De acuerdo al estudio sistemático más reciente sobre la distribución
del ingreso en Venezuela, en el período anterior a la aplicación de las reformas
económicas, entre los años 1984 y 1988, la distribución del ingreso en el país presentó
pequeñas variaciones22. En la distribución porcentual del ingreso proveniente del
trabajo, la participación del primer decil (ingresos más bajos) se redujo de 2,8% a
2,3%, mientras que para el décimo decil (ingresos más altos), la participación se redujo
de 35% a 30,3%. La distribución del ingreso entre los sectores más pobres (cuatro
deciles inferiores), los sectores medios (cuatro deciles siguientes) y los sectores más
ricos de la población (dos decíles superiores) se mantuvo con pocas variaciones. Sin
embargo, en los tres años entre 1988 y 1991, esto es, en los tres años de aplicación
del paquete, se produjo una violenta concentración del ingreso. La tendencia a la
disminución de la participación en el ingreso del decil más pobre de la población se
preservó, reduciéndose de un nivel de 2,3% en el año 1988 a 1,8% en el año 1991.
Para el 10% más rico de la población ocurrió un salto en sentido contrario. En sólo

19 BCV, Ob. cit., 1991:64

20 BCV, Ob.cit., 1990:106 y Op. Cit. 1991:64. (Cálculos propios).
21 Enzo del Búfalo, Ob. cit., p.150
22 Lourdes Urdaneta de Ferrán, “La distribución del ingreso en Venezuela en los años 1984, 1988 y
1991”, Facultad de Ciencias Económicas y Sociales, Universidad Central de Venezuela, Caracas,
1992, (mimeo). Este estudio se basa en la Encuesta de fuerza de trabajo de la Oficina Central de
Estadística e Informática (OCEl), y en las cuentas nacionales publicadas por el BCV.

190
tres años, su participación en la distribución porcentual del ingreso proveniente del
trabajo subió de 30,3% a 43%. En consecuencia, mientras que en el año 1988 la
relación entre el ingreso proveniente del trabajo del 10 % más pobre de la población y
el 10% más rico era de 1 a 13,2, en el año 1991 se elevó a una relación de 1 a 23,9.

Las privatizaciones de empresas del Estado han contribuido igualmente a la

concentración de la riqueza, a pesar de que en el VIII Plan de la Nación se afirmó
que se pretendía «democratizar la propiedad y la gerencia» y la «transferencia de
propiedades a formas asociativas laborales»23. Como ha dicho el economista Héctor
Valecillos:

... el proceso de privatización se ha caracterizado por conducir al

reforzamiento del poder del mercado de los grupos empresariales
nacionales y extranjeros que han sido beneficiados por estas
adquisiciones. En efecto, la casi totalidad de las empresas vendidas
hasta el presente han sido adquiridas por grandes consorcios o en su
caso, transnacionales que operan en la misma rama o que producen
bienes y servicios de la entidad que se vendió. Por lo demás, en la gran
mayoría de esos casos, la reducida participación de los trabajadores
en la propiedad accionaria de las empresas privatizadas sólo ha tenido
un carácter legitimador, desde el punto de vista político y social, de
esas operaciones, estando desprovisto de todo propósito real de
democratización de la propiedad24.

Por otra parte, las cifras más recientes disponibles sobre el problema de la
pobreza, basadas en el método de la línea de la pobreza25, señalan un marcado
incremento de la misma. Con base en esta metodología, Agroplan ha calculado que
los niveles de pobreza entre el año 1984 y el año 1988 ya venían en aumento: entre
esos años, la pobreza extrema se elevó de 11% a 14% y la pobreza total de 36%
a 46%. Pero en 1989 la pobreza extrema saltó a 30% y para 1991 se ubicaba en
un 34%. La pobreza total aumentó de 46% en el año 1988 a 68% en el año 199126.
A pesar de los esfuerzos por reorientar las prioridades de la política social hacia
los subsidios monetarios directos y demás formas de asistencia dirigidos en forma
focalizada hacia los sectores más vulnerables y más directamente afectados por las
políticas de ajuste; estas políticas sólo han compensado parcialmente el deterioro de

23 Véase: “Análisis estratégicos de los entes públicos” y “Objetivos del programa de regionalización del
sector público” en CORDIPLAN, Ob. cit., s/p.
24 Héctor Valecillos, El reajuste neoliberal en Venezuela, Caracas, Monte Avila Editores, 1992:206.
25 La metodología de la línea de la pobreza se basa en la relación entre el ingreso y el costo de la
canasta mínima de bienes y servicios y/o el costo de la canasta de alimentos. Cuando el ingreso
no alcanza para cubrir el costo de la canasta de alimentos, se habla de pobreza crítica o extrema.
Cuando el ingreso no alcanza para la canasta mínima de bienes y servicios (o según otros para
el doble de la canasta de alimentos), se habla de pobreza. Armando Martel, “Las metodologías
de estimación de la pobreza en Venezuela”, Taller sobre las metodologías de la pobreza en Venezuela,
Caracas, COPRE-ILDIS (mimeo), febrero, 1993.
26 Gustavo Márquez introduce algunos correctivos a esta metodología y encuentra niveles tanto de
pobreza como de pobreza crítica significativamente inferiores, pero en todo caso muy superior a los
existentes en el país hace diez años. Ver: “Pobreza y políticas sociales en Venezuela”, Simposio IESA-
CORPOVEN: Los pobres: la mayoría desaprovechada, Caracas, (mimeo), noviembre de 1992, Tabla 3.

191
los niveles de vida de la población en situaciones de pobreza y de pobreza crítíca27.
Agroplan estima que si se toma en cuenta el impacto de los programas sociales, en
el año 1991 la pobreza total bajaría del 68% al 64% y la pobreza extrema de 34% a
27%28.

Al insuficiente impacto de estos nuevos programas sociales habría que

agregarle que simultáneo a ellos ha ocurrido un proceso de deterioro en los programas
sociales tradicionales (salud, educación, vivienda); estimándose que el gasto social
del gobierno central per cápita, en los años 1989-1991, descendió a los niveles más
bajos desde el año 196829. Como consecuencia de todo este cuadro, entre los años
1989 y 1991 se produjo una reducción del consumo per cápita de algunos de los
renglones alimenticios más ímportantes30. La Encuesta Social 1991 encontró niveles
de desnutrición (pasada y presente) en 17,8% de los niños menores de seis años31.
Han reaparecido enfermedades que se creían superadas.

II. REAJUSTANDO EL MODELO DE HEGEMONÍA: LA COPRE Y LA

DESCENTRALIZACIÓN

Así como desde mediados de la década del ochenta el gobierno venezolano

buscó sin éxito poner en práctica medidas económicas orientadas a transformar el
modelo de desarrollo venezolano, también desde esa época tomó algunas iniciativas
que desencadenaron un proceso de reformas del Estado y del sistema político.

La reforma el Estado, que fue iniciada en Venezuela a partir de 1984 por el

Gobierno del Dr. Lusinchi, fue concebida desde sus inicios como una reforma integral,
que debía alcanzar eficiencia y democratización del aparato estatal de manera
simultánea, así como modificar las relaciones entre Estado y sociedad civil, y entre
Estado y factores productivos32. La Comisión Presidencial para la Reforma del Estado
(COPRE), creada en 1984 con el propósito de elaborar las propuestas necesarias
para tal fin, haría durante ese período de gobierno un esfuerzo significativo por

27. Los principales programas han sido: beca alimentaría, beca láctea; bono de cereales, útiles y
uniformes escolares; vaso de leche, programa alimentario materno infantil, merienda escolar y
comedores escolares. Se ha calculado que en el año 1991, estas transferencias directas llegaron
a representar un 29, 1 % de los ingresos mensuales de la población de más bajos ingresos, que
abarca un 56% del total de las familias del país. Véase: Cristina Mateo y Carlos Padrón, “Sobre los
efectos de la política económica y social: análisis de indicadores relevantes”, Boletín de indicadores
Socioeconómicos, Nº 8, Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales, Facultad de Economía,
Universidad Centra! de Venezuela, 1993, [en prensa], Cuadro 8. Se han desarrollado o ampliado,
además, programas destinados al empleo o la seguridad social: apoyo a la economía popular,
seguro de paro forzoso, beca salario para jóvenes egresados de INCE. Se ha aumentado muy
significativamente la cobertura de los hogares de cuidado diario, creando una nueva modalidad, los
multihogares, y ampliado la cobertura de los preescolares.
28. Armando Martel, Ob. cit., p. 8.
29. Gustavo Márquez, Ob. cit., Cuadro 2, p. 11.
30. OCEI, Encuesta de seguimiento del consumo de alimentos 1989-1991, Caracas, Publicaciones OCEI,
1992.
31. Encuesta Social ENSO 91.
32. Véase: Luis Gómez Calcaño y Margarita López Maya, El tejido de Penélope. La reforma del Estado en
Venezuela, Caracas, Ediciones CENDES-APUCV-IPP, 1990:82-89.

192
cumplir su mandato. En el aspecto de la reforma económica, como ya se señaló, la
COPRE no pudo formular una propuesta consensual, lo cual, a la vez de poner de
relieve el principal escollo que confrontaba la sociedad para su readecuación a los
nuevos requerimientos internos y externos, incidiría en la imposición sin consenso de
las propuestas económicas del presidente Pérez, con las consecuencias económicas
y sociales ya desarrolladas.

En el orden de las reformas políticas y administrativas, la COPRE logró un curso

más afortunado. Luego de una etapa de consulta con partidos, figuras de prestigio y
agrupaciones diversas de la sociedad civil, la COPRE formuló entre 1986 y 1988 un
conjunto de propuestas que puso a circular, y concitaron la atención y el debate por
parte de actores políticos y sociales. Algunas de estas propuestas, luego de vencer
resistencias considerables, sobre todo provenientes del Ejecutivo Nacional y el partido
de gobierno, Acción Democrática (AD), se concretarían en leyes antes de finalizar la
década. Algunas otras serían aprobadas bajo la extrema presión de la crisis política
de 1992 y 1993.

Las reformas políticas, de las cuales nos ocuparemos en esta parte, han implicado
cambios en el Estado y el sistema político venezolanos. Ellas abrieron los espacios
intermedios de la mediación política a actores alternativos a aquellos del bipartídísmo
tradicional y han investido a los poderes regionales de una legitimidad hasta entonces
prácticamente inexistente. Han fortalecido así mismo el poder local y mejorado, aunque
en grado menor, la imagen del Poder Judicial. Estas transformaciones contribuyeron
de manera importante a sostener la institucionalidad democrática durante los años
de 1992 y 1993, cuando hubo momentos particularmente agudos de la grave crisis
política.

II.1.Las principales reformas políticas

Entre 1988 y 1989, gracias primero a la coyuntura electoral que llevó a la

Presidencia de la República al Sr. Carlos Andrés Pérez, y luego a la explosión social
de febrero-marzo de 1989, fue aprobado, por parte del Congreso Nacional, un cuerpo
de leyes que impulsaría el proceso de reforma del Estado, especialmente en lo que
se refiere a la descentralización político-administrativa. Con la Ley sobre Elección y
Remoción de Gobernadores de Estado (1989); la Ley sobre el Período de los Poderes
Públicos de los Estados (1989); la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y
Transferencia de Competencias del Poder Público (1989); la nueva Ley Orgánica de
Régimen Municipal (1989) y la Ley Orgánica del Consejo de la Judicatura (1988) se
abrieron válvulas para impulsar cambios en el funcionamiento del Estado y el sistema
político33. Este proceso sería reforzado entre 1992 y 1993 con la modificación de la
Ley Orgánica de Sufragio y una serie de reglamentos parciales para complementar
la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias
del Poder Público. Revisemos brevemente los contenidos principales de estas leyes.

33 Para un seguimiento exhaustivo del proceso de formulación y aprobación de las propuestas políticas
y administrativas de la COPRE durante el período presidencial del Dr. Lusinchi y el primer año del
presidente Pérez, véase: Idem.

193
 a) Mediante la Ley sobre Elección y Remoción de Gobernadores de Estado,
y la Ley sobre el Período de los Poderes Públicos de los Estados, se sustituyó el
sistema de designación por parte del Presidente de la República de los gobernadores.
En su lugar, se estableció la elección universal, directa y secreta de quienes ocupan
este cargo. Los electores serán quienes se encuentren en el registro electoral del
respectivo estado y el período de gestión de los gobernadores se fijó en tres años;
permitiéndose la reelección para el período inmediato siguiente y/o transcurridos dos
períodos contados a partir de su última elección34.

b) La Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de

Competencias del Poder Público de 1989 y los Reglamentos Parciales de ella, Nos.
1, 2, 3 y 4 de 1993, han fijado las primeras orientaciones y procedimientos para
desarrollar el proceso de descentralización. En ellos se transfiere al nivel regional
(los estados o entidades federales) competencias que anteriormente eran atribución
exclusiva del nivel nacional, se regularon competencias concurrentes sobre la base
de la transferencia progresiva al nivel regional de un número significativo de servicios
que antes prestaba el poder nacional (tales como educación, cultura, salud, defensa
civil, etc.) y se fijaron las fuentes de ingresos de los estados. Igualmente se creó la
figura de un Ministro de Estado para la Descentralización como asesor del gobierno
nacional en esta metería35.

c) La nueva Ley Orgánica de Régimen Municipal creó la figura del alcalde

como máxima autoridad del Ejecutivo local, separando las funciones del Ejecutivo
y Legislativo que antes estaban reunidas en el Concejo Municipal. El alcalde será
electo de la misma forma que los gobernadores y durará también tres años en sus
funciones, pudiendo ser reelecto para el período inmediato posterior o esperar dos
períodos contados a partir de su última elección. Para aspirar al cargo de alcalde
se debe haber vivido por lo menos tres años en la comunidad que se aspira dirigir
y mantener su residencia allí mientras dure el mandato. La Ley creó también las
Parroquias y Juntas Parroquiales a fin de propiciar la descentralización administrativa
y la participación popular, reconoció a las asociaciones de vecinos como actores
locales y previó el cabildo abierto, el referéndum para materias de interés colectivo
distintas al presupuesto y tributos, y la revocatoria del mandato del alcalde36.

d) La Ley Orgánica de Sufragio ha sido modificada dos veces entre 1992 y 1993,
al calor de las crecientes presiones de actores sociales y políticos por ensanchar el
criterio de la uninominalidad en la escogencia de los legisladores en los tres niveles
del Poder Legislativo. Actualmente se encuentra en vigencia un sistema que combina
la unínominalidad y el sistema de representación proporcional en los tres niveles,
siendo la uninominalidad del 66,6% en el nivel local (concejales) y del 50% en los

34 Véase el texto de estas leyes en: Allan Brewer Carías, Leyes para la descentralización política de la
Federación, Caracas, Editorial Jurídica Venezolana, 1990:273 y ss.
35 Para el texto de la Ley Orgánica de Transferencia…, véase ibídem y para los reglamentos a ella, así como un
breve análisis: Iris Parra de García, “La reforma del Estado en Venezuela”, Cuestiones Políticas, Nº11, 1993:149-
153 y 155-166.
36 Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, Caracas, Ediciones del Concejo Municipal,
1989.

194
otros dos niveles (miembros del Congreso Nacional y Asambleas Legislativas de los
estados)37.

e) La nueva Ley Orgánica del Consejo de la Judicatura redujo el número de

miembros de este cuerpo y les dio una mayor independencia respecto al Ejecutivo
Nacional al ser designados tres de ellos por la Corte Suprema de Justicia, uno por
el Congreso y uno por el Ejecutivo nacional. Así mismo aumentó sus atribuciones,
transfiriendo a este órgano la competencia de crear, suprimir y cambiar las
circunscripciones de los tribunales, antes en mano del Ejecutivo Nacional, además de
fortalecer su atribución ya establecida de designar y supervisar a los jueces.

II.2. Una evaluación del impacto de algunas reformas políticas durante la crisis
política de los años 1992 y 1993

Las reformas dirigidas a la descentralización del poder nacional, aprobadas entre

1988 y 1989, parecieran haber comenzado a mejorar, en la mayoría de los casos, la
gestión de los niveles locales y regionales de la Administración Pública. Un mayor
compromiso de las autoridades con sus representados, inexistente con anterioridad por
la forma en que eran asignados estos cargos −por la vía de la designación presidencial,
en el caso de los gobernadores, y por la vía de la elección por planchas cerradas y
bloqueadas, caso de los miembros de los Concejos Municipales−, repercutió casi
inmediatamente en esfuerzos de la mayoría de los gobernadores y alcaldes electos
por sanear la administración en estos niveles de las lacras del clientelismo, el tráfico
de influencias y la corrupción que en ellos predominaba. Estas mejoras administrativas
parecían un requisito necesario para sus reelecciones al cabo de tres años. Aunque
la literatura académica respecto a los resultados de estas gestiones está aún por
hacerse, la ratificación por votación popular en sus cargos, de la casi totalidad de los
gobernadores que buscaron la reelección, parece insinuar que el proceso marchó con
algunos resultados positivos tangibles para las comunidades38. Pero algunas voces
han señalado que, a la par de estas posibles mejoras, también han surgido problemas
nuevos o la reproducción de tradicionales problemas nacionales en estos niveles. En
el primer sentido, la descentralización ha tendido a acentuar la desigualdad regional
y/o local, entre estados y entre municipios, reproduciendo espacialmente la desigual
distribución de recursos y riquezas de la sociedad. En el otro sentido, en algunos
casos parecen haberse reproducido a escala el caudillismo y la política tradicional del
nivel nacional con todos sus defectos.

Pero cuando las reformas probaron ser claves fue durante las situaciones más
dramáticas de la crisis política venezolana en los años de 1989, 1992 y 1993, donde
actuaron como un oportuno salvavidas para mantener a flote el sistema político.

En efecto, las primeras elecciones regionales y locales que se dieron en

diciembre de 1989, a diez meses escasos del” caracazo” o “sacudón”, reflejaron en sus
resultados que una parte del electorado acudía a las urnas para expresar su repudio

37 Para la primera modificación véase: Iris García, Ob. cit., p. 151.

38 Consejo Supremo Electoral, “Elecciones 1992”, Caracas, Concejo Supremo Electoral (mimeo), 1993.

195
al gobierno nacional y las políticas económicas que éste venía implementando. El
presidente Pérez, respaldado por su partido AD, había sido electo un año antes con
el voto mayoritario en diecinueve de los veinte estados del país. En estas primeras
elecciones de gobernadores, los candidatos por AD perdían nueve estados, la
mayoría de ellos estratégicos, como es el caso de las gobernaciones de Miranda,
Carabobo y Aragua en el centro (junto con el Distrito Federal, principales asientos de
las industrias manufactureras), la del Zulia (donde se ubica el grueso de la industria
petrolera) y la del estado Bolívar (asiento de la CVG y de las industrias básicas del
hierro, hidroelectricidad y aluminio). Tanto el voto de oposición como la abstención
electoral, la cual alcanzó la cifra de 54,85%, actuaron como mecanismo de desahogo
del descontento político y del malestar social reinante, enviando un mensaje claro
pero no escuchado por los actores hegemónicos39.

Sin duda, esta no fue la única variable que determinó los resultados electorales
de ese año. El atractivo de un liderazgo emergente de carácter local o regional, como
fueron, por ejemplo, los triunfos de Carlos Tablante del partido MAS en el estado
Aragua, y el de Andrés Velásquez del partido La Causa R en el estado Bolívar, señala la
complejidad de teclas que comenzaron a tocar las reformas. Sin embargo, en aquellos
estados en los cuales el electorado no contó con un liderazgo emergente alternativo,
manifestó su repudio al gobierno y sus políticas recurriendo al expediente tradicional
de votar por la opción en la oposición del bipartidismo. Las victorias del partido COPEI
en seis estados, viniendo de recibir un año antes una derrota catastrófica al ganar en
un sólo estado, refuerzan esta interpretación40.

Para cuando se producen los dos intentos de golpe de Estado en febrero y

noviembre de 1992, los gobernadores y alcaldes electos en 1989 se encontraban en
el tercer año de sus gestiones. Lo que se había dado hasta entonces, en términos
de descentralización político-administrativa era poco. Se habían logrado algunos
avances en el cambio de los criterios con que el Ejecutivo Nacional orientaba sus
políticas gracias a la presión de los partidos de oposición, combinada con la de los
gobernadores. En tal sentido los logros alcanzados por los gobiernos regionales en
la Ley de Inversiones de 1990, después de un arduo debate y negociaciones entre
el Ejecutivo Nacional, el Congreso, los partidos políticos y los gobernantes electos,
constituyeron el mejor ejemplo41.

39 Para un análisis de las elecciones de 1988 y 1989 véase entre otros: José Enrique Molina, El sistema
electoral venezolano y sus consecuencias políticas, Valencia, Vadell Hermanos, 1991; Thais Maingon y
Heinz Sonntag, Las elecciones en Venezuela en 1988 y 1989: del ejercicio del rito democrático a la protesta
silenciosa, Caracas, CENDES (mimeo), 1990 y José Vicente Carrasquero y Friedrich Welsh, “Las
elecciones regionales y municipales de 1989”, Cuestiones Políticas, N2 8, 1991: 155-178.
40 Solamente uno de los candidatos de COPEI podría llenar, y sólo parcialmente entonces, las
características de un líder regional. Ese era el Dr. Oswaldo Álvarez Paz, quien ganó la gobernación
del estado Zulia.
41 Esta Ley de Inversiones fue introducida al Congreso Nacional para su aprobación con los criterios
tradicionales con que leyes de crédito público se concebían: todas las inversiones se harían a través
de organismos del poder central, ministerios y corporaciones de desarrollo; sólo considerándose
algunas a través del Distrito Federal, cuyo gobernador no era electo, sino que seguía siendo
designado por el Presidente de la República. Cinco meses después de haber sido introducida, el
Ejecutivo seguía sin poder hacerla aprobar, por falta de consenso con los partidos de oposición,
aliados con los gobernadores. Convino entonces en una nueva propuesta de ley, con los recursos
desagregados por estados y la realización de los proyectos y programas en coordinación con

196
 Esta y otras tensiones entre el Ejecutivo Nacional y los regionales a lo largo
de estos años, junto con el hecho de que muchos gobernadores eran de oposición,
reforzaron en la población una percepción diferenciadora entre los gobernadores y el
Ejecutivo Nacional. También contribuyó a esa diferenciación la escasa concertación
de la cual hizo gala el Gobierno del presidente Pérez. Fue en este contexto que
se dieron los golpes de Estado fracasados de 1992, resaltando los gobernadores
durante los hechos su independencia del gobierno nacional.

Así, el primer golpe de Estado abarcó actividades militares en varias entidades

federales estratégicas del país, principalmente en los estados Aragua, Carabobo y
Zulia y en el Distrito Federal. En los tres estados mencionados, los gobernadores
eran de partidos de oposición. El segundo golpe, de menor cobertura espacial,
también repitió enfrentamientos militares en los estados Aragua y Carabobo y en el
Distrito Federal. En ambos momentos, el país vivió confusión y vacíos de poder en la
instancia nacional y, en el caso de la primera asonada, fue bastante visible el grado
de aceptación de la sublevación por parte de sectores numerosos de la población.
Esta situación no afectó a los Ejecutivos regionales, los cuales al no identificarse
incondicionalmente con el presidente Pérez, tampoco fueron salpicados por su
avanzado proceso de deterioro político42.

El 4 de febrero de 1992, cuando el Presidente convocó a todas las fuerzas

representativas de la sociedad a cerrar filas de manera vigorosa con su gobierno
“democrático”, encontró entre la población y el Estado actores que no estaban
dispuestos a seguir ese discurso maniqueo. Puede alegarse que estos actores
provenían de los partidos políticos de oposición y, como tales, respondieron
tomando distancia del gobierno nacional. Pero eso sería sólo una parte de la verdad.
Los gobernadores al frente de estados claves del país estaban investidos de una
legitimidad propia que no dependía del poder central. Ese manto les permitió jugar
un rol que contribuyó a relativizar la profundidad de la crisis, preservando con ello la
credibilidad del sistema democrático.

Los gobernadores del Zulia y Carabobo pertenecían al partido socialcristiano

COPEI; que es, junto con AD, protagonista de los pactos constitutivos del sistema
político venezolano. Ese partido, en la madrugada del 4 de febrero, corrió a respaldar
al Gobierno de Pérez. Lo mismo hizo la dirigencia del partido socialista MAS. Sin
embargo, en el debate en el Congreso, hacia el mediodía de ese mismo día, las
tónicas cambiaron al oírse la exposición del ex presidente Caldera, también de las
filas de COPEI, quien, sin dejar de apoyar la democracia, responsabilizó al Gobierno
de Pérez de haber conducido al país a esta encrucijada. Si bien aquí no viene al caso
explicar los motivos que llevaron a Caldera a tomar esta posición, el hecho a destacar
es que, de allí en adelante, los mandatarios regionales de esos dos partidos seguirían
la misma posición de Caldera al referirse a lo acontecido en sus regiones. El zuliano

los gobernadores. Véase: Margarita López Maya, “Tensiones sociopolíticas del proceso de
descentralización”, Cuadernos del CENDES, N2 17/18, abril-diciembre, 1991:247-268.
42 Esta información y la que sigue se encuentra desarrollada y fundamentada en: Margarita López
Maya, “Alcances y límites de la reforma del Estado en un contexto de crisis: el caso venezolano”.
Ponencia presentada en el Latin American Studies Association XVIII Congress, Atlanta, marzo 10-12,
1994.

197
Álvarez Paz, quien estuvo secuestrado por cerca de doce horas, fue extremadamente
comedido al referirse a los rebeldes; lo mismo que el gobernador de Carabobo, Salas
Römer, quien incluso se ofreció para escuchar los planteamientos de los alzados. El
gobernador de Aragua, acusado por AD de estar comprometido con la conspiración, y
el gobernador Velásquez de La Causa R, todos se movieron al unísono para respaldar
la democracia al mismo tiempo que criticaban al gobierno nacional.

En la segunda asonada ocurriría con pocas variantes lo mismo. En ese caso se

estaban viviendo los últimos días de la campaña electoral para los comicios regionales
y locales, lo cual pudiese explicar, junto con la continuación de la erosión del Gobierno
de Pérez, el mayor énfasis en la crítica al gobierno nacional. Este distanciamiento entre
Ejecutivo nacional y regional puede haber contribuido a mantener la fe de la población
en el sistema político como un todo, por cuanto las votaciones que ocurrieron pocos
días después les dieron amplias victorias a todos ellos; permitiéndoles repetir en sus
cargos para un nuevo período de tres años. Esta hipótesis se vuelve más sólida
cuando se observa la conducta de los gobernadores durante los hechos que llevaron
a la suspensión del cargo del presidente Pérez.

En el mes de mayo de 1993, la contribución de los mandatarios regionales en la

estabilidad fue más tangible, en la medida en que se reunieron por iniciativa propia, y sin
la presencia del Ejecutivo Nacional, para presentar a la opinión pública un documento
conjunto sobre diversos temas que inquietaban al nivel político-administrativo
intermedio. Los gobernadores, provenientes de una pluralidad de partidos políticos,
mostraron en momentos de extrema zozobra que era posible para ellos ponerse de
acuerdo para seguir trabajando aunque existiesen problemas en el nivel nacional. Por
otra parte, las informaciones dadas por los gobernadores sobre la normalidad de la
vida cotidiana en sus entidades federales y el rechazo a la información proveniente
del Ministerio de la Defensa sobre focos de acción guerrillera, sirvieron para disipar
rumores que pudieron haber desembocado en una interrupción de la institucionalidad
democrática o en una ola represiva.

Finalmente, en las elecciones nacionales de 1993, la ruptura del bipartidismo

y el ascenso de un partido popular, La Causa R, cuyo candidato presidencial, el
gobernador Andrés Velásquez, recogió el 22% de las preferencias electorales, fueron
auspiciados, entre otros factores, por el proceso de descentralización. Este partido,
con un trabajo sindical y local concentrado en el estado Bolívar, adquirió visibilidad en
el nivel nacional una vez que, mediando la crisis, ganó la gobernación de dicho estado
en 1989 y 1992, así como también cuatro alcaldías en 1992, entre ellas la de Caracas.
Sin las reformas políticas, es difícil concebir que actualmente sea el tercer partido del
país, con una fracción parlamentaria de cuarenta diputados y nueve senadores43.

III. EVALUANDO LA EXPERIENCIA VENEZOLANA

43. Para un desarrollo de esta idea véase: Margarita López Maya: “El ascenso en Venezuela de la Causa
R”, ponencia presentada en el evento Inequality and New Forms of Popular Representation Conference,
Nueva York, Universidad de Columbia, marzo 3-5, 1994.

198
 El análisis que hemos venido haciendo pareciera señalar desfases en el tiempo
y diferencias en el grado de profundidad entre la crisis del modelo de desarrollo
“petrolero-rentista” y la crisis del modelo hegemónico.

El modelo de desarrollo, si bien, como ya se señaló, estaba en declive desde

1978, entró en crisis a partir de 1983, año de la primera devaluación del bolívar y la
imposición de un control cambiario. Llegó a un segundo punto crítico en 1989, cuando
finalizó el Gobierno del Dr. Lusinchi y la gestión entrante se encontró sin recursos
para seguir pagando la deuda e imposibilitada para responder con el gasto fiscal al
compromiso de motorizar la actividad económica. Se tomó entonces la decisión de
implementar una propuesta de orientación neoliberal.

Entre 1989 y 1993, se intentó implantar un nuevo modelo de desarrollo sin

que los actores que lo liderizaban ejercitaran una “práctica hegemónica”. Es decir, el
programa de ajuste macroeconómico y la reestructuración de la economía propugnada
por el presidente Pérez y su equipo de gobierno, si bien contó con el apoyo de
actores externos, tales como el FMI y el Banco Mundial, careció de actores internos,
distintos al gobierno, que asumieran esta propuesta como su proyecto sociopolítico,
lo adecuaran a las exigencias de sus intereses y lograran mediante la negociación
incorporar los intereses de otros actores para darle carácter “nacional”. Al contrario, si
por algo se caracterizó el paquete del presidente Pérez fue por su “imperturbabilidad”
frente a toda demanda y crítica, incluso de su propio partido, hasta el punto de que
su viabilidad pareció depender del carisma “mágico” del Presidente. Al fracasar este
expediente, la sobrevivencia de estas políticas quizás no hubiese sido posible sin la
ruptura del orden institucional.

Una primera consecuencia de esta falta de práctica hegemónica puede verse en

lo inapropiado que fueron muchas de las medidas para la realidad venezolana, lo cual
contribuyó significativamente a los resultados económicos negativos que ya hemos
revisado. El contenido “teórico” de las políticas reveló ignorancia o desprecio por la
historia de la sociedad, propio de una propuesta que se emprende autoritariamente
sin mediar la discusión y confrontación de intereses. Los lineamientos del VIII Plan de
la Nación fueron concebidos sin tomar en cuenta especificidades. Los antecedentes
históricos de la sociedad, los actores, los intereses, no entraron entre las variables
contempladas en el diagnóstico. Se pretendió pasar, mediante un tratamiento de
“shock”, de una situación donde el Estado por décadas lo había sido todo para la
sociedad, a otra donde el mercado lo sería todo; se pensó pasar, rápidamente, de
una economía petrolera a otra de exportaciones no tradicionales, preferentemente
manufactureras (se descartaban expresamente los rubros café y cacao en la
agricultura, y el petróleo y el aluminio en la industria). Se buscó pasar con escasísimas
previsiones de una economía cerrada, fuertemente protegida y de grandes oligopolios,
a otra abierta, democrática y competitiva. La sociedad tuvo entonces, para decirlo con
las palabras del gobierno, que tragarse una “medicina amarga” sobre la base de un
diagnóstico poco acucioso de su enfermedad, lo cual tuvo como resultado mantenerla
aún postrada.

Una segunda consecuencia, fue que contribuyó a llevar al borde del colapso
las instituciones democráticas. En efecto, el modelo de hegemonía articulado al viejo

199
modelo de desarrollo, si bien también en un largo proceso de declive desde finales
del primer Gobierno del Sr. Pérez (1974-1979), pareció entrar en crisis sólo a partir de
1989, después de que, desde el Estado, el segundo Gobierno del presidente Pérez
buscara implementar el programa de ajuste y reestructuración económica al margen
de cualquier práctica de concertación. Con el “sacudón” de 1989 se revelaron con
toda crudeza los serios límites y el deterioro de los pactos constitutivos del modelo
hegemónico anterior. Fundamentalmente, los grandes partidos políticos, AD y
socialcristiano COPEI, actores centrales de dichos pactos, así como las organizaciones
sindicales afines a ellos representadas en la CTV, ya eran incapaces de cumplir con
su mediación entre sociedad y Estado. Estas deficiencias se prolongaron a lo largo
de los años siguientes, produciendo un vacío institucional que aceleró la erosión del
sistema político al promover demandas y salidas fuera de los espacios democráticos.

En este orden de ideas, los sucesos del 27 de febrero de 1989 y los días
siguientes, fueron el inicio de una ininterrumpida protesta popular, que rebasó toda
capacidad de manejo del Estado y del sistema político tradicional, salvo la derivada
de los cuerpos represivos del Estado, con una creciente violación de los derechos
humanos de la población44. Fue en este contexto que irrumpieron los militares en
dos intentos fallidos por hacerse del poder para sustituir el proyecto socio-político
propugnado por el presidente Pérez y su equipo de gobierno. Los golpes fallidos de
1992 constituyeron un paradójico camino de retorno a la legitimidad democrática,
pues fue gracias a ellos que se desencadenó un acelerado proceso de debilitamiento
del piso político del gobierno y de emergencia de actores y acciones que impulsarían
cambios significativos en el sistema político venezolano. Con estos cambios se
encontró una solución institucional, cuando el 20 de mayo de 1993 el presidente
Pérez fue suspendido de su cargo por el Congreso Nacional, luego, que la Corte
Suprema encontrara motivos para su enjuiciamiento por peculado y malversación de
fondos de la partida secreta45.

Desde la separación del Sr. Pérez de la Presidencia de la República, la lucha

por la hegemonía se ha revitalizado; pudiéndose decir que en este momento los
actores sociales y políticos tradicionales y emergentes interactúan para encontrar una
propuesta de modelo de desarrollo que se adecúe a las necesidades, aspiraciones y
posibilidades de una sociedad cuyos actores parecen convenir en la continuación de
la democracia como sistema político. La llegada al poder del Dr. Caldera, de la mano
de actores alternativos a los tradicionales, pareciera señalar que en los actuales

44 Según un informe del Americas Watch de 1993, en los tres años del Gobierno de Pérez se produjeron
más de 5.000 protestas callejeras, de las cuales 2.000 devinieron violentas. Véase: Arturo Peraza,
“El eclipse de los derechos humanos”, SIC, Nº 560, diciembre 1993:454. Las cifras de la Policía
Metropolitana son menores pero igualmente dramáticas: 2.056 manifestaciones, 408 de las cuales
desembocaron en violencia. Véase: El Diario de Caracas, 2-2-1994. Por otra parte, la inseguridad
personal adquirió niveles impresionantes: en los primeros años se reseñaban de 12 a 15 muertes
violentas por semana; en 1993 se alcanzaron cifras de hasta 40 y 45.
45 Finalizada la redacción de este trabajo, llegó a nuestras manos la versión inédita de un trabajo
de Juan Carlos Rey: La crisis de legitimidad en Venezuela y el enjuiciamiento y remoción de Carlos Andrés
Pérez de la Presidencia de la República, Caracas, [1993] con un mayor desarrollo sobre esta coyuntura,
pero que comparte mucho de los planteamientos aquí expuestos. Con una interpretación contraria,
también hemos tenido acceso al libro del primer Ministro de Fomento del Gobierno del Sr. Pérez,
Moisés Naím, Paper Tigers & Minotaurs. The Politics of Venezuela’s Economics Reforms, Washington, The
Carnegie Endowment for International Peace, 1993.

200
momentos una mayoría de la ciudadanía, mayoría bastante estrecha pero mayoría, ha
optado por una orientación de la relación entre Estado y economía distinta a aquélla
ensayada durante el gobierno del expresidente Pérez.

Digamos entonces que la transición venezolana, hasta la fecha, se ha

caracterizado por un creciente consenso en la forma aspirada en las relaciones
entre Estado y sociedad, en el sentido de que se busca preservar y perfeccionar la
democracia política, y un incierto rumbo sobre la relaciones entre Estado y economía,
en tanto no se alcanzan consensos suficientes para adelantar una propuesta de
modelo de desarrollo que legitime el modelo hegemónico. Siendo así, la inestabilidad
sigue manteniéndose alta.

III.1. Los actores sociales y políticos de la transición

A la luz de estos procesos, el escenario sociopolítico de Venezuela se

ha modificado sustancialmente en los últimos quince años. Adicionalmente, al
permanecer sin solución definitiva la crisis del viejo proyecto, la debilidad o fortaleza
de los actores, tanto nuevos como viejos, resulta difícil de evaluar y sería imprudente
adelantar tendencias unívocas.

Al repasar la situación de los actores actuales, es necesario destacar que su

diversidad, fuerza o debilidad no se debe únicamente a la crisis. Como resultado
del desenvolvimiento del viejo proyecto modernizador, la sociedad venezolana se ha
complejizado crecientemente. Ello ha estimulado la aparición de nuevos actores y
la adopción de reformas políticas como las arriba mencionadas. En otro plano, las
influencias del contexto internacional, en cuanto a doctrinas que circulan sobre la
deseabilidad de ciertas formas de desarrollo y las presiones que se ejercen para
que sean aplicadas en los distintos países en desarrollo, han contribuido también
significativamente a una dinámica de transformación, decadencia o pérdida de peso
de actores tradicionales y de construcción y/o fortalecimiento de otras organizaciones
asociativas y políticas. Habría también que considerar las tendencias a la anomia
y apatía de amplios sectores sociales; manteniéndose un grupo significativo de la
población al margen de los procesos en marcha.

La primera evidencia se refiere a que los dos grandes partidos, AD y

socialcristiano COPEI, centros de los pactos constitutivos del pasado, han perdido su
carácter de mediadores exclusivos entre sociedad y Estado. La victoria del Dr. Rafael
Caldera en los comicios nacionales de 1993, de la mano de una amplia alianza que
incluyó una disidencia de COPEI organizada en tomo a una nueva identidad, el partido
Convergencia, el partido socialista MAS, independientes y un grupo de pequeñas y
disímiles organizaciones políticas, rompió la cerrada alternabilidad del bipartidismo.
Así mismo, la emergencia del partido La Causa R como el tercer partido del país,
con un desempeño en las urnas muy cercano al de AD y COPEI, también confirma
que la sociedad busca actores alternativos para su representación y mediación con
el Estado.

201
 El crecimiento de estas nuevas fuerzas políticas parece haberse dado a partir
de ser percibidas por parte del electorado como organizaciones que garantizaban por
lo menos dos cosas: honestidad y distanciamiento del paquete del Gobierno del Sr.
Pérez.

En efecto, el fracaso de las medidas económicas de ese gobierno para conseguir

correcciones perdurables a los desequilibrios económicos, así como los impactos
sociales y políticos que éstos tuvieron, pusieron a las orientaciones de tendencia
neoliberal, ya los actores que expresa o potencialmente podrían identificarse con
ellas, en situación de debilidad en la lucha por la hegemonía en Venezuela. Este
pareciera ser el caso de algunos grupos que en la década del ochenta aparecieron
abiertamente partidarios de dichas doctrinas, como el Grupo Roraima, Nueva
Generación Democrática y Fórmula Uno, y que hoy en día han perdido presencia
política46. Por otro lado, AD y COPEI, además de encontrarse en proceso de
decadencia, se presentaron a la contienda electoral de 1993 con mensajes que
apuntaban a continuar, con rectificaciones en el campo social, las orientaciones
económicas del gobierno de Pérez. Ambos partidos disminuyeron sus caudales de
votos tradicionales, pudiendo atribuirse esto, aunque no de manera exclusiva, al
programa económico que ofertaron.

El rechazo al paquete del Sr. Pérez debe verse también acarreando otras
consecuencias en el campo de los actores. El expediente por el cual el Sr. Pérez
fue separado de su cargo, peculado y malversación de fondos del tesoro público,
junto a las informaciones que en los meses siguientes circularon sobre los niveles
de enriquecimiento, tanto personales del Presidente como de sus allegados,
informaciones que parecieron confirmarse y aun potenciarse con la bancarrota del
Banco Latino en enero de 1994 −el segundo banco del país, uno de cuyos accionistas
mayores fue designado presidente del Banco Central de Venezuela durante la gestión
de Pérez−, parece estar identificando en la memoria colectiva del venezolano el “Gran
Viraje” con una corrupción incluso superior al modelo de desarrollo anterior. Así las
cosas, la pérdida de credibilidad de actores identificados con propuestas similares a
ésta es considerable.

Como contrapartida, los actores políticos que en la actualidad muestran ascenso

en el sistema político, construyen sus identidades y proyectos a partir de posiciones
iniciales distintas a la neoliberal. Las propuestas que han venido circulando giran en
torno a: la incorporación de la equidad social como una variable imprescindible para
evaluar un nuevo modelo de desarrollo; un rechazo a la apertura violenta e irrestricta
de la economía a las leyes del mercado y, por consiguiente, un apoyo a la retracción
paulatina y limitada de la presencia estatal en dicha actividad y, en todo caso, la
necesidad de redefinir de manera menos polarizada la relación entre Estado y economía;
una revisión del papel central que en su acepción “rentista” ha jugado el petróleo, no
para desplazarlo a un lugar indiferenciado entre otras actividades económicas, sino

46 Para profundizar en las concepciones del Grupo Roraima véase: Proposición al país: Proyecto Roraima,
Caracas, Publicaciones del Grupo Roraima, 1985 y Más y mejor democracia, Caracas, Publicaciones
del Grupo Roraima, 1987.

202
para reubicarlo como una industria que podría ser líder de dichas actividades47. Estas
ideas apenas comienzan a concretarse en políticas gubernamentales, de modo que
es imposible prever su forma definitiva, ni sus resultados.

Como puede verse, en esta transición y pese al desprestigio, la dinámica de

los partidos políticos sigue viva en Venezuela. Aun cuando se dieron altos índices de
abstención en las últimas coyunturas electorales, la práctica hegemónica la siguen
haciendo de manera importante organizaciones políticas que cumplen funciones de
partidos48. La visibilidad y expectativas que alrededor de algunos movimientos sociales
se tuvieron en los años ochenta, en el sentido de que potencialmente llegarían a convivir
en igualdad con los partidos o los sustituirían en la mediación, han disminuido. Algunos
actores de la sociedad civil, tales como los medios de comunicación, asociaciones
vecinales o grupos diversos, contribuyeron significativamente a la superación de las
situaciones extremas en los últimos años. Igualmente, las reformas políticas, sobre
todo aquellas que se han dado a nivel local, han creado algunos instrumentos nuevos
para la participación y articulación de organizaciones ciudadanas en el gobierno
municipal. Esto pudiera apoyar una mayor densidad y dinamismo de la sociedad civil,
proceso indispensable para superar la situación crítica por medios democráticos.
Pero al menos por ahora, la posición central de los partidos se mantiene.

Un actor que parece haber perdido su carácter hegemónico es el representante

del sindicalismo afín a los partidos tradicionales. La Confederación de Trabajadores
de Venezuela (CTV), que inició la década del ochenta con grandes expectativas de
independizarse de la sujeción que hasta entonces venía ejerciendo sobre ella AD, así
como de construir su propio proyecto socio político para Venezuela, hoy en día carece
de peso en el sistema político, y de representatividad como mediador de obreros y
sindicatos frente a sectores patronales y el Estado. Este proceso lo explican varios
factores. Además de la sujeción a las pautas partidistas, la CTV ha asumido de ellas
las mismas características de autoritarismo («cogollismo»), así como también ha
ejercido durante años una práctica sindical signada por la corrupción y el clientelismo.
Esto, en un primer momento, contribuyó a la debilidad de los intereses de los
sectores trabajadores durante la década, permitiéndole al Gobierno del Sr. Pérez la
implantación de su paquete, de claras connotaciones negativas para los trabajadores,
sin resistencias institucionales. Ya hemos señalado cómo la CTV, al igual que los
partidos, fue incapaz de prever, orientar o controlar entre 1989 y 1992 el malestar social
reinante. Por otra parte, los procesos de ajuste y reestructuración económica tomaron
a la CTV por sorpresa, y sin iniciativas ni propuestas alternativas para salvaguardar
los intereses de sus representados. A estas limitaciones estructurales deben añadirse
las consecuencias mismas de las medidas económicas, en especial los despidos,
el aumento del desempleo, la privatización, con el consiguiente debilitamiento del
sector trabajador público, el de mayor peso en la CTV y otras, que contribuyen a una

47 Para los planteamientos del Dr. Caldera y de grupos allegados a su candidatura en 1993 ver:
“Respuestas al reto: Rafael Caldera”, encartado en: Economía Hoy, 5-11-1993, y Asociación Venezuela,
sociedad y economía, Ob. cit. Para los planteamientos de La Causa R: La Causa R, Proyecto político para
una nueva Venezuela. Documento Base, Caracas, 1993.
48 Para los comicios regionales y locales de 1992, la abstención promedio fue aproximadamente del
50%; registrándose una disminución respecto a las elecciones de 1989. En las elecciones nacionales
de 1993 ésta se ubicó en un 39,8%, saltando 21 puntos con relación al 19% de las elecciones de
1988. Véanse, del Consejo Supremo Electoral, las publicaciones correspondientes.

203
disminución continua tanto de la sindicalización como de la representatividad de este
actor49.

Es de destacar, que el vacío dejado por la CTV constituye uno de los grandes
obstáculos para impulsar un modelo de desarrollo que tome en cuenta los intereses
del sector trabajador en particular, y de los sectores populares en general. Como
contraparte de la CTV, se ha movido desde hace ya algunos años el “nuevo
sindicalismo” liderizado por el Sindicato de Sidor (SUTISS), de cuyo seno ha crecido
una dirigencia que hoy en día hegemoniza en el partido La Causa R; la cual, desde
diciembre de 1993, tiene una cuota de poder apreciable en el Congreso Nacional. En
los próximos años habrá de determinarse el grado de participación de este actor en
la construcción de un proyecto para la Venezuela del futuro, así como su grado de
vinculación con el sector netamente obrero.

Un actor de especial relieve durante la transición ha sido la Iglesia Católica.

Fue uno de los primeros en dar voces sobre las distorsiones y perversiones del viejo
proyecto sociopolítico y denunciar las consecuencias de una orientación económica
excluyente de las mayorías populares. Desde el “sacudón” de 1989 ha venido
creciendo en el espacio sociopolítico venezolano, representando el amplio espectro
de intereses de las mayorías populares; hasta el punto de constituir un actor clave
en las mediaciones y concertaciones que se han venido dando en los últimos años.
La construcción de un nuevo proyecto sociopolítico para Venezuela, si se preserva la
democracia, pasará al igual que en el pasado por la aceptación y participación de ella
en los pactos constitutivos.

Así como hay algunos elementos muy claros y básicos en los mensajes que
envía la Iglesia Católica para la formulación de un proyecto consensual, otro actor que
ha sido protagónico en estos años, las Fuerzas Armadas, no se ha presentado como
un bloque cohesionado, siendo sus mensajes más bien heterogéneos y confusos.
Como ya se ha señalado, el vacío de mediaciones y el bloqueo de las salidas
institucionales motivó a sectores militares a irrumpir en el espacio sociopolítico50.
Desde 1992, la presencia de éstos ha sido permanente y la amenaza de interrupción
de la vida institucional algo que los venezolanos han esperado casi diariamente. Estas
actuaciones de los militares han revelado una fractura a lo largo del estamento militar,
con la consiguiente ruptura de la cadena de mando. Por un lado, un grupo ubicado
predominantemente en los cuadros medios y bajos de la jerarquía militar participó
en los dos intentos fallidos de golpe de Estado, portando los esbozos de un proyecto
popular y nacionalista de poco desarrollo conceptual. Por otro lado, en resguardo a
la vieja política y los fueros en ella obtenidos, algunos cuadros altos parecieron más
de una vez dispuestos a acabar con la democracia para aparentemente preservar el
paquete del presidente Pérez. Contenidos ambos peligros y, relegitimado al menos por

49. Consuelo Iranzo, “La política de reconversión y el sector laboral”, Cuadernos del CENDES, Nº 17/18,
abril-diciembre 1991:70 y ss.
50. Existe alguna literatura especializada que señala que, en momentos de emergencia institucional
en América Latina, existe un conjunto de expectativas que propician la emergencia de las Fuerzas
Armadas en el espacio político. Véase: Alfred Stepan, The Military in Politics, Princeton, Princeton University
Press, 1971. Este tema fue retornado por Douglas Chalmers en: Las dimensiones internacionales de las
instituciones políticas latinoamericanas: un enfoque de política internacionalizada, Nueva York, versión
castellana inédita (mimeo), 1992.

204
un tiempo el sistema político en diciembre de 1993, el presidente Caldera ha iniciado
una etapa de pacificación y recomposición del sector militar51. Uno de los desafíos de
la transición será curar las heridas de dicho actor y volverlo a sus cuarteles, no sin
antes construir las bases para unas nuevas reglas de juego en sus relaciones con el
mundo civil y político.

Cómo ya ha señalado la literatura especializada, actores financieros y

económicos externos han sido los principales apoyos de los programas de ajuste y
reestructuración en los países en desarrollo52. Hoy en día, si bien algunos de ellos,
como el Banco Mundial y el FMI, han moderado sus posiciones para reconocer la
necesidad de complementar las medidas económicas con previsiones sociales que
ajusten también las excesivas desviaciones en la concentración del ingreso, siguen
siendo éstos los principales soportes de las medidas más drásticas para el cambio
estructural de la economía venezolana. Los sectores económicos internos, salvo
algunos grandes grupos que guardan relaciones con aquéllos, o se han beneficiado
de las mismas, el sector comercial, y una parte del financiero, en general no son
propicios a la violenta retracción del papel del Estado y la apertura sin transición de la
economía. De esta manera, el consenso que parece crecer en el seno de la sociedad
“nacional” puede tener su obstáculo mayor en los espacios políticos internacionales.

III.2. La viabilidad de la democracia venezolana

En resumen, hasta la fecha, la sociedad venezolana ha venido sufriendo los

rigores de la imperiosa necesidad de transformar su viejo proyecto modernizador en
otro, que sin perder la democracia política que ha venido practicando desde finales
de los años cincuenta, le permita rearticularse en los mercados internacionales de
acuerdo con los procesos de globalización en marcha.

Atrás ha quedado un modelo de desarrollo que tuvo en la renta petrolera,

vía el gasto público, su eje dinamizador. Atrás ha quedado igualmente un modelo
hegemónico donde los actores interactuaban en un juego que no sumaba cero, puesto
que los recursos y acciones estatales garantizaban la satisfacción de los intereses
corporativos de todos. Desde finales de los años setenta, el Estado venezolano no
ha podido responder en mayor medida a tantas demandas. Y como reacción, una vez
más, ha venido desde entonces tomando las iniciativas para una transformación de
la sociedad.

51. Los aspectos más visibles de esta política, en los 45 días que van de gobierno, han sido la sustitución
del Ministro de la Defensa y el Alto Mando Militar, cuyos miembros pasaron a retiro; la libertad y
reincorporación a las Fuerzas Armadas de aquellos militares con grados de responsabilidad menor
en las asonadas y el sobreseimiento de la causa y pase a retiro de la mayoría de los principales
cabecillas de los dos golpes. El Teniente Coronel Hugo Chávez, considerado el principal artífice del
golpe del 4 de febrero, salió en libertad el 26 de marzo de 1994.
52. Véase entre otros: Barbara Stalling, “International Influence on Economic Policy: Debt, Stabilization and
Structural Reform” en: Stephan Haggard y Robert R. Kaufrnan, The Politics of Economic Adjustment, Princeton,
Princeton University Press, 1992:41-88.

205
 La conducta seguida por el gobierno y Estado venezolanos en el inicio de la
crisis fue concebir la transformación necesaria como un proceso que debía acometer
simultáneamente las reformas económicas y políticas. Los esfuerzos de la COPRE,
entre 1984 y 1987, por construir una “reforma integral” fueron claramente en esa
dirección. Sin embargo, la creciente percepción del disenso en torno a las propuestas
económicas, en contraste con la construcción de consensos en tornos a las reformas
políticas, llevaron a una importante diferenciación entre ambos aspectos. Entre 1988
y 1989, se lograba la aprobación de leyes para desencadenar procesos de cambios
en las reglas del juego político, mientras que por esa fecha, en virtud de una segunda
inflexión de la crisis económica, se implantaba un conjunto de medidas económicas
sin consenso ni asidero en la realidad histórica del país.

Las reformas políticas, fruto del debate y la práctica hegemónica, han dado
resultados positivos; contribuyendo al sostenimiento del orden democrático. El
sistema político recuperó credibilidad al abrirse los espacios locales y regionales
a la participación más directa de los ciudadanos. Igualmente, la descentralización
ha sacudido los niveles intermedios de las organizaciones políticas, debilitando el
extremo verticalismo de sus estructuras y promoviendo un relevo en el liderazgo. Así
mismo, las reformas han permitido una mayor notoriedad nacional de organizaciones
partidistas distintas a AD y COPEI, con lo cual las instituciones adquieren una mayor
flexibilidad ante la crisis.

Si bien estos logros han permitido que el derrumbe del Gobierno del presidente
Pérez, con el consiguiente vacío de poder que se generó, no haya desembocado
en una interrupción de la democracia; la crisis venezolana sigue sin resolución. Las
instituciones requieren de un proyecto hegemónico que pueda sacar a la sociedad de
la crisis económica y reorientarla hacia la paz y el bienestar de sus ciudadanos, sin
los cuales la estabilidad política no puede enraizarse.

Desde febrero de 1994, se ha abierto una segunda etapa en la transición;

comenzándose la construcción de una nueva propuesta de desarrollo. Los esbozos
de la misma se encuentran en los documentos programáticos del nuevo gobierno,
los cuales han recibido una primera base de consenso en el electorado que votó
por éste, y mucha crítica en el contexto internacional por parte de los actores que
mantuvieron afinidades con las líneas económicas del Gobierno del Sr. Pérez. Es
de esperar, que vistos los indeseables resultados que el paquete anterior tuvo en la
sociedad venezolana, sea posible concertar no sólo con los actores internos, sino con
algunos externos, que tanta presión hacen sobre los sistemas políticos de los países
en desarrollo. Pues además de la necesidad de construir consensos entre actores
internos, y producir resultados económicos deseables, la viabilidad democrática
también depende del apoyo que a programas económicos de crecimiento con equidad
social, le den actores del ámbito internacional.

206
 UNIDAD V

1. Baptista, Asdrúbal. (1997) “En razón del futuro. Líneas maestras

de las estrategias económicas”. En Serie Foro al Día. Centro de
Estudios del Desarrollo /CENDES. Caracas. Universidad Central
de Venezuela, pp. 43-52.
2. El Estado y la sociedad venezolana. VI plan- Instituto Venezolano
de Planificación. Fundación Escuela de Gerencia Social.
 LECTURA Nº 5.1

Baptista, Asdrúbal. (1997) “En razón del futuro.

Líneas maestras de las estrategias económicas”. En
Serie Foro al Día. Centro de Estudios del Desarrollo
/CENDES. Caracas. Universidad Central de
Venezuela, pp. 43-52.

EN RAZÓN DEL FUTURO.

Líneas Maestras de la Estrategia Económica

Asdrúbal Baptista
Ministerio para Reforma
de la Economía Nacional.

Tiene este tiempo la noble misión de echar las bases para los próximos años
del país: para los próximos años y para las próximas décadas. Este tiempo de tantos
presagios, que nos pertenece y por el que habremos de rendir cuentas.

Un largo y complejo ciclo de la vida venezolana se ha venido cerrando a lo largo

de los veinte años pasados. Se prolongó por décadas y deja inmensos logros de toda
suerte. Aunque, como es natural, también lega carencias y desaciertos, promesas
incumplidas, y lo que es realmente serio, un universo de expectativas.

La tarea que nos toca cumplir es cerrar ese ciclo de una vez por todas. Y mucho
más importante todavía, despertar las potencialidades que el futuro encierra.

Este es un tiempo, por sobre todo, de exigencias sobre la historia. Porque la

verdadera historia, la sola historia interesante, es aquella que crea y apura el futuro.

Tiempo, pues, del más claro deslinde entre el pasado y el porvenir. Y, por lo
tanto, tiempo para otros deslindes que resultan ser esenciales.

El deslinde entre lo público y lo privado

Años atrás, cuando se iniciaba en Venezuela el camino de la modernización, se

planteó, acaso por primera vez, la decisiva cuestión de hasta dónde debía llegar lo
público para que lo privado tuviera su propio ámbito. Sin que sea menester reconstruir
aquel primer debate y sus circunstancias más particulares, lo cierto es que entonces
resonaron variados argumentos en uno y en otro sentido.

Aquel primer intento de deslinde, puede bien decirse, la práctica de las cosas
económicas pronto lo dirimió. Las palabras que se citan a continuación, de un ilustre
venezolano en ejercicio de gobierno, dan fiel testimonio del sentido inequívoco de
aquellos tiempos originarios: “Resulta absolutamente bizantino ponerse a discutir
sobre la conveniencia de que el Estado intervenga o no en la vida económica. El
hecho es que el Estado interviene y está interviniendo en nuestra vida económica,
porque nuestra vida económica no es sino un reflejo de la riqueza del Estado”.

En las décadas siguientes no dejó nunca de haber sus escarceos. Desde

luego, unos fueron más significativos que otros. En los años cincuenta, por ejemplo,
la decisión estatal de llevar adelante y por su propia cuenta la industrialización
siderúrgica, provocó importantes consecuencias sobre el necesario deslinde entre lo
propio de lo público y lo que ha de ser estrictamente privado. Sin embargo, a falta de
razones y argumentos de otra forma convincentes, la presión de la práctica, de nuevo,
impuso su dominio.

Luego de 1958, y sin que deba extrañar que haya sido en medio de las
debilidades fiscales con las que se inicia el proceso democrático venezolano, toma
lugar un poderoso esfuerzo deslindante. Cabría aquí decir que a pesar de que las
condiciones económicas eran de alguna gravedad, y que el ambiente se prestaba
para una discusión sustantiva y autónoma de la cuestión, su contenido termina por ser
superficial. La delimitación entre lo público y lo privado en la sociedad venezolana, que
tenía su propia razón de ser, además de su indubitable fundamento en la realidad de
las cosas económicas, sólo había llegado a plantearse por la vía de argumentaciones
que resultaban ser ajenas.

El fortalecimiento del poder del Estado, al que lleva el súbito aumento del ingreso
petrolero después de 1974, acallará naturalmente cualquier discusión de fondo por
algunos años. Pero el silencio es breve, porque a la postre el auge termina por ser
circunstancial aunque de hondísimas consecuencias.

Y cuando comiencen a revelarse las circunstancias perdurables de aquel súbito

aumento: en una nueva estructura del mercado petrolero, en los cambios tecnológicos
inducidos ahorradores de energía, en la masiva condición deudora del Estado, en la
transferencia de un inmenso caudal de recursos hacia individuos privados por vía de
la devaluación, se hará entonces propicio el replanteamiento del único y fundamental
tema: ¿hasta dónde debe llegar lo público en la vida venezolana?

Estos años pasados, y hasta el mismo presente, han oído argumentos

como nunca antes. Y, nuevamente, habrá que remarcar un decisivo comentario
que se hace atinente: acaso lo más esencial permanece por plantearse. Es cierto,
rondamos el tema; le damos vuelta y creemos acercárnosle. Pero lo dejamos escapar
complacientemente. Y lo cierto es que en el fondo de esta condición tan crítica de la
vida del país, que nos sacude y hasta paraliza, reposa la enorme confusión acerca de
cuáles deben ser los respectivos ámbitos de lo público y de lo privado.

Nuestra tarea, en un verdadero y fundamental sentido, es ir de manera directa

al tema. Sin ninguna duda, con el coraje que el tiempo requiere. Y con la claridad que
sólo da la rectitud del propósito y el sentido de lo nacional que nos acompaña.

210
Crecimiento económico y pobreza colectiva: la paradoja de Venezuela

La experiencia del crecimiento económico venezolano es una insufrible

paradoja. Si se toman las cifras correspondientes a los índices que señalan, según es
lo usual, la cuantía del crecimiento en los años recientes, podrá siempre decirse que
en efecto hubo una muy significativa e importante expansión del nivel de la actividad
económica por habitante. Pero si, además, o al unísono, se toman también las cifras
que refieren la condición de vida de la mayoría de las gentes venezolanas, de igual
modo habrá que afirmar que la subsistencia ha decrecido indetenidamente a lo largo
de estos años.

La insufrible paradoja reposa allí, en la unión de esos dos movimientos o

tendencias. Por un lado, una actividad económica que crece de forma acelerada; y,
por el otro lado, el nivel de vida de la gente asalariada, que constituye la gran mayoría
de la masa poblacional, decreciendo años tras año.

El crecimiento económico, sin que pueda dudarse, es la gran expectativa de

estos tiempos modernos. Sobre su realidad y materialización descansa la certidumbre
que la gente llega a alcanzar que sus condiciones de vida irán mejorando con el
hecho de que la expansión económica tome lugar. En Venezuela, en estos últimos
años, que son ya largos en cierta forma, esa certidumbre se ha tomado más bien en
el más franco escepticismo, toda vez que el crecimiento no ha ido de la mano de lo
que se entiende es su natural compañía.

La inmensa paradoja de un acelerado crecimiento que corre parejo con un

decrecimiento del nivel de vida de la gente, debe frenarse de inmediato. Al fin y
al cabo, la viabilidad política del complejo proceso del crecimiento económico, su
sostenibilidad, depende del hecho elemental de que la gente se haga de su parte en
los frutos que el crecimiento crea. Es decir, no hay manera de tener un crecimiento
políticamente viable, políticamente sostenible, que no implique de una manera firme
y sostenida el aumento de los salarios reales.

Crecimiento económico y equidad. La gran promesa

Pero allí no se detiene la naturaleza del crecimiento económico, de acuerdo con

los fines de la estrategia económica que habrá de perseguirse en los próximos años.

Efectivamente, no basta con el hecho de que al unísono que crece la economía

crezcan los salarios reales. Ya eso de por sí es una condición importante, que se
entiende como normal y que se restablecerá. Pero ni con mucho es suficiente.

Al mismo tiempo que crece el salario real con el crecimiento económico, es

menester que se vaya cerrando la brecha entre los que más reciben y los que menos
reciben en la sociedad. La igualdad de oportunidades para todos, así, supone un
acceso básico y primordial a ciertos bienes sin los cuales el desempeño personal
es irrealizable. El ser humano, por su sola condición de tal, puede y debe exigir o
reclamar de la sociedad una participación en los bienes existentes.

211
 Esta segunda dimensión del crecimiento, que para todos nuestros fines significa
la equidad, la solidaridad y la justicia económica, conforma un tema de central y
primordial importancia en la estrategia de los próximos años.

Así, pues, cuando se aluda a la justicia en esta plataforma de acción para los
años venideros, no se tendrá sólo en la mente el sistema de arreglos por los cuales se
dirimen las controversias y los conflictos. Sino muy en particular, y especialmente, la
justicia se referirá al importante aspecto económico según el cual todos los hombres
y mujeres de esta tierra venezolana tienen el irrecusable derecho a hacerse parte de
los frutos del crecimiento económico.

El crecimiento económico, los salarios reales y la inversión

En todo caso, es menester tener claramente presente que el crecimiento

económico que se acompaña de unos salarios reales igualmente crecientes, resulta
ser inseparable de la inversión. Si no hay inversión, cabe enfáticamente decir, no
puede haber crecimiento económico. Y si lo hubiere, no lo sería con un aumento
sostenible y sólido de los salarios reales.

Pero ha de precisarse el sentido en que se emplea aquí este concepto de la

inversión, al que por lo demás se le vapulea y distorsiona a voluntad. Sólo es inversión
la adquisición de maquinarias, herramientas e instrumentos para producir; de medios
de transporte para llevar los bienes y servicios de un lugar a otro; de nuevas maneras
y conocimientos para aprovechar en mayor eficacia las energías de la naturaleza; de
nuevas formas de organización y gestión para utilizar mejor los recursos de que se
dispone.

La experiencia venezolana de estos largos años recientes, si fuera el caso

dar cuenta de la paradoja a la que se aludió antes, es precisamente el resultado de
la ausencia de flujos continuos y proporcionales de inversión productiva. Al mismo
tiempo, y con relación a la segunda dirección que habrá de extraerse del crecimiento
económico, esto es, la dimensión de equidad, de solidaridad y de justicia, cabe decir
que la única posibilidad que se tiene para conseguirla, y si es que de algo sirve la
experiencia acumulada por la humanidad, es a través de un gasto público eficaz y
focalmente dirigido en pos de la tarea de hacer más equitativa la vida en sociedad.

La primera dimensión de la estrategia económica. La apertura de espacios

para la inversión privada

Se impone, por lo tanto, para el país, una doble gran tarea. Por un lado,
asegurar los flujos de inversión. Sin inversión, valga repetirlo, no hay manera de que
la economía crezca, y que crezca a su vez el nivel de vida de la gente. O como antes
se ha dicho, la conjunción del crecimiento de la actividad económica y del crecimiento
en los salarios reales es inseparable de la presencia continua y masiva de flujos de
inversión en maquinarias y equipos, en tecnología y en conocimiento.

212
 En estas circunstancias, y ante la evidencia incontrovertible de que el crecimiento
económico no ha sido el resultado de corrientes proporcionales de inversión, ni de
inversión pública ni menos de inversión privada, se abre una primera dimensión a la
cual debe ahora volcarse toda la atención.

A lo largo de los últimos diez y siete años la inversión privada ha sido declinante.
Ahora bien, durante estos años se han ensayado las más diversas políticas
económicas. Se tuvo un tiempo de fuertes subsidios. Se tuvo un tiempo de muy bajas
tasas de interés, al punto de que las tasas pasivas eran negativas en términos reales.
Se tuvo un tiempo de altos niveles de protección. Se tuvo un tiempo de mínima presión
impositiva. Se tuvo un tiempo de controles cambiarios, grandemente beneficiosos
para la adquisición de maquinarias y equipos. En suma, virtualmente se ha ensayado
todo lo que en la superficie valla el esfuerzo considerar.

Y por si hiciera falta, también se ha tenido un tiempo con sentidos del todo
opuestos en la dirección del curso de estas políticas económicas. Y bien, ¿qué ha
sucedido, que al final de cuentas los resultados fundamentales en nada han cambiado?

Se tramarán las respuestas más variadas. No debe albergarse ninguna duda al

respecto. Aunque, acaso, entre ellas, se eche de menos aquella que toque en verdad
el fondo del asunto.

Si la inversión privada no ha ocurrido ni está ocurriendo, corresponde al Estado

brindar un último y decisivo aliento. Así se llega por una especie de extraño camino, al
tema esencial que antes se planteó acerca del deslinde entre lo público y lo privado.
¿No será, en efecto, que por un mecanismo muy poderoso en sus consecuencias,
la carencia de vitalidad en la inversión privada tiene que ver con esa ambigüedad
de siempre, ahora exacerbada por las circunstancias económicas, con relación a los
ámbitos para la acción del Estado y de los particulares?

El gran tema de la política económica en estos años, el único fundamental

puesto que todos los restantes se le supeditan, tiene que ver con la apertura de los
espacios económicos históricamente reservados por el Estado para sí, de manera
que sobre ellos pueda volcarse la energía de la inversión privada nacional y foránea.

Estos espacios, valga decir, la propiedad estatal con pleno significado económico
en Venezuela, es menester dividirlos entre aquellos que son del ámbito petrolero y los
no petroleros en general.

El ámbito petrolero

El petróleo constituye la vida del país. En un sentido decisivo, el petróleo

conforma el riel sobre el cual la economía venezolana se conformó a lo largo de las
décadas pasadas. Pero también es un riel fundamental para todo lo que habrá de
suceder en los años próximos.

213
 Ahora bien, aquí debe hacerse una distinción. Por un lado, el petróleo es una
fuente de ingreso para el Estado, que es el propietario del recurso natural. Ese
ingreso, para usar un vocablo científico no siempre bien entendido, es una renta.
Esta primera cara, la que bien se conoce y que es la que se tiene en mente cuando
se habla en Venezuela del petróleo, es un claro asunto del pasado, del pasado que a
toda costa debemos acabar de enterrar. Porque, entre otras cosas, es la gran piedra
de tranca del proceso social para que pueda conseguirse definitivamente el claro y
necesario deslinde entre lo público y lo privado. Por lo demás, si fuera útil disponer
de alguna referencia cuantitativa, ha de saberse que dicho ingreso, que en promedio
llegó a constituir un monto de alrededor de un tercio del PBI, es hoy sólo una fracción
de apenas significación estadística. Y no hay base alguna sobre la cual inventar una
febril conjetura de que tal condición de relativa insignificancia habrá de cambiar de
modo apreciable en lo venidero.

Por otra parte, el petróleo es el centro de una inmensa capacidad dinamizadora.

Hoy se sabe, con entero rigor, que para producir un barril de petróleo se requiere
de esfuerzos productivos concomitantes a lo ancho y largo de toda la estructura
económica: en términos de inversiones, de conocimientos y tecnología, de empleos,
de gerencia y de ingeniería. Es decir, producir hoy un barril de petróleo cuesta, y ese
costo implica una enorme actividad dinamizadora de la economía nacional en toda la
extensión del espectro productivo.

Esta segunda cara es el futuro. Para diferenciarla con entera nitidez de la antes
mencionada, que es la cara rentística y caduca, habrá de llamársela la dimensión
productiva del petróleo. La estrategia económica de los años próximos descansa en
una gran medida en sus potencialidades.

Ahora bien, al darle primacía a esta segunda cara productiva, todo se transforma.
Así es como se inaugura el porvenir de Venezuela. Para empezar, lo estatal de por sí
se achica y reduce, que no por necesidad lo público mismo. Se precisa con urgencia
de masivas inversiones, que no será el Estado el que las haga todas. Se requiere
el concurso de complejas tecnologías, que no será el Estado quien las facilite. Se
necesitan destrezas y habilidades gerenciales, que no será el Estado quien las preste,

Es decir, la dimensión productiva del petróleo, o lo que viene a ser lo mismo,

el futuro económico de Venezuela, no será asunto exclusivo del Estado. Y si no lo
es del Estado, por fuerza será de la acción privada. Proponemos, pues, que se abra
el ámbito petrolero sin limitaciones al concurso privado nacional y foráneo. En un
proceso que tomará lugar con paso muy firme y progresivo, ello habrá de suceder.
Tomará lugar, sin duda alguna, salvo que por una de esas extrañas situaciones que
no son pocas en la historia de los pueblos, se opte por cerrarle al país todo destino,
todo porvenir, todo progreso.

El ámbito estatal no petrolero

Argumentos similares cabe hacer en lo concerniente a la propiedad estatal no

petrolera, y, en particular, la relativa a lo que envuelve la zona de Guayana. El sur de

214
Venezuela es un inmenso potencial de riqueza, que la Corporación Venezolana de
Guayana, en su importante misión económica y civilizatoria a lo largo de los años,
terminó por descubrir y fortalecer en toda su significación. Ahora vienen para la CVG
nuevos tiempos, como también vienen para la nación entera. Aquel inmenso espacio,
reservado al Estado por razones que sólo se hacen inteligibles si se les contempla a
la luz del decurso histórico del país, debe abrirse también sin limitaciones a la acción
privada. Con la necesaria prudencia que impone la certidumbre de que está en juego
el destino del país, allí habrán de darse pasos prontos, firmes y consistentes.

La segunda dimensión de la estrategia económica. El tamaño del Estado

Se ha dicho que sin inversión, y valga repetirlo, sin la masiva y continua inversión
privada, no se tendrá un crecimiento económico sostenido y estable, que permita y
asegure la posibilidad de un aumento proporcional en los salarios reales de la gente,
que son su básico sustento económico. Por lo que se dijo antes, en ello se juega nada
menos que la viabilidad política del progreso económico mismo.

Pero ello no es suficiente. También resulta imprescindible que a la expansión de

las posibilidades económicas de la sociedad en su conjunto, se acompañe la certeza
de que para todos, sin distingos ajenos a la condición humana misma, habrá similares
oportunidades de desarrollo personal. Ello supone el acceso universal a ciertos bienes
y servicios fundamentales. Y lo que es más, la progresiva eliminación de la inequidad
envuelta en esas distinciones odiosas que causa la disparidad entre los niveles de
ingreso recibidos por unos y otros individuos.

A este propósito, es imprescindible que el Estado sea muy eficaz en su gasto.

Que el Estado tenga el tamaño adecuado que le permita cumplir el gran objetivo de
garantizar, no sólo los altos fines políticos de convivencia social, de autoridad y de
soberanía, sino que, además, pueda cumplir la compleja misión de redistribuir los
ingresos que en la sociedad se producen, de manera que las oportunidades se hagan
iguales para todos.

Se propone para la acción del Estado la deliberada misión de crear una

participación universal en el disfrute de ciertas condiciones de vida que se admiten
como inseparables de una condición humana digna; de ir cerrando, por consiguiente, la
brecha entre los que tienen más oportunidades y los que tienen menos oportunidades,
en razón de la práctica viciosa y perversa de las estructuras sociales. Todo esto, pues,
tiene que ver de modo determinante con el tamaño del Estado, con la acción del
Estado, con el gasto del Estado.

La segunda gran tarea que nos corresponde cumplir, así, tiene que ver con el
dimensionamiento del Estado. Venezuela tiene un Estado inmenso, inmensamente
grande en un cierto sentido, aunque al mismo tiempo, y en otro sentido no menos
fundamental, sea pequeño, ineficaz e insuficiente. Estos términos de referencia
habrán de cambiarse radicalmente. Sin ninguna duda, ésta constituye una de las más
importantes y complejas tareas que habrán de acometerse pronto. Esto es, aquello
en que el Estado es grande: la cuantía de su fuerza de trabajo, habrá de hacerse más

215
pequeño; y en aquello que hoy es pequeño, a saber, el volumen de su gasto, habrá
de hacerse más grande y eficaz.

En concreto, el Estado venezolano, en su conformación original, en sus

prácticas formales e informales, y a cuya acción debe atribuirse fundamentales
logros para la modernización del país, es bajo todo respecto una estructura política
y económica históricamente concluida. Su inviabilidad presente, en efecto, no debe
entenderse, so pena de incurrir en un grave error, sólo como un asunto del carácter
de su administración. De hecho, la razón económica de su constitución primigenia,
que fue la posibilidad de sustentarse sobre las bases de unos recursos propios o
conseguidos al margen de la contribución fiscal de sus ciudadanos, ha terminado por
anular la invencible fuerza del propio desarrollo del país.

Son otros los tiempos y otras las instituciones. Y si hubiera, por causa de la
brevedad, que compendiar en una sola frase el sentido económico de estos nuevos
tiempos, bien podría decirse que el Estado ha dejado de ser, desde el punto de vista
de sus ciudadanos, el distribuidor, entre ellos, de un ingreso propio, para convertirse,
por vía de la soberanía impositiva que lo acompaña, en un captador de los ingresos
de unos para dirigirlos como gasto eficaz en beneficio de otros.

Son muchos los resultados que de este decisivo hecho se desprenden. Uno
de ellos, en particular, encierra dramáticas exigencias puesto que envuelve las más
significativas consecuencias. No es otro que el dimensionamiento del Estado para
adaptarlo a los propósitos de asegurar la equidad en el crecimiento económico. Lo
cual pasa por la difícil tarea de reducir, paulatinamente desde luego para que sea
viable en todo sentido, el tamaño de la fuerza laboral que trabaja para el Estado.

El pivote de la estrategia económica. La transferencia de propiedad del Estado

hacia sus trabajadores

Esa reducción, bajo todo respecto, tiene hondas implicaciones sociales.

Implicaciones que no se escapan del análisis incluso más desprevenido, y que
terminan por ser un nudo gordiano en el funcionamiento de la economía nacional.

Pues bien, si han de abrirse los espacios económicos que el Estado posee, al
tiempo que se dimensiona el tamaño del mismo, y todo ello en aras de sentar unas
bases firmes y perdurables para el desarrollo equitativo de la sociedad venezolana,
ha de encontrarse por fuerza de la necesidad un puente entre esas dos tareas. Dicho
puente, por su misma naturaleza, habrá de construirse sobre una decisión de inmensa
trascendencia para el Estado. Y no puede ser de otro carácter esa decisión, puesto
que de ella depende el futuro de este país, de esta sociedad, de esta nación y de sus
gentes.

Habrá de proponerse muy pronto, puesto que es impostergable, que un

porcentaje del valor que Petróleos de Venezuela y sus empresas filiales representan
en el mercado, al igual que de la Corporación Venezolana de Guayana, por ejemplo,
un 10 por ciento de su valor accionario, y a lo largo de los próximos 5 años, se le

216
entregue a los trabajadores del Estado que opten por dejar sus cargos para buscar
un mejor destino por sus propios medios o en puestos de trabajo privados. Es decir,
un 10 por ciento de la mejor propiedad estatal se le entregará a los trabajadores
del Estado, de modo de facilitar su transferencia desde el empleo que actualmente
ocupan a otras posibilidades de empleo y de remuneración.

De este modo, y por la transferencia de la propiedad de manos del Estado a sus

servidores que han cumplido ya su trabajo y que dejan los cargos, se conseguirán
simultáneamente muchos e importantes objetivos. Cabe en sucesión explorarlos un
tanto.

Transferencia de propiedad y déficit fiscal

En primer término, se afectará en su misma raíz y definitivamente una causa

determinante del déficit estructural de las cuentas fiscales. La sobredimensión del
empleo público, en efecto, con todo y los niveles hasta míseros de las remuneraciones
pagadas por el Estado, determina gastos que son innecesarios. En adición, se hará
posible el cumplimiento más eficaz de la acción estatal dirigida a la misión de garantizar
una creciente equidad en la repartición de los frutos del progreso económico.

Transferencia de propiedad, nacionalización e intereses populares

En segundo lugar, y muy en especial para la industria petrolera, su íntima

vinculación con los intereses nacionales y populares habrá de establecerse más allá
de cualquier duda. La industria es de los venezolanos, podrá en adelante decirse, sin
que deban mediar frases de huera retórica. De lo que se seguirá, por ejemplo, y entre
otras buenas consecuencias, la desfetichización del asunto del precio de la gasolina,
por demás, tan engorroso.

Transferencia de propiedad y responsabilidad administrativa

En tercer lugar, estas empresas, ahora también propiedad de hombres y

mujeres de carne y hueso, se verán muy pronto sometidas a la necesidad de dar
claras cuentas de su administración y de sus resultados económicos. Cesará, por
consiguiente, la historia de, irresponsabilidades gerenciales, encubiertas o por el
manto de los intereses políticos o por la abundancia del provento rentístico.

Transferencia de propiedad, iniciativa privada y desarrollo social

En cuarto término, se le abrirá paso franco a la iniciativa privada, que por lo

demás es un desiderátum de los nuevos tiempos. Paso franco de las más hondas
repercusiones, debe señalarse. No sólo por la repercusión económica sobre el
mercado nacional de capitales, sino por las consecuencias, llámenseles civilizatorias,
que todo ello tendrá para muchos venezolanos ahora marginados de las grandes
corrientes de la historia presente. Baste apenas imaginar la significación de saberse
accionista de empresas que circulan por el mundo entero y cuyas propiedades se
cotizan en todas partes.

217
 Transferencia de propiedad y delimitación entre lo público y lo privado

En quinto término, se hará por primera vez posible la más inequívoca delimitación
entre lo que son los intereses del Estado, en cuanto agente político de la nación, y
los intereses propios de los ciudadanos, privados y públicos. Roto el abismo que
separa al Estado de los individuos, puesto que la riqueza de aquél no dependía de
la acción o de la voluntad de éstos, ahora se abre el espacio para unas relaciones
verdaderamente modernas de recíproca dependencia.

Transferencia de propiedad y desestatización

Por último, esta transferencia de la propiedad, que no por un simple capricho

eufemístico habrá que llamarla desestatización, deberá ocurrir a través de un proceso
donde se elimine todo eslabón de intermediación. Ha de entenderse bien que se trata
de una negociación mercantil entre el Estado y unos ciudadanos, en la cual es preciso
eliminar de entrada cualquier posibilidad de filtraciones indeseables que desvirtúen
su carácter.

Desde luego, esta tarea de abrir los espacios económicos estatales al unísono
que se dimensiona el Estado, envuelve profundas reformas. Por su obvia significación,
aquella que le concierne al petróleo tiene una natural primacía, y por ello demandará
una especial atención.

La reforma petrolera

Con relación al petróleo ha de tenerse presente que la gran definición que se

hizo de su ámbito, en términos legales e institucionales, ocurrió hace mucho tiempo.
De hecho, a estas alturas, hace 50 largos años ya que esencialmente no se toca la
materia petrolera.

La nacionalización del petróleo, que ocurre a mediados de los años setenta, de

hecho termina por ser sólo la finalización de los efectos que produjo aquella primera
y única reforma. De lo que también se sigue que aquella reforma definió con rigor
un tiempo del país. Sin duda, tiempo que ha concluido. Y si se quiere definir en un
sentido fundamental, el tiempo venidero de Venezuela, no puede albergarse dudas de
que debe tocarse el fondo mismo de la materia propia del ámbito legal e institucional
del petróleo.

El propósito de la reforma de 1943

La reforma petrolera envuelve unos cuantos puntos esenciales. Sin embargo,

el concepto básico y primordial de lo que fue la reforma de 1943, tuvo que ver con
el aprovechamiento económico de la propiedad del Estado sobre el recurso natural.
Es decir, de un lado estaban quienes hacían la inversión, quienes aportaban la
tecnología, quienes aseguraban los mercados, quienes hacían la gerencia, y que en

218
aquel momento eran compañías extranjeras. Mientras que del otro lado se encontraba
el Estado venezolano, soberano además de propietario de un recurso valioso en el
comercio mundial.

El sentido de la reforma de 1943 fue, pues, asegurarle al Estado su participación

dentro del negocio petrolero y su condición de propietario del recurso. Al respecto, la
nacionalización es simplemente el aprovechamiento máximo posible, y pleno posible,
de dicha condición de propietario.

Una vez que esa maximización se produce, y que sobre el Estado recae ya
no sólo la condición de propietario del recurso, sino también la de ser inversionista,
innovador tecnológico, buscador de mercados y aprovisionador de gerencia y dirección,
las útiles consecuencias de aquella separación tan nítida, clara y eficaz desde un
punto de vista político, económico, legal e institucional, dejan de tener sentido. Al fin y
al cabo, sobre el Estado, en su condición de tal, recaen ahora las dos misiones que la
reforma de 1943 distinguió con tanto éxito. Resulta pues evidente la necesidad de un
nuevo marco de cosas si lo aquí planteado ha de llevarse a la práctica.

La concepción doctrinaria del futuro petrolero

En breve, la concepción doctrinaria que inspira la visión del futuro obliga a

replantear, repensar el marco general dentro del cual ocurre la distinción en cuestión.
De hecho, ahora se tiene al Estado propietario del recurso natural que es una realidad
muy específica. Pero también se tienen compañías mercantiles del Estado que son
agentes económicos en su sentido más pleno, y, por supuesto, se desea además
convocar la mayor inversión privada.

Pues bien, aquella separación tan exitosa, sin duda, que se hacía en provecho
del Estado, tiene por fuerza que replantearse. En suma, ya no puede ser simplemente
el propósito del marco legal e institucional maximizar la renta para el Estado propietario,
dejando como un mero residuo lo que es el ingreso debido a la inversión misma. En
el pasado, y por decirlo en términos rigurosos, la primacía en la distribución de los
frutos del negocio correspondía a lo que se ha llamado antes la renta del propietario,
con mengua de la participación del capital, es decir, del beneficio empresarial. En
adelante, es menester colocar en paridad de circunstancias ambos ingresos, puesto
que al futuro de la nación venezolana le importan por igual tanto aquella renta fiscal
que es contrapartida del recurso natural, como el ingreso debido a la inversión.

Se trata, pues, de una profunda reforma conceptual, que tiene desde luego
inmensas consecuencias en la práctica.

La reforma petrolera y la iniciativa privada

En primer término, la materia del principio básico. Para hacer clara la idea que
se desea expresar, es útil transcribir el inicio del Artículo 5º del texto legal que regula

219
la nacionalización. Allí se lee: “En casos especiales y si es conveniente para el interés
público, el Ejecutivo Nacional podrá acordar alianzas o negocios conjuntos”.

Es evidente que el énfasis está puesto en la negación de la participación de

individuos privados en el negocio. El espíritu de aquellos tiempos de los años 70,
en efecto, no puede estar más nítidamente señalado. Pues bien, con toda la fuerza
del caso se afirma aquí que el interés público es mucho más que la presencia del
Estado, es decir, que el monopolio de la presencia del Estado. El principio básico de la
reforma, cuya materialización será desde luego cuestión de un sano proceso llevado
con legítima prudencia, es que la participación de la iniciativa individual privada no
será más “un caso especial”. Y lo que es igualmente significativo, que “el interés
público” no es más, de por sí o por definición, el interés del Ejecutivo Nacional.

En este orden de ideas, resulta de la más extrema importancia puntualizar

lo siguiente. En el trasfondo del marco conceptual de la nacionalización hay,
efectivamente, un postulado relativo a la iniciativa privada nacional, que en su momento,
alguien muy representativo, expresó de esta manera: “... nos hemos asociado con el
capital extranjero la través de las concesiones, porque aporta tecnologías, capital de
riesgo y mercados; pero, ¿qué puede aportar el sector privado nacional....? ¿Tiene
tecnología petrolera, tiene mercados petroleros, tiene el capital en la magnitud en que
se necesita? No tiene ninguna de las tres cosas».

La reforma petrolera que se adelantará afirma de plano una concepción de

las cosas radicalmente opuesta a ésta de aquí extraída, y que prevalece con mucha
más fuerza de lo que pudiera pensarse. Para el futuro del país, y decirlo suena a una
verdadera perogrullada, es imprescindible que el capital privado nacional se haga
presente a lo ancho y largo de todo el negocio petrolero.

La reforma petrolera y la participación razonable del capital. Cambios en la

legislación impositiva

En segundo término, y para deslindar con íntegra claridad la cuestión de la

propiedad sobre el recurso natural, de la propiedad sobre los medios de producción
invertidos, es necesario hacer ciertas distinciones en la legislación impositiva.

Se trata, dentro de un esquema que por fuerza deberá ser flexible, aunque nunca
arbitrario ni discrecional, de definir lo que desde antaño se ha llamado “la participación
razonable” del capital en el negocio petrolero, es decir, aquella participación que
permita al capital productor obtener un beneficio normal.

Para tal fin hay que delimitar claramente el problema. La contrapartida del valor
del recurso mismo es un fenómeno, según las condiciones del mercado, presente
en la fase de extracción del recurso natural, mas no en la refinación y en las demás
actividades procesadoras del recurso. De manera que para estas últimas actividades
deberá establecerse un tratamiento impositivo similar al de cualquier otra actividad
productiva.

En la extracción, empero, y de acuerdo con el estado del mercado, se

establecerán además de los impuestos para cualquier actividad productiva unos

220
impuestos especiales relacionados con el nivel de rentabilidad del activo fijo neto,
de manera de garantizar la captación de aquella contrapartida del valor del recurso
mismo que pertenece a la nación. El beneficio resultante podrá entonces crecer con el
aumento de la productividad y de la eficiencia, así como con los mayores volúmenes
y precios.

La reforma petrolera y los cambios institucionales

En tercer lugar, habrá de abordarse la cuestión institucional. La reforma

envolverá, por necesidad, la modificación de lo que es PDVSA y de lo que es su
Asamblea de Accionistas.

Para todos los propósitos, en el espíritu del arreglo institucional en torno al

petróleo se halla el principio de que PDVSA es un mero agente de retención de
impuestos del fisco nacional. Sin urgencia retórica, debe decirse que nunca hubo
algo más lejos del futuro del país que esta concepción, verdadera antigualla en el
ánimo de algunos.

PDVSA es un conglomerado mercantil, esto es, una industria moderna en

su más amplio sentido, aunque con ocasión de sus intercambios en el mercado
entregue al fisco la contrapartida del valor del recurso natural en forma de tributos. La
orientación de sus actividades, el horizonte que guía la planificación de sus negocios,
la racionalidad más fundamental de sus cálculos económicos, deben aceptarse como
lo que son, distintos, muy distintos, de los fines puramente fiscalistas o tributaristas
con los que no pocos querrían gravarla.

Con todo, PDVSA en su misma constitución tiene una significación nacional. Y

allí viene el delicado balance que es preciso hacer siempre consciente para poderlo
manejar con sabiduría en cada circunstancia. Aquí jugará un papel nuevo y complejo
el Ministerio de Energía y Minas, en cuanto representante del Estado-propietario.

En todo caso, la apertura accionaria de PDVSA, como se ha dicho, obligará

a modificar la estructura de su Asamblea de Accionistas, con lo cual se introducirán
cambios organizativos de hondas consecuencias.

La reforma petrolera y la renovada importancia del mercado interno

Finalmente, y no menos importante, la reforma petrolera alterará la estrategia

relativa a la significación de los mercados de PDVSA. En efecto, para el futuro
previsible el mercado interno de los hidrocarburos adquiere una importancia que no
es segunda frente al mercado externo. ¿No es, acaso, el esfuerzo productivo de la
industria petrolera dirigido al mercado interno algo como un tercio del total de su
esfuerzo?

221
 El principio aquí envuelto, por supuesto, tiene que ver con el precio de los
hidrocarburos, donde la diferencia entre el mercado externo y el interno es sólo la
presencia de la renta en el primer caso, y su ausencia en el segundo. Pero de la
decisión del Estado-propietario, que es económicamente sana y provechosa, de no
cobrar renta ni a los consumidores ni a los productores nacionales, no puede seguirse
que el precio interno que se fije vaya contra la industria como industria.

Hoy, por ejemplo, los hidrocarburos consumidos en el interior de la economía

están sujetos al mismo régimen fiscal que las exportaciones, a pesar de que el precio
interno ni siquiera repone los costos de producción que incluyen el beneficio normal
esperado por el capital.

En suma, se habrá de poner en práctica una política de precios internos que

haga rentable la industria petrolera nacional. Lo que significa, muy en concreto,
que se puedan cubrir los costos salariales, los costos de depreciación, otros costos
administrativos, al igual que aquel beneficio normal que asegure la continuidad
rentable del negocio. Y puesto que el Ejecutivo Nacional, por intermedio del Ministerio
de Energía y Minas, se abstendrá de cobrar su renta, otros serán los términos fiscales
respecto del mercado interno.

Esto último, como resulta obvio, será un poderoso incentivo productivo, de cara
a asegurar posiciones ventajosas para los productores nacionales en el mercado
mundial.

El destino económico de Venezuela y la política

El destino económico de Venezuela, más allá de las dificultades circunstanciales

que hoy agobian y sobrecogen los mejores esfuerzos empeñados, tiene un claro
rumbo. Para tomar ese rumbo, que apenas aquí se indica en algunas de sus líneas
más gruesas, se precisa de una decisión política llena de coraje y valentía. Habremos
de tomarla. Por el bien de los hombres y mujeres que habitan esta tierra, con un dejo
de esperanza en medio de este tiempo de verdadera mengua.

222
 LECTURA Nº 5.2

El Estado y la Sociedad Venezolana. IV plan- Instituto

Venezolano de Planificación. Fundación Escuela de
Gerencia Social

EL ESTADO Y LA SOCIEDAD VENEZOLANA

Este eje conceptual pretende ofrecer una visión amplia y compresiva de la

evolución del concepto de Estado las distintas formas jurídico-doctrinarias que ha
adquirido la historia moderna y contemporánea, y la especificidad e implicaciones de
la concepción del Estado, presente en la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, en su relación de la defensa de la soberanía nacional y la concreción del
Proyecto Nacional.

El manejo conceptual de la definición constitucional actual del estado venezolano

es clave para entender la pertinencia de la participación social como un dispositivo
fundamental que da cumplimiento al principio de corresponsabilidad del Estado y la
sociedad como garantes de los derechos sociales, y los espacios de interés público.

La conformación histórica de los Estado-Nación obedece a distintas

configuraciones de la historia social de la humanidad. Las sociedades se han
organizado políticamente en diversas formas: ciudades - estados o polis en Grecia,
civitas en Roma, reinos bárbaros e imperios en Asia. En paralelo surge el Estado
Moderno a partir del siglo XIII como resultado de las luchas entre los poderes
medievales (la iglesia, los señores feudales. el rey, el imperio) y la formación creciente
de comunidades nacionales.

El Estado constituye la máxima instancia de articulación de relaciones sociales,

encarna el “cuerpo político de una nación”, es la asociación que detenta el monopolio
del uso de la fuerza, por lo tanto es una estructura política que regula el juego y el
conflicto de intereses de los distintos actores sociales.

El Estado se compone de tres elementos fundamentales:

Territorio: espacio geográfico donde se asienta, ocupado por grupos

humanos, que establecen el ámbito de competencias y regulación del
orden jurídico donde ejerce su soberanía.

Pueblo: Conjunto de individuos que participan en la comunidad

política organizada.
 Ordenamiento jurídico: El Estado es un orden jurídico que se
regula a sí mismo a través del derecho.

Características del Estado en la Constitución de la República Bolivariana de

Venezuela

Es el marco de un sistema político que respeta principios

fundamentales como son: la separación de los poderes
ESTADO DEMOCRÁTICO públicos, la elección de representantes y gobernantes, y
cualquier otra expresión que determine la voluntad popu-
lar.
Es un enunciado que permite establecer la vinculación de
las acciones gubernamentales con los derechos sociales
reconocidos formalmente en la Constitución y en los trata-
ESTADO SOCIAL dos internacionales. Es un concepto jurídico-político que
define un tipo de Estado cuya característica es producir la
integración dentro de la sociedad, aceptando la pluralidad
de actores.
Principio que establece la sujeción de todas las actua-
ciones de los organismos públicos al marco constitucional
ESTADO DE DERECHO
y legal del país, además la regulación de sus relaciones
con la sociedad.
Es el reconocimiento de los derechos económicos, so-
ciales y culturales, y la existencia de un aparato de ad-
ESTADO DE JUSTICIA ministración de justicia que responda a las necesidades
de control jurisdiccional de las actuaciones de los poderes
públicos y de los ciudadanos.
Corresponde una forma de concebir el Estado, en la cual
ESTADO FEDERAL
se reconocen distintas autoridades con autonomía políti-
DESCENTRALIZADO
ca, administrativa y territorial.

Relación Estado-Nación.
Nación
La Nación es un colectivo histórico aglutinado por diversos elementos
constitutivos como lo son: territoriales, lingüísticos, étnicos, con un proyecto histórico.

224
En un primer momento las naciones fueron expresiones de la pertenencia a un origen
común, y que se han concretado en una entidad política.

El carácter de nacional deviene por la creciente conciencia e identidad de la

población que posee unidad cultural y social, que supera el ámbito de las lealtades
particulares por la pertinencia a una nación, se forma en la conciencia colectiva por
poseer un pasado, cultura y destino histórico común entre los individuos que integran
dicho colectivo.

Vinculación de los Estados - Nación con el contexto internacional

Los Estados modernos se desarrollaron como Estados Naciones o Estados

Nacionales a partir de la experiencia histórica europea. Su difusión hasta conformar
un sistema internacional a escala mundial ocurrió como expansión de las potencias
europeas en competencia por mercados y la anexión de territorios por conquista.

A partir de la aceptación del principio de la soberanía territorial de los Estados

europeos (1648), se da inicio al sistema internacional con la consolidación de dos
principios característicos del Estado Moderno: Soberanía territorial e igualdad
soberana.

El nuevo modelo de desarrollo de la sociedad venezolana 1

El nuevo modelo fundamentará su evolución en el equilibrio de las fuerzas

y factores que intervienen en la multidimensionalidad del desarrollo nacional. En
este contexto el quehacer productivo diversificado y sustentable por su eficiencia y
eficacia, será capaz de garantizar la generalización de los beneficios económicos
como fórmula de equidad en el acceso al bienestar para toda la población. El perfil
social del concepto de equilibrio se afinca en la exigencia histórica de balancear
adecuadamente el interés individual y el interés social, especialmente la exclusión
y marginalización de los más débiles y procurar un mejor vínculo racional y justo en
la distribución social de la riqueza y el ingreso nacional generado, de tal forma que
el modelo será incluyente en la atención de las necesidades de la población. A su
vez la solución pacífica y civilizada de los conflictos de intereses se centrará en el
respeto al derecho de los ciudadanos, frente a una gestión pública que deberá ser
la expresión del consenso como base de la legitimidad del Estado, Por otra parte,
la motivación al logro y la disposición productiva de todos los agentes sociales del
cambio será alcanzada por una sociedad que exigirá una participación corresponsable
y democrática de todos los sectores, en todos los ámbitos y en cada momento del
porvenir. Esta acción compartida y simultánea de toda la sociedad se manifestará
en la desconcentración y descentralización de la toma de decisiones para llevar la
dinámica del cambio a toda la nación y todo el territorio. Finalmente, como exige que
se promueva un entorno exógeno multiplicar que garantice la relación internacional la
neutralización de las tendencias hegemónicas y desequilibradas del pasado.

1 Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001 - 2007

225
PRESENTACIÓN

El presente documento reúne las respuestas a las preguntas contenidas en

el protocolo de entrevistas para el “Proyecto de formación de dirigentes públicos
democráticos y protagónicos” base medular del “Programa de fortalecimiento de las
relaciones Estado-Sociedad en el nuevo marco constitucional”. Corresponden a los
ejes conceptuales CONCEPTO Y FORMA DEL ESTADO, y FUNCIÓN PÚBLICA Y
PARTICIPACIÓN, las cuales fueron elaboradas por la Escuela de Gerencia Social
contando con la colaboración de expertos en cada uno de los temas.

El procedimiento de respuesta al protocolo de preguntas nos hace sugerir la

reformulación del enunciado de algunas de ellas, la inclusión en otros ejes conceptuales
y/o la integración de preguntas.

A) Preguntas integradas

Concepto y forma del Estado: 4 y 11 / 1 y 7 / 2 y 8

B) A ser incluidas en otros ejes

Concepto y forma del Estado: Pregunta N° 9 ¿Qué relación guarda el Proyecto

Nacional en las relaciones geopolíticas de Venezuela? Se sugiere ser incluida en las
respuestas al eje conceptual Proyecto Nacional.

C) Preguntas con enunciados reformulados

Concepto y forma del Estado: 2, “sistema internacional” por “sistema mundial”

Concepto y forma del Estado (CFE)

Presentación

Este eje conceptual pretende ofrecer una visión amplia y comprensiva de la

evolución del concepto de Estado, las distintas formas jurídico-doctrinarias que ha
adquirido en la historia moderna y contemporánea, y la especificidad e implicaciones
de la concepción del Estado, presente en la Constitución de 1999, en su relación con
la defensa de la soberanía nacional y la concreción del Proyecto Nacional. El manejo
conceptual de la definición constitucional actual de Estado venezolano es clave para
entender la pertinencia de la participación social como un dispositivo fundamental que
da cumplimiento al principio de corresponsabilidad del Estado y la sociedad como
garantes de los derechos sociales, y los espacios de interés público.

Esta visión comprensiva del concepto y forma del Estado, pasa necesariamente
por conocer cómo se conformaron históricamente los Estado-Nación, y comprender
el valor de la soberanía de los pueblos en ese proceso y en la interacción del Estado-
Nación con el sistema internacional.

El Estado-Nación ha tomado distintas configuraciones jurídico-políticas

dependiendo del contexto histórico y el predominio hegemónico de las concepciones

226
doctrinarias que definen al Estado. Según la evolución y fundamentos del derecho
constitucional, a lo largo de los últimos doscientos cincuenta años, el Estado es ante
todo una entidad jurídica creadora de Derecho, y es lo que ha denominado como:
Estado de Derecho. A partir de este reconocimiento, han surgido otras categorías
que definen al Estado, y que han tenido distinta naturaleza y finalidades en términos
ideológico-doctrinario, sociopolíticos, y constitucionales; las denominaciones
convencionales más aceptadas son: Estado Liberal, Estado Social, y Estado
Democrático.

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela aprobada por la

voluntad mayoritaria del pueblo en el año 1999, define que la nación venezolana se
constituye como un Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia, esta
formulación recoge y afirma la tradición, y el desarrollo del derecho constitucional en
la definición del Estado contemporáneo.

A la luz del texto completo de la carta magna, el proceso histórico-político de

cambios que vive la sociedad venezolana, y los propósitos del Proyecto Nacional,
la definición de Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia, exige una
comprensión y una construcción conceptual por parte de la sociedad venezolana. Al
mismo tiempo, esta concepción de Estado, es un reto para la sociedad venezolana
y sus instituciones en su compromiso de ser fiel a los contenidos y aspiraciones de
derecho que se derivan de estos postulados.

El Estado-Nación venezolano tiene ante sí un verdadero reto de proyección,

en razón al presente-devenir del concierto de los Estado-Naciones en el sistema
internacional, en los comienzos de un nuevo siglo y milenio. La nueva institucionalidad
del Estado-Nación venezolano y el Proyecto Nacional que emergen como productos
de los cambios constitucionales, institucionales y políticos que se desarrollan desde
1999, exige analizar, a su vez, al principio de la soberanía nacional, a la luz de las
perspectivas e hipótesis de conflictos internacionales que nos involucren, y por ende
a evaluar la viabilidad del Proyecto Nacional venezolano para el siglo XXI.

Finalmente, la comprensión del concepto y forma del Estado Democrático y

Social de Derecho y de Justicia en conjugación con la concreción del Proyecto
Nacional se apuntala en la consagración de la participación como componente
fundamental de los derechos políticos postulados en la Constitución de 1999.
La participación, la corresponsabilidad y el protagonismo son principios y
mecanismos que establecen una relación de mayor intensidad entre la ciudadanía
y las instituciones del Estado. En tal sentido el eje Concepto y Forma del Estado
es un contenido temático básico para conocer el marco y fundamentación para el
fortalecimiento de las nuevas relaciones Estado-Sociedad que se definen en la
Constitución vigente.

227
1. ¿CÓMO SE CONFORMARON HISTÓRICAMENTE LOS ESTADOS / NACIÓN?

A lo largo de la historia de la humanidad, las sociedades se han organizado

políticamente en diversas formas: ciudades-estados o polis en Grecia, civitas en
Roma, reinos bárbaros e imperios en Euroasia, etc. Si bien en ellas se identifica la
idea de Estado, el paralelo contemporáneo lo encontraremos a partir de la formación
del Estado moderno. Esta forma política surgió históricamente en Europa a partir
del siglo XIII como resultado de las luchas entre los poderes medievales (la iglesia,
los señores feudales, el rey, y el imperio) y la formación creciente de comunidades
nacionales.

El Estado moderno tendrá como caracteres constitutivos ser:

●● territorial,
●● centralizador de todos los poderes públicos,
●● nacional, y
●● soberano.

El Estado moderno se constituye sobre un territorio geográfico determinado,

en el cual se asientan una o varias comunidades étnicas sujetas a un poder público
único y centralizador que ejerce la potestad exclusiva de dictar e imponer, incluso por
la coacción, un orden jurídico que regule la vida social.

El carácter de nacional deviene por la creciente conciencia e identidad de una

población integrante de una unidad cultural y social; que supera el ámbito de las
lealtades particulares por la pertenencia a una familia extendida o al clan-tribu. Este
sentimiento de pertenencia a una nación se forma en la conciencia colectiva por
poseer un pasado, cultura y destino histórico común entre los individuos que integran
ese colectivo.

La centralización del poder mencionada significó que una autoridad suprema

ejerciera el poder público sea a través de una monarquía, la forma más extendida;
pero también, de una asamblea o parlamento u otra forma mixta como fue el caso
inglés.

Ese poder no sólo es centralizado, sino soberano en el sentido que excluye a

otro poder que tenga igual pretensión, y reclama para sí el carácter o naturaleza de
absoluto y perpetuo hacia el interior de la sociedad, y frente a otros poderes externos
igualmente constituidos.

En resumen, se puede decir que el Estado se compone de tres elementos

constitutivos fundamentales: El territorio en el cual se asienta y es ocupado por
grupos humanos. Este espacio geográfico afecta y condiciona en varios aspectos la
vida humana (recursos disponibles, condiciones climáticas, etc.); a su vez establece
el ámbito de competencias y regulación de un orden jurídico y de dominación de un
Estado. Es decir, del ejercicio de la soberanía, pues ella se ejerce en el ámbito de ese
territorio demarcado por fronteras.

228
 El pueblo o población, es una expresión que puede ser confusa en su significado.
En sus orígenes, la Revolución Francesa denominó pueblo al tercer estado, aquellos
que no eran aristócratas ni privilegiados. Poco después, la Constitución de los Estados
Unidos lo invocaba para declarar el pacto político que dio origen al nuevo Estado o
República. Más tarde se definirá al pueblo como titular de la soberanía y finalmente,
la teoría marxista considerará al pueblo como la clase trabajadora.

En buena parte de los desarrollos acerca del tema, los términos pueblo y nación
se confunden al definirlo como el grupo humano que comparte un idioma, historia
y culturas comunes y está organizado como Estado. El catedrático español Luis
Sánchez Agesta define al pueblo como el conjunto de individuos que participan en la
comunidad política organizada.

Por su parte, Norberto Bobbio sostiene que el pueblo, en tanto componente

de la nación, es sujeto de la vida política. Cabría agregar que ello se revela en dos
dimensiones de actuación, por un lado, es titular de derechos y deberes conforme a
los cuales participa en tanto ciudadano como miembro de la comunidad política. Y no
menos importante, es la condición de fuente u origen de la soberanía, que se expresa
como voluntad del colectivo, sin restricciones por parte del Estado.

El Estado es la organización política fundada en un ordenamiento jurídico

tendente a realizar el bien público o común. En un sentido, el Estado es un orden jurídico
que se regula a sí mismo creando al Derecho. Contemporáneamente se ha llegado a
sostener que el Estado es Estado de Derecho. El conocido jurista Hans Kelsen en su
obra “Teoría pura del derecho” sostiene que el Estado es la personificación del orden
jurídico, el cual “... representa el orden o la comunidad jurídica suprema o soberana.
Su validez territorial y material es sin duda, limitada, puesto que no se extiende sino
a un territorio determinado y a ciertas relaciones humanas, pero no hay un orden
supremo a él ... “ (Kelsen, 1981).

Se trata así, de un poder autónomo que es independiente hacia el exterior o

ámbito de las relaciones internacionales y supremo al interior de la sociedad. La
organización política del Estado, con el fin que le es propio, cuenta además, con
un cuerpo de funcionarios o burocracia que ejercen la autoridad y actúan conforme
lo establecido por las normas que constituyen el ordenamiento jurídico. Por último,
como señala Luis Sánchez Agesta, el orden jurídico y el poder político organizado
tienden a la realización del bien público común o general que es distinto, pero a la vez
complementario, de los particulares o individuales que integran la sociedad.

La conformación histórica de los Estados-Nación ha obedecido a distintas

configuraciones de la historia social de la humanidad, y como ésta se ha concretado
en la conformación singular de los diversos pueblos-naciones. La complejidad y
explicación de este proceso histórico exige conjugar en un modelo teórico las categorías
Sociedad, Nación y Estado, y a los efectos propios, sustentar esta explicación con
relación a la experiencia histórica particular del contexto americano y venezolano.

La sociedad podría definirse como un “sistema de acción” identificable y con

relaciones funcionales de sentido entre sus componentes (realizaciones culturales,

229
el geo-territorio, el modo de producción, etc.). La sociedad puede concebirse como
“el sistema de todos los sistemas sociales (pasados, presentes y futuros) que dirige y
regula por sí mismo la evolución social” (Haberrnas, J:1975)12

La nación es un colectivo histórico aglutinada por diversos elementos

constitutivos como son los: territoriales, lingüísticos, étnicos, cosmogónicos, con un
proyecto histórico, etc. En un primer momento las naciones fueron expresiones de la
pertenencia a un origen común, y que se han concretado en una entidad política. La
historia socio-política de la humanidad, podría decirse es la historia de los pueblos-
naciones constituyéndose en una unidad política distintiva de otras, es decir en el
logro de su plena soberanía.

Recordemos que la soberanía en la historia política europea es en buena

medida, la lucha por anteponer la soberanía de los pueblos frente al poder absoluto
del rey. En este sentido, se confirma una relación entre las nociones de nación y
soberanía que tiene su correlato en la experiencia histórica americana.

“La colectividad nacional soberana es desde entonces identificada con

la universalidad de los ciudadanos. Con esto, la Nación se afirma hacia
dentro sometiendo a su voluntad todos los órganos de autoridad, y
hacia fuera, frente a las demás Naciones,... “23

El Estado como ya señaláramos encarna el “cuerpo político de una nación”. Y

como dijese Max Weber, es la asociación que detenta el monopolio del uso de la fuerza,
por lo tanto es una estructura política para el ejercicio del poder y la reproducción
de lo social; y en sí, un espacio de tensión que regula el juego y el conflicto de
intereses entre los distintos actores sociales. El Estado es el depositario y garante
del interés público, y se constituye estructuralmente y funcionalmente de acuerdo a la
definición de reglas-instituciones, necesarias para: garantizar la reproducción social,
la administración de la legalidad y la justicia, los recursos de propiedad pública, la
violencia legítima, la formulación y la aplicación de las leyes; y la protección y defensa
de los ciudadanos.

Históricamente la conformación el Estado-Nación latinoamericano y venezolano,

es un proceso que se desencadenó a principios del siglo XIX, y fue producto: de las
tensiones y contradicciones que se generaron a lo largo de la dominación colonial
española; a la emergencia de estamentos sociales con proyecto político propio; a la
rivalidad de las potencias por dominar el mercado internacional; el predominio del
modelo republicano de la constitución política y social; la conformación de valores de
identidad nacional, y el predominio de formas capitalistas en la organización de los
sistemas económicos nacionales.

Con grados variables y teniendo en cuenta algunas matizaciones, se ha afirmado

que comparativamente las realidades europea y latinoamericana han tenido distintos
recorridos hacia la formación de Estados nacionales; en nuestro caso, los Estados
se formaron antes que la unidad nacional. La nación históricamente fue un objetivo a
alcanzar que recorrió un sinuoso y complejo proceso.

2 Diccionario de Ciencias Sociales, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1976, p. 898

3 Idem. P. 302

230
BIBLIOGRAFíA:
CUEVA, Mario de la (1994). La idea del Estado. México. Fondo de Cultura Económica.
BOBBIO, Norberto; MATEUCCI, Nicola (1981). Diccionario de Ciencia Política.
México, Fondo de Cultura Económica.
SÁNCHEZ AGESTA, Luis. (1979). Principios de Teoría Política. Madrid, España. Edit.
Nacional.
DEUTSCH, Karl. (1976). Política y Gobierno. México, Fondo de Cultura Económica.
KELSEN, Hans. (1981). Teoría pura del Derecho. Buenos Aires, Argentina. Edit.
Universitaria de Buenos Aires.
WERZ, Nikolaus. (1995). Pensamiento Sociopolítico de América Latina. Caracas,
Edit. Nueva Sociedad.

2. ¿CUÁLES SON LOS COMPONENTES DEL ESTADO NACIÓN Y CÓMO SE

VINCULA ÉSTE CON EL SISTEMA INTERNACIONAL?

Los Estados modernos se desarrollaron como Estados Naciones o Estados

Nacionales a partir de la experiencia histórica europea. Su difusión hasta conformar
un sistema internacional a escala mundial ocurrió como expansión de las potencias
europeas en competencia por mercados y la anexión de territorios por conquista. Era
en cualquier caso, un sistema internacional eurocéntrico y estatocéntrico, formado
exclusivamente por Estados.

El origen puede ubicarse en la Guerra de los Treinta Años y la conclusión de

la Paz de Westfalia (1648) que puso término al conflicto religioso entre Estados
católicos y protestantes, pero también recompuso el mapa político europeo en
diversos Estados seculares y significó el fin del Sacro Imperio Romano-Germánico y
su visión de una sociedad internacional de la cristiandad. Como resultado se consagró
el principio de la soberanía territorial de los Estados europeos como piedra angular
del sistema internacional que emergía. De allí en adelante, el sistema internacional
sería fundamentalmente interestatal. Cada Estado garantizaba para sí, derechos de
jurisdicción territorial y sobre una población identificada como nacional. Unos a otros
se reconocían igual pretensión, sobre la base del principio de la igualdad soberana.
Ahora bien, ese reconocimiento era sólo entre Estados de Europa, pues respecto de
los territorios fuera de suelo europeo, el derecho de conquista y la guerra por causa
justa, eran reglas reconocidas por el Derecho Internacional.

Fermín Toro refiriéndose a la soberanía del Estado moderno, señala lo siguiente:

“… constituye una cualidad o atributo del Estado moderno, y como

tal tiene una doble acepción política: de poder legítimo de actuación
en lo externo frente a los demás Estados, sus congéneres en la
sociedad internacional. Se despliega en varias vertientes, a saber: la
soberanía política, territorial, militar, económico-monetaria, cultural
y hasta tecnológica. No obstante, toda esta pluralidad converge y se
reduce a la unidad como expresión de un solo y único poder, existencia
e identidad.” (Toro, 1999).

231
 En síntesis, el orden internacional surgido de la Paz de Westfalia desplazó a
la organización medieval y a la visión de una sociedad universal de la cristiandad.
En su lugar consagró una sociedad internacional de Estados-Naciones soberanos,
formalmente iguales y con capacidad de recurrir al uso de la fuerza en caso de defensa
legítima o invocando la justa causa para la guerra. Este orden internacional sobrevivirá
hasta 1945 tras el término de la Segunda Guerra Mundial, con el establecimiento de
la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en la Conferencia de San Francisco,
celebrada en los Estados Unidos.

El nuevo orden internacional si bien conserva el marcado carácter estatocéntrico,

incorpora ahora a numerosas organizaciones internacionales que se han ido
creando progresivamente, algunas de ellas incluso desarrollando elementos de
supranacionalidad: la Organización de Estados Americanos (OEA), la Unión Europea
(UE) y el Acuerdo General de Tarifas Aduaneras y Comercio (GATT) que fuera
sustituido por la recientemente creada Organización Mundial de Comercio (OMC)
son algunos ejemplos de esto. De igual forma se restringe el uso de la fuerza como
medio de dirimir las controversias y se promueve como nunca antes, el papel de los
medios de solución pacífica contemplados por el Derecho Internacional ya sea por
autocomposición o heterocomposición entre las partes.

Asimismo se declaran como prioridades del sistema internacional: la preservación

de la paz internacional, la promoción de los derechos humanos, el alcance de una
mayor justicia social, y la responsabilidad de los Estados frente a sus ciudadanos.
No menos importante es el hecho que se reconozca a los individuos y grupos como
sujetos de derecho, aunque con limitada capacidad.

Sin embargo y de manera creciente, la interdependencia compleja y la

globalización como procesos que se intensificaron a partir de la segunda postguerra;
por un lado, han acentuado la dependencia y el carácter transnacional de la economía
capitalista. Si bien muchos de los Estados han ido perdiendo capacidad de autonomía
y control sobre las decisiones nacionales, unos pocos han concentrado un inmenso
el poder económico y político. Desde otro ángulo, esos procesos encarnan retos
formidables a la soberanía tradicional del Estado-Nación, pues las fronteras como
barreras de exclusión hoy, son vulnerables tanto al impacto del desarrollo tecnológico
militar como a la expansión mundial de las telecomunicaciones.

Asimismo, se ha intensificado la influencia de corrientes con orientación liberal

que parten del supuesto de la uniformidad y homogeneización progresivas del sistema
internacional a partir de la intensificación de los contactos e intercambios entre
sociedades y culturas distintas, la imposición del derecho mercantil sobre el derecho
democrático de los ciudadanos, la universalización del consumo, la difusión unilateral
de tecnologías e ideas, y el isomorfismo inscrito en las pautas de modernización y
desarrollo. Como resultado, derechos humanos individuales, la democracia liberal y el
mercado se promueven como fundamentos del sistema internacional global.

En la visión de algunos autores, el sistema internacional global estaría yendo

en dirección a la conformación de un gobierno mundial, pues los Estados nacionales
estarían perdiendo progresivamente capacidad de autonomía e independencia

232
política, ante agendas internacionales y situaciones cuyas regulaciones y control
internacional escapan a sus solas decisiones, por ejemplo, el deterioro del medio
ambiente. También, se observan otros procesos de integración económica que
avanzan hacia la unidad política, como son los casos de la Unión Europea (UE),
ya ritmo más lento, la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el MERCOSUR en
nuestro continente.

Por último, el fortalecimiento de una sociedad civil es un fenómeno reciente que

implica que grupos nacionales tienen capacidad e interés en asuntos de la agenda
internacional, por lo que actúan e influyen en alguna medida en las decisiones de los
gobiernos y de los organismos internacionales. Otro tanto ocurre con los ciudadanos
de los Estados que integran la comunidad internacional quienes no contando con la
prestación de justicia debida en sus propios países, tienen la posibilidad de acudir
ante instancias internacionales en el marco de acuerdos que obligan a sus Estados
de origen a responder por violaciones de sus derechos.

BIBLIOGRAFÍA:
HELD, David. (1997) La democracia y el orden global. Del Estado moderno al gobierno
cosmopolita. Barcelona, España. Edit. Paidos.
COLLIARD, Claude Albert. (1978). Instituciones de Relaciones Internacionales.
México. Fondo de Cultura Económica.
MONETA, Carlos J. El proceso de globalización: percepciones y desarrollo. En Las
Reglas del juego. América Latina, globalización y regionalismo. Edit. Corregidor.
TORO, Fermín: Formación, mediatización y degradación de la soberanía de Venezuela
1830-1998, Gráficas Franco, Caracas. julio 1999.

3. ¿CUÁLES SON LAS CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DEL ESTADO

PRESENTE EN LA NUEVA CONSTITUCIÓN?

El Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia

Para ampliar y explicar la figura del Estado Democrático y Social de Derecho y

de Justicia consagrado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
es necesario dar cuenta de la evolución jurídico-constitucional del Estado moderno.

El Estado moderno es una forma de organización política surgida históricamente

en Europa, contrapuesta a la atomización y pluricentrismo del orden feudal,
propugnando la concentración del poder político en un centro único y soberano.
Esta forma política en lo económico afianzó la economía capitalista y un sistema de
estratificación social poroso que reflejaba el ascenso de la burguesía como clase
social opuesta a la rigidez de los estamentos feudales y privilegios aristocráticos.

233
 A su vez, el Estado moderno evolucionó en el tiempo en varias direcciones: una
de ellas, el Estado Liberal, esta forma consolidó el ascenso político de la burguesía y
del capitalismo industrial en lo económico, al tiempo que significó la reacción frente a
los absolutismos monárquicos. En el campo de las ideas el racionalismo, el utilitarismo
y el iusnaturalismo fundamentaron doctrinariamente al Estado Liberal e impulsaron
los procesos de la Revolución Francesa, la Independencia Norteamericana y la
Revolución Industrial Inglesa.

La expresión jurídica por excelencia del constitucionalismo liberal será el Estado

Liberal de Derecho que limita el poder arbitrario y voluntarista del Estado, a través
de un conjunto de principios jurídico-políticos, a saber: en primer lugar, los derechos
fundamentales (libertad individual, derecho de propiedad y seguridad jurídica) que
son inherentes al individuo, previos al Estado y son consagrados en la Constitución,
como norma fundamental del ordenamiento jurídico-formal; en segundo lugar, la
división de poderes independientes, iguales y autónomos entre sí, a fin de evitar la
concentración en poder despótico. En el constitucionalismo liberal esto se recoge en
el conocido esquema de los tres poderes públicos: ejecutivo, legislativo y judicial con
titulares distintos y funciones diferenciadas.

En tercer lugar, la autoridad de la Ley que establece como principio que los
actos del Estado deben ser jurídicos y derivan su efectividad de la ley, en tanto esta
es expresión de la razón. La Leyes sancionada por el órgano legislativo (Congreso,
Parlamento o Asamblea) dado su carácter e interés general.

En cuarto lugar, otros principios complementarios del Estado Liberal de Derecho

son: la reserva legal según la cual, toda limitación al derecho de libertad o la propiedad,
sólo puede tener por fundamento una ley general emanada del poder legislativo, por
ser propio de su competencia y representar la diversidad de intereses de la sociedad.
Otro es la irretroactividad de la Ley, en cuyos términos la Leyes vigente y tiene efectos
sobre los ciudadanos tras su promulgación, pero no tiene efectos sobre situaciones
del pasado. De igual manera, la independencia de los jueces para cumplir la función
jurisdiccional y aplicar el derecho, interpretándolo en conjunción con el principio
del hermetismo jurídico que establece la existencia de un derecho sin lagunas ni
contradicciones, entre las normas de un sistema jurídico.

Por último, el principio de la jerarquía de las normas en función del cual, una
norma es válida por su relación con otra de superior jerarquía, de la cual se deriva y a
la que se subordina. Así sucesivamente las normas se crean por otras normas, de las
que derivan su validez. En la cúspide de la pirámide normativa la norma fundamental
es la Constitución, la cual según la dogmática jurídica del liberalismo se deriva la
validez de las normas restantes que integran el orden jurídico.

El Estado Liberal de Derecho entra en crisis como resultado de los agudos

conflictos y tensiones que tuvieron lugar en el periodo que transcurrió entre 1914 y
1939; caracterizado por la revolución bolchevique de 1917, la crisis de la ideología
liberal, la feroz competencia imperialista entre las potencias, el surgimiento de fuertes
sentimientos nacionalistas tanto en Europa como en otras regiones, el ascenso de los
movimientos socialistas y comunistas y el surgimiento del nazismo y el fascismo. Los

234
intentos por sortear la crisis, lejos de apuntalar los fundamentos liberales del Estado
de Derecho lo socavaron aún más.

El constitucionalista venezolano Ricardo Combellas señala entre otros, algunos

factores que explican la crisis del Estado Liberal de Derecho: la combinación de
crecientes medidas administrativas para solucionar los problemas, con la asunción de
funciones tradicionalmente propias del poder legislativo; el resultado fue un creciente
predominio del Ejecutivo frente a los otros poderes y por esta vía, la alteración del
principio de equilibrio de poderes característico del Estado de Derecho. En estrecha
conexión con esto, las medidas ad hoc adoptadas por los gobiernos contradecían
al principio de la autoridad de la Ley, pues no eran leyes generales ni tampoco
sancionadas por los Parlamentos. Además de lo anterior, ante el creciente avance
de los movimientos sociales populares, las nuevas Constituciones ampliaron los
derechos fundamentales clásicos con una nueva generación de derechos económicos
y sociales que exigían al Estado para su garantía y concreción, la intervención directa
de éste. La constitución de la República de Weimar y la de México tras la Revolución
son ejemplos en tal sentido.

Si bien se consideró que se trataba de un expediente transitorio y que al término

de la guerra se volvería al modelo constitucional y a la forma de Estado Liberal anterior,
la realidad mostraría todo lo contrario. La intervención del Estado en la sociedad y la
economía nos dice Combellas que, “… tal intervención se concibe como la asunción
de un papel de primera importancia en la gestión económica y social de la sociedad, y
el relieve de las políticas económicas corno- políticas de primer rango en la estrategia
de acción del Estado”. (Combellas: 1982, p. 39)

Como resultado, el intervencionismo estatal se constituyó en una nota definitoria

de la acción del Estado para la conducción de la economía y la generación de
condiciones de bienestar. Así el Estado Social que toma cuerpo es la superación
del Estado Liberal mas no su negación sino su adaptación a las exigencias de la
sociedad post-industrial y las nuevas condiciones del sistema neo-capitalista.

El Estado Social de Derecho aparece claramente configurado en la Constitución

de la República Federal Alemana de 1949, extendiéndose rápidamente como modelo
en la ingeniería constitucional de otros Estados. El Estado Social de Derecho adquiere
diferentes notas constitutivas, resultado de los nuevos campos de acción pública que
debe acometer. En algunas de ellas perfecciona al Liberal y en otras, reafirma su
carácter de Estado Social. Es un Estado orientado a la distribución de la riqueza
social, para lo cual, el Estado a la vez que asume el rasgo de empresario, regula
el crecimiento económico y orienta el proceso conforme unos objetivos nacionales
trazados en la formulación de los planes nacionales. Pero además, extiende la
democracia como ejercicio no sólo de derechos políticos, la democracia formal; sino
que propicia condiciones para la socialización de la esfera estatal, lo que se expresa
en democracia económica y social.

En lo económico, el Estado Social, orienta sus políticas al aumento del consumo

y el bienestar social, el pleno empleo, el crecimiento constante, y la promoción de
la economía de mercado. Como Estado de Derecho acoge la división de poderes,

235
pero introduce una variante respecto del modelo clásico liberal, ya que la separación
funcional de poderes es sustituida por funciones compartidas. En el Estado Social,
se fortalece y gana autonomía la administración pública central como poder, y los
partidos y organizaciones sociales como instancias de representación de intereses
de la sociedad.

No menos importante es anotar como rasgos políticos de esta forma de Estado

su estrecha ligazón a la democracia representativa como régimen político; y la idea
de justicia que viene a contener al menos dos dimensiones, por una parte comprende:
el control judicial de los actos administrativos, la constitucionalidad de las leyes y
el carácter de guarda de la Constitución por los jueces. Por la otra, la progresiva
realización de la igualdad con base en el principio de funcionamiento de la democracia
asociado a los regímenes de derechos, que postula la participación proporcional en
función de diferencias relevantes, la reparadora de diferencias relevantes y dar a
cada uno según sus necesidades.

En el contexto venezolano, si bien la Constitución Nacional de 1961 no definió

de forma expresa el carácter de Estado Social, no obstante definió un extenso marco
de normas y principios de carácter social y económico que así lo definen. Empero es
la Constitución vigente de 1999 la que recoge por vez primera y de manera expresa
en su articulado la definición de Estado Social de Derecho. El artículo 2 de nuestra
Carta Constitucional así lo establece taxativamente, y va más allá al equiparar los
rasgos democrático, social y de derecho y justicia.

En síntesis, podríamos establecer las siguientes definiciones de cada uno de los

enunciados que definen la forma de Estado consagrado en la Constitución de 1999.

El Estado Democrático
El Estado Democrático es el marco de un sistema político que respeta principios
fundamentales, como son: la separación de los poderes públicos, la elección de
representantes y gobernantes, y cualquier otra expresión que determine la voluntad
popular. Considera la existencia de mecanismos válidos que reconocen y garantizan
la expresión de la voluntad popular.

El Estado Social
Es un enunciado que permite establecer la vinculación de las acciones
gubernamentales con los derechos sociales reconocidos formalmente en la
Constitución y en los tratados internacionales.
El Estado Social es un concepto jurídico-político que define un tipo de Estado
cuya “... función característica (...) es producir la integración dentro de la actual
sociedad industrial, con su pluralidad de grupos e intereses antagónicos reduciendo
los conflictos sociales a contactos sociales” (García-Pelayo, 1983).

El Estado de Derecho
Es una forma política, de Estado, cuyo poder y actividad están limitados por
el Derecho. La expresión Derecho expresa un orden jurídico racional basado en un

236
régimen de derechos fundamentales (libertades individuales, propiedad privada,
seguridad jurídica, etc.), la división de poderes y la autoridad de la ley como principios
jurídicos que lo configuran. Estos se completan con otros de carácter derivado de
los anteriores. A saber: la reserva legal, la irretroactividad de la ley, la independencia
de los jueces en la aplicación de justicia, la jerarquía de las normas dentro del orden
jurídico, la legalidad de los actos administrativos y la justicia constitucional.
El Estado de Derecho, es un principio institucional que establece la sujeción de
todas las actuaciones de los organismos públicos al marco constitucional y legal de
un país, y la regulación de sus relaciones con la sociedad.

El Estado de Justicia
Se corresponde con el enfoque de justicia, el reconocimiento de los derechos
económicos, sociales y culturales; y la existencia de un aparato de administración de
justicia que responda a las necesidades de control jurisdiccional de las actuaciones
de los poderes públicos y de los ciudadanos; y a la efectiva defensa y protección de
los derechas humanos, mediante la actuación legítima de jueces y magistrados de la
República.

Estado Federal Descentralizado

Corresponde con una forma de concebir el Estado, en la cual se reconocen
distintas autoridades con autonomía política, administrativa, y territorial, que se
organiza tomando en cuenta la distribución de competencias y servicios, según
distintos niveles de gobierno (nacional, estatal y municipal).

BIBLIOGRAFÍA:
GARCíA PELAYO. Manuel (1977). Las transformaciones del Estado contemporáneo.
Madrid, España. Alianza Editorial
GARCíA PELAYO, Manuel. (1999). Derecho Constitucional Comparado. España.
Alianza Editorial
COMBELLAS, Ricardo. (1982). Estado de Derecho. Crisis y Renovación. Caracas.
Edit. Jurídica Venezolana.

4. ¿QUÉ SE ENTIENDE POR INTERÉS PÚBLICO?

A lo largo de la historia del pensamiento y la filosofía política se han dedicado

ingentes esfuerzos para explicar el fundamento último de la acción del Estado y su
relación con el individuo. Al menos es posible establecer tres orientaciones en el
conocimiento del interés y su relación con lo público. Una primera corriente establece
la posibilidad de descubrirlo racionalmente, subordinando el Estado al propósito
general de la sociedad. La expresión interés público guarda relación y hasta se

237
utiliza indistintamente como bien común, bien colectivo o bien general. Veamos
brevemente algunos de esos esfuerzos.

Santo Tomás de Aquino y otros pensadores escolásticos formularon la doctrina

social de la Iglesia Católica, partiendo de la noción de bien común; principio que
forma la sociedad y al cual aquella debe tender. Es una noción moral y cristiana,
ella se distingue del bien individual o privado y del bien público o de todos estando
unidos. En la noción de bien común se armonizan los intereses particulares y a él
debe orientarse la actividad del Estado para su realización.

Otro pensador descollante es el filósofo de orientación liberal J. Locke, que

diferencia el interés individual que movía al hombre, a formar parte de una sociedad
política particular y, el bien común que el Estado persigue como finalidad, a través de
un gobierno fundado en las leyes y con el respaldo de la fuerza de la comunidad para
que se ejecuten sus dictados en beneficio de todos. Ese bien común comprende para
Locke la paz, la seguridad y el bien de la población.

Por su parte J.J. Rosseau distinguía entre la voluntad de todos que consiste en
la sumatoria de las voluntades particulares o interés privado y la voluntad general
que encarna el bien común y es relativa al Estado como persona moral cuyo propósito
último es la unión de sus integrantes. Es evidente el entrecruzamiento entre los
términos y hasta la equiparación entre ellos, según la orientación seguida por cada
pensador.

Para el catedrático español Luis Sánchez Agesta el bien público o común es el

bien de los individuos en cuanto integrantes de una comunidad y su realización por
medio de la participación en la vida social. El poder público u organización política
tiene como propósito o interés, crear las condiciones para que se realicen los valores
individuales del ser humano. El bien común o público orienta la acción política hacia la
creación del conjunto de “... supuestos sociales que permiten y favorecen el desarrollo
integral de la persona... “ (Agesta:97-98). Así el poder público toma en cuenta los
intereses particulares de grupos e individuos, articulando las decisiones colectivas
y particulares. De igual modo, creando condiciones para la protección, desarrollo y
satisfacción de las necesidades materiales, éticas y los derechos de los individuos.

Una segunda orientación parte del interés como móvil de la acción política. Un
buen exponente de ella es A. Bentley, quien sostenía que el proceso político consiste
en la contraposición de intereses entre grupos, incluido el Estado como reflejo de los
intereses sectoriales influyentes. Este autor niega la posibilidad de un interés general
o común a todos, toda vez, ello implicaría que actuaran todos unidos sin excepción.

La tercera vertiente privilegia al Estado como encarnación misma de la realidad

en la relación mando-obediencia o interés general o público-súbdito o ciudadano.
Esta corriente centra el interés en la esfera propia de las decisiones del Estado.
Los pensadores de la razón de Estado en los siglos XVI Y XVII trataban de indagar
acerca de los medios y formas en que los gobernantes debían actuar para conservar
su dominio y asegurar los fines de la organización o unidad política.

238
 En su forma contemporánea, esta línea de pensamiento se entrelaza con las
escuelas de la geopolítica y su visión del Estado como un organismo viviente cuyo
interés último es su sobrevivencia. Y más reciente, las formulaciones acerca del
interés nacional encarnado por el Estado, como expresión política organizada de una
comunidad nacional que posee lazos históricos y tiene un proyecto histórico común.
La elaboración más acabada de este pensamiento fue la Doctrina de la Seguridad
Nacional, que fuera adoptada en buena parte de los Estados latinoamericanos en la
década de los años sesenta y setenta del siglo XX.

El autor Wolfgang Hirsch W. ha señalado críticamente que el término no dice nada

acerca del objeto de ese interés y menos del valor para regularlo jurídicamente. No
obstante, es utilizado para referirse «…a decisiones que no benefician exclusivamente
a individuos concretos o a grupos privados, sino que están orientados a intereses
y normas reales o supuestas de entidades políticamente constituidas de carácter
colectivo: el Estado feudal, el estado regional, el municipio». (Hirsch: 1972; p.112)

En su ensayo acerca de la evolución histórica de lo público y privado, la catedrática

Graciela Soriano sostiene que en el siglo XX la relación de ambos términos aparece
difuminada en sus límites, las relaciones Estado-Sociedad no pueden separarse
claramente y por el contrario se interpenetran y entrelazan. Lo individual como esfera
de lo privado y lo colectivo como ámbito de lo público desdibujan sus fronteras por el
desarrollo de la tecnología de las comunicaciones, la informática y la economía que
han modificado e introducido nuevas complejidades en las sociedades actuales.

La arena en la cual confluye la tensión entre intereses individuales y colectivos o

públicos viene a ser la sociedad civil. La posición que se asuma frente a esta cuestión
determina a su vez el contenido y alcance del interés llamado público. Como resume
Clementina Machado de Acedo en un trabajo contenido en el libro «Lo Público y
lo Privado», la visión liberal propugna que los individuos persiguen libremente sus
intereses. En esta visión cabría agregar, las áreas que integran la esfera del interés
público (orden público, seguridad y defensa de la nación, servicios sociales, salud y
educación entre otros) está regulado por el marco jurídico que provee el Estado de
Derecho que protege ampliamente los derechos individuales, y por esta vía frena
la acción del Estado. En principio se trata de delimitarlo en contraposición al interés
individual. En el mejor de los casos se da por sentado que ese interés público es
el interés general de la sociedad, en el cual se armonizan los diversos intereses
particulares.

El otro modelo, el social está guiado por el principio democrático de la

realización de la igualdad, por el cual el Estado asume intencionalmente un papel
intervencionista en aras de realizar el contenido material de la justicia redistributiva,
es decir asegurar para todos los individuos, mejores condiciones de vida, bienestar
social, autorrealización espiritual y en sí, calidad de vida. Para ello formula políticas
compensatorias y de redistribución orientadas sobremanera hacia los sectores
sociales en condiciones de menesterosidad, los menos favorecidos socialmente.

Asimismo, el modelo social, equilibra cargas y fomenta condiciones para su

efectiva protección y desarrollo como derechos. Para lo cual, el Estado se acerca

239
al ciudadano, limitando de manera sistemática autonomías individuales, para hacer
realizable el propósito de bienestar y asistencia. Un ejemplo de este punto de tensión
entre ambos modelos es el enfoque acerca del derecho de propiedad y el interés
público. Mientras en el modelo liberal debe haber la menor interferencia posible con
su ejercicio y limitación; en el social, aquella puede ser regulada en las condiciones
que establezca la Ley y siempre que tenga por fin último el interés del colectivo social.

En el modelo liberal la sociedad civil difumina sus barreras con el Estado y

los espacios de interacción e intercambio se multiplican. Como resultado, el interés
público se expande conforme al propósito de realización de la igualdad y justicia social
anotadas. El fin último es la realización o logro del bienestar general.

Por último, mientras para el liberalismo el dilema Estado-Sociedad se resuelve

en el fortalecimiento de la sociedad civil frente al Estado y su regulación, por los
poderes conformados en la sociedad (ciudadanía, grupos organizados, asociaciones
civiles, etc.) y con el afianzamiento de un marco legal que regule las intervenciones
del Estado fundadas en el interés público. Para el social, en cambio sociedad civil y
política son un continuo cuyo derrotero es el bienestar colectivo que funda la unidad
social.

BIBLIOGRAFíA
ROSSEAU, J.J. El Contrato Social. Bogotá, Colombia.
Locke, Jhon. (1976). Ensayo sobre el Gobierno Civil. Madrid, España. Edic. Aguilar.
BOBBIO, Norberto y MATEUCCI, Nicola. Diccionario de Política. México. Siglo XXI
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SÁNCHEZ AGESTA, LUIS. (1979). Principios de Teoría Política. Madrid, España.
Edit. Nacional.
HIRSCH WEBER, Wolfgang (1972). La Política como Conflicto de Intereses. Madrid,
España. Edit. Tecnos.
SORIANO DE GARCIA PELAYO, Graciela; NJAIM, Humberto. (1996) Lo Público y
lo Privado. Redefinición de los Ámbitos del Estado y de la Sociedad. Caracas,
Venezuela. Fundación Manuel García Pelayo.
ARBOS, Xavier; GINER. Salvador. (1996). La Gobernabilidad, Ciudadanía y
Democracia en la encrucijada mundial. Madrid, España. Siglo XXI Edit.
BOBBIO, Norberto. (1994). Estado, Gobierno y Sociedad. México, Fondo de Cultura
Económica.

240
5. ¿CUÁLES SON LAS PARTICULARIDADES DE LA CONFORMACIÓN DE LAS
INSTITUCIONES DEL ESTADO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1999?

La Constitución vigente define como rasgos de la institucionalidad estatal, los

siguientes:
1. Es un Estado Democrático Social de Derecho y de Justicia. Acerca
de las denotaciones de esta forma de Estado, ya nos referimos en
apartes anteriores, por lo que en este punto solo se menciona como una
característica. En cuanto al carácter democrático este se define como
democracia participativa y socialmente protagónica, lo que viene a significar
el ejercicio directo en diversas instancias de la participación en la gestión
y control de las políticas y decisiones públicas. Al respecto esto se amplía
en respuestas posteriores y pueden comentarse algunos artículos de la
Constitución de 1999.
2. Acoge un esquema de división de poderes. Tradicionalmente el esquema
formal más conocido, se expresa en la separación entre los poderes
ejecutivo, legislativo y judicial. En nuestro caso, la Constitución introdujo una
innovación al establecer la formación del Poder Público Nacional en cinco
ramas o poderes: Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Electoral y Ciudadano. El
artículo 136 consagra que estos poderes son autónomos funcionalmente,
pero guiados por el principio de la colaboración para alcanzar los fines del
Estado. Asimismo la configuración de tres niveles de Poder Público que
fortalecen el modelo federal acogido en la Constitución, a saber: el nacional
que corresponde a la unidad federal, el estadal o regional y el municipal.
3. Adopta una estructura federal en la organización político territorial del
Estado, desarrollemos este argumento, el Estado territorial moderno en su
evolución debió resolver el problema de cómo organizar el poder en escala
territorial y el ejercicio del. mismo sobre individuos y grupos humanos que
integraban la población de la unidad estatal. La solución a este problema
cuya naturaleza es jurídico-política fue dada por el Derecho Público
interno en el marco del Derecho Constitucional. La doctrina constitucional
distingue así como formas de Estado: la unión personal y la unión real que
corresponden a Estados monárquicos, hoy día superadas como formas
históricas. Los Estados unitarios cuya autoridad es única, su competencia
plenaria y centralizada en el nivel nacional. La Confederación de Estados,
forma vinculada al Derecho Internacional Público, pues se constituye por un
acuerdo entre los Estados miembros. Finalmente, el Estado Federal surgió
con la Constitución Americana de 1787, sin embargo, será posteriormente
que la doctrina acoja al Estado Federal como forma distinta de la Federación
o Confederación. En buena parte de su desarrollo, el Estado Federal irá de
la mano del Estado Liberal y de la República. No obstante, el proyecto de
Estado socialista instaurado por la revolución bolchevique, claramente
distanciado política e ideológicamente del primero, invocará tanto el término
República como la forma federal del Estado, con contenidos distintos.

241
 En la práctica constitucional contemporánea apunta Manuel García Pelayo,
la tendencia del Estado Federal ha sido a concentrar poderes en desmedro de la
autonomía de los Estados.

Pero centrándonos nuevamente en la tradición liberal y republicana que

corresponde a nuestra evolución histórico-constitucional, el Estado Federal tiene
como características:

●● Hace posible la organización política racional de grandes espacios

geográficos, en los cuales se localizan grupos humanos identificados entre
sí, por tradiciones, lazos históricos, intereses económicos y lengua comunes.
Estos vínculos sin embargo, encarnan intereses particulares de ese grupo
o colectivo que mantienen diferencias y hasta pueden llegar a resistirse a la
aglutinación en la unidad federal. Como señala M. García Pelayo en su libro
Derecho constitucional comparado, el Estado Federal “ ... reposa sobre una
armonización de la tendencia a la unidad y la tendencia a la diversidad” ... (:219)
más hacia un lado que otro, según la especificidad y particularidad del caso.
Así la Constitución vigente en su artículo 4 determina que la República es un
Estado Federal descentralizado regido por los principios de integridad territorial,
cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad. Cuestión que se
complementa en el artículo 16 al establecer que la organización política se
dividirá en Estados, Distrito Capital, dependencias federales, los territorios
federales y municipios.

●● El Estado Federal significa tanto una forma de división del poder político
funcional, como territorial. Así se desprende del artículo 159, el cual declara que
los Estados (regionales o provincias) son entidades autónomas, con personalidad
jurídica plena, iguales y obligados a mantener la integridad territorial, soberanía
e independencia nacional y hacer cumplir el orden jurídico de la nación. Hay
materias reservadas a la sola competencia del Poder Federal o Nacional; tal
es el caso de la conducción y celebración de tratados internacionales con
otros Estados. Pero otras son competencia de los Estados que lo integran,
como por ejemplo: dictar su propia Constitución y la administración de sus
bienes y recursos propios. En nuestra Constitución la definición del ámbito
de competencias se recoge en los artículos 156 que enumera taxativamente
aquellas exclusivas del Poder Nacional. El artículo 164 establece por su parte,
las propias de los Estados. Y el artículo 178, fija las atribuciones del Poder
Municipal. En otras materias hay concurrencia y coordinación entre ambos
poderes. La Constitución en su artículo 165 establece al respecto que las
materias de este carácter serán reguladas por leyes base, dictadas por el
Poder Nacional y leyes de desarrollo por los Estados. También se determinan
áreas de competencia flexible o competencias residuales para uno u otro. Así
en el artículo 164 in comento, el ordinal 11 define que es competencia de los
Estados, todo lo que no corresponda de acuerdo con la Constitución, al Poder
Nacional o los Municipios.

●● En el orden jurídico junto a la Constitución de la unión federal, los Estados

sancionan constituciones regionales o estadales, establecidas en virtud de

242
 la competencia autónoma de los Estados. En efecto, el artículo 164, ordinal
1º señala que es atribución estadal dictar su Constitución para organizar los
poderes públicos de conformidad con la Constitución Nacional.

●● La duplicidad de facultades jurisdiccionales y de ordenamientos jurídicos, sin

embargo se armonizan y en caso de colisión, un tribunal constitucional decide
las competencias en los conflictos surgidos. En tal sentido el artículo 266,
ordinal 4 enuncia entre las atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia dirimir
las controversias administrativas que pudieran surgir entre la República, los
Estados y los Municipios. A su vez, el artículo 336 al referirse a las atribuciones
de la Sala Constitucional, ordinales N° 8 y 9 dice que aquella resolverá las
colisiones surgidas entre diversas disposiciones legales y las controversias
constitucionales entre los órganos del poder público.

●● La participación política de los Estados en la organización federal se pone de

manifiesto en la representación ante el órgano legislativo federal. Esto suele
plasmarse en sistemas bicamerales que distribuyen la representación con
arreglo a algún criterio. Por ejemplo la proporción de la población radicada
en el territorio del Estado. La Constitución adoptó una variante de la forma
unitaria, al adoptar el modelo unicameral. Aun así, el artículo 186 acoge la
representación de los Estados en términos que los diputados de la Asamblea
Nacional son electos en las entidades federales, en representación de estos.
No obstante, el artículo 201 modera los efectos de lo dicho, al fijar que los
diputados representan al pueblo y a los estados en su conjunto, lo cual refiere
al colectivo de la nación.

●● En los ámbitos estadal y municipal los Consejos Legislativos y los Concejos

Municipales completan las instancias de representación política de los Estados
y comunidades para el ejercicio de las competencia que le son propias en los
términos de la Constitución y las leyes.

BIBLIOGRAFÍA
GACETA OFICIAL DE LA REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela. Nº 36860 de fecha, 30 de diciembre
de 1999.
MACIVER, Robert M. (1966). Teoría del Gobierno. Madrid. Edit. Tecnos.
GARCIA PELAYO, Manuel. (1999) Derecho constitucional comparado. Madrid.
Alianza Edit.
SÁNCHEZ AGESTA, Luis. (1979) Principios de Teoría Política. Madrid. Edit. Nacional.

243
6. ¿CÓMO VISUALIZA EL ROL DEL ESTADO / NACIÓN VENEZOLANO EN
LA ARTICULACIÓN DEL PAÍS EN EL SISTEMA MUNDIAL? / 8. ¿CUÁLES
RIESGOS SE VISUALIZAN POR LA DEFENSA DE LA SOBERANÍA EN
RELACIÓN A CONFLICTOS INTERNACIONALES?

El sistema internacional que se ha ido conformando tras la caída del Muro de

Berlín, aún está definiendo su fisonomía. No obstante, algunos componentes es posible
delinearlos. La globalización como proceso va entrelazada con la interdependencia
compleja del sistema internacional en cuya dinámica se han ido creando profundas
asimetrías en lo económico, político-militar, tecnológico y financiero que se reflejan en
la poca capacidad de participar e incidir en las decisiones de los asuntos claves de la
agenda internacional de gran parte de los Estados. Asimismo, la globalización ha ido
marchando de la mano de regímenes internacionales con agendas focales altamente
especializadas, lo cual dificulta aún más, para muchos Estados su inserción en ellas.

Otro aspecto de la mayor importancia es que el sistema ha ido delineándose

como un modelo hegemónico unipolar, regulado ad -hoc por alianzas entre las
grandes potencias que adoptan las decisiones en forma expedita, muchas veces al
margen de los mecanismos formales de las organizaciones internacionales de las
que son parte. Un ejemplo de ello es la reciente intervención anglo-norteamericana
en Iraq. En la visión de algunos autores de un sistema internacional tradicionalmente
autorregulado, se trataría de sentar las bases para un gobierno mundial formado
por unos pocos Estados con plena autonomía y capacidad de regulación sobre los
conflictos y controversias surgidos en el sistema internacional.

Un rasgo en ciernes que no debemos olvidar mencionar es el referente a la

creciente socialización del sistema internacional. Esto se pone de manifiesto por
la emergencia, para algunos, en la existencia de una sociedad internacional en la
que participan múltiples grupos, personalidades, medios de comunicación, en fin
numerosas organizaciones no gubernamentales cuyo ámbito de acción va desde los
problemas del medio ambiente como sería el caso de Green Peace; la atención de
salud llevada a cabo por Médicos sin Fronteras; y la reivindicación de acceso a la
propiedad de la tierra por parte del movimiento de los Sin Tierra.

Para la década de los ochenta, se calculaba según Wolfgang Hein que el número
de las organizaciones no gubernamentales creció de 730 a 6000 aproximadamente.
Esto da una idea de la magnitud del fenómeno que lleva consigo la complejidad
institucional creciente del sistema internacional. Vale la pena dar como ejemplo el
impacto internacional de la Conferencia Mundial sobre el Ambiente celebrada en
Río de Janeiro, y la multitud de organizaciones sociales de todas partes del mundo
que allí se reunieron. Otro tanto podría decirse de los movimientos y protestas anti-
globalizadoras escenificadas en ocasión de las reuniones celebradas por las grandes
potencias para tratar temas relativos al sistema económico-financiero mundial.

Desde un punto de vista ideológico el sistema tiene como fisonomía la

defensa del sistema democrático representativo como forma política por excelencia,
la protección y promoción de los derechos humanos (civiles y políticos y en grado

244
variable, los económicos) y el impulso a la libre competencia y al mercado como
sistema económico.

En este contexto descrito, Venezuela es un país con poder intermedio, que

promueve la formación de un sistema internacional multipolar y plural. De allí se
desprende en conexión que la doctrina de políticas y relaciones exteriores está
basada en el respeto a la soberanía, independencia e igualdad de los Estados. Pero
asimismo que sume esfuerzos para el fortalecimiento de los mecanismos tendientes
a la solución pacífica de las controversias y conflictos internacionales que someten
a tensiones y amenazas la seguridad y paz internacionales. En parte éstas también
resultan del impulso y capacidad de ayuda que puedan facilitar los mecanismos de
cooperación y solidaridades internacionales tanto multilaterales como bilaterales.

Para Venezuela los espacios de acción preferentes en su política exterior y en

el marco de sus relaciones exteriores son la integración latinoamericana y caribeña,
lo cual por demás se corresponde con la posición geoestratégica que proyecta al
Estado venezolano como país con vocación amazónica, andina, caribeña y más
reciente atlántica. Esa integración incluye tanto la dimensión económica como la
política y de seguridad regional, vistas en conjunto como una estrategia para mejorar
las condiciones de relacionamiento y equilibrio con los grandes centros de poder
internacional.

La viabilidad política de esta política enfrenta no pocos retos, pues la visión de

multipolaridad del sistema internacional está en franco desacuerdo y oposición con la
idea de hegemonía de las principales potencias mundiales. Asimismo la globalización
encierra amenazas para la visión tradicional de la soberanía como modelo autárquico
de unidades estatales diferentes y separadas, por fronteras que excluían otros
poderes de igual naturaleza y pretensión. Pues bien, la ampliación de mercados
que impulsa la globalización económica, no sólo trasciende las fronteras e integra
mercados nacionales a espacios más amplios sino que erosiona la noción de control
de las decisiones económicas nacionales y establece lazos de dependencia. Otro
tanto ocurre con lo político, en la medida que la autonomía de decisiones pasa a estar
mediada por los centros de poder internacional, sobre los cuales no se tiene ninguna
capacidad de influencia y determinación.

BIBLIOGRAFÍA

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA. Líneas Generales del Plan de

Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-2007. Material mimeografiado.
HEIN, Wolfgang. El Fin del Nuevo Estado -nación y el nuevo orden mundial. Las
instituciones políticas en perspectiva. En: Nueva Sociedad. N° 132. Julio-agosto
de 1994.

245
7. ¿CUÁL ES LA RELACIÓN ESTADO / NACIÓN Y SOBERANÍA?

La respuesta a esta pregunta está incluida en la respuesta a la primera

interrogante que aborda la conformación histórica del Estado-Nación.

8. ¿QUÉ RELACIÓN GUARDA EL PROYECTO NACIONAL EN LAS

RELACIONES GEOPOLÍTICAS DE VENEZUELA?

La noción de Proyecto Nacional se refiere a la concepción formulada por la

clase, sector o grupo social dominante; la cual llega a ser compartida por los demás
sectores sociales. Esa concepción expresa un sistema de relaciones sociales y su
correspondencia con el sistema económico de producción y una forma de organización
política en esa sociedad.

Los Proyectos Nacionales hispanoamericanos han recorrido un largo y sinuoso

trayecto que abarca desde el nacimiento como estados independientes hasta nuestros
días.

Las formaciones histórico-sociales en América Latina evolucionaron como

sociedades políticamente independientes y autónomas, a partir de la ruptura del nexo
colonial en la primera mitad del siglo XIX. La primera fase del Proyecto Nacional
se distinguió por la creación de instituciones, ordenamientos jurídicos tendientes al
establecimiento de un Estado de Derecho, la organización de los poderes públicos
y la extensión efectiva de éstos en un ámbito territorial. Asimismo, la instauración de
un sistema económico capitalista y su articulación en el sistema internacional; y no
menos importante, el establecimiento de una estructura de dominación social criolla
que suplantase a la colonial. En conjunto estos cambios y transformaciones notorias
de la fase inicial de institucionalización avanzaron en medio de enfrentamientos entre
dos grandes visiones sobre la forma de organización social y política: una republicano
liberal, la otra monárquica. Con diferencias de una sociedad a otra, esta fase se siguió
en medio de agudos conflictos escenificados por guerras civiles entre bandos que
se identificaban como liberales y conservadores, federalistas y centralistas. Estas
guerras concluirían décadas más tarde, con acuerdos entre los sectores dominantes
en pugna que se unificarían en un solo Proyecto Nacional Liberal y Republicano.

La etapa que siguió fue la institucionalización definitiva de Repúblicas y la

formación de Estados nacionales que se irán consolidando a lo largo de la segunda
mitad del siglo XIX y hasta las primeras décadas del XX. Como Estados nacionales
acometerán las tareas de organización interna de las sociedades en cuatro direcciones
centrales: la institucionalización del Estado y de sus estructuras (carreteras, fuerzas
armadas, tribunales, etc.); la creación de un régimen jurídico que regulará la formación
y acceso a la propiedad privada; la adopción de mecanismos y procedimientos
conforme a los cuales, la participación política tendiente a la formación del poder
fuera limitada o censitaria; la generación de una ideología liberal que sirviera de
legitimación del poder de los sectores y clase dominante. La historiografía en torno
al culto a los héroes y la gesta independentista, la estrecha vinculación entre Iglesia

246
y Estado dando forma a una religión oficial serán elementos de la mayor importancia
para ese propósito.

Los subsistemas jurídico-políticos y el jurídico-social que forman el sistema

social reflejarán esa dinámica, comprendiendo las prácticas sociales, el ordenamiento
jurídico, las formas económicas productivas, la estratificación social y su dinámica
de conflictos y las instituciones políticas. Conforme al racionalismo jurídico y la
positivización del Derecho se constituyó en propósito de la mayor importancia la
adopción de una Constitución escrita que como norma fundamental diera validez y
racionalidad al orden jurídico.

En el orden internacional a la ruptura del nexo colonial siguió la rápida

integración al sistema capitalista internacional que de su fase mercantilista había
pasado a la configuración como industrial manufacturero. En el sistema internacional,
la posición de los nuevos estados era formalmente soberanos e independientes,
pero de facto desiguales, subordinados y dependientes como potencias débiles y
economías primario-exportadoras subordinadas a los grandes centros del capitalismo
internacional.

El Proyecto Liberal y Republicano estará proclive a ser mediatizado en grado

variable de una sociedad a otra, por ese lazo de dependencia. Asimismo, no será
uniforme el acabado de los proyectos nacionales, pues mientras hay sociedades
como Venezuela, Colombia y Argentina que definen tempranamente su fisonomía en
el siglo XIX, otras como la República Dominicana o los países centroamericanos son
tardíos, aún en las primeras décadas del siglo XX estaban definiéndolo en medio de
guerras civiles y constante inestabilidad política. En otros casos y más reciente aún,
las sociedades insulares caribeñas de origen anglófono y francófono se convirtieron
en independientes desde mediados de los años cincuenta del siglo XX. En estos
casos, la transición fue pacífica, como pacto entre la potencia colonial y la sociedad
insular, manteniendo estrechos lazos, incluso bajo formas laxas de mancomunidades
políticas al adscribirse a la Commonwealth británica países como Barbados o Jamaica.

La creciente complejidad de las sociedades en la fase de institucionalización

definitiva se pone de manifiesto con la constitución de nuevos sectores y grupos
sociales producto del crecimiento de las ciudades, las corrientes migratorias, los
incipientes procesos de industrialización endógenos y cambios en el sistema
económico y político internacional. Estas nuevas realidades chocan con un orden
político y social excluyente que limita la participación y el reconocimiento de derechos
políticos, sociales y económicos a vastos sectores de la sociedad. El resultado es
una acumulación de tensiones en torno a la concesión de derechos políticos y la
instauración de democracias representativas.

El dominio de los sectores sociales agro-exportadores hace crisis y declina

ante la aparición en escena de vastos movimientos populares como el peronismo,
el varguismo o el velasquismo; formados en torno a liderazqos popular-nacionalistas
(Perón en Argentina, Getulio Vargas en Brasil, Betancourt en Venezuela, entre otros).
Aunado a ello, el modelo económico primario-exportador hace crisis tras los embates

247
de la pérdida de mercados por la Primera Guerra Mundial y luego, la Gran Depresión
de los años 30.

La nueva correlación de fuerzas recoge un acuerdo entre una burguesía

nacionalista emergente, sectores medios de reciente formación y trabajadores en torno
a la apertura de canales de participación, la formación de partidos políticos, gremios y
sindicatos y su expresión en Constituciones políticas que consagran el Estado Social
de Derecho, la democracia representativa, los derechos fundamentales y sistemas
económicos que acogen la industrialización por sustitución de importaciones. En la
fase de reformulación del Proyecto Nacional se agregan como notas distintivas el
Estado Social y la democracia representativa. Esta se extenderá entre la década de
los años treinta hasta los setenta. En muchos casos, en países como Brasil, Argentina,
Chile o los países centroamericanos −a excepción de Costa Rica− la reformulación
será frenada por regímenes autoritarios que por medios represivos y con legislaciones
de excepción desmovilizarían sistemáticamente a los sindicatos, partidos políticos y
otras organizaciones sociales de defensa de la comunidad. Por lo demás esto fue
coincidente con un contexto internacional caracterizado por la Post-guerra fría. No
obstante, a mediados de los setenta la llamada Primavera de las Democracias en
América Latina significó retomar el Proyecto Nacional en su vertiente democrática y
social.

A partir de allí, se han abierto cauces para profundizar la democracia en el frente

de la participación, superando las limitaciones de la sola representación. También el
aseguramiento de los regímenes de derechos humanos y la incorporación efectiva de
los de nueva generación. Estas constituyen presiones por reformulación del Proyecto
Nacional en un sistema internacional global que impone retos formidables a dos de las
notas tradicionalmente constitutivas del Proyecto Nacional como son: la autonomía,
independencia y ejercicio de la soberanía política y económica; y no menos importante,
el desdibujamiento de las barreras de lo nacional frente a un sentido de espacios
culturales, valores y relacionamiento a espacios más amplios que trascienden las
fronteras y el sentimiento de vínculo a la comunidad nacional.

BIBLIOGRAFíA

CARRERA DAMAS, Germán. Una Nación llamada Venezuela.

HALPERIN DONGHI, Tulio. (1993).Historia Contemporánea de América Latina.

Madrid. Alianza Edit.

GALEANO, Eduardo. (1982). Las Venas Abiertas de América Latina. México. Siglo
XXI edit.

WERZ, Nikolaus. (1995). Pensamiento Sociopolítico Moderno en América Latina.

Caracas, Edit. Nueva Sociedad.

248
9. ¿CÓMO SE EXPRESA LA PARTICIPACIÓN EN LA CONCEPCIÓN DEL
ESTADO PRESENTE EN NUESTRA CONSTITUCIÓN?

Naturaleza de los derechos humanos, ciudadanos, civiles, políticos, sociales,

culturales, educativos, económicos, ambientales, y de los pueblos indígenas.

Los derechos humanos civiles y políticos, económicos, sociales y culturales

tienen su origen en las condiciones necesarias para garantizar la vida de los seres
humanos en condiciones que permitan su desarrollo integral. El sistema internacional
creado para preservarlos y garantizar su cumplimiento se sustenta en la Declaración
Universal de los Derechos Humanos (adoptada y proclamada por la Resolución de la
Asamblea General 217 A (iii) del 10 de diciembre de 1948). Así también se desarrollan
estos derechos universales en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General en su
resolución 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966. Entrada en vigor: 23 de marzo de
1976, de conformidad con el artículo 49. Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales. Adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la
Asamblea General de las Naciones Unidas, en su resolución 2200. A (XXI), de 16
de diciembre de 1966. Entrada en vigor: 3 de enero de 1976, de conformidad con el
artículo 27.

En nuestro continente rigen también la Convención Americana sobre Derechos

Humanos (suscrita en San José de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969, en la
Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos).

Y el protocolo adicional a la convención americana sobre derechos humanos en

materia de derechos económicos, sociales y culturales “Protocolo de San Salvador
(Suscrito en San Salvador, El Salvador, el 17 de noviembre de 1988, en el decimoctavo
período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la OEA).

Se incorporan a este sistema el mandato de las cumbres temáticas mundiales

(Cumbre de la Tierra, Río de Janeiro, Brasil; Cumbre de la Mujer, Beijing; Cumbre de
Población...) En estas instancias se suscriben, tratados o convenios obligantes para
los Estados.

Existen otros instrumentos jurídicos internacionales que complementan el

sistema de protección de derechos humanos, abarcando también terrenos muy
específico como la protección a la mujer, a la infancia y adolescencia, al ambiente,
etnias.

Venezuela suscribe todos estos acuerdos internacionales. El de más reciente

adhesión es el Protocolo de San Salvador, instrumento que enfrentó notoria resistencia
a ser firmado por Venezuela y otros Estados del continente.

Más recientemente, la Carta Democrática de la OEA influye en todo el

esquema de derechos porque obliga a todos los Estados del continente a desarrollar
sus mecanismos de democracia representativa con elementos de participación
democrática.

249
 La Constitución de 1961 consagra derechos civiles, políticos y algunos
económicos y sociales, propios de un Estado Social. La Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela de 1999 profundizó el esquema de democracia participativa,
y el reconocimiento de derechos humanos en una forma más amplia, e incorporando
otros derechos (ambientales, culturales, morales, etc.).

• Participación e interés público

La participación social es también un derecho humano. Está incorporado en el

ámbito de los derechos civiles y políticos, pero cruza transversal mente también los
derechos económicos, sociales y culturales. En Venezuela se empieza a consolidar
la garantía de este derecho con su expresión dentro de la Constitución de 1999,
y su mandato orientado hacia la construcción de una democracia participativa y
protagónica, y en la legislación recientemente aprobada o en proceso de discusión
que acompaña el surgimiento de una nueva institucionalidad (Ejemplos son el sistema
de protección al niño, niña y adolescentes, la creación del Consejo Federal, y los
Consejos Estadales y Locales de Planificación Pública).

Ahora bien, la participación es un proceso de asunción de responsabilidad y

corresponsabilidad por la orientación de nuestros destinos como ciudadanos desde
la esfera (familiar, comunitaria, laboral, etc.) más inmediata hasta el plano nacional y
universal.

• El protagonismo popular

Nuestro país está viviendo un momento histórico caracterizado por la intensa

movilización de sectores sociales. Se intensifica y extiende el tejido de organizaciones,
redes y movimientos sociales. Algunas expresiones son más recientes, de escaso
desarrollo y en busca de consolidación, otras tienen más experiencia y proyección.
Pero en todo caso, a partir de ellas es que los ciudadanos atienden situaciones
y problemáticas que les afectan en lo inmediato (demandas al Estado, conflictos,
iniciativas económicas para construcción de alternativas de empleo o ingreso), o van
articulándose y extendiendo sus ámbitos de injerencia, con capacidad de actuar como
grupos de presión, o participar en instancias de negociación con entes del Estado.

En muchos casos los conflictos o demandas apuntan hacia nudos críticos de

funcionamiento del sistema, que dificultan su atención y sobrepasan la capacidad de
respuesta del Estado. O bien, las características de las luchas o demandas populares
se inscriben en ámbitos que politizan sus luchas; por ejemplo, en las exigencias de los
sectores campesinos por el derecho a la tierra, las demandas de los pobladores por
la regularización de los terrenos urbanos que habitan, la presión de los sectores de la
economía informal por obtener mejores condiciones de trabajo, en fin, una diversidad
de contextos de tensión y conflictos se desenvuelven afectando las condiciones de
gobernabilidad, alcanzan a cuestionar las bases y el carácter predominantemente
capitalista del sistema, y los sistemas de valoración cultural y social. Este protagonismo
es lo que permite ampliar y debatir sobre el modelo de país, explorar las posibilidades

250
de converger para construir un proyecto nacional, incorporar al intercambio de ideas
las diversas visiones.

• Democracia, poder popular, y participación

La democracia se construye, no es un formalismo ni un simple término jurídico.

Requiere ir ampliando las posibilidades de interlocución entre las instituciones del
Estado y la diversidad de actores sociales. Conforme se consolidan los espacios
de participación y se amplían, la ciudadanía organizada tiene mayor capacidad de
incidir sobre su destino en todos los ámbitos del estamento social. El marco jurídico
emergente reconoce el papel de amplias instancias ciudadanas de reflexión, consulta
y organización. Conforme la ciudadanía les dé cuerpo y vida podrán ser instancias de
profunda capacidad decisoria.

10. ¿CÓMO IDENTIFICA EL ESPACIO PÚBLICO EN LA VENEZUELA

ACTUAL COMO ÁMBITO DE CORRESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y LA
SOCIEDAD?

La respuesta a esta pregunta es abordada en varios ítems del eje conceptual

Función Pública y Participación, fundamentalmente desde el número 1 hasta el 7.

En el ítem número 1 se caracteriza el perfil del funcionario público con respecto

al marco que crea la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y con
referencia a la Ley del Estatuto de la Función Pública (2002). En el ítem número
3 se aborda lo relativo al carácter representativo y a la condición participativa y
protagónica del sistema democrático, como mecanismos no excluyentes sino más
bien complementarios en la relación entre el Estado y la ciudadanía. En el ítem
número 4 se identifica y se consagra el derecho a la participación en el ámbito de la
nueva institucionalidad derivada del marco constitucional, en función de los poderes
públicos y los niveles de gobierno.

También hay un sistema de valores explícito en el mandato constitucional

que acompaña la definición de lo público. Los principios éticos referidos son parte
fundamental de la institucionalidad emergente en Venezuela (ver ítem 7). Pero a la
vez el documento constitucional hace responsable a la ciudadanía, como derecho y
como deber, con relación al destino del orden social.

Ahora bien, la referencia a “lo público” nos remite al espacio de relación entre
el Estado y la sociedad. Con respecto al ejercicio de la función pública es necesario
destacar la necesidad de contar con el esfuerzo colectivo de las diversas fuerzas
sociales, para poder responder a demandas y necesidades del colectivo de modo más
eficaz y eficiente. Con sentido del momento histórico que vive Venezuela, el interés
público y la participación, así como la gestión pública y la corresponsabilidad, se
expresan como proceso que debe involucrar a la ciudadanía desde las instancias de
definición de políticas públicas, así como en su seguimiento y ejecución, en condiciones

251
de cooperación, cogestión y contraloría, entre otros mecanismos a desarrollar (ver
ítems 2 y 5 del eje conceptual Función Pública y Participación). Sobre estas bases es
posible propiciar la confluencia de visiones para la construcción y orientación de un
nuevo proyecto nacional, que incorpore las visiones de diversos actores sociales, y lo
haga capaz de contener a las fuerzas desintegradoras, incrementando la capacidad
del sistema político de manejar los escenarios de conflicto, y construir gobernabilidad.

11. ¿QUÉ TIPOS DE PARTICIPACIÓN ESTÁN PREVISTOS ENTRE LA

CIUDADANÍA Y LAS INSTITUCIONES DEL ESTADO?

La participación ciudadana en términos generales podemos definirla como el

proceso mediante el cual la ciudadanía interviene individual o colectivamente, en las
instancias de toma de decisiones sobre asuntos públicos que le afectan en lo político,
económico y social.

En la perspectiva de la profesora Nuria Cunill (Participación ciudadana. Dilemas

y perspectivas para la democratización de los Estados latinoamericanos. CLAD,
1991), quien ha hecho necesarias precisiones se destacan los siguientes elementos:

●● Implica intervención de los individuos en actividades públicas. (p.48)

●● Medio de socialización de la política que en tanto tal supone generar nuevos

espacios y mecanismos de articulación del Estado con los sujetos sociales. (p.
39).

●● Denota la posibilidad de socialización de la actividad política bajo el entendido

a su vez que la política no es -y sobre todo no debe ser- territorio exclusivo de
los partidos políticos y de los grupos de presión dominantes que siempre han
influido en el poder. (p. 51).

●● Se refiere a la intervención de particulares en actividades públicas en tanto

portadores de determinados intereses sociales. (p. 56).

●● Interacción entre la comunidad y los diferentes niveles de gobierno en la

búsqueda de soluciones a problemas que afectan directamente al colectivo
social. (p. 56).

Se construye desde las comunidades (locales, laborales, estudiantiles,

académicas) en torno a intereses específicos. Se desarrolla y ejerce en torno al
ejercicio de deberes y defensa de derechos. Es una esfera que corresponde al
crecimiento de lo público como espacio de construcción y fortalecimiento del sistema
democrático.

252
 La participación política por otra aparece expresada en las instancias donde la
ciudadanía organizada aborda la discusión de los grandes temas de interés nacional y
desarrolla su capacidad de negociación con entes del Estado y los Poderes Públicos.

En esta dinámica las estructuras e instancias de participación política surgen, se

amplían. Pese al desgaste de estructuras tradicionales como los partidos políticos, las
fuerzas emergentes se manifiestan en el escenario social. Nuria Cunill la define como
“la intervención de los ciudadanos básicamente a través de los partidos políticos en
órganos de representación como parlamentos concejos municipales y cualquier otro
tipo de instancia que represente los intereses globales de una comunidad política u
ordenamiento general tal como el municipio la provincia la región o el estado” (p. 49).

La participación popular se refiere a la diversidad de formas de organización

de base, redes y movimientos, pero como noción sociológica enfoca a la convergencia
de fuerzas de actores oprimidos, excluidos, explotados, capaces de confluir hacia la
visualización y construcción de un proyecto nacional de transformación social que
trastoque las condiciones de exclusión a las que se han visto sometidos. El término
participación popular y movimiento popular obligan a preguntarse qué es lo popular.
Esta discusión es ineludible. El término popular ha resistido el juicio histórico y el juicio
epistemológico, pero el debate no se agota y abarca el análisis de la pertinencia o no
de nociones tan clásicas como “sociedad civil”.

Según autores como Pearse A. Y Stiefel, M. (Inquiry into participation: a

research approach. Ginebra, Instituto de Investigaciones de las Naciones Unidas para
el Desarrollo Social, 1979. UNRISD, pp 92-93) la participación popular comprende
“los esfuerzos organizados para incrementar el control sobre los recursos y las
instituciones reguladoras en situaciones sociales dadas, por parte de los grupos y
movimientos de los hasta entonces excluidos de tal control”.

La noción participación social refiere a un continente amplio que recoge la

diversidad de formas de organización y procesos que relevan la asunción del derecho
a participar: “(tradicionalmente) se refiere a los fenómenos de agrupación de los
individuos en organizaciones al nivel de la sociedad civil para la defensa de sus
intereses sociales (...): la participación social enunciaría la pertenencia y el hecho de
tener parte en la existencia de un grupo, de una asociación ( ... ), se supone que los
individuos se relacionan no con el Estado, sino con otras instituciones sociales (Cunill,
N. Pp. 44-45).

Finalmente, la participación comunitaria, explica Cunill, “no implica de suyo

interactuar con el Estado, dado que tal como ha sido convenientemente entendida, ésta
puede suponer una relación con el Estado pero que tiene un sentido meramente dé
impulso asistencial de acciones que, en definitiva, son ejecutadas por los ciudadanos
mismos y que, en general, están referidas a cuestiones vinculadas a su vida más
inmediata” (p. 45).

253
12. ¿QUÉ ROLES ASIGNA LA CONSTITUCIÓN A LA PARTICIPACIÓN
CIUDADANA Y CUÁLES SON LOS MÁS RELEVANTES A EFECTO DE LA
CONSOLIDACIÓN DEL PROYECTO NACIONAL?

En primer lugar, hay que hacer referencia a la representación y la participación

como dos principios que se concilian y consagran en la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela (1999) después de un arduo debate en torno al modelo de
democracia representativa y la existencia de la Democracia participativa. Estos se
desarrollan a partir del texto de los artículos 6 y 62 de la nueva Constitución, como
expresión del ejercicio de la soberanía popular.

A partir del artículo 6, hay que tener presente una referencia indirecta a la
representación en los elementos donde se establece el carácter de lo “electivo” y
“mandatos revocables” como criterios de la democracia representativa establecidos
en el marco constitucional.

Señala José Gregario Delgado (2003: p. 7) que la participación en la

Constitución adquiere diferentes acepciones, a favor de un sistema democrático
participativo, con las acciones institucionales de los órganos del Poder Público y
el incremento del reconocimiento de los derechos humanos, y en consecuencia se
establece la participación como un derecho humano de naturaleza política (artículo
62); expresión del protagonismo del pueblo (artículo 70); como proceso social con
diferentes expresiones asociativas (artículo 118); deber de todas las personas con
respecto al país (artículo 132); en tanto principio organizativo del Estado (artículo
141); manifestación de la política de descentralización, (artículo 184).

La Constitución participativa se convierte en el fundamento de una propuesta

de Ley Orgánica de carácter general, una ley marco, para el desarrollo de los
elementos y las condiciones que garanticen la protección y el ejercicio del derecho a
la participación, en el contexto de un sistema democrático que valora la participación
activa, consciente, solidaria y libre de la ciudadanía en las decisiones públicas.

Entre los aspectos novedosos de la Constitución está la inclusión del derecho

a participar que tienen todos los habitantes del territorio nacional en ejercicio de
la soberanía y la ciudadanía. Asumir las referencias constitucionales nos obliga a
la consideración especial de los artículos 62, 70 y 184, Y el deber de participación
solidaria de conformidad con el artículo 132.

El punto de partida para el conocimiento de la Constitución participativa esta en

el contenido del artículo 62 de la CRBV que expresa lo siguiente:

“Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar

libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus
representantes elegidos o elegidas. La participación del pueblo en
la formación, ejecución y control de la gestión pública es el medio
necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo
desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación del Estado
y deber de la Sociedad facilitar la generación de las condiciones más
favorables para su práctica” (CRBV, 2000).

254
 Esta norma es un aporte novedoso en la CRBV mediante el reconocimiento
expreso del derecho a participar, como expresión de la participación política, acogiendo
en esta materia el criterio de los tratados internacionales sobre los derechos humanos,
partiendo del ejercicio de la ciudadanía, vínculo político que se establece entre una
persona y el Estado, que le permite participar en el sistema político (artículo 39).

Según este artículo los ciudadanos o ciudadanas adquieren el derecho a

participar, en el contexto de los derechos políticos, en forma directa, asumiendo
acciones personalmente para hacer valer sus derechos o planteamientos, o en forma
indirecta, ejerciendo el derecho al sufragio y el derecho a elegir, artículos 63 y 64,
actuando mediante representantes elegidos.

Surge un vínculo directo entre la participación del pueblo, titular de la soberanía

(artículo 5), y la gestión pública, tarea encomendada a los funcionarios públicos que
actúan de conformidad con ciertos principios a favor de los ciudadanos (artículos
141,143,144 y 145).

La participación se relaciona con los tres momentos que caracterizan toda gestión
pública, es decir, la formación, ejecución y control de las decisiones emanadas de las
instituciones o los funcionarios públicos, cumpliendo atribuciones legales y acatando
el principio de la legalidad, conforme a lo previsto en la Constitución (artículos 137 y
274).

Hay que destacar el protagonismo que adquiere el pueblo y los ciudadanos y

ciudadanas, ejerciendo el derecho a la participación en la búsqueda del bienestar
y el desarrollo, tanto individual como colectivo, colaborando con el Estado en el
cumplimiento de sus fines (artículos 3, 5, 112, 229 y 322).

Al comentar lo relacionado a la participación ciudadana o popular, hay que

resaltar que según el mandato constitucional es obligación del Estado y deber de la
Sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica.

En cuanto a los medios para ejercer la participación, la Constitución garantiza

los siguientes (artículo 70): la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta
popular, la revocación del mandato, las iniciativas legislativa, constitucional y
constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas
decisiones serán de carácter vinculante, entre otros; y en lo social y económico:
las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas
en todas sus formas incluyendo las de carácter financiero, las cajas de ahorro, la
empresa comunitaria y demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua
cooperación y la solidaridad.

BIBLIOGRAFÍA.

Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. GACETA OFICIAL DE LA

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, Nº 36860 de fecha, 30 de
diciembre de 1999. Caracas, Venezuela.

255
Delgado H., José Gregorio. La Constitución participativa: una herramienta para el
ejercicio de la ciudadanía. (Mimeografiado). Valencia, Venezuela. 2003.

Renaud, Coromoto (Coordinadora). La Participación de la Sociedad Civil en la

Constitución de 1999. Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales
(ILDIS) - Fundación Friedrich Ebert Stiftung. Caracas, Venezuela, 2002

13. ¿QUÉ ROL PUEDE JUGAR LA COGESTIÓN COMO UNA MODALIDAD DE

MANEJO SOCIALIZADO DE LAS EMPRESAS DEL ESTADO?

La cogestión es un proceso sustentado en la administración conjunta de

una empresa por la dirección y los empleados. Es también el caso de sistemas
organizativos en los cuales sus actores comparten responsabilidades para garantizar
su autosostenimiento. Sería, por ejemplo, el caso del sistema educativo en el que los
alumnos participan junto con los profesores, en el ámbito organizativo y didáctico.

La cogestión es un medio de participación (así como también lo es la autogestión)

establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, desarrollado
en base a los artículos 52, 70, 118 y 184.

Se hace extensiva también a los servicios públicos, susceptibles de ser

descentralizados hacia las comunidades y las organizaciones ciudadanas. Identifica
de este modo una forma de gestión compartida entre los municipios y las comunidades
locales o distintas expresiones organizativas, relacionada con el ejercicio de los
diferentes derechos consagrados en el texto constitucional o en los instrumentos
jurídicos internacionales, en correspondencia con lo señalado en los artículos 19 y 22
del texto constitucional venezolano.

La cogestión como proceso de participación y relacionamiento Estado- Sociedad:

●● Es un mecanismo de empoderamiento que propicia el protagonismo de

sectores que tradicionalmente habían sido destinatarios pasivos de la acción
del Estado.

●● Abre la posibilidad para que los gobiernos regionales y locales descentralicen

y transfieran a las comunidades y organizaciones vecinales los servicios que
éstos gestionen previa demostración de su capacidad para prestarlos (artículo
184 del texto constitucional).

●● Crea un ámbito en el cual el Estado puede ir derivando funciones, pero éstas

deben ser sustentadas en relaciones de cooperación y no de aprovechamiento
en condiciones de subordinación (cooptación) con respecto a la participación
de los actores sociales y comunitarios. De este modo se garantizaría el
desarrollo de una relación constructiva entre arribos polos (Estado-sociedad).

256
 ●● Genera condiciones para aprovechar el concurso de los actores sociales en
la gestión directa de procesos productivos o de administración de servicios
públicos, sin que signifique la renuncia por parte del Estado a responsabilidades
inherentes a su función reguladora.

●● Debería sustentarse en procesos de creación de capacidades, que le

den viabilidad a los procesos de descentralización y transferencias de
responsabilidades a sectores sociales y comunitarios, que irían aprendiendo y
madurando organizacionalmente para responder al reto gerencial planteado.

●● Propiciaría un mayor acercamiento entre el gerente-decisor y la población

beneficiaria, así como la flexibilidad para adaptarse a realidades cambiantes
sin el aletargamiento de determinados procesos burocráticos.

●● Permitiría el surgimiento de nuevas empresas o modalidades de servicios

como opciones de empleo en el ámbito local, e incluso regional.

●● Apoyaría la reducción del gasto burocrático de los gobiernos regionales y

locales, lo cual podría liberar recursos presupuestarios y otros ingresos para
orientarlos progresivamente hacia la inversión productiva.

En Venezuela, se han estado desarrollando en el presente experiencias exitosas

en diversas regiones del país, en torno a las mesas técnicas del servicio de suministro
de agua, con participación protagónica de las comunidades, las cuales han asumido
incluso responsabilidades en los procesos de cobranza y manejo de tarifas. Hay
también iniciativas emergentes en el ámbito de la industria petrolera.

Ahora bien, la cogestión como proceso de participación no es sólo inherente a la

relación Estado-sociedad. Es también un modelo gerencial aplicable a la relación entre
el sector laboral y el sector empresarial, generalmente enfrascados en procesos de
confrontación. La cogestión como modelo gerencial podría dar lugar a relaciones más
constructivas entre actores generalmente enfrentados. Aquí se abre una discusión de
orden ético, jurídico y político sobre la manera de superar las condiciones de exclusión
propias del sistema capitalista que aletargan el desarrollo de las fuerzas productivas
de un país.

El sentido profundo de la cogestión como proceso de participación y modelo

gerencial ha estado planteado como demanda social en las experiencias de toma
de fábricas y empresas por parte de los trabajadores, cuando tales empresas y sus
dueños no han respondido a compromisos contractuales y de orden legal, ya la
vez detienen la producción de rubros estratégicos. Así como en Argentina y otros
países del continente, también en Venezuela se están produciendo tomas de fábricas
por sus trabajadores reclamando el derecho al trabajo, la defensa de prerrogativas
conquistadas, y la necesidad de mantener funcionando unidades productivas
estratégicas.

257
 Al respecto, podemos citar a Javier Divar (1985), quien sostiene que la cogestión
se presenta como camino hacia la autogestión, entendida por las doctrinas sobre
participación como la apropiación de los medios de producción por los trabajadores.
Más aún, las cooperativas de trabajadores serán el orden de base de la futura
autogestión.

BIBLIOGRAFíA

Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. GACETA OFICIAL DE LA

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, N° 36860 de fecha, 30 de
diciembre de 1999. Caracas, Venezuela.

Delgado H., José Gregorio. La constitución participativa: una herramienta para el

ejercicio de la ciudadanía. (Mimeografiado). Valencia, Venezuela. 2003.

DIVAR, Javier: La cogestión como fórmula de la organización empresarial. http://

WN.N.coop.deusto.es/anuariodeestudioscooperativos/1985.html

258