Informe Reformas para Un Perú Sostenible - Dic 2023

REFORMAS
ECONÓMICAS PARA
UN PERÚ SOSTENIBLE
INFORME
Diciembre 2023
Cita este documento como:
Aragón, G., y Ruiz, J. ed. (2023), “Reformas económicas para un Perú sostenible“, Escuela de Gestión Pública
de la Universidad del Pacífico, Universidad del Pacífico, Lima.
La Escuela de Gestión Pública de la Universidad del Pacífico no se solidariza necesariamente con el contenido
de los trabajos que publica. Prohibida la reproducción total o parcial de este texto por cualquier medio sin
permiso de la Escuela de Gestión Pública de la Universidad del Pacífico.
PRESENTACIÓN
Las complejidades del mundo moderno y los cambios en las condiciones
de vida del planeta han provocado que los países se encuentren
constantemente ante el desafío de evolucionar y adaptarse a este nuevo
entorno. En este contexto, el Perú posee un enorme potencial para
generar valor y retomar la senda de crecimiento y bienestar. Sin embargo,
no solo se deben enfrentar los retos económicos, sociales y ambientales
presentes, sino también trascender para construir un futuro sostenible y
próspero.
Por ello, la Escuela de Gestión Pública de la Universidad del Pacífico, en

el marco de su compromiso con la mejora de la política y gestión pública
del país, presenta el Informe sobre Reformas Económicas para un Perú
Sostenible. El objetivo del documento es motivar una reflexión sobre
aquellos temas que necesitan de reformas con diferente grado de
complejidad, pero todas necesarias para sentar bases sólidas para el
crecimiento.
Las reformas económicas, como motor de cambio y transformación, se

revelan como instrumentos esenciales para construir una sociedad más
justa y equitativa. Este informe aborda algunas de ellas de la mano de
nuestros docentes expertos en políticas públicas, respecto al sector
productivo y empleo, al sector monetario y financiero, al sector externo,
al sector fiscal, al sector ambiente y al capital humano. Aquí, se
examinan no solo la situación actual sino también los desafíos y las
oportunidades que se presentan en el horizonte de mediano y largo plazo.
Asimismo, hemos querido incluir las voces y perspectivas de expertos y

académicos sobre el balance y proyección sobre la modernización de las
políticas públicas, del servicio civil, la institucionalidad, la informalidad y
la seguridad ciudadana. Estas opiniones se entrelazan para proporcionar
una visión completa y enriquecida con el conocimiento y la experiencia
de aquellos que están comprometidos con el desarrollo sostenible.
En última instancia, creemos que este informe es una herramienta valiosa

para enfrentar el proceso de adhesión a la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), para el cumplimiento de
los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS); y en general, para todos
aquellos que aspiran a ser parte del cambio, contribuyendo a un Perú que
no solo prospera en términos económicos, sino que también cultiva la
sostenibilidad como un principio rector. Que estas páginas inspiren el
diálogo, la reflexión y, sobre todo, la acción necesaria para construir un
Perú sostenible que perdure a lo largo del tiempo.
Elsa Galarza
Directora
Escuela de Gestión Pública
Universidad del Pacífico
REFORMAS ECONÓMICAS PARA UN PERÚ SOSTENIBLE | 5

ÍNDICE
Reformas estructurales
1 Por Carlos Parodi
[pág. 7]
Recformas del sector productivo y empleo

2 Por Carlos Parodi
[pág. 17]
Reformas del sector monetario y financiero

3 Por Marco Ortiz
[pág. 22]
Reformas de las finanzas públicas

4 Por Carlos Casas
[pág. 32]
Reformas del sector externo

5 Por Mercedes Aráoz
[pág. 45]
Reformas del sector salud

6 Por Rafael Cortez
[pág. 56]
Reformas del sector educación

7 Por Pablo Lavado y Sebastián Vilca
[pág. 64]
Reformas del sector ambiente

8 Por José Luis Ruiz y Gisella Aragón
[pág. 71]
Reformas en la gestión pública

9 Entrevistas a profesores EGP
[pág. 80]
Pulsómetro
10 Encuesta a profesores EGP
[pág. 91]

REFORMAS
ESTRUCTURALES
Por Carlos Parodi
I. ¿Qué son y por qué analizar las reformas estructurales?
Comencemos por lo más simple: ¿Qué son las reformas

estructurales? Son un conjunto de políticas que tienen como
objetivo incrementar la productividad y mejorar el
funcionamiento de la oferta de la economía. Existen pocas dudas
de que el paso de una economía de baja productividad a una de
alta productividad es una de las llaves para un crecimiento alto y
sostenido. La meta es incrementar la eficiencia en el uso de los
recursos en la economía, buscando que se orienten a aquellas
áreas donde su contribución al ingreso nacional sea mayor.
La productividad mide el rendimiento por trabajador y ser más

productivo significa hacer más con la misma cantidad de
recursos. Esto sostiene el crecimiento y el mayor nivel de vida en
el mediano y largo plazo; por ello, las reformas no sólo se ubican
en el campo económico, sino en aquellos sectores que conectan
el crecimiento con el bienestar, como educación, salud,
infraestructura, seguridad y vivienda, entre otros. Sólo de esta
manera, aquella parte de la población más vulnerable percibirá
los beneficios de las buenas cifras macroeconómicas que la
economía peruana exhibe en lo que va del siglo como, por
ejemplo, las referentes al crecimiento económico promedio anual
entre 2001 y 2022, que fue de 4.3%, o la inflación promedio anual,
que fue de 3.0% en el mismo período.
Las grandes cifras de la economía, como las mencionadas, son el

equivalente a los cimientos de una casa, necesarios pero no
suficientes para construir la casa. Contando sólo con cimientos
no se genera bienestar. Las reformas son el nexo entre los
cimientos y la casa. En consecuencia, las reformas permiten
elevar el bienestar, en especial de los ciudadanos más
vulnerables.
Uno de los objetivos de las reformas es mejorar el funcionamiento

de aquellos sectores que conectan al crecimiento con el bienestar.
No se trata sólo de inyectar más recursos en educación, salud,
infraestructura y vivienda, por mencionar algunos sectores, sino
que todos los ciudadanos reciban bienes, servicios y regulaciones
de mayor calidad. Las reformas son la única forma de mejorar
Carlos Parodi algo que no funciona como debería. Que sigan igual no es una
Profesor de la Escuela de Gestión opción.
Pública, Profesor principal del
Departamento Académico de
Economía e Investigador del Centro de
Investigación de la Universidad del
Pacífico

II. Las reformas de primera y segunda generación
A inicios de la última década del siglo anterior, la economía peruana se adhirió al libre mercado,
los equilibrios macroeconómicos y la apertura hacia el exterior; para lograrlo, se implementaron
un conjunto de reformas estructurales, definidas como cambios profundos que facilitaron el
tránsito de un modelo intervencionista hacia otro basado en el libre mercado. Atrás quedaba el
Estado interventor, caracterizado por gran cantidad de empresas públicas, subsidios y fijación
de precios básicos, como el tipo de cambio, la tasa de interés, agua potable, energía eléctrica,
entre otros. Había llegado el momento, tanto de un estado regulador y redistribuidor, como del
sector privado y del mercado. La idea era lograr un Estado eficaz y eficiente, que mantuviera las
metas de redistribución, reducción de la pobreza y disminución de la desigualdad de ingresos,
sin perjudicar los equilibrios macroeconómicos.
Naim (1994:3) lo ponía así: “El reto central de los gobiernos en toda la región es reintroducir el
Estado de maneras que apoyen al mercado y el reciente progreso logrado, sin restablecer las
condiciones que en el pasado lo llevaron a ser la principal fuente de los estragos económicos,
sociales y morales que devastaron la región”. El funcionamiento del mercado requería de un
nuevo estado; las reformas serían el camino.
A través de las reformas, el Perú cambió su paradigma de crecimiento. Pasó de una estrategia
basada en la protección del mercado interno y una fuerte intervención estatal a un modelo
basado en el mercado y la apertura hacia el exterior. La mayoría de las reformas apuntaban a
la reducción de las distorsiones creadas por la intervención del Estado en las actividades
económicas. La inversión privada y las exportaciones se convirtieron en los nuevos motores del
crecimiento económico. Sin embargo, ello implicaba un nuevo estado redistribuidor y regulador.
Por esa razón, el estado debía reformarse.
En un inicio la estabilización macroeconómica dominó el debate en el Perú. Lo urgente era

enfrentar la inflación y restaurar el crecimiento económico. Conforme pasó el tiempo, el debate
giró hacia la construcción del marco institucional, con el objetivo de enfrentar otros problemas
no asumidos por las primeras reformas, como la desigualdad de ingresos y de oportunidades, la
pobreza, las mejoras en educación y salud públicas y la forma de enfrentar crisis externas, entre
otros aspectos.
Como consecuencia, existe una clasificación de las reformas a partir de la diferencia, aunque no
tan clara, entre aquellas que se concentran en el restablecimiento de los equilibrios
macroeconómicos (baja inflación, finanzas públicas controladas, etc.) y un segundo grupo que
busca influir sobre la forma en que funcionan los sectores privado y público. En lo que no había
dudas era que primero se debía derrotar a la inflación y eso suponía estabilizar la economía.
Luego (o en paralelo), se debía implementar las reformas que permitieran un crecimiento
sostenido. La división inicial era entre estabilización macroeconómica y reformas estructurales;
sin embargo, Naim (1994:3) introdujo la idea de denominarlas de primera y segunda generación,
con el objetivo de establecer que las reformas comenzaban desde la estabilización.
Las reformas de segunda generación se relacionan con los cambios institucionales. Incluyen la
reforma del estado y de los mecanismos de provisión de servicios públicos, las mejoras en
sectores que forman capital humano, como educación y salud, creación de entes reguladores de
la actividad privada, etc. El Cuadro 1 presenta la división entre las reformas denominadas de
primera y segunda generación.

Cuadro 1: Reformas de Primera y Segunda Generación
Primera generación Segunda Generación

Prioridades • Reducir la inflación • Mejoramiento de las condiciones
• Reestablecer el crecimiento sociales
• Mantener la estabilidad
macroeconómica.
• Mejorar la competitividad
internacional
Estrategia de • Modificar las reglas • Creación y rehabilitación institucional
Reforma macroeconómicas • Elevar la competitividad del sector
• Reducir el tamaño y ámbito del privado
Estado • Reformar la producción, financiación y
• Desmantelar instituciones del prestación de la salud, educación y
proteccionismo y estatismo otros servicios públicos
• Desarrollar nueva inserción económica
internacional
Instrumentos • Recortes presupuestarios • Reformar la legislación laboral
típicos drásticos y reforma fiscal • Reformar la administración pública
(Objetivos de • Liberalización de precios • Reformular la estructura organizativa
reforma) • Liberalización del comercio del gobierno central
internacional y de la inversión • Modernizar la administración de
extranjera justicia
• Desregulación del sector privado • Modernizar la capacidad reguladora
• Creación de fondos sociales de • Mejorar la capacidad para recaudar
emergencia al margen de los • Desarrollar la capacidad de fomento
Ministerios de las exportaciones
• Privatizaciones “fáciles” • Reestructurar las relaciones entre el
gobierno central y los gobiernos
regionales
Fuente: Naim, Moisés (1994), Instituciones: el eslabón perdido en las reformas económicas de América Latina, Ponencia presentada
en el Seminario Latinoamericano sobre Crecimiento Económico, 27 y 28 de junio de 1994, p.11.
Desde el punto de vista de los objetivos, las reformas de primera generación tuvieron éxito. La
estabilización de la economía y el restablecimiento del crecimiento, aunque moderado hasta
1997, fueron innegables en el Perú. Los años ochenta significaron una crisis y retroceso de tal
magnitud, que se construyó el consenso para implementar las reformas. Sin embargo, durante
la segunda parte de la década, la atención se volcó sobre la ausencia de resultados sociales y
los efectos de las crisis financieras de México (1994), Brasil (1999), Ecuador (1999), Argentina
(2000) y la falta de efectividad del mercado para enfrentarlas.
Surgió la necesidad de la reforma institucional, en especial del Estado, como un medio para
enfrentar la cuestión social, así como la implementación de regulaciones y supervisiones
financieras con el objetivo de minimizar las crisis financieras. Las reformas de segunda
generación solo mostraron algunos avances, aunque la mayoría no se implementó. Si le
sumamos el entorno económico externo desfavorable, el resultado fue un retroceso económico
y social entre 1997 y 2001.
Posteriormente, entre 2001 y 2012, la economía peruana retomó el crecimiento casi sin reformas
institucionales gracias al crecimiento de China, que demandó metales, en especial cobre. China
creció 12% como promedio anual, mientras que Perú lo hizo en 6%. El crecimiento “hecho en
China” se mantuvo entre 2013 y 2019: el gigante asiático creció 6% como promedio anual y Perú
lo hizo en 3%. Quedó claro que sin reformas institucionales no era posible sostener el crecimiento
ni elevar los niveles de vida de todos los ciudadanos. No sólo era la dependencia de China, sino
debía cambiarse como funcionaban sectores como educación y salud para aplicar los recursos
disponibles a la mejora de la calidad de vida de todos los ciudadanos.

III. ¿Por qué es difícil implementar las reformas de segunda generación?
Si es tan obvio que se requieren las reformas, ¿por qué no se implementan? Las reformas de
primera generación son aquellas relacionadas con la estabilización macroeconómica. El objetivo
era equilibrar las cuentas públicas para derrotar a la inflación, pues el exceso de gasto público
se financiaba con emisión monetaria provista por el banco central. La disciplina, tanto fiscal
como monetaria, apareció como el mecanismo para lograrlo. Naim (1994:5) señala que las
medidas macroeconómicas asociadas a las reformas de primera generación tenían tres
características. En primer lugar, “las decisiones iniciales de reforma se centraron sobre todo en
modificar las reglas que determinaban el comportamiento macroeconómico”. En segundo lugar,
“las reformas macroeconómicas pudieron adoptarse por el poder ejecutivo en relativo
aislamiento frente al resto del sistema político y fueron administrativamente sencillas de poner
en práctica”. En tercer lugar, “las nuevas medidas de política implicaban el desmantelamiento
de muchos organismos públicos existentes, sin que tuvieran que ser reemplazados de inmediato
por nuevos organismos”. En síntesis, un pequeño grupo tomó e implementó las decisiones.
A diferencia de las reformas de primera generación, las de segunda generación requieren

consensos y decisión política de los gobiernos. La meta es la mejora institucional. La tarea es la
redefinición del Estado con el objetivo de establecer el marco dentro del cual actúa el sector
privado y las mejoras en la provisión de servicios básicos de calidad, como educación y salud.
El Cuadro 2 presenta la lista de actores, impactos y costos políticos de las reformas.
Cuadro 2: Actores, impactos y costos políticos
Primera generación Segunda generación

Principales actores • Presidencia • Presidencia y su
• Gabinete económico gabinete
• Banco central • Congreso
• Organismos Financieros • Burocracia pública
• Grupos financieros • Poder judicial
privados • Sindicatos
• Partidos políticos
• Medios de comunicación
• Sector Privado
Impacto Público de • Inmediato • A medio y largo plazo
las Reformas • Alta visibilidad pública • Baja visibilidad pública
Complejidad técnica y Moderada a baja Muy alta
administrativa de las
reformas
Características de los Son correcciones temporales Eliminación permanente de
costos políticos cuyos costos se distribuyen las ventajas especiales de
entre toda la población las que tradicionalmente
han gozado grupos
específicos
Principal reto para el Gestión macroeconómica por Desarrollo institucional
gobierno élites tecnocráticas aisladas altamente dependiente del
desempeño de gerentes
medios dentro del sector
público
Fuente: Naim Moisés (1994), Instituciones: el eslabón perdido en las reformas económicas de América Latina, Ponencia presentada
en el Seminario Latinoamericano sobre Crecimiento Económico, 27 y 28 de junio de 1994, p.15.
Las reformas de segunda generación son difíciles de implementar, pues incorporan más actores,
mayores costos y alta complejidad. Veamos un ejemplo. Los programas de estabilización
macroeconómica, cuyo objetivo fue la eliminación de la inflación, fueron diseñados y puestos en
marcha por un pequeño grupo de especialistas que contaban con la decisión política del
presidente de turno. A mayor profundidad de la crisis previa, mayor apoyo de los ciudadanos. El
impacto positivo sobre la población fue casi inmediato. ¿Sería igual de simple una reforma en el
sector educación? Aquí no solo participan más actores, como los maestros, sino que los impactos
de mejora educativa toman tiempo. Navia y Velasco (2003:268) lo expresan así: “The set of
interests potentially affected in the next stage reads like who is who of highly organized and
vocal groups: teachers and judicial unions, the upper echelons of the public bureaucracy, state
and local governments, owners and managers of private monopolies, and medical
establishment.”
La creación de instituciones y la redefinición del Estado, rasgo típico de las reformas de segunda
generación, resultó ser una tarea de mayores proporciones. Nacieron entidades reguladoras,
comisiones antimonopolio, organismos de protección del consumidor, redes de seguridad social,
etc. Naim (1994:9) señala que, “la terapia de shock da paso a una etapa más lenta, más
imprevisible y en general más difícil, de creación y rehabilitación de las instituciones. La terapia
institucional – lenta, igualmente dolorosa y mucho más compleja – se necesita para que el
paciente tenga la oportunidad de sobrevivir sin la constante amenaza de recaer en crisis
económicas que obligan a volver a las radicales cirugías macroeconómicas”.
Es importante anotar que la estabilización se puede lograr inclusive con un estado poco eficaz.
Si un pequeño grupo de expertos tiene a su cargo la implementación de las medidas, puede
hacerlo de manera marginal al funcionamiento del estado. Sin embargo, para sostener la
estabilización y crecer con mejoras en las condiciones de vida, se necesita mejorar al estado; es
decir, implementar las reformas de segunda generación
Diseñar e implementar reformas es difícil. Cerca de cumplirse el primer cuarto del siglo XXI, en
Perú todavía son parte de la agenda pendiente. Nadie duda de la necesidad de reformar sectores
como educación y salud para lograr mejoras en la calidad de vida de toda la población, más
allá de las cifras. Igualan oportunidades y forman el capital humano que sostiene el crecimiento
económico futuro. Entonces, ¿por qué no se hacen?
Partamos de lo obvio: una reforma es un cambio y todo cambio genera ganadores y perdedores.
En Perú se da por sentado algunas condiciones que son el resultado de que, en su tiempo, se
implementaron reformas. En la década de los noventa, destacan la reducción de la inflación y el
control de las finanzas públicas. La economía venía de una crisis, de modo que era aceptable
por la población que había que hacer algo para evitar la hiperinflación y el alto déficit fiscal.
Existía un consenso para implementar las reformas de primera generación. Decisión política y
conocimiento técnico conformaron una combinación conducente a ponerlas en marcha. Ese
primer conjunto de reformas la hicieron pequeños grupos, en los que destacaban el presidente
del país y algunos de sus ministros y asesores. No pasaban por el congreso, ni por la burocracia
pública.
Sin embargo, para que la población reciba los beneficios de las buenas cifras macroeconómicas
se necesitan reformas en otras áreas, como, por ejemplo, la institucional, que son parte de las
de segunda generación. Nadie duda de que el estado peruano necesita ser reformado ante el
exceso de burocracia, las deficiencias en los sistemas de salud y educación y otros factores que
impiden transitar hacia un crecimiento alto y estable con igualdad de oportunidades. Por lo
tanto, las buenas cifras macroeconómicas no son suficiente. Entonces quedan dos caminos:
mantener el estancamiento o continuar las reformas. Si existe acuerdo con el segundo objetivo,
la pregunta es ¿cómo se hace? Algunas ideas son las siguientes:
• Se requiere de una adecuada comunicación por parte de los responsables de diseñar e

implementar las reformas. La ciudadanía tiene que saber qué se va a hacer, cómo y por
qué se va a hacer, en cuánto tiempo se esperan resultados, etc. De lo contrario no existirá
el consenso necesario ni apoyo político para poder llevar a cabo la reforma. Más aún, de
manera natural generará rechazo, pues como en cualquier aspecto de nuestras vidas, las
reformas significan cambios y si vamos a cambiar, sopesamos los beneficios y costos del
cambio. Aquí la estabilidad política es otro elemento fundamental. Los gobiernos

cambian cada cinco años, pero como las reformas requieren de un tiempo de madurez,
las nuevas autoridades deben mejorar y sostener las mejoras.
• Las reformas institucionales no se pueden hacer de arriba hacia abajo: los afectados por
la reforma tienen que opinar y ser parte de esta. Las reformas funcionan solo si existe
algún grado de consenso entre las partes involucradas. Por ejemplo, ¿alguien estaría en
contra de mejorar educación y salud? ¿Es un tema solo de más dinero para el sector?
¿Cómo mejoramos la calidad de los servicios educativos? Sabemos que sin inversión en
capital humano no es posible pensar en aumentos de la productividad en el futuro. Luego
de tomada la decisión política, el gobierno debe tener una agenda clara, en especial en
el campo social. La población se opone a las reformas cuando no ve mejoras.
• La credibilidad es clave; por eso la mayoría de las reformas se hacen al comienzo de los
gobiernos y no hacia el final. El cuándo hacerlas importa tanto como el cómo hacerlas.
Las reformas no se pueden hacer en un contexto donde la credibilidad de las autoridades
está en caída. Por eso, la evidencia empírica muestra que es mejor aprovechar los buenos
tiempos para hacer reformas.
Ciertamente, los efectos de una reforma no son de corto plazo. Los gobiernos deben ser
conscientes de ello. Es probable que algún gobierno posterior obtenga los beneficios. ¿Están
dispuestos a ello? Hacer las reformas es crucial, pero ello pasa por consensos y agendas claras,
pues son los verdaderos temas que siempre debieron estar en el debate público peruano.
IV. Instituciones: la clave
En lo que siempre existió consenso fue en la necesidad de una reforma institucional, aunque se
incorporaron a la agenda peruana en la segunda parte de la década de los noventa. Tommasi y
Acuña (1999:3), Banco Mundial (1998), entre otros, plantearon diversos caminos para lograrlo.
Lora y Panniza (2002:19) señalan que, “el efecto de las reformas sobre el crecimiento y la
productividad es mayor en los países con mejores ambientes institucionales. En particular,
nuestros resultados indican que las reformas son más eficaces en los países con buen imperio
de la ley”.
Las instituciones se entienden de dos maneras: por un lado, como las normas que configuran el
comportamiento de organizaciones e individuos en una sociedad. Pueden ser formales, como,
por ejemplo, la Constitución Política, las leyes, los reglamentos y contratos o informales, que
aluden a los valores, normas y códigos de conducta. Estas normas determinan los incentivos
para el comportamiento de los individuos y organizaciones (Burki y Perry 1998:2).
Todas las sociedades necesitan reglas para poder funcionar con orden. Esas reglas, como, por
ejemplo, no pasar un semáforo en rojo o no arrojar un desperdicio al suelo, no solo son
responsabilidad de los mismos ciudadanos, sino también de los gobiernos quienes deben hacer
que esas reglas se cumplan. Quien no lo hace debe ser detenido y procesado por un poder judicial
independiente e incorruptible. Con excepciones, en Perú no siempre se cumple con ninguna de
las dos condiciones: ni los ciudadanos respetan las reglas, ni las autoridades las hacen cumplir.
Las autoridades son parte del Estado y las instituciones son justamente esas reglas de juego.
Por otro lado, como organizaciones, compuestas por un conjunto de personas que actúan de un
modo colectivo en la búsqueda de objetivos comunes. Ejemplos son el Congreso, los partidos
políticos, las empresas privadas y las organizaciones no gubernamentales, que persiguen sus
intereses dentro de una estructura institucional, definida, como se ha mencionado, por normas
formales e informales. Así, las instituciones son un ingrediente fundamental para el desarrollo,
pues determinan la eficiencia y existencia, tanto del mercado, como de organizaciones, públicas
y privadas. Las instituciones eficientes deben proveer reglas claras, conocidas por todos,
coherentes, predecibles, creíbles y uniformemente aplicadas. ¿Existe este tipo de instituciones
en el Perú? Desde hace tiempo, la aprobación del congreso, la presidencia de la república y el
poder judicial, entre otros, son menores que 20%. No son creíbles.
La mayoría de las organizaciones se encuentran desprestigiadas, reflejo de una debilidad

institucional. Existe poca confianza en los partidos políticos y la percepción es que la corrupción

no solo está extendida, sino que presenta una tendencia hacia el aumento. Por eso no sorprende
que entre 1996 y 2022, el porcentaje de los peruanos que están satisfechos con la democracia
nunca haya superado 30% (Latinobarómetro 2023:39). Solo el 9% de los peruanos aprueba el
comportamiento de los partidos políticos, el menor porcentaje de América Latina. La salida
implica el desarrollo de reformas que conduzcan al logro de un estado al servicio de los
ciudadanos.
La importancia de las instituciones no debe soslayarse. Sin ellas no es posible lograr un

crecimiento sostenido.1 El Estado ya no es un instrumento confiable para lograr objetivos
colectivos. Inclusive, autores como Naim (1995), sostienen que esa fue la razón del viraje hacia
el mercado a partir de 1990. Sin embargo, el descubrimiento del mercado obliga a redescubrir
al Estado. Más aún, de acuerdo con el mismo autor, la inestabilidad política se exacerba por la
incapacidad del Estado para proveer servicios sociales básicos. Sin una mejora en la capacidad
administrativa de los gobiernos de la región, las condiciones sociales no mejorarán, a pesar de
que se gaste cada vez más dinero en programas sociales.
La mejora institucional es una tarea pendiente en la región; dentro del estado peruano, algunas
organizaciones funcionan mejor que otras, pero nadie duda, que el Estado es una organización
desprestigiada por su incapacidad por proveer servicios básicos de calidad.
V. Conclusiones: más preguntas que respuestas
¿Qué sabemos? Primero, toda reforma es sinónimo de cambio o modificación del entorno dentro
del cual funciona la economía. Es clave definir la dirección y el propósito de las reformas. No
todos suelen estar de acuerdo, dado que al menos en el corto plazo, genera perdedores y
ganadores. El objetivo es la creación de mejores condiciones para lograr un crecimiento rápido
y sostenido, que tuviera impactos sociales positivos. Por esa razón dentro de las reformas,
también se incluyen aquellas que no se hicieron, al menos no en la profundidad esperada, como
las políticas sociales, los sectores educación y salud, la forma como el estado produce y entrega
servicios básicos, etc.
Segundo, no todos definen las reformas de la misma manera, lo que genera un problema de
partida. Por un lado, si aceptamos que las reformas son cambios, ¿qué tan profundos deben ser
para que califiquen como reformas? ¿Cómo se miden?
Tercero, la mayoría de los beneficios de una reforma no son de corto plazo. A juzgar por lo
ocurrido en otros países de la región, en la medida que el tiempo pasa el apoyo a las mismas
disminuye, a menos que se perciban resultados concretos.
Cuarto, no existe una receta para hacer reformas, pues los distintos marcos institucionales
originaron que algunas reformas fueran más exitosas que otras en lograr sus objetivos. Por
último, las reformas ocasionaron consecuencias no deseadas, positivas o negativas y no todas
tuvieron la misma intensidad, pues algunas significaron grandes cambios y otras modificaciones
menores.
Quinto, las reformas son procesos permanentes y no se implementan de una sola vez; por eso,
ya entrado el siglo XXI se mantiene el debate de qué reformas hacer y cómo hacerlas. Por lo
tanto, ¿podemos entonces saber cuándo comienza y termina una reforma con el objetivo de
evaluarla?
Sexto, como en cualquier estrategia, algunos objetivos son de largo plazo y otros más
inmediatos; por ejemplo, es difícil observar mejoras en la calidad de la educación en el corto
plazo, pues las inversiones en capital humano toman tiempo mostrar sus frutos. Los resultados
de la inversión en educación son de mediano y largo plazo.
1 Explicaciones detalladas sobre el rol de las instituciones las proveen Acemoglu Daron y James Robinson (2012).

Séptimo, ¿es posible pensar en un recetario que se aplique por igual a todos los países,
independientemente del punto de partida y las características estructurales e institucionales de
cada uno? Parece que más allá de algunos principios generales, la respuesta es negativa.
Octavo, ¿no será que las estrategias no se aplican en un vacío, sino en una realidad concreta,
con rasgos históricos, geográficos, políticos e institucionales determinados, que condicionan los
resultados de cualquiera de ellas? Por ejemplo, sin un adecuado marco institucional, no hay
estrategia que funcione, más allá de la posición ideológica.
Noveno, los problemas sociales en Perú tienen características más estructurales que
coyunturales. Temas como la pobreza y la desigualdad de ingresos tienen una larga historia.
Esto obliga a definir estrategias de Estado y no de gobierno y tener claro que los resultados
macroeconómicos son un medio para lograr la elevación del nivel de bienestar de la población.
Más aún, ningún modelo contiene soluciones mágicas, que enfrente los álgidos problemas
sociales en el corto plazo. Las reformas no sólo engloban a aquellas que buscan elevar el
crecimiento, sino también a aquellas que se relacionan directamente con las mejoras en la
gestión pública para lograr mayores impactos en educación, salud, reducción de la desigualdad,
infraestructura, vivienda, etc.
Queda claro que se trata de preguntas cuyas respuestas contienen juicios de valor y cada
ciudadano piensa de distinto modo, en muchos casos preguntándose cómo le afecta tal o cual
reforma. Tommasi y Velasco (1999:191) lo explican así: “no siempre ha existido (y no existe
actualmente), ni siquiera entre los economistas profesionales, un consenso absoluto acerca de
cuál es el mejor conjunto de políticas. Si personas altamente entrenadas, que pasan sus vidas
pensando acerca de estos problemas están, muchas veces, en desacuerdo, imagínense cuál es
la situación para el ciudadano medio, quien recibe información parcial (y por lo general sesgada)
a través de los medios de comunicación masivos, conversaciones de sobremesa y campañas
políticas”.
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REFORMAS DEL
SECTOR
PRODUCTIVO Y
EMPLEO
Por Carlos Parodi
I. Conceptos
El 2023 será recordado como el año de la recesión, que es la cara

opuesta del crecimiento económico. Una economía se encuentra
en recesión cuando experimenta una disminución de la
producción comparada contra igual período del año previo. ¿Por
qué es importante retomar el crecimiento? ¿Cuánto debe crecer
una economía como la peruana?
Comencemos por algunas definiciones. Primero, la evolución de

la producción se mide por el comportamiento de un indicador
llamado Producto Bruto Interno (PBI). ¿Qué mide el PBI? El valor
de todos los bienes y servicios producidos por una economía en
un período de tiempo. Una economía por lo general se asocia con
un país, pero también podría ser una región del país, un conjunto
de países o inclusive todos los países del mundo; por eso cuando
se hace referencia al valor de todos los bienes y servicios
producidos en el planeta, se hace referencia al PBI mundial o
global.
Segundo, todas las economías tienen diversos sectores

productivos. En el caso del Perú, el Banco Central de Reserva del
Perú (BCRP) divide a la economía peruana en los siguientes
sectores: agropecuario, pesca, minería e hidrocarburos,
manufactura, electricidad y agua, construcción, comercio y otros
servicios. Por su parte, el Instituto Nacional de Estadística e
Informática (INEI) los divide en agropecuario, pesca, minería e
hidrocarburos, manufactura, electricidad, gas y agua,
construcción, comercio, transporte, almacenamiento, correo y
mensajería, alojamiento y restaurantes, telecomunicaciones y
otros servicios de información, financiero y seguros, servicios
prestados a empresas, administración pública, defensa y otros y
finalmente, otros servicios.
Carlos Parodi Tercero, el crecimiento económico se define como un aumento de

Profesor de la Escuela de Gestión la producción y se mide por las variaciones positivas del PBI.
Pública, Profesor principal del Crecer es producir más. La figura contraria es la recesión, que
Departamento Académico de significa producir menos y se mide por las disminuciones del PBI.
Investigación de la Universidad del Cuarto, ¿por qué es importante crecer? Porque sirve para elevar
Pacífico el bienestar, aunque la relación no es tan automática. Existen dos
canales que conectan el crecimiento con el bienestar.

Existen dos canales que conectan el crecimiento con el bienestar:
(i) un hecho estilizado de cualquier economía es que el crecimiento genera un aumento de la

recaudación tributaria y con ello, eleva la capacidad de gasto del gobierno. En algunos países
con mayor informalidad será menor que en otros, por eso se señala que el crecimiento económico
financia al gasto público. Ahora bien, que el gobierno tenga más dinero no significa
necesariamente que sea bien utilizado. Es clave que la gestión de los recursos del gobierno sea
eficaz y eficiente, para que de esta manera se refleje en la satisfacción de necesidades
inmediatas de los ciudadanos. Invertir mejor en educación, salud, seguridad ciudadana,
programas de vivienda e infraestructura, entre otros, permite que el crecimiento se perciba en
mejoras tangibles de la calidad de vida de la población, en especial de los más vulnerables.
(ii) se presume que como crecer significa producir más, entonces se contratarán más
trabajadores y aumentará el empleo. Parece lógico, pero cuánto empleo se genere depende de
dos aspectos. Por un lado, tienen que existir ciudadanos adecuadamente educados y
capacitados para ser contratados por las empresas. Por lo tanto, la educación como el desarrollo
de las denominadas competencias blandas es clave. Por otro lado, no todos los sectores generan
el mismo impacto sobre el empleo. Algunos usan más tecnología que otros y como consecuencia
no requieren muchos más trabajadores.
Por último, los ciudadanos “no ven” el PBI y tampoco les impacta que los gobiernos se refugien
en el hecho que la economía está creciendo, lo que buscan es que se solucionen los problemas
relacionados directamente con su bienestar. Si le preguntamos a cualquier persona, cuáles son
sus principales problemas, ninguno responderá que le preocupan las menores exportaciones o
el lento crecimiento del país; lo que sí le angustia son otras cosas como el logro de un mayor
ingreso, empleos adecuados, la reparación de las pistas, el tráfico caótico de nuestras ciudades,
las precariedades de los sectores de educación y salud, la seguridad ciudadana, etc.
II. Evolución reciente de los sectores productivos
Cada sector productivo tiene sus propia dinámica y determinantes. En el 2023 la economía
peruana experimentó una recesión. Si dejamos de lado el 2020, año de la pandemia, debemos
retroceder muchos años para encontrar una situación similar. Los impactos en una menor
creación de empleo de calidad, así como una caída de la recaudación tributaria, son
consecuencia de la recesión. Entre enero y setiembre, la economía cayó 0.63%, comparada contra
el mismo período en el 2022. Los sectores que más cayeron fueron pesca (-26.36%), construcción
(-9.26%) y el sector financiero y seguros (-8.26%).
La pregunta es, ¿por qué cayó la economía en el 2023? Existen tres razones que han sido
determinantes en el desempeño económico durante el 2023.
Primero, el comportamiento de la economía mundial. Perú produce el 0.3% de lo que produce la

economía mundial. Aquí son claves China, Estados Unidos y la Eurozona, que definen el entorno
económico externo al que el Perú está expuesto en lo positivo y lo negativo. Entre el 2010 y el
2019, el mundo creció 3.7% como promedio anual. Este 2023 cerrará en 2.6% y se estima que en
2024 lo hará en 2.9%. Detrás de una tasa de crecimiento tan bajo esta:
• la percepción de que las tasas de interés se mantendrán altas porque los Bancos
Centrales priorizan bajar la inflación sobre el crecimiento.
• la intensidad del Fenómeno El Niño (FEN). De acuerdo con las últimas cifras la
probabilidad de que sea fuerte es de 49%, mientras 47% de que sea moderado. La
duración del FEN se podría prolongar hasta mayo o junio del 2024. Esto nos permite
proyectar un mal primer semestre en 2024, en especial para sectores como agricultura y
pesca.
• la caída de la inversión privada (80% de la inversión total). Al término del 2023 y en un
contexto de recesión, el empleo de calidad ha disminuido y la pobreza probablemente
aumente. La evolución de la inversión depende de las expectativas de los agentes
económicos. La incertidumbre política y económica perjudica el desempeño económico.

Algunos sectores como pesca y agricultura dependen del clima y otros, como minería,
evolucionan en función de la demanda mundial. Un tercer grupo de sectores dependen de la
demanda interna. Sin embargo, ¿de dónde obtienen los ciudadanos el dinero para poder
comprar y elevar la demanda interna? Del empleo, tema del siguiente acápite.
III. Evolución reciente del empleo
Algunos datos generales son útiles antes de relacionar los sectores productivos con el empleo
(información actualizada al tercer trimestre del 2023):
• La población económicamente activa (PEA) superó los 18 millones de personas. El 68%

de la PEA se concentra en áreas urbanas y el 32% en áreas rurales. El 55.3% de la PEA son
hombres, mientras que el 44.7% son mujeres. Según, grupos de edad, el 47.9% se
encontraba entre 24 y 44 años, mientras que 36.8% tenían más de 45 años; sólo el 15.3%
se encontraba entre 14 y 24 años.
• La población ocupada estuvo compuesta por poco más de 17 millones de personas,
menor en comparación con el mismo período de 2022. Asimismo, mientras que la
población ocupada femenina disminuyó en 1.4%), la masculina se redujo en 0.5%. La
mayor disminución se observó en el rango de edad de 14 a 24 años (-7.9%). La PEA
ocupada con sólo educación primaria se redujo en 2.6%, mientras que aquellos con
educación secundaria lo hicieron en 4.8%. La PEA ocupada con educación superior no
universitaria y superior universitaria aumentaron en 3.9% y 5.4%, respectivamente.
• La población ocupada disminuyó en 3.9% (medio millón de personas) en empresas de 1
a 10 trabajadores que, dicho sea de paso, son la inmensa mayoría de empresas en el
Perú. En las empresas de 11 a 50 trabajadores la PEA ocupada aumentó en 8.0%, cifra
similar a las empresas grandes (más de 51 trabajadores).
• El 61.3% de la PEA ocupada participa de los sectores servicios y comercio, el 23.8% en
agricultura, pesca y minería, y 6.8% en construcción. Durante el 2023, la población
ocupada dentro del sector construcción y los sectores primarios (que incluyen agricultura,
pesca y minería) disminuyó en 7.0%, respectivamente. Del mismo modo, en el caso del
sector manufactura se redujo en 6.2%. En contraste, la población ocupada dentro de los
sectores comercio y servicios incrementó en 8.5% y 0.9%, respectivamente.
• Los trabajadores informales son aquellos que pertenecen a alguno de los siguientes
grupos: independientes cuya unidad productiva pertenece al sector informal, asalariados
sin seguridad social financiada por su empleador y los trabajadores familiares no
remunerados, al margen de la naturaleza formal e informal del lugar donde labora.
• Según los resultados de la Encuesta Permanente de Empleo (EPEN) del período octubre
2022 – setiembre 2023, el 28.1% de personas laboran en el ámbito formal.
• Un desagregado de la fuerza laboral informal muestra que en las zonas rurales el 94.6%
es informal y 66.3% en las zonas urbanas. Por otro lado, el empleo informal afecta más a
las mujeres, donde el 74.2% de mujeres ocupadas labora en la informalidad. En el caso
de los hombres, el porcentaje asciende a 70.0%. Además, la informalidad es mayor en el
rango de edad más joven (de 14 a 24 años), donde el 85.4% trabaja en la informalidad.
• El 88.8% de la población ocupada en empresas de 1 a 10 trabajadores cuenta con un
empleo informal, 50.3% en empresas de 11 a 50 trabajadores, y 16.8% en empresas con
más de 50 trabajadores. En el caso de los sectores primarios (agricultura, pesca y
minería) la informalidad llega a 91.5%, mientras que en manufactura asciende a 65.4% y
72.9% en comercio.
• En el período octubre 2022 a setiembre 2023, del total de la PEA, sólo el 48.9% tenía un
empleo adecuado, mientras que el 46.1% se encontraba en condiciones de subempleo y
el 5% estaba desempleado. El 57.6% de la PEA masculina cuenta con empleo adecuado,
mientras que en el caso de la PEA femenina el porcentaje sólo llega a 38.1%.
• Por último, el ingreso promedio mensual en el período octubre 2022 a setiembre 2023 se
ubicó en S/ 1 647 soles; en el área urbana fue de S/ 1 798 soles, mientras que en la rural
ascendió a S/ 918 soles. Por sector productivo, la población ocupada en el sector servicios

obtiene el mayor ingreso (S/ 1 970 soles), seguido por construcción (S/ 1 963 soles),
manufactura (S/ 1 454 soles) y comercio (S/ 1 454 soles).
La información presentada muestra que existen problemas serios relacionados con el empleo;
no sólo el alto grado de informalidad, sino también la escasa creación de empleos de calidad.
¿Se puede hacer algo en el corto plazo? Veamos el siguiente punto.
IV. ¿Qué reformas se necesitan para mejorar la productividad y el empleo?
Una de las principales urgencias que existe por atender es la falta de empleo. La clave es
retomar el crecimiento y para ello se requieren mayores niveles de inversión. En consecuencia,
se necesitan reformas para elevar la inversión y que las empresas necesiten nuevos
trabajadores. No obstante, esto podría no ser suficiente si no existen trabajadores con las
calificaciones necesarias para ser contratados. Por lo tanto, el segundo grupo de reformas se
relacionan con la capacitación de la fuerza laboral. Esos trabajadores capacitados deben
ingresar al mundo formal, para que tengan protección y beneficios. Como consecuencia, la
formalización estaría en el tercer grupo de reformas.
En general, existen dos visiones sobre cómo generar empleo: primero, algunos consideran que
los costos de contratar trabajadores son altos (salarios, CTS, etc.). Por lo tanto, si se reducen
esos costos, entonces se hace más atractivo contratar trabajadores y el empleo aumentará.
Segundo, la condición básica para crear empleo es el crecimiento económico. Dicho de otro
modo, a mayor producción, mayor empleo. Durante el 2023 no se creó empleo de calidad porque
la economía no creció.
Estos conceptos explican parte de la historia. La creación de empleo no es similar en todos los
sectores productivos porque, como se mencionó antes, la dinámica de crecimiento de cada
sector se ve afectada por factores diferentes. La primera parte de 2024 estará acompañada de
los efectos del Niño, por lo que ahí es poco lo que se puede hacer en sectores como agricultura
y pesca. En los sectores no primarios, como construcción, industria y comercio, las empresas
operan por debajo de su potencial, por lo que podrían crecer (producir más) si existiera una
mayor demanda por lo que producen. En el Perú, los sectores no primarios representan casi el
80% del PBI, por lo que es claro que el empleo depende de la producción y la producción depende
de la demanda.
¿De qué depende la demanda? De factores no controlables, como el desempeño de la economía

mundial y el fenómeno del niño y de otros controlables, como la inversión pública, las
asociaciones público-privadas, el costo y disponibilidad del crédito bancario y la evolución de
la inversión y el empleo.
El razonamiento parece circular: para crear empleo se necesita más crecimiento y para ello se
requiere más inversión; pero a su vez, para que se eleve la inversión, se requiere que exista una
demanda que compre lo que la nueva inversión va a producir. Para que haya más demanda se
necesita antes más empleo. La clave está en entrar al círculo virtuoso. ¿Se logra con reformas?
Tal vez el sustantivo reformas tiene una connotación de un cambio profundo y con una visión de
mediano y largo plazo; pero a veces pequeñas medidas, que también podemos llamar reformas
por su impacto en las mejoras de la productividad, tienen un impacto significativo en la dirección
correcta. Los grandes cambios comienzan con pequeñas medidas.
En cualquier caso, algunas reformas tienen impactos en el mediano y largo plazo, mientras que
otras en períodos más cortos. El primer grupo de reformas se relacionan con el aumento de la
inversión privada, que representa el 80% de la inversión total del país. En el corto plazo, algunas
medidas pueden incentivarla. Pensemos en un emprendedor que implementa un negocio formal.
Tiene que enfrentar costos, que comienzan con todos aquellos desembolsos y costo en tiempo
relacionados con el proceso de inscripción y formalización, así como aquellos vinculados con el
empleo. Un primer cambio se vincula con la reducción de esos costos para que se eleve el
incentivo de crear empleo. Así, se produce más y si el movimiento ascendente del empleo se

extiende a lo largo de la economía, entonces se eleva el consumo y con él, la producción,
nuevamente el empleo y así sucesivamente.
Entonces, la idea de elevar la contratación de trabajadores colisiona, tanto contra los elevados
costos de contratación y despido, como con una baja demanda. Parece una contradicción, pero
cuanto más caro sea para un empleador tener a un trabajador, menos querrá tenerlo, a menos
que sea muy productivo. Esto es válido para un empresario pequeño, mediano o grande.
Entonces aparece la preferencia por mantenerlo informal. Aquí deberían bajar esos costos, pero
¿es viable desde el punto de vista político? ¿Cómo se vería un anuncio que sostenga que los
trabajadores perderán algunos beneficios en aras de aumentar el número de trabajadores
empleados? Esto no quita que haya algunos costos que sí se pueden eliminar, en especial
aquellos que podríamos llamar, los costos del “papeleo burocrático”. La enorme informalidad
es, en parte, resultado de los altos costos de mantener un trabajador en planillas. No obstante,
a pesar de esos costos, el crecimiento económico creará más empleo.
En el mediano plazo y a pesar de los altos costos, los trabajadores más productivos serán
contratados. ¿Qué hace que un trabajador sea más productivo? Si bien existen condiciones
innatas y competencias blandas, la capacitación para el trabajo es determinante. No se trata
de títulos universitarios necesariamente; se requieren trabajadores para lo que los empleadores
requieren. Y eso toma tiempo.
Tal vez estas reflexiones sirvan para entender el problema de fondo de la precariedad del empleo
en el Perú. No se trata de buscar culpables, sino de aportar soluciones y en el corto plazo, aunque
suene duro, no es mucho lo que se puede hacer.
V. Ideas finales: ¿y si no se hace nada?
Primero, la clave para el 2024 es el aumento de la inversión para retomar el crecimiento

económico. No hay otra forma de aumentar el empleo, porque el resto de las medidas,
relacionadas con la reducción de costos de contratación son válidas, pero estarían restringidas
por un tema de viabilidad política. No olvidemos que cualquier reforma requiere consensos y
apoyo de la población, algo difícil de lograr en 2024.
Segundo, nada de lo dicho implica que la solución sea no hacer nada. Abaratar los costos de
hacer empresa es parte importante de la solución; aquí, la denominada tramitología,
característica del Perú, tiene que enfrentarse. Los impactos, medidos por el número de días para
comenzar una empresa formal son medibles. El estado no puede ser un obstáculo a la creación
de empresas de todo tamaño, pues al hacerlo se convierte en una traba para la creación de
empleo.
Tercero, si no se hace nada, el sector informal seguirá su proceso de crecimiento, cada vez se
creará empleo de menor calidad, no habrá aumentos de productividad, etc. Por eso, es necesario
actuar, así algunas reformas no tengan impactos en el corto plazo.
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REFORMAS DEL
SECTOR
MONETARIO Y
FINANCIERO
Por Marco Ortiz
Este documento tiene como objetivo analizar la evolución reciente

del sector monetario y financiero de Perú, así como ofrecer una
evaluación crítica de las políticas de regulación monetaria y
financiera. Asimismo, se propone una serie de políticas para
apoyar el camino hacia el desarrollo sostenible del país.
I. Sector Monetario
Evolución reciente del sector

A lo largo de 2023, la política monetaria de Perú enfrentó diversos
desafíos y experimentó cambios importantes. El Banco Central de
Reserva del Perú (BCRP) inició el año elevando su tasa de
referencia al 7.75%, marcando la tasa de interés más alta del
presente siglo. Este aumento concluyó un ciclo contractivo que
comenzó en agosto de 2021, para abordar las crecientes
presiones inflacionarias observadas después de la pandemia de
COVID-19 y la invasión rusa a Ucrania: la tasa de interés de
referencia partió desde 0.25% en julio de 2021 hasta 7.75% en
enero de este año. Este episodio enmarca la política contractiva
más agresiva implementada por el BCRP desde la adopción de la
tasa de interés como su principal instrumento.
La tasa se mantuvo en 7.75% hasta setiembre de 2023, mes donde
el BCRP optó por una reducción de 25 puntos base.
Posteriormente, el Banco continuó su proceso de normalización
con recortes adicionales de 25 puntos base en octubre y
noviembre, sucesivamente. Estos ajustes fueron respuestas al
debilitamiento de las presiones inflacionarias globales y a una
desaceleración en el crecimiento interno.
En cuanto a la inflación, los precios al consumidor hasta
noviembre de 2023 mostraron un aumento interanual del 3.64%,
en comparación con el 8.46% registrado a fines de 2022. Esta
disminución en la tasa de inflación indica el éxito de la política
monetaria en mitigar las presiones inflacionarias y reducir las
tensiones en los precios importados. Es importante destacar que,
Marco Ortiz en el 2023, Perú enfrentó varios impactos en la oferta debido a
Profesor del Departamento Académico eventos relacionados con el clima, como el Fenómeno El Niño
de Economía e Investigador del Centro (FEN), el tifón Yaku, inundaciones y anomalías en las lluvias que
de Investigación de la Universidad del afectaron los cultivos.
Pacífico

En consecuencia, es palmario que la política monetaria de Perú durante este año se centró en
abordar las presiones inflacionarias y fomentar la estabilidad de precios.
En noviembre de 2023, el Índice de Precios al Consumidor a nivel Nacional disminuyó en -0.26%,
acumulando un aumento del 3.10% en los once meses del año. Mientras tanto, el Índice de Precios
al Consumidor de Lima Metropolitana disminuyó en -0.16% este mes, registrando una variación
acumulada del 2.82% de enero a noviembre. La tasa anual, correspondiente a los últimos doce
meses, muestra una variación del 3.79% para el indicador nacional y del 3.64% para Lima
Metropolitana.
Analizar la dinámica sectorial es fundamental para comprender las tendencias inflacionarias
recientes. En 2023, los sectores con mayor inflación fueron restaurantes y hoteles (6.6%),
educación (6.5%) y otros bienes y servicios (4.11%). El aumento en estos precios refleja la
reversión en curso de importantes impactos sectoriales causados por la pandemia. (Ver Cuadro
1)
Cuadro 1: Tasa de inflación por división de consumo
Ene-Nov
División de Consumo 2023 Ponderación Contribución
Restaurantes y hoteles 6.56 16.09 1.06
Educación 6.46 8.06 0.52
Bienes y servicios diversos 4.11 6.80 0.28
Bebidas alcohólicas y tabaco 3.56 1.66 0.06
Alimentos y bebidas no alcohólicas 3.29 23.93 0.79
Total Nacional 3.10
Recreación y cultura 2.93 4.00 0.12
Prendas de vestir y calzado 2.86 4.61 0.13
Salud 2.84 3.48 0.10
Muebles, artículos para el hogar y conservación
del hogar 2.68 4.93 0.13
Transporte 1.05 12.21 0.13
Comunicaciones 0.02 4.64 0.00
Alojamiento, agua, gas y otros combustibles -2.44 9.61 -0.23
Fuente: INEI, Informe de Precios de noviembre 2023. Elaboración propia.
Inicialmente, entre febrero de 2020 y febrero de 2021, la pandemia provocó una importante
contracción en los precios del petróleo debido a una disminución global en el transporte. Sin
embargo, a medida que se distribuyeron vacunas y se reactivaron las actividades económicas,
hubo un aumento en la demanda de bienes, mientras que los servicios sufrieron continuos
confinamientos y restricciones sanitarias. Esto condujo a uno de los choques sectoriales más
significativos en la memoria reciente. El sector de servicios se contrajo considerablemente
debido a estrictas regulaciones de distanciamiento social, lo que resultó en un aumento en el
precio relativo de la energía y los alimentos en comparación con los servicios. Dado que los
servicios son intensivos en mano de obra, este aumento relativo de precios coincidió con una
reducción en la capacidad de compra, alineándose con una reorganización masiva de precios
relativos e inflación. (Ver Gráfico 1)

Gráfico 1: Ratio IPC Alimentos y IPC Energía sobre IPC Servicios (Dic-2018=1)
1.5
1.4
1.3
1.2
1.1
0.9
0.8
Oct21
Oct19
Oct20
Oct22
Oct23
Jun19
Jun20
Jun21
Jun22
Jun23
Abr19
Abr20
Abr21
Abr22
Abr23
Dic18
Dic19
Dic20
Ago21
Dic21
Dic22
Feb19
Ago19
Feb20
Ago20
Feb21
Feb22
Ago22
Feb23
Ago23
IPC Alimentos / IPC Servicios IPC Energía / IPC Servicios
Fuente: BCRP. Elaboración propia.
Posteriormente, hacia inicios de 2022, cuando se esperaba que los esfuerzos globales de
vacunación generaran una normalización de la economía, la invasión rusa a Ucrania causó un
nuevo impacto a nivel global. Este conflicto provocó un notable aumento en las tasas de
inflación, intensificando la ya desafiante situación económica. Específicamente, los precios
mundiales de la energía y los alimentos aumentaron aún más debido al papel de Rusia y Ucrania
en el suministro de gas natural, petróleo y fertilizantes. A lo largo de 2022 y buena parte de 2023,
este continuo aumento en los precios de la energía y los alimentos añadió presión a las
tendencias inflacionarias. Estos eventos proyectaron una sombra sobre la reversión del impacto
del Covid-19.
A medida que la economía comenzó a reabrirse y se redujeron las restricciones, el impacto inicial
asociado a la pandemia y observado en 2021 debía revertirse. A pesar de que Perú estaba listo
para presenciar una disminución de la inflación, los disturbios políticos y sociales a finales de
2022 y principios de 2023, junto con impactos climáticos, afectaron los precios una vez más. En
medio del ciclo de política monetaria contractiva y con una economía debilitada, finalmente la
inflación comenzó a ceder, marcando el 2023 como un año de normalización en la inflación.
A pesar de que las primeras planas en materia económica estuvieron asociadas al débil
crecimiento económico, algunos de los efectos de la normalización sectorial se hicieron notar.
Primero con los datos de inflación de servicios se incrementaron de manera significativa.
Segundo, con el desempeño de los salarios. El último dato de ingresos provenientes del trabajo
(trimestre agosto-setiembre-octubre) para Lima Metropolitana mostró un avance de 10.4%
relativo al dato del año anterior. Al contrastar esto con la inflación del mismo periodo, los
salarios registraron un aumento del 5.8% en términos reales. En términos nominales, los salarios
se han recuperado en 11% desde el año 2019 (pre-pandemia), pero se mantienen 9% por debajo
de ese nivel en términos reales. En las estadísticas de Perú urbano, las cifras tienen un
comportamiento algo más modesto, con una recuperación de 3.3% relativo al nivel pre-pandemia
en términos nominales. (Ver Gráfico 2)

Gráfico 2: Ingreso promedio mensual proveniente del trabajo (ago-set-oct, 2019-2023)
Fuente: BCRP e INEI. Elaboración propia.
El pobre desempeño de la economía, el incremento de los precios y la pérdida de ingresos reales

se ven reflejados en las cifras de pobreza monetaria, que según estimaciones de think tanks
como BBVA Research y el Instituto Peruano de Economía, se elevaría en más de un punto
porcentual, situándose cerca al 29%, luego de cerrar el 2022 en 27.5%.
Relativo al comportamiento del tipo de cambio, el tipo de cambio de 2023 cierra en un nivel
cercano al del 2022. No obstante, durante el año se observó cierta volatilidad, siguiendo de cerca
el diferencial de tasas entre Perú y Estados Unidos. Durante la primera mitad del año, el
diferencial de tasas se mantuvo alto con una apreciación progresiva de la moneda. Hacia el
segundo semestre, la política se tornó menos contractiva con los recortes de tasa del BCRP y el
aumento de tasas de la reserva federal. Este decoupling entre las políticas monetarias de los
países desarrollados y en desarrollo era en cierta medida, previsible ya que, al inicio de la
pandemia, fueron los países en desarrollo los primeros en bajar las tasas.2 En el Gráfico 3 es
posible observar la correlación inversa entre las dos variables.
Gráfico 3: Tipo de cambio nominal (USD/PEN) y diferencial de tasas entre Bonos del tesoro
americano a 10 años y tasa de política del BCRP
5.50 4
5.00 3.9
4.50
3.8
4.00
3.7
3.50
3.6
3.00
2.50 3.5
Tipo de cambio USD/PEN (eje derecho) Diferencial de tasas (10YR Treasury - TPM Perú, eje izquierdo)
2.00 3.4
Fuente: BCRP y FRED. Elaboración propia.
2Esta práctica está relacionada al episodio de “la pataleta de los mercados” (Taper tantrum) de mayo de 2013. En esa ocasión el
cambio en el lenguaje del comunicado de la FED relativo a sus compras de activos gatilló una fuerte salida de capitales de los países
en desarrollo. Ante ello, hoy es común que los países en desarrollo se adelanten a las políticas de la FED.

Perspectivas para 2024
En términos de política monetaria, los mensajes principales del año están ligados a riesgos,
tanto internos como externos. Los factores al alza se vinculan con una retracción de los flujos de
capitales debido a una política monetaria más contractiva de lo anticipado en los países
desarrollados. Durante el 2023, se produjeron una serie de quiebras bancarias en EE. UU. y
Europa, incluyendo al Silicon Valley Bank de California, al Signature Bank de Nueva York y la
adquisición de Credit Suisse por parte de UBS. El factor común fue la exposición al riesgo de
tasas, que se materializó con el aumento de las tasas de la Reserva Federal (FED) y el Banco
Central Europeo (BCE). La mayor tasa de interés también redujo el interés de los inversionistas
extranjeros en el mercado peruano. Todo esto genera presiones al alza en el tipo de cambio y la
inflación.
Por otro lado, las tensiones geopolíticas globales han ejercido presión sobre las cadenas de
suministro, ya afectadas desde la pandemia. Ante ello, las corporaciones han optado por
robustecer sus procesos a través de lo que se conoce como el near-shoring, in-shoring y de-
globalization. Estos términos reflejan la búsqueda de mantener los procesos de producción cerca
de los mercados de destino y en lugares con menor riesgo geopolítico. Todo esto contribuye a
una menor eficiencia en la producción y al aumento de costos. A la guerra entre Rusia y Ucrania
se suman las tensiones entre Beijing y Washington, y el conflicto entre Israel y Hamas, generando
preocupación sobre los flujos de comercio que pasan por el canal de Suez.
Finalmente, los factores climáticos están afectando con mayor frecuencia e impacto a los
procesos productivos, desencadenando choques de oferta y causando problemas en la gestión
monetaria.
A estos factores globales, debe sumársele el escenario político doméstico y el potencial impacto
de un FEN fuerte en un país que carece de preparación adecuada para estos fenómenos. Todo
ello ha llevado al BCRP a ser cauteloso, no sólo por los riesgos sino también por su propia
credibilidad. Debemos recordar que, a pesar de que la inflación parece estar cerca de regresar
al rango meta de entre 1 y 3 por ciento, ésta se ha mantenido fuera del rango meta desde junio
de 2021. Estos 29 meses donde se viene incumpliendo con el mandato pueden haber afectado
la credibilidad de la entidad. Por ello le es difícil al BCRP aplicar una política menos contractiva
y, de cierta forma, apoyar en algo a la debilitada actividad económica.
En este escenario se anticipa que la inflación cierre el año muy cerca al límite superior del rango
meta (3%) ya que la variación acumulada a noviembre es de 2.82%. Por ende, el BCRP tendrá
más espacio para poder seguir con su normalización de tasas durante 2024. Algo importante a
resaltar es la revisión de la tasa natural al alza, situándose cerca de 4%. Ello no solo refleja los
efectos de la retracción de capitales internacionales, las mayores primas por riesgo y la mayor
tasa natural estimada para los Estados Unidos, sino que además brinda un mensaje de que las
reducciones de tasa del BCRP serán cautelosas ante los riesgos antes señalados. En todo caso
la posición de política monetaria con una tasa en 7% implica que la normalización conlleva 12
recortes de tasa de un step (25 puntos básicos). Por ende, se espera un BCRP que de manera
sistemática continúe con su ciclo de normalización durante 2024. Todo ello sujeto a que los
riesgos descritos no se materialicen.
Por el lado de las remuneraciones, la recuperación del sector servicios debe continuar hacia
2024, con el ajuste gradual de salarios que recupere los salarios reales. Este proceso se ha vivido
en otras latitudes en 2022 y 2023, a través de una serie de medidas de fuerza implementadas
por sindicatos laborales para recuperar el valor real de sus remuneraciones. En el caso peruano,
con tasas de sindicalismo más bajas, este proceso probablemente conlleve enfrentamientos y
protestas de los gremios y sindicatos en las calles. El país requiere de mejores mecanismos de
diálogo entre empresas y trabajadores, algo que en la actual situación política se vuelve más
necesario.
Reformas en el sector monetario

La solidez del marco institucional en el que opera el Banco Central de Reserva del Perú es una
de las mayores fortalezas de la economía peruana. Por ello, lo principal en este sector es

preservar el marco institucional sin menospreciar la necesidad de anticiparse a los cambios
futuros.
La banca central está cambiando de manera rápida en todo el mundo. El rol ante la pandemia
del COVID-19 ha sido fundamental, no obstante, estas medidas requieren de un marco
institucional más específico. La institucionalización de ciertos procesos puede brindar mayor
estabilidad y previsibilidad a la política monetaria. Asimismo, se requiere de ciertas mejoras en
la transparencia y comunicación con la población.
Propuesta 1: Seguir el ejemplo del Banco de Canadá al establecer un período fijo para debatir y
decidir sobre el marco de política monetaria y la meta de inflación.
Ante el aumento en la frecuencia e incidencia de los choques de oferta vinculados a temas
climáticos, la tarea del BCRP será más compleja. Por ende, es necesario poder fijar una ventana
de baja frecuencia para discutir modificaciones al rango meta de inflación en un diálogo abierto
con la academia y la población en general.
Propuesta 2: Diseñar un consejo de gestión macroprudencial con capacidad para ejecutar
políticas en caso de crisis financieras, con directrices y limitaciones claras.
En cuanto a las políticas macroprudenciales, en Perú se ha establecido un comité de
coordinación entre el BCRP, SBS (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP), MEF (Ministerio
de Economía y Finanzas) y otras instituciones financieras. Sin embargo, no existen mecanismos
para concretar la toma de decisiones conjunta. Esto implica que si alguna de estas instituciones
es liderada por alguien que discrepe con un programa macroprudencial o de rescate, toda la
autoridad macroprudencial dejará de funcionar. Crear mecanismos o una entidad que permita
tomar decisiones por mayoría calificada puede mejorar la relevancia y oportunidad de las
políticas macroprudenciales y de rescate. La pandemia evidenció la necesidad de esta
coordinación. Afortunadamente, la visión tanto del BCRP como del MEF eran afines; sin embargo,
el país no debería estar sujeto a la voluntad de quienes lideran estas instituciones.
Propuesta 3: Reducir la arbitrariedad en las políticas de emergencia y establecer principios
rectores en la toma de estas decisiones.
Relacionado con el punto anterior, los Bancos Centrales han exhibido un nuevo tipo de política
de apoyo. En ella, los Bancos Centrales pueden proporcionar liquidez introduciendo instrumentos
financieros específicos en sus balances. Por ejemplo, el programa Reactiva Perú fue una
innovación que permitió cambiar la liquidez de estos créditos. Sin embargo, el cambio en la
calidad de ciertos activos financieros no es simétrico, generando cambios no neutrales. Aunque
se trate de un programa de emergencia, estos problemas pueden comprenderse, pero después
de la emergencia, se deben establecer principios rectores para programas futuros para que no
se utilicen como un vacío legal para evadir regulaciones sobre las funciones del Banco Central.
Propuesta 4: Reanudar esfuerzos para lograr cambios escalonados en el Directorio del BCRP y
considerar directores a tiempo completo.
El cambio completo del directorio contemporáneo con cada cambio de mandato presidencial
plantea el riesgo de un posible cambio drástico en la política económica cada 5 años. La
renovación parcial del directorio puede ayudar a proporcionar cierta gradualidad y mayor
previsibilidad a la población. Además, existe una asimetría en la información entre el presidente
del Directorio y los demás directores debido a la dedicación a tiempo parcial.
El BCRPP tiene un fuerte control sobre los mercados financieros, particularmente en lo que
respecta a capitales a corto plazo y contratos de derivados. Los avances tecnológicos en asuntos
financieros presentan un peligro latente de arbitraje regulatorio, por lo que el BCRP debe
monitorear constantemente sus políticas.
Propuesta 5: Establecer un observatorio de estas políticas desde la sociedad civil, la academia
y el sector privado para apoyar el trabajo del BCRP.
La polarización política está llevando a una percepción politizada de las acciones del Banco
Central. Los esfuerzos deben redoblarse en esta coyuntura para mantenerse neutral y mostrar
los procedimientos técnicos mediante los cuales se presentan las decisiones de política,
proyecciones y análisis a la población.

Propuesta 6: Mejorar la comunicación con la población y la transparencia mediante la
publicación de minutas, modelos de predicción, códigos y herramientas.
Las propuestas presentadas no buscan tener un impacto inmediato en variables
macroeconómica claves, sino más bien mejorar la eficiencia en el uso de los instrumentos de
política del Banco Central ante choques de gran magnitud o en caso de crisis financieras.
II. Sector Financiero
Evolución reciente del sector

El año 2023 fue un año marcado por choques negativos al sistema financiero, tanto en el ámbito
doméstico como externo. No obstante, este sector mostró una marcada resiliencia, incluso en
entorno sumamente desafiante. Más aún, el espectacular desarrollo del segmento de billeteras
electrónicas ha generado un cambio estructural en el sistema que está permitiendo expandir las
nuevas tecnologías de pago a ritmos vigorosos, parece nivelar la balanza de un año mediocre
en el resto de los segmentos.
Los indicadores estándar de medición de la salud del sistema financiero (rentabilidad, solvencia
y liquidez) han persistido a pesar de los desafíos planteados por las condiciones económicas
internacionales y domésticas.
En el ámbito externo, el mundo vivió el rápido ajuste de la política monetaria internacional, que
expuso los portafolios que se encontraban ilíquidos ante la caída del valor de los activos con
riesgo de tasa (duration) elevado. La interacción de esta caída con la presencia de contratos
con margin calls presionó tanto las hojas de balance de los Bancos como su liquidez, gatillando
un episodio de fire sale de ciertos activos y la caída de los Bancos demasiado expuestos. Como
se mencionó líneas arriba, este episodio trajo consigo la caída de Bancos como Sillicon Valley
Bank, Signature Bank y Credit Suisse. Estos eventos no repercutieron de manera considerable en
los indicadores del sistema financiero local.
Al escenario externo se le sumó el decepcionante crecimiento doméstico y los eventos climáticos
ocurridos durante la primera mitad del año, con importantes efectos sectoriales (pesca,
agricultura, construcción). Asimismo, la combinación de factores domésticos y externos
generaron un marcado retroceso de la inversión privada, lo que redujo la demanda por
financiamiento. Así, los indicadores de créditos corporativos fueron muy modestos, sumando así
a un deterioro modesto de los indicadores de calidad de la cartera. Por el lado de las familias,
afectadas por la recesión, se observan también problemas en los pagos de líneas de tarjetas de
crédito y créditos personales.
Afortunadamente la labor de la SBS de la mano con los Bancos promueve la diversificación
sectorial, lo que explica que estos eventos no hayan impactado de manera considerable en los
indicadores de solvencia del sistema financiero. Sin embargo, algunas instituciones financieras
más pequeñas podrían enfrentar riesgos debido a su exposición a sectores y regiones específicas
afectadas por los eventos climatológicos.
Es importante mencionar también que durante todo el 2023, las tasas de interés se mantuvieron
elevadas en línea con la política monetaria revisada en la sección previa. Asimismo, las políticas
de retiros de los fondos de pensiones implementadas durante los años previos (seis retiros entre
2020 y 2022), así como el menor apetito externo por invertir en países en desarrollo, elevaron
las tasas en el tramo largo de la curva de rendimiento, afectando el financiamiento doméstico.
Las colocaciones del sistema financiero se han desacelerado, con un crecimiento de 0.9%
interanual hasta fines de octubre de 2023. Se observan también diferentes patrones según las
categorías. El crédito otorgado al sector corporativo y grandes empresas ha experimentado una
disminución de 2.7%, mientras que los créditos asignados a medianas empresas han sufrido una
caída de 13.7%. Finalmente, los créditos a las pequeñas y microempresas sufrieron un incremento
del 3.1%. Todas estas estadísticas consideran el impacto del programa Reactiva. (Ver Cuadro 2)

Cuadro 2: Crecimiento al sector privado total, por tipo de colocación
Crecimiento Dic 22/Dic21 Crecimiento Oct 23/Oct22
Oct-23 Sin Reactiva Perú Con Reactiva Perú Sin Reactiva Perú Con Reactiva Perú
Millones de S/
Crédito a empresas 249,588 8.4 -1.4 3.0 -3.9
Corporativo y gran empresa 131,390 6.9 1.2 0.4 -2.7
Medianas empresas 53,361 3.3 -13.7 1.2 -13.7
Pequeña y microempresa 64,837 17 7.7 10.5 3.1
Crédito a personas 169,788 15.9 15.9 9.0 9.0
Consumo 103,417 21.8 21.8 11.4 11.4
Vehiculares 3,140 15.9 15.9 10.9 10.9
Tarjetas de crédito 18,599 32.6 32.6 14.7 14.7
Resto 81,677 19.8 19.8 10.8 10.8
Hipotecario 66,372 8 8 5.3 5.3
Mivivienda 10,880 12.2 12.2 13.0 13.0
TOTAL 419,377 11.3 4.6 5.4 0.9
Fuente: BCRP. Elaboración propia.
El crédito a personas mostró un comportamiento distinto, debido a no estar influenciado por el

programa Reactiva Perú. En el caso de personas se observa un crecimiento del crédito de 9.0%,
sobresaliendo el crédito de tarjetas con un crecimiento de 14.7% y el crecimiento de crédito de
consumo de 11.4%. A pesar de que estas cifras muestran un crecimiento saludable, se observa
una marcada desaceleración durante 2023, relativo a las tasas de crecimiento observadas
durante 2022. Esta desaceleración responde también a las políticas más conservadoras tomadas
por las entidades financieras para reducir su exposición al riesgo.
Esta mayor cautela responde a un incremento en las tasas de morosidad. Como se observa en
el Gráfico 4, las tasas de morosidad del sistema bancario se han incrementado de 3.1% en 2018
a 4.4% en 2023.
Gráfico 4: Tasa de Morosidad - Empresas Bancarias (octubre 2018- octubre 2023)
2018
14.00
2019
2020
12.00
2021
2022
10.00
2023
8.00
6.00
4.00
2.00
-
Corporativo Grandes Medianas Pequeñas Micro Crédito de Crédito Total
empresas empresas empresas empresas consumo hipotectario
Fuente: SBS. Elaboración propia.
En el panorama empresarial, las pequeñas y medianas empresas han experimentado los

mayores incrementos interanuales, pasando de 8.5% a 9.6% en el caso de las pequeñas; y de
11.5% a 13.9% en el caso de las medianas, entre octubre 2022 y octubre 2023, respectivamente.
El aumento del riesgo se debe al ciclo económico, los disturbios sociales y los factores
ambientales. En todos los sectores se han observado retrasos significativos en los pagos,

especialmente en industrias como comercio, servicios (particularmente transporte y turismo) y,
aunque en menor medida, manufactura.
Las ratios de morosidad también reflejan la dinámica agregada. En el caso de las medianas
empresas, el crédito total cayó en 13.7%, debido a las menores necesidades de financiamiento.
No obstante, dada la forma en que se calculan las ratios de morosidad, una caída de la cartera
total, dejando el monto de créditos de mala calidad constante, genera un aumento en la tasa
de manera mecánica. (Ver Gráfico 4)
Fuera de las empresas bancarias, se observan incrementos en la cartera de alto riesgo entre las
Cajas Rurales de Ahorro y Crédito (CRAC) y las empresas de crédito. Ello debido a su exposición
a choques sectoriales y regionales específicos.
En términos de solvencia, el sistema mantiene altos niveles de capital. La ratio de capital global
a setiembre de 2023 es de 16.2% por encima del mínimo legal requerido de 9.0%. Asimismo, este
nivel supera los niveles pre-pandemia (14.7% en diciembre de 2019). La salud del sistema
financiero responde en buena parte a las medidas tomadas durante el Estado de Emergencia
Nacional por el Gobierno Central, la SBS y el Banco Central. Entre estas medidas se encuentran
el programa Reactiva Perú y el FAE-Mype. Asimismo, el Programa de Fortalecimiento para
Instituciones Especializadas en Microfinanzas, establecido en abril 2021, permitió que las
instituciones financieras participantes reciban aportes estatales en acciones o bonos, junto con
compromisos de aportes privados.
Relativo al mercado de capitales, en 2023, el mercado bursátil peruano mostró rendimientos
positivos, aunque con una baja liquidez producto de la desaceleración económica y los menores
fondos administrados para pensiones. Hubo menos emisiones en el mercado de deuda
corporativa y una disminución en la tenencia de bonos por parte de inversores extranjeros,
alineados con las mayores tasas de interés en EE. UU. y Europa.
En el mercado de deuda del sector privado, el 91% del total de emisiones se concentró en el corto
plazo. Esta preferencia por plazos menores también reflejó la incertidumbre relativa a un posible
nuevo retiro de fondos de pensiones.
En el mercado de valores, el índice general de la Bolsa de Valores de Lima creció modestamente,
impulsado por el sector minero. Sin embargo, el rendimiento del mercado peruano se ubicó por
debajo de otras bolsas regionales como Brasil y México. Factores externos, como la inflación en
Estados Unidos y posibles efectos del Fenómeno El Niño, añadieron complejidad al mercado
financiero local.
Es importante resaltar el notorio avance en los pagos digitales durante 2023. La tasa de
crecimiento interanual a setiembre registró un avance del 78%. Así, el número de pagos digitales
per cápita se elevó a 229 a setiembre de 2023, representando un incremento del 50% relativo a
diciembre del año pasado. Por su parte, más de 17 millones de peruanos (más de 80% de la
población económicamente activa) ya utiliza billeteras digitales, registrándose un aumento
interanual de transferencias interbancarias a través de billeteras digitales de 256% con un menor
nivel de ticket promedio (de S/ 77 a S/ 46). Este escenario refleja la penetración de las billeteras
digitales en segmentos más amplios de la población. En este mercado, Yape representa el 88%
de las operaciones y el 82% del valor total. Cabe resaltar que, desde marzo de 2023, las billeteras
Yape y Plin se volvieron interoperables, observándose un marcado incremento en las
transferencias interbancarias luego de esta reforma. Asimismo, a setiembre de 2023, se han
ampliado las capacidades de interoperabilidad, incluyendo cuentas bancarias y códigos QR.
Finalmente, es importante señalar que el Banco Central viene avanzando en su proyecto de
moneda digital (CBDC).
Perspectivas para el 2024

Para 2024 se espera que las colocaciones continúen reflejando el debilitado ciclo económico. Si
bien las reducciones esperadas en las tasas de política monetaria pueden apoyar un mayor
impulso crediticio; las perspectivas de crecimiento de la economía son modestas, más aún, si se
consideran los potenciales efectos negativos de un FEN moderado o fuerte. Estos escenarios son
estudiados en los ejercicios de estrés presentados por la SBS y el BCRP. Ambos ejercicios,

realizados de manera independiente, arrojan que el sistema financiero posee la solvencia para
hacer frente a estos choques.
No obstante, resulta fundamental que las entidades del sistema financiero, especialmente
aquellas con indicadores más bajos o una mayor exposición a riesgos destacados en la sección
de pruebas de estrés, continúen fortaleciendo su solvencia.
En términos de riesgos, el FEN regularmente golpea la calidad de las carteras de las instituciones
financieras, dada la menor capacidad de repago de los deudores. Tomando como referencia las
experiencias anteriores, los sectores más golpeados son el Comercio, Pesca, Manufactura,
Agropecuario, Turismo, Hoteles y Restaurantes y Transportes. En términos de impactos
regionales, las zonas más afectas son la costa norte y la sierra sur. De acuerdo con el Reporte
de Estabilidad Financiera del BCRP, la cartera potencialmente afectada por un FEN asciende al
6.5% del total de colocaciones del sistema. No obstante, esta cifra es mucho mayor para las
empresas financieras (15,4%) y cajas municipales (16.8%). A pesar de estos riesgos, los colchones
de capital en todo el sistema financiero permiten absorber estos choques con relativa facilidad.
Reformas en el sector financiero

Al igual que en el caso de la política monetaria, la labor realizada por la SBS y el BCRP es digna
de admiración. Por ende, los esfuerzos deben centrarse en preservar los marcos institucionales
que permiten que se siga avanzando en materia regulatoria y macroprudencial. Por su parte, el
mercado de capitales peruano si requiere de reformas profundas para poder dotarlo del
dinamismo y transparencia necesarias para su funcionamiento.
Propuesta 1: Continuar con el proceso de integración de las bolsas de valores de Colombia, Perú
y Chile, programado para el año 2025. Este proceso ayudará a brindar una mayor liquidez a los
mercados de capitales de la región, elevando su competencia.
En la misma línea, hacer un esfuerzo por homologar criterios regulatorios transfronterizos, para
apoyar la integración de los mercados financieros regionales.
Propuesta 2: Fortalecer el “sandbox” regulatorio alrededor de las Fintech, reduciendo los costos
de entrada.
La interacción y comunicación constante con las Fintech agremiadas y no agremiadas resulta
clave. Así como la reducción de los requisitos para ingresar al sistema de sandbox regulatorio.
Propuesta 3: Incorporar cada vez más actores a la interoperabilidad.
La interoperabilidad puede llegar a constituir una barrera a la entrada al mercado financiero si
es que se excluyen a ciertos participantes. El boom de las billeteras electrónicas ha sido posible
gracias la inversión de la Cámara de Compensación Electrónica (CCE) para establecer un
mecanismo de pagos automático que funcione las 24 horas al día y los 7 días de la semana. La
contracara de este avance es la potencial exclusión de ciertos participantes del mercado
financiero ya que la CCE pertenece a la Asociación de Bancos del Perú (ASBANC). Aquí la
regulación debe ser muy precisa para lograr la mayor eficiencia en los pagos y el mayor acceso
a productos financieros posible.
Propuesta 4: Impulsar mejoras en temas de gobierno corporativo
El mercado de capitales peruano difícilmente se volverá competitivo si es que las empresas
privadas no mejoran su gobierno corporativo. En un caso muy sonado durante este año 2023,
las acciones de un grupo de accionistas fueron cuestionadas por ser poco transparentes,
reflejando los potenciales riesgos para los inversionistas internacionales.
Propuesta 5: Mantener a los stakeholders al tanto en el diseño de la CBDC
En la implementación de la CBDC, el BCRP debe mantener un diálogo activo con los participantes
del sistema financiero doméstico, así como las instituciones encargadas de los sistemas de
pagos. Finalmente, poner énfasis en la protección de datos e identidad digital.
El sistema financiero y los medios de pagos están cambiando con la llegada de nuevas
tecnologías. Si bien ellas conllevan riesgos, se espera que una vez consolidadas logren mejorar
la eficiencia de la economía en general, apoyando el desarrollo sostenible del país.

REFORMAS DE
LAS FINANZAS
PÚBLICAS
Por Carlos Casas
I. La situación actual
Sin duda el país se encuentra bajo stress fiscal. Después de dos

décadas de incremento de la recaudación por efecto del
crecimiento económico y algunas mejoras en la recaudación
tributaria parece que nos hemos quedado estancados en cuanto
al indicador de presión fiscal. El techo del 17% parece imposible
de superar, mientras el promedio de nuestros países vecinos es
de 23%, y el de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE) es de 35%. Sin duda, es necesario incrementar
la presión tributaria si queremos contar con más recursos.
Durante los primeros diez meses del año 2023, los ingresos
recaudados del gobierno central han caído en más del 13%
comparado con el mismo período del año anterior (el año pasado
se observaba un incremento de 18%). Esta caída de la
recaudación es fruto de la desaceleración económica. Todo
apunta a que cerraremos el año con una cifra negativa de
crecimiento.
Cuadro 1
Variación ene-oct 2023 versus 2022 tributos internos
Agropecuario -1.4%
Pesca -45.1%
Minería -44.3%
Hidrocarburos -34.1%
Manufactura -9.1%
Industria no primaria -8.4%
Otros Servicios 1.1%
Construcción -3.6%
Comercio -9.2%
Fuente: Nota Tributaria SUNAT
Como se observa, la coyuntura no es favorable en casi todos los

sectores de la economía, excepto en lo referente a otros servicios.
La caída en el caso de la pesca es por los efectos del Fenómeno
Carlos Casas El Niño (FEN). En el caso del sector minería e hidrocarburos, la
Profesor de la Escuela de Gestión variación de los tributos internos responde a caídas en la
Pública, Profesor principal del producción debido a fenómenos climatológicos.
Pacífico

Estas cifras contrastan con el crecimiento de la economía presentado por el Instituto Nacional
de Estadística e Informática (INEI) hasta el mes de setiembre. En las cifras de producción no se
evidencia una caída tan fuerte como en la recaudación. Esto nos puede indicar dos cosas: la
primera de ellas es que durante el mes de octubre la caída del producto se ha agudizado; o que
la recaudación es muy elástica a la evolución del producto. Por otro lado, estas cifras pueden
revelar también que la producción se está informalizando debido a que en épocas de lento
crecimiento las empresas encuentran una fuente de financiamiento en la evasión de impuestos.
Más allá de las razones esgrimidas anteriormente, el hecho concreto es que los ingresos fiscales
han perdido mucho dinamismo y estamos en una trayectoria peligrosa de caída de la
recaudación.
En cambio, los gastos corrientes hasta el tercer trimestre del 2023 se han incrementado en
términos nominales en 3% y el gasto de capital casi no ha crecido. Si apreciamos los componentes
del gasto, el rubro que es menos flexible es el de remuneraciones y hasta el tercer trimestre de
este año ha crecido en 13%. El principal incremento de remuneraciones se da en el nivel regional,
alcanzando la cifra de 22%. Debemos recordar que dentro de los pliegos de los Gobiernos
Regionales (GORE) se encuentran básicamente las planillas de los sectores de salud y educación.
Según el Portal de Transparencia Económica del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), la
planilla del sector salud ha subido en 8%, comparando los tres primeros trimestres del 2023
contra el mismo período del 2022. Por otro lado, en el caso del sector educación según la misma
fuente, el gasto en planilla aumentó en 19%. Esto se debe a las medidas que el gobierno se ha
visto obligado a realizar debido a las mayores demandas de salud, que están asociadas a la
firma de convenios de gestión y que implican resultados. Por su parte, en el caso de los
trabajadores de educación el incremento es muy alto, y no está vinculado a mejores en la calidad
de la prestación del servicio.
Lo que estamos viendo es un ejemplo del agravamiento de la situación que venimos

sobrellevando ya algunos años en el país: un crecimiento del gasto inflexible que absorbe una
gran parte del presupuesto incremental de cada año, pero que no se transforma en una mejora
en la calidad del servicio a la población. La preocupación se acentúa cuando tenemos un
panorama negativo desde el punto de vista de la recaudación.
Si gastamos más de lo que generamos de ingresos como Estado, el resultado económico será un
déficit fiscal. Debemos recordar que en el Perú existe una regla fiscal que establece que el déficit
fiscal no debe ser mayor el 1% del PBI. Por la pandemia del Covid-19, hubo que pedir excepciones
por las necesidades circunstanciales que surgieron, pero se estableció un compromiso que hacia
el año 2026 regresaríamos a ese nivel. En esa trayectoria, lo propuesto es que para el año 2023
el déficit fuera de 2.4%; y que para el año 2024 sea de 2%. Las cifras que observamos nos hacen
sentir desconfianza de que se pueda lograr la meta del déficit para este año. Lo que vemos es
que el deterioro de la situación, que parece no cambiará en lo que queda del año, puede arrojar
una cifra mayor al 2.4%. Hacia el tercer trimestre del 2023, el resultado fiscal es de -4.4%, con
cifras positivas débiles en los dos primeros trimestres. Si consideramos que en el cuarto trimestre
habrá una gran presión por gastar por los temas relacionados al FEN, por los paquetes
reactivadores a los que se ha comprometido el gobierno; y por las prácticas usuales, estimamos
que el déficit en este último trimestre puede llegar al 8% y la cifra anual estaría cercana al 2.7%,
lo cual viola la regla fiscal. El comportamiento estacional del último trimestre, en donde se
ejecuta buena parte del gasto público, las presiones por el FEN por un mayor gasto; y, la
presencia de un Congreso de la República que cada vez presiona más por un mayor gasto,
sustenta nuestro estimado para el cuarto trimestre del déficit.
Estos desequilibrios impactan en el comportamiento de la deuda pública, que probablemente

mantenga la tendencia decreciente que se observa desde la crisis del Covid-19, que llevó a
niveles de endeudamiento muy por encima de la regla fiscal. Como se sabe, el compromiso es
que hacia finales de la década volvamos a un nivel de deuda sobre PBI de 30 puntos
porcentuales. Esta ratio se ubica en 32.6% hacia el tercer trimestre de este año, lo que evidencia
un comportamiento consistente con el compromiso del MEF y las buenas decisiones que ha
tomado en este aspecto. Sin embargo, como se desprende de lo mencionado, surgen dudas de

que en el futuro se pueda mantener esta tendencia. El que no se regrese al cumplimiento de la
regla fiscal y que la situación fiscal esté bajo presión, impacta sobre la clasificación de riesgo
de la deuda emitida por el Estado.
Nada de lo anterior es permanente, hemos tenido un manejo fiscal responsable por parte del
MEF a pesar de las diferentes administraciones gubernamentales que han pasado durante estas
décadas. No obstante, el ambiente de recesión, la desconfianza de los agentes económicos, la
presión de un Congreso proclive a medidas populistas y las presiones de posibles mayores gastos
por la magnitud que pueda llegar a tener el FEN, son las ideas que sustentan nuestra idea de
stress fiscal.
El panorama es muy incierto para los próximos años. Existe presión por aumentar el gasto para
mejorar el desempeño del producto en un entorno en que los ingresos no se incrementarán
sustancialmente por la ralentización de la economía. A ello le debemos sumar la desconfianza
de los agentes y un ambiente externo con una creciente incertidumbre. Todo ello hace muy difícil
navegar por las aguas fiscales en la actualidad. Son muy pocos los grados de libertad con los
que se cuenta. El problema es que muchos son exógenos al MEF. La situación política afecta la
confianza y genera menor inversión, un fenómeno climático puede afectar significativamente los
gastos fiscales y el entorno internacional es determinado por fuerzas sobre la cuales tenemos
nulo control. Esto requiere un manejo flexible, pragmático y como en un barco en emergencia,
mucha creatividad y destreza para capear este temporal.
Un elemento positivo del entorno es que la inflación está en camino de volver al rango meta, lo
que llevaría a una reducción paulatina de la tasa de interés, que a su vez haría el crédito más
barato y podría atenuar las perspectivas económicas negativas que observamos en la
actualidad. Pero como el lector se dará cuenta, son muchos condicionantes sobre los cuales
tenemos un menor grado de maniobra que durante la pandemia.
II. Evolución reciente
A pesar de todos los elementos negativos mencionados antes, debemos destacar que no es una
situación que implique que estemos al borde del abismo. Nos debe preocupar, cómo no; pero
debemos buscar recuperar la fortaleza que nos ha caracterizado en las últimas décadas. Ello no
quiere decir que nuestras finanzas públicas sean a prueba de todo. El riesgo que enfrentamos es
que, si la situación de este último trimestre se mantiene, podemos perder ese elemento que ha
sido crucial en el crecimiento del país. Es algo que no debemos perder de vista.
Gráfico 1: Ingresos fiscales ene 2010 – oct 2023 desestacionalizado

ING_SA
(En términos reales)
18,000
16,000
14,000
12,000
10,000
8,000
6,000
10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23
Fuente: Nota Tributaria Sunat.
Elaboración: Propia

Como podemos apreciar en el Gráfico 1, los ingresos en términos reales se han incrementado
fuertemente desde el 2010. El Covid-19 significó una gran caída por la paralización de la economía. A
fines del 2021 y durante la primera mitad del 2022, tuvimos un incremento de la recaudación muy
fuerte, fruto del rebote de la economía post Covid-19 y de una coyuntura favorable de los precios de
nuestras materias primas. Sin embargo, todo ello empezó a debilitarse desde el segundo semestre del
2022, debido a la mayor conflictividad que se observaba y a la política del Banco Central de Reserva
(BCRP) para controlar la inflación. Luego, desde inicios del 2023, no se han observado signos de
recuperación debido a las protestas de los primeros meses de este año y a la ocurrencia del fenómeno
climático del ciclón Yaku, que afectó la producción agropecuaria y causó impactos sobre la
infraestructura debido a las precipitaciones y los cambios de temperatura. Luego, los enfrentamientos
políticos y la posibilidad del FEN explican la actual situación, presentada en la sección anterior. Lo que
podemos ver es que los ingresos muestran una tendencia negativa hasta el mes de octubre de este
año y no se espera que se recuperen en los próximos meses.
Gráfico 2: Gasto real del Sector Público no Financiero desestacionalizado

Trimestral 2010-I – 2023-III
Fuente: Banco Centra de Reserva

El gasto del sector público no financiero se presenta en el Gráfico 2. En concordancia con la

evolución de los ingresos, también ha tenido un comportamiento creciente que se aceleró en el
año 2020, debido a las medidas que se adoptaron para combatir la pandemia del Covid-19.
Desde entonces lo ingresos han caído, inclusive a niveles superiores a los observados
previamente en el 2020. Este incremento ha recaído básicamente en el gasto corriente dado que
el presupuesto de inversión se ha mantenido constante a lo largo de estos años con los
problemas de ejecución y calidad (y corrupción) que ya conocemos.
La aprobación de un presupuesto con un incremento nominal de 12% para el año 2024 nos indica
que el gasto seguirá una ruta expansiva en donde los gastos corrientes jugarán un rol
importante. En todo caso, esperemos que la falta de capacidad en muchas unidades ejecutoras
para realizar el gasto impide un mayor crecimiento. Esto nos indica las restricciones
institucionales que tenemos para asegurar la efectividad y eficiencia del gasto.
En el caso de la inversión pública, durante la última década el promedio de la participación de

los gobiernos regionales y locales ha sido del 65% (Gráfico 3), lo que le resta al nivel nacional
capacidad de responder con políticas contracíclicas, debido a la poca capacidad de estas
entidades para realizar el gasto. En el presupuesto para el 2024 se puede apreciar que la
participación del nivel nacional ha aumentado al 50% debido a la caída en la recaudación de los
sectores mineros y de hidrocarburos, que auguran un menor reparto de canon y, posibles
reclamos de la población y autoridades, que buscarán desviar sus problemas internos hacia los
menores recursos que transferirá el Gobierno Nacional debido a la naturaleza volátil de este tipo

de recurso. Este es un problema recurrente porque el canon ha sido inusualmente alto durante
este año, pero era una coyuntura que no se iba a repetir necesariamente en los siguientes años.
Eso no se comunica bien y generarán disrupciones sociales y enfrentamientos que no ayudarán
en la coyuntura debilitada en la que estaremos en el año 2024.
Gráfico 3: Participación de los tres niveles de gobierno en el presupuesto de inversión pública

2006-2021
Fuente: Banco Central de Reserva

En cuanto a la evolución de la deuda pública en años recientes ya mencionamos que en el 2020

hubo un incremento significativo debido a los gastos necesarios para combatir los efectos
sanitarios y económicos relativos a la pandemia del Covid-19. Ello significó también un cambio
en la composición de la deuda pública, porque se recurrió básicamente al endeudamiento
externo, dada la disponibilidad de recursos existente en aquellos años. La deuda pública externa
pasó a ser el principal componente dejando atrás años en donde la deuda en moneda nacional
era la más importante, lo cual nos exponía menos al riesgo cambiario.
Sin embargo, se puede apreciar que desde el 2021 se ha tenido un papel activo en el manejo de
la deuda, que ha llevado a que esta vaya disminuyendo como proporción al PBI; y, que para el
tercer trimestre del 2023 nuevamente la deuda en moneda nacional sea el principal componente.
Ya hemos mencionado anteriormente lo que se espera para el 2024 si las condiciones actuales
se mantienen.
Por otro lado, debemos ser conscientes de los beneficios de la reducción de la deuda. Debemos
gastar siempre los recursos con los que contamos. También mantener los gastos financieros
dentro de márgenes razonables. Somos de los países que menor ratio de deuda tiene aún
después del Covid-19 en la región y en el mundo. Esa es la razón por la que el manejo fiscal debe
ser prudente, tratando de prevenir y cortar las iniciativas populistas del Congreso, ser más
creativos en la generación de ingresos, y dar un uso más inteligente de los recursos para cubrir
las necesidades de la población.

Gráfico 4: Evolución y composición de la deuda pública
2015-I – 2023-III
40
35
30
25
20
15
10
5
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
DEUDAT DEUDAI DEUDAE

Fuente: Banco Central de Reserva. Elaboración Propia
Lo anterior nos lleva a darle una mirada retrospectiva al resultado económico (al déficit fiscal).
Como podemos apreciar en el Gráfico 5, desde el 2014 no hemos vuelto a tener un resultado
positivo. Ello está fuertemente correlacionado con el incremento de la deuda que se observó los
años previos a la pandemia y el uso de los recursos del Fondo de Estabilización Fiscal3 (FEF).
Como vemos desde finales del año pasado, se observa la presencia de resultados negativos de
mayor magnitud, que pueden agravarse en el futuro. Esto debe prender las alarmas para buscar
mantener en orden las finanzas públicas en el contexto en que estamos viviendo.
Gráfico 5: Resultado Económico del SPNF consolidado. 2010.I – 2023.III

DEFICIT_SA
Porcentaje del PBI. Desestacionalizado
6
4
2
0
-2
-4
-6
-8
-10
-12
10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23
Fuente: Banco Central de Reserva. Elaboración: Propia
3
El FEF es una herramienta que acumula recursos para utilizarlos cuando atravesamos condiciones extraordinarias como una
recesión o un desastre natural. Este fondo llegó a cerca de USD 9,000 millones en el año 2014. Luego se utilizaron dichos recursos
para financiar los déficits que se generaron los años siguientes debido a menores tasas de crecimiento y caída de la presión
tributaria. Previo a la pandemia, el saldo era superior a los USD 5,000 millones y se utilizaron todos esos recursos para inyectar
liquidez en la economía y financiar el plan de reactivación. Al segundo trimestre del presente año el saldo era de USD 3,200 millones
que podrían ser utilizados para nuevamente inyectarlos en la economía dado que uno de los gatillos que activa la utilización de
estos recursos es una recesión.

III. ¿Qué podemos hacer?
Lo que hemos mencionado nos da una idea de lo comprometida que está la situación en el corto
plazo, y de los pocos grados de libertad con los que contamos por la situación política, el
contexto internacional y la presencia del FEN. Sin embargo, ello no implica que no podamos
tomar algunas medidas para capear el temporal sobre el cual navegamos.
El fortalecimiento de las finanzas públicas es un trabajo continuo. Es mucho lo que se ha logrado

hasta el momento, pero aún nos queda mucho por hacer. Algunos resultados tendrán impacto
en el largo plazo, pero la coyuntura apremia, así que a continuación se presentan algunas
propuestas que pueden funcionar desagregando el corto y el largo plazo.
Corto plazo
1. Diálogo político. Esto implica buscar dentro del gobierno un mayor apoyo con el fin de
conversar con el Congreso de la República acerca del riesgo de muchas medidas que
tienen motivaciones populistas. En otros casos habrá que oponerse a estas medidas
observando las leyes. Sabemos que el Congreso las puede aprobar por insistencia. Pero
aquí es donde podemos cambiar las cosas: se deben presentar a la ciudadanía y a los
medios los efectos que pueden tener las medidas de manera didáctica. Tomando
elementos de la economía del comportamiento se pueden explicar los efectos de corto y
largo plazo de las medidas que se plantean, para crear una corriente a favor de medidas
responsables y descartar las populistas que benefician ahora y causan daños en el largo
plazo.
2. Hacer una reingeniería de Petroperú. El objetivo es volver a esta empresa eficiente, pero
hemos visto en los últimos años que ha estado sujeta a una serie de vaivenes que han
provocado que el Estado haya transferido muchos recursos a esta empresa y no se
aprecie ninguna mejora. El costo de la refinería de Talara se encuentra fuera de todo
control y se anuncian pedidos de mayores recursos. Ello implica que la empresa no tiene
una buena administración. En este caso podría pensarse en privatizar la administración
(management) de la empresa. Existen muchos operadores privados que podrían
encargarse de ello. Por otro lado, es importante contar con apoyo político para
contrarrestar las acciones internas que han provocado la salida de profesionales
capaces. Si pensamos que el modelo a tomar es el caso de las empresas estatales de
Colombia o Brasil, nos encontramos en una situación muy distante de esos esquemas.
Creemos que nadie se va a animar a asociarse con una empresa con las características
actuales. Si se mejoran la gestión, el gobierno corporativo y muchos otros aspectos, en
algunos años podríamos pensar en una empresa con participación privada y que se
manejada eficientemente. Existen casos incluso de empresas estatales como la de
Uruguay que deberíamos mirar.
3. Buscar elevar la recaudación en aquellos segmentos de empresas y personas naturales

que pueden pagar impuestos y actualmente se encuentran evadiendo. Esto no significa
elevar las tasas impositivas de ninguna manera. Ya hemos revisado que la recaudación
ha descendido mucho más de lo que el producto lo viene haciendo. Sin embargo, existen
grupos que de manera oportunista buscan mecanismos para pagar menos impuestos y
que están en capacidad de hacerlo. Una fiscalización efectiva, también usando
elementos de la economía del comportamiento para dar “empujones”4 a la recaudación
podrían ser efectivos. Esto implica fiscalizar nuevos grupos de individuos y no a los
usuarios que están fuertemente fiscalizados. Esto no quiere decir que si se detectan
irregularidades no se sancionen o se impongan multas; pero es necesario que se focalicen
esfuerzos en grupos de empresas medianas y profesionales independientes que evaden
impuestos bajo la apariencia de la informalidad. Es necesario que se realicen cruces de
variables y unidades de inteligencia tributaria para poder identificar este tipo de
individuos y las sanciones respectivas. Asimismo, su publicidad podría tener un gran
4 El término anglosajón que se utiliza frecuentemente es Nudge.

efecto. Debe desterrarse la idea de que evadir impuestos es una buena forma de
financiarse. Pero, así como hay garrotes, se debe dejar el estereotipo desde la
administración tributaria de que todos evaden impuestos. Ello implica reconocer a los
buenos pagadores, que es una práctica que no se realiza. Muchos pensarán por qué es
relevante reconocer a empresas o personas por hacer lo que es su obligación, pero
debemos sopesar que el efecto demostrativo puede ser importante y tiene impacto en la
reputación que tanto buscan las empresas hoy día luego de todos los escándalos de
corrupción o vinculación política que se han dado en algunos casos.
Quizás se podrían complementar estas propuestas relativas a elementos de economía

del comportamiento con incentivos económicos, por ejemplo, en el caso de que una
empresa o una persona cumpla cinco años seguidos de pago de impuestos de manera
satisfactoria, podría recibir un crédito tributario.
4. “Empaquetar” gastos. Con esto nos referimos a aglutinar gastos de la misma naturaleza
en el territorio. Si en una provincia existen necesidades similares en todos los distritos se
pueden juntar varios proyectos o actividades y encargar la ejecución a un buen
contratista. Existen varias opciones: de gerencia, que ya se ha probado en el país, hacer
concursos transparentes para escoger ejecutores eficaces y que utilicen prácticas que
fomenten eficiencia. Esto implicaría por ejemplo la introducción de un bono por
resultados para el ejecutor que cumpla con los plazos y la calidad de la infraestructura.
Existe además una metodología nueva diseñada por el MEF de formulación, evaluación
y ejecución de proyectos con una mirada territorial. Esto implica realizar de manera
simultánea varios proyectos que son complementarios entre ellos y que pueden significar
aprovechar economías de escala e incrementar los beneficios para la población más que
proporcionalmente.
5. Asistencia técnica en el campo. El tema de los diplomados y cursos “enlatados” no

tienen ningún efecto en la calidad de la administración pública. Existe un incentivo en la
actualidad a asistir a cursos, que no necesariamente tienen mucha utilidad sobre la
calidad del trabajo de un funcionario, pero que brindan certificados que les permiten
conseguir alguna mejora laboral. Este tema debe revisarse y el mismo Estado plantear
qué contenidos necesita y certificar a aquellas instituciones que brinden estos cursos de
manera adecuada dada la proliferación de la oferta.
Lo anterior puede tomar tiempo y no lo tenemos. Por ello, es que debemos crear equipos
de profesionales, contratando personas debidamente acreditadas y con un nivel de
conocimientos adecuados, que provengan de las mismas zonas donde se piensa
intervenir, para crear grupos itinerantes que vayan a las unidades ejecutoras
subnacionales a resolver problemas y aplicar una metodología de “Learning by Doing”.
Este enfoque desarrolla capacidades y muestra resultados inmediatos sobre la
población. Lo deseable es que se consideren remuneraciones adecuadas para buscar la
dedicación exclusiva de estos equipos que luego pueden contribuir a la gestión del
conocimiento sistematizando las buenas y malas prácticas.
Un tema que no es menor es que debe mejorarse el proceso del saneamiento físico legal
de los terrenos donde se va a llevar a cabo una construcción de infraestructura pública.
En la actualidad la demora en este trámite genera un efecto perverso porque demora
mucho y hace que se atrasen las obras lo que deteriora las relaciones entre las
autoridades y la población. Debe ponerse a la Superintendencia Nacional de los Registros
Públicos (SUNARP) a resolver esos problemas de manera activa y no sólo reactiva (como
es en la actualidad).
6. Mejorar la calidad del gasto. Si bien esta es una tarea de mediano y largo plazo, se
pueden intentar implementar medidas que nos brinden ganancias rápidas de tal manera
que se pueda ganar espacio para su institucionalización más adelante. Para ello existen
diversas herramientas que se manejan a nivel internacional y a nivel nacional en donde
se ha iniciado el proceso este año. Una de las herramientas que puede ser utilizada son

las revisiones de gasto (que pueden ser de diversa índole). Sin embargo, existen
revisiones que se pueden realizar en corto tiempo sobre partidas o programas muy
puntuales y acotados. Para ello es necesario contar con una priorización, progresar
acorde a ese orden, e implementar las recomendaciones que se obtengan de estas
revisiones. Este año se han realizado un conjunto de revisiones, y sería deseable buscar
que sus recomendaciones sean vinculantes.
Mirando el largo plazo ¿Qué se puede hacer?
La respuesta es mucho y para ello las reflexiones de esta sección se van a basar en el trabajo
realizado con Pablo Lavado con motivo del Bicentenario de la Independencia del país5 y donde
evaluamos los retos de la política fiscal en el Perú hacia el 2030. Muchas de las reformas
planteadas en dicho documento se mantienen vigentes.
A. Mejora en la recaudación
Los datos sugieren que existe mucho campo para la mejora de la recaudación en los próximos
años. Ello implica una mejor fiscalización y utilización de herramientas de economía del
comportamiento para generar cambios de actitudes, como ya se mencionó en el caso de las
medidas de corto plazo. Por otro lado, una correcta fiscalización puede ayudar a identificar a
los evasores. Aquí conviene hacer una separación de los evasores en dos grupos:
a. Formales que evaden impuestos. Estas son empresas formales que realizan prácticas
ilegales, que implican el ocultamiento de ingresos y por ello no pagan ni el impuesto
general a las ventas (IGV) (realizan ventas sin factura) ni el impuesto a la renta (IR)
(ocultan ingresos o incrementan gastos ficticiamente).
Una proporción no menor de empresas son las que de forma deliberada evaden
impuestos. Estas empresas generalmente no son grandes y tampoco son fiscalizadas por
la SUNAT con la misma intensidad.
En el caso de las personas naturales existen casos de evasión en profesionales

independientes que no declaran o no dan comprobantes por los servicios que prestan. En
este grupo se encuentran los contribuyentes que perciben renta de cuarta categoría que
declaran montos inferiores a los que reciben por el ejercicio profesional. De la misma
manera vemos que otros grupos que reciben este tipo de renta tampoco declaran sus
ingresos.
b. Informales propiamente dichos. Como ya se ha mencionado, más del 80% de las

unidades productivas son informales y por tanto no tributan. Las razones para ello son
variadas: desde los costos altos de la formalidad6, hasta causas más estructurales
relacionadas a los mercados laborales7. Son unidades económicas de baja productividad
que no generan los recursos suficientes para asumir los costos de la formalidad. En este
grupo también caen actividades ilegales (delictivas) y actividades como el contrabando,
que implican pérdidas de recaudación. Si bien este grupo es bastante heterogéneo,
comparten una cultura que no considera al Estado dentro de sus operaciones. En este
caso la aproximación desde la administración tributaria es mucho más compleja y debe
trabajarse de manera coordinada desde varios frentes.
i. Políticas de incremento de la productividad en las empresas informales

conformadas por aquellos individuos no absorbidos por el sector moderno. En
5
Casas, Carlos y Pablo Lavado (2021), Retos de la política fiscal en el Perú hacia el 2030. Ensayo incluido en: “En búsqueda de un
desarrollo integral. 20 ensayos en torno al Perú del Bicentenario” Beltrán, Arlette; Yamada, Gustavo; Sanborn, Cynthia (editores).
6 Entre estos se mencionan tasas impositivas elevadas y la presencia de abundante trámites y trabas burocráticas que generan que
la decisión de ser informal sea una decisión costo efectiva debida a la baja probabilidad de detección, es decir una visión legalista
(Soto, 1986).
7 Esta se refiere a la poca capacidad de absorción de la mano de obra por parte del sector moderno de la economía lo que genera
mano de obra excedente que debe generar ingresos para sobrevivir. (OIT, 2013)

este segmento de empresas, generalmente unipersonales, es necesario
desarrollar iniciativas que permitan mejorar habilidades y conocimientos en
gestión, finanzas y mercadeo. Estos programas permitirán mejorar la
productividad de estas empresas y que puedan asumir los costos de la
formalidad. Esta es una iniciativa de mediano plazo para lo cual deben
establecerse también incentivos.
ii. Para actividades como el contrabando debe tenerse claro que aquellos bienes
con fuerte carga tributaria como los que se encuentran sujetos al Impuesto
Selectivo al Consumo (ISC), son aquellos susceptibles en mayor proporción de
generar contrabando. Por ello, es necesario contar con un régimen tributario con
un alto grado de predictibilidad, así como un control más estricto de los puntos
de entrada del contrabando.
B. Reforma del Gasto
Cuando se habla de la política fiscal, se le suele atribuir el logro de objetivos macroeconómicos

(Yanushevsky, 2018). Sin embargo, recientemente se ha resaltado el rol que tiene el gasto a nivel
microeconómico en la asignación de recursos y desarrollo de las personas (BID, 2018). El
potencial del gasto como factor que contribuye con el crecimiento de un país es bastante
importante. Los enfoques modernos destacan el rol que debe cumplir el gasto en el logro de
objetivos de bienestar que impactan finalmente en el crecimiento a través de una mejora en los
niveles de productividad de la economía. Esto se da con el desarrollo de capital humano y la
provisión de infraestructura. Además, están las tareas exclusivas del Estado en la provisión de
bienes públicos de alcance nacional (Musgrave, 1989).
Los enfoques modernos destacan el rol que debe cumplir el gasto en el logro de objetivos de
bienestar que impactan finalmente en el crecimiento a través de una mejora en los niveles de
productividad de la economía. Esto se da con el desarrollo de capital humano y la provisión de
infraestructura. Además, están las tareas exclusivas del Estado en la provisión de bienes
públicos de alcance nacional (Musgrave, 1989).
El enfoque moderno no sólo abarca la cantidad del gasto sino la calidad de este. En ese esfuerzo
están inmersos varios países. Para hablar de la calidad del gasto se toman dos vertientes. La
primera de ellas es la referida a la eficiencia técnica vinculada a poder generar más producción
con la misma cantidad de insumos o la misma cantidad de producción a un costo menor. La
segunda vertiente se refiera a la eficiencia en la asignación de los recursos8.
En el caso peruano existe mucho espacio de mejora en este aspecto. En función de todo lo
anterior, la agenda en la mejora del gasto debe incluir las siguientes tareas:
A. Transparencia como forma de combatir la corrupción. La mejora de la calidad de gasto

debe partir por una estrategia de disminuir la corrupción en las compras del Estado. Las
adquisiciones de bienes y servicios y el desarrollo de obras de infraestructura son
susceptibles de presentar prácticas corruptas. Para el 2019 ambas categorías
representaron el 49% del total de los gastos realizados por el Gobierno General. Estimar
el porcentaje de los gastos que se desperdician por corrupción es bastante complicado.
Estudios internacionales muestran que esta puede estar entre el 20% - 30% de los montos
de adjudicación de un proyecto de inversión (OECD, 2013), (Hafner, 2016). En el caso del
Perú se han desarrollado pocos estudios, pero se ha encontrado evidencia de que los
departamentos que reciben canon tienden a elevar los precios de sus obras públicas9. Si
realizamos un ejercicio suponiendo que 10% del valor de la inversión pública se pierde en
corrupción y 5% en la adquisición de bienes y servicios, eliminar la corrupción nos traería
8 En este caso se puede estar gastando de manera eficiente en el sentido técnico, pero en áreas que no deberían ser prioritarias (BID,
2018).
9 Se ha hecho la comparación de obras de transporte entre los departamentos de Apurímac (que no recibe canon) y Cusco en obras
similares y existe una diferencia significativa en costos en donde se recibe canon (Agrada & Cabrera, 2019)

un ahorro de S/ 5,800 millones para el año 2019, lo que representó el 0.8% del PBI dicho
año.
B. En línea con lo planteado en el último reporte del Banco Interamericano de Desarrollo

(BID) sobre calidad de gasto en la región (BID, 2018), es necesario realizar dos tareas.
La primera de ellas es un análisis de eficiencia del gasto para identificar las
oportunidades de mejora que permitan liberar recursos y simplificar procesos
productivos. Con ello se optimizará el presupuesto y se podrán aumentar las coberturas
de ciertos servicios o se empezarán a brindar nuevos. Esto implica generar abundante
evidencia. El proceso es costoso en términos monetarios, pero las evaluaciones de
impacto pueden permitirnos identificar espacios de ahorro y ganancias de eficiencia.
En segundo lugar, debe existir un planeamiento del gasto en función a las nuevas
necesidades que pueden ir surgiendo por parte de la población. Considerando el cambio
demográfico y tecnológico, es necesario identificar en qué se va a gastar en el futuro y
en qué no. Un ejemplo frecuentemente mencionado es el referido al cambio del perfil de
la población donde los adultos mayores van siendo cada vez mayor proporción de la
población y tienen necesidades que deben ser cubiertas. De la misma manera la
conectividad y el tema de tecnologías de la información aplicadas a los servicios públicos
serán más utilizados en el escenario post-pandemia y existen muchas transacciones que
pueden hacerse por internet y pueden generar ahorros. Este planeamiento del gasto
debe estar a cargo de una unidad del MEF o, en su defecto, del Centro Nacional de
Planeamiento Estratégico (CEPLAN).
C. Agenda en aspectos complementarios
Pretender abarcar todos los aspectos vinculados a la mejora de la política fiscal. En un ensayo
como el presentado, es prácticamente imposible y nos hemos centrado en los que consideramos
imprescindibles. Sin embargo, existen otros aspectos a abordar que se presentarán de manera
resumida en esta última sección.
A. Reorganización de las relaciones fiscales intergubernamentales. El Perú inició un

proceso de descentralización el año 2002, que ha ido avanzando de manera lenta a
mucha prueba y más errores. Sin embargo, muchos de los problemas que se le atribuyen
son compartidos en todo el Estado. La falta de capacidades, deficiente gestión y
corrupción, son transversales a todas las entidades del Estado y las medidas a
implementarse deben ser similares a las planteadas en la sección referida a ingresos y
gastos.
La gran agenda gira en torno a crear bases imponibles a nivel subnacional de tal forma
de que puedan generar más ingresos y reducir su dependencia. La responsabilidad fiscal
implica contar con bases tributarias propias. El cobro de estos tributos podría encargarse
a la SUNAT para reducir el costo de las administraciones tributarias locales sobre los
contribuyentes y liberar recursos que pueden utilizarse en otros fines.
La disparidad que se observa entre la composición de los ingresos y los gastos se debe
también a la presencia de las transferencias intergubernamentales, como el Fondo de
Compensación Municipal (FONCOMÚN) y los distintos tipos de canon10. Estos recursos
son creados por Ley y representan una parte importante de los ingresos de las
municipalidades y, en menor medida, de los gobiernos regionales.
El canon genera inequidad fiscal debido a que solo las zonas productoras reciben estos
recursos. Los distritos donde se encuentran los yacimientos generalmente reciben una
gran cantidad de dinero y presentan problemas sociales y políticos serios, debido a que
10Existen seis tipos de canon: Minero, petrolero, pesquero, forestal, gasífero e hidroenergético. En todos los casos, excepto el
petrolero los recursos del canon provienen del 50% del impuesto a la renta pagado por las empresas extractivas dedicadas a la
explotación de estos productos.

los nuevos recursos obtenidos superan sus capacidades de gasto. Esta alta concentración
en pequeñas zonas, generan distorsiones territoriales que el nivel nacional debe tratar
de corregir. Urge una reforma del sistema de transferencias intergubernamentales de tal
forma que minimicen las distorsiones generadas.
B. Un nuevo camino: el pago basado en resultados. Recientemente ha aparecido una nueva

modalidad de ejecución del gasto que se ha desarrollado en países desarrollados y
donde Colombia lleva el liderazgo entre los países latinoamericanos. También existen
experiencias en Argentina. México, Chile y Brasil11. Esto implica trabajar con los Bonos
de Impacto Social (BIS), que es un contrato que se establece entre varias partes, que
implica un financiador que puede ser público o privado, un ejecutor privado y un
supervisor independiente que verifica el cumplimiento de los resultados, en cuyo caso se
le paga al ejecutor. Para explicar mejor la idea tomemos un ejemplo: si existe la
necesidad de mejorar la educación en determinada zona porque se encuentra en los
últimos lugares de aprendizaje (en un país que, en promedio, tiene una baja calidad
educativa), se puede establecer un pago en función a mejora en indicadores adecuados
que muestren incrementos en el aprendizaje. Se puede escoger a un operador privado
que ayude a fortalecer los métodos y las prácticas de aprendizaje durante un año, por
ejemplo. Terminado ese año, un verificador independiente hace una evaluación rápida y
en función a los logros del objetivo, el operador recibe el pago. Este pago lo hace en un
principio el Estado y debe jugar un rol importante en el proceso. Lo nuevo del esquema
es que el riesgo por una correcta provisión lo asume el operador que, si no realiza un
buen trabajo no recibe el pago.
Este tipo de modalidad en la ejecución del gasto permite trasladar el riesgo al proveedor.
Se ha dicho que el financiador es el Estado, pero puede sumarse el sector privado y la
cooperación internacional quienes pueden tener interés en desarrollar este tipo de
actividades como parte de sus programas de intervención. Esto permitiría apalancar
recursos y mejorar la calidad del gasto.
Sin embargo, para que un mecanismo así funcione es necesario crear un mercado e
interesar a los diversos agentes que operan este nuevo ecosistema que puede ser muy
efectivo en el caso del Perú. Existen iniciativas de pago de resultados en diferentes
sectores como el MEF, MIDIS, MINEDU, y los convenios de gestión que se establecen con
el sector salud y empresas públicas. Esos esfuerzos deben ser articulados y potenciados
incorporando más actores. Este mecanismo puede tener un gran potencial como
instrumento para acelerar el proceso de mejora en la calidad del gasto y debe explorarse
su potencial. El Gráfico 6, tomado del BIDLAB, nos muestra de manera esquemática cómo
funciona el mecanismo.
11Agusti, Alma y James Ronicle (2021) “Bonos de Impacto Social en América Latina. El trabajo pionero de BID Lab en la región
Lecciones aprendidas. Nota Técnica Nº IDB-TN-2087. Banco Interamericano de Desarrollo. Se puede hallar el documento en
https://publications.iadb.org/es/bonos-de-impacto-social-en-america-latina-el-trabajo-pionero-de-bid-lab-en-la-region-
lecciones.

Gráfico 6: Esquema del funcionamiento de un Bono de Impacto Social
Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo – BIDLAB.

REFORMAS DEL
SECTOR
EXTERNO
Por Mercedes Aráoz
La apertura comercial peruana ha sido un pilar que ha permitido,

junto a otras reformas, el crecimiento económico y la reducción
de la pobreza que logramos en las primeras dos décadas de este
siglo XXI (2001-2019) (Banco Mundial, 2023). Inclusive, durante
la pandemia, el comercio peruano se sostuvo en el rango positivo
de crecimiento, a pesar de todas las disrupciones que se
suscitaron por las cuarentenas locales e internacionales: los
cierres de puertos, el incremento de los costos logísticos y el
creciente intervencionismo en los mercados internacionales de
bienes y de servicios. El año 2023, lamentablemente, ha sido de
retroceso para nuestras exportaciones. Esperemos que sea solo
temporal.
Así, Perú es hoy en día, el país más abierto de la región. Tiene una
estructura arancelaria que va desde 0% de tasa arancelaria a una
máxima de 11%. El arancel promedio simple es 1.08%, mientras
que el arancel promedio ponderado es 0.65%. El 84.5% de las
partidas arancelarias están exentas de aranceles y existen muy
pocas barreras no arancelarias (Banco Mundial, World Integrated
Trade Solutions, s.f.). La más saltante es la aplicación de una
franja de estabilización de precios de cuatro productos
agropecuarios de importación.
La diversificación de mercados se dio a través de 22 acuerdos

comerciales, con una cobertura de casi 60 países, que
representan más del 75% del PBI Global y 94% de nuestro comercio
con el mundo (MINCETUR, s.f.). Somos, además, miembros
plenos y activos de la Organización Mundial del Comercio (OMC)
y otros acuerdos no vinculantes como el Consejo Económico de
Asia Pacífico (APEC). Al año 2022, nuestra apertura comercial,
representada por la suma de exportaciones e importaciones,
llegó a ser casi el 50% de nuestro PBI (ver Gráfico 1).
En general, nuestra balanza comercial es bastante estable, con

resultados positivos, casi todos los últimos años. Nuestras
exportaciones alcanzaron un monto récord de US$ 63,193
millones, en el año 2022, de las cuales el 71% representan
exportaciones tradicionales (minerales, hidrocarburos,
Mercedes Aráoz
agricultura tradicional y pesca de consumo indirecto), versus el
Profesora de la Escuela de Gestión
29% de exportaciones no tradicionales. Esta distribución de
Pública, Profesora Principal del
nuestras exportaciones se sostuvo en los últimos cuatro lustros, a
pesar del crecimiento sostenido de nuestras exportaciones; lo que
Economía e Investigadora del Centro
muestra que aún no logramos dar un salto cualitativo en nuestra
de Investigación de la Universidad del
diversificación productiva exportadora (ver Gráfico 2).
Pacífico

Gráfico 1: Evolución del comercio en los últimos 10 años
Fuente: BCRP Data. Elaboración propia.
Gráfico 2: Evolución de las exportaciones peruanas anuales en millones de dólares
Fuente: ComexPerú.
Nuestras principales exportaciones se concentran en el rubro minero: cobre y sus concentrados,

cobre refinado, cátodos de cobre, oro para uso no monetario, aceites de petróleo o de minerales
bituminosos y harina, polvo, pellets de pescado (Gráfico 3).

Gráfico 3: Composición de las exportaciones tradicionales 2022
Fuente: BCRPData. Elaboración propia.
La estrella de nuestras exportaciones no tradicionales son las agroexportaciones, que han tenido
un desempeño impresionante en las últimas dos décadas. El Perú ha pasado de ser un
exportador insignificante en frutas y hortalizas a pelear el primer lugar como exportador
frutícola en el mundo (ver Gráfico 4). Ahora podemos decir con orgullo que somos el primer
exportador mundial de arándanos y el segundo de paltas, solo después de México, entre otros
productos.
Gráfico 4: Composición Exportaciones No Tradicionales 2022
Fuente: BCRPData, Elaboración propia.
El índice de penetración de mercado del Perú alcanzó 5.43 en este sector, a pesar de nuestros
múltiples acuerdos comerciales, lo que implica que el alcance de nuestros productos en los
mercados importadores es bajo. Además, nuestras exportaciones totales están concentradas
principalmente en dos países: China, con más del 30% y EE. UU., como segundo socio comercial,
con cerca del 13% de nuestras ventas al mundo. Cuando analizamos el origen de lo que
importamos, se repite exactamente la misma figura: China es el país al que más le compramos,
con aproximadamente el 28%; seguido por EE. UU., con casi 19%. (Banco Mundial, World
Integrated Trade Solutions, s.f.).
Ello podría indicar un bajo aprovechamiento de los acuerdos comerciales. Según varios analistas,
parte de estos resultados son el reflejo de nuestra baja productividad total de factores, que
limita nuestra competitividad en los mercados y no nos permite crear ventajas comparativas en
sectores nuevos de la economía. A esto, se suma nuestra alta informalidad y atomización

empresarial resultado del propio marco regulatorio y múltiples trabas burocráticas, que no
permiten desarrollar economías de escala en nuestras empresas (Loayza, 2023). Sin embargo,
nuestra historia reciente nos indica que sí es posible lograr una mayor diversificación productiva
a través de buenas políticas públicas –como ha ocurrido con el sector agroexportador– y
alcanzar mercados de nicho en los diversos mercados al alcance, a partir de los tratados
comerciales (por ejemplo, Amaro (2023), presenta propuestas del sector agroexportador).
Como se mencionó, nuestras exportaciones totales se concentran en materias primas (52%),

donde tenemos una ventaja comparativa natural, también exportamos bienes intermedios
basados en esa ventaja comparativa (alrededor del 35% de nuestras exportaciones), mientras
que un porcentaje menor (15%) de lo que le vendemos al mundo es en bienes finales, siendo casi
nula nuestra exportación de bienes de capital. En cambio, la estructura de nuestras
importaciones es más balanceada, se concentra en bienes de consumo (34%), bienes intermedios
(28%), bienes de capital (27%) y materias primas (11%), principalmente petróleo y derivados, así
como algunos cultivos alimenticios como el maíz (Banco Mundial, World Integrated Trade
Solutions, s.f.).
Existe, por tanto, una preocupación en el debate cotidiano sobre nuestra escasa participación
en las etapas de las cadenas globales de valor, con mayor elaboración, por ser una economía
primario-exportadora. Se supone que, al depender de las exportaciones de materias primas,
estamos más expuestos a los efectos de los ciclos económicos globales o las potenciales
reducciones de la demanda de los principales países compradores, como es el caso de China.
De allí la insistencia en una mayor diversificación exportadora en cuanto a bienes y mercados.
Siendo una preocupación válida, no podemos negar, las amplias posibilidades que nos da
nuestro territorio de poder explotar nuestro potencial minero de manera sostenible y lograr
atender una demanda creciente de minerales requeridos en industrias que están cambiando su
consumo a fuentes energéticas limpias.
Por ejemplo, la electromovilidad, que va a requerir un alto consumo de cobre y otros minerales
industriales, ahora considerados estratégicos en el mundo, como el litio y otros minerales raros,
y que el Perú, con una buena política de promoción y acompañamiento de la inversión minera,
podría tomar ventaja de esa oportunidad global. La demanda del cobre, litio y otros minerales
industriales se va a incrementar considerablemente en los próximos años en el mundo, por ser
insumos básicos para las baterías de los carros eléctricos, los que irán reemplazando
progresivamente a los carros movidos por combustibles de origen fósil.
El año 2023 no fue un buen año para el sector. Según Comex (2023), nuestro comercio exterior
se vio fuertemente afectado por factores políticos y climáticos. Las protestas sociales de inicios
del año –que bloquearon y paralizaron varias actividades productivas exportadoras como la
minería y la agroexportación (que venía ya golpeada por el cambio en la ley de promoción
agraria)–, y, en general, la desconfianza ante el sistema político interno (que atraviesa por una
crisis de gobernabilidad por lo menos desde el 2016) y los desincentivos a la inversión, tanto por
la inacción del Ejecutivo y la “creatividad” de muchos legisladores, que proponen y aprueban
leyes contraproducentes, han limitado nuestras exportaciones.
Por otro lado, los impactos climáticos han marcado el año que termina, pues golpearon también
al sector agroexportador, con lluvias en el norte y sequías en el sur, y al sector pesquero
industrial, que por las altas temperaturas marítimas no pudo obtener la autorización de pesca
en la habitual primera temporada. Se añaden los diversos problemas en la logística global, entre
ellas las recientes afectaciones climáticas en el Canal de Panamá. Por ello se espera que al cierre
del año se tenga una retracción en nuestras exportaciones, vistos los resultados de contracción
al tercer trimestre del año. Peor aún, si continúan los cierres de carretera en las zonas
agroexportadoras y los riesgos de seguridad en las zonas mineras.
Al plantearnos políticas públicas para el frente externo, se debe entender el contexto

internacional. La economía global, aún antes de la pandemia, comenzó a perder su ritmo de
crecimiento y el ciclo de los super precios de los commodities se desaceleró. Antes de la
pandemia vimos cómo se fue profundizando la guerra comercial de EE. UU. frente a China –que

no se ha detenido a pesar de los cambios de administración en EE. UU.– con alzas continuas en
las tasas arancelarias bilaterales y represalias permanentes, así como restricciones a las
empresas chinas para hacer negocios en EE. UU. y a las propias compañías estadounidenses que
hacían negocios y producían desde China parte de su proveeduría, todo esto con impactos
globales.
Los problemas generados por la pandemia (restricciones de proveeduría de bienes por cierres
operativos o de fronteras, el alza de los costos logísticos y otros cambios regulatorios en los
mercados de destino por razones geopolíticas) hicieron que muchas cadenas globales de valor
comenzaran a buscar soluciones a estos serios problemas y así reducir los tiempos de entrega y
costos para sus consumidores finales. El resultado ha sido la reubicación de su proveeduría en
sus países de origen o en países cercanos y afines políticamente (reshoring, nearshoring y
friendshoring).
Artículos de prensa especializada han discutido extensamente sobre esta temática (un ejemplo
de las dificultades del nearshoring viene bien ilustrado en The Economist (2023)). Sin ser
concluyentes estiman que este proceso de reubicación de parte de las cadenas de valor podría
ser una oportunidad para países de Latinoamérica, siendo el caso más claro México, por su
amplia frontera con EE. UU., su nuevo tratado comercial con EE. UU. y Canadá (T-MEC que
reemplazó al TLCAN), y su bien integrada industria con las cadenas norteamericanas de valor.
Perú podría pensar en hacerlo dado su tratado comercial. Ya existen algunos ejemplos, como el
caso de la empresa Grupo AGP, proveedora de parabrisas de alta tecnología y de patente propia
para autos TESLA (Diario La República, 2022); y, el caso de Textil del Valle, empresa de
confecciones totalmente sustentable, con certificaciones de empresa B y carbono neutral, que
ha implementado el concepto de economía circular y exporta para las marcas de más alta gama
del mundo. Sin embargo, esto requiere de un avanzado proceso de inserción en cadenas de valor,
con alta productividad, capacidad logística y suficiencia para ofrecer importantes volúmenes de
producción. Algo que ni el propio México tiene aún desarrollado como lo tiene China y otros
países asiáticos. No es una posibilidad inmediata para Perú, pero debería ser un foco y una meta
a mediano plazo de nuestra política comercial y productiva: identificar oportunidades y
desarrollar capacidades para insertarnos en los diferentes niveles de las cadenas de valor
globales. No deberíamos dejar pasar la oportunidad del reacomodo global de las cadenas de
valor.
A todo lo anterior se añade el hecho de que el régimen de Vladimir Putin decidiera invadir la
república de Ucrania, lo que mostró, aún más, la fragilidad de la interdependencia global. Esta
guerra focalizada (que aún no termina) ha provocado el alza de los precios de la energía y sus
derivados (como los fertilizantes) y la escasez de granos. Esto ha sido suficiente para impulsar
más la inflación global, que ya venía precipitada por la gran cantidad de liquidez que los bancos
centrales colocaron en muchos países para que las cadenas de pago no se detuvieran durante
la pandemia.
Para detener la inflación, que amenazaba a los principales mercados, los bancos centrales han
venido aumentando sus tasas de interés, lo que agravó el alto endeudamiento de muchos países,
incluyendo a las economías más fuertes, como la estadounidense. Los intereses más altos hacen
que la demanda global se desacelere, aunque se espera que las tasas tiendan a la baja en el
futuro inmediato. Sin embargo, estos pronósticos aún son inciertos sobre la macroeconomía
global.
Finalmente, estamos observando un mundo multipolar, fragmentado y donde las reglas de juego
globales están siendo desafiadas por países desarrollados y en desarrollo. La Organización
Mundial del Comercio (OMC) no ha avanzado como foro de negociación para mayor integración
económica del mundo, muy a pesar del indiscutible crecimiento del libre comercio y su impacto
positivo en el crecimiento global logrado desde la conversión del General Agreement on Tariffs
and Trade (GATT) en OMC. Esta institución también ha perdido su capacidad de ser un foro de
solución de controversias, a partir del veto de EE. UU. para nombrar a los miembros del órgano
de apelaciones del sistema de solución de diferencias.

Como resultado, el espíritu liberal del sistema está siendo cuestionado. Los principales actores
(los países desarrollados) han comenzado a aplicar políticas industriales y proteccionistas con
objetivos no económicos relacionados a temas de seguridad nacional o mera competencia entre
potencias (WTO Annual Report 2023, (OMC, 2023) y WTO World Trade Report (OMC, 2023).
Varios miembros, como la Unión Europea, están buscando aplicar medidas, bien intencionadas,
para proteger el ambiente o para asegurar la protección social y los derechos humanos, pero sin
medir sus impactos colaterales o efectos no deseados en el desarrollo de países socios como el
Perú (efectos spill over), como plantea (Goldberg, 2023).
Siguiendo esta tendencia, varios países en desarrollo están volviendo a proponer políticas
desfasadas –que fracasaron en el pasado reciente en toda Latinoamérica– como la
industrialización por sustitución de importaciones, alza de aranceles y subsidios a la inversión
para industrias netamente exportadoras, en contra de las normas OMC sobre el tema. Incluso
en nuestro país se ha presentado en el Congreso un proyecto de ley en este sentido, promovido
por un gremio empresarial, aunque sin el acuerdo del resto de gremios.
I. Propuestas para el desarrollo del Sector Externo
El sector comercio exterior y turismo (compuesto por el Ministerio de Comercio Exterior –

Mincetur, y la Comisión de Promoción para la Exportación y el Turismo – Promperú), también
fue afectado por la mala gestión durante el período del expresidente Pedro Castillo. Sin
embargo, a partir de la gestión de Dina Boluarte, han regresado funcionarios con experiencia en
el sector. Es uno de los pocos sectores que cuenta con un equipo técnico de excelencia, que no
llegó a ser afectado del todo, y que se identifica con una agenda de trabajo bien enfocada, que
ha podido, hasta ahora, superar las inestabilidades políticas.
Persistir con la agenda planteada en el artículo 22 del Acuerdo Nacional sigue siendo
fundamental. La política nacional de comercio exterior está a punto de ser actualizada, así como
en el año 2024, comenzará la elaboración del nuevo Plan Estratégico Nacional Exportador (PENX
2025) y, consecuentemente, el desarrollo de los Planes Estratégicos Regionales Exportadores
(PERX). Es fundamental que este proceso de planeamiento y desarrollo de la política nacional
se alinee con el conjunto de herramientas de planeamiento y de política que tiene el Estado
Peruano (Plan Nacional de Desarrollo 2050, Plan Nacional de Competitividad y Productividad,
etc. (Gallardo, 2023)) y con los Planes de Desarrollo Regional, para que no se pierda la
concordancia de estrategias y esfuerzos que se podrían realizar para desarrollar nuestro
comercio exterior, sobre todo en las regiones.
No solo eso, estos planes deben ver posible su ejecución a través de su inserción en los
presupuestos nacionales y regionales, de modo que tengan resultados y no sean declaraciones
de buena voluntad. Por ejemplo, las Agencias Regionales de Desarrollo podrían ser las unidades
ejecutoras o, por lo menos, supervisoras de su cumplimiento (Aráoz, 2022). Si las actividades
planteadas no están atadas al Presupuesto General de la República, no veremos resultados de
todo este trabajo de planeamiento, por ello el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) deberá
ser un actor presente y acompañante de este proceso, y se debe priorizar la coordinación
intersectorial e intergubernamental, para que cada sector asuma las responsabilidades que les
corresponda y se atiendan las necesidades de acuerdo con cada territorio. Esto se alinearía con
las propuestas sobre planeamiento de la OCDE.
Mucho del desarrollo del comercio depende de otros sectores y de los propios gobiernos
subnacionales. Por ello, el Mincetur debe cumplir el rol de líder que impulsa e integra las acciones
gubernamentales para lograr las reformas que ayuden a estimular el crecimiento comercial del
Perú. La experiencia del sector ha sido clara durante las negociaciones de los tratados, ahora es
el momento de liderar la adecuación de nuestra capacidad productiva a las nuevas
oportunidades, para ampliar nuestra diversificación exportadora. Por otro lado, las mesas de
trabajo sectoriales que lidera el MEF, que buscan levantar barreras en el corto plazo de
diferentes sectores productivos, también deberían ser partícipes de este proceso de

planeamiento y ejecución, para retroalimentar con sus resultados el desarrollo de la política
pública para aprovechar nuestro acceso a los mercados internacionales.
Luego de una década de haber negociado y puesto en vigencia los acuerdos comerciales más
relevantes para Perú, es importante conocer el grado de aprovechamiento de estos
instrumentos, así como los espacios de mejora. De hecho, ya se está actualizando el Tratado
con China y se está avanzando con nuevos tratados con Hong Kong, Indonesia, Tailandia e India.
El bajo aprovechamiento y la poca diversificación productiva puede deberse a varios factores,
el más complicado: nuestra baja productividad e informalidad económica, que hace difícil
obtener el acceso a los mercados, superando los requerimientos de volúmenes, calidad y entrega
a tiempo que se exigen.
Por otro lado, existe también desconocimiento de los mercados, en especial aquellos con
tratados, por lo que el trabajo de promoción e inteligencia comercial que realiza PROMPERU es
crucial, y dependerá del acompañamiento de otros sectores. Por ejemplo, podríamos ampliar la
red de agregados y representantes comerciales del Perú en el exterior, en los mercados más
relevantes, acompañados a su vez por agregadurías ligadas a los sectores exportadores no
tradicionales, como la agricultura. Se requiere agregadurías agrícolas, con personal
especializado del Servicio Nacional de Sanidad Agraria (Senasa) en países clave para asegurar
el levantamiento de las barreras no arancelarias (BNA), sanitarias y fitosanitarias y otras
exigencias como certificaciones privadas por parte de los compradores directos o de debida
diligencia de las cadenas globales de valor compradoras de nuestros productos –como son las
nuevas exigencias verdes de la Unión Europea–. Un acompañamiento estatal sólido permitirá
consolidar mercados para nuestros productores en el exterior. El levantamiento de las BNA
requiere la homologación y estandarización de nuestro sistema de reglas domésticas de calidad,
sanidad y fitosanidad con las foráneas, y de ser posible su reconocimiento de manera casi
automática.
Es urgente que se trabaje de manera articulada entre Mincetur, el Ministerio de Relaciones

Exteriores (RREE – Cancillería), el Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (Midagri), el Ministerio
del Ambiente (Minam); y, de ser necesario, el propio Congreso de la República, para hallar una
salida al entrampe que significan los nuevos requerimientos de no deforestación en las cadenas
de valor de las empresas europeas. En el caso del café (50% de nuestras exportaciones son
destinadas a la Unión Europea) y el cacao (43% de nuestras exportaciones son destinadas a la
Unión Europea), se tiene que asegurar que al momento de implementar esa legislación a fines
del 2024 estemos preparados, incluso con cambios legislativos para otorgar títulos habilitadores
a los productores (derechos de uso) con adecuados compromisos de protección del bosque (Ley
Forestal), para que ningún productor quede excluido del comercio internacional. De igual modo,
las nuevas decisiones de debida diligencia de la Unión Europea pueden afectar a sectores
industriales importantes en nuestro rubro exportador por lo que se debe poner énfasis en resolver
aquellos cuellos de botella que limitarían nuestras exportaciones a la Unión Europea.
Se requiere revisar los cambios que se hicieron a la Ley de Promoción Agraria luego de las
protestas de finales del 2020. Según diversos estudios esta ley, junto con la apertura comerciales
y otras normas y acciones, tuvieron impactos positivos y significativos en la contratación de
trabajadores formales, crecientes en el tiempo (Castellares & Ghurra, 2020). Lamentablemente,
es una ley que no beneficia a los trabajadores, al hacer el empleo más inflexible y con salarios
mínimos fijados por ley ––no en un acuerdo tripartito como se hace a nivel nacional–– y más
altos que el resto de la economía, los incentivos terminan orientando a los agroexportadores a
dejar cultivos que son de mano de obra intensiva y preferir cultivos donde el uso del trabajo sea
menor relativamente, así como decidir tener inversiones donde se privilegie la mecanización de
las actividades productivas (COMEX, 2022).
Siendo el sector agrícola capaz de tener mayor contratación de empleo formal (el Cuadro 1
muestra que el sector ha tenido la pérdida de empleo formal más alta entre todos los sectores
en el 2023), debería retomarse el sistema previo y no quedarse en la idea de descuentos
tributarios o subsidios al empleo, como anunció el Ministro de Economía en su Plan de
Reactivación Económica Unidos. Es mejor ir directo a la raíz del problema, que hacer un

dispendio de recursos que no resuelven el mismo. Adicionalmente, la ley derogada incluía al
sector acuicultura y al sector forestal en los incentivos para su desarrollo sostenible, perdiendo
los beneficios que animaban la inversión en esos sectores, por lo que debería estudiarse su
reincorporación.
Cuadro 1: Resultados en el empleo formal agrícola frente a otros sectores (miles de puestos
en planilla electrónica)
Fuente: Sunat
Otra tarea que debe estar presente durante el próximo año y permanentemente, es tener una
mejor estrategia, planificación y gestión para la mitigación de impactos de Fenómeno del Niño
y el Cambio Climático sobre las actividades productivas del país, para asegurar que la provisión
de bienes y servicios al interior y exterior del país no quede interrumpida. Debemos tener
presente que el calentamiento global es una realidad y por ello, si queremos ser partícipes del
comercio global, nuestra agenda de sostenibilidad productiva y comercial es clave, no solo por
las exigencias internacionales de nuestros compradores y los riesgos que afectan a nuestros
productores en todas las regiones del país, sino incluso para aprovechar los recursos (energéticos
y de biodiversidad) que tenemos de una manera sostenible.
Perú debería aprovechar que es un país que tiene fuentes energéticas diversas y menos
contaminantes, nuestras principales fuentes son la hidroeléctrica y el gas, que deberíamos
aprovecharlo más, en lugar de reinyectarlo a tierra. Varios proyectos de irrigación trabados son
también fuente de energía, tal son los casos de Majes-Siguas II y Olmos. Debería lograrse la
ejecución de dichos proyectos, entre otras obras similares. Igualmente tenemos fuentes de
energías renovables como la geotérmica, eólica y solar, que deberíamos aprovechar en zonas de
difícil provisión y también para alimentar la red nacional. El Perú está en capacidad de exportar
energía eléctrica, de darse el caso, pues tenemos excedentes, bastaría darle un desarrollo
articulado y procurar la provisión adecuada a las regiones que no están articuladas a la red
nacional con fuentes alternativas (por ejemplo, electrificación rural sobre la base de renovables).
En cuanto a la biodiversidad, debemos fortalecer la investigación científica y la preservación de

nuestros recursos genéticos (semillas y germoplasma) para el desarrollo agrícola. Somos fuente
de muchos alimentos básicos para la alimentación global, como la papa y la quinua, entre otros;
y podemos potenciar nuestras capacidades productivas para el mercado nacional e
internacional haciendo investigación que nos permita adaptar nuestros recursos genéticos al
cambio climático y a las mejoras nutritivas que el mundo demanda. Por ello centros como el

Instituto Nacional de Investigación Agraria (INIA) o el Instituto de Investigación de la Amazonía
Peruana (IIAP) deben ser potenciados, poniéndolos a la altura de otros centros similares en el
mundo y trabajando en red con ellos.
En general, debemos hacer esfuerzos similares a los propuestos en nuestro desarrollo productivo,
sea la pesca de consumo humano directo, la acuicultura, el uso de los recursos de los bosques y
el desarrollo forestal comercial sostenible, el desarrollo industrial en base a la economía circular
y, por supuesto, el turismo, principal actividad de exportación de servicios en el Perú. Existe el
Programa de Apoyo a la Internacionalización de Empresas (PAI), que debe ampliarse a regiones
e incluir estos criterios de oportunidades en la sostenibilidad. No es solo una tarea del gobierno
nacional, es también una oportunidad para que los gobiernos regionales asuman los
requerimientos de desarrollo de sus regiones y brinden las capacidades de desarrollo productivo
y comercial de sus respectivos tejidos empresariales, con capacitaciones a sus exportadores en
temas de calidad, estándares e innovación. Podríamos pensar en el uso del canon para
promocionar la innovación productiva en las regiones, no solo a través de los Centros de
Innovación Productiva y Transferencia Tecnológica (CITE), sino con reales modelos de
cooperación público-privada, mayores recursos para la innovación productiva pueden dar
resultados importantes en el crecimiento de nuestras exportaciones.
Parte del problema del comercio exterior peruano son sus altos costos logísticos (Mesquita,
2013). Las nuevas inversiones portuarias son fundamentales para reducir esos costos y tenemos
buenas noticias al respecto:
(i) la reciente aprobación de la expansión del puerto del Callao al concesionario APM
Terminals,
(ii) el desarrollo del nuevo mega puerto de Chancay, que deberá ser inaugurado en
noviembre del 2024, con la visita del Presidente de China Xi Jinping, a propósito de la
reunión de líderes de APEC,
(iii) la puesta en operación del nuevo terminal del aeropuerto Jorge Chávez para el 2024; y,
(iv) el anuncio, dentro del Plan de Reactivación Económica Unidos, de recursos para la puesta
en marcha del Puente Santa Rosa y obras conexas para el acceso vial al nuevo terminal,
la mejora en el servicio de migraciones y de otros servicios para operación nuevo
terminal; así como el otorgamiento facilidades para la inversión en mejoras,
mantenimiento y compra de equipos para los aeropuertos regionales.
Estas inversiones deberán ser acompañadas de la infraestructura que permita su conectividad

con el resto del país. Por ello el rol del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) es
clave para acelerar las obras requeridas para facilitar la interconexión intermodal (vial,
ferroviaria, aeroportuaria, fluvial y marítima). En general, debería planificarse el desarrollo de
la viabilidad de nuestras regiones a partir corredores logísticos multimodales, que aprovechen
las ventajas comparativas reveladas de nuestras regiones y las conecten con los mercados
internacionales. Mucho del estancamiento de nuestras regiones y, a veces, la conflictividad
social, es producto del alto costo del transporte, por la ausencia de conectividad y de la provisión
de otros servicios logísticos en las zonas productivas.
Actualmente, en el Congreso de la República, están en debate dos proyectos de ley que podrían
coadyuvar al éxito del desarrollo portuario de nuestro país de aprobarse en los próximos meses.
La primera norma es una nueva ley de cabotaje, que liberaría de la restricción del transporte de
carga marítima a solo embarcaciones de bandera nacional, abriendo la posibilidad a
embarcaciones internacionales. Siendo el Puerto de Chancay el mayor Hub de carga de
Sudamérica, es la forma más lógica de consolidar carga de envergadura en dicho puerto,
pudiendo ser la red de puertos nacionales recolectores y alimentadores de Chancay. La otra
norma, no menos importante, es una nueva ley de zonas económicas especiales (ZEE), que
ordene de mejor manera el sistema actual, lo modernice y potencie para lograr atraer inversiones
con mayor nivel tecnológico y alto impacto productivo y de empleo en las actuales zonas
existentes y las potenciales (como aquella que se construiría en las inmediaciones del puerto de
Chancay). Una propuesta en debate y que esperemos gane consenso, es la gestión privada de
estas ZEE, bajo reglas claramente establecidas por la autoridad nacional y con compromisos de

cumplimiento para gozar de los beneficios que se les otorguen, durante el tiempo de concesión.
Estas reformas podrían acelerar el comercio y la inversión en el Perú, generando desarrollo en
las regiones que cobijan a estas ZEE.
El año 2024, sigue siendo un año incierto por la posibilidad de un Fenómeno El Niño (FEN) Global
y la caída de la demanda mundial de bienes primarios mineros, que produciría el estancamiento
económico de nuestros socios comerciales. Sin embargo, se espera que la balanza comercial
siga siendo positiva y con un efecto rebote, frente el año 2023 . En este documento se han
presentado algunas propuestas que son señales para orientar inversión en los sectores
productivos y promover presencia comercial del Perú. No son soluciones para el corto plazo, pero
nos dan una perspectiva y orientación, especialmente para el sector privado, de que sigue siendo
bueno invertir en las actividades exportadoras del país; y, de que es posible incorporarse otras
y nuevas actividades, si se trabaja en aumentar la productividad total de factores en el país.
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REFORMAS DEL
SECTOR SALUD
Por Rafael Cortez
I. ¿Por qué tenemos que hacer reformas de segunda

generación en salud?
Uno de los objetivos de las reformas es mejorar las condiciones

de la salud de la población al menor costo posible y con
efectividad. Esto significa mejorar la salud física y mental de la
población con el objetivo final de impactar en la productividad
laboral y bienestar de las familias. No es solo movilizar más
recursos a la salud, sino también prevenir y curar a la población
con indicadores de desempeño creciente que aseguren mejores
condiciones de vida. Hacer reformas implica lograr ciertos
acuerdos previos que faciliten la gobernanza:
• Generar un consenso lo suficientemente fuerte en la
sociedad para aceptar que la situación actual no es la
deseada y que hay que cambiarla. Esto significa generar
evidencia para un debate serio, concreto, despolitizado y
que coloque al usuario en el centro de las metas y
objetivos sectoriales.
• Plantear un número limitado de metas sencillas de
entender y que puedan ser monitoreadas de manera
cuantitativa a través de indicadores. Estos indicadores, a
su vez, deben servir para que los ciudadanos exijan a los
hacedores de política que rindan cuentas y hagan los
ajustes necesarios para definir nuevos rumbos cuando sea
necesario. La premisa básica es que si no medimos
nuestro desempeño no podremos avanzar de manera
efectiva y eficiente.
• Construir nuevos arreglos en nuestras instituciones en el
sector salud, de modo que, bajo el principio de la
separación de roles, se expanda el aseguramiento en
salud con calidad de servicios y mejor protección
financiera.
• Priorizar nuestro gasto en salud hacia la atención
primaria, la tecnología para gestionar mejor los datos; y
la capacitación constante de nuestros recursos humanos.
El crecimiento económico debe venir acompañado de mejoras de
la salud física y mental de la población. La salud tiene retornos
en la productividad que, a su vez, genera mayores ingresos que
impactan nuevamente en mejores condiciones de salud, iniciando
Rafael Cortez así un círculo virtuoso que también tiene impactos positivos en la
Profesor de la Escuela de Gestión capacidad de aprendizaje y la calidad de vida. La salud tiene sin
Pública, Profesor principal del lugar a duda una conexión clave en el crecimiento económico en
Departamento Académico de el largo plazo, con una fuerte asociación entre la inversión en
Economía e Investigador del Centro de salud y el crecimiento económico (Bloom 2018), y la salud con la
Investigación de la Universidad del productividad (Cortez 1999, Savedoff, William D. Schultz T. Paul
Pacífico 2000).

Por ello, una buena gestión en salud, tan descuidada en las últimas décadas, debe ser prioridad
indiscutible para asegurar un crecimiento sostenido con equidad.
II. ¿Qué cambios importantes se hicieron en salud en las últimas dos décadas?
En las reformas de este siglo, el Perú cambió su paradigma de cómo se debería entregar salud
a la población: garantizando el aseguramiento y la separación de funciones. Sin embargo, el
éxito del nuevo paradigma implicaba un nuevo estado rector y regulador, con alta capacidad de
gestión, con involucramiento del sector privado como ente complementario. A la fecha, estas
condiciones necesarias no se han plasmado totalmente en la práctica y deben reforzarse.
Entre 1990-2010, el Estado Peruano inicio una etapa de ampliación sustancial de los
presupuestos en salud, que permitió la expansión del Seguro Integral de Salud, incrementando
la cobertura de 40% a 89%. Simultáneamente, el crecimiento económico permitió la ampliación
de la fuerza laboral formal y con ello el número de usuarios de la seguridad social en salud
(EsSalud y Entidades Prestadoras de Salud -EPS). Se estableció un Plan Esencial de Salud
(PEAS), y los indicadores de salud experimentaron una mejora significativa, en particular los
relacionados a la salud materna-infantil.
Entre 2010-2022, este proceso de mayor asignación de recursos financieros continuó, y se logró
reducir el gasto de salud de los hogares. No obstante, entramos en una etapa donde la debilidad
en la capacidad de gestión de los recursos evitó que se obtengan retornos importantes en salud,
específicamente en términos de indicadores asociados a las enfermedades infectocontagiosas,
enfermedades no transmisibles y también aquellas relacionadas a la nutrición infantil.
El Perú es un país de ingresos medios, con 388 dólares per cápita de gasto en salud, que no ha
logrado el avance esperado en sus indicadores de salud si se compara con países de similar
ingreso per cápita. A pesar de que en 2022 el Perú tuvo un presupuesto en salud de 22,495
millones de soles (9.3% del presupuesto nacional), existe un gran reto de gestión de los recursos
porque se requiere asignar y gastar más donde más se necesita. Esto implica priorizar y/o
focalizar el gasto en salud hacia las enfermedades de gran nivel, como son la desnutrición, la
mortalidad infantil, etc. (Cortez 2023)
Los grandes retos en salud no implican solamente contar con mayores recursos financieros, se
circunscriben también en cómo mejorar la eficiencia del gasto y como los recursos se asignan de
manera más equitativa en las regiones donde más se necesitan dados los indicadores de salud
de la población. Es decir, debemos repensar en colocar nuestros recursos de manera más
equitativa en los 300 distritos más pobres. En estos casos es necesario que la acción del sector
público focalice más recursos de infraestructura, personal y recursos financieros, de modo que
los indicadores de estos distritos se acerquen a los promedios nacionales. Es la única manera de
que el accionar del sector público en salud sea más equitativo y eficaz.
Como consecuencia, existe una serie de reformas que se esperan en el sector salud, y que se
deben dar en dos ámbitos. En primer lugar, aquellas dirigidas a mejorar los arreglos
institucionales del sector, es decir todo lo que se debe hacer para mejorar la organización y
funcionamiento del sector, con el objetivo de que funcione de manera más eficiente y efectiva.
Es decir, que utilice menos recursos y provea salud de mejor calidad. Por otro lado, se requieren
aquellas reformas de segunda generación dirigidas a mejorar la gestión de los recursos
disponibles, lo que implica a su vez mayor asociación con el sector privado, capacitación del
personal, gestión administrativa de primer orden, uso de mecanismos de pago, y tecnologías de
última generación, incluyendo la gestión de datos para un mejor uso de los recursos.
Ahora, para emprender reformas no basta tener más recursos, hay que gestionarlos mejor, y
establecer una gobernanza transparente, donde se rinda cuenta de las acciones con resultados.
Las reformas de segunda generación se relacionan con los cambios institucionales y de gestión,
e implican consensos y costos financieros y políticos en su ejecución. El Cuadro 1 ilustra la
división entre las reformas denominadas de primera y segunda generación.

Cuadro 1: Reformas de Primera y Segunda Generación en salud
Primera generación Segunda Generación

Prioridades Incrementar la cobertura Mejoramiento de la calidad de los servicios.
de servicios de salud.
Mejoramiento de la protección financiera.
Movilizar más recursos
Mayor satisfacción del usuario.
al sector.
Alianzas público-privadas.
Estrategia Potenciar atención Separación de roles de funciones de salud.

de Reforma primaria.
Nuevos arreglos de supervisión y monitoreo de
Mayor infraestructura y metas.
equipos.
Involucrar al sector privado en alianzas estratégicas.
Entrenamiento de
personal de salud.
Instrumentos Ampliación de Ampliación de presupuestos en el primer nivel de
y acciones presupuestos en salud. atención.
para realizar
Expansión del seguro Promoción de todas las formas de asociaciones
alineados a
integral. público privadas.
los objetivos
de dar más Promoción de leyes de Reformar la legislación laboral en salud y llevar a
salud separación de funciones cabo la acreditación del personal en todas sus áreas.
en salud.
Simplificación de la regulación para hacer negocios
Establecimiento de la en salud.
ley de cobertura
Acreditación de establecimientos de salud con metas
universal y el PEAS.
y rutas a seguir.
Promoción de normas y
Reformular la estructura organizativa del SIS y
primeras asociaciones
EsSalud sobre la base del D.S. Nº 010-2016, que
público privadas.
establece la separación de funciones de provisión y
Establecimiento y financiamiento.
puesta en marcha de
Atraer tecnologías y educación a distancia.
Susalud.
Modernizar la capacidad reguladora y de
fiscalización de Susalud.
Establecer relaciones de colaboración entre el
gobierno central (Minsa), EsSalud y los gobiernos
regionales en el ámbito de salud.
Elaboración propia.
III. ¿Por qué no se han implementado las reformas en salud como se esperaba?
La economía política en salud

La dinámica del sector salud es compleja. Hay actores de peso sustancial en la sociedad que
participan en el juego: el Estado, a través del Ministerio de Salud (Minsa), EsSalud,
Superintendencia Nacional de Salud (Susalud), y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF);
Las fuerzas políticas a través del Congreso de la República, y partido políticos; la sociedad civil
que opera a través de la academia, organizaciones no gubernamentales; y la industria
farmacéutica, y las clínicas privadas y empresas prestadoras de salud, los sindicatos médicos y
el personal de salud, así como los usuarios o sea la población en general. Una tercera parte de
la población contribuye con pagos obligatorios a la seguridad social, pero dos terceras partes
reciben servicios del Seguro Integral de Salud, mientras que el 30% del gasto en salud restante
corresponde al gasto directo de las personas (Comex Perú 2019). Hay un camino por recorrer

para asegurar la protección financiera plena, que evite que la población esté sujeta a gastos
catastróficos, como fue el caso que sufrieron miles de hogares peruanos durante la pandemia
del Covid-19, pasando a una situación de mayor vulnerabilidad y pobreza.
Sin embargo, se requiere consensos que permita hacer más efectivo el gasto en salud, es decir
que con el mismo dinero se cure más, se salven más vidas, y se prevenga más la venida de
enfermedades infecciones y no transmisibles principalmente aquella que ataca a madres, niños
adolescentes y adultos mayores. El Cuadro 2 describe a los actores claves, influencia sobre las
estrategias propuestas.
Cuadro 2: Matriz de influencia y posición sobre reformas en salud y estrategias propuestas
Posición
Moderadamente Moderadamente
Favorable Opuesto
Favorable Opuesto
Partidos de
Gremios sector
centroderecha
privado: CONFIEP
Sindicato de
Partidos de centro
Enfermeras
Alto
SALUDPOL
SUSALUD
Multilateral
DIGEMID
Sindicato médicos
Gremios sector
Lima
privado
Influencia /Poder
Directores de Sociedad civil

hospitales Especialistas
(centrales y Medios de Partidos de Sindicatos de
Medio
regionales) comunicación izquierda médicos

FONAFE Gremio privado:
Academia AMCHAM
Gremio
farmacéutico
Bajo
Sociedad civil -
ONG pacientes
Las reformas de segunda generación son más difíciles de implementar que las de primera
generación. Las reformas de primera generación requerían más recursos y buscaban más
cobertura, sin mucha preocupación en la eficiencia y concentradas en los resultados. En una
década se logró impacto inmediato, cobertura y protección financiera. En esta etapa los actores
claves sintieron que todos ganaban. Los grupos de interés fortalecieron su espacio de poder
capturando gran parte del mayor gasto en salud.
En este período, las entidades reguladoras como EsSalud aparecieron en la escena y mostraron
más preocupación por la calidad de los servicios, los derechos de los usuarios, la supervisión de
prestadores públicos y privados, así como regulación de las Instituciones de Aseguramiento y
Financiamiento en Salud (IAFAS). Los usuarios, mejor informados, comenzaron a exigir más
calidad de los servicios y pedir a las IAFAS mayor efectividad en el financiamiento. Se comienza
a desarrollar un mercado de la salud que busca más valor por dinero en beneficio de los usuarios.
En los últimos años, existe una urgencia por mejorar la gestión de los recursos invertidos y
gastados en salud. De hecho, esta es la prioridad de las reformas que se mantiene en la
actualidad, que requieren concesos a nivel del Congreso, del Poder Ejecutivo y de los partidos,
para dar nuevas leyes que cambien los arreglos organizacionales actuales del sector público en
salud, que promuevan la participación del sector privado en asociación con el sector público. La
capacidad ejecutiva para adoptar estas reformas también se encuentra limitada por las escasas
capacidades gerenciales del sector público en salud, que cuenta con una altísima rotación del
personal directivo en las redes de salud, a nivel central y descentralizado.

La reforma tiene un costo político y también financiero. Es necesario gastar para hacer
innovaciones. En la medida que esto genere resultados, se obtendrá el apoyo de los usuarios. Se
requieren consensos y metas específicas para monitorear el desempeño de las decisiones de
política, y la ejecución de los ajustes necesarios.
IV. Construyendo nuevos arreglos institucionales en salud
Nuevos arreglos institucionales implican una organización del sistema de salud diferente. Una
organización que defina con claridad los roles de cada parte del sistema, en particular los de
rectoría, supervisión, provisión de servicios y financiamiento. Este es el enfoque que han venido
adoptando los sistemas de salud más exitosos del mundo (Corea del Sur, Reino Unido, entre
otros países).
Separación de roles de financiamiento y provisión de servicios

La falta de cumplimiento del Minsa en sus funciones de rectoría, financiamiento y vigilancia
epidemiológica han impactado en la calidad de las prestaciones y resultados sanitarios. Este
escenario se ha hecho más notorio tras la pandemia del Covid-19 y con la epidemia de dengue.
Es clave emprender una reforma que incluya la separación de roles del financiamiento y provisión
de EsSalud y el SIS, y que fortalezca la capacidad de rectoría y regulación del Minsa y Susalud,
pues permitirá mayor eficiencia en la producción de servicios de salud. El rol más importante del
sector privado debería ser el de prestador regulado, donde el Estado ejerza rectoría.
Una de las razones por la que esta separación de roles debe funcionar es porque el financiador,
separado de los prestadores, incide en la organización sin involucrarse en ella. El financiador
paga al prestador por brindar servicios de salud, y es este último quien debe hacer la reforma
organizativa para responder con calidad y precios razonables.
Las Entidades Prestadoras de Salud (EPS), tienen roles separados, compran servicios a clínicas
privadas, negociando precios, y cuentan con procesos constantes de auditoría y verificación de
la producción de servicios, acorde a lo que se estableció y se paga.
EsSalud tiene dos casos que funcionan de esa manera: los hospitales Barton (en el Callao) y
Kaelin (en Villa María del Triunfo). La entidad realizó contratos con el sector privado, donde
básicamente se le transfería S/ 1000 por persona anualmente. Asimismo, se incluyeron
indicadores de desempeño por resultados. La empresa administra las redes, invierte en éstas, y
se producen los servicios de salud para los asegurados a un costo sanitario razonable para
EsSalud.
Estrategias clave
Los nuevos arreglos institucionales apuntarían a lograr una protección financiera de 20%, es
decir que los peruanos paguen de su bolsillo menos del 20% de su gasto total en salud, así como
incrementar la satisfacción del usuario, y mejorar la cobertura y calidad de los servicios de salud
entregados
▪ Un sistema de pagador público único para mejorar la financiación del aseguramiento en

salud y garantizar la equidad en la utilización de los servicios de salud. Previo a ello se debe
reorganizar el SIS y EsSalud y establecer un proceso de transición de 2-3 años para la
unificación en un solo fondo público. Lo cual implicaría una nueva ley de seguridad social
con la separación de funciones en la prestación lo cual podría organizarse con redes
regionales autónomas, y el fondo público único que incluiría los fondos de EsSalud y el SIS, y
recursos adicionales del tesoro, y compraría servicios a prestadores públicos y privados con
mecanismos de pago.
▪ Paquete de salud uniforme para todos los ciudadanos que es la expresión de la equidad en
salud.
▪ Todos los proveedores están afiliados obligatoriamente a sistema público único con
acreditación y estándares mínimos, para asegurar calidad y servicios uniformes sin importar
el nivel de ingreso del usuario.

▪ Un sistema de prestación de servicios de salud de gestión privada que complemente a los
prestadores públicos, y que sirva de transferencia de buenas prácticas en gestión hacia el
sector público.
▪ Construir una mayor capacidad de respuesta de Redes de salud: La brecha de
infraestructura y equipamiento en salud es muy alta, el 78% de los establecimientos de Salud
tenían capacidad instalada inadecuada al año 2018, cifra que llegó al 97% en el 2020, con
una mayor severidad a nivel de las regiones. El 51% de hospitales presentaba brechas de
infraestructura a enero de 2020, pasando al 96% en el mes de diciembre del mismo año. En
el primer nivel de atención, la situación es similar, 8,297 de los 8,783 establecimientos del
primer nivel de atención en el país cuentan con capacidad instalada inadecuada, de acuerdo
con estimaciones del Minsa, es decir el 94.5% de estos establecimientos (COMEX-Peru 2022).
Una inversión sostenible durante una década es necesaria para repotenciar las redes de
salud con un adicional de un 1.3% del PBI destinado para este fin. Son tres áreas las
fundamentales donde esta inversión debería ser asignada: (a) capacitación del personal de
redes en gestión y contratación de más médicos y enfermeras en los centros de salud en
zonas rurales y áreas urbanas pobres; (b) incrementar la asignación de gasto per cápita en
las regiones más pobres; (c) inversión en 3500 nuevas postas y centros de salud de atención
primaria con equipamiento básico; (d) la adopción de mecanismos de pagos en las redes de
salud especialmente de pago por servicios y capitación, para transparentar los pagos y
asegurar que se paga por servicios concretos y de calidad, y (e ) contar con los recursos y
organización en las redes preparadas para emergencias y desastres.
▪ Priorizar la atención primaria para los más pobres: Nuestro sistema de salud cuenta con
1,713 centros de salud, 6,566 postas de salud; y establecimientos en el segundo y tercer nivel
de atención con 165 hospitales y 11 institutos especializados. Sin embargo, más de 2/3 de
los recursos son absorbidos por los establecimientos de segundo y tercer nivel. El
presupuesto 2024 para el sector salud asciende a 13,048 millones de soles. Se debe iniciar
un proceso en que los próximos 10 años se reasigne la mayor parte de los incrementos de
recursos para el presupuesto en la atención primaria, y esto implica invertir en la mejora de
infraestructura y equipos en las postas y centros de salud nuevos, y también asignar más
personal en los mismos, con especial énfasis en las áreas urbano-marginales y en área rural.
Igualmente, recursos deben incrementalmente destinarse a las regiones más pobres.
▪ Usar un sistema de información para gestión de datos, que incluya una gran cantidad de
datos de salud integrados en tiempo real con otras fuentes como las EPS o del sector privado.
Se requiere invertir en un sistema único de información que permita la gestión de datos para
planificar, y tomar decisiones de manera informada. Esto debería aplicarse a todos los
proveedores públicos que venden servicios de salud a los fondos públicos. Esto facilitaría la
adopción de mecanismos de pago a proveedores y hacer que el sistema de salud funcione
de manera más transparente y con rendición de cuentas. La adopción de fichas digitalizadas
en los establecimientos que capture información de pacientes, servicios y uso de
medicamentos es esencial para un funcionamiento más eficiente del sistema.
▪ Promover la atención virtual a distancia: De acuerdo con la Dirección General de Telesalud,
Referencia y Urgencias del Minsa (SBS 2023), el 40.8% de atenciones han utilizado servicios
de monitoreo, 5.5% de atenciones han utilizado servicios de teleconsulta, y 2.7% de
atenciones han utilizado servicios de teleinterconsulta. El Perú ha estado rezagado en la
atención virtual hasta que el COVID-19. En 2020, el Minsa brindó 14 millones de atenciones
en telemedicina y a mediados de 2021 la cifra llegó a 20 millones, lo que reflejó la necesidad
del servicio por parte de los usuarios en plena pandemia12. Se requiere invertir en la
construcción de espacios virtuales de la atención y diagnostico en coordinación con las redes
de salud para llegar a más personas en zonas alejadas y reducir la probabilidad de no acudir
a los servicios de salud debido a las distancias.
12 Gestión. (2021): Transformación digital de la salud peruana: ¿Cuánto se ha avanzado? Recuperado de:
https://gestion.pe/peru/transformacion-digital-de-la-salud-peruana-cuanto-se-ha-avanzado-noticia/

▪ Mayor Participación del sector privado: Los recursos y los conocimientos especializados del
sector privado pueden mejorar la prestación de bienes y servicios de salud. El sector privado
debe cumplir un papel clave en la prestación de servicios de salud y generación de
conocimiento para garantizar la resiliencia del sistema de salud. La participación efectiva
del sector privado requiere buenas prácticas de gobernanza. Las experiencias mencionadas
proporcionan lecciones sobre cómo involucrar al sector privado en el sistema de salud de
manera eficaz, resaltando el manejo de cirugías, la atención primaria y la distribución y
logística de medicamentos. En este contexto se requiere hacer explicito explícito la forma de
colaboración con el sector privado para lo cual se debe establecer contratos que incluyan:
(i) Los objetivos de los agentes de los sectores público y privado; (ii) Como ambas partes
deben lograr sus objetivos dentro de la asociación; (iii) Definir metas fáciles de monitorear;
(iv) Definir mecanismo de pagos en las redes; (v) Utilizar sistemas de información a ser
compartidos con el gobierno, (vi) sopesar los objetivos compartidos y las razones de la
participación del sector privado, así como explorar otros medios para lograr los objetivos
establecidos.
La alineación y la compatibilidad de los objetivos de salud con la colaboración del sector
privado es clave a través de los incentivos claves que se deben hacer explícitos en un buen
contrato, que asegura la transparencia y la rendición de cuentas que den solidez a los
contratos de las asociaciones público-privadas. La información abierta y transparente es
esencial para asegurar calidad de servicios y reducir el riesgo de corrupción que es
importante en el ámbito de la contratación pública. La distribución equitativa de los riesgos
es importante para la rendición de cuentas y la protección, y debe abordarse explícitamente
en las actividades del sector privado. La distribución equitativa de los riesgos protege a los
pagadores públicos y fortalece la rendición de cuentas del sector privado. Cubrir toda la
gama de riesgos, incluidos los riesgos para la salud, los riesgos financieros (para asegurar
los rendimientos esperados de los compromisos financieros frente a posibles pasivos o
pérdidas) y los riesgos de cumplimiento (para garantizar las obligaciones de suministro y los
estándares de calidad) hace que los acuerdos sean más eficaces.
▪ Fortalecer la logística y distribución de medicamentos: En 2019, se destinó un total de S/
758 millones para el gasto en medicamentos a nivel de Gobierno nacional y Gobiernos
regionales, y se ejecutó el 82.9%. Los departamentos con mayor avance del presupuesto
fueron Huancavelica y Cajamarca, con un 96.3% y un 92.1% ejecutado, respectivamente. Por
otro lado, San Martín y Áncash resaltan por sus avances de solo el 56.4% y el 64.7%,
respectivamente (COMEX Peru 2020). En la última década se ha registrado un crecimiento
de la participación del mercado público de medicamentos debido a un mayor financiamiento
de servicios de salud por parte del Estado hoy en día el 70% del mercado de medicamentos
es del sector público. De acuerdo con el INEI (2022), sobre la base de datos de la Digemid,
el 39.5% del gasto de bolsillo corresponde a gasto de medicamentos y el 86% de dicho gasto
fue realizado en farmacias o boticas en el 2019.
Una estrategia para considerar es concentrar las compras del MINSA y ESSALUD en una
agencia especializado en la compra de insumos no solo de medicamentos sino también de
insumos médicos. Esto debería reducir los costos por economía de escala y mejor capacidad
de negociación. Se debería concentrar las compras en unas pocas grandes licitaciones con
el debido planeamiento y logística y tener como objetivo desabastecimiento cero en las
redes de salud.
V. Conclusiones: tiempo para la acción
Las reformas en salud son y serán procesos constantes, donde los cambios epidemiológicos y
edades de la población traen nuevos retos y se requerirá ajustar el sistema. La importancia de
construir sistemas de información para la gestión es esencial, sin ello será imposible asegurar
logros continuos, porque no se conocerán con plenitud los pendientes por atender con mayor
celeridad y lograr mejoras en la calidad y asignación de recursos. Los resultados en salud
requieren períodos de maduración, lo cual lleva a respuestas de corto plazo con poca
rentabilidad social. Las reformas en salud deben ser plenamente debatidas y asociadas con
metas y resultados.

Las reformas deben ser medidas y sus resultados deben ser divulgados al público para fortalecer
el camino de subsiguientes reformas, y así no solo lograr apoyo de los ciudadanos sino también
de los operadores y de los políticos que deciden la asignación de recursos, allí donde se asegure
más valor por dinero, valor no solo social sino también de apoyo político. Es un círculo virtuoso
que genera la buena gestión en salud, mostrando mejores resultados de salud que asegure
después mayor inversión en la misma con apoyo del Congreso y del MEF.
En este capítulo hemos mostrado algunas pautas necesarias, aunque no suficientes, que faciliten
reformas exitosas, en cuanto a resultados basados en las experiencias internacionales de los
sistemas de salud que han tenido éxito en organizarse en lo administrativos y el manejo de sus
recursos financieros, obviamente el contexto local exigiera ajustes particulares como respuesta
a retos específicos que irán apareciendo en la medida que se ejecutan reformas y estrategias de
segunda generación.
VI. Bibliografía
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primer-nivel-de-atencion-publica-presenta-capacidad-instalada-inadecuada
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Economic Growth November 2018
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Transparencia Económica. (2023). Consulta Amigable. Recuperado de:
https://apps5.mineco.gob.pe/transparencia/Navegador/default.aspx
World Bank data. https://databank.worldbank.org/

REFORMAS DEL
SECTOR
EDUCACIÓN
Por Pablo Lavado y Sebastián Vilca
En los últimos años, se ha discutido las reformas que se necesitan

aplicar al sistema educativo peruano con el fin de incrementar la
calidad de la enseñanza y mejorar los aprendizajes. Cada año, el
presupuesto en educación crece para la ampliación de la
infraestructura educativa de las universidades públicas y el
fortalecimiento de las condiciones básicas de calidad para la
educación superior (Minedu, 2022). Pese a estos incrementos, el
rendimiento se ha mantenido de forma constante en los últimos
diez años, de acuerdo con las pruebas PISA (Programme for
International Student Assessment, por sus siglas en inglés).
Existe una debilidad en la rectoría y el desarrollo institucional que

involucra la función dentro del Estado Peruano. Sin reformas en el
sistema educativo o con normas que permiten el acceso de
profesores no cualificados en el sistema, solo quedaría esperar
Pablo Lavado
menores niveles de aprendizaje de los alumnos de educación
Profesor de la Escuela de Gestión
básica y un efecto de largo plazo en un mercado laboral con
Pública, Profesor principal del
oferta de baja calificación y especialización. Ante ese panorama
se formulan tres propuestas que se exponen en la parte final del
artículo.
Pacífico
I. Situación actual del sector educativo y medidas tomadas
en el 2023
La discusión sobre la situación actual del sector se enfoca en la

falta de calidad del servicio brindado y sus efectos en el nivel de
aprendizaje de los alumnos. A continuación, se presenta una
descripción del estado actual del sistema educativo en el Perú y
los cambios más relevantes que se han presentado en el último
año, incluyendo la prueba PISA 2022, la propuesta de ley de
nombramiento docente y la formalidad en el sector educativo.
Resultados PISA 2022
Como es ya conocido PISA es el Programa para la Evaluación

Internacional de Alumnos de la Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económicos (OECD). El objetivo del programa es
medir la capacidad de los alumnos de 15 años para utilizar sus
conocimientos y habilidades de lectura, matemáticas y ciencias
para afrontar los retos de la vida real (OECD, s.f.). El Perú
participa en calidad de país socio de PISA, para la realización de
las pruebas a nivel nacional. La prueba del 2022 mostró una caída
Sebastián Vilca general de la media en los resultados de matemáticas y lenguaje
Asistente de la Facultad de Economía y en las pruebas realizadas en países miembros de la OCDE.
Finanzas de la Universidad del Pacífico

No obstante, los resultados del Perú han demostrado una tendencia de crecimiento constante,
si bien aún se encuentra por debajo de la media de la OECD, aproximadamente a veinte puestos
del final del ranking global en las diferentes pruebas (OECD, 2023a).
Los resultados del Perú en la prueba PISA (Gráfico 1), han sido crecientes. En pruebas de
matemáticas se obtuvo 9 puntos menos que el 2018; y en lectura y ciencias se tuvo un ligero
crecimiento.
Gráfico 1: Puntaje histórico del Perú en prueba PISA
Fuente: OECD. (2023b). Resultados PISA 2022: Perú
Evaluando al Perú con respecto a otros países (Gráfico 2), se observa que nuestro país cuenta
con puntajes por debajo del promedio de OCDE por 70 puntos aproximadamente, aunque con
puntajes similares a México y Brasil. Igualmente, OCDE (2023b) reporta que la proporción de
alumnos peruanos que se ubicaron en el nivel 5 o 6 de la evaluación es menor a los niveles
evidenciados en los países OCDE.
Gráfico 2: Comparación de los puntajes de Perú y otros países

También existen brechas de desempeño en la evaluación PISA considerando la estratificación
por nivel socio económico. Los resultados obtenidos muestran una brecha educativa entre los
que tienen mayor nivel socio económico y los de menor nivel socio económico. La diferencia
asciende a 86 puntos entre el primer y el último quintil (Gráfico 3). Dados los indicadores de
rendimiento de los alumnos, se confirma que la brecha educativa subsiste entre el sistema
educativo público y el privado.
Gráfico 3: Gráfico de desempeño promedio en matemáticas por quintiles de status socio

económico internacional
Ley de nombramiento automático de docentes de educación básica regular
El proyecto de ley de nombramiento automático de docentes de educación básica regular fue

aprobado por el Congreso de la República (2022a) en el mes de julio de 2022, y ha sido ratificado
en el mes de diciembre del presente año. De forma específica, el objeto de la ley es el siguiente:
“Autorizar al Ministerio de Educación, por única vez, a efectuar el nombramiento

automático de aquellos profesores que, a la fecha de entrada en vigencia de la presente
ley, se encuentren laborando en calidad de contratados en las plazas docentes
presupuestadas, y que cumplan más de 3 años de servicio como docente contratado, a
fin de garantizar el derecho laboral de los docentes.”
En este contexto, se materializa un golpe negativo sobre la calidad educativa al disminuir los
requerimientos para ejercer la profesión de docente en educación básica y dar pase a
aproximadamente 14 mil docentes interinos. Asimismo, el Ministerio de Educación (Minedu)
indica que la solicitud de nombramiento aplica para los docentes contratados que cumplan más
de tres años de servicio, vulnerando el principio de igualdad, en tanto solo consideraría el ingreso
de los docentes contratados sin concurso público. La ley vulnera la lógica de una Carrera Pública
Magisterial (CPM) basada en la meritocracia. Además, el desembolso fiscal que este proyecto
involucraría no ha sido estimado previamente y sería extraordinario (Congreso, 2023b).
Enseñanza de habilidades para la transición escuela al trabajo
El proceso de transición de la escuela al trabajo es definido como un proceso que permite a los
jóvenes pasar de la educación al trabajo productivo y decente (UNICEF, 2019a). UNICEF (2019b)
destaca que entre los factores relevantes para el período de transición se encuentran las
habilidades técnico-vocacionales, fundamentales, digitales y transferibles. Sin embargo, en la
realidad se puede observar que se tienen barreras al aprendizaje de estas habilidades, como,
por ejemplo, los costos directos e indirectos en los que los estudiantes incurren para acceder a
un servicio educativo (el pago de cuotas, los gastos por materiales educativos, el costo del
transporte, entre otros). Consecuentemente, para las personas que hayan desertado

educativamente, el acceso a servicios educativos superiores técnicos puede verse restringido por
la falta de habilidades desarrolladas en la etapa escolar.
Para atender esta situación se han fundado programas que se pueden agrupar bajo dos tipos
de intervenciones: (i) programas orientados a reparar la situación de los jóvenes que no lograron
concluir la secundaria o se encuentran desempleados; y (ii) programas en la escuela, que se
caracterizan por tener un componente de educación técnico-vocacional (Lavado y Martínez,
2014). Hasta el momento, en el caso peruano, se puede observar la creación del Programa
Nacional para la Empleabilidad (antiguo Programa Jóvenes Productivos), el cual tiene como
objeto mejorar la empleabilidad de las personas de 15 años a más, en situación de pobreza
extrema, pobreza y/o vulnerabilidad sociolaboral a través de la capacitación laboral, promoción
del autoempleo y certificación de competencias laborales (PNPE, 2023). La motivación de la
inclusión de programas de este tipo es la existencia de fallas en el mercado laboral, ante lo cual
las intervenciones buscan incrementar su eficiencia (Ibarrán y Rosas, 2008).
II. Algunas propuestas para el 2024
Las propuestas para provocar un cambio en el positivo en el sector educativo peruano se centran
en la meritocracia en la CPM, instrumentos para mejorar la calidad del sistema educativo y la
inclusión de políticas para el desarrollo del sector superior técnico productivo.
Meritocracia en la carrera magisterial
Como fue presentado previamente, la CPM tiene una relación estrecha con la calidad del servicio
educativo impartido en el país. El estado actual de la CPM se encuentra regido por la ley de
reforma magisterial, bajo el siguiente objeto:
“normar las relaciones entre el Estado y los profesores que prestan servicios en las
instituciones y programas educativos públicos de educación básica y técnico-productiva
y en las instancias del Sistema Educativo administradas por el Ministerio de Educación,
el Ministerio de Defensa y el Ministerio del Interior. Regula sus deberes y derechos, la
formación continua, la Carrera Pública Magisterial, la evaluación, el proceso
disciplinario, las remuneraciones y los estímulos e incentivos”. (El Peruano, 2012).
La normativa actual permite tener un sistema que incluye las escalas magisteriales aplicables y
el proceso de evaluación indicado para el ingreso, desempeño, ascenso y desempeño de cargos
en áreas de desempeño laboral. Adicionalmente, IPAE (2022) menciona que del total de docentes
que se ha presentado a la etapa nacional, entre el 2014 y 2019, solo el 10.8% ha pasado a la
segunda etapa y solo 4% consiguió una plaza. La evaluación de 2019, con 231 mil inscritos, ofertó
25 mil plazas, pero solo 4.5 mil fueron asignadas. Analizando los datos presentados se puede
dar una aproximación a la situación actual de la CPM al haber contado con una gran cantidad
de postulantes que no consiguieron una plaza por no cumplir con las evaluaciones requeridas.
Esto no implica que se deba solicitar al Minedu una menor rigurosidad al momento de realizar
las evaluaciones; se debe mantener y mejorar el sistema de evaluación para ingreso y
permanencia en la CPM para certificar que los profesores contratados sigan los estándares
esperados y se traduzca en educación de calidad.
La inclusión de la meritocracia en el sector público es un indicador de modernidad en la provisión

de los servicios educativos que genera el reconocimiento de los individuos bajos sus derechos,
deberes individuales y sus capacidades (Sime, 2012). Es necesario mantener vigente la
meritocracia en la CPM, pues es una propuesta que mantiene activo el incentivo para los
docentes de desarrollarse, capacitarse y crecer en la CPM.
Las políticas futuras deberían encontrarse orientadas a reforzar el actual sistema magisterial,
consolidando un mecanismo más ordenado, transparente y justo y que congregue a los mejores
postulantes para poder participar de la CPM. La inclusión de un sistema más meritocrático en
la CPM actuaría como incentivo a la extensión de la profesionalización de la CPM, no incluir
únicamente a postulantes a carrera docentes sino involucrar un crecimiento sostenido de los
mismo a nivel profesional mediante las capacitaciones y extensión de los estudios profesionales
al tener como objetivo el ascenso en la escala magisterial.
Administración de los recursos
A pesar de contar con un presupuesto cuantioso, se mantiene el cuestionamiento de la eficiencia

en la administración de los recursos asignados para el sector y el nivel de ejecución que se
percibe del mismo. Inicialmente, es necesario mencionar que dada una iniciativa del Congreso
(2020) se reglamentó que el presupuesto para el sector educación no puede ser menor al
equivalente del 6% del PBI; sin embargo, como se ha evidenciado esta medida no implica una
mejor colocación de los recursos y eficiencia en la administración.
De forma desagregada, se puede observar que la ejecución presupuestal para el sector

educación presenta falencias en diversas regiones donde se cuenta con cifras menores al 40% de
ejecución. A pesar de todo ello, es necesario destacar que la reforma necesaria no implica un
incremento del presupuesto en el sector educación sino una administración más eficiente de los
recursos. Como menciona el Instituto Peruano de Economía (2020), el enfoque de los recursos
debe ser focalizado la mejora de la cobertura educativa, el desempeño de los alumnos y la
carrera docente. El objetivo de los proyectos desarrollados con el presupuesto debe concentrar
la inversión pública en áreas cuales todavía no tienen un servicio educativo de calidad y poder
reducir la brecha presentado. No obstante, también es relevante mencionar que para la
asignación eficiente de los recursos dispuestos se necesita contar con instituciones y funcionarios
públicos capaces de realizar una administración competente de acorde a las necesidades
actuales con un enfoque a futuro.
La inclusión de instituciones públicas mejor constituidas y capacitadas para cumplir con los
objetivos del sector educativo indicaría un crecimiento en cuanto a una mejor administración de
los recursos y la eficiencia que representarían los mismos. Ambos casos serían traducidos en la
práctica en mejores índices en cuanto a resultados de nivel de aprendizaje y un sistema
educativo con menores brechas a nivel nacional.
Desarrollo del sector superior técnico productivo
La educación técnico-productiva está orientada a la adquisición y desarrollo de competencias

laborales y empresariales en una perspectiva de desarrollo sostenible, competitivo y humano,
así como a la promoción de la cultura innovadora que responda a la demanda del sector
productivo y a los avances de la tecnología, del desarrollo local, regional y nacional, así como a
las necesidades educativas de los estudiantes en sus respectivos entornos (DRELM, 2015).
Por eso se considera relevante incluir objetivos y políticas más claras con respecto al desarrollo
del sector Educativo Superior Técnico Productivo (ESTP, en adelante). El reporte de la política
nacional de educación superior y técnico - productiva del MINEDU (2020), indica que se han
identificado diversas problemáticas consideradas en este ámbito: bajo acceso de la población
a la ESTP, débil proceso formativo integral, débil articulación para el aseguramiento de la
calidad; e, insuficiente movilización de recursos para asegurar la calidad.
El Informe de Competitividad 2023 - 2024 (Consejo Privado de Competitividad, 2023) reporta

que entre el 2020 y el 2021 la tasa de deserción acumulada no universitaria se ha reducido de
55.6% a 48.6%. Es de esta forma que se puede evidenciar lo relevante que resulta contar con
programas de becas para reducir la deserción escolar, ya que brinda oportunidades de estudios
técnicos a jóvenes en últimos años de secundaria o que no culminaron estudios básicos. A pesar
de lo presentado, en la actualidad diversos programas de becas para educación técnica no se
encuentran vigentes, entre ellos Mi Vocación Técnica. El informe reporta también que aun
cuando existe una gran demanda, en diversos sectores, de trabajadores con cualificaciones
universitarias como técnicas, en el cuarto trimestre del 2022 la tasa neta de matrícula de
educación superior (universitaria y técnico-productiva) fue de 42,4%, la cual registró una
reducción de 2,9%, respecto al mismo periodo de 2021.

Existe una necesidad de realización de políticas nuevas para abarcar el problema de acceso y
proceso formativo en la ESTP a través de mecanismos de promoción, difusión de información y
fomento del sistema de ESTP. La inclusión de fondos de becas permite especializar a estudiantes
tras culminar estudios en secundaria y reduce la deserción. Asimismo, plantear una reforma en
cuanto a estándares y la gestión de la calidad del servicio brindado por la institución de ESTP.
III. Conclusión
Como ha sido ya presentado, la situación actual de la educación en el Perú se ve regida por unos
resultados que se mantienen constantes (aunque por debajo del promedio de otros países) y con
un posible decrecimiento hacía al futuro, dependiendo del efecto de las políticas actuales. La
situación actual del sistema educativo puede ser reformada y reorientada hacía las necesidades
actuales. Las políticas deben concentrarse en la implementación de un sistema meritocrático
en la CPM y mejorar la eficiencia en la administración de los recursos existentes. Adicionalmente,
en un sistema donde la demanda educativa de universidades es mayor que de la ESTP, las
políticas públicas orientadas al ESTP son de suma relevancia para el desarrollo de los individuos
al momento de transición de la escuela al mercado laboral. La inclusión de políticas públicas
educativas más eficientes podrá satisfacer la demanda laboral de forma adecuada y permitirá
ampliar la oferta laboral especializada en un horizonte de largo plazo.
IV. Bibliografía
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una-crisis-educativa-sin-precedentes-llamado-priorizar-ninas-ninos-adolescentes

REFORMAS DEL
SECTOR
AMBIENTE
Por José Luis Ruiz y Gisella Aragón
El presente artículo no pretende una revisión exhaustiva de la

problemática ambiental del Perú en toda su complejidad, sino
que se centrará en describir algunas reformas que se consideran
claves para crear condiciones habilitantes para que el Perú se
encamine hacia su desarrollo sostenible.
La Visión del Perú al 2050 incluye como objetivo prioritario el

desarrollo sostenible con empleo digno y en armonía con la
naturaleza (CEPLAN, 2019). Los autores están convencidos de
que el desarrollo del Perú no puede darse de espaldas al
aprovechamiento de las inmensas potencialidades que le brindan
sus recursos naturales, su biodiversidad y la variedad de
ecosistemas en nuestro territorio. Tampoco debe olvidarse que el
concepto de desarrollo sostenible se centra en las personas:
“aquel que satisface las necesidades del presente sin
comprometer la capacidad de las futuras generaciones para
satisfacer las propias” (Brundtland, 1987).
José Luis Ruiz
Director de Maestrías y Programas de
El desarrollo de una economía que se apalanque en esa
la Escuela de Gestión Pública de la
biodiversidad para construir ventajas competitivas dinámicas
Universidad del Pacífico
requiere la construcción de condiciones habilitantes: desarrollo
de capacidades e institucionalidad eficiente, acceso a tecnología
e innovación y financiamiento. En este artículo se abordará la
construcción de condiciones habilitantes a través de reformas
clave en cuatro temas fundamentales para la evolución y
generación de bienestar de los peruanos.
I. Un Perú limpio y circular
El Plan Estratégico de Desarrollo Nacional Perú al 2050 (CEPLAN,

2023) establece como Objetivo Nacional 2, el Territorio Sostenible
o, lo que es lo mismo, se plantea la necesidad de trabajar para
dar a los peruanos la dignidad de vivir en un territorio sostenible.
En este tema es importante adoptar tres perspectivas: pasado,
presente y futuro.
i. El Perú tiene que solucionar un problema que viene del

pasado. Actividades extractivas han dejado huella en
el territorio, generando los denominados pasivos
Gisella Aragón ambientales. Estos son un peligro para la salud y una
Jefa del Observatorio de Políticas y afectación contra la dignidad de los peruanos que
Gestión Pública de la Escuela de asisten al olvido e indiferencia del Estado. El origen de
Gestión Pública de la Universidad del muchos de ellos se pierde en el tiempo, con lo cual no
Pacífico hay claridad de la relación de “contaminador” y el
“impacto” pues son actividades pasadas.

El Estado debe cancelar esta deuda social con nuestros compatriotas si queremos
reconciliar a las actividades extractivas con la población, para así aprovechar su
potencial generador de riqueza.
ii. El Perú tiene una asignatura pendiente con el control de las actividades ilegales, que
dañan el ambiente; y con el cierre de la notable brecha en la gestión, valorización y
disposición de residuos sólidos (a nivel de calidad en el servicio y disponibilidad de
infraestructura).
iii. El Perú enfrenta el desafío de transitar hacia un modelo de economía circular. Es clave
estudiar y modelar los procesos productivos para lograr transitar de un modelo lineal
intensivo en recursos naturales y en la generación de material de descarte a un modelo
circular donde se extienda la vida de los productos, se reduzca la explotación de recursos
naturales y se frene la generación de residuos sólidos.
Institucionalidad y capacidades para un Perú limpio y circular
Con el objetivo de reforzar nuestras capacidades e institucionalidad para una gestión ambiental
eficiente, es necesario fortalecer las entidades que componen el Sistema Nacional de Evaluación
de Impacto Ambiental (SEIA) y el Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental
(Sinefa).
En el caso del SEIA, se debe buscar fortalecer el rol del Servicio Nacional de Certificación
Ambiental (Senace), de modo que tenga el suficiente alcance e independencia para que, sin caer
en excesos, se puedan evaluar técnicamente los impactos ambientales y las medidas de
mitigación de estos. Por su parte, el Sinefa, que tiene el encargo de asegurar el cumplimiento de
las obligaciones ambientales de proyectos y diversas actividades económicas, debe afianzar el
alcance de estos objetivos en Entidades de Fiscalización Ambiental (EFA) ubicadas en gobiernos
subnacionales. En ese sentido, es clave encontrar mecanismos para transferir capacidades y
asistencia técnica desde el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) hacia las
EFA. En algunos casos deberá revisarse la asignación de responsabilidades de supervisión y
fiscalización ambiental entre el órgano central con recursos (OEFA) y las EFA con menores
recursos.
Para seguir trabajando e impulsando la transición de nuestra economía a una que incorpore los
principios de la economía circular, es sumamente importante la revisión de los marcos
normativos vigentes (relativos a actividades económicas). Diversas estructuras normativas
proponen aún restricciones a transacciones necesarias para el desarrollo de procesos
productivos circulares, por ejemplo, al no contemplar su formalización en el mercado; o limitar
la posibilidad de desarrollar productos sobre la base del reaprovechamiento de residuos. La
eliminación de estas restricciones brinda incentivos y oportunidades a consolidar un crecimiento
más sostenible.
Finalmente, la misión de fortalecer las capacidades técnicas en relación con la gestión y manejo
de residuos sólidos dentro de los gobiernos locales es una labor que debe perseguir el Ministerio
del Ambiente (Minam). Se cuenta con herramientas como el Sistema de Gestión de Residuos
Sólidos (Sigersol), pero es necesario avanzar en la transmisión de conocimientos y metodologías
para la formulación y evaluación de proyectos de inversión vinculados al servicio de limpieza
pública.
Tecnología e innovación para un Perú limpio y circular
En el desarrollo de la economía circular es importante el acceso que puedan tener los

productores a conocer nuevas tecnologías y modelos de negocio que se basan en los principios
de la economía circular. La economía circular busca: (i) eliminar los residuos y la contaminación,
(ii) circular los productos y materiales (en su valor más alto) el mayor tiempo posible, y (iii)
regenerar la naturaleza. Es importante que este concepto se incorpore en el accionar de:

• Los Centros de Innovación Productiva y Transferencia Tecnológica (CITE) y el Instituto
Tecnológico de la Producción (ITP). En la actualidad, se cuenta con 46 CITE a nivel
nacional, trabajando en cadenas productivas donde existe un importante espacio para
el desarrollo de modelos de negocio basados en la economía circular: agroindustria,
pesca y acuicultura, cuero y calzado, madera y forestal, textiles a partir de camélidos.
Una transformación de nuestras PYMES hacia la sostenibilidad se vería beneficiada por
la transferencia tecnológica emanada de la Red CITE.
• La Academia, que tienen el potencial de desarrollar el ecosistema de economía circular
a través de la generación de modelos de negocio innovadores con incubadoras de
proyectos. Asimismo, favoreciendo el intercambio de conocimiento y aprendizajes con
otras instituciones académicas a nivel regional y global.
El desarrollo de Parques Industriales que reseña Omar Narrea en otro artículo de esta publicación
constituye también otra oportunidad para promover la innovación en la aplicación de los
principios de economía circular. Conviene elevar la ambición para no limitarse a la gestión de
residuos sólidos, sino impulsar la sostenibilidad a través de la generación de simbiosis entre las
empresas para minimizar el material de descarte y aumentar la vida útil de los recursos y
materiales.
Financiamiento para un Perú limpio y circular
El objetivo de tener un Territorio Sostenible requiere, en primer lugar, cerrar las brechas que se
han identificado como el presente y la herencia del pasado. Como país, tenemos una deuda con
nuestros compatriotas que hoy ven afectada su dignidad y su salud por la contaminación
acumulada y la incapacidad del Estado para gestionar los residuos y prevenir la contaminación
de aire, agua y suelo. El financiamiento para la rehabilitación del territorio podría provenir de un
fondo especial creado a partir de los recursos no utilizados del canon.
La solución a la deuda mencionada se tiene que traducir en el desarrollo de proyectos de

inversión pública para remediar o rehabilitar el territorio, generar nueva infraestructura para el
tratamiento de los residuos sólidos y aguas residuales y fortalecer la capacidad fiscalizadora y
sancionadora del Estado para prevenir que malas gestiones (públicas o privadas) continúen
dañando la salud de los peruanos.
Respecto al futuro, la transición hacia modelos productivos circulares es una oportunidad para
el Perú de acceder a fuentes de financiamiento adicionales provenientes de la cooperación
internacional y del financiamiento verde. Bajo una lógica de financiamiento combinado, estos
recursos concesionales pueden ser el punto de partida para apalancar recursos adicionales del
sector privado para dinamizar iniciativas que tendrán un impacto en la formalización,
competitividad y productividad de nuestras empresas. Cofide, como banco de desarrollo del
Perú, cuenta con la experiencia y capacidades para articular a los diferentes actores y facilitar
que recursos financieros lleguen a las medianas, pequeñas y microempresas para facilitar esta
transformación sin descuidar el trabajo coordinado con el desarrollo de capacidades y el acceso
a tecnología.
II. La Amazonía como motor del desarrollo económico y la inclusión social
Nuestra Amazonía es una tierra de contrastes. Por un lado, acumula la riqueza de la

biodiversidad y sus recursos forestales maderables y no maderables y, por otro lado, es el área
donde residen muchos compatriotas con el menor índice de desarrollo humano y alta
vulnerabilidad.
Las presiones que afectan a la Amazonía se centran en las actividades ilegales y la ocupación
desordenada del territorio. En ambos casos, la ausencia del principio de autoridad y una
planificación y ordenamiento del territorio restringen la posibilidad de armonizar el desarrollo
económico, la inclusión social y la sostenibilidad ambiental.

Hacia futuro una reforma importante es el desarrollo de una estrategia de aprovechamiento
sostenible de nuestra biodiversidad, que es una ventaja competitiva dinámica con la que cuenta
nuestro país, y donde no estamos aplicando sus beneficios aún.
Institucionalidad y capacidades para el desarrollo de la Amazonía
La Amazonía es una región donde la presencia del Estado es escasa. Como se mencionó
anteriormente, esta falta de presencia provoca que la provisión de bienes y servicios públicos
sea limitada y que, en el último tiempo, haya crecido la importancia de varias actividades
ilegales como la minería ilegal, el tráfico ilícito de drogas, la tala ilegal y el tráfico de la flora y
fauna silvestre.
Se requiere fortalecer las capacidades de las autoridades regionales y locales para la supervisión
de actividades económicas en el bosque y acrecentar la presencia de las fuerzas que velan por
el orden público y la seguridad para controlar el avance de las actividades ilegales y promover
su desaparición.
Asimismo, es importante reaccionar al desafío que plantea el Reglamento contra la

deforestación de la UE (EUDR, por sus siglas en inglés) a cadenas de valor claves para el
desarrollo de la Amazonía como el café, cacao y madera. A partir del 2024, los productos que
ingresen al mercado europeo deberán ser capaces de demostrar que han sido producidos en
tierras libres de deforestación y que han cumplido la legislación del país de origen. Se requiere,
por lo tanto, un shock de formalización en las actividades económicas de la Amazonía. La
tolerancia que tenemos los peruanos ante la informalidad se convierte ahora en un obstáculo
para el acceso a mercados internacionales.
También es importante desarrollar un ecosistema de emprendimientos amigables con la

biodiversidad y bionegocios. Las universidades ubicadas en la Amazonía deberían desarrollar
incubadoras y acompañar a los miembros de la comunidad en la creación de nuevas empresas
que aprovechen la biodiversidad, complementando los conocimientos técnicos con la
capacitación en gestión.
Un actor que está presente en la Amazonía y en zonas de frontera y que no ha sido incorporado
en la conversación sobre la dimensión ambiental son las Fuerzas Armadas. Ellas participan
apoyando a la Policía Nacional del Perú en el combate de las actividades ilegales, pero cuentan
con personal y capacidades logísticas que podrían ser aplicadas a tareas de reforestación,
asistencia al aprovechamiento sostenible de la biodiversidad por parte de las comunidades e
incluso a colaborar en la protección de las Áreas naturales protegidas.
También urge revisar el marco normativo en el que se desenvuelven las concesiones forestales.
El camino recorrido ha permitido ver el desarrollo de operaciones que han logrado consolidarse
y atender al mercado nacional e internacional, a la par de otras concesiones que han revertido
al Estado. Se abre la oportunidad de plantear un diálogo para proponer reformas basadas en lo
aprendido para aumentar el aprovechamiento de los recursos forestales maderables y no
maderables.
Tecnología e innovación para el desarrollo de la Amazonía
El EUDR mencionado anteriormente representa una manifestación de una tendencia que se venía
observando desde algunos años en el comercio internacional: la exigencia de trazabilidad de
todos los eslabones de la cadena, asegurando la sostenibilidad desde la obtención de las
materias primas. Es importante desarrollar herramientas tecnológicas que permitan a los
productores demostrar que su producto proviene de un área que no ha sido deforestada
recientemente.
Es importante propiciar alianzas entre el Estado y la academia para consolidar el conocimiento

y las posibilidades de desarrollo de cadenas de valor de productos amigables con la

biodiversidad. El Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana (IIAP), realiza
investigación científica y tecnológica orientada a consolidar el desarrollo sostenible de la
Amazonía. Potenciales sinergias con la academia afianzarían el impacto de estos hallazgos y la
construcción de modelos de negocio que conserven la biodiversidad, mejoren los ingresos de la
población e integren las economías regionales al mundo.
Una oportunidad interesante es buscar espacios de cooperación con el sector privado, que con
su experiencia en tecnología, innovación y escalamiento de negocios pueden acelerar la salida
al mercado de productos innovadores. El Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas
(Sernanp) puede cumplir un rol de facilitador de la relación entre las empresas y las
comunidades dentro de las áreas naturales protegidas para desarrollar actividades económicas
que contribuyan a un mejor aprovechamiento de los recursos naturales en beneficio de la
conservación y generando mejores condiciones de vida para las personas.
Financiamiento para el desarrollo de la Amazonía
Es importante desarrollar esquemas de pago por resultados por conservación de bosques y por
secuestro de carbono. Asimismo, crear mecanismos de financiamiento para bio negocios y para
atraer fondos de inversión de impacto.
III. El cambio climático como oportunidad
La acción respecto al cambio climático se puede entender en 2 vertientes: mitigación y

adaptación. Perú ha elaborado una serie de documentos de gestión para orientar su trabajo en
la acción climática. No obstante, existe una necesidad imperiosa de trabajar en la gestión del
riesgo de desastres.
Para las perspectivas futuras es importante considerar que el cambio climático y los objetivos
de descarbonización pueden ser una oportunidad para tener una forma de desarrollo más
sostenible para la economía peruana. En ese sentido, un plan de acción climática implica
reforzar nuestro sistema de inversiones, en términos de mitigación de Gases Efecto Invernadero
(GEI) producto de innovaciones en transporte, energía, generación de residuos, industria y
agricultura.
El mercado internacional ofrece alternativas de financiamiento que deberían ser consideradas

dentro de un set de estrategias nacionales de financiamiento. Dada la vulnerabilidad del
territorio, el plan nacional de adaptación debe ser pensado de modo que se mejoren los medios
de vida de la población más vulnerable.
Institucionalidad y capacidades para la acción climática
Un actor que ha dado los primeros pasos hacia la incorporación de consideraciones de

sostenibilidad en su accionar es el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). El rol del ministerio
es clave por su capacidad de movilizar la acción del Estado y la sociedad desde sus diferentes
roles:
• Rectoría de los sistemas de Inversión Pública, Presupuesto Público y Abastecimiento. A
través de las orientaciones metodológicas, la asistencia técnica y la supervisión de estos
sistemas, el MEF tiene la capacidad de influir en temas fundamentales como la
formulación y evaluación de los proyectos de inversión pública, la asignación de
presupuesto público o la incorporación de criterios de sostenibilidad en las compras y
contrataciones públicas.
• Diseño e Implementación de la Estrategia de Financiamiento que permitirá articular las
prioridades nacionales de descarbonización, adaptación al cambio climático, gestión del
riesgo de desastres y respuesta frente a fenómenos extremos, convocando recursos de
financiamiento público internacional y financiamiento privado para complementar los
recursos públicos nacionales.

• Generación de incentivos para los diferentes niveles del gobierno a través de los
mecanismos considerados en el Presupuesto por Resultados.
• Aplicación de instrumentos de política fiscal (impuestos o subsidios) que otorguen
señales al sector privado del compromiso del Estado con la acción climática y la
sostenibilidad.
• Análisis detallado de los riesgos fiscales ligados al cambio climático, desde la
perspectiva de los impactos macroeconómicos y los potenciales daños a la
infraestructura que comprometan la capacidad de atención a los ciudadanos en sus
necesidades básicas.
• Coordinación con los reguladores del sistema financiero y del mercado de capitales para
promover avances en la divulgación financiera de riesgos y oportunidades ligados al
cambio climático y su gestión, vigilando la transparencia entre los participantes del
mercado.
• Dinamización del rol de Cofide como banco nacional de desarrollo para que sea el agente
financiero que atraiga, administre y canalice recursos financieros para la transición hacia
una economía baja en carbono y resiliente al cambio climático.
• Movilización de las empresas públicas hacia la sostenibilidad a través de las directrices
del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (Fonafe).
Si bien el MEF puede avanzar en la implementación de los instrumentos mencionados

anteriormente, es claro que para que sus acciones influyan significativamente en el resto de los
sectores y en los gobiernos subnacionales, se requiere de un apoyo político al más alto nivel
(Presidencia de la República o Presidencia del Consejo de Ministros) que se convierta en una
señal clara de la voluntad del Gobierno del Perú de cumplir con el Acuerdo de París y otros
compromisos internacionales firmados por nuestro país.
A partir de ese mensaje de alto nivel y con el apoyo del MEF, el Ministerio del Ambiente (Minam)
puede asumir su rol de punto focal para dinamizar la acción climática y contribuir al
fortalecimiento de capacidades y asistencia técnica a los diferentes sectores para la
incorporación del enfoque ambiental y de cambio climático en sus acciones.
Tecnología e innovación para la acción climática
Un aspecto que se debe reforzar en la acción climática a nivel nacional es propiciar una mayor
apertura al intercambio de experiencias y a la asunción de compromisos. La suscripción del
Acuerdo de París y la identificación de las Contribuciones Nacionalmente Determinadas se han
basado en procesos de reflexión a nivel del gobierno central. Es importante incorporar en esta
conversación de manera más tangible al sector privado, los gobiernos subnacionales, la
sociedad civil y la academia que, hasta el momento, han tenido una participación muy limitada
a esfuerzos voluntarios y desconectados de una visión compartida frente al tema.
Para avanzar en ese sentido se requiere de una decisión política que se traduzca en vincular a
la academia, el Estado y al sector privado para encontrar oportunidades de construir una
economía baja en carbono y resiliente al cambio climático. Las nuevas tecnologías se están
desarrollando en este momento con elementos que contribuyen no sólo a la reducción de
emisiones, sino a la competitividad y productividad de nuestras industrias. El Estado y la
academia pueden ser esos aliados que requieren las empresas para dar el salto que les asegure
nuevos mercados sobre la base de productos más sostenibles.
Financiamiento para la acción climática
La acción climática a nivel mundial constituye una oportunidad para el acceso a financiamiento
de nuevas fuentes (algunas de ellas concesionales) y a la promoción de un volumen de inversión
importante para la dinamización de la economía. Para aprovechar esta oportunidad es
importante un trabajo previo que proporcione señales claras a los agentes económicos:

(I) Formulación de un Plan de Inversión Climática. El trabajo de varios actores ha permitido
identificar medidas de mitigación y adaptación al cambio climático. Es importante que, a
partir de estas medidas, pueda construirse una cartera de proyectos de inversión que
puedan contar con un detalle de perfil de factibilidad.
(II) Análisis de la cartera de proyectos para plantear una estrategia de financiamiento. Por la
naturaleza transversal del cambio climático es importante recordar que los proyectos CC
generalmente tienen multitud de cobeneficios. Por lo tanto, es importante considerar:
i. Financiamiento comercial: para aquella porción de la inversión que puede generar
beneficios apropiables por el inversionista.
ii. Financiamiento concesional para el desarrollo: para aquella porción de la inversión que
genera beneficios sociales y ambientales diferentes a los vinculados con el cambio
climático.
iii. Financiamiento concesional para el cambio climático.
(III) Desarrollar la capacidad de promocionar los proyectos en el portafolio y estructurar el
financiamiento conforme a las características de cada proyecto.
En paralelo, el MEF debe asumir la tarea de revisar permanentemente la Estrategia Financiera

contra el Riesgo de Desastres a la luz de una mejor evaluación de los riesgos esperados.
Asimismo, se debe capacitar a los gobiernos subnacionales en el aprovechamiento oportuno de
los recursos disponibles en el Programa Presupuestal 0068 Reducción de la Vulnerabilidad y
Atención de Emergencias por Desastres y en el Fondo Para Intervenciones ante la Ocurrencia de
Desastres Naturales (FONDES).
Adicionalmente, es importante que se priorice la temática del financiamiento climático en las

Entidades Financieras Estatales: Cofide, Fondo Mivivienda, Agrobanco y el banco de la Nación.
IV. Agua para el futuro
Los diferentes modelos científicos de predicción de los efectos del cambio climático en nuestro
país coinciden en plantear escenarios donde los recursos hídricos se verán seriamente afectados.
Según el Banco Mundial, casi la mitad del Perú (46 por ciento) es muy vulnerable a los desastres
naturales asociados con el fenómeno de El Niño y el cambio climático a largo plazo (Banco
Mundial, 2023). El aumento de las temperaturas aumentará la demanda del agua y,
simultáneamente, acentuará la evapotranspiración y reducirá la oferta de agua. Asimismo, el
cambio en el patrón de precipitaciones generará una mayor frecuencia en episodios de sequía
(menor cantidad de agua) o lluvias torrenciales que, a su vez, propiciarán inundaciones y
deslizamientos de masa (menor calidad de agua por su mayor turbidez).
Frente a esa realidad natural, una visión sistémica debe incorporar el componente de la acción
del ser humano. El ser humano interviene con el desarrollo de infraestructura hidráulica para
mejorar su capacidad de controlar el recurso hídrico y, a través de sus diferentes actividades
económicas y el emplazamiento en el territorio de los centros poblados, genera la demanda del
recurso para uso productivo o poblacional.
Un tercer elemento de complejidad es que esta comparación entre oferta y demanda del recurso
hídrico adquiere características particulares en el territorio, pues debe analizarse a nivel de cada
cuenca hidrográfica. Según el Banco Mundial, el Perú cuenta hoy con 72 cuencas fluviales (de
159) que presentan déficit hídrico neto (la demanda total supera la oferta en términos anuales),
de las cuales la mayoría se encuentran en la Costa. Con el cambio climático se espera que sean
más cuencas las que entren en esta situación temporal o permanentemente.
Finalmente, un cuarto nivel de complejidad lo añade el hecho de que se mantiene en nuestro

país una brecha importante de acceso a servicios de agua y saneamiento. En el esquema de
oferta y demanda que se usó en los párrafos anteriores nos encontramos en que la demanda
actual subestima las necesidades de importantes segmentos de la población que no están
conectados a la red de agua y saneamiento, que no reciben un servicio continuo o que no

acceden a un agua segura desde el punto de vista sanitario. Un Perú sostenible requiere asegurar
los recursos hídricos y desarrollar la infraestructura de captación, potabilización, distribución,
alcantarillado y tratamiento de aguas residuales que atienda a la población que hoy está
excluida.
Institucionalidad y capacidades para la seguridad hídrica
A nivel institucional, la complejidad reseñada conlleva que haya múltiples autoridades cuyas
competencias se intersecan y acaban generando obstáculos para la acción. Esta situación aboga
a favor de la aplicación del concepto de Gestión Integrada de Recursos Hídricos. Para ello se
requiere organizar instancias de gobernanza que no se limiten a ser espacios de intercambio,
sino que cuenten con capacidad de formulación y ejecución de proyectos. Se requiere
implementar instrumentos, dialogo y gestión respecto a las cuencas hidrográficas, planificar
inversiones, intervenir con infraestructura gris y verde, gestionar mejor el uso del recurso, de
modo que sea usado más sosteniblemente, pues es un recurso escaso inherentemente.
Para dinamizar esa Gestión Integrada de Recursos Hídrico en las diferentes cuencas
hidrográficas a nivel nacional, se requiere fortalecer el rol de rectoría del Sistema Nacional de
Gestión de Recursos Hídricos (SNGRH). Al amparo de esa rectoría es que puede generarse un
cambio en la forma atomizada y desconectada en que están actuando los diferentes
componentes del sistema, sin un liderazgo claro.
Por otro lado, los efectos del cambio climático sobre la disponibilidad de recursos hídricos
motivan la necesidad de potenciar las capacidades de modelamiento y construcción de
escenarios hidrológicos a futuro que permitan tomar decisiones de manera oportuna. Es
importante fomentar la interoperabilidad entre estaciones de monitoreo públicas (Senamhi,
ANA, IGP) con las estaciones privadas que manejan empresas privadas de los sectores
extractivos o hidroenergético. Un repositorio de datos abiertos podría permitir la participación
de la academia en alianza con el Estado para proveer mejor información para la toma de
decisiones.
Tecnología e innovación para la seguridad hídrica
Una línea de trabajo que se ha venido desarrollando en los últimos años es la aplicación de
saberes ancestrales en cuencas vulnerables al cambio climático a través de proyectos de
siembra y cosecha de agua. Existe la oportunidad de seguir desarrollando estos proyectos por
sus múltiples beneficios en términos de seguridad hídrica y control de la erosión de suelos. Es
importante intervenir también en promover alternativas de uso eficiente del agua en el riego
para aumentar la resiliencia de los pequeños productores agrarios.
Dentro de las acciones para la promoción del emprendimiento conviene analizar las experiencias
de inventos para purificación de agua o tecnologías para ofrecer servicios de saneamiento en
zonas periurbanas. Es importante analizar con detalle los obstáculos que enfrentan estos
emprendimientos para desarrollarse y verificar la posibilidad de apoyarlos en el camino a
alcanzar una escala suficiente para gozar de sostenibilidad financiera.
Frente al estrés hídrico en muchas cuencas hidrográficas de la Costa es altamente relevante

impulsar la adopción de tecnologías que sigan los principios de la economía circular aplicados
al agua. Esto exige revisión de diferentes aspectos del marco normativo que limitan el reúso del
agua, en circunstancias en que sabemos que se trata de un recurso escaso y cuya disponibilidad
a futuro se verá mermada.
No debe descuidarse la difusión de alternativas que contribuyan a una mayor eficiencia en el

consumo de agua. Si bien la tendencia más marcada al tratar el tema del agua es centrarse en
proyectos para aumentar la oferta de agua, es muy importante no descuidar la demanda de
agua y promover una mayor toma de conciencia y reducción del desperdicio del recurso.

Financiamiento para la seguridad hídrica
Si se asume la perspectiva del agua como resultado de un servicio ecosistémico de regulación

hídrica se requiere promover el financiamiento de proyectos que mejoren la funcionalidad de los
ecosistemas. Como se mencionó anteriormente, existen diversos fondos públicos que intervienen
en proyectos de siembra y cosecha de agua, así como las iniciativas de reforestación y de
conservación de áreas naturales protegidas.
Los mecanismos de retribución por servicios ecosistémicos (MERESE) constituyen un instrumento

para que, quienes se benefician con el agua puedan retribuir a quienes, a través de sus acciones
de conservación, mantienen la funcionalidad de los ecosistemas. En la actualidad, este
mecanismo está incorporado en las tarifas de agua y saneamiento en las Entidades Prestadoras
de Servicios de Saneamiento (EPS), en el ámbito urbano. Los fondos recaudados por este
concepto podrían unirse con el aporte de otros beneficiarios en la misma cuenca y generar un
mecanismo financiero que implementara un plan de inversiones que les diera sostenibilidad a
los recursos hídricos en la cuenca.
Otro aspecto relevante es la valorización del agua para que el costo refleje su escasez relativa.
Esto incide en el cobro por derechos de uso, derechos de vertimiento y en la necesidad de un
reordenamiento tarifario en los ámbitos urbanos. Hoy en día, las estructuras tarifarias de las
EPS no contemplan la sostenibilidad del servicio ni las inversiones necesarias para expandir el
acceso, mejorar la continuidad del servicio y garantizar las inversiones para mejorar la oferta y
gestionar un consumo responsable.
V. Reflexiones finales
En los últimos años, el debate internacional ha aumentado la conciencia de la importancia de

los riesgos ambientales para la evolución de la economía mundial. La discusión no se limita al
cambio climático, sino también a la pérdida de la biodiversidad, la necesidad de transitar a una
economía circular y la diminución en las reservas de agua dulce. Ese contexto transforma el
comportamiento de los gobiernos, las empresas, los inversionistas y los consumidores que
paulatinamente incorporan criterios de sostenibilidad en sus decisiones.
Esta coyuntura internacional debe ser observada desde el Perú como una oportunidad. La
riqueza de nuestra biodiversidad y ser el segundo país en extensión de la Amazonía nos
constituyen en una respuesta para la acción climática mundial, en un depósito importante de
biodiversidad y en el origen del río más caudaloso del mundo. En ese sentido, existe la
oportunidad de atraer flujos crecientes de inversión y financiamiento si se toman medidas para
dar señales claras al mercado. Asimismo, el trabajo a nivel nacional puede abrir puertas a
productos nacionales que logren asociar la marca Perú a altos estándares de sostenibilidad.
En paralelo, no se debe descuidar el trabajo de preparación frente a eventos naturales adversos

y para la adaptación al cambio climático. La infraestructura, la población y sus medios de vida
enfrentan una situación de riesgo que tiene que ser cuantificada y gestionada para la
tranquilidad de los peruanos y para retomar la senda del desarrollo sostenible.
VI. Bibliografía
Banco Mundial. (2023). Perú: Acciones Estratégicas para la Seguridad Hídrica. Diagnóstico de
Seguridad Hídrica. . Washington, DC.: Banco Mundial.
Brundtland, G. H. (1987). Informe Brundtland, nuestro futuro común. Madrid: Alianza Editorial.
CEPLAN. (2019). Visión del Perú al 2050. Lima.
CEPLAN. (2023). Plan Estratégico de Desarrollo Nacional Perú al 2050. Lima.

REFORMAS EN
LA GESTIÓN
PÚBLICA
Desde el Observatorio de Políticas y Gestión Pública de la EGP
realizamos entrevistas a nuestros profesores y expertos, en
temáticas de inversión pública, modernización del Estado,
impacto regulatorio y desarrollo regional.
El objetivo principal de estas entrevistas fue conocer su sentir
sobre la necesidad de emprender reformas, y más
específicamente, qué tipo de reformas desde su experiencia
tienen alto carácter de urgencia y son claves para perseverar en
la construcción de un Perú sostenible.
Las entrevistas fueron realizadas con fecha martes 28 de
noviembre y lunes 04 de diciembre de 2023. Los extractos de las
entrevistas han sido editados por Gisella Aragón y José Luis Ruiz.
En esta sección presentamos los principales extractos de sus
participaciones.
I. Invierte.pe, Sinagerd y Ceplan (basado en

la entrevista a Karla Gaviño)
Considerando el contexto que venimos atravesando como país,
una reforma transversal que se requiere para impulsar
posteriores reformas y emprender políticas de gestión pública,
debe enfocarse en la gobernabilidad: un pacto político que
permita que nos sigamos desarrollando como un país en el cual
los distintos poderes públicos, partidos políticos, los gremios y la
ciudadanía, estemos abocados a tener un acuerdo nacional y un
trabajo en conjunto.
De lo contrario, vamos a seguir moviéndonos en un círculo donde

se dificulta trabajar desde la perspectiva del funcionario público,
aportar desde la perspectiva de la sociedad civil, e incluso,
retener a la juventud en el país.
Para lograr emprender una reforma de gobernabilidad se requiere

mucha participación de la ciudadanía, y que sea un proceso que
se realice con mucha transparencia. El desarrollo de este proceso
permitirá volver alinear a los aparatos, sistemas y herramientas
Karla Gaviño para contribuir a la reducción de brechas sociales.
Pública de la Universidad del Pacífico En términos de reformas más puntuales, existen tres que quiero
destacar:
1. Reforma del Sistema Nacional de Programación
Multianual y Gestión de Inversiones (invierte.pe)

2. Reforma del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (Sinagerd)
3. Reforma del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (Sinaplan)
Invierte.pe
Cuando se creó el Invierte.pe, se basó en postulados que, tras cinco años de vigencia, no se han
cumplido. En el momento de su creación, se dijo que una finalidad era vincular la programación
multianual de las inversiones con el planeamiento estratégico. Hoy se observa, en cambio, un
proceso inverso: lo importante es llegar al proyecto de ley anual de presupuesto y,
posteriormente, hacer los ajustes para adecuar lo que se discutió en el debate de la ley a lo que
se debía programar. Este es un ejercicio ficticio de programación multianual. Como
consecuencia, no se está diagnosticando bien las brechas que se apunta cerrar ni se está
persiguiendo los objetivos estratégicos en el marco del Sinaplan.
Un segundo problema es la baja calidad de los estudios de pre-inversión y los expedientes

técnicos, que tiene como consecuencia la posterior paralización de obras y que los ciudadanos
no reciban la prestación de servicios necesarios. En la fase de formulación y evaluación, se insiste
en un modelo donde el que formula es el mismo que evalúa y brinda la viabilidad: como
consecuencia casi todo se declara viable. Además, ante una institucionalidad debilitada por la
corrupción y ausencia de capacidades, las entidades públicas contratan a terceros para los
estudios de inversión o fichas técnicas y luego no cuenta con las herramientas necesarias para
supervisar y verificar los resultados de estos encargos.
Una deficiencia del sistema es la ausencia de una visión territorial. La noción del Proyecto de
inversión Pública (PIP) territorial cambia con cada cambio de timón (dos ejemplos son la
definición con el FONIE y con el FONIPREL) y no se cuenta con un concepto de proyecto territorial
o de cartera de inversión pública territorial. Esto ocasiona que se siga gastando dinero en
proyectos que no generan espacios de desarrollo articulados. Cuando el enfoque de cierre de
brechas no va acompañado de un enfoque de desarrollo territorial, los resultados pueden ser
engañosos y no contribuir al objetivo de mejorar la calidad de vida de la población beneficiaria.
El desarrollo territorial exige el trabajo con los gobiernos subnacionales, con la población
beneficiaria y con otros stakeholders en el área de influencia que van cobrando importancia
conforme se desarrolla el proyecto y pueden ser clave para el otorgamiento y mantenimiento de
la licencia social del mismo.
Adicionalmente es importante promover prácticas de seguimiento y transparencia en el sistema.

En el SNIP, el equipo del MEF iba dos veces al mes ante el Presidente de la República en Consejo
de Ministros para exponer sobre los avances, lo cual no se ha mantenido con el Invierte.pe.
Asimismo, es importante poner a disposición pública y transparentemente los indicadores o los
estudios que se mandan a hacer para poder medir el cumplimiento de objetivos. Sólo así, la
sociedad civil y la academia podrá analizar y proponer mejoras al sistema.
Sobre el Sinagerd
La creación del Sinagerd respondió al problema de que las políticas públicas no incluían la
prevención y la mitigación de desastres naturales. En el momento de su creación, se incluía dos
órganos principales: el Centro Nacional de Estimación, Prevención y Reducción del Riesgo de
Desastres (Cenepred); y, el Instituto Nacional de Defensa Civil (Indeci). Dado que tanto Cenepred
como Indeci eran órganos adscritos a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) definió a la
PCM como órgano rector del sistema. A la fecha, tanto Indeci como Cenepred están adscritos al
Ministerio de Defensa. Esto complica la labor del rector (PCM) como articulador de aspectos
como prevención, mitigación, reacción y respuesta.
También se aprecian deficiencias en términos de gobernanza del Sinagerd. Es necesario revisar

el rol en materia de gestión de riesgo de desastres otros órganos como el Centro Nacional de
Planeamiento Estratégico (Ceplan), el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento
(MVCS), el MEF, entre otras instituciones más.

Ante la debilidad en la rectoría y en la gobernanza y la
institucionalidad a nivel del sistema, no sorprende que se
encuentre dificultades para organizar y coordinar la toma de
decisiones a nivel nacional, regional o municipal. Cuanto más se
desciende en la cadena de decisores, se percibe que cada una de
las municipalidades va por su propia cuenta y no tiene claridad
de por dónde empezar.
Ceplan
En mi opinión, el Ceplan debe tener una presencia mayor en las
decisiones del Poder Ejecutivo. Si no hay un planeamiento
estratégico sólido, no se podrá tener una dirección clara que
perdure a través de las gestiones de gobierno. Este problema es
particularmente grave viendo que, en los últimos años, hemos
asistido a gobernantes que duran poco y cambian la agenda de
forma repentina. Como se mencionó anteriormente, es el proceso
de presupuesto público el que acaba fijando las prioridades en la
práctica y no el planeamiento estratégico.
Frente a esta situación, resulta altamente relevante revisar

profundamente las normas de planeamiento estratégico,
incorporando lógicas territoriales y diferenciando el nivel de
detalle en los tres niveles de gobierno.
Reflexiones finales
Una reflexión para los tres sistemas señalados es que resulta
crucial revisar el cumplimiento de las rectorías con el mandato de
la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE). En ese sentido, se
deben revisar tareas pendientes, la institucionalidad, la
articulación entre los propios órganos, los indicadores de gestión,
e identificar de qué manera se puede mejorar la gestión,
incorporar a la ciudadanía y difundir el enfoque territorial.
Asimismo, es importante conjugar los temas ambientales con los

temas económicos y sociales. Existen muchas municipalidades
que no cuentan con las entidades de fiscalización ambiental
(EFA) y, por lo tanto, no utilizan recursos o no asignan recursos al
cumplimiento de las tareas de fiscalización ambiental. Es muy
probable que mientras más lejano se encuentre el municipio,
menos se atienda esta función, lo cual es preocupante por los
daños potenciales.
II. Rectoría de sistemas administrativos,

(basado en la entrevista a Juan José
Martínez)
Desde mi perspectiva, considero que hay muchos temas

pendientes que deben ser tratados sin necesidad de una reforma
política ni cambios normativos. Si lo vemos en números, tenemos
más de un millón y medio de servidores públicos frente a 40,000
Juan José Martínez funcionarios políticos de confianza o altos funcionarios. En ese
Profesor de la Escuela de Gestión sentido, creo que culpar de todo a los políticos es un discurso de
Pública de la Universidad del Pacífico la burocracia para justificar su inacción.

Reformas en los entes rectores
La paralización de las reformas es responsabilidad, en gran medida, de los entes rectores.
Existen once sistemas administrativos y alrededor de tres docenas de sistemas funcionales y
todos ellos cuentan con órganos rectores. Desde la perspectiva del ciudadano es importante
preguntarse qué han hecho los rectores y qué avances han logrado.
Considero que, como punto de partida, es necesario implementar una evaluación de impacto en
los organismos rectores de los sistemas administrativos. Por ejemplo, cuestionarnos qué han
hecho los entes rectores, si han promovido alguna modernización o han llevado a cabo alguna
mejora.
En mi opinión, estos organismos se han burocratizado. Esto se manifiesta en que se han

concentrado en hacer planes, documentos de política o normas coyunturales, pero no entran
efectivamente a hacer cambios estructurales o a fortalecer la supervisión. Un ejemplo
emblemático son los locadores de servicio en el sector público. Hoy esta situación es una gran
contingencia porque existen miles de casos de locadores y antecedentes de quienes han ganado
un proceso judicial y lograr que se genera una plaza que no tiene presupuesto y que no es
orgánica. El MEF, que tiene la rectoría de las contrataciones a través de la Dirección General de
Abastecimiento, prefirió publicar una norma que prohíba estos contratos. El resultado es que se
sigue haciendo mal uso de la figura y aumenta el número de locadores porque el rector no ejerce
una supervisión efectiva. No hay capacidad en los entes rectores para supervisar y actuar
cuando existen documentos, normas y políticas que no se están cumpliendo.
Cuando uno examina cómo se originan las reformas, estas se pueden generar por fuerzas
endógenas o por fuerzas exógenas. Las fuerzas endógenas pueden ser funcionarios con ánimo
reformador (emprendedores burocráticos) o políticos con ánimo reformador (emprendedores
políticos). Actualmente escasean los políticos con ánimo reformador que quiera hacer los
cambios en el Perú. En algún momento se podía identificar grupos de emprendedores
burocráticos en algunos ministerios, pero hoy aparentemente han desaparecido.
Dado lo anterior, lo único que queda entonces es que alguna fuerza exógena impulse las
reformas. A comienzos de los años noventa del siglo pasado, los organismos financieros
internacionales fueron grandes impulsores de estas reformas. Hoy en día la situación de las
finanzas públicas hace poco probable que se active esa exigencia.
En consecuencia, la fuerza exógena al sector público que puede promover reformas es la presión
de la sociedad civil. Salvo alguna iniciativa desde la sociedad civil o la academia, la ciudadanía
está más preocupada en hallar soluciones a sus problemas a nivel privado, cayendo muchas
veces fuera del sistema en la informalidad. Es necesario promover iniciativas ciudadanas como
el rol de vigilancia ciudadana.
Reforma del servicio civil

Una reforma transversal que considero que es importante emprender es la reforma del servicio
civil. Aunque la Ley del Servicio Civil se dio con buena intención, los resultados nos dicen que, en
sus 10 años de vigencia, solo 1.200 personas han transitado al nuevo régimen. Al contrario de
muchas opiniones que abogan por implementar la ley del servicio civil; yo pienso que hay que
sepultar esa ley.
La reforma del servicio civil requiere atacar problemas de fondo, para lo cual es posible utilizar
herramientas e instrumentos que no necesitan cambios normativos, solo voluntad y trabajo
coordinado por parte de Servir, del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y de la Presidencia
del Consejo de Ministros (PCM).
• Supervisar el ingreso de las personas al sector público. Sin monitoreo, ingresan personas con
perfiles sin idoneidad técnica y/o ética. A partir de allí, no se puede exigir que el Estado
provea servicios de buena calidad.

• Desarrollar sistemas de incentivos y gestión de desempeño
aplicando la normativa vigente. En el pasado, se han
realizado pilotos de gestión de desempeño, pero los cambios
de gestiones gubernamentales los desactivaron
inmediatamente. Se debe enfrentar a una burocracia se
centra en ganar más sin hacer mucho, lo que hace que las
organizaciones se estanquen.
• Generar mecanismos para que el sistema no mantenga a
personal corrupto. Aunque se establezcan incentivos, existe
la posibilidad de que los servidores públicos no corrijan las
conductas objetivo de los incentivos. Para ello es clave
fortalecer los sistemas disciplinarios, sancionadores y a la
Contraloría General de la República (CGR).
Reflexiones finales
Desde mi perspectiva, no hay grupos o fuerzas dentro del Estado
interesadas en hacer las reformas. Tanto los políticos como la
burocracia están tranquilos con el status quo. Ante eso lo que nos
queda es generar este impulso reformador desde fuera, desde la
ciudadanía y la sociedad civil.
En la última Conferencia Anual de Ejecutivos (CADE), los

empresarios expresaron su compromiso con impulsar las
reformas ante la preocupación de la situación que vivimos. Es
importante que ello se concrete en acciones de apoyo a diversos
tipos de iniciativas de universidades, ONG, entre otros. Se debe
exigir la promoción de mejoras específicas a través de acciones
concretas y viables de realizar.
III. Acercar el Estado al ciudadano (basado

en la entrevista a Juan Pacheco)
En esta ocasión quiero centrarme en dos temas íntimamente
relacionados. Considero que es primordial satisfacer las
necesidades básicas de las personas y, en ese proceso de acercar
el Estado al ciudadano, repensar el proceso de descentralización.
Acercar el Estado al ciudadano

Desde mi perspectiva, la gran reforma pendiente es acercar al
Estado al ciudadano. Nos hemos olvidado de las necesidades
básicas de las personas: tenemos grandes brechas sociales que
no se están cerrando y grandes necesidades que no se están
solucionando, sino que se están agravando.
Esta situación es preocupante porque tiene que ver con la

viabilidad de nuestra democracia y requiere soluciones de largo
plazo. Por ejemplo, sería importante que cada capital de
provincia (y luego continuar con cada capital de distrito) cuente
con todos los servicios básicos de calidad: educación, salud, agua
y saneamiento, internet, electricidad y conexión vial.
Juan Pacheco
Profesor de la Escuela de Gestión
Pública de la Universidad del Pacífico

Desde mi perspectiva es fundamental que en el interior del país se puedan tener condiciones
mínimas de dignidad y de vida, lo que equivale a acceder a servicios básicos decentes, algo que
tampoco ocurre en Lima. Por ejemplo, en Pucusana (a una hora del centro de la ciudad), se tiene
un acceso al servicio de agua de menos de dos horas al día. Esta es la misma cantidad de horas
de acceso al servicio que tiene el distrito de Islay, donde se quiere hacer el proyecto de Tía María.
En el caso de los servicios de saneamiento, mientras se siga con un sistema donde las
municipalidades son las accionistas de las empresas prestadoras de servicios de saneamiento
(EPS), nunca se va a mejorar la provisión de servicios. La mayoría de las EPS está quebrada y
no funciona, pues las tarifas que aplican no cubren lo que se requiere para invertir, operar y
mantener. En paralelo, nos negamos a crear un fondo de acceso universal, como existe en otros
servicios, como el de electricidad y telecomunicaciones.
La gestión pública está en una situación delicada y compleja, pero garantizar estas condiciones
mínimas de dignidad a la población de cada provincia y ciudad no puede esperar más. Tenemos
cortes de servicio no programados y de duración incierta en diversos servicios en el interior del
país, afectando a la población, las industrias, y las posibilidades de desarrollo de la sociedad en
su conjunto.
Asimismo, persisten los problemas de conectividad por carretera y otros medios de

comunicación. Más de 3 millones y medio de personas no acceden a un servicio de Internet, lo
que incrementa la desigualdad en términos de conocimiento, más allá de las medidas de
pobreza monetaria.
En este momento, mientras otros países están avanzando en inteligencia artificial y en

tratamiento de datos para tener un mayor aprovechamiento de los recursos y mayor
productividad a nivel de las industrias, en el Perú tenemos pendiente cerrar la brecha de
conectividad física y la creciente brecha digital. El cierre de esta última brecha consiste en que
la población pueda acceder a computadoras, tablets, smartphones para poder desarrollar
diversas actividades, y además obtener competencias digitales suficientes para hacer un uso
productivo de estos recursos.
Nos hemos llenado de positivismo jurídico, de normas que nadie entiende. Lo vemos también
con la respuesta del Ejecutivo cuando recibe facultades delegadas del Congreso, se dedican a
parchar el ordenamiento jurídico y lo presentan como la gran reforma. Yo considero que hay
mucha responsabilidad del MEF que, aparte del valor que tiene por el buen manejo
macroeconómico, tiene un funcionamiento bastante cuestionable en otros aspectos,
relacionados principalmente con la necesidad de volver a mirar las necesidades del ciudadano.
Para ello, es clave la corrección del sistema de inversión pública y otros sistemas administrativos
además del rediseño de los entes rectores.
Descentralización
Un segundo tema tiene que ver con cambiar la forma en que se ha aplicado la descentralización.
El ordenamiento territorial debe plantearse cuidadosamente para no profundizar en los errores
de la regionalización. No es lo mismo Lima que las diferentes zonas del interior del país y se
requiere una mirada de comprensión distinta de nuestro territorio y encontrar respuestas
adecuadas para su diversidad.
La descentralización también necesita un rediseño. Más de mil ochocientos gobiernos distritales

han atomizado tanto sus funciones que terminan no teniendo impacto alguno. Por ejemplo, yo
propondría una especie de moratoria de obras públicas. La propia Contraloría ha publicado un
informe donde le dice al MEF que la programación multianual no está relacionada o coordinada
con el presupuesto, que la mayor parte de proyectos son de menos de un millón de soles, que no
se terminan y que acaban con administración directa. Más aún, no hay seguimiento del impacto
de la inversión.

Ese círculo vicioso no nos permite avanzar, por lo que resulta
urgente la reforma en el tema de proyectos. En ese mismo informe
presentado por la Contraloría, se señala que Chile invierte en
aproximadamente un 7% de ingeniería, mientras que en el Perú se
invierte un 2.4% en promedio. Si tenemos mala ingeniería,
tenemos malos proyectos y se mantiene ese círculo vicioso sin
llegar a una solución.
Tenemos que cambiar la forma de hacer proyectos de impacto,

incorporando los temas sociales, ambientales y de gobernanza
desde su origen, no insertándolos de manera forzada o
improvisada cuando ya el proyecto está en marcha. El costo de
la improvisación son los problemas de liberación de áreas y los
conflictos ambientales o sociales.
Ni el SNIP ni el Invierte.pe han funcionado, porque los proyectos

generalmente salen mal desde su formulación. El componente de
la ingeniería no es la única complicación que incide en un
proyecto de inversión, sino también el frágil sistema de propiedad
con el que contamos, la informalidad, entre otros.
Reflexiones finales
Vivimos en este país en permanente conflicto y donde todos
queremos la mejora de la calidad de vida. Alcanzar esa meta es
responsabilidad de todos: políticos, burocracia, academia, sector
privado, y la sociedad civil en general. La sociedad es
responsable de generar presión para cambiar la corriente de
opinión, porque el sector público no se va a reformar solo.
Ese esfuerzo de comunicación debe servir para explicar y

conectar a la población con la situación del país. De lo contrario,
vamos a tener un Perú que vive a espaldas de lo que pase en el
ámbito de las políticas públicas, porque no le interesa, no le
afecta y tiene que resolver su día a día, dejando de lado los
problemas importancia para todos como sociedad.
IV. Mejora regulatoria y eliminación de

barreras burocráticas (basado en las
entrevistas a Karina Montes y Francisco
Ochoa)
Karina Montes
En mi opinión, es importante que la reforma de mejora regulatoria
y calidad de las normas comience a manifestarse con mayor
claridad. A través de ella se debería percibir realmente la
diferencia entre generar normas de calidad versus la burocracia
y la enredadera normativa en la nos encontramos actualmente,
donde aparecen normas inconexas por todos lados.
Karina Montes

En contraposición, la informalidad gana posiciones. Esto en parte
se explica porque los costos normativos siguen haciendo poco
atractivo para las empresas estar dentro del espectro de la
formalidad en sus diferentes ámbitos: no solamente tributaria,
sino también ambiental, laboral, entre otros tipos. Si bien la
Presidencia del Consejo de ministros (PCM) trata de impulsar la
simplificación administrativa, el análisis de impacto regulatorio
se encuentra aún pendiente.
Por ejemplo, se debe hacer una gran depuración normativa, sobre

todo en aquello que es prioritario. Tenemos el Plan Nacional de
Competitividad y Productividad 2019-2030, o la Política Nacional
de Modernización de la Gestión Pública a 2030. Cuando uno los
revisa, estos documentos contienen multitud de indicadores y
pareciera que las prioridades son infinitas. Sería bueno
emprender un número limitado de temas prioritarios. Por
ejemplo, si se quiere fomentar infraestructura, ver qué está
pasando con las normas que tienen que ver con transporte o con
contrataciones públicas. Si se proyecta reforzar y fomentar el
turismo, revisar la normativa de turismo. En general, es relevante
simplificar y facilitar el avance en los temas priorizados, y hacer
una gran evaluación y depuración normativa que agilice los
procesos que ahora están entrampados por normas que no se
pueden cumplir y que solo generan informalidad.
¿Qué requerimos para ir abordando estas reformas y cómo

hacemos para lograr que se desplieguen realmente a lo largo del
territorio? Normalmente pasa que todas las intenciones de hacer
cambios se quedan acá, como un plan o un bonito compromiso,
y yo pienso que existe una gran oportunidad con la información.
Se dice que no tenemos información, pero yo considero que no
usamos la información que se produce.
El Estado tiene información que no usa y que podría servir para

establecer prioridades en temas básicos. Tenemos brechas
fuertes, nuestro territorio es complejo y existen múltiples
necesidades, pero sí hay brechas importantes en sectores
estratégicos que se podrían abordar en base a información y
evidencia, tratando de unir las personas y los cambios.
El Estado debe ser más estratégico en los perfiles de personas

que incorpora al sector público, y debe convocar personas que
puedan trabajar con datos para que esos datos ayuden a trazar
una ruta de priorización de cierre de brechas. Si bien no vamos a
poder cerrar las brechas pronto, sí deberíamos saber qué es lo
más urgente de atender en nuestro país, en cada región.
Francisco Ochoa
A diferencia de otras políticas en donde se observa un servicio
tangible, como puede ser un desayuno, educación, etc., en el caso
regulatorio lo único que se observa en una norma es la
Francisco Ochoa publicación en El Peruano. Para el ciudadano, ahí queda el
Profesor de la Escuela de Gestión producto regulatorio y no existe una rendición de cuentas.

La inversión de la sociedad en la regulación debería traducirse en
un beneficio tangible, pero, lamentablemente ese beneficio no es
medido por nadie. En ese sentido, la aplicación del análisis de
impacto regulatorio ex ante aporta a ello, pues hace más menos
sencillo sacar cualquier tipo de norma. No obstante, la aplicación
de este análisis no logra su cometido si no existe una evaluación
de impactos.
Retomando el tema de la preocupación por el análisis ex post, es

importante recordar que existe una obligación legal de la propia
PCM, donde se fija un plazo de tiempo específico para verificar y
validar el cumplimiento de la aplicación del análisis ex post.
¿Cómo ir encaminándonos a soluciones que nos lleven a abordar
este tema?
Una primera solución es entender por qué no existe esta

preocupación por parte del Estado. Normalmente una
organización evalúa sus resultados, por ejemplo, qué tanto se
vendieron los productos o no en una empresa. En el caso del
Estado existe riesgo moral: porque como todo es gratis, hay
comportamientos inadecuados. Pero ¿qué hacer o cómo resolver
esto? Lo primero es incorporar más legislación, aunque la mejora
regulatoria dice que no se regule más para que el Estado pueda
hacer algo que naturalmente no haría. el Estado necesita verse
forzado para poder hacerlo. En ese sentido encontramos aquí una
especie de paradoja: ¿cómo haces que el Estado se obligue a sí
mismo a mejorar sus procesos?
Un primer gran paso ha sido el que ha venido emprendiendo la

PCM en sus diferentes administraciones en términos de política
de mejora regulatoria, canalizado por la Subsecretaría desde
hace varios años. La Subsecretaría debe supervisar todas las
normas o proyectos normativos del Poder Ejecutivo. Por ello es
necesario brindarle fortaleza a nivel institucional, de recursos y
de independencia político-legal para que pueda ejercer su rol de
supervisión y emprender esta reforma.
En segundo lugar y desde mi experiencia trabajando en temas de

barreras burocráticas, la mayor parte de denuncias han sido
contra municipalidades. A veces se piensa que la
descentralización consiste en partir o dividir al Estado en muchos
pedacitos y poner oficinas en todas las ciudades o puntos del
país. Mientras más se parte el proceso de una decisión y se le
brinda autonomía a cada uno de los componentes, existe mayor
discrepancia de criterios de calidad.
Debemos de aprender de las franquicias en el sector privado.

Cada restaurante parte de una franquicia no hace lo que le mejor
cree o le parece, sino que hay una casa matriz y un manual que
se tiene que seguir. Puede haber matices en cada restaurante,
pero no puede ser que el servicio varíe en cuanto a la calidad y a
las principales características que describen al producto
principal, al margen de la ubicación geográfica.
En nuestro país sucede que tenemos más de 1,800

municipalidades que tienen la capacidad de hacer lo que quieran
a nivel de todos los servicios que brindan a los ciudadanos. Desde
mi perspectiva, es necesario que se lleve a cabo una revisión de

la Ley Orgánica de Municipalidades, y generar una reforma en la
política de descentralización. Las municipalidades no pueden
tener todos los servicios a su cargo. Tiene que haber también de
otro lado un poco más de control del presupuesto de las
municipalidades, para que aquellas que tengan la posibilidad de
brindar buenos servicios accedan a mayores niveles de recursos.
Pienso que las funciones de las municipalidades se deben asignar
de acuerdo con sus capacidades de prestación de servicios a los
ciudadanos.
V. Parques industriales sostenibles (basado

en la entrevista a Omar Narrea)
Desde mi perspectiva es de alta relevancia desarrollar una
manufactura con mejor desempeño ambiental. Si se plantea este
objetivo, es posible canalizar reformas efectivas que conjuguen
dos temáticas importantes: el crecimiento de la producción y la
incorporación del concepto de sostenibilidad.
No se trata solamente de considerar el tema de la mitigación del

cambio climático o las emisiones de gases de efecto invernadero.
Por ejemplo, desde el Ministerio de la Producción (Produce) se
está desarrollando un trabajo con bastante potencial que se
llama el Sistema Nacional de Parques Industriales. Se viene
impulsando que los parques industriales incorporen el concepto
de producción sostenible a través del uso de energías renovables,
la adecuada disposición de residuos sólidos, entre otros.
El Decreto Legislativo N° 1199, crea el Sistema Nacional de

Parques Industriales, y abre espacio para que los parques
industriales nacionales se diseñen considerando los procesos y los
impactos que genera la producción para armonizar su efecto
sobre el territorio (contaminación, acumulación de residuos
sólidos, etc.).
Se debería tratar de extender la cobertura de este sistema. Hace

dos años hubo un cambio normativo para que sumar a los
parques industriales privados. Eso ha permitido que, en la
provincia de Cañete, surjan al menos tres parques industriales.
Estos parques forman parte del sistema, entonces ello permite
que el Ministerio los articule a las políticas vinculadas. Estos
parques tienen entre 150 y 200 hectáreas, y precisamente se
posicionan en Chilca para atender a la ciudad de Lima.
Esta reforma se puede fortalecer si el sistema de parques

industriales coordina con las municipalidades. Esta coordinación
es importante para gestionar adecuadamente el territorio, los
residuos sólidos, entre otros. Para dinamizar este proceso sería
importante que los municipios reciban fondos con estas funciones
que se orienten a hacer que los parques industriales cumplan con
una serie de requisitos. La disposición de estos fondos
garantizaría que no se afecten los recursos que se disponen para
otros bienes y servicios que tienen que proveer los municipios.
Omar Narrea Para ello es necesario organizar el Sistema Nacional de Parques
Profesor de la Escuela de Gestión industriales y que se habiliten los recursos a través del
Pública de la Universidad del Pacífico presupuesto.

Otros instrumentos que podrían aportar en esta línea son los
Centros de Innovación Productiva y Transferencia Tecnológica
(CITE), los centros de formación y los institutos técnicos. En Lima,
por el tamaño del mercado, se cuenta con una serie de servicios
de soporte. No obstante, al tratar de replicar este modelo y
expandirlo a otras localidades, es importante analizar cuál podría
ser una estrategia efectiva para potenciar esta generación de
capacidades. Actualmente, la mano de obra local no existe, es un
costo que asume la empresa. Se debe reconocer que los parques
industriales tienen un gran potencial para generar empleo local.
En ese sentido, es importante que los CITES o los institutos

superiores tecnológicos puedan brindar certificaciones que
garanticen capacidades en diversas localidades. En esa línea, la
participación del Ministerio de Educación (Minedu) es de alta
relevancia, para afinar la normativa relativa a ese tipo de
certificaciones con esta visión.
El aporte de los municipios para detectar oportunidades para el

establecimiento de parques industriales es clave. Deben contar
con recursos, para temas como la habilitación de terrenos o la
posibilidad de trabajar en zonas francas. Es importante
enfocarnos en cómo se puede escalar y evolucionar lo que ya
tenemos avanzado. En ese sentido, también existe un reto para
el Estado de ser proactivo para atraer inversiones. Sería
interesante trabajar parques industriales con miras a la
exportación. Este es un tema que requiere la articulación de más
sectores, pero que vale la pena plantearlo a la luz de las
tendencias y experiencias internacionales exitosas.

PULSÓMETRO
2023 vs 2024
Los resultados de la encuesta realizada a nuestros

FICHA TÉCNICA profesores y profesoras de la EGP muestran que las
percepciones de avances en términos de la modernización
DEL PULSÓMETRO de políticas públicas y del servicio civil para el 2023 han sido
muy limitados. Con miras al 2024, las proyecciones de
∆ Participantes: 30 profesores EGP, nuestros profesores mantienen estas expectativas
distribuidos según el siguiente detalle:
negativas.
 Sexo
Sobre Modernización de Políticas Públicas
(1: Totalmente en desacuerdo; 6: Totalmente de acuerdo)
 Tipo(s) de programa que dictan

en la EGP (se puede marcar más de uno)
Cursos 4 (13.33%)
Programas 12 (40.00%)
Ma estrías 25 (83.33%)
0 5 10 15 20 25 30
 Tiempo que llevan laborando en Sobre Modernización de Servicio Civil

la EGP (1: Totalmente en desacuerdo; 6: Totalmente de acuerdo)
 Ocupan un cargo en la gestión

pública

(Banco Mundial, n.d.)En relación con los avances en
términos de institucionalidad, informalidad y seguridad
ciudadana, las percepciones de lo avanzado durante el 2023
se concentran en el lado más negativo. Al igual que en el
caso de las reformas de modernización, las proyecciones de
cara al 2024 no rompen estas tendencias.
Sobre Institucionalidad
Sobre Informalidad
Sobre Seguridad Ciudadana


Informe Reformas para Un Perú Sostenible - Dic 2023

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REFORMAS

Por ello, la Escuela de Gestión Pública de la Universidad del Pacífico, en

Las reformas económicas, como motor de cambio y transformación, se

Asimismo, hemos querido incluir las voces y perspectivas de expertos y

En última instancia, creemos que este informe es una herramienta valiosa

REFORMAS ECONÓMICAS PARA UN PERÚ SOSTENIBLE | 5

Recformas del sector productivo y empleo

Reformas del sector monetario y financiero

Reformas de las finanzas públicas

Reformas del sector externo

Reformas del sector salud

Reformas del sector educación

Reformas del sector ambiente

Reformas en la gestión pública

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I. ¿Qué son y por qué analizar las reformas estructurales?

Comencemos por lo más simple: ¿Qué son las reformas

La productividad mide el rendimiento por trabajador y ser más

Las grandes cifras de la economía, como las mencionadas, son el

Uno de los objetivos de las reformas es mejorar el funcionamiento

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En un inicio la estabilización macroeconómica dominó el debate en el Perú. Lo urgente era

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Primera generación Segunda Generación

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A diferencia de las reformas de primera generación, las de segunda generación requieren

Cuadro 2: Actores, impactos y costos políticos

Primera generación Segunda generación

• Se requiere de una adecuada comunicación por parte de los responsables de diseñar e

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IV. Instituciones: la clave

La mayoría de las organizaciones se encuentran desprestigiadas, reflejo de una debilidad

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La importancia de las instituciones no debe soslayarse. Sin ellas no es posible lograr un

V. Conclusiones: más preguntas que respuestas

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Harvard University. (2006). Goodbye Washington Consensus, hello Washington confusion?

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Latinobarómetro. (2023). Informe Latinobarómetro 2023. Santiago de Chile.

Naim, M. (1994). Instituciones: El eslabón perdido en las reformas económicas de América

Naim, M. (2000). Washington Consensus or Washington Confusion? Foreign Polcy, N° 118, 86 -

Rodrik, D. (2002). After neoliberalism, what? Paper presented at the alternatives to

Rodrik, D. (2011). Una economía, muchas recetas. La globalización, las instituciones y el

Sachs, J. (2001). Tropical Underdevelopment. Cambridge: NBER, Working Paper N° 8119.

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REFORMAS ECONÓMICAS PARA UN PERÚ SOSTENIBLE | 16

El 2023 será recordado como el año de la recesión, que es la cara

Comencemos por algunas definiciones. Primero, la evolución de

Segundo, todas las economías tienen diversos sectores

Carlos Parodi Tercero, el crecimiento económico se define como un aumento de

REFORMAS ECONÓMICAS PARA UN PERÚ SOSTENIBLE | 17

(i) un hecho estilizado de cualquier economía es que el crecimiento genera un aumento de la

II. Evolución reciente de los sectores productivos

Primero, el comportamiento de la economía mundial. Perú produce el 0.3% de lo que produce la

REFORMAS ECONÓMICAS PARA UN PERÚ SOSTENIBLE | 18

III. Evolución reciente del empleo

• La población económicamente activa (PEA) superó los 18 millones de personas. El 68%

REFORMAS ECONÓMICAS PARA UN PERÚ SOSTENIBLE | 19

IV. ¿Qué reformas se necesitan para mejorar la productividad y el empleo?

¿De qué depende la demanda? De factores no controlables, como el desempeño de la economía

REFORMAS ECONÓMICAS PARA UN PERÚ SOSTENIBLE | 20

V. Ideas finales: ¿y si no se hace nada?

Primero, la clave para el 2024 es el aumento de la inversión para retomar el crecimiento