Poder Legislativo

El Poder Legislativo en Venezuela ha tenido, desde sus orígenes, en 1811, una serie de
modalidades derivadas de la situación social y política del país. Su evolución no ha presentado
una firme orientación en cuanto a la pureza de su origen electoral, porque en ocasiones ha
sido interferido por la violencia o las orientaciones del Poder Ejecutivo. El Poder Legislativo
venezolano nace con el Congreso de 1811, formado por las diputaciones de un sector de las
provincias en que se dividía el territorio nacional. Los representantes a ese Congreso son
elegidos, aparente o efectivamente, por los votos provinciales. No tenemos noticia cierta de
las elecciones. El Pao elige como su diputado al general Francisco de Miranda, llegado
recientemente al país. La Grita elige como representante al presbítero Manuel Vicente de
Maya, oriundo del estado Yaracuy, sin vinculaciones comprobadas con sus lejanos electores.
Sin embargo, el Congreso de 1811 es la genuina representación nacional y como dice José Gil
Fortoul en su Historia Constitucional de Venezuela: «el carácter de las personas escogidas para
componer el Ejecutivo demuestra la preocupación del Congreso de darle al gobierno un
aspecto de austeridad y prestigio moral, más propio de tiempos pacíficos y de pueblos
habituados al régimen democrático, que no aquella época de incertidumbre y de aquella
colonia acostumbrada a obedecer al capricho de Gobernadores atrabiliarios o despóticos o
nulos».

Con la caída de la Primera República hay un vacío en el Poder Legislativo que vendrá a llenarse
con el Congreso de Angostura en 1819. Las elecciones para representantes de este Congreso
se realizaron «del modo imperfecto que permitían las circunstancias, y en muchas partes con
el solo voto de los jefes militares; pues las únicas Provincias completamente libertadas eran
Margarita y Guayana. En las demás, los patriotas no contaban sino con las poblaciones
ocupadas por sus tropas». Este Congreso dicta la Constitución inspirada en las ideas del
Libertador y será el punto de partida para la formación de Colombia la Grande y del Congreso
Constituyente de Cúcuta en 1821. «El Poder Legislativo, en la Constitución de 1819, es ejercido
por el Congreso. Este se compone de dos cámaras como en la Constitución de 1811, sistema
que es adoptado por los demás Códigos posteriores. Hay una Cámara baja y una alta, la de
Representantes y la del Senado. El término de las funciones de los representantes es de cuatro
años. Las del Senado son vitalicias. Los representantes son elegidos por votación directa o de
primer grado y representan no a la Provincia sino a la Nación, conforme con la índole central y
unitaria del gobierno. La elección de senadores es de segundo grado y calificada», según acota
Ulises Picón Rivas en su Índice Constitucional de Venezuela. El Congreso Constituyente de
Cúcuta, para la nueva República de Colombia, compuesta por Venezuela y Nueva Granada,
conforme a los ideales políticos del Libertador, está formado por la Cámara de Representantes
elegidos por las provincias, uno por cada 30.000 habitantes, por un período de 8 años. La
Cámara del Senado la eligen los departamentos. Son 4 senadores por cada departamento y se
renuevan por mitad cada 4 años. Después de este primer Congreso Constituyente que
representa al Poder Legislativo, vendrá el reunido en Bogotá el 20 de enero de 1830, llamado
«Admirable», ante el cual el Libertador hace su renuncia definitiva al mando. Según José
Manuel Groot, en su Historia de la Gran Colombia. «El Congreso constituyente de Colombia se
componía de hombres de todas las provincias, de todos los partidos, de todas las profesiones;
hombres escogidos entre los más notables de ellas por su patriotismo y por sus luces; hombres
elegidos libremente, sin intrigas ni influencias del poder. Este Congreso, verdaderamente
Admirable, como lo llamó el Libertador, dio a éste la última y más espléndida satisfacción por
todos los ultrajes; por todas las calumnias y por todas las iniquidades que la ingratitud y la
perfidia habían irrogado al Libertador y padre de la patria».
Desmembrada Colombia, Venezuela recobra su autonomía política y territorial con la elección
del Poder Legislativo que sanciona la Constitución de 1830. Se dice que la elección de los
representantes para formar el Congreso separatista «se hizo en paz y con entera libertad en
todo el territorio de Venezuela», pero solo pudo instalarse con 33 de los 48 diputados que
habían elegido las provincias. El Poder Legislativo, establecido por la Constitución de 1830,
está representado por el Congreso con un sistema bicameral y un período de 4 años para
representantes y senadores. El Poder Legislativo, así constituido, va a durar hasta 1857, o sea,
27 años. El Poder Legislativo tendrá algunas variantes, en 1857; algunas de forma, como el
cambio de la denominación de representantes por la de diputados y el período de su ejercicio
a 6 años. En la reforma constitucional de 1858, se mantendrá el Poder Legislativo sin mayores
reformas.

Triunfante la federación, se promulga la Constitución de 1864. Ese año se implanta el

federalismo como ideología política, la cual se mantiene teóricamente hasta el presente. El
Poder Legislativo reside en la «Legislatura Nacional» y se «compondrá de dos Cámaras, una de
Senadores y otra de Diputados». Fue competencia de los estados federados hacer el
nombramiento de senadores y diputados. «Para formar la Cámara de Diputados cada Estado
elegirá uno por cada veinte y cinco mil habitantes y otro por exceso que pase de doce mil.
También elegirán igual número de suplentes. Durarán dos años en sus funciones y se
renovarán en su totalidad». Para formar la Cámara del Senado, «cada Estado elegirá dos
senadores principales y para llenar las vacantes dos suplentes. Los Senadores durarán en sus
destinos cuatro años, y se renovarán por mitad». En 1874 se mantiene el Poder Legislativo en
la forma antes descrita, pero los senadores duran 2 años en sus funciones. En 1881 se
mantiene la fórmula expuesta con respecto a los diputados, pero para formar la Cámara del
Senado cada estado, por medio de su respectiva legislatura, elige 3 senadores principales e
igual número de suplentes. Son electos por 4 años y se renuevan en su totalidad. Durante el
lapso entre 1891 y 1893, la constitución del Poder Legislativo es igual a la descripción que
hemos hecho anteriormente, con la denominación de Legislatura Nacional. En 1901, una
Asamblea Nacional Constituyente da al país una nueva Constitución y el Poder Legislativo está
representado por el «Congreso de los Estados Unidos de Venezuela», compuesto de 2
Cámaras, una de senadores y otra de diputados. «Para formar la Cámara de Diputados, cada
Estado elegirá uno por cada cuarenta mil habitantes, y uno más por un exceso de veinte mil. El
Estado cuya población no alcance a cuarenta mil habitantes elige un diputado. Los Diputados
durarán en sus funciones por el período constitucional de seis años». Para formar la Cámara
del Senado, «la Asamblea Legislativa de cada Estado elegirá de fuera de su seno dos Senadores
principales y dos Suplentes, para llenar las vacantes de aquellos por el orden de su elección.
Durarán en sus funciones seis años y serán renovados cada tres años de por mitad». El Poder
Legislativo, en la Constitución de 1904, tiene las mismas características.

El golpe de Estado de 1908, que derrocó al general Cipriano Castro, se legaliza con una nueva
Constitución que se sanciona en 1909. El Poder Legislativo tiene algunas diferencias que se
resumen así: «cada Estado elige por votación directa y de conformidad con su Ley de
Elecciones, uno por cada treinta y cinco mil habitantes y uno más por exceso de quince mil. El
Estado cuya población no alcance a treinticinco mil habitantes, elegirá un diputado. Duran
cuatro años en sus funciones y se renuevan en su totalidad. Dos Senadores por cada Estado».
En abril de 1914, un Congreso de Diputados Plenipotenciarios de los 20 estados dicta un
Estatuto Constitucional Provisorio, en el cual se silencia lo referente al Poder Legislativo.
Vendrá, posteriormente, en junio del mismo año, una nueva Constitución que establece el
Poder Legislativo. Sus características son semejantes a las que hemos descrito, al referirnos al
año de 1909. A partir de 1901, durante 35 años -que abarca más de la tercera parte del siglo
XX- el Poder Legislativo venezolano no será producto de elecciones libres y efectivas; porque,
aunque siempre se hizo el simulacro de estas, al suministrar a los electores las papeletas de
votación previamente impresas, tales elecciones solo expresaban la voluntad del dictador de
turno. Como veremos en su oportunidad, es desde 1936 cuando el Poder Legislativo vuelve a
cobrar su majestad tanto en el origen de su elección como en sus deliberaciones (en orden a la
reconstrucción moral y material del país, al iniciarse el régimen democrático). En el largo
período dictatorial de 35 años, no hubo cambios en la estructura del Poder Legislativo. Las
Constituciones de ese lapso histórico hicieron cambios en la propia estructura del Poder
Ejecutivo, de acuerdo con las necesidades políticas de la época y las del presidente-dictador. El
Poder Legislativo fue un cuerpo pasivo: servía para legalizar los cambios que las conveniencias
políticas del momento hacían necesarias en la Constitución y las leyes. Sin embargo, como esos
Congresos tuvieron como diputados y senadores a personas muy ilustradas e importantes en
las letras y en las ciencias jurídicas, el Poder Legislativo dotó al país de códigos y leyes que
enriquecieron su patrimonio cultural y cuya vigencia se prolonga hasta nuestros días. En 1931,
la última Constitución del régimen estableció que el Distrito Federal y los territorios federales
que tuvieren la población requerida, podrán elegir también sus diputados por «votación
directa y con las formalidades que determine la ley». La Constitución de 1931 habrá de tener
gran importancia en la transformación del país con el nacimiento de la primera democracia en
1936. El Poder Legislativo, fundamentado en aquella Constitución, realiza esa transformación
al designar como encargado del Poder Ejecutivo al general Eleazar López Contreras por el
tiempo que faltaba para la terminación del período presidencial del general Juan Vicente
Gómez, quien había muerto el 17 de diciembre de 1935. Los diputados y senadores «elegidos»
bajo el régimen dictatorial en 1935 formaron el Poder Legislativo ya mencionado; pero lo
curioso es que junto con aquellos legisladores gomecistas, aparece un número de hombres
que habían combatido a la dictadura; entre ellos, el general Arístides Tellería, el general
Roberto Vargas y Luis Beltrán Prieto Figueroa como senador por el estado Nueva Esparta.
Sancionada la Constitución de 1936, el Poder Legislativo va a tomar rumbos diferentes, tanto
en su composición como en su actuación como Poder independiente. Como los diputados
debían ser renovados por mitad cada 2 años y lo mismo los senadores, en las elecciones
practicadas a finales de 1936 entraron a la Cámara miembros de la juventud revolucionaria,
afiliados al Partido Democrático Nacional (PDN), base inicial y fundamental de Acción
Democrática, así como grupos juveniles que apoyaban la política del naciente gobierno
democrático. Elecciones libres, porque de no haberlo sido, jamás se hubiera constituido en
ambas Cámaras una oposición brillante por la calidad de los hombres que la formaban. De eso
no puede haber duda, aunque la pasión partidista se haya empeñado en negarlo a veces.
Desde 1936 hasta 1945, la elección del Poder Legislativo fue de segundo grado. Los concejos
municipales y las asambleas legislativas de los estados eran elegidos por votación universal,
directa y secreta. Los concejos municipales en cada uno de los estados se reunían en Asamblea
y designaban a los diputados entre los candidatos del estado, presentados por agrupaciones
políticas o partidos en gestación. Los senadores, 2 por cada estado, eran designados por las
asambleas legislativas. Este sistema electoral permitió llevar a las Cámaras Legislativas de la
Nación grupos de hombres calificados, tanto de la oposición como del gobierno, pues los
electores podían conocer por quién votaban, a la inversa del sistema implantado después de
1945, mediante el cual el elector lleva a las urnas la tarjeta de color adjudicada a cada partido
y la deposita sin saber a quién le da el voto, salvo la candidatura siempre conocida y
pregonada para presidente de la República.
El 18 de octubre de 1945, algunos jóvenes militares -en connivencia con el partido Acción
Democrática- derrocan al gobierno del general Isaías Medina Angarita. Una Junta
Revolucionaria de Gobierno asume el poder y en marzo de 1946 promulga el Estatuto Electoral
para la elección de los representantes a la Asamblea Constituyente; se realizan las elecciones
el 27 de octubre del mismo año y el 17 de diciembre se instala dicha Asamblea Constituyente.
Se promulga la nueva Constitución y el Poder Legislativo queda instituido y organizado en la
forma siguiente: «El ejercicio del Poder Legislativo corresponde al Congreso Nacional que se
compone de dos Cámaras: la de Diputados y la de Senadores. Para formar la Cámara de
Diputados los electores de cada Circunscripción eligirán, por votación universal, directa y
secreta y en conformidad con la ley respectiva, un diputado por cada cuarenta mil habitantes y
uno más por el exceso no menor de veinte mil. La Circunscripción electoral cuya población no
alcance para elegir dos diputados, elegirá este número en todo caso. Los Territorios Federales
elegirán en total dos diputados en la forma que determine la ley. Igualmente se elegirán en
conformidad con la ley, los suplentes que han de llenar las faltas absolutas o temporales de los
principales. Al reglamentar el principio de la representación proporcional de las minorías la ley
podrá establecer la elección de diputados adicionales». Desde ese momento quedan
sustituidas las elecciones de segundo grado y se instaura el voto universal, directo y secreto,
sistema que solo será interrumpido momentáneamente en 1953. En 1948 cae el gobierno
democrático de Rómulo Gallegos y se inicia nuevamente una etapa vacilante en la cual el
Poder Legislativo perderá su autonomía. Al instalarse la Junta Militar de Gobierno que
sustituyó al gobierno constitucional, declaró en el Acta de Constitución del gobierno provisorio
que recibiría aplicación la Constitución nacional de 1936, reformada en mayo de 1945, sin
perjuicio de dar cumplimiento a las disposiciones de carácter progresista de la Constitución de
1947. En 1951 se promulgó el Estatuto Electoral para el régimen de las elecciones que debían
realizarse en 1952, con la finalidad de instalar la Asamblea Nacional Constituyente. Esta
Asamblea sanciona una nueva Constitución en 1953 y 5 días después de la promulgación de
aquella procede a nombrar al presidente de la República, a los diputados y senadores, a los
magistrados de la Corte Federal y a los de la Corte de Casación, al contralor de la República, al
procurador general de la Nación, a las asambleas legislativas de los estados y a los concejos
municipales por el período iniciado en abril de 1953. Puede observarse que esa Asamblea
Nacional Constituyente se convierte en un inmenso poder. Es el Poder Legislativo excepcional
en la historia de Venezuela.

Derrocado el gobierno de Marcos Pérez Jiménez, el 23 de enero de 1958, la Junta de Gobierno

que había tomado el poder promulga un nuevo Estatuto Electoral por el cual deberían regirse
las elecciones para presidente de la República. En diciembre de 1958 se realizan las elecciones
y resulta electo Rómulo Betancourt, quien toma posesión en febrero de 1959. Las Cámaras
Legislativas se instalaron el 19 de enero de 1959. En enero de 1961 se promulga la nueva
Constitución Nacional, cuya vigencia llega hasta el presente. El Poder Legislativo recobra su
autonomía. De seguida examinaremos el sistema de elección de este importante poder público
que ha venido manteniéndose en las atribuciones que le fija la Constitución. El Poder
Legislativo Nacional se ejerce por el Congreso, integrado por 2 Cámaras: la del Senado y la de
Diputados. Ambas Cámaras se reunirán en sesión conjunta en los casos señalados en la
Constitución y las leyes, así como para dictar el reglamento del Congreso. Forma parte del
Poder Legislativo la Comisión Delegada del Congreso. Funcionará durante el receso de las
Cámaras y estará integrada por el presidente, el vicepresidente y 21 miembros del Congreso
(quienes, con sus correspondientes suplentes, serán elegidos de modo que reflejen en lo
posible la composición política del Congreso). Para formar el Senado se eligen los senadores
por votación universal y directa, 2 por cada estado y 2 por el Distrito Federal, más los
senadores que resulten de la aplicación del principio de representación de las minorías. Son
senadores vitalicios los expresidentes de la República electos por votación popular. Los
diputados serán electos por votación universal y directa, respetando el principio de
representación proporcional de las minorías, según lo determinado en la Ley del Sufragio. Cada
estado tendrá 2 diputados -por lo menos- y uno cada territorio federal. Tal es la composición
del Poder Legislativo según la Constitución vigente.

La relación que acaba de exponerse sobre la historia del Poder Legislativo en Venezuela, a
partir del Congreso de 1811, que declaró la Independencia y soberanía de la Nación, y sobre la
creación de los poderes públicos venezolanos a partir de 1830, es decir, después de la
separación de Venezuela de la Gran Colombia, solo se refiere a la formación del Poder
Legislativo, sin mencionarse otros hechos relacionados con la estabilidad de la República. Los
congresos venezolanos, constituidos en la forma expuesta, tuvieron algunas actuaciones
relativas a la responsabilidad del presidente de la República, como la tentativa de enjuiciar a
José Tadeo Monagas antes del 24 de enero de 1848 (la cual no logró su propósito); la
formación del Gran Jurado compuesto por la Cámara del Senado y la Corte Suprema de Justicia
que enjuició y condenó -sin aplicarle sanción- al ex presidente Julián Castro; el decreto de
expulsión del general José Antonio Páez, recluido en el castillo de San Antonio de Cumaná,
emanado del Congreso de la República.

Nunca en la etapa republicana se le había presentado al Congreso la posibilidad de autorizar el

enjuiciamiento del presidente de la República en ejercicio de sus funciones y declararlo
suspendido de estas. Con motivo de la acusación intentada por el fiscal general de la República
ante la Corte Suprema de Justicia contra el presidente Carlos Andrés Pérez, en la cual le
imputó los delitos de peculado y malversación de fondos provenientes de la partida destinada
a gastos de defensa del Estado, el máximo tribunal, en sala plena, aprobó la ponencia del
presidente del mismo, mediante la cual se declaraba que había mérito para el enjuiciamiento
del presidente por los hechos contenidos en la acusación y se ordenó enviar tal decisión al
Congreso Nacional a los efectos establecidos en la Constitución, a fin de obtener la
autorización para el enjuiciamiento del presidente.

Según la Constitución, es competencia de la Cámara del Senado «autorizar por el voto de la

mayoría de sus miembros el enjuiciamiento del presidente de la República, previa declaración
de la Corte Suprema de Justicia de haber mérito para ello». El Senado, en ejercicio de esta
facultad, resolvió autorizar el enjuiciamiento del presidente, suspendiéndolo de sus funciones.
Después de esto, el presidente del Congreso quedó encargado de la Presidencia de la
República mientras ese organismo procedía a elegir al presidente sustituto que ejercería
funciones hasta la terminación del período constitucional. Excepcionalmente, la Constitución
Nacional otorga al Congreso la facultad de elegir, en segundo grado, a la persona que deba
sustituir al presidente que hubiese sido destituido de sus funciones, porque según el artículo
187: «Cuando la falta absoluta del Presidente se produzca después de la posesión de éste, las
Cámaras procederán, dentro de los treinta días siguientes, a elegir por votación secreta y en
sesión conjunta convocada expresamente, un nuevo presidente por el resto del período
constitucional». Esta elección del presidente de la República, de segundo grado, se ha acogido
excepcionalmente -dentro del sistema de elección universal y secreta- por la necesidad de
mantener la continuidad del Poder Ejecutivo sin acudir a un nuevo proceso electoral. Para
ejercer esta facultad, el Congreso consideró que la suspensión de las funciones del presidente
en ejercicio constituía una falta absoluta y debía proceder a elegir un nuevo mandatario hasta
la terminación del período constitucional. Entre las funciones del Congreso, ejercidas por
medio de la Comisión Delegada, estuvo también la de suspender la inmunidad parlamentaria
al expresidente de la República, doctor Jaime Lusinchi, por haber declarado la Corte Suprema
de Justicia que había mérito para ser enjuiciado por los hechos contenidos en la acusación
presentada por el fiscal general de la República. Lo expuesto antes es una muestra del
funcionamiento efectivo del sistema legislativo como poder autónomo y separado, ya que las
decisiones tomadas en cuanto al enjuiciamiento del presidente de la República en pleno
ejercicio -y a la suspensión de la inmunidad parlamentaria de un expresidente de la República
igualmente sometido a juicio- se hicieron con la unidad de opinión necesaria ajena al
compromiso político de las fracciones que integraban las Cámaras.