CapiTuLo XIV ELACTO ADMINISTRATIVO. SUS ELEMENTOS, VI- CIOS Y NULIDADES Por una razén de practicidad, procederé a desarrollar los temas previstos para este capitulo de manera conjunta. Si bien la mayoria de la doctrina los trata por separados, sefialado como un buen sistema, ello no obsta a que podamos abordar de otra manera como la que aqui se propone, por lo que cuando trate los elementos del acto ya se analizaran los vicios y las nulidades. Siguiendo a Zanobini, comenzaré diciendo simplemente que debemos entender por acto administrativo toda declaracién de voluntad del Estado, de conocimiento, de juicio o de opinion, con efectos juridicos. El acto administrativo cuenta con dos partes principales que son la validez y laeficacia. Dentro del primero encontramos los llamados “elementos del acto” o elementos de validez, que son los principales 0 “esenciales” y los elementos accidentales 0 “accesorios”, sobre los cuales ampliaremos ut infra. Luego los elementos propios de la eficacia como la “notificacion” —sobre el cual nos remitimos al capitulo XII, “Notificacién y publicacién”-, y que hace ala ejecutividad y ejecutoriedad del acto. El acto se considera valido cuando retine todos los elementos exigidos por el ordenamiento juridico. Y luego para ser eficaz debe estar notificado. Y, de ser ello asi, el acto seré completo, gozaré de estabilidad, presuncién de legitimidad y Surtir todos sus efectos. Si algunos de los elementos esenciales faltan o suften alguna irregularidad, © sea se encuentran presentes pero con defectos, ello estara iando” el acto. Dependerd de la magnitud de la irregularidad para saber si el Vicio que sufte el acto o alguno de sus elementos esenciales es un vicio muy grave, grave, leve 0 119 Escaneado con CamScannerGustavo SANTIAGO LEGUIZAMON muy leve tal como define parte de la doctrina, 0 si el defecto que el acto sutr impide o no la presencia o mantenimicnto del clemento en cuestidn. Por mi parte solo me vuelco por el vicio grave 0 leve. Si se afecta prave mente el interés ptiblico, es acto nulo de nulidad absoluta, mientras que si la afeccién del orden piiblico es menor o leve, el vicio no sera grave, y el acto e anulable, pudiéndose en tal caso sanearse cl acto sea mediante la ralificacion o la confirmacién, lo cual no puede hacerse en el primer supuesto, Si cl vicio es muy leve, no serd necesario sancamicnto alguno para q acto persista. También dependerd de la gravedad del vicio para determinar si hace posible 0 no la presencia del elemento afectado, de lo cual dependeré en definitiva la nulidad o anulabilidad. Los vicios juridicos tornan al acto ilegitimo invalido, antijuridico, pero no por ello dejan de producir efectos juridicos. En cuanto a los elementos accidentales o accesorios, en principio.ellos sus defectos no alteran la validez del acto salvo que sean parte principal de! mismo © no puedan separarse. Asi, el articulo 16 de al LPA en el régimen nacional establece que “La invalidez de una clausula accidental 0 accesoria de un acto administrativo no importaré la nulidad de éste, siempre que fuere separable no afectare la esencial del acto emitido”. Una vez determinado el tipo de mayor o menor gravedad del vicio. podre- mos saber si estamos ante un acto nulo —vicio grave o anulable -vicio leve- Respecto de las nulidades, es extenso el tratamiento doctrinario come asi también las variadas posiciones que exponen los distintos autores sobre la teoria de la nulidades del acto administrativo, tema que requiere de mayor amplitud en cuanto a su anilisis, y que ante la importancia de las obras que algunas de ella son citadas en este libro, sugiero la remision a las mismas para quienes consideren necesario y util ampliar o profundizar el estudio y lt Jectura sobre el mismo. Sin perjuicio de ello, diré que entonces segiin el vicio (mis grave 0 menos grave 0 leve) el acto sera nulo o anulable; en la primera categoria encontrames la nulidad absoluta y en la segunda la nulidad relativa, por lo que en conclusio” hallaremos actos nulos de nulidad absoluta y actos anulables 0 de nuickad relative Ademés de lo que pueda establecer cada régimen provincial en particula en virtud de lo antedicho, es necesario tener en cuenta para comprender cuando cl acto puede ser nulo o anulable, que la diferencia es de grados,' por lo quel ! Marienholf, M. $. (1996). Tratado de Derecho Administrative. Buenos Aires Nexis - Abeledo Perrot, TH, p. 449. 120 tescanedauo con LaimocannerLey N° 1140 - PROcEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA PROVINCIA DEL CHACO irregularidades (vicios) graves conducen a la nulidad mientras que las menos graves o leves conducen a la anulabilidad. En cuanto a la categoria de actos inexistentes, la doctrina no es pacifica sobre su aceptacién o su andlisis, como por ejemplo Marienhoff? para quien se trataria de vias de hecho, mientras que para Dromi “los vicios que afectan la validez del acto producen como consecuencia juridica su inexistencia, nulidad o anulabilidad,? marcandose asi las diferencias entre la teoria bipartita y la teoria tripartita -adoptando por nuestra parte la primera de ellas-. A su vez, la jurisprudencia no ha sido tan proclive a resolver cuestiones referidas a la Inexistencia del Acto, sin perjuicio de la discusién doctrinaria sobre el fallo Los Lagos. © Sumo a ello que el CPA local no trata esta categoria como si lo hacen los Cédigos de Procedimientos de Mendoza,‘ Neuquén’ o Formosa,‘ mientras que nuestro procedimiento provincial establece la nulidad absoluta de los actos en el articulo 126 y la anulabilidad en el articulo 127. ELACTO ADMINISTRATIVO A partir del articulo 114, el CPA desarrolla lo concemniente al acto admi- nistrativo, pero —a diferencia del régimen nacional, Ley N° 19549- no da una definicién de acto administrativo, como tampoco menciona los elementos que deben contener. ?Marienhoff, M. S, Ob. cit., p. 453. >Dromi, J. R. (1992), Derecho Adi pp. 221-223. +Ley N° 3909, articulo 72. Las consccuencias juridicas de los vicios del acto admi- vo se gradian, segin su gravedad, en: a) Anulidad; b) Nulidad; ¢) Inexistencia, La aanulidad corresponde al vicio leve, la nulidad al vicio grave y la inenistencia al vicio grasero, E] vicio muy leve no afecta la validez del acto. SLey N° 1284, articulo 70, Vicios y nulidades: “Los vicios que atvetan ta validez del acto ‘administrativo producen como consecuencia juridica su inexistencia, nulidad o anulabilidad “Decreto Ley 971/1980, articulo 50: “Las conseeucncias juridicas de los vicios det acto administrativo se gradaan segiin su gravedad en: a) anulabilidad, b) nulidad, e) nutidad absoluta, La anulabilidad corresponde al vicio leve, la nulidad al vicio grave y la nulidacl absoluta al vicio muy grave o grosero. Esta comprendido en este tltim tipo de nulidad et Hamado acto inexistente.” strativo, T 1. Buenos Aires: Astrea, pto, 127, 121 escanedauo con UaimocarnnerGustavo Santiaco LeGuizaMon ELCPA con la reforma producida por Ley N° 7008, agregé los principio basicos a los cuales debe atenerse el dictado del acto; punto sobre el cual am- pliaré al tratar los principios del acto administrativo. En cuanto al concepto de acto administrativo, Cassagne afirma que es: “Toda declaracién proveniente de un érgano estatal, emitida en ejercicio de la funcién materialmente administrativa y caracterizada por un régimen exor- bitante, que genera efectos juridicos individuales directos con relacién a los administrados destinatarios del acto”. El acto administrativo, es una declaracién de voluntad del Estado, dirigido a terceros, destinado a producir efectos juridicos, crear, modificar, trasferir 0 inguir derechos, con miras al interés publico. Es un acto juridico,’ que emana de un funcionario administrativo; se conereta en una declaracién especial y que afecta derechos de las personas que se relacionan con la administracién piblica. Todo otro acto que se dé dentro de un procedimiento administrativo, podran ser actos de administracién, pero no acto administrativo propiamente dicho, sean estos: consultas, dictémenes, requerimientos, que no serdn directamente relevantes en la modificacién de la posicién juridica de los administrados. Para Gordillo, el acto administrativo es una declaracién realizada en ejercicio de la funcién administrativa, que produce efectos juridicos directos.* Para Guido Zanobini, el acto administrativo es “toda manifestacion de voluntad, de deseo, de conocimiento 0 de juicio realizada por la Administracién Piblica en el ejercicio de una potestad administrativa”. Todos los demés actos y actuaciones que se dan dentro de un procedimiento administrativo, lo mismo que las consultas que la administracién emite a re- querimiento de los particutares, son imputables desde luego a la administracién y podran ser analizados por los jueces con motivo de la impugnacién del acto administrativo propiamente dicho, pero, al no ser directamente relevantes en la modificacién de la posicién juridica de los administrados, no tienen acceso directo e independiente ante los tribunales contencioso administrativos. Asi, también la Corte, que solo confiere a las resoluciones 0 manifes taciones de voluntad creadoras de situaciones juridicas el cardicter de actos *Cussagne, J. C. Derecho Administrative. Ob, cit, p. 46; “EL acto administrative per 4 Ja categoria de Jos actos juridicos voluntarios *Gordillo, A. Tratado de Derecho Administrativo. V1, Capitulo X “Clasiticucion juridica de Ja Suncién administrativa” X-7, Pto. 4.5, “Hechos juridicas” Escaneauy con UamocarnerLey N° 1140 = PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA PROVINCIA DEL CHAC administrativos a los efectos de enjuiciamiento jurisdiccional, Rechaza por ello que sca acto administrativo “cualquiera otra declaracién 0 manifestacién que. aunque provenga de drganos administrativos no sca por si misma creadora 0 modificadora de situaciones juridic Por otra parte, Cassagne también se refiere al acto administrativo, como toda declaracién proveniente de un drgano estatal, que lo emite en ejercicio de Ja funcidn materialmente administrativa.’ El Cddigo Contencioso Administrativo Provincial, Ley N’ 848, exige la preparacién de la via administrativa previa, como presupuesto para ocurrir a la via judicial con la accién contenciosa. El articulo 9° del CCA expresa que Lademanda contencioso-administrativa deberd prepararse promovien- do reclamacién contra el acto 0 decision, mediante los recursos que establece el procedimiento administrativo para obtener de la autoridad competente en iiltima instancia, el reconocimiento o denegacién del derecho reclamado. De esta manera, el particular, administrado 0 ciudadano como quien intente ocurrir a la via judicial debe impugnar mediante los recursos administrativos. el acto administrativo en cuesti6n. Asuvez, el cédigo contencioso excluye de esta via judicial en su articulo 6° a: a) los actos de gobierno que importen el ejercicio de un poder politico: b) Jos actos del estado obrando como persona de derecho privado; y c) las vias de hecho en los términos del articulo 76 de la Constitucion Provincial. Entendiéndose de tal manera que la accién contenciosa debe intentarse contra los actos que producen efectos juridicos, a terceros, cle forms inulivicual directa, como crear, transmitir, modificar o extinguir derechos y obligaciones, ‘en los cuales no encuadran Jos actos de gobierno, ni los actos donde ¢l estacto acta como persona privada. En cuanto a las vias de hecho, en las mismas 00 hay acto administrative que impugn " Remisién, ver supra, capitulo ¥, “Pungidn administratis 123 tescanedauo con UaimocannerEn el derecho francés las definiciones jurisprudenciales y doctrinales, ponen de relieve que se trata de actos de voluntad dotados de presuncién de validez y fuerza obligatoria. La doctrina italiana por su parte se refiere a esta concepeién, como una manifestacién de voluntad mediante la cual la autoridad administrativa dispone en orden a los intereses piiblicos que tiene a su cuidado, ejercitando la propia potestad e incidiendo en las situaciones subjetivas del particular. En anilisis de la legislacién procedimental local, limitamos el concepto a los actos individuales, ya sea con uno o varios destinatarios pero excluyendo del mismo a los reglamentos. La diferencia entre el acto administrativo y el reglamento no solo es en raz6n del niimero de destinatarios, sino también de grado y de calidad ya que el reglamento crea o innova derecho objetivo, mien- tras que el acto lo aplica. Entendemos por acto administrativo un acto juridico que por su proce- dencia emana de un funcionario administrativo; por su naturaleza se concreta en una declaracién especial y por su alcance, afecta positiva 0 negativamente, a los derechos de las personas individuales o colectivas que se relacionan con Ja administracién publica. El acto administrativo es aquel que es dictado por la administracién piblica —u otro poder piiblico—en el ejercicio de potestades administrativas y de activi- dad materialmente administrativa mediante, que impone su voluntad sobre los derechos, libertades o intereses de otros sujetos ptiblicos o privados, creadora o modificadora de situaciones juridicas. ACTOS DISCRECIONALES Cuando se habla de actos discrecionales 0 de actividad discrecional lleva ainferir como léxico comiin, que ello se da cuando no hay una ley o reglamen- tacién que indique expresamente lo que se debe hacer desde la administracion, por Jo que esta tendria un permiso para la realizacién de una actividad o el dictado de un acto, tomando una decisién no ordenada expresamente desde el Ja normativa pertinente, y por darse en el marco de la funcion administrativa, podria estar exenta de! control judicial, lo cual no es asi. Se dice que los actos discrecionales, frente a los reglados, son aquellos dictados en materias discrecionales 0 en ejercicio de potestades igualmente discrecionales. No obstante Ja doctrina y hoy aun con mas amplitud la juris- 124 escanedauo con ULaimocarnerLey N° 1140 - ProcebiMiENtos ADMINISTRATIVOS DE LA Provincia prt CHaco prudencia entiende que no existen ni competencias ni potestades absolutamente discrecionales, ni estas pueden invocarse para impedir cl enjuiciamiento de fondo de los actos administrativos. Marienhoff scftala que “no existen actos administrativos categérica y ab- solutamente reglados 0 categérica y absolutamente diserecionales”."” En igual sentido la Camara en lo Contencioso Administrativo local todo acto es en parte reglado y en parte discrecional, ya que siempre existird alguna norma o principio que fije de antemano cierlas pautas alas que deberd ajustarse la accién, debe sefialarse que al hablar de acto discrecional ello sélo significa que en él existe un margen de discrecionalidad mayor que en otros, y que en ese margen el régimen de revision judicial difiere del comin." La potestad discrecional como opuesta a la potestad reglada~ es aquella que permite un cierto margen de elecci6n a la administracién.'* Es “la capa~ Cidad de opcién, entre varias soluciones, todas ellas igualmente validas por permitidas por la Ley”. O sea, la discrecionalidad permite tomar una decisién entre las distintas alternativas que marca la ley; por ello, no existe una actividad totalmente discrecional, sino que siempre se estara sometido de alguna manera @ una parte reglada. Pero, se sefiala ademas que la libertad de apreciacién no es absoluta, sino que exige un proceso de razonamiento y que la discrecionalidad no equivale aarbitrariedad. Respecto de la discrecionalidad en la actividad disciplinaria de la admi- nistracién y su ulterior revisién judicial, cabe destacar que: si bien la potestad del Poder Judicial de revisar los actos disciplina- rios emanados de la Administracién sélo comprende, como principio, el control de su legitimidad, pero no el de la oportunidad, mérito 0 " Marienholl, M. $. Ob. cit,, TH, p. 421 10 Diaz de Mendieta 1. C/ Provincia del Chaco s/ Demian smtencia 25/2013. CCACh Expte. N° 2733/07 “Aguirre Julia ¢/ Municipalidad de Laguna Blanca sds manda contencioso administrativa”: "si existi¢ un margen discrecional de libre apeesiacion & cargo de la Administracién, no incumbe al jez revalorar y poulerar una eleccion ya realizauka por lu Administracidn, pues ello implicaria “administrar”, “sustituit” al Sean adnuiiisteatiy competente y “vulncrar” la divisién de poderes”.” (Sent, N° 542/209), 125 escanedauo con ULaimocarinerGustavo SANTIAGO LEGUIZAMON conveniencia de las medidas por los funcionarios competentes, la dis- crecionalidad no es una potestad ilimitada de la Administracion. La posibilidad de que ciertos actos administrativos sean consecuencia del ejercicio de actividades discrecionales, no significa que deban estar fue- rade lajuridicidad y de los principios de la legalidad administrativa.”? Como también, que: No hay actividad de la administracién ajena al control judicial de legalidad yrazonabilidad. En efecto, la actuacién administrativa debe ser racional y Jjustay la circunstancia de que la administracién obre en ejercicio de facul- tades discrecionales no constituye justificativo de su conducta arbitraria, pues es precisamente la razonabilidad con que se ejercen tales facultades el principio que otorga validez a los actos de los érganos del Estado y que permite a los jueces, ante planteos concretos de la parte interesada, verificar el cumplimiento de dicho presupuesto.(C.S.J.N. Fallos: 304:721. 305:1489, 306:126; Sala II “in re” “Ballatore Juan Alberto c. E.N. -M° de Justicia- s/Empleo Piiblico" Causa: 15.026/93)"'5 El articulo 6° de la Ley N° 848 en su segundo parrafo expresa que “contra Jos actos puramente discrecionales y de discrecionalidad técnica y las resolucio- nes de la administraci6n que importen el ejercicio de facultades disciplinarias. solo podré interponerse la accién de ilegitimidad o anulacién”. Sobre ello podemos decir que es acto puramente discrecional aquel que no ha sido dictado en base a lo reglado, o sean entendido como aque! donde la autoridad actita con cierta libertad, sin sujecién plena a norma legal express. “Pero ningén acto es totalmente irrevisable por tener algtin contenido discrecio- nal; s6lo podré serlo en esa parte discrecional, en aquello en que el funcionario puede emplear su propio criterio sin encontrarse normativamente obligado & ‘actuar de una forma determinada”."* ! Eexpte. N° 4083/10 “Diue de Mendieta 1. C/ Pravingia del Chaco s/ Denunda Coo tencioso Administrativa”. Sentencia N° 25/2013, CCACh, Expte. N®: 4083/10 in re cit, idem, 4 CCACH: “Con referencia a la aducida tacultad disceccional que te cabria al cate Municipal para decidir cuestiones atinentes al personal, como las aqui involucradas, Fiorini, B.A. (1965) Qué ¢s ¢f cantenctuso. Buenos Aires: Absledo Perrut, p36. 128 tescanedauo con ULaimocarnnerLey N° 1140 - PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA PROVINCIA DEL Chine? ——_—_ — Entonces, al hablar de acto discrecional debemos entender que si bien lo administracién goza de cierta libertad, actiia dentro determinados limites tam bién,*y que la decision que se adopte a través del dictado del acto discrecional respecto de determinado hecho no esta ceflida de manera exclusiva 0 total por las normas legales, sino por la finalidad juridica que es la satisfaccién de la mejor manera del interés publico; haciendo la valoracién de determinados hechos 0 situaciones, tratando de guiarse por datos que representen la oportunidad y conveniencia para el bien comin. En conclusién, la autoridad que dicte el acto discrecional, con una mayor libertad tiene la facultad de elegir, de entre las posibles decisiones que le concede la ley, la mas adecuada; debiendo apreciar los hechos sobre los que a resolver, evaluando sobre un juicio de oportunidad en relacién a normas 0 criterios, tendiendo como norte el interés piblico. ELCPAY LOS PRINCIPIOS DELACTO ADMINISTRATIVO Como expusiera precedentemente, el articulo 114° del CPA no da una refe- Tencia sobre los elementos del acto administrativo, sino mas bien de principios a los que el contenido del acto debe ajustarse. Pero, bien podemos entender a estos principios sino como elementos al menos como requisitos necesario, conceptos que la doctrina trata como similares al analizar el articulo 7° de la LPAN N? 19549. En realidad se tratan més bien de principios del procedimiento administra- *CCACh Expte. N° 4083/10 “Diaz de Mendicta I. C/ Provincia del Chaco s/ Demanda Contencioso Administrativa”. Sentencia N° 25/2013; “El gjercicio de la “diserecionalidad” or parte del poder administrador, la ponderacién de intereses contorme « ta oportunidad y conveniencia y la libertad de elegir entre varias opciones, es posible siempre que la decision administrativa no sca arbitraria ¢ irrazonable., Este es su limite.” 2 Cfr, Garcia de Enterria, E. (1983), “La lucha contra las inmunidades del Poder" Madrid, p. 25; (1966) “Democracia, jueces y Control de la Administracion” (2* edie.). Ma- drid: Civitas, pp. 134-142, “Se propugna la amplitud de la revision judicial de las facultades discrecionales de la Administracion, dado que no existen actos estrictamente relatos © totalmente discrecionales, sino que en cuyo caso, tales minantemente un determinado modo de acto, En ese orden de ideas se inseribe ta moderna corriente doctrinaria y jurisprudencial que nicga diferencias extremas entce ambas actividades debido a que todo acto administrativo participa de ambos earactere aracteres pueden informar predo~ 129 tescanedauo con LaimocannerGustavo SANTIAGO LEGuIZAMON tivo y hubicra tenido allf mejor ubicacién para su estudio y andlisis Pero, como expresa Gordillo “El tratamiento de los elementos det acto administrativo presupone explicar las condiciones de su legitimidad”. y los principios previstos en la norma en andlisis hacen a la legitimidad del acto, poro que de no cumplitse con ellos se viciaria el acto volviéndolo pasible de nulidades, absoluta o relativa segiin los casos, lo que a mi parecer amerita su tratamiento, Las principios establecidos en el articulo 114 del CPA fueron agregados, recién en su reforma del aflo 2012 mediante Ley N° 7008. Algunos de estos principios tuvieron su tratamiento legislativo en la ley de procedimiento admi- nistrativo espafiol de 1958, que sirvicron de base para algunos de los proyectos de las leyes de procedimientos provinciales como el de Santa Fe (Decreto N° 10204) y Chubut (Ley N° 920). El articulo 114 dice: Los actos administrativos se produciran por el 6rgano competente me- diante procedimiento que en su caso se hubiere establecido. El contenido de los actos se ajustaré a lo dispuesto en el ordenamiento juridico y sera adecuado a los fines de aquellas, ajustdndose a los siguientes principios basicos y esenciales: a) Principio de la legalidad: todos los érganos y agentes administre- tivos en los asuntos de la Administracién Piiblica, deben proceder ¥ decidir conforme a la ley y a las disposiciones fundadas sobre elle E) principio de legalidad*estd conectado al elemento forma, por lo que de no cumplirse las formas exigidas por ley estaremos ante un vicio en la forms. El decidir conforme a la ley hace a los fundamentos juridicos o antecedeates de derecho que se encuadran en la motivacin. Entonces de no cumplirse co este principio el acto administrativo estara viciado y sera pasible de aulidades. b) Principio de ta igual tutela, det interés det particular abninistraso y del interés piiblico, o de la Administracién Provincial, en el curso del procedimiento y al adoptar la pertinente resoluciin, los Grganos v agentes de la Administracién Proviucial deben tender a facilitar al administrade Ja sutela y da realigacion de suy derechos, y cedgouds cuidar que «lle ne contraris el interés piiblico, en los limites de la ley y de as deauas disp siciones vigentes de acuerdo 4 ella # Ver Capitulo V1, Beineapios det Poowe Ww Adginirizqre, begutislul 130 tescanedauo con LaimocannerLey N° 1140 - Proct: —_—————_—— IMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA Prowicis ont Cace Igual tutela del interés privado y del interés priblivo, hace al trate iguali- tario ¥ no en menoscabo de uno o en beneficio del otto, correspond al actiuar imparcial de la administracién, por un lado Ia tutela efectiva adntinistrativa hacia cl ciudadano, y el debido resguardo de interés general. $i se produce aun acto en interés solo del particular, sea un tercero, o e| mismo administrado interesado o aun el agente que dicta el acto, se caeria en derviavivin de poder que afecta gravemente cl acto viciando su legitimidad, por lo quis seria nul de nulidad absoluta. ¢) Principio de la verdad material en el procedimiento administrative dobe determinarse el estado de hecho real y, a este fin, se debers comproBar todos los hechos, relevantes para adoptar una decisién beget y regular conforme ala verdad real, y no, puramente formal. Este principio ya fuc tratado cn cl capitulo VI (en el punto deneminado “Verdad material”), que se vincula con la impulsidn de oficio, en ¢! marco det caricter inquisitivo del procedimicnto administrativo. Determinar el estado real de los hechos hace al clemento causa. 4) Principio de la valoracién de la prucha seg la Sires Critica: ef drgaao 0 funcionario competente para resolver determinars qué actos. hechos & circunstancias deben considerarse probados siguiendo las reghase de be Jégica, de lo que le dicta su experiencia, el buen sentido y entemiiamienia humano, debiendo expresar las razones por las cuales concede 0 merece probatoria a una prueba y fundamentar toda deciiiies iat ‘Le sana critica es el método de apreciacién de ki practi: tiene que wer cop 1g operacién intelectual que debe realizarse pur ct juzgador, detinat « Ju correcta apreciacién del resultado de tas pructues; debe ser ozalizade com Sinceridad y buens fe. Se la define como ta logics inlerprstaliva, sun stick Comun, criterios Jogicos y la experiencia y bas Comerlanisnion cuantifivon, Die fundada razon sobre ta eficacia probstosia y ot pore die la daciavank gus a6 adupla comesponde tambidn a fis oyvkiriaridin, sein Win 4 lie eosrinedleliad oot Jo que faliar a este principio el acto padris sor wnsccsnddle » semilvaiey au lle estaria viendo.” #SCIN “Launidix, Hinds Ooo s! Lovie Nach Sesidtad deh state AANIA3 “la arhnutatia Lo s6mONENE WE (Js RNA HE RP TED GI CGR slectsgudo un anal patsialy woato de 4n9 sioaweaine 46 JsHr MRNAS i Son ulkogratlan deludarnciis 6H an Sanya AOS es WERE ARAM ‘a> anglas de Ia pas ATH, ORSON AND Som Moos ABA tescanedauo con UaimocannerGustavo SANTIAGO LEGUIZAMON ‘También la Corte dijo que el fallo es irregular sila interpretacién del a quo no se ajusta a las reglas de la sana critica que exige imtegrar y armonizar debidamente las pruebas producidas, lo cual tiende a resguardar la garantia de la defensa en juicio y el debido proceso. Las reglas de la sana critica aconsejan efectuar una valoracién arménica y conjunta de las pruebas. De tal manera que existe una directa vinculacién entre este principio y los elementos del acto citados, ademas de las reglas del debido proceso. e) Principio de la independencia del érgano que resuelve, los érganos deben dirigir el procedimiento y tomar las decisiones en los limites que les atribuyen las leyes, independientemente. El funcionario del érgano competente debe comprobar los hechos y las circunstancias de modo independiente y aplicar las normas al caso concreto sobre la base de los hechos y de las circunstancias comprobadas. Aqui lo que el CPA exige es actuar dentro de su ambito de competencia. con imparcialidad, y aplicacién de las normas al caso concreto, entendiendo que cada caso es distinto de otro en razén de los hechos y circunstancias particulares de cada uno, sin perjuicio de los antecedentes que puedan ser aplicables, sin influencias externas de otro érgano sea superior o inferior. J) Principio de la asistencia a la parte no instruida, el funcionario que dirige el procedimiento debe velar para que la ignorancia y la inexperiencia de los interesados, no perjudiquen los derechos de los mismos. Hace al derecho de defensa y con ello al debido proceso. Es prohibido que el agente pablico pudiera valerse de la ignorancia, inexperiencia, o la necesidad del particular interesado para un aprovechamiento en contra de los intereses del particular; sino que tiene la obligacién de resguardar los intereses de este tiltim. bierto que Ja sentencia tiene un fundamento s6lo aparente.-Det dictamen de la Procuracion General, al que remitié Ja Corte Suprema-. (1.326:2211) ver Sana critica: Visidn de la Cotte Suprema de Justicia de la Nacién por Silvia L.. Esperanza Seeretaria de Jurisprudencia del Superior Tribunal de Justicia de Corrientes). CSIN Mitnik, Bernardo e/ Sociedad Argentina de Autores y Compositores. 5/12/00. (1. 323:3937) (idem). 132 escanedauo con UaimocarnnerLey N° 1140 = PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DI LA Provincia Dit. Cli Como dice Salvador M. Dana Moniato, la administracién piblica debe tender a facilitar al administrado la tutela y la realizacién de sus derechos, de la manera mas amplia posible, y ademas cuidar que ello no contrarfe el interés piblico. 9) Principio del derecho a actuar con intérprete, la parte y demds inte- resados en un procedimiento administrativo que ignoren o no dominen el idioma nacional, tendrén derecho a solicitar la asistencia de un intérprete Este principio también obra como contencién y proteccién del derecho de defensa, tanto por una parte el derecho a ser oido, como el control de las actuaciones por el particular, Este derecho de actuar con intérprete para quien ignore el idioma nacional viene a resguardar con mayor legitimidad los derechos de los pueblos originarios; en la constitucién provincial se encuentra protegida su propia lengua al asegurarse desde el Estado la educacién bilingtie. Debe conjugarse con lo dispuesto por el articulo 22 del CPA respecto de la presen- tacién y formalidades de los escritos y la exigencia de que sean redactados en idioma castellano. Basado en el reconocimiento al derecho fundamental de la identidad cultural, toda persona tiene el derecho de ser escuchada por un Tribunal 0 por Ja administracién mediante el uso de su propia lengua materna. Por ello en el caso de que una persona comparezca ante un tribunal cuya lengua oficial no es la natural, tiene el derecho a ser asistido por un intérprete calificado.”” Este derecho adquiere peculiar significado en zonas geogrdficas donde la variedad lingiiistica es amplia; su contenido se entiende tanto a nivel interna- cional como nacional cuando en un pais exista més de una lengua oficial 0 la Constitucién asi lo reconozca. ‘A més de los principios del CPA, existen otros principios como el de im- prescindible audiencia del particular, el de la revision por medio de recursos, el de estabilidad legal de las decisiones definitivas, y economia procesal, entre Otros, que aunque no estén expresamente previstos en este articulo 114, bien deben ser tenidos en cuenta a la hora de la emisién u observacién de un acto administrativo. »Convenio Europeo de Derechos Humanos y Pacto Lnternacional de Derechos C y Politicos. 133 tescanedauo con LaimocannerGustavo SANTIAGO LeGuiZzAMon ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO La doctrina clasifica los elementos del acto administrativo en subjetivos, objetivos y formales, y asimismo en esenciales y accidentales, clasificacién esta que sera materia de andli En términos generales podemos adelantar que los elementos ese acto administrativo son los siguientes: = competencia (grado, materia, territorio, tiempo), = causa (antecedentes de hecho y derecho), = objeto (cierto, licito, posible y determinado), = procedimiento (los pasos previos a su emisién), - motivacién (las razones de hecho y de derecho), = finalidad (lo que se persigue), - forma (escrita-formas del procedimiento). Respecto de la voluntad, no la especifico como elemento del acto pero no por ello se desconoce su importancia como requisito, atento a lo que se analizaré oportunamente. Esta enunciacién precedente de los elementos esenciales del acto, se basa en la Ley Nacional N° 19549 y en la doctrina mayoritaria que asi los estudia, pero no existe una rigidez con respecto a cuales son los elementos de manera concreta, ni tampoco se debe ajustar a la clasificacion que aqui analizaremos, ya que hay autores que solo tratan algunos de los elementos citados y otros los amplian, asi como Marienhoff que suma ademas como elemento aut6nome del acto administrativo ala moralidad. También es dable destacar que alguna doctrina menciona, la razonabilida y la legitimidad, de los que opino corresponden a los principios mas que a elementos del acto, y la notificacién como elemento de eficacia, tratado en el capitulo XU Luego tenemos el mérito, oportunidad y conveniencia como elementos del acto, que pertenecen a la zona de reserva de la administracion, no pasibles de control judicial. Por su parte, los elementos accidentales del acto administrative son: = condicién o carga (acontecimientos futuro e incierto), = término 0 plazo (momento en que el acto administrativo debe comenzar a producir o dejar de producir sus efectos), - modo (declaraci6n accesoria de la autoridad en virtud de la cual se impone una carga al sujeto destinatario del acto). 134 tescanedauo con UaimocarnnerLey N° 1140 - PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA PROVINCIA DEI. CHA‘ El Cédigo de Procedimiento Administrativo provincial no prevé un cuadro descriptivo o mencidn detallada sobre los elementos 0 requisitos del acto, como silo establecen los articulos 7° y 8° de la Ley Nacional N° 19549. no obstante. por construccién doctrinaria y jurisprudencial, como también por aplicacién analégica de la ley nacional, cn cl marco del régimen de exorbitancia propio del derecho administrativo, es posible comprender la adopcién y empleo de los elementos mencionados en el marco de la ley local. Como ya expusiera en el capitulo I referente al concepto de “derecho admi- nistrativo”, el mismo es de cardcter local, sin perjuicio de poder ampliar sobre el tema en Gordillo “Manual de Derecho Administrativo”, Tomo I, y como tal para determinar los elementos del acto debemos recurrir en primer término a nuestro Cédigo de Procedimiento Administrativo, Ley N° 1140-7008 (t.v.): el régimen nacional en sus articulos 7° y 8° de la Ley Nacional N° 19549 sera de aplicacién por analogia en cuestiones que no contradigan el orden local. siendo como lo expreso la corte, una ley de caracter federal. Entonces, la teoria de los elementos esenciales del acto administrativo tiene un primer escalén en el fallo de la Corte Suprema “Los Lagos SA™,” en el que dijo que los elementos esenciales eran tres: competencia, objeto y forma: siaello se agrega que en numerosos fallos ha hablado del vicio de error. con- siderandolo como vicio de la Voluntad, resulta que en nuestro sistema pueden sefialarse cuatro elementos esenciales del acto administrativo: competencic voluntad, objeto y forma. Esta ultima clasificacién aceptada por Gordillo.” mientras que para para Marienhoff los elementos son: sujeto, cause, objeto, finalidad, formay moralidad. Por su parte, para Diez, si bien comparte cor los ‘autores anteriores, entiende que la Voluntad no constituye un elementos del acto (asi también Marienhoff), tema sobre el cual explayaremos infra Nuestra Jey Jocal (CPA 1140) de alguna manera menciona algunos de los elementos como en el articulo 114 de que “los actos administeatives se pro ducirdn por el Grgano competente”, hallamos aqui el elemento competencia, Juego el articulo 115 “los actos se producirin por escrito” retereute al elemento ‘forma, €) 119 de que todo acto debe ser motivad, el procedimiento en el Capitulo XIV, articulos 59 al 75, ¥ tomande rencia la doctrina citada como asi también ta jurisprudeucia de la Corte y lis Jey nacional, procedo a mencionar y analizar algunos de los elementos que son de mayor regularidad a tenerse en cuenta, si lomanos el Capitulo XVUE de los mo rete 3 OSJN, Los Lagos 8.4. Ganadera ¢/ Gobierno Nacional, DAL, Baling, 190, 142 4 Gardillo, A. Tratade de Derecho Administgtive. Capituly IN “eleuisitus > 6s del acto administrative”. EAA-AV-1/2, 133 tescanedauo con ULaimocarnnerGustavo SANTIAGO LEguiZAMON Actos administrativos y el articulo 126 de la Ley 1140, que dice: Elacto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable, en los siguientes casos: a) cuando la voluntad de la administracién resultare excluida por error esencial; dolo, en cuanto se tengan como existentes hechos 0 antecedentes inexistentes 0 falsos; violencia fisica 0 moral ejercida sobre la gente, o simulacién absoluta; b) cuando fuere emitido mediando incompetencia en razén de la materia, del territoria, del tiempo o del grado, salvo en este tltimo supuesto, que la delegaciéin estuviere permitida; falta de causa por no existir 0 ser falsos los hechos ol derecho invocado, o por violacién de la ley aplicable, de las formas exenciales, 0 de la finalidad que inspiro su dictado.” Por lo que encontraremos como elementos del acto administrativo: |) voluntad, 2) competencia, 3) causa, 4) forma, y 5) finalidad. Por otra parte, el articulo 119° expresa que “todo acto debe ser motivado”, por lo que hallamos asi el 6) elemento “motivacién”; orden que en consecuencia seguiremos, sin perjuicio de analizar luego 7) el objeto; 8) el procedimiento y 9) el mérito. 1) Voluntad Dice Marienhoff, que el acto administrativo es la forma esencial en que la Administracién Pablica expresa su voluntad” . La declaracién de voluntad es un elemento del acto juridico, y para una parte de la doctrina es un elemento del acto administrativo™ , ya que el efecto juridico es deseado por el sujeto administati- vo. Pero en el orden administrativo la voluntad no es algo que pueda atribuirse totalmente al Organo ya que éste no la tiene, sino a su Titular, al funcionario & agente; tal como lo expone Gordillo, la voluntad del acto administrative es la voluntad de! funcionario en algunas hipétesis, pero no en todas. Siendo Ja voluntad un impulso psiquico, una elaboracion interna, un queres, una intencion, concurren en Ja voluntad administrativa tanto elementos: subj tivos como objetivos, Por ello, aunque la voluntad del acto axlininistrative & 120 igual sentido el Procediniento Administrative Nacional, Ley NY 19549, acticulo U4. » Maricnholl, Miguel S. Tratado de Derecho Administrative 1. Il, Ed. Abcledo Perrot Buenos Aires, pag. 198.- MSAYAGUES 1.ASO, E.- Tratado de Derecho Administrative, U1, Ualleces Cixalicus Harrerira y Rumos, 1963, Hig. 434> “La existencia de una yoluntad valida es elemento esencial de acto administrative y esta voluntd s¢ esterioriza mediante uns declanscion cexpresada en lay farnius leyales.” 136 tescanedauo con LaimocannerLay N° L140 - Procepimientos ADMINISTRATIVOS DE LA PROVINCIA DEL CHAc Ja voluntad del tuncionario es también la intencidn del 6rgano que representa, ya que es el drgano ef emisor del acto. Gordillo entiende que hablar de voluntad es una incorreccién." No obstan- te, podemos decir que la voluntad es un proceso humano para una declaracién enejercicio de la funcién administrativa, En tal sentido, encontramos tanto la capacidad psiquica del funcionario como la voluntad del funcionario, que para estar ante una actividad valida, es necesario que no se encuentre sometida a cuestiones de violenci sa, psiquica, simulacién, traude, error 0 dolo. Pero mientras por su parte Balbin, expresa que el componente volitivo estatal es objetivo, y que la voluntad estatal no es el componente volitivo del funcionario, por lo que en cuanto al aspecto psiquico del agente publico no es relevante en el campo de derecho piblico, asi por ejemplo en el caso del acto mecanico, donde el agente actiia materialmente sin que concurra su voluntad yelacto reglado que es vdlido aun cuando actia sin discernimiento 0 contra su voluntad;* Cassagne entiende que corresponde “negar rotundamente la posibilidad de considerar como validos tanto el acto de un funcionario insano como el acto administrativo conseguido a través del empleo de la violencia”. Ahora bien, para alguna doctrina /a voluntad mas que un elemento es un “presupuesto”, desde que el acto es una “declaracién de voluntad”, posicién que compartimos, asi Cassagne,?” de manera similar Diez, Marienhoff,” (ver también Gordillo).4° De hecho, la ley nacional no menciona a la voluntad como requisito esencial en su articulo 7°, pero ello no implica desconocer la impor- tancia de la voluntad en el acto administrativo. Como es sabido, todo acto administrativo se forma con una conducta vo- luntaria realizada dentro de normas legales y el proceso de voluntad del titular *“Hablar de ‘voluntad’ en el acto administrativo es, estrictamente, una incorreccign (pues ya vimos entre otras cosas que el acto administrativo no siempre presenta voluntad cu. su sentido teleolégico), pero a falta de un término que seftale con nuis precisidn lo que aqui se trata, forzoso es emplear a éste”. Gordillo, A. Ob. cit. T. V-Cap. 4, EAA-IV-7. % Balbin, C. Ob. cit., p. 130. » Cassagne, J.C. Derecho Administrativo. T 11, cap. Ill, p. 92: “El papel de la Voluntad como presupuesto del acto administrativo (...), La voluntad, que comprende “tanto intencign ‘como fin” constituye un requisito presupuesto antes que un clementos del acto adninistrativo” Diez, M. M. Manual de Derecho Administrativo. T 1, p. 208: “La voluntad no es un elemento del acto (...) esté Insita en cada uno de los elementos”. »Marienhofl, M. 8. Tratado de Derecho Administrative (4* edic,), Bucnos Aires: Lexis is puesto esencial y “/Gordillo, A, | Acto Administrativo, p, 269. 137 escanedauo con LaimocannerGustavo SANtiAGo LeGuIZAMON del Srgano tiene tres tases o etapas: a) la determinacién, b) la declaracién y c) la ejecucién. En primer término se conoce la necesidad ptiblica y los medios ca- aces para satistacerla, para determinar la conducta que se debe seguir; después se exterioriza, se hace visible por medio de una declaracién y posteriormente se ejecuta. Y en sus tres fases debe de estar limpia de todo vicio de la voluntad z La voluntad de la administracién puede set “expresa” cuando la conducta administrativa se exterioriza a través de la palabra oral o escrita —es la regla— 0 “técita” -la excepcién— en el caso del silencio administrativo, que la local lo prevé como negativo, 0 sea como denegacién tacita o desestimacién de la peticién, en su articulo 57. Aunque excepcionalmente, por normativa especial puede darse al silencio de la administracién alcance afirmativo. El orden normativo establece una serie de tramites, formalidades y proce- dimientos que deben cumplirse antes de emitir la voluntad administrativa. Tales actos previos, preparatorios, como por ejemplo un dictamen, fijan también las reglas procesales de preparacién de la voluntad publica. El incumplimiento de dicho procedimiento vicia la voluntad estatal atin cuando ello pueda enmarcarse mas en vicios del procedimiento o de las formas. Es asi que, en la voluntad, hallamos un elemento “subjetivo” —” Cassagne, J.C. Principios Juridicos de la Organizacion Admministrativa, pp. 286 y sgtes. * Dies, M.M. (1985). Manual de Derecho Administrative. 1 1 Buenos Aires: Plus Ultra, p. 133. » Gordillo, A. Ob. cit enuentos y vicivs del wcto administrative”, EAASVSS, 47 escanedauo con UaimocarnnerGustAVo SANTIAGO LEGul7»" previsto por ley. En el CPA ya citamos el articulo 73 en cuanto a que el Poder Ejecutivo de oficio podr avocarse al conocimiento y decisién de los érganos de la administracién central. Ahora bien, esta permisién general prevista en el Codigo de Procedimiento Administrativo local, no es absoluta, ya que pueden cxistir normativas que otorguen competencia exclusiva al drgano inferior, por lo que el superior no podra avocarse a dicha actividad,” entonces cn un primer supuesto estaremos ante un posible vicio de nulidad relativa, mientras que en caso de competencia exclusiva, ser un vicio de nulidad absoluta, si cl superior se aviene al dictado de un acto que le es propio al inferior. El ejemplo mas comin que podemos citar es la Competencia de la Direccién de Sumarios para tramitar los sumarios administrativos segtin Decreto N° 1311/99. Laavocacién dice Cassagne, asume un cardcter transitorio y para actuacio- nes determinadas, y no procede cuando, “la competencia hubiera sido atribuida al organo inferior en virtud de una idoneidad especial” (ver la normativa del articulo 3 de la Ley N° 19549) citando como ejemplo el que “un ministro se avoca a la emisién del dictamen del servicio juridico permanente”.*' Es asi que la doctrina opina, que tanto en la delegacién como en la avoca- cidn la norma que lo autoriza deber ser de jerarquia igual o superior a la norma que otorga la competencia. Enel orden local, la Ley 3468 de creacién de la Fiscalia de Investigacio- nes Administrativas establece “Articulo 11.- En los casos mencionados en los articulos precedentes, el fiscal general podra optar: a) disponer el avocamiento al sumario administrativo, el que deberd ser girado de inmediato a la fiscalia a fin de que se practique la investigacin prevista en el articulo 5” Incompetencia como vicio Atento al articulo 126, inc. b), del CPA, son actos nulos de nulidad absoluta Jos dictados por érgano manifiestamente incompetente por razén de la materia, del territorio y tiempo. Si un 6rgano dicta un acto que es materia de otro Grgano que no pertenece ala esfera su propia escala jerarquica, el acto sera nulo de nulidad absoluta Véase: Ley N° 19549, articulo 3 ltima parte: “la avocacién se progedente & menos ‘que una norma expresa disponga lo contrario”. “ Cassagne, C. Ob. cit., p. 289. © Diez, M. Ob. cit, p.244, 148 cscaeduo Cor UainacahnerLEY N1140-- Proc oiientos ADMINISTRATIVOS DE LA PROVINCIA DEL CHACO La incompetencia en la materia o en el territorio 0 jurisdiccién es manifiesta cuando se invaden las competencias de otros poderes del Estado y cuando por razén de materia o territorio se observa la incompetencia de forma patente y palpable. En cuanto ala incompetencia en razén del tiempo ello sera ostensible con solo tener presente el momento de la materialidad del dictado del acto. En cuanto a la Incompetencia de grados 0 jerarquia, comprende a que el inferior jerérquico no puede dictar un acto que sea de la competencia del superior, pero tampoco el superior dictar, en principio, alguno que fuera de la exclusiva competencia del inferior por razones téenicas. Ella puede ser saneada por lo que de ocurrir solo resultard una anulabilidad © nulidad relativa, lo cual no obstante también dependerd de la gravedad en el vicio ya que en caso de incompetencia jerarquica de cardcter leves pueden convalidarse los actos por el superior jerarquico, cuando la ley permita la avo- cacién o la delegacién. Entonces para la ley local, en referencia al articulo 126, inc. b) primera parte, el acto seré nulo de nulidad absoluta cuando fuera dictado por érgano incompetente, excepto en el caso que el organo haya actuado con facultades delegadas por el superior, o bien que por estar ella permitida, pueda el acto viciado de incompetencia en razén del grado, ser ratificado por el superior. Mientras que la delegacién debe estar prevista previamente por ley, la avocacién es en general, salvo que por ley se disponga lo contrario. Asi, no sera posible la avocacién cuando la competencia fuera exclusiva del érgano inferior; por lo que habra que estarse a la norma objetiva aplicable. De ocurrir ello, estariamos ante una nulidad absoluta del acto. 3) Causa La causa refiere a las circunstancias y antecedentes de hecho y de derecho que llevan a la emisi6n del acto administrativo. Corresponde al porgué de la realizacién del acto. En la causa debe apreciarse la norma y las circunstancias 0 antecedentes de hecho que han dado motivo al acto, lo que es vinculado al interés piiblico. © Diez, M. Ob. cit, p. 245. Font, M. (2002). Guia de Estudio- Programa Desarrollo de la Materia ADMINIS- TRATIVO. Ed, Estudio, p. 91. 149 tescanedauo con UaimocannerGustavo Saris ‘La causa tiene una vinculacidn directa con cl elemento motivacién Para Zanobini* (citando a Carnelutti y Mortara), /a causa no es un clemento esencial del acto sino un requisito de la voluntad, esto no lo comparte Diez, quien ademas entiende que no debe confundirse la catisa con la voluntad por que esta tiltima no es un elementos del acto (sino un presupuesto), posicién que compartimos, aceptando la feoria objetiva de la causa. Habri ausencia de causa cuando no hay una situaci6n objetiva de hecho que se encuentre en la base del acto. Cuando los hechos y el derecho invocado no existen, 0 son falsos, cuando se viola la ley aplicable, las formas o la finalidad. En tal caso estaremos ante un vicio en la causa. Sin perder el eje establecido por el CPA, articulo 126, inc. b), respecto de la nulidad absoluta por falta de causa o falsa causa, como ya expuse, adhiero a la opinién de Gordillo y Diez en que dependerd de la gravedad del vicio, si prima “facie podtia incurrirse en una nulidad relativa o en su caso, en nulidad absoluta. Por ello siguiendo a Diez, y atento a las previsiones de la Ley Nacional N° 19549, art 14y 15, y en el razonamiento de la ley local silos hechos que invoca la Administracién no existieron o fueran falsos, el acto seré nulo de nulidad absoluta; si se hubiera efectuado una “errénea” apreciacién de los hechos, el acto seria anulable o de nulidad relativa. Sin perjuicio de lo expuesto considera que igual situacién se presentaria respecto de la apreciacién del “derecho”. 4) Forma El elemento forma lo analizo aqui, atento al orden ya predispuesto, pero es necesario adelantar que en raz6n del ordenamiento nacional, el mismo s¢ refiere a los pasos posteriores al dictado del acto, “pasos necesarios para que tome conocimiento del mismo el administrado”,® es por ello que dicho ele- mento generalmente es tratado por la doctrina al final de los demas elementos, entendiendo a tal elementos como la “exteriorizacién del acto y comunicacion al interesado”. © Zanobini, G, Curso de Derecho Administrative. Volumen I, Parte Gi “Diez, M. Ob. cit, p. 232. “Font, M. Ob. cit., p. 92. 150 tscaneduo con UainocannerN 1140- P 's ADMIN'S IRATIVOS DE LA PROVINCIA DEL CilAc'» En este primer sentido encontramos el articulo 8° de la Ley N° 19549% y en concordancia el articulo 115° del CPA que expresa: “Los actos administrativos se produciran o consignaran por escrito cuando su naturaleza 0 circunstancia no le exijan o permitan otras formas mds adecuada de expresidn y constancia”. Esta forma escrita tiene excepciones, ya que los actos administrativos tam- bién podran expresarse por sefias, signos, 0 con el silencio como ya se analizara supra. Entonces, cuando la ley exija para determinado acto, la “forma escrita”, si esta no se cumple estaremos ante un vicio. Es por ello que al ser la regla que el acto sea escrito (forma expresa), y el silencio (forma tacita) una excepeién, este tiltimo se toma como manera negativa. Al efecto, dice Diez,” que la forma escrita es desde el punto de vista prac tico, lo recomendable y preferible, permite la prueba de la existencia del acto, y si la forma escrita no fuera establecida como esencial, su inobservancia no afectarfa su validez pero traeria dificultades probatorias. No obstante, en virtud de la normativa provincial y sobre lo cual explaya- remos infra, también debe considerarse a este elemento como las formas esen- ciales del acto en cuanto a los pasos 0 etapas del procedimiento de formacién del mismo, y no solo a la forma escrita del acto (exteriorizacién o manifestacién y notificacién). De esta manera, en el orden Nacional, la ley dispone en el articulo 14 apartado b) de la Ley N° 19549, que “El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable (...) cuando fuere emitido mediando (...) violacién (...) de las formas esenciales”. Atento aello, y en raz6n del articulo 126°, inc. b) del CPA, corresponde in- ferirse que cuando se habla de la forma, al expresar sobre “violacién a las formas esenciales”, no solo toma a este elemento en relacidn a la forma escrita, como lo hace el articulo 8° de la Ley Nacional N° 19549 —el que exige que se indique lugar y fecha del dictado del acto y la firma de quien lo emite- y el ya citado articulo 115 de la Ley N° 1140; ya que ello corresponde a la exteriorizacién o la manifestacién como ya se dijera, lo cual es solo una parte de este elemento.” Por su parte, Sayagues Laso opina que la “forma” no debe contundirse con las formalidades, que Ley N° 19549, articulo 8°; “El acto administrativo se manitestaris expresamente y por escrito, el lugar y la fecha en que se lo dicta y contendré la firma de Ia autoridad que lo emite: solo por excepcidn y si las circunstancias lo permitieren podri ullizarse una forma distinta™ Diez, M. Ob. cit., p. 197. ® CCACh, in re “Barrera Jorge Antonio c/ Caja Municipul de Resistencia sid contencioso administrativa”, Exple. N° 1997/05: “Se ha seitalado que éste conten emanda 30 de Isl escaneduo Con ULdinocannerGustavo SANTIAGO LEGuIZAMON son los requisitos que han de observarse para dictar el acto y pueden ser anteriores, concomitantes 0 posteriores al acto; la forma es uno de dichos requisitos y se refiere al modo como se documente ala voluntad administrativa que da vida al acto.” Ahora bien, volviendo a la normativa local, respecto de las formas esencia- les y su relacién con el vicio y las nulidades que ello podria acarrear, expresa Diez que “corresponde tener en cuenta la legislacién imperante”, en el caso el CPA de la Provincia. Siendo que el procedimiento administrativo local como el nacional se encuentra reglado, es necesario tener en cuenta a las formas, tanto las del procedimiento, en cuanto a la formacién del acto, lo cual se relaciona con el “procedimiento” como elemento esencial del acto administrativo —que la nor- ma nacional establece en el articulo 7° inc. d)-,” como a la exteriorizacién del acto, y también a la publicidad 0 su comunicacién 0 notificacién del mismo al interesado. Por lo tanto, las formas que nuestro ordenamiento provincial exige cum- plir tienen que ver con las del procedimiento, las de la exteriorizacién y las de la notificacin del acto; y dependerd del grado de vicio en dichas etapas para concluir sobre la nulidad absoluta o relativa del acto. Asi, en el caso de que hubieren violado las formas esenciales (tal como expresamente la ley provincial), el acto administrativo sera nulo de nulidad absoluta, pero ello sera asi siempre que dichas formas esenciales hayan sido prevista por ley como requisito necesario para la validez del acto. Como ejemplo, cito aqui la Constitucién Provincial, articulo 67, primera parte, que dice: jlegitimidad 0 de anulacidn tiene la finalidud objetiva de ser un poderoso instrumeato de contralor de la legalidad y del buen orden en la addministracidn, ello no quita que ae feng también una ciert finalidad subjetiva en cuanto, por rellejo, viewe a preservar a los adimi> nistrados de los abusos de poder de la wutoridad administeativa™ 7 Suyagues Laso (1963). Tratado de Derecho Administeativo, TL, Talleres Giitices Barrerino y Ramos. Ley N° 19549, articulo 1, inc. d):“Proceditniento: Antes de su emisidn debea cust plirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten implicitos del ordenamiento juridico, Sin perjuicio de lo que establezcan tras normas especiales considerase también esencial e! dictamen proveniente de los servicios permaneates de a soramiento juridico cuando el acto pudiere atectar derechos subjetivos 0 inte ses legitinos 152 cscaieduo Corl CamacarinerLey N° 1140 - ProcepiMiENTos ADMINISTRATIVOS DE LA PROVINCIA DEL CHAS Toda adquisicién o enajenacién de bienes provinciales 0 municipales. contratacién de obras 0 servicios, y cualquier otra celebrada por la Pro- vincia o los municipios con personas privadas, y que sean susceptibles de subasta o licitacién publica, deberdn hacerse en esas formas, bajo sancién de nulidad, y sin perjuicio de las responsabilidades emergentes. Como puede verse, aqui la violacién a la forma esencial del procedimiento de la licitacién tornaré nulo cualquier contratacién, adquisicién o enajenacién por la provincia o un municipio. A més de ello, si la ley exigiere formas esenciales para la exteriorizacién o emisién del acto, también si se hiciere de otra manera, el acto sera nulo de nulidad absoluta. Ello en razén de las disposiciones del régimen general del articulo 115 del CPA. Conforme seguimos a Marienhoff, podemos decir que si se trata de un acto formal y la forma establecida por ley no se respet6, el acto estard viciado. Cuando la ley aplicable exija una forma determinada, de no respetarse esa forma el acto serd nulo de nulidad absoluta, pero si la forma no estuviese establecida como esencial ello no viciaria el acto. Solo habra vicio de la forma cuando ella hubiera sido exigida por la norma o por la indole de la actividad.” Si la forma fue respetada pero su cumplimiento es irregular, el acto se anulable o de nulidad relativa, ya que el elementos existe pero con defectos. Si la forma escrita puede suplirse por otra forma de exteriorizacién del acto, yano estaremos ante un vicio de tal gravedad que indique una nulidad absoluta. Por otra parte, si solo se presentara una “irregularidad” en la emision, tracra como consecuencia una nulidad relativa, por lo tanto susceptible de saneamiento. Cito el ejemplo de la obra de Diez: “la falta de fecha en el acto puede quedar subsanada en el momento de Ia notificacién del acto al interesado, en cuya oportunidad éste acto adquiere eficacia y se habra saneado asi el vicio que lo afectaba”.”* Por tiltimo, la notificacién del acto, corresponde a la forma sin la cual el mismo carece de eficacia, por lo que aunque el acto administrativo sea valido por contener todos los demés elementos, sino es debidamente notificado no comienza a producir “efectos juridicos”. Si la ley exige una forma especial de Marienhoff, M. S. Ob. cit., pp. 484-485. Diez, M. Ob. cit., p. 233. 153 escanedauo con Uaimocarner> | Gustavo SantiAGo LEGUIZAMON ——— notificacién, de no cumplirse con ello, el acto no produciré efecto alguno, y de ejecutarse el mismo sin dicho requisito se cometerd “vias de hecho”.”* De no haber una exigencia legal especialmente establecida, se aplican las normas generales de la notificacién, segtin lo previsto en los articulos 42 a 48 de la Ley N° 1140, las que también de no resguardarse, la notificacion sera nula. Pero si el acto es plenamente valido, de ninguna manera la irregularidad en lanotificacién volverd nulo de nulidad absoluta el acto, si es que por otras vias de publicidad o de formas de poner en conocimiento el mismo al interesado, puede suplirse aquella. Sobre este punto ya se analizé en el capitulo XIII “Notificacion y Publi- cacién” al que me remito, sin perjuicio de recordar lo que establece el CPA en elarticulo 49: Las notificaciones realizadas sin llenar las formalidades prescriptas, podriin ser declaradas nulas, de oficio o a solicitud de parte interesada, ‘como asi las actuaciones posteriores que sean consecuencia de ellas. Sin embargo, si del expediente resulta en forma indudable que el inte- resado ha tenido conocimiento de la providencia o acto administrativo, Ia notificacién o citacién surtird desde entonces todos sus efectos. La mulidad de lo actuado también procederé, a solicitud de parte intere- sada, en el caso de haberse omitido la notificacién. 5) Finalidad La ley local ordena que ser4 nulo de nulidad absoluta e insanable el acto, en caso de violacién de la finalidad que inspird el dictado (articulo 126, inc. ») in fine). LaLey Nacional N° 19549 en el articulo 7° inc. f) recepta como elementos esencial del acto Ja finalidad”® y dice que “habra de cumplirse con la finalidad que resulta de las normas que otorgan las facultades pertinentes al érgano que En dicho contexto, el CPA en el articulo 120 establece “La Administracién Pil iniciard ninguna actuacién material que limite derecho de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la decisién que le sirva de fundamento juridico”. % Ley N° 19549, articulo 7°, ine. f); “Habré de cumplirse con ta finalidad que resulta de las normas que otorgan las facultades pertinentes del drgano emisor, sin poder perseguit encubiertamente ouos fines, publicos o privados, distintos de los que justifican el acto, st 154 cCscaieduo Corl UamnacarinerLace Ne 140 - Rag lo dicta (...); en este caso existe una clara relacidn de la finalidad con la com- petencia del érgano”. Expresa luego: “sin poder perseguir encubiertamente otros fines, piblicos © privados. distintos de los que justifican el acto, su causa y objeto”. También aqui observamos la relacién de la finalidad, con los demas elementos del acto. Corresponde entender que debe haber relacién y proporcién entre la causa, el objeto y la finalidad. Por ello, sigue diciendo que /as medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad. Por lo que también lo que se resuelva en el mismo, las medidas que se adopte o las clausulas accesorias que se impongan, no pueden desvariar de todo lo que precede a su ejecucién. Aunque observamos la relacién de la finalidad con los demas elementos mencionado, comparto la doctrina de que el mismo es un elemento auténomo del acto, y en tal sentido se expresa que: de esta manera se permite deslindar dos aspectos esenciales que hacen ala validez del acto, por un lado los antecedentes de hecho y de derecho que preceden y justifican el dictado del acto y por la otra los fines que se persiguen al emitirlo. De esta manera Marienhoff, Garrido Falla y otros diferencian la causa de la finalidad. Por otra parte, més alla del fin que pueda ordenar una ley en especial,” el acto administrativo debe cumplir con un fin que se enmarque en cl interés general, como elemento rector de su emisién. El acto no puede perseguir otra finalidad directa 0 encubierta que el interés publico que prescriba la norma en ejercicio de una actividad reglada, o del que surja de la confrontacién de la funcién administrativa que el érgano cumple, si la pertinente actividad fuere discrecional, actividad esta donde adquiere mayor importancia la finalidad como requisito esencial y auténomo.”* causa y objeto. Las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad. Los contratos que celebren las jurisdicciones y entidades comprendidas en el Sector Pablico Provincial se regirin por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicacién directa de las normas del presente titulo, en cuanto fuera pertinente.” *Sandulli, A. M. (1970). Manuale di Diritto Amministrativo, Napoli, p. 402. Boquera, 0. J. (1986). Estudio sobre el Acto Administrativo (4° edic.). Madrid: Civitas % Ampliar: Cassagne, J. C. (2002). Derecho Administrativo (7 edie. Aires: Lexis Nexis - Abcledo Perrot, p. 120. ‘TU. Buenos 155 tescanedauo con UaimocarnnerDice Cassagne,” citando a Sandulli y Boquera,*® que “el elemento finalidad configura otro requisito esencial del acto administrativo que se relaciona con el aspecto funcional del acto representado en el fin concreto de interés publico © bien comin que por él se persigue”. Dice Diez que: “el acto que retine todos los elementos pero que se ha dictado con un fin distinto al previsto por el legislador es un acto viciado y el vicio se llama desviacion de poder”,*" 0 sea que actie con un fin personal, para favorecer a un tercero o un interés general distinto al previsto en la ley. También estard viciado si las medidas que el acto involucra son despro- porcionadas con la finalidad perseguida. Pero la finalidad del acto —aunque Ia norma aplicable no lo mencione o lo exija~ siempre debe perseguir el interés piiblico. Si la finalidad no es verdadera © cierta, habra vicio por desviacion de poder o abuso de poder; lo que hace a la ilegitimidad del acto y a su irrazonabilidad. 6) Motivacion Motivar un acto administrativo es reconducir la decision que en el mismo se contiene a una regla de derecho que autoriza tal decisin o de cuya aplicacién surge. Por ello, motivar un acto obliga a fijar, en primer término, los hechos de cuya consideracién se parte y a incluir tales hechos en el supuesto de una norma juridica; y en segundo lugar, a razonar cémo tal norma juridica impone Ja resolucién que se adopta en la parte dispositiva del acto.* La motivacién aparece como una necesidad tendiente a la observancia del principio de legalidad en la actuacién de los érganos del estado, con el fin de que el administrado pueda conocer de una manera efectiva y expresa los antecedentes y razones que justifiquen el dictado del acto." Tiene por finalidad hacer saber con mayor certeza y exactitud Ja voluntad que se manifiesta en el ™Cassagne, J.C. Ob. cit, p. 120. ¥Sandulli, A. M. Ob. cit., p. 401. 4 Diez, M. Ob. cit, p. 250. ® Sayagues Laso, E. (1988). Tratado de Derecho Administrative (6* edic.). FCU. Mont, p. 460. ® Cassagne, J.C. Ob. cit, p. 113. 156 rescanedauo con ULainocanner