Ut7 - Introduccion A Los Instrumentos Urbanisticos - Final

Carrera de Arquitectura
Materia Planificación Urbana (PU)

Cátedra Giglio
INTRODUCCIÓN A LOS INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS

Autora: Mg. Arq. María Noel Luna
Año: 2023
Documentos de Cátedra / Programa de la materia Planificación Urbana Cátedra Giglio, Unidad
Temática 7, “Instrumentos de Planificación y Gestión.”
Introducción
Clasificación Temática de los instrumentos

1.1. Instrumentos Normativos
1.2. Instrumentos de Planificación
1.3. Instrumentos de Desarrollo Urbano
1.4. Instrumentos Económico-financieros
1.5. Instrumentos de Participación
1 1.6. Instrumentos de Monitoreo y Control
Clasificación Conceptual de los instrumentos

2.1. Instrumentos Restrictivos
2.2. Instrumentos Postulativos
2.3. Instrumentos de Promoción
2 2.4. Instrumentos Compensatorios
ANEXO AMPLIATORIO I / Modelos de Desarrollo: Breve Contextualización

AI.1Modelo Desarrollista
AI.2Modelo Neoliberal
AI.3Modelo Neodesarrollista
AI AI.4 Modelo Neoliberal de segunda generación
ANEXO AMPLIATORIO II / Fichas de instrumentos de Gestión Urbana Municipal -

Guía de Gestión Urbana de la serie de Manuales de la CEPAL.
AII
UT7 / Introducción a los Instrumentos Urbanísticos 1

Cátedra Giglio
Introducción
Dra. Arq. Mónica Adriana Giglio
Prof. Planificación Urbana
El presente documento de cátedra, tiene por objeto introducir a los estudiantes de

Planificación Urbana (PU) en el conocimiento básico de los instrumentos de planificación y
gestión desarrollados en la materia. La carrera de arquitectura, tiene establecida en la
normativa nacional, las competencias que un arquitecto debe tener para instrumentar las
distintas etapas de planeamiento y gestión urbana, entre otras destrezas que debe desarrollar
para ejercer la profesión.
El programa de la materia de Planificación Urbana, Cátedra Giglio, plantea dar respuesta a

estos requerimientos, en la Unidad Temática 7, “Instrumentos de Planificación y Gestión”,
cuyo contenido es: Ordenamiento del territorio; Gestión; Participación; Convenios
urbanísticos; Redistribución de costos y beneficios; Planes Urbanos; Comunales; Temáticos y
Estratégicos.
El documento producido por la Mg. Arq. María Noel Luna, se estructura en dos capítulos,
respondiendo a los contenidos de la UT 7, que permiten comprender qué son y para qué sirven
los instrumentos de planificación y gestión. El primer capítulo, contiene una Clasificación
Temática de los Instrumentos y el segundo capítulo contiene una Clasificación Conceptual de
los Instrumentos.
Existen también, dos Anexos con la siguiente información ampliatoria:
Anexo I: Breve contextualización de los Modelos de Desarrollo, para comprender el contexto

en el cual surgen los instrumentos utilizados en la implementación de las diferentes políticas
urbanas.
Anexo II: Fichas de Instrumentos de Gestión Urbana Municipal, presentados como Guía de
Gestión Urbana de la serie de Manuales de la CEPAL, donde se describen ejemplos concretos
de Instrumentos de: Planificación; Económicos-financieros y de Participación.
Culmina el documento, con el listado de la bibliografía consultada para su elaboración y links

para ampliar información.
El esfuerzo desarrollado por la autora, para la elaboración de este documento, pretende ser un
material de consulta permanente, tanto para rendir la asignatura, como para poder ampliar y
actualizar conceptos en el futuro ejercicio profesional.

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1. Clasificación por Categorías Temáticas
Como antecedente sobre el estado del conocimiento en torno a la instrumentación urbanística

se reconocen saberes provenientes de distintos referentes y organizaciones internacionales
que consolidan, en función de las especificidades de los instrumentos urbanísticos un estado
de la cuestión sobre la gestión urbana a lo largo de la historia.
Los instrumentos urbanísticos son aquellas herramientas capaces de viabilizar los procesos que
tengan que ver con las cuestiones ordinarias y diarias de la gestión del territorio como también
de los procesos que se asocien a situaciones de planificación. Es necesario conocer estas
herramientas con el fin de poder planificar con propuestas factibles de concreción mediante
estos instrumentos. Y en el caso de requerir de nuevas, ser previsores a la hora de diseñar
dispositivos que sean complementarios en su actuación con los instrumentos ya vigentes.
2.1. Instrumentos Normativos
El ordenamiento territorial (OT) se encuadra en el campo temático normativo y emerge como

herramienta de ordenación y zonificación, es una de los primeros instrumentos aplicados en
las ciudades occidentales como política pública de organización territorial nacional. Cuyo
ámbito de alcance es variado y amplio, y a lo largo de la historia se continua aplicando y
complementando con otros instrumentos. Un referente destacado que ha dado aporte al
análisis de esta dimensión temática instrumental urbanística es Ángel Massiris Cabeza 1, quien
con sus producciones ha dado difusión a la forma en que se implementó el OT en distintos
países de Latinoamérica desde la década de 1970. Una de las observaciones más críticas que
realiza sobre este instrumento es que aún carece de cierta flexibilidad para articular y
complementar con otros: “En él prevalece la normatividad existente y en ciernes, la
concepción de la ordenación del territorio como una práctica planificada, complementaria de
la planificación sectorial, mediante la cual es posible dar un tratamiento integral a la
problemática de los territorios; utilizando como estrategia la planificación física espacial…No
obstante, en su instrumentación, no existe claridad sobre los mecanismos de articulación
necesarios para armonizar las acciones sectoriales y territoriales, ni sobre sus diferencias y
complementariedades, lo que lleva a que a menudo la ordenación del territorio se confunda
con la planificación ambiental y el urbanismo” (Massiris Cabeza; 2002).
Las leyes de Usos del suelo son las herramientas que instrumentan el ordenamiento territorial,
y luego estas decisiones sobre los usos se profundizan normalizando las morfologías y
volúmenes construibles con los indicadores urbanísticos de los códigos. La densidad
habitacional también se asocia a este instrumento ya que desde los indicadores y los máximos
volúmenes construibles permitidos se determina cual es la densidad de cada zona. En el caso
de la Provincia de Buenos Aires la ley de usos del suelo está pensada y aplicada desde ámbitos
de alcance jurisdiccional regional (escala provincial), es el caso de la ley 8912/77 de usos del
suelo. Luego esta normativa se complementa con ordenanzas municipales (códigos
municipales e indicadores) que establecen específicamente que zonificación se aplica al ejido
1
Dr. En Geografía. Profesor titular de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia (UPTC). Director del
Programa de Doctorado en Geografía de la UPTC. Coordinador de la Red Iberoamericana de Observación Territorial
(RIDOT), Nodo Latinoamericano.

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municipal y que indicadores urbanísticos se le atribuyen a cada zona. En el caso de la ciudad de

Buenos Aires, esta jurisdicción cuenta con su propio instrumento de ordenamiento, por ser
autónoma desde el año 1996.
A su vez, en cuestiones de ordenamiento, y dentro de la dimensión normativa, pueden existir

otras normas o leyes que regulen las actividades que se llevan a cabo en forma específica,
desde la temática de los transportes, las infraestructuras el ambiente o la producción.
En la actualidad la planificación urbana desde el campo normativo no queda circunscripta solo

a temáticas de ordenamiento del uso del suelo implementadas mediante códigos sino que
cuenta también con otro tipo de instrumentos marco que acompañan, actualizan y revisan el
ordenamiento, adaptándolo a nuevas dinámicas. Como ejemplo local cabe mencionar el caso
del Plan Urbano Ambiental (PUA) en la ciudad de Buenos Aires, el cual como instrumento
técnico-político plasmado en la ley 2930/08 del año 2008, se formuló para tal fin.
La confección del Plan Urbano Ambiental (PUA) de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es
un mandato de la Constitución local sancionada en 1996, luego de la obtención de la
Autonomía política de la Ciudad. El último Plan con que había contado la Ciudad fue el Plan
Director de 1958-61, el cual contemplaba para el ordenamiento al Código de Planeamiento
Urbano de 1977 como instrumento normativo. Entre los años 2000 y 2004 tanto la nueva
propuesta del Plan PUA como el Código modificado fueron enviados a la Legislatura, pero
perdieron estado parlamentario ante la reticencia de los legisladores a considerar proyectos
cuestionados desde algunas organizaciones vecinales y ambientales por la presunta omisión de
los mecanismos legales previstos para garantizar la participación ciudadana en su confección.
Finalmente, el proyecto del PUA enviado en 2007, durante el Gobierno de Jorge Telerman, fue
sancionado por la Legislatura en el año 2008 y promulgado como Ley Nº 2930, ya durante la
gestión de Mauricio Macri (Corti;2009).
El PUA constituye la ley marco a la que se debe ajustar la normativa urbanística y las obras
públicas de la Ciudad. Este proceso requiere compromiso y participación de organizaciones
vecinales, instituciones, cámaras, organizaciones de la sociedad civil, legisladores, y
autoridades de las 15 comunas de la Ciudad. El trabajo en conjunto y la mirada antropológica
surge como la herramienta que permite articular el abordaje de proyectos en términos de
planificación urbana y territorial. El Artículo 24º de este plan propuso que los Instrumentos
Normativos anteriores sean reformulados mediante la confección de un nuevo Código
Urbanístico que reemplace al Código de Planeamiento Urbano, como también propuso la
adecuación del Código de Edificación y del Código de Habilitaciones y Verificaciones.
En relación al Código Urbanístico vigente en la ciudad de Buenos Aires este instrumento regula
aquellos asuntos relacionados con el uso del suelo y el subsuelo; las cesiones de espacio
público, el parcelamiento y la apertura de vías públicas; el sistema de movilidad; el tejido
urbano y la edificabilidad; lineamientos del hábitat; reurbanización e integración socio urbana;
la protección patrimonial e identidad; los instrumentos de desarrollo territorial y los
programas de actuación urbanística; y todos aquellos aspectos que tengan relación con el
ordenamiento urbanístico del territorio de la Ciudad. Los principios normativos desde los
cuales se rige el código son los siguientes:

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-Carácter de orden público: Las normas de este Código son de orden público. Sus disposiciones
se aplican a la propiedad privada y pública, cualquiera fuere la afectación de sus bienes.
-Prevalencia normativa: Quedan subordinadas al Código Urbanístico las disposiciones del
Código de Edificación, del Código de Habilitaciones y Verificaciones, del Código de Tránsito y
Transporte y cualquier otra norma que se dicte en las materias reguladas por este Código las
cuales no podrán contener disposición alguna que se le oponga.
-Anexos y planos: Los anexos y planos del presente Código complementan al texto y se
consideran parte integrante del mismo. En el caso de contradicción entre las expresiones
escritas y los gráficos y/o planos del presente Código prevalecerán las expresiones escritas.
-Acceso a la información: La versión actualizada del Código Urbanístico y sus manuales
explicativos, así como también los actos administrativos que se dicten en virtud del mismo, se
encontrarán a disposición de la ciudadanía a través de medios digitales.
-No indemnizable: Conforme indica el Código Civil y Comercial, las restricciones y límites
impuestos al dominio por este Código no generan indemnización por daños.
-Responsabilidad Profesional: Los profesionales que intervengan en los procedimientos
regulados por este Código serán responsables por sus acciones y omisiones en la aplicación del
mismo de conformidad al Régimen de Faltas de la Ciudad de Buenos Aires. En caso de
remitirse expedientes o actuaciones administrativas al Organismo Competente para la
determinación de faltas administrativas, deberá darse aviso al colegio profesional
correspondiente para su evaluación disciplinaria profesional.
Los convenios urbanísticos son otro tipo de instrumento jurídico-normativo, en el cual se

formalizan acuerdos entre las jurisdicciones locales (municipalidades) y distintos tipos de
organismos, ya sean públicos, privados o mixtos (públicos-privado), para alcanzar acciones
particulares de: Urbanización, reconversión, protección o reforma urbana con vigencia a partir
de la aprobación en el Concejo Municipal (Barenboim; 2011,2013). Un caso que ejemplifica la
aplicación de este instrumento se encuentra en la ciudad de Rosario, en el marco del Plan
Urbano Rosario 2007-2017, se han formalizado como los tipos de convenios más
implementados los siguientes: 1) De nueva urbanización y/o reconversión urbana, con la
finalidad de ejecutar operaciones de urbanización o de subdivisión del suelo en grandes
superficies;2) de desarrollos especiales, referida a operaciones de urbanización integral (de
bajo impacto ambiental) en suelo no urbanizable; y 3) de reforma interior, para operaciones de
renovación urbana y/o construcción en parcelas, grupos de parcelas o zonas ubicadas en suelo
urbano. Este instrumento posee fuerte vinculación con otros dos campos de clasificación
temática, por un lado se vincula con el campo económico-financiero, dado que los convenios
procuran recuperar plusvalías de forma apropiada retribuyendo las iniciativas públicas y
propiciando en el mejor de los casos la redistribución de las mismas; y por otro están
vinculados al campo temático de la participación, dado que dependiendo la jurisdicción las
propuestas enmarcadas en el convenio se someten a audiencia pública.
1.2. Instrumentos de Planificación
Los instrumentos de planificación como los planes directores, los reguladores, los de sector, los
estratégicos y los de desarrollo sostenible han surgido en la historia promovidos desde
distintos actores sociales que buscan determinar condiciones de deseabilidad a futuro. La
oferta de casos es nutrida y dentro de estos se pueden encontrar formulaciones que se han
implementado y algunas que quedaron sin aplicación. Pero a pesar de esto han dado aporte a

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algunas cuestiones metodológicas como es el caso de la planificación estratégica. La cual se

difundió como una metodología que complementa las visiones tradicionales de la panificación.
La crítica sobre los planes se divide en dos posturas generales, por un lado los defensores del
plan que son previsores, protectores y supuestos garantistas de las cuestiones positivas
urbanas que devienen en una correcta formulación del plan para la captación de plusvalías
urbanas (Blownell, 1980); y por otro lado se encuentran los anti-planificadores como aquellos
que sostienen que el Plan no genera condiciones de desarrollo basadas en las fuerzas vivas del
lugar, sino que establece las condiciones físicas selectivas que dominan sobre otras
dimensiones como la ambiental, la social, la cultural, etc. (Jacobs, 1961).
No obstante estos cuestionamientos, los planes son buenos marcos para la futura actuación y
guían la toma de decisiones en escalas locales. Esta orientación es requerida debido a que la
planificación posee un abordaje multi-escalar y que dependiendo la doctrina política de cada
país, unitaria o federal, la toma de decisiones se lleva en diferentes esferas jurisdiccionales y
políticas. Un claro ejemplo es la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA), región que no
posee autoridad metropolitana para su gestión, pero que en algunas temáticas debe
complementar acciones mediante un plan o programa para dar respuesta a demandas o
problemáticas que superan los alcances municipales. Es así como la temática de las
infraestructuras o de los transportes requieren para su planificación y operación de enfoques
sectoriales desde lo temático, y el alcance jurisdiccional es regional ya que las entidades que
dotan de estos servicios deben superan límites jurisdiccionales municipales y dar cobertura a
varios sitios de la RMBA.
La interjurisdiccionalidad es un tema que recurrentemente se aborda desde el plan o el

programa, desde la delimitación de lineamientos se ofrece marcos que dan orientación y
aúnan fuerzas para alcanzar objetivos comunes. El plan señala hacia donde se desea dirigir el
desarrollo de un territorio, no plantea de forma ejecutiva como lo hace, pero si propone metas
y objetivos a alcanzar.
En este documento, en el campo normativo se hace alusión al Plan Urbano Ambiental (PUA)
como ley marco, dado que este plan curso un proceso jurídico-administrativo para ser
aprobado con fuerza de ley. Por lo tanto un instrumento de planificación posee carácter
normativo cuando cursa por distintos procesos para su aprobación y es vinculante. En el
documento del PUA en un anexo se incluye el Diagnóstico que sustenta al Plan, con la finalidad
de analizar expeditivamente los aspectos más significativos de la Ciudad de Buenos Aires en
relación con su región metropolitana, a efectos de formular los lineamientos estratégicos y las
acciones requeridas para el logro de sus objetivos, los cuales se enuncian a continuación:
- Mejorar la calidad de vida de la población.

-Promover un desarrollo más equilibrado y equitativo de la Ciudad.
-Generar el consenso y compromiso con los distintos sectores de la sociedad.
-Promover y hacer más eficientes las inversiones públicas y privadas en términos sociales,
ambientales, urbanísticos y económicos.
-Promover la gestión integral entre las áreas gubernamentales de la Ciudad y las jurisdicciones
metropolitanas.
-Tender a que todos los vecinos de la Ciudad tengan acceso a disponer de aire, agua y
alimentos, química y bacteriológicamente seguros, a circular y habitar en áreas libres de
residuos, de contaminación visual y sonora y ambientalmente sanas, al uso y goce de espacios

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verdes y abiertos.
-Preservar el patrimonio cultural, arquitectónico y ambiental.
Según la legislación, esta ley marco debe actualizarse cada cinco años o cuando fuera
conveniente. Es necesario incorporar los nuevos temas que surgieron en la agenda desde
2008, potenciar el alcance ambiental, incluir una perspectiva antropológica, fomentar el
intercambio con los vecinos e innovar en el uso de instrumentos de gestión pública.
1.3. Instrumentos de Desarrollo Urbano
En el campo de los instrumentos de desarrollo urbano se encuentra el aporte empírico de los

Proyectos Urbanos (PU) o Grandes Proyecto Urbanos (GPU) con una vasta contribución crítica,
la cual alcanza mayor difusión después de la era de la ciudad global. Estos instrumentos (PU –
GPU) entre otros, pueden enmarcarse en la época del desarrollo neoliberal, en donde se inicia
una nueva etapa del capitalismo (Harvey, 2005) y donde la jerarquía de ciudades globales se
visualiza a través de los proyectos urbanos que se materializaban, siendo una de las
manifestaciones urbano-territoriales más palmarias de la globalización (Cuenya, 2012).
Estos instrumentos también han sido criticados debido a su desarticulación con el territorio de
inserción y con otros instrumentos, atribuyéndole en muchos casos la discrecionalidad local
con la cual intervenían, y la falta de redistribución de la generación de plusvalías. Dependiendo
la articulación que exista entre estos instrumentos con otros de planificación o de
ordenamiento territorial, la redistribución de plusvalías estará más o menos garantizada.
Redistribuir plusvalías implica reconducir la captación de plusvalías de un sector de

oportunidad ante el desarrollo urbano hacia otro sector que no posee ese mismo grado de
oportunidad. Para este fin puede utilizarse la creación de fondos para el desarrollo urbano.
Pero si esta iniciativa no se pauta mediante la articulación instrumental no existe condición
vinculante o de obligatoriedad de la redistribución (creación de fondos), por lo cual la
captación de plusvalías de estos sectores prósperos puede estar destinada a otro uso.
La relación de los instrumentos de desarrollo urbano con la renta urbana fue muy fuerte en el
modelo neoliberal, intentando incorporar condiciones de mercado inmobiliario como
multiplicador de la renta inicial. En muchos casos generando rentas diferenciales, en donde los
desarrolladores accedían al suelo desprovisto de equipamiento e infraestructura por un precio
de suelo casi rural, y comenzaban a comercializarlo con valores de mercado de suelo urbano.
Solo con la formulación de un futuro proyecto y sin haber concretado ninguna de las obras.
Este es el caso de las Urbanizaciones Cerradas que surgieron a partir de la década de los
noventa en la RMBA.
Dentro del campo temático del desarrollo urbano no deben quedar excluidos aquellos
programas o proyectos de: infraestructuras, los de movilidad y los de transporte. Estas
propuestas también son relevantes y sin estas intervenciones los PU quedarían descubiertos
del grado de oportunidad que necesitan. En muchos casos estas condiciones de desarrollo se
ejecutan ex post a los inicios de los proyectos y otras antes. En el caso de la RMBA la
modernización de las autovías de los noventa permitió articular la RMBA con la ciudad
cabecera y esta mejora en los accesos facilitó los nuevos desarrollos urbanos de la periferia.

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Misma situación se dio con la ejecución del Metrobus en el corredor de la Av. Juan B. Justo en
CABA, siendo este proyecto de movilidad y transporte el que traccionó los proyectos urbanos
en la playa ferroviaria de Palermo y acompaño sectores del corredor con nuevas morfologías
urbanas del tipo torre. En el caso de las urbanizaciones cerradas de la periferia si bien se
benefician en su localización por el acceso que les propicio las mejoras de las autovías, hay
cantidad de servicios que se irán consolidando con el tiempo a medida que las obras avanzan y
la población se asienta en esos nuevos enclaves residenciales. Surgirán entonces ex post
nuevas centralidades, con nuevos equipamientos junto a las mejoras que se aporten desde las
infraestructuras de conectividad local, siendo el tema de las infraestructuras un tema todavía a
resolver ya que el uso del agua y el manejo de los servicios básicos del agua son tema de
debate y discusión desde el enfoque ambiental.
En el nuevo milenio se comienzan a asumir las demandas del hábitat del sector popular, que
mediante el aprendizaje empírico post-global permite que estos instrumentos se reversionen
en cuanto a contenido y magnificencia física. Uno de los indicadores más evidentes en la
formulación de los Proyectos Urbanos Integrales (PUI), en donde un mismo método reformula
su carga programática y la lógica de actuación, no basándose en la oportunidad de mercado
sino en el desarrollo urbano para la inclusión (Luna, 2018). Los PUI integran dimensiones que
evidencian carencias en la dimensiones: físicas2, social3 e institucional4, actuando en áreas de
informalidad y dotando a estos sectores de condiciones de urbanidad, tales como la
accesibilidad, los servicios básicos y los equipamientos necesarios para incluir ese sector
informal a la ciudad formal. El tema del hábitat es un aspecto de mayor complejidad y hay
intervenciones que alcanzan a regularizarlo y otras que no, no obstante la introducción de
mejoras urbanas promueve mejores condiciones de habitabilidad.
1.4. Instrumentos Económico-Financieros
Obtener o garantizar el acceso a los recursos económico-financieros es un aspecto

fundamental para la planificación y la gestión, dado que la obtención de recursos básicos para
la financiación de la gestión local y para las nuevas obras e intervenciones es siempre un
desafío.
Como punto de partida el financiamiento local (escala municipal) está determinado por la
captación de plusvalías que se da cuando se recauda mediante el impuesto predial. Este
impuesto varía en sus costos y se determinan de acuerdo a la localización del lote y a la
capacidad constructiva que le otorguen los indicadores urbanísticos del sector. Las tasas
2
La dimensión física reconoce la problemática de los bajos estándares habitacionales, la falta de infraestructuras
básicas, la ausencia de espacios públicos y la degradación ambiental, entre otros. Desde esta dimensión se
proponen las mejoras del espacio público, la construcción de equipamiento, y la recuperación de la calidad urbana
ambiental.
3
La dimensión social evidencia pobreza y falta de oportunidades, sumado a un entorno de alta conflictividad social,
que no facilita la convivencia ni el sentido de pertenencia. Las acciones diseñadas para esta dimensión contemplan
mecanismos participativos que incorporan a la comunidad activamente en todas las etapas del proceso proyectual.
4
La dimensión institucional se ve reflejada por la ausencia del estado que se manifiesta en la falta de control de los
procesos de ocupación del territorio, y en la desarticulación de la dimensión física y la social. Las acciones que se
promueven desde esta dimensión coordinan iniciativas posibles desde diversos ámbitos jurisdiccionales del poder
público en el sector a intervenir. Las alianzas con el sector privado se contemplan en esta dimensión, entablando
vínculos relacionales sociales, desde cooperativas, ONG, comunidades, organismos nacionales o internacionales,
etc.

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municipales son los tributos creados por los Concejos Municipales, cuya obligación tiene como
hecho generador la prestación efectiva por la Municipalidad de un servicio público o
administrativo, reservado a las Municipalidades de conformidad con su Ley Orgánica y normas
con rango de ley.
Dependiendo la jurisdicción podrá ser un único impuesto que unifica cuestiones inmobiliarias y
servicios municipales (alumbrado, barrido, recolección de residuos) como es el caso de la
ciudad de Buenos Aires o bien como ocurre en el resto del país en donde cada municipalidad
recauda una tasa municipal y luego cada provincia recauda el impuesto inmobiliario. De esta
manera se crean fondos de financiamiento básico a escala municipal y a escala provincial. Los
fondos de escala municipal son utilizados para cuestiones de gestión local y los de escala
provincial son fondos utilizados para temáticas sectoriales como las infraestructuras.
Puede suceder que dentro del ejido urbano existan lotes vacantes que subutilizan las
inversiones públicas que se han hecho en infraestructura. El lote está dotado de servicios
urbanos pero no se encuentra ocupado, está vacante y se cataloga municipalmente como
baldío. Estos lotes poseen impuestos prediales mayores que los lotes que sí están en uso de
acuerdo como lo plantea el código, en forma de penalización y para frenar la espera
especulativa de venta del propietario, a estos inmuebles se le puede aplicar el impuesto
progresivo ocioso. Este impuesto, mes a mes, debido a un coeficiente de corrección que se le
aplica a la tasa municipal, va aumentando. La idea es que con la recaudación de este tipo de
impuestos se puedan crear fondos de desarrollo urbano.
Ahora bien, pueden existir demandas económicas de otras iniciativas que no son las
comentadas anteriormente, como alguna intervención de mejora barrial en asentamientos
informales o bien para obras de infraestructura o transporte que exceden las capacidades de
recaudación local o provincial, es aquí cuando se requiere de financiamiento. El cual podrá ser
nacional o internacional. En el caso de ser nacional este recurso podrá provenir de bancas
privadas o públicas. También podrán financiar a solicitantes particulares, a solicitantes
corporativos o a entidades estatales que así lo requieran. De acuerdo al solicitante y al destino
que se le dará al dinero se definirá el tipo de crédito otorgado y las tasas que se le apliquen al
esquema de devolución. Como ejemplo de una asociación virtuosa esta la idea de generar
programas de viviendas y vincularlos con acceso al crédito hipotecario. Pero esta situación
puede funcionar bien en situaciones de pleno empleo, ya que el esquema de las cuotas a
devolver será mucho más estable y el solicitante del crédito podrá devolver lo pedido y no
pone en riesgo su vivienda.
Dentro de la banca internacional hay entidades que son organismos multilaterales de

financiación, estas son instituciones sin ánimo de lucro cuyo capital social está constituido por
las aportaciones de diversos gobiernos y cuya actuación está vinculada con
acciones multilaterales de cooperación. Estos organismos de crédito buscan promover el
desarrollo socio-económico de los países miembros, ofreciendo líneas de financiamiento cuyas
condiciones resultan imposibles de igualar en el mercado de capitales, o sea por una banca
privada. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) es la principal fuente de financiación
multilateral para proyectos de desarrollo en América Latina y el Caribe. Su objetivo es reducir
la pobreza, luchar contra las desigualdades sociales y promover el desarrollo económico
sostenible en la región. Otro banco multilateral es el Banco de Desarrollo de América Latina
(CAF), entidad comprometida con mejorar la calidad de vida de todos los latinoamericanos y
caribeños, orientando acciones que promueven el desarrollo sostenible y la integración

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regional. Otros bancos multilaterales que operan en el mundo son: Banco Asiático para
Inversión en Infraestructuras (BAII, AIIB) Grupo Banco Mundial (GBM, WB) Banco Europeo de
Reconstrucción y Desarrollo (BERD, EBRD) Banco Interamericano de Desarrollo (BID, IADB). A
escala regional en Sudamérica está presente el Banco de Desarrollo FONPLATA que esta
conformado por cinco países: Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay, cuya principal
misión es apoyar la integración de los países miembros para lograr un desarrollo armónico e
inclusivo, mediante operaciones de crédito y recursos no reembolsables del sector público.
Es clave comprender que en el escenario actual es habitual ver asociaciones público privadas
para la intervención urbana, es por ello que se deben crear instrumentos desde la dimensión
económica que alojen esos capitales públicos y privados, para este fin existen diversos
instrumentos. Uno de ellos son los fondos para el desarrollo urbano, herramienta de
gestión urbana que formaliza un acuerdo y define compromisos entre actores del sector
público y el privado para realizar, dentro de un determinado plazo, intervenciones urbanas en
la Ciudad que generen beneficios mutuos. Otra opción que opera de forma similar y responder
con beneficios mutuos por un tiempo limitado son los consorcios inmobiliarios o las
urbanizaciones consorciadas. En este esquema de fusión de capital público y privado también
se ubican las operaciones urbanas, instrumento que vincula capitales de diversa índole, el
ámbito público ofrece cambios de normativas en algunos sectores para promocionar el
desarrollo de un sector junto a mejoras urbanas para atraer al inversor en un polígono
delimitado de actuación, también puede otorgar ciertos beneficios para la adquisición de los
inmuebles y construcción. Aquí el estado en algunos lotes puede participar como desarrollador
también e invertir en el mercado inmobiliario.
Las Operaciones Urbanas Consorciadas, ya sea para la expansión de la ciudad o para la reforma
interior, tienen precedente instrumental con Idelfonso Cerdá en el Ensanche de la ciudad de
Barcelona y con Haussman con la reforma interior de la ciudad de París. En donde en ambos
casos se establecieron criterios para la financiación de la urbanización y el reparto de cargas y
beneficios. En el caso Sudamericano, Brasil ha puesto en práctica este tipo de instrumento en
la ciudad de San Pablo. En la década de 1990 lo utilizó como un instrumento urbanístico para
recalificar áreas de la ciudad que ya tenían infraestructura urbana a través de asociaciones
público-privadas. En 2001, el Estatuto de la Ciudad5 definió como obligatoria la participación
de todos los actores relacionados con cualquier área de intervención para garantizar la mejora
social y ambiental de dicho espacio. Además, determinó que los parámetros constructivos en
las operaciones urbanas fueran exclusivos, independientes de los parámetros municipales
ordinarios.
El presupuesto de estas operaciones urbanas proviene, principalmente, de la venta de un

Certificado de Potencial Adicional de Construcción (CEPAC), sumado al valor del bien que se
adquiere el estado le cobra al desarrollador un costo adicional por el nuevo potencial de
desarrollo que se crea mediante rezonificación e inversiones públicas, este adicional es
conocido como CEPAC, estos cargos se pueden destinar a servicios y bienes públicos. Este
adicional no posee carácter de impuesto, simplemente se están pagando todos los metros
cuadrados que pueden ser construidos en la nueva zonificación, y se paga solo una vez. A su
5
Desde la década de 1980 se ha promovido en Brasil un importante proceso de reforma urbana. En el ámbito
federal se han introducido cambios legales e institucionales significativos, desde la aprobación del capítulo pionero
sobre política urbana en la Constitución federal de 1988 (art. 182 y art. 183), que sentó las bases de un nuevo orden
jurídico-urbanístico. Haciendo suya de forma vigorosa la agenda sociopolítica de la reforma urbana, el Estatuto de la
Ciudad se propuso particularmente dar un amparo jurídico consistente e inequívoco a la acción de los gobiernos y
de la sociedad organizada para controlar los procesos de uso, ocupación, parcelación y desarrollo urbano.

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vez puede suceder que el desarrollador no llegue a ocuparlos en su totalidad, y al momento de

pagar impuestos, pagará los impuestos solo por los metros construidos. Es una modalidad de
autofinanciamiento por captación de plusvalías, y mediante este instrumento la ciudad de San
Pablo pudo pagar un préstamo internacional para adecuar las infraestructuras de un sector de
la ciudad sujeto a Operación Urbana, el caso modélico se denomina Operación Faria Lima.
1.5. Instrumentos de Participación
Los instrumentos de participación se han consolidado en los procesos de planificación y

gestión una vez entrada en práctica la planificación estratégica, que dependiendo el país,
podrá haber registros de implementaciones en la segunda parte del siglo pasado o bien
entrado el nuevo milenio. Lo que queda en claro es que la emergencia global de la
participación es característica del período de inflexión de siglos en sociedades democráticas.
Unido a la temática de la participación prevalece en escena el concepto del actor social, como
noción relevante al momento de prefigurar intervenciones y como se llevarían a cabo.
La idea de participación ciudadana o pública no es nueva. En Inglaterra se institucionalizó

como parte de los cambios que sufrió el proceso de planificación a partir del reporte
Skeffington a fines de la década de los sesenta. El antecedente inmediato era la ley de
planeación de 1969, que constituyó en Gran Bretaña un hito en el desarrollo de un marco de
planeación con un alto grado de participación ciudadana. Este innovador informe fue
preparado por el Comité de Participación Pública en la Planificación y el Ministerio de Vivienda
y Gobierno a cargo del Primer Ministro Arthur Skeffington. Este comité fue designado para
evaluar cómo el público podría involucrarse más en la creación de planes de desarrollo local.
Esta fue una respuesta a la creencia de que la Ley de Planificación Urbana y Rural generó un
sistema verticalista y autoritario “de arriba hacia abajo”. Antes de esto la consulta pública
había sido en gran medida solo un gesto que involucraba a los actores interesados en la toma
de decisión, los cuales ya estaban familiarizados con los procesos de planificación y de cómo
participar. Sobre todo en la época del saneamiento de los barrios marginales, reurbanización
dentro de la ciudad e importantes programas de construcción de carreteras, situación que
generó malestar ya que daba escasa participación a la comunidad y dio origen al surgimiento
de una serie de grupos de protesta.
Este informe propuso que los planes de desarrollo local queden sujetos a escrutinio y debate
público total. A pesar de los intentos, estas recomendaciones no fueron seguidas
inmediatamente, sin embargo a largo plazo los principios que planteo el informe fueron más
ampliamente aceptados, instalando en la escena un proceso mucho más democrático de
planificación donde los planificadores, desarrolladores y la sociedad se han vuelto más
proactivos y comprometidos, implicando en el proceso una mediación constante en la toma de
decisiones entre los distintos actores sociales. Esto alcanza su punto culmine recientemente
con la introducción de la Ley de Localismo y con ella el surgimiento de políticas para la
planificación de vecindarios la cual permite que las comunidades locales influyan en la decisión
de: localización, aspecto y licencias de obra a conceder de los nuevos desarrollos.
El continente americano tiene sus aportes, en el caso de América Latina y el Caribe, con la
conformación de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), la cual fue establecida
en Febrero de 1948 por el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas para colaborar
con los gobiernos latinoamericanos en el desarrollo económico de sus países y en el análisis y

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diagnóstico de las tendencias económicas de la región. Como también para coordinar y

reforzar las relaciones económicas de los países entre sí y con las demás naciones del mundo.
Esta comisión reconoce las particularidades de la región y entiende que el modelo económico
puede tener su especificidad y que no es posible importar soluciones de forma acrítica de
otros modelos económicos. En el marco de los aportes técnico-metodológicos que hizo a la
región hay aportes valiosos sobre dispositivos de planificación participativa, en donde la
planificación intenta comprometerse con la ciudadanía difundiendo información y rindiendo
cuentas; incluyendo a las minorías y promoviendo sociedades equitativas e inclusivas que
reconocen y respetan la diversidad. A su vez piensa sobre los modos en que la ciudadanía
puede participar, ya sea desde niveles informativos, consultivos, decisorios o de cogestión.
En el contexto actual de América Latina y el Caribe, cuando se afirma desde la literatura y

desde la práctica gubernamental, que la planificación está de vuelta, se hace referencia a una
planificación muy distinta al paradigma de planificación centralizada de la década de los
sesenta. En esa época se pensaba que la coordinación de los esfuerzos por construir una nueva
sociedad, requería de una autoridad central que era la única capaz de decidir objetivos y
medios para alcanzarla. En la actualidad se proponen procesos de planificación que tengan dos
características fundamentales: 1) Que todo proceso de planificación considere el principio de
subsidiariedad, que significa que lo que puede realizarse de manera eficiente y efectiva al nivel
más cercano a la ciudadanía, debe ser abordado en ese nivel, reservando competencias a los
niveles superiores sólo en aquellas tareas que no puedan ser resueltas por el nivel inferior. 2)
Que si bien los procesos de planificación, deben fijar objetivos a partir de los problemas y
necesidades de los propios ciudadanos-as, debe evitarse el voluntarismo y la atomización de
esfuerzos, lo que advierte la importancia de la coherencia y de la coordinación como principios
rectores de todo el proceso.
Un enfoque de planificación participativa busca garantizar la representación de los intereses

de los ciudadanos/as, y la coordinación de esfuerzos. Esto supone una coordinación de doble
vía: desde abajo hacia arriba y desde arriba hacia abajo. Con ello se construye una planificación
multiescalar como modelo de gestión pública, donde el Estado, la sociedad civil y el sector
privado acuerdan estrategias y líneas de acción para mejorar la calidad de vida de la gente
(CEPAL, 2015).
La identificación del universo de actores sociales que se involucran con el territorio es una
primigenia modelización social que puede llevarse a cabo en todas las instancias de la
planificación, tanto en la fase diagnóstica, en la de formulación como en la implementación.
Una utilidad reconocida de la incorporación de la participación, tanto en los procesos de
gestión y planificación, es el aporte que le hacen al diseño de la instrumentación urbanística,
ya que desde instancias participativas se propician entornos de diálogo y concertación capaces
de diseñar herramientas para la intervención que son superadoras, ya que habilitan el
reconocimiento de nuevos conflictos políticos, económicos, sociales y culturales (Yeates,
1977).
En una comunidad pueden darse distintas formas institucionalizadas de participación donde se

pueden conformar sistemas estables de participación, procesos participativos o mecanismos
participativos. Dichas formas pueden obedecer a un criterio de organización de abajo hacia
arriba (como la iniciativa popular) o de arriba hacia abajo (como las consultas o referéndums).
Entre las formas más conocidas se encuentran: Referéndums, Consultas ciudadanas,
Audiencias públicas, Jurados ciudadanos, Encuestas deliberativas, Planes de metas, Consejos

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consultivos, Consejos de ciudad, Presupuestos participativos, Políticas públicas globalmente

participativas, Agendas 21, Talleres participativos de planificación estratégica, Comisiones de
seguimiento, Grupos motores y Revocatoria de mandatos.
En definitiva, la participación amplía los conceptos de la práctica de la democracia,

representatividad, promoción social y ciudadanía moderna. Para lo cual es necesario promover
(Verdesoto, 1997):
a) La participación en clave positiva, como el modo de provocar la “colaboración social”. Debe

crear confianzas mutuas entre el Estado y la sociedad civil, antes que controles rígidos.
b) La participación debe contener a su interior formas representativas que le permitan
combinar decisiones políticas (en su más amplio sentido) y de desarrollo.
c) La sostenibilidad de la participación dependerá de la apropiación del proceso por parte de
los beneficiarios.
d) La consolidación de la participación mediante el reconocimiento como un mecanismo del
sistema político (esto supone, de un lado, reconocer la insuficiencia de los mecanismos de la
organización actual de la democracia).
e) La participación es la mejor forma de potenciar el desarrollo social en un contexto de
limitación de recursos.
1.6. Instrumentos de Monitoreo y Control
Los instrumentos de monitoreo y control están asociados desde su emergencia a la dimensión

ambiental y a la utilización de los recursos naturales para el desarrollo. Desde este enfoque la
cuestión ambiental ha despertado conciencia global reconocida. La incorporación de esta
dimensión en la planificación urbana data desde 1970 en el continente americano y ha logrado
permear en forma transversal en las áreas de gobierno y gestión urbana. En la actualidad la
ciudad se ve como campo de innovación en donde se procura alcanzar un equilibrio entre los
aspectos de competitividad económica, cohesión y desarrollo social, y sostenibilidad ambiental
y cultural (Vegara, 2009).
Ya sea para monitorear cuestiones del ambiente o bien para dar seguimiento al cumplimiento
de las metas propuestas por la planificación es prioritario contemplar la forma de medición o
los parámetros de evaluación. Una modalidad habitual es la utilización de indicadores urbanos6
como fuentes de generación de información. Existen variadas definiciones de los Indicadores
Urbanos pero todas coinciden en resaltar que es una variable o estimación urbana que provee
información sintética sobre un fenómeno más allá de su capacidad de representación propia.
Esto implica que el indicador profundiza el modo de análisis y comunicación de un fenómeno
urbano otorgándole un significado añadido que a simple vista es intangible (Palenzuela,
1999)7. La medición es el fin de esta construcción compleja, donde indicadores simples se
reúnen según el objeto de medición del indicar sintético o compuesto. Por lo tanto un
indicador urbano se entiende como un variable dotada de un significado añadido con el fin de
6
Entendido como elemento técnico de medición cuali o cuantitativa, no como indicador urbanístico para la
regulación de usos y morfologías urbanas.
7
Palenzuela, Salvador R. “Modelos de Indicadores para ciudades mas sostenibles” Documento del taller sobre
Indicadores de Huella y Calidad Ambiental Urbana. Fundación Forum Ambiental. Departamento de Medio Ambiente
de la Generalitat de Catalunya. 1999.

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reflejar de forma sintética una preocupación social con respecto al medio urbano. Y así poder
insertar estas cuestiones dentro del proceso de toma de decisiones.
La evolución de este tipo de indicadores urbanos en la actualidad y en la escena de los

gobiernos locales genera muy buenos aportes evolucionando hacia la construcción de
indicadores de sustentabilidad. Donde mediante una medición y una evaluación cuantitativa o
cualitativa se pueden hacer juicios sobre las condiciones actuales, pasadas y futuras de un
sistema urbano. Los indicadores simplifican información relevante, lo cual no sólo hace visible
o perceptible un fenómeno de interés, sino que lo destaca cuantitativamente y comunica la
información principal (Frausto, 2005)8. Y pueden ser utilizados para dar seguimiento a una
intervención de forma tal de validar los efectos y alcances de las propuestas ejecutadas.
Desde el ámbito del Monitoreo y Control también hay instrumentos que se aplican antes de
realizar la intervención y están insertos en el propio proceso de gestión de una propuesta.
Estos pueden dotar de consideraciones ambientales a la gestión urbana clásica, es el caso de
los informes o las evaluaciones de impacto ambiental, que pueden prever los impactos futuros
y establecer procesos de mitigación. Dependiendo la legislación de cada país estos
instrumentos se encuentran exigidos en todas las escalas de actuación o en casos
excepcionales. Estos instrumentos desde un enfoque normativo y en el marco de un
procedimiento jurídico-administrativo incorporan en primera instancia herramientas que
evalúan de forma anticipatoria, previendo posibles impactos negativos. Primero surge la
“Evaluación de Impacto Ambiental” a escala de Proyecto, y luego se consolida la utilización de
la “Evaluación Ambiental Estratégica” a escala de Plan. Ya en el siglo XXI se requieren de
instrumentos que superen la anticipación y ofrezcan la posibilidad de seguir y monitorear los
cambios en tiempo real. Dentro de este marco se encuentran a los “Observatorios Urbano
Ambientales”, a las “Agencias de Protección Ambiental” y los “Indicadores de Sustentabilidad”.
2. Clasificación por Categorías Conceptuales
Antes de profundizar en cuestiones conceptuales conviene resaltar un aspecto clave en

relación a la instrumentación: Contemplar siempre sus escenarios políticos, en donde estas
herramientas encuentran marco de inserción, pues sin voluntad política estos instrumentos no
tendrían posibilidad de ser. A partir de esta premisa se pueden comprenden en mayor
profundidad los intereses de los actores sociales encargados de la toma de decisiones.
Desde el enfoque de la planificación urbana, en su implementación se procurará compatibilizar

el manejo de las demandas sociales de acuerdo a los recursos disponibles a través de sus
instrumentos, de tal forma de alcanzar el bienestar común satisfaciendo de forma respetuosa
y equilibrada los intereses de los distintos actores sociales.
La clasificación conceptual busca mediante el análisis de la lógica de actuación del

instrumento, y de acuerdo a los propósitos que busque alcanzar el instrumento, determinar el
campo conceptual en el que se inscribe. Esta doble lectura, temática por un lado y conceptual
por otro, permite clasificar de forma cruzada un mismo instrumento desde dos perspectivas
8
Frausto, O., Perdigón, T. y Rojas, L. “Sistema de Indicadores de la Riviera Maya” Revista Ciudades Nº 68. México.
2005.

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distintas. La clasificación conceptual puede ser bastante genérica en un inicio pero, induce con
sustento teórico al comienzo de una reflexión analítica.
3.1. Los instrumentos restrictivos
Estos son los encargados de restringir usos, apropiaciones o mercados del suelo, mediante
instrumentos que se enmarcan en el derecho administrativo, rama del derecho público que
estudia primordialmente la organización y la actuación del Estado en sus relaciones Jurídicas
con los particulares. En el campo de la jurisprudencia (derecho) existen dos mundos jurídicos
diferenciados e inconexos. El Derecho Público y el Derecho Privado. Dentro del Derecho
Público se encuentra el Derecho Administrativo, en donde se sitúan los códigos de
planeamiento u ordenamiento territorial (Petrelli;s/f ).
El derecho público es explícito, solo está permitido lo que dicta la norma, en cambio en el
derecho privado (civil) se explicita lo que está prohibido, por ende todo lo que queda por fuera
implícitamente está permitido. No obstante, en el marco del Derecho Administrativo cabe
resaltar que puede haber excepcionalidades, las cuales en los documentos de planeamiento y
ordenación tienen que tener contemplados los procedimientos administrativos para que estas
ocurran. Es el caso de los convenios urbanísticos, los cuales deben estar regulados en cuanto a
los compromisos y obligaciones que ambas partes adquieren al formalizar el acuerdo. Como
todo contrato tiene contraprestaciones recíprocas, y los beneficios mínimos que se debe
aportar a la ciudad por las excepcionalidades de uso y edificabilidad que se obtengan las cuales
no están reguladas (Petrelli;s/f ). En el caso de Argentina los códigos urbanísticos son
explícitos, por corresponder al Derecho Público, y debe prestarse especial atención a las zonas
de renovación, urbanización futura o gestión especial, dado que en ellas puede aplicar la
celebración de un convenio urbanístico para delinear una nueva intervención.
Estos instrumentos han estado orientados a la ordenación del suelo, mediante cuerpos
normativos que dan forma a códigos urbanísticos, de planeamiento o de edificación. La
aplicación de la restricción en la ciudad se dirige en términos generales a afectar tanto a los
espacios públicos como privados, pero en este último caso el dominio de la propiedad privada
se ve limitado, ya que los códigos aplican, con la formulación de sus indicadores, la única
restricción al dominio privado del suelo. En los espacios públicos las restricciones se
determinan por normativa de uso y existe en estos lugares consensos colectivos que conducen
una similar apropiación de estos espacios por parte de los habitantes. Es así como:” Los
deberes y los derechos de los propietarios del suelo varían según la situación de los terrenos
en relación con la ciudad y en función de su proyecto de desarrollo, expresado por el
planeamiento urbanístico, que establece a tal efecto diferentes regímenes de suelo” (Noguera,
2011). El campo temático que se asocia a ellos es el Normativo.
3.2. Los instrumentos Postulativos
Los instrumentos que se asumen como Postulativos son aquellos que dentro de su formulación
explicitan qué quieren alcanzar y como lo harían, se enmarcan dentro de un marco proyectual
y poseen carácter ejecutivo, indicando estrategias, componentes y actividades determinadas a
desarrollar para alcanzar los objetivos. Demuestran capacidad para generar estrategias o
concretar fines mediante el postulado de ideas o principios, preferentemente en un plazo

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estipulado mediante instrumentaciones prácticas. El campo temático que se asocia a ellos es el

del Desarrollo Urbano (dependiendo la escala de actuación pueden ser Programas o Proyectos
Urbanos) o bien el económico-financiero, en los instrumentos Postulativos se superan en
especificidad los lineamientos generales pautados en un Plan. Son los instrumentos que
poseen en sus enunciados mayor especificidad y pauta expresa para su concreción.
3.3. Los instrumentos de Promoción
Son entendidos como herramientas de inducción o fomento de situaciones deseadas, estos

pueden ser explícitos o implícitos. Pueden inducir el desarrollo de áreas, ejes y sitios de
intervención estratégica, mediante instrumentos normativos especiales. Algunos ejemplos
pueden ser: 1) La nomenclatura por código de Áreas de promoción o de desarrollo prioritario,
identificando a estos sectores de ciudad como áreas que presentan condiciones propicias para
acciones de renovación, rehabilitación, y/o recuperación que promuevan su desarrollo
valorando sus características intrínseca; 2) la eximición impositiva con el fin de fomentar y
promover nuevas localizaciones de distintas actividades o con el fin de incentivar el dinamismo
en algún sector de la economía urbana, 3) áreas con acceso al crédito con tasas preferenciales
para adquirir suelo urbano.
A su vez estas áreas en promoción serán espacios de convergencia de otro tipo de

instrumentos pero, hay una iniciativa promotora que las intenta posicionar como foco
atractor. La promoción fue utilizada tanto para planificar y ocupar la periferia urbana como
para intervenir dentro de la ciudad.
3.4. Los instrumentos compensatorios
Son aquellos que operan de forma tal que logran revertir, mitigar o equilibrar desigualdades en
el territorio. Puntualmente desde el modelo desarrollista (mediados del siglo XX) se encuentra
que estos comienzan a formularse y a operar en situaciones donde existe una conciencia
global de crisis, partiendo de las escenas posbélicas, atravesando crisis económicas, crisis
políticas, crisis ambientales y sociales. Cada instancia crítica se ha visto reflejada en la
instrumentación urbanística.
En este campo vuelven a cruzarse otro tipo de clasificaciones de instrumentos, pero puede ser
entendida muy sintéticamente como todas las iniciativas que procuran revertir asimetrías
territoriales o sociales.

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ANEXOS AMPLIATORIOS
ANEXO I
Modelos de Desarrollo: Breve Contextualización
Introducción
A lo largo de la historia, y desde que la planificación urbana es asumida como una política
pública, los instrumentos urbanísticos han operado diversas intervenciones. Desde una
primera mirada ordenadora-normativa del suelo hasta aplicaciones más actuales en marcos
participativos e inclusivos para el desarrollo urbano sostenible.
No siempre el ámbito de planificación ha estado próximo al ámbito de la gestión urbana, esta

distancia en muchas ocasiones propició que algunos planes no lleguen a implementarse por las
interferencias que se generan desde el campo instrumental. Parte importante de reconocer la
capacidad de gestión de un plan mediante la instrumentación conlleva un conocimiento de los
recursos con los que se cuentan para tal fin. Formular un plan o una intervención sin capacidad
ejecutiva instrumental puede conducir al fracaso. O bien puede forzar tácticas discrecionales
de actuación que dicen aludir a los lineamientos de un plan.
Una posible perspectiva que permite comprender como se ha consolidado la cartera de

instrumentos en la actualidad es la perspectiva histórica asociada a los Modelos de Desarrollo.
Como punto de partida se entiende al Modelo de Desarrollo como aquel esquema a seguir a
fin de promover el progreso de un pueblo, funcionando como marco de referencia para los
encargados de elaborar las políticas públicas de un país. En la actualidad existen ciertos
consensos en torno a las visiones del desarrollo a escala global y los instrumentos en muchos
casos responden y complementan estos horizontes (ver en: https://www.undp.org/es/sobre-
nosotros).
Por lo tanto desde el enfoque histórico se pueden identificar cuatro cortes que responden a
distintas modalidades de la planificación implementada como política pública. Dicha
clasificación permite poner en contexto los pensamientos de cada época e identificar los
agentes que intervienen con capacidad de gestión en distintos territorios y escalas, y con qué
temáticas.
1.2 Modelo Desarrollista:
Periodo que emerge con la segunda guerra mundial en Europa, se consolida con el Fordismo y
Taylorismo en América del Norte y llega a mediados del siglo XX a América Latina. En términos
de generación de excedentes el modelo desarrollista fijo sus metas en la producción industrial.
La economía se sustentaba sobre estructuras industriales, que desde el enfoque urbano
estaban muy relacionadas con el espacio de producción y el circuito que seguían luego las
mercancías para su comercialización. El estado era un actor muy presente en la toma de
decisiones sobre aspectos de planificación y los plazos que manejaban sus propuestas e
intervenciones eran largos. Las grandes obras se financiaban con recursos públicos y se
orientaban todos los esfuerzos a las grandes obras de infraestructura, sobre todo aquellas que
sean articuladoras en el territorio. Transporte, energía y servicios de saneamiento fueron las

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preocupaciones de la época junto a la reconstrucción de áreas destruidas en los conflictos

bélicos. Estas intervenciones articularon los grandes centros urbanos con sus incipientes
periferias industriales. A este periodo se le atribuye la modalidad de planificación tradicional o
tecnocrática, en donde el instrumento destacado era el ordenamiento territorial, pensado y
aplicado desde escalas locales hasta las nacionales. Regular el uso del suelo, fue una de las
grandes preocupaciones, como también las expectativas de crecimiento de las ciudades sobre
sus entornos más próximos dentro de límites prefijados.
Por lo tanto en este periodo fueron intensas las intervenciones desde la normativa de usos del
suelo, la obra pública de infraestructura, la vivienda destinada al proletariado y la
consolidación de intervenciones sectoriales en polígonos delimitados.
En este modelo de desarrollo se dieron procesos de crecimiento y procesos de reconversión

urbana, sustentados por el concepto de “transformación urbana”, noción que conformó su
cuerpo teórico de forma progresiva gracias a los aportes empíricos. A grandes rasgos las
transformaciones urbanas pueden clasificarse en dos grupos: Un grupo relacionado a los
procesos de crecimiento en extensión de la ciudad proyectándose hacia su periferia; y otro
grupo relacionado a procesos de reconversión actuando de forma endógena y adecuando a la
ciudad existente a nuevas necesidades. A continuación se presentan las modalidades de estos
fenómenos de transformación que responden al periodo desarrollista:
En los años 50’ se comprendía a las transformaciones urbanas en el marco de la

“Reconstrucción Urbana”, siendo esta una acción derivada de un hecho histórico. Las ciudades
Europeas demandaban de grandes reconstrucciones de la estructura urbana, debido a las
destrucciones ocasionadas por la segunda guerra mundial. Si bien este concepto posee un
causal bélico, no siempre se ha dado de esta forma, pero sí su origen se entiende desde este
hecho. En la actualidad este concepto se puede asociar a otras problemáticas, como los
desastres naturales, o bien, por la entrada en obsolescencia de grandes sectores industriales.
En este campo es fundamental la dimensión física, arquitectónica y urbanística de la actuación,
más que la social o económica de la transformación. Puntualmente este proceso se puede
enmarcar en el grupo de las transformaciones relacionadas a la reconversión urbana. No
siendo un método que se utilice para proyectar un crecimiento planificado de la ciudad, sino
responder a una falencia y a un deterioro de un sector dentro de la trama urbana consolidada.
En los años 60’ se inician los procesos de “Revitalización Urbana”, frente a los procesos de sub-
urbanización y conformación de áreas o regiones metropolitanas, las áreas centrales de la
ciudad y los cascos urbanos de las áreas periféricas debían afrontar la pérdida de
competitividad ante el surgimiento de nuevos centros. Por lo tanto atraer nuevos residentes,
nuevas actividades y nuevas funciones era primordial para estos núcleos que debían
actualizarse ante un escenario micro-regional nuevo. En este concepto la dimensión social y
económica es básica. Dependiendo de la necesidad de cada ciudad y sus suburbios se adapta el
proceso, por ejemplo, en el norte de Europa este proceso se inclinó por dar vida a los barrios
del suburbio residencial, en cambio en el sur de Europa se decidió tratar los barrios marginales
dentro de las ciudades. En este último caso las acciones no se destinaron a revitalizar sino a
legalizar y dotar de servicios públicos, pues se consideró a esta estrategia como revitalizadora.
Este proceso responde a cuestiones de crecimiento, pues la consolidación de áreas o regiones
metropolitanas en muchos casos se daba a expensas de otras áreas ya consolidadas. Es en este
tipo de transformación urbana donde se comienza a practicar el asociacionismo, dado que la
promoción de los cambios no proviene solo del sector público, sino que la articulación de

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varios actores sociales con capacidad de gestión impulsa la revitalización.9 A este concepto se
le asocia uno de carácter similar que se conocido como “Re-dinamización”.
El proceso de “Renovación Urbana o Renewall” da inicio en la década de los 70’ en Europa, una
vez que las ciudades ya se encuentran consolidadas pero con necesidad de intervenir en la
estructura urbana existente reponiendo o renovando elementos, valiéndose de la dimensión
física y social para lograrlo. Si bien ambas dimensiones se combinan en este tipo de proceso se
privilegia a una de ellas por sobre la otra.10 Este proceso se relaciona con el grupo de
transformaciones que se dirigen a la reconversión de un área.
2.2. Modelo Neoliberal:
El fenómeno de la globalización genera impactos en los modelos de producción de excedente

emergiendo como modalidad competitiva al modelo industrial el modelo financiero, el cual en
su proceso de generación de excedente mediante transacciones financieras plantea un
fenómeno de desterritorialización de la producción. La economía terciaria crecía en las
ciudades sostenida por el incremento y modernización de los procesos financieros. Las áreas
centrales urbanas eran ahora los centros financieros. Este periodo se consolida en la década de
los ochenta del siglo XX, pero dependiendo el país, o más bien de la ciudad, puede haber
contado con intervenciones anteriores. El foco estaba puesto en las ciudades y no en los
países, y el movimiento del capital financiero capitaneado por el inversor privado introduce
nuevos actores en la gestión urbana. El estado reconoce las nuevas problemáticas que poseían
sus ciudades cabeceras en aquellas áreas obsoletas, ya que los primeros impactos de cambiar
localizaciones de producción industrial hacia sus periferias se empezaban a notar. A su vez en
cuanto a los recursos económicos los estados se encuentran ajustados para poder intervenir y
renovar sectores centrales de ciudad. Es así como surge la asociación público privada para
intervenir y renovar sectores en obsolescencia mediante la figura del Proyecto Urbano (PU).
Las administraciones locales tuvieron que modificar o adecuar sus procesos burocráticos y
administrativos para estar a tono con las nuevas demandas de gestión que les imponía el
hecho de renovar un sector estratégico de la ciudad, con nuevos loteos urbanos en el
mercado, incorporación de mejoras urbanas y creación de nuevos espacios públicos. Ante esta
necesidad surgieron las Corporaciones de Desarrollo Urbano que vinculaban potestades
públicas con intereses económicos de inversores y desarrolladores. Grandes proyectos
urbanos se realizaron en muchas ciudades siendo esta la punta de lanza de una red de
ciudades globales que mostrarían al mundo su jerarquía mediante sus skylines.
Los cambios de visión sobre las competencias del estado se fueron modificando en este
periodo, un ejemplo de estos cambios se evidencia con la privatización de las operaciones de
los servicios de telecomunicaciones o de energía, dejando de estar a cargo de los estados.
Ahora el actor público comienza a ser un facilitador y regulador de las actividades. Estos
cambios, junto a otros, permitieron que la planificación tradicional o tecnocrática comenzara a
complementarse con una modalidad de planificación emergente, la planificación estratégica.
La cual, mediante un análisis estratégico basado en criterios empresariales, identifica
oportunidades y riesgos, instalando una mirada selectiva en función del grado de oportunidad
que ofrece. A su vez el mercado inmobiliario opera como motor de reproducción del suelo
urbano y de procesos de densificación de algunas áreas de la ciudad. Estas intervenciones
9
Caso de la Ciudad de Glasgow, citada por CECODAHS.
10
Los programas de renovación de la Comisión europea URBAN son referentes de este tipo de experiencias en toda
Europa.

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sectoriales de desarrollo urbano conocidas como Proyectos Urbanos (PU) generaron en

algunas ciudades procesos de consolidación urbana muy asimétricos, ya que algunas áreas se
destacaron como atractoras de inversión y otras quedaron relegadas por falta de oportunidad.
En cuanto a las tipología de transformación urbana que se instala en esta época se encuentran
a partir de la década de los 80´ los procesos de “Redevelopment” en Inglaterra o de “Mejora
Urbana” en España, los de Regeneración Urbana y los de Reforma Urbana.
Los procesos de “Redevelopment” en Inglaterra o de “Mejora Urbana” en España11 son

característicos de esta década. Estas transformaciones se relacionan con las mejoras de los
servicios básicos públicos y de transporte de la ciudad. Los conceptos clásicos de fines del siglo
XIX correspondientes a la mejora en la salubridad (higiene), el del ornato público (paisaje
urbano) y la seguridad en las construcciones (estabilidad), se reversionan a la luz de las nuevas
necesidades. Es clave para este proceso la consideración de las dimensiones físicas, sociales,
culturales, económicas y todas aquellas que se tomen como complementarias. Este proceso
entra dentro del grupo de la renovación, pero puede estar asociado a fenómenos de
crecimiento por densificación de las grandes ciudades. Por lo tanto aquí se desdobla el sentido
estricto del crecimiento urbano, pues no solo la ciudad crece en extensión, sino que crece en
altura y los impactos de estos fenómenos comienzan a sentirse, y expresarse como
problemática.
Los procesos de “Regeneración Urbana” han acompañado a los anteriores, y se dirigen

puntualmente a la recuperación o puesta en valor de elementos o componentes existentes.
Este proceso se apoya más en lo preexistente, que en la nueva intervención. 12 A este tipo se lo
incluye en el grupo de las transformaciones de renovación.
De los años 80’ en adelante con los inicios de la era global se conllevan procesos de “Reforma
Urbana”, en donde la expansión se articula con la necesidad de nuevos espacios urbanos que
den sitio a nuevas actividades, y a nuevas lógicas de reproducción urbana. Destacándose este
proceso por focalizar su atención en aquellas áreas que son patrimonio histórico, las cuales
requieren de adecuaciones para actualizar y modernizar sus prestaciones. En este tipo se
encuadran las reformas de los Cascos Históricos Europeos. También se asocia a este tipo de
transformación a criterios de reconversión.13
Los procesos de “Rehabilitación Urbana” se dan por primera vez en 1983 en Europa del Sur,
impulsados por la legislación estatal, cuando se supone que algunos edificios o áreas urbanas
debían de ponerse en valor para recuperar su habitabilidad.14
11
La legislación Catalana posee los Planes Especiales PERiS de reforma interior.
12
Programa Europea URBACT.
13
Como antecedente empírico existe el Programa PERiS Catalanes. O el casco Histórico de la Ciudad de Bolonia, en
Italia.
14
En España se ponen en marcha los Programas ARI o Áreas de Rehabilitación Integral, siendo estos procesos una
clave de la urbanística española.

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El proceso de “Gentrificación”15es un fenómeno de transformación urbana que modifica la

calidad socio-espacial de un fragmento urbano, pasando de un estado de calidad baja a uno de
mejor standard. Mejorando su estado edilicio y contemplando la incorporación de la reforma a
una dinámica de mercado. Es un proceso que en el siglo XXI ha recibido muchas críticas y del
cual las intervenciones del tipo de Proyecto urbano sectorial no pueden disociarse. 16 Las
críticas radican en la típica expulsión de población originaria de un sector, que este proceso
suele ocasionar, a veces como fin último de manera intencional y otras como efecto no
deseado o imprevisto, para ser reemplazada por nuevos residentes que puedan solventar un
valor de suelo y costo inmobiliario mayor.
Tal como señala Peter Hall (1996), por motivos vinculados al proceso de globalización, en este
recorte temporal los promotores y desarrolladores comenzaron a interesarse por la
regeneración del espacio urbano mediante la implementación de proyectos espectaculares
que transformarían la imagen de las áreas urbanas deprimidas17, en muchas ocasiones a
expensas de áreas populares. Experiencias paradigmáticas como los Docklands en Londres a
fines de los ochenta hasta la Barcelona Olímpica de comienzos de los noventa, o el frente
costero de Bilbao, dieron lugar a la aparición de nuevos temas urbanísticos y a la promoción de
emprendimientos que generaron nuevas lógicas y reglas de juego entre el sector público y el
privado, relegando en gran medida la preocupación por la calidad ambiental y la equidad
socio-espacial en pro de la aceleración y amplificación de la realización de las inversiones
inmobiliarias que movilizaba el capital global18.
Entrando en el nuevo milenio, los impactos de la globalización se agudizaron. La dimensión

ambiental cobró fuerza y logra permear en los ámbitos de la gestión y planificación, siendo
tema de consensos globales, y siendo un tema muy relacionado al grado de industrialización
que ha alcanzado cada país. Ya que los países con más altos grados de industrialización
cuentan con mayores restricciones de impacto ambiental que los países que no han alcanzado
ese rango de industrialización. Situación que planteo debate y discusión entre los países que
son los principales productores en la actualidad de bienes para el comercio, dado que alguno
de los grandes productores al día de hoy no alcanzan a ser catalogados como países
totalmente industrializados, pero son muy competitivos. Es el caso de la rivalidad comercial
entre China y EE.UU, países que se debaten en controversias comerciales por las asimetrías en
los tratados internacionales de producción y ambiente.
15
Desde el observatorio Metropolitano de Madrid Oscar Muñoz Carrera, en el artículo: “Gentrificación y
Reestructuración del espacio social de Madrid”, conceptualiza la noción de Gentrificación encontrando su primera
utilización por una socióloga británica llamada Ruth Glass en 1964, para describir el proceso de “vuelta al centro”
protagonizado por las clases pudientes y la vieja aristocracia londinense en los años 60.Desde entonces, los estudios
sobre las estrategias residenciales de dicha clase y sobre rehabilitación urbana (sea pública o privada) han retomado
la noción para describir el proceso de sustitución de las clases obreras por clases medias-altas en zonas degradadas
y abandonadas de la ciudad, mismo proceso que se halló muy ligado a políticas públicas de rehabilitación urbana en
los años 70 y 80. Dependiendo del autor pueden encontrarse otros nombres para este fenómeno, como
aburguesamiento o elitización.
16
El primer caso es la transformación del Barrio Crawford-Roberts de la ciudad de Pittsburg, donde en un área
central deteriorada se conforma un asentamiento para Yuppies que vuelven al centro.
17
Dando importancia a la apariencia, al aspecto decorativo y escenográfico de las ciudades, al cuidado de los
grandes espacios públicos centrales, entre otros aspectos.
18
No obstante, Fernando Murillo (2004) hace referencia a algunas experiencias internacionales en las que se han
impulsado algunas acciones relativas a la inclusión social. Por ejemplo en La Haya y en Rotterdam.

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2.3. Modelo Neodesarrollista:
La inflexión de siglos da origen a un nuevo periodo, el paso del siglo XX al XXI, comprende una
fase de transición de un quindenio (periodo de 15 años) en donde innovaciones de todo
aspecto se intentaron aplicar. En el contexto latinoamericano, a pesar de las iniciativas
inversoras de la globalización, se detectan en este periodo las limitaciones que el modelo
anterior poseía sobre todo en lo relativo al crecimiento espontáneo e informalidad urbana y
su relación con los procesos de segregación y nociones de sustentabilidad urbana. En la etapa
anterior de acuerdo a informes aportados por la CEPAL se asumía que estas problemáticas se
solucionarían con el devenir de la actuación del mercado, pero transitados los veinte años del
modelo neoliberal (1980-2000) los gobiernos asumen que la informalidad no solo no se estaba
superando sino que se acrecentaba en densidad y extensión en áreas próximas a las ciudades
cabeceras. Esta preocupación instala en agenda el debate y como materia de intervención a los
sectores informales, es así como instrumentos de desarrollo urbano y de financiación
comienzan a gestionarse con visiones fuera del marco de las visiones instituidas, presentando
reversiones de instrumentos de los modelos anteriores. De este modo el proyecto urbano se
reversiona con la figura del proyecto urbano integral, y el financiamiento internacional y local
ahora orienta su mirada hacia estas áreas de ciudad.
La consolidación del cambio climático en agenda y sus efectos globales junto a la afirmación de
la cuestión social como tema a abordar, afianzan prácticas de mecanismos de participación, los
cuales fueron muy selectivos en el modelo anterior. Si bien la planificación presenta aperturas
a nuevos agentes de desarrollo en el modelo neoliberal en el modelo neodesarrollista hay
conquistas sociales que instalan al desarrollo sostenible como meta del nuevo milenio.
Ambiente, sociedad y economía se articulan en este concepto de desarrollo. Es así como los
instrumentos de participación se difunden y comienzan a ser parte de todas las instancias del
proceso de la planificación, desde etapas tempranas en la fase de diagnóstico hasta inclusión
en las fases de implementación y construcción de las propuestas. La autogestión también se
afianza bajo estos criterios.
En este periodo se muestran claros esfuerzos por reemplazar el modelo de ciudad densa por
un modelo de ciudad compacta, ya conociendo los efectos negativos de la técnica del zonning
y rescatando la idea de proximidad del empleo y la residencia. Las buenas prácticas ya
instaladas desde el enfoque de la sustentabilidad urbana apelan a este reemplazo, rescatando
las áreas centrales degradadas, rehabilitando y refuncionalizando a estos sectores de ciudad.
Ya a finales de los años 90´los esfuerzos de los procesos de transformación urbana estaban
orientados a la “Reestructuración Urbana”, en donde se reversionan los procesos de Mejora
Urbana o de Redevelopment iniciales y se trabaja sobre la modernización de algunos
componentes de la estructura urbana de rol clave. Como lo son los ejes viarios o de piezas de
gran valor estructural.19 Son de tipo sectorial y pretenden mejorar las condiciones de calidad
urbana micro-regional. Optimizando el funcionamiento del área metropolitana. Y ampliando
las capacidades de las ciudades “cabecera” 20de recibir población transitoria durante el horario
laboral. La planificación urbana, entrado el nuevo siglo, incorpora ajustes a la modalidad
estratégica implementada a fines de siglo, rescatando los principios del Nuevo Urbanismo
19
La gran Vía es un ejemplo de este tipo de transformación.
20
Los Institutos Geográficos Militares Nacionales entienden a esta unidad territorial como componente organizador
del territorio y tomando una definición del Instituto Geográfico de Colombia se la define como: El área geográfica
que está definida por un perímetro urbano, cuyos límites se establecen por acuerdos del Concejo Municipal. A su
vez corresponde al lugar donde se ubica la sede administrativa de un Municipio.

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como ideas fuerza que preparan al planificador para hacerle frente a escenarios de
incertidumbre y falta de recursos. Siendo las más destacadas las siguientes:
- Del Predominio del Producto se pasa a dar importancia al Proceso.

- De las intervenciones sectoriales se intenta pensar la ciudad de forma integrada y
coordinada.
- El ordenamiento territorial actual no es exclusivamente normativo, se comienza a
evaluar la normativa de los suelos en función de las estrategias de desarrollo.
- Las intervenciones que estaban orientadas al cumplimiento de Objetivos, hoy se
orientan a la relación de costo-beneficio para el logro de las metas propuestas.
- Las transformaciones urbanas que se orientaban en función de la oferta urbana, hoy se
reorientan por su contra-cara a la demanda urbana.
- Tradicionalmente no existían intervenciones multi-jurisdiccionales, hoy la superación
de límites administrativos es condición al abordar algunas problemáticas, sobre todo
las de carácter ambiental.
- La participación es una cuestión que no estaba incorporada desde su etapa de
diagnosis en la planificación tradicional, hoy se incorpora en la definición de
problemáticas.
2.4. Modelo Neoliberal de segunda generación:
Ya transitado el primer quindenio del siglo XXI (primeros quince años) se inicia un nuevo
periodo en definición el cual todavía no posee la perspectiva temporal necesaria para
delimitarlo y definirlo. No obstante, hay cuestiones que si se detectan, sobre todo aquellas que
están relacionadas a la temática del ambiente, el hábitat, la informalidad urbana y laboral.
En lo respectivo al ambiente los efectos globales del cambio climático ya no solo afectan a
aquellas poblaciones que se encuentran en un estado aparente de vulnerabilidad, ya sea por
vivir en ámbitos precarios o sitios de riesgo ambiental, sino que los efectos alcanzan sin
mayores previsiones a todo tipo de población y clase social.
El modelo de producción de excedente, ya sea el propuesto por la industrialización o por las

finanzas comienza a denotar limitaciones mediante el comportamiento de los mercados, los
mercados de consumo son no se mantienen del todo estables y las finanzas deben hacer
frente a nuevos escenarios de alta incertidumbre.
En relación al mercado del suelo, el suelo urbano es de muy alto costo y el acceso a la vivienda
ya no se encuentra asociado a políticas públicas de empleo que permitan sostener
mecanismos de financiación para la adquisición de viviendas. A las nuevas generaciones podría
costarles enmarcarse en políticas públicas de planificación que no reconocen las limitaciones
de los alcances que ellas mismas poseen.
Cabe destacar que a lo largo de todos los periodos se implementó, dependiendo la lógica
recaudatoria de cada país, instrumentos de captación de plusvalías que al día de hoy se fueron
complejizando y alcanzan desde el clásico impuesto predial e inmobiliario hasta los servicios
públicos que se prestan, también lo tributario alcanza a gravar las transacciones de mercado
que se operen, ya sea la compra de bienes y servicios o transacciones en el mercado bursátil.
Dicha acción se basa en la idea de resguardar la captación de plusvalía del agente público, y
evitar que la misma quede en manos del privado.

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Desde la mirada de la planificación, en este periodo la misma está en revisión constante y

muestra una tendencia a dejar de ser tan rígida como la clásica mirada del ordenamiento
urbano del desarrollismo. Presentando códigos de ordenamiento con puntos de negociación
en términos de destino de usos futuros del suelo, dejando sujetos a convenios urbanísticos
algunos sectores estratégicos de los territorios.
Un aspecto importante que influye en la forma en que los territorios se han estado habitando
en los últimos tiempos son las tecnologías de la información que en la actualidad son útiles en
diversos campos y permiten que cada individuo posea un rango de selección más amplio para
definir en donde vive y trabaja. Por lo tanto algunas ideas del periodo anterior sobre modelos
de ciudad representadas en el debate entre lo denso y lo compacta hoy, conviven con
ciudades difusas que se expanden en búsqueda de otras opciones del hábitat. Ya sea por la
búsqueda de calidad ambiental o por el grado de acceso que ofrezca el mercado inmobiliario.
El avance tecnológico junto al alto grado de incertidumbre permite que a medida que pasa el
tiempo los cambios se den con mayor celeridad y falta de previsión, esto en gran parte es
fundamento de la duración temporal que han tenido los modelos de desarrollo antes
expuestos. Iniciando con un modelo que podía sostenerse en el tiempo por 40 años, siendo
posible en el enmarcar propuestas a un largo plazo (20años) arribando a un modelo de
desarrollo que posiblemente pueda sostenerse con horizonte temporal de 10 años. Esto obliga
a pensar en propuestas que manejen plazos más cortos y tengan mayor capacidad de gestión.
La anterior contextualización de cada época permite un mejor abordaje de estas herramientas.
Las cuales, por su complejidad, con el fin de clasificarse pueden tener una doble lectura. Por
un lado una primera clasificación en categorías temáticas y por otro una segunda clasificación
en categorías conceptuales que profundizan la reflexión sobre los alcances y las limitaciones de
los efectos de los instrumentos.
ANEXO II
Fichas de instrumentos de gestión urbana municipal - Guía de Gestión Urbana de la
serie de Manuales de la CEPAL.
Las fichas que a continuación se presentan contienen en forma resumida elementos

descriptivos de diversos instrumentos para la gestión urbana, que han sido aplicados en
experiencias de desarrollo urbano sustentable en países latinoamericanos. No se han
encontrado en la revisión de fuentes consultadas una taxonomía estandarizada de
instrumentos de gestión, por lo cual los nombres varían de acuerdo a la aplicación dada a cada
experiencia, sin embargo, se ha tratado de suplir esta situación especificando ciertas claves
operativas y de implementación que puedan orientar el uso de estos instrumentos en
contextos diversos. Las fichas no pretenden ser una manual de capacitación o instrucción, sino
más bien aportan una referencia respecto del uso de distintos dispositivos que han sido
aplicados con éxito.
En las variables de análisis de cada ficha que hacen referencia a los Requisitos Operativos y
Claves de Implementación pueden identificarse en cada uno de ellas cual es la vinculación e
imbricación instrumental que requiere el instrumento para aplicarse, ya que ninguna de estas
herramientas opera en soledad, sino que funcionan en complementariedad con otros. Esta
complementariedad instrumental da cuenta de los fines complejos que poseen las
intervenciones urbanas e indica que para alcanzar en muchos casos la totalidad de las metas
que propone una intervención se requiera de más de un instrumento para lograrlo.

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4.1. Fichas de instrumentos de planificación:

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4.2. Fichas de instrumentos económicos financieros:

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4.3. Fichas de instrumentos de participación:

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Para mayor información ampliada sobre casos actuales de instrumentos vigentes se puede
consultar la Plataforma urbana y de ciudades para América Latina y el Caribe en:
https://plataformaurbana.cepal.org/es/search/content/planning_instrument

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Bibliografía
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Ut7 - Introduccion A Los Instrumentos Urbanisticos - Final

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Carrera de Arquitectura

Materia Planificación Urbana (PU)

INTRODUCCIÓN A LOS INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS

Clasificación Temática de los instrumentos

Clasificación Conceptual de los instrumentos

2 2.4. Instrumentos Compensatorios

ANEXO AMPLIATORIO I / Modelos de Desarrollo: Breve Contextualización

ANEXO AMPLIATORIO II / Fichas de instrumentos de Gestión Urbana Municipal -

UT7 / Introducción a los Instrumentos Urbanísticos 1

El presente documento de cátedra, tiene por objeto introducir a los estudiantes de

El programa de la materia de Planificación Urbana, Cátedra Giglio, plantea dar respuesta a

Existen también, dos Anexos con la siguiente información ampliatoria:

Anexo I: Breve contextualización de los Modelos de Desarrollo, para comprender el contexto

Culmina el documento, con el listado de la bibliografía consultada para su elaboración y links

UT7 / Introducción a los Instrumentos Urbanísticos 2

1. Clasificación por Categorías Temáticas

Como antecedente sobre el estado del conocimiento en torno a la instrumentación urbanística

2.1. Instrumentos Normativos

El ordenamiento territorial (OT) se encuadra en el campo temático normativo y emerge como

UT7 / Introducción a los Instrumentos Urbanísticos 3

municipal y que indicadores urbanísticos se le atribuyen a cada zona. En el caso de la ciudad de

A su vez, en cuestiones de ordenamiento, y dentro de la dimensión normativa, pueden existir

En la actualidad la planificación urbana desde el campo normativo no queda circunscripta solo

UT7 / Introducción a los Instrumentos Urbanísticos 4

Los convenios urbanísticos son otro tipo de instrumento jurídico-normativo, en el cual se

1.2. Instrumentos de Planificación

UT7 / Introducción a los Instrumentos Urbanísticos 5

algunas cuestiones metodológicas como es el caso de la planificación estratégica. La cual se

La interjurisdiccionalidad es un tema que recurrentemente se aborda desde el plan o el

- Mejorar la calidad de vida de la población.

UT7 / Introducción a los Instrumentos Urbanísticos 6

1.3. Instrumentos de Desarrollo Urbano

En el campo de los instrumentos de desarrollo urbano se encuentra el aporte empírico de los

Redistribuir plusvalías implica reconducir la captación de plusvalías de un sector de

UT7 / Introducción a los Instrumentos Urbanísticos 7

1.4. Instrumentos Económico-Financieros

Obtener o garantizar el acceso a los recursos económico-financieros es un aspecto

UT7 / Introducción a los Instrumentos Urbanísticos 8

Dentro de la banca internacional hay entidades que son organismos multilaterales de

UT7 / Introducción a los Instrumentos Urbanísticos 9

El presupuesto de estas operaciones urbanas proviene, principalmente, de la venta de un

UT7 / Introducción a los Instrumentos Urbanísticos 10

vez puede suceder que el desarrollador no llegue a ocuparlos en su totalidad, y al momento de

1.5. Instrumentos de Participación

Los instrumentos de participación se han consolidado en los procesos de planificación y

La idea de participación ciudadana o pública no es nueva. En Inglaterra se institucionalizó

UT7 / Introducción a los Instrumentos Urbanísticos 11

diagnóstico de las tendencias económicas de la región. Como también para coordinar y

En el contexto actual de América Latina y el Caribe, cuando se afirma desde la literatura y

Un enfoque de planificación participativa busca garantizar la representación de los intereses

En una comunidad pueden darse distintas formas institucionalizadas de participación donde se

UT7 / Introducción a los Instrumentos Urbanísticos 12

consultivos, Consejos de ciudad, Presupuestos participativos, Políticas públicas globalmente

En definitiva, la participación amplía los conceptos de la práctica de la democracia,

a) La participación en clave positiva, como el modo de provocar la “colaboración social”. Debe

1.6. Instrumentos de Monitoreo y Control

Los instrumentos de monitoreo y control están asociados desde su emergencia a la dimensión

UT7 / Introducción a los Instrumentos Urbanísticos 13

La evolución de este tipo de indicadores urbanos en la actualidad y en la escena de los

2. Clasificación por Categorías Conceptuales

Antes de profundizar en cuestiones conceptuales conviene resaltar un aspecto clave en

Desde el enfoque de la planificación urbana, en su implementación se procurará compatibilizar