LECCIÓN 8: LOS DERECHOS POLÍTICOS

(ARTS. 22, 23 Y 29 CE)

I. DERECHO DE ASOCIACIÓN

Artículo 22 CE
1. Se reconoce el derecho de asociación.
2. Las asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito son ilegales.
3. Las asociaciones constituidas al amparo de este artículo deberán inscribirse en un registro a los
solos efectos de publicidad.
4. Las asociaciones sólo podrán ser disueltas o suspendidas en sus actividades en virtud de
resolución judicial motivada.
5. Se prohíben las asociaciones secretas y las de carácter paramilitar.

PRECEPTOS CONSTITUCIONALES RELACIONADOS CON EL DERECHO DE

ASOCIACIÓN. El fenómeno asociativo en la CE

Por su parte el Derecho de Asociación recogido en el Art.22 CE se relaciona con diversos preceptos
constitucionales:
- Artículo 6 CE, sobre los partidos políticos
- Artículo 7 CE, sobre los sindicatos
- Artículo 28 CE, sobre la Libertad Sindical
- Artículo 36 CE, sobre los Colegios Profesionales. Este colegio sirve el turno de oficio de
carácter público.
- Artículo 52 CE, sobre las organizaciones profesionales.

**Los partidos tienen como finalidad obtener el poder político y ocupar legítimamente las
instituciones del gobierno. Los sindicatos son grupos de presión que ejercen su actividad con la
finalidad de influir en el gobierno para defender los derechos de los trabajadores.

1. INTRODUCCIÓN.

RECONOCIMIENTO LEGAL Y CONSTITUCIONAL DEL DERECHO DE ASOCIACIÓN

En primer lugar, en el Estado liberal era cauteloso en su regulación. Consideraba la ruptura con el
sistema de libre mercado con el sistema individualista, en el que debían regir de modo natural las
relaciones económicas en el sistema capitalista.

No es extraño, pues, que no encontremos proclamado el derecho de asociación en ninguna de las

declaraciones del primer liberalismo, ya que sólo bien entrado el siglo XIX comienza a regularse con
severas cautelas y quedando su ejercicio bajo estricta vigilancia gubernativa.
El derecho de asociación no adquiere el status de pleno derecho fundamental hasta la consolidación
del Estado Social en la segunda posguerra mundial; y ello debido a la desconfianza que, por el
asociacionismo, sintió el Estado liberal que lo consideraba reminiscencia del antiguo régimen y, por
eso mismo, incompatible con la arquitectura del orden liberal.

Constitucionalismo español: En la historia constitucional española, la Constitución de 1869 (arts. 17

y 19) fue la primera que lo proclamó, seguidamente la Constitución de 1876 (art.13) lo reconoció
sucintamente, desarrollándose en la Ley de 1887. Por su parte la Constitución de 1931(art.39)
proclamó conjuntamente los derechos de asociación y de sindicación con una redacción propia de la
corriente del constitucionalismo social.

En el Régimen Franquista la regulación del Derecho de Asociación aparecía en el art.16 del Fuero de
los españoles y Ley 191/1964, de 24 de diciembre, de asociaciones (vigente hasta nueva ley en
2002). Según el TC (STC 67/1985 y STC 173/1998) en aquellas partes en que no padeciera
inconstitucionalidad material sobrevenida, no respondía a principios opuestos al pluralismo de la
Constitución. La ley vasca de asociaciones motivó la STC 173/1998 y la necesidad de adaptar
interpretativamente la vieja ley del 64 a la Constitución.

Por último, nos encontramos la consolidación del Estado Social y Democrático de Derecho, el cual
propugna como valor superior del ordenamiento jurídico el pluralismo político en el artículo 1.1 de la
Constitución.

INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL CONFORME A NORMAS INTERNACIONALES

(10.2)

- ART. 20 DE LA DUDH (vertiente positiva y negativa del derecho de asociación)

Artículo 20

1. Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión y de asociación pacíficas.

2. Nadie podrá ser obligado a pertenecer a una asociación.

- ART.22 del PIDCYP

- ART.11.2 del CEDH (protección multinivel)

2. El ejercicio de estos derechos no podrá ser objeto de otras restricciones que aquellas que, previstas
por la ley, constituyan medidas necesarias, en una sociedad democrática, para la seguridad nacional,
la seguridad pública, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la
moral, o la protección de los derechos y libertades ajenos. El presente artículo no prohíbe que se
impongan restricciones legítimas al ejercicio de estos derechos por los miembros de las fuerzas
armadas, de la policía o de la Administración del Estado.

LEGISLACIÓN DE DESARROLLO Y APLICACIÓN

Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación. (LOA).

 La LOA de 2002 opera como ley general de asociaciones (como régimen común), teniendo en
cuenta que conforme a disp. final 2ª:

◦ Los preceptos orgánicos se aplican directamente a toda asociación.

◦ Los preceptos no orgánicos: supletorios respecto de cualesquiera otras normas reguladoras de

tipos específicos de asociaciones.

 Ej.: partidos, sindicatos, organizaciones empresariales, iglesias, confesiones y comunidades

religiosas, federaciones deportivas, asociaciones de consumidores y usuarios, o cualesquiera otras
reguladas por leyes especiales.

¿QUÉ SE AMPARA DENTRO DEL ÁMBITO ASOCIATIVO?

1. Se excluyen del ámbito asociativo (art. 1.2 LOA):

◦ Sociedades con ánimo de lucro (artículos 1665 del Código Civil y 116 del Código de
Comercio)no se ampara en art. 22 CE, mejor en la esfera de la libertad de empresa (art. 38 CE).

2. Se excluyen del ámbito de aplicación de la LOA (art. 1.4 LOA):

◦ Las comunidades de propietarios

◦ Las regidas por contrato de sociedad

◦ mutualidades

◦ Las uniones temporales de empresas y agrupaciones de interés económico.

3. Las asociaciones reguladas autónomamente en la CE (las históricamente más

polémicas)normativa propia:

◦ Los partidos políticos (artículo 6 CE) y los sindicatos (artículo 7), que el TC ha denominado
«asociaciones de relevancia constitucional» (STC 3/1981, FJ 1)

Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos.

Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical.

4. Las excepciones a la libertad negativa: colegios profesionales (artículo 36) y

organizaciones profesionales (artículo 52).legislación especifica:

Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales.

Ley 4/2014, de 1 de abril, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y
Navegación.

normativa autonómica en el ámbito de competencias asumidas en EEA.

 5. En el ámbito autonómico: Las CCAA carecen de capacidad para la regulación general del
derecho de asociación (Art. 81.1 CEL.O.El Estado).

Algunas CCAA han asumido competencias estatutarias sobre régimen asociativo:

◦ NO cabe que legislen sobre materias reservadas al Estado por diversos títulos competenciales.
Tienen desarrollo en la LOA (garantías jurisdiccionales del ejercicio del derecho, fomento del
asociacionismo mediante la declaración de determinadas asociaciones de utilidad pública).

◦ Sí caben normas sobre el régimen asociativo en su respectivo ámbito territorial. Deben,
además, respetar lo establecido en el artículo 149.1.1.a CE (Estado regula «las condiciones básicas
que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos [...]
constitucionales».

 La LOA regula también mecanismos de control jurídico de asociaciones, en desarrollo de lo

establecido por el propio artículo 22 CE, cuestión importante para garantizar el derecho fundamental.

2. TITULARIDAD
Como regla general, pueden ser titulares del derecho de asociación tanto nacionales como extranjeros
en idénticas condiciones. Puede decirse que tiene este derecho una titularidad amplia.
 El Artículo 3 LOA detalla:
Las personas físicas con capacidad de obrar y no sometidas a ninguna condición legal para el
ejercicio del Derecho.
 Personas jurídicas:
La LOA reconoce el Derecho de Asociación incluso a las personas jurídicas públicas.
- Las personas jurídicas por acuerdo expreso de su órgano competente
- Las personas jurídicas públicas entre sí o con particulares como medida de fomento y en
igualdad de condiciones con los privados para evitar posición de dominio en el funcionamiento
de la Asociación.
 Menores:
Sí, pero con limitaciones:

- Sí pueden formar parte de asociaciones y organizaciones juveniles de partidos políticos y

sindicatos, así́ como promover asociaciones infantiles y juveniles y formar parte de los
órganos directivos.
- Deben nombrar un representante legal con plena capacidad para poder obligarse civilmente
- Asociaciones sin carácter infantil o juvenil à sí, menores mayores de 14 años no emancipados
con el consentimiento, documentalmente acreditado, de las personas que deban suplir su
capacidad.
- Los menores no emancipados de más de 14 años con el consentimiento documentalmente
acreditado de sus padres. (En conexión con el Artículo 7.2 LO 1/1996 de protección del
menor.)
 Militares, Guardia Civil y Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
La ley impide a los militares la pertenencia a una asociación reivindicativa, pero la autoriza a
asociaciones religiosas, culturales, deportivas o sociales.
ART. 28.1 CE: Posibilidad limitación por Ley en cuanto a la libertad de sindicación

Se prohíbe a los miembros de las fuerzas armadas fundar o afiliarse a partidos políticos o
sindicatos (art. 7 LO 9/2011). No obstante, sí pueden crear asociaciones o asociarse libremente
para defender sus intereses y fines lícitos

No se les permite formar parte de actividades políticas ni sindicales, ni vinculadas, pero sí
pueden formar parte de asociaciones religiosas, culturales, deportivas o sociales.

**Porque son poderes del estado y no tienen sentido que usen la función en detrimento de su
actividad estatal.

 La Judicatura
La LOPJ acota el derecho de asociación de jueces y magistrados a lo estrictamente profesional.
Jueces, magistrados y fiscales no pueden pertenecer, mientras se hallen en activo, a partidos
políticos o sindicatos. No obstante, sí podrán crear y afiliarse a sus propias asociaciones
profesionales.

 Extranjeros
La LO sobre derechos y libertades de los extranjeros, condiciona el ejercicio del Derecho de
Asociación a la obtención de autorización de estancia o residencia en España. Una vez lograda, el
extranjero puede ejercer el Derecho de Asociación en las mismas condiciones que los españoles.
Puede ser condicionado a extracomunitarios, pero no puede privársele de un derecho
personalísimo en igualdad de condiciones que los españoles.

3. CONTENIDO

Art.22.1 CE:” Se reconoce el derecho de asociación”.

El contenido del Derecho de Asociación se puede dividir en dos vertientes:
• Positiva: libertad de asociarse. Incluye el derecho a fundar y a pertenecer a una asociación.
• Negativa: derecho de no asociarse. Incluye el Derecho a no asociarse. Esta vertiente se extrae
de la jurisprudencia del TC (STC 5/1981)
En este aspecto, debemos destacar que quien pertenece a una asociación (libertad de organizarse
internamente), dado el carácter voluntario, debe de aceptar sus las reglas establecidas en ella (tienen
derecho de autoorganización):
a. Fijadas autónomamente en los estatutos (STC 10/1983)
b. Límites: que no contradigan lo establecido en la CE y en las leyes. (STC 218/1988, FJ 1)
 4. CONSTITUCIÓN DE UNA ASOCIACIÓN Y ADQUISICIÓN DE LA
PERSONALIDAD JURÍDICA.
Artículo 22.3 CE
“Las asociaciones constituidas al amparo de este artículo deberán inscribirse en un registro a los
solos efectos de publicidad.”

Acuerdo de Constitución: Art. 5 LOA (LO 1/2002 DEL 22 DE MARZO REGULADORA DEL
DEREHO DE ASOCIACIÓN)
Es el acuerdo de tres o más personas físicas o jurídicas legalmente constituidas. En dicha
asociación se ponen en común conocimientos, medios y actividades para conseguir finalidades
lícitas, comunes, de interés general o particular. Es necesario que las asociaciones se doten de
Estatutos que rigen su funcionamiento. La asociación se formaliza mediante un “acta
fundacional”, mediante la cual se adquiere personalidad jurídica y capacidad de obrar de la
asociación.

Requisitos para constituir una asociación y sus características:

1) Otorgamiento, en documento público o privado del acta funcional donde se recogen el acuerdo
de Constitución y los estatutos de la asociación. A partir de ese instante la asociación adquiere su
personalidad jurídica y la plena capacidad de obrar “sin perjuicio de la necesidad de su
inscripción a los efectos del Art.10 LOA. (Art.5 LOA)
Contenidos del acta fundacional: nombre y apellidos de los promotores, su nacionalidad y
domicilio, así como la denominación y, si son personas jurídicas, su razón social. El acta
también ha de recoger los estatutos, el lugar y fecha de otorgamiento del acta y la firma de los
promotores, además de la designación de los órganos provisionales de Gobierno (Art.6 LOA)
Contenidos necesarios de los estatutos:
La denominación de la asociación, fines, régimen de admisión, baja y sanción, derechos de
los asociados, órganos asociativos… todos estos contenidos necesarios vienen establecidos
por el Art.7 LOA.

2) La inscripción registral supone que los asociados no responden personalmente de las deudas de la
asociación (Art.15.2 LOA) (indirectamente puede decirse que sirve para hacer un control
preventivo). Se entiende que la inscripción registral es por mera publicidad para terceros.
• La constitución de la asociación no está vinculada al registro, sino a la existencia de voluntades
entre sujetos para asociarse. Mediante la inscripción solo se persigue la publicidad para terceros.
Además, el artículo 22.3 se refiere a la inscripción como trámite posterior a su constitución pues
establece que deberán inscribirse “las asociaciones constituidas al amparo de este artículo”. Esa
obligación de inscribir se refiere también a la administración, que no puede negarse a la
inscripción solicitada. LA DECLARACIÓN REGISTRAL, TIENE PUES, EFECTOS
DECLARATIVOS, NO CONSTITUTIVOS.

• La inscripción crea efectos propios de publicidad frente a terceros. Ello no impide que de la
inscripción puedan anudarse efectos propios de la publicidad mencionada en la Constitución, ya
que mediante dicha publicidad se persigue que debido al status jurídico que adquiere, el
despliegue de efectos para terceros que eventualmente pueden establecer una relación jurídica
 con la asociación registrada. Sólo es una cuestión de seguridad de tráfico jurídico. No cabe
impedimento constitucional siempre que despliegue ciertos efectos sin haber adquirido
personalidad jurídica, a las asociaciones no registradas.

• Existen registros específicos para algunos tipos de asociaciones (ex: Ley de Deporte). La
inscripción registral sí puede tener efectos constitutivos para estas asociaciones de
“configuración legal” (participar en una competición). La no inscripción, sin embargo, no podrá
impedir su consideración genérica como asociación constitucionalmente reconocida al amparo
del artículo 22CE.
• El registro no puede actuar como mecanismo de control previo. Ello quiere decir que una vez
solicitada formalmente su inscripción no puede denegarse la inscripción por incumplimiento de
cualesquiera requisitos de carácter material. Debe ser una resolución judicial la que, una vez
inscrita la asociación entienda sobre su posible ilegalidad. Puede darse el caso de que, durante la
tramitación de la inscripción, pueda darse traslado al Ministerio Fiscal de las posibles causas de
ilicitud penal, suspendiéndose la tramitación de la inscripción, lo que podrá equivaler al ejercicio
de facultades preventivas por parte de la Administración registral.

Deniega la inscripción a asociaciones ilegales o ilícitas. Sólo cabe control a posteriori y nunca
puede ser un control ideológico (es un cauce para el ejercicio del derecho fundamental a la
libertad ideológica).

5. LÍMITES AL DERECHO DE ASOCIACIÓN. CONTROL

El control del derecho de asociación solo podrá ser a posteriori, es decir, una vez se forme parte de la
asociación.

Limitación positiva:
De la libertad de asociarse (contenido positivo del derecho de asociación), que supone el derecho a
pertenecer y fundar asociaciones, se exceptúan expresamente por la Constitución:
Las asociaciones “ilegales” o ilícitas penalmente (Art. 22.2 CE)“que persigan fines o utilicen
medios tipificados como delito”.

Conforme al art. 515 CP: “Son punibles las asociaciones ilícitas teniendo tal consideración:

1. Las que tengan por objeto cometer algún delito o, después de constituidas, promuevan su
comisión.
2. Las que, aun teniendo por objeto un fin lícito, empleen medios violentos o de alteración o
control de la personalidad para su consecución.
3. Las organizaciones de carácter paramilitar.
4. Las que fomenten, promuevan o inciten directa o indirectamente al odio, hostilidad,
discriminación o violencia contra personas, grupos o asociaciones por razón de su ideología,
religión o creencias, la pertenencia de sus miembros o de alguno de ellos a una etnia, raza o
nación, su sexo, orientación sexual, situación familiar, enfermedad o discapacidad”.
 Las asociaciones “secretas o de carácter paramilitar” (Art. 22.5 CE)ilícitas
constitucionalmente

- El Código Penal ha considerado punibles las de carácter paramilitarson ilícitas penalmente,

“ilegales” según dispone la CE (art. 22.2 CE).
- Las asociaciones secretassu inconstitucionalidad e ilegalidad deriva directamente del art.
22.4 CE.
- Su condición de secretas permite su disolución (art. 38 LOA), pero no tiene reproche penal.
- No obstante, el carácter secreto de una asociación no debería estribar en su falta de
inscripción registral, sino en motivos de índole material (ocultar sus fines y actividades,
incluso a sus socios, encaminar su actividad a interferir el ejercicio de las funciones de las
instituciones públicas), lo cual podría llegar a suponer poder incurrir en tipos penales
distintos del de asociación ilícita.

Limitación negativa: Derecho a no asociarse (contenido negativo del derecho de asociación) se ve

limitado en determinadas asociaciones de índole profesional creadas por la ley y de incorporación
obligatoria para quienes desarrollan determinadas actividades.

El Tribunal Constitucional considera que es constitucional la adscripción obligatoria de las

cámaras agrarias, de las cámaras de la propiedad urbana y los colegios profesionales. Sin
embargo, entiende contraria la colegiación obligatoria en los colegios de secretarios,
interventores y tesoreros de la Administración local con habilitación nacional, porque no son
relevantes para garantizar la ordenación del ejercicio de la profesión ni para asegurar su correcto
funcionamiento, al menos no en la intensidad suficiente que permita identificar la existencia de
intereses públicos constitucionalmente relevantes que justifiquen la colegiación obligatoria. Estas
asociaciones que no nacidas de la voluntad asociativa se fundamentan en las funciones públicas
que desarrollan y en que tienen base constitucional (art.36 y 52).

En líneas generales dice que las asociaciones tienen fines públicos asimilables a corporaciones de
derecho público. Son compatibles con el derecho de asociación si se respetan 3 criterios:
I. Que la adscripción obligatoria no vaya acompañada de prohibición o impedimento de
asociarse libremente.
II. Que no constituye la regla sino excepción
III. Que tenga justificación constitucional suficiente, es decir, que existan fines de interés
público que no puedan alcanzarse sin adscripción obligatoria.

Límite Legal: límites al derecho de autoorganización de las asociaciones.

La organización interna y funcionamiento de las asociaciones deben ser democráticos según el

Art.2.5 LOA. Es por ello un límite legal no previsto en la Constitución.
El Art.22 CE no expresa nada sobre esta situación, solo los Arts.6, 7, 36 y 52 CE imponen
restrictivamente la exigencia de democracia interna a los partidos políticos, sindicatos, colegios
profesionales y organizaciones profesionales, a razón de los fines públicos que tales
organizaciones desarrollan (también por la adscripción obligatoria que se requiere a quienes
desean desplegar la actividad que los colegios y organizaciones profesionales dirigen).
 Si el Derecho de Asociación es un modo de participación (Art.9.2CE), esta se despliega mejor en
organizaciones internamente democráticas, y los derechos de los asociados constituyen contenido
de Derecho de Asociación.
En la LOA, se regula el Derecho del asociado a participar en la vida asociativa Art.21 a) LOA,
debiendo la asociación organizarse democráticamente. También se incluye el Derecho del socio
a ser informado acerca de la composición de los órganos de gobierno, de las cuentas y del
desarrollo de la actividad asociativa, así como el Derecho a ser oído y a defenderse en los
procedimientos disciplinarios internos abiertos contra él, y por último el Derecho a impugnar
los acuerdos de los órganos internos.

La libertad de autoorganización de la asociación se limita también por los derechos

constitucionales fundamentales de los socios.
6. DISOLUCIÓN Y CONTROL DE LA ASOCIACIÓN

El Art. 22.4 CE señala que “las asociaciones solo podrían ser disueltas o suspendidas en sus
actividades en virtud de resolución judicial motivada.” Este apartado del artículo 22 de la CE se
desarrolla en los arts. 36 a 41 LOA (procedimiento).

El control judicial alcanza, por jueces civiles o penales según los casos supone además de la
suspensión y disolución: los acuerdos asociativos. En realidad, el control judicial verifica la
legalidad del funcionamiento asociativo y si los derechos de los socios son respetados (ATC
213/1991).

Según el Tribunal Constitucional, no se trata de entrar a valorar la conducta de los asociados

suplantando la valoración de ella efectuada por los órganos internos sino verificar, mediante la
actuación de un juez, si existe una base razonable para que tales órganos tomasen la decisión que
afectó al socio. La tensión entre derecho de asociación y derechos, a veces fundamentales, de los
asociados debe resolverse siempre con respeto de la libertad de asociación que impone un cierto
autocontrol de la labor judicial, a quien corresponde una cuidadosa labor de ponderación (STC
56/1995).

GARANTÍAS DEL DERECHO DE ASOCIACIÓN

La protección correspondiente al art. 22 de la Constitución es la propia de los Derechos

fundamentales de la Sección lª, Capítulo II del Título I de la CE (remisión).

CONTROL SOBRE LAS ASOCIACIONES

Los diversos mecanismos de control sobre las asociaciones pueden diferenciarse fundamentalmente
en torno al momento en que se despliegan. Podemos distinguir entre un control posterior, que solo es
aplicado una vez que la asociación se ha constituido y el preventivo por el que es necesario una
autorización previa para proceder a su constitución.
Los dos modelos no son incompatibles: la posibilidad de un control posterior una vez que la
asociación se ha constituido queda siempre abierta, pues la asociación debe someterse a lo largo de
todo el tiempo de su existencia, a los límites que establezca el ordenamiento.

Tras la aprobación de la constitución, el control de las asociaciones debe ser siempre posterior, puesto
que el establecimiento de un sistema de autorización previa para la formación de asociaciones es
difícilmente compatible con su carácter de DF y no puede ser un control ideológico.

Como garantía de todo ello, el art. 22.4 CE establece que la suspensión y disolución de las
asociaciones deberán ser fruto de una resolución judicial. El art. 22CE contempla algunas
disposiciones sobre la inscripción registran de las asociaciones que pueden presentar algunos
problemas de interpretación respecto a la existencia o no de un control preventivo.

CONTROL POSTERIOR

El art. 22.2 CE establece que las asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como
delitos son ilegales, se prohíbe las asociaciones secretas y las de carácter paramilitar (art.22.5)

A) Como regla general, debe considerarse que las asociaciones contrarias a las Constitución son
exclusivamente aquellas que el propio art. 22CE menciona. Ahora bien, este mismo artículo remite al
legislador penal al establecer que son ilegales las asociaciones que persigan fines o utilicen medios
tipificados como delito. Por ello, la prohibición constitucional de las acciones reconduce a aquellas
tipificadas penalmente como asociaciones ilícitas.

B) El CP tipifica asociaciones ilícitas aquellas que tengan como objeto cometer un delito, las que
tienen un fin lícito, utilizando medios violentos y las de carácter paramilitar.

C) No todas las asociaciones contrarias a la constitución han recibido del legislador un tratamiento
penal como asociación ilícita. Así, no hay reproche penal las asociaciones secretas.

CONTROL PREVENTIVO Y EL PROBLEMA DE LA INSCRIPCIÓN REGISTRAL

Según el art. 22.3 CE las asociaciones constituidas al amparo de este artículo deberán inscribirse en
un registro a los solos efectos de publicidad. El riesgo que supone la existencia de un registro de
asociaciones para que la Administración pueda ejerce funciones preventivas de control, denegando la
inscripción registran a aquellas asociaciones ilegales o ilícitas, plantea algunos problemas de
interpretación de esta disposición constitucional.