FINANCIAMIENTO PARA LA EDUCACIN SUPERIOR EN CHILE. CRDITO LEY 20.

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Alejandra Contreras*

resentar brevemente la instalacin del sistema de Financiamiento para la Educacin Superior en Chile, Crdito Ley 20.027. Describir cmo ha sido la evolucin del sistema desde 2006 en adelante. Partir con algunas consideraciones bsicas, porque me parece importante dar contexto a este tema. Estamos hablando de ayudas estudiantiles relacionadas con el acceso y la equidad. Los antecedentes tienen relacin con el por qu queremos permitir a los jvenes ingresar a la educacin superior, cules son los objetivos que estn detrs de estas polticas de equidad, con el reconocimiento social y el rol de la educacin que ya se mencionaron, base del bienestar social. Es decir, ya que la educacin superior es la base del desarrollo econmico y social del pas y, tambin, motor de movilidad social personal, y por la inversin personal que significa, en trminos de su rentabilidad, buscamos ampliar la cobertura y ello genera una presin fuerte por recursos fiscales.

Grfico 1. Ingresos segn aos de escolaridad

Ingreso promedio por tipo de educacin ao 2006 (pesos 2007)
1.200.000 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000
229.334 300.746 535.807 1.139.310

691.467

Educacin Bsica Completa

Educacin Media Completa

CFT Completa

IP Completa

Universitaria Completa

Directora ejecutiva, Comisin Administradora del Sistema de Crditos para Estudios Superiores, Ingresa. Chile. Contacto: alejandra.contreras@ingresa.cl

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El grfico 1 muestra lo que significa estudiar en la educacin superior en trminos de ingreso promedio 2006, basado en la encuesta CASEN1, con montos actualizados a 2007. Es notoria la curva en los ingresos de las personas al momento de avanzar en su escolaridad y el efecto en la posibilidad de remuneraciones de un joven que puede acceder a la educacin superior. Adems, la cobertura tambin se ha ido incrementando en todos los segmentos socioeconmicos del pas. Sin embargo, tenemos un desafo grande an en los tres primeros quintiles de ingreso. Es cierto que han incrementado su participacin en la educacin superior, pero todava estn bastante lejos de lo que sucede sobre todo en el quinto quintil. El cuarto quintil tambin es preocupante, porque se ha estancado su participacin. Otro desafo es, por tanto, desarrollar polticas que permitan a los jvenes de este quintil, de clase media y media baja en general, acceder a la educacin superior, considerando los costos que tienen los estudios. Las polticas hasta la fecha se han focalizado en los tres primeros quintiles de ingreso y han permitido que stos vayan, paulatinamente, incrementando su participacin.

Por qu se opta por un sistema de crditos?

En nuestro pas la cantidad mayoritaria de ayuda estudiantil se materializa en crditos. Sintetizo cuatro razones tericas bsicas por las cuales es preferible optar por esta frmula de financiamiento: Permiten incorporar recursos privados en el financiamiento de la educacin superior. Subsanan el problema de inequidad ex post, presente en los sistemas de gratuidad de la educacin superior, evitando que las personas de ms bajos ingresos subsidien, a travs de sus impuestos, a quienes obtendrn los ms altos ingresos dentro del pas. Los crditos contingentes al ingreso permiten reducir la aversin al riesgo de las personas al decidir su inversin en educacin. Incentivan un mejor rendimiento acadmico de los alumnos y un trmino ms rpido de sus carreras, porque son ms conscientes del costo de los estudios.

Sistemas de crdito estudiantil en Chile

El Fondo Solidario de Crdito Universitario, el sistema ms antiguo y que permanece vigente en las 25 universidades del Consejo de Rectores (CRUCH), tiene limitaciones respecto de la cobertura, por ser asequible para un nmero limitado de estudiantes en un nmero limitado de instituciones. Posee un bajo nivel de
1 Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica.

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recuperacin, debido a varios factores: los largos periodos de recuperacin; los dbiles incentivos para cobrar que tienen las universidades y la no especializacin en cobro por parte de stas; los altos subsidios que tiene la tasa de inters tan baja de este crdito; la dependencia del presupuesto fiscal, uno de los elementos que explica por qu el sistema no puede crecer en forma ms rpida; problemas de equidad en la distribucin de crditos, dado que eran distribuidos por institucin, por tanto, no haba un anlisis conjunto del universo de postulantes, sino que dependa del universo relativo de cada institucin, lo que produca una inequidad horizontal. El Crdito CORFO, un sistema paralelo que surgi varios aos despus y que era la alternativa al Fondo Solidario para aquellos estudiantes que no podan acceder a ste, bsicamente por estar en instituciones privadas, tambin presentaba limitaciones. El Crdito CORFO exige que la familia presente un aval que respalde al estudiante frente a los bancos. Cuando hablamos de familias de ingreso medio o de escasos recursos esta exigencia es una limitante muy importante para acceder. Estos crditos son anuales, por tanto, la exigencia se repite todos los aos y los costos asociados son ms altos porque las caractersticas las imponen los propios bancos. Sobre esa base surge el Crdito con Garanta de Instituciones de Educacin Superior (IES) y del Estado, estructurado sobre tres elementos fundamentales: Los financiamientos bsicos son originados en el sistema financiero; hay una participacin importante del mundo privado y, por tanto, necesitbamos estructurar un sistema que permitiera a los bancos incorporarse y que fuese interesante para ellos como negocio. El incentivo opera a travs de la exigencia de garantas, entre las cuales una de las ms importantes es la que entregan las propias IES mientras los alumnos estn estudiando. El riesgo de desercin de un estudiante est garantizado por la propia institucin y, en menor medida, por el Estado, que empieza a participar desde el segundo ao en adelante, pero en una proporcin baja. La garanta del Estado opera ms bien desde el egreso. Por eso tratamos de hablar del Crdito Ley 20.027, aunque el nombre ms conocido es Crdito con Garanta del Estado. Refinanciamiento por el mercado de capitales, que se est transformando en un elemento complejo pero a la vez esencial para que el sistema siga funcionando.

Caractersticas principales del Crdito Ley 20.027

Cobertura amplia en contraposicin con la cobertura restringida del Fondo Solidario. Participan los alumnos de todo tipo de instituciones de educacin superior, con el requisito de que sean acreditadas. El crdito originado por el
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sistema financiero considera un sistema especial de garanta con un 90% del capital e intereses. No existe ningn tipo de garanta o aval familiar, una de sus caractersticas especiales. Si el banco va a participar, lo hace slo en las condiciones establecidas por la ley. Es administrado centralmente por la comisin Ingresa. Tiene una tasa de inters fija que la determina esta comisin, un financiamiento a largo plazo (20 aos) y la cobranza est encomendada a los bancos. Si se compara esta Ley con los sistemas anteriores, se encuentra que, en este caso, no cobran las universidades sino los bancos, la cobertura es ms amplia y no hay exigencia de avales a las familias. Respecto de la estructura de garanta, las IES garantizan a sus estudiantes durante el periodo de estudio en proporcin decreciente y el Estado empieza a participar desde el segundo ao de estudio con un 20% de la garanta. ste es siempre de un 90% del crdito, as los bancos asumen un 10% de riesgo respecto del total del crdito. En el momento del egreso del tercer ao, la garanta del Estado aumenta a un 30% y desde el egreso de la carrera en adelante la garanta del Estado asciende a un 90%. La institucin termina entonces su responsabilidad respecto de sus egresados y el Estado la asume por completo.

Resultados 2006-2008
La tabla 1 muestra el crecimiento del sistema en este periodo y cmo ha incrementado su participacin en el conjunto de ayudas estudiantiles. Tenemos un conjunto de recursos privados y pblicos pero, mirado desde el estudiante, esta es la proporcin de ayudas que estn recibiendo. El primer ao de funcionamiento, el 21% de los aportes a jvenes era con este crdito.
Tabla 1
Programas
CREDITO UNIVERSITARIO

2006 119.084 67.689.210 48.112 40.002.021 21.521 29.381.994 188.717 137.073.226

% participacin 63,10% 49,38% 25,49% 29,18% 11,40% 21,44%

2007 129.279 74.700.000 63.164 50.736.776 54.457 66.714.814 246.900 192.151.590

% participacin 52,36% 38,88% 25,58% 26,40% 22,05% 34,72%

2008 115.000 82.837.400 87.828 74.806.189 91.309 29.381.994 294.137 266.107.537

% participacin 39,09% 31,12% 29,85% 28,11% 31,04 40,75%

Nmero de beneficiados Monto M$

BECAS DE ARANCEL

Nmero de beneficiados Montos M$

CREDITO LEY 20.027

Nmero de beneficiados Montos M$

TOTAL

Nmero de beneficiados Montos M$

1. Considera el total de beneficios entregados en cada ao (alumnos nuevos y renovantes). 2. FSCU y Becas considera nmero de beneficios y no de alumnos. 3. Crdito Ley 20.027 considera nmero de alumnos (por Rut).

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En 2008, un 40,75% de los aportes completos del sistema de ayudas estudiantiles pertenecen a este crdito, es decir, en tres aos ya se sobrepas al crdito solidario y a las becas. El aporte que genera este sistema al conjunto de ayudas estudiantiles es muy significativo y va a seguir creciendo hasta tres o cuatro aos ms, en que probablemente va a ser el mayoritario dentro del conjunto de las ayudas estudiantiles.
Tabla 2. Nmero de beneficiarios por tipo de institucin de educacin superior. Total de beneficiarios del sistema. Procesos de asignacin 2006-2007-2008
Tipo IES Universidades CRUCH Universidades Privadas Institutos Profesionales CFT Escuela Militar Total 2006 2007 2008 N % N % N % Crecimiento Crecimiento Beneficiarios Participacin Beneficiarios Participacin Beneficiarios Participacin 06-07 07-08 5.611 10.279 3.782 1.579 21.251 26% 48% 18% 7% 0% 100% 4.571 13.949 11.533 4.961 19 35.033 13% 40% 33% 14% 0% 100% 5.782 17.551 13.078 6.110 35 14% 41% 31% 14% 0% 100% -19% 36% 205% 214% 65% 26% 26% 13% 23% 21%

La tabla 2 entrega algunas cifras sobre el nmero de beneficiarios por tipo de IES. En la asignacin 2006, el nico ao en que tenemos alumnos del quinto quintil de ingreso, se distribuyeron mal los crditos, se entregaron al revs, y hubo que generar todo un mecanismo para hacer la correccin. Por tanto, tenemos un nmero de alumnos de universidades del CRUCH, por ejemplo, que al ao siguiente decrece significativamente y eso fundamenta el error de la asignacin. En 2006 haba alumnos del ltimo quintil que en su mayora estaban en universidades del CRUCH; en 2007 no existen alumnos del ltimo quintil, por tanto las instituciones del CRUCH tienen una menor participacin relativa. Otro aspecto destacable es cmo esta diferencia de asignacin socioeconmica marca notoriamente la participacin de los institutos profesionales (IP) y de los centros de formacin tcnica (CFT). Si se observa, el crecimiento 2006 y 2007 en esos dos segmentos es muy intenso y justamente porque nos estamos focalizando en los jvenes ms pobres.
Tabla 3. Distribucin de alumnos beneficiados por quintil de ingreso aos 2006-2008
2006 N alumnos Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 Total 4.002 3.335 3.480 5.351 5.083 21.251 % de participacin 18,83% 15,69% 16,38% 25,18% 23,92% 100,00% 14.045 8.511 7.951 4.526 35.033 2007 N alumnos % de participacin 40,09% 24,29% 22,70% 12,92% 0,00% 100,00% 17.224 10.088 8.545 6.699 42.556 2008 N alumnos % de participacin 40,47% 23,71% 20,08% 15,74% 0,00% 100,00%

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Lo mismo puede decirse si se observa la distribucin por quintil de ingreso (tabla 3). El primer ao la distribucin es bastante ms horizontal, con un 50% de los alumnos en los quintiles cuarto y quinto; en cambio, si se observa 2007, un 87% de los estudiantes corresponde a los tres primeros quintiles de ingreso. En 2008 una cifra equivalente al 84% est concentrada en los tres primeros quintiles. Otro asunto relevante es que, si bien reconocemos una focalizacin en los tres primeros, tambin tratamos de extendernos hacia el cuarto quintil de clase media. En 2007 se pudo cubrir a un tercio del cuarto quintil, el 2008 dos tercios del cuarto quintil y se espera mantenerse al menos en ese punto. Si no estuvisemos en crisis financiera se podra haber avanzado a todo el cuarto quintil, pero estamos temerosos de hacer promesas que ser difcil cumplir. Separamos la distribucin de los alumnos por quintil de ingreso, entre alumnos de carreras profesionales y alumnos de carreras tcnicas. El primer ao muestra una orientacin hacia el cuarto y el quinto quintil; en el caso de las carreras profesionales, la mayor parte de los estudiantes estaba en ese segmento. En los aos siguientes la relacin se invierte, porque nos estamos focalizando en los primeros quintiles. Sin embargo, los alumnos tcnicos, pese al error de asignacin, siempre mantienen el mismo comportamiento, es decir, los alumnos tcnicos siempre se ubican en los primeros quintiles de ingreso por razones socioeconmicas y no por acceder o no al financiamiento. Otra conclusin es que los alumnos del cuarto y quinto quintil prefieren las carreras profesionales y no las carreras tcnicas. Entonces, este es un punto interesante de anlisis: cmo focalizamos mejor los recursos, ya sean en becas o crditos, dependiendo del tipo de carrera? Porque claramente la formacin tcnica tiene un marcado sesgo o focalizacin socioeconmica.

Resultados renovacin 2008

Uno de los principales cuestionamientos a este sistema se relaciona con los riesgos de desercin, porque estn asociados a una garanta de la institucin de educacin superior que para el banco no es tan vlida como una garanta estatal. Para el banco el hecho de que el alumno egrese da seguridad de que el crdito se va a ser pagado, por el estudiante o por el Estado. Respecto de los desertores no tienen tanta seguridad, porque las instituciones estn de por medio. Entonces es clave tener datos exactos y precisos sobre esta realidad. La desercin del sistema es el retiro de un alumno de la carrera en que se inscribi. En esa carrera se lo considera como un desertor, independientemente de lo que ese alumno haga al ao siguiente. Creemos en cambio que el alumno sigue siendo tal en la medida en que se mantiene en el sistema. Para nosotros no es desertor el alumno que se cambi, porque le mantenemos su crdito y el alumno sigue financiado en otros estudios, ya sea que se haya cambiado a otra carrera o a otra institucin.
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Tenemos en 2008 dos renovaciones de crdito. As, los alumnos de 2006 ya estn en su tercer crdito y los de 2007 en su segundo. De ese universo completo 56 mil estudiantes renov su crdito un 86%, es decir, 48 mil trescientos sesenta. Eso no quiere decir que el 14% restante desert. Tenemos 2.125 egresados; mientras que desertores 723 seguros y 4.300 posibles, porque les esperamos un ao para que vuelvan a estudiar. Es decir, si un alumno abandona sus estudios en 2008 no es desertor hasta 2010, porque tiene un ao para decidir estudiar y dar la Prueba de Seleccin Universitaria (PSU) de nuevo. Por tanto, el porcentaje de deserciones efectivas en 2008 es apenas de un 3,4%. Ese es el porcentaje de personas que tuvieron su primer crdito en 2006 y que en 2008 no estn matriculados en la educacin superior. Si consideramos los cuatro mil trescientos posibles desertores e hiciramos el peor clculo, tendramos acumulado el segundo ao no ms de un 10% de desercin de todos los estudiantes del sistema con crdito. Realmente, para este sistema y para la mirada de los bancos, estamos en un pie muy bueno. Lo mismo han opinado las IES, quienes han observado cmo la desercin de sus alumnos ha ido bajando radicalmente. Me referir brevemente al tema financiero, que imagino debe preocupar en trminos de cmo va a seguir funcionando, sobre todo en la incertidumbre en este periodo de crisis. En 2008 tuvimos una licitacin exitosa pero costosa, porque hubo cierta reticencia de parte de los bancos para participar en el financiamiento. Sus principales reparos fueron que no exista historia y desconocan la solvencia de las IES para solventar las garantas. Adems, haba opacidad en el sistema de datos: mucha informacin sobre los alumnos estaba equivocada. Para los bancos hay una alta exigencia en la implementacin de este sistema, porque es totalmente distinto a los bancarios normales; entonces, para el banco no es una decisin simple incorporarse al financiamiento. Para 2009 tendremos que considerar cuntos alumnos incorporaremos al sistema. Su crecimiento ha sido muy rpido, por eso deberemos estancar un poco la tasa. Se est previendo alrededor de 45 mil crditos (en 2008 fueron 43 mil); no queremos disminuir la cantidad, pero no vamos poder crecer a tasas del 10 20% como estbamos creciendo. Debemos generar mayor relacin con las universidades en materias de informacin de solvencia. La comisin decidi hacer un anlisis de los estados financieros de las instituciones y generar ciertos indicadores enfocados a la garanta. Hay que tomar decisiones respecto del financiamiento, hacer ms atractiva la oferta y no limitar el origen de la provisin de crditos a los bancos.

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El escenario actual est configurado por una coyuntura econmica importante, que nos limita en trminos de ampliar las posibilidades de financiamiento. Nuestra intencin es apelar a la securitizacin. Este sistema contempla que todos estos crditos sean posteriormente transformados en bonos y vendidos en el mercado de capitales. Estamos promoviendo durante 2009 trabajar en los crditos que estn en poder del fisco. Hay una cartera de alrededor de un 30% del total de crditos que son de propiedad fiscal, aunque son administrados por los bancos. Esos crditos los vamos a securitizar, probablemente no en 2009, porque las tasas no sern convenientes, pero s en 2010. Creemos que es una seal muy importante para el sistema financiero y, adems, porque si es exitosa nos independiza de los bancos. Si los bancos no quieren financiar, que administren; el Estado financia y vende. La idea es independizarse de la voluntad de los bancos respecto de participar en el sistema a travs de la incorporacin del mercado de capitales.

Desafos
Mejorar la cobertura al cuarto quintil y los montos de los crditos, situacin que tiene relacin con precisar los aranceles de referencia. Esto no est en manos de la comisin sino del Ministerio de Educacin, que trabaja para que el prximo ao haya un cambio en el clculo. Debemos seguir simplificando el modelo de crdito en vista del proceso de securitizacin. Hay que reducir la dependencia de los vaivenes del sistema financiero, incorporarse a una lgica ms del mercado de valores y no tanto de la liquidez de los bancos. Por otra parte, el sistema de informacin que est desarrollando el Ministerio de Educacin es clave; es decir, debemos contar con informacin verificable y vlida respecto de distintas variables del sistema de educacin superior. Por ltimo, asegurar adecuados niveles de recuperacin. Estamos partiendo con los primeros cobros tanto a desertores como a egresados; el prximo ao se podrn tener datos de recuperacin.

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