UNIDAD 10 – ACTO ADMINISTRATIVO

El acto administrativo es una declaración unilateral de alcance particular dictado por

el estado, en ejercicio de funciones administrativas, que produce efectos jurídicos
directos e inmediatos sobre terceros.
El acto administrativo es un acto jurídico según el CCyC en el art 259 “el acto jurídico
es el acto voluntario licito que tiene por fin inmediato la adquisición, modificación o
extinción de relaciones o situaciones jurídicas”. A su vez en el art 260 dice “que el
acto voluntario es el ejecutado con discernimiento, intención y libertad, que se
manifiesta por un hecho exterior, y según el art 261 “el acto involuntario es tal por
falta de discernimiento”. El acto jurídico es entonces, en principio, el acto entre
privados.
¿Cuál es el alcance de dicha definición sobre el acto administrativo?
En primer término, el acto administrativo es aquel dictado en ejercicio de funciones
administrativas y estas comprenden en principio las funciones propias del Poder
Ejecutivo.
En segundo término, cabe preguntarse si cualquier actividad que desarrolle el estado
en ejercicio de funciones administrativas es acto administrativo. Balbin (no el
cantante) cree que no. De modo que, entonces, cabe excluir de su marco conceptual
al contrato en razón de su carácter bilateral; al reglamento, es decir el acto de
alcance general; a los hechos y las vías de hecho, toda vez que constituyen
comportamientos materiales; al silencio que es simplemente una decisión tacita
estatal; y, por último, a los actos internos que no tienen efectos directos sobre
terceros.
En tercer término, dijimos que el acto administrativo es una decisión estatal de
carácter unilateral. Por un lado, parece razonable distinguir entre el acto y el
contrato; el primero se trata de una decisión unilateral, pues solo concurre la
voluntad estatal; mientras que el en el segundo es de orden bilateral porque en el
participan el estado y terceros. Por el otro, esta el inconveniente de los actos
estatales que no revisten el carácter de contrato, pero en cuyo proceso de formación
interviene el particular y su voluntad. ¿Cuál es, entonces, la diferencia entre el acto
bilateral y el contrato? En el primer caso el particular solo concurre en el trámite de
formación del acto; y en el segundo es participe del proceso de formación y
cumplimiento del acto.
En cuarto término, el acto administrativo es de alcance particular, en tanto el
reglamento es de alcance general. El acto es particular si individualiza a los sujetos
destinatarios, aun cuando se trate de un conjunto de individuos y no de un solo
sujeto, y ese campo es cerrado; mientras que el reglamento es de alcance general
porque su campo subjetivo es indeterminado y abierto.
En quinto término, ¿Qué debemos entender por efectos jurídicos directos e
inmediatos? El acto administrativo es aquel que crea, modifica, transfiere, conserva,
declara o extingue derechos en términos directos y, por si mismo, sin detenerse en
otros actos intermedios. A su vez, los caracteres de los efectos (directos e
inmediatos) son concurrentes. En definitiva, el acto es tal si crea, modifica,
transfiere, conserva, declara o extingue derechos por si mismo.
Otros actos estatales y su clasificación jurídica.
1. Los actos dictados por los otros poderes del estado. Las potestades materialmente
administrativas de los poderes legislativo y Judicial no deben estar reguladas, en
principio, por el derecho administrativo ya que partimos de un criterio subjetivo
de funciones estatales. Sin embargo, cabe aplicar el marco jurídico de los actos
administrativos a los actos materialmente administrativos del Poder Legislativo y
judicial; en cuyo caso, cabe extender las garantías, pero no así las restricciones.
2. Los actos jurisdiccionales del Poder Ejecutivo. Cualquier acto del poder ejecutivo
constituye acto administrativo, incluidos los jurisdiccionales. Sin perjuicio de ello,
los actos jurisdiccionales del ejecutivo tienen peculiaridades que los distinguen de
los actos propiamente administrativos.
3. Los actos dictados por otras personas publicas estatales. Tales actos son actos
administrativos, pues constituyen decisiones dictadas por personas jurídicas
públicas estatales en ejercicio de funciones administrativas.
4. Los actos dictados por otras personas publicas estatales . Solo cabe aplicar
excepcionalmente el titulo de acto administrativo.
FUNCIÓN DE LA TEORÍA DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

- Actividad administrativa no productora de efectos jurídicos: dentro de la genérica

actividad administrativa, se encuentra la productora de actos administrativos y la
no productora de efectos jurídicos.
Esta última tiene efectos jurídicos indirectos. Son los dictámenes y las propuestas.
Tienen esa condición todo hecho o acto que por, si, no tiene aptitud para producir
alguna consecuencia jurídica.
- Las llamadas “vías de hecho” administrativos : reguladas por la ley nacional de
procedimiento administrativo N°19519, en su articulo9. Son tres supuestos
previstos en los dos incisos de dicho artículo:
o Comportamientos materiales que lesionen derechos y garantías
constitucionales. Por ejemplo, cuando la administración lesiona con un
hecho un derecho constitucional son la existencia de una declaración o acto
administrativo que lo autorice.
o Cuando la administración pretende ejecutar un acto administrativo
impugnado por un recurso que por ley tiene efectos suspensivos de la
ejecución del acto.
o Cuando el acto administrativo ha sido impugnado por un recurso que carece
de efecto suspensivo, pero sin ejecutar el acto la administración le ha dado
 curso al recurso y, por lo tanto, no puede ejecutar el acto impugnado hasta
que resuelva el recurso y notifique.
o A estas llamadas vías de hecho legales, Gordillo agrega el Acto
administrativo inexistente.
Con el vocablo vías de hecho se designa a los comportamientos materiales de
organismo administrativo gravemente antijurídicos.
CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS:

a. Actos jurídicos inter-oganicos: por ejemplo, cuando el director del Banco

Central le aplica una sanción administrativa al gerente de patrimonio. Ambos no
son sujetos de derecho en sí mismo, sino que son sujetos de derecho los
órganos a los que representan.
b. Actos jurídicos administrativos: por ejemplo, Cuando el Banco Central cierra una
cuenta al ENRE. Ambos son sujetos de derecho descentralizados de la
administración.
c. Actos administrativos a secas
Gordillo le objeta a esta distinción: primero las diferencias de régimen entre estas
categorías sin mínimas por lo que no se justifica el dictado de una definición para que
cada una de ellas. Segundo cuando se trata de las sanciones administrativas, haya que
tener en cuenta que todo funcionario público tiene un doble rol: uno como órgano del
Estado, pero también tiene un estatuto propio cuando se trata de sus derechos como
funcionario, activado, en este caso, como sujeto de derecho diferente del Estado. Por
ejemplo, en la defensa de sus derechos y deberes como funcionario (está actuando
aquí como tercero).
CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

- UNILATERALES: surgen de la sola voluntad de la Administración sin tener en cuenta

la del administrado (ordenanzas, reglamentos para algunos autores).
- BILATERALES O CONTRACTUALES: surgen del consentimiento de 2 o más
voluntades diferentes, sean órganos administrativos, o uno administrativo y otro
particular (contratos administrativos). Algunos autores consideran que los
contratos administrativos no son actos administrativos.
- GENERALES: sus efectos se dirigen a un número determinado o indeterminado de
personas. Tienen eficacia a partir de su publicación (reglamento para los autores
que los consideran actos administrativos).
- PARTICULARES O INDIVIDUALES: sus efectos se dirigen a personas determinadas
para las cuales el acto tiene eficacia desde su notificación (resoluciones,
declaraciones, etc).
- REGLADOS: actos que se emite en función de una norma preexistente que
establece las condiciones de este.
- DISCRECIONALES: acto que se emite sin una norma preexistente que establezca
sus condiciones.
- DE IMPERIO: actos que dicta el Poder Ejecutivo en defensa de su seguridad y de la
Constitución Nacional.
- DE GESTION PUBLICA: actos que dicta el Poder Ejecutivo en su carácter de poder
administrativo (ej.: actos bilaterales en donde interviene el Estado como persona
de derecho público).
- NULOS: actos con vicios en sus elementos esenciales que impiden su existencia.
- ANULABLES: actos con vicio o irregularidad en sus elementos que no llegan a
impedir su existencia y pueden ser subsanados.
- SIMPLES: actos que surgen de un solo órgano administrativo (individual o
colegiado).
- COMPUESTOS: participan varios órganos y cada uno dicta un acto preparatorio que
se une al de los demás surgiendo el acto final (ej.: un decreto del P.E.N. refrendado
por el ministerio; un acuerdo de ministros que emanan de la unión de voluntades
de varios órganos administrativos)
- DE EFECTO EXTERNO: (acto administrativo): actos que surge de la organización
administrativa y produce efectos con relación a terceros (ej.: autorización de
policía para eliminar un obstáculo impuesto por ley a la actividad de un particular).
- DE EFECTO INTERNO: son actos de la administración (sirven sólo para producir
efectos dentro de la organización administrativa -ej.: la orden dada por el superior
al inferior; la sanción que aplica la autoridad competente a un funcionario por un
sumario administrativo-).
LA POSICIÓN ADOPTADA POR LA L.N.P.A (LEY NACIONAL DE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS

La ley de procedimientos recepta una noción amplia de acto administrativo.

Comprende en su ámbito a los actos unilaterales individuales y también a los
unilaterales generales y los bilaterales.
El acto de alcance general de contenido normativo o reglamentario está dirigido a
sujetos indeterminados, entando una norma y pretendiendo su inserción en el
ordenamiento jurídico. Se plantea su distinción con los llamados “actos de alcance
general no normativos”. La ley no distingue dentro de la categoría del acto general
entre los normativos y los no normativos.
LOS ELEMENTOS ESENCIALES DEL ACTO.

Los esenciales son aquellos que deben concurrir sin vicios para que el acto sea
plenamente valido. El art 7 de la ley de procedimientos enuncia que son:

 La competencia
 La causa
 El objeto
 Los procedimientos
 La motivación
 La finalidad
  La forma, que pese a no haber sido enunciada en el art 7, se encuentra en el art
8.
 La voluntad, aunque no esta prevista como un requisito, pero puede ser
considerada como un presupuesto indispensable para la existencia y validez del
acto.
1. Competencia . La competencia es uno de los elementos esenciales del acto y
consiste en la aptitud del órgano o ente estatal para obrar y cumplir así con sus
fines. El principio básico en el Estado de Derecho es que el estado no puede actuar,
salvo que la ley lo autorice a hacerlo. El titulo II de la LPA dice “ la competencia de
los órganos administrativos será la que resulte, según los casos, de la constitución
nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia”. Así, las
competencias deben surgir de un mandato positivo de la constitución, la ley o el
reglamento, en términos expresos o razonablemente implícitos. La competencia
puede clasificarse en los siguientes criterios:
a. Materia: Es un criterio cuyo contorno depende del contenido o sustancia de
los poderes estatales.
b. Territorio: es definida por el ámbito físico o territorial en el que el órgano
debe desarrollar sus funciones
c. Tiempo: es un modo atributivo de facultades por un periodo temporal
determinado.
d. Grado jerárquico: es un criterio cuyo eje rector es el nivel jerárquico de los
órganos estatales.

La clasificación es relevante porque el marco jurídico de las nulidades es distinto

cuando el vicio recae sobre las materias, el territorio, el tiempo, o el grado.

Así, el articulo 14 LPA dice “es nulo de nulidad absoluta e insanable …b) cuando
fuere emitido mediando incompetencia debido a la materia, del territorio, del tiempo
o del grado, salvo en este ultimo supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren
permitidas…” Por otro lado, el articulo 19 LA establece que “el acto administrativo
anulable puede ser saneado mediante: a) ratificación por el órgano superior, cuando
el acto hubiere sido emitido con incompetencia debido a grado y siempre que la
avocación, delegación o sustitución fueren procedentes”.

Los caracteres de las competencias estatales son la obligatoriedad e

improrrogabilidad. Es decir, los órganos estatales deben ejercer obligatoriamente
sus competencias y, a su vez, no pueden trasladarlas. En este sentido, el articulo 3
LPA dice “el ejercicio de la competencia constituye una obligación de la autoridad o
del órgano correspondiente y es improrrogable”.

El estado tiene la obligación de resolver y hacerlo en los plazos que prevén las
normas, o sea que el ejercicio de las competencias estatales es obligatorio y debe
hacerse en tiempo oportuno.
2. Causa. El articulo 7 LPA dice que “deberá sustentarse en los hechos y antecedentes
que le sirvan de causa y en el derecho aplicable”. Así, el elemento causa comprende
los hechos y el derecho en que el estado apoya sus decisiones. Los hechos son
antecedentes facticos que tuvo en cuenta el órgano y que, junto con el marco
jurídico, constituyen el fundamento del acto, es decir, las circunstancias anteriores
que dan sustento al acto estatal.

¿Los antecedentes de hecho y derecho deben estar detallados necesariamente en

el propio acto? Creemos que el acto puede remitirse a otros actos, pero siempre
que los trazos básicos (hechos y derecho) surjan del propio acto de modo
indubitable. El acto puede describir los hechos y completar sus detalles por
remisión y, en igual sentido, decir cual es el derecho básico aplicable y reenviar
simplemente los detalles o pormenores.

Los antecedentes deben ser previos, claros y precisos según el texto del acto, sin
perjuicio de que sea posible integrarlo y completarlo con otros actos dictados con
anterioridad, trátese de actos preparatorios del propio acto o de otros actos
administrativos. Además, los antecedentes deben guardar relación con el objeto y
el fin del acto. El acto estatal y su contenido es básicamente el trípode integrado
por los siguientes elementos: los antecedentes (causas), el objeto y el fin.

Las causas y el objeto deben conducirnos necesariamente al otro elemento, es decir:

la finalidad. En sentido concordante, el objeto y la finalidad nos llevan hacia el
antecedente y, por último, el antecedente y la finalidad nos guían hacia el objeto. Si
no es posible entrelazar estos tres elementos de este modo, entonces, el acto esta
claramente viciado y, por ende, es nulo.

Así, el acto es aquello que el estado decide (el objeto), según los antecedentes del
caso (las causas y veremos mas adelante los motivos), y con el propósito de
obtener el resultado perseguido (el fin).

3. Objeto. Es aquello que el acto decide, resuelve o declara. El objeto debe ser cierto,
y física y jurídicamente posible, de modo que puede consistir en un dar, hacer o no
hacer, pero en cualquier caso debe ser determinado (cierto) y materialmente
posible. El objeto no puede ser jurídicamente imposible, esto ultimo supone un
objeto ilícito, según el ordenamiento jurídico; por ello, el vicio específico del
elemento objeto es la violación de la ley. El acto debe decidir todas las
pretensiones de las partes e, inclusive, resolver otras cuestiones no propuestas y
siempre que no afecte derechos adquiridos. Los antecedentes – de hecho y de
derecho – y el fin definen el contorno del objeto del acto, pues constituyen sus
limites externos.

4. Procedimiento. El procedimiento es un conjunto de actos previos, relacionados y

concatenados entre sí. La ley establece que “antes de su emisión deben cumplirse
 los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten implícitos
del ordenamiento jurídico”. El concepto de procedimiento implícito que utilizo el
legislador en el texto del articulo 1 LPA no debe interpretarse en ningún caso en
perjuicio de las personas.

A su vez, la ley dice que cuando el acto afecte o pudiere afectar derechos
subjetivos o intereses legítimos, el dictamen del servicio permanente de
asesoramiento jurídico es de carácter esencial y, por tanto, obligatorio. Por un
lado, el estado debe cumplir con los procedimientos esenciales que surjan de modo
expreso e implícito del ordenamiento jurídico y, por el otro, el dictamen jurídico es
obligatorio y debe adjuntarse como antecedente del acto cuando afecte o pudiere
afectar derechos subjetivos o intereses legítimos. Es decir que, la ley previó el
procedimiento como elemento esencial del acto y regulo un procedimiento
esencial especial, esto es, el dictamen jurídico.

El dictamen jurídico comprende el análisis detallado y reflexivo del marco jurídico

aplicable sobre el caso concreto, y tiene por finalidad garantizar los derechos de
las personas y la juridicidad de las conductas estatales, evitando así nulidades del
acto. Sin embargo, el dictamen jurídico no es de carácter vinculante, por lo que el
órgano competente puede resolver en sentido coincidente o no con el criterio del
asesor jurídico. En otro sentido, el dictamen es obligatorio, es decir, que debe
producirse si o si en el marco del trámite administrativo, pero no es vinculante
respecto del órgano decisor.

5. Motivación. Entendemos que este elemento nace del principio de razonabilidad y

publicidad de los actos estatales, es decir, el estado debe dar a conocer el acto y,
en especial, sus razones. A su vez, la reconstrucción del elemento motivación y su
inserción en el marco de la teoría general del acto administrativo y sus nulidades,
permite garantizar un estado mas transparente y respetuoso de los derechos.

En síntesis, es elemento esencial la motivación del acto, de modo tal que el estado
debe expresar “en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto”. La
motivación del acto no es simplemente el detalle y exteriorización o explicación de
los antecedentes de hecho y derecho que preceden al acto y que el estado tuvo en
cuenta para su dictado. Es decir, no se trata solo de exteriorizar en los
considerandos del acto los hechos y derecho que sirven de marco o sustento sino
explicar, además, cuales son las razones o motivos en virtud de los cuales el
ejecutivo dicto el acto.

Mas allá de las distinciones conceptuales entre las causas y los motivos del acto,
cierto es que habitualmente confundimos estos elementos superponiéndolos y
desdibujando el principio de motivación de los actos estatales. Por eso, el motivo
debe ser considerado como un elemento autónomo y esencial, en términos de
 racionalidad y juridicidad de las decisiones estatales en el marco del estado de
derecho.

La motivación es, por tanto, la relación o correspondencia entre la causa y el

objeto y, a su vez, entre el objeto y la finalidad. De modo que el ejecutivo debe
explicar cual es el vinculo entre las causas y el objeto, y entre este y la finalidad; y
solo en tal caso, el acto esta debidamente motivado en términos racionales y
jurídicos.

La motivación lleva dentro de si dos componentes, esto es: las razones y la

proporcionalidad. Así, el vinculo entre la causa y el objeto debe guardar
razonabilidad y, además, proporción entre ambos; igual que el trato entre el objeto
y el fin del acto. En otras palabras, el elemento motivación del acto debe unir, pero
no de cualquier modo sino de forma racional y proporcional, las causas, el objeto y
el fin, dándole al acto un sentido coherente y sistemático.

Para que las personas puedan ejercer su derecho de defensa en forma adecuada, es
necesario que el estado diga cuales son las pautas que siguió en su camino, es
decir, no solo que decidió sino porque decidió así. Si el particular no conoce cuales
son los motivos del acto, como puede argumentar y dar otras razones en sentido
contrario a aquellos argumentos que desconoce y que simplemente intuye.
Además, el juez solo puede controlar eficazmente el acto estatal a través del
análisis y juicio de los motivos que justificaron el dictado de ese acto.

6. Finalidad. La ley dice “habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas
que otorgan las facultades pertinentes del órgano emisor”, y además que “las
medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella
finalidad”. Es decir, el acto debe cumplir con el fin que prevén las normas. En
general, el fin del acto surge de las disposiciones normativas que atribuyen las
competencias y que dicen cual es el fin que debe perseguir el órgano estatal. El fin
del acto deber ser siempre publico, esto es, un propósito colectivo de modo que el
acto no puede perseguir un fin privado, ni tampoco un fin publico distinto de aquel
que establece la norma ya dictada.

Cabe resaltar que el elemento finalidad nace de la norma atributiva de

competencias y que, además, su contenido es de carácter general y abstracto.
Comprende también la proporcionalidad entre medios y fines. Así, las medidas que
ordene el acto deben guardar proporcionalidad con el fin que se persigue.

7. Forma. La forma es el modo por medio del cual se exterioriza la declaración en que
consiste el acto administrativo. Desde este punto de vista, todo acto
administrativo es formal porque si la declaración no se produce, no existe el acto
administrativo. Dice el artículo 8 que “el acto administrativo se manifestará
expresamente y por escrito; indicará el lugar y fecha en que se lo dicta y contendrá la
firma de la autoridad que lo emite” y luego agrega que “solo por excepción y si las
circunstancias lo permitieren podrá utilizarse una forma distinta”.

El acto es escrito, pero excepcionalmente puede ser verbal o expresarse por

signos. Por otro lado, la ley de firma digital introdujo el concepto de acto
administrativo digital, esto es, reconoce validez legal al acto estatal dictado en
soporte y con firma digital.

Según la doctrina el termino forma puede ser empleado en dos sentidos: uno
amplio y otro restringido.

a. Criterio estricto o restringido: Es el que acoge la ley de procedimientos en

su art 8. Conforme con este criterio Forma es el conjunto de requisitos que
hay que cumplir en el momento de emisión del acto administrativo, con el fin
de instrumentar válidamente la declaración en que el consiste.
b. Criterio amplio: La forma comprende además de los requisitos a observar
para la declaración, la formalidades o serie de recaudos de índole formal que
resulta necesario cumplir antes del dictado del acto e, incluso después para
que adquiera eficacia.

Las formas apuntan por un lado a la protección de los derechos e intereses de los
administrados; y por otro, al aseguramiento de la adecuada gestión del interés
público en cuanto a la celeridad y eficacia.

En relación con la clasificación, podes distinguir entre Formas Esenciales y Formas

No Esenciales. Esta clasificación es importante para determinar el tipo de
invalidación que puede afectar al Acto Administrativo, pues indicará la gravedad
del vicio.

Hay dos tipos de formas:

a. La que constata la existencia de la voluntad administrativa
b. La que da a publicidad esa voluntad.
- Formas de documentación: El principio general es que todo acto
administrativo debe ser escrito -al expresarse el acto por medio de la
escritura permite fundamentar más acabadamente la decisión y permite
también valorar debidamente la legitimidad del acto. La forma escrita
debe verse ante todo como una garantía de los administrados, pues allí
podrán encontrar la certeza respecto al contenido y alcance de los
deberes o derechos que de tales actos emanen-, fundado y firmado; como
complemento de la firma debe haber una aclaración de esta, un sello o
membrete, que identifique al servidor público con referencia al órgano
cuya función ejerce. Por excepción en algunos casos se admite la forma
verbal. Más excepcionalmente aún puede admitirse la manifestación
tácita de la voluntad: signos, silbatos, etc. De los agentes de tránsito y
 además el mero silencio, cuando una norma jurídica expresamente lo
determina, el mero silencio puede valer como expresión de voluntad.
- Formas de publicidad: existe una persistente tendencia entre la doctrina
de derecho administrativo en considerar que la publicidad no es un
requisito de forma, ni hace a la perfección del acto, sino solo a sus
efectos.
Según la opinión de Gordillo, si el acto administrativo es aquel que produce sus
efectos jurídicos inmediatos y que como los efectos jurídicos no surgen en tanto
que el acto no sea dado a publicidad, entonces, el acto administrativo productor de
efectos jurídicos inmediatos sólo puede ser el acto administrativo dado a
publicidad. Con respecto a las formas de publicidad, hay que diferenciar:
a. Publicación: es una especie de publicidad requerida para los reglamentos y
se efectúa mediante la inserción de la declaración en un órgano periodístico
o en el boletín oficial, o su colocación en un lugar visible o accesible al
público.
b. Notificación: es la especie de publicidad aplicable al acto administrativo y
puede presentarse de diferentes maneras:
o Entrega personal de copia auténtica del acto al particular
interesado.
o Notificación personal de éste, tomando vista del expediente,
dejando constancia de este.
o Envió de carta simple o certificada al interesado en el cual se
comunica la decisión recaída.
o Envió de una carta con aviso de retorno.
o Por telegrama
o Por presentación espontánea del particular, invocando los
beneficios que derivan del acto, dicha invocación importa una
recepción del acto, esto es, notificarse de él.
Dentro de las formas, también podemos incluir como formalidades:
1. Condición
2. Plazo
3. Cargo

8. Voluntad del agente. Es un requisito que en sentido estricto sólo puede predicarse
a favor de los seres humanos, ya que son los únicos que tienen aptitud para algo.
Eso no significa que, a nivel jurídico, no se pueda trasladar el régimen jurídico de la
voluntad de los actos a las personas de existencia ideal utilizando las nociones de
función, competencia, teoría del órgano, finalidad, por lo cual la actuación de seres
humanos concretos dentro de un sistema normativo puede ser imputada al sujeto
de derecho ideal. Y eso nos permite hablar de voluntad de dicho sujeto de derecho
ideal. Lo mismo sucede con el estado, los funcionarios públicos cuando actúan
ejerciendo las competencias asignadas por el ordenamiento, imputan su conducta
al estado, y eso nos permite hablar de voluntad de la administración. Esta voluntad
cuanto querer administrativo se divide en dos aspectos:
a. Objetivo: es preponderante porque se refiere a la voluntad del legislador,
ósea estamos hablando de la voluntad que surge del ordenamiento jurídico,
constitución nacional, tratados, leyes, reglamentos, esta es la voluntad
objetiva y es la más importante de ambas.
b. Subjetivo: al lado de la voluntad objetiva, que es la del funcionario en cuanto
órgano del estado ejerce las competencias asignadas por el ordenamiento.
La voluntad objetiva tiene preponderancia sobre la voluntad subjetiva un ejemplo
sería: un funcionario que esta mentalmente enfermo, que no puede comprender lo
que hace, y en esas condiciones dicta un acto administrativo conforme a la ley,
este sería válido, lo que no sería admisible en el derecho privado. Por lo que la
voluntad juega de distinta manera en el derecho público y en el privado. La
voluntad de la persona en el derecho público tiene menor importancia.

La voluntad objetiva en el acto administrativo se manifiesta claramente en 3 etapas

claramente distinguibles:
1. El origen de la voluntad: asistimos al comienzo de la formación de la
voluntad objetiva de la administración y en esta primera etapa, distinguimos
3 figuras distintas:
a. El funcionario de iure, es aquel que tiene legitimidad de origen pues
accede al cargo en las estrictas condiciones del ordenamiento jurídico,
y además el cargo existe de iure.
b. funcionario de facto: carece de nombramiento de iure, pero tiene
efectiva posesión de un cargo de iure.
c. funcionario usurpador: carece de acceso de iure al cargo y además no
tiene un cargo de iure, la apariencia de legitimidad que pueda llegar a
tener un funcionario de facto nunca la podría tener un funcionario
usurpador.
2. Preparación de la voluntad: cuando la administración va formando la norma
que va a dictar, un acto administrativo, contrato, un reglamento, en esta
etapa se designa el funcionario que va a llevar a cabo el procedimiento, se
regula todo el tema probatorio, los pedidos de asesoramiento técnico y
jurídico y todas aquellas actuaciones que pongan a la administración en
condiciones de dictar la norma de fondo, la norma final, del acto,
reglamento, contrato. (en esta etapa se puede incluir otro elemento del acto
que es el procedimiento previo al dictado del acto).
3. Emisión de la voluntad: cuando se dicta la norma, acá hay que considerar si
el órgano que dicta la norma es:
a. Órgano unipersonal: sólo hace falta unanimidad de uno, porque hay
una sola persona que lo ha desempeñado.
b. Órgano colegiado: tenemos un solo cargo, pero una pluralidad de
funcionarios, con lo cual nos encontramos frente a requisitos de
minorías y mayorías para deliberar como para dictar la norma.
 c. Órgano complejo: estamos hablando de más de un órgano que actúa
para el dictado de una norma.
La voluntad del funcionario puede estar afectado por los clásicos vicios de la
voluntad: error, dolo, violencia o simulación. Pero los vicios que tienen mayor
importancia son los vicios de la voluntad objetiva.
Los vicios son defectos existentes en los elementos de los actos, la importancia
del defecto depende de si excluye la existencia del elemento o no la excluye.
Cuando el defecto excluye la existencia del elemento estamos en presencia de un
vicio grave, cuando el defecto no excluye la existencia del elemento el vicio es
leve y en derecho público los vicios leves se pueden subsanar. Los graves no.
9. Capacidad del agente estatal y del administrado.
La ley de procedimientos no tiene previsiones reguladoras de la capacidad del agente
estatal, ni del administrado, omisión, aunque podría considerarse en cierto modo
lógica, porque tanto la capacidad de hecho y de derecho de los agentes estatales,
como la de los particulares o administrados, se rigen en principio por el derecho
privado. Hay que tener en cuenta pese a ello que el derecho administrativo, de índole
esencialmente local, puede introducir modificaciones a dicha capacidad.
LOS ELEMENTOS ACCESORIOS DEL ACTO.

Los elementos accidentales del acto administrativo son: el modo, la condición y el

plazo.
- Modo: Es una obligación accesoria que se impone sobre el beneficiario del acto. En
el derecho privado el incumplimiento no extingue el beneficio, sin perjuicio de que
el sujeto obligado pueda ser compelido judicialmente al cumplimiento de sus
deberes. El CCyC dice en el art 354 “el cargo es una obligación accesoria impuesta al
adquirente de un derecho. No impide los efectos del acto, excepto que su
cumplimiento se haya previsto como condición suspensiva, ni los resuelve, excepto
que su cumplimiento se haya estipulado como condición resolutoria”. Y en el art 357
dice “la estipulación como cargo en los actos jurídicos de hechos que no pueden
serlo como condición, se tienen por no escrita, pero no provoca la nulidad del acto”.

En el derecho público, el modo es la obligación que cae sobre el destinatario del

acto y guarda relación con el derecho reconocido. El estado no declare su
caducidad por incumplimiento del cargo.

- Condición: Según el CCyC en el artículo 343 “es la cláusula de los actos jurídicos por
la cual las partes subordinan su plena eficacia o resolución a un hecho futuro e
incierto”. Las condiciones son suspensivas o resolutorias. En el primer caso el
nacimiento del derecho está subordinado al acontecimiento del hecho de que se
trate; de modo que el acto solo produce sus efectos desde el cumplimiento de las
condiciones. En el segundo caso, es la extinción del derecho aquello que este
 sujeto a las condiciones del caso y, consecuentemente, el acto produce sus
efectos inmediatamente, sin perjuicio de su cese posterior por cumplimiento de
las condiciones resolutorias. El CCyC en el artículo 344 dice que “ es nulo el acto
sujeto a un hecho imposible, contrario a la moral y a las buenas costumbres,
prohibido por el ordenamiento jurídico o que depende exclusivamente de la
voluntad del obligado. La condición de no hacer una cosa imposible no perjudica la
validez de la obligación, si ella fuera pactada bajo modalidad suspensiva (…) se
tienen por no escrita las condiciones que afecten de modo grave las libertades de las
personas, como la de elegir domicilio o religión, o decidir sobre su estado civil”. Y en
el art 280 dice que “el acto sujeto a plazo o condición suspensiva es válido, aunque
el objeto haya sido inicialmente imposible, si deviene posible antes del vencimiento
del plazo o del cumplimiento de la condición”.
En el derecho público la condición es un hecho futuro e incierto en virtud del cual
el acto estatal, se cumple o no. Un caso típico de acto estatal bajo condición
suspensiva es el acto dictado por un órgano sujeto a aprobación o autorización de
otro órgano. A su vez, el acto ad-referéndum de otro órgano es habitualmente
regulado como condición resolutoria. Es decir, el acto suerte efectos, pero en caso
de no es refrendado cae y ya no es eficaz.

- Plazo: Es la modalidad que difiere en el tiempo los efectos del acto, pero que
inevitablemente ocurrirá. El plazo puede ser, en el marco del derecho privado,
suspensivo (los efectos del acto son diferidos hasta el cumplimiento del término),
o resolutorio (los efectos del acto comienzan, pero cumplido el plazo, cesan tales
efectos). Asimismo, el plazo puede ser cierto (así ocurre cuando el termino esta
definido con precisión) o incierto (el plazo es indeterminado, sin perjuicio de que
necesariamente habrá de ocurrir). El plazo también puede ser expreso o tácito.
El CCyC dice en su articulo 350 “la exigibilidad o la extinción de un acto jurídico
pueden quedar diferidas al vencimiento de un plazo” y el articulo 351 dice “el plazo
se presume establecido en beneficio del obligado a cumplir o a restituir a su
vencimiento, a no ser que, por la naturaleza del acto, por otras circunstancias,
resulte que ha sido previsto a favor del acreedor o de ambas partes”.
El derecho Público, el plazo es un hecho futuro y cierto, debido al cual nacen o
cesan los efectos del acto administrativo.
Los elementos accesorios no son piezas que integren el objeto del acto y, por tanto,
sus vicios no recaen sobre los elementos esenciales. De tal modo, las nulidades de los
aspectos accesorios no afectan la validez del acto, siempre que sean separables de
aquel y de sus elementos esenciales.
LOS CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

La LPA en el articulo 12 dice “El acto administrativo goza de presunción de legitimidad;

su fuerza ejecutoria faculta a la administración a ponerlo en práctica por sus propios
medios”.
El poder ejecutivo goza de autotutela declarativa y ejecutiva porque puede declarar la
validez y hacer cumplir sus actos por si mismo. Por el contrario, cualquier particular
solo puede obtener esas declaraciones y ejecuciones a través de intervenciones
judiciales, esto es, por medio de otros. El acto administrativo goza de presunción de
legitimidad y fuerza ejecutoria.
1. La presunción de legitimidad.
El acto administrativo goza de presunción de legitimidad. Dicha presunción implica la
suspensión de que el acto administrativo ha sido dictado con arreglo a las normas
jurídicas
La CSJN, en el caso “Los Lagos SA”, sostuvo que el acto administrativo se presume
dictado conforme a derecho en virtud de las garantías objetivas y subjetivas que
anteceden a su emanación. Cuando mencionaba las garantías objetivas aludía a todas
las exigencias del procedimiento previo al dictado del acto, y sostenía que eran
garantías subjetivas los que surgen de los funcionarios públicos competentes para
dictar actos
Concurrencias de la presunción:
a. No es necesario que la justicia declare la legitimidad de los actos
administrativos.
b. Los actos administrativos no pueden anulados por los jueces de oficio (se
discute en la doctrina, dicen que es consecuencia de la división de poderes)
c. Ante un acto que no esté afectado de un vicio grave y manifiesto es
necesario, para quien sostiene su nulidad, alegarla y probarla. Por ello los
actos administrativos no impugnados judicialmente en los plazos legales sin
firmes e irrevisables.
d. El particular tiene que cumplir con los actos administrativos.
e. Entre dos interpretaciones posibles se debe escoger la que favorezca la
validez del acto.
Limites
La presunción de legitimidad del acto administrativo no es absoluta, pues no puede
ser impuesta a actos que adolezcan vicios graves que aparezcan de modo evidente,
notorio.
Si bien primero establece este principio de legitimidad, el art 17 cuando regula el
régimen de los actos irregulares sostiene como principio general obligatorios que el
acto irregular, afectado nulidad absoluta (no se puede sanear) debe ser revocado o
sustituido, por ilegitimidad en sede administrativa. Por lo tanto carece de sentido
considerar legitimo un acto que luego debe ser revocado por ilegitimo.
El art 18 se refiere a os actos regulares, sentando como principio general que duchos
actos no pueden ser revocados, modificados o sustituidos en sede administrativa (a la
inversa que los actos legislativos).
Entonces el principio de legitimidad alcanza solo a los actos regulares nunca a las
irregulares
Características de la presunción
- Legal
- Relativa
- Provisional
- Transitoria
- Iuris tantun (admite prueba en contrario)

2. Ejecutividad
Consiste en que una vez perfeccionado el acto administrativo produce ya, de por si
todos los efectos propios y se tiene que cumplir necesariamente, sin que se pueda
retardar su cumplimiento
El acto administrativo es obligatorio para todos lo que están comprendidos en su
alcance (oponible erga omnes), es decir no solo para el sujeto de derecho el que se
dirige, sino, asimismo para el emisor del acto administrativo.
- Retroactividad
La ley 19549 establece que el acto administrativo podrá ser retroactivo, siempre que
no sea lesionado derechos adquiridos, cuando se lo dicta en sustitución de otro
revocado o cuando favorezca al administrado.
Supuestos en que procede la aplicación retroactiva de los actos administrativos
(admitidos por la legislación, jurisprudencia y doctrina)
a. Cuando la misma favorece al administrado
b. Cuando con ella no se perjudique a un tercero, ni que se produzca daño
c. Acto dictado en sustitución de uno anterior extinguido por revocación
d. Caso del acto irregular
e. Caso de saneamiento del acto administrativo (nulidad relativa)
f. Actos declarativos, interpretativos, aclaratorios
g. Acto administrativo de apelación de uno anterior, respecto de este ultimo
h. Casos de retroactividad pactada contractualmente (siempre que no sea
ilegitimo)

3. Ejecutoriedad
Facultad atribuida por el ordenamiento a los órganos estatales que ejercen la función
administrativa, para disponer perse la realización o el cumplimiento del acto
administrativo de poner en práctica los efectos del acto administrativo sin necesidad
de acudir a la intervención de la justicia, empleando para ello si es necesario,
procedimientos de ejecución coactiva.
La ejecutoriedad del acto implica para la LNPA, la potestad administrativa de
ejecutarlo, perse, mediante su realización sin con coacción
Limites
a. Cuando para la realización del acto exija por su naturaleza, la intervención
judicial
b. Cuando haya una disposición legal que expresamente requiera la
intervención judicial
c. Libertad ambulatoria: nadie puede ser arrestado sin orden escrita emanada
de autoridad competente, salvo en caso de infraganti.
d. Derecho de propiedad: la propiedad es inviolable y nadie puede ser privado
de ella, salvo por ley, por sentencia fundada en ley.
En los casos de c y d la ascendencia es constitucional
Suspensión de ejecución
La administración podrá de oficio o a pedido de parte, suspender la ejecución del acto
administrativo en los siguientes casos:
a. Por razones de interés publico
b. Para evitar perjuicio grave al administrado (el perjuicio debe ser grave,
irreparable)
c. Cuando se alegare fundadamente unanimidad absoluta por parte del
particular (nulidad manifiesta)

4. Estabilidad

a. Actos irregulares: no tienen de estabilidad (en principio)

Principio general: la administración debe revocar o sustituir en sede administrativa los
actos irregulares porque estos son nulos de nulidad absoluta (imposible de ser
saneado)
Excepción: no procederá la revocación ni sustitución en sede administrativa cuando el
acto este firme y consentido y hubiera generado derechos subjetivos que se estén
cumpliendo (la administración deberá acudir a la justicia para pedir la revocación y la
sustitución del acto, o sea, procederá en sede judicial, no administrativa)
b. Actos regulados: si tiene estabilidad
Principio general: no pueden ser modificados, revocados, sustituidos en sede
administrativa, sino que ser pedida en sede judicial. Esta categoría de actos
comprende actos válidos y actos anulables
Excepción: si procederá la revocación, sustitución, modificación de un acto regular en
sede administrativa.
a. Cuando estas favorezcan al interesado y no causen perjuicios a terceros
 b. Si el interesado ha conocido el vicio “conocido”, quiere decir que participo
en forma activa en la generación del acto viciado, es decir hay una actitud
dolosa o culposa por parte del administrado (el mero cumplimiento no
alcanza para que la administración revoque, modifique, etc.)
c. Cuando por medio de este acto se han otorgado expresa y válidamente,
derechos precarios. La ley exige que a precariedad del derecho este fundada
en el ordenamiento jurídico, no puede ser precario a gusto de la
administración ya que habitualmente los derechos no son precarios.
d. Si se indemniza los prejuicios que se causaren. Según sole esta excepción es
de dudosa constitucionalidad, pues se asemeja a una expropiación en sede
administrativa.

5. Impugnabilidad
La LNPA habla en él:
- Art 23: impugnación de los actos de alcance individual se refiere a impugnación
de actos administrativos
- Art 24: impugnación de los actos de alcance general se refiere a la impugnación
de los reglamentos