Comisión Consultiva de la Presidencia de la República

OPINIÓN SOBRE REFORMA POLÍTICA

Comisionados

ERNESTO BLUME FORTINI - PRESIDENTE

ERNESTO ÁLVAREZ MIRANDA
JORGE LUIS CÁCERES ARCE
VÍCTOR GARCÍA TOMA
CARLOS HAKANSSON NIETO
JOSÉ LUIS SARDÓN DE TABOADA
ÓSCAR URVIOLA HANI
ELIZABETH ZEA MARQUINA

Ponentes
JOSÉ LUIS SARDÓN DE TABOADA
ERNESTO ÁLVAREZ MIRANDA
JORGE LUIS CÁCERES ARCE
CARLOS HAKANSSON NIETO

Lima, 10 de agosto de 2023

 Opinión sobre reforma política
Comisión Consultiva de la Presidencia de la República

Tabla de Contenidos

I. Introducción ...........................................................................................3

II. Diagnóstico .............................................................................................3

II.1. Logros económicos y sociales 3

II.2. Persistente fragilidad institucional 4

II.3. Avances comprometidos 5

III. Propuesta ...............................................................................................6

III.1. Sentido general de la reforma política 6

III.2. Sistema de representación 6

III.3. Bicameralismo 8

III.4. Calendario electoral 8

III.5. Reelección de los congresistas 10

IV. Conclusiones .........................................................................................10

2 de 10
 Opinión sobre reforma política
Comisión Consultiva de la Presidencia de la República

I. Introducción

1. La Comisión Consultiva encargada de brindar asesoría especializada en ma-

teria constitucional a la Presidencia de la República fue creada mediante Re-
solución Suprema N° 079-2023-PCM, publicada en el diario oficial El Pe-
ruano el 17 de mayo de 2023.

2. Según su norma de creación, la Comisión tiene por objeto brindar la “orien-

tación en materia constitucional que sea requerida para contribuir con el for-
talecimiento y legitimidad del régimen democrático.”1 En cumplimiento de
ello, la Comisión ha elaborado la presente Opinión.

3. La Comisión considera que la mitad del mandato presidencial es una opor-

tunidad ideal para proponer esta reforma, pues así su evaluación no estará
contaminada por los intereses de coyuntura que surgirán al acercarse la fe-
cha de las Elecciones Generales.

4. El 28 de junio de 2023, la Comisión creó una Sub-Comisión para la Reforma

Política, para que preparara una ponencia. Esta estuvo presidida por el Dr.
José Luis Sardón de Taboada, e integrada por los Drs. Ernesto Álvarez Mi-
randa, Jorge Luis Cáceres Arce y Carlos Hakansson Nieto.

5. El 17 de julio de 2023, luego de un amplio debate. la Comisión aprobó la

ponencia preparada por la Sub-Comisión, la misma que está recogida en el
presente documento.

II. Diagnóstico

II.1. Logros económicos y sociales

6. Durante la vigencia de la actual Constitución, el Perú ha logrado avances

económicos y sociales innegables. En 1992, el ingreso per cápita —en dóla-
res internacionales de 2020, PPA— era de USD5,594. Sin embargo, en
2019, llegó a USD14,1232. En 27 años, casi se triplicó.

7. Por otro lado, en 1997, la tasa de pobreza —definida como el porcentaje de

la población que vive con USD5.50 al día, ajustado por inflación y PPA— era

1 Cfr. Artículo 2 de la Resolución Suprema N° 079-2023-PCM, modificada mediante Resolución

Suprema N° 088-2023-PCM.
2 Cfr. Alonso, Iván e Ian Vásquez (2021). “La prosperidad sin precedentes del Perú en 38 gráfi-

cos”, elcato.org, 4 de junio de 2021.

3 de 10
 Opinión sobre reforma política
Comisión Consultiva de la Presidencia de la República

de 53.9%. Sin embargo, el 2019, fue de solo 20.6%. En 22 años, se redujo

a menos de la mitad.

8. Finalmente, el porcentaje de analfabetismo en la población pobre mayor de

15 años pasó de 16.3% en el 2009 a 9.5% en el 2020. Asimismo, en 1993,
el porcentaje de la población con acceso a la electricidad fue de 64.81%.
Empero, en 2019, llegó a ser de 98.35%.

9. Estos son solo algunos indicadores del notable progreso económico y social
experimentado por el Perú durante la vigencia de la actual Constitución. Re-
sulta importante tomar nota de los mismos y valorarlos debidamente.

II.2. Persistente fragilidad institucional

10. A pesar de ello, el Perú no consolida su institucionalidad democrática. Los

avances económicos y sociales no se han traducido en estabilidad política.
De hecho, entre 2017 y 2022, el Perú ha tenido seis Presidentes de la Re-
pública3.

11. Si la política es una esfera de la vida social relativamente autónoma, la ex-

plicación de la persistente inestabilidad política peruana ha de hallarse en
una variable también política: el Perú no logra aún configurar un sistema de
partidos.

12. Durante la vigencia de la actual Constitución, en el Perú no ha habido una

alternancia ordenada de partidos en el poder4. Más bien, los partidos que
llegaron a ser gobierno se diluyeron en las Elecciones Generales subsiguien-
tes:

• Liderado por Alberto Fujimori, Cambio 90-Nueva Mayoría gobernó el

Perú durante diez años, 1990-2000. En las Elecciones Generales de
2000, consiguió 45% de los asientos del Congreso. Empero, en las de
2001, apenas consiguió 3%.

• Liderado por Alejandro Toledo, Perú Posible gobernó el Perú entre el

2001 y el 2006, contando con 38% de los asientos del Congreso. Sin
embargo, en las Elecciones Generales de 2006, consiguió apenas 2%.

3 Estos son: Pedro Pablo Kuczynski (2017-18), Martín Vizcarra (2018-20), Manuel Merino (2020),
Francisco Sagasti (2020-21), Pedro Castillo (2021-22) y Dina Boluarte (2022-presente).
4 Cfr. Sartori, Giovanni (1992[1980]). Partidos y sistemas de partidos. Segunda edición ampliada

en español. Madrid: Alianza Universidad.

4 de 10
 Opinión sobre reforma política
Comisión Consultiva de la Presidencia de la República

• Liderado por Alan García, el Apra gobernó el Perú entre el 2006 y el

2011, consiguiendo 30% de los asientos del Congreso. Empero, en las
Elecciones Generales de 2011, su participación se redujo a solo 3%.

• Liderado por Ollanta Humala, el Partido Nacionalista gobernó el Perú

el Perú entre el 2011 y el 2016, contando con 36% de los asientos del
Congreso. Sin embargo, en las Elecciones Generales de 2016, desa-
pareció.

• Liderado por Pedro Pablo Kuczynski primero y Martín Vizcarra luego,

PPK gobernó el Perú entre el 2016 y el 2019, consiguiendo 16% de los
asientos congresales. Empero, ya para la elección del Congreso Extra-
ordinario de 2020, también desapareció.

13. La volatilidad de los partidos políticos en general y de los partidos de go-

bierno en especial viene de atrás, pero se ha acentuado en los últimos pro-
cesos electorales. Esta situación política tiene consecuencias económicas y
sociales.

II.3. Avances comprometidos

14. Como hizo notar la sentencia 00032-2021-PI/TC del Tribunal Constitucional,

la deficiente estructura política del Perú ha afectado los logros económicos
y sociales alcanzados hasta el 2019. El 2020, el Perú enfrentó mal la pan-
demia del COVID-195.

15. Tanto desde el punto de vista sanitario como desde el punto de vista econó-
mico, el Perú tuvo peores resultados que cualquiera de sus vecinos. El 2020,
la caída del PBI del Perú fue de -11%, mientras que en Brasil fue de -4%, en
Colombia de -7, en Chile de -6%, y en Ecuador y Bolivia de -8%.

16. Por otro lado, en el Perú, las muertes confirmadas por COVID-19 por millón
de habitantes, al 25 de enero de 2022, fueron 6,133. Mientras tanto, en Brasil
fueron 2,917, en Colombia 2,589, en Chile 2,058, en Ecuador 1,916 y en
Bolivia 1,751.

17. La fuerte reacción institucional contra el golpe de Estado del Presidente Pe-
dro Castillo, del 7 de diciembre de 2022, reafirmó el orden constitucional.
Empero, se requiere una reforma política que permita relanzar el proceso de
desarrollo peruano.

5 Cfr. https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2022/00032-2021-AI.pdf

5 de 10
 Opinión sobre reforma política
Comisión Consultiva de la Presidencia de la República

III. Propuesta

III.1. Sentido general de la reforma política

18. La reforma política debe empezar por el Congreso de la República, pues es

institución fundamental de la democracia. La reforma debe buscar fortalecer
su legitimidad y apuntalar así la continuidad del proceso democrático.

19. A través de cambios en el sistema de representación —vigente desde

1962— y en el calendario electoral —vigente desde 1979—, se debe acercar
el Congreso a la ciudadanía y brindar incentivos para la conformación de un
sistema de partidos.

20. Ciertamente, existen otros aspectos del orden constitucional que también re-
quieren importantes ajustes. Empero, el primer paso ha de involucrar a la
institución que es primum ínter pares, por la función que desarrolla y la ma-
nera en que se conforma.

21. El Congreso expresa el pluralismo democrático. Sin embargo, este debe po-
sibilitar tanto la deliberación que ha de preceder el diseño de las políticas
públicas como la colaboración que ha de haber entre gobierno y oposición.

III.2. Sistema de representación

22. La legitimidad del Congreso y la continuidad de la democracia deben ser

fortalecidas, por lo pronto, sustituyendo la elección de los congresistas por
listas departamentales por su elección en distritos uninominales. Esto hará
más claro quién representa a quién6.

23. La “representación proporcional”, basada en la elección de los congresistas

en listas departamentales, fue introducida en el Perú mediante el Decreto
Ley N° 14250, de 5 de diciembre de 1962, y se ha mantenido vigente desde
entonces.

24. Este sistema de representación explica la secular fragmentación legislativa

peruana. Más grave aún, explica también la percepción de corrupción, dado
el débil sistema de rendición de cuentas —accountability— que genera7.

6 Cfr. Duverger, Maurice, 1987(1951). Los partidos políticos. Edición en español. México DF:
FCE. También: Sartori, Giovanni (1994). Ingeniería constitucional comparada: una investigación
de estructuras, incentivos y resultados. Edición en español. México DF: FCE.
7 Cfr. Kunicová, Jana and Susan Rose-Ackerman (2005), “Electoral Rules and Constitutional

Structures as Constraints on Corruption”, British Journal of Political Science, 35, pp. 573-606.

6 de 10
 Opinión sobre reforma política
Comisión Consultiva de la Presidencia de la República

25. La elección individual de los congresistas, en cambio, incentivará la consoli-

dación de grandes partidos, pues solo los candidatos de los partidos más
grandes conseguirán asientos en el Congreso; los candidatos de los más
pequeños serán considerados “voto perdido”.

26. Más importante todavía, la elección individual de los congresistas atacará la

percepción de corrupción, pues rebajará los costos de la rendición de cuen-
tas de los congresistas hacia los ciudadanos. Los congresistas estarán vin-
culados a bases electorales pequeñas.

27. Los distritos uninominales requerirán asignar las curules con un criterio de
mayorías. Con ellos, no se puede utilizar un criterio proporcional. Empero,
centrará la atención ciudadana en las conductas de los congresistas, más
que en cualquier otro asunto (sexo, raza, etcétera).

28. Al menos la primera vez, en todo caso, los asientos deben asignarse a ma-
yorías absolutas, realizándose una segunda vuelta allí donde ningún candi-
dato obtenga más de la mitad de los votos válidos. Así, el efecto reductor del
número de partidos será menos brusco.

29. La elección de los congresistas en distritos uninominales es utilizada en de-

mocracias tan estables como las del Reino Unido, los Estados Unidos, Ca-
nadá y Australia. Después de la Segunda Guerra Mundial, también fue intro-
ducida en Francia y en Alemania8.

30. La representación proporcional no ha comprometido la estabilidad democrá-

tica solo cuando ha sido utilizada en países pequeños, con monarquías cons-
titucionales o gobiernos parlamentarios. El Perú no tiene ninguna de esas
características. Ergo, requiere otras reglas de juego9.

31. En la región, destaca al respecto la experiencia reciente chilena. Entre 1989

y 2018, Chile utilizó un sistema de representación binominal. Gracias a él,
consiguió treinta años de estabilidad política y progreso económico. Este fue
comprometido al sustituírsele por uno proporcional10.

8 En Francia, para la elección de la totalidad de los miembros de la Asamblea Nacional; en Ale-

mania, para la elección de una mitad de los miembros del Bundestag.
9 Cfr. Farrell, David M. (1997). Comparing Electoral Systems. London: Pretentice Hall. También:

Owen, Bernard & Maria Rodriguez-McKey (2013). Proportional Western Europe: The Failure of
Governance. New York: Palgrave MacMillan.
10 Cfr. Larroulet, Cristián y Jorge Ramírez R. (2022). “Sistema electoral proporcional: la grave en-

fermedad de nuestro régimen político”, El Mercurio, Santiago, 14 de diciembre.

7 de 10
 Opinión sobre reforma política
Comisión Consultiva de la Presidencia de la República

32. El cambio del sistema de representación será la reforma política más pro-
funda efectuado en el Perú en los últimos sesenta años. Ella implicará modi-
ficar la fisonomía política peruana, encaminando al país hacia la formación
de un sistema de partidos.

33. La formación de un sistema de partidos puede inducirse de abajo hacia

arriba, estableciéndose reglas electorales que brinden incentivos adecua-
dos, no ordenarse de arriba hacia abajo, como lo pretende la Ley de Organi-
zaciones Políticas de 2003.

III.3. Bicameralismo

34. Ahora bien, a criterio de la Comisión, solo deben utilizarse distritos uninomi-
nales para la elección de una cámara legislativa; es decir, esta reforma del
sistema de representación debe ir acompañada de la reintroducción del bi-
cameralismo.

35. La elección individual de los diputados debe ir de la mano con el relanza-

miento de un Senado elegido en distrito nacional único, donde los asientos
sean asignados con la tradicional cifra repartidora. La idea es tener, pues,
una Cámara de Diputados de mayorías y un Senado proporcional.

36. Esta diferencia de sistemas de representación debe sustentar la de funcio-

nes. El Senado debe ser solo una cámara de revisión. En todo caso, debe
servir también para designar a los principales funcionarios públicos no elegi-
dos directamente por el pueblo.

37. A criterio de la Comisión, por lo demás, el número de senadores ha de ser

40. De esta forma, se acercaría a la tradicional proporción de un tercio de los
diputados, que debe mantenerse en el número actual de 130, según la re-
forma efectuada el 2011.

III.4. Calendario electoral

38. Tan importante como cambiar el sistema de representación es cambiar el

calendario electoral, sustituyendo las elecciones simultáneas por elecciones
escalonadas simétricas, que combinen oportunidades de cambio y de conti-
nuidad en los poderes elegidos.

39. Desde 1980, el Perú tiene Elecciones Generales cada cinco años, renovando
simultáneamente el Ejecutivo y todo el Legislativo. Haber pretendido rein-
ventar íntegramente el gobierno cada lustro ha impedido madurar y desarro-
llar eficiencia adaptativa frente a shocks externos o naturales11.

11 Cfr. North, Douglass (1995). El marco institucional para el desarrollo económico. Lima: Apoyo.

8 de 10
 Opinión sobre reforma política
Comisión Consultiva de la Presidencia de la República

40. Es más probable que una sociedad pueda adaptarse mejor a los shocks ex-
ternos o naturales si no pretende cambiar todo su gobierno simultáneamente.
Debe cambiarse lo malo, pero conservarse lo bueno que puede haber en un
gobierno.

41. Si el mandato presidencial es de cinco años, los diputados deben elegirse

cada dos años y medio, para que la ciudadanía tenga mayor control sobre el
proceso político —específicamente, sobre el respaldo u oposición congresal
al gobierno.

42. Si la ciudadanía está satisfecha con un Presidente, mantendrá la mayoría

que su partido tiene en el Congreso; si el Presidente carece de ella, la ciu-
dadanía se la dará. Y viceversa: si la ciudadanía está insatisfecha con un
Presidente, le quitará la mayoría que tiene en el Congreso.

43. Así, será el pueblo quien dirima la confrontación que pueda haber entre el
gobierno y la oposición. Los poderes elegidos ya no tendrán que recurrir a
mecanismos más polémicos y traumáticos, como la moción de censura par-
lamentaria de los ministros o la cuestión de confianza.

44. Al mismo tiempo, los senadores deben tener un mandato de siete años y
medio, renovándose por tercios cada dos años y medio. Así, dos tercios de
los senadores no se podrán cambiar junto con los diputados y el Presidente.
Serán el factor de continuidad en el sistema político.

45. Este calendario electoral es una adaptación del de los Estados Unidos. Allí,
el Presidente dura cuatro años; los diputados, dos; y, los senadores, seis,
pero renovándose cada dos. Sin embargo, las elecciones escalonadas simé-
tricas tiene también tres referentes relevantes en la región:

• En la Argentina, desde 1994, el Presidente dura cuatro años y los dipu-

tados también, pero estos se renuevan por mitades cada dos años. Los
senadores duran seis años, pero se renuevan por tercios también cada
dos años.

• En Brasil, desde 1987, el Presidente dura también cuatro años, igual

que los diputados. Mientras tanto, los senadores duran ocho años, pero
se renuevan parcialmente cada cuatro años: dos tercios en una opor-
tunidad y un tercio en la siguiente.

• En Chile, desde 2006, el Presidente dura cuatro años, igual que los
diputados. Sin embargo, los senadores duran ocho años, renovándose
por mitades cada cuatro años.

9 de 10
 Opinión sobre reforma política
Comisión Consultiva de la Presidencia de la República

III.5. Reelección de los congresistas

46. A criterio de la Comisión, la elección cada dos años y medio de los diputados
en distritos uninominales —y de un tercio de los senadores— hará innece-
sario prohibir su re-elección, ya que tanto lo primero como lo segundo los
sujetará firmemente a sus bases electorales.

47. Por cierto, la Comisión de Venecia ha señalado, en sendos reportes, que los
límites a la re-elección de funcionarios públicos directamente elegidos por el
pueblo tienen sentido cuando se trata de puestos de gobierno que se ejercen
individualmente y con manejo directo de fondos públicos.

48. Sin embargo, cuando se trata de miembros de órganos colegiados que no

tienen manejo directo de fondos públicos, estos límites carecen de sentido.
La re-elección de quien ejerce correctamente sus responsabilidades públicas
ha de quedar en manos de la ciudadanía12.

49. La prohibición de la re-elección de los congresistas, introducida mediante el

referéndum constitucional de diciembre de 2018, debilitó a los partidos polí-
ticos y condenó al país al amateurismo político recurrente. Dicha prohibición
debe ser levantada.

IV. Conclusiones

50. En resumen, nuestras propuestas son las cuatro siguientes:

• Congreso bicameral, con una cámara de origen (Cámara de Diputados)

y otra de revisión (Senado);

• 130 diputados elegidos en distritos uninominales cada dos años y me-

dio;

• 40 senadores elegidos en distrito nacional único, con mandato de siete

años y medio, pero renovándose por tercios cada dos años y medio; y,

• Permitir la re-elección de los congresistas.

12Cfr. Venice Commission (2018). Report on Term-Limits: Part I - Presidents. Y, Venice

Commission. (2019). Part II – Members of Parliament; Part III – Representatives Elected at Sub-
National and Local Level and Executive Officials Elected at Sub National and Local Level.

10 de 10