Consejo de Estado: Bogotá, D. C., Veintidós (22) de Junio de Dos Mil Veintitrés (2023)

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D. C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023)
Asunto: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)
Demandante: Cristian Fabián Díaz Muñoz
Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional
Temas: Contrato estatal de prestación de servicios, relación laboral subyacente o

encubierta; prescripción
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la

sentencia del Tribunal Administrativo del Cauca, de 19 de mayo de 2022, que accedió
parcialmente a las pretensiones de la demanda.
1. Antecedentes
1.1. La demanda
1.1.1. Pretensiones
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 del
CPACA), el ciudadano Cristian Fabián Díaz Muñoz, mediante apoderado, formuló demanda
en orden a que se declarara la nulidad del oficio S-2016-033336 ARSAN-JEFAT 1.22, de 4
de noviembre de 2016, expedido por el comandante del Departamento de Policía del
Cauca, a través del cual se le negó el reconocimiento de la existencia de una relación
laboral y las prestaciones sociales derivadas de esta.
Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho,

solicitó i) se declare la existencia de una relación laboral con la demandada, desde el 4 de
marzo de 2008 hasta el 31 de marzo de 2016, sin solución de continuidad; ii) se reconozca
y ordene el pago de los valores correspondientes a salarios, prestaciones sociales y «todos
los demás derechos laborales con los correspondientes intereses a que tiene derecho»; iii)
se condene a la entidad a la devolución de los dineros pagados por concepto de pólizas de
cumplimiento, retención en la fuente y «todos los perjuicios sufridos por causa del no
reconocimiento y pago (…) de las mencionadas erogaciones», así como a la cancelación
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co
2
Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

de los intereses moratorios «a la máxima tasa definida por la Superintendencia Financiera

(…) sobre la sumas dejadas de percibir»; iv) se ordene la indexación de los valores
resultantes; y, v) se condene a la demandada en costas y agencias de derecho.
1.1.2. Hechos:
Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes:
i) El señor Cristian Fabián Díaz laboró como fisioterapeuta, en el Área de Sanidad del
Departamento de Policía del Cauca, mediante contratos de prestación de servicios, desde
el 4 de marzo de 2008 hasta el 31 de marzo de 2016, sin solución de continuidad.
ii) Durante el tiempo de su vinculación contractual, el señor Díaz prestó sus servicios en
forma personal, ininterrumpida, en las instalaciones de la entidad y con los utensilios y
equipos proporcionados por ésta. Además, debió cumplir con un horario y desarrolló sus
actividades con subordinación y dependencia al jefe del área.
iii) Bajo esas condiciones, ejerció funciones misionales de la entidad, pues fue designado
como supervisor de contratos y realizó estudios de oportunidad. Adicionalmente, llevó a
cabo intervenciones y procedimientos propios del plan integral del Subsistema de Salud de
las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, tales como: registro de atenciones diarias,
participación en programas docentes, asistencias a comités académicos y administrativos,
juntas médico-quirúrgicas, y rendición de informes.
iv) El 13 de octubre de 2016, en ejercicio del derecho de petición, solicitó a la entidad el

reconocimiento de la existencia de la relación laboral y el pago de las prestaciones
salariales y laborales derivadas de esta.
v) El 4 de noviembre de 2016, a través del oficio S-2016-033336 ARSAN-JEFAT 1.22, el

comandante del Departamento de Policía del Cauca negó sus peticiones.
1.1.3. Normas violadas y concepto de la violación
Se citan como normas violadas los artículos 1, 2, 13, 22, 25, 53, 54, 85, 334 y 366 de la
Constitución Política; 3 de la Ley 1437 de 2011; y las leyes 23 de 1991, 446 de 1998 y 1285
de 2009. Al desarrollar el concepto de la violación, el apoderado de la parte demandante
sostuvo lo siguiente:
i) El acto administrativo demandado fue proferido con violación de la Constitución y con

aplicación errónea de la normativa estatal contractual, pues, teniendo en cuenta la
naturaleza de la actividad personal del señor Díaz Muñoz, se convalidó la celebración
indebida de contratos de prestación de servicios por más de ocho años.
ii) Se desconocieron los principios de buena fe y moralidad administrativa, comoquiera que

se pretendió ocultar la existencia de una relación laboral a través de distintos y consecutivos
contratos de prestación de servicios.
iii) También se vulnera el principio de igualdad, en la medida en que se puso al demandante

en una situación de inferioridad respecto del personal de planta, el cual, aunque realizaba

3
Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

las mismas actividades que él, sí gozaba de las prerrogativas laborales que tienen los
empleados públicos.
iv) En ese sentido, atendiendo al principio de la primacía de la realidad sobre las formas del
artículo 53 de la Constitución y al cumplimiento de los tres requisitos del contrato de trabajo,
debe declararse la existencia de una relación legal y reglamentaria entre las partes.
1.2. Contestación de la demanda1
La Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, por intermedio de su apoderado, se

opuso a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos:
i) El subsistema de salud de la Policía Nacional está estructurado en la Ley 352 de 1992 y

en el Decreto 1795 de 2000, de donde surge la obligación de prestar el servicio a todos sus
afiliados; por esta razón, y ante la insuficiencia de personal, la Seccional de Sanidad del
Cauca lleva a cabo diversos procesos de contratación directa.
ii) En ese sentido, entre el señor Cristian Fabian Díaz y la entidad se celebraron contratos
de prestación de servicios para ejecutar actividades de fisioterapeuta, de conformidad con
el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y por el término estrictamente necesario, pues no se
contaba con personal de planta suficiente para atender la alta demanda del área de salud.
iii) Las orientaciones impartidas para el desarrollo del objeto contractual no pueden
entenderse como de subordinación, sino como lineamientos de coordinación necesarios
para el efectivo cumplimiento de las labores contratadas; por lo tanto, no es cierto que el
actor tuviera que cumplir horarios y acatar órdenes directas.
iv) Los contratos de prestación de servicios fueron debidamente liquidados al contratista;

motivo por el cual se suscribieron los respectivos certificados de paz y salvo por todo
concepto.
v) En función de lo anterior, propuso las siguientes excepciones: i) imposibilidad para

deducir contrato de trabajo; ii) pago; y, iii) inexistencia de la obligación.
1.3. La sentencia apelada2
Es objeto del recurso de apelación la sentencia del Tribunal Administrativo del Cauca, de
19 de mayo de 2022, a través de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la
demanda. En síntesis, los fundamentos de la decisión fueron los siguientes:
i) De acuerdo con el objeto de los contratos de prestación de servicios aportados al plenario

y a sus respectivas actas de liquidación, está probado que el señor Cristian Fabián Díaz
mantuvo un vínculo contractual continuado con la demandada, desde el 4 de marzo de 2008
hasta el 31 de marzo de 2016.
ii) No existe discusión en torno a la prestación personal del servicio del actor ni a la
remuneración por parte de la entidad; no obstante, estos elementos fueron suficientemente
1 Folios 304 al 320.


4
Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

acreditados mediante los contratos estatales, la declaración de los testigos y los

comprobantes de egresos expedidos por la oficina tesorera de la demandada.
iii) En cuanto a la subordinación o dependencia continuada, esta quedó demostrada por los
testimonios y las evidencias documentales que corroboran tales dichos; comoquiera que la
valoración de ambas fuentes probatorias ofrece claridad y convicción respecto de la
sujeción del actor a las órdenes de jefes inmediatos, de la necesidad permanente de sus
servicios, del desbordamiento de sus obligaciones contractuales al serle asignadas otras
tareas distintas a las de fisioterapeuta y, en definitiva, de su obligación de seguir los
lineamientos y directrices de la entidad.
iv) Así las cosas, procede i) declarar la nulidad del acto administrativo demandado, ii)
declarar la existencia de la relación laboral entre las partes «entre el 4 de marzo de 2008 al
31 de marzo de 2016 (…)»; iii) ordenar a la demandada a reconocer y pagar al demandante
las prestaciones sociales «tales como vacaciones, primas, auxilios, bonificaciones,
cesantías y sus intereses», tomando como base el salario de un «fisioterapeuta en la planta
de personal de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional (…)»; iv) declarar que el
tiempo laborado por el actor «se debe computar para efectos pensionales»; v) condenar en
costas a la demandada, y, vi) negar las demás pretensiones de la demanda.
1.4. El recurso de apelación3
La Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, por conducto de apoderado, interpuso

recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y solicitó revocarla, con base
en los siguientes argumentos:
i) A diferencia de lo concluido por el Tribunal Administrativo del Cauca, en el proceso no

quedaron plenamente demostrados los elementos configurativos de una relación laboral;
en particular, el de la subordinación o dependencia continuada.
ii) La supervisión y/o coordinación de los contratos de prestación de servicios celebrados

con el señor Díaz Muñoz respondió a la obligación que tiene la entidad de sostener una
comunicación contractual con el contratista, a fin de buscar el óptimo cumplimiento del
objeto pactado, así como de mantener la prestación del servicio de salud.
iii) El cumplimento de un horario, el cual era coordinado por el mismo actor, y el

establecimiento de unas directrices, forman parte de la labor de coordinación para el
desarrollo idóneo del objeto contractual convenido.
iv) «No existe una prueba objetiva y/o contundente que permita acreditar que al accionante
se le daban órdenes, cumplir horarios (sic) o se le hacían llamados de atención, pues de
ello no existe queja ante el ministerio del trabajo (sic), ante la misma Policía Nacional
durante los 8 años que trabajó en sanidad (…)».
v) Aunque el tribunal haya declarado una vinculación continuada entre las partes, porque
entre los distintos contratos no se superó el término de los 30 días hábiles que estableció
el Consejo de Estado como término de la no solución de continuidad, lo cierto es que esa
misma corporación también señaló que este período «no es una camisa de fuerza para el
juez que estudie el caso».

5
Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

1.5. Pronunciamientos en la segunda instancia
Las partes procesales, el ministerio público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del
Estado guardaron silencio, según constancia secretarial visible en el folio 488.4
2. Consideraciones
2.1. Competencia
De conformidad con el artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para
conocer del presente litigio, en segunda instancia. Por su parte, en atención al contenido
del artículo 328 del CGP, el juez de alzada únicamente debe pronunciarse respecto de los
argumentos expuestos en el respectivo recurso de apelación, como ocurre en el presente
caso.
2.2. Problema jurídico
De acuerdo con los argumentos expuestos en la alzada, corresponde a la Sala resolver las
siguientes cuestiones: i) si entre el demandante y la demandada se dio el elemento de la
subordinación continuada, que da lugar a la existencia de una relación laboral encubierta o
subyacente; de ser así, si el actor tiene derecho al reconocimiento y pago de las
prestaciones sociales ordinarias que solicita; y, ii) en caso de comprobarse la relación
laboral, determinar, de acuerdo con los lineamientos de la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021
de 9 de septiembre de 2021, si cabe declarar la prescripción extintiva frente a alguno o
todos los periodos de la vinculación.
2.3. Marco normativo y jurisprudencial
De conformidad con la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre

de 2021, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el marco normativo y
jurisprudencial para determinar la existencia de las relaciones laborales encubiertas o
subyacentes es el siguiente:
El Preámbulo de la Constitución Política de 1991 declara como valores, objetivos y

principios de la Nación «la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el
conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo
que asegure un orden político, económico y social justo». A su vez, los artículos 13 y 25
ejusdem desarrollan, como derechos fundamentales, la igualdad y el trabajo digno:
Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección
y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin
ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión,
opinión política o filosófica.
Artículo 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades,
de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones
dignas y justas.
4Asimismo, verificados los índices correspondientes al proceso en el aplicativo Samai, no se observa ninguna actuación
que contenga memorial con algún pronunciamiento al respecto.

6
Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

Aunado a estos preceptos, el artículo 53 constitucional consagra como derechos

fundamentales de los trabajadores, entre otros, los siguientes: i) igualdad de oportunidades;
ii) remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; iii)
estabilidad en el empleo; iv) irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en
normas laborales; v) facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y
discutibles; vi) situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e
interpretación de las fuentes formales de derecho; y, vii) primacía de la realidad sobre
formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.
Ahora, el mismo artículo 53, además, expresa que los convenios internacionales sobre el
trabajo, debidamente ratificados por el Estado, forman parte de la legislación interna (bloque
de constitucionalidad laboral). En ese sentido, en el ámbito del derecho internacional, la
igualdad laboral fue consagrada por la Constitución de la Organización Internacional del
Trabajo -OIT-5 a través del principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», el
cual fue desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la misma organización6, en cuya
virtud «todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y
llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones
y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo
y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto».
Asimismo, como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos

(Pacto de San José́ de Costa Rica), Colombia ratificó el «Protocolo de San Salvador:
Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos
económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988,
el cual, en sus artículos 6 y 7, consagra el derecho al trabajo como «(...) la oportunidad de
obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una
actividad lícita libremente escogida o aceptada», de manera que todos los Estados parte
deben garantizar, como mínimo, «(...) unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias
(...)», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los
trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un
salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción».
Las disposiciones citadas generan al Estado colombiano el deber de otorgar esas garantías
mínimas para la materialización del derecho al trabajo, pues los artículos 1 y 2 del citado
Protocolo de San Salvador16 establecieron la obligación de los Estados parte de adoptar las
medidas necesarias en su ordenamiento interno, para efectivizar los derechos que en el
Protocolo se reconocen, entre ellos, el trabajo. En consecuencia, ni la ley, ni mucho menos
los contratos, los acuerdos o los convenios laborales pueden menoscabar la libertad, la
dignidad humana o los derechos de los trabajadores en Colombia.
Retornando al ordenamiento nacional, el artículo 122 de la Constitución, al señalar que «no

habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para
proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva
planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente», define una
característica esencial de las relaciones laborales de naturaleza legal y reglamentaria y
constituye fundamento constitucional para prohibir la suscripción de contratos de prestación
5 Aprobada el 11 de abril de 1919.

6 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969.

7
Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

de servicios para vincular personas en el desempeño de funciones propias o permanentes

de las entidades estatales.
A su turno, el Código Sustantivo de Trabajo, en sus artículos 23 y 24, recoge a nivel legal,
como elementos que configuran la relación laboral, los siguientes: i) la actividad personal
del trabajador; ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del
empleador; y, iii) un salario como retribución del servicio.
Así las cosas, con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la
existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un
estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto
con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de
los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado.
2.3.1. El contrato estatal de prestación de servicios
El contrato estatal de prestación de servicios, por ser uno de los instrumentos de gestión
pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer
sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, es un tipo de negocio
jurídico que expresamente recoge el estatuto general de contratación pública; se trata, por
tanto, de un contrato típico, pues está definido en el numeral tercero del artículo 32 de la
Ley 80 de 1993, que establece lo siguiente:
3. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para
desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos
contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan
realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán
por el término estrictamente indispensable.
Adicionalmente, la regulación del contrato de prestación de servicios ha sido

complementada por otras disposiciones legales y reglamentarias, entre las cuales destacan
las contenidas en la Ley 1150 de 2007 y en los decretos reglamentarios 855 de 1994, 1737,
1738 y 2209 de 1998, 2170 de 2002, 66 de 2008, 2474 de 2008, 2025 de 2009, 4266 de
2010 y 734 de 2012; muchas de ellas modificadas, subrogadas, derogadas e incluso
compiladas en el Decreto 1082 de 2015,7 cuyo Libro 2, Parte 2, Título 1, reúne, hoy en día,
la mayor parte de las disposiciones reglamentarias de las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007.
Así pues, con base en las anteriores disposiciones de rango legal y reglamentario que
complementan su regulación, y de un amplio acervo jurisprudencial de esta corporación, se
pueden considerar como características del contrato estatal de prestación de servicios las
siguientes:
i) Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar

«actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», y no cabe
su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta.
7 «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional»,

8
Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

ii) Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la
entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse
con personal de planta o requieran conocimientos especializados».8
iii) El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor

encomendada. En consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o
dependencia. De ahí que el artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993 determina que «En
ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales».9
A este respecto, conviene aclarar que lo que debe existir entre contratante y contratista es
una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las
condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, como puede ser
el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus
superiores, o tener que reportar informes.
2.3.2. Criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o

subyacente por contratos de prestación de servicios
Si bien el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 establece que los contratos de
prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación
de reconocer y pagar prestaciones sociales, la jurisprudencia de esta corporación y de
la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se
demuestran los elementos configurativos de un contrato de trabajo.
Esto es así, en virtud del mandato superior (artículo 53) que consagra la prevalencia de la
realidad frente a las formas, caso en el cual debe concluirse, que si bajo el ropaje externo
de un contrato de prestación de servicios se esconde una auténtica relación de trabajo, esta
da lugar al surgimiento del deber de retribución de las prestaciones sociales a cargo de la
Administración. No obstante, aun cuando se acrediten los mencionados elementos del
contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral,
por lo que, en ningún caso, será posible darle la categoría de empleado público a quien
prestó sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta
Política.10
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala conjuntó las siguientes manifestaciones como

parámetros o indicios de la auténtica naturaleza que subyace a cada vinculación
contractual.
2.3.2.1. Los estudios previos. En el caso del contrato estatal de prestación de servicios
profesionales, que es la modalidad que se examinó en el marco de la sentencia de
unificación SUJ-025-CE-S2-2021, el análisis del sector depende del objeto del contrato y
de las condiciones de idoneidad y/o experiencia que permiten contratar a la persona natural
o jurídica que está en condiciones de desarrollarlo. No obstante, al ser un contrato temporal,
el término por el cual se celebra debe estar consignado en los estudios previos dentro del
8 Por ejemplo, cuando no exista personal de planta para realizar las labores, o, existiendo, es necesario un apoyo externo
por exceso de trabajo; o porque el personal de planta carece de la experticia o conocimiento especializado necesario para
llevar a buen término la actividad encomendada a la entidad.
9 Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-154 de 1997, declaró la exequibilidad condicionada del segundo
inciso del numeral 3º del artículo 32, indicando que «las expresiones acusadas del numeral 3º del artículo 32 de la Ley
exequibles, salvo que se acredite por parte del contratista la existencia de una relación laboral subordinada».
10 Al respecto, ver entre otras la sentencia de esta Sección de 13 de mayo de 2010; radicado 76001-23-31-000-2001-
05650-01(0924-09); C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez

9
Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

objeto contractual. Sobre el particular, en la citada sentencia de unificación se precisó lo

siguiente:
(...) para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un
mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos
de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de
una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el
«término estrictamente indispensable» del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes
deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos
precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se
querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las
circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación
laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y
prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos
e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral
de raigambre funcionarial.
2.3.2.2. Subordinación continuada. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo

del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento
determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios,
pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de
órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de
organización y someterlo a su poder disciplinario. No obstante, la subordinación es un
concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el
modo de prestación del servicio.11
A este respecto, como indicios de la subordinación, la sentencia consolidó las siguientes

circunstancias:
i) El lugar de trabajo. Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para
que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva
realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, la Sala Plena estimó necesario matizar
esta circunstancia, por lo que el juzgador debe valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a
las modalidades permitidas para los empleados de planta.
ii) El horario de labores. Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de

trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación, y, por consiguiente,
que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios
de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) habitualmente requieren la incorporación de
jornadas laborales y de turnos para atenderlas. Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento
estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación
subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido.
iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la
exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o
cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina
o del ius variandi,12 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye
uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la
subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo
rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una
influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto
contractual. Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia,
imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio
11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 24 de abril de 2019; radicado 08001-23-33-000-
2013-00074-01(2200-16); C.P. William Hernández Gómez.
12 A este respecto: Guerrero Figueroa Guillermo: Manual del derecho del trabajo. Bogotá, Leyer, 1996, págs. 54 y 55.

10
Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de
subordinación.
iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas
los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la
relación laboral. El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento
de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas
en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser
indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando
en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral
a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
2.3.2.3. Prestación personal del servicio. La labor encomendada al presunto contratista

debe ser prestada de forma personal y directamente por este;13 pues, gracias a sus
capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo
que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de
sus actividades en terceras personas.14
2.3.2.4. Remuneración. Por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido

recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue
la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la
remuneración del trabajo. En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios,
los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los
montos que correspondan a la prestación del servicio contratado.
2.3.3. Reglas de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021
2.3.3.1. Primera regla. El «término estrictamente indispensable», al que alude el

numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, tiene lugar en la fase precontractual, pues
es en esta donde la entidad contratante aproxima, en función del objeto a contratar y de los
recursos disponibles, el tiempo máximo que estima «imprescindible» para su ejecución. En
otras palabras, la vigencia del contrato debe ser por el tiempo necesario para ejecutar el
objeto contractual convenido, y este debe estar sujeto al principio de planeación, que
encuentra su manifestación práctica «en la elaboración de los estudios previos a la
celebración del negocio jurídico, pues es allí donde deberán quedar motivadas con
suficiencia las razones que justifiquen que la Administración recurra a un contrato de
prestación de servicios».15
En ese sentido, la Sala unificó el sentido y alcance del «término estrictamente

indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del
contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en
los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla
a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de
las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento.
13 Código Sustantivo del Trabajo, literal b) del artículo 23: [Es uno de los elementos esenciales del contrato de trabajo]
«La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo».
14 Al respeto, véase, entre otras sentencias, la del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; de 1 de marzo
de 2018; radicado 2013-00117-01 (3730-2014); C.P. Carmelo Perdomo Cuéter.

15 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C; sentencia de 2 de diciembre de 2013; radicado 11001-03-26-000-
2011-00039-00(41719); C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

11
Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

Sumado a lo anterior, no puede olvidarse que el principio de planeación está relacionado

directamente con el principio de legalidad, cuya observancia en la formulación de los
documentos que conforman la etapa precontractual, en cada proceso de selección pública,
es manifestación de una correcta y trasparente planeación. En este sentido, la exigencia de
introducir un «término estrictamente indispensable» para la ejecución del objeto convenido
en la etapa precontractual no es un requisito de forma; es un elemento esencial del principio
de planeación –y en consecuencia del de legalidad- en cuanto determina la duración del
negocio jurídico.16
2.3.3.2. Segunda regla. La Sala consideró adecuado establecer un periodo de treinta (30)
días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos
sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de
fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de
juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del
vínculo que se reputa laboral.
Adicionalmente, como complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes

recomendaciones:
Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de
1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma
persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica
relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior
y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro,
no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los
objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan
a la satisfacción de las mismas necesidades.
Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos

jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse
presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los
derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez
deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos
sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos
salariales o prestacionales que de aquellos hubiese podido generarse.
Asimismo, en la sentencia se reiteró que «(...) cualquier asunto que involucre periodos
contractuales debe analizarse siguiendo los parámetros que la Sentencia de Unificación del
25 de agosto de 2016,17 la cual estableció, a efectos de declarar probada la excepción de
prescripción en los contratos de prestación de servicios», lo siguiente:
(…) en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno

determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a
cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización,
puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente
la vocación de permanencia en el servicio.
[...]
(…) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en

consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de
la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término
16 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de febrero de 2009, expediente: 16.130.
17 Radicado 0088-15, CESUJ2, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter

12
Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. (Negrillas

fuera del texto)
En suma, la tesis que actualmente impera en la Sección Segunda, en materia de

prescripción de derechos derivados del contrato realidad (o relación laboral encubierta o
subyacente), es que esta tiene ocurrencia, exclusivamente, cuando no se presenta la
reclamación del derecho, por parte del contratista, dentro de los 3 años siguientes a la
terminación del vínculo develado como laboral.18
2.3.3.3. Tercera regla. Finalmente, en la tercera regla, la Sección Segunda consideró

«improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados
por el contratista en exceso», por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza
parafiscal». Lo anterior, comoquiera que el contratista debe sufragar dicha contribución, en
tanto está obligado por la ley a efectuarla, y, por lo tanto, no es procedente ordenar su
devolución aunque se haya declarado la existencia de una relación laboral encubierta.
Las reglas de unificación en cita constituyen precedente vinculante en los términos de los
artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 ejusdem,
para todos los casos que se encuentren en estudio en la vía judicial y administrativa. En tal
virtud, se procede a resolver el caso concreto a la luz de dichos parámetros.
2.4. Hechos probados
De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo

siguiente:
2.4.1. Sobre la relación que alega el demandante
i) El señor Cristian Fabián Díaz Muñoz tuvo las siguientes vinculaciones contractuales con
la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional:
Contrato Inicio Fin Objeto Folio
«La (sic) contratista se compromete con la Policía

Nacional – Departamento de Policía del Cauca –
Área de Sanidad a prestar sus servicios profesionales
22-I20024-08
04/03/2008 15/05/2009 como fisioterapeuta, en desarrollo de las actividades 2-15
descritas en la justificación hecha por parte de la
Dependencia que requiere los servicios, en los
formatos establecidos para tal fin, los cuales forman
parte integral del presente contrato (…)».
22-7-20012-09 04/05/2009 15/03/2010 ibidem 20-30
El contratista se compromete con la Policía Nacional
– Departamento de Policía del Cauca – Área de
Sanidad a prestar sus servicios profesionales como
22-7-20014-10 17/04/2010 27/03/2011 fisioterapeuta, en desarrollo de las actividades 41-51
descritas en la justificación hecha por parte de la
Dependencia que requiere los servicios, en los
formatos establecidos para tal fin, los cuales forman
parte integral del presente contrato (…)».
18En igual sentido, mediante Auto del 11 de noviembre de 2021, la Sección Segunda aclaró que el término de la solución
de continuidad unificado solo cobra relevancia si se configuran los elementos establecidos en el artículo 23 del Código
Sustantivo del Trabajo, pues, de no estarlo, no existe una relación laboral cuya duración deba ser examinada.

13
Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

22-7-20018-11 18/04/2011 31/03/2012 Ibidem 62-71

«Prestación de servicios profesionales como
22-7-20013-12 16/04/2012 15/04/2013 fisioterapeuta, con destino al Área de Sanidad del 77-80
Departamento de Policía del Cauca».
22-7-20018-13 02/05/2013 15/03/2014 Ibidem 85-89
22-7-20032-14 27/03/2014 28/02/2015 Ibidem 91-94
90-7-20019-15 19/03/2015 31/03/2016 Ibidem 101-104
ii) Comprobantes de egresos respecto de los pagos de marzo a diciembre de 2008; enero
a marzo de 2009; mayo a diciembre de 2009, enero a diciembre de 2010; enero a diciembre
de 2011; enero a diciembre de 2012; enero de 2013; marzo a diciembre de 2013; enero a
diciembre de 2014; enero a julio de 2015; expedidos por la tesorera del Departamento de
Policía Cauca y la Policía Metropolitana de Popayán.19
iii) Oficio del 06 de noviembre de 2013, suscrito por el jefe de contratos del Área de
Sanidad, donde se le informa al actor que ha sido designado como integrante del comité de
evaluación en lo económico, técnico y jurídico, para el proceso de contratación de la
prestación de servicios de neurodesarrollo y neurorrehabilitación en consultorio y
domiciliario.20
iv) Solicitud con fecha 4 de diciembre de 2014, de realización de «plan de mejoramiento»

destinada al demandante, y suscrita por la «Líder de Rehabilitación Cauca».21
v) Actas de notificación de la designación del señor Díaz Muñoz como supervisor o

coordinador en diferentes contratos de prestación de servicios y suministros, por parte del
jefe del Área de Sanidad, con fechas: 07/04/14, 22/05/14, 06/06/14, 17/12/14 y 01/04/15.22
vi) Oficio S-2015/PLANE-ARSAN-29.27, de 21 de enero de 2015, por el cual el jefe del Área
de Sanidad Cauca le informa al actor de que «(…) ha sido designado para realizar el estudio
de conveniencia y oportunidad con el fin de efectuar un contrato para la prestación de
servicios de neurodesarrollo»; y de que «el estudio (…) debe ser entregado en medio
magnético y físico en la oficina de contratos con todos los soportes que este conlleva el día
09 de febrero del presente año».23
vii) Informe «macro agenda» de marzo a mayo de 2015, suscrito por el señor Díaz Muñoz.24
viii) Órdenes de pago del sistema SIIF de septiembre, octubre, noviembre y diciembre de
2015,25 febrero a abril de 2016.26
ix) Cuadros de turnos correspondientes a los meses de marzo, mayo a agosto, octubre a
diciembre de 2015; y de enero a marzo de 2016, suscritos por el demandante.27
19
En su orden: folios 109-118, 119-170, 171-174, 175-180, 181-186, 187-192, 193, 194-201, 202-207 y 208-211.
20 Folio 238.
21 Folio 254.
22 Folios 239, 242, 250-251, 253, 255-257, 259.
23 Folio 258.
24 Folios 230-233.
25 Folios 211-213.
26 Folios 214-215.
27 Folios 224 al 226.

14
Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

x) Informe de gestión del periodo 19 de marzo de 2015 a 31 de marzo de 2016, realizado

por el actor.28
xi) El 3 de diciembre de 2018,29 en la audiencia de pruebas, se recibieron los testimonios

de los señores Gersaín Macías Quiñones, Diana María Vergara Bolaños y Noralba Maca
González, quienes declararon lo que, por su extensión y en lo relevante para el caso, a
continuación se resume:
a) Diana María Vergara Bolaños, psicóloga de profesión, indicó que conoció al

demandante desde hacía 9 años, dado que trabajaron juntos en Sanidad de la Policía
Nacional, encargados de realizar actividades con pacientes crónicos. Además que: i) ambos
estuvieron vinculados a través de contratos de prestación de servicios y, «por lo general,
estábamos a cargo del comandante del Área de Sanidad, quien era el que impartía las
órdenes, las funciones y el cumplimiento de horarios»; ii) en el área donde laboraban existía
personal de planta y por contrato de prestación de servicios; iii) las funciones entre unos y
otros eran diferentes, porque cada uno cumplía sus funciones de acuerdo con el perfil o
profesión; iv) «teníamos que cumplir con algunas metas, era número de pacientes,
actividades grupales, charlas, talleres, pues específicamente que era lo que compartíamos
los dos, porque él aparte de eso, hacía consulta individual, y yo también lo hacía» (…)
«durante el primer año que yo estuve en Sanidad, estábamos a cargo del (…) en ese tiempo
era el mayor, él era el que organizaba, nos decía que era lo que teníamos que hacer,
obviamente él delegaba algunas funciones en algunas personas, como eran los jefes, y
nosotros ya nos encargábamos de planear aquellas actividades con las jefes encargadas
de unas funciones muy específicas. Los pacientes, obviamente cuando se hacía atención
individualizada cuando no teníamos actividades grupales; pero se hacía un manejo de una
agenda. Lo hacíamos así, con un tiempo individual de agenda, con un tiempo estipulado
para cada paciente»; v) durante el tiempo que trabajaron juntos, por lo general, el horario
era de 7 a 12 de la mañana y de 2 a 6 de la tarde. Mensualmente se tenía que hacer un
reporte de actividades; el reporte del pago de Seguridad Social y una cuenta de cobro que
la realizaban en el área de tesorería. Posteriormente, se les cancelaba a través de
consignación bancaria; y, vi) se les sugería que, cuando se iban a ausentar por algún
motivo, debían informarlo previamente; sin embargo, durante ese tiempo no tuvieron la
necesidad de pedir permiso, pero que por conocimiento que tiene, sabe que se debía
reponer el tiempo.
b) Noralba Maca González, enfermera de profesión, afirmó conocer al demandante porque

trabajaron desde el 2008 hasta el 2012, en el Área de Sanidad de la Policía Nacional; eran
los encargados de manejar un programa de prevención contra enfermedades cerebro-
vasculares y formaron parte del equipo multidisciplinar a cargo del programa. Al respecto,
manifestó lo siguiente: i) «Nosotros recibíamos instrucciones desde la dirección de sanidad,
allá se maneja el término y las instrucciones para manejar el programa. El programa de
nosotros era un programa de prevención en donde se hacía énfasis en la actividad física,
que era lo que trabajaba el compañero Cristian Diaz y la parte de nutrición, para fomentar
hábitos en la parte alimentaria»; ii) dado que debían atender tanto al personal retirado como
al activo, el horario establecido era de 7 a 12 de la mañana y de 2 a 6 de la tarde; iii) además
de las actividades colectivas, el señor Díaz realizaba atención individual a los pacientes:
hacía la valoración de la aptitud física y ayudaba en las actividades recreativas y educativas
28 Folios 227-228.
29 Folio 437 y CD en folio 436.

15
Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

respecto de la importancia de la actividad física; y, iv) a través del call center, se asignaban
las citas a los usuarios y se las recordaba.
c) Gersaín Macías Quiñónez, enfermero de profesión, sostuvo que laboró desde el año
2012 con el demandante y «por espacio de 2 años» en el Área de Sanidad de la Policía
Nacional, donde trabajaron coordinadamente en un grupo de adultos mayores. Asimismo,
manifestó que: i) tenían que cumplir órdenes del área de jefatura y ceñirse al horario. Que
si debían ausentarse, debía solicitarse permiso al jefe del área de sanidad y posteriormente,
recuperar «esas horas perdidas»; ii) el señor Cristian solo trabajaba medio tiempo, que
había personal de planta y civil que estaba vinculado de planta; iii) firmaban una minuta de
entrada y de salida, y si se retrasaban, les llamaban la atención o debían reponer el tiempo
perdido; iv) el señor Cristian realizaba la «parte de rehabilitación», que debían supervisar
contratos que hacía la parte de Sanidad con la red externa de prestación de servicios y,
para ello, debían hacer estudios de conveniencia. Como era fisioterapeuta, lo hacía con las
instituciones de rehabilitación y era el supervisor de esos contratos; v) para entregar la
cuenta de cobro, debían allegar la macro agenda, que era el cuadro de turnos, o sea, los
horarios que iban a cumplir en el área. Y, de no cumplir con ella, recibían llamados de
atención; vi) para la cancelación de los honorarios, debían enviar el soporte de la afiliación
a la Seguridad Social y el pago de estas, la macro agenda y las actividades que se habían
realizado; vii) las citas se agendaban «a través de call center», pero, para el programa de
hipertensos, se programaban automáticamente. No obstante, el señor Cristian tenían su
agenda para rehabilitación; viii) no tiene conocimiento de que hubiera otro fisioterapeuta de
planta; ix) el contrato siempre finalizaba antes de cumplir un año, y después de 15 días, se
volvía a firmar otro; x) respecto del horario del señor Cristian, sostuvo que «él cada que
iniciaba el mes, tenía que formar su macro agenda y entregársela al jefe del Área de
Sanidad, diciéndole en qué horarios él iba a estar durante de ese mes en el Área de
Sanidad; entonces, se organizaba unos días en la mañana, otros días en la tarde,
dependiendo del número de pacientes que tenía programado».
2.4.2. En relación con la solicitud en sede administrativa
i) El 13 de octubre de 2016, en ejercicio del derecho de petición, el señor Cristian Fabián

Diaz solicitó a la entidad el reconocimiento de la existencia de la relación laboral y el pago
de las prestaciones salariales y laborales derivadas de esta.30
ii) El 4 de noviembre de 2016, a través del oficio S-2016-033336 ARSAN-JEFAT 1.22, el

comandante del Departamento de Policía del Cauca negó sus peticiones.31
2.5. Caso concreto. Análisis de la Sala
El presente recurso de apelación se formula contra la sentencia del Tribunal Administrativo

del Cauca, de 19 de mayo de 2022, por medio de la cual se accedió parcialmente a las
pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra el
oficio S-2016-033336 ARSAN-JEFAT 1.22, de 4 de noviembre de 2016, que negó al
demandante el reconocimiento de la existencia de una relación laboral, así como el pago
de las respectivas acreencias laborales derivadas de esta.
30 Folios 260 al 263.

31 Folios 264 al 267.

16
Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

En esta instancia, la parte apelante presenta dos motivos de inconformidad. En primer lugar,
argumenta que, contrario a lo establecido en la sentencia del a quo, en el proceso no está
plenamente acreditado el elemento de la subordinación laboral, por lo que se hace
necesario un nuevo y cuidadoso estudio del material probatorio. En segundo lugar, alega
que, de confirmarse la decisión impugnada, es preciso examinar las interrupciones
relevantes entre los contratos de prestación de servicios.
Bajo estas condiciones, y comoquiera que en la apelación no se difiere de la prestación

personal del servicio ni de la remuneración, la Sala analizará, en primer término, el
mencionado elemento de la subordinación como eje central del presente recurso. Por lo
tanto, para resolver la alzada, debe resolverse el siguiente interrogante.
2.5.1. ¿Existió entre el demandante y la demandada una relación de subordinación

continuada, que permita el reconocimiento de una vinculación laboral y el pago de
las prestaciones sociales que no devengó la contratista durante el tiempo en que
prestó sus servicios?
De acuerdo con el material probatorio arrimado al proceso, el señor Cristian Fabian Díaz
estuvo vinculado con la entidad demandada, a través de distintos contratos de prestación
de servicios celebrados en un periodo de 8 años y 22 días,32 en virtud de los cuales
desarrolló personalmente un objeto similar33 y recibió una remuneración económica
mensual.
Sentado lo anterior, y puesto que la inconformidad de la parte apelante se circunscribe a

cuestionar la configuración del elemento de la subordinación continuada, la Sala procederá
con su examen, a la luz de los criterios establecidos en la sentencia de unificación SUJ-
025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021.
2.5.1.1. Subordinación continuada
Siguiendo los lineamientos consolidados en la mencionada sentencia de unificación, en el

presente caso son indicios de la subordinación continuada los siguientes:
i) El lugar de trabajo. Según los objetos de los contratos de prestación de servicios y las
declaraciones de los tres testigos en la audiencia de pruebas, se puede concluir que el lugar
de trabajo del demandante era el Área de Sanidad de la Policía Nacional, ubicada en la
ciudad de Popayán (Cauca).
ii) El horario de labores. Conforme a las declaraciones de los testigos Diana María Vergara
Bolaños y Noralba Maca González, y a las tablas de agendamiento de consultas aportadas
como prueba,34 este oscilaba entre las 7:00 a.m. y las 6:00 p.m., de lunes a viernes, el cual
debía elaborar el actor, a través de macro agendas, según las necesidades de la entidad.
No obstante lo anterior, conviene recordar que, en los contratos estatales de prestación de

servicios, el establecimiento de un horario puede surgir como parámetro natural y lógico de
la coordinación necesaria para llevar a buen término el objeto pactado; por lo que este, por
32 Conforme a los respectivos contratos de prestación de servicios, relacionados en el hecho probado primero.
33 Ibídem.
34 Hecho probado noveno.

17
Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

sí solo, no es suficiente para demostrar una relación marcada por la dependencia o la

subordinación. Especialmente cuando algunas actividades contratadas exigen un horario
específico, como ocurre con las desarrolladas en el sector salud, donde, debido al constante
tránsito de pacientes, las horas contratadas a cada profesional deben articularse con los
turnos de relevo para cubrir la demanda de consultas que se produzca.
iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Atendiendo las pautas
de la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, este indicio constituye uno de
los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la
subordinación. En ese sentido, «lo que debe probar el demandante es su inserción en el
círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta
ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento
de su objeto contractual».35
Aunque se trata de una profesión liberal, a partir del análisis de los oficios, comunicaciones,
informes, actas y solicitudes relacionados en los hechos probados tres al seis, se observa
que las actividades de fisioterapeuta, desarrolladas por el demandante a lo largo de más
de ocho años, debían llevarse a cabo en estricta atención a los lineamientos establecidos
por el Área de Sanidad de la Policía Nacional y sus funcionarios; esto es, bajo los
parámetros, planes, programas y procesos establecidos para el sector salud, y con sujeción
a las directrices de un superior, cual era, en la mayoría de los casos, el comandante del
Área de Sanidad, como lo afirmó la testigo Diana María Vergara y lo corroboran los
documentos recogidos en los hechos cinco y seis.
Además, se encuentra probado dentro del plenario que los servicios profesionales del
demandante, en cuanto fisioterapeuta, se vieron desbordados al serle asignada la calidad
de «supervisor de contratos», integrante de «comités de evaluación» y ejecutor de «planes
de mejoramiento», como lo demuestra el conjunto de documentos que la entidad, través
del jefe del Área de Sanidad y de la líder de Rehabilitación Cauca, remitía al actor con clara
mención a él y a tales obligaciones. Todo lo cual se acompasa con lo declarado por el
testigo Gersaín Macías Quiñonez, quien manifestó que al señor Díaz, además de sus
actividades profesionales, debía «supervisar [los] contratos que hacía la parte de Sanidad
con la red externa de prestación de servicios y (…) hacer estudios de conveniencia».
Por su parte, los testigos fueron coincidentes en afirmar que conocían al demandante por
haber trabajado con él en el Área de Sanidad de la Policía de Popayán; que si bien estuvo
vinculado por contratos de prestación de servicios, debía acordar un horario de trabajo; que
no podía abandonar a su arbitrio las instalaciones de la institución; que recibía llamados de
atención de forma directa; que la persona que lo dirigía era el jefe o comandante de la
mencionada área; que debía asistir comités de evaluación de contratos, fungir como
coordinador o supervisor de estos; realizar actividades recreativas y educativas; y presentar
informes y/o reportes periódicos.
A este respecto, cabe destacar la declaración del señor Macías Quiñonez, quien, con
suficiente claridad, refirió que el demandante no solo llevaba a cabo sus actividades como
fisioterapeuta, sino que, además, debía hacer estudios de conveniencia con las
instituciones de rehabilitación y «era el supervisor de esos contratos». Esto último, se
insiste, corroborado con los oficios examinados en los hechos probados quinto y sexto,
35 Ibídem.

18
Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

donde se aprecia que distintos funcionarios de la entidad designaban al actor como

supervisor y/o coordinador de contratos de suministros y de servicios especializados, y le
exigían participar de comités de evaluación.
En definitiva, para la Sala, las labores que ejerció el señor Díaz Muñoz no pueden
entenderse desarrolladas de manera autónoma o liberal, sino que, atendiendo a la
naturaleza de la actividad de rehabilitación médica, debió ejecutarlas según los
reglamentos, principios y directrices internas establecidas por el Área de Sanidad de la
Policía Nacional del Cauca. Además, muchas de ellas desbordaron la prestación de un
servicio de fisioterapeuta, pues también se le asignaron otras de tipo administrativo y
misional, las cuales demuestran el ejercicio del ius variandi por parte de esa entidad.
iv) Las actividades o tareas a desarrollar corresponden a las que tienen asignadas
los servidores de planta. Si bien es cierto que en el plenario no se acreditó la existencia
del cargo de «fisioterapeuta» dentro de la planta de personal del Área de Sanidad de la
Policía Nacional del Cauca, también lo es que las actividades ejecutadas por el
demandante, a lo largo de más de ocho años en esa institución, eran inherentes al objeto
misional de la entidad.
En efecto, tal como lo afirmaron todos los testigos y se corroboró mediante el análisis de la
documental arrimada al proceso, las funciones desempeñadas por el señor Cristian Fabián
Díaz, como fisioterapeuta, supervisor de contratos e integrante de comités técnicos, no
podían ser suplidas a través de contratos estatales de prestación de servicios, sino
mediante la creación de un cargo permanente dentro de la planta de personal de la entidad.
Adicionalmente, debe señalarse que el artículo 5.º del Decreto ley 1795 de 2000, «Por el
cual se estructura el Sistema de Sanidad de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional»,
contempla como objeto de este «(…) prestar el Servicio de Sanidad inherente a las
Operaciones Militares y del Servicio Policial, como parte de su logística Militar y además
brindar el servicio integral de salud en las áreas de promoción, prevención, protección,
recuperación y rehabilitación del personal afiliado y sus beneficiarios (…)».36
Por todo lo anterior, la Sala considera que las funciones ejercidas por el demandante, lejos
de ser servicios transitorios o temporales, debían ser realizadas de forma permanente con
el personal de planta, y no contratados, como lo hizo la demandada, a través de contratos
concatenados de prestación de servicios.
2.5.1.2. Temporalidad
Aunado a todo ello, se evidencia que la relación contractual no tuvo carácter temporal, sino
permanente o con ánimo de permanencia, en la medida en que se desarrolló por más de
ocho años, período en el cual el demandante llevó a cabo las funciones de fisioterapeuta y
otras de tipo administrativo, de manera uniforme, según los objetos contractuales
concertados y las obligaciones inferidas de la prueba documental y testifical aportadas. Por
consiguiente, queda en evidencia la necesidad permanente o misional del servicio que
requería la entidad contratante.
36 Negrillas fuera del texto original.

19
Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

Así las cosas, esta Sala encuentra plenamente acreditados los elementos esenciales de
una relación laboral (subyacente) entre la parte demandante y la entidad demandada; en
consecuencia, considera que la decisión del Tribunal Administrativo del Cauca debe ser
confirmada.
2.5.2. Segundo: ¿Se debe declarar la prescripción respecto de alguno o algunos de

los contratos?
Una vez se ha comprobado la existencia de la relación laboral entre el contratista

demandante y la entidad pública demandada, en tanto se ha desvirtuado la naturaleza de
los contratos de prestación de servicios pactados, corresponde determinar si se trató de
una única relación laboral o, por el contrario, se presentó solución de continuidad; es decir,
si fue interrumpida en algún momento.
A este respecto, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre

de 2021, se estableció que para efectos de la prescripción del derecho solo se tienen en
cuenta los períodos acreditados a través de las vinculaciones o contratos de prestación de
servicios y se aplica, prima facie, el término de 30 días hábiles para determinar la no
solución de continuidad.
2.5.2.1. Existencia de una relación laboral continuada
De acuerdo con el material probatorio allegado con el expediente, se tienen que durante la
vinculación que mantuvo el señor Cristian Fabián Díaz con la parte demandada, se
presentaron las siguientes interrupciones: 37
Contrato Lapso de ejecución

22-I20024-08 Del 04/03/2008 al 15/05/2009
Interrupción de menos de 30 días hábiles
22-7-20012-09 Del 04/05/2009 al 15/03/2010
22-7-20014-10 Del 17/04/2010 al 27/03/2011
22-7-20018-11 Del 18/04/2011 al 31/03/2012
22-7-20013-12 Del 16/04/2012 al 15/04/2013
22-7-20018-13 Del 02/05/2013 al 15/03/2014
22-7-20032-14 Del 27/03/2014 al 28/02/2015
90-7-20019-15 Del 19/03/2015 al 31/03/2016
De acuerdo con el anterior cuadro sumario, y siguiendo el criterio acogido en la sentencia

de unificación del 9 de septiembre de 2021, se concluye que entre la fecha del primer
contrato celebrado, esto es, el 4 de mayo de 2009, y la suscripción del último, el 19 de
marzo de 2015, no se presentó ninguna interrupción que supere el término prudencial de
los 30 días hábiles, para considerar configurada la solución de continuidad en el presente
caso y, por lo tanto, no hay lugar a declarar la prescripción.
37 Conforme a los respectivos contratos de prestación de servicios y certificaciones relacionados en el hecho probado
primero.

20
Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

2.5.3. En ese orden de ideas, con fundamento en los elementos de juicio allegados al
expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, la Sala
confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo del Cauca, de 19 de mayo de 2022, que
declaró la existencia de una relación continuada entre las partes y, en consecuencia,
accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
2.6. De la condena en costas
Esta Subsección, en sentencia del 7 de abril de 2016,38 respecto de la condena en costas

en vigencia del CPACA, concluyó que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 señala que
«salvo en los procesos en los que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre
la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de
Procedimiento Civil», hoy Código General del Proceso, y expuso las siguientes
conclusiones:
• La legislación varió del C.P.C. al CPACA para la condena en costas de un criterio

subjetivo a uno objetivo.
• Toda sentencia «dispondrá» sobre costas, bien sea con condena total o parcial o con
abstención.
• Se requiere que en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su
comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la
actividad profesional realizada dentro del proceso).
• La cuantía de la condena en agencias en derecho se hará atendiendo el criterio de la
posición en la relación laboral, pues varía según sea parte vencida, si es el empleador o
si es el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de
la Judicatura), la complejidad e intensidad de la participación procesal.
• Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.
Conforme a esa orientación y de acuerdo con la posición fijada por esta Subsección,39 la
Sala considera que en este caso no debe imponerse la condena en costas de segunda
instancia, toda vez que, si bien el recurso interpuesto por la parte demandada no prosperó,
no se demostró su causación y, además, la demandante no intervino.
3. Conclusión
Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros

jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos,
fáctica y jurídicamente, al asunto que ahora es objeto de estudio, y en el acervo probatorio,
la Sala concluye que entre la parte demandante y la demandada existió una relación laboral
subyacente, razón por la cual hay lugar a confirmar la sentencia de primera instancia que
accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Sin condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la
autoridad de la ley,
38 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; radicado 20130002201 (1291-2014); C.P: William Hernández G.
39 Se puede ver, entre otras, la sentencia de 14 de julio de 2016, radicado 2013-00270-03 (3869-2014).

21
Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

FALLA:
Primero. Confirmar la sentencia del Tribunal Administrativo del Cauca, de 19 de mayo de
2022, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda del medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por el señor Cristian Fabián Díaz Muñoz
contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional.
Segundo. Sin condena en costas.
Tercero. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las respectivas anotaciones

en el aplicativo Samai.
Notifíquese y cúmplase
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente
JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Firmado electrónicamente
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma

del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza su autenticidad,
integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
CBT


Consejo de Estado: Bogotá, D. C., Veintidós (22) de Junio de Dos Mil Veintitrés (2023)

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Consejo de Estado: Bogotá, D. C., Veintidós (22) de Junio de Dos Mil Veintitrés (2023)

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

CONSEJO DE ESTADO

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023)

Asunto: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Temas: Contrato estatal de prestación de servicios, relación laboral subyacente o

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la

Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho,

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia

Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

de los intereses moratorios «a la máxima tasa definida por la Superintendencia Financiera

Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes:

iv) El 13 de octubre de 2016, en ejercicio del derecho de petición, solicitó a la entidad el

v) El 4 de noviembre de 2016, a través del oficio S-2016-033336 ARSAN-JEFAT 1.22, el

1.1.3. Normas violadas y concepto de la violación

i) El acto administrativo demandado fue proferido con violación de la Constitución y con

ii) Se desconocieron los principios de buena fe y moralidad administrativa, comoquiera que

iii) También se vulnera el principio de igualdad, en la medida en que se puso al demandante

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia

Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

1.2. Contestación de la demanda1

La Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, por intermedio de su apoderado, se

i) El subsistema de salud de la Policía Nacional está estructurado en la Ley 352 de 1992 y

iv) Los contratos de prestación de servicios fueron debidamente liquidados al contratista;

v) En función de lo anterior, propuso las siguientes excepciones: i) imposibilidad para

1.3. La sentencia apelada2

i) De acuerdo con el objeto de los contratos de prestación de servicios aportados al plenario

1 Folios 304 al 320.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia

Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

acreditados mediante los contratos estatales, la declaración de los testigos y los

1.4. El recurso de apelación3

La Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, por conducto de apoderado, interpuso

i) A diferencia de lo concluido por el Tribunal Administrativo del Cauca, en el proceso no

ii) La supervisión y/o coordinación de los contratos de prestación de servicios celebrados

iii) El cumplimento de un horario, el cual era coordinado por el mismo actor, y el

3 Folios 447 al 471.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia

Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

1.5. Pronunciamientos en la segunda instancia

2.2. Problema jurídico

2.3. Marco normativo y jurisprudencial

De conformidad con la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre

El Preámbulo de la Constitución Política de 1991 declara como valores, objetivos y

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia

Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

Aunado a estos preceptos, el artículo 53 constitucional consagra como derechos

Asimismo, como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos

Retornando al ordenamiento nacional, el artículo 122 de la Constitución, al señalar que «no

5 Aprobada el 11 de abril de 1919.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia

Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

de servicios para vincular personas en el desempeño de funciones propias o permanentes

2.3.1. El contrato estatal de prestación de servicios

Adicionalmente, la regulación del contrato de prestación de servicios ha sido

i) Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia

Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

iii) El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor

2.3.2. Criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala conjuntó las siguientes manifestaciones como

05650-01(0924-09); C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia