Ana Bravo

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Trabajo final política exterior

La securitización y la teoría de los Complejos de Seguridad Regional en el

MERCOSUR

Introducción

El presente trabajo realiza una revisión al día de hoy de la teoría de la sec uritización,
elaborada en la década del 90—por los autores Ole Wæver, Barry Buzan y Jaap de
Wilde quienes integraron la denominada “escuela de Copenhague”1 y quienes
establecieron un aporte y un marco propio, específico sobre la naturaleza de la
seguridad el cual ha generado implicancias al momento de conducir la política
internacional. El documento se inicia con las principales teorías de las Relaciones
Internacionales que analizan la seguridad para revisar cómo surge desde sus inicios
esta escuela y su principal aporte, la teoría de los Complejos de Seguridad Regional
para luego observar cómo podría aplicarse en el principal proceso de integración
regional de nuestro país: el Mercado Común del Sur (MERCOSUR). Por último, se
realizará una conclusión al respecto.

El nacimiento del concepto seguridad en las relaciones internacionales

La seguridad en los distintos enfoques teóricos

El concepto de seguridad nace como una noción de peso dentro de la historia de l as

Relaciones Internacionales, y comienza a desarrollarse desde la Segunda Guerra
Mundial, interrelacionada en ese entonces con los estudios estratégicos (que
progresaron desde ese momento) y cuyo objeto de estudio es el uso de la fuerza o la
amenaza de la fuerza. Sin embargo no ha existido un debate sobre el concepto de
seguridad en sí, sino que siempre ha sido considerado una concepción subsid iaria a
otras como paz o poder.

1El termino escuela de Copenhague fue estipulado por primera vez por el investigador senior en
estudios de paz internacional Bill McSweeney, considerado dentro de la academia el principal crítico de
la Escuela de Estudios de Seguridad de Copenhague. En términos de integración, la escuela de
Copenhague refiere a una serie de investigadores que trabajaban en el Instituto de Investigación para la
paz de Copenhague y que en 1985 elaboraron una investigación sin antecedentes sobre la “paz
europea”
A nivel de lenguaje, el concepto de seguridad en su definición esencial, no permite
observar sus trasfondos: la Real Academia Española establece definiciones centradas
principalmente en el desarrollo de las personas, sin considerar la seguridad como una
cuestión política nacional o internacional. En este sentido, es importante tener en
cuenta las distintas visiones que ha tenido la seguridad en las teorías de las relaciones
internacionales.

Se ha visto a lo largo del curso que las teorías realistas y neorrealistas colocan el
enfoque en el Estado como actor de las relaciones internacionales, y que, respecto a,
su seguridad, este se refleja en un Estado integro. Por ende su política de seguridad
radica en disponer de todos los medios indispensables y necesarios para preservar el
interés de la nación y evitar cualquier amenaza a los mismos.

El constructivismo, por otra parte, acentúa la importancia en la relación entre los

actores y como su interacción define su entorno, por lo que en este caso la seguridad
dependerá de cómo esas relaciones den lugar a una cooperación que permita la
existencia de instituciones solucionadoras de conflictos.

Como puede observarse, existen diferentes concepciones sobre el objeto en el que

debe centrarse la seguridad acorde a la teoría de que se trate, en este sentido la
escuela de Copenhague surgió con una visión multidimensional sobre la cuestión.

El surgimiento de la Escuela de Copenhague

El escenario existente con las teorías mencionadas se modificó en la década del 90,
donde la discusión sobre seguridad obtuvo destacados aportes gracias a la
denominada “Escuela de Copenhague”, integrada por Ole Wæver, Barry Buzan y Jaap
de Wilde, quienes dentro de ella elaboraron la teoría de la securitización. Dicha teoría
establece como prioridad tanto la integridad del Estado frente a amenazas externas
como al individuo en casos que también llegue a dañar la integridad del territorio,
como por ejemplo, en el caso de surgimiento de tropas guerrilleras o hambrunas.
Entonces, acorde a lo definido por uno de los investigadores de esta escuela, Barry
Buzan, la seguridad “consiste en librarse de amenazas y ser capaz-sean los Estados o
las sociedades- de mantener su independencia en lo que se refiere a su identidad y a
su integración funcional frente a fuerzas de cambio consideradas hostiles” 2. Se
confirma así en la definición que el término no se abarca desde un ángulo único dado
que las amenazas pueden provenir de distintas causas, por lo que el sujeto de

2
Texto extraído de Buzan, Barry 1991.”New Patterns of Global Security in the Twenty-First Century”
International affairs, Vol.67 nº3, julio, pag. 432
seguridad se encuentra estrechamente relacionado con aquellos sectores que se
busquen preservar y que pueden ser blanco de inseguridad.

Pero, ¿Cuáles son las orientaciones que ha tomado el concepto de seguridad?, como
se mencionó anteriormente, esta definición se desarrolló a partir de la Segunda Guerra
Mundial, siendo objeto de estudio en ese entonces la fuerza o amenaza de fuerza. A
su vez, debe recordarse que este período coincide con el desarrollo del realismo
donde existía una clara orientación a la seguridad militar. Posteriormente, con el
ingreso de la Guerra Fría, la concepción de seguridad en la región norteamericana
residía en defender la supremacía de su cultura y sistema económico contra la Unión
de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) y, con la adopción del criterio de que la
invasión en regiones aliadas se tomaría como propia, la seguridad tomó un aspecto
político económico.

El cambio de perspectiva inició con el trabajo de Buzan realizado en 1981 denominado

“Cambio e Inseguridad: Una Crítica de los Estudios Estratégicos” quien planteaba esa
necesidad de transformación ante la disyuntiva del aumento armamentístico de
algunos Estados que a su vez significaba una amenaza para otros que también se
armaban ingresando así en un panorama de desequilibrio armamentístico y por ta nto
en un círculo vicioso. Sin embargo, respecto a la seguridad el autor plantea que la
misma abarca más que aspectos militares, como se mencionó anteriormente, aspectos
como economía internacional y medio ambiente toman importancia dentro del
escenario de la seguridad.

Bajo estos criterios es que dentro de la Escuela de Copenaghue, Waever Ole

desarrolla los diferentes sectores que pueden verse amenazados:

1) Sector militar : una amenaza a este sector implica poner en juego los recursos
materiales de las fuerzas de una nación para conservar la integridad de un
territorio;
2) Sector político: puede ser amenazada desde distintos lados, ya que refiere a la
identidad misma del estado como a su institucionalización e ideología
3) Sector social: la seguridad a este sector busca preservar rasgos como la
lengua, cultura, religión e identidad de una colectividad;
4) Sector económico: es considerado uno de los sectores más importante dado
que determina la posición y el poder de influencia de una nación en el
panorama internacional;
 5) Sector medioambiental: refiere a los recursos necesarios para garantizar la
seguridad medioambiental, preservar la sustentabilidad material y la
preservación del planeta y de los Estados (Orozco, 2015) .

Estos sectores aplicados al escenario pos guerra fría es el principal aporte de esta
escuela, que dio lugar a la famosa “teoría de los Complejos de Seguridad
Regional”.

La teoría de los Complejos de Seguridad Regional

Introducción

Como bien menciona su nombre, esta teoría se centra en el nivel regional como
espacio para los análisis prácticos de seguridad, lo que permite complementar a las
visiones neorrealistas o constructivistas ya existentes y cuyas características
mencioné anteriormente.

El nivel regional apunta a un término intermedio donde las unidades se toman como un
bloque enlazándose dos niveles: los globales a nivel de sistema y los grupos que son
interdependientes en materia de seguridad a nivel regional. Asimismo se destaca que
esta categoría toma como elemento principal el territorio, ya que en la conformación de
bloques la distancia territorial tiende a ser más corta y se vuelve así un factor clave en
cuanto a las interacciones de seguridad en distintas áreas (militar, política, social,
entre otros).

Considerando lo indicado anteriormente, acorde a Buzan y Waever, se puede definir al

Complejo Regional de Seguridad (CRS) como: “… un conjunto de unidades cuyos
principales procesos de securitización, desecuritización, o ambos, están tan
interrelacionados que sus problemas de seguridad no pueden ser analizados
razonablemente o resueltos de forma independiente, uno aparte del otro. Los CRS se
forman a partir de patrones estables de amistad y enemistad entre las unidades de un
subsistema, que a su vez toman la forma de patrones interdependientes de seguridad.
Así, cada CRS está compuesto por los miedos y aspiraciones de las unidades que lo
conforman” (Buzan y Waever, 2003).

De la definición entiendo que sobresalen ciertos aspectos que deben cumplirse para
tratarse de un CRS:
  Conjunto de unidades interrelacionados: los Estados deben conformar una
región, una zona geográfica cercana con características comunes y que son
percibidas como un bloque por los demás Estados.
 Patrones estables de amistad y enemistad entre las unidades: debe existir un
espíritu de integración con puntos en común a alcanzar mediante relaciones
continuas y estables y que se vea materializada en una institucionalización.
 Toman la forma de patrones interdependientes de seguridad: Se establecen
criterios comunes en cuanto a las necesidades y pretensiones en materia de
seguridad.

Entonces, en base a la definición y los componentes vistos intentaré llevarlos al

caso del proceso de integración regional MERCOSUR, como principal bloque al
que pertenece Uruguay a fin de concluir si puede aplicarse al mismo la Teoría del
Complejo de Seguridad Regional. En este sentido, vale aclarar que si bien existe
bibliografía al respecto como guía, realicé mi propia búsqueda a fin de saber que
tanto se acercan mis resultados al documento orientador.

La Teoría de los Complejos de Seguridad Regional aplicado al MERCOSUR

Introducción al MERCOSUR

El Mercado Común del Sur es un proceso regional construido por sus socios
originarios, denominados “Estados Parte”: La República Argentina, la República
Federativa de Brasil, la República del Paraguay y la República Oriental del Uruguay .
La República Bolivariana de Venezuela se encuentra suspendida en todos los
derechos y obligaciones inherentes a su condición de Estado Parte de conformidad
con lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 5° del Protocolo de Ushuaia 3. El
proceso MERCOSUR proceso fue formalizado el 26 de Marzo de 1991 mediante la
suscripción del tratado que sentó las bases para la estructura institucional provisoria,
estableciéndose de forma definitiva en diciembre de 1994 con la firma del Protocolo
Adicional al Tratado de Asunción sobre la Estructura Institucional del MERCOSUR
(Protocolo de Ouro Preto).

Además de los Estados parte, el MERCOSUR suma Estados Asociados, estos son,
aquellos Miembros de la ALADI que han celebrado acuerdos de alcance parcial con el
MERCOSUR y han expresado su intención de obtener tal estatus. Se encuentran en
esta situación el Estado Plurinacional de Bolivia (en proceso de adhesión), la

3
Párrafo 2 art. 5: Dichas medidas abarcarán desde la suspensión del derecho a participar en los distintos
órganos de los respectivos procesos de integración, hasta la suspensión de los derechos y obligaciones
emergentes de esos procesos.
República de Chile, la República de Colombia, la República del Ecuador, la República
de Guayana, la República de Perú y la República de Surinam.

A lo largo de los años y como respuesta a distintas etapas del proceso de integración,
se fueran creando otros órganos que trascendieron la perspectiva económica y
comercial que se estableció en un principio, apuntando a áreas sociales y
ciudadanas4. De la misma manera, se han generado avances en la temática jurídico
ambiental, especialmente en lo que refiere a la solución de controversias gracias al
Protocolo de Olivos para la Solución de Controversias en el MERCOSUR (Protocolo
de Olivos) celebrado el 18 de febrero de 2002, quedando derogado el anterior
existente, el Protocolo de Brasilia.

Aspectos claves de la Teoría en el MERCOSUR

Dado el relevante aspecto que ha adquirido este proceso de integración regional en

Latinoamérica y por ser el principal bloque que integra Uruguay, es mandatorio
detenernos en su matiz de seguridad y analizarlo bajo la lupa de la Teoría del
Complejo de Seguridad, como el enfoque más conveniente ya que permite aplicarlo al
ámbito regional.

Dentro de esta teoría, nos detendremos en los principales aspectos que la conforman,
para ver como el MERCOSUR ha actuado en este aspecto.

●Conjunto de unidades interrelacionados: los Estados deben conformar una región,

una zona geográfica cercana con características comunes y que son percibidas como
un bloque por los demás Estados

Si bien el grupo de integración MERCOSUR tiene una proximidad geográfica, se trata

de un grupo de países muy heterogéneo, tanto en sus aspectos demográficos, como
en lo relativo a sus variables macroeconómicas, en las que se observan con facilidad
grandes diferencias. Su unión fue producto de varios cambios coyunturales que
llevaron a los Estados miembros a establecer cambios en sus identidades: la llegada
de la democracia, la globalización y el momento de dificultades económicas de
algunos Estados.

El proceso se consolidó en los años 90' cuando la llegada del neoliberalismo con sus
ideas relativas al librecomercio dieron fuerza al proceso de integración: en el caso de
Brasil, la presidencia era ocupada en ese momento por Collor de Mello, quien apoyaba

4
Ejemplos de ellos son: el Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del MERCOSUR (IPPDH) ,
el Instituto Social del MERCOSUR (ISM), el Parlamento del MERCOSUR (PARLASUR), la Secretaría del
MERCOSUR (SM) y el Tribunal Permanente de Revisión (TPR).
el liberalismo económico así como la idea de alcanzar una posición destacada a nivel
mundial a través de la integración económica regional.

Argentina, por su lado, vio en la integración una solución para avanzar en el desarrollo
económico, si bien esto lo materializó a través de un Acuerdo bilateral de
Complementación Económica con Brasil, posteriormente se amplió con la solicitud de
ingreso de Uruguay y Paraguay creando un mercado común cuatripartito.

Paraguay también vio la oportunidad de crecimiento económico, y pudo gracias al

MERCOSUR generar un incremento en sus exportaciones.

Por último, Uruguay en ese período se encontraba bajo la presidencia de Luis Alberto
Lacalle, impulsor del neoliberalismo y de la adhesión a los Acuerdos de
Complementación Comercial firmados entre Argentina y Brasil

●Patrones estables de amistad y enemistad entre las unidades: debe existir un espíritu
de integración con puntos en común a alcanzar mediante relaciones continuas y
estables y que se vea materializada en una institucionalización

Históricamente, si repasamos las relaciones entre los Estados parte del MERCOSUR
puede observarse una notoria tendencia al liderazgo por parte de los dos países más
grandes de la región: Argentina y Brasil. Esto ha provocado que a lo largo de la
historia haya existido un cierto recelo y se hayan dado situaciones de competencia
militar así como también relaciones de cooperación entre ambos, esta última iniciada
cuando ambos se adhirieron a la Doctrina de Seguridad Nacional 5. También se han
visto en casos como el Acuerdo de Guadalajara para el Uso Exclusivamente Pacífico
de la Energía Nuclear entre Argentina y Brasil, (firmado en 1991 y que aún continúa
vigente), en las declaraciones de voluntad en cuanto una mayor cooperación entre las
Fuerzas Armadas de ambos países y la asociación estratégica entre la Fuerza Aérea
de Argentina (FAdeA) y el fabricante aeronáutico brasileño Embraer (MRECIC).

Fuera de estas relaciones estables entre las dos potencias del bloque, existe una
voluntad conjunta de todos los miembros de establecer la paz como elemento esencial
para la continuidad y desarrollo del proceso de integración, así lo han manifestado en
su “Declaración Política del MERCOSUR, Bolivia y Chile como Zona de Paz”6, y se ha

5 La Doctrina de Seguridad Nacional es una concepción militar del Estado y del funcionamiento de la
sociedad¸ que explica la importancia de la "ocupación" de las instituciones estatales por parte de los
militares. Por ello sirvió para legitimar el nuevo militarismo surgido en los años sesenta en América
Latina.
6
Disponible en https://www.mercosur.int/documento/declaracion-del-mercosur-como-zona-de-paz-y-
libre-de-armas-de-destruccion-en-masa/
materializado institucionalmente a través de órganos actuantes en el Sistema de
Solución de Controversias del MERCOSUR como son el Tribunal Permanente de
Revisión (TPR) y los Tribunales Arbitrales Ad Hoc (TAHM). El TPR fue creado por el
Protocolo de Olivos7, se integra por cinco árbitros y se constituyó como instancia
jurisdiccional para conocer y resolver en materia de: opiniones consultivas, revisión
contra el laudo del TAHM planteado por cualquiera de las partes; actuación en única
instancia en caso de controversias y casos en que los Estados Partes activen el
procedimiento establecido para las medidas excepcionales de urgencia. Por su parte,
el TAHM se forma a partir de las Listas de Árbitros depositadas por cada Estado Part e
en la Secretaría del MERCOSUR y sus funciones son: conocer y resolver en materia
de controversias que se susciten entre los Estados Partes, dictar medidas
provisionales, emitir Recursos de Aclaratoria, resolver divergencias sobre el
cumplimiento del laudo y pronunciarse sobre las medidas compensatorias adoptadas
por el Estado Parte en la controversia beneficiado por el laudo (MERCOSUR, 2022).

●Toman la forma de patrones interdependientes de seguridad: se establecen criterios

comunes en cuanto a las necesidades y pretensiones en materia de seguridad.

Es importante reconocer que cuando se habla de seguridad a nivel del MERCOSUR

no se refiere al concepto realista clásico que apunta a la respuesta militar, sino que
existe un concepto ampliado de amenazas que han sido contemplados en el ámbito
del bloque.

Crimen organizado

Los procesos de integración fortalecen los vínculos transfronterizos e intensifican las

relaciones que conectan personas y lugares dentro de bloque, siendo estos más
permeables al tránsito de personas, mercaderías, servicios y recursos. Ahora bien,
además de beneficios, esto también provoca alteraciones en la dinámica de los
crímenes y violencia, lo que hace que las respuestas individuales de los Estados se
tornen insuficientes. El crimen organizado actual, descentralizado y dinámico, que
permite su ampliación y formación en nuevos grupos, exige un trabajo trasnacional de
vigilancia policial, más en el caso del MERCOSUR, donde se suma la complejidad que
las fronteras son delimitadas de diversas formas, situación que dificulta el control
aduanero y la fiscalización de cargas y pasajeros, contribuyendo a un espacio de
actividades ilícitas.

7
Disponible en https://www.parlamentomercosur.org/innovaportal/file/15512/1/protocolo-de-
olivos.pdf
Esta situación fue evaluada por el bloque desde el momento de su creación , a través
de la creación de la Reunión de Ministros del Interior del MERCOSUR (decisión 7/96
del Consejo de Mercado Común) que permitió la creación de numerosos acuerdos en
sus reuniones e incluso la firma de un tratado multilateral en 2017 entre Bolivia, Chile,
Colombia y Ecuador para el intercambio de información sobre la fabricación y el tráfico
ilícito de armas de fuego, municiones, explosivos y otros materiales relacionados 8.
Otro avance reciente fue la firma en Diciembre de 2019 del Acuerdo de cooperación
policial aplicable a los estados fronterizos entre los Estados Parte del MERCOSUR,
donde se establece en su art. 7 inciso 1 la posibilidad de persecución transfronteriza 9

En los últimos años los encuentros de Ministros han sumado medidas para combatir al
crimen organizado transnacional, entre ellas agilitar el pedido de auxilio entre las
autoridades de localidades fronterizas.

Narcotráfico y delitos vinculados

Acorde al último Reporte Mundial de Drogas 2022 de la oficina de Drogas y Crimen de

las Naciones Unidas (UNODC por sus siglas en inglés) 10 los Estados partes del
MERCOSUR conforman una zona considerable de tránsito en cuanto cargas de
drogas, siendo Brasil el más predominante entre ellos.

Las luchas en el país-continente contra el narcotráfico parecen haber sido

infructuosas, más allá de los datos estadísticos, su proximidad fronteriza con Colombia
continúa representando el principal problema de ingreso de cocaína al territorio.

Respecto a los demás países del bloque, se han percibido en los últimos tiempos
nuevas conexiones que establecen vías de ingreso, como la denominada "la
paraguaya" que refiere a la triangulación Bolivia (país productor)-Paraguay-Argentina o
la cocaína producida en Los Andes que es la principal droga traficada a través
Uruguay y que se distribuye al resto del MERCOSUR, dada las porosas fronteras que
nuestro país tiene con sus vecinos Argentina y Brasil. Estas mismas características
son compartidas por Paraguay, quien además suma otros problemas como e l tráfico
de armas, lavado de dinero, falsificación, y otras actividades ilegales relacionadas con

8
Aprobado en nuestro país por la Ley nº 19.769 del 12/07/2019.
https://www.impo.com.uy/bases/leyes-internacional/19769-2019/1
9 Art 7 inc 1: “Las autoridades policiales de las partes que, en su propio territorio, estén persiguiendo a

una o más personas que para eludir la acción de las autoridades sobrepasen el límite fronterizo, podrán
ingresar en el territorio de la otra Parte, en comunicación y coordinación con la autoridad policial de
frontera de la otra, para efectuar la aprehensión preventiva de las personas perseguidas, la protección
de los indicios y/o evidencias relacionados, dentro de los límites legales exigidos.”
10
https://www.unodc.org/res/wdr2022/MS/Statistical%20Annex/7.3.5_-
_Main_countries_identified_as_source_and_transit_of_cocaine_shipments_20162020.pdf
el tráfico de narcóticos producto de las organizaciones criminales internacionales que
operan en la frontera Paraguay-Brasil.

Finalmente, Argentina no se destaca entre los países afectados por el narcotráfico, si

se encuentra con altos niveles de corrupción institucionalizada, tráfico de drogas, así
como de comercio informal y contrabando (Mercopress, 2015). Esto no quita que se
realicen tareas de control en sus zonas fronterizas, principalmente en Misiones, Salta y
Jujuy.

Delitos cibernéticos

Considero importante destacar una nueva amenaza que ha surgido en el bloque y que
corresponde al avance que la tecnología ha tenido en estos últimos tiempos. El de lito
cibernético se ha convertido en una forma emergente de la delincuencia transnacional
y uno de los de más rápido crecimiento, dada la variedad de formas que puede
adoptar siendo los más comunes los relacionados con la identidad. En este sentido,
las formas de delito más comunes son el phishing (engañar a los usuarios de Internet
para que den sus datos personales), el malware (software instalado involuntariamente
que recoge información personal) y hacking (acceso ilegal a la computadora de
alguien de forma remota). Los delincuentes tienden a utilizar estos métodos para robar
información de tarjetas de crédito y dinero. Por otra parte, Internet también se ha
convertido en un lugar para los delitos relacionados con los derechos de autor y
derechos de propiedad intelectual; y también delitos como la pornograf ía infantil y
material de abuso (UN crime congress 2015).

El MERCOSUR no ha quedado exento a estos ataques, lo que ha llevado a que en los

últimos años comenzaran a trabajar en medidas para hacer frente a estos delitos.
Fruto de varios encuentros es que en 2019 elaboró finalmente la “Declaración de Foz
do Iguaçu de los Ministros de Justicia y del Interior y de Seguridad del MERCOSUR y
Estados Asociados para el combate a los delitos cibernéticos”, con el fin de generar un
lazos de cooperación en este ámbito que permitan tomar las medidas necesarias para
el fortalecimiento de las estructuras especializadas en los cuerpos policiales
responsables de investigar los delitos cibernéticos.

Conclusiones

A lo largo de este trabajo se ha podido observar a través de la Teoría de los

Complejos de Seguridad cuales son las amenazas principales que enfrenta hoy el
contexto regional del MERCOSUR, el cual si bien actualmente se encuentra en un
contexto político-económico de estancamiento, no ha detenido el trabajo paralelo en
otras áreas como la de seguridad, materia en la que me he detenido para analizar el
trabajo que se encuentran realizando actualmente en el bloque. En base a la
información recolectada se concluye que aún no se ha logrado consolidar al cien por
ciento una institucionalización referente a la materia, pero si se sigue avanzando en la
creación y firma de acuerdos referentes al tema, muchos de reciente data adaptados a
los problemas tecnológicos de los últimos años, como la ciberdelincuencia y otros que
buscan afianzar las relaciones de cooperación en cuanto actuaciones judiciales más
allá de las fronteras. Asimismo, todas las iniciativas del crimen organizado refuerzan el
compromiso de los Estados miembros de detener su expansión con esfuerzo
conjuntos y concentración de voluntades, dejando de lado la actuación individual frente
a los riesgos transfronterizos venideros del crimen.

Con lo anteriormente dicho, me atrevo a decir que el MERCOSUR se observa como

un Complejo Regional de Seguridad en desarrollo integrado como un conjunto de
unidades interrelacionadas, con patrones estables de amistad y enemistad , criterios
comunes en cuanto a las necesidades y pretensiones en materia de seguridad.
Bibliografía

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