POLÍTICA DEL GASTO SOCIAL

LA EXPERIENCIA ARGENTINA

María Cristina Vargas de Flood

Editorial
ASAP LA COLMENA
Supervisión editorial: Lilia E. H. de !viateri y Liliana Materi
lndice
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Laura Restelli

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por medios electrónicos o mecánicos, incluyend0
fotocopia, grabación magnetofónica y cualquier Introducción ............ ............................... , .............................................. ..
sistema de almacenamiento de información,
sin consentimiento expreso de los editores.. Capítulo 1
Definiciones del gasto público social ...................................................... . 5
Queda hecho el depósito Maria Cristina Vargas d'! Flood
que marca la ley 11.723
Impreso en la Argentina Antecedentes de les esmdios de gasto público social ...................... .. 5
Printed in Argentina Acordemos de qué hablamos cuando nos referimos al
gasto público s0c ial .............................................. .. ....................... .. 7
Definición de gasto público social y criterios usados
©Copyright 2006 by
en Argentina ... ... .. ......................................................................... .. 12
Editorial La Colmena
Las diferentes clasifi::aciones del gasto social ................................ .. 17
Tel.: 4791-684115413
Tel./Fax: 4837-0439 Capítulo 2
Buenos Aires Aspectos conceptuales ........................................................................... 21
Argentina María Cristina Vcu gas d r: Flood

E-mail: colmenalibros@yahoo.com La eficiencia y la eqc.i<iad ................................................................ .. 21

Por qué interviene el Estado en la política social?............................. 24
Las modalidades de intervención del Estado: centralización-
Vargas de Flood, María Cristina descentralizac ~ ón y políticas universales- focalizadas. ................. 27
La política del gasto social: lecciones de la experiencia argentina-
1a. ed. - Buenos Aires : La Colmena, 2006_ Capítulo 3
250p.; 23x16cm.- (Economía y administración) Pobreza y desigualdad e.n Argentina: tres décadas de frustraciones.. .... 41
Leonardo Gaspar..m
ISBN 987-9028-58-9
Argentina en América Latina ........................................................... . 42
l. Economía Argentina. I. Título La medición del ingreso y su distribución ........................................ .. 44
CDD330.982 La pobreza y la éesigualdad de ingresos .......................................... . 46
Comentarios finales ............. :............................................................ . 51
PoLiTICA DEL GAsTo SociAL

concl~ye que este gasto es el más importante dentro de los sectores sociales, y Capítulo 1
ha temdo un fuerte impacto en nuestra historia. No obstante ello, en materia de
gasto, la Argentina no gasta lo que necesita y no aplica bien los recursos en
al~unas áre~s. En cuanto a los resultados, éstos son intermedios y encubren
Definiciones del
abismales diferencias geográficas y sociales. Se analiza la matriz de fuentes y gasto público social
usos de fondos en Educación Básica y la equidad en Educación, de donde surge
que la mayor cantidad de años de escolmidad, la retención y la no repitencia, María Cristma
constituyen un privilegio de los sectores de mayores de ingresos. Se efectúa una Vargas de Flood
esti~ación de gastos para universalizar a la población de nivel Inicial, Media y
Pohmodal, que alcanza en ténninos de gastos en personal, all.l1% del PIB.
En el capítulo octavo, el especialista Daniel Mace ira presenta interesantes Antecedentes de los estudios de gasto público social 1
conclusiones acerca del sistema de Salud, el que se encuentra descentralizado
Los primeros estudios en Argentina sobre el gasto público social se realiza-
en el financiamiento público. Los mecanismos de aseguramiento social resultan
ron en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) a principios de los años
altamente fragmentados, no solamente en cuanto a las fuentes de fondos sino
sesenta. Estos estuvieron encarados por sectores y fuet"on pa:te integrante de
t~m~ién en cuanto a la estructura de prestación de servicios. En términos pro-
los planes de desarrollo. Los documentos sobre Educa·: ión y Sa_ud fueron los
vmciales, la estructura de gasto no se encuentra asociada con las necesidades
que sobresalieron por su excelencia. Des::le el m::smo abordaje de la planifica-
de la demanda, sino con la oferta de servicios. Por su parte, el gasto público
ción, los posteriores planes de desarrcllo elaborados has.tael Eño 1973, conside-
nacional en Salud, si bien se ha mantenido relativamente constante a lo largo
raron también el tema del gasto sociEl.
del período bajo estudio, mantuvo niveles muy inferiores al gasto consolidado
Después de un largo período en el que no se difundieron estudios de gasto
realizado por las provincias.
público social, 2 a principio de los noventa -y dentro de un contexto distinto al
Se analizan en el noveno capítulo, por período de gobierno y en base a
inicialmente mencionado- ellYfinisterio de Econornia, 1. travé3 de la Secretaría
indicadores socio- económicos relevantes, la política social del gasto social. Se
de Política Económica, tomó la responsabilidad del tema, elé.bor<:.ndo las series
presenta el análisis del impacto sobre el gasto social de grupos de presión e
de datos oficiales y realizando periódicamente publicaciones. El documento ti-
influencias políticas tomado en dos etapas, la primera clasificada como laMa-
tulado "El gasto público social y su impacto redistrib~trivo" (1994) fue el
triz de política de Estado céntrica que abarca el período 1966- 1990 y la nueva
más analítico de los presentados por este organismo, ya que los ?Osteriores se
~1atriz que se inagura en 1990 y continúa hasta la fecha. En cada período se 3
limitaron a la presentación de la información y su m.eto3olc·gía de cálculo • En
trata brevemente la política económica, sus efectos y la política social con sus
resultados.
Las conclusiones abarcan las anticipadas en cada uno de los capítulos y cie- ' Algunos capítulos tuvieron corno arr:ecede:Jte a· donmento reabado por la autora junto con
rran con el último, que es el más abarcativo, y se señalan algunas recomendacio- Harrigue, M y O'Connor E (2003).
2 La Secretaria de Hacienda de la Nacón a partir de 19 S2, pubLcó documentos con información
nes para el futuro. El Anexo estadístico incluye los cuadros que completan a los cuantitativa sobre el Gasto Público de :.a Administración Nacional por finllk.ad ~:función, inicial-
presentados en los capítulos y p_or último en el Anexo Económetrico, se presentan mente para el período 1961-1979 y r~~ientemente -;>ara 1965-2002. L.:ts üeas sociales constitu-
los resultados del estudio de prociclicidad y volatilidad del gasto social. yen una de las finalidades y las funci•)nes son: &bca::ión, SaJud, Tntajo y Seguridad Social,
Vivienda y Promoción Social.
3 FIEL-CEA ( 1991) publicó un trabajo::•en el que se presentaron las ~eri es de recursos y gastos de
María Cristina Vargas de Flood cada nivel de gobierno, clasificados pcr su carácter económico para ~1 periodo 1969-1988. En éste
se incorporaron por primera vez los .;astos de las ol:ras S)Ciales ·t las asigna.::iones familiares
P1ra la edición de este libro contribuyó en parte la Asociación Argentina de Presupuesto y
como públicos. . -
Administración Financiera Pública (ASAP)

4 5
PoLiTICA DEL GASTO SociAL
esta última línea, la Secretaría ce Polfti::.:a Económica junto can U~ICEF, ja
presentado recientemente el Gas-:o Público diri_sido a la niñez. En otros ámbitos
públicos, precisamente en el programa S=stema. de Infmnación, Evaluación y
Monitoreo de Programas Sociales (SI3IvfPRO), dependiente del Consejo Na-
cional de Coordinación de Políticas Sociales, se realizaron algunos análisis so-
bre el gasto público social toman ::lo como base la información del Ministerio de
Economía. A nivel provincial, en la provincia de Buenos Aires se llevan a cabo
estudios sobre el gasto público soci al y su impacto socre los ingresos de la
población, correspondientes a dicha juris:::icción.
Entre los estudios del sector privado, merecen destacarse ::los que sentaron
las bases para los posteriores: en primer lugar el de Petrei H. (ECIEL, 1987)
que estudió el impacto del gasto social y sus efectos distributivos para varios
países latinoamericanos, entre ellos la Argentina, proponiendo una metodología
de cálculo. En segundo lugar, el 1=-tsti~ro Torcuato Di Tella (ITDT, 1991) realizó
un estudio exhaustivo sobre "El gasto pú6/ico sociaf' para Argentina y presentó
las series del gasto público social desde 1970 a 1988, delineando una metodolo-
gía que en grandes rasgos fue adoptada en los cálculos oficiales. Más reciente-
mente, son muchos los aportes que trata=-t el tema aplica::lo a un derenninado
sector pero resulta difícil encontrar literatura sobre el análisis global y su es-
tructura. Una excepción a ello es e] diagnóstico y las perspectivas del gasto
público social, realizado por Benraoou, E. y Bonari, D. (2003 :~ que fue merece-
dor del Premio F. Pagani.
Las fechas de los trabajos dej :m evidenciado que el tema pasó por un peiÍJ -
do de latencia de cerca de veime años hasta que volvió a cobrar vigencia a
principios de los noventa. En un cont~~uo mundial distinto y global izado, surgen
estos estudios que se dirigen a rea.lizar el seguimiento de los ga3tos públicos con
el propósito de hacer más eficien te e~ uso de los recursos públivos. Los organis-
mos internacionales otorgan especial atención al tema que habi-:ualmente pre-
sentan junto con los estudios de pobreza Realizan numerosas publicacion~s
entre las que sobresalen las de CEPAL4 por su análisis comparativo entre los
países de América Latina. El BID, BIRF. PNUD, UNICEF son, entre otros, los
organismos multilaterales que trabajan en el tema.
En cuanto a los intentos por compatibilizar la información de los países,
cabe destacar a la OECD que ha realiz:::tdo esfuerzos para unificar criterios
4
La serie de estudios institucionales titulada Panorama S:xial de Améric a Latina publica anual-
mente, desde 1994 y hasta la fecha, informrrcién y análisis sobre el g.:.sto público social y otros
aspectos vinculados .
6 7
M ARÍA CRISTINA VAR GAS D E FLOOD
para el cálculo del gasto en educación de varios países (WEI) 5 entre los que se
encuentra laArgentinc.. La OPS y el BIRF han definido una metodología de
Cuentas Nacionales de SalLd que ha sido implementada en varios países, entre
ellos el nuestro con la pmicipación del Ministerio de Salud y del Ministerio de
Economía6 •
Acordemos de qué hablamos cuando nos referimos al gasto público
social
La definición del gasto público social, a pesar de ser un concepto de uso
habitual en los ambien~s políticos y académicos, no encuentra consenso en la
literatura. Debido a e1lo, los países utilizan definiciones operativas que están
vinculadas al propósito de la investigación, a los criterios de los autores que la
realizan, a la disponibilidad de la información y a las características propias de
cada país. De acuerdo con CEPAL, 1994, las definiciones operativas de los
países latinoamericanos dif. eren entre sí por estos problemas, y por ello no son
estrictamente compa:::-a.:Jles'- 8 •
El concepto de gasto público social no es simple y por ello existe una diver-
sidad de definiciones que dependen del:
• tipo de gasto que se busca cuantificar (gasto fiscal , gasto directo, gasto
focalizado , gastos co::Tientes, gastos de capital),
• concepto de lo públlco incorporado (exclusivamente público, cuasi-públi-
co, público con fi=-tanciamiento privado),
• dimensión social (co]ertura de sectores y tipos de programas) y
• dimensión política (niveles de gobierno: administración central, entidades
descentralizadas, gobiernos locales, otros).
A continuación se presentan algunas consideraciones de orden conceptual
vinculadas a la definición de gasto público social y que afectan el cálculo en los
países que las adoptan.
5
World Education Indicators Argentina, Chile, China, Egipto. India, Israel. Indonesia, Jordania.
Malasia, Paraguay, Filipin <::s, Sri Lanka, Tailandia, Uruguay y Zimbawe.
6
Estimación del Ga.Ho e::-_ Salud. Año 1997 y Proyecciones del Ministerio de Econornia y
Ministerio de Salud (2001 ).
7
Para una discusión completa ver CEPAL, 1994.
3
Dada la heterogeneidad en los cálculos de los países y la importancia de la temática, sería
importante que se awrdara sobre una metodología común.
 PoLiTICA DEL G ..sTeo Soc1.ot.
En cuanto al gasto, los países seleccionan los criterios que más se ajus-
tan 3 sLs objetivos, y consideran los gastos brutos (corrientes y de capi-
tal). netos (eliminando la depreciación de los gastos de capital y todo
financiamiento no-público) o incluyendo exclusivamente los gastos co-
rrientes. Además, adoptan conceptos restrictivos respecto al financ ia-
miento del gasto social, y computan solamente el gasto fiscal o, incorpo-
ran otr•JS recursos. Chile, por su parte usa el gasto fiscal, en tanto el
f! cálculo oficial de Argentina es más extenso porque refleja el esfuerzo
que el gobierno, trabajadores y empresarios realizan en la implementación
de las políticas y seguros sociales Gubilaciones y obras sociales).
Los conceptos de gasto y financiamiento comúnmente se confunden dado
que ciertamente "todo gasto requiere su financiamiento" y en la con-
solidación ambos "deben quedar equilibrados". Pero los agentes eco-
nóniccs que intervienen en ambas etapas no son siempre idénticos. Apli-
cando l{)s conceptos a la República Argentina para su mejor compren-
sión, vemos que el gobierno central financia programas que son ejecuta-
dos por s:í mismo, pe.ro también por las provincias y municipalidades a
quienes les envía transferencias de fondos. En este caso la Nación fi-
nancia más de lo que ejecuta (gasta). Las provincias por su parte, ejecu-
tan nayores gastos que los que financian, porque reciben recursos de la
Nación. Entonces cuando medimos el gasto de cada nivel de gobierno
......
\ Rodriguez-Clare ( 1997), Hall y Jones ( 1998) han estimado una ecuación de sd::..rios en la cual la
difiere según se trate del financiamiento o gasto. Para clarificar este
punto se construyen las matrices de fuentes y usos de fondos en donde
quedan registrados todos los flujos financieros de los diversos gobiernos,
como así también los aportes y contribuciones de trabajadores y
empleadores que efectúan para los sistemas de la Seguridad Social (ITDT,
1991, Floodet al, 1994)
Otro tema a :onsiderar es la utilización del concepto "inversión social"
para significar al gasto social. En este libro nos referimos al gasto y no a
la inversión social basándonos en que ésta última está relacionada con
los con:eptos de Capital Humano y Capital Social, en tanto el gasto lo
9
El capital h : t111QJ10 se :-efiere al aumento en la capacidad de la producción del trabajo alcanzada
con mejoras en las capacidades d~ trabajadores. Estc..s capacidades se adquieren con el entrena-
miento, la educación y la experien.::ia. Los modelos de capital humano demuestran la forma en que
la Educación pos· bilita que todo el proceso de producción se beneficie con las extemalidades que
una sociedad ger.era con mayor r.ivel de Educación. La mano de obra más capacitada utiliza el
capital de mar.erú más efi:::iente, con lo cual pasa a se r más productiva. A nivel microeconómico,
tmo de los remltados más frecuentes de la literatura es que la formación de capital humano,
8 9
rv ARiA CRIST!r>A VAR GAS o:= FLOCD
está a los de gasto corriente y de capital. Los gastos corrientes (salarios,
insumas y transferencias) implican que una vez realizados, eje:utados o
consumidos, desaparecen en tanto los de capital no y por lo :on-:rario
tienen la capacidad de producir y reproducir otros bienes. ~
La discusión resulta legítima por cuanto los recursos aplicados en los
sectores sociales (corrientes y de capital) tienen implicanc~as de perma-
nencia y reproducción (Educación. Salud, Nutrición) y no de consumo.
Sin embargo, se usa el concepto de "gasto" dado que no todo gastJ
social implica una inversión porque en nuestro país está medido con cri-
terios de gasto bruto y por lo tanto se incluyen conceptos que no pueden
ser asimilados a la inversión. Esto~ se refieren a gastos adl!1.in~ strativos ,
muchas veces sobredimensionados, burocracias excesivas, inz.decuadCts
sistemas de administración, ineficiencias e inequidades en los proc~sos y
en la asignación de recursos y bienes. Es por e1lo, que sería deseable
cuantificar la inversión social porque estaría más vinculada a los bienes,
subsidios y servicios que recibe efectivamente la població:1 en lugar del
cálculo agregado actual.
considerada como mejoras en la Educación, tiende a aumentar los salarios. CJ:nemand•J con el
trabajo original de Mincer (1974), numerosos estudios (Card y Krueger(l992: , Kl::now y
tasa de salario de un individuo está en función de los años de escolaridad y exp-::riercia (común-
mente conocida como ecuación de salarios de Mincer). En el ámbito macroeconómico la evidencia
es variada. La mayoría de los estudios empíricos de crecimiento económico de b.rgc plazo inclu-
yen alguna variable proxy del cap:tal humano. Las limitaciones en bs datos han sido una restric-
ción importante en el momento de realizar prescripciones de polítiCl económic::.. Les trabajos je
Barro (1991) , Mankiw, Romer y Weil (1992), entre otro5, utilizan las tasas de escolaridad y
encuentran una contribución pc-sitiva y significativa del capital humano al cro..ci miento del pro-
ducto. Por otro lado, Benhabib y Spiege1 ( 1994), Kyriacou ( 1991) y Lau y otro~ (1991), encuen-
t:-an una relación no significativa e incluso negativa para el stock de capital humano (medido como
la media de años de Educación alcanzada).
El concepto de capital social tiene relevaiJcia para una nueva conc::ptualización de las políticas
públicas, que implica un mayor papel para la sociedad civíl, la democratizaciór_ en :-elación a las
reformas del Estado, y como visión llevada a lo m:cro, apunta al po~encial del capical social en la
implementación práctica de estos grandes principios de democratización y aumentJ del peso de
la sociedad civil en la gestión de la Economfa y del Estado. Coleman, J ( 1988), Putrrum, R, (1993)
son los autores que realizan la di~cusión conceptual, en tanto CEPAL (2000) trabaja en el plano
más pragmático, de la aplicación. Algunos ejempl05 de capital social son el contDl so:iaL creación
de confianza entre individuos, cooperación coordinada, resolución de conflictcos, ITDviliwción Y
gestión de recursos comunitarios. legitimación de líderes y generación de ámbitos :ie trabajo , la
prevención y sanción de quienes abusan de él y la producción de Cienes públicos.
PoLÍTI CA DEL GAsTo SociAL
• Respecto al concepto del gasto "públicD" es conveniente establecer
una distinción entre el gasto social y e· gasto público social 10 • Separar
conceptualmeme los gastos públicos de los p1ivados parece simple, pen
la realidad es mis compleja ya que existen organizaciones paraestacales
o cuasi-públicas sobre las que nc- resulta clara la decisión. 11
Para identificar a las instituciones públicas, el FMI sugiere que se ir.clu-
yan a aquéllas a las que se puedan aplkar criterios de financiamiento
público, no tengan fines de lucro y el control sea efectuado por las auto-
ridades públicas. Dentro de este esque.ma, la pauta sugerida consiste en
incluir dentro del cálculo del gasto público a las instituciones ptivadas sin
fines de lucro, mtal o parcialmente fnanciadas y controladas po:·las
autmidades públicas.
En cuanto a la "dimensión social" que se adopte, resulta necesario
precisar cuáles son los sectores que se computan y por qué. Las funcio-
nes habitualmer.te consideradas sociales son: Educación , Salud, Trabajo
f y Seguridad Social y Promoción o Bienestar Social. Estát~ financiadas.,
por lo general, por rentas nacionales y tradicionalmente corntituyeron las
acciones típicas del estado de bienestar. Existen dudas sobre la inclusión
de la Seguridad Social porque pate d~ su financiamiento es privado y
vivienda, en el c:tso en que los programas otorguen una parte de subsidio
pero no la totalidad, porque están solventados por los propios usuarios.
Con los procesos de descentralizc.ción de los programas sociales, la eje-
cución está en muchos casos terciarizada y en algunos países existe la
d~da de su inclusión en el cálculo del gast{) público social. El financiamiento
no siempre es totalmente público, sienéo completado por el sector priva-
do -a través de 2-portes de beneficiarios, empresas donantes, ONGs- y
surge la dificultad de discriminar las partes correspondientes a lo públi-
co. Vinculado con lo anterior, el conjunto de programas y acciones :¡ue
10
En el gasto social nos ref~rimos al esfuerzo m.acroeconómico de la sociedad en s·.1 conjunte·
aplicado a los sectores sociales (familias, empresas, ONG-5, entre otros) en tanto en el gaste
público social se trata exclusivamente de la responsabilidad pública. Los gasto5 p•·ívados soc . ale~
son importantes en magnitud. Un ejemplo en SaJuj, sería :uando las familias y empre~as asignan
cuantiosos recursos a través de cuotas de seguros privados de salud o en prestaciones dircct:.lS, e
en Seglllidad Social , en el ca.;o que las famili::.s real icen aportes voluntarios a sus tondos provisio-
nales para mejorar sus condiciones futuras de retiro.
11
Desde la teoría económica existen criterios que ayudan a e3 ta clasificación y están p~·esentados
en el capítulo 2.
10
M ARiA CRISTINA VARG AS DE FLOOD
considera un país como social difiere de otros, y quizás también varía en
el tiempo para un mismo país . Por ejemplo, países asiáticos consideran
social, la pavimentación de ciudades, asistencia agrícola y la provisión
energética, que Jtros países no los incluyen como sociales. Chile, por
ejemplo, computa como social a las transferencias a la empresa de car-
bón, mantenida por el gobierno para evitar un problema social en una
localidad y su área d~ influencia. (CEPAL, 1994)
Por último, para h selección de la dimensión social se consideran derechos
constitucionales, cumplimiento de objetivos sociales y de reducción de la
pobreza así como otros antecedentes encontrados en la Jiteratura 12 •
La "dimensión ¡;o lítica" afecta directamente al cálculo del gasto. Así,
la conformación de ]os países federales presentan tipos de gastos por
jurisdicción política distintos a los unitarios, o centralizados. En los prime-
ros, el cálculo se complejiza por cuanto existen relaciones financieras y
reales entre las d:stintas jurisdicciones que deben ser consolidadas, eli-
minando la. doble contabilización de las transferencias entre unas y otras.
En algunos pafses centrales, los gastos son ejecutados por diferentes
jurisdicciones de~tro del Gobierno Nacional , la administración central y
las entidades deEconcentradas, que ejecutan acciones soc1ales y dado
que existen transferencias entre ellas, se deben consolidar. Esta consoli-
dación se amplia cuantos más niveles de gobierno intervengan. El crite-
rio de consolidac:ón es registrar los gastos en el organismo/ jurisdicción
que efectivamente realiza el gasto y deducirlo del organismo 1jurisdic-
ción que lo financia.
En el caso de países con constitución política federal , y de acuerdo con la
temía econótnica existen bienes típicamente centralizados (bienes públicos pu-
ros como la defensa, las relaciones exteriores) y otros para los que es óptima la
descentralización (bienes públicos locales). Finalmente, existe una gama para
la cual el grado de descentralización óptima es materia discutible.
1
~ La OECD (Atkinson y van den ~oord , 2001) realizó una clasificación económica de bienes
provistos por el Estado para ~us pdses miembros. La clasificación abarca a: a) bienes públicos
entre los que se incluyen los gasro5 de Justicia y Defensa, b) bienes meritorios que abarcan los
gastos en Educación, Salud y Protección Social. Los bienes meritorios son los bienes públicos que
podrían ser producidos a través de los mercados pero lo serían en menores cantidades que las
eficientes (Educación~ e) tramferencias de ingreso, d) servicios económicos (trans porte, infraes·
tructura, vivienda). Esta cl asi :'"icacíón ofrece una cl asificación restringida de los gastos sociales
(meritorios) por cuanto exclu:re vivienda. Existen otras clasificaciones, ligadas más a criterios de
financiamiento, que excluyen del cálculo a los seguros UubiJaciones y obras sociales) .
11
 PoLiTICA DEL GAsTo SociAL
Definición de gasto público social y criterios usados en Argentina
Una vez realizada una revisión de las distintas implicancias que poseen los
conceptos incorporados en una definición del gasto público social, pasamos a
analizar la utilizada oficialmente en nuestro país:
En términos operativos, "el gasto público social está compuesto por la
suma de los recursos financieros brutos insumidos en la retribución al
personal ocupado, en la compra de bienes y servicios, en las transferen-
cias de fondos a otros niveles públicos y privados y en las inversiones
realizadas en todos los organismos estatales y cuasi- públicos que corres-
ponden a los sectores sociales". (SPE, 1999a)
En este punto, es conveniente realizar algunas aclaraciones, siguiendo con
el esquema usado anteriormente y que se refiere a:
• tipo de gasto,
concepto de lo público,
• dimensión social y
dimensión política.
Con respecto al "gasto", en primer lugar aclaramos que el concepto de
"bruto" significa que están incorporadas las erogaciones conientes y las de
capita1 13 , sin descontarse las amortizaciones. Están incluidos los gastos admi-
nistrativos y de conducción de la totalidad de los programas sociales. El con-
cepto de gasto es extenso por cuanto abarca a todos aquéllos que se financian
por co-pagos, aportes privados y contribuciones de los beneficiarios y no sólo
los gastos originados con el financiamiento de los gobiernos. En segundo lugar,
debemos destacar que los registros pueden realizarse sobre la base de los valo-
res presupuestados o sobre los ejecutados. Dado que es habitual que los mon-
r tos presupuestados no se ejecuten durante el ejercicio fiscal y sufran modifica-
¡ ciones que, por lo general implican reasignaciones intersectoriales o directa-
·,,( ¡ mente recortes, se utilizan valores ejecutados porque son éstos los que nos
l informan sobre la implementación real de los programas sociales. En tercer
lugar, la registración de los gastos, se efectúa en la etapa devengado siguiendo
13
Respecto a la consideración de la inversión física, específicamente cuando se trata de vivienda,
surge 1~ alternativa de registrar la totalidad en el año de la ejecución como se usa en nuestro país,
o se aphca el criterio de la utilización del capital. Esta última alternativa requiere la estimación del
capital existente y el cálculo de una cuota de dicho capital a cada período (adicionando la tasa de
depreciación y de rendimiento del capital).
12
MARiA CRISTINA VARGAS DE FLOOD
el criterio incorporado en la ley de Administración Financiera y no en la etapa de
pagado (caja). Los pagos de jubilaciones y pensiones, como excepción, están
registrados en la etapa pagado. El óptimo sería trabajar con series de pagado
por cuanto nos aproximan más a los montos percibidos por la población. /
Respecto a la consideración de lo "público" para ser incorporado en el
cálculo del gasto público social, en Argentina se computan los gastos presu-
puestarios de todos los niveles de gobierno y además, los conespondientes a las
Obras Sociales nacionales y provinciales que sin ser propiamente públicas, es-
tán financiadas compulsivamente por los trabajadores y empleadores y son
reguladas por el gobierno. 14
La "dimensión social" incluida adquiere un criterio expandido, ya que se
incorporan los sectores tradicionales, pero se agregan algunos otros que no son
universalmente aceptados como: Ciencia y Tecnología, Cultura y Servicios
Urbanos y Medio Ambiente. Los dos primeros están estrechamente vinculados
con la Educación. Los servicios urbanos, acciones típicas de los municipios
incluyen todo tipo de inversiones, que no siempre son sociales, por lo que en
este aspecto puede estar algo sobredimensionando el gasto. Desde el punto de
vista de los derechos constitucionales sociales podemos detenninar la cobertu-
ra social del gasto que el país elige. De esta manera, vemos que en el cálculo
realizado en Argentina están incorporados todos estos derechos sociales, y los
casos en que su inclusión difiere con otros países como Ciencia y Tecnología,
Cultura y Medio Ambiente, están explícitamente considerados en la Constitu-
ción Nacional y en las Provinciales. 15
14
Se considera la información oficial (Ministerio de Economía).
15
La Constitución Nacional y las de las provincias establecen estos derechos, que por otra parte,
constituyen las obligaciones del Estado. La Constitución de 1994 ratifica los derechos estableci-
dos en el Art 14 de la anterior en los que se hace referencia a los derechos de trabajar, de enseñar
y aprender. En el Art 14 bis se refiere al trabajo en sus diversas formas, a los beneficios de la
seguridad social, que tendrán carácter de integral e irrenunciable . ... la protección integral de la
familia; .... . la compensación económica familiar y el acceso a una vivienda digna. El mandato
constitucional del inciso 19 del artículo 75 afirma: "Corresponde al Congreso(. .. ) proveer lo
conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, .... , a la generación
de empleo, a la formación profesional de los trabajadores, .... , a la investigación y al desarrollo
científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento ... "
Las nuevas constituciones provinciales establecen los siguientes derechos sociales: la Protección
a la Familia, a la Niñez, a la Juventud, a las Personas de la Tercera Edad, a las Personas con
capacidades diferentes, a la Igualdad de derechos entre hombres y mujeres, al Trabajo, a la
Seguridad Social, a la Jubilación, a la Salud y al Medio Ambiente. El derecho a la Educación y a la
libertad de enseñar y aprender merecen especial importancia en las constituciones, tema al que
13
PoLiTICA DEL GAsTo SociAL
En cuanto a la "dimensión política", er_ Argentina se consideran los gastos
consolidados de los tres niveles de gobierno. El criterio de consoliCación es
registrar los gastos en el organismo/jurisdicción que efectivamente realiza e~
gasto y deducirlo del organismo 1jurisdicción que lo financia. Asf es que todas
las transferencias originadas en el gobierno nacional y destinadas a las provin-
cias y municipios, están imputadas en esta~ últimas jurisdicciones.
Por último, el tipo de cambio para presentar los datos en dólares y reahzar
comparaciones internacionales y lüs índices de precios para deflactar las
cifras del gasto público social y obtener series a precios constantes, son aspec-
tos importantes a considerar. El tipo de cambio tiene también relevancia sobre
la evolución de los gastos. Pensemos en t:.na serie de gasto público social en
dólares entre 1995 y 2002 nos daría una :aída muy fuerte que no sería real
porque estaría ocasionada por la devaluación del peso en el año 2001 y no por
la disminución abrupta de los gastos sociales.
La selección de los deflactores apropiados no es tlivial y afect1 fuertemen-
te a los resultados, especialmente er_ períojos de alta inflación o fuertes cam-
bios en los precios relativos (CapítLlo 4). El análisis del gasto público social
requiere de series a precios constantes y para ello es necesario deflactarlas por
un índice de precios y su elección es difícil debido a la ausencia de indicadores
de precios que muestren la evolución de l·JS bienes provistos por el gobiemo. En
la práctica, las series de gastos se presentan corregidas por índices de precios
disponibles, por lo que es importante conocer las limitaciones de su utilización.
Los índices de precios más comunes son: precios al consumidor (IPC) y
precios implícitos en el PIB. El primero mide el costo de una canasta fij2 de
bienes y servicios de consumo y se cc.lculacon ponderaciones fijas definidas en
un afío base. El empleo de IPC como deflactor tendría sentido en }a medida en
asignan capítulos sobre el derecho en sí mismo, otros al Gobierno y la Administración ce iu
Educación y al Financiamiento. Buenos Aire~. ( 1994). Cata marca ( 1988), Córdoba (200 1), Ch::;..:o
(1994), Corrientes (1993). Chubut (1994), Formosa (2003:• Jujuy (1986) La Pampa (1994), La
Rioja (2002), Misiones (1999) Río Negro (1988) Salt::. (1998) Santa Cruz (1998) San Juan (l9S6)
San Luis ( 1987) Santiago Del Estero (2002) Tucumin (1990). Como casos especiales merecen
citarse a Buenos Aires, Chaco, Chubut, Jujuy, Formosa, Neuquén, que incluyen la Protecci.)n a
los aborígenes, a Santiago del Estero y Córdoba qL:.e agrega la Protección al Depc·rte, el Acceso a
la vivienda digna se refiere en Buenos Aires, Juju~·. San kan. San Luis y Santiag·J del Estem. Se
destaca que algunas constituciones establec~n fcndos propios para la Educación, los que son
complementados por recursos de otros oríger_es. Las provincias de Mendoza y Mision.::s asignan
el 20% de las rentas generales de la provincia, S3.n Luis :!l 23%, r·,,ITientes y Chubut el 25%,
Neuquén y Santiago del Estero, el 30% y Ch::tco e1 3.3% de ~ as renta ~> ~;' Lerales de la provincia.
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MARiA CRISTINA VARGAS DE FLOOD
que fuese posible estimar el valor de los servicios prestados en su equivalente
en ingresos, ello significaría como si los bienes y servicios se otorgaran en la
forma de subsidios monetarios. Estos gastos representaóan el poder adquisitivo
pasado desde el sector p-Jblico a los beneficiarios.
El uso del índice de precios implícitos tiene la ventaja de que está calculado
sobre la base de las distintas actividades económicas. Deflactar de esta mane-
ra implica tener series que reflejen el costo real para la Economía de generar
recursos para el financia=niento del sector público, el PIB es una aproximación
a la base tributaria. Sin embargo, una desventaja es que incluye componentes
con tratamiento tributario muy diferente (por ej. exportaciones) e incluye acti-
vidades no relevantes para la acción pública. Además, este deflacteor es menos
preciso que el IPC porqt:.e no aísla el efecto cantidad del efecto precio.
En conclusión, los detlact.::>res empleados usualmente tienen importantes li-
mitaciones pero su ventaja es la accesibilidad. Es de destacar que también se
pueden construir deflactores especiales basados en: un índice de remuneracio-
nes del sector público que refl ej aria la evolución del componente más importan-
te de la actividad pública y en consecuencia las variaciones de los bienes y
servicios ofrecidos y elaboración de un deflactor para el sector púbtco en base
a la ponderación de diversos índices de precios que reflejen el conjunto de
gastos del sector público (Marshall, 1981 ). Este último reflejaóa adecuadamen-
te la evolución del costo ~l conjunto de bienes y servicios públicos pero subsis-
tüía el problema de los diferentes subíndices que componen el índice agregado.
Los estudios sobre el gasto público social de Argentina han utilizado diver-
sos deflactores:
• Diéguez, H, LlachJ y Petrecolla (1991) utilizaron un índice compuesto
por IPC, Indice de la construcción para el sector vivienda e Indice de
Salarios para ed~,;.cación y salud,
• Ministerio de Economía 0?94-2004): Indice compuesto por 50% IPC y
50% IPM, como proxi del Indice Precios Implícitos, y
• otros trabajos se ha considerado necesario formular un índice especial
para el gasto social.
Las limitaciones de la metodología aplicada
• El estudio del gasto público social carece del marco teórico adecuado
que sería el de equilibrio general, donde se analizan las interrelaciones
entre todos los agentes económicos, pero su implementación resulta ex-
tremadamente dificJ.
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PoLíTICA DEL GAsTo SociAL
• El concepto de gasto público social está presentado como una descrip-
ción de las partidas presupuestarias y por ello adolece de las limitaciones
de la definición de tipo contable. Es de destacar que la precisión del
cálculo a nivel provincial y municipal está sujeto a la tecnología presu-
puestaria aplicada en cada jurisdicción, que no siempre facilita los regis-
tros. La presupuestación por programa, utilizada en el nivel nacional y en
la mayoría de las provincias facilita la inclusión de programas presupues-
tarios sociales que dependen institucionalmente de organismos que no lo
son. Por ejemplo, los gastos educativos en los Ministerios de Defensa o
Interior (no sociales) son registrados como Educación (social). De no
ser por este tipo de clasificaciones, el gasto estaría subregistrado.
• Los errores que pueden afectar el cálculo del gasto público social se
deben, generalmente, a la técnica presupuestaria utilizada y ellos son:
- imprecisión en la cobertura de los sectores que deben ser considera-
dos sociales que finalmente no quedan registrados como tales, por
ejemplo las transferencias ante emergencias sociales, partidas para
urgencias, etc;
subregistro por la utilización de criterios institucionales, cuando por
ejemplo el Poder Legislativo o el Ministerio de Hacienda gasta direc-
tamente en programas sociales y dichos gastos no quedan computa-
dos como sociales;
- la contabilización presupuestaria imputada a un sector cuando perte-
nece a otro, por ejemplo en provincias con nombramientos de perso-
nal en Educación cuando en realidad trabajan en otros sectores no
sociales;
- identificación de financiamiento con gasto y en consecuencia se eli-
minan muchas actividades públicas Gubilaciones y pensiones).
• El gasto público social se refiere a los montos asignados a sectores o
programas sociales, es decir son las retribuciones a los factores de pro-
ducción y por lo tanto es independiente de las cantidades de bienes y
servicios ofrecidos. La valuación de estos últimos debería ser el monto
que nos reflejaría más precisamente el gasto público social. Como con-
secuencia del método no puede obtenerse información sobre gastos unita-
rios ni la evolución de los beneficios o beneficiarios. Para su obtención
deberían realizarse relevamientos adicionales, que al originarse en fuen-
tes diversas resultarían difíciles de compatibilizar.
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MARÍA CRISTINA VARGAS DE FLOoD
El método utilizado no permite considerar la eficiencia ni la calidad de los
bienes o servicios ofrecidos. Es por ello que analizando, por ejemplo, una
serie de gastos creciente se desconoce si ello se explica por un aumento
generalizado de salarios, del número de personal ocupado o por una mejora
en la productividad. Los estudios de gasto público social son necesarios
pero no suficientes para evaluar la eficiencia y calidad, porque no ofre-
cen información sobre su recepción por parte de los beneficiarios. Los
mismos tienen incorporados en sus magnitudes los gastos administrati-
vos, las ineficiencias, la inadecuada focalización, los desvíos a otros des-
tinos del sector público, corrupción, etc.
• El gasto público social está medido por su costo de producción y no por
el valor que efectivamente le otorgan los beneficiarios, el cual puede
diferir por las distintas necesidades y preferencias de las personas, pero
técnicamente no es posible estimar estas últimas (SPE, 1994). Los sub-
sidios implícitos no son considerados (p.e tasas de interés inferiores en
planes de vivienda), así como tampoco lo son los subsidios cruzados (aten-
ción hospitalaria a afiliados de las obras sociales).
• El método usado en Argentina para registrar los gastos en vivienda es el
más simple pero no es aconsejable. Consiste en imputar los gastos de
inversión totales en el año que se efectúen (presupuesto), sin disctiminar
el financiamiento. Se debería por el contrario, para el caso de los présta-
mos con finalidad social, comparar la actualización de los valores que le
correspondería pagar a los beneficiarios en el tiempo con el préstamo
otorgado, y aplicarse sólo el componente no recuperable del crédito.
Las diferentes clasificaciones del gasto social
La literatura presenta distintas clasificaciones del gasto público social para
ser aplicadas en función de los objetivos que se busquen. Estas clasificaciones
fueron inicialmente sistematizadas por la CEPAL ( 1994) y para este libro he-
mos adicionado nuevas e incorporado a los autores que las han cuantificado
para Argentina.
• Gasto Público Social (GPS)
Es la clasificación más difundida y considera a la masa de recursos finan-
cieros brutos erogados por el sector público: costo de los bienes, servicios y
transferencias entregados, independientemente del origen del financiamiento y
el valor de recuperación. El concepto constituye una visión amplia de la activi-
dad pública en su totalidad (organismos centralizados, descentralizados, provin-
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PoLíTICA DEL GAsTo SociAL
cias, municipios). (Petrei , H., ECIEL, 1987; Flood, C. y Harriague, M.E. A-:-
gentina 1993\ CEPAL, 1994, SPE, 1999,2001, 2002)
• Gasto Social (GS)
El concepto pe1mite evaluar el peso macroeconómico que la sociedad incu-
rre en el área social que incluye no sólo las acciones del Estado sino también los
esfuerzos de las familias, las empresas privadas y las organizaciones de la
sociedad civil que efectúan por su propia cuenta. (Gasto social : ITDT, 199 1:
Gasto en educación: Llach, J.; Montoyc., S. y Roldan, F. , 1999; Gasto en salud:
Flood, 1996; Gasto en salud: Maceira 2004 y Colina, Giordano y Rodriguez del
Pozo, 2004)
• Gasto Público Social Extenso (GPSE)
Este concepto le suma al gasto público social los gastos tributarios (tax
expenditure ), entendiendo por ello la estimación del costo fiscal de los gastos
tributarios en los sectores sociales. Constituyen la magnitud de los gastos efec-
tuados (GPS) más aquéllos que debieron reca·Jdarse pero no ingresan al Teso-
ro por la existencia de exenciones, exoneraciones o normas de carácter
promociona} que beneficia a detenninc.dos sectores o a detennbados grupos
de contribuyentes. Los gastos tributarios fueron contabilizados por González
Cano et al, (1999) y en esta oportunidad se los presenta adicionados al gasto
público social.
• Gasto Social Fiscal (GSF)
Se agrupan los programas sociales qJe ~ienen financiamiento total y exclu-
sivo del sector público y que son por lo ge:1eral ejecutados por organismos
centralizados. Esta medición al estar neta de aportes de beneficiarios propor-
ciona una idea más exacta de la contribución efectiva del Estado. (Petrei, H ..,
ECIEL, 1987, SPE, 1999)
• Gasto en sectores sociales (GSS)
Es el GPS aplicado a los sectores sociales (Educación, Salud, vivienda so-
cial, Nutrición, protección social, etc) y está fin:mciado 1nay01itariamente por el
Estado salvo los casos en los que existen re:uperos (salud, vivienda) ya que
hay participación privada. (Flood et al, 1994, SPE. Argentina, 1999a, 1999b,
2001 , 2002)
• Gasto en seguros sociales (GSESO)
Consiste en el gasto de seguros sociales, entendiendo por ellos al sistema de
pensiones y jubilaciones, seguro de desempleo, asignaciones familiares y e~
seguro de salud. El financiamiento de estos seguros es mayoritariamente pri va-
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M ARÍA CRI STIN A V !IRG AS DE F LOOD
do, el Estado actúa frente a déficit y los administra y regula. (SPEArgentina,
1999,2001 , 2002; Floodet al., 1994; SPEArgentina, 1999, 2001, 2002)
• Gasto social univusal (GSU)
Está asignado a toda la población y el derecho de ciudadanía oto::-ga el acce-
so a los bienes y servicios. (Flood et al, 1994 ; SPE Argentina, 1999, L-OO 1, 2002)
• Gasto social focalizado (GSF)
Está asignado a las familias de escasos recursos y a sus integrantes. En
estos casos es donde debe realizarse una selección de beneficiarios (focalizar)
que cumpla la doble función de excluir a la población no- objetivo y de incluir
a los destinatarios. (Flood et al , 1994, SPE. Argentina, 1999, 2001 , 2002)
• Gasto Social Directo (GSD)
Se trata del GSS desC·) ntados los gastos administrativos, especialmente los
referidos a la conducción de los ministerios y organismos sociales que no están
vinculados directamente con la ejecución de los programas. Este concepto no
fue calculado para Argentina. Existen antecedentes para Chile (Mideplan, 1990)
y Uruguay (Melgar A. , 1991 )
• Gasto social efectivo (GSE)
Constituye la definición más restrictiva y se refiere a la proporción del gasto
directo (GSD) efectivamente en forma de dinero, bienes o servicios de carác-
ter social, por los sectores más pobres de la población. Este concepto no fue
calculado para Argentina. Tiene como antecedentes en Chile Mideplan( 1990)
y en Uruguay Melgar A(l991).
• Gasto público social consolidado (GPSC)
Se trata del GPS que surge de la consolidación de los gastos en los tres
niveles de gobierno. Para ello se ilnputan las transferencias de gastos en la
jurisdicción política que ~ as recibe y ejecuta y no en la que las remite. (Flood et
al , 1994, SPE, 1999, 2000, 2001 , Bertranouy Bonari, 2003)
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