La Reforma Estatal en Los Noventa Bresser

La reforma del Estado de los años noventa.
Lógica y mecanismos de control

Author(s): Luiz Carlos Bresser Pereira
Source: Desarrollo Económico , Jul. - Sep., 1998, Vol. 38, No. 150 (Jul. - Sep., 1998), pp.
517-550
Published by: Instituto de Desarrollo Económico Y Social
Stable URL: https://www.jstor.org/stable/3467348
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DESARROLLO ECONOMICO, vol. 38, NQ 150 (julio-setiembre de 1998)
517
LA REFORMA DEL ESTADO DE

LOS ANIOS NOVENTA.
LOGICA Y MECANISMOS DE CONTROL*
LUIZ CARLOS BRESSER PEREIRA**
Introducci6n
La reforma y la reconstruccion del Estado constituyen la gran tarea politica de

anos '90. Entre los anos '30 y '60 de este siglo, el Estado fue un factor de desar
econ6mico y social. En ese lapso, y particularmente despues de la Segunda Guerra M
dial, asistimos a un periodo de prosperidad economica y de aumento del nivel de vida
precedentes en la historia de la humanidad. A partir de los '70, sin embargo, ante
distorsion del crecimiento y frente al proceso de globalizacion, el Estado entr6 en cr
y se transform6 en la principal causade reduccion de las tasas de crecimiento econom
de los aumentos del nivel de desempleo y del indice de inflaci6n que, desde entonce
se registraron en todo el mundo. La ola neoconservadora y las reformas econom
orientadas al mercado fueron la respuesta a esta crisis -reformas que los neoliberal
cierto momento imaginaron que resultarian en un Estado minimo-. Sin embargo, cua
en los aros '90 se verific6 la inviabilidad de la propuesta conservadora de Estado mini
estas reformas revelaron su verdadera naturaleza: la condicion necesariade reconstruc
del Estado, para que este pudiese realizar no solo sus clasicas tareas de garantiz
propiedad y el cumplimiento de los contratos, sino tambien su papel de garante de
derechos sociales y de promotor de la competitividad de cada pais.
La reforma del Estado comprende cuatro problemas que, aunque interdependient
pueden subdividirse en: a) un problema econOmico-politico: la delimitaciOn del tam
del Estado; b) otro tambien economico-politico, pero que merece una considera
especial: la redefiniciOn del papel regulador del Estado; c) uno econOmico-administra
la recuperacion de la "gobernancia" (governance)*** o capacidad financie
* Trabajo presentado en la segunda reuni6n del Circulo de Montevideo, Barcelona, 25-26 de abril de 19
Publicado en Cadernos MARE da Reforma do Estado, Ministbrio da Administraqo Federal e Reforma do Es
Brasilia, DF, 1997. [Se agradece a Cadernos MARE la autorizacion para la presente versi6n en espahiol. N. de
** Minist6rio da Administraqo Federal e Reforma do Estado. [ C)i Sala 740 / Esplanada dos Minist6rios, blo
C / Brasilia, DF / CEP 70046-900 / Brasil / 1 (55 061) 313-1009.]
*** A lo largo de este articulo se utilizan reiteradamente dos conceptos claves que resultan esenciales
su comprensi6n. En la versi6n original en portugu6s, Bresser Pereira emplea la palabra governanga, derivad

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518 LUIZ CARLOS BRESSER PEREIRA
administrativa de implementar las decis

aumento de la gobernabilidad o capac
intereses, garantizar la legitimidad y gob
estan comprendidas las ideas de priva
cuestidn de la desregulacidn se vincula co
Estado en el funcionamiento del mercado
aspecto financiero: la superaci6n de la cr
formas de intervenciOn en el piano econ
de la forma burocratica de administrar
estan incluidos dos aspectos: la legitimid
de las instituciones politicas para la inte
En este trabajo intentaremos analizar los cuatro aspectos basicos de la
reconstruccibn del Estado: la delimitaci6n de su cobertura institucional y los procesos de
reducci6n de su tamano, la demarcaciOn de su papel regulador y los procesos de
desregulacidn, el aumento de su capacidad de "gobernancia" y el incremento de su
gobernabilidad. En los cuatro casos, el objetivo no es debilitar el Estado sino fortalecerlo.
El supuesto sera siempre el del regimen democratico, no sOlo porque la democracia es
un valor Cltimo, sino tambien porque, en el grado de civilizacion alcanzado por la
humanidad, es el Onico regimen en condiciones de garantizar estabilidad politica y
desarrollo economico sostenido. Dejaremos en segundo piano la cuesti6n del porque de
la crisis del Estado, y sOlo haremos una breve referencia a la discusion teOrica sobre el
problema de las limitaciones de coordinaciOn por parte del mercado que hacen
imperativa la intervenci6n complementaria del Estado. El tema central de este articulo es
el proceso en curso de reforma del Estado y su fundamentacion empirica y teorica. Es
el analisis de esa reforma y de las instituciones que de ella derivan a partir de una 16gica
de control economico y social. Partiremos de la premisa de que el Estado es fundamental
para promover el desarrollo, como afirman los pragmaticos de todas las orientaciones
ideoldgicas, asi como para una mayor justicia social, como desea la izquierda, y no sOlo
necesario para garantizar el derecho de propiedad y los contratos -o sea, el orden-,
como quiere la nueva derecha neoliberal. Dado que es mas apropiado para el analisis
de los problemas econOmicos y politicos, utilizaremos esencialmente el metodo historico.
No examinaremos la crisis del Estado y las reformas producidas en abstracto, sino a
partir de la realidad de esta segunda mitad de los anos '90. Utilizaremos instrumentos
16gico-deductivos y generales siempre que sean Otiles para el analisis. En ese sentido
desarrollaremos algunos modelos: la distincion entre las actividades exclusivas del
Estado y los servicios sociales y cientificos; la definicibn de una propiedad piblica no
estatal entre la propiedad estatal y la privada; la conceptualizacibn de las nuevas
ingl6s governance, la cual posee un sentido especifico -mas complejo que su traducci6n literal "ejercicio del poder"-
en la literatura sobre el tema. Siguiendo el criterio utilizado por el autor, proponemos aqui emplear el neologismo
"gobernancia", con la expresa aclaraci6n de que se to hace en sustituci6n del ingl6s governance. V6ase, para mas
detalles, las secciones 5 y 6 y la nota 28 de este trabajo.
El segundo concepto es el de publicizagdo, que -aclara el autor- fue creado para aplicarlo a las politicas y a
las acciones de transferencia de actividades desde el Estado hacia el sector pjblico no estatal y que no implican de
modo alguno procesos de privatizacibn, esto es, transferencias al sector privado. Con esta connotaci6n especifica
-ver secci6n 2, pag. 530- emplearemos aqui el t6rmino "publicitaci6n".
Ambos conceptos explicitados en esta nota -"gobernancia" y "publicitaci6n"- se mantienen entrecomillados
en todo el texto. [N. de la R.]

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LA REFORMA DEL ESTADO DE LOS AN?OS NOVENTA 519
instituciones que definiran el nuevo Estado que esta surgiendo; las prin
control o coordinaci6n econ6mica y social existentes en el capitalismo
y, finalmente, lo que habremos de Ilamar "I6gica del abanico de mecani
que fundamenta la eleccion de instituciones y formas de actuacion del
1. Crisis y reforma
La gran crisis econ6mica de los '80 redujo la tasa de crecimien

centrales a la mitad de la que fuera en los veinte anos que siguieron a la
Mundial, condujo a los paises en desarrollo al estancamiento de su i
durante quince ahos, e influy6 en el colapso de los regimenes est
sovietico. Cuando decimos que esta gran crisis tuvo como causa fundam
del Estado -crisis fiscal, crisis en su modo de intervencion en lo econ6m
y crisis de su forma burocrtica de administrarlo- estamos presuponie
ademas de garantizar el orden interno, la estabilidad de la moneda y e
de los mercados, tiene un papel fundamental de coordinaci6n economi
palabras, que la coordinacion del sistema economico en el capitalismo c
es, de hecho, realizada no sblo por el mercado, como sostiene el
conservador de algunos notables economistas neoclasicos2, sino tambie
el primero coordina la economia a traves del intercambio; el segu
transferencias entre los sectores que el mercado no logra compens
de acuerdo con el juicio politico que hace la sociedad. Asi, cuando
importante en el sistema, su origen debe ser encontrado en el mercad
La Gran Depresion de los ahos '30 devino del mal funcionamiento del m
crisis de los '80, del colapso del Estado social del siglo XX.
El mercado es el mecanismo de asignaci6n eficiente de recursos po
pero precisamente en esta tarea su accion deja muchas veces que de
la formaci6n de monopolios, sino principalmente por la existencia de ec
que escapan al mecanismo de precios. El Estado moderno, a su ve
mercado, en la medida en que Hobbes y el contrato social preceden a A
principio individualista de que, si cada uno defiende su propio interes, e
estara garantizado a traves de la concurrencia en el mercado. El Es
anterior al mercado capitalista porque es el el que garantiza los derech
y la ejecucion de los contratos, sin lo cual el mercado no podria consti
tambien contempor.neo y concurrente del mercado, porque le c

permanente de orientar la distribuicion del ingreso, sea concentrando
capitalistas en los periodos de acumulacion primitiva, sea distribuyend
pobres, de modo de hacer viable la emergencia de sociedades civiliz
que, ademis de ricas, demuestren ser razonablemente equitativas.
La crisis del '30 se origin6 en el mal funcionamiento del mercado.
verificara Keynes, el mercado libre Ilev6 a las economias capitalistas a
crbnica de la demanda agregada. En consecuencia, entro tambien e
1 Examinamos inicialmente la crisis del Estado en "O CarAter Ciclico da lntervenq9io

nuestros ensayos publicados en A Crise do Estado (1991).
2 Nos referimos a economistas como Friedrick Hayek, Milton Friedman, James Bucha
Anne Krueger.

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liberal, dando lugar a la emergencia del Estad

el papel de garantizar los derechos sociales y
hace a traves de la contratacion directa de
complementario del Estado en el piano econ
Estado de bienestar en los paises desarrollados
en los paises en desarrollo. Fue tambien a
sovietico en la Rusia transformada en Uni6
mundo -un Estado que intent6 ignorar la disti
civil, al pretender sustituir el mercado en luga
Esta distorsi6n, que alcanzo su forma limit
sobreestimaci6n del papel de la clase media
econ6micos contemporaneos. Con la emerge
Estado, o mas en general, de las grandes o
capitalismo dej6, en este siglo, de ser el produ
con la aristocracia -ese era el capitalismo d
resultado de la alianza de los propietarios del
expansi6n. Esta nueva clase media o tecnoburo
en los afos '703, detenta el monopolio del con
ha tornado crecientemente estrategico a med
acelerando en todo el mundo. No obstante, a p
seria posible o deseable sustituir a los empres
econdmica, ni al capital por la organizaciOn e
producciOn, y mucho menos al mercado por la
de la economia. En lugar de ello, bastaba admit
de mercado y Estado, de capital y organiza
pOblicos y privados, se convertia en esenc
sistemas economicos y la consolidacion de l
Con la aceleracion del desarrollo tecnoldgic
sistema econOmico mundial sufrio una profund
de los costos de transporte y de comunicacian
se torn6 mucho mas integrada y competitiva
perdieron autonomia, y las politicas econ6mic
relativamente cerrados y autarquicos, dejar
quedando en claro que el objetivo de la inte
contra la concurrencia, para transformarse
preparaciOn de las empresas y del pals hac
mercado debian dejar de ser vistos como alt
factores complementarios de coordinacion eco
En parte como consecuencia de la incapac
tecnologico, en parte debido a la vision
demiurgo social, y en parte, finalmente, por
administraciOn estatal son inevitables a medi
3 Nuestros trabajos te6ricos al respecto son: "A Emergenc

ao Modo Tecnoburocratico ou Estatal de Produqo" (1977)
Tecnoburocracia (1981), el trabajo in6dito "As Classes Sociai
10, "Etapas do Desenvolvimento Capitalista", de Lucro, Acu

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LA REFORMA DEL ESTADO DE LOS ANOS NOVENTA 521
que, a partir de los aios '70 y principalmente en los '80, la economia

una nueva gran crisis. En el primer mundo los indices de crecimie
mitad respecto de los que se registraban durante los primeros vei
la Segunda Guerra Mundial; en tanto, las tasas de desempleo aume
en Europa, y el milagro japones que sobreviviera a los anos '80, fin
los '90. En America Latina y en el Este europeo, que se resisten a r
en los anos '70, la crisis se desencadena en los '80 con mayor virul
Esta crisis, sin embargo, ya no tiene como causa la insuficiencia
da de la que hablaba Keynes. Esta es la causa de la crisis del me
y '30. Mucho menos puede ser atribuida a la aceleracion del progre
puede ocasionar desempleo transitorio, pero en verdad es el origen
desarrollo. Su causa fundamental sera ahora la crisis del Estado: del
ta que de factor de desarrollo se transforma en obstaculo. Solo los
Sudeste asiatico escaparon a la crisis, precisamente porque en e
crisis del Estado. Pero tambien alli, en los aros '80, economias
Corea comienzan a dar sefales de agotamiento del modelo estat
La crisis del Estado a la que nos estamos refiriendo no es un co
contrario, posee un sentido muy especifico. El Estado entra en cri
grados variados el credito pC'blico, al mismo tiempo que se ve for
capacidad de generar ahorro -que hasta puede desaparecer-, a m
p'blico, que era positivo, se va convirtiendo en negativo. En consec
de intervencion del Estado diminuye dramaticamente. El Estado se
La crisis del Estado esta asociada, por un lado, al caracter ciclico
estatal y, por otro, al proceso de globalizacion, que reduce la auton
econdmicas y sociales de los estados nacionales. La Gran Depresicn,
una crisis del mercado, fue tambien una crisis del Estado liberal. E
surgimiento del Estado social, que en el siglo XX procur6 proteger
y promover el desarrollo economico, asumiendo, en la realizacion
tres formas: la del Estado de bienestar en los paises desarrollados,
Europa, la del Estado desarrollista en los paises en desarrollo, y la
en los paises en que el modo de produci6n estatal se convirti6 en d
La crisis de los anos '30 fue una crisis del mercado -de un mer
no lograba entonces regular en forma satisfactoria-. Por eso,
difundieron las politicas macroecon6micas keynesianas y las id
fueron luego adoptadas e implicaron una mejoria considerable en e
economias nacionales. En los anos '50 ya era un lugar com'n la
tenia un papel estrategico en la promociOn del progreso tecnico y
capital, ademas de caberle la responsabilidad principal de gara
distribuici6n del ingreso. Sin embargo, estos exitos Ilevaron a un
del Estado no solo en el area de la regulaci6n, sino tambien en el c
empresarial. Para ello creci6 la carga tributaria, que del 5 al 10 % de
siglo pas6 a ser del 30 al 60 %, y aument6 el nOmero de empleado
se limitaban sOlo a realizar las tareas propias del Estado. Este se co
social-burocraticoen la medida en que, para promover el bienestar
econOmico, contrataba directamente, como funcionarios pdblicos, a
enfermeras, asistentes sociales, artistas, etcetera.

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Ahora bien, como siempre acontece, c

capacidad de recaudacion de impuestos y d
torsiones comenzaron a aparecer. Las transf
por intereses particulares de empresarios,
Las empresas estatales, que inicialment
obtencion de ahorro forzado, en la medida
invertian, de a poco se fueron agotando en
se mostraba ineficiente al adoptar patr
realizacion de las actividades exclusivas del
los servicios sociales de educaci6n y salud,
revelara efectiva en combatir la corrupcibn
demostraba ahora ser ineficiente e incapaz
ciudadanos-clientes en el gran Estado s
sustituci6n por una administraci6n pOblica
ra a manos de intereses privados, sea por la
desequilibrio entre las demandas de la pob
fue cayendo en una crisis de orden fiscal
comienzos de los ahos '80, aparecio bajo la
En la medida en que el ahorro piblico se
financiera y se inmovilizaba. Sus limitacio
La crisis de "gobernancia", que en el limite
se iba haciendo total: el Estado, de agente d
Por otro lado, el proceso de globalizaci6
'ltimo se transform6, a fines de este siglo
portancia- impuso una presion adicional so
una gran disminucion de los costos del tran
la globalizacibn trajo un enorme aumento de
internacional y de las inversiones direct
asimismo, un aumento de la competencia i
reorganizacibn de la produccidn a nive
multinacionales. El mercado gan6 mucho m
las barreras creadas por los estados nacionale
en condicibn de sobrevivencia para e
consecuencias fueron -como siempre aco
lado, una mejor asignacibn de recursos y e
por otro, una p6rdida relativa de la autono
de formular politicas macroecon6micas
internacional. Con ello, dado el hecho de q
fuertes, a los mas capaces, se profundiz6
paises, sea entre los ciudadanos de un m
eficientes tuvieron mejores condiciones par
ciudadanos de cada pais, por la misma ra
y ricos, en tanto, la ventaja fue para los p
considerablemente mas bajos, los paises
4 Examinaremos el concepto de administraci6n

"gobernancia" y reforma administrativa. Para una profun

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importaciones de los paises desarrollados, deprimiendo los salari

menos calificados en esos paises. La globalizaci6n impuso, asi, un
el Estado: por un lado represent6 un nuevo desafio -el papel del E
ciudadanos, y esa protecci6n estaba ahora en cuesti6n-; por o
Estado, que ahora precisaba ser mAs fuerte para enfrentar el desa
mas barato, mas eficiente en la realizaci6n de sus tareas, para al
empresas nacionales que comercian internacionalmente.
Como consecuencia de la captura por intereses privados, q
crecimiento del Estado, y del proceso de globalizaci6n, que
desencaden6se la crisis del Estado, cuyas manifestaciones ma
crisis fiscal, el agotamiento de sus formas de intervencion y la ob
burocrAtica de administrarlo. La crisis fiscal se definia por la perd
cr6dito pOblico y por la incapacidad creciente del Estado de obte
le permitiese financiar politicas pOblicas. La crisis del modo de in
de tres formas principales: la crisis del welfare state en el prime
de la industrializaci6n por sustituicion de importaciones en la m
desarrollo y el colapso del estatismo en los paises comunista
forma burocratica de administrar el Estado se revel6 en los cost
calidad y en la ineficiencia de los servicios sociales prestados por
directo de la burocracia estatal.
Las respuestas a la crisis, que naturalmente ganaron caracter universal dada la

muy rapida difusibn de las ideas y politicas piblicas que hoy prevalecen5, variaron de
acuerdo con la filiaci6n ideol6gica de cada grupo. Para describir estas respuestas
reduciremos los grupos a cuatro -la izquierda tradicional, la centroizquierda
socialdem6crata y pragmAtica, la centroderecha pragmatica y la derecha neoliberal- y
contaremos una breve historia estilizada.
La izquierda tradicional, arcaica y populista, entr6 en crisis y qued6 paralizada. No

podria haber ocurrido de otra forma, ya que diagnostic6 erroneamente la crisis como
causada por intereses externos: antes por el imperialismo, ahora por la "globalizaci6n".
La centroderecha pragmatica -definida aqui como integrada por el establishment
capitalista y burocratico en los paises centrales y en America Latina- determind a los
paises altamente endeudados: primero (1982), la obediencia a los fundamentos
macroeconbmicos, principalmente a traves del ajuste fiscal y la liberalizaci6n de precios
para garantizar el equilibrio de los precios relativos; y, segundo (1985, con el Plan
Baker), las reformas orientadas al mercado (liberalizacion comercial, privatizaci6n,
desregulaci6n), que deberian ser apoyadas politicamente por medidas compensatorias
de caracter selectivo en el campo social.
La derecha neoliberal, a su vez, que criticara desde los afos '30 el crecimiento del
Estado sin tener audiencia, ahora gan6 adeptos, y asumio una actitud triunfante.
Entendib que las reformas de mercado, que apoyd y ayudb a formular, volverian a traer
autom(ticamente el desarrollo, a partir de que estuviesen firmemente direccionadas
hacia el objetivo del Estado minimo y del pleno control de la economia por el mercado.
Paralelamente era necesario privatizar, liberalizar, desregular, flexibilizar los mercados
5 Ver al respecto Melo e Costa (1995). Los autores analizan la difusi6n de las politicas neoliberales y mis
ampliamente el mecanismo de policy bandwagoning, que consiste en la emulaci6n, por los gobiernos, de politicas
p6blicas exitosas en otros paises o regiones.

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de trabajo, pero hacerlo en forma radic

limitarse a garantizar la propiedad y los co
todas sus funciones de intervenci6n en
macroecon6mica deberia ser neutra, tenien
cero y el control del aumento de la cantid
constante a la misma tasa de crecimiento n
y su politica social, en la version mas pura
los efectos no esperados y perversos que
La centroizquierda pragmatica, socialdem
claridad la gran crisis como una crisis del E
o social-liberal de la crisis del Estado en
desarrollista, y adopt6 las propuestas de
obediencia a los fundamentos macroeco
implicaban ajuste fiscal, politicas monetar
interes positivas pero moderadas y tip
reformas orientadas al mercado. Pero alert
mercado por si solo -el mercado autorregu
ideologia neoliberal- no garantiza el desarr
forma afirmaba que las reformas orientad
no mediante un radicalismo neoliberal. Era
provocadas por el excesivo crecimiento del
definicion de los precios relativos. Per
definitivamente inviable. En lugar del Est
propuso la reconstrucciOn del Estado para
a complementary corregir efectivamente la
perfil de intervencion mas modesto de
Reconstrucci6n del Estado que significa: re
de la crisis fiscal; redefinicion de las formas
a trav6s de la contratacion de organizac
servicios de educaciOn, salud y cultura; y
implantaci6n de una administracion pOblica
un Estado que promueve directamente el d
que actde como regulador y facilitador o fi
La centroderecha pragmatica y, en gene
una breve hesitaciOn, percibieron, a media
era correcta, y adoptaron la tesis de la ref
Banco Mundial y el Banco Interamericano
para las reformas del Estado prioritarias. L
gene-ral centrada en el tema de la admi
ministerios o comisiones de alto nivel enca
Development Report correspondiente al
6 Sobre el caracter reaccionario del pensamiento neo

7 Una presentaci6n sistematica de esa perspectiva se
(1993). En terminos prcticos el giro en direcci6n a politic
Estado en gobiernos socialdem6cratas, como aconteci6
manifestaciones de esa nueva posicion de la centroizqu

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Rebuilding the State8. La reforma del Estado se convirti6 en el lema d

sustituyendo el estandarte de los '80: el ajuste estructural.
Se form6 asi una gran coalicion de centroizquierda y de centroder
ci6n Ilev6 a los gobiernos -en America Latina, en el Este europeo, en un
paises en desarrollo de Asia, y aun en los paises desarrollados- a promo
del Estado para su reduccibn, para volcarlo hacia las actividades que le
que implican poder de Estado, pero mas fuerte, con mayor gobern
"gobernancia", con mis capacidad, por lo tanto, de promover y fin
fomentar la educaci6n y la salud, el desarrollo tecnoldgico y cientifico, y
proteger simplemente sus economias nacionales, estimularlas para
internacionalmente. Se delinea, asi, el Estado del siglo XXI. No sera
Estado social-burocratico, porque fue ese modelo el que entrb en
tampoco el Estado neoliberal sonado por los conservadores, porque
politico ni racionalidad economica para volver a un tipo de Estado que
siglo XIX. Nuestra previsi6n es que el Estado del siglo XXI sera un Est
social porque continuara protegiendo los derechos sociales y promovien
econ6mico; liberal, porque lo hard usando mas los controles de mercad
controles administrativos, porque implementara sus servicios socia
principalmente a trav6s de organizaciones pOblicas no estatales compet
hara mas flexibles los mercados de trabajo, porque promovera la ca
recursos humanos y de las empresas para la innovacion y la competencia
EstadoFinalmente,
de los afos '90.cuiles son losal componentes
que Ilevaran o procesos
Estado social-liberal basicos
del siglo de nuestro
XXI? En la reforma del
concepto, son cuatro:
a) la delimitaci6n de las funciones del Estado, reduciendo su tamano en t6rminos
principalmente de personal a traves de programas de privatizaciOn, terciarizaci6n
y "publicitacibn" (este Oltimo proceso entendido como latransferencia hacia el sector
piblico no estatal de los servicios sociales y cientificos que hoy presta el Estado);
b) la reduccion del grado de interferencia del Estado al efectivamente necesario a
traves de programas de desregulaci6n que aumenten la recurrencia a mecanismos
de control via mercado, transformando al Estado en un promotor de la capacidad
de competencia del pais a nivel internacional en lugar de su rol anterior de protector
de la economia nacional contra dicha competencia;
c) el aumento de la "gobernancia" del Estado, o sea, de su capacidad de hacer efec-
tivas las decisiones del gobierno, a traves del ajuste fiscal, que devuelve autonomia
financiera al Estado, de la reforma administrativa orientada a una administraci6n
pOblica gerencial (en lugar de burocratica), y la separaci6n, dentro del Estado -en
8 Finalmente el WDR recibi6 el titulo The State in a Changing World, pero conserv6 su inspiraci6n bbsica: la
reforma o la reconstrucci6n del Estado, En su introducci6n el documento afirma: "El desarrollo sostenible -econ6mico
y social- exige un Estado eficiente... Cuando la gente decia, cincuenta aios atrAs, que el Estado era central para el
desarrollo econ6mico, pensaba en el desarrollo garantizado por el Estado. Hoy estamos nuevamente verificando
que el Estado es central al desarrollo econ6mico y social, pero principalmente como un socio, un agente catalizador
y facilitador".
9 Bob Jessop (1994: 103) afirma que el welfare state keynesiano serb sustituido en el siglo XXI por el workfare
state schumpeteriano, que promover la innovaci6n en economias abiertas y subordinarI la politica social a las
necesidades de la flexibilizaci6n de los mercados y de las exigencias de la competencia internacional. Hay una
clara relaci6n entre el concepto de Estado social-liberal y el workfare state schumpeteriano.

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el nivel de las actividades exclusivas del E

pOblicas y su ejecucion; y, finalmente,
d) el aumento de la gobernabilidad, o s
existencia de instituciones politicas que g
intereses y hagan mas legitimos y demo
la democracia representativa y abriend
directa.
Otra forma de conceptualizar la reforma

un proceso de creacion o de transformacion
"gobernancia" y la gobernabilidad. Privat
empresa estatal en privada. "Publicitaci6n"
una de derecho privado, pero pUblica no est
rir al sector privado servicios auxiliares o d
estricto, donde se realizan las actividades ex
secretarias formuladoras de politicas
reguladoras autonomas implica creacion o r
las reformas, muchas de ellas implican la c
estas de forma restringida como institucio
cierto para las instituciones dedicadas al co
instituciones legales: el voto proporcional, el
de partidos, la fidelidad partidaria, la pr
participaci6n en las decisiones politicas d
En esta linea de razonamiento, pero de un
pensar en la reforma del Estado a partir del
de crear incentivos y castigos para que l
Estado. SegOn este modelo, en su forma sim
en tanto los politicos electos, sus agentes; e
burocratas o servidores pC'blicos10. La tarea
o reconversi6n de instituciones de modo
realmente. En ese nivel de abstraci6n no te
t6rmino se codifica lo obvio. En tanto, cu
perspectiva de la escuela de la rational choi
por rent-seeking y la voluntad de ser reele
tercera motivaciOn, su capacidad explicat
cuando limita la motivacion de los administ
ocupar cargos, excluyendo la voluntad de reali
de un gran nimero de administradores y el
administraciOn pOblica" -la administraciOn
En las proximas secciones examinarem
la reforma del Estado: a) delimitacibn
privatizacion, "publicitaciOn" y terciarizaci
"gobernancia"; y d) el aumento de la gobern
respectivamente, la 1Ogica de los proceso
diminucibn de su interferencia en las ac
10 Para un analisis de la reforma del Estado desde es

104.207.138.102 on Sun, 27 Aug 2023 23:12:53 +00:00
capacidad fiscal y administrativa, asi como del poder politico democratico de

gobernantes. Al hacerlo estaremos, paralelamente, examinando las principal
instituciones que estan en el centro de la reforma del Estado de los anos '90.
2. Delimitaci6n del area de actuaci6n
La reforma del Estado es vista frecuentemente como un proceso de reducci6n del

tamafo del Estado, comprendiendo la delimitacion de su cobertura institucional y l
redefinicion de su papel. Dado su crecimiento excesivo en este siglo, las esperanzas
demasiado grandes que fueran depositadas en el por los socialistas y las distorsiones de
que fue victima, esa perspectiva del Estado es esencialmente correcta. Creci6 en cuanto
a personal y, principalmente, en terminos de ingresos y gastos. En muchos paises, los
servidores p'blicos, excluidos los trabajadores de las empresas estatales, abarcan entre
el 10 y el 20 % aproximadamente de la fuerza de trabajo, cuando a comienzos de siglo
este valor oscilaba en torno del 5 %. Los gastos del Estado, a su vez, se multiplicaron tres
o cuatro veces en este siglo: en los Ultimos treinta aros se duplicaron, con valores que hoy
varian entre el 30 y 50 % del PBI11. Naturalmente ese proceso de crecimiento ocurria al
mismo tiempo que se ampliaban las funciones del Estado, en particular en el Area social12.
El hecho de que la relacion entre el nOmero de servidores y la fuerza de trabajo
economicamente activa es siempre considerablemente inferior a la relaci6n entre l
carga tributaria y el PBI, deriva en parte del hecho de que los empleados piblicos tienen
una calificacion y, en consecuencia, una remuneracion promedio superior a la del secto
privado. El motivo principal, sin embargo, fue un proceso gradual de delimitacion del
Area de actuacion del Estado. Paulatinamente se fue reconociendo que el Estado no
debe ejecutar directamente una serie de tareas. Que reformar el Estado significa, antes
que nada, definir su papel, dejando para el sector privado y para el sector publico no
estatal las actividades que no le son especificas.
Para delimitar con claridad las funciones del Estado es preciso, a partir del concepto
de Estado, distinguirtres Areas de competencia: a) las actividades exclusivas del Estado;
b) los servicios sociales y cientificos del Estado; y c) la producci6n de bienes y servicios
para el mercado. Por otro lado es conveniente distinguir, en cada una de esas Areas
cuAles son las actividades principales (core activities) y cuAles las auxiliares o de apoyo.
La figura 1 resume, a trav6s de una matriz simple, esas diferencias. En las columnas se
presentan las "Actividades exclusivas del Estado", los "Servicios sociales y cientificos" y
la "Produccion de bienes y servicios para el mercado". La delimitacion de cuales son las
actividades exclusivas del Estado deriva de la propia definicion que se haga de esta
institucion. Politicamente, el Estado es la organizaci6n burocritica que ejerce el "poder
extravertido" sobre la sociedad civil existente en un territorio. En tanto las organizaciones
'~ Midiendo el tamaiio del Estado por su gasto, el Banco Mundial (1997: 1.6) verific6 que "en tres d6cadas y
media, entre 1960 y 1995, el Estado duplic6 su tamaao".
12 Los estados europeos, que desarrollaron un sistema de bienestar sofisticado, garantizando un nivel de
vida minimo a todos sus ciudadanos, se encuentran pr6ximos al limite superior, en tanto que los paises de desarrollo
intermedio y los Estados Unidos, en los que las desigualdades son profundas y ciertos derechos minimos no est~n
asegurados, se agrupan en torno del limite inferior. Conforme escribi6 Adam Przeworski (1995b), para que un pai
sea "civilizado", o sea, que tenga menos del 10 % de su poblaci6n por debajo de la linea de pobreza, es necesario
que su carga tributaria est6 en torno del 45 % del PBI. SegOn ese criterio los Estados Unidos no son civilizados, ya
que cerca del 18 % de su poblaci6n es pobre.

104.207.138.102 on Sun, 27 Aug 2023 23:12:53 +00:00
FIGURA 1
Delimitaci6n del area de actuacion del Estado

. . . .. . .. . .. . .. . . . . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . .
..............................
.............................
..................................
....................................
.....................................
..... .....................................
.............. ..........
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... ........
......................................
....................................................................................................................................................................................
.............
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en tanto personal '0 . . ...... ...... .'........
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:..;.. :.. :..:.:.:.. :. ....
.........iii~ T
privadas y las ptiblicas no estat

tiene poder fuera de 61, ejerce
tributar y realizar transferencia
para asegurar el orden interno -
el pals contra el enemigo extern
1ltimo papel podemos pensar
burocratica que, a traves de tra
de la economia: en tanto el me
Estado lo hace a traves de trans
El Estado es una entidad mono
Weber la definid como la organi
Actividades exclusivas del Est
del Estado es ejercido: poder de
poder de mantener el orden, de
vigilancia, de recaudar impuesto
el cumplimiento de las leyes. Son
ginese, por ejemplo, un Estado
un pals, para ver quien lo haria
taneamente la misma causa... O
competitivamente al mismo con
Asimismo, ademas de esas
liberal, existen otras que le so
esencia, son las actividades de f
lo inmediato, de realizar transf
prevision social, la fijaciOn de u
medio ambiente, la protecciOn
actividades no son todas intri
practica, dado el volumen de tr
son de hecho actividades exclusi
cabe discutir aqui, para que el E
economico que las justifica es
positivas importantes, no sien
mercado'3. El argumento etico e
fundamentales que cualquier s
13 Sobre el argumento econ6mico, para e
1993b, 1994) y Przeworski (1990, 1995a,

104.207.138.102 on Sun, 27 Aug 2023 23:12:53 +00:00
Y tenemos aun las actividades econ6micas del Estado que le son

primera y principal de ellas es garantizar la estabilidad de la moneda. La
bancos centrales en este siglo fue fundamental para ello. La garantia de
sistema financiero, tambien ejecutada por los bancos centrales, es
exclusiva del Estado, y estrategica. Las inversiones en infraestructura y
piblicos no son, en rigor, una actividad exclusiva del Estado, en la m
pueden ser objeto de concesi6n. No hay duda, sin embargo, de que la res
de eseEn
sector es deldel
la reforma Estado y las
Estado de actividades
que muchas queveces
le sonesta. obligado
exclusivas a invertir
deben, directamente.
naturalmente,
permanecer dentro de su 6rbita. Podemos distinguir dentro de ella, verticalmente, en su
cima, un nOcleo estrat6gico y, horizontalmente, las secretarias formuladoras de politicas
pOblicas, las agencias ejecutivas y las agencias reguladoras. Discutiremos estas
instituciones en la secci6n relativa al aumento de la "gobernancia" a traves de una
administraci6n ptiblica gerencial.
En el otro extremo, como muestra la figura 1, tenemos la producci6n de bienes y
servicios para el mercado. Esta es una actividad que, excepto en el efimero modelo esta-
tista de tipo sovietico, fue siempre dominada por empresas privadas. Sin embargo, en el
siglo XX, el Estado intervino fuertemente en esta area, principalmente en el monopolio de
los servicios piblicos objetos de concesi6n, pero tambien en sectores de infraestructu-
ra, industriales y de mineria con elevadas economias de escala. El motivo fundamental
por el cual el Estado intervino en esta area no fue ideol6gico, pero si practico. Y este motivo
prctico tuvo un doble caracter: por un lado el Estado invirti6 en sectores en que el peso
de las inversiones excedia las posibilidades del sector privado; por otro, invirtio en
sectores monopblicos que podrian autofinanciarse a partir de sus elevadas ganancias14.
Reciprocamente, el motivo principal que llev6 a laestatizaci6n de ciertas actividades
economicas -la falta de recursos en el sector privado-, impuso, a partir de los afos '80,
su privatizaci6n. Ahora era el Estado el que estaba en crisis fiscal, sin condiciones de
invertir y, por el contrario, necesitando de los recursos de la privatizaci6n para reducir sus
deudas, que habian aumentado considerablemente. Por otro lado, qued6 definitivamente
en claro que la actividad empresarial no es propia del Estado, ya que puede ser mucho
mejory
de que el mzs eficientemente
control controlada
estatal puede ser ineficienteporel mercado
comparado con elque
delpor su administraci6n.
mercado, presenta Adem.s
tambien el problema de someter la operacion de las empresas acriterios politicos muchas
veces inaceptables y a confundir la funci6n de la empresa, que es la de ser competitiva
y obtener ganancias, con la del Estado, queen el area econbmica puede ser la de distribuir
el ingreso. Durante mucho tiempo estatizaciOn y privatizaci6n fueron objeto de amplio
debate ideol6gico.
necesario Hoylaese
privatizar-dada debate
crisis est,.
fiscal-, superado.
y conviene Existe dada
privatizar, un relativo
la mayor consenso
eficiencia de que es
y la menor subordinaci6n a factores politicos de las empresas privatizadas. El Uinico sector
de la producci6n de bienes y servicios para el mercado donde puede haber dudas
legitimas sobre la conveniencia de privatizar es el de los monopolios naturales. En estos,
para poderlos privatizar, es necesario establecer agencias reguladoras aut6nomas, que
sean capaces de imponer los precios que prevalecerian si hubiese mercado.
14 En Brasil las inversiones del Estado en siderurgia y petroquimica se incluyen en el primer caso; las
correspondientes a telecomunicaciones, en el segundo; y las de petr6leo y energia el6ctrica, en los dos casos. Ver
al respecto Bresser Pereira (1977a: cap. 10, "O Estado Produtor") y Alves dos Santos (1996).

104.207.138.102 on Sun, 27 Aug 2023 23:12:53 +00:00
En el medio, entre las actividades exclus

y servicios para el mercado, tenemos hoy,
en el area social y cientifica que no le son
Incluimos en esta categoria las escuelas, las
cientificay tecnoldgica, las guarderias, los c
las entidades de asistencia a carenciados,
museos, las orquestas sinfonicas, los taller
educativa o cultural, etcetera. Si su fina
actividad exclusiva del Estado -seria dificil
gratuita universal a partir de la caridad pO
Por el contrario, estas son actividades com
a traves de la administracion p'blica geren
del control social y de la constituciOn de c
En estos terminos no hay razbn para qu
del Estado y sean monopolio estatal. Per
sea, dedicadas al lucro y el consumo privad
fuertemente subsidiadas por el Estado, ade
de la sociedad. Por eso la reforma del Esta
"publicitaciOn" -esto es, transferencia hac
de "publicitacion" fue creado para distingu
ci6n. Y para destacar que, ademas de la p
existe una tercera forma de propiedad rel
propiedad pdblica no estatal. En el lengu
formas de propiedad: la pOblica, vista c
simplificacion, que tiene uno de sus origen
derecho pdblico y el privado-, Ileva a las p
esencialmente piblico, sin fines de lucr
publico aquello que esta dedicado al interes
interes de los individuos y sus familias, est
estatal, y que fundaciones y asociaciones s
de intereses corporativos sino al interes g
La Universidad de Harvard o la Santa C
entidades privadas, sino publicas. Como no
subordinadas al gobierno, no tienen en
estatales. Ciertamente, son pdblicas no est
que son designadas, son entidades del terce
son organizaciones no gubernamentales, or
El espacio piblico es mAs amplio que
estatal. En el piano del deber ser, lo estatal
es: el Estado precapitalista era, en Ultimo
las necesidades del principe; en el mundo co
separado de lo privado, pero todos los d
privada del Estado. Es pOblico el espacio
forma especifica de espacio o de propie
Estado. Es privada la propiedad que se dedi
de los grupos. Una fundaci~n, aunque regi

104.207.138.102 on Sun, 27 Aug 2023 23:12:53 +00:00
administrativo, es una instituci6n pOblica en la medida en que est

general. En principio todas las organizaciones sin fines de lu
organizaciones p'blicas no estatales15. Podriamos decir que, finalm
solo con las dos formas clasicas de propiedad, la piblica y la pr
importantes salvedades: primero, la propiedad pOblica se subdi
estatal, en lugar de confundirse con la estatal; y segundo, las inst
privado dedicadas al interes piblico y no al consumo privado n
publicas no estatales.
El reconocimiento de un espacio pOblico no estatal resultd parti
tante en un momento en que la crisis del Estado profundizo la dic
privado, Ilevando a muchos a imaginar que la Onica alternativa a la
la privada. La privatizacion es una alternativa adecuada cuando
generar todos sus recursos de la venta de sus productos y servicio
en condiciones de asumir la coordinaci6n de sus actividades. Cuand
queda abierto el espacio para lo p'blico no estatal. Por otro lado, en
la crisis del Estado exige el reexamen de las relaciones Estado-
pOblico no estatal puede tener un papel de intermediacion o puede
de formas de control social directo y de asociacion, que abren
para la democracia. Conforme observa Cunill Grau (1995, pp. 31-32
"La introduccion de lo 'pdblico' como una tercera dimens

vision dicotOmica que enfrenta de manera absoluta lo 'estatal' co
indiscutiblemente vinculada a la necesidad de redefinir las relacio
y sociedad... Lo poblico, 'en el Estado', no es un dato definitivo,
construcciOn, que a su vez supone la activacion de la esfera pO
tarea de influir sobre las decisiones estatales".
Manuel Castels afirmO en un seminario en Brasil (1994) que las ONGs eran insti-
tuciones cuasi pOblicas'6. De hecho lo son, en la medida en que estan a medio camino
entre el Estado y la sociedad. Las organizaciones poblicas no estatales realizan acti-
vidades piblicas y son directamente controladas por la sociedad atrav6s de sus consejos
de administraci6n. Existen, en tanto, otras formas de control social directo y de definiciOn
del espacio p'blico no estatal. En Brasil, a partir de la experiencia de Porto Alegre, una
instituciOn interesante es la de los presupuestos participativos, a traves de la cual los
ciudadanos participan directamente de la elaboracion del presupuesto municipal17.
Conforme observa Tarso Genro (1996), a traves de las organizaciones pOblicas no
estatales la sociedad encuentra una alternativa a la privatizaci6n. Esta puede ser la
forma adecuada de propiedad cuando la empresa tiene condiciones de autofinanciarse
en el mercado. Siempre que el financiamiento de una determinada actividad dependa
de donaciones o transferencias del Estado, ello significara que se trata de una actividad
pOblica, que no precisando ser estatal, puede ser pOblica no estatal, y ser asi mas
15 "Son o deben ser" porque una entidad formalmente pOblica y sin fines de lucro puede, en verdad, tenerlos.
En ese caso se trata de una falsa entidad pujblica. Son comunes los casos de ese tipo.
16 Esas instituciones son impropiamente Ilamadas ONGs -organizaciones no gubernamentales- en la
medida en que los cientistas politicos en los Estados Unidos generalmente confunden gobierno con Estado. Es mis
correcto hablar de organizaciones pOblicas no estatales (OPNEs).
17 El presupuesto participativo fue introducido por el prefecto Olivio Dutra (1989-1992) y continuado por el
prefecto Tarso Genro (1993-1996), ambos del Partido dos Trabalhadores (PT).

104.207.138.102 on Sun, 27 Aug 2023 23:12:53 +00:00
directamente controlada por la sociedad que

situaci6n en que el mercado es claramente i
Estado tampoco se muestra suficientemente
espacio para las organizaciones pOblicas n
En esta segunda mitad del siglo XX el cr
no estatales ha sido explosivo. A veces estas
forma de propiedad relevante en el capitalism
que caracteriza a sindicatos, asociaciones de
ciaciones de barrio, por ejemplo, que prestan
Sin embargo, si el crecimiento de las entidad
grande en este siglo y, como demostr6 Pu
fundamental para el fortalecimiento de la s
regi6n o pais donde ello ocurre, el crecimie
tales ha sido tanto o mas significativo, aunq
tra una gran adecuaciOn -y por lo tanto may
la prestaci6n de servicios sociales. Servicios
pueden beneficiarse de la competencia de la
cios que, como atienden directamente a
controlados por los ciudadanos a trav6s de m
El proceso de ampliacion del sector p'blic
un lado, a partir de la sociedad, que crea con
otro, a partir del Estado, que en los procesos
se embarca en procesos de "publicitaciOn" d
ocurrib en forma notable en Nueva Zelanda
aconteciendo en varios paises europeos y m
el nivel de la ensenanza basica, en el que
comunitario, financiadas por el Estado21
hospitales del National Health Service, qu
quangos ("quasi autonomous non-govername
de "publicitaci6n" en curso prev6 la transfor
sociales" -una entidad pOblica de derecho pr
con el Estado y es financiada, asi, parcial o
Finalmente, pasando del analisis de las
tenemos las "Actividades principales" (core f
apoyo. Las principales son las actividades pr
18 Examine originalmente este tema en un trabajo so
ex comunistas. Propuse que los grandes servicios pOblic
privatizados, pero si transformados en organizaciones pO
19 Las organizaciones corporativas defienden los
(sindicatos), sea en la organizaci6n de sus consumos y se
'2 En general, sin embargo, es posible distinguir cla
organizaci6n corporativa. Tambi6n es facil distinguirla d
Estado no esta debidamente organizado, sea posible enco
exenciones fiscales, se presentan como pOblicas no esta
21 En Espaia cerca de una cuarta parte de los alumno
reciben del Estado el equivalente a lo que el Estado gast
Unidos se esta operando recientemente un gran desarrol
principio de financiamiento.

104.207.138.102 on Sun, 27 Aug 2023 23:12:53 +00:00
poder del Estado es ejercido. Son las acciones de legislar, regu

fiscalizar, definir politicas, fomentar. Pero para que estas funciones
realizadas es necesario que los politicos y la jerarquia burocrAt
estrategico, y tambien la administraciOn pOblica media22 cuenten
serie de actividades o servicios auxiliares: limpieza, vigilancia, tran
servicios t6cnicos de informAtica y procesamiento de datos, etcete
la reforma del Estado de los aflos '90, estos servicios deben en prin
o sea, deben ser sometidos a licitaciOn poblica y contratados con te
esos servicios, que son de mercado, pasan a ser realizados com
sustancial economia para el Tesoro.
Siempre podra haber excepciones en ese proceso de terciar
grises no faltan. LEs conveniente terciarizar los trabajos de las sec
papel haya disminuido considerablemente en la administraciOn mod
no lo es. Habra otros servicios de esa naturaleza en que la proximi
exclusiva no recomienda la terciarizaci6n. Por eso y porque tambi
entre lo que debe ser objeto de "publicitaciOn" y lo que no, es
regimenes juridicos dentro del Estado: el de los funcionarios de ca
pleados. Esa es una practica, de hecho, comon en los paises desa
burocracias desarrolladas. La condiciOn de servidores estatales
carreras de Estado, siendo considerados empleados -en una situaci6
el servidor de carrera y el trabajador privado- los demAs se
actividades auxiliares que se decidi6 no terciarizar o no pasibles de
En realidad, el proceso de terciarizacion de servicios, ahora en
Estados modernos, es solo un capitulo mas del proceso de contrata
gan6 fuerza a mediados del siglo XX, cuando las obras p'blicas fue
comienzos de siglo era aUn comQn que el Estado realizase directam
y sus obras de ingenieria. Con el surgimiento de los grandes contrat
de proyectos, esa practica desaparecid. De forma semejante, el pro
es, en parte, un proceso de vuelta al principio de la concesiOn de
es s6lo esto porque, con el auge del Estado empresario, fueron est
por el Estado empresas industriales y de servicios que no eran ser
El resultado de ese triple proceso de privatizacion, "publicitaci
que est,. ocurriendo con las reformas del Estado, es que el Est
FIGURA 2
Instituciones resultantes de la reforma del Estado
Actividades prin. Estado Entidades p~blicas Empresas

Ii........ ...i..... O.i en tanto personal no estatales privatizadas
iii:iji~ i~i~iiiii!i terciarizadas terciarizadas terciarizadas
22 Estamos utilizando aqui "administraci6n piblica"

tatal" como sin6nimos.

104.207.138.102 on Sun, 27 Aug 2023 23:12:53 +00:00
queda limitado a un COnico cuadrante en

vemos en la figura 2, quedan las "entid
privatizadas" y las "empresas terciariza
preciso tener en claro que el Estado es m
tenemos un Estado social y no un Estado li
el tamaho del Estado con relaci6n al pais o
no es saber cuda es la proporci6n de
economicamente activa
relacidn al producto (PEA),
bruto sino cu.l
interno. En
debera ser mayor que la primera (servi
promedio de los servidores piblicos deber
El Estado social-burocrrAtico del siglo XX,
siendo un fuerte promotor o subsidiador
diferencia de que su ejecuciOn en el Estad
a entidades pOblicas no estatales. Si quisie
el Estado social (Estado en tanto gasto) o
servicios sociales y cientificos, en la m
perdido con recursos del Estado provenien
3. Desregulaci6n
Ademas de delimitar el area de actuaci6

en la seccion anterior, la reforma del Esta
su papel regulador y por lo tanto de los p
la cobertura institucional del Estado, sabe
de
sus actividades, como ocurri6
funciones especificas, comocon el Estado
apunta social-burocr.tico,
la reforma del Estado enocurso;
si tendera a limitarse
otra cosa es a
determinar cual es la extensibn de su papel como regulador de las actividades privadas.
No hay duda de que esta es una funci6n especifica del Estado, ya que le cabe definir las
leyes que regulan la vida econbmica y social. Pero, ,hasta que punto debe Ilegar esa
regulaci6n, especialmente de las actividades econ6micas? En la medida en que ia
sociedad se torna mas compleja y el Estado mas grande, mas amplia tambien tendera a
ser su regulacion. No hay duda, sin embargo, de que esta regulaci6n tendio, en muchos
momentos, a ser excesiva. Para proteger derechos sociales, para garantizar niveles de
calidad de los bienes y servicios, para asegurar el buen funcionamiento del mercado en
Areas monopolicas, como acontecid principalmente en los Estados Unidos, o, al contrario,
para promover la cooperacion entre empresas, como ocurri6 en Japon y en Alemania
(Audretsch, 1989), el Estado tiende a regular y, fAcilmente, a excederse en la regulacion.
En los Estados Unidos, segCon Audretsch (1989, cap. 5), hubo a partir de fines del siglo
XIX un movimiento a favor de una mayor regulaciOn, que tuvo como principales
defensores a los consumidores y a las pequenas empresas. A partir de los anos '70, sin
23 Entidades pOblicas no estatales que, en Brasil, cuando son objeto de "publicitaci6n", las estamos Ilamando
"organizaciones sociales".
24 Obs6rvese que podemos tambi6n medir el Estado incluyendo sus empresas estatales. En este caso, sin
embargo, incurrimos en una serie de dificultades, en la medida en que las empresas no son financiadas por
impuestos sino por sus ventas, y es impensable sumar impuestos a ventas. De cualquier forma este tema pierde
relevancia en la medida en que los procesos de privatizaci6n se generalizan.

104.207.138.102 on Sun, 27 Aug 2023 23:12:53 +00:00
embargo, esos mismos grupos terminarian por apoyar el movimiento

direcci6n opuesta a la desregulaci6n. En realidad, la regulaciOn implic
economia, un impuesto que no es cobrado, pero que el sector privado
pagar25. Un costo que en muchos casos es estrictamente necesar
responde simplemente a intereses aislados.
La lucha contra los excesos de regulaci6n fue siempre la lucha de
liberales, armados de su teoria neoclasica sobre mercados autorre
toda la teoria econ6mica dominante fue desarrollada a partir del
mercado posee capacidad para coordinar la economia en forma Op
convertir en innecesaria la intervenciOn. No por eso el Estado dej6 de r
la economia. Verificando este hecho, uno de los fundadores neolibera
de Chicago, George Stigler (1975: X-XI), adopt6 un nuevo abord
"economia politica de la regulaci6n", o sea, verificar quienes son los b
regulaci6n, a partir del supuesto de que existe un mercado politico p
reguladora. 6Quienes son ellos? SegOn Stigler (1971:1 14), "como regla
una demanda del sector econ6mico y tiene como objetivo y esta dirig
en su beneficio". Con ese abordaje Stigler fundaba la nueva economia
dora, que tendria en el concepto de rent-seeking (Krueger, 1974) y e
escuela del rational choice, liderada por Buchanan y Olson, un inmen
No es nuestro proposito, aqui, revisar la profusa literatura sobre el
que, en los ahos '80, a partir del proceso de privatizaci6n en el Reino U
se universalizaria, sufre una inversion en la medida en que los mo
privatizados exigian ahora redoblada regulacion26. Para la agenda libe
necesario, al mismo tiempo, desregular y regular: desregular para redu
del Estado; regular, para viabilizar la privatizacidn. En cualquiera de l
el problema seguia siendo el de los limites de la intervenci6n del Esta
La reforma del Estado que viene operandose en los atnos '90 hered6 t
en un momento en que estaban quedando mas claros los limites
neoconservadora de reducir el Estado a su minima expresiOn.
En lugar de reseiar todo ese debate -el que escapa a los o
trabajo- queremos proponer la 16gica que esta por debajo de la reform
estamos describiendo. La propuesta de los economistas neoc
principalmente de las contribuciones de Coase (1937) y Williamson (1
la coordinacion de las actividades econ6micas mas eficientes es en
mercado. Sin embargo, debido a los costos de transacci6n, se pue
eficiente la coordinacidn administrativa de ciertas actividades. P
empresas, o, mas ampliamente, las organizaciones, en cuyo interi
mercado. Ellas solo estan sometidas al mercado externamente, no inte
teoria es, sin duda, atrayente. Aun mis: es uno de los descubrimientos
del pensamiento economico del siglo. No obstante, es una teoria pura
que s0lo limitadamente puede ser aplicada al campo de la politica.
ella vuelve a repetir que el mercado es la mejor forma de coordinaci6
25 SegOn The Economist (1996: 19), refiri6ndose a una investigaci6n realizada por T
Rochester Institute of Technology, el costo de las empresas para cumplir con las leyes regulad
a 668 billones de d6tares, en tanto que el gasto total del gobierno federal en ese aFio fue de 1
26 Ver, al respecto, Armstrong, Cowan y Vickers (1994); C. Frischtak, ed. (1995).

104.207.138.102 on Sun, 27 Aug 2023 23:12:53 +00:00
sistema econ6mico, que sOlo deja de serl

de transacciOn. En estos terminos, no no
criterios claros para saber cuales son las
El proceso de regulacion ocurrido en el
fiscales de todo tipo. Las politicas indu
actividades exclusivas del Estado de car

haber sido legitimas. No hay duda, sin e
excesiva y consideracion de intereses esp
que el Estado pueda retirarse comple
implican, generalmente, un pesado costo
internacional. Por eso la tendencia es red
dios, protecciones y exenciones fiscales
relativos, estimulan el rent-seeking e im
reforma del Estado apunta en la direc
terminos realistas, no pueda pensarse
continOa teniendo un papel regulador es
ejemplo, siguen hoy mas activas que nun
ambiental nunca fueron tan importante
(1995: 15-16) presenta criterios que nos a
combinacion de las ideas de mayor eficie
"El problema a encarar es doble, el de la e
dilema Estado-mercado es falso. El papel de
las cuestiones ecol6gicas, solo tiende a aum
estudiar, es el papel del Estado en elmercad
dad (que Ileve al incremento de la produc
econbmicas) y c6mo hacer mas pOblicas l
consumo. Esto es, c6mo hacerlas transp
solamente por las burocracias (del Estado
4. El abanico de los mecanismos de control
Tal vez no exista una teoria general para delimitar las areas de actuaciOn y el grado
de regulacion del mercado por el Estado. Sin embargo, queremos sugerir que, en la
reforma del Estado de los aIos '90, es posible encontrar una o1gica para distinguir el
espacio pOblico del privado y, dentro del primero, el espacio publico estatal del poiblico
no estatal. Proponemos Ilamarla la "bogica del abanico de mecanismos de control".
Toda sociedad, para su acciOn coordinada, utiliza un conjunto de mecanismos de
control o de coordinaciOn, que pueden ser organizados y clasificados de muchas
maneras. Una simplificacion, a partir de una perspectiva institucional, es afirmar que
tenemos tres mecanismos de control fundamentales: el Estado, el mercado y la sociedad
civil. En el Estado esta incluido el sistema legal o juridico, constituido por las normas
juridicas e instituciones fundamentales de la sociedad; el sistema legal es el mecanismo
mAs general de control, practicamente identificindose con el Estado, en ta medida en que
establece los
funcionar. principios
El mercado, a sub.sicos para
vez, es el que los
sistema dem.s en
econ6mico mecanismos puedan
que el control minimamente
se realiza a
traves de la competencia. Finalmente, la sociedad civil -o sea la sociedad estructurada

104.207.138.102 on Sun, 27 Aug 2023 23:12:53 +00:00
segOn el peso relativo de los diversos grupos sociales- se cons

mecanismo basico de control; los grupos sociales que lacomponen t
sea para defender intereses particulares, corporativos, sea para ac
interes publico; en cualquiera de las hip6tesis, son un mecanismo
En lugar del criterio institucional, sin embargo, podemos utilizar
que se superpone al anterior, pero que no es enteramente coin
criterio
ejerce tenemos
dentro tambien
de las tres formas
organizaciones de control:
publicas el jer.rquico
o privadas, o a
el control
que se ejerce en terminos politicos sobre las organizaciones y los in
economico via mercado. Este segundo criterio es tal vez mAs g
comprender mejor el espacio que cabe a los mecanismos institu
mercado y a la sociedad civil.
A partir del criterio funcional podemos disponer de los mecan
relevantes para nuestro an.lisis en un abanico que va del mecan

difuso, automatico, al mas concentrado y fruto de la deliberaci6n;
al mas autoritario. SegUn este criterio, y dispuestos en ese orden, t
mecanismos de control, ademas del sistema juridico que antecede
2) control social (democracia directa), 3) control democratico repr
jerarquico gerencial, 5) control jerarquico burocrtico y 6) control
El principio general es el de que sera preferible el mecanismo
mas general, mas difuso, mas automatico. Por eso el mercad
mecanismos de control, ya que a traves de la concurrencia se obtien
mejores resultados con los menores costos y sin la necesidad
este ejercido democratica o jerarquicamente. Por eso ia regla g
siempre que sea posible, el mercado debera ser elegido como m
Sin embargo, hay muchas cosas que escapan al control del mer
otros valores ademas del economico (y el mercado solo controla la
sea porque, aun en el piano econ6mico, el mercado muchas ve
adecuadamente en funcion de sus imperfecciones y de la existenci
positivas, que no son remuneradas por el mercado, o negativas, qu
por 61. En consecuencia, es necesario recurrir a otras formas de co
La democracia directa o el control social es, seguidamente,
control mas democrAtico y difuso. A traves del control social la s
formal e informalmente para controlar no s6lo los comportamiento
es esto lo que importa en este contexto- las organizaciones p'b
tambien en el piano politico, a traves del sistema de plebiscitos o re
social de las organizaciones p'blicas puede ejercerse de dos man
arriba, cuando la sociedad se organiza politicamente para controlar
sobre las cuales no tiene poder formal; o de arriba hacia abajo, cua
es ejercido formalmente a trav6s de consejos directivos de inst
estatales. La democracia directa es la ideal, pero en el nivel na
practicada de manera limitada, a traves de sistemas de consulta
27 En este trabajo no estamos discutiendo la importancia relativa de esos tres mec
control. Esta claro que la perspectiva de los economistas neoclisicos, que atrib
absolutamente predominante, es reduccionista. La perspectiva critica de los economist
muy bien por Delorme (1995), es mis sugerente. Enfatiza el papel de las instituciones y or
dinamico y marcado por la diversidad de los mecanismos de control y del contexto so

104.207.138.102 on Sun, 27 Aug 2023 23:12:53 +00:00
muy claramente definidos. La consulta sirve p

los representantes democraiticamente elegido
En tercer lugar tenemos la democracia rep
sociedad se hace representar a trav6s de po
poder legislativo en las democracias moder
trav6s del parlamentarismo se procura, en pa
mismo principio. Las limitaciones de ese tipo
medida en que solo es adecuado para definir
Para la ejecuci6n de las decisiones la soci
que podra ser gerencial (racional), burocra
defini6 con certeza los dos t"ltimos tipos d
corresponde, en la administracion del Estado, a
a la cumplirlos
para administraci6n puiblicadefinidos
son rigidamente burocr.tica, en elque
en la ley; los objetivos
control gerencial, ayla los medios mas
administracidn adecuados
pOblica gerencial que examinaremos con mas detalle en la proxima secciOn.
Estos seis tipos de mecanismos se presentan generalmente combinados entre si
en las formaciones sociales concretas. En terminos hist6ricos, y a partir de una perspectiva
optimista de la historia, podemos pensar que en las sociedades primitivas predominaron
el control jerarquico tradicional y el social; en las sociedades precapitalistas complejas,
el poder jerarquico tradicional expresado en el patrimonialismo; en el capitalismo liberal
del siglo XIX, el control burocratico combinado con la democracia representativa y el
mercado; en el capitalismo burocratico del siglo XX, el control burocratico combinado
con la democracia representativa y un mercado regulado; finalmente, en el capitalismo
globalizado que esta emergiendo juntamente con la reforma del Estado de los afos '90,
predominan, combinados, el control jerarquico gerencial, la democracia representativa,
la democracia directa, o control social directo, y el mercado.
En las sociedades primitivas y en el patrimonialismo, el espacio pOblico y el
privado se confundian; en el capitalismo liberal el espacio privado se separa del pitblico
y gana autonomia; en el capitalismo burocratico, el espacio putblico vuelve a crecer,
bajo la forma estatal; en el capitalismo del siglo XXI el espacio poblico volvera a crecer,
pero ahora en el nivel no estatal del control social.
Esta 16gica del abanico de control, que orienta la reforma del Estado, tiene, por lo
tanto, un caracter hist6rico, al mismo tiempo que obedece a algunos principios generales:
el principio de la mayor democracia, el principio de la mayor difusiOn del poder, el
principio economico de la eficiencia, el principio de la mayor automaticidad de los
controles, el principio del aumento del espacio pOblico no estatal.
5. "Gobernancia": la reforma administrativa
Es dentro de esa 16gica del abanico de controles que se inserta, como tercer
elemento fundamental de la reforma del Estado en los afos '90, el problema de la
"gobernancia"28. Un gobierno puede tener gobernabilidad en la medida en que sus
dirigentes cuenten con los necesarios apoyos politicos para gobernar, y sin embargo
28 "Gobernancia" (governance) es un termino relativamente nuevo, que viene utilizando el Banco Mundial. Un
libro dedicado especificamente al tema es el de L. Frischtak y Atiyas, eds. (1996).

104.207.138.102 on Sun, 27 Aug 2023 23:12:53 +00:00
LA REFORMA DEL ESTADO DE LOS ANIOS NOVENTA 539
hacerlo mal por faltarle la capacidad de "gobernancia". Esta existe en un Estado cuando
su gobierno posee las condiciones financieras y administrativas para transformar en
realidad las decisiones que toma. Un Estado en crisis fiscal, con ahorro piblico
negativo, sin recursos para realizar inversiones y mantener en buen funcionamiento las
politicas pOblicas existentes -mucho menos para introducir nuevas politicas- es un
Estado inmovilizado. La crisis del Estado de los afos '80 fue mAs que nada una crisis de
"gobernancia" pues se manifesto, primeramente, como una crisis fiscal. Por eso las
politicas de ajuste fiscal fueron colocadas en primer piano en esa decada. En los aaos
'90 el ajuste fiscal continu6 siendo fundamental -ciertamente este es un problema
permanente de todos los paises-, pero fue necesario combinarlo con una vision mas
amplia de la reforma del Estado29.
En esta vision mas amplia, el problema de la capacidad gerencial del Estado y, por
Io tanto, de la reforma administrativa, paso a ser fundamental. La reforma administrativa
es un problema recurrente. Casi todos los gobiernos, en todos los tiempos, hablan de la
necesidad de modernizar la administracibn pOblica, de hacerla mas eficiente. Reformas
administrativas estructurales solo hubo dos en el capitalismo. La primera fue la de la
implantacibn de la administraci6n pCiblica burocratica, en sustitucion de la administraci6n
patrimonialista, que se registro en el siglo pasado en los paises europeos, en la primera
decada de este siglo en los Estados Unidos y en los aros '30 en el Brasil. La segunda se
esta produciendo con la implantaci6n de la administraciOn piblica gerencial, que tiene
sus precedentes aun en los anos '60, pero que, de hecho, s61o comienza a ser
implementada en los anos '80, en el Reino Unido, en Nueva Zelanda y en Australia, y en
los anos '90, en los Estados Unidos, cuando el tema gana la atencion del gran piblico
con la edici6n de Reinventing Government y la adopciOn del National Performance
Review por el gobierno de Clinton, y en el Brasil, a partir del gobierno de Fernando
Henrique Cardoso, con la aprobaci6n del Piano Diretor de la Reforma del Estado(1995).
Hasta hoy los dos paises en que la administraci6n pOblica gerencial fue mas ampliamente
implantada fueron el Reino Unido y Nueva Zelanda, en el primer caso con un gobierno
conservador, en el segundo con un gobierno inicialmente laborista.
No cabe repetir aqui lo ya escrito sobre la administraci6n pOblica gerencial en estos
dos Oltimos afos30. Es importante sblo sefalar que la administraci6n pOblica burocratica,
que Weber describid como una forma de dominacion "racional-legal", trala consigo una
contradicciOn intrinseca. La administraci6n burocratica es racional, en los terminos de la
racionalidad instrumental, en la medida en que adopta los medios mas adecuados (efi-
cientes) para cumplir con los fines previstos. Es, por otro lado, legal, en la medida en que
define rigidamente los objetivos y los medios para alcanzarlos en la ley. Ahora, en un
mundo en plena transformaci6n tecnologica y social, es imposible para el administrador
ser racional sin poder adoptar decisiones, sin usar de su juicio discrecional, siguiendo
ciegamente los procedimientos previstos en ley. En el siglo XIX, cuando la administraci6n
publica burocratica sustituy6 a la patrimonialista, ello represento un gran avance en el
cercenamiento de la corrupciOn y del nepotismo. Sin embargo, en el siglo XX, cuando el
29 Sobre la caracterizaci6n de la crisis actual como, esencialmente, una crisis fiscal del Estado, ver Bresser
Pereira (1987, 1991, 1993, 1996a).
30 En enero de 1995 asumi el Ministerio de Administraci6n Federal y Reforma del Estado, en el gobierno de
Fernando Henrique Cardoso. Ademas de preparar el Piano Diretor da Reforma do Aparelho Estado (Minist6rio da
Administraci6n Federal e Reforma do Estado, 1995), publiqu6 algunos articulos sobre el tema (Bresser Pereira,
1995, 1996b e 1996c).

104.207.138.102 on Sun, 27 Aug 2023 23:12:53 +00:00
Estado crecid y asumi6 nuevos papeles, qu

tipo de administraci6n. Al mismo tiempo q
admi-nistradores pOblicos profesionales,
sociedad, quedaba claro que se hacia neces
la cosa pOblica, mas compatibles con
descentralizadas, dedicadas al control de r
tambien mas com-patibles con el avance de
vez exige una mayor participaci6n directa d
En esta direccion, creemos suficiente defi
laadministracibn poblicagerencial, quetambie
pOblica":
a) orientaci6n de la acci6n del Estado hacia el ciudadano-usuario o ciudadano-cliente;
b) enfasis en el control de los resultados a traves de los contratos de gesti6n (en lugar
del control de procedimientos);
c) fortalecimiento y aumento de la autonomia de la burocracia estatal, organizada en
carreras o "cuerpos" de Estado, y valorizacion de su trabajo tecnico y politico de
participar, juntamente con los politicos y la sociedad, de la formulaci6n y gesti6n
de las politicas piblicas31;
d) separaci6n entre
centralizado, y laslas secretarias
unidades formuladoras
descentralizadas, de politicas
ejecutoras pOblicas,
de esas mismas de car.cter
politicas;
e) distinci6n de dos tipos de unidades descentralizadas: las agencias ejecutivas,
que realizan actividades exclusivas del Estado, por definicion monop6licas, y las
organizaciones sociales, que desarrollan prestaciones sociales y cientificas de
carcter competitivo, en los que no esta, implicado el poder del Estado;

f) transferencia hacia el sector pOblico no estatal de los servicios sociales y cientificos
competitivos;
g) a los efectos de controlar las unidades descentralizadas, la instalacion acumulativa
de los mecanismos: 1) de control social directo, 2) del contrato de gesti6n en que
los indicadores de desempeho sean claramente definidos y los resultados medidos,
y 3) de la formaci6n de cuasi mercados en que se produce la competencia
administrada;
h) terciarizaci6n de las actividades auxiliares o de apoyo, que pasan a ser licitadas
competitivamente en el mercado32.
El aumento de la autonomia de la burocracia estatal no debe ser confundido con el
aislamiento burocratico -o sea, el aislamiento de las agencias estatales de las influencias
politicas-, frecuentemente propuesto como soluci6n para el populismo econ6mico y el
clientelismo33. En sociedades democra.ticas, la alta administracibn p'blica esta inserta
en el proceso politico y forma parte de el. El tipo ideal de un bur6crata estatal puramente
31 En la reforma en curso la administraci6n ptblica burocrtica est6 siendo sustituida por la administraci6n
pOblica gerencial. Ello, sin embargo, no significa una disminuci6n del papel de la burocracia estatal, que desempeiia
un rol cada vez mas estrat6gico en la administraci6n del Estado.
32 Existe una amplia literatura sobre la administraci6n piblica gerencial. Ver, entre otros, Barzelay (1992),
Osborne y Gaebler (1992), Fairbrother (1994), Ranson y Stewart (1994), Nunberg (1995), Gore (1995), Abrucio
(1997), Ferlie et al. (1996).
33 Conforme observan Melo e Costa (1995), "la 'gobernancia' estA asociada inter allia a la capacidad de
aislamiento de las elites burocrsticas profesionalizadas vis-A-vis el sistema politico partidario, y de elites guberna-
mentales vis-6-vis grupos de intereses particularistas".

104.207.138.102 on Sun, 27 Aug 2023 23:12:53 +00:00
tecnico no tiene sentido, de la misma forma que no tiene sentido atr

garantizar la racionalidad de la administracion poblica-y, mas en ge
continuamente amenazada por los politicos. Esta es una vision auto
credito en el monarca esclarecido o en el "buen" dictador -visiO
democracia en este siglo la va tornando definitivamente superada-
propone superar esa contradicciOn entre la necesidad de b
aut6nomas y democracia a traves de su concepto de "autonomia in
(embedded autonomy), o sea, a traves de una burocracia que se
autonoma y estO inmersa en la sociedad34.
En la ejecucion de las actividades exclusivas del Estado es cierta
distinguir tres tipos de instituci6n: las secretarias formuladoras d
que, en el nucleo estrategico del Estado, en conjunto con los m
gobierno, participan de las decisiones estrategicas; las agenci
ejecutan las politicas definidas por el gobierno; y las agencia
autOnomas, que buscan definir los precios que serian los de merca
monopolio natural o cuasi natural. Las agencias reguladoras deben
que las ejecutivas porque no existen para realizar politicas de
ejecutar una funcion mas permanente que es la de sustituir a los me
En sintesis, la "gobernancia" sera alcanzada y la reforma del Es
cuando el Estado se vuelva mas fuerte aunque mas reducido: a) mas fuerte
financieramente, superando la crisis fiscal que lo conmovio en los ahos '80; b) mas fuerte
estructuralmente, con una clara delimitacion de su area de actuaciOn y una precisa
distinci6n entre el nOcleo estrategico donde se toman las decisiones y sus unidades
descentralizadas; c) mas fuerte estrategicamente, dotado de elites politicas capaces de
tomar las decisiones politicas y economicas necesarias; y d) administrativamente fuerte,
contando con una alta burocracia tecnicamente capaz y motivada.
6. Gobernabilidad: la reforma politica

Finalmente, la reforma del Estado comprende una reforma politica que garantice la
gobernabilidad. Se habl6 mucho de gobernabilidad en los Cltimos anos, principalmente
cuando la crisis de los ahos '80 afecto en su conjunto a America Latina y al Este europeo,
pero esta crisis de gobernabilidad estaba evidentemente imbricada con la crisis de
"gobernancia", en la medida en que su principal causa era la crisis fiscal del Estado35.
Gobernabilidad y "gobernancia" son conceptos mal definidos, frecuentemente con-
fundidos. La capacidad politica de gobernar o gobernabilidad deriva de la relaci6n de
legitimidad del Estado y de su gobierno con la sociedad, en tanto que "gobernancia" es
34 Segon Evans (1995: 248): "La autonomia (de la burocracia estatal) es fundamental para la definici6n del
Estado orientado al desarrollo (developmental state), pero no suficiente. La capacidad del Estado de realizar
transformaciones depende tambi~n de las relaciones Estado-sociedad. Estados aut6nomos, completamente aislados
de la sociedad, pueden ftcilmente ser Estados predadores. El Estado orientado al desarrollo precisa estar inmerso
en una densa red de relaciones sociales que to liga a sus aliados en la sociedad a partir de objetivos de
transformaci6n. Autonomia inmersa, no s61o autonomia, otorga at Estado orientado at desarrollo su eficacia". Esta
posici6n se aproxima a la que estamos presentando, aunque el Estado social-liberal que presuponemos sea menos
intervencionista en el Area econ6mica que el developmental state de Evans.
35 Ver at respecto Diniz (1995, 1997), para una critica de los andlisis tradicionales de gobernabilidad
basados en el desequilibrio entre demandas y ofertas de servicios publicos. Sobre la crisis de gobernabilidad en
Am6rica Latina ver Ducatenzeiler y Oxhorn (1992).

104.207.138.102 on Sun, 27 Aug 2023 23:12:53 +00:00
la capacidad financiera y administrativa

implementar sus politicas. Sin gobernabilid
puede ser muy deficiente en situaciones sati
de "gobernancia" se puede incluir, como
los diversos intereses, estableciendose asi un
nabilidad. Una buena "gobernancia", confor
legitimidad del gobierno y, por lo tanto, la
Si en las democracias avanzadas existe
nabilidad, que decir de las democracias re
son inestables, perdiendo, con facilidad, el
la gobernabilidad, sin embargo, lo mas grav
el apoyo de la sociedad civil, dado que, en
confunde con la "legitimidad" del gobiern
sociedad civil.
La gobernabilidad en los regimenes democraticos depende: a) de la adecuaci6n

de las instituciones politicas capaces de intermediar intereses dentro del Estado y en la
sociedad civil; b) de la existencia de mecanismos de "responsabilizaci6n" (accountability)
de los politicos y burocratas ante la sociedad; c) de la capacidad de la sociedad de
limitar sus demandas y del gobierno de atender aquellas finalmente mantenidas; y,
principalmente, d) de la existencia de un contrato social basico. Es este acuerdo social
basico, el contrato social hobbesiano, el que garantiza en las sociedades avanzadas la
legitimidad y gobernabilidad. En los paises en desarrollo, especialmente en los paises
de America Lati-na, que se caracterizan por una profunda heterogeneidad, ese acuerdo
esta. muchas
politicos vecesalausente
orientados o es
desarrollo. imperfecto.
Estos Deproyecto
pactos, y el alli la importancia
de desarrollo de los pactos
implicito, son
siempre relativamente excluyentes, pero dan a la sociedad y mas en general a la
poblacion un sentido de futuro, viabilizando el gobierno36
La dimensi6n politica de la reforma del Estado es al mismo tiempo la mas impor-
tante, dado que el Estado es el ente politico por excelencia, y la menos clara, porque no
se puede hablar de una crisis politica del Estado en los ahos '90. Crisis politica es sinoni-
mo de crisis de gobernabilidad. El gobierno se ve privado de condiciones de gobernar
efectivamente, sea porque pierde legitimidad ante la sociedad, sea porque sus
instituciones se muestran inadecuadas para el ejercicio del poder politico. No se puede
sostener
paises que los gobiernos
en desarrollo, est6n endemocr.ticos,
crisis porque tanto en los
perdieron paises desarrollados
legitimidad como
social o porque susen l
instituciones politicas se deterioraron. Por el contrario, en los primeros ha habido un
avance gradual pero constante en esa materia, en tanto que en los Cltimos afos de los '80
hubo un enorme avance, en la medida en que se produjo una ola de transiciones demo-
cr.ticas en America Latina, luego en el Este europeo y, mas recientemente, en Asia37

36 Este tema fue extensamente analizado en Bresser Pereira y Nakano (1997).
37 Esta ola comenz6 con la transici6n democritica de Esparia, todavia en los afios '70, pas6 despu6s por los
dems paises del sudoeste de Europa, se transfiri6 a Am6rica Latina en los '80, y continu6 con la democratizaci6n
de los ex paises comunistas a fines de esa d6cada. En los aFos '90 se estan operando las transiciones democr~ticas
-en el Este y en el Sudeste de Asia, asi como intentos de democracia en Africa. La literatura sobre el tema es imensa.
Sobre las transiciones democraticas en general ver Linz (1982), O'Donnell y Schmitter (1986), O'Donnell, Schmitter
y Whitehead, eds. (1986a), Palma (1990), Przeworski (1991) y Huntington (1991); sobre la transici6n en Brasil,
Bresser Pereira (1978, 1985), Martins (1983), Stepan, ed. (1989), Lamounier (1989), Cardoso (1986); sobre las

104.207.138.102 on Sun, 27 Aug 2023 23:12:53 +00:00
LA REFORMA DEL ESTADO DE LOS AlNOS NOVENTA 543
S61o es posible hablar de "crisis" politica si compararamos la re

situacion ideal; si pensamos, por ejemplo, que los regimenes democrati
el "buen gobierno": el gobierno que dirige de forma 6ptima la sociedad. Es
es el centro de las preocupaciones de la escuela del rational choice,
ciencia politica norteamericana en los Oltimos veinte ahos. Es la base f
critica neoliberal a la intervencion del Estado. Si no hay forma,
neoconservadora pretende, de asegurar que los gobernantes gobiernen
los gobernados; si, en cambio, tienden a gobernar en el interes propio
interds especificos, el buen gobierno resultaria imposible, y lo mejor
Estado al minimo, esto es, reducir la necesidad de gobernar a lo estricta
y dejar que todo lo demas sea coordinado por el mercado.
El equivoco de ese tipo de abordaje comienza, naturalmente, po
utilizado. En lugar de pensar la politica como un proceso histdrico que
tiempo, atraviesa crisis y transformaciones y jamas alcanza un estado
pectiva ve la politica como algo estatico y abstracto. Apoyada en la vision
neoclasica, entiende el proceso politico como un proceso de optimiz
Como una relacion principal-agente, en que el principal son los ciudada
el gobierno. En la medida en que el gobierno este constituido por p
dedicados exclusivamente a la satisfacciOn de sus ambiciones politicas y
de ganancias (rent-seeking), dificilmente habra un buen gobierno.
La ventaja de ese mdtodo, sin embargo, es que nos permite d
problemas fundamentales que, en los analisis que utilizan la persp
inductiva, quedan muchas veces implicitos y, en consecuencia, mal disc
Przeworski (1995a), adoptando esa perspectiva, aunque en forma cr
fascinante ensayo respecto de la reforma del Estado. Despues de resumir
al supuesto neoclasico de la eficiencia del mercado, usando para esto pr
analisis de Stiglitz (1992, 1993a, 1993b) y el suyo propio (1990), el
responder a dos cuestiones: 1) cuales son las condiciones politicas q
Estado intervenir eficientemente; y 2) cOmo es posible reformar las in
Estado, de forma tal que se corrijan las fallas del mercado en lugar de
Para responder a estas cuestiones, Przeworski critica los modelos n
Chicago y de Virginia: los electores pueden ser relativamente ignorantes
nalmente ignorantes", de forma tal que estan informados sobre aquello
por otro lado, el papel de la oposiciOn politica no debe ser subestimado:
que los electores esten criticamente informados sobre el desempeno de
ello -y no porque los politicos puedan estar comprometidos con el inte
pendientemente de las ventajas electorales implicadas- seria posible el b
Esta es una critica interna al modelo neoliberal, que acepta los
escuela del rational choice: los gobernantes son exclusivamente motivad
transiciones en el Este europeo, Przeworski (1993); y para un anclisis de las transiciones en c

y Kaufman (1995), trabajo en el cual tambidn presentan su visi6n general del proceso de tran
perspectiva de economia politica.
38 Przeworski identifica el "modelo de Chicago" como aquel en el cual los politicos s61o bu
en tanto que en el "modelo de Virginia" los politicos buscan ganancias. En Chicago la contrib
po de modelo es de Stigler (1975), aunque antes Olson (1965) ya habia formalizado el punto
demostrar la inviabilidad de la acci6n colectiva para los grandes grupos.

104.207.138.102 on Sun, 27 Aug 2023 23:12:53 +00:00
de ser reelectos y por la bOsqueda de ga

acciones de los politicos pueden ser explic
tores, o por las ventajas extra mercado (
mismo a traves del uso del Estado para real
de interes. Cuando los dos objetivos no
"intercambios" (trade-offs) entre ambos.
Ahora bien, a pesar de la tentaciOn de man
momentos esto no es posible. Los politicos s
razon: el compromiso con sus principios i
evaluaci6n de lo que es el interes pOblico. Est
"hombre pOblico"- en el limite se transform
bios, pero sOlo entre el deseo de ser reelect
Cuando asumimos la existencia de esa ter
que surge es el del objetivo de la reforma pol
posible que la voluntad de los ciudadanos sea
Przeworski, o de asegurar que el interes
conflicto con la evaluaci6n de los electores?
"Mi argumento es que la calidad de la inter
medida de la efectividad del mecanismo a t
responsabilizarse ante (account to) el pOblico
Sin duda un objetivo intermedio fundame

aumentar la "responsabilizacion" (accountab
estar permanentemente dando cuenta de
clara sea la responsabilidad del politico ante
exigir cuentas al gobernante, mas democrat
significa que toda voluntad de los ciudadano
es, que el "mandato imperativo" sea un requi
exclusivamente para cumplir los designios de
mandato en el caso de conflicto con ellos. E
democratismo corporativista que de la demo
"La democracia moderna, naciendo como dem

la democracia de los antiguos, deberia ser car
es, por una forma de representacibn en la c
intereses de la nacion no puede estar sujeto a u
En el concepto de "responsabilizaci6n" ya
perativo40. El gobernante no es sOlo respon
su propia conciencia. Fue por ello -porque e
39 Bobbio, sin embargo, sehala que el principio democr&

pre violado en las democracias contemporcneas, en las cu
a los politicos les corresponderia representar intereses p
ser realizada por los politicos, lo seria por la burocracia e
40 Przeworski (1995a: 8) tiene claro este hecho cuand
observa que los ciudadanos pueden no saber cu8l es el
gobiernos y a los ciudadanos que actOen en el inter6s
privados deben ser beneficiados cuando se comportan de
acthan de ese modo, y lo mismo debe ocurrir con los gob

104.207.138.102 on Sun, 27 Aug 2023 23:12:53 +00:00
"responsabilizaci6n"- que Stokes (1995) propuso el concepto de resp

una condicion adicional de la democracia. El gobernante "responsab
de Stokes- seria aquel que obedeceria fielmente los deseos o determ
ciudadanos. Ahora bien, no hay necesidad de este concepto, a no s
el mandato imperativo como una institucion democrAtica valida. Si co
el mandato imperativo no es deseable, no hay porque pensar en respon
pensar en la "responsabilizaci6n" del gobernante ante los ciudadanos y
Buenas instituciones politicas sumadas a una cultura politica creciente
permitiran que los gobiernos sean responsables ante los electores, de f
puedan incentivar los buenos gobiernos, para que actoen de acuerdo co
a mediano plazo, y castigar a los malos. En Cltimo analisis, el hombre
que es capaz de distinguir los intereses de corto plazo de sus ele
perciben inmediatamente- de aquellos de mediano y largo plazo, y
ultimos y no a los primeros41. Esto no le impedira realizar intercambios
ser reelecto, pero le darn un sentido de prioridades.
El mandato imperativo esta asociado a un concepto radical de dem
tiene sentido cuando recordamos que la politicafinalmente no es otra co
compromiso, la estrategiade las concesiones mutuas, el dificil camino de
de intereses en conflicto. Por otro lado, en el extremo opuesto, el conce
como aquel hombre pOblico que tiene el coraje de enfrentar a sus elec
su reeleccion para ser fiel a su concepcion de lo que es el interes pObl
esta asociado al concepto del monarca esclarecido. Los griegos preferia
ala democracia porque sabian de Ia inestabilidad de esta en aquellos tiem
clara la distincion entre monarquiaytirania, y esperaban que el monarca
Ahora, en el mundo contemporaneo, en que los regimenes democrAtic
estables porque el excedente econbmico ya no es principalmente aprop
politicos sino a traves del mercado, ni un extremo ni otro -ni el extrem
perativo, ni el de la dependencia del estadista(odel monarca esclarecido
Desde el punto de vista de la reforma politica del Estado, sin embar
de que es necesario concentrar la atenci6n en las instituciones que gar
que aumenten -ya que el problema es de grado- la "responsabiliz
gobernantes. Reformar el Estado para darle mayor gobernabilidad
democratico, es dotarlo de instituciones politicas que permitan una mejo
de los intereses siempre en conflicto de los diversos grupos sociale
etnias cuando no naciones, de las diversas regiones del pais. En tanto e
campo de los intercambios de equivalentes, por lo cual pueden se
impersonales, la politica, desde el punto de vista econOmico, es
transferencias. "Hacer politica" en el capitalismo contemporaneo es en g
por esas transferencias, que muchas veces no pasan de tentativas m
logradas de captura privada del Estado, de rent-seeking, pero que
disputas legitimas que son el propio objeto de la politica. El gran desaflo
tener partidos politicos que respondan a orientaciones ideologicas;
sistema electoral que permita la formacion de gobiernos al mismo tiemp
y con mayorias estables; es contar con una oposici6n vigorosa pero que
41 Para un fascinante conjunto de pequeias biografias de politicos norteamericanos qu

je, leer el libro de John F. KENNEDY: Profiles in Courage (1956).

104.207.138.102 on Sun, 27 Aug 2023 23:12:53 +00:00
un campo comun de intereses; es disponer

mas la opinion de sus lectores, oyentes o a
patrocinadores publicitarios; es contar con
entre los ciudadanos y los defienda del Est
publica contra la codicia de los ciudada
contar con una burocracia que abandone
piblica con total transparencia; es contar co
inmune al clientelismo; es desarrollar siste
control directo del Estado y de las entidad
sistema mas transparente de financiamien
en fin, sistemas de "responsabilizaciOn" de
7. Conclusi6n
La reforma del Estado, que examinamos en este articulo, es un proceso historico

cuya dimension es proporcional a la de su crisis. Se inici6 en los aios '70, estallO en los
'80, Ilevo al resurgimiento del liberalismo y a una critica profunda de las formas de
intervenciOn o de regulaciOn del Estado por parte de algunos grandes intelectuales y de
unos pocos politicos neoliberales. Pocos porque los politicos son mas realistas que los
intelectuales. Y fue precisamente ese realismo de los politicos y mas en general de las
clases dirigentes a nivel mundial que los llevO, en los aios '90, a abandonar la idea del
Estado minimo y a concentrar su atenciOn en la reforma del Estado. Ya que la causa
fundamental de la crisis econOmica de los afos '80 fue la crisis del Estado, lo mas
acertado es reconstruirlo en lugar de destruirlo.
En este articulo examinamos ias lineas fundamentales de esa reforma que ya estba
en curso tanto en los paises desarrotlados como en vias de desarrollo. Dividimos esa
reforma en cuatro capitulos: delimitaciOn delt area de actuaciOn del Estado, desregulaci6n,
aumento de la "gobernancia" y conquista de la gobernabilidad. Para presentar esos
cuatro temas desarrollamos un modelo basado en la distinciOn entre la propiedad
estatal, la p'blica no estatal y la privada; basado tambien en el ajuste fiscal y en la
reforma administrativa para asegurar la "gobernancia"; y asimismo en el desarrollo de
instituciones politicas que garanticen una mejor intermediaciOn y representaciOn de
intereses. Para fundamentar ese modelo, desarrollamos una explicaciOn general que
llamamos la "la 16gica del abanico de controles", segon la cual los mecanismos de
control de las sociedades capitalistas contemporaneas responden a una escala que va
desde el control por el mercado al control jerarquico tradicional.
El resultado de esa reforma sera un Estado mas eficiente, que responda a quien de
hecho debe responder: el ciudadano. Luego, sera un Estado que estara funcionando en
paralelo con la sociedad y de acuerdo con sus anhelos. Sera un Estado menos
orientado a la protecciOn y mas a la promociOn de la capacidad de competir. SerA un
Estado que no utilizara burOcratas estatales para ejecutar los servicios sociales y
cientificos, pero que contratard competitivamente organizaciones publicas no estatales.
Sera lo que propusimos Ilamar un Estado social-liberal, en sustitucion del Estado social-
burocrtico del sigio XX. Un Estado ciertamente democritico, porque el gran hecho
politico de este siglo fue haber consolidado la democracia. El regimen democrdtico
logr6 establecer instituciones razonablemente estables y una cultura democratica

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suficientemente solida para que su gran limitacion del pasado -la

fuese superada o contorneada. Era esa inestabilidad la que I
politicos griegos a preferir una "buena" monarquia y una "b
democracia, aun sabiendo que el riesgo de la monarquia era
aristocracia, la oligarquia. Hoy, dado el desarrollo economico y p
regimenes democraticos son mucho mas estables que los regimen
La reforma del Estado en los ahos '90 es una reforma que pr
y a ellos esta dedicada. Ciudadanos menos protegidos o tutelados
mas libres, en la medida en que el Estado que reduce su caracter
asimismo competitivoy, asi, requiere ciudadanos mas maduros pol
tal vez mas individualistas por ser mas conscientes de sus derech
tambien mas solidarios, aunque esto pueda parecer contradictori
para la accion colectiva y por lo tanto con mas disposici6n p
tituciones de interes pOblico o de protecciOn de intereses directos
reforma en curso, tal como la vemos, no parte de la premisa bu
aislado de la sociedad, funcionando solo de acuerdo con la t
burocraticos, ni de la premisa neoliberal de un Estado tambien s
individuos aislados toman decisiones en el mercado econ6mico y
Por eso ella exige la participaci6n activa de los ciudadanos; por e
esta surgiendo no sera indiferente o superior a la sociedad; p
institucionalizando mecanismos que permitan una participacion
ciudadanos, una democracia cada vez mas directa; por eso las ref
son tambien una expresion de redefiniciones en el campo de la p
viene ampliando sus objetivos a traves de la constituci6n d
conscientes de sus derechos y deberes en una sociedad dem
competenciay la solidaridad continuaran siendocomplementarias y
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que relaciona linealmente desarrollo y democracia, y afirman que la emergencia de regimenes democraticos no es
el simple resultado del desarrrollo, sino que est& relacionado con la acci6n de actores politicos persiguiendo sus
objetivos. No obstante, basados en amplia evidencia empirica, admiten, evitando una total indeterminaci6n, que
"una vez que (la democracia) es establecida las restricciones econ6micas desempehan un papel: las chances de
sobrevivencia de las democracias son mayores cuando el pais es mis rico" (1997: 177).

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RESUMEN
La reforma del Estado, tema central en las interactfan en el sentido de la reconstruccidn del
agendas gubernamentales durante los afios '90, Estado por medio de su fortalecimento, con-
posee fundamentos histdricos y 16gicos, los cuales siderando siempre el supuesto del regimen
son presentados en este articulo. Considerando democrdtico -el Unico que puede garantizar un
cuatro aspectos centrales que vienen orientando Estado que dd respuestas a la ciudadania-.
esa reforma -la delimitaci6n del tamatio del Estado, Mediante un abordaje conceptual de las nuevas
la redefinicidn de su papel regulador, la recu- instituciones, el trabajo diferencia y analiza las
peracidn de la "gobernancia" y el aumento de la actividades exclusivas del Estado, define y exa-
gobernabilidad- se delinean las principales mina la nocidn de propiedad pOblica no estatal y
tendencias que caracterizan las nuevas relacio- seriala las diferentes Idgicas de mecanismos de
nes del Estado con la sociedad. Estos aspectos control de que disponemos en la actualidad.
SUMMARY
This paper presents the historical and logical

interact for the rebuilding of the state through its
bases of the state reform, a central theme in the
empowerment, taking always in account the demo-
cratic regime -the only one that can guarantee
governmental agendas along the 1990s. The main
trends in the new relations between state and state to be truly turned to its citizen. Pointing out
society are designed, taking into consideration the most important framework for the conceptuali-
four aspects which englobe and explain the statezation of the state reform, the approach analizes
the new institutions, distinguishes the exclusive
reform process: the limits to the state direct sphere
of action; the redefinition of its role as market state activities, defines the notion of public non-
regulator; the increase of governance and the state property and shows the different logics one
strengthening of governability. These features can see in a range of control mechanisms.
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trol><Democracia>.

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La Reforma Estatal en Los Noventa Bresser

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La reforma del Estado de los años noventa.

Lógica y mecanismos de control

Stable URL: https://www.jstor.org/stable/3467348

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LA REFORMA DEL ESTADO DE

LUIZ CARLOS BRESSER PEREIRA**

La reforma y la reconstruccion del Estado constituyen la gran tarea politica de

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administrativa de implementar las decis

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La gran crisis econ6mica de los '80 redujo la tasa de crecimien

tambien contempor.neo y concurrente del mercado, porque le c

1 Examinamos inicialmente la crisis del Estado en "O CarAter Ciclico da lntervenq9io

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liberal, dando lugar a la emergencia del Estad

3 Nuestros trabajos te6ricos al respecto son: "A Emergenc

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que, a partir de los aios '70 y principalmente en los '80, la economia

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Ahora bien, como siempre acontece, c

4 Examinaremos el concepto de administraci6n

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importaciones de los paises desarrollados, deprimiendo los salari

Las respuestas a la crisis, que naturalmente ganaron caracter universal dada la

La izquierda tradicional, arcaica y populista, entr6 en crisis y qued6 paralizada. No

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de trabajo, pero hacerlo en forma radic

6 Sobre el caracter reaccionario del pensamiento neo

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Rebuilding the State8. La reforma del Estado se convirti6 en el lema d

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el nivel de las actividades exclusivas del E

Otra forma de conceptualizar la reforma

10 Para un analisis de la reforma del Estado desde es

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capacidad fiscal y administrativa, asi como del poder politico democratico de

2. Delimitaci6n del area de actuaci6n

La reforma del Estado es vista frecuentemente como un proceso de reducci6n del

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Delimitaci6n del area de actuacion del Estado

....... ....... ........ ...

privadas y las ptiblicas no estat

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Y tenemos aun las actividades econ6micas del Estado que le son

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En el medio, entre las actividades exclus

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administrativo, es una instituci6n pOblica en la medida en que est

"La introduccion de lo 'pdblico' como una tercera dimens

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directamente controlada por la sociedad que

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poder del Estado es ejercido. Son las acciones de legislar, regu

Actividades prin. Estado Entidades p~blicas Empresas

22 Estamos utilizando aqui "administraci6n piblica"

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queda limitado a un COnico cuadrante en

Ademas de delimitar el area de actuaci6

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embargo, esos mismos grupos terminarian por apoyar el movimiento

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sistema econ6mico, que sOlo deja de serl

actividades exclusivas del Estado de car