Gervasoni. UNA TEORÍA RENTÍSTICA DE LOS REGÍMENES SUBNACIONALES: FEDERALISMO FISCAL, DEMOCRACIA Y AUTORITARISMO EN LAS PROVINCIAS ARGENTINAS

UNA TEORÍA RENTÍSTICA DE LOS REGÍMENES SUBNACIONALES: FEDERALISMO FISCAL,
DEMOCRACIA Y AUTORITARISMO EN LAS PROVINCIAS ARGENTINAS

Author(s): CARLOS GERVASONI
Source: Desarrollo Económico, Vol. 50, No. 200 (ENERO-MARZO 2011), pp. 579-610
Published by: Instituto de Desarrollo Económico Y Social
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Accessed: 21-01-2016 15:35 UTC
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Desarrollo vol.50,№200(enero-marzo
Económico, 2011) ННн
UNA TEORÍA RENTÍSTICA

DE LOS REGÍMENES SUBNACIONALES:
FEDERALISMO FISCAL, DEMOCRACIA
Y AUTORITARISMO
EN LAS PROVINCIAS ARGENTINAS*
CARLOS GERVASONI"
Los investigadoresde los regímenespolíticoshan notado por muchotiempo

que medidaen que los ciudadanos de las democracias disfrutan
la de las libertades
y los derechos políticosvaría ampliamente,no sólo a través de clivajes sociales
tales como los de clase y los étnicos, sino también a través de las fronteras
subnacionales. Desde Brasila Indiay Rusia, las naciones a menudomuestranuna
gran heterogeneidad en el grado en que sus unidades subnacionales son
democráticas. Durantela década de 1990, muchos investigadoresdestacaron la
existenciade enclaves autoritarios subnacionalesdentrode naciones democráticas,
especialmente en las extensas y heterogéneas federaciones de la tercera ola
(O'Donnell, 1993; Fox, 1994; Diamond 1999; Snyder,1999). Sin embargo,el tema
ha recibidoescasa atención sistemática,aun cuando han transcurrido ya cuatro
décadas desde que Dahl llamóa la ausencia de las unidades subnacionales una
"granomisión"de su influyente libro(Dahl, 1971: 12).
La coexistenciade unidades subnacionalesmás o menosdemocráticasdentro
de unmismorégimenpolíticonacionalrequiereunaexplicación.Existenvariosestudios
de caso de regímenessubnacionalesen federacionesrecientemente democratizadas
(Snyder,1999; Chávez, 2003; Gibson,2005; McMann,2006), pero pocos intentos
sistemáticosde explicarpatronesnacionales generales de variaciónen el grado de
democraciasubnacional1. Aquípresentouna nueva explicaciónde talvariaciónque
se centraen una interpretación rentísticade ciertostiposde federalismofiscal,y la
pongoa pruebausando evidenciacuantitativa provenientede unademocraciafederal,
la Argentina.
*Traducción "ARentier
delartículo ofSubnational Fiscal and
Theory Regimes. Federalism,
Democracy,
intheArgentine
Authoritarianism 62,№2(Abril
Politics
World
Provinces", pp.302-40.
de2010) Económico
Desarrollo
agradece laautorización ofPrinceton
deTrustees Press,
University Cambridge Press.
University
" Universidad Miñones
Internacionales.
DiTelia,
Torcuato Departamento yEstudios
Política
deCiencia
2177,Buenos Tel.(5411)5169-7000;
Aires. cgervasoni@utdt.edu.
1AlgunasexcepcionessonMcMann yPetrov(2000)yLankina
yGetachew(2006).
580 CARLOS
GERVASONI
Basándome en las teoríasfiscalesdel Estado, propongoque las diferenciasen

los regímenessubnacionales son en granmedida explicadas por la magnitudy el
origende sus recursosfiscales: deberíanesperarse bajos nivelesde democracia
cuando los estados subnacionales disfrutan de abundantessubsidios del gobierno
nacional y tienenun vínculoimpositivodébil con los ciudadanos y las empresas
locales. A diferenciade los estados nacionales, que sólo en condiciones muy
especiales pueden darse el lujo de renunciara cobrarimpuestosy vivirde rentas
-como es el caso de las naciones ricas en petróleo-,las unidades subnacionales a
menudo reciben generosos subsidios nacionales y recaudan modestos recursos
impositivospropios. El tamaño relativode las transferencias del gobiernocentral
tiendea ser particularmente grandepara las provincias2menos pobladas o menos
desarrolladas,porquesuelen ser favorecidasporlas reglas relativasa la repartición
intergubernamental de recursosimpositivos.El rentismo, en este contexto,no está
geográficamente determinadoporla abundancia de recursosnaturales,sino que es
políticamente creado a travésde las reglas del federalismofiscal.En resumen:la
redistribuciónpor parte del gobierno nacional de recursos recaudados en las
provinciasmás ricas y demográficamente más grandes hacia las provinciasmás
pobresy/omás pequeñas, hace que los gobiernosde estas últimassean relativamente
ricosfrentea sus sociedades yfiscalmente independientesrespectode sus votantes.
Es probableque estos Estados rentísticossubnacionales,al igualque sus homólogos
nacionales basados en los recursos naturales, mantengan regímenes menos
democráticosporque sus gobernantespueden usar su privilegiadaposiciónfiscal
la competenciapolíticay debilitarlas limitacionesinstitucionales
para restringir a su
poder.
Teorías sobre la democracia subnacional

La investigación
sobre regímenessubnacionalesse ha inspiradogeneralmente
en el robustocuerpo de teoríasnacionales estructurales, especialmentela teoríade
la modernización;o bien ha enfatizadoexplicaciones basadas en la agencia para
contextosespecíficamentesubnacionales. La bien documentaday extensivamente
teorizadacorrelaciónentredesarrolloydemocraciaeventualmente descendió hacia
provinciasyregiones.Numerosostrabajoshanasociado los déficitde la democracia
subnacionalcon característicassocioeconómicasestructurales talescomo la pobreza
o bajos nivelesde urbanizaciónydesarrolloeconómico(O'Donnell,1993; Linz,1994;
McManny Petrov,2000).
Una segunda tradición
teóricaestructural nacional(de particularrelevanciapara
el argumentoaquí propuesto)considera que la democracia es incompatiblecon el
estatismoeconómico.Desde Hayek(1944), a Dahl (1971), Sartori(1987), yDiamond,
LinzyLipset(1995), prominentes estudiososhanllamadola atenciónsobrelos efectos
perjudicialesque tienenel "monopolio...de las sanciones socioeconómicas" por
partedel gobierno(Dahl, 1971: 50) y "el controlestatalcentralizadode la economía"
(Huber,Rueschemeyer, yStephens,1993:74) sobrelas libertadespolíticas.Unestudio
sobre el caso probablementemás importante de reversióndemocráticareciente,
2Utilizo
lapalabra parareferirme
"provincia" a lasunidades
subnacionales
engeneral.
UNA
TEORÍA DELOSREGÍMENES
RENTÍSTICA SUBNACIONALES 5Q1
Rusia,identificael estatismoeconómico(ya la riquezapetrolera)entrelos principales

culpables. Undesarrolloespecíficamentesubnacionalen esta tradiciónes el enfoque
de la "autonomíaeconómica",el cual ha sido utilizadopara explicarlas diferencias
regionalesde régimenen Rusia y Kirguistán (McMann,2006). Su idea básica es que
"la capacidad de ganarse la vida independientemente del Estado es crucialpara la
práctica democrática" (McMann 2006: 4). Los ciudadanos económicamente
autónomosson más proclivesa participaren políticay a desafiara las autoridades,
creando así condiciones favorablespara la democracia. Por el contrario, donde el
Estado domina las oportunidades económicas, los individuos,racionalmente,
obedecerán pasivamente.Según McMann,la autonomíaeconómica en las unidades
subnacionales postsoviéticases funciónde factoresestructuralestales como la
geografíayel desarrollo, yde decisionescontingentes de políticaeconómicatomadas
porlos gobernanteslocales. Como desarrollomás adelante,la autonomíaeconómica
parece ser tambiénunmecanismode mediaciónclave entrelas causas fiscalesy los
efectossobre el régimenen las provinciasargentinas.Sin embargo,la explicación
que enfatizo-el rentismo basado en el federalismofiscal-es causalmenteanterior a
la autonomíaeconómica y puede afectara los regímenessubnacionales a travésde
otrascausas intermedias.
Otrasteoríasestructuralessobre los regímenesnacionales han tenidomenos
impactoa nivelsubnacional. Las teoríasculturalesque vinculanla democracia con
actitudesprofundamente arraigadas en las elitesy las masas (Diamond,1999) y a
ciertas tradiciones coloniales o religiosas, han sido aplicadas a contextos
subnacionales-siendoel trabajode Putnam(1993) el más notorio- peronoa regímenes
subnacionales. Los enfoques institucionales que sugierenque las posibilidadesde
supervivencia de la democraciadependen del diseñode las instituciones de gobierno
(por ejemplo Linz,1994) no han tenidoun impactosignificativo en el estudiode los
regímenessubnacionales,sea porqueel diseñoinstitucional generalsuele mantenerse
constanteentrelas subunidades,o porque en la medida en que existevariaciónen
otrasinstituciones-porejemploen las reglaselectorales-estas son concebidas como
parcialmente endógenas (Calvo y Micozzi, 2005). Las institucionespueden
correlacionarsecon los nivelesde democracia porque estos afectana las primeras.
Las teoríasque enfatizanlas influenciastransnacionales,tales como la difusiónde
ideas y la ayuda extranjerapara promoverla democracia, sólo recientemente han
comenzado a ser aplicadas, por Lankina y Getachew (2006), al estudio de la
democratizaciónsubnacional.
Los estudios específicamentesubnacionales sobre regímenespolíticoshan
tendido a enfocarse más en la agencia que en la estructura.Éstos enfatizan
especialmentelas interaccionesentrelas autoridadesnacionales y las provinciales
(Key,1949; Snyder,1999; Gibson,2005). Unrecientetrabajoteòricoha argumentado
en contrade la aplicación irreflexivade los marcosteóricosnacionales para analizar
los regímenessubnacionales (Gibson,2008). Las autoridadesnacionales poseen y
utilizanregularmente poderes formalese informales para reforzar, debilitaro incluso
removera los gobernantes subnacionales. Estos últimos,sin embargo, también
cuentan con significativosrecursos políticos -incluyendo frecuentementea
representantes leales en la legislaturanacional-que utilizanpara obtenerel apoyo o
defenderse de amenazas del gobierno central. Como el establecimientoy el
582 CARLOS
GERVASONI
sostenimiento de los autoritarismossubnacionales dependen fuertemente tantode

las acciones (u omisiones)del gobiernonacional,como del éxitode las estrategias
de los gobernantes subnacionales para maximizarel "controlde fronteras",la
"autonomía",y la "influencia" (nacional),las teoríassubnacionales privilegian
a los
actores,a sus elecciones, y a los procesos porsobre la economía,las instituciones,
la cultura,y otrosfactoresestructurales(Gibson,2008).
Teorías fiscales y rentísticas de la democracia

El argumentoque propongo se inspiraen las teorías fiscales del Estado
(típicamentenacional)ycontienetambiénunelementoespecíficamentesubnacional
en el hecho de que la variableexplicativaclave se encuentraen las interacciones-en
particular en las interaccionesfiscales-entrelos gobiernosnacionalysubnacionales.
Si, como postulanlas teoríasfiscales, la naturaleza,el origeny el tamaño de los
ingresosestatalesson clave para explicarlos resultadospolíticos(Bates yLien,1985;
Levi,1988; Karl,1997; Moore,2004; Smith,2008; Morrison, 2009), entonces resulta
plausibleque diferenciasen el federalismofiscal-que organizael modo en que los
gobiernossubnacionalesson financiados-conduzca a diferenciasen los regímenes
subnacionales.
Enel nivelmás altode abstracción,miargumento es una instanciade las "teorías
del balance entreEstado y sociedad", las cuales concibenal régimenpolíticocomo
una funcióndel balance de poderentrelas elitesque controlanel Estado (las cuales
desean permaneceren el poderyejercerlodel modo más libreposible)y los actores
sociales (los cuales desean alcanzar el podero limitárselo a quien lo detenta)(Dahl,
1971; Huber,RueschemeyeryStephens,1993). Estas teorías explicitanel razonable
y extendidosupuesto de que los gobernantesaceptan limitacionesdemocráticasa
su podersólo cuando los "costos de la represión"son más elevados que los "costos
de la tolerancia"(Dahl, 1971: 15-6). Si bien este enfoque suele ser presentadoen
términos de modernización, la cual es vistacomo impulsoradel poderde las noelites
(Huber,RueschemeyeryStephens,1993), en realidades muchomás general-otros
factoresademás de la modernizaciónafectanlos recursospolíticosdisponiblespara
las elites estatales y los challengerssociales. La naturalezade estos recursosno
siempreestá claramenteespecificada, pero no hay dudas de que el controlde los
activoseconómicos es unofundamental3.
Las teorías rentísticasde la democracia pueden ser vistas como un caso
particular de los enfoquesfiscalesydel balance de poderentreEstado-sociedad,en
las cuales el Estado dominaa la sociedad porsu fácilacceso a significativos recursos
económicosque son independientesde la tributación domésticaamplia.La evidencia
empíricaproveniente de naciones ricas en petróleoy mineralesproveeapoyo para
esta variantede la tesis de la maldiciónde los recursos (Ross, 2001; Jensen y
Wantchekon, 2004; Smith,2004; Ulfelder, 2007)4. La lógica explicativade la literatura
3Heller
(2000)utiliza
unargumentodebalance
depoder eléxito
paraexplicar delademocracia
enel
estado
deKerala
enIndia.
4Estos nohanquedado
hallazgos sinrespuesta.
Paraconocer
visiones
alternativas
sobre
lasteorías
del
estado véaseHerb
rentístico, (2005)
yDunning
(2008).
TEORÍA
UNA SUBNACIONALES
DELOSREGÍMENES
RENTÍSTICA 583
sobre estados rentísticos puede (y según sostengo,debería) ser extendidamás allá

de los recursosnaturales.Del mismomodo en que los argumentosy los hallazgos
empíricossobreel petróleoaplicanmás generalmente a otroscommodities minerales
semejantes(Ross, 2001), unopuede inclusoascendermás en la escala de abstracción
de Sartoripensando en las rentasde los recursoscomo un caso especial de rentas
fiscales,esto es, de ingresosestatales procedentesde una fuenteexterna,que no
dependende la tributación generalde la economíalocalyque no son necesariamente
proporcionales al tamaño de ésta5. Las rentasde los recursos,portanto,deben ser
ubicadas en la mismacategoríaanalíticaque las rentasbasadas en la ayudaextranjera
incondicional6 o en el federalismo fiscal.Los gobernantesque recaudancualesquiera
de estas rentas fiscales disfrutande los beneficiospolíticosde gastarsintenerque
enfrentar los costos políticosde recaudarimpuestos.
Si los ingresosfiscales de una provinciason derivadosprincipalmente de la
imposición tributaria el
generala las empresasy los trabajadores, poder del Estado es
su
limitadopor dependencia del consentimiento de los actores económicos, y sus
ingresosson pornecesidadaproximadamente proporcionales al tamañode la economía
privada. En el polo opuesto, las provinciasrentísticastienenacceso a ingresos
provenientes de fuentesbásicamenteindependientes de la tributación general,yestos
ingresospueden ser muygrandes en comparacióncon sus economías domésticas.
Bajo talescondiciones,el Estadoes porlejosla principal fuentede riqueza.Si,además,
los gobernantespueden gastar las rentasde modo discrecional,es posible que las
usen para pagar altos salariosa muchosempleados públicos,adjudicargenerosos
contratos paracomprasgubernamentales, unaextensaredclientelar,
financiar ydominar
el mercadode la publicidadde los mediosde comunicación, todolocual disminuye los
incentivos de los actoressociales para oponerse al oficialismo.
Las provinciasrentísticas, por tanto,se acercan a "las circunstanciasmenos
favorables"para la competenciapolítica.Estoes, una situaciónen la cual "laviolencia
y las sanciones socioeconómicasestán disponiblesexclusivamente para el gobierno
y denegadas para la oposición"(Dahl, 1971: 51 ; el énfasises mío).Es probableque
subsidios federalescuantiosos produzcanel "efectodel gasto", esto es, el uso de
"presupuestosque son excepcionalmentegrandesy sinrestricciones" para "reducir
la disidencia"(Ross, 2001: 333-34). Cuando el Estado provincial dominala economía
local, los actores sociales son menos autónomosy políticamente menos exigentes.
La burguesía,las clases mediasy las clases trabajadorasindependientesdel Estado
que los análisis macrosociales suelen identificar como impulsorasde movimientos
hacia la democracia (Moore, 1966; Huber Rueschemeyery Stephens, 1993) son
generalmentedébiles en estas economías Estado-dependientes. De hecho, la
5 Paraintentossimilaresdecrear másamplios
conceptos quesubsuman delosrecursos
a lasrentas
véaseSmith (2008)yMorrison noganados"
de "recursos
(2009).Losconceptos deSmith no
yde "ingresos
deMorrison
tributarios" sonsimilares
aunque noidénticos derentas
alconcepto fiscales. elúltimo
Porejemplo,
sólolosingresos
incluye fuera
originados delaunidad
política, quelosingresos
mientras también
notributarios
ingresos
incluyen talescomo
locales lastasaspagadas a lasempresas
porlosresidentes depropiedadestatal.
Paraunaexplicación delconcepto
detallada derentas véaseGervasoni
fiscales, (2009).
6Varios recientes
trabajos resaltan entre
losparalelos delosrecursos
lasrentas ylaayuda externa,
y
consideran deunimpacto
laposibilidad delaayuda
negativo lademocracia;
sobre porejemplo,Therkildsen
Moore
(2002), Smith
(2004), (2008),yMorrison(2009).
584 CARLOS
GERVASONI
direccióncausal con frecuenciase invierte en los estados rentísticos:las clases son

en granmedidamoldeadas e inclusocreadas porpolíticasdistributivas orientadasa
generarapoyo al régimen(Chaudhry,1994: 18-19). En las provinciasargentinas
rentísticaslas clases más grandes son las de los empleados públicos-burócratas,
maestros,policías-y los trabajadoresinformales o desempleados que recibenalgún
tipode ayuda provincial. La mismalógica aplica a las organizacionesde la sociedad
civilprovincial: talcomo ocurreen los Estados petroleros,"el hecho de que la mayor
partedel PBI sea generado porel gasto gubernamental prácticamente asegura que
pocos o ningúngrupoalternativo se desarrolle"(Luciani,1990: 77).
Las macroestructuras económicas y políticasrentísticasproducenprevisibles
consecuencias a nivelindividual. La teoríayevidenciaproveniente de otroscontextos
sugiere que, cuando el Estado controla los empleos más atractivos y otras
oportunidadeseconómicas, los individuostiendena subordinarse(McMann,2006),
mientrasque los activistasy políticos"carreristas" se suman al partidogobernante
(Greene,2007). La evidenciaque presentomás adelantesugiereque los cálculos de
autonomíaeconómica individualson fundamentalesen las provinciasrentísticas
argentinas:enfrentadosa un estado económicamentedominante,los ciudadanos
que de otromodo manifestarían críticaso respaldaríanpartidosopositoresterminan
apoyando abiertamenteal gobiernoprovincialo prudentemente absteniéndose de
expresarsu disidencia.Aquellosque estánexcepcionalmente motivadosparasoportar
los costos de seropositoreso quienes estánprotegidosde esos costos (porejemplo,
porquetienenuna fuentede ingresoindependiente)tienengrandesdificultades para
encontrarseguidores,donantesycoberturamediática.Esta lógica tambiénaplica a
muchos empresarios(incluyendo,crucialmente,a los dueños de los medios de
comunicación)que dependen fuertemente de los contratos,subsidios yexenciones
tributarias otorgadas por el gobierno(Asociación por los Derechos Civilesy Open
SocietyJusticeInitiative, 2005; Cao, 2005).
Otrasdos vías que conducen del rentismo hacia el tipode régimensubnacional
pueden complementar a los mecanismosde la autonomíaeconómica. La primerase
refiereal supuesto vínculoentretributación y representación(Moore,2004; Ross,
2004), ya las consecuencias sobre el régimenque tienela baja presióntributaria que
usualmente presentan los Estados rentísticos(Luciani, 1990; Ross, 2001): los
generosossubsidiosfederalespermiten a los gobernantesprovinciales cobrarpocos
impuestosa los ciudadanos, disminuyendoasí los incentivosy el poder de éstos
para exigirparticipaciónen el poder político.La autonomíafiscal de los Estados
frente a los individuosylas empresasaumentasignificativamente el poderpolíticode
los gobernantes,los cuales no necesitan involucrarseen desgastantes batallas
políticaspara obteneringresosde los actores económicos locales. La segunda vía
es el "efectorepresión"(Ross, 2001): las rentaspueden ser utilizadaspara financiar
unaparatode inteligencia políticainternayde represión, como ha sido documentado
en el caso de al menosuna provincia argentina (Dargoltz,Gerez,yCao, 2006). Aunque
por razones que explico luego la represiónabierta y masiva no es habitual,las
provinciasrentísticas pueden a veces administrar formasde represiónfocalizadas y
poco visibles.
Estas hipótesissobre factoresmacroestructurales y sus microfundamentos
implicanefectostantoporel lado de la ofertacomo porel lado de la demanda(Ulfelder,
UNA
RENTÍSTICA SUBNACIONALES 585
2007: 997). Las clases, grupose individuos que dependen del presupuestoprovincial
y disfrutan de una escasa carga impositivason, ceterisparibus,menos proclivesa
demandarrepresentacióny accountability. En la medida en que tales demandas sí
surgen,un Estado ricoy fiscalmenteindependienteserá especialmenteefectivoen
compraro castigara los ciudadanos políticamente "problemáticos".
Los caminosespecíficosa travésde los cuales las rentasfiscalesse convierten
en hegemoníapolíticapueden de hecho variarentrepaíses, entreprovinciasy en el
tiempo.Variostrabajosrecienteshanenfatizadoel "desacuerdogeneralizadorespecto
de los mecanismos causales" (Goldberg,Wibbels,y Mvukiyehe,2008: 507) o la
"variedadde mecanismos"(JensenyWantchekon, 2004,821) y"estrategias" (Morrison,
2009:107-8) a travésde los cuales las rentasdebilitanla democracia. Misuposición
es que la estructura está detrásde la frecuenteasociación estadísticaentrerentismo
y autoritarismo, mientras que la agencia es más importantepara determinarlos
mecanismos conectores. Puede ser que los líderes de los Estados rentísticos
compartanpreferenciasfundamentalespor un poder ilimitadoy por tantocedan
inevitablemente a la tentaciónde usar su fortalezafiscal para satisfacerlas;pero
puede que hagan esto de diversasmanerasdebido a diferenciasen las preferencias
instrumentales o las restriccionesexógenas. La agencia puede dominarel "cómo"
inclusosi la estructuradominael "qué".
Sólo recientemente las teoríasfiscales han sido aplicadas a nivelsubnacional.
Hoffman y Gibson (2005) muestran que mayoresnivelesde transferencias del gobierno
centraly de ayuda extranjerallevana una menoreficienciaen los gobiernoslocales
de África.Goldberg,Wibbels,y Mvukiyehe (2008) testean las teoríasrentísticasen
los estados estadounidenses, encontrandoque la dependencia de los recursos
naturalesestá asociada con niveles más bajos de competencia electoral.Varios
trabajoshan estudiado los efectosdel federalismofiscalargentinosobre la reforma
económica (GibsonyCalvo,2000; RemmeryWibbels,2000), el gasto en patronazgo
(Calvo y Murillo,2004; Remmer,2007), y el apoyo electoralprovincialal partidodel
presidente(Gélineauy Remmer, 2005). Basándome en este cuerpode investigación,
en las siguientessecciones 1) muestrocómo ciertasnormasde repartode los ingresos
intergubernamentales dan origena Estados rentísticos subnacionales,y 2) proveo
evidencia atinentea que las rentasdel federalismofiscalson perjudicialespara la
democracia subnacional(y dan cuenta de las amplias diferenciasinterprovinciales
de régimenen Argentina) del mismomodoen que las rentasde los recursosnaturales
parecen socavar la democracia nacional.
El federalismo fiscal como fuente de rentismo subnacional
El federalismo fiscal crea situaciones rentísticas cuando las unidades

subnacionales reciben transferenciasdel gobierno centralen cantidades muy
superioresa las que podríanobtenermediantesus propiosesfuerzosimpositivos (y,
menosfrecuentemente, sobrerentasde recursosnaturales).
cuando se les da el control
Como ilustrael caso argentino,descriptomás abajo, dos característicasbastante
comunes de los esquemas intergubernamentales de repartode impuestosresultan
en rentismo subnacional,especialmenteen subunidadeseconómicamentepequeñas:
nacionales
1) elevados desequilibriosfiscalesverticales(esto es, las transferencias
586 CARLOS
GERVASONI
como porcentajedel totalde los recursosfiscalessubnacionales),y2) la redistribución

de recursos fiscales en favorde las unidades económicamentemás pequeñas
(especialmentesi, como suele ser el caso, existengrandesdiferenciasen el tamaño
económicode las provincias).
Imaginemosun país donde la provinciamás pequeña, La Renta,sólo tieneel
1% de la poblaciónnacional.Imaginemosque todos los impuestosson recaudados
porel gobiernonacional,pero que las provinciastienena cargo políticascostosas
(talescomo la educación).Los gastos provinciales, portanto,son financiadosmediante
grandes transferenciasnacionales. Finalmente, imaginemosque las reglasde reparto
de los recursosfiscalesfavorecena La Renta,de formatalque en lugarde recibirel
1% de las transferencias nacionales (en proporcióna su población) recibe el 4%.
Esto implicala pérdidade sólo un 3% del totalde las transferencias para las otras
provincias,pero un enormesubsidiofiscalpara los gobernantesde La Renta.
Elfederalismo fiscalargentinose acerca a este modeloideal. La mayorpartede
los impuestosson recaudados porel gobiernofederal,el cual tomauna partepara su
propiofinanciamiento ydistribuye el restoentrelas provincias.
La proporción destinada
a las provinciasha aumentadosignificativamente desde que la coparticipaciónde
impuestosfue creada en 1934. En la década de 1990 Argentinatenía la segunda
mayorproporción de gasto subnacional(después de la India)entrelas nuevegrandes
federacionesanalizadas por Wibbeis(2005), con las provinciasdando cuenta de
más del 40% del totaldel gasto público(Inter-American DevelopmentBank,1997).
La mayorpartede los ingresosson recaudados en los distritos económicamentemás
grandes (como Buenos Aires y Córdoba) y luego redistribuidosmediante un
complicado sistemaque beneficiafuertemente a las provinciasmenos pobladas y
más sobrerrepresentadas (Gibson,Calvo y Falleti,2004), pero no a las más pobres
(Remmery Wibbeis,2000). La lógica políticaque rigees clara: Argentinatieneel
Senado más desproporcional( malapportioned)del mundo,como tambiénun alto
gradode desproporcionalidad en la Cámara de Diputados(Samuels ySnyder,2001),
lo
por que las provinciasdemográficamente más pequeñas de "bajo mantenimiento"
("low-maintenance") (Gibson y Calvo, 2000) que están fuertemente sobrerrepre-
sentadas en ambas cámaras legislativasse hallanen una situaciónideal para obtener
untratamiento favorablecuando se renegocianlas instituciones del federalismofiscal
y cuando se asignan fondos federales discrecionales. Si bien el esquema de
coparticipaciónde impuestosde 1934 básicamentedistribuía las transferenciasa las
provinciasde acuerdocon la proporción de los recursosrecaudados en sus territorios,
diversasreformas efectuadasen las presidenciasde Perón,Frondizi yLanusse hicieron
al sistema mucho más redistributivo en favorde las provinciasde baja población
fuerade la regiónpampeana (Díaz-Cayeros,2006). Los Gráficos1a y 1b muestran
cómo las transferencias federalespercápita7duranteel corriente períododemocrático
son básicamenteindependientesde los nivelesde pobreza peroestán fuertemente
asociadas con el tamañodemográfico.El nivelde pobreza8explicamenosdel 1% de
7Como sedescribe
enlasubsección
"Operacionalizaclón", estavariable
utilizando
lapoblación
construyo
adulta
(mayoresde18años)eneldenominador.
8Medidocomoelporcentaje
deresidentes
con"necesidades
básicas uníndice
insatisfechas", depobreza
basadoenelcenso.
UNA RENTÍSTICA
TEORÍA SUBNACIONALES
DELOSREGÍMENES 587
GRÁFICO1
Los determinantes federales(1992-1995)
de las transferencias
(a) Transferencias
federales
percápita nivelde pobreza3
6000-i 1 según
o
LaRioja
SantaCruz
S 5000- o
8-^
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10 15 20 25 30 35 40
Nivelde pobreza(% Poblacióncon necesidades básicas insatisfechas)
a Eltamaño esaproximadamente
deloscírculos a lapoblación
proporcional
federales
(b) Transferencias percápitasegúnpoblación
6000"i
•
LaRioja
SantaCruz
аз 5000- ф
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o ?
mo> Catamarca
a 8 4000- Formosa •
8 o •
Ш 1 3000- SanLuis LaPampa
■ОI
o 2 • •
O.
ra- . Chaco• § Ř
ü § -
• I • *
S I 2000 •
O CL
с S Córdoba Tucumán
1000- • •
Aires
Buenos R2=0.82Ö
0 - i 1 1 1- - - - i
0,000000 0,000001 0,000002 0,000003 0,000004 0,000005 0,000006
1/Población
588 CARLOS
GERVASONI
la variaciónanual de en las transferencias percápita en el período1992-95,mientras

que la inversade la población9explicael 83%10.Santa Cruzpuede tenerindicadores
sociales muchomejoresque los de Chaco, perodada su minúsculapoblación,recibe
un nivelde transferencias federalesporadultomuchomayor.
Aunqueen muchospaíses el gasto subnacionales financiadoen buena medida
porel gobiernocentral, el desequilibriofiscalverticalde la Argentinaes particularmente
elevado (Wibbels,2005), alcanzando aproximadamente el 60% en la década de 1990
(Banco de Inter-American DevelopmentBank,1997; Tommasi,Saiegh, ySanguinetti,
2001 ). Todas las provincias,a excepción de Buenos Aires,financianmás de la mitad
de sus presupuestos a travésde transferencias federales,y,sorprendentemente,
ocho de ellas cubren aproximadamenteel 90% de sus gastos con recursos del
gobiernocentral(Tommasi,Saiegh, y Sanguinetti, 2001). Asimismo,la mayorparte
de este dinero-la coparticipaciónfederalen sentidoestrictoy algunos otrosfondos
federales-es transferido porleysincondiciones.Otrastransferencias más pequeñas
tienen destinos específicos, típicamenteobras públicas tales como vivienda e
infraestructura eléctrica(Gordin,2006). Wibbels(2005) estimaque entreel 88,6% y
el 98,1% de las transferencias federalesdel período 1989-97fueronautomáticas,y
entreel 64,4% y el 80,9% fueronautomáticase incondicionales.(Las transferencias
con finesespecíficos tambiénpueden contribuirá los efectosrentísticos,porqueson
en alguna medida fungiblesy porque la obra pública es una excelente formade
proveerempleos ycontratosa los votanteslocales). Unestudiorecientesobreel nivel
de discrecionalidadque caracterizaa todoslos programasde transferencias utilizados
desde 1983 enfatizaque la coparticipaciónfederales estrictamente automáticay por
tantoinútilpara construir coaliciones presidenciales,y concluyeque, considerando
todos los programas,"el presidenteargentinogoza de absoluta discrecionalidad
sobre una pequeña proporciónde las transferencias federales"(Bonvecchiy Lodola,
2009: 3-4). El índicede Discrecionalidadde las Transferencias Intergubernamentales,
desarrolladoporel Banco Interamericano de Desarrollo,clasificaa la Argentina como
uno de los países de AméricaLatinacon nivelesde discrecionalidadmás bajos,
tantoen términos de montoscomo de distribución (Inter-American DevelopmentBank,
1997: 169-70). Mi propioanálisis de los datos oficialeses consistentecon estas
fuentes:las correlacionesde Pearsonde la variableTransferencias Federales(verlos
detallesen la subsección "Operacionalización")en los cinco períodosgubernativos
entre1983 y 2003 son de entre0,931 y 0,997 (todos los valores-p=0),revelandoun
nivelmuyalto de estabilidaden la proporciónde recursosfederalesdestinados a
cada provincia.Finalmente, debe aclararseque, además de los ingresosfederalesy
de sus propiosingresostributarios, algunas provinciastambiénobtienenrentasde
los recursosnaturalesen la formade regalías porel petróleo,el gas y los minerales
extraídosen sus territorios.
Porconsiguiente, las reglasde repartode recursosfiscalesen Argentina proveen
a ciertosgobiernosprovinciales de recursosfiscalesgarantizadosmuchomás grandes
que los que sus bases tributarias podríanproducir. En estos distritos,que académicos
9Latransformación
inversa
seajusta
considerablemente
a losdatos
mejor quelatransformación
logarítmica.
10Seobtienen
resultados
similares
paracadaunodelosmandatos
decuatroañosocurridos
entre
1983
y2003.
TEORÍA
UNA DELOSREGÍMENES
argentinoshan adecuadamente denominado"provinciasfiscales"(Cao, Francés,y

Vaca, 1997), el sector públicoconcentrauna alta proporcióndel empleo y el PBI, y
por lo tanto de las oportunidadesde ascenso económico. En provinciascomo
Catamarca,La RiojaySanta Cruzhayaproximadamente 1,2 empleados públicospor
cada empleado privado(mientrasque la razónpara Buenos yCórdoba es de 0,36)11.
A mediados de los 90 las transferencias federalesrepresentabanaproximadamente
el 55% del productobrutogeográficonetode transferencias de La Rioja(perosólo el
5% del de Buenos Aires)12.Aunsi carecen de valiosos recursosnaturales,estos son
verdaderosEstados rentísticos subnacionales.
Argentina resultaespecialmenteapropiada para testearel enfoquefiscalcontra
la principalalternativateórica,la teoríade la modernización.Su peculiarvariedadde
federalismo fiscal-que combinagrandesdesequilibriosverticalescon redistribución
basada en la población- resultaen una significativa variacióninterprovincialen el
rentismoque no está correlacionadacon los indicadoresde modernización(como
muestrael Gráfico1a). Efectosrentísticosvariablesy a menudograndes que son
ortogonalesa los nivelesde desarrolloconstituyen uncontextoidealpara la estimación
del poderexplicativoindependientede estos dos factores.
Conceptualización y medición de la democracia subnacional

Me concentroen dos dimensionesclave de la democracia políticapara las
cuales haydatos disponibles:la competencia,que es centralen todas las definiciones
(Dahl, 1971; Alvarezet al., 1996), y los límitesal poderdel gobierno,uncomponente
centralde las concepciones liberaleso "protectoras" de la democracia(Held, 1987).
Otrosaspectos importantes de la democracia,tales como el respetoporlos derechos
civiles,no pueden ser incorporadosdada la inexistenciade datos comparablespara
todas las provincias.
Las unidades subnacionales menos democráticas dentro de naciones
democráticas no son en general particularmente cerradas y represivas. Estos
-en
regímenes Argentina y otros países- tienenelecciones (a menudorazonablemente
libres),partidosopositoresrealesrepresentadosen la legislatura, ynivelesnotriviales
de libertadde expresión.Dado que se encuentraninmersasen una democracia
nacional,las autoridadessubnacionales enfrentan límitesal grado en que pueden
los
restringir derechos políticos.La legitimidadnacional de la democraciaylos poderes
constitucionales asignados a las autoridadesfederalespara garantizareste régimen
en las provinciashacen que los gobernadorestenganfuertesrazones para evitar
prácticasflagrantemente autoritarias, las cuales fácilmente atraenla atenciónde los
medios de comunicación nacionales, perjudicansus perspectivas en la política
nacional e incrementanla probabilidadde una intervención federal13.Además, el
hecho de que la gentepueda fácilmente abandonarla provinciahace que formasde
11Valores de2001
enbasealcensodepoblación
porelautor
calculados .
12Valorcalculado deEconomía
enbasea Ministerio
porelautor yProducción2006yCEPAL .
2007
13LaConstitución al y
asigna Congreso
Argentina al el
Presidente
poder de a
destituirlasautoridades
provinciales. laforma
"Garantizar republicana laintervención
esunadelaspocascausasquehabilitan
degobierno"
lacualhatenido
federal, lugarencuatro desde1983:
provincias Catamarca Tucumán
(1990), (1991),Corrientes
(1991y2000),ySantiagodelEstero
(1993y2004).
590 CARLOS
GERVASONI
autoritarismoinsoportablemente opresivassean en últimainstanciacontraproducentes

para sus ejecutores.
Algunosregímenesprovinciales, entonces,combinaninstituciones democráticas
que noson una merafachada,con prácticasque son claraperosutilmente autoritarias.
Éstos son bien conceptualizados porla recienteliteraturasobre regímeneshíbridos
(nacionales). Los rasgos definitorios
de las "democraciasiliberales"(Zakaria,1997),
los "autoritarismoscompetitivos"(Levitskyy Way,2002) y los "autoritarismos
electorales" (Schedler, 2006) describen de modo más preciso a las provincias
argentinasmenos democráticas-como tambiéna otrosregímenessubnacionales
alrededordel mundo-que el concepto tradicionalde "autoritarismo" (Linz, 1975).
Más aún, la lógica causal es similar:tal como los regímenesnacionales híbridos
existenen granmedidaporquenecesitanevitarunautoritarismo manifiesto frentea la
fuerte presión internacional para la democratización, las elites autoritarias
subnacionalesenfrentan una intensapresiónnacionalpara mantenernivelesmínimos
de democracia.
Bajo talestructurade incentivos,losgobernantesgeneralmente recurren a medios
sutilespara restringirla democracia.Las elecciones se llevana cabo yel recuentode
votoses limpio,pero los gobernantesgastan masivamentemás que sus opositores;
los medioslocales son formalmente independientesperoson compradospara sesgar
la coberturaen favordel partidooficialista;los disidentesno son encarcelados, sólo
excluidosde los codiciados empleos públicos.Son precisamentelos incentivospara
actuarfurtivamente los que hacen que estas prácticasno democráticassean difíciles
de medir.Sinembargo,sus efectossobrelos resultadospolíticosson más susceptibles
a la observaciónempírica.En la opción entremedidas de democracia objetivasy
subjetivas(Bolleny Paxton,2000), la dificultad de producirevaluaciones válidas y
confiables de tales prácticas hace que los indicadores objetivos electorales e
institucionales resultenmás atractivos.Las prácticasno democráticasgeneralizadas
deberíanaumentarla probabilidadde extensosperíodosde gobiernosde un mismo
partido,de mayoríaselectoralesinusualmente ampliasdel partidogobernante,de un
abrumadorcontrol del poderejecutivosobrela legislatura, de la existenciade cláusula
de reelecciónindefinida, etc. El régimenpolíticono es definidoporningunode estos
rasgos en particular, pero,siguiendola lógica de los "indicadoresefecto"(Bolleny
Lennox,1991), ellos deberíanreflejar cambios en el nivelsubyacentede democracia.
Este es el razonamientoque se encuentradetrásdel conocido argumentode que es
improbableque unpaís en el cual los gobernantesobtienenmás del 60 o 70% de los
votoso bancas sea una democracia(Przeworski, 1991; Alvarezetal., 1996;Vanhanen,
2000). Si la democracia requierede "una oposición que tenga alguna chance de
llegar al gobierno como consecuencia de elecciones" (Alvarez et al., 1996: 5),
provincias comoFormosao San Luis,dondeel mismopartidoha controlado el gobierno
porsiete mandatosconsecutivosdesde 1983 -frecuentemente obteniendomás del
70% de los votos- son menos democráticas que EntreRíos o Mendoza, donde
diferentespartidosse han alternadoen el cargo, y donde los gobernanteselectos
raravez han obtenidomás del 50% de los votos.
El índice Democracia Subnacional,que utilizopara operacionalizarla variable
dependiente, incluyedos indicadores de competencia electoral -Competencia
UNA
TEORIA
RENTÍSTICA
DELOSREGIMENES
SUBNACIONALES 591
Ejecutivay CompetenciaLegislativa-ytresindicadoresde concentracióndel poder

en el gobernante -Controlde Sucesión,Control 14
Legislativo y Límitesa la Reelección-
Las medidas de competenciaelectoralhan sido muyutilizadaspara operacionalizar
la democracia tantoa nivelnacional (Alvarezet al., 1996; Vanhanen,2000) como
subnacional (Hill,1994; Beer y Mitchell,2006), y han mostradoestar altamente
correlacionadas con los principalesíndices subjetivosde derechos y libertades
políticas(Coppedge, 2005).
Dada la estrecha relaciónentrelibertadsustantivay elecciones competitivas
(Schedler,2005), las medidas de competencia electoralhan sido habitualmente
entendidascomo indicadoresefecto.Tambiénpueden ser razonables "indicadores
causales" (Bollen y Lennox, 1991), dada la creciente evidencia de que una
competenciaelectoralvigorosallevaa una mayorresponsivenessde los gobiernos
nacionales y subnacionales (Besley y Burgess, 2002; Griffin, 2006; Hobolt y
Klemmensen,2008) y, en el caso de las a
provinciasargentinas, poderes judiciales
independientesque fortalecenla democracia(Chávez, 2003).
CompetenciaEjecutivamidelas chances realesque tienela oposiciónde derrotar
al partidodel gobernador.Es simplementeuno menos la proporcióndel votoválido
obtenidoporel partidoo coalicióngobernanteen (la primera vueltade) las elecciones
a gobernador15.Cuantomayorsea la proporciónobtenidaporaquel, menorserá el
nivelsubyacentede competencia.Dado que el "rellenode urnas"yel malconteode
votos no han sido problemassignificativos en Argentina,las mayoríaselectorales
muyampliasobtenidasporungobernantetiendena reflejar un "campode juego muy
inclinado"en el períodopreelectoral.El hecho de que algunas veces los regímenes
no obtienentales mayorías(Levitsky
autoritarios yWay,2002) deberíaser interpretado
como efectode eventoscontingentes(por ejemplo,una crisiseconómica exógena
que perjudicaal oficialismo)que introducenerrorde mediciónaleatorioperonoafectan
el componentesistemáticodel indicador.Ceterisparibus, uncampo de juego político
muydesigualproduceresultadoselectoralesinusualmente buenos para el oficialismo.
El inevitableerrorde mediciónintroducido porlos eventos contingenteses reducido
tanto por su naturaleza no sistemática (que resultaen inferenciasestadísticas
insesgadas, aun si menos precisas) como porla combinaciónde los indicadoresen
uníndice.Una popularmedidaelectoralalternativa -el númeroefectivode partidos-
dado que sistemasde partidosnocompetitivos
es inválida, puedentenerpuntuaciones
más altas que los competitivos16.
CompetenciaLegislativaes uno menos la proporcióndel votoobtenidoporel
partidoo coalición del gobernador en las elecciones para la legislatura(en los
casos de las provinciasbicamerales se toma la Cámara de Diputados). El Control
de Sucesión mide el grado en que el oficialismologra retenerla gobernaciónen
una elección. Se codifica como bajo (=1) si la gobernaciónes capturada por la
oposición,medio (=2) si el gobernantees sucedido por un miembrode su partido
14Losdatos votos
sobre ybancas Nacional
sondelaDirección deAndy
Electoral
yelAtlas
Electoral Tow,
enhttp://www.mininterior.gov.ar/elecciones, respectivamente.
yhttp://andy.towsa.com,
15Sólounaminoría tiene
delasprovincias doblevuelta enlaselecciones
(oballotage) paragobernador.
16Porejemplo,
elNEPes 2 enunsistema
muy enelquedospartidos
competitivo cadaunoel
obtienen
queesde2,06enotro
mientras
50%delosvotos, claramente donde
pococompetitivo unpartido el67%
obtiene
yotros
delosvotos tres
partidos el11%cadauno.
obtienen
592 CARLOS
GERVASONI
que no es niunfamiliar niun aliado políticocercano, y alto(=3) si el gobernadores

reelegidoo es elegido unfamiliar o aliado políticocercano. Estos valoresreflejanla
idea de que es probableque la rotaciónpartidariaen el podery,en menormedida,
la alternanciadentrodel partidode gobierno,indiquenun nivelsubyacente más
altode democracia que el continuocontrolde la gobernaciónporpartede una sola
persona17.Controlde la Legislaturaes la proporciónde bancas ganadas por el
partidoo coalición del gobernador(en la Cámara de Diputados) en una elección
dada18. Esta cifraes en ciertamedida funciónde Competencia Legislativa,pero
tambiéndepende de reglas electorales parcialmenteendógenas, las cuales han
sido reformadasdesde 1983 por varios gobernadores ansiosos por obtener
supermayorías, con el objetode generargrandessesgos prooficialistas en la relación
votos-bancas (Calvo y Micozzi,2005). En el mismosentido,Límitesa la Reelección
asume que en los distritos menos democráticoslos gobernadorestendránéxitoen
reformar la constituciónprovincialpara eliminarcláusulas antirreelección19. Esta
variable se codifica 0 si la constituciónprohibe la reelección inmediata del
gobernador,1 si permitesólo una reeleccióninmediata, 2 si autorizados reelecciones
consecutivas,y 3 si no establece límitesa la reelección.Todos los indicadoresson
medidosen la elección que marcael finalde los cuatroaños que duracada mandato
de gobernador,esto es, aquellos correspondientesa los años 1987, 1991, 1995,
1999 у 200320.
Paraestablecersi las dimensionesteóricamente independientes de competencia
y concentración del poder en el gobernante son también empíricamente
independientes,realicéun análisisfactorialde los cinco indicadoresy hallésólo un
factorsignificativo,
el cual da cuentade una proporciónde la varianzamuchomayor
el
que segundo (los autovaloreso eigenvaluesson 3,11 y 0,18 respectivamente)21.
Dada esta clara unidimensionalidad, Democracia Subnacionales definidocomo los
puntajes del primerfactor(revirtiendo los signos para que los valores más altos
correspondana nivelesmás altos de democracia)22.El valormínimocorrespondea
la provinciade La Riojaen 1991 cuando el gobernador,con cláusula de reelección
indefinida,fuereelectocon el 78,7% de los votos,mientrasque su partidoobtuvoel
76,1% de los votos para la legislatura,y 15 de las 16 bancas en juego. La Tabla 1
presenta las estadísticas descriptivasde Democracia Subnacional y sus cinco
componentes para todas las provinciasen el período 1983-2003. Los lectores
familiarizadoscon la políticaargentinano estarán sorprendidosde saber que las
17Larotación enelpoder es unelemento

ejecutivo clavedelíndicededemocraciadeÁlvarezetal.
"Encasodeduda,clasificamos
(1996:5): comodemocracias sóloa aquellos
sistemas
enlosquelospartidos
gobernantesefectivamente elecciones".
pierden
18Elíndice
Democracia Subnacional
otorga a lasprovincias
bajaspuntuaciones sólocuando
losoficialismos
obtienen electorales
mayorías ylegislativas
muy Adiferencia
amplias. delavariable
"contestation"
deVanhanen
lacualevalúa
(2000), cualquier demayoría
tipo como menos democrática, enelmismo
considero, espíritu
que
Álvarezetal.(1996),queunoficialismo
claramentederrotadoes unaexpresiónde niveles
saludablesde
democracia.
19Lareelecciónestaba entodas
prohibida lasprovincias
en1983;muchaslahanpermitido
desdeentonces.
20Unaspocasprovincias nosiguenestecalendario
electoral.
21Losvaloresabsolutos
delosfactores
decargaparalosindicadores
electorales
tienen
unrangodeentre
0,89y0,93;paraControldeSucesiónyLímites
a laReelección
estosvalores
son0,59y0,53,
respectivamente.
22Losfactorestienen
unamedia yunadesviaciónestándar
deaproximadamente0y1,respectivamente.
TEORÍA
UNA DELOSREGÍMENES
TABLA1
El índicede DemocraciaSubnacionaly sus componentes:
Estadísticasdescriptivassegún provincia
DemocraciaCompetencia
Competencia de ControlLimites
Control a
Subnacional EjecutivaLegislativaSucesión lareelec.
Legislativo
Media DE Media Media Media Media Media N
La Rioja -1,90 0,71 0,31 0,34 2,8 0,86 3 5
SanLuis -1,28 0,87 0,29 0,50 3 0,69 3 3
SantaCruz -0,86 0,77 0,40 0,44 2,8 0,67 1,4 5
Formosa -0,83 0,97 0,40 0,40 3 0,61 1,2 5
Sgo.delEstero -0,69 0,31 0,44 0,44 2,75 0,67 0,25 4
Catamarca -0,30 0,12 0,47 0,48 2,75 0,55 2,25 4
La Pampa -0,18 0,20 0,48 0,50 3 0,55 0,6 5
Neuquén -0,09 0,47 0,48 0,52 2,4 0,55 0,6 5
Jujuy -0,07 0,44 0,49 0,50 2,4 0,54 1 5
SantaFe 0,00 0,27 0,50 0,51 2,2 0,56 0 5
Misiones 0,01 0,26 0,50 0,50 2,4 0,53 0,8 5
Salta 0,15 0,93 0,52 0,56 2,2 0,55 0,6 5
Córdoba 0,28 0,57 0,52 0,60 2,4 0,51 1 5
Chubut 0,30 0,80 0,52 0,54 1,8 0,49 0,6 5
BuenosAires 0,31 0,41 0,53 0,58 2,2 0,51 0,6 5
Corrientes 0,32 0,25 0,54 0,55 2,33 0,51 0 3
RíoNegro 0,33 0,43 0,58 0,59 2,8 0,55 0,8 5
Chaco 0,56 1,38 0,55 0,58 2 0,45 0,6 5
EntreRíos 0,59 0,56 0,55 0,56 1,4 0,46 0 5
Mendoza 0,96 0,99 0,60 0,63 2 0,41 0 5
Tucumán 1,03 0,91 0,66 0,61 2 0,43 0 4
SanJuan 1,24 1,23 0,66 0,65 1,5 0,37 1 4
provinciasmenos democráticasdesde 1983 han sido La Rioja,San Luis,Formosa,

Santa Cruzy Santiago del Estero.
Dado que se aplica a un númerorelativamente pequeño de sistemas políticos
institucionalmente similares,el índice Democracia Subnacional permitehacer
distincionesmás finasque las necesariamentesimplesmedidas objetivasdiseñadas
para cubrirtodos los países del mundodurantevariasdécadas (porejemplo,Alvarez
et al., 1996; Vanhanen,2000). Ilustroeste puntoaplicando el índice dicotòmicode
Alvarezetal. a las provinciasargentinas:once de las veintidósprovinciasexistentes
en 1983 resultanser "dictaduras"porqueel partidoen el gobiernojamás.fuederrotado
en una elección para gobernador.(A modo de comparación,cuarentaynuevede los
cincuentaestados estadounidensesobservóal menos una rotaciónen el partidode
gobiernoentre1983 y2003.) Como Alvarezysus coautoresindican,sinembargo,su
índice errasistemáticamenteen el sentidode codificara democracias reales con
partidosdominantescomo dictaduras.Este tipo de errorparece probable en los
casos bajo consideración,dado que las once "dictaduras"incluyendesde San Luis,
donde la mismafamiliaha controladola gobernacióndesde 1983 (y dirigeel único
periódicorelevante),ganando elecciones con hasta el 90% de los votos,hasta Río
Negro,donde cuatrogobernadoresdistintoshan sido electos con un máximodel
48,6% de los votos.No es sorprendente, entonces,que San Luishaya sido descripta
como autoritariapor innumerablesestudios académicos y periodísticos(Wiñazki,
594 CARLOS
GERVASONI
1995; Chávez, 2003), mientrasque talcaracterizaciónnunca se le ha aplicado a Río

Negro. El índice Democracia Subnacional sí establece diferenciasde grado entre
provinciasdominadas por un único partidodentrode un contextorazonablemente
democrático,y aquellas en las cuales un partidohegemónico es una expresión
prominente de un bajo nivelde democracia.
Datos, especificación del modelo y análisis estadístico

La muestra incluyeobservaciones de las veintidósprovinciasargentinas
existentesal momentode la transicióna la democracia y para los cinco mandatos
cuatrienalesde gobernadorentre1983 у 200323.Dado que las observacionesson
generadas cada cuatroaños, esta base de datos evita la inflaciónartificial
de las
estadísticasasociadas a datos de panel con períodosde tiempomás
significaciones
frecuentes(por ejemploanuales) (Wilsony Butler,2007).
Operacionalización
Las rentasdel federalismo fiscalse midena travésde las transferencias federales
anuales poradulto(de dieciocho años o más) promediadaspara los cuatroaños de
cada mandato(Transferencias Federales)24.(Las transferencias como porcentajedel
PBI provincialseríanun razonableindicadoralternativo, perolos valoresde PBI sólo
están disponiblespara el período 1993-2000 y utilizandistintosaños base que los
datos fiscales.)Incluyotodas las transferencias desde el gobiernocentral:los fondos
de coparticipación,otras transferenciasbasadas en leyes pero de aplicación
específica como el FONAVI(viviendas)y los altamentediscrecionalesAportesdel
TesoroNacional.Las rentasde los recursosnaturalesson operacionalizadascomo el
promediocuatrienalde los ingresosporadultoderivadosde las regalíasprovinciales
del petróleo,el gas y los minerales(Regalías). Para medirel nivelde desarrolloutilizo
el primercomponentede un análisisde componentesprincipalesrealizadosobre la
tasa de analfabetismo,la tasa de mortalidadinfantil, y el porcentajede la población
con necesidades básicas insatisfechas25,invirtiendo los signos por razones de
consistencia(Desarrollo)26. La culturapolíticaes unavariabledifícil
de operacionalizar.
Indicadoresde culturabasados en encuestas sólo están disponiblespara algunas
provincias.Los datos censales proveen,sinembargo,unmodo indirecto de medirel
que generalmentees consideradocomo el principalclivajeculturalde la Argentina:
el que distingueentreaquellas regiones"tradicionales" marcadas porla colonización
española tempranayunafuerte herenciacatólica,ylas regiones"cosmopolitas" donde
la masiva inmigracióneuropea de finalesdel siglo XIXy principiosdel siglo XX
reconfiguró la composicióncultural. Para capturaresta dimensiónutilizoel porcentaje
23Elnúmero deobservacioneses 102enlugar
de110,debidoa datos
faltantes
ya laimposibilidad
de
calcular
lavariable
dependienteparalaselecciones
quesucedena unaintervención
federal nohayun
(donde
oficialismo
quebusque en el
permanecer poder).
24Todoslosdatosfiscales delMinisterio
deEconomía
provienen yProducción
2006.
25Cuando losdatos
paraesteuotro indicador
noseencuentran paraunañoelectoral,
disponibles utilizo
lainterpolación
lineal
entre
losdosañosmáscercanos paraloscualesexisten
cifras.
26Elprimercomponenteexplicael86,3%delavarianza
total.
TEORÍA
UNA DELOSREGÍMENES
de la población provincialnacida en Europa de acuerdo al censo nacionalde 1914

-llevado a cabo duranteel apogeo de la inmigración a la Argentina(Cultura).
Como enfatizanlos enfoques teóricos específicamente subnacionales, el
gobiernonacionalpuede apoyaro minarlos esfuerzosde los gobernantesprovinciales
para restringirla democracia. Los presidentesrutinariamente tratande fortalecera
sus aliados y de debilitara sus opositoresen las provincias.Controloporeste factor
a travésde una variabledicotòmicaen la cual las administraciones provincialesdel
mismopartidoque el presidenteson codificadascon ununo( Partidodel Presidente).
Como el apoyo del presidenteal gobernadores más valiosocuando aquel es popular,
interactúoesta variablecon la aprobación que tenga el presidenteen encuestas
nacionales de opiniónpública (Popularidad Presidencial)21 . Tambiénincluyouna
variabledicotòmica(Líder Nacional) que identificaunas pocas elecciones en las
cuales un gobernadoro ex gobernadorque perteneceal partidoque gobiernaen la
provincia se presentacomo candidatopresidencial(como hizoel gobernadorKirchner
de Santa Cruzen 2003) o es presidente(como ocurriócon el gobernadorMenemde
La Rioja en 1991). La identificación emocional con un líderlocal de prominencia
nacionalpuede fortalecer al partidogobernanteen la provincia28.
Estimación
La estimacióndebe tomaren cuentala estructura de panelde los datos. Dada la
relativamente pequeña cantidad de períodos temporales, los modelosdinámicoscon
variablesdependientesrezagadas -incluyendolos modelosde correcciónde errores-
no son recomendables(Beck,2001). Una posibilidades usarestimadoresespecíficos
), como efectosaleatoriosy efectosfijos,los cuales lidian
del sujeto( subject-specific
con la heterogeneidadde las unidadesy la autocorrelación usando las observaciones
repetidaspara generarconstantesdiferentes para cada unidad(Hsiao, 2003). Dado
que el estimadorde efectosfijosse basa sólo en la varianzadentrodel caso, su uso no
es recomendablepara datos dominadosporla varianzatransversal y
(cross-sectional)
que incluyenalgunas variablesindependientescon escasa o nulavarianzatemporal.
Los modelos de efectos aleatoriosson más adecuados para los datos a analizar,
asumiendo que las constantesaleatoriasy las variables independientesno están
correlacionadas(Hsiao, 2003). Dada la alta sensibilidadde los análisisde datos de
panela las opciones de estimación(Wilsony Butler, 2007), chequeo la robustezde los
resultadosvolviendoa correrlos principalesmodeloscon estimadoresalternativos.
Resultados
Las estimacionesvíaefectosaleatoriosson presentadasen la Tabla2. ElModelo1

apoya fuertemente la hipótesisde las rentasfiscales: mayorestransferencias por
adultodel gobiernocentralestán asociadas con menos democracia. Su efectoes
altamentesignificativoy sustantivamente importante:en el período 1996-99, por
27Losdatos
deestavariable delasencuestas
provienen deopinión
nacionales deIpsos-Mora
pública y
Araujo.
28Lasestadísticas se encuentran
detodaslasvariables
descriptivas al
requiriéndoselas
disponibles
autor.
59ß CARLOS
GERVASONI
ejemplo,Buenos Airesrecibióen promedio765 pesos por adulto por año -el más
bajo del país- mientras, en el otroextremo,La Riojaobtuvo6.219 pesos; el modelo1
prediceque, siendo las demás cosas iguales,La Riojatendrá2,4 unidades (esto es,
desviaciones estándar) menos en el índice Democracia Subnacional que Buenos
Aires.Reestiméel modelo 1 reemplazandoeste índice por cada una de los cinco
indicadoresusados para construirlo. Estos cinco modelos (no presentados),todos
los cuales confirman la altasignificación de Transferencias Federales,son más fáciles
de interpretar porquesus coeficientesestánexpresados en unidadesfamiliares. Así,
porejemplo,se hubieraesperado que La Riojaen 1996-99obtenga,ceterisparibus,
26,2 puntosporcentualesmenos que Buenos Airestantoen CompetenciaEjecutiva
como Legislativa,y 30,5 puntos porcentualesmás que Buenos Airesen Control
Legislativo.Esto es, diferenciasmuygrandes en el nivelde rentasdel federalismo
fiscal están asociadas con diferencias muy grandes en el régimen político.
Contrariamente a lo esperado, Regalías no tiene un efecto significativo sobre la
democraciasubnacional.A la luzdelfuerte impactoque tieneTransferencias Federales,
este hallazgonegativosugiereo bienque la baja incidenciade los ingresosde recursos
naturalesen las provinciasargentinasproduce un efectodemasiado pequeño para
ser capturadoestadísticamente, o bienque hayalgo en la naturalezade esas rentas
que las hace tenermenoresconsecuencias sobre los regímenessubnacionales.
Sorprendentemente, el nivelde desarrollono tieneun efectosignificativo (y el
signo contrario al esperado). С ulturatampoco es estadísticamente distinguible de cero.
Los tres coeficientesasociados con la interacciónentrePartidodei Presidentey
PopularidadPresidencialindicanque es probableque la democraciasubnacionalse
vea perjudicadacuandoel gobernadores del mismopartidoque unpresidentepopular
(unefectoque se incrementa juntocon PopularidadPresidencial).De la mismaforma,
el coeficientede la variableque identifica las elecciones en las cuales ungobernador
se presentapara la presidencia,o disfruta del arrastrede un ex gobernadorde su
mismopartidoque compitepara (o es el) presidente,es significativo y negativo.
El hallazgo nulo correspondiente a Desarrolloes contrarioa las expectativas
teóricasy a la evidencianacional.Volvía correrel modelo1 usando cada una de las
tresmedidas incluidasen el índicede Desarrollo(analfabetismo, mortalidadinfantil y
necesidadesbásicas insatisfechas) enforma alternativa.
Los trescoeficientes resultantes
son indistinguibles de cero (valores-pentre0,41 y 0,71) ytienenel signoequivocado
(resultadosno presentados).El Modelo 2 utilizauna medida alternativa, el producto
brutogeográficopercápita estimadoporCEPAL(2007). Como estos datos sólo están
disponiblespara el período1993-2000,proyectolas cifrasde 1993 hasta 1987 -el
primer año en el que la variabledependientees observada- y las cifrasde 2000 hasta
2003. Siguiendohallazgos sobre la formafuncionalde la relacióna nivelnacional
(Jackman,1973), utilizo unatransformación logarítmicade esta variable( PBGр/с[log]).
El coeficientepara la nuevamedidaen el modelo2 (donde se eliminaron las variables
anteriormente no significativas) es nuevamentenegativoy no significativo.
Puesto que los modelos 1 y 2 sufrende una considerable multicolinealidad
(factorde inflaciónde la varianza,o FIV=3,48y 3,76, respectivamente) -causada
principalmentepor la interacciónentre Partido del Presidente y Popularidad
Presidencial-,el modelo3 eliminalos términosindividualesde la interacción(como
tambiénlas medidasnosignificativas de culturaydesarrollo). Constreñir estostérminos
UNA
TABLA2
de la democraciasubnacional,1983-2003
Los determinantes
(modelosde efectosaleatorios)
Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3 Modelo 4 Modelo 5 Modelo 6
(MCG)a
Transferencias
Federales -,00044*** -.00045*** -,00045***
-,00046*** ,00047***
(,00009) (,00008) (,00009) (,00012) (,00012)
Regalías -.00000
(.00012)
Desarrollo -.0100 -.0154
(,0134) (.0134)
PBGр/с(log) -.0988
(.2216)
Cultura .0094 ,0130*
(.0086) (.0079)
delPresidente
Partido ,2016 .1935 ,0421
(.3967) (.3937) (.4038)
PopularidadPresidencial ,0053 ,0052 .0100*
(.0057) (,0057) (,0058)
delPresidente
Partido X -,0129* -.0124* -.0081*** -.0081***-.0081***-.0131
Popularidad Presidencial (,0071) (,0071) (.0024) (,0025) (,0025) (,0073)
Líder
Nacional -,6831** -.7378** -.7094**-.7044** -.7123** -,6824**
(.3076) (.3043) (.2948) (,2960) (,3006) (,3148)
Población(inversa) -13,738
(93,333)
Empleados públicos cada
1000habitantes -,0234
(.0049)
Constante 1,564 1,857 1,288*** 1,288***1,316*** 2,026**
(,9649) (1,917) (,2272) (,2315) (,2971) (,994)
R2General ,454 ,447 ,438 ,438 ,438 ,431
Rho ,179 ,120 ,214 ,228 ,190 ,146
Observaciones 102 102 102 102 102 102
*p < 0,10, ***
**p < 0,05, p < 0,01¡ lascifras de
soncoeficientes no los
regresiónestandarizados; errores
están
estándar entre paréntesis.
aLasTransferencias seinstrumentan
Federales mediantelainversa Partido
delaPoblación, x
delPresidente
PopularidadPresidencial, Nacional.
yLíder
a un valorde cero resultarazonable dado que los modelos 1 y 2 están lejos de

rechazarlas hipótesisnulas. Esto es, los datos apoyan las hipótesisteóricamente
plausiblesde que la imagenpúblicadel presidentenotieneefectocuando la provincia
es controladapor un opository que la democracia no se ve afectada cuando el
gobernadorperteneceal mismopartidode un presidentealtamenteimpopular.En el
modelo3 el FIVpromediocae a 1,07,lo cual permiteuna estimaciónmás eficientede
los demás coeficientes.Transferencias Federalesy LíderNacionalprácticamenteno
598 CARLOS
GERVASONI
se ven alterados.El coeficientepara el términode interacciónse hace un poco más

pequeño,perosu significancia aumentasustancialmente (valor-p=0,001), confirmando
que la capacidad de restringir
la democraciade los gobernadoresafiliadosal partido
del presidentese fortalecea medida que la aprobación presidencialaumenta.El
hecho de que tantola interacciónpresidencialcomo Líder Nacional mantengan
consistentemente coeficientessignificativosconfirmahallazgos previossegún los
cuales la políticanacional es importantepara explicar la fortunapolíticade los
gobernantesprovincialesargentinos(RemmeryGélineau,2003; GélineauyRemmer,
2005; Gibson, 2005). Los análisis de sensibilidad revelan que estos hallazgos
estadísticosson muyrobustos29.
Endogeneidad:causalidad espuria y simultánea

La asociación estadísticafuerte,altamentesignificativa y robustaentrerentas
del federalismofiscaly democracia subnacionales consistentecon el argumento
fiscalexpuesto más arriba,pero,como sucede con cualquierresultadobasado en
datos observacionales,podríasufrir unsesgo de endogeneidadsi hubieracausalidad
espuriao simultánea.
La causalidad espuria tendríalugarsi una variableomitidaexplicaratantolas
rentascomo el régimen.Unfactorque plausiblemente podríaproduciruna asociación
espuria entrerentasy democracia es el tamañodemográfico.El Gráfico1b revela
una estrecharelaciónentrela poblacióny las transferencias. Uno podríahipotetizar
-en el espíritu
de Madison-que las provincias escasamente pobladas con sociedades
más homogéneastiendena producirregímenesmenosdemocráticos.El Modelo4 en
la Tabla 2 agrega la inversade la poblacióncomo unpredictor. La nuevavariableestá
lejosde serestadísticamente mientras
significativa, que el coeficiente
de Transferencias
Fiscales permaneceprácticamente sincambios.Se obtienenresultadoscasi idénticos
cuando la población es introducidalinealmenteo logarítmicamente y cuando es
reemplazada por la sobrerrepresentación en la legislaturanacional (resultadosno
presentados)30.
El sesgo de endogeneidad podría surgirsi la causalidad transita,al menos
parcialmente,desde la democracia subnacional hacia las rentasfiscales. Tal tesis
contradiceel plausibleargumentode que los gobernantesnacionales no asignarán
fondosa los distritosno competitivosdonde es poco probable que los resultados
electoralessean afectados (Wibbels,2005). Sin embargo,se ha argumentadoque
los regímenesprovinciales menoscompetitivos tienenundesempeñofiscalmás pobre
(RemmeryWibbels,2000), lo cual podríallevara una mayorasistenciaporpartedel
gobiernofederal(Gordin,2006). Tambiénpodríaargumentarseque los presidentes
29Estoes especialmentecierto parala variablede mayor teórica:

significación el coeficiente
de
Transferencias
Federalesnosóloesmuy estable
entodos losmodelos delaTabla2,sinonotablemente
robusto,
tantoentamaño comoensignificación bajomuchos
estadística, ydiversosestimadoresdepanelalternativos
talescomomínimos cuadrados conerrores estándarcorregidos porpanel(PCSE)(BeckandKatz,1995),
ecuacionesdeestimación
generalizadas 2001
(GEE)(Zorn, ),elestimador
"entre" yefectos
("between") Ver
fijos.
detalles
enelapéndice2 delaversión eninglés
original deesteartículo.
30Lasobrerrepresentación
es larazónentrelaproporción delegisladores
nacionales
deunaprovincia
respectodeltotal
nacional
ylaproporcióndelapoblación adultadelamisma respectodeltotal
nacional.
UNA
envíanmás recursoshacia las provinciasmenos democráticascon la intenciónde

afectarlas elecciones nacionales: a cambio de fondosfederaleslos gobernadores
podríanusar su poder electoralen favordel oficialismonacional.Sin embargo,los
estudios académicos sobre los determinantesde la distribuciónde los ingresos
impositivosen Argentinason inconsistentescon la tesis de que los regímenes
determinan las rentas.Estos estudiosconcluyenque las participacionesprovinciales
son funciónde la sobrerrepresentación legislativa(Gibson,Calvo y Falleti,2004), el
tamañode la población (Remmery Wibbels,2000), la proporciónde la delegación
nacionalde cada provincia
legislativa controladaporel partidodel presidente(Gélineau
y Dubé, 2005), y,para las transferencias discrecionales,la faltade armoníapartidaria
entrelos gobiernosnacionaly provincial(Gordin,2006), no de la naturalezade los
regímenes subnacionales. Los estudios históricos sobre la evolución de las
institucionesdel federalismofiscalen Argentina nisiquieraconsideranlos nivelesde
democracia subnacional como uno de los factoresque influencian las decisiones
sobre la distribución (Eaton,2004; Porto,2004; Díaz-Cayeros,2006). Además,como
se ha señalado más arriba,las participacionesprovincialesen las transferencias
federalesson mayormente funciónde coeficientesfijoslegalmenteestipulados,y
han sido de hecho muyestables desde 1983. Todo esto pone en duda la posibilidad
de que las transferencias federalessean endógenas.
Proveo un controladicional contrael sesgo de simultaneidada travésde un
estimadorde variablesinstrumentales. Un instrumento muyrazonable es la inversa
de la población. Sabemos a partirdel Gráfico 1b que ésta está altamente
correlacionada con TransferenciasFederales . Al mismo tiempo, no hay forma
concebible de que los regímenessubnacionales causen la distribución de
territorial
la población,la cual está básicamentedeterminada porfactoreshistóricos,económicos
y geográficosexógenos. Más aún,el modelo4 muestraque el efectocondicionalde
1/poblaciónsobre la democracia subnacional es esencialmentecero. Población,
altamentecorrelacionadacon Transferencias Federales y claramenteexógena, es
portantouninstrumento ideal.Volvía correrel modelousando el estimadorde efectos
aleatoriosde mínimos cuadrados de dos etapas generalizados(G2SLS)31. El Modelo5
(Tabla 2) muestra que los resultadosapenas cambian respecto de los modelos de
efectosaleatorios1 a 3. La estimaciónpara Transferencias Federales es negativay
de hecho ligeramente más grandeen valorabsoluto.Debido a la eficienciamás baja
de los estimadoresde dos etapas, el errorestándares mayor,peroa pesar de ello el
coeficientecontinúasiendo altamentesignificativo. En resumen,consideraciones
teóricas y varias corrientesde evidencia históricay estadística indican que la
causalidad va desde las rentasfiscales hacia los regímenesprovinciales,y no en
sentidoinverso.
Mecanismos causales
La teoríay la evidencia previasugierenque un mecanismocausal centrala
travésdel cual las rentasperjudicanla democraciaes el "efectodel gasto",o el uso
31También como
conocido deBalestra
elestimador yVaradharajan-Krishnakumar. demínimos
Adiferencia
ordinarios
cuadrados (МСО), de mínimos
losestimadores cuadrados enla
de dosetapassonconsistentes
devariables
presencia endógenas.
independientes
ßOO CARLOS
GERVASONI
de abundantes erogaciones públicas para financiarpatronazgoy así prevenirla

democratización(Ross, 2001). La evidenciasobre el impactode la dependencia de
los recursosen los estados de Estados Unidoses consistentecon este mecanismo:
las rentas"permiten a los funcionarios
comprarapoyo públicoy construir redes de
patronazgo",que a su vez impiden"el desarrollode una oposición viable y de las
instituciones democráticasemparentadas"(Goldberg,Wibbels,y Mvukiyehe, 2008:
495). El concepto de autonomía económica de McMann se centra en los
microfundamentos de esta cadena macrocausal: donde un generoso gasto público
provee a los gobernantes de poderosas zanahorias y garrotesfinancieros,los
ciudadanos económicamentevulnerablestiendena apoyarlos o a abandonar la
participaciónpolítica(McMann,2006).
La evidencia cualitativade la Argentinasugiere -consistentementecon los
hallazgos de McMannen varias regionespostsoviéticas-que los bajos nivelesde
autonomíaeconómica son en buena medida responsables de los bajos nivelesde
democracia provincial.Los reportesperiodísticossobre la políticade las provincias
rentísticasfrecuentemente sus sospechosas democraciasen términos
interpretan de
autonomíaeconómica: una investigaciónsobre Santa Cruz (la provinciacon mayor
númerode empleados públicos per cápita luego de La Rioja) reportaun clima de
autocensuraen los mediosyde sumisiónpúblicaque es atribuidoal temorde perder
beneficios provistospor el estado (Mochkofsky, 2003). Gibson sugiere que el
autoritarismo de Carlos Juárezen Santiago del Esterofuereforzadoporsu "control
sobreunavastamaquinariade patronazgo,fundadaen las transferencias del gobierno
central",agregando que tal maquinaria"eclipsaba todas las demás actividades
económicas en la provincia",a punto tal que "más del 87% de la población
económicamenteactiva era empleada por el gobiernoprovincial"(Gibson, 2005:
122-23)32.Académicos locales proporcionanuna interpretación similardel régimen
juarista,enfatizandoel enormetamañorelativo yel uso políticodel empleo públicoen
la provincia(Dargoltz,Gerez, y Cao, 2006: 33-34). En el mismosentido,un estudio
sobreel estado de derechoen San Luisobservaque la economíaprovincial "depende
fuertemente de los ingresos impositivosfederales",los cuales le han permitidoa
AdolfoRodríguezSaá (quien juntoa su hermanoha controladola provinciadesde
1983) "mantener vastos proyectosde obra públicaque hanmantenidoa la población
dependientedel gobiernopara obtenertrabajoy vivienda,y por lo tantosometida"
(Chávez, 2003: 433). Los análisissobrela políticade las provinciasrentísticas
también
contienenfrecuentesreferenciasa la alta dependencia del presupuestoprovincial
que tienenel empresariadolocal y los medios de comunicación(Wiñazki,1995: 53-
54; Cao, 2005:102; Trocello,2008: 270). Los medios de comunicaciónde Formosa,
La RiojaySanta Cruz,porejemplo,son destacados porsu "enormedependencia de
publicidadoficial"(Ruiz,2009). Existeun acuerdo casi unánimeentrelos analistas
respectode que la dependencia económica del Estado es un hecho políticamente
consecuente en las provinciasrentísticas.
Entrevistasrealizadas por el autory un grupode investigadoresasistentesa
cientistassociales y periodistaspolíticoslocales en variasprovinciasdurante2006 y
32Estacifra
es considerablemente
mayorquelareportada
porlosdatos
oficiales
sobreempleo
público
provincial deEconomía
(Ministerio yProducción, Gibson
2006). citaunaestimación
hecha porunperiódico
que
considere
probablemente formas indirectas
deempleo a través
público deprogramas
deasistencia
social.
UNA
2008 produjeronuna grancantidad de respuestas en las cuales se enfatizabanlos

mecanismosde autonomíaeconómicaen las provinciasrentísticas. Respuestastípicas
a preguntassobre cuán libreseran los ciudadanos de criticaral gobernadoro de
asistira marchasde protestafueron:"Los empleados públicos no participanen las
marchaspormiedo"(Santiago del Estero);"La gentetienemiedo,porqueel 80% de
la poblacióneconómicamenteactiva depende del Estado de una formau otra"(La
Rioja); "la economía local es muyfrágily todos le deben algo a la administración
pública, y esto hace que derrotaral gobernador en las urnas sea muydifícil"
(Catamarca);"Depende directamente de la relacióneconómicaque tieneel ciudadano
con el gobierno:quienes tienenplanes sociales... no son libres"(San Luis). Todas
estas citas provienende provinciasque se encuentranentrelas que más recursos
federalesrecibenyentrelas menosdemocráticas(verTabla 1). En las provinciasque
se ubican en el otroextremono se produjoningunarespuesta de este tipo. Los
entrevistadoso bien no hicieronmencióna cuestiones de autonomíaeconómica o
explícitamente indicaronque no son unproblema:"Nohaycastigopara los empleados
públicos opositores"(Mendoza). La evidencia es igualmentefuerterespecto de la
dependencia económica de los medios de comunicaciónlocales. Cuando se les
preguntóa académicos y periodistasexpertosen la políticade las cuatroprovincias
más beneficiadasporlas rentasdel federalismo fiscal(Catamarca,Formosa,La Rioja
y Santa Cruz) cuán frecuentemente el dinerode la publicidadoficialera distribuido
selectivamentepara castigara los periodistascríticos,veintitrés ycuatro(o
de treinta
el 67,6%) respondió"bastante"o "muy"frecuente;mientrasque sólo uno de quince
expertos(o el 6,7%) de las cuatroprovinciasque menosapoyofederalreciben(Buenos
Aires,Córdoba,MendozaySantaFe) respondióde ese modo33.Los periódicoslocales,
los canales de televisión,y las estaciones de radioen las provinciasrentísticasno
pueden prosperarúnicamentecon anunciosprivados,y porlotantolos gobernantes
utilizanel presupuestopublicitario para obteneruna coberturamediáticafavorable.
En las provinciasno rentísticasel peso de la publicidadoficialen el ingresode los
medios es muchomenor,haciendo que la prácticade quitarlesla publicidadpara
silenciarlas críticassea menos eficaz.
¿Confirmala evidencia estadística el mensaje de los estudios de caso y las
entrevistas presentadosarriba?Los datos disponiblessobre los empleados públicos
provincialespermiten realizarun chequeo parcial.El tamañorelativode las nóminas
salarialesha sido utilizadocomo indicadordel patronazgosubnacionalen Argentina
yha mostradoser una funciónpositivade las transferencias federales(Calvo y Murillo,
2004; Remmer,2007). La teoríay la evidencia provenientesde otrasfederaciones
brindaunapoyo adicionalal vínculocausal entretransferencias del gobiernocentral
yempleo público subnacional (GimpelsonyTreisman, 2002). El análisisde regresión
en la Tabla 3 modela Empleados Públicos(provinciales)cada milhabitantes34como
una funciónde las variablesindependientesrentísticas, el nivelde desarrollo(el cual
de acuerdo a la ley de Wagnerdebería conducira gobiernosmás grandes), y el
logaritmode la población (para teneren cuenta economías de escala en el sector
público). Transferencias Federales y Regalías tienen,como se esperaba, efectos
33Estos
datos delaEncuesta
surgen enPolítica
deExpertos enelaño
a caboelautor
quellevó
Provincial
2008conelapoyo Fundation
Science
delaNational number:
(award 0719658).
34Datosprovenientes yProducción
deEconomía
delMinisterio 2006.
ß02 CARLOS
GERVASONI
TABLA 3
de la cantidadrelativade empleados públicosprovinciales
Los determinantes
(Modelos de efectosaleatorios)
Federales
Transferencias ,0043***
(.0012)
Regalías ,0057***
(.0014)
Desarrollo -,206*
(.123)
Población
(log) -10,64***
(1,78)
Constante 199,8***
(23,9)
R2General ,80
Rho ,48
Observaciones 109
*p < 0,10,
**p < 0,05,
***
p < 0,01;lascifras
soncoeficientes
deregresión
noestandarizados;
loserrores
estándar
estánentreparéntesis.
positivosyaltamentesignificativos sobreel tamañorelativo de la burocraciaprovincial

luego de controlarpor Desarrollo(el cual contrariamente a las expectativasparece
acarrearmenoresnóminassalariales)y Población(la cual produceel esperado fuerte
y altamentesignificativo coeficientenegativo)35.Estas cuatrovariablesexplicanel
80% de la ampliavariacióntemporale interprovincial en el tamañode las nóminas
salariales.
Si la dependencia económica del estado es un mecanismode mediaciónentre
el federalismo fiscalrentístico
ylos regímenesprovinciales, entoncesel tamañorelativo
de la burocraciaprovincialdebería estar negativamenteasociado con Democracia
Subnacional,inclusoluegode controlar porexplicacionesalternativas. Talexpectativa
es confirmadaporel coeficientealtamentesignificativo de Empleados Públicoscada
milhabitantes( modelo6 de la Tabla 2). Los resultadosde este análisisde mediación
están sintetizadosen el Gráfico2.
Otroprobable mecanismointermedio es el "efectoimpositivo" (Ross, 2001):
grandes subsidiosfederalespermiten a los gobernantesprovincialesaplicarcargas
impositivasleves a su electorado,lo cual disminuyelos incentivosy la capacidad de
este últimopara exigirparticipación en el poderpolítico.Para probareste mecanismo
realicéun análisisde mediaciónusando el porcentajede ingresoscorrientesque se
originanen la recaudación tributaria provincialpromediadopor cada mandatode
cuatroaños (impuestosPropios)como medida de la fortalezadel vínculotributario
entreel Estado provincial y los contribuyentes. TantoTransferencias Federales como
Regalías tienenel esperado efectonegativoy estadísticamentesignificativo sobre
ImpuestosPropios(mientrasque el efectode Desarrolloes positivoy significativo).
Sin embargo, cuando la variable ImpuestosPropioses incluida-juntoal empleo
35Losdoscoeficientes
rentísticos
sondemagnitud
comparable, quelasrentas
sugiriendo seconvierten
enempleo a tasassimilares
público desufuente.
independientemente
UNA
TEORÍA
RENTÍSTICA
DELOSREGÍMENES
SUBNACIONALES 603
GRÁFICO2
La cadena causal rentismo-autonomía
económica-democracia3
público- en un modelo para predecirDemocracia Subnacional,su coeficientees

básicamentecero,mientras que EmpleadosPúblicoscada milhabitantespermanece
sustancialmente inalterado(resultadosno presentados).Estos análisisde mediación
sugierenque la causalidad en las provinciasargentinasfluyeal menos parcialmente
a travésdel efectodel gasto (pero no del de la tributación).
En suma,tantola evidenciacualitativacomo la estadísticason consistentescon
unmecanismocausal que a nivelmacroenfatizalos efectosde unfuertegasto público
y en el nivelmicroresaltala autonomía(o dependencia) económica de la población
respectodel estado. La democraciasubnacionallanguideceallídonde los gobernados
dependen económicamentede los gobernantes.
Conclusiones
Basándome en enfoquesfiscalesy rentísticos del Estado,he argumentadoque

el origeny el tamaño de los recursosfiscales de una unidad subnacional tienen
significativas consecuencias sobre el régimen.La evidenciade la Argentina sugiere
que las diferenciasen la democracia subnacional son en gran medida explicadas
poruntipode rentismo originadoen la redistribución de los ingresostributariosque
hace el gobierno centralentrelas provincias.Los gobernadores que controlan
abundantes rentasdel federalismofiscalparecen usar su fortalezafinancierapara
minimizar la autonomíaeconómica de su electoradoy,en últimainstancia,debilitarla
competenciademocráticay las limitacionesinstitucionales a su poder.
Este argumentoexpande la lógica del Estado rentístico en dos direcciones.En
primerlugar,implica un ascenso e n la escala de abstracción desde las rentasde los
recursoshacia las rentasfiscales. Más allá de ciertasdiferenciasobvias, las rentas
basadas en recursosnaturales,transferencias del gobiernocentral,ayuda externao
604 CARLOS
GERVASONI
cualquier otra cosa compartencaracterísticasclave: todas ellas confierena los

gobernantesingresosfiscalesque no requierende tributación generalyque tienenel
potencial de ser mucho mayores que los que podrían obtenerse mediante tal
tributación.Los gobernantesrentísticos parecenser una amenaza para la democracia
independientemente de cuál sea la fuenteespecífica de sus ingresos.El petróleoy
otrosrecursos naturaleshan sido indudablementeun puntode partidaaltamente
relevanteyfructífero, perola políticacomparada deberíaahoratrabajarporuna teoría
rentísticamás general.En segundo lugar,el argumentoimplicaun descenso al aplicar
esta comprensión más generaldel rentismo a los regímenessubnacionales,undominio
empíricoque los académicos han abordado sólo recientemente y que las teorías
fiscales han en granmedida descuidado.
Es probable que los hallazgos que he presentado apliquen más allá de la
Argentina. Las dos característicasque crean las condicionespara que el federalismo
fiscalgenere rentismo (altos desequilibriosfiscalesverticalesy redistribución de los
ingresos nacionales en favor de unidades económicamente más pequeñas,
especialmenteen combinacióncon grandesdiferencias en el tamañode las economías
subnacionales) son relativamente frecuentesalrededordel mundo.Las provincias
rentísticasprobablementesuperanen númeroa las naciones rentísticas.Inclusoen
países donde las unidades subnacionales de primernivel son básicamente
autosuficientes,suelen existirgobiernosrentísticosen los nivelesmás bajos. Las
"Naciones Originarias"( FirstNations)de Canadá, por ejemplo,combinangrandes
desequilibriosverticalescon poblaciones pequeñas y un tratamiento fiscalfederal
favorable.Como varias provinciasargentinas,las "Naciones Originarias"dependen
de las transferencias del gobiernocentralpara cubrirmás del 90% de sus ingresos.
No sorprendentemente, una investigaciónrecienteha vinculadolos problemasde
gobernanza y accountabilityde estas comunidades a su extremadamentedébil
tributacióny su alta dependencia del dinerofederal(Grahamy Bruhn,2008).
Las reglas del federalismofiscalpueden tambiénresultaren rentismocuando
otorgana las unidadessubnacionalesel controlsobreabundantesrecursosnaturales.
Considérese Canadá nuevamente.Una de sus diez provincias,Alberta,disfruta de
ampliosrecursosrentísticos (sus arenas de alquitránconstituyen unode los sitiosde
producciónde petróleomás grandes del mundo).Desde una perspectivarentística
nodeberíasorprender que la políticade Albertasea excepcionalmente nocompetitiva:
el partidoConservadorProgresistaha gobernado ininterrumpidamente portreinta y
ocho años, ha ganado cómodamenteonce elecciones consecutivas,y usualmente
obtienemás del 70% de las bancas en la asamblea legislativa.Análisisrecienteshan
atribuidoeste notablenivelde dominiopolíticoa la riqueza de recursos(Nikiforuk,
2008). De modosimilar, unestudiocualitativo ycuantitativo
de los estados de Estados
Unidoshalla una relacióncausal entredependencia de los recursosnaturalesy una
competenciapolíticadébil (Goldberg,Wibbels,y Mvukiyehe, 2008).
Contrariamente a la teoríay a la cuantiosaevidenciaexistentea nivelnacional,
el desarrollonoexplicala democraciasubnacionalen Argentina. De hechola evidencia
de otrospaíses es consistentecon este hallazgo:estados pobres,desde Keralaen la
India(Heller,2000) a Piauíy Roraimaen Brasil(Montero, 2007), con frecuencialogran
nivelesde democracia más elevados que sus contrapartesmás ricas. Un análisis
estadístico recienteno encuentraasociación estadísticamentesignificativa entre
UNA
TEORIA
RENTISTICA
DELOSREGÍMENES
SUBNACIONALES ßQ5
riquezaydemocraciaen las regionesde Rusia(McMannyPetrov, 2000). Una posible

interpretación es que los efectosesperados de la modernizaciónpueden no ocurrir
en contextos subnacionales porque la lógica causal propuesta opera sólo
nacionalmente. Porejemplo,es poco probableque las teoríasque enfatizanlos costos
potencialesque los ricosenfrentan en democracia(Boix,2003; AcemogluyRobinson,
2006) apliquenen las unidadessubnacionales,ya que normalmente son los gobiernos
nacionales los que tienenel poder para implementar expropiacionesy reformas
tributarias progresivas.Las elites económicas no deberían estar particularmente
inclinadas a conspirar contra las democracias subnacionales. Una segunda
interpretación veríaeste hallazgo nulocomo una confirmación de que la asociación
estadísticaentredesarrolloy democracia es espuria,dado que en realidadambas
variables son causadas por divergenciashistóricasen los arreglosinstitucionales
(Acemoglu et al., 2008). Investigaciones futurasdeberían tratarde testear
conjuntamente las hipótesisde la modernización ylas rentasfiscalesen otrosdominios
empíricos para establecer si los hallazgos presentados en este artículo son
generalizablesmás allá de Argentina.
Los arreglosde federalismo fiscalque resultan
en grandesdesequilibrios fiscales
verticaleshansido asociados con patologíasmacroeconómicastalescomo los déficit
fiscalesyla inflación
(RoddenyWibbels,2002). Portanto,el sistemade coparticipación
de impuestosde la Argentina podríaen parteexplicarsu proverbial historia de colapsos
económicose inclusosu marcado patrónde desigualdades económicas regionales
(dado que las transferenciasfavorecena las provinciasdemográficamentemás
pequeñas, no a las más pobres). He presentado evidencia de que su tipo de
federalismo fiscaltambiéntienela perversaconsecuencia de financiar la supervivencia
de elitesprovincialespoco democráticas que permanecen en el poderindefinidamente
estableciendo regímeneshíbridos.Los hallazgos de este artículopueden ayudara
señalar el camino hacia el diseño de institucionesde federalismofiscal que
conjuntamente maximicenla estabilidadmacroeconómica,la igualdad regionaly la
democraciasubnacional.
606 CARLOS
GERVASON
I
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61 0 CARLOS
GERVASONI
RESUMEN
Losniveles
dedemocracia subnacional varían económicamente máspequeñosproporcionan a
en numerosos
significativamente países del susgobernantes generosas "rentas
delfederalismo
mundo. Basándoseenteoríasfiscales
delEstado, fiscal",lascualeslespermiten lacompe-
restringir
el autorargumenta que esta variaciónes con tenciapolítica y debilitar
el sistemade pesosy
frecuencia
explicadaporuntipode rentismo que contrapesos. Evidencia empíricaprovenientede
no estágeográficamente determinado porlos datosde panelsobrelas provincias argentinas
recursos creadopor confirma
sinopolíticamente
naturales, claramenteesta expectativa, incluso
ciertos delfederalismo
arreglos fiscal.
Postulaque despuésde controlar porexplicaciones alterna-
los regímenesmenosdemocráticos son más tivasestándar talescomoel nivelde desarrollo.
probablesenlasprovincias -aquellas Análisis
rentísticas de sensibilidaddemuestran que este
que recibentransferencias
desproporcionada- hallazgoes extremadamente robustoa estima-
mentegrandesdel gobierno centraly prácti- doresdepanelalternativos.Evidenciacuantitativa
camente renuncian local.Lasreglas y cualitativa
a latributación sugiereque el principal
mecanismo
de coparticipación intergubernamental de causales elefecto queunelevadonivel degasto
impuestosqueproducen grandes desequilibriospúblico ejercesobrela autonomía económica de
fiscalesverticales
y favorecen a los distritos losactorespolíticos.
SUMMARY
Levelsofsubnationaldemocracy vary signifi-their
incumbentswith
generous "fiscal
federalism
cantlywithin
countries
around theworld.
Drawingon rents"thatallowthemto restrict democratic
fiscal
theoriesofthestate,
theauthorarguesthat contestationandweaken checksandbalances.
this
varianceisoften
explainedbya type
ofrentier
ism Statistical
evidencefroma paneldatasetofthe
thatis notgeographically
determinedbynatural Argentine provincesstrongly confirmsthis
resourcesbutpolitically
createdbycertain fiscal expectation,
evenafter forstandard
controlling
federalism arrangements.He positsthatless alternative suchas levelofdeve-
explanations
democratic regimesare morelikely inrentier lopment.Sensitivity showsthat
analysis this
finding
-those
provinces that
receive large is extremely
disproportionately robust
toalternative
panelestimators.
centralgovernmenttransfers
andpractically andquantitative
forgo Qualitative evidence that
suggests
localtaxation.
Intergovernmental
revenue-sharing theeffect
ofheavypublic
spending ontheeconomic
rulesthat
produce largevertical
fiscal
imbalances autonomy ofpolitical
actorsis themaincausal
andfavortheeconomically
smallerdistricts
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Gervasoni. UNA TEORÍA RENTÍSTICA DE LOS REGÍMENES SUBNACIONALES: FEDERALISMO FISCAL, DEMOCRACIA Y AUTORITARISMO EN LAS PROVINCIAS ARGENTINAS

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Gervasoni. UNA TEORÍA RENTÍSTICA DE LOS REGÍMENES SUBNACIONALES: FEDERALISMO FISCAL, DEMOCRACIA Y AUTORITARISMO EN LAS PROVINCIAS ARGENTINAS

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UNA TEORÍA RENTÍSTICA DE LOS REGÍMENES SUBNACIONALES: FEDERALISMO FISCAL,

DEMOCRACIA Y AUTORITARISMO EN LAS PROVINCIAS ARGENTINAS

UNA TEORÍA RENTÍSTICA

Los investigadoresde los regímenespolíticoshan notado por muchotiempo

Basándome en las teoríasfiscalesdel Estado, propongoque las diferenciasen

Teorías sobre la democracia subnacional

Rusia,identificael estatismoeconómico(ya la riquezapetrolera)entrelos principales

sostenimiento de los autoritarismossubnacionales dependen fuertemente tantode

Teorías fiscales y rentísticas de la democracia

sobre estados rentísticos puede (y según sostengo,debería) ser extendidamás allá

direccióncausal con frecuenciase invierte en los estados rentísticos:las clases son

El federalismo fiscal como fuente de rentismo subnacional

El federalismo fiscal crea situaciones rentísticas cuando las unidades

como porcentajedel totalde los recursosfiscalessubnacionales),y2) la redistribución

la variaciónanual de en las transferencias percápita en el período1992-95,mientras

argentinoshan adecuadamente denominado"provinciasfiscales"(Cao, Francés,y

Conceptualización y medición de la democracia subnacional

autoritarismoinsoportablemente opresivassean en últimainstanciacontraproducentes

Ejecutivay CompetenciaLegislativa-ytresindicadoresde concentracióndel poder

que no es niunfamiliar niun aliado políticocercano, y alto(=3) si el gobernadores

17Larotación enelpoder es unelemento

provinciasmenos democráticasdesde 1983 han sido La Rioja,San Luis,Formosa,

1995; Chávez, 2003), mientrasque talcaracterizaciónnunca se le ha aplicado a Río

Datos, especificación del modelo y análisis estadístico

de la población provincialnacida en Europa de acuerdo al censo nacionalde 1914

Las estimacionesvíaefectosaleatoriosson presentadasen la Tabla2. ElModelo1

a un valorde cero resultarazonable dado que los modelos 1 y 2 están lejos de

se ven alterados.El coeficientepara el términode interacciónse hace un poco más

Endogeneidad:causalidad espuria y simultánea

29Estoes especialmentecierto parala variablede mayor teórica:

envíanmás recursoshacia las provinciasmenos democráticascon la intenciónde

de abundantes erogaciones públicas para financiarpatronazgoy así prevenirla

2008 produjeronuna grancantidad de respuestas en las cuales se enfatizabanlos

positivosyaltamentesignificativos sobreel tamañorelativo de la burocraciaprovincial

público- en un modelo para predecirDemocracia Subnacional,su coeficientees

Basándome en enfoquesfiscalesy rentísticos del Estado,he argumentadoque

cualquier otra cosa compartencaracterísticasclave: todas ellas confierena los

riquezaydemocraciaen las regionesde Rusia(McMannyPetrov, 2000). Una posible

Linz,Juan(1975):"Totalitarian andAuthoritarian Adam

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