El Mercosur - Geografía en Disputa-1-95

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El Mercosur
Una geografía en disputa
El Mercosur : una geografía en disputa / Mariana Vazquez...
[et al.] ; compilado por Mariana Vazquez.- 1a ed.- Ciudad
Autónoma de Buenos Aires : Fundación CICCUS, 2019.
400 p. ; 23 x 16 cm.
ISBN 978-987-693-803-7
1. Mercosur. 2. Integración Regional. I. Vazquez, Mariana, comp.

CDD 304.6
Primera edición: octubre 2019
© Ediciones CICCUS - 2019

Medrano 288 (C1179AAD)
(54-11) 4981-6318
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Corrección: María Walas

Coordinación, diseño y producción editorial: Andrea Hamid
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Impreso en Argentina nización de las Naciones Unidas para la
Printed in Argentina Ciencia y la Cultura (UNESCO).
El Mercosur
Una geografía en disputa
MARIANA VAZQUEZ
(Compiladora)
Índice
Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Mariana Vazquez
Capítulo 1. El Mercosur, ayer y hoy. Una geografía en disputa. . . . .15

Mariana Vazquez
1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15
2. El Mercosur en su primera década (1991-2002).
La integración regional como instrumento y cerrojo
de las reformas estructurales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
3. El Mercosur en su segunda década (2003-2012). La integración
regional a partir del cambio político en Sudamérica . . . . . . . . . . . 36
4. El Mercosur entre 2012 y 2015. O la geografía de una
antinomia regional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
5. El Mercosur. 2015-hoy. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .77
6. El Mercosur. Una geografía compleja en disputa. . . . . . . . . . . . 88
Capítulo 2. El trilema del Mercosur. Políticas nacionales,

integración económica y relacionamiento externo . . . . . . . . . . . . . . . 97
Augusto Costa, Carlos Bianco y Mariela Bembi
1. Aclaración preliminar: el sistema económico internacional,
los modelos de desarrollo y la integración económica . . . . . . . . . . 97
2. Patrón de inserción internacional y desarrollo: los debates
en torno al comercio y la integración regional . . . . . . . . . . . . . . . . 99
3. La integración regional en el Mercosur en perspectiva
histórica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
4. Conclusiones: los tres momentos y el trilema del Mercosur. . .156
Capítulo 3. La dimensión sociolaboral del Mercosur . . . . . . . . . . . .169

Marita Gonzalez
1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
2. El impacto social del Mercosur fenicio-neoliberal (1991-2002) . . 171
3. El Mercosur en tiempos progresistas (2002-2015) . . . . . . . . . 183
4. Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .197
Capítulo 4. O Mercosul-Saúde. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
Nathalie S. Tiba Sato
1. Introdução . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
2. Do Merscosul liberal ao Mercosul social . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
3. O direito à saúde e os procesos de integração económica . . . . 205
4. O Mercosul-Saúde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208
5. Conclusão . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
Capítulo 5. La integración educativa en el Mercosur . . . . . . . . . . . 229

Daniela Perrotta
1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
2. La integración educativa en el Mercosur: creación e
institucionalización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
3. Desarrollo de las políticas públicas regionales . . . . . . . . . . . . . 244
4. Discusión: balance de la agenda de integración educativa . . . 255
5. Conclusiones: la disputa por los derechos. . . . . . . . . . . . . . . . . 259
Capítulo 6. La dimensión migratoria en el Mercosur: ¿hacia la

construcción de una ciudadanía sudamericana? . . . . . . . . . . . . . . . . 267
Luciana Litterio y Osvaldo Andrés García
1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267
2. La constitución del Mercosur Social y Político y de sus
dimensiones laboral y migratoria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268
3. La constitución de un espacio competente en materia migratoria
en el Mercosur: el Foro Especializado Migratorio . . . . . . . . . . . . 275
4. Migraciones, libre circulación y residencia en el Mercosur:
principales instrumentos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .277
5. La dimensión migratoria en la Unasur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292
6. ¿Hacia la construcción de la ciudadanía suramericana? . . . . . 295
Capítulo 7. La dimensión social del Mercosur: la coexistencia de tres

décadas en permanente tensión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
Mariano Nascone
1. Primer periodo del Mercosur: el regionalismo
abierto (1991-2011). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307
2. Segundo periodo del Mercosur (2002-2015): desarrollo con
inclusión, otro rumbo para la integración regional . . . . . . . . . . . .314
3. Tercer periodo del Mercosur (2015-2017): ¿el retorno a los
orígenes? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335
4. Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340
Capítulo 8. La agricultura familiar en el Mercosur: actualidad de
una agenda en tensión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345
Leticia González
1. Contexto de la creación de un novedoso espacio
en el Mercosur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347
2. De la creación de la Reunión Especializada en Agricultura
Familiar (REAF) a los registros de la agricultura familiar:
institucionalidad, dinámica y agenda para la agricultura
familiar de la región . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .351
3. Un nuevo contexto en la región, ¿una nueva REAF? . . . . . . . . 357
4. Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362
Capítulo 9. Participación y políticas regionales del sector

cooperativista en el Mercosur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367
Florencia Lagar
1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367
2. La trayectoria del sector cooperativista en el Mercosur
durante su primera etapa (1998-2001) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369
3.La trayectoria del sector cooperativista en el Mercosur
durante su segunda etapa (2002-2007) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 374
4. Conclusiones preliminares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384
Acerca de los autores y las autoras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .391

Presentación
10
El Mercosur. Una geografía en disputa. Mariana Vazquez (comp.)
Presentación
Mariana Vazquez
Entre dinámicas y tendencias de largo plazo, y transformaciones de di-

mensiones, alcance y profundidad inaprehensibles, si algo caracteriza
hoy a los escenarios regional y mundial es la incertidumbre. En cualquier
caso, la historia cuenta. Y en esa historia, el proceso de integración más
significativo para América del Sur desde la reinstauración democrática,
el Mercosur, cumple 28 años en 2019. En ese tiempo, asimismo, se han
sucedido en sus Estados Partes gobiernos de signos políticos diferentes,
de forma mayormente coincidente en el tiempo, que han interpelado al
esquema de integración desde lugares diversos, contradictorios. Esto
permite introducir la variable del cambio político en los análisis de la
trayectoria del esquema de integración.
Ahora bien, ¿qué está en juego en esta geografía de fronteras móvi-
les? ¿Por qué cada cambio de timón político tiene una propuesta tan di-
versa para la integración? ¿Cómo se vinculan las dinámicas nacionales,
regionales y globales? ¿Cómo se relacionan los proyectos nacionales de
desarrollo, las diversas concepciones de la democracia y los proyectos de
integración? ¿Cuál es la importancia estratégica de la unidad regional y
por qué, a nuestro entender, el Mercosur es una geografía en disputa?
Éstos son algunos de los interrogantes que guían el trabajo de investiga-
ción que lleva a este libro.
La investigación, asumiendo esto, pretende plantear diversas cuestio-
nes que tienen objetivos políticos y otros, estrictamente disciplinarios,
entendiendo que la frontera entre ambos es siempre permeable.
En el plano político, busca aportar reflexión a la propuesta integra-
cionista que es inherente a todo proyecto de emancipación para nuestra
región, y que tiene como objetivos la independencia y el desarrollo con
inclusión. No hay autonomía, ni soberanía, ni desarrollo consistentes y
sostenibles en el tiempo sin unidad regional. Se trata de brindar pensa-
miento crítico a este momento, que le dé encarnadura a la dimensión
utópica a partir de un análisis de la última experiencia reciente de in-
11
Presentación
tegración y su trayectoria. En lo disciplinario, presenta investigaciones

profundas y rigurosas, así como construcciones conceptuales y perio-
dizaciones novedosas, que se proponen contribuir al estudio de la inte-
gración regional. Se tratarán tanto la dimensión estratégica integral del
proyecto regional como las dimensiones micro, sectoriales, buscando
esclarecer los engranajes específicos que mueven la maquinaria de la in-
tegración en sus diversas agendas, para luego ver cómo estas piezas del
esquema de integración se vinculan entre sí.
Los autores y las autoras reúnen en su conjunto miradas y saberes
diversos, que se nutren de trayectorias académicas, de gestión, de mili-
tancia política y activismo social, o la combinación de todo aquello, enri-
queciendo la visión general del trabajo.
En el primer capítulo, “El Mercosur, ayer y hoy. Una geografía en
disputa”, analizamos la trayectoria del bloque desde sus orígenes has-
ta la actualidad, a partir de un enfoque que denominamos geografía de
la complejidad, intentando dar cuenta de sus múltiples dimensiones y
tiempos. Asumimos que en el esquema de integración se plasman, de di-
versas formas, los proyectos en disputa que han buscado históricamente
imponer su hegemonía en la región. Es justamente la naturaleza de esa
disputa, que tiene que ver con una historia en la cual la región se ha vin-
culado al mundo de una manera dependiente, periférica y fragmentada,
como veremos, lo que otorga a esta geografía y a este proceso de integra-
ción particularidades que los hacen inaprehensibles por marcos teóricos
concebidos en otras latitudes. Identificamos cuatro etapas en el proceso
de integración, que analizamos en tres planos: la economía política de la
integración, la racionalidad jurídica y la arquitectura institucional, así
como en las dimensiones sociales y ciudadanas.
En el segundo capítulo, dedicado a la integración económica, Augusto
Costa, Carlos Bianco y Mariela Bembi dan cuenta de un trilema central
en esta geografía, que la historia del Mercosur expresa y que presenta los
siguientes elementos: el modelo de desarrollo nacional, la integración
regional y el relacionamiento externo. Los autores y la autora analizan
cada uno de estos componentes del trilema, y su articulación en las diver-
sas etapas del esquema de integración. Parten de asumir que la historia
del Mercosur es la de un proyecto que no ha podido consolidar hasta el
momento un sendero sustentable hacia un modelo consistente de políti-
cas nacionales, esquema de integración y relacionamiento externo, que
resolviera el trilema subyacente.
Marita Gonzalez, en el tercer capítulo, comienza señalando que “[…]
la integración regional trastocó la ciudadanía laboral de la población, y
el Mercosur inicial no se anticipó ni tuvo en cuenta dichos impactos”.
A partir de allí, analiza la dimensión sociolaboral del esquema de inte-
gración en cada una de sus etapas. Presenta sus avances y retrocesos,
12
sus contradicciones, su relación con las políticas nacionales, así como

los diversos actores que se afirman como protagonistas centrales en esta
dimensión de la integración. Se destaca, en esta presentación, el papel
jugado a lo largo de estos años por la Coordinadora de Centrales Sindi-
cales del Cono Sur.
En el cuarto capítulo, Nathalie Sato analiza la historia del Mercosur y
sus diversas etapas, poniendo énfasis en la dimensión de la salud. De la
misma forma que la sociolaboral, esta dimensión ha estado presente des-
de los orígenes del proceso y muestra, probablemente más que ninguna
otra, cómo la disputa de proyectos se expresa en el esquema de integra-
ción. Aquí, la antinomia central es entre acuerdos basados en una lógica
mercantil y acuerdos centrados en una perspectiva de derechos.
Daniela Perrotta, en el quinto capítulo, se propone llevar a cabo un
balance crítico del desarrollo del sector educativo del Mercosur, desde
su creación en 1991 a la actualidad, analizando las principales políticas
públicas e iniciativas encaminadas. En su trabajo, muestra el recurrente
error del N = 1: teorizar sobre la integración regional a partir de un úni-
co caso, la Unión Europea. Asimismo, parte de un clivaje que encuentra
central a la hora de comprehender las diferentes políticas públicas regio-
nales: la oposición entre la educación como derecho y la educación como
mercancía.
En el sexto capítulo, Luciana Litterio y Osvaldo Andrés García se pro-
ponen presentar los instrumentos que el Mercosur ha logrado suscribir
en sus diversos espacios institucionales, con el objetivo de alcanzar la
libre circulación y residencia de los y las nacionales de los Estados Partes
y asociados, de tal manera de avanzar hacia la construcción de una ciuda-
danía sudamericana. Su punto de partida es la perspectiva de derechos,
es decir, la que reconoce a los y las habitantes de un territorio integrado
el derecho inalienable a migrar y a radicarse libremente en cualquier otro
territorio de la región y gozar del ejercicio de los mismos derechos y obli-
gaciones. Sin embargo, su trabajo muestra que ésta no ha sido siempre
la perspectiva predominante en el Mercosur, ni en sus Estados Partes.
En el séptimo capítulo, sobre la dimensión social del Mercosur, Ma-
riano Nascone hace un recorrido por la historia del bloque, centrado en
las políticas sociales, en los planos nacional y regional. Desde una pers-
pectiva situada, su exhaustivo trabajo muestra cómo los diversos “con-
sensos de época” también han dejado su marca en el Mercosur social, en
su institucionalidad, sus agendas, sus principios y sus políticas.
Leticia González presenta en el octavo capítulo una agenda que con-
sidera “en tensión”: la de la agricultura familiar. Este sector es incluido
en el Mercosur a comienzos de la década de los gobiernos populares, en
2004, plasmando “el reconocimiento por parte de los Estados de que en
la región no existe un solo campo”. Su derrotero, hasta la actualidad, da
13
Presentación
cuenta de esa tensión entre aquel reconocimiento y la visión asistencia-

lista del sector, predominante en la década de 1990 y en la actualidad.
En el noveno capítulo, Florencia Lagar presenta el camino transitado
por el movimiento cooperativo en el Mercosur, desde una primera etapa
caracterizada por su organización regional por fuera del propio esquema
de integración, pasando por su institucionalización, hasta su situación
actual.
Por último, me parece relevante mencionar, particularmente en este
contexto regional, el hecho de que todos los autores y todas las autoras
de este libro somos docentes de universidades públicas de la República
Argentina y, en un caso, de la República Federativa del Brasil. Reafirma-
mos, con esta contribución al pensamiento crítico sobre la integración
regional, nuestro compromiso con un futuro de emancipación para nues-
tra región.
14
Capítulo 1
El Mercosur ayer y hoy.
Una geografía en disputa 1
Mariana Vazquez
1. Introducción
La propuesta que se hace en este texto, abordar la historia del Mercado

Común del Sur (Mercosur) desde el encuadre que denominamos geo-
grafía de la complejidad, es un manifiesto a favor de analizar el proceso
de integración regional en sus múltiples dimensiones y tiempos, desde
un enfoque que suele ser olvidado por gran parte de la literatura sobre
el tema. Ésta, a menudo, parte de miradas unidimensionales –concen-
tradas, en su mayoría, sólo en la dimensión comercial–, sincrónicas y
amparadas en falsos consensos pretendidamente universales acerca de
qué define el supuesto éxito o fracaso de la integración regional. Desde
ese prisma, entonces, se dirige al Mercosur con unas anteojeras tan gran-
des –muchas veces cargadas de eurocentrismo, economicismo u otros
“ismos”– que se le vuelve difícil, siguiendo la célebre metáfora de Jean-
Paul Fitoussi (2013) en su crítica a la economía neoclásica, ver más allá
de la luz que proyecta el farol, cuando lo que se busca nunca estuvo allí.
No es un objetivo de este capítulo, ni de la obra colectiva que lo contie-
ne, pretender llevar adelante un estudio acabado del proceso de integra-
ción regional en el Mercosur. Se parte del reconocimiento de la compleji-
dad de un proceso de este tipo y de la necesidad de abordar sus múltiples
dimensiones y tiempos, en una geografía que definimos como en disputa:
una disputa entre proyectos que han buscado históricamente imponer
su hegemonía en la región y que se manifiesta de diversas formas en el
1 Agradezco muchísimo el minucioso trabajo de quienes revisaron una primera

versión de este capítulo e hicieron valiosos comentarios: Daiana Ferraro, Karla
Diaz Martinez, María Luisa de Paz, María Cecilia Miguez y Pablo Grinspun, El
resultado final es, por cierto, de mi absoluta responsabilidad.
15
Capítulo 1 - El Mercosur ayer y hoy. Una geografía en disputa - Mariana Vazquez
proceso de integración. Y es justamente la naturaleza de esa disputa, que

tiene que ver con una historia en la cual la región “es y ha sido, está y ha
estado, en el mundo” de manera dependiente, periférica y fragmentada,
como veremos, la que otorga a esta geografía y a este proceso de integra-
ción particularidades que los hacen inaprehensibles por marcos teóricos
concebidos para otras latitudes.
Desde esa mirada, abordaremos al Mercosur organizando esta tarea
en torno a la presentación de cuatro momentos. Esta periodización no
es acabada. El estudio más profundo de nuevas dimensiones y fases es-
pecíficas de cada etapa podría implicar una comprehensión de aspectos
novedosos que llevaría a la construcción de una nueva periodización. A
partir de la investigación llevada a cabo hasta el momento por un co-
lectivo en parte conformado por los autores y las autoras de este libro,
identificamos estos cuatro momentos.
La primera etapa, entre 1991 y 2002, coincide con la predominancia
en la región de los principios del Consenso de Washington y de sus re-
comendaciones de política. Veremos cómo esa matriz se expresa en el
Mercosur en un momento fundante y cómo ello condiciona luego el des-
pliegue del proyecto de transformación posterior. El segundo momento,
entre 2003 y el primer semestre de 2012, es aquel en el cual tiene lugar
la coexistencia, breve2 pero significativa, de gobiernos populares en la
región. Una tercera etapa, que llamamos de “transición antinómica”, se
desarrolla entre junio de 2012 y diciembre de 2015. En ella coexisten
dos fuerzas de igual intensidad pero con sentidos inversos, los dos polos
de la antinomia, que se simbolizan en dos hechos que tienen lugar en el
Mercosur en el periodo: el golpe de Estado en Paraguay, que desemboca
en la suspensión del país del bloque y que inicia un importante movi-
miento restaurador en los Estados Partes del Mercosur; y el hecho de que
Venezuela, en el mismo momento, deviene Estado Parte, como una pieza
de un proyecto que nace en 2003 y que implica una concepción geopo-
lítica y del desarrollo más autonómica. Por último, desde diciembre de
2015, cuando tiene lugar la primera Cumbre del Mercosur a la que asiste
Mauricio Macri como presidente, hasta hoy se sucede la última etapa, de
restauración conservadora en lo político y aperturista en lo económico.
Cada uno de estos momentos será analizado centralmente en tres pla-
nos: la economía política de la integración, la racionalidad jurídica y la
arquitectura institucional, y la dimensión social y ciudadana.
2 Como señalaremos cuando analicemos esta etapa, la coexistencia de gobiernos

populares en los Estados Partes del Mercosur será sólo de cuatro años, entre
agosto de 2008, cuando Fernando Lugo asume la presidencia de Paraguay, hasta
junio de 2012, momento en que es depuesto por un golpe institucional.
16
2. El Mercosur en su primera década (1991-2002).

La integración regional como instrumento y cerrojo
de las reformas estructurales
El Mercosur nació el 26 de marzo de 1991, a partir de la firma del Tratado

de Asunción por parte de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. A dife-
rencia de la etapa inmediatamente anterior, forjada al calor de los acuer-
dos entre los gobiernos de Raúl Alfonsín y José Sarney, de carácter más
integral y que tenían como uno de sus objetivos la consolidación de las
democracias recién reinstauradas, la integración regional en este periodo
constituyó una expresión más del giro de la región hacia el neoliberalismo.
El contexto del nacimiento de este esquema de integración fue el de la
hegemonía del Consenso de Washington. Los principios y las recomen-
daciones de política en él contenidos tiñeron la definición del modelo
de integración, que se encuadró en lo que la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (Cepal) denominó
regionalismo abierto.
El Mercosur devino, simultáneamente, instrumento y cerrojo de las
reformas estructurales llevadas adelante por los Estados Partes (aper-
tura comercial, desregulación generalizada, privatizaciones, subsidiarie-
dad de las políticas sociales, etc.) en dos dimensiones clave del proceso
de integración: la de la economía política y la que aquí denominaremos
racionalidad jurídica e institucionalidad. La primera da cuenta de la op-
ción elegida en cuanto al formato y a la metodología de la integración. La
segunda refiere a su andamiaje jurídico-institucional (derecho originario
y derivado; arquitectura institucional stricto sensu). Asimismo, el prisma
del Consenso de Washington tiñó las dimensiones no económicas de la
integración regional en el Mercosur, en el sentido de su mercantilización
y/o su carácter subsidiario. La concepción del Estado y de su relación con
el mercado y con la sociedad, predominante en los gobiernos de la época,
se proyectó en el esquema de integración, como veremos más adelante.
Más allá de la centralidad de la dimensión comercial de la integración,
y de la apertura económica, nos parece importante destacar en esta etapa
la aprobación del Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático
en el Mercosur, la República de Bolivia y la República de Chile, el 24
de julio de 1998.3 En su artículo 1, se acuerda “La plena vigencia de las
3 Este Protocolo tiene como antecedente la Declaración Presidencial de Las Le-

ñas del 27 de junio de 1992, que establece que la plena vigencia de las institucio-
nes democráticas es condición indispensable para la existencia y el desarrollo del
Mercosur.
17
instituciones democráticas es condición esencial para el desarrollo de los

procesos de integración entre los Estados Partes del presente protocolo”.
Asimismo, el artículo 3 establece que “Toda ruptura del orden democrá-
tico en uno de los Estados Partes del presente protocolo dará lugar a la
aplicación de los procedimientos previstos en los artículos siguientes”.4
Nos referiremos luego a la aplicación concreta de este Protocolo, que
tuvo lugar por primera vez en junio de 2012, para el caso de la República
del Paraguay.
2.1. La economía política de la integración en la década larga

del regionalismo abierto
¿Qué particularidades adoptó la integración económica en el Mercosur

en esta etapa?
Durante este periodo, los países incrementaron sustancialmente el
grado de apertura de sus economías, a partir de profundos procesos de
liberalización unilateral que los acuerdos preferenciales establecidos co-
lectivamente retroalimentaron y reforzaron, constituyendo un resguardo
jurídico regional frente a eventuales cambios de gobierno o presiones
domésticas a favor de una vuelta atrás en las políticas implementadas.
Esta lógica también se dio en el modo en el cual estos Estados ingresaron
a la Organización Mundial de Comercio (OMC), consolidando un arancel
4 Art. 4: “En caso de ruptura del orden democrático en un Estado Parte del pre-
sente Protocolo, los demás Estados Partes promoverán las consultas pertinentes
entre sí y con el Estado afectado”. Art. 5. “Cuando las consultas mencionadas en
el artículo anterior resulten infructuosas, los demás Estados Partes del presente
Protocolo, en el ámbito específico de los Acuerdos de integración vigentes entre
ellos, considerarán la naturaleza y el alcance de las medidas a aplicar, teniendo
en cuenta la gravedad de la situación existente. Dichas medidas abarcarán desde
la suspensión del derecho a participar en los distintos órganos de los respec-
tivos procesos de integración, hasta la suspensión de los derechos y obligacio-
nes emergentes de esos procesos. Art. 6: “Las medidas previstas en el artículo
5 precedente serán adoptadas por consenso por los Estados Partes del presente
Protocolo, según corresponda de conformidad con los Acuerdos de integración
vigentes entre ellos, y comunicadas al Estado afectado, el cual no participará en
el proceso decisorio pertinente. Esas medidas entrarán en vigencia en la fecha en
que se realice la comunicación respectiva. Art. 7: “Las medidas a que se refiere
el artículo 5 aplicadas al Estado Parte afectado cesarán a partir de la fecha de la
comunicación a dicho Estado del acuerdo de los Estados que adoptaron tales me-
didas, de que se ha verificado el pleno restablecimiento del orden democrático, lo
que deberá tener lugar tan pronto ese restablecimiento se haga efectivo”.
18
externo común en un nivel promedio relativamente bajo en la mayoría

de las posiciones del nomenclador, renunciando de esta manera a un ins-
trumento que había sido utilizado históricamente para llevar adelante
políticas industriales y para proteger sectores productivos sensibles, tan-
to en la región como en el resto del mundo (Costa y cols., 2019: 97-167).
Las definiciones tomadas en los niveles multilateral, regional y na-
cional convergían. Esta articulación, en función de los objetivos inhe-
rentes al proyecto neoliberal de la época, entre las políticas domésticas
y el modelo de integración elegido, tuvo importantes impactos en las
estructuras productivas locales, el patrón de inserción internacional de
las economías y las estrategias desplegadas por los actores económicos
(Inchauspe, 2011: 6-7). Estos impactos deben ser considerados como fac-
tores condicionantes de peso a la hora de analizar la etapa posterior del
proceso de integración, tanto en cuanto a sus logros como a sus objetivos
incumplidos.
El cambio en la opción del modelo de integración en relación con la
estrategia de “integración administrada” vía protocolos sectoriales de
la etapa anterior, que fue la expresión de tendencias que comenzaron a
fortalecerse en los 80, se dio en primer lugar en forma bilateral, con la
firma en julio de 1990 del Acta de Buenos Aires entre Argentina y Brasil.
Fernando Collor de Melo y Carlos Menem firmaron este documento en el
marco de la primera visita oficial del presidente brasileño a la Argentina,
optando por una metodología de la integración completamente contraria
a la elegida por sus antecesores.5
Desde el punto de vista de la economía política de la integración, el
Tratado de Asunción y, sobre todo, aquella parte que realmente se imple-
mentó (el Programa de Liberación Comercial), dio continuidad a aquel
modelo, centrado en las rebajas arancelarias generalizadas, lineales y
automáticas en un plazo sumamente breve. Más allá de los principios
de gradualidad, flexibilidad y equilibrio que menciona el Tratado en su
primera parte, aquella opción presuponía un enfoque contrario que se
oponía, también, al implementado en la década anterior: acuerdos ten-
dientes a la promoción de un intercambio y de complementariedades
intrasectoriales, una distribución relativamente equilibrada del valor
agregado generado en forma conjunta y un monitoreo permanente de los
impactos productivos y sociales de la estrategia de integración.6
5 Es ya en este contexto que en noviembre de 1990 Argentina y Brasil firman el

Acuerdo de Complementación Económica Nº 14 (ACE14), en el marco de la Aso-
ciación Latinoamericana de Integración (Aladi).
6 El artículo 5 del Tratado de Asunción establecía, como veremos, que los acuer-
dos sectoriales constituirían instrumentos para “optimizar la utilización y movi-
19
La opción metodológica elegida fue entonces un elemento constitutivo

de las políticas de reforma y ya no, como en las concepciones que guiaron
otros momentos de la integración latinoamericana, un elemento central
de una estrategia de desarrollo.7
[…] el elemento novedoso de este esquema de regionalismo, que se establecía

por oposición al modelo anterior, estribaba en la conformación de un espacio
común estrictamente comercial entre economías que también estaban abier-
tas a terceros países. Es decir, la nueva integración ‘abierta’ articulaba –pese
a que, en primera instancia, se consideró que colisionaría con el sistema mul-
tilateral– la concreción de acuerdos regionales con el proceso de apertura
unilateral, bajo un patrón de crecimiento ‘hacia afuera’, cuyo propósito fi-
nal era liberalizar aceleradamente los mercados e insertar a las economías
dentro del comercio mundial, en función de los objetivos propiciados por los
centros hegemónicos (Inchauspe, 2011: 4).
¿Cuáles fueron, entonces, los instrumentos para llevar a cabo estas

políticas? ¿Qué se acordó y qué se omitió? ¿Qué se estableció y qué, real-
mente, se implementó?
Según el artículo 1 del Tratado de Asunción, o Tratado para la Consti-
tución de un Mercado Común entre la República Argentina, la República
Federativa del Brasil, la República del Paraguay y la República Oriental
del Uruguay, el esquema de integración en el Mercosur implica, vale re-
cordar:
 La libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre

los países, a través, entre otros, de la eliminación de los derechos
aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación de merca-
derías y de cualquier otra medida equivalente;
lización de los factores de producción y alcanzar escalas operativas eficientes”.

Además de que, en esta etapa, en consonancia con el nuevo tipo de integración
promovido, se establece una relación diferente en el lugar relativo de los Esta-
dos y del sector privado en la negociación de los acuerdos, es preciso destacar
también que el Tratado estipula su vigencia mientras dure el periodo de transi-
ción, es decir, hasta el 31 de diciembre de 1994. Se obtura, entonces, cualquier
posibilidad de planificar políticas industriales de largo plazo a escala regional
(Inchauspe, 2011: 10).
7 Señala Roberto Bouzas (2011: 76) que el papel del Acta de Buenos Aires y del
Tratado de Asunción como instrumentos de liberalización fue particularmente
evidente en el caso de Brasil, cuyo régimen de política fue uno de los últimos en
adoptar, de manera reticente, la agenda de liberalización.
20
 El establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una

política comercial común con relación a terceros Estados o agrupa-
ciones de Estados y la coordinación de posiciones en foros económico
comerciales regionales e internacionales;
 La coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre
los Estados Partes: de comercio exterior, agrícola, industrial, fiscal,
monetaria, cambiaria y de capitales, de servicios, aduanera, de trans-
portes y comunicaciones y otras que se acuerden, a fin de asegurar
condiciones adecuadas de competencia entre los Estados Partes;
 El compromiso de los Estados Partes para armonizar sus legislacio-
nes en las áreas pertinentes, con el fin de lograr el fortalecimiento del
proceso de integración.
Asimismo, en el artículo 4, se establece que los Estados Partes “[…]

coordinarán sus respectivas políticas nacionales, con el objeto de elabo-
rar normas comunes sobre competencia comercial”.
Durante el período de transición que, según el Tratado, culminaría el
31 de diciembre de 1994, el artículo 5 establece que los principales ins-
trumentos para la conformación del mercado común serán:
 Un Programa de Liberación Comercial, que consistirá en rebajas aran-

celarias progresivas, lineales y automáticas, acompañadas de la elimi-
nación de restricciones no arancelarias o medidas de efectos equiva-
lentes, así como de otras restricciones al comercio entre los Estados
Partes, para llegar al 31 de diciembre de 1994 con arancel cero, sin res-
tricciones no arancelarias sobre la totalidad del universo arancelario;
 La coordinación de políticas macroeconómicas, que se realizará gra-
dualmente y en forma convergente con los programas de desgrava-
ción arancelaria y de eliminación de restricciones no arancelarias in-
dicados en el literal anterior;
 Un arancel externo común, que incentive la competitividad externa
de los Estados Partes;
 La adopción de acuerdos sectoriales, con el fin de optimizar la utiliza-
ción y movilidad de los factores de producción y de alcanzar escalas
operativas eficientes.
En el artículo 6, por último, “Los Estados Partes reconocen diferencias

puntuales de ritmo para la República del Paraguay y para la República
Oriental del Uruguay”.8
8 Como desarrollaremos en este trabajo, este reconocimiento no existió en la

realidad del esquema de integración.
21
En los días 26 y 27 de junio de 1992 tuvo lugar la reunión de Las Leñas

(Mendoza, República Argentina), que estableció un cronograma para al-
canzar aquel objetivo.9 En aquel momento, Félix Peña, como responsable
de dicha negociación por la Cancillería argentina, señalaba lo siguiente:
El Mercosur […]. Como resultado de las políticas de transformación estruc-

tural y de apertura, actualmente en curso en las cuatro economías, tiene muy
razonables posibilidades de ser para entonces, un mercado en plena expan-
sión, rico en recursos naturales, bien dotado de recursos humanos, con una
relación comercio exterior-producto muy superior a la actual e inserto en la
economía global. […] Se inserta en el fenómeno global de los mega-mercados.
Lo hace con una fuerte vocación a la apertura en la economía global. Lo inte-
gran países que son ‘global traders’. De allí su interés vital en que el Mercado
Común del Sur sea un ‘building block’ para la construcción, a partir de un
resultado satisfactorio de la Rueda Uruguay del GATT, de un fuerte sistema
multilateral que facilite la expansión del comercio mundial, sobre bases no
discriminatorias y de marcada apertura de los mercados nacionales (Peña,
1992).
Quedaba explicitada aquí la posición de la Cancillería argentina, en

cuanto a que la apertura de la economía en el marco de los acuerdos del
9 El cronograma de Las Leñas o, según el artículo 1 de la Dec. Nº 01/92 que

lo aprueba, el “cronograma de medidas que deberán adoptarse antes del 31 de
diciembre de 1994 a efectos de asegurar el pleno cumplimiento de los objetivos
establecidos en el Tratado de Asunción para el período de transición”, era su-
mamente ambicioso, tanto en términos del espectro de temas contenidos, como
en cuanto a sus plazos. A modo de ejemplo, señalamos algunos de los temas:
política común de salvaguardias; regímenes aduaneros especiales; sistema de
instrumentos de promoción y estímulo a las exportaciones; nomenclatura co-
mún; normas administrativas de las importaciones y exportaciones; incidencia
de restricciones no arancelarias en el comercio regional con vista a su elimina-
ción; zonas francas; acuerdos bilaterales firmados con terceros países; armoni-
zación de la legislación aduanera; control migratorio; control fito-zoo-sanitario;
normas y reglamentaciones técnicas; productos para la salud; industria automo-
triz; régimen cambiario; mercado de capitales; sistema financiero; protección y
promoción recíproca de inversiones; transporte; política industrial y tecnoló-
gica; medio ambiente; política para las micro, pequeñas y medianas empresas;
diagnóstico de la competitividad sectorial a nivel del Mercosur; política agrícola;
política energética; arancel externo común; seguimiento y armonización de la
política macroeconómica; armonización de las legislaciones sobre la defensa de
la competencia; tratamiento de los servicios; tratamiento de los monopolios es-
tatales en el Mercosur; relaciones laborales, empleo y seguridad social; aspectos
institucionales.
22
Mercosur era, por un lado, un elemento más de las políticas de reforma y,

por otro lado, una escala en el camino hacia una apertura mayor.
El 17 de diciembre de 1994 se firmó el Protocolo de Ouro Preto (POP),
o Protocolo Adicional al Tratado de Asunción sobre la estructura institu-
cional del Mercosur.
En el Tratado de Asunción, el Cronograma de las Leñas y el Protoco-
lo de Ouro Preto se establecieron los pilares de un Mercosur que sigue
vigente aún hoy, más allá de los cambios políticos que tuvieron lugar en
los Estados Partes y en la región. Ahora bien, las metas y los objetivos
de Las Leñas quedaron diluidos, pues lo que realmente se implementó
fue el programa de liberalización comercial, si bien con excepciones im-
portantes.10 Aunque en aquel cronograma, como vimos, se establecieron
compromisos para armonizar, en un plazo de dos años, las políticas ma-
croeconómicas, comercial y de promoción, el énfasis estuvo centrado en
la desgravación lineal, automática y generalizada y en el establecimiento
de un Arancel Externo Común (AEC).
En diciembre de 1994, en Ouro Preto, y en cumplimiento de dicho
cronograma, se acordó el AEC.
¿Por qué, en un contexto neoliberal como el del Consenso de Wash-
ington, se aprobó la conformación de una unión aduanera que implica-
ba, al menos teóricamente y según la letra de lo acordado, una política
comercial común, frente a la opción alternativa de limitar el esquema a
un mero acuerdo de libre comercio? Varios analistas destacan que, en
aquel momento, la posición de Brasil fue terminante: “Unión Aduanera
o nada” (Quijano, 2011: 94; Chudnovsky y Porta, 1995: 305).
En relación con aquella posición brasileña, Chudnovsky y Porta afir-
man lo siguiente:
Si son correctas estas apreciaciones, en la misma medida en que se restringía

el espacio de los acuerdos posibles a la definición de una UA, estas ‘urgencias’
brasileñas permitieron la incorporación de instrumentos de administración,
parcial, al menos, de sus efectos. En cierto sentido, el tamaño de las imper-
fecciones no sólo señala los diversos criterios de política económica puestos
10 Con posterioridad a la decisión que estableció el Cronograma de las Leñas,

se aprobaron otras que también establecieron líneas de trabajo, con un nivel de
ambición bastante menor. Entre ellas se destacan la Dec. Nº 9/93 “Modificación
Cronograma de Las Leñas” y la Dec. Nº 9/95 “Programa de Acción del Mercosur
hasta el año 2000”. En cualquier caso, durante toda la década se jerarquizó po-
líticamente el proceso de liberalización comercial, pasando a segundo plano o,
simplemente, abandonándose, los demás objetivos.
23
en juego por los países miembros del Mercosur, sino que también explica que
la UA (imperfecta) haya sido firmada (Chudnovsky y Porta, 1995: 305).11
Las principales omisiones de los acuerdos alcanzados en esta etapa

tuvieron consecuencias que pueden rastrearse hasta el día de hoy. Se
avanzó rápidamente en el proceso de liberalización de los flujos comer-
ciales intrazona, sin tomarse en cuenta las asimetrías estructurales y
de política entre los Estados Partes, ni planificarse estrategia alguna de
reestructuración de los sectores afectados y, menos aún, de desarrollo
industrial (Chudnosvky y Porta, 1995: 292-293; Costa y cols., 2019: 97-
167). Ya en el año 1995, Daniel Chudnovsky y Fernando Porta señalaban
claramente a las políticas industrial y tecnológica –financiamiento de la
reconversión industrial, políticas sectoriales, políticas de extensionismo
industrial y políticas de innovación tecnológica– como algunas de las
asignaturas pendientes centrales, tanto a nivel nacional como regional
(Chudnovsky y Porta, 1995: 311-319). Según Quijano, por su parte, “[…]
una de las principales limitaciones de la ingeniería de Ouro Preto fue su
escasísima aproximación al tema de la heterogeneidad, que conducía a
grandes asimetrías entre los socios, carencia que apenas sería abordada
diez años más tarde y luego de mucho desgaste (Quijano, 2011: 94).
La relativa coherencia entre la política doméstica, la estrategia de in-
serción internacional y la opción por un determinado tipo de integración,
que tuvo lugar al interior de cada uno de los Estados Partes (Costa y cols.,
2019: 97-167), no significaron una ausencia de dificultades o conflictos
en el proyecto regional ni la búsqueda de un proyecto común en el es-
pacio del Mercosur, sino más bien lo contrario. Las contradicciones del
modelo, en gran parte expresadas en las que hemos llamado sus omi-
siones, dieron forma a una reproducción aumentada de las asimetrías
y de las inequidades distributivas, así como a una profundización cre-
ciente de los conflictos entre los Estados Partes y al interior de los secto-
res afectados. Finalmente, esta retroalimentación viciosa de las políticas
nacionales y de integración regional contribuyó a profundizar el perfil
dependiente de especialización de los Estados Partes. En este escenario,
como afirmara Aldo Ferrer a fines de aquella década, las políticas de inte-
gración devinieron progresivamente elementos residuales de decisiones
que, en lo fundamental, estaban determinadas en forma exógena por la
extrema vulnerabilidad externa a la que se llevó a los Estados Partes (Fe-
rrer, 2000: 3).
11 Una síntesis de las principales excepciones al arancel externo común y de las

posiciones nacionales en el marco de la negociación puede encontrarse en Chud-
novsky y Porta (1995).
24
Los diversos condicionantes externos y las inconsistencias internas

fueron progresivamente profundizando las contradicciones de un mode-
lo de integración que implicaba la creación de un mercado ampliado en
un tiempo ínfimo, sin la construcción de instituciones o el establecimien-
to de políticas regionales que suavizaran el ciclo económico. En pocos
años, la norma fue el incremento de la conflictividad y el incumplimiento
de los acuerdos, al mismo tiempo que los Estados Partes sufrían las crisis
que eran consecuencia de sus propias reformas estructurales domésticas
(Costa y cols., 2019: 97-167).
No deben subestimarse tampoco los acuerdos de la época en pos de
promover un mayor ingreso de capitales, entre los que se destaca el
Acuerdo de Protección y Garantía de Inversiones, un hito clave negocia-
do por los gobiernos de Carlos Menem y George Bush en 1991, el prime-
ro de su tipo que Estados Unidos firmaba con un país latinoamericano.
La Argentina otorgaba igualdad de tratamiento para las inversiones ex-
tranjeras y nacionales y se descartaba la expropiación o nacionalización,
excepto por un propósito público, contemplándose en dicho caso la in-
demnización y el derecho a revisión judicial por parte del expropiado.
Este Tratado de Promoción y Protección Recíproca de Inversiones fue
aprobado en la Argentina por la ley 24414 del 26 de agosto de 1992 y
entró en vigencia a partir del 20 de octubre de 1994.
En junio de 1991, ya creado el Mercosur y por iniciativa argentina se
firmó el Acuerdo Relativo a un Consejo sobre Comercio e Inversión, en-
tre los Estados Partes del Mercosur y Estados Unidos, conocido como
“4+1”. Se favorecía así a las inversiones con origen en Estados Unidos,
que en términos relativos no habían sido particularmente beneficiadas
por el proceso de privatizaciones en Argentina. Estas definiciones impli-
caron una pérdida de autonomía regulatoria importante y constituyeron
un condicionamiento de peso de los gobiernos posteriores en la región.
Asimismo, en la segunda mitad de la década, las diferencias en la po-
lítica exterior que habían acompañado a todo el proceso, fundamental-
mente a partir de las definiciones argentinas relativas a su alineamiento
con los EE. UU., comenzaron a manifestarse más fuertemente en los pla-
nos de la inserción económica internacional y de la integración regional,
disparadas por la propuesta de aquel país de avanzar hacia la creación
de un área de libre comercio hemisférica o área de libre comercio de las
Américas (ALCA). Mientras que la posición brasileña oscilaba entre la
cautela y la oposición a esta propuesta, Argentina no sólo acompañó la
iniciativa sino que, mientras ésta se gestaba y encaminaba, evaluó ser un
Estado Parte más del Tratado de Libre Comercio de América del Norte,
firmado por EE. UU., Canadá y México (TLCAN o Nafta, por sus siglas
en inglés).
25
Estas contradicciones e inconsistencias estallarían con la devaluación

de la moneda brasileña en 1999, en un escenario internacional definitiva-
mente mucho más adverso que el de los años anteriores. En ese contexto
conflictivo, sin embargo, el 29 de junio de 2000 se aprobó la Decisión
del Consejo del Mercado Común Nº 32 (Dec. CMC Nº 32/00) “Relan-
zamiento del Mercosur – Relacionamiento Externo”, que establecía las
negociaciones conjuntas con terceros.12
La cuestión de las debilidades y contradicciones del modelo, así como
de sus consecuencias, se encuentra ampliamente desarrollada en el Ca-
pítulo 2 de este libro. Sólo quisiera destacar aquí, como balance preli-
minar, el hecho de que, durante su primera década, el Mercosur avanzó
hacia la construcción de una unión aduanera incompleta, así como en la
integración comercial. Sin embargo, esta última profundizó las asime-
trías entre los Estados Partes, que al no ser contempladas fortalecieron la
concentración de las inversiones productivas en el socio de mayor escala
y la desindustrialización de los Estados de menor tamaño relativo.
A través de la apertura, la liberalización y la desregulación económica, la

privatización de las empresas públicas y la implementación de mecanismos
institucionales básicos y flexibles en el bloque, se sentaron las bases para la
configuración de un patrón de especialización que trajo como resultado un
proceso generalizado de reprimarización y desindustrialización en el Mer-
cosur y una profundización de las asimetrías productivas internas (Costa y
cols, 2019: 113).
En el documento “Subdesarrollo, dependencia e integración: los di-

lemas de la relación Argentina-Brasil”, escrito en abril de 2000, Aldo
Ferrer hacía un balance del proceso de integración regional posterior a
la reinstauración de la democracia y señalaba que, removidos los obstá-
culos históricos a la convergencia argentino-brasileña, habían quedado
pendientes, sin embargo, otras cuestiones que reconocía como requisitos
esenciales para el éxito de la integración entre países que comparten un
espacio geográfico. Éstos eran los siguientes: la autonomía de la política
12 El Consejo del Mercado Común decide, en el artículo 1 de esta decisión, “rea-

firmar el compromiso de los Estados Partes del Mercosur de negociar en forma
conjunta acuerdos de naturaleza comercial con terceros países o agrupaciones de
países extrazona en los cuales se otorguen preferencias arancelarias”. Asimismo,
el artículo 2 establece que “A partir del 30 de junio de 2001, los Estados Partes
no podrán firmar nuevos acuerdos preferenciales o acordar nuevas preferencias
comerciales en acuerdos vigentes en el marco de la Aladi, que no hayan sido ne-
gociados por el Mercosur”.
26
económica de los Estados miembros; la situación social y la distribución

de la riqueza y el ingreso; la simetría de las estrategias nacionales de de-
sarrollo; y la convergencia de la visión del mundo y la inserción interna-
cional (Aldo Ferrer, 2000: 2-8). Se refería, asimismo, a los que llamaba
pecados originales del Mercosur: la vulnerabilidad externa, el malestar
social, las asimetrías en las estrategias nacionales de desarrollo y la crisis
ideológica frente a la globalización (Aldo Ferrer, 2000: 3). Evidentemen-
te, la década neoliberal había profundizado el impacto negativo de aque-
llos pecados originales y Ferrer consideraba que el “período de gracia”
estaba agotado y que el proyecto original parecía cada vez más lejano
(Ferrer, 2000: 9), visualizando la crisis que ya se hacía presente y que se
profundizaría en años posteriores, tanto en los Estados Partes como en
el proceso de integración regional. Volveremos sobre esto más adelante.
2.2. Las dimensiones no económicas de un Mercosur de mercado
Se suele utilizar el término Mercosur fenicio para dar cuenta de la pri-

mera década del proceso de integración.13 Ahora bien, ¿se trató sólo un
Mercosur comercial, como suele afirmarse a menudo? Desde un aborda-
je que reconozca la complejidad del fenómeno de la integración regional,
debemos ver más allá.
Durante la primera década del Mercosur, hubo acuerdos que dieron
nacimiento a otras dimensiones de la integración regional entre los Es-
tados Partes. Algunos de los capítulos del libro que contiene este trabajo
dan cuenta de ello. Si bien no abarcan todas las dimensiones posibles,
se desarrollan algunas de ellas –sólo a modo de ejemplo: sociolaboral,
educación, salud y migraciones–. El análisis de esos capítulos constituye
una cantera clave para extraer elementos que nos permitan aprehender
con mayor profundidad los espacios no comerciales del Mercosur en esta
etapa. Sin ánimo de establecer una caracterización acabada, queremos
compartir aquí algunas reflexiones al respecto.
Al hacer una presentación general de las dimensiones no comerciales
del Mercosur en su primera década, nos interesa destacar dos cuestio-
nes. En primer lugar, que estas dimensiones se desarrollaron en la medi-
da en que no colisionaron fuertemente con la jerarquización política del
13 Según el relevamiento realizado, la expresión fue utilizada por primera vez en

la literatura sobre el tema por Gerardo Caetano (2006). También por Alejandro
Grimson, según la siguiente nota https://www.lanacion.com.ar/804476-el-mer-
cosur-cultural-tema-de-reflexion-en-la-muestra.
27
libre comercio intra y extra zona (más allá del formato elegido de Unión
Aduanera) y, fundamentalmente, con una concepción mercantil del pro-
ceso de integración y de las relaciones y las definiciones establecidas en
el espacio regional. Varias agendas constituyen buenos ejemplos de ello,
sobre todo cuando se compara su trayectoria con la etapa posterior. La
dimensión de la salud es paradigmática al respecto. En segundo lugar,
y también en perspectiva comparada con el periodo siguiente, podemos
decir que, si hubo una perspectiva ausente de estas dimensiones en la
primera década del Mercosur, ésta fue la perspectiva de derechos.
Más allá de esta caracterización general, hay ciertas especificidades
que los casos estudiados por los autores y las autoras de este libro nos
permiten comprender. Veamos algunos ejemplos.
La dimensión de la salud comenzó a ser abordada en el Mercosur casi
desde los orígenes del proceso de integración. Sin embargo, la orienta-
ción de este espacio institucional y de la definición de las políticas que
en él se coordinaban fue funcional a la lógica imperante. Señala Nathalie
Sato al respecto:
Una variedad grande de productos es objeto de regulación sanitaria como

consecuencia de su composición, dado que su consumo es potencialmente
dañino para la salud de los individuos y de la colectividad. Fue justamente
debido a la necesidad de armonizar la regulación sanitaria de estos produc-
tos, para que no se impusieran como barreras al comercio [el re-
saltado es nuestro], que el tema de la salud entró en la agenda del Mercosur,
inicialmente bajo el Subgrupo de trabajo 3 (SGT3)14, y actualmente bajo el
SGT1115 (Sato, 2019: 208).
El prisma desde el cual se concibieron los acuerdos del sector a partir

de 2003 fue muy diferente, como veremos.
Veamos el caso de la integración regional en el denominado sector
educativo del Mercosur. Éste se crea el mismo año de la firma del Trata-
do de Asunción. Daniela Perrotta es contundente al respecto:
El análisis de esta etapa permite afirmar que su creación y puesta en marcha

se explica por su carácter de agenda periférica y/o marginal, que no generó
conflictos con el proyecto regional preponderante de regionalismo abierto.
Por un lado, porque justificar su creación con la conformación del mercado
(laboral) regional no fue un elemento disruptivo, sino más bien convergente,
14 “Normas Técnicas”.
15 “Salud”.
28
con los postulados del TA, las negociaciones de liberalización comercial y el

proceso de reforma estructural del Estado, que contribuyó a la mercantili-
zación y privatización de la educación en los países del bloque. Los objetivos
del SEM desde el inicio fueron versátiles, permitiendo diferentes proyectos
de construcción de región a lo largo del tiempo. Por otro lado, las principales
acciones encaminadas –y especialmente el proceso de intercambio de infor-
mación– no colisionaron con la orientación política del Mercosur, ni tampo-
co implicaron la solicitud de fondos específicos para realizarse (Perrotta,
2019: 247).
Esta cita vincula al sector educativo del Mercosur con otras dos di-
mensiones, también nacidas en esta etapa y cuyos rasgos nos interesa
destacar: la sociolaboral y la que trata el tema de las migraciones o, de
manera más restringida, la cuestión de la libre circulación de las perso-
nas. Ambas se relacionan, en este periodo, con la potencial conformación
de un mercado laboral regional.
La dimensión sociolaboral del Mercosur se institucionalizó en 1992,
un año después de la firma del Tratado de Asunción, con la creación del
subgrupo de trabajo 11 “Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad So-
cial” que, en 1994, devendría subgrupo de trabajo 10 “Relaciones Labo-
rales”. En esta dimensión es preciso destacar fuertemente el rol jugado
por el movimiento sindical a través de la Coordinadora de Centrales Sin-
dicales del Cono Sur (CCSCS) para colocar en la agenda de la integración
la dimensión de las relaciones del trabajo, que no había sido considerada
en los acuerdos originarios (Gonzalez, 2019: 169-202; Litterio y García,
2019: X2019: 267-303). La configuración tripartita de los órganos so-
ciolaborales del Mercosur constituyó una gran victoria del movimiento
sindical, sentando un precedente inédito en el mundo en cuanto a la par-
ticipación del sector en la institucionalidad de la integración regional.16
Ahora bien, hasta el año 2002, los órganos sociolaborales trataron los
tópicos más afines a las políticas neoliberales. Ello incluyó, entre otras
cuestiones, a la formación profesional. Si bien caracteriza al periodo el
tratamiento atomizado y el abandono periódico del tema, se trata de una
agenda que no colisiona con el regionalismo abierto (Gonzalez, 2019:
169-202). Este tema se cruza con lo señalado más arriba en cuanto a las
prioridades del sector educativo del Mercosur. En la Resolución Nº 59
16 Asimismo, la Comisión de Seguimiento de la Declaración Sociolaboral del

Mercosur, cuya creación se establece en la misma, se encuentra incluida en la
estructura del propio proceso de integración, siendo el antecedente internacional
más importante de inclusión de trabajadores y empresarios dentro de un siste-
ma.
29
del Grupo Mercado Común, sobre formación profesional, se establece

que se debe “articular la formación profesional con el sistema
educativo [el resaltado es nuestro] para posibilitar la actualización y
el reconocimiento de las calificaciones y saberes independientemente de
su modo de adquisición”, buscándose una uniformidad de criterios para
favorecer la inserción laboral de los trabajadores migrantes. Como seña-
la Gonzalez “El tema empleo tardó en dar sus frutos debido a la propia
teoría del derrame y de subsidiariedad de la creación del trabajo respecto
a las demás variables económicas en los últimos años del siglo pasado”
(Gonzalez, 2019: 169-202). Aun así, la acción del movimiento sindical
tuvo logros importantes, como la aprobación del Acuerdo Multilateral
de Seguridad Social, en 1997, o de la Declaración Sociolaboral, en 1998.
Esta última, y para ejemplificar una vez más lo que estamos afirmando
acerca de la orientación de la época, contiene una paradoja. Si bien se
concibe con el objetivo de proteger a la parte débil del contrato de traba-
jo, en su artículo 7 reafirma el derecho de los empleadores a la dirección
de sus empresas, es decir, busca garantizar la propiedad privada de los
empresarios (Gonzalez, 2019: 169-202).
La dimensión migratoria y, específicamente, la cuestión de la libertad
de circulación y residencia de los ciudadanos y las ciudadanas naciona-
les de países del Mercosur no aparecen como objetivos programáticos e
institucionales del esquema de integración en sus orígenes. Sin embar-
go, entre la libre movilidad de los factores productivos que establece el
Tratado de Asunción se encuentra el trabajo y, por ende, la posibilidad
de libre movilidad de los trabajadores y trabajadoras, planteada en aque-
lla etapa no desde una perspectiva del derecho a migrar, sino desde la
necesidad de responder a la fluctuante demanda de mano de obra en un
mercado de trabajo ampliado (Litterio y García, 2019: 267-303). Las pre-
ocupaciones de los gobiernos de la época, según el trabajo citado, fueron
las clásicas de los mercados flexibilizados, como el denominado costo
laboral. Aquí se puso en tensión la mirada sindical, centrada en la pers-
pectiva de derechos, con la mirada del Mercosur oficial.
La Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur “[…] fue fun-
damental para mantener un mínimo debate sobre la protección de los
derechos laborales de los trabajadores y denunciar los objetivos de pre-
carización de las políticas que se implementaban en la región” (Litterio y
García, 2019: 267-303).
La dimensión migratoria, en la primera década del Mercosur, tuvo dos
características a destacar. En primer lugar, la jerarquización de un enfo-
que mercantil de lo acordado, y en segundo lugar, el predominio de una
mirada securitista, que caracterizó a toda la década, hasta el cambio po-
lítico regional que tuvo lugar en 2003. La institucionalidad creada en esa
etapa para abordar la temática, la Reunión de Ministros del Interior (De-
cisión del Consejo del Mercado Común Nº 07/96), tuvo esa orientación.
30
Desde esta perspectiva de seguridad es abordada la problemática en todas

las normativas migratorias vigentes en aquellos años en nuestra región. La
concepción de las fronteras y los movimientos que allí se dan continuamente
como espacios de amenaza a la seguridad nacional, […] por ser zonas vul-
nerables al accionar del crimen organizado transnacional, está latente en el
discurso que suele retomarse cíclicamente en la agenda de las políticas de
seguridad (Litterio y García, 2019: 275).
Por último, no podemos dejar de mencionar que, a finales de la década

de 1990 y comienzos de los 2000, en un breve periodo que no ha sido
suficientemente estudiado aún, comienzan a introducirse ciertos cam-
bios en el contenido de algunas agendas, así como la creación de una
nueva institucionalidad en determinados temas no económicos, pero de
un modo sumamente débil.
En cuanto al contenido, a modo de ejemplo y considerando la agenda
migratoria que ya tratamos, se aprueba en el año 2002 el Acuerdo de Re-
sidencia, que aborda la libre movilidad de las personas. Afirman Litterio
y García al respecto:
Este Acuerdo, como tantos otros en el Mercosur, no hubiera pasado de una

simple declaración de buenas intenciones si no hubiera existido una voluntad
real de incorporar sus contenidos a las políticas nacionales en la materia. Y
esa voluntad política es clara a partir de un nuevo impulso que el Mercosur
Social y Político recibe en los primeros años del nuevo siglo con la asunción
de los gobiernos de Luiz Inácio Lula da Silva en Brasil (2002) y de Néstor
Carlos Kirchner en Argentina (2003) (Litterio y García, 2019: 273).
En el año 2000, asimismo y a modo de ejemplo, se firma la Carta de

Buenos Aires sobre Compromiso Social en el Mercosur, Bolivia y Chile.
Mariano Nascone señala al respecto: “Sin embargo, ello no fue producto
de una decisión política de cambiar el rumbo emprendido, sino más bien
en dar algún mensaje que apaciguara el clima social adverso que se vivía
en las calles.” (Nascone, 2019: 311-312).
En ese contexto, en diciembre de 2000, se crea la Reunión de Minis-
tros y Autoridades de Desarrollo Social del Mercosur, a la que se asigna
la función de “proponer al referido CMC [Consejo del Mercado Común]
por medio del GMC [Grupo Mercado Común] medidas tendientes a la
coordinación de políticas y al desarrollo de acciones conjuntas volcadas
al desarrollo social de los Estados Partes.” La concepción de las políti-
cas sociales continúa siendo la propia del paradigma del Consenso de
Washington, y eso se refleja en el lugar periférico de esta nueva insti-
tución en el espacio del Mercosur, como veremos. A la cuestión de la
institucionalidad que se crea en este breve período, haremos referencia
a continuación.
31
2.3. El regionalismo abierto y la arquitectura institucional del

Mercosur
¿Cómo se plasmaron las prioridades políticas de la época en la arqui-

tectura jurídico- institucional del Mercosur? Fundamentalmente, en un
importante acervo normativo y en una estructura institucional que las
reflejaban, los cuales no fueron mayormente modificados hasta el día de
hoy. No se trata por cierto solamente del derecho originario, sino sobre
todo de un entramado de normas de derecho derivado, que da forma y
sustancia a la visión “de mercado” predominante en el proceso de inte-
gración, así como de una cultura jurídico-institucional del funcionariado
alineada con ese enfoque y moldeada, año tras año, en la primera década
de existencia del bloque. A las consecuencias de esto nos referiremos más
adelante.
Escribir sobre el proceso de construcción institucional de un esquema
de integración regional como el Mercosur podría implicar hacer referen-
cia a múltiples elementos. Sólo a modo de ejemplo, podríamos mencio-
nar la cuestión de la influencia de la cultura institucional y política ligada
al sistema presidencialista. Sin embargo, aquí vamos a encarar el análisis
en un sentido más restringido, buscando responder al interrogante acer-
ca de cómo el regionalismo abierto se expresó en la institucionalidad del
bloque.
Ya hemos visto qué establecen el Tratado de Asunción y el Protocolo
de Ouro Preto respecto de los instrumentos para la conformación de la
Unión Aduanera, con vistas a un futuro mercado común. Haremos refe-
rencia ahora a aquello que definen en cuanto a la institucionalidad del
Mercosur stricto sensu.
El Tratado de Asunción estableció que su administración y ejecución,
así como las de los acuerdos específicos y de las decisiones que se adop-
tasen en su marco jurídico, en el período de transición, estarían a cargo
de dos órganos:
 El Consejo del Mercado Común: órgano superior del Mercosur, al

cual corresponde la conducción política de éste y la toma de decisio-
nes para asegurar el cumplimiento de los objetivos y plazos estableci-
dos para la constitución del Mercado Común (artículo 10). Se define
que estará integrado por los ministros de Relaciones Exteriores y los
ministros de Economía de los Estados Partes (artículo 11). Asimismo,
las reuniones serán coordinadas por los ministros de Relaciones Ex-
teriores y podrán ser invitados a participar en ellas otros ministros o
autoridades de nivel ministerial (artículo 12).
 El Grupo Mercado Común: órgano ejecutivo del Mercosur, que será
coordinado por los Ministerios de Relaciones Exteriores. Este órga-
32
no tiene facultad de iniciativa. El Grupo Mercado Común estará in-

tegrado por cuatro miembros titulares y cuatro miembros alternos
por país, que representen a los siguientes organismos públicos: Mi-
nisterio de Relaciones Exteriores; Ministerio de Economía o sus equi-
valentes (áreas de Industria, Comercio Exterior y/o Coordinación
Económica);17 Banco Central.
 Por último, el Mercosur contaría con una Secretaría Administrativa,
cuyas principales funciones serían la guarda de documentos y la co-
municación de las actividades del mismo (artículo 15).
El Tratado de Asunción establece el principio del consenso (con la

presencia de todos los Estados Partes) para la toma de decisiones, lo cual
será reafirmado en el Protocolo de Ouro Preto.
Finalmente, en su último artículo (artículo 24), dentro del Capítulo
VI “Disposiciones Generales”, se establece que “con el objeto de facilitar
el avance hacia la conformación del Mercado Común se establecerá una
Comisión Parlamentaria Conjunta del Mercosur. Los poderes ejecutivos
de los Estados Partes mantendrán informados a los respectivos poderes
legislativos sobre la evolución del Mercado Común, objeto del presente
Tratado.”
El Protocolo de Ouro Preto reconoce como instituciones con poder
decisorio a las dos creadas por el Tratado de Asunción, y añade la Comi-
sión de Comercio del Mercosur. Esta Comisión se define como un órgano
encargado de asistir al Grupo Mercado Común, y le compete velar por la
aplicación de los instrumentos de política comercial común acordados
por los Estados Partes para el funcionamiento de la unión aduanera, así
como efectuar el seguimiento y revisar los temas y materias relacionados
con las políticas comerciales comunes, con el comercio intra-Mercosur
y con terceros países (artículo 16). Está integrada por cuatro miembros
titulares y cuatro miembros alternos por Estado Parte y es coordinada
por los Ministerios de Relaciones Exteriores (artículo 17).
Estos tres órganos, el Consejo del Mercado Común, el Grupo Mercado
Común y la Comisión de Comercio del Mercosur, son definidos como
17 El Anexo V del Tratado de Asunción establece que el Grupo Mercado Común,

a los efectos de la coordinación de las políticas macroeconómicas y sectoriales,
constituirá los siguientes Subgrupos de Trabajo: Asuntos Comerciales; Asuntos
Aduaneros; Normas Técnicas; Políticas Fiscal y Monetaria relacionadas con el
Comercio; Transporte Terrestre; Transporte Marítimo; Política Industrial y Tec-
nológica; Política Agrícola; Política Energética; Coordinación de Políticas Ma-
croeconómicas.
33
órganos “con capacidad decisoria, de naturaleza intergubernamental”.18

Como instituciones de carácter consultivo, el Protocolo de Ouro Preto
crea la Comisión Parlamentaria Conjunta y el Foro Consultivo Económi-
co y Social. Mantiene, asimismo, la ya creada Secretaría Administrativa.
La Comisión Parlamentaria Conjunta se define como el órgano repre-
sentativo de los Parlamentos de los Estados Partes en los ámbitos del
Mercosur. Se establece que estará integrada por igual número de par-
lamentarios representantes de éstos. Sus miembros serán designados
por los respectivos Parlamentos nacionales, de acuerdo con sus proce-
dimientos internos. Según el artículo 25, la Comisión “procurará acele-
rar los procedimientos internos correspondientes en los Estados Partes
para la pronta entrada en vigor de las normas emanadas de los órganos
del Mercosur, previstos en el Artículo 2 de este Protocolo.” De la misma
manera, “coadyuvará en la armonización de legislaciones, tal como lo
requiera el avance del proceso de integración. Cuando fuere necesario,
el Consejo solicitará a la Comisión Parlamentaria Conjunta el examen de
temas prioritarios. La Comisión Parlamentaria Conjunta remitirá reco-
mendaciones al Consejo del Mercado Común, por intermedio del Grupo
Mercado Común” (artículo 26).
El Foro Consultivo Económico y Social es definido como el órgano de
representación de los sectores económicos y sociales y estará integrado
por igual número de representantes de cada Estado Parte, el cual tendrá
función consultiva y se manifestará mediante recomendaciones al Grupo
Mercado Común (artículo 28).
El artículo 37 confirma el sistema de toma de decisiones: consenso y
con la presencia de todos los Estados Partes.
Asimismo, el capítulo V establece que las fuentes jurídicas del Mer-
cosur son: el Tratado de Asunción, sus protocolos y los instrumentos
jurídicos adicionales o complementarios; los acuerdos celebrados en el
marco del Tratado de Asunción y sus protocolos; las decisiones del Con-
sejo del Mercado Común, las resoluciones del Grupo Mercado Común y
las directivas de la Comisión de Comercio del Mercosur, adoptadas desde
la entrada en vigor del Tratado de Asunción (artículo 41). Por último, el
artículo 42 establece que las normas emanadas de los órganos del Mer-
cosur previstos en el artículo 2 de este Protocolo (Consejo del Merca-
do Común, Grupo Mercado Común y Comisión de Comercio) tendrán
carácter obligatorio y, cuando sea necesario, deberán ser incorporadas
18 El Consejo del Mercado Común se pronuncia mediante decisiones (artículo

9), el Grupo Mercado Común mediante resoluciones (artículo 15) y la Comisión
de Comercio mediante directivas o propuestas. Las decisiones, las resoluciones y
las directivas son obligatorias para los Estados Partes.
34
a los ordenamientos jurídicos nacionales mediante los procedimientos

previstos por la legislación de cada país.
En esta configuración institucional, que se ha mantenido en su núcleo
estructurante hasta la actualidad, se destacan varios elementos.
En primer lugar, se crea un diseño institucional intergubernamental,
sin rasgos de supranacionalidad, es decir, un diseño en el cual no hay
delegación de poder de decisión en instituciones independientes de los
Estados Partes que conforman el esquema de integración.
En segundo lugar, se trata de una arquitectura institucional que ex-
cluye del proceso decisorio vinculante a toda la institucionalidad de los
Estados Partes, excepto a las cancillerías, a los ministerios de Economía
o equivalentes, y a los bancos centrales. También excluye a los congresos
nacionales. Esto implica el establecimiento, en el nivel regional, de una
jerarquización de agencias que no tiene lugar en el plano nacional, al
punto de que funcionarios o funcionarias de segunda o tercera línea de
las cancillerías o los ministerios de Economía definen, de facto, si van a
ser aprobados o no acuerdos establecidos incluso por ministros o minis-
tras de otras carteras.19 Este rasgo central de una institucionalidad del
Mercosur concebida en el marco de un proyecto de integración neoli-
beral será un condicionante de peso en la etapa posterior, una etapa de
fuerte desarrollo de agendas no comerciales.
Por último, no deja de llamar la atención, si bien es coherente con las
definiciones de la etapa, el que haya un órgano con poder decisorio como
la Comisión de Comercio, pero que no exista un órgano con igual poder
para tratar asuntos de complementación productiva. Evidentemente, la
voluntad política de la época se plasmó en una institucionalidad acorde,
en un momento clave, fundante.
Las dimensiones no comerciales de la integración que se desarrolla-
ron en esta etapa, entre ellas las mencionadas previamente, crearon su
propia institucionalidad. Se trató de una institucionalidad periférica y
subordinada, en línea con aquella jerarquización política e institucional
de las dimensiones comerciales. Veamos algunos ejemplos desarrollados
en los capítulos contenidos en este libro.
Las dimensiones de la salud (Sato, 2019: 203-228), educativa (Pe-
rrotta, 2019: 229-265), sociolaboral (Gonzalez, 2019: 169-202) o migra-
toria (Litterio y García: 267-303) incluidas en esta etapa del Mercosur
19 El artículo 12 del POP establece que el Grupo Mercado Común, cuando lo es-
time conveniente, “podría convocar a otros órganos de la Administración Pública
o de la estructura institucional del Mercosur.” Ya hemos señalado antes que el
CMC podrá invitar a sus reuniones a otros ministros que los definidos por el TA
y el POP, cuando lo estime oportuno.
35
establecieron su propia institucionalidad, denominada dependiente en

la jerga del bloque. Asimismo, también con las mismas características,
se incluyó en el Mercosur la dimensión social en sentido estricto, ya en
forma tardía, con la creación en el año 2000 de la Reunión de Ministros
y Autoridades de Desarrollo Social.20 El principio de la subsidiariedad
de las políticas sociales, propio de la época, se expresó también en este
diseño.
Los Estados Asociados, desde un primer momento, participaron de
esta institucionalidad periférica, lo cual es en sí mismo en algún sentido
un reconocimiento de su carácter subsidiario. El estatus de Estado Parte
estará definido, centralmente y según la racionalidad política y su expre-
sión jurídica en la época, por la implementación de un proceso de libera-
lización comercial y la adopción del arancel externo común, es decir, por
la participación en los instrumentos comerciales.
La creación del Foro de Consulta y Concertación Política, en el año
1998, da cuenta de una ampliación de las dimensiones de la integración,
así como de su carácter periférico en relación con la agenda de la libera-
lización comercial.
Es preciso señalar asimismo el carácter residual, casi decorativo, de la
participación de los parlamentos en el proceso de integración.
3. El Mercosur en su segunda década (2003-2012).

La integración regional a partir del cambio político
en Sudamérica
En 2003, la llegada al gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva y de Néstor

Kirchner, en Brasil y Argentina respectivamente, cambió la geografía po-
lítica regional. El proceso de cambio en América Latina y el Caribe había
comenzado unos años antes, con la llegada de Hugo Chávez Frías al go-
bierno de Venezuela, pero este país aún no formaba parte del Mercosur.
Durante la primera década del esquema de integración, como seña-
lamos, el proyecto neoliberal predominante en la región se cristalizó en
tres ámbitos clave: la economía política, las dimensiones no comerciales,
y la arquitectura jurídica e institucional.
¿Qué ocurrió en la década posterior, en la cual se produjo un significa-
tivo cambio político en la región?
20 Decisión del Consejo del Mercado Común Nº 61/00.
36
Antes de avanzar en el desarrollo de esta etapa, nos parece relevante

señalar dos cuestiones.
En primer lugar, el carácter efímero, en perspectiva histórica, de la
coexistencia en el tiempo y en la geografía sudamericana de gobiernos
populares. En los Estados Partes del Mercosur (hasta 2012: Argentina,
Brasil, Paraguay y Uruguay), esa coexistencia duró sólo 4 años: desde el
15 de agosto de 2008, cuando asumió Fernando Lugo, hasta el golpe de
Estado que lo destituyó, el 22 de junio de 2012.
En segundo lugar, algo que no por obvio es menos relevante. Como
señalan Costa y cols. en su aporte a este libro, todo modelo de integración
económica como el promovido en la década de 1990, que denominan
dependiente, se ve favorecido en su implementación por el hecho de que
“[…] se trata de un modelo […] que va en el mismo sentido que los inte-
reses y necesidades de la acumulación del capital a escala global” (Costa
y cols., 2019: 98). Esto, mientras que cualquier modelo que se aleje de
aquella propuesta, particularmente el denominado autónomo, “[…] va a
contramano de los intereses y necesidades de la acumulación del capital
a escala global, lo que dificulta y complejiza su implementación y viabi-
lidad material de largo plazo” (Costa y cols., 2019: 98). La constatación
de las inconsistencias inherentes al modelo dependiente, o de la crisis de
este último que tuvo lugar a fines de la década de 1990, no cambia esta
apreciación.
A partir de 2003 comenzó a visualizarse un Mercosur que dejaba de
ser concebido desde una lógica mercantil, en términos económicos como
una mera plataforma comercial, para devenir un espacio de concertación
política en la búsqueda de mayores márgenes de autonomía para la pro-
moción de las propias políticas de desarrollo, así como un instrumento
para el fortalecimiento de las democracias y la ampliación de derechos,
buscándose establecer un piso regional en principio irreversible. En esta
etapa, también la participación social cobró mayor relevancia, dado que
el bloque incorporó nuevas agendas de política pública e interpeló a nue-
vos sujetos sociales excluidos hasta entonces.21
Se trató de un proceso no lineal, con las contradicciones y tensiones
propias de todo proceso de cambio, pero con rasgos bien definidos. Hubo
un sustrato, una lógica común, en la cual la profundización de la demo-
cracia en todas sus dimensiones fue uno de los pilares fundamentales
del proyecto de integración,22 buscándose la inclusión desde las políticas
21 Cfr. al respecto el exhaustivo trabajo de Luna Pont, Mariana (coordinadora),

Construyendo el mapa de la participación social en el Mercosur, Montevideo,
Unidad de Apoyo a la Participación Social, 2016.
22 Nos parece muy interesante, en este sentido, la caracterización de esta etapa
37
públicas y desde la participación en diversos ámbitos institucionales, en

línea con los cambios profundos que estaban teniendo lugar en los pla-
nos nacionales.
El 11 de junio de 2003, en el marco de la primera visita oficial del pre-
sidente Kirchner al presidente Da Silva, ambos mandatarios emitieron
un comunicado conjunto para la prensa, en el que presentaban algunas
definiciones sobre el Mercosur. Destacamos a continuación algunas de
ellas.
En la dimensión económico-comercial se proponía: el perfecciona-
miento de la unión aduanera a través de la eliminación, teniendo en
cuenta criterios de flexibilidad, de las excepciones al arancel externo co-
mún (punto 6); la elaboración de normas comunes para evitar los efec-
tos distorsivos de los subsidios (punto 8); la aprobación de protocolos
de compras gubernamentales y de servicios (punto 9); la creación de
foros de competitividad en diversos sectores, buscándose fomentar una
producción de escala regional (punto 10); el establecimiento de instru-
mentos y mecanismos de garantía y promoción de inversiones intrazona
(punto 11); y el establecimiento de un Instituto Monetario, con vistas a la
posible creación de una moneda común (punto 24).
Asimismo, los presidentes reconocían la importancia de la coordina-
ción intra-Mercosur para una participación cohesionada en las negocia-
ciones para la conformación del Área de Libre Comercio de las Américas
(ALCA), “fundamental para la defensa de los intereses del bloque en las
negociaciones” (punto 17). Y destacaban tener coincidencias acerca de
que hacen Toer, Montero y Barassi, en relación con los procesos políticos na-
cionales y regional en América Latina: “Más allá de la diversidad de políticas
y modos de impulsarlas, el proyecto de integración y transformación en curso
indica que, en ciertos planos relevantes, se ha ido fraguando una lógica común en
la cual confluyen elementos de diversas tradiciones, y en la que la democracia y
su profundización aparece como uno de sus pilares fundamentales” (p. 66). “[…]
la voluntad de expandir el principio democrático al conjunto de las relaciones
sociales es una clave de interpretación productiva que unifica estas experiencias.
Más importante aún, esta perspectiva reubica en el plano estrictamente político
el eje de las discusiones sobre la caracterización de estos procesos ante los crite-
rios clasificatorios de tipo ideológico (izquierda-centroizquierda) o voluntarista
(reformistas-revolucionarios). Por último, el énfasis en lo democrático permite
retomar la cuestión del horizonte estratégico de las transformaciones en curso.
En las condiciones de periferia en las que nos encontramos, y dadas las caracte-
rísticas de la época actual, lo ‘nacional, popular y democrático’ puede ser la ma-
nera de concurrir al cuestionamiento generalizado del capitalismo, en su actual
fase neoliberal, y darle también un nuevo sentido al retorno del debate sobre el
socialismo” (Toer, Montero y Barassi, 2014: 67).
38
las negociaciones económicas multilaterales en curso en el marco de la

Organización Mundial de Comercio, acordando fortalecer la coordina-
ción de posiciones con vistas a la Reunión Ministerial de Cancún que
tendría lugar en fecha cercana (punto 18).
En relación con la dimensión jurídico-institucional, los jefes de Es-
tado definían la creación de un Parlamento del Mercosur elegido por el
voto directo (punto 7), señalaban la importancia de poner en vigencia el
Protocolo de Olivos para la Solución de Controversias (punto 12) y pro-
ponían el diseño de un procedimiento para la aplicación de la normativa
Mercosur (punto 13). Por último, en el punto 14 señalaban la importan-
cia de adecuar la estructura institucional del Mercosur a la etapa de la in-
tegración en curso, mediante el fortalecimiento de la Secretaría Técnica
y de los órganos previstos.
En estas primeras definiciones de los dos presidentes ya encontramos
un elemento característico de esta etapa del Mercosur: la coexistencia
permanente de lo viejo y de lo nuevo; del modelo establecido en la déca-
da de 1990, y de las dinámicas de cambio inherentes al nuevo contexto
político regional y a las políticas domésticas de los Estados Partes. La
dimensión económico-comercial es emblemática al respecto. La agenda
propuesta contiene elementos de continuidad con el modelo liberal (por
ejemplo, el perfeccionamiento de la UA concebido simplemente como el
desmonte de las excepciones al AEC), al mismo tiempo que se presenta
un atisbo de novedad al plantearse los objetivos de la producción a escala
regional, o el establecimiento de parámetros comunes para las inversio-
nes regionales. A eso se suman, por un lado, el proyecto sumamente am-
bicioso de la creación de un Instituto Monetario, con vistas a la creación
de una moneda común y, por otro lado, un elemento de continuidad que
se resignifica en esta etapa: las negociaciones conjuntas, con particular
destaque de la negociación del ALCA.
Ahora bien, el referente paradigmático (y programático) de este nuevo
momento regional fue el Consenso de Buenos Aires, firmado por Kirchner
y Da Silva el 16 de octubre de 2003. Este documento comienza afirmando
el derecho de los pueblos al desarrollo (punto 1), concepto caro al pensa-
miento social latinoamericano autonomista sobre la integración. En re-
lación con el Mercosur y la integración regional, los presidentes afirman:
Ratificamos nuestra profunda convicción de que el Mercosur no es sólo un

bloque comercial, sino que constituye un espacio catalizador de valores, tra-
diciones y futuro compartido. De tal modo, nuestros gobiernos se encuentran
trabajando para fortalecerlo a través del perfeccionamiento de sus institucio-
nes en los aspectos comerciales y políticos y de la incorporación de nuevos
países (punto 15).
39
Entendemos que la integración regional constituye una opción estratégica

para fortalecer la inserción de nuestros países en el mundo, aumentando su
capacidad de negociación. Una mayor autonomía de decisión nos permitirá
hacer frente más eficazmente a los movimientos desestabilizadores del capi-
tal financiero especulativo y a los intereses contrapuestos de los bloques más
desarrollados, amplificando nuestra voz en los diversos foros y organismos
multilaterales. En ese sentido, destacamos que la integración sudamericana
debe ser promovida en el interés de todos, teniendo por objetivo la confor-
mación de un modelo de desarrollo en el cual se asocien el crecimiento, la
justicia social y la dignidad de los ciudadanos (punto 16).
Los jefes de Estado también hacen referencia a la importancia de la

coordinación de posiciones para la búsqueda de acuerdos equilibrados,
destacando especialmente una nueva propuesta que el Mercosur hace, a
partir del cambio político en Argentina y Brasil, en el marco de la nego-
ciación del ALCA.
Asimismo, el Consenso de Buenos Aires establece definiciones clave
que caracterizan al cambio de época. Entre ellas se destacan, por su pro-
yección en el esquema de integración: el papel estratégico de los Estados
(punto 7); la concepción no asistencialista de las políticas sociales (punto
6);23 y la participación social (punto 3).
En ese contexto, en diciembre de 2003, el Consejo del Mercado Co-
mún del Mercosur aprueba la Decisión Nº 26/03 “Programa de traba-
jo del Mercosur 2004-2006”. Éste consta de cuatro partes: 1) Mercosur
económico-comercial; 2) Mercosur social; 3) Mercosur institucional; 4)
Nueva agenda de la integración.
Vamos a presentar algunos de los ejes en torno a los cuales se propone
avanzar en este programa.
En la dimensión económico-comercial se destacan: el arancel externo
común (eliminación del doble cobro; mecanismo para la distribución de
la renta aduanera; regímenes especiales comunes de importación en sec-
tores identificados); código aduanero del Mercosur; origen (elaboración
de una norma que permita la acumulación de los procesos productivos);
tratamiento de las zonas francas; defensa comercial intrazona y frente
a terceros; integración productiva (foros de competitividad, identifica-
ción de sectores e instrumentos de financiamiento); fondos estructurales
(“destinados a elevar la competitividad de los socios menores y de aque-
23 Este tema, así como su proyección en el Mercado Común del Sur, está desa-
rrollado específicamente en el Capítulo 7 de este libro elaborado por Mariano
Nascone “La dimensión social del Mercosur. La coexistencia de tres décadas en
permanente tensión”.
40
llas regiones menos desarrolladas”); disciplinas (“disciplinas adicionales

sobre incentivos a la producción, a la inversión y a las exportaciones,
aplicables a todos los niveles de gobierno, que limiten de forma gradual
el uso de incentivos que distorsionan la asignación de los recursos, las
condiciones de competencia y el funcionamiento del mercado ampliado
del Mercosur o permitan la adopción de medidas para eliminar o com-
pensar sus efectos distorsivos a partir de 2006”).
En la dimensión del Mercosur social se proponen, entre otros objeti-
vos: la ampliación de la participación de la sociedad civil, sobre la base de
una propuesta del Foro Consultivo Económico y Social del Mercosur; la
promoción de la articulación de los centros de investigación en políticas
sociales; una mayor visibilidad cultural; y, bajo el título de “Mercosur
ciudadano”, el fortalecimiento del Foro de Consulta y Concertación Polí-
tica. En cuanto al tema de la circulación de personas, definida en el Plan
como “circulación de mano de obra y promoción de los derechos de los
trabajadores”, se define “realizar gestiones al más alto nivel a efectos de
lograr la vigencia de los Acuerdos sobre Residencia de Nacionales del
Mercosur y de regularización migratoria para ciudadanos del Mercosur
para fines de 2004”.24 También se propone llevar adelante una evalua-
ción sobre el grado de aplicación y cumplimiento de la Declaración So-
ciolaboral del Mercosur y la realización de la Conferencia de Empleo en
abril de 2004 en Buenos Aires, Argentina.25 Por último, destacamos la
propuesta de avanzar en las negociaciones para el reconocimiento mutuo
de títulos habilitantes para profesionales26 y, en el ámbito de los derechos
humanos, el intercambio de información, la promoción y la instituciona-
lización de la cooperación regional entre los Estados Partes.
En la dimensión institucional, se prevé: la creación del Parlamento
del Mercosur, basada en una propuesta de la Comisión Parlamentaria
Conjunta del bloque; la reglamentación del Protocolo de Olivos para la
Solución de Controversias; la puesta en funcionamiento del Tribunal
Permanente de Revisión; el fortalecimiento de la participación del sector
privado en el proceso de integración del Mercosur; la suscripción de un
instrumento para establecer el procedimiento para la vigencia inmediata
24 Este tema es desarrollado en el Capítulo 6 elaborado por Luciana Litterio y

Osvaldo Andrés García en este libro: “La dimensión migratoria en el Mercosur:
¿Hacia la construcción de una ciudadanía suramericana?”.
25 Este tema es desarrollado en el Capítulo 3 de este libro, elaborado por Marita
Gonzalez: “La dimensión sociolaboral del Mercosur”.
26 Este tema es desarrollado en el Capítulo 5 de este libro, elaborado por Daniela
Perrotta: “La integración educativa en el Mercosur”.
41
de la normativa Mercosur que no requiriera aprobación parlamentaria; y

completar la transformación de la Secretaría del Mercosur en Secretaría
Técnica.
Finalmente, en la cuarta parte del Plan, se hace referencia a la elabo-
ración de un programa en ciencia y tecnología y a la integración física y
energética.
Vista esta decisión en perspectiva histórica, podemos afirmar varias
cosas. En primer lugar, en todas las dimensiones, particularmente en la
económico-comercial, las líneas de continuidad con el modelo propio de
la década anterior son muy marcadas. Los componentes inerciales de
esta agenda son evidentes. Esto se explicaría, en parte, en el hecho de
que los gobiernos, especialmente el argentino, se encontraban en esta
etapa concentrados en recuperar márgenes de autonomía para la políti-
ca, en un contexto crítico y sumamente complejo, tanto en el frente in-
terno como en el externo. En ese contexto, planificar en forma conjunta
un modelo de integración diametralmente opuesto requería una apuesta
política colectiva y unas capacidades estatales con las cuales no se con-
taba en la época. Y, en segundo lugar, esta inercia se explica también por
las características de las líneas medias de las burocracias estatales de los
órganos decisorios, escasamente permeables si no reactivas a los cam-
bios políticos de gran magnitud que estaban teniendo lugar en la región.
El contenido del Programa de Trabajo 2004-2006 no anticipa para nada
la intensidad y amplitud de los cambios que, particularmente en las dimen-
siones política, social y ciudadana, tendrían lugar en el Mercosur en los años
siguientes. Intentaremos dar cuenta de ellos, en parte, en este capítulo.
Veamos algunos elementos que caracterizan a esta etapa del Merco-
sur, para luego avanzar hacia su tratamiento según los campos elegidos:
la economía política de la integración; las dimensiones no comerciales; y
la institucionalidad.
En primer lugar, esta etapa se caracteriza por la incorporación y
la jerarquización de nuevas agendas y sujetos sociales en el proceso
de integración regional. El Mercosur se torna más complejo, den-
so y rico, incorporando nuevas dimensiones y novedosos aspectos.
Sin hacer una presentación exhaustiva, vale mencionar que las po-
líticas acordadas en agricultura familiar y campesina, 27 integración
27 Esta agenda del bloque es desarrollada en este libro en el Capítulo 8, elabora-

do por Leticia González: “La agricultura familiar en el Mercosur: actualidad de
una agenda en tensión”. La inclusión de las políticas para la agricultura familiar
en este esquema de integración tiene lugar con la creación, en 2004, de la Reu-
nión Especializada de Agricultura Familiar. Éste es el elemento de novedad que
caracteriza a esta etapa, dado que la agricultura, como bien señala González, ya
42
productiva,28 cooperativismo, 29 derechos humanos, 30 etc., cobran

existencia en el bloque fundamentalmente a partir de 2004. Es im-
portante señalar, asimismo, que en los nuevos ámbitos de política
pública que se incluyen en el Mercosur en esta etapa, se prevé de
diversas formas la participación de las organizaciones y los movi-
mientos sociales de los sectores.
En segundo lugar, es también característica de esta etapa la transfor-
mación de los objetivos políticos de dimensiones preexistentes, en un
sentido ya no mercantil sino de ampliación de derechos. Antes nos hemos
referido a las agendas de educación, migraciones, salud y sociolaboral,
también tratadas en capítulos específicos de este libro. La dimensión so-
cial stricto sensu, es decir, la dimensión de las políticas sociales, también
se expande y fortalece en esta etapa. Volveremos a ello más adelante.
En tercer lugar, el Mercosur crea en este período instituciones, meto-
dologías y prácticas de nueva generación para promover la participación
social en el bloque. Desarrollaremos este tema posteriormente.
En cuarto lugar, la creación de mecanismos para enfrentar la cuestión
de las asimetrías entre los países con sentido redistributivo involucra por
primera vez en la historia del bloque un elemento solidario central, plas-
mado en el diseño del Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur
(Focem). La distribución de los aportes al Focem es la siguiente: Brasil,
70%; Argentina, 27%; Uruguay, 2%; y Paraguay, 1%. Inversamente, Bra-
era parte de la agenda del Mercosur, si bien ligada al modelo de producción agrí-
cola del agronegocio, y a cuestiones sanitarias y fitosanitarias relevantes para el
comercio de bienes agrícolas y ganaderos.
28 Este tema está desarrollado en el Capítulo 2 de este libro, elaborado por
Augusto Costa, Carlos Bianco y Mariela Bembi: “El trilema del Mercosur. Po-
líticas nacionales, integración económica y relacionamiento externo”. También
haremos referencia a él más adelante, en el acápite “La economía política de la
integración regional en el cambio de época”. Por último, puede consultarse el
exhaustivo trabajo de Eugenia Inchauspe (2011).
29 Este tema es desarrollado en este libro en el Capítulo 9, de Florencia Lagar:
“Participación y políticas regionales del sector cooperativista en el Mercosur”.
30 El derrotero de la agenda de Derechos Humanos en el Mercosur está desarro-
llado en Luna Pont, Mariana (coordinadora), 2016. Vale destacar aquí, sin em-
bargo, la creación de la Reunión de Altas Autoridades sobre Derechos Humanos
(Dec. CMC Nº 40/04) y el Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos
del Mercosur (Dec. CMC Nº 14/09), así como la firma del Protocolo de Asunción
sobre Compromiso con la Promoción y la Protección de los Derechos Humanos
del Mercosur (Dec. CMC Nº 17/05).
43
sil y Argentina se benefician con un 10% mientras que Uruguay recibe un

32% y Paraguay un 48%.
Se financian proyectos en cuatro ejes prioritarios: convergencia es-
tructural; desarrollo de la competitividad; cohesión social; y fortaleci-
miento de la estructura institucional y del proceso de integración. De
los aproximadamente mil millones de dólares en proyectos del Fondo de
Convergencia Estructural aprobados, en 2014 el 65,65% se ejecutaba en
proyectos en Paraguay y el 24,17% en Uruguay, es decir, en las economías
menores. De 43 proyectos estatales presentados, para la misma fecha 19
eran de Paraguay y 12 de Uruguay. Sin embargo, la distribución de los
aportes considera las asimetrías, como vimos, y se establece evaluándose
la media histórica del Producto Bruto de la región.
En quinto lugar, la reafirmación de posiciones de tinte autonómico a
nivel hemisférico, simbolizadas en forma paradigmática por el rechazo al
proyecto estadounidense de conformación de un Área de Libre Comercio
Americana. La “muerte del ALCA” fue la condición de posibilidad de la
creación de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) y de la Comu-
nidad de Estados de América Latina y el Caribe (Celac), años después.
Asimismo, también se crea en esta etapa la Alianza Bolivariana para los
Pueblos de Nuestra América-Tratado de Comercio de los Pueblos (AL-
BA-TCP).
Por último, como un elemento más de esta nueva etapa y, en parte,
como bisagra de un nuevo momento en la trayectoria del Mercosur, la
ampliación a la República Bolivariana de Venezuela en 2012 y, aún en
proceso, al Estado Plurinacional de Bolivia. Volveremos a este tema más
adelante.
La Unasur y la Celac, creadas en esta década, vale destacar, reunieron
por primera vez en la historia de la región a los jefes y las jefas de los
Estados que las conforman. Se trató de un momento extraordinario para
América Latina y el Caribe, y de una velocidad de institucionalización
significativa.
3.1. La economía política de la integración en el cambio de

época
Ha sido probablemente en la dimensión de la economía política de la

integración, en la cual la contundencia del giro político en la región tuvo
menos impacto y la proyección de los cambios hacia una geografía de
mayor escala se encontró con los obstáculos más importantes. Las cau-
sas son múltiples y complejas, y es necesario continuar reflexionando al
respecto.
44
El esquema de integración heredado de la década de 1990 era un es-

quema que reproducía, como hemos visto, la matriz neoliberal predomi-
nante en el momento fundacional del Mercosur, tanto en sus opciones
de economía política regional como en un entramado de normas que,
si bien a menudo incumplido, le daba sustento jurídico y expresaba un
horizonte supuestamente deseado. Esto último es importante no sólo por
lo que implicó en términos de la materialidad del proceso de integración,
sino también porque continuó teniendo, aún en la década corta de los
gobiernos populares, un peso no menor en el imaginario de esta sociedad
regional.
Este horizonte, presente en los primeros años del Mercosur, será re-
cuperado en el discurso y en las posiciones negociadoras, una y otra vez,
por diversos actores, fundamentalmente en los momentos de escalada de
los conflictos comerciales. El caso de Uruguay es emblemático al respec-
to, dados los permanentes reclamos de los gobiernos de ese país a sus so-
cios, en relación con el incumplimiento de los acuerdos originarios plas-
mados en el Tratado de Asunción. Estos reclamos, sin embargo, sólo se
han concentrado en los incumplimientos referentes al primer punto del
artículo 1 del Tratado, el cual establece, recordemos, “La libre circulación
de bienes, servicios y factores productivos entre los países a través, en-
tre otros, de la eliminación de los derechos aduaneros y restricciones no
arancelarias a la circulación de mercaderías y de cualquier otra medida
equivalente”. No se ha reclamado, por ejemplo, en relación con el históri-
co y permanente incumplimiento del punto 3, relativo a la coordinación
de políticas macroeconómicas y sectoriales. Por ende, paradójicamente,
incluso en tiempos de gobiernos populares los reclamos se han centra-
do en el incumplimiento de los elementos más liberales de los acuer-
dos originarios y no en el de aquellos que implican una integración más
profunda y/o una planificación colectiva de los elementos estructurantes
de la integración. Aquí hay un primer atisbo de un problema central en
la segunda década del Mercosur: la existencia de modelos de desarrollo
nacionales poco o nada convergentes. Volveremos a ello más adelante.
En cualquier caso, estos reclamos se explican por una trayectoria del
Mercosur anclada en las opciones de la economía política de la integra-
ción de los 90, en la cual las economías de menor tamaño han sido las
más afectadas por las imperfecciones de la zona de libre comercio regio-
nal y por las dificultades de acceso que esto entraña. Estas imperfeccio-
nes han sido respuestas coyunturales, muchas veces devenidas perma-
nentes, a menudo unilaterales, a las inconsistencias de una integración
de mercado que no contempló una cuestión central para un proceso de
integración de este tipo: las grandes asimetrías estructurales y de política
entre los Estados Partes del Mercosur. Éstas, a su vez, se han profundiza-
do en la primera década del esquema de integración.
45
Las primeras definiciones posteriores al cambio político en Argentina

y Brasil (2003), como vimos, reprodujeron en gran parte los acuerdos y
las agendas propios del regionalismo abierto. Poco a poco, y en línea con
las transformaciones que estaban teniendo lugar en el plano doméstico,
el Mercosur comenzó a ser permeado por nuevas perspectivas de cor-
te heterodoxo. Ya en diciembre de 2004, en la Cumbre de Ouro Preto,
el Comunicado Conjunto de los Jefes de Estado de los Estados Partes
del bloque explicitaba la importancia de llevar adelante un proceso de
integración productiva que implicara el desarrollo de cadenas regiona-
les de valor, así como de reducir las asimetrías entre los Estados Partes.
El Mercosur, se afirmaba, debía promover “[…] el aumento de la inver-
sión y la complementariedad de los procesos productivos, con un enfo-
que regional, mediante actividades que generen mayor valor agregado
y empleo, dotando así a nuestros países de una mayor competitividad
internacional y garantizando mayor acceso a terceros mercados” (citado
en Costa y cols., 2019:128).
En este nuevo contexto, la integración productiva no era vista como un fin

en sí mismo, sino como un instrumento más que, en conjunto con otras polí-
ticas, debería permitir una mejora en la competitividad de las empresas del
bloque y una reducción de las asimetrías existentes, de modo de profundizar
el esquema de integración regional bajo la búsqueda de un beneficio realmen-
te mutuo (Costa y cols., 2019:128).
Un hito importante en esta trayectoria tuvo lugar en julio de 2006

en Córdoba, República Argentina, en el marco de la XXX Reunión Or-
dinaria del Consejo del Mercado Común y de su posterior Cumbre de
Jefes de Estado. Siguiendo el trabajo de Eugenia Inchauspe, podemos
afirmar que estas reuniones evidenciaron algunos puntos de ruptura
con respecto al sendero precedente. En primer lugar, la ampliación de la
agenda relativa a lo productivo con el objetivo, al menos en el discurso,
de encaminar iniciativas para avanzar en ese terreno, con énfasis en las
micro, pequeñas y medianas empresas. En segundo lugar, el surgimiento
de nuevos canales institucionales para el tratamiento de la integración
productiva (Inchauspe, 2011).
En aquella reunión, el Consejo del Mercado Común instruyó a los ór-
ganos competentes a identificar y definir las directrices que conforma-
rían un “Plan de Desarrollo e Integración Productiva Regional”, y dio a la
Agencia Brasileña de Desarrollo Industrial (ABDI) la responsabilidad de
planificar las primeras propuestas de integración productiva. Asimismo,
el Subgrupo de Trabajo 7 (Industria), presentó la “Propuesta de Pautas
para la Integración Productiva del Mercosur”, una propuesta impulsada
46
por la delegación brasileña que se refería a la puesta en marcha de líneas

de acción horizontales y a la elaboración de proyectos sectoriales.
En ese contexto general, y en términos de acciones concretas, se des-
tacan en esta etapa:
2006 - Programa de desarrollo de proveedores Petrobras; Programa
de la cadena automotriz; Programa de la cadena de proveedores de la
industria del turismo; Programa de una estructura empresarial para la
integración productiva; Propuesta de una estructura permanente de los
gobiernos encargada de la integración productiva.31
2007 - Creación de un Grupo Ad Hoc con la función de elaborar un
Programa de Integración Productiva del Mercosur.
2008 - Programa de Integración Productiva;32 Fondo de Apoyo a las
Pequeñas y Medianas Empresas del Mercosur;33 Fondo Mercosur de Ga-
rantías para Micro, Pequeñas y Medianas Empresas;34 creación del Gru-
po de Integración Productiva (Subgrupo de Trabajo 14), dependiente del
Grupo Mercado Común.35
2012 - Mecanismo de Fortalecimiento Productivo del Mercosur.
No es nuestra intención hacer un desarrollo exhaustivo de estas lí-
neas de acción e instrumentos,36 pero es importante destacar que fue-
ron relativamente poco efectivas en el cumplimiento de sus objetivos.
“[…] la rama industrial en la que se produjeron más avances en materia
de especialización y complementación fue la automotriz, ya desde los
años 90 y de manera privada, debido a que se trató de uno de los úni-
31 Documento Informativo del Consejo del Mercado Común Nº 08/06. Para un

análisis exhaustivo de cada una de estas propuestas puede consultarse Inchauspe
(2010).
35 Decisión del Consejo del Mercado Común Nº 12/08. Una presentación ex-
haustiva de cada una de estas líneas de acción y de estos instrumentos puede
encontrarse en Benítez, Julián: “Contribuciones del Subgrupo de Trabajo No. 14
del MERCOSUR ‘Integración Productiva’, en Unidad de Apoyo a la Participación
Social del Mercosur, 1er Taller Regional para el Fortalecimiento de la Partici-
pación Social en el Mercosur, Montevideo, 2014.
36 El derrotero de la integración económica en el Mercosur se encuentra desa-
rrollado, como señalamos, en el Capítulo 2, elaborado por Augusto Costa y cols.,
en este mismo libro. Más específicamente sobre la cuestión de la integración pro-
ductiva, las líneas y los instrumentos se encuentran desarrollados en los trabajos
de Benítez e Inchauspe ya citados.
47
cos sectores –junto con el azucarero– cuyo comercio no se liberalizó de

manera completa sino que, por el contrario, estuvo regulado a través de
mecanismos de administración del comercio, tales como el flex (Bastos
Tigre y cols., 1999). Asimismo, se produjeron algunos avances menores
en algunas ramas industriales que tuvieron un claro liderazgo político y
productivo: fundamentalmente, “empresas de punta de origen brasile-
ño que contaron con un fuerte impulso gubernamental (en los sectores
de gas y petróleo, naval, aeronáutico) o con el apoyo decidido de una
cámara sectorial (en las ramas metalmecánicas y de juguetes)” (Costa
y cols., 2019: 130). La carencia de financiamiento para estos proyectos,
que también ha destacado la literatura sobre el tema, no es un problema
menor. Sin embargo, hay una cuestión más de fondo relacionada con la
ausencia de convergencia entre los respectivos modelos de desarrollo,
como ya hemos señalado, sumada a las inconsistencias entre éstos y el
esquema de integración regional. Estas diferencias se profundizaron con
el giro hacia la derecha de la política económica brasileña, a partir del
triunfo de Dilma Rousseff.
A las dificultades históricas y al estrechamiento de los márgenes de
autonomía para definir las políticas de desarrollo producto de las po-
líticas implementadas y de los acuerdos internacionales firmados en la
década de 1990, se sumó en esta etapa el deterioro del contexto general
a partir de la crisis de 2008.37 Con mayor fuerza a partir de 2011, los
conflictos entre los Estados Partes del Mercosur se agudizaron debido a
la caída de la economía brasileña, las medidas aplicadas para reducir el
impacto doméstico de los efectos de la crisis internacional y el avance de
China en el mercado regional y el consiguiente desplazamiento de pro-
veedores regionales (Costa y cols., 2019: 97-167) Casi proporcionalmen-
te, se incrementaron los incumplimientos, a veces institucionalizados en
decisiones “transitorias”, vía excepciones al libre comercio intra-zona y
perforaciones al arancel externo común.
[…], no existía una ‘matriz de intereses comunes’ para avanzar en una inte-
gración de otro calibre, que priorice ‘lo productivo’ sobre ‘lo comercial’. Pun-
tualmente, en Brasil se dieron procesos de primarización productiva, desin-
dustrialización y financiarización crecientes. Uruguay, por su parte, luego de
la fuerte desindustrialización de su aparato productivo durante los 90, pasó
a apostar a la especialización de su economía en la producción de alimentos
y en la ‘tercerización’, tratando de transformar al país en un hub regional
de servicios (puertos, logística, software, servicios financieros, etcétera).
37 Para un desarrollo de este tema, cfr. el Capítulo 2, de Costa y cols., en este

libro.
48
Paraguay, en tanto, decidió avanzar en un proceso de industrialización de

tipo ‘maquila’, sobre la base de sus ventajas competitivas regionales: salarios
bajos, energía de bajo costo y una reducida carga fiscal. Venezuela avanzó
con su modelo de apropiación y distribución de la renta petrolera por parte
del Estado, al tiempo que intentó sin éxito un mayor desarrollo productivo
local a partir de las ‘fábricas socialistas’ y de la incorporación de tecnología
regional para la producción de alimentos y otras ramas de ‘industrialización
fácil’. Por último, Argentina puso en marcha y sostuvo durante doce años un
modelo de ‘desarrollo con inclusión social’ basado en la reindustrialización
con salarios altos y mercado interno robusto (Costa y cols., 2019: 140-141).
En esta etapa del proceso de integración regional, tuvieron lugar cam-

bios importantes en su contexto y en sus condicionantes externos. Al
mismo tiempo que se iba configurando un escenario geopolítico global
menos dependiente de EE. UU. y Europa, se debilitaba el ámbito comer-
cial multilateral y tomaba forma una nueva estrategia comercial nor-
teamericana, denominada “liberalización competitiva”, que no dejaría
de tener impacto en la región. Esta estrategia implicaba la apertura de
mercados –y, por ende, el inicio de negociaciones– en los ámbitos global,
regional y bilateral, de tal manera que cada nuevo acuerdo superase los
beneficios alcanzados por los anteriores.
En América Latina y el Caribe, esto dio lugar a un bilateralismo fuer-
temente asimétrico que, en un comienzo, fue simultáneo a las negocia-
ciones para la conformación del Área de Libre Comercio de las Américas
(ALCA).
Desaparecida la ‘convergencia liberal’ de los años noventa, su reemplazo fue-

ron estrategias diversas –e incluso incompatibles– de inserción internacio-
nal y políticas domésticas. Mientras que algunos países intentaron ampliar
su integración a la economía internacional a través del esquema de acuerdos
bilaterales y reformas implícito en el template de los acuerdos de libre comer-
cio de Estados Unidos, otros se resistieron no sólo a profundizar la apertura
comercial, sino también a asumir compromisos en otras disciplinas. Por ra-
zones obvias, esos países rechazaron avanzar en negociaciones bilaterales
con Estados Unidos. En síntesis, el nuevo ambiente ideológico levantó nuevos
obstáculos a los proyectos de unión aduanera e integración comercial, en la
medida que profundizó las diferencias de intereses y visiones entre los go-
biernos (Bouzas, 2011: 79).
A pesar de que no se implantó un cambio estructural regional en la

dimensión económica del proceso de integración, es decir, un sendero
realmente alternativo al regionalismo abierto, el Mercosur, en línea con
su mayor preocupación por la autonomía y la generación de capacidades
49
endógenas, fue una “geografía en resistencia” a la avanzada del proyecto

neoliberal plasmado en la miríada de acuerdos de libre comercio que el
resto de los países de América Latina y el Caribe firmó, en situaciones
de bilateralismo asimétrico y con ciertas excepciones (cfr. Bolivia), con
países de desarrollo relativo mayor. Esto se expresó, por ejemplo, en el
protagonismo del Mercosur y de Venezuela en el fracaso de las negocia-
ciones tendientes a la conformación de un área de libre comercio hemis-
férica propuesta por EE. UU., cuyo certificado político de defunción fue
escrito en la Cumbre de las Américas realizada en Mar del Plata, Repúbli-
ca Argentina, en noviembre de 2005. Esta resistencia relativa comenzó a
quebrarse con el golpe de Estado que tuvo lugar en Paraguay en junio de
2012, como veremos.
3.2. Las dimensiones políticas, sociales y ciudadanas
Como ya señalamos, en la primera década del Mercosur se incluyeron

algunos ámbitos de integración que trascendieron su dimensión comer-
cial, pero que quedaron prisioneros, sin embargo, del prisma mercantil
propio de la época. Fueron incluidos en tanto no colisionaron con la je-
rarquización política del libre comercio y, fundamentalmente, con aque-
lla concepción mercantil del proceso de integración y de las relaciones
centrales establecidas en el espacio regional.
Esto se plasmó, a su vez, en un diseño institucional con ciertas parti-
cularidades y en una determinada trama normativa. Por último, también
destacamos como característica de las dimensiones no comerciales en la
primera década a la ausencia de la perspectiva de derechos, perspectiva
que sí caracterizó a la década posterior.
Incluso considerando el carácter efímero de la coexistencia de gobier-
nos populares a cargo de la conducción política del proceso de integra-
ción regional, el necesario (y no siempre fácil de lograr) consenso para la
definición de las líneas de acción del bloque, y las importantes asimetrías
en las capacidades estatales de los Estados Partes, las dimensiones no
comerciales probablemente han sido aquellas en las cuales en mayor me-
dida se manifestó el cambio político regional.
Esta etapa se caracterizó por la jerarquización de estas dimensiones y
por cambios políticos, conceptuales e institucionales que buscaron dar-
les coherencia en relación con las transformaciones que estaban tenien-
do lugar en los Estados Partes, en un sentido de desmercantilización y de
centralidad de la perspectiva de derechos. Este periodo del Mercosur se
caracterizó, asimismo, por la ampliación a nuevas dimensiones y por la
apertura de espacios para la participación de las organizaciones y de los
50
movimientos sociales en el proceso de integración. Sobrados ejemplos

de cada uno de los elementos mencionados pueden encontrarse en los
capítulos contenidos en este libro.
Las áreas de salud, sociolaboral o relativas a la cuestión de las migra-
ciones, entre otras, son ejemplos de cómo las políticas públicas regiona-
les comenzaron a centrarse en la perspectiva de derechos.
Natalie Sato lo explicita en el caso de la dimensión sanitaria, funda-
mentándolo en el Capítulo 4 de este libro:
En un primer momento, durante los años de liberalización, la cuestión de

la salud fue tratada de forma meramente técnica, con el objetivo de evitar
que las cuestiones sanitarias se tornasen obstáculos para la integración eco-
nómica. Ya en un segundo momento, a partir de 2003, el Mercosur Salud
pasa a ser un ámbito político de cooperación para la negociación de políticas
transversales que, si bien sufren las limitaciones institucionales del bloque,
tienden a la protección del derecho a la salud [el resaltado es nuestro]
(Sato, 2019: 51).
Es para destacar el énfasis en los temas de promoción y protección de

la salud, así como la creación de una comisión específica sobre determi-
nantes sociales de la salud. Por último, también es importante conside-
rar que, en esta etapa, se buscó y fortaleció la articulación de las acciones
conjuntas del Mercosur frente a diversas organizaciones internacionales,
como la Organización Mundial de la Salud.
Incluso hacia fines de 2015, inmediatamente antes de un nuevo viraje
mercantil en el Mercosur, en la primera Cumbre en la que participa Mau-
ricio Macri como presidente, el comunicado conjunto de la presidenta
y los presidentes de los Estados Partes del Mercosur aún recupera una
conquista importante de esta etapa, cuando afirma, en su punto 11:
Se congratularon por la Reunión de Ministros de Salud realizada en Asun-

ción el 13 de noviembre de 2015 y coincidieron en la decisión histórica de
romper barreras hacia la mayor accesibilidad a medicamentos de alto costo,
mediante la creación de una plataforma conjunta a gran escala y un banco de
precios de referencia de la región, que servirá para establecer el precio de los
medicamentos con los laboratorios sobre la base de referencias regionales y
fortalecerá la negociación de forma conjunta con los Estados Partes.
Sobre la dimensión sociolaboral, Marita Gonzalez señala, en el Capí-

tulo 3 de este libro:
La dimensión Sociolaboral logró en el primer lustro (2003-2008) un fuerte

impulso, inaugurando en el 2004 la Primera Conferencia Regional de Em-
51
pleo (CREM) que diera origen a la EMCE (2006), Estrategia Mercosur de

Crecimiento del Empleo, con un cambio de paradigma sobre la dinámica de
generación de empleo respecto a las políticas macro y microeconómicas. Esta
visión estaba hecha a imagen y semejanza de las aspiraciones del movimiento
obrero (Gonzalez, 2019: 189-190).
Se destaca también, desde esta perspectiva, el Plan Regional para la

prevención y erradicación del trabajo infantil en el Mercosur. Y, por úl-
timo, la aprobación, en 2015, de la Nueva Declaración Sociolaboral del
Mercosur, que avanzó sustancialmente en la construcción de derechos
individuales y colectivos (Gonzalez, 2019: 169-202).
La dimensión migratoria cambia sustancialmente a partir de 2004,
como señalamos antes, desde una perspectiva de seguridad hacia una
perspectiva de derechos, tal cual queda plasmado en la Declaración de
Santiago sobre Principios Migratorios, aprobada en 2004. En su traba-
jo en este libro (Capítulo 6), Luciana Litterio y Osvaldo Andrés García
plantean un tema relevante también a la hora de analizar los cambios
de época en el Mercour: la voluntad de los Estados Partes, en esta etapa,
de internalizar y ejecutar las líneas directrices o las políticas acordadas.
La Dimensión Social del proceso de integración regional, plasmada
institucionalmente, como ya señalamos, en la Reunión de Ministros y
Autoridades de Desarrollo Social del Mercosur, por cierto, desarrolló en
esta etapa un importante trabajo de construcción conceptual, estampado
en múltiples documentos. Entre ellos, podemos mencionar especialmen-
te a la Declaración de Principios del Mercosur Social, aprobada en 2007,
que sintetiza sus principales fundamentos: la reafirmación del núcleo fa-
miliar como eje de intervención privilegiado de las políticas sociales en la
región; el carácter indisociable de las políticas económicas y las políticas
sociales; el concepto de protección y promoción social38 como eje de las
políticas que se llevarán adelante; la importancia de la seguridad alimen-
taria y nutricional; el respeto por las particularidades territoriales; y la
38 Definido en la Declaración como el “Conjunto de políticas públicas en amplia

articulación con la sociedad civil que desarrollan respuestas, en principio a los
niveles de mayor vulnerabilidad y riesgo pero donde el objeto esencial es la pro-
moción de oportunidades que permitan la inclusión de la familia y la comunidad
en un modelo de desarrollo sustentable; desde una visión de derechos, obligacio-
nes y equidad, buscando la cohesión del tejido social con expresión territorial.
Así entonces, este concepto busca hacer del Mercosur un ‘espacio inclusivo’ que
fortalezca los derechos ciudadanos, políticos, económicos, sociales y culturales y
la equidad territorial”.
52
consideración del diálogo con la sociedad civil como un eje fundamental

para el trabajo del Mercosur Social.39
La Dimensión Social del Mercosur, en coherencia con lo establecido
en el Consenso de Buenos Aires, puso énfasis en el rol del Estado:
Todos los Estados Miembros y Asociados del Mercosur estamos comprome-

tidos en la tarea ineludible de forjar un presente de dignidad para nuestros
pueblos. Los diversos Planes y Programas que atienden las condiciones en
que se hallan –aún hoy– miles de ciudadanos y ciudadanas, corroboran el
sentido de una renovada práctica institucional que coloca el acento en la im-
postergable función de integración social a través de múltiples modalidades
y dispositivos de asistencia pública y promoción social. La marginación y la
pobreza son manifestaciones de la exclusión social, agravadas como resulta-
do de políticas económicas hegemónicas aplicadas en la mayor parte de Amé-
rica Latina en los noventa y de la sobrevaloración del papel del mercado en
detrimento del rol activo del Estado, en la defensa y promoción de derechos
ciudadanos, en sociedades altamente vulnerables. 40
Las áreas de agricultura familiar y campesina, cooperativismo,41 dere-

chos humanos,42 género o pueblos originarios, entre otras, son muestras
de la decisión de crear nuevos ámbitos de políticas públicas y participa-
ción social en sectores excluidos y/o negados por el proceso de integra-
ción regional hasta entonces.
Leticia González lo expresa claramente en el Capítulo 8 de esta obra
para el caso de la agricultura familiar y campesina:
La creación de la REAF [Reunión Especializada para la Agricultura Fami-

liar en el Mercosur] significó la materialización en términos políti-
cos e institucionales del reconocimiento por parte de los Estados
39 La Dimensión Social del Mercosur está ampliamente desarrollada en el Capí-

tulo 7 de este libro: “La dimensión social en los 25 años del Mercosur. La coexis-
tencia de tres décadas en permanente tensión”.
40 Declaración de Montevideo, Montevideo, 25 de noviembre de 2005.
41 Véase el Capítulo 8 de este libro: “Participación y políticas regionales del sec-
tor cooperativista en el Mercosur”.
42 Abramovich, Víctor, “Los derechos humanos en el Mercosur”, en Caetano,
Gerardo, El Mercosur de las políticas públicas regionales, Montevideo, Cefir,
2012; y Luna Pont, Mariana (coord.), Construyendo el mapa de la participación
social en el Mercosur, Montevideo, Unidad de Apoyo a la Participación Social en
el Mercosur, 2016.
53
de que en la región no existe un solo campo [el resaltado es nuestro].

Asimismo, significó que los Estados de la región admitieran la necesidad de
generar nuevas políticas –tanto a nivel nacional como regional– orientadas
específicamente a los agricultores familiares. Estas políticas no debían ser
simplemente compensatorias o de corte social (González, 2019: 345).
Presentamos algunos ejemplos relevantes del profundo cambio que

tuvo lugar en las dimensiones social y ciudadana del Mercosur a partir de
2003-2004. Quedaron múltiples agendas sin presentar, tanto en el libro
como en este capítulo, que no por ello son menos importantes, y serán
retomadas en un trabajo posterior. Entre ellas, destacamos las vincula-
das con la cuestión de la igualdad de género en el Mercosur.43
Por último, no puede dejar de mencionarse, en esta etapa, el estableci-
miento en 2010 del Plan de Acción para la conformación de un Estatuto
de la Ciudadanía del Mercosur.44 Según la decisión que lo establece, el
estatuto
[…] estará integrado por un conjunto de derechos fundamentales y beneficios

para los nacionales de los Estados Partes del Mercosur y se conformará en
base, entre otros, a los siguientes objetivos oportunamente trazados en los
Tratados Fundacionales del Mercosur y en la normativa derivada:
Implementación de una política de libre circulación de personas en la región.
Igualdad de derechos y libertades civiles, sociales, culturales y económicas

para los nacionales de los Estados Partes del Mercosur.
Igualdad de condiciones de acceso al trabajo, la salud y a la educación (art. 2).
El Plan de Acción establece líneas concretas de trabajo en el bloque,

para alcanzar aquellos objetivos, así como los órganos del bloque compe-
tentes en cada una de ellas. Por último, define que el Alto Representante
General del Mercosur hará el seguimiento de este Plan (art. 5), que debe-
43 Puede consultarse al respecto Unidad de Apoyo a la Participación Social del

Mercosur, Contribuciones para el Diálogo Regional. Primer Taller Regional
para el Fortalecimiento de la Participación Social en el Mercosur, Montevi-
deo, Unidad de Apoyo a la Participación Social del Mercosur, 2014, Capítulo 4:
“Contribuciones de la Reunión de Ministras y Altas Autoridades de la Mujer del
Mercosur”. Asimismo, en el mismo libro pueden encontrarse trabajos que desa-
rrollan los avances de otras áreas del proceso de integración.
54
rá estar íntegramente implementado en el 30 aniversario del Mercosur,

y que podrá ser instrumentado mediante la firma de un protocolo inter-
nacional que incorpore el concepto de “Ciudadano del Mercosur” y forme
parte del Tratado de Asunción (art. 7).
3.3. La arquitectura institucional: entre el andamiaje heredado

y la nueva institucionalidad periférica
En la etapa del Mercosur que comenzó en 2003, se mantuvieron los ele-

mentos estructurantes del andamiaje institucional y normativo heredado
del período anterior. Las prioridades políticas de la primera década y la
concepción de un Estado mínimo se habían plasmado en un importante
acervo normativo y en una estructura institucional que las reflejaban, en
el momento fundante, clave. Se trató, recordemos, de una arquitectura
estrictamente intergubernamental,45 regida por el principio del consen-
so, con la presencia de todos los Estados Partes para la toma de decisio-
nes, y la concentración del poder de decisión en órganos conformados
por funcionarios o funcionarias de las cancillerías, los ministerios de eco-
nomía (o equivalentes) y los bancos centrales.
En un proceso de innovación institucional, a ese andamiaje se agregó,
de forma periférica y subordinada, una arquitectura que institucionalizó
las nuevas áreas de integración regional que comenzaron a desplegarse
a partir de la llegada al poder de los nuevos gobiernos: nuevas reuniones
(por ejemplo, la Reunión de Altas Autoridades en Derechos Humanos y
Cancillerías del Mercosur-RAADH, creada en 2004),46 reuniones espe-
cializadas (a modo de ejemplo, la Reunión Especializada de Agricultura
Familiar-REAF, creada en 2004,47 o la Reunión Especializada de Autori-
dades Cinematográficas y Audiovisuales del Mercosur-Recam, creada en
2003),48 secretarías técnicas, institutos (el Instituto Social del Mercosur-
45 A los fines exclusivos de este trabajo, ésta es definida como una arquitectura
que no cuenta con órganos autónomos en relación con los Estados Partes, de tal
manera que el poder de decisión está concentrado en estos últimos.
46 Creada por la Decisión del Consejo del Mercado Común Nº 40/04.
47 Creada por la Resolución del Grupo Mercado Común Nº 11/04. Este tema es
desarrollado por el Capítulo 8, de Leticia González, en este libro: “La agricultura
familiar en el Mercosur: actualidad de una agenda en tensión”.
48 Creada por la Resolución del Grupo Mercado Común Nº 49/03.
55
ISM, creado en 2007,49 y el Instituto de Políticas Públicas en Derechos

Humanos del Mercosur-IPPDH, creado en 2009)50 y, finalmente, la crea-
ción de la figura del Alto Representante General del Mercosur-ARGM y,
dependiente de ella, de la Unidad de Apoyo a la Participación Social del
Mercosur-UPS, ambas instituciones creadas en 2010.51 La creación del
ARGM recuperaba la interesante experiencia de la figura del presidente
de la Comisión de Representantes Permanentes del Mercosur creada en
2003 y, en parte, reemplazada por aquel. Se trató de una figura con po-
der de iniciativa desde una perspectiva y un interés regionales, es decir,
sin representar o tener mandato de los Estados. A modo de ejemplo, una
iniciativa importante que nació en la presidencia de la CRPM y símbolo
de esta etapa de la integración fue la creación del Fondo de Convergencia
Estructural del Mercosur (Focem), desarrollado en varios capítulos de
este libro, o el Programa Mercosur Libre de Aftosa. La propia institucio-
nalidad social stricto sensu, como señala Mariano Nascone en este libro,
experimentó entre 2002 y 2015 su mayor crecimiento institucional, lo
cual fue una proyección regional de los avances en políticas sociales y en
institucionalidad social alcanzados a nivel nacional.52
En esta configuración es importante destacar al Parlamento del Mer-
cosur (Parlasur), instancia democratizadora del proceso de integración
regional por excelencia. Abordaremos de manera breve, pero especial-
mente, esta institución, más adelante.
En todos los trabajos que conforman este libro, en los cuales los auto-
res y las autoras desarrollan diversas agendas del proceso de integración,
se plantea claramente la cuestión de las limitaciones del diseño insti-
tucional original para el despliegue de los nuevos objetivos políticos y,
fundamentalmente, de las políticas que buscan materializarlos. Veamos
con mayor detalle esta cuestión.
En primer lugar, hay una concentración del poder de decisión en las
cancillerías y en los ministerios de Economía o equivalentes, que crea en
el plano regional una jerarquía entre ministerios o áreas de los Estados
Partes que, en el plano interno, no existe. No se trata solamente de una
cuestión formal, sino también y sobre todo de la jerarquización en el pro-
ceso decisorio de las agendas, de las diversas visiones de la integración,
49 Creado por la Decisión del Consejo del Mercado Común Nº 03/07.

50 Creado por la Decisión del Consejo del Mercado Común Nº 14/09.
51 Creadas por las Decisiones del Consejo del Mercado Común Nº 63/10 y Nº
65/10, respectivamente.
52 “La dimensión social en los 25 años del Mercosur: la coexistencia de tres dé-
cadas en permanente tensión” (Nascone, 2019: 305-344).
56
de cómo se conciben los acuerdos y, finalmente, de qué cuestiones se

conceden o no en la mesa común de negociaciones del Mercosur. Las
definiciones últimas que competen a las agendas sociales y ciudadanas
se concentran, en muchos casos, en áreas que desconocen los temas tra-
tados, así como su relevancia para la agenda específica y para el proceso
de integración en general. Esto es funcional al proyecto que encarnó el
Mercosur en su primera década, pero es absolutamente disfuncional en
relación con el propósito que buscó llevarse adelante a partir de 2003.
En segundo lugar, y relacionado con lo anterior, el Grupo Mercado
Común se convierte en un embudo para la enorme cantidad de acuer-
dos, decisiones, líneas de acción, que deben ser definidos en su seno o
en el del Consejo del Mercado Común.53 Lo es en dos sentidos: funcional
y temporal. El primer caso se describe en el párrafo anterior. En cuanto
al segundo, lo hemos mencionado en un trabajo previo. Citamos algunas
líneas:
La casi totalidad de lo que se produce en los ámbitos negociadores a lo largo

del semestre (a menudo, como consecuencia de años de negociación en los
foros específicos) desemboca como una avalancha de papel sobre los escasos
días de la última reunión del Grupo y las previas del Consejo. Esto explica en
gran parte el alto grado de rechazo a las propuestas innovadoras, el grado de
incongruencia sistémica del proceso decisorio, así como el escaso pragmatis-
mo y la precariedad técnica de las decisiones (Caetano, Vazquez y Ventura,
2009: 38).
A su vez, el Grupo Mercado Común es un embudo político, como en

parte adelantamos en el párrafo precedente, en la medida en que la de-
finición de la importancia relativa de cada tema se establece en función
de lógicas ajenas a las propias agendas. En esta generación perversa de
incentivos institucionales tendientes a la centralidad de la agenda co-
mercial, enmascarada por el eufemismo de la “coordinación” o de la ne-
cesaria “visión integral del proceso” que suelen defender los funciona-
rios o las funcionarias que conforman los órganos con poder decisorio,
la aprobación de acuerdos y la definición de políticas en áreas sociales y
ciudadanas quedan muchas veces rehenes de conflictos comerciales o,
simplemente, demoradas en su tratamiento.
53 Como desarrollamos en Caetano, Vazquez y Ventura (2009), más allá de la

concentración del poder en los órganos decisorios, hay un claro predominio del
Grupo sobre el Consejo y la Comisión de Comercio. Aunque formalmente el Con-
sejo sea superior al Grupo, este último es el responsable de preparar las decisio-
nes del primero en las llamadas “reuniones preparatorias”.
57
En momentos de mayor tensión relativa a cuestiones comerciales, las

agendas social y ciudadana han solido ser el “pato de la boda”. O bien,
por el contrario, y paradójicamente, utilizadas en algunos momentos
para mostrar logros que, presidencia tras presidencia, no se obtenían en
los temas “realmente importantes”. En cualquier caso, estas dimensio-
nes tendieron a tener una jerarquía menor también en esta etapa, en los
órganos que definían la orientación y prioridades del esquema de inte-
gración.
Sin desmerecer ingenuamente la importancia y la centralidad de la di-
mensión económica de un proceso de integración, en este caso del Mer-
cosur, ni su vinculación estructurante con el desarrollo, la inclusión y el
bienestar de los pueblos de la región, lo que nos interesa plantear aquí es
que gran parte de la burocracia de los órganos decisorios del Mercosur
(cancillerías, ministerios de Economía o equivalentes), socializada ma-
yoritariamente en etapas anteriores, subestimó las dimensiones social
y ciudadana del proceso. Esta situación habría sido solamente una dife-
rencia de enfoques poco relevante al interior de gobiernos populares, si
no hubiera existido una previa arquitectura institucional diseñada para
ser funcional a un proyecto diferente, que jerarquizaba las definiciones
políticas de esas agencias, quitando total autonomía a otras agencias de
los Estados Partes en la institucionalidad y el proceso decisorio del Mer-
cosur.
El fortalecimiento y la consolidación de nuevas agendas y lógicas para
la integración requerían, de hecho, que estas agendas tuvieran mayor
independencia para alcanzar acuerdos e implementar políticas, más allá
de las tensiones y los conflictos comerciales inevitables en cualquier pro-
ceso de integración económica, y más aún en un proceso caracterizado
por grandes asimetrías nunca consideradas previamente, y que había
construido una trama normativa y una metodología que daban prioridad
a la asignación vía mercado de los costos y beneficios de la integración.
Por último, el intergubernamentalismo puro, es decir, la ausencia de
instituciones comunes –incluso sin autonomía decisoria–, reproduce y
amplía las profundas asimetrías de capacidades estatales entre los Esta-
dos Partes. En algunas áreas de integración esto pudo ser compensado
en parte por la creación de secretarías técnicas con mandato para produ-
cir información y ejecutar acciones comunes definidas por los Estados.
Se destacó en esta etapa el trabajo desarrollado por la Secretaría Técnica
de la REAF.
Antes de terminar con esta caracterización vale recordar que los Es-
tados Asociados al Mercosur participan de esta institucionalidad social
periférica, como señalamos previamente, lo cual es probablemente en
sí mismo un reconocimiento de este carácter no central. Sin embargo,
estas dimensiones han alcanzado una gran densidad conceptual, política
58
e institucional en el Mercosur a partir de 2003, siendo en la mayoría de

sus casos la base sobre cual se construirían dichas agendas en la Unión
de Naciones Suramericanas (Unasur).
Las propuestas de reforma que circularon durante esos años genera-
ron dos tipos de respuestas: resistencias esperables de las agencias e, in-
cluso, de parte del funcionariado beneficiado por el statu quo, y temores
fundados de que “abrir la caja de Pandora” de una reforma institucional
diera lugar a mayores conflictos entre diversos actores, en la presun-
ción de un escenario probable de ausencia de consensos en torno de las
características de un nuevo diseño. En ese escenario, el actor que salió
triunfante en esta etapa fue una burocracia altamente reaccionaria a los
cambios propuestos por las dinámicas políticas de los nuevos gobiernos.
El Parlamento del Mercosur. Se amplía el lugar de

la política en la escena
Desde nuestra perspectiva política y teórica, la integración

regional no es, como se pretende a menudo, un componente
más de la política exterior. Es un proceso que, en lo político,
social y cultural, y no sólo ni necesaria o fundamentalmente
en lo económico, lleva a la materialización de un proyecto
de unidad entre pueblos. En este sentido, la integración re-
gional/unidad y la soberanía popular están intrínsecamente
relacionadas. Y un Parlamento regional debe cumplir un rol
importante en sostener y nutrir esa relación, ampliando la
base de la representación política.
La perspectiva comparada nos muestra que la creación
de parlamentos en procesos de integración regional ha es-
tado siempre vinculada con el intento de dar una respuesta,
no acabada pero sí relevante, a la cuestión del denominado
déficit democrático que caracteriza a estos esquemas.54 El
caso europeo55 es emblemático al respecto, pero no el único.
El Parlamento es el locus de la soberanía popular por exce-
lencia: el pueblo de la región y la diversidad política están
allí representados. Por el contrario, la representación terri-
torial es la que caracteriza a los órganos estrictamente inter-
54 Ver al respecto la excelente tesis de doctorado de María Claudia Drummond,

publicada por el Senado Federal de la República Federativa de Brasil (2010).
55 Olivier Costa (2001).
59
gubernamentales de la integración (a modo de ejemplo, el

Consejo de Ministros de la Unión Europea o el Consejo del
Mercado Común del Mercosur), en donde la representación
es exclusiva de los Estados y, por ende, tiene lugar una lógi-
ca tradicional de negociación entre ellos en base, a priori, a
intereses nacionales.
La creación de parlamentos regionales remite, asimismo,
a la intencionalidad política de contribuir con la construc-
ción de una ciudadanía regional, tendiente a fortalecer el
proceso común a partir del sentido de pertenencia y del re-
conocimiento y la garantía de derechos, en este caso, políti-
cos. La creación de un Parlamento regional es entonces, sin
dudas, democratizadora del proyecto común.
El Mercosur que nació en 2003 con la llegada de Luiz
Inácio Lula da Silva y de Néstor Kirchner al gobierno, como
vimos, fue una geografía en la que se expresó la recupera-
ción por parte de la política de un territorio ocupado hasta
entonces desde una lógica mercantil. Ahora bien, la demo-
cratización y la legitimación social del proceso de integra-
ción requerían más: el involucramiento, de diversas for-
mas, de todo el arco político regional en el debate y en la
construcción de un proyecto común. Con esa visión y esos
objetivos, ambos presidentes impulsaron la creación de un
Parlamento regional, que era un proyecto ya presente desde
los orígenes del Mercosur, pero que no había dejado de ser
mera tinta en un papel.
La elección directa de parlamentarios y parlamentarias
es central para involucrar a los y las representantes en el
conjunto de las políticas de integración desde una visión
regional, fortaleciendo el diálogo y la construcción de con-
sensos y proyectos comunes, entre las fuerzas políticas de
la región.
Asimismo, la elección de parlamentarios y parlamenta-
rias del Mercosur es una forma de consolidar el vínculo de
la integración con el vasto territorio del Cono Sur de Amé-
rica, contrarrestando la tendencia al centralismo propia
de todo proceso de este tipo. El parlamento regional es el
espacio institucional para la construcción política regional,
desde una perspectiva plural y multicultural, en un marco
de tradiciones políticas nacionales diversas.
Por último, el involucramiento permanente de todas las
fuerzas políticas abona el principio de que la integración es
una política de Estado. Un Parlamento regional electo im-
60
plica un salto cualitativo en términos de democratización,

calidad institucional y legitimidad del proceso de integra-
ción, y la elección de los y las representantes, el signo de la
voluntad política de honrar el compromiso internacional y
de fortalecer el proceso de unidad.
Es a través de la Decisión del Consejo del Mercado Co-
mún 49/04, que se busca hacer efectiva la definición po-
lítica de la creación de un Parlamento para el Mercosur.
Esta Decisión dio inicio al proceso e invistió a la Comisión
Parlamentaria Conjunta del bloque, conformada por parla-
mentarios y parlamentarias nacionales, como comisión pre-
paratoria. Finalmente, la Decisión del Consejo del Mercado
Común Nº 23/05 aprobó su Protocolo Constitutivo, luego
ratificado en todos los congresos nacionales durante 2006.
La instalación efectiva del Parlamento del Mercosur (Parla-
sur) se produjo en 2007.
Llegar a esta definición, que dio nacimiento al Parlasur,
requirió un gran ejercicio de negociación política y un com-
promiso con el proyecto común por parte de los parlamen-
tarios y de las parlamentarias, para que se pudiera llegar a
un acuerdo sobre los criterios de representación ciudadana
–proporcionalidad atenuada, dadas las importantes asime-
trías demográficas– que permitieran establecer el número
definitivo de representantes elegidos y elegidas en cada Es-
tado Parte.56
La relevancia de esta cuestión se ve con mayor claridad
si consideramos los alcances jurídicos del Protocolo y las
consecuencias jurídicas y políticas de su incumplimiento.
De conformidad con el derecho del Mercosur, el Protoco-
lo Constitutivo del Parlamento del Mercosur (PCPM) tiene
la misma jerarquía normativa que el Tratado de Asunción
y demás instrumentos del derecho originario. El artículo
24 (cláusula revocatoria) del PCPM establece que “quedan
derogadas todas las disposiciones de carácter institucional
del Protocolo de Ouro Preto que guarden relación con la
constitución y funcionamiento del Parlamento y resulten
incompatibles con los términos del presente Protocolo, con
expresa excepción del sistema de toma de decisiones de los
demás órganos del Mercosur, establecidos en el artículo 37
del Protocolo de Ouro Preto”. De ello resulta que el PCPM,
56 Sobre este derrotero, ver Emanuel Porcelli (2013).
61
al tener la misma jerarquía que el tratado de Asunción y el

Protocolo de Ouro Preto, y al ser posterior, puede reformar
estos instrumentos. Esto quita validez a cualquier argumen-
to que afirme que el derecho del Mercosur establece como
principio inalienable la paridad en la representación y en el
número de votos entre los Estados Partes. En relación con
la cuestión de la representación ciudadana, es decir, pro-
porcional, si bien el PCPM no menciona expresamente este
concepto, además de que dicha representación es inherente
a todo Parlamento, en varias ocasiones establece que la re-
presentación que ostentan los y las integrantes del órgano
no es la de los Estados Partes sino la de los ciudadanos y
las ciudadanas. De esta manera, es claro que el “criterio de
representación ciudadana” que se menciona en el artículo
5.1 y la disposición transitoria 2ª del PCPM es sinónimo de
representación proporcional. La asignación de un número
igual de parlamentarios o parlamentarias a todos los Esta-
dos Partes violaría el Protocolo.
Hasta el momento, ha habido elecciones directas para el
Parlasur en dos países: Paraguay, desde 2008, y Argentina,
desde 2015. Los demás Estados Partes (Brasil, Uruguay y la
República Bolivariana de Venezuela) tienen pendiente la re-
forma de sus normas nacionales para que esto tenga lugar.
En la República Argentina, el Congreso nacional aprobó
por mayoría absoluta la reforma del Código Electoral que
permitió esta elección. Es la ley 27120, sancionada el 29
de diciembre de 2014, la que incorpora de esta manera el
procedimiento para elegir a los parlamentarios y las par-
lamentarias del Mercosur y fija, transitoriamente –hasta
tanto se establezca el Día del Mercosur Ciudadano según el
Protocolo Constitutivo–, que estas elecciones se realizarán
en forma conjunta con las elecciones primarias y las elec-
ciones generales de cargos nacionales. Nuevamente, esto
implicó un importante ejercicio de negociación política y
un compromiso con el proyecto de integración, en la me-
dida en que la elección de parlamentarios y parlamentarias
del Mercosur presentaba a la ingeniería político-electoral el
desafío de compatibilizar las representaciones geográfica y
demográfica para garantizar el pluralismo político.
Una representación exclusivamente geográfica, dado el
número de parlamentarios y parlamentarias a ser elegido/
as en Argentina (43), impediría o dificultaría la representa-
ción de las minorías políticas. A su vez, si se hubiera elegi-
62
do solamente la conformación de un distrito único, muchas

provincias podrían haberse quedado sin representantes, lo
cual habría generado grandes distorsiones entre los distri-
tos.
El sistema adoptado, mixto, resolvió este dilema de la
manera más democrática posible. En primer lugar, estable-
ció un distrito único para distribuir las bancas correspon-
dientes a la representación argentina. Continuando con lo
establecido para la elección de diputados y diputadas nacio-
nales, se estableció un umbral electoral del 3% del padrón y
la obligatoriedad de trasponer el umbral del 1,5% de los vo-
tos válidamente emitidos en las PASO (Primarias Abiertas,
Simultáneas y Obligatorias). La distribución de las bancas
se estableció según la fórmula D’Hondt. Y, en segundo lu-
gar, se estableció una distribución por regiones geográficas
para una conformación federal de las listas partidarias.
El sistema electoral adoptado permite una incidencia
plural de fuerzas políticas con presencia en todo el territorio
nacional. Y, a la vez, la división de ese distrito en regiones
en cuanto a la conformación de las listas es garantía del res-
peto del principio federal.
La primera delegación argentina elegida en forma direc-
ta tomó posesión el día 14 de diciembre de 2015.
4. El Mercosur entre 2012 y 2015. O la geogra ía de

una antinomia regional
En esta etapa, la antinomia histórica de proyectos en la región se hace
mucho más visible y está simbolizada, en el Mercosur, por dos movi-
mientos de igual fuerza e intensidad, pero de sentidos contrarios. Por
un lado, el golpe de Estado en la República del Paraguay que dio lugar
a la suspensión de este país del bloque. Y, por otro lado, la adquisición
por parte de Venezuela del estatus de Estado Parte, pendiente hasta el
momento por la ausencia de ratificación parlamentaria del Protocolo de
Adhesión, justamente, en Paraguay.
Debemos sumar, en este breve periodo, el impacto de la profundiza-
ción de la crisis económica internacional, que provocó un desplome en
el comercio intra-regional. Esto agravó los viejos conflictos irresueltos
por el regionalismo abierto y aumentó las asimetrías y la falta de con-
vergencia entre los modos nacionales de desarrollo. En esta etapa, por
cierto, las visiones más aperturistas comenzaron a tener a la Alianza del
63
Pacífico como modelo de integración frente a las posiciones más hetero-

doxas que comenzaban a ser presentadas como defensoras de un modelo
ya agotado.
Los cambios de gobierno en Brasil y Uruguay, más allá de que fueron
el resultado del triunfo electoral de las mismas fuerzas políticas que go-
bernaban, implicaron cambios de énfasis no menores en el proceso de
integración, particularmente en lo relativo al relacionamiento externo.
Esto, en cualquier caso, no fue sino un reflejo de énfasis diferentes, en
comparación con los gobiernos anteriores en ambos países, en la visión
del desarrollo nacional y de su forma de proyectarse en el mundo.
Por último, pero centralmente, en el final de esta etapa y de la presi-
dencia pro tempore ejercida por Brasil durante el primer semestre de
2015, la inestabilidad de la democracia brasileña y la existencia de mo-
vimientos destituyentes en ese país ya eran evidentes y constituían una
preocupación para diversos actores políticos y sociales relevantes.
La Declaración de la Cumbre Social del Mercosur, que tuvo lugar en
Brasilia en los días 15 y 16 de julio de 2015, lo expresó en su punto 14:
“La Cumbre Social del Mercosur exige el respeto al proceso democrático
brasileño y se posiciona contra las tentativas de retroceso político y eco-
nómico al servicio de los monopolios privados que buscan imponer su
voluntad en Brasil”.57
Asimismo, la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur, re-
unida en ese marco, aprobó y entregó el 16 de julio de ese año a la presi-
denta Dilma Rousseff una Declaración de las centrales en defensa de la
democracia, lo cual evidenciaba una preocupación por esta situación y
un posicionamiento político del movimiento sindical organizado regio-
nalmente al respecto.58
Al más alto nivel político, la presidenta Cristina Fernández de Kirch-
ner señalaba, en la Cumbre de Jefas y Jefes de Estado del Mercosur y
Estados Asociados:
[…] creo que tenemos que fortalecer más que nunca nuestras democracias y sí
hay una conquista que hemos hecho juntamente con el Mercosur y la Unasur,
que es la inclusión de la cláusula democrática, que significa lisa y llanamente
que cualquier Estado integrante del Mercosur o de la Unasur cuyo gobierno
sea derrocado, sea removido o no sea producto de elecciones libres, popula-
57 Unidad de Apoyo a la Participación Social del Mercosur, Las Cumbres So-

ciales del Mercosur II. Declaraciones y Documentos de Trabajo, Montevideo,
2016, p. 216.
58 La Declaración puede visualizarse aquí: https://www.pitcnt.uy/novedades/
noticias/item/596-foro-consultivo-economico-y-social-del-mercosur
64
res y democráticas, pierde inmediatamente el carácter de Estado miembro.

Esta cláusula de garantía debe ser sostenida no solamente desde
el plano de lo jurídico, sino desde el plano de lo político y de lo
social, con la solidaridad para todos aquellos Estados, para todos
aquellos gobiernos y pueblos que intenten ser desestabilizados o
atacadas sus democracias [el resaltado es nuestro]. Por eso toda nuestra
solidaridad con todos y cada uno de los miembros de este bloque.59
4.1. Golpe de Estado en la República del Paraguay y suspensión

del país del Mercosur
Como sostendría la reconocida jurista Deisy Ventura en relación con este

tema unos días después del golpe, “Los golpistas acostumbran valerse de
la soberanía nacional para interpretar el derecho de manera peculiar”.60
Nos parece relevante recordar que el Mercosur se hizo presente, para-
dójicamente, en el propio libelo acusatorio contra el presidente Fernan-
do Lugo. En su punto 2.4., éste remitía a la firma, por parte del jefe de
Estado, del Protocolo de Ushuaia II, en estos términos:
Este documento constituye UN ATENTADO CONTRA LA SOBERANÍA [en

mayúsculas en el original] de la República del Paraguay y ha sido suscripto
por el Presidente FERNANDO LUGO MÉNDEZ con el avieso propósito de
obtener un supuesto respaldo en su descarada marcha contra la institucio-
nalidad y el proceso democrático de la República. Dicho documento ya ha
motivado el pronunciamiento de la Comisión Permanente del Congreso Na-
cional, destacándose la falta de transparencia en el procedimiento que dio
lugar a la firma del documento y a su contenido, al punto que hasta la fecha,
el Poder Ejecutivo no lo ha remitido al Congreso para su conocimiento y con-
sideración. A través de ese documento, los países vecinos podrían cortar el
suministro de energía a la República del Paraguay. El documento firmado en
Montevideo, en diciembre de 2011, para reemplazar al Protocolo de Ushuaia
(Carta Democrática del Mercosur), tiene sus orígenes en un documento pre-
vio, presentado ante la Unasur (Unión de Naciones Suramericanas) que fue
59 Este discurso puede visualizarse aquí: https://www.casarosada.gob.ar/infor-

macion/archivo/28896-plenario-de-la-cumbre-de-mercosur-en-brasilia-pala-
bras-de-la-presidenta-de-la-nacion
60 Ventura, Deisy, “Ingresso da Venezuela não é sancao ao Paraguai, mas oxigê-
nio para o Mercosul”, Folha de São Paulo, 29 de junio de 2012.
65
pergeñado por los presidentes de la región para protegerse unos a otros. La

principal característica del Protocolo de Ushuaia II es la identificación del
Estado con la figura de los presidentes para, en el nombre de la defensa de la
democracia, defenderse unos de otros.
También nos interesa destacar el punto 3 del libelo, en el que se afir-

ma: “Todas las causales mencionadas más arriba, son de pública notorie-
dad, motivo por el cual no necesitan ser probadas”.61
La destitución sumaria del presidente Lugo motivó la decisión de que
el país fuera suspendido del Mercosur, en aplicación del Protocolo de
Ushuaia sobre Compromiso Democrático. La decisión, dada la gravedad
del tema, se transcribe aquí.
La presidenta de la República Argentina, la presidenta de la República Fede-

rativa del Brasil y el presidente de la República Oriental del Uruguay:
Considerando que de acuerdo a lo establecido en el Protocolo de Ushuaia so-

bre Compromiso Democrático, la plena vigencia de las instituciones demo-
cráticas es condición esencial para el desarrollo del proceso de integración.
Subrayando que toda ruptura del orden democrático constituye un obstáculo
inaceptable para la continuidad del proceso de integración.
Reafirmando que el espíritu del Protocolo mencionado es el restablecimiento
de la institucionalidad democrática en la Parte afectada, sin que ello menos-
cabe el normal funcionamiento del Mercosur y de sus órganos.
Que conforme los tratados fundacionales del Mercosur, la suspensión apare-
ja la limitación en la participación en los órganos, así como la pérdida de los
derechos de voto y de veto.
Que tal suspensión no disminuye el compromiso con el bienestar y el desa-
rrollo del Paraguay ni debe producir perjuicio alguno al pueblo paraguayo.
Considerando la ‘Declaración de los Estados Partes del Mercosur y Estados
Asociados sobre la ruptura del orden democrático en Paraguay’ adoptada el
24 de junio de 2012.
DECIDEN:
1- Suspender a la República del Paraguay del derecho a participar en los
órganos del Mercosur y de las deliberaciones, en los términos del artículo
5º del Protocolo de Ushuaia.
2- Mientras dure la suspensión, lo previsto en el inciso iii) del artículo 40
del Protocolo de Ouro Preto se producirá con la incorporación que rea-
61 El libelo completo puede encontrarse aquí: http://www.europarl.europa.eu/

meetdocs/2009_2014/documents/dmer/dv/libelo_acusatorio_contra_lugo_/
libelo_acusatorio_contra_lugo_es.pdf
66
licen Argentina, Brasil y Uruguay, en los términos del inciso i) de dicho

artículo,
3- La suspensión cesará cuándo, de acuerdo a lo establecido en el artículo
7º del Protocolo de Ushuaia, se verifique el pleno restablecimiento del
orden democrático en la parte afectada. Los Cancilleres mantendrán
consultas regulares al respecto.
4- Comunicar al Parlamento del Mercosur la presente decisión.
5- Garantizar la continuidad de los proyectos relativos a Paraguay en el
Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (Focem).
Mendoza, 29 de junio de 2012.62
Con respecto a este último punto, la posición que eligieron adoptar

las presidentas Kirchner y Rousseff y el presidente Mujica se explicita
claramente en el discurso de la primera, en ejercicio de la presidencia
pro tempore del bloque:
Quiero decir también que es posición de la República Argentina no tomar

ningún tipo de sanción de carácter económico que perjudique al pueblo pa-
raguayo, porque tenemos muy en claro además todos los pueblos de América
del Sur, todos los pueblos de la Celac [Comunidad de Estados de América
Latina y el Caribe] hemos condenado abiertamente siempre prácticas que
otros países tienen con hermanos países en cuanto a bloqueos, en cuanto
a sanciones económicas. No creemos en las sanciones económicas, porque
las sanciones económicas siempre las pagan los pueblos, y si hay algo que
es, creo, carne viva en cada uno de los miembros que hoy estamos sentados
aquí, es que precisamente ninguno de nuestros pueblos pueda sufrir por las
decisiones que pueda tomar un sector de su dirigencia política.
Esto creo que debo aclararlo para evitar cualquier tipo de distorsión o cual-
quier tipo de manipulación acerca de decisiones u opiniones que puede tener
mi país respecto del camino o el curso a seguir o proponer luego de escuchar
a todos los integrantes. Pero quiero dejar aclarado en nombre de la Repúbli-
ca Argentina que de ningún modo propiciaremos ni aceptaremos sanciones
económicas al hermano pueblo de la República del Paraguay, y reitero que lo
hacemos también en nombre de los cientos de miles de paraguayos que viven
y trabajan pacíficamente en nuestro país; creemos profundamente en la uni-
dad de la América del Sur.63
62 h ps://www.cancilleria.gob.ar/es/actualidad/comunicados/cumbre-del-mercosur-
mendoza-2012-decision-sobre-la-suspension-del-paraguay-en
63 Apertura de la Cumbre de Jefas y Jefes de Estado del Mercosur y Estados
Asociados, Mendoza, junio de 2012.
67
La reintegración plena de Paraguay al Mercosur tuvo lugar en 2013.

Los presidentes y las presidentas resolvieron que, a partir de la asunción
del presidente Horacio Cartes el 15 de agosto de 2013, se consideraron
cumplidos los requisitos previstos en el Protocolo de Ushuaia y que, por
lo tanto, cesó la suspensión dispuesta sobre Paraguay, país que reasumió
su derecho a participar en los órganos y deliberaciones del bloque.
El golpe de Estado en la República del Paraguay fue el primer movi-
miento evidente de restauración, exitoso en sus términos, en uno de los
Estados Partes del Mercosur. Tuvo un impacto de mucho daño, eviden-
temente, sobre el proceso de integración. Sin duda, lo tuvo en términos
políticos, pero también en sus dimensiones jurídica e institucional.64 Este
impacto afectó al bloque en el momento de la suspensión, en el periodo
en el cual el país estuvo suspendido y luego de su reintegración. Toda la
arquitectura jurídica e institucional del bloque sintió el cimbronazo de
esta situación. En lo más estructural y profundo, es decir, en cuanto al
proyecto de integración, vale destacar que los gobiernos de Paraguay que
sucedieron a Fernando Lugo, más allá de tener o no legitimidad de ori-
gen, llevarían a la mesa regional una propuesta aperturista en lo econó-
mico, conservadora en lo político y carente de la perspectiva de derechos
y ampliación democrática propia de la etapa anterior.
Desde el punto de vista institucional y jurídico, y sólo a modo de ejem-
plo, podemos señalar varias cuestiones. En primer lugar, un problema
inicial de encuadramiento jurídico, dado que la figura de la suspensión
no estaba prevista en el Tratado de Asunción. En segundo lugar, el pro-
blema vinculado al conjunto de normas (alrededor de 180) aprobadas
durante el período de suspensión, que durante un tiempo importante
Paraguay se negó a aprobar y, luego, aprobó en su mayoría lentamente.
Estas normas abarcaban desde algunas cuestiones de menor relevan-
cia política, jurídica e institucional, a otras de alta sensibilidad, como
64 Un solo dato, que habría que analizar también cualitativamente, ilustra el es-
tado de parálisis del bloque durante el año 2013. En ese año, el Consejo del Mer-
cado Común aprobó 18 decisiones, un número extremadamente bajo en pers-
pectiva histórica. Durante el año 2012, por ejemplo, el mismo órgano aprobó 68
decisiones, caracterizadas por la densidad y profundidad de su contenido en tér-
minos de impulsar o consolidar políticas centrales para las diversas dimensiones
de la integración en el Mercosur. Aquel dato de 2013 refleja varias cuestiones: la
crisis institucional producto del golpe de Estado y la suspensión de Paraguay; los
desacuerdos en las cuestiones comerciales, agravados por la profundización de la
crisis internacional; y el ejercicio de dos presidencias pro tempore en condicio-
nes excepcionales: la de Uruguay, adelantada por la suspensión de Paraguay; y
la de Venezuela, ejercida por ese Estado por primera vez, con las dificultades que
eso entraña inevitablemente, agravadas por la “cuestión paraguaya”.
68
el Protocolo de Adhesión del Estado Plurinacional de Bolivia. En todas

las actas que suscribió luego de su reincorporación, Paraguay añadiría el
siguiente párrafo “La delegación de Paraguay deja constancia que no ha
suscrito la Decisión CMC Nº 68/12”, norma relativa al proceso de Adhe-
sión del Estado Plurinacional de Bolivia al Mercosur.
Y, por último, un tema de altísima sensibilidad política. En los prime-
ros meses a partir de la reintegración de Paraguay al Mercosur, este país
no había ratificado aún el Protocolo de Adhesión de la República Boliva-
riana de Venezuela (PARBV). Sin embargo, este periodo coincidió algún
tiempo con el ejercicio, por parte de este último Estado, de la presidencia
pro tempore del bloque (PPTV). La PPTV comenzó el 12 de julio de 2013.
La automarginación de Paraguay de las reuniones llevó a una parálisis
importante del Mercosur, proceso de integración en el cual, como vimos,
las decisiones se toman por consenso, con la presencia de todos los Esta-
dos Partes. El Congreso de Paraguay ratificó el Protocolo de Adhesión de
la República Bolivariana de Venezuela al Mercosur el 18 de diciembre de
2013, mediante la ley Nº 5145. Este instrumento de ratificación se depo-
sitó el 14 de enero de 2014.65 En los días 12 y 13 de mayo de ese año tuvo
lugar en Caracas una reunión extraordinaria del Grupo Mercado Común,
que sería la primera a la que asistiría Paraguay.
Vemos aquí cómo política, institucionalidad y derecho están intrín-
secamente relacionados en el proceso de integración. Como trasfondo,
la disputa por las características esenciales del esquema común y de la
inserción de América del Sur en el mundo.
4.2. La República Bolivariana de Venezuela, Estado Parte del

Mercosur, y los límites del regionalismo abierto
Venezuela adquiere el estatus de Estado Parte del Mercosur el 12 de

agosto de 2012. En agosto de 2013, es decir, un año después, este país
ya había adoptado la Nomenclatura Común del Mercosur (NCM), un im-
portante número de normas del acervo jurídico del bloque, y estaba com-
pletando gradualmente los diferentes requisitos para su incorporación,
para lo cual se había establecido un plazo de cuatro años. Analicemos con
mayor detalle este proceso.
Venezuela solicitó su incorporación al Mercado Común del Sur en el
marco de la implosión de la Comunidad Andina de Naciones a la que
pertenecía y que abandonó formalmente luego de la definición política
65 Fuente: OEA Treaties.
69
de algunos de sus miembros de negociar, y finalmente firmar, acuerdos

de libre comercio con los Estados Unidos de manera bilateral. El PARBV
se firmó el 4 de julio de 2006. Sin embargo, la integración de Venezuela
como Estado Parte tuvo lugar en 2012, como ya señalamos.
La fundamentación esgrimida por los presidentes y las presidentas,
tanto en 2006 como en aquel año, no se modificó. Razones históricas,
políticas, geopolíticas y estratégicas fueron sostenidas en uno y otro mo-
mento. Todos y todas reafirmaron también, cumbre tras cumbre, la vo-
cación de construir un mecanismo de integración que fuera más allá del
comercio, con capacidad de expandir su irradiación de América del Sur
hacia el Caribe y América Central y con una mayor capacidad de nego-
ciación en el escenario internacional. Asimismo, se consideraba que la
presencia venezolana podría contribuir a equilibrar la avasalladora asi-
metría existente entre los Estados Partes del bloque.
Este último elemento era particularmente relevante para Argentina.
Aquel equilibrio no era concebido simplemente a partir de las tangibles
cuestiones del tamaño de la economía, las características de la estructura
productiva, etc., sino, en la coyuntura y con vistas al mediano y largo pla-
zo, también como una inclinación de la balanza política de la región ha-
cia un proyecto de corte más heterodoxo, centrado en la búsqueda de la
creación de capacidades productivas y tecnológicas regionales robustas
susceptibles, a su vez, de garantizar una economía sudamericana menos
dependiente.
En relación con algunas de las razones esgrimidas en Brasil, nos pa-
rece interesante considerar y analizar una nota escrita el 20 de julio de
2012 por José Dirceu, exministro de la Casa Civil y miembro por enton-
ces del Directorio Nacional del Partido de los Trabajadores:
Al ingreso de Venezuela al Mercosur sucedieron variadas críticas, de tonos y

razones distintas, pero que apuntan a la dificultad de los sectores conserva-
dores en aceptar el avance de la integración en la región y el fortalecimiento
de los países miembros que, bajo una misma orientación geopolítica,
van mostrando que existe un modelo alternativo de desarrollo [el
resaltado es nuestro]. […] la integración resultará en un bloque de los más
importantes mundialmente, con destaque en la producción de energía, ali-
mentos y manufacturas, dadas las inmensas reservas de minerales, agua
potable y rica biodiversidad del vecino caribeño. […] El nuevo miembro del
Mercosur es el quinto mayor productor mundial de petróleo y, según el infor-
me anual de la Organización de los Países Exportadores de Petróleo (OPEP),
divulgado en julio de 2011, llegó a fines de 2010 con una reserva comprobada
de más de 250 billones de barriles, superando hasta mismo a Arabia Saudita.
Las reservas venezolanas se triplicaron en los últimos cinco años y alcanza-
ron casi 20% del total mundial, un resultado relacionado con los recientes
70
descubrimientos y certificaciones de la faja petrolífera del Orinoco. El país

posee además la octava mayor reserva de gas del planeta. […] La adhesión de
un país caribeño que posee localización privilegiada y fácil acceso marítimo
también amplía geopolíticamente la fuerza del bloque. […] el Mercosur es,
sí, estratégico para el desarrollo de los países sudamericanos, y la adhesión
de Venezuela sólo contribuye con la afirmación del bloque, especialmente si
superamos las dificultades e invertimos en una agenda de integración
productiva [el resaltado es nuestro], que sea capaz de ampliar el ciclo de
crecimiento económico. […] La eventual asociación de la PDVSA vene-
zolana y de la Petrobras, que está entre las posibles asociaciones
más promisorias entre Brasil y Venezuela, daría como resultado
la mayor empresa petrolífera del mundo [el resaltado es nuestro], pro-
yectando aún más al bloque en el escenario internacional.66
La posición del gobierno brasileño en relación con la integración de

Venezuela al Mercosur, desde el punto de vista económico, distaría bas-
tante, como veremos, de esta ambiciosa mirada. Esta distancia sería la
medida de los límites del real compromiso brasileño con una integración
que divergiera de la matriz del regionalismo abierto.
Tanto en 2006, en las primeras negociaciones posteriores a la firma
del PARBV, como a partir de 2013, Venezuela reiteró su interés por vin-
cular los avances en el proceso de liberalización comercial con la crea-
ción de algún tipo de “mecanismo de fortalecimiento productivo” que
diera respuesta al objetivo del país de llevar adelante una estrategia de
industrialización. Ya en 2012, Argentina presentó al bloque un proyecto
en ese sentido, que daba respuesta a la demanda venezolana, al tiempo
que convergía con el objetivo argentino de promover fuertemente inicia-
tivas de integración productiva. Sin embargo, el compromiso de Brasil
con este sendero, es decir, con aprobar un mecanismo cuya implemen-
tación avanzara simultáneamente con la liberalización comercial, estuvo
ausente. El giro o cambio de matiz en la posición de este país en algunos
temas centrales de la integración económica ya comenzaba a ser eviden-
te. Esto se profundizó, como veremos, durante la segunda presidencia
pro tempore brasileña en esta etapa, que tuvo lugar en el primer semes-
tre de 2015.
En su discurso del día en que Venezuela devenía Estado Parte del
bloque, el presidente Hugo Chávez Frías decía: “Preservemos la inde-
pendencia, y con la independencia, el desarrollo integral. El Mercosur
es sin duda la locomotora más grande que existe para preservar nuestra
66 Dirceu, José, “Venezuela fortalece o Mercosul”, Blog do NOBLAT, acceso el

25 de julio de 2012.
71
independencia y acelerar nuestro desarrollo integral”.67 Conjugaba en su

discurso los dos objetivos políticos más caros a los proyectos emancipa-
dores de unidad en América Latina y el Caribe, en la historia de nuestra
región: la independencia y el desarrollo.68
Sin embargo, y si bien los objetivos políticos, geopolíticos, estratégicos
y económicos que motivaron el ingreso de Venezuela al Mercosur fueron
mucho más amplios y ambiciosos, es preciso reconocer que, en muchos
aspectos y debido a la inexistencia de los consensos necesarios para to-
mar otro camino, la matriz neoliberal heredada se trasladó en gran medi-
da a la relación con el nuevo Estado Parte. En el ingreso de Venezuela se
ven con claridad, nuevamente, los límites del regionalismo abierto para
dar una respuesta a dilemas vinculados a la cuestión del desarrollo y, por
otro lado, del compromiso de los Estados Partes, particularmente de la
economía más grande, para trascenderlo. Los tiempos del PARBV repro-
dujeron, paradójicamente, y si no consideramos las excepciones nego-
ciadas posteriormente, la velocidad de apertura que los Estados Partes
se habían dado a sí mismos con la firma del Tratado de Asunción en los
tiempos del consenso neoliberal.
Por último, en un esquema de integración en el cual los Estados coe-
xisten geográficamente con la potencia hegemónica, hoy en decadencia,
de la época, no es menor considerar esa cuestión a la hora de analizar el
impacto y las consecuencias de la ampliación del Mercosur. Es indudable
que un fortalecimiento del bloque sudamericano, en particular en el sen-
tido planteado con claridad en la cita de José Dirceu, es evidentemente
contrario a los intereses de Estados Unidos para esta geografía. A un mes
del golpe de Estado en Paraguay y de que Venezuela se convirtiera en
Estado Parte del bloque, ya el profesor brasileño y exvice canciller de su
país, Samuel Pinheiro Guimarães, se adelantaba en esta nota a los he-
chos que ocurrirían cuatro años más tarde:
La política exterior norteamericana en América del Sur sufrió las conse-

cuencias totalmente inesperadas de la prisa de los neogolpistas paraguayos
en asumir el poder, con tal voracidad que no podían esperar hasta abril de
2013, cuando fueran realizadas las elecciones, y ahora articula a todos sus
67 http://www.todochavezenlaweb.gob.ve/todochavez/257-intervencion-del-
comandante-presidente-hugo-chavez-en-cumbre-extraordinaria-de-mercosur
68 La vinculación entre estos objetivos e ideales ha sido establecida por el pro-
fesor José Paradiso, en sus rigurosos estudios acerca del pensamiento latinoa-
mericano sobre la integración. Si bien sus trabajos al respecto aún no han sido
publicados, es justo reconocer su autoría.
72
aliados para hacer revertir esa decisión del ingreso de Venezuela (Pinheiro
Guimarães, 2012b).
4.3. La economía política de la integración en tensión
En esta dimensión del esquema de integración también tienen lugar en

esta etapa movimientos en sentidos contrapuestos. Esto podría ser ilus-
trado por dos de ellos. Por un lado, la aprobación, en 2014, del meca-
nismo de fortalecimiento productivo que mencionábamos más arriba. Y,
por otro lado, la solicitud verbal de Uruguay de obtener una excepción
a la normativa del Mercosur para encaminar negociaciones comerciales
con terceros sin el acuerdo de los socios, en particular con la Unión Eu-
ropea.
Durante la presidencia pro tempore argentina, que se desarrolló en el
segundo semestre de 2014, hubo algunos avances a destacar en el ámbito
de la integración productiva. Entre otros:
 La Decisión CMC Nº 34/2014 “Mecanismo de Fortalecimiento Pro-

ductivo del Mercosur”: aprueba el reglamento del mecanismo “[…]
destinado a promover el desarrollo de acciones integradas para el for-
talecimiento de capacidades productivas conjuntas, en sectores que
serán identificados de común acuerdo, con el objetivo de contribuir a
que la dinámica del intercambio comercial responda a las necesida-
des y aspiraciones de todos los Estados Partes” (art. 1).69
69 El objetivo general del mecanismo es “[…] contribuir al fortalecimiento y di-

versificación de la estructura productiva del bloque, promoviendo la integración,
complementariedad y competitividad por medio de la implementación de Pro-
yectos de Fortalecimiento Productivo (PFP) con capacidad de generar impactos
económicos sustanciales en el tejido productivo regional” (art. 1). Y sus objetivos
específicos: “a. Identificar, evaluar e implementar proyectos dirigidos a fortalecer
y diversificar el tejido productivo regional, en base a estrategias de especializa-
ción y complementación; b. Promover la evaluación de las capacidades existentes
y potenciales en los sectores productivos de la región, a los efectos de identifi-
car oportunidades para el desarrollo del PFP; c. Favorecer la implementación
de proyectos dirigidos a incrementar la competitividad de aquellas cadenas pro-
ductivas capaces de generar un impacto económico significativo y que permitan
extender sus beneficios al resto del entramado productivo regional; d. Promover
asociaciones entre empresas de naturaleza pública y privada de los Estados Par-
tes y su red de proveedores regionales; e. Identificar las necesidades de coor-
73
 El primer programa sectorial de integración productiva para la indus-

tria del juguete, a partir de la labor realizada conjuntamente con las
cámaras del sector. El programa prevé la realización de acciones diri-
gidas a reducir la dependencia externa, aumentar la competitividad y
promover la inserción internacional del sector.
 La realización de encuentros sectoriales de integración productiva
(sectores metalmecánico, químico, plástico, textiles, alimentos, cal-
zados, software y TIC, entre otros).
 La propuesta argentina para contar con una política naval y offshore
en el bloque.
 La aprobación, a través de la Decisión CMC Nº 44/2014, del Segundo
Programa Marco de Ciencia, Tecnología e Innovación del Mercosur
(Período 2015-2019), con el objetivo de continuar promoviendo la
colaboración científica y tecnológica en la región, mediante la explo-
ración de mecanismos de financiamiento para proyectos estratégicos
dirigidos a la innovación productiva. En su misión, el programa se
propone:
a) Consolidar la construcción de un espacio Mercosur de Ciencia, Tecnología

e Innovación (CTI) que promueva la integración de las capacidades existentes
en el bloque en función de problemas y prioridades comunes, que favorezca
el desarrollo científico y tecnológico sustentable e interactivo, que permita la
complementación productiva y la disminución de las desigualdades sociales
de cada Estado Parte. b) Promover la generación, la aplicación, la socializa-
ción y la sensibilización del conocimiento científico y tecnológico.
Esta agenda fue discontinuada durante la presidencia pro tempore

siguiente, a cargo de Brasil. Sólo a título ilustrativo, durante el primer
semestre de 2015 la presidencia pro tempore brasileña no convocó a la
primera reunión del Consejo de Administración del mecanismo de for-
talecimiento productivo que, de acuerdo con lo establecido en el regla-
mento presentado arriba, debía reunirse una vez por semestre, mediante
convocatoria de la coordinación nacional del Grupo Mercado Común, a
dinación regional en materia de instrumentos financieros, marcos regulatorios,

sistemas comerciales y logísticos, entre otros, con la finalidad de contribuir a la
implementación del PFP; f. Favorecer el incremento del comercio intrazona de
forma equilibrada, por medio del aprovechamiento de las capacidades producti-
vas existentes y del desarrollo de nuevas capacidades; g. Contribuir al desarrollo
de industrias nacientes y al fortalecimiento de estructuras productivas identifi-
cadas de común acuerdo; h. Dotar al Mercosur de instrumentos que faciliten el
desarrollo productivo a través de la transferencia de tecnología, la generación de
tecnología a innovaciones y la capacitación de recursos humanos.
74
cargo de dicha presidencia. Asimismo, a partir del gobierno de Dilma

Rousseff se fortaleció en ese país una posición más favorable a promover
negociaciones comerciales con potencias desarrolladas. La tensión ori-
ginada en las posiciones diversas en cuanto al relacionamiento externo
del bloque, particularmente respecto de la negociación con la Unión Eu-
ropea, llevaron al Mercosur a un punto cercano a la ruptura varias veces
en esta etapa.
También estuvo en riesgo, en 2014 y durante la presidencia pro tem-
pore brasileña de 2015, la continuidad de un mecanismo emblemático
de la segunda etapa del Mercosur: el Fondo de Convergencia Estructu-
ral. Ya en 2012, en el marco de su presidencia pro tempore, Argentina
había formulado una propuesta de duplicar el monto total del Focem, la
cual preveía a su vez que un 25% del aporte de cada Estado Parte fuera
destinado a financiar proyectos pluriestatales en materia de integración
productiva y/o ciencia y tecnología. Esa propuesta no había contado con
el apoyo de Brasil. Pero la situación en 2014 era aún más grave, dado que
el instrumento estaba próximo a vencer. Ninguna propuesta al respecto
de su continuidad y de las características que debía tener el nuevo ins-
trumento en aquella etapa del esquema de integración pudo progresar,
por la negativa de Brasil a avanzar en la discusión. Finalmente, y a horas
de finalizar la Cumbre en Brasilia –en la que la República Federativa del
Brasil entregaría la presidencia pro tempore del bloque a la República
del Paraguay–, la continuidad del Focem fue garantizada, entre otros
factores, pero de manera crucial, por la fuerte presión del movimiento
sindical organizado en la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono
Sur sobre el poder ejecutivo brasileño.
Por último, y tal vez no tan paradójicamente, en la misma etapa en que
se aprobaba el mecanismo de fortalecimiento productivo del Mercosur,
la República Oriental del Uruguay ponía informalmente sobre la mesa su
interés en solicitar una excepción a la obligación de negociar conjunta-
mente, establecida en la Dec. CMC 32/00, para negociar bilateralmente
con la Unión Europea. Una situación similar había ocurrido en el año
2006, bajo el gobierno de Tabaré Vázquez, cuando éste había solicitado
al Mercosur un waiver para negociar acuerdos comerciales por fuera del
bloque. En aquella oportunidad, ciertos sectores del gobierno uruguayo
buscaban firmar un tratado de libre comercio con Estados Unidos. Este
pedido se reiteró en 2014.
Estos dos movimientos, en sentidos opuestos, simbolizan el desacuer-
do entre los Estados Partes acerca de los elementos estructurantes del
proyecto de integración económica, entre posiciones más claramente
aperturistas, con disposición para firmar acuerdos en condiciones asi-
métricas, y posiciones más heterodoxas. A finales de esta etapa, Argen-
tina y Venezuela eran los únicos Estados Partes que representaban este
75
último enfoque, mientras que el resto de los Estados, incluso ya Brasil,

representaban el primero de ellos. Esto se expresaba en las diversas posi-
ciones denle cuanto al relacionamiento externo del Mercosur, en especial
en relación con la negociación en proceso con la Unión Europea. Aquí no
entraremos más en detalle en la cuestión del relacionamiento externo,
dado que está ampliamente desarrollada en el Capítulo 2 de este libro, a
cargo de Augusto Costa, Carlos Bianco y Mariela Bembi.
4.4. La agenda social y ciudadana
En un contexto plagado de dificultades y bloqueos políticos e institucio-

nales, podemos afirmar que estas dimensiones del Mercosur mantuvie-
ron una agenda densa y prolífica. Excedería los objetivos de este trabajo
extendernos en su desarrollo.70 Aun así, vale mencionar que, a julio de
2015, un trabajo de relevamiento, iniciado por la presidencia pro tem-
pore argentina durante el segundo cuatrimestre de 2014 y continuado
por la presidencia pro tempore brasileña, daba cuenta de más de 200
iniciativas vinculadas con los ejes o directrices del PEAS. Asimismo, el
Alto Representante General del Mercosur, en el marco de su responsabi-
lidad en la implementación del Estatuto de la Ciudadanía del Mercosur,
también identificaba en julio de 2015 avances en esa dirección en algu-
nos ejes clave.
Sólo a modo de ejemplo, en esta etapa se aprueban el Plan de Acción
Bianual de la Reunión de Autoridades sobre Políticas Públicas para Pue-
blos Indígenas (Dec. CMC Nº 45/14);71 los lineamientos de política de
igualdad de género en el Mercosur (Dec. CMC Nº 14/12) y, luego, las
70 Durante la presidencia pro tempore argentina, que tuvo lugar en 2012, el

Ministerio de Desarrollo Social del país sistematizó algunos de los principales lo-
gros en los ejes y directrices del PEAS en la publicación: Ministerio de Desarrollo
Social de la República Argentina, Avanzando hacia la Patria Grande, Buenos
Aires, Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, junio de 2012. Asimismo, la
Unidad de Apoyo a la Participación Social del Mercosur sistematizó algunos de
los principales avances en las dimensiones social y ciudadana a noviembre de
2014, en la publicación: Contribuciones para el diálogo social, Unidad de Apoyo
a la Participación Social del Mercosur, Montevideo, 2014.
71 El nombre de la Reunión, establecido en la Dec. CMC Nº 14/14 que la crea y re-
cuperado en la Dec. CMC Nº 45/14, era “Reunión de Autoridades sobre Pueblos
Indígenas”. Sin embargo, por solicitud de las organizaciones y los movimientos
del sector participantes en las reuniones, la palabra “sobre” fue modificada por
la palabra “para”. Respetamos ese cambio en nuestro capítulo al referirnos a ella.
76
directrices de la política de igualdad de género en el Mercosur (Dec. Nº

13/14); el mecanismo de articulación para la atención de mujeres en
situación de trata internacional (Dec. CMC Nº 32/12 y Dec. CMC Nº
26/14); los registros nacionales voluntarios de la agricultura familiar
de los Estados Partes del Mercosur (Dec. CMC Nº 59/12 y Dec. CMC
Nº 20/14); los lineamientos de la política comunicacional del Mercosur
(Dec. CMC Nº 47/14); las directrices para una política de promoción de
buenos tratos y prevención de la violencia como garantía de los dere-
chos humanos de los niños, niñas y adolescentes en el Mercosur (Dec.
Nº 07/2015); las directrices para una política de educación y cultura en
derechos humanos en el Mercosur (Dec. CMC Nº 08/15); entre otras.
Asimismo, se aprueban decisiones que institucionalizan las cumbres
sociales del bloque y el derecho a la participación social en el Mercosur,
así como sus diversas formas.72
Por último, pero no por ello menos importante, en 2015 se aprueba la
revisión de la Declaración Sociolaboral del Mercosur.
5. El Mercosur. 2015 - hoy
La 49 Cumbre del Mercosur, que tuvo lugar el 21 de diciembre de 2015

en Asunción, Paraguay, y que fue la primera a la que asistiría Mauricio
Macri como presidente, daría fin a esta fase de “transición antinómica”,
para abrir la etapa de un nuevo consenso entre los gobiernos en cuanto
a la economía política de la integración: hacia un esquema claramente
más abierto y dispuesto a concretar acuerdos en condiciones de desarro-
llo asimétricas, que profundiza el patrón de especialización basado en
ventajas comparativas estáticas. Este consenso sería acompañado unos
meses después por un consenso también político y geopolítico, si bien
menos absoluto, luego del golpe institucional en la República Federativa
del Brasil,73 y de la suspensión de la República Bolivariana de Venezuela
del Mercosur.
El escenario que enmarca estas derivas en el Mercosur es el del giro a
la derecha de los gobiernos de Argentina, Brasil y Paraguay, en el caso de
72 A través de las decisiones del Consejo del Mercado Común: Nº 02/13 “Ren-
dición social de cuentas en el Mercosur”; Nº 04/13 “Derecho a solicitar infor-
mación a los órganos del Mercosur”; y la decisión Nº 10/15 “Organizaciones y
movimientos sociales en el Mercosur”.
73 El proceso de impeachment a la presidenta Dilma Rousseff fue iniciado el 17
de abril de 2016. Y su destitución tuvo lugar el 31 de agosto del mismo año.
77
los dos últimos países como resultado de sendos golpes institucionales.

Es decir que se trata de un escenario que presupone un gravísimo retro-
ceso democrático en la región, mientras que en la República Argentina
tiene lugar también un importante resquebrajamiento del Estado de De-
recho. En este contexto, y desde sus pilares nacionales, se vieron impac-
tados en el bloque los avances logrados en la década anterior en términos
de profundización de la democracia y ampliación de derechos.
El contexto económico es el de la persistencia de la crisis internacio-
nal, agravada por el recrudecimiento de una disputa hegemónica global
que tiene a Estados Unidos y a China como principales protagonistas, y
como trasfondo a la compleja transición hacia un mundo que, a priori y
en el corto y mediano plazo, se percibe como multipolar. Mientras tanto,
y al tiempo que escribimos estos párrafos, el Mercosur celebra un acuer-
do con la Unión Europea aceptando condiciones absolutamente asimé-
tricas, con consecuencias gravísimas para la región en cuanto a que obtu-
ra sus posibilidades de desarrollo económico y su autonomía y soberanía
políticas. Nos referiremos brevemente a esta cuestión más adelante.
Un hecho de relevancia política e institucional que marca también a
esta nueva etapa del Mercosur y que, en algún sentido, es a su vez su con-
secuencia y su condición de posibilidad, es la suspensión de la Repúbli-
ca Bolivariana de Venezuela. Desarrollaremos brevemente esta cuestión
antes de analizar esta fase en cada una de sus dimensiones.
5.1. La suspensión de la República Bolivariana de Venezuela del

Mercosur, ¿primer golpe institucional regional?
El 2 de diciembre de 2016, los gobiernos de Argentina, Brasil, Paraguay

y Uruguay anunciaron su decisión de establecer en relación con Vene-
zuela “el cese del ejercicio de los derechos inherentes a su condición de
Estado Parte […] hasta que los Estados Partes signatarios del Tratado
de Asunción [los firmantes] convengan con la República Bolivariana de
Venezuela las condiciones para restablecer el ejercicio de sus derechos
como Estado Parte”.74
74 La República Bolivariana de Venezuela fue informada de esta decisión por

una notificación fechada el día 2 de diciembre de 2016, que los Estados no han
hecho pública más que a través de resúmenes comunicados a la prensa. Sin em-
bargo, dicha notificación es citada en los considerandos de la Decisión CMC Nº
10/16 “Reglamentación de los aspectos operativos derivados de la Declaración
Conjunta del 13 de septiembre de 2016”.
78
Los intentos de suspender a Venezuela del Mercosur y, por ende, de

quitarle su poder de veto en las decisiones del bloque, no comenzaron
el 2 de diciembre de 2016. Las primeras declaraciones en ese sentido
fueron hechas por el presidente argentino Mauricio Macri, en el mo-
mento de la Cumbre de Asunción mencionada, un año antes. En mayo
de 2016, el gobierno de Paraguay convocó a una reunión extraordinaria
para evaluar la situación de Venezuela con vistas a aplicar el Protocolo de
Ushuaia sobre Compromiso Democrático a este país, buscando su sus-
pensión. Paradójicamente, Paraguay no había ratificado el Protocolo de
Montevideo (Ushuaia II), contenido recordemos en el libelo acusatorio
a Fernando Lugo, que refuerza el espíritu de aquel, y que sí había sido
ratificado por la República Bolivariana de Venezuela. Esta convocatoria
iba en línea con la también frustrada estrategia de invocar en el caso de
Venezuela la Carta Democrática Interamericana en la Organización de
Estados Americanos.
En un contexto de creciente intolerancia política se negó a Venezuela,
“de facto”, el legítimo derecho al ejercicio de la presidencia pro tempore
del bloque, ya ejercido en 2013, a partir de la finalización del ejercicio
de la misma por parte de Uruguay, en julio de 2016. Paraguay bloqueó
el otorgamiento de la presidencia pro tempore a la República Bolivaria-
na de Venezuela, con tal virulencia que la República Oriental del Uru-
guay no pudo realizar el habitual cierre de su presidencia, ni efectuar el
traspaso. Paraguay se negó a firmar las actas de las reuniones que esta-
blecían, como es costumbre, que los trabajos de cada foro negociador
serían continuados por la siguiente presidencia, en este caso a cargo de
la República Bolivariana de Venezuela. En el informe de su presidencia
que Uruguay publicó en el sitio del Ministerio de Relaciones Exteriores,
donde constaba la labor realizada en 288 reuniones, luego del reporte del
trabajo de cada foro se agregó el siguiente párrafo: “Es importante desta-
car que lo trabajado en dicha instancia, que consta en acta y anexos, fue
aprobado por consenso. Sin embargo, se deja constancia que la misma
no cuenta con una versión final dado que no se llegó a un consenso entre
las delegaciones sobre el traspaso de la PPT [presidencia pro tempore]
y la convocatoria de la próxima reunión, por lo cual lo trabajado aún no
contaría con la aprobación final correspondiente”.
Asimismo, en el Comunicado de Prensa Nº 82/16 “Finalización de
la presidencia pro tempore uruguaya del Mercosur”, del 29 de julio de
2016, que acompañaba aquel informe,
El gobierno de la República Oriental del Uruguay informa que –habiendo

vencido el período de seis meses consagrados en los arts. 12 del Tratado de
Asunción y el 5 del Protocolo de Ouro Preto– ha finalizado su Presidencia
Pro Tempore del Mercosur.
79
En tal sentido, en el día de la fecha el Sr. Ministro de Relaciones Exteriores,

Rodolfo Nin Novoa, ha comunicado este hecho por nota a los demás Canci-
lleres de los Estados Partes del Mercosur, adjuntando el informe de la Pre-
sidencia Pro Tempore uruguaya sobre las actividades desarrolladas durante
dicho periodo (ver anexo).
Uruguay entiende que al día de hoy no existen argumentos jurí-
dicos que impidan el traspaso de la Presidencia Pro Tempore a
Venezuela [el resaltado es nuestro].
Asimismo, Uruguay destaca que, en el desempeño de dicha Presidencia Pro
Tempore, se ha guiado en todo momento por el máximo respeto de la norma-
tiva institucional del Mercosur, del derecho internacional y de la soberanía
de los demás Estados Partes del Mercosur, siguiendo los principios perma-
nentes de la República en el ejercicio de su política exterior.75
Las declaraciones públicas del canciller de Paraguay, basadas inicial-

mente en cuestionamientos a la “calidad moral” de Venezuela y de su
gobierno para estar a cargo del Mercosur, evidentemente no tienen nin-
guna validez jurídica. A partir de aquel momento, los gobiernos de Ar-
gentina, Brasil y Paraguay comenzaron a declarar que existía una vacan-
cia en la presidencia pro tempore del bloque, vacancia que ellos mismos
habían buscado generar.
Esta parálisis motivó incluso una declaración unánime del plenario
del Parlamento del Mercosur, es decir, de todas las fuerzas políticas allí
representadas, incluso las oficialistas en los Estados Partes a los que se
dirigían, solicitando a los gobiernos “[…] normalizar de manera inme-
diata el funcionamiento del Mercosur en estricto apego a la normativa
correspondiente”.76
La decisión del 2 de diciembre de 2016 de suspender a Venezuela tiene
como antecedente la “Declaración Conjunta relativa al funcionamiento
del Mercosur y al Protocolo de Adhesión de la República Bolivariana de
Venezuela”77 que firmaran los cancilleres de Argentina, Brasil, Paraguay
y Uruguay en septiembre del mismo año. En ella, estos países, “verifica-
do el incumplimiento por parte de la República Bolivariana de Venezuela
75 http://www.mrree.gub.uy/frontend/page?1,inicio,ampliacion-comunicados-
prensa,O,es,0,PAG;CONC;487;4;D;finalizacion-de-la-presidencia-pro-tempore-
uruguaya-del-mercosur;1;PAG
76 https://www.parlamentomercosur.org/innovaportal/file/13034/1/proyecto-
de-acuerdo-del-parlasur-en-reafirmacion-del-respeto-a-las-normas-y-a-la-ins-
titucionalidad-del-mercosur.pdf
77 http://www.iri.edu.ar/wp-content/uploads/2016/10/bo-alatina57-merco-
sur-declaracionconjunta.pdf
80
de lo acordado en el Protocolo de Adhesión en cuanto a la adopción del

acervo normativo vigente del Mercosur” y en función de que entienden
“necesario asegurar el funcionamiento del Mercosur”, establecen una
implícita conducción colegiada de las cuestiones que consideran esen-
ciales, esto es, de las cuestiones comerciales, con especial énfasis en las
negociaciones hacia el libre comercio con la Unión Europea, y dan un
plazo hasta el 1º de diciembre a Venezuela para, en caso de verificarse
aún el “incumplimiento”, proceder entonces al cese de los derechos.
Venezuela había incorporado en cuatro años el 90 por ciento de la
normativa derivada del Mercosur vigente en 2012, cuando se produjo su
incorporación. El promedio de notificación de incorporación normativa
de este país supera a lo hecho por el resto de los Estados Partes del Mer-
cosur en la historia del proceso de integración.
A modo de ejemplo, Brasil ha demorado cinco años en internalizar el
Protocolo de Asunción sobre Compromiso con la Protección y Promo-
ción de los Derechos Humanos del Mercosur.
La no aprobación de estos instrumentos, tan caros para la garantía
y promoción de derechos, ha sido responsabilidad de la oposición en el
Congreso a los gobiernos de Lula da Silva y Dilma Rousseff, comprome-
tidos con ellos, oposición que luego, en muchos casos, formó parte del
gobierno que suspendió a Venezuela debido a la “no incorporación”.
El doble estándar es la norma hoy en el Mercosur. Sólo a modo de
ejemplo, entre 1991 y 2011 (veinte años), 304 acuerdos fueron tramita-
dos simultáneamente para su incorporación en los cuatro legislativos
nacionales. En 2011, sólo habían sido internalizados por al menos un Es-
tado 82 de ellos, es decir, el 27%.
Es preciso señalar nuevamente que la Declaración mencionada no
tiene validez jurídica y su implementación en la pretendida suspensión
viola el derecho del Mercosur en varios aspectos. En primer lugar, Ve-
nezuela es Estado Parte desde la entrada en vigor del Protocolo de Ad-
hesión. Este Protocolo y los demás instrumentos jurídicos del bloque no
establecen la posibilidad de aplicar ninguna sanción ante el supuesto in-
cumplimiento de los requisitos de adhesión, ni condicionan el goce de
derechos y menos aún el estatus de Estado Parte.
En segundo lugar, se viola la norma del consenso establecida en el
Tratado de Asunción y en el Protocolo de Ouro Preto, parte del derecho
originario del bloque. Lo adoptado en esta declaración, entonces, no es
más que un conjunto de afirmaciones de cuatro gobiernos (si bien Uru-
guay se abstuvo, no obstaculizó el denominado consenso) y no cuenta
con el consenso en el que dice fundarse, porque Venezuela no estaba pre-
sente, ni lo dio.
El inédito mecanismo de adoptar decisiones de tal trascendencia me-
diante una Declaración, tales como la abolición temporal de la institu-
81
ción de la presidencia pro tempore y la probabilidad de suspender los

derechos de un Estado Parte, que incluso afectan la vigencia y observan-
cia de tratados fundacionales, además de violar la norma del consenso,
implica el desconocimiento y la abolición de las instituciones y los pro-
cedimientos establecidos en la normativa Mercosur a tal efecto. Regular-
mente, los temas abordados por el Mercosur son discutidos en el ámbito
de sus órganos decisorios (Consejo del Mercado Común, Grupo Mercado
Común y Comisión de Comercio) y demás instancias deliberativas (tales
como la Comisión de Representantes Permanentes del Mercosur), y las
decisiones son adoptadas mediante instrumentos jurídicos internacio-
nales (acuerdos, protocolos) y demás normas vinculantes (decisiones,
resoluciones, directivas), lo cual redunda en la garantía de su legalidad
y legitimidad.78
El Protocolo de Adhesión establece que tal proceso se desarrollará
de forma progresiva y bajo los principios de gradualidad, flexibilidad y
equilibrio, así como que las diferencias acerca de su interpretación y en
relación con la cuestión de la adecuación normativa serán dirimidas en-
tre las partes y que éstas se comprometen a realizar las modificaciones
a la normativa del Mercosur necesarias para la aplicación del Protocolo.
Detrás de estos acuerdos está el principio de la buena fe, manifesta-
do en la incorporación en tiempo record de la normativa del bloque por
parte de Venezuela y en la notificación del gobierno de ese país acerca
de estar en condiciones de internalizar el Acuerdo de Complementación
Económica Nº 18, instrumento que contiene los principales acuerdos co-
merciales.
Estos principios no han sido respetados por los autodenominados
“Estados signatarios”, categoría que no existe en el derecho del Mer-
cosur, cuyas definición y acciones han obturado cualquier posibilidad
78 Cfr. al respecto el excelente trabajo de De Almeida Medeiros, Marcelo, De Fre-

itas Lima Ventura, Deisy, y Onuki, Janina, Democracia e Integração Regional.
Internalização das normas do Mercosul, Série Pensando o Direito Nº 45, Secre-
taria de Assuntos Legislativos do Ministério de Justica, Brasilia, 2012.
80
Este mismo mecanismo se tornaría “costumbre” en esta etapa. De la misma
forma, y violando el derecho del Mercosur, una Declaración de Cancilleres habi-
litaría la suspensión de las elecciones directas para el Parlamento del Mercosur.
Hemos desarrollado este tema en Vazquez, Mariana, “Integración Regional, Es-
tado de Derecho y Democracia. Notas sobre el intento de suspensión, por decreto,
de las elecciones para el Parlamento del Mercosur”, en Allá Ité, Centro de Estu-
dios de Integración Latinoamericana de la Universidad Nacional de Lanús, mayo
de 2019. Disponible en: http://centrougarte.unla.edu.ar/?fbclid=IwAR2-w8z-
K4iUC0NPau8MsTp2Uo6xvfpRU7v8tK8qA13_MqTgGI1bgjuMLArA#nota57
82
de diálogo en el espacio común. El mismo plenario del Parlamento del

Mercosur, en la declaración unánime mencionada, insta a los gobiernos
a “canalizar sus diferencias y controversias a través de los mecanismos
institucionales previstos en la normativa”.
La suspensión dio inicio a una controversia entre la República Boli-
variana de Venezuela y el resto de los Estados Partes del bloque. Pero
la situación no terminó allí. Una nueva suspensión fue decidida al año
siguiente, el 5 de agosto de 2017, de manera indefinida, invocándose esta
vez el artículo 5 del Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrá-
tico en el Mercosur, la República de Bolivia y la República de Chile. Esta
suspensión puso fin “de facto” a las negociaciones emprendidas en el
marco del Protocolo de Olivos, en aquella controversia, procedimiento
iniciado por Venezuela ya en diciembre de 2016.
En relación con esta nueva suspensión, es preciso señalar algunas
cuestiones. En primer lugar, el Protocolo de Ushuaia establece como
único supuesto para su aplicación la ruptura del orden democrático en
alguno de los Estados Partes, en cuyo caso se promoverá un proceso de
consultas entre éstos y el Estado afectado que, de resultar infructuoso,
podrá eventualmente conllevar la aplicación de las medidas sancionato-
rias, las cuales serán adoptadas por consenso y comunicadas al Estado
afectado (artículos 5 y 6).
Esto fue cumplido, en junio de 2012, con la visita de los cancilleres del
Mercosur y de la Unasur a Asunción, el día mismo del golpe de Estado
contra el presidente Fernando Lugo.
Ahora bien, el supuesto no se cumple en el caso de la República Boli-
variana de Venezuela, dado que no hay una ruptura del orden democrá-
tico. Resulta por lo tanto improcedente la aplicación del Protocolo. Esta
sanción a la República Bolivariana de Venezuela, impulsada por la Repú-
blica Argentina en ejercicio de la presidencia pro tempore del bloque, es
entonces violatoria de la legalidad del Mercosur.
No pueden dejar de llamar la atención, en este escenario, algunas
cuestiones. En primer lugar, que mientras públicamente se cuestionaba
la “calidad moral” del gobierno de la República Bolivariana de Venezuela
como para ejercer la presidencia pro tempore del Mercosur, los mismos
gobiernos no cuestionaran el que el país estuviera ejerciendo la presiden-
cia pro tempore de la Unasur. Venezuela la ejerció entre abril de 2016 y
abril de 2017. Hubo reuniones convocadas por esta presidencia a la que
aquellos países asistieron, incluso en territorio venezolano. En segundo
lugar, que se suspendiera en 2017 a un país que ya había sido suspendi-
do en 2016. Y, en tercer lugar, el silencio de la República Argentina, la
República del Paraguay y la República del Uruguay frente a la ruptura
del orden democrático en la República Federativa de Brasil, que tuviera
lugar en 2016. Podemos señalar dos puntos al respecto. Por un lado, que
83
el Mercosur tiene, como ya vimos, un núcleo duro de integración econó-

mica que no tiene la Unasur. La presencia de Venezuela, dado el nece-
sario consenso para la toma de decisiones en el bloque, podría frenar el
nuevo sendero elegido de gran apertura intra y extrazona, plasmado en
2019 en el proyecto de acuerdo con la Unión Europea, pero que contiene
la ambición de una apertura aún mayor. Y, por otro lado, la suspensión
“doble” muestra una fuerte gestualidad que expresa el posicionamiento
geopolítico predominante en el bloque de alineamiento con la política
de Estados Unidos para la región y con su fuerte interés en aislar a Ve-
nezuela en el escenario internacional. Desde el punto de vista de la inte-
gración económica, la presidencia de Venezuela no era en la Unasur un
obstáculo para el nuevo camino de integración dependiente, como sí lo
era su presencia en el Mercosur. Desde la perspectiva política, la derecha
funcional a los intereses de Estados Unidos no contaba en la Unasur con
el consenso suficiente como para lograr la suspensión de ese bloque. Bo-
livia no hubiera acompañado esta decisión. No es casual que unos años
después, en un contexto más complejo, de mayor disputa hegemónica y
de mayor presión para el alineamiento, justo en el momento en que aquel
país asumía la presidencia del bloque, varios países del recientemente
creado Grupo de Lima abandonaran la Unasur, luego de promover su
vaciamiento.
5.2. La economía política de la integración hoy, ¿un nuevo

consenso en torno a una “integración dependiente”?
Nos encontramos nuevamente, hoy, con un prisma y lógicas similares

a las que caracterizaron al periodo fundacional del Mercosur: una con-
vergencia librecambista hacia adentro y hacia afuera, que apunta a ver
al bloque como plataforma para la exportación de materias primas, ali-
mentos y bienes de bajo valor agregado y contenido tecnológico. Se trata
de un nuevo consenso en torno a lo que Augusto Costa, Carlos Bianco y
Mariela Bembi llaman, en el Capítulo 2 de este libro, “integración de-
pendiente”. En el Acta Nº 1 del año 2017 de la reunión del Consejo del
Mercado Común del bloque, se afirma que “[…] los Ministros coincidie-
ron en la necesidad de que el Mercosur se proyecte de manera abierta
al mundo y se convierta en una plataforma exportadora” (punto 2.2.).
Asimismo, en el comunicado conjunto de los presidentes del 21 de julio
de ese mismo año, los jefes de Estado se centran en los elementos estruc-
turantes de este modelo dependiente, tanto a la hora de destacar los que
consideran avances más relevantes del semestre (a modo de ejemplo: la
realización de cuatro rondas de negociación con la Unión Europea; el ini-
84
cio de la negociación para un acuerdo de libre comercio con la Asociación

Europea de Libre Comercio, la aproximación con la Alianza del Pacífico,
el diálogo exploratorio con Canadá, etc.), como los desafíos principales
del esquema de integración (a modo de ejemplo: concluir el acuerdo de
contrataciones públicas intra-Mercosur durante el año en curso; forta-
lecer el libre comercio entre los Estados Partes y perfeccionar la Unión
Aduanera como instrumentos para avanzar en el posicionamiento inter-
nacional competitivo del Mercosur, dinamizar el comercio de servicios
intra-Mercosur e impulsar las conversaciones sobre comercio electró-
nico, promover una agenda focalizada en facilitación de comercio, in-
ternacionalización e inserción en cadenas globales de valor, potenciar la
competitividad exportadora de la región a través de la disminución de
costos productivos, logísticos y administrativos). Como adelantaban los
autores y la autora del capítulo en este libro sobre la economía política
de la integración:
En lo que hace al relacionamiento externo, a partir de la definición de un

patrón de especialización basado en la primarización y tercerización de la
producción, se vuelve a privilegiar al mundo desarrollado tanto para la in-
tegración comercial como para la llegada de inversiones. Dado que el canal
multilateral que ofrece la OMC [Organización Mundial de Comercio] se en-
cuentra virtualmente bloqueado –a diferencia de lo sucedido durante los 90–
el instrumento exclusivo a partir del cual se canaliza el vínculo del Mercosur
con los países de extrazona es la negociación y eventual firma de tratados de
libre comercio de nueva generación, que no sólo incluyen cuestiones comer-
ciales sino también nuevos temas de la agenda económica mundial (servicios;
inversiones; compras públicas; propiedad intelectual; comercio electrónico;
regulación de empresas estatales; etc.) (Costa y cols., 2019: 160).
La especialización que deviene de este modelo, como ya fue señalado,

implica menor valor agregado local a la producción, menor desarrollo
científico y tecnológico, una caída y una menor generación de empleo
industrial, menores salarios, mayor desigualdad en la distribución del
ingreso y, consecuentemente, mayores exclusión social e inestabilidad
política.
El acuerdo emblemático que, de entrar en vigor en todos o, eventual-
mente, en alguno de los Estados Partes del Mercosur, consolidaría este
rumbo y devendría un reaseguro jurídico internacional del mismo frente
a eventuales cambios de gobierno en los Estados Partes, es el acuerdo
anunciado el 29 de junio de 2019 entre el Mercosur y la Unión Europea.
85
5.3. Las dimensiones sociales y ciudadanas. Entre las rupturas,

las continuidades, la inercia y el hundimiento
Estas dimensiones que, según señalamos, han sido las que en mayor
medida y con mayor consenso se han desplegado en la etapa de los go-
biernos populares en la región, muestran hoy una cierta diversidad de
escenarios.
El gran escenario, el más visible, es el de gobiernos, particularmente
los de Argentina, Brasil y Paraguay, para los cuales estas dimensiones
del Mercosur constituyen un pesado lastre del que habría que despren-
derse para recuperar el sendero originario de jerarquización exclusiva de
la dimensión comercial. Esto también vale para un sector del gobierno
de Uruguay, representado a grandes rasgos por su Cancillería y su Mi-
nisterio de Economía. Sin embargo, la construcción de instituciones, la
implementación en curso de diversas líneas de acción (muchas veces en
planes plurianuales previamente establecidos y a través de la labor de se-
cretarías técnicas o institutos con cierta autonomía ejecutiva con respec-
to a los Estados Partes)79 y la inclusión de diversos sujetos sociales no se
desmantelan de un día para el otro. A pesar de ello, el desfinanciamiento,
la ausencia de iniciativas en pos de la profundización de la integración en
esas dimensiones y/o de la inclusión y la participación de nuevos suje-
tos sociales, van teniendo en forma gradual y acumulativa consecuencias
que comienzan a ser visibles. En los puntos de colisión con la jerarquiza-
ción de los prismas mercantil y securitista en la región, simplemente se
intenta, no sin resistencias, modificar objetivos o detener acciones. Son
ejemplo de esto, respectivamente, la REAF, en la cual vuelve a predomi-
nar una mirada asistencialista de la agricultura familiar y campesina y
disminuye la participación social,80 o la dimensión migratoria. Este úl-
timo caso se puede ilustrar con un relevamiento hecho por la Comisión
de Representantes Permanentes del Mercosur en su responsabilidad de
dar seguimiento a la implementación del Estatuto de la Ciudadanía del
Mercosur, una vez que la figura institucional del Alto Representante Ge-
neral del Mercosur, que tenía esa función, fuera desmantelada. En este
informe queda claro el abandono de la perspectiva de derechos. Vuelven
a aparecer las menciones, en las actas del Foro Especializado Migratorio
79 Se destaca el caso de la Secretaría Técnica de la Reunión Especializada para la

Agricultura Familiar, el Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del
Mercosur y el Instituto Social del Mercosur.
80 Esta cuestión se encuentra desarrollada en el Capítulo 8 de este libro, a cargo
de Leticia González, “La agricultura familiar en el Mercosur. Actualidad de una
agenda en tensión”.
86
del Mercosur, a la lucha contra el crimen organizado, mientras que se

abandonan líneas de acción como la implementación del Acuerdo Úni-
co Migratorio. Dice claramente el texto: “El proyecto de Acuerdo Único
Migratorio estuvo en la agenda del FEM [Foro Especializado Migratorio]
entre 2012 y 2017. En la LXIII Reunión del FEM (Acta 04/2017) se acor-
dó no dar continuidad a las discusiones del proyecto”.81 La mera formali-
dad de otorgar a la Comisión la responsabilidad de dar seguimiento a la
implementación del Estatuto de la Ciudadanía no cambia la situación de
la ausencia de voluntad política de los gobiernos, que mayoritariamente
abandonan la perspectiva de derechos. Éste es sólo un ejemplo.
En gran medida, los desarrollos en curso en estas agendas son sos-
tenidos, en primer lugar, por la negativa uruguaya a tomar un camino
diferente, en un sistema decisorio en el cual cada Estado mantiene su po-
der de veto, o por la propia iniciativa de este país en cuanto a la profun-
dización de algunas acciones nacidas de consensos de la etapa anterior.
En segundo lugar, se mantienen debido a que ciertas agendas regionales
cuentan con autonomía operativa relativa de los gobiernos, llevándose
adelante planes plurianuales con una cierta inercia institucional y ad-
ministrativa, a lo que se suma la existencia de una burocracia regional
en parte heredada de la etapa anterior y socializada en ella. La agenda
encaminada por el sector educativo del Mercosur, dejando de lado otras
particularidades, parecería ser un ejemplo extremo de este último punto.
Daniela Perrotta da cuenta en el Capítulo 5 de esta obra de la “[…] acu-
mulación de capacidades, profesionalización de cuadros técnicos, capa-
cidad para buscar recursos y ejecutarlos de manera eficaz y socialización
de la burocracia nacional-regional que permitió generar identidades y
valores mercosurianos compartidos. Así también se percibe la autono-
mización de la agenda regional respecto de la nacional” (Perrotta, 2019:
251).
Un escenario que también tiene lugar en esta etapa, complejizando
el mapa de las dimensiones sociales y ciudadanas, es lo que llamaremos
“hundimiento hacia adentro del sistema”, dado que tiene que ver con el
desmantelamiento de las políticas nacionales y/o la lisa y llana desapari-
ción de las áreas competentes en los Estados Partes. Un ejemplo de ello
es la eliminación de ministerios del área social en Argentina y en Brasil.
Se destaca la eliminación del Ministerio de Desarrollo Agrario en este
último país, tan relevante en la creación y el fortalecimiento de la REAF;
o del Ministerio de Salud en Argentina, un gran promotor de acciones
colectivas en el área en el Mercosur. La falta de jerarquización institucio-
81 Acta Nº 01/18 Anexo VIII “Informe semestral de la CRPM al CMC Estatuto de

la Ciudadanía: Seguimiento de Avances. Decisión CMC º 32/17”, p. 5.
87
nal remite, claramente, a una menor jerarquía política del sector y de las
políticas públicas implementadas. Esto no deja de tener impacto en una
integración intergubernamental como la del Mercosur. La perspectiva
de derechos se hunde entonces, en esta etapa, hacia adentro del sistema,
por la ruptura de los cimientos nacionales que la sostenían.
En términos de derechos, hay dos ejemplos tomados del caso argenti-
no que ilustran bien esta cuestión. En primer lugar, el decreto 70/17 del
presidente Mauricio Macri, que modifica la Ley de Migraciones y viola
los acuerdos del Mercosur en la temática, centrados en una perspecti-
va de derechos. Y, en segundo lugar, el decreto 343/19, que suspende
la convocatoria a las elecciones para el Parlamento del Mercosur en la
elección que tendrá lugar en octubre de 2019, violando leyes nacionales,
la Constitución Nacional y el derecho del Mercosur. Este decreto implica
un retroceso en cuanto a derechos políticos adquiridos, que forman parte
incluso del Estatuto de la Ciudadanía del Mercosur.
Por último, los espacios de participación de las organizaciones y los
movimientos sociales en el Mercosur se han reducido. Lo ocurrido con
las Cumbres Sociales es un ejemplo de ello. Los Estados Partes tienen,
según el derecho derivado del Mercosur la obligación de organizarlas.
Esto sucedió sin interrupciones entre 2006 y 2016. Sin embargo, al lle-
gar la presidencia pro tempore argentina ejercida durante el primer se-
mestre de 2017, fue suspendida la convocatoria. Públicamente, sólo se
informó esta decisión con la siguiente frase “Al respecto, las delegaciones
coincidieron en las dificultades existentes para realizar la Cumbre al tér-
mino de este semestre”.82
6. El Mercosur. Una geogra ía compleja en disputa
En estas páginas hemos intentado desarrollar y analizar diversas etapas

de la historia del Mercosur, desde sus orígenes hasta la actualidad. Nues-
tro punto de partida ha sido el de considerar al esquema de integración
como una compleja geografía en disputa. La complejidad se asocia al
carácter multidimensional de todo proceso de este tipo, así como a las
múltiples formas en las cuales se vincula con el mundo, al mismo tiempo
que es parte de él. La disputa se refiere, justamente, a que en la región
sudamericana aquella vinculación con el mundo tiene una historia que
no se puede negar y que la caracteriza como periférica, dependiente y
fragmentada.
82 LCMC DI Nº 01/17. Informe de resultados de la PPTA 2017.
88
No podemos analizar un esquema de integración como el Mercosur

sin considerar esta cuestión. En ese sentido, matrices de pensamiento
concebidas para comprender procesos en otras latitudes no pueden dar
cuenta de esta realidad. Es en esta realidad, y no en otra, en la cual la na-
turaleza de esa disputa, que se plasma de diversas formas en el esquema
de integración, es la de una tensión entre las fuerzas centrífugas que na-
cen de esa vinculación dependiente y fragmentada al mundo –en la cual
se priorizan las relaciones con diversos centros más que la cohesión del
núcleo sudamericano–, y las fuerzas tendientes a un proceso de unidad
cohesionado que sea la base para la autonomía y la soberanía económi-
ca y política, como espacio de acumulación geopolítica para una unidad
mayor en América Latina y el Caribe.
Según cómo se conciba esa vinculación con el mundo, tendremos una
determinada economía política, una racionalidad jurídica e institucional
particular y una concepción también específica de las dimensiones so-
ciales y ciudadanas, teñidas parcialmente por el clima de época. Más allá
de los condicionamientos materiales y fácticos inherentes a la condición
periférica y a las políticas implementadas en determinados momentos,
las opciones son políticas y, por ende, la naturaleza de esa disputa que
en esa arena se dirime es política. Es la disputa entre un escenario en el
que se busca una mayor autonomía y otro, en el cual se renuncia a esa
búsqueda.
Desde este prisma, encaramos la tarea reconociendo en la historia del
Mercosur tres momentos definidos en los cuales se fortalece más una
opción que otra y un momento de transición en el que ambos escenarios
están coexistiendo en tensión. En el primer momento (1991-2002) y en
el cuarto (2015-hoy) son las fuerzas de la fragmentación dependiente las
que parecen imponerse, mientras que en el segundo (2003-2012) se for-
talece, aunque parcialmente, la deriva autonómica. En este caso, por un
lado, será la economía política la encargada de marcar los límites en la
etapa de la vocación autonomista. Pero, por otro lado, es preciso destacar
que el cambio de rumbo más importante que tuvo lugar a partir de 2015
se hizo sobre la base de dos golpes institucionales, en Paraguay y Brasil,
y un golpe institucional regional, la suspensión de la República Boliva-
riana de Venezuela. Esto evidencia que el fortalecimiento de una integra-
ción dependiente, proyección y a la vez síntesis de proyectos nacionales
dependientes, encontró en la institucionalidad propia de la democracia
liberal y en la soberanía popular un límite a su despliegue, y requirió para
imponerse llevar a un retroceso democrático de gravedad en dos países
y a la suspensión arbitraria de un tercero. No podemos descuidar esta
dimensión del análisis. Esto da lugar a un cuatrilema cuyos elementos
serían: la autonomía, el desarrollo, la integración regional y la demo-
cracia. El escenario dependiente implica una renuncia, con intensidades
89
diversas según el momento que tomemos, a los cuatro. El escenario de

mayor independencia, su fortalecimiento y articulación virtuosa. He aquí
el problema político central a resolver, que surge al pensar la integración
regional en esta compleja geografía en disputa.
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El Mercosur - Geografía en Disputa-1-95

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Tapa El mercosur (para imprimir).

pdf 1 24/10/2019 15:36:40

1. Mercosur. 2. Integración Regional. I. Vazquez, Mariana, comp.

Primera edición: octubre 2019

© Ediciones CICCUS - 2019

Corrección: María Walas

Hecho el depósito que marca la ley 11.723.

Ediciones CICCUS ha sido

Capítulo 1. El Mercosur, ayer y hoy. Una geografía en disputa. . . . .15

Capítulo 2. El trilema del Mercosur. Políticas nacionales,

Capítulo 3. La dimensión sociolaboral del Mercosur . . . . . . . . . . . .169

Capítulo 5. La integración educativa en el Mercosur . . . . . . . . . . . 229

Capítulo 6. La dimensión migratoria en el Mercosur: ¿hacia la

Capítulo 7. La dimensión social del Mercosur: la coexistencia de tres

Capítulo 9. Participación y políticas regionales del sector

Acerca de los autores y las autoras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .391

Entre dinámicas y tendencias de largo plazo, y transformaciones de di-

tegración y su trayectoria. En lo disciplinario, presenta investigaciones

sus contradicciones, su relación con las políticas nacionales, así como

cuenta de esa tensión entre aquel reconocimiento y la visión asistencia-

La propuesta que se hace en este texto, abordar la historia del Mercado

1 Agradezco muchísimo el minucioso trabajo de quienes revisaron una primera

proceso de integración. Y es justamente la naturaleza de esa disputa, que

2 Como señalaremos cuando analicemos esta etapa, la coexistencia de gobiernos

2. El Mercosur en su primera década (1991-2002).

El Mercosur nació el 26 de marzo de 1991, a partir de la firma del Tratado

3 Este Protocolo tiene como antecedente la Declaración Presidencial de Las Le-

instituciones democráticas es condición esencial para el desarrollo de los

2.1. La economía política de la integración en la década larga

¿Qué particularidades adoptó la integración económica en el Mercosur

externo común en un nivel promedio relativamente bajo en la mayoría

5 Es ya en este contexto que en noviembre de 1990 Argentina y Brasil firman el

La opción metodológica elegida fue entonces un elemento constitutivo

[…] el elemento novedoso de este esquema de regionalismo, que se establecía

¿Cuáles fueron, entonces, los instrumentos para llevar a cabo estas

 La libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre

lización de los factores de producción y alcanzar escalas operativas eficientes”.

 El establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una

Asimismo, en el artículo 4, se establece que los Estados Partes “[…]

 Un Programa de Liberación Comercial, que consistirá en rebajas aran-

En el artículo 6, por último, “Los Estados Partes reconocen diferencias

8 Como desarrollaremos en este trabajo, este reconocimiento no existió en la

En los días 26 y 27 de junio de 1992 tuvo lugar la reunión de Las Leñas

El Mercosur […]. Como resultado de las políticas de transformación estruc-

Quedaba explicitada aquí la posición de la Cancillería argentina, en

9 El cronograma de Las Leñas o, según el artículo 1 de la Dec. Nº 01/92 que

Mercosur era, por un lado, un elemento más de las políticas de reforma y,

Si son correctas estas apreciaciones, en la misma medida en que se restringía

10 Con posterioridad a la decisión que estableció el Cronograma de las Leñas,

Las principales omisiones de los acuerdos alcanzados en esta etapa

11 Una síntesis de las principales excepciones al arancel externo común y de las

Los diversos condicionantes externos y las inconsistencias internas

Estas contradicciones e inconsistencias estallarían con la devaluación

A través de la apertura, la liberalización y la desregulación económica, la

En el documento “Subdesarrollo, dependencia e integración: los di-

12 El Consejo del Mercado Común decide, en el artículo 1 de esta decisión, “rea-

económica de los Estados miembros; la situación social y la distribución

2.2. Las dimensiones no económicas de un Mercosur de mercado

Se suele utilizar el término Mercosur fenicio para dar cuenta de la pri-

13 Según el relevamiento realizado, la expresión fue utilizada por primera vez en

Una variedad grande de productos es objeto de regulación sanitaria como

El prisma desde el cual se concibieron los acuerdos del sector a partir

El análisis de esta etapa permite afirmar que su creación y puesta en marcha