Actores y Marco Normativo Del Turismo en

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Actores y Marco Normativo del Turismo en Argentina
Chapter · September 2021
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Gonzalo Casanova Ferro

National University of Quilmes
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Actores y Marco Normativo del Turismo
en Argentina
Gonzalo A. Casanova Ferro
Objetivo; Actores; Enfoque; El Derecho y sus Perspectivas; Antecedentes constitucio-

nales; Ley Nacional de Turismo; Constituciones Provinciales; Leyes Provinciales de
Turismo; A Modo de Conclusión
“Promovamos un turismo sostenible, que lleve desarrollo

y encuentro con las poblaciones locales
y evite todo tipo de discriminación.”
Papa Francisco, Vaticano, 27/09/2016
OBJETIVO
El objetivo del presente trabajo es brindar una introducción que permita una
mirada integral sobre como la Argentina ha ido construyendo una fluida interac-
ción entre el mundo jurídico y el mundo turístico. Para ello creemos que
identificar los actores y su marco normativo, en especial el vinculado al Derecho
Constitucional, resulta vital para comprender la totalidad del sistema. Contex-
tualizado en la historia reciente e interpretando las miradas posibles que se han
desarrollado desde lo jurídico, este vínculo ha ido adquiriendo relevancia en los
últimos años. Lo que ha permitido un crecimiento exponencial de cátedras, tex-
tos, y especializaciones que contribuyen a la comprensión del este universo y
permiten aportar soluciones a las múltiples relaciones que se plantean: sean
sociales, económicas, o ambientales.
Derecho del Turismo em las Americas_1 prova.indd 199 27/01/2020 18:57:58

200 DERECHO DEL TURISMO EN LAS AMERICAS
ACTORES
Entendiendo la Política como el uso del poder legitimo para la consecución del
bien común de la sociedad, es claro que la España de la posguerra civil y la Cuba
del bloqueo eterno dan sobradas pistas sobre lo que el Turismo puede significar
a nivel político y económico. Sin embargo, no está demás advertir que son los
hechos y no las normas las que hacen crecer la actividad económica, dicho de
otra forma, el turismo no crece por decreto, aunque muchos decretos puedan
trabarlo o fomentarlo.
Naturalmente, cualquier gobierno parte de un esquema estratégico nacional
que busca darle unidad a una multiplicidad de sectores, atravesados lógicamente
por las políticas de estado (el turismo entre ellas). La ruptura en esta coherencia
debilita el sistema y atenta contra la sustentabilidad de las políticas públicas.
En algunos países no existe un equivalente a nuestra Secretaria de Gobierno
de Turismo, lo que no significa que no existan políticas de turismo. ¿Cuál es
entonces la relación que debiera existir entre Estado y Turismo? El fomento o no
de la actividad ¿Debería estar en manos de un ente público?, ¿privado?, ¿mixto?,
¿autárquico? Y de ser así ¿Dónde está el límite entre el impulso y la injerencia?
¿Debería ser solo promocional o debería alentar el desarrollo? ¿Tiene sentido un
estupendo plan de promoción sin una estructura política que lo sustente y vice-
versa? Además, sea cual fuere la respuesta, ¿Cómo se financia? Aunque no es el
objeto de este análisis, he aquí la formulación de algunos ejemplos de los cues-
tionamientos que suelen cruzar esta primera trinchera en el horizonte turístico.
Pero previo a describir la estructura normativa, sería importante definir quiénes
son los protagonistas de esta historia, en otras palabras ¿a quién nos referimos
cuando hablamos del sector turístico?
Con una clara influencia castiza, la OMT1 ha sabido construir (o si se quiere
recuperar) un termino que es el de: “gobernanza”. Entendiendo por tal una prác-
tica de gobierno susceptible de medición, que tiene por objeto dirigir eficazmente
al sector turístico en los distintos niveles de gobierno, mediante formas de coor-
dinación, colaboración, y/o cooperación eficientes, transparentes, y sujetas a
rendición de cuentas, que permiten realizar las metas de interés colectivo que
comparten las redes de actores que inciden en el sector con el fin de lograr solu-
ciones y oportunidades con base en acuerdos sustentados en el reconocimiento
de interdependencias y responsabilidades compartidas.
1
Citlalin Duran Fuentes. Gobernanza para el sector turístico y su medición. 2013. Madrid: OMT.

ACTORES Y MARCO NORMATIVO DEL TURISMO EN ARGENTINA 201
No es nuestra intención adentrarnos en los vínculos y procesos, pero si lo es

identificar y ponderar los actores que dan vida a esta “gobernanza”, tomando
como núcleo el centro de la actividad turística.
Una forma rápida de visualizar este universo, y sin pretender agotarlo, es cla-
sificar a los actores en Públicos, Privados, y Mixtos según su composición, esté
configurada exclusiva o preeminentemente por funcionarios estatales o bien por
individuos o empresarios del sector privado (sin perjuicio que, en algunos casos
como por ejemplo la OMT, existan distintos tipos de “socios” que podrían cues-
tionar su ubicación en la grilla). Otra categorización estaría dada por la
jurisdicción de influencia y así podríamos entenderlos en Nacionales, Regionales
e Internacionales. Y, finalmente, según su competencia, sea especifica en Turismo
o bien genérica, pero con una importante incidencia en nuestro sector.
Actores Específicos Generales

G20
ONU
Internacional OMT
OMS
OIT
Reuniones de Turismo OEA
Regional
del Mercosur MERCOSUR
Públicos Transporte
Cancillería
Secretaria de Gobierno
Educación
de Turismo
Deportes
Nacional CFT
APN
Comité Interministerial de
Afip
Facilitación Turística
Migraciones
Aduana
Indiscutidamente, el liderazgo a nivel internacional le cabe a la Organización

Mundial del Turismo, integrada por 156 estados y constituida como agencia
especializada de Naciones Unidas desde el 2003, traduce para el sector los linea-
mientos de la agenda al 2030 e impulsa la consecución de los Objetivos para el
Desarrollo Sustentable, pero haciendo foco especialmente en tres: El 8, “Promo-
ver el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno
y productivo y el trabajo decente para todos”; el 12, “Garantizar modalidades de
consumo y producción sostenibles”; y el 14, “Conservar y utilizar en forma sos-
tenible los océanos, los mares y recursos marinos para el desarrollo sostenible”.

Regionalmente, el Mercosur resulta un buen ejemplo de organismo regional

gubernamental que, si bien tiene una función amplia, comprende también al
sector así dentro de su esquema de Consejo de Mercado Común articula las
reuniones de ministros, entre ellas la de Turismo. Allí se proponen temas de
interés generales, como por ejemplo la prevención de explotación sexual de
niños, niñas, y adolescentes, o bien singulares, como la promoción de circuitos
turísticos integrados tales como las Rutas Jesuíticas o el llamado Camino del
Inca.
A nivel nacional la Secretaria de Gobierno de Turismo2 es por el Art. 6 de la
Ley 25.997 la autoridad de aplicación de la misma. Fija las políticas nacionales
de la actividad, planifica, programa, promueve, capacita, conserva, protege,
genera inversión y fomenta el desarrollo en el marco del Plan Federal Estratégico.
Acompaña la gestión el Consejo Federal de Turismo integrado por las máximas
autoridades de turismo de cada provincia más la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires y el Comité Interministerial de Facilitación Turística3, conformado por un
representante de cada ministerio o secretaria con competencias relacionadas o
afines a la actividad y rango no menor al de subsecretario.
El G20, principal foro internacional para la cooperación económica, finan-
ciera, y política, compuesto por la Unión Europea y 19 países, representa el 85%
del producto bruto global, dos tercios de la población mundial, y el 75% del
comercio internacional. En ese marco al igual que en el Mercosur (aunque con
menos frecuencia) se dan instancias para las reuniones de Ministros de Turismo
y la posibilidad de plantear temas que puedan ser atractivos para este volumen
de mercado. Asimismo, decisiones que se toman en otros ámbitos, como las
Naciones Unidas, la Organización Mundial de la Salud, la Organización Inter-
nacional del Trabajo, aún cuando no estén vinculados estrictamente a lo turístico,
pueden influirlo positiva o negativamente. Así, por ejemplo, un informe sobre
Derechos Humanos, Seguridad Internacional, o la delimitación geográfica de
una enfermedad o de un riesgo ambiental pueden incidir dramáticamente en la
decisión y en el flujo de viajes en distintos grados y niveles.
Lo mismo sucede a nivel regional, donde, por ejemplo, la Organización de
Estados Americanos cuenta con una sección de Cultura y Turismo dentro de la
2
Secretaria de estado en ese entonces, Ministerio de Turismo, Cultura y Deporte por Decreto 1612/2001,
volvió a rango de Secretaria por Decreto 111/2001 y se transformo en Ministerio de Turismo por Decreto 919/2010.
Fue ratificado por DNU 13/2015. Por decreto 802 de2018 pasa de Ministerio a ser Secretaria de Gobierno de
Turismo dependiente de la Secretaría General de la Presidencia.
3
Mensajero Turístico Se puso en marcha el Comité Interministerial de Facilitación Turística 15/04/2016.

Secretaria Ejecutiva para el Desarrollo Integral que se encarga de temas de capa-

citación y fortalecimiento institucional, pero obviamente sus objetivos van
mucho más allá. Hasta principios de los años 80, su CICATUR (Centro de
Capacitación Turística) elaboró una metodología para planificación de destinos
con una jerarquización y caracterización de recursos y atractivos que se usa en la
actualidad.
Del mismo modo, los organismos nacionales que intervienen indirectamente,
como la Cancillería, que regula los visados; el Ministerio de Transporte, (de
quien dependen Comisión Nacional de Regulación de Transporte, la Adminis-
tración Nacional de Aviación Civil, Puertos, etc.) la Administración federal de
ingresos públicos, que regula el cumplimiento impositivo; la Aduana, que con-
trola el ingreso y salida de personas, bienes, y alimentos en dichas áreas; el
Servicio Nacional de sanidad y calidad agroalimentaria; o los Parques Naciona-
les. En fin, organismos todos que constituyen una clave extraordinaria en el
armado de una política sectorial que es necesaria y esencialmente trasversal por
lo que requiere de consensos hacia adentro mismo de la estructura gubernamen-
tal para poder operar con coherencia.

WTTC IATA
Internacional IHRA ICCA
ISO
ALADA
Regional COTAL
COPANT
CAT
FAEVYT
Privados
FEHGRA
AHT Organizaciones
SEC de consumidores
Nacional
UTGHRA AA2000
AOCA IRAM
CATC
COFEDIT
CONDET
Integrado por los 150 grupos empresarios más relevantes, el World Travel &
Tourism Council constituye la representación del sector privado a nivel global.
Sus informes anuales por país sobre el Impacto Económico del turismo y el gené-

rico de Competitividad resultan piezas angulares para la toma de decisiones por

parte de grandes inversores internacionales.
La International Hotel and Restaurant Association es la red más extensa de
defensa de los intereses de ambos sectores. Asociaciones vinculadas a la hospita-
lidad de todas partes del mundo confluyen en ella.
También a nivel regional hallamos ejemplos, así la Confederación de Organi-
zaciones Turísticas de América Latina agrupa a las asociaciones de agentes de
viajes del continente y de hecho nuestra Federación Argentina de Asociaciones
de Empresas de Viajes y Turismo (que nuclear a las agencias de viajes de todo el
país) ha sido socia fundadora de la misma.
La Cámara Argentina de Turismo4 representa, defiende, y promueve el desa-
rrollo del sector privado a nivel nacional y en foros internacionales. Es también
por Art. 7 inc. b) de la Ley 25.997, aliado estratégico y organismo de consulta
de la Secretaria de Gobierno de Turismo de la Nación, en lo que, a reglamenta-
ciones, productos, o servicios se refiere.
La Federación Empresaria Hotelera Gastronómica de la República Argentina
es probablemente la más fuerte del sector. Con 63 filiales, cerca de 15000 hoteles
y 35000 restaurantes asociados dan cuenta de su representatividad territorial.
La Asociación de Hoteles de Turismo de la República Argentina representa
los establecimientos hoteleros más grandes, sobre todo los pertenecientes a cade-
nas internacionales que, por su volumen y problemáticas, requieren un tipo de
representación especial.
El Sindicato de Empleados de Comercio agrupa a los trabajadores de las agen-
cias de viajes, mientras que el resto está contenido en la Unión de Trabajadores de
Turismo, Hoteleros y Gastronómicos de la República Argentina. Como es evidente,
las paritarias y lo que en ellas se decide termina afectando positiva o negativamente
la prestación del servicio por parte de las fuerzas laborales del sector.
La Asociación de Organizadores de Congresos de Argentina integra a los Burós
de Convenciones y a los profesionales del turismo de reuniones en general que
actúan como organizadores, proveedores de exposiciones, congresos, y eventos.
La Cámara Argentina de Tiempo Compartido agrupa a complejos, desarro-
llistas, comercializadores, y administradores que, a su vez, pueden pertenecer a
dos redes internacionales: Interval y RCI.
Finalmente, el Consejo de Decanos y Directores de Unidades Académicas,
relacionadas con la enseñanza del Turismo, es la asociación civil que reúne a 14
4
Posee un esquema de representación proporcional: FAEVyT tiene 21 votos; AHT, FEHGRA, y AHRCC, 7
cada una; AOCA, CATC, 2 votos y otros 10 votos de empresas de todo tipo representadas por 150 socios activos.

universidades nacionales, como así también el Consejo Federal de Decanos y

Directores de Turismo de Universidades reúne a las de gestión privada.
En paralelo, y a nivel internacional, organismos como International Air
Transport Association, donde participan la mayoría de las líneas aéreas; el Inter-
national Congress and Convention Association, que constituye la red global de
la industria de los eventos; o la International Standardization Organization, que
genera las normas de calidad más difundidas y reconocidas a nivel mundial,
conforman una muestra de organismos privados no específicos, pero con inci-
dencia en la actividad.
Regionalmente, la Asociación Latinoamericana de Derecho Aeronáutico y
Espacial es una organización académica que influye en la conformación de nor-
mas que regulan la actividad aerocomercial del continente; o la Comisión
Panamericana de Normas Técnicas agrupa a los organismos nacionales de nor-
malización y homologa normas de calidad para las Américas.
A nivel nacional, múltiples agrupaciones de consumidores influyen día a día
en la difusión de las mejores prácticas comerciales, que aplican, lógicamente,
también a nuestro sector. Más aún luego de su incorporación al Código Civil y
Comercial.
Sin duda una de las postales más reconocidas y muchas veces la primera que
se tiene de un país son sus aeropuertos, por lo que el concesionario de Aeropuer-
tos 2000 resulta clave no solo desde su conectividad con los grandes centros
urbanos, sino también por su infraestructura y calidad de servicios.
IRAM es nuestro organismo de normalización, naturalmente socio de Copant
y socio de ISO. Sus referenciales y normas aplican a toda actividad productiva
incluida lógicamente la nuestra5

OITS
Internacional OACI
The Code
Mixtos Regional European Travel Comission OPS
Inprotur
Nacional AAICI
ICTA
5
El organismo de Turismo de Argentina ha sabido impulsar 23 normas sectoriales y 2 en el marco internacional
la de Gestión Turística en Áreas Naturales protegidas ISO 18.065 y la de Centros de Informes ISO 14.785. Ver de
Autores Varios, Derecho del Turismo, Tomo 2, Capitulo X, p. 371: Calidad turística. La construcción del deber ser:
normas obligatorias y voluntarias, una complementariedad necesaria. Editorial Ad-Hoc; Buenos Aires, 2019.

Finalmente, aunque con menos frecuencia, hallamos las organizaciones mix-

tas, donde Estado y Privados comparten responsabilidades y tareas. A nivel local
y especifico es un modelo que puede verificarse en la Agencia Córdoba Turismo
o el Instituto Fueguino de Turismo. En nuestro sector no es raro que sobretodo
los temas vinculados a la promoción se trabajen de forma conjunta.
Dos ejemplos para el nivel internacional: La Organización Internacional de
Turismo Social cuya misión es promover el acceso de un mayor numero de per-
sonas al turismo y facilitar el desarrollo de experiencias solidarias y sustentables.
Y The Code, iniciativa multisectorial focalizada en la generación de conciencia y
provisión de herramientas para luchar contra la explotación sexual de niños,
niñas, y adolescentes dentro del contexto de los viajes y el turismo.
La European Travel Comission, integrada por 32 organismos nacionales,
impulsa la promoción de la región cooperando y compartiendo las mejores prácti-
cas en materia de inteligencia de mercados. A nivel nacional, nuestro Instituto
Nacional de Promoción Turística, ente público no estatal presidido por el Ministro
de Turismo, que tiene por objeto, según el Art. 14 de la Ley Nacional de Turismo,
desarrollar y ejecutar los planes vinculados al receptivo internacional y consolidar
la imagen turística del país en el exterior; reproduce esta lógica tanto con funcio-
narios representantes de las provincias, como con miembros de las cámaras
empresariales. El Instituto de Calidad Turística Argentina, en cambio, posee la
estructura de una fundación presidida por el presidente de la CAT, y su objetivo es
el fomento y adopción de criterios y sistemas de gestión de calidad para el sector.
Entre los organismos no específicos de carácter mixto se encuentra, por ejem-
plo, la Organización de Aviación Civil Internacional, quien, junto a 192 estados
miembros y grupos de la industria, genera normas y procesos para hacer mas
seguro, eficiente, protegido, y sustentable, el tráfico aéreo mundial. La Organi-
zación Panamericana de la Salud, si bien depende de la OMS, se financia con
aportes públicos y privados, y promueve la equidad sanitaria y la prevención de
enfermedades por lo que sus recomendaciones pueden influir directamente en
las decisiones de viajes.
Finalmente, la Agencia Argentina de Inversiones y Comercio Internacional es
un ente mixto que asiste a inversores, promociona políticas de desarrollo y expor-
tación, y ayuda a empresas tanto en su expansión, como en la identificación de
oportunidades financieras. En este sentido tiene un capítulo destinado a la inver-
sión en la actividad turística.
Para concluir, digamos que (además de lo institucional) el compromiso con
lo turístico a diferencia de otro tipo de actividades ha de ser de toda la comuni-

dad, es ella el actor y motor principal, imprescindible; y su concientización es,

aún, una tarea pendiente. La cultura hospitalaria, la infraestructura de accesibi-
lidad, la calidad medioambiental (desde medidas tendientes al cuidado de la
salud hasta evitar la contaminación visual, por ejemplo), el cuidado de los espa-
cios públicos, y la preocupación por el patrimonio común son valores no
suficientemente arraigados.
Desde lo filosófico, el Turismo puede entenderse como un derecho ciuda-
dano; puede ser un factor que crea identidad y conciencia cívica; como actividad
productiva genera trabajo local y por lo tanto arraigo. Es por ello que a nivel
educativo se vienen desarrollando interesantes esfuerzos en todo el país para que
la actividad figure como tema transversal u orientación tanto en el nivel primario
como secundario6.
Desde una dimensión política lo que se ha propuesto en los últimos años es
claro: se trata de convertir al país en el mejor posicionado en materia turística en
la región, por la calidad y diversidad de su oferta, basada en desarrollos territo-
riales equilibrados y respetuosos del hábitat e identidad de sus habitantes.
En esta construcción, las leyes que promueven la devolución del IVA; el esca-
lonamiento de vacaciones de invierno, los feriados largos, los grandes eventos
deportivos, la conectividad, la facilitación de visados, las fiestas nacionales, etc.
son parte de una batería que debería responder a una planificación a corto y
mediano plazos.
El objetivo a que se plantea cualquier gobierno es consolidar el éxito del
turismo a través de una planificación cuya perspectiva sea independiente de los
fenómenos cambiarios. Esto significa no solo renovar legislaciones con más de
treinta años de existencia, sino también generar una nueva cultura que incorpore
el turismo como una materia más en los currículos oficiales, no solo proteger y
acrecentar la inversión turística pública y privada, sino también generar una con-
ciencia de protección y trato hospitalario hacia el turista. Integrando los
conceptos de: calidad y sustentabilidad. Superar la brecha política entre lo que se
declama y lo que, finalmente, se hace, sabiendo que no se puede esperar todo del
Estado, pero que no se puede no contar con él.
Luego de un tímido intento en 1984 por sentar las “Bases para un Plan Fede-
ral de Turismo”, la Argentina dio un paréntesis en materia de planificación
estratégica hasta el período kirchnerista. En dicha época la continuidad de la
gestión de los presidentes Néstor y Cristina Kirchner permitió desarrollar e
6
http://www.me.gov.ar/consejo/resoluciones/res11/156-11_01.pdf.

implementar el PFETS (Plan Federal Estratégico de Turismo Sustentable 2016 /

2020 y 2025). El mismo fue iniciado en agosto del 2004, basándose tanto en el
PET (Plan Estratégico Territorial 2016), como en las recomendaciones de la
ONU para el milenio. En un modelo de participación pública/privada/acadé-
mica, desarrollado en las seis regiones del país. A partir de aquí los ejes rectores
de nuestra política turística serían: el desarrollo económico con inclusión social
y la conservación del Patrimonio7.
La evaluación del plan se sustentaba a su vez en tres tipos de indicadores: 1)
De sustentabilidad ambiental, 2) culturales y 3) económicos. Estos últimos defi-
nidos, a su vez, por el PBI turístico, las llegadas y los gastos de turistas, los
pernoctes en todo tipo de alojamientos, y los empleos generados por la industria
turística.
La reglamentación8 de la Ley nacional de turismo prevé la actualización del
plan cada tres años, lo que significa una convocatoria permanente a los actores
del sector para validar y reorientar un plan construido desde las bases mismas de
la actividad.
En este esquema federal de trabajo se ha replanteado el mapa del país en
regiones, integrando una variedad de oportunidades, estableciendo tiempos y
definiendo las distintas situaciones geográficas en “corredores” actuales y poten-
ciales, “áreas de uso turístico”, “circuitos”, “circuitos transfronterizos”, “travesías”,
y “puertas”.9
El gobierno del presidente Mauricio Macri planteo tres ejes estratégicos para
su gobierno. En los dos primeros se ancló la política turística: A) Pobreza Cero;
B) Unión de los Argentinos; y C) Lucha contra el narcotráfico.
El entonces Ministerio de Turismo, junto a los representantes de todo el sector,
inició su gestión con un Plan Operativo al 201910 basado en cinco lineamientos:
1) Posicionar a la Argentina como principal destino turístico de la región:

a. impulsando la marca Argentina;
b. aumentando la cantidad de arribos internacionales de 5.73, en 2015, a
6.93 millones de turistas, en 2019; y
c. aumentando el gasto promedio de 4190 US$ a 5439 US$;
7
La Ley 25.997 en su Art. 7 inc. a) impone entre los deberes de la autoridad de aplicación el de elaborar un
plan federal estratégico.
8
Decreto 1297 del 2006.
9
https://www.mininterior.gov.ar/planificacion/pdf/Plan-Federal-Estrategico-Turismo-Sustentable-2025.pdf.
10
http://www.turismo.gov.ar/sites/default/files/plan_integral_de_gestion_2016-19-vf.pdf.

2) Promover el crecimiento del Turismo Interno:

a. aumentando la cantidad de turistas internos de 27.5, en 2015, a 32.1
millones, en 2019;
b. aumentando el gasto 65.8, en 2015, a 83.2 de miles de millones, en
2019; y
c. aumentando el acceso al turismo de 46,1 % de la población, en 2015, a
50.6, en 2019;
3) Mejorar la Competitividad y sustentabilidad del sector:
a. desarrollando oferta de productos;
b. promoviendo la calidad y la formación y la innovación;
c. promoviendo el turismo sustentable, accesible, y responsable; y
d. impulsando la interacción turística con los países de la región;
4) Aumentar la inversión turística:
a. desarrollando de inversión pública y privada; y
b. generando fuentes de financiamiento;
5) Crear empleo:
a. pasando de 1.2 millones de puestos de trabajo, en 2015, a 1.5, en 2019.
Todo proceso de planificación es un proceso de diálogo público/privado, que

trata de coordinar las acciones a nivel nacional, provincial, y local, perfeccio-
nando los mecanismos de información y consulta. Sustentabilidad, Accesibilidad,
y Nuevas Tecnologías son los pilares de los modelos que hoy se plantean como
norte: los Smart Destinations. En su base y ejecución está la planificación estra-
tégica no como una foto estática e irreversible, sino como una película dinámica
y en 3D.
ENFOQUE
Pareciera propio del derecho continental, y no del Common Law11, entrar en

debates sobre si el Derecho se aplica a la actividad turística o bien existe un Dere-
cho del Turismo con objeto y principios propios.
11
Morris, Karen L y otros. Hotel, restaurant and Travel Law. Cengage Learning: NY US, 2008, van directo a
las fuentes y luego analizan las relaciones entre los sujetos para finalmente poner foco en la jurisprudencia. O en
Barth, Stephen, Hospitality Law. University of Houston: US, 2009, donde analizan las estructuras de negocios, los
contratos y luego se concentran en los temas de responsabilidad

En España, encontramos ejemplos de quienes piensan que estamos simple-

mente en la confluencia del Derecho Público y el Derecho Privado12. Pero
también existe otra postura, la de quien entiende que el Derecho del Turismo es
una rama en formación. No se niega esta confluencia, sobretodo en la figura del
turista, asimilándolo con la del consumidor, pero se hace alusión a tres principios
que serían singulares de la actividad: A) el de la transversalidad, B) la flexibilidad,
y C) la capacidad de ordenamiento13. En el mismo sentido, Antonio Ferraz, de
Brasil, visualiza el derecho del turismo como un desprendimiento del Derecho
Económico, o Enrique Mota Flores, desde México, hace referencia al derecho
público federal y al derecho social y privado del turismo. En Argentina, y con
razones similares, se dio un debate donde la propuesta de una rama autónoma en
formación la sostuvo el Dr. Gustavo Fernández14 (visto como un desprendi-
miento del derecho privado) y la postura contraria la encabezó la Dra. Graciela
Guidi15.
Nuestra mirada coincide entonces con esta última posición. Comprendemos
la especificidad que pueden tener determinadas contrataciones turísticas, pero
no vemos que haya substancia para hablar de un nuevo objeto de estudio. No se
trata aquí de una construcción jurídica cerrada que requiera principios distintos
a los de cualquier otra contratación. De hecho, las relaciones jurídicas originadas
con motivo del turismo por si mismas no pueden constituir un objeto nuevo. En
cuanto a los principios propuestos la transversalidad si bien es propia de la acti-
vidad, no es menos cierto que lo es cualquier actividad otra generación productiva.
En cuanto a la flexibilidad (o dinamismo, como lo identifica Fernández), creo
que es propia de los tiempos y de las nuevas tecnologías aplicadas a las activida-
des comerciales. Y, finalmente, nadie duda de la capacidad regulatoria y de la
función social que cumple el Derecho, pero claramente esto es una nota caracte-
rística de la Ciencia Jurídica y no el principio interpretativo de una nueva rama.
12
Pérez Guerra, Raúl y otros. Derecho de las actividades turísticas. Editorial UOC: Barcelona, 2006, y Pérez
Guerra, Raul y Ceballos Martin, Matilde en la ponencia dictada en la 26 Conferencia de IFTTA (International
Forum of Tour and Travel Advocates) en Buenos Aires 2015 “Hacia la necesidad de estandarizar a nivel mundial el
concepto del Derecho del Turismo”.
13
Facal, Julio y otros. Derecho del Turismo. Tudela, José: Madurez e insuficiencia del Derecho del Turismo
español. Fundación de Cultura Universitaria: Montevideo, Uruguay, 2006.
14
Fernández, Gustavo Néstor. Manual de Derecho Hotelero y Turístico, Tomo II. Editora Quorum Rosario:
Argentina. 2005. A su vez se basó en las premisas de Puig Adela y Vitta Juan Pablo. Legislación y Contratos
turísticos. Valletta ediciones: Buenos Aires, 1998.
15
Ver de Autores Varios, Guidi, Graciela. Derecho del Turismo, Tomo I, Capitulo 1: Reflexiones sobre el
derecho del turismo o derecho turístico. Editorial Ad-Hoc: Buenos Aires, 2019.

En conclusión, es claro que el fenómeno turístico requiere para su estudio de

la inter disciplina, pero no es una nueva rama del Derecho. La denominación
norteamericana es contundente hospitality law, ley aplicada al turismo.
EL DERECHO Y SUS PERSPECTIVAS
El Turismo suele verse a sí mismo como un sistema donde la experiencia turística

resulta el lugar de confluencia entre la oferta y la demanda. En esta visión, el
derecho forma parte de la estructura o super estructura según el autor16. Se ve
como un factor necesario para el desarrollo y promoción de la actividad, no
troncal, pero si necesario. La pregunta entonces sería: ¿Cómo ve el derecho y en
especial el derecho argentino a la actividad turística? Dos dimensiones de res-
puesta la primera macro, pensando nuestro sistema normativo como un todo, y
la segunda desde la división jurisdiccional en estados provinciales.
Decíamos al principio que, si pensáramos al derecho y al turismo como gran-
des conjuntos de conocimientos, advertiríamos que si bien existe una intersección
bastante clara donde podríamos ubicar normas específicas como las de hotelería
o agencias de viaje, también es cierto que se perfilan contornos grises donde la
simple aplicación de normas subsidiarias requiere de algunas reservas. Así, por
ejemplo, la responsabilidad por daños que le puede caber al hotelero no es exac-
tamente la misma que la de cualquier comerciante o el rol del agente de viajes
según se entienda o no como intermediario, no tiene los mismos alcances que
para otras actividades. Es necesario comprender que las formas que el mundo
jurídico adopta para analizar al turismo condicionan la lectura e interpretación
de dicho fenómeno.
Desde la perspectiva macro las ópticas posibles desarrolladas hasta el
momento, se orientan en tres sentidos, ver al turismo: como facultad, como
actividad contractual, y como actividad socioeconómica.
En la evolución histórica normativa de nuestro país, afirmamos que fue
durante la década del 40, y más precisamente con la institucionalización del
turismo social, que empezó a visualizarse el turismo como un derecho que se
desprendía del derecho al descanso y las vacaciones pagas. Una serie de políticas
públicas que en su momento supo desplegar el primer gobierno peronista daban
16
Dos escuelas dominan esta mirada, la basada en el enfoque espacial (Marrior Pearce, Palhares o Leiper), o la
basada en el enfoque estructural (Inskeep, Moscardo, Hall).

cuenta de una nueva clase social que adquiría visibilidad y reclamaba para sí la
oportunidad de hacer uso del tiempo libre. En este contexto es que el turismo
como facultad puede caber tanto en el Artículo 33 que menciona los derechos
implícitos como con la libertad de locomoción consagrada para todos sus habi-
tantes en el Art. 1417.
Asimismo los tratados, declaraciones, y convenciones incorporadas con rango
constitucional en el Art. 75 inc. 22 consagran también el derecho al descanso, a la
honesta recreación, y a la oportunidad de emplear útilmente el tiempo libre en
beneficio de su mejoramiento espiritual, cultural, y físico (Declaración Americana
de los Derechos y Deberes del Hombre), como así también el derecho a circular
libremente y a elegir residencia en el territorio de un Estado, o el derecho a salir y
regresar desde y a cualquier país (Declaración Universal de Derechos Humanos).
La OMT viene impulsando esta idea del “derecho al turismo” desde 1980,
cuando la Declaración de Manila sobre el Turismo Mundial, luego con la Carta
del Turismo de 1985, y, finalmente, con el Código ético mundial de Turismo en
199918.
En conclusión, hoy el Turismo, como facultad, reclama autonomía y un espa-
cio en el listado de derechos llamados de tercera generación.
En cuanto al turismo como generador de nuevas figuras contractuales, esto
responde a una pluralidad de actividades que amen de la incorporación de nue-
vas tecnologías en la comercialización, se renuevan constantemente y que no por
ello dejan de tener las características propias de toda actividad contractual y de
consumo.
Finalmente, es en la Ley nacional y en las provinciales donde se recoge esta
idea de ver la actividad turística como un todo y así lo expresa el Art. 1.º de la
Ley 25.997 “Declarase de interés nacional el turismo como actividad socioeco-
nómica, estratégica y esencial para el desarrollo del país…”.
Una aclaración necesaria y que debe tenerse en cuenta en este recorrido por
los tres niveles del estado, cuando la normativa refiere al turismo muchas veces
es presa de distintos criterios clasificatorios. Algunas de estas categorías provie-
nen del ámbito académico, otras del ámbito comercial y otras surgieron
simplemente por necesidades estadísticas, pero de algún modo todas sirven para
ordenar y comprender mejor el fenómeno, así por ejemplo:
17
En este último sentido la Corte Suprema de EEUU se pronunció en el caso “Kent v. Dulles” diciendo que el
“derecho a viajar es parte de la libertad de la cual el ciudadano no puede ser privado sin el debido proceso legal según
la 5ta. Enmienda de la Constitución...:”(357 VS. 125-127).
18
Convertido en Convención por decisión de la OMT a partir del 2017.

1) Según se trate de habitantes propios: el turismo podrá ser nacional (interno

y emisivo) o de extranjeros (receptivo);
2) Según el segmento socioeconómico: podrá ser Social, Estudiantil, o de
Alta Gama;
3) Según las condiciones cuantitativas podrá ser: Individual o grupal
4) Según se utilice o no la red turística estructural podrá ser: Independiente
u organizado; y
5) Según el criterio de especialización podrá ser de algún tipo de los llamados
alternativos (cultural, de aventura, rural, religioso, etc.).
Recuérdese que la Argentina posee un régimen representativo, republicano, y

federal que la organiza a nivel nacional, provincial, y local con base en la partici-
pación democrática y la división de poderes. Y nuestra clave de interpretación
entonces es la división de competencias.
Para el estado federal, la incapacidad es la regla y la capacidad es la excepción;
muchas de nuestras provincias son preexistentes a la Nación y, por lo tanto, con-
servan todo el poder que no han delegado en esta19. Todo ello ponderado por el
principio de supremacía constitucional y un régimen de control difuso20.
¿Qué corresponde al gobierno nacional? Los tratados internacionales de jerar-
quía constitucional en lo que consagran para la protección de las personas y su
libertad de locomoción y descanso como también así a la protección del patri-
monio cultural y natural.21. Lo referido a aduanas y migraciones es decir ingreso
de bienes y personas22, la legislación de fondo (Código Civil y Comercial23, de
Trabajo, etc.)24, las leyes nacionales generales, como la Ley 24.240 de Defensa
del Consumidor, o la Ley 22.351 de Parques Nacionales, etc., o leyes federales
dictadas por competencia exclusiva, como la Ley 20.094 de Navegación, o la Ley
17.285 que responde al Código Aeronáutico, la legislación de “establecimientos
de utilidad nacional”25 (puertos, aeropuertos, etc.)26. Es decir, normas que se han
dictado para el funcionamiento de la sociedad en su conjunto pero no específi-
camente para el turismo
19
Constitución Nacional Art. 121. Los subsiguientes 122, 123 y 124 expresan las facultades no delegadas.
20
Constitución Nacional Art. 31.
21
Constitución Nacional Art. 75 inc. 22.
22
Constitución Nacional Art. 75 inc. 1 y 16.
23
Artt. 957 y siguientes sobre contratos en general y deposito necesario 1368 y siguientes.
24
25
26
Ver de Autores Varios, Guidi, Graciela. Derecho del Turismo, Tomo I, Capitulo 1: La estructura jurídica
institucional del Turismo. Editorial Ad-Hoc: Buenos Aires, 2019.

Sin salirnos de la competencia nacional, y más allá de las normativas circuns-

tanciales (declaraciones de interés, el establecimiento de ciertas fiestas nacionales,
etc.), nos encontraremos entonces con las leyes propias de la actividad:
• Ley 25.997 Nacional de Turismo, y Dto. 1297/2006;

• Ley 18.829 de AAVV, 27 y Dto. 2182/72;
• Ley 25.599 y Ley 26.208 de Turismo Estudiantil y Resolución E 58/2017;
• Ley 26.356 de Sistemas Turísticos de Tiempo Compartido. Dto. 760/2014
y normas del Código Civil y Comercial;
• Ley 25.651 Empresas de Turismo Leyendas en tickets o vouchers y Dto.
1051/2002;
• Ley 25.643 Turismo accesible para personas discapacitadas no reglamentada28;
• Ley 26.104 y Ley 26.601 Sobre Publicidad turística no reglamentadas29; y
• Ley 27.324 Régimen de promoción de pueblos rurales turísticos no
reglamentada.
Convergencia normativa entre el mundo jurídico y turístico
27
Art. 75 inc. 13, pensando en la actividad de las agencias de viajes solo como comercio interjurisdiccional al
exterior o entre provincias.
28
Casanova Ferro, Gonzalo. El camino de la discapacidad a la accesibilidad. La Ley: Buenos Aires, abril 2011.
29
Aramburu, Santiago. Publicidad Turística. El Derecho. Buenos Aires, febrero 2009.

A diferencia de lo que sucede en nuestra Constitución Nacional, donde las

referencias son indirectas, puede que, a nivel provincial, hallemos el término
turismo consagrado explícitamente en su constitución y, más aún, también es
probable que posea una Ley provincial de turismo.
Otra situación frecuente es que una modalidad específica, por ejemplo el
turismo aventura, esté regulada especialmente en una provincia y no en otra. O
más complejo, que una provincia pueda regular ciertos aspectos del turismo
aventura y otra pueda regular los mismos u otros pero de forma distinta. Otra
alternativa, para la que hay que estar advertido, es que una provincia pueda regu-
lar las actividades de riesgo bajo el título de “turismo aventura” y otra hacerlo
bajo el de “turismo activo”. Complicaciones similares se dan con las normas de
alojamiento y sus modalidades. Así en una provincia un alojamiento puede
denominarse “hostal” y en otra “Residencial”. Hay sin duda un trabajo de homo-
genización pendiente.
Finalmente, y en la base administrativa jurisdiccional, hallamos las normas
locales como las ordenanzas municipales30 o como en el caso de la Ciudad Autó-
noma de Buenos Aires31, con rango de Ley32. Normas que deben guardar
congruencia con las de rango superior.
ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES
Nuestra Constitución posee dos dimensiones de lectura: una formal, y otra material.
Desde el punto de vista formal podemos analizarla textualmente, es decir
como ley que es, pieza codificada de derecho. Compuesta por un preámbulo,
que contiene y condensa los valores y principios fundamentales de la Nación;
una parte orgánica, referida al poder sus órganos y funciones; y otra parte dog-
mática, que contiene el sistema de derechos reconocidos a sus habitantes.
Desde el punto de vista material, tratamos de realizar una interpretación
sociológica, es decir confirmar que tan vigente y eficaz es la constitución formal.
Lo que no implica validez, ya que para tal cualidad hace falta una conformidad
con el valor Justicia y, en este sentido, el derecho positivo injusto no es válido,
aun cuando pueda ser vigente y eficaz.
30
Recuérdese que, a partir de la reforma constitucional de 1994, se consagró la autonomía municipal en el Art. 5.
31
Constitución Nacional, Art. 129.
32
Ley 600, CABA, 7 de junio 2001.

Paradójicamente, tratándose de una actividad productiva transversal y de alto

impacto socioeconómico, es fácil caer en la tentación de vincular gran parte del
articulado de la Constitución Nacional con la actividad turística; aunque por
otro lado no se lo mencione explícitamente.
Históricamente, digamos que hay tres momentos constitucionalmente reco-
nocibles: el primero, vinculado a la Constitución de 1853, donde el turismo
apenas podría inducirse del derecho a la libertad extendido a todos los hombres
del mundo que quisieran habitar el suelo argentino, coincidente con el afán
turístico de mejorar la convivencia humana a partir de la libertad de trasladarse
de un lugar a otro y la voluntad de estar abiertos a la recepción de intereses y
experiencias multiculturales; el segundo, vinculado a la Constitución de 1949, es
decir la visión justicialista que consideró el derecho al descanso del trabajador y
su familia. Y que tuvo su correlato político en los planes quinquenales y en la
construcción de múltiples instalaciones de infraestructura destinadas al “Turismo
Social”; y, finalmente, la interpretación más reciente posterior a la reforma de
1994, donde el Turismo se considera un derecho en sí mismo de los menciona-
dos, indirectamente, en el Art. 33 y subsumido tanto en la libertad de comercio
y locomoción del Art. 14, como en el derecho al descanso del Art. 14 Bis. En lo
que a extranjeros respecta considérese (sin perjuicio de la Ley de migraciones
vigente) las generosas ventajas que otorga el mismo Art. 20.
Textos de la Constitución Nacional vinculados a la actividad turística
Preámbulo
Artt. 14 y 14 bis
Art. 20
Art. 33
Art. 41
Art. 42
Tratados Internacionales
Nuestro preámbulo propone el objeto “… de constituir la unión nacional,

afianzar la justicia, consolidar la paz interior, proveer a la defensa común, pro-
mover el bienestar general y asegurar los beneficios de la libertad, para nosotros,
para nuestra posteridad y para todos los hombres del mundo que quieran habitar

el suelo argentino…”. La apertura al mundo y la promoción del bienestar gene-

ral sintetizan el doble objetivo de la actividad turística por mejorar la vida de los
anfitriones al tiempo que abrir las puertas del país como destino.
Los Artt. 14 y 14 bis consagran los derechos al trabajo y al descanso; al ejer-
cicio de las industrias licitas, la libre asociación y la locomoción. Condiciones
necesarias y preexistentes para el desarrollo de nuestra actividad.
El Art. 20 se vincula con la accesibilidad de las fronteras, de alguna manera
ha reflejado una política migratoria generosa que ha sabido mantenerse a lo largo
de su historia, “Los extranjeros gozan en el territorio de la Nación de todos los
derechos civiles del ciudadano; pueden ejercer su industria, comercio y profe-
sión; poseer bienes raíces, comprarlos y enajenarlos; navegar los ríos y costas;
ejercer libremente su culto; testar y casarse conforme a las leyes. No están obliga-
dos a admitir la ciudadanía, ni a pagar contribuciones forzosas extraordinarias.
Obtienen nacionalización residiendo dos años continuos en la Nación; pero la
autoridad puede acortar este término a favor del que lo solicite, alegando y pro-
bando servicios a la República”.
El Art. 33 reafirma la idea de que es el estado el que reconoce derechos y que
este es un proceso que el país va reflejando en una evolución política y cultural;
no obstante “las declaraciones, derechos y garantías que enumera la Constitu-
ción no serán entendidos como negación de otros derechos y garantías no
enumerados; pero que nacen del principio de la soberanía del pueblo y de la
forma republicana de gobierno”. Lo que da pie a expresar que no porque no esté
explicitado no pueda considerarse el derecho al turismo, al ocio, al tiempo libre.
El Art. 41 expresa que “Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente
sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades
productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las gene-
raciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará
prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la Ley.
Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización
racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y
cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambienta-
les”. Concretamente se trata de la protección substancial del Patrimonio que, en
definitiva, es el componente de la oferta turística.
El Art. 42, por su parte, jerarquiza los fundamentos de todas las relaciones de
consumo que en definitiva son las que vinculan a nuestros prestadores de servi-
cios con los pasajeros. “Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen
derecho, en la relación de consumo, a la protección de su salud, seguridad e

intereses económicos; a una información adecuada y veraz; a la libertad de elec-

ción, y a condiciones de trato equitativo y digno.
Las autoridades proveerán a la protección de esos derechos, a la educación
para el consumo, a la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión
de los mercados, al control de los monopolios naturales y legales, al de la calidad
y eficiencia de los servicios públicos, y a la constitución de asociaciones de con-
sumidores y de usuarios”. Se da fundamento así a una trilogía: defensa del
consumidor, de la competencia, y de la lealtad comercial que aseguran la equi-
dad para las relaciones de consumo.
Algunos autores sugieren considerar en este listado referencial al Art. 43 que
habilita a interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista
otro medio judicial más idóneo, sin embargo, creemos que va de suyo el corre-
lato entre derechos y garantías.
En los tratados internacionales, en general, y en los de rango constitucional,
en particular, tampoco hay una referencia literal al derecho al turismo. Pero,
obviamente, si las hay a los derechos convergentes como lo son el de locomoción
o el derecho al descanso. Así por ejemplo el derecho de circulación consagrado
por el Art. 22 del Pacto de San José de Costa Rica (Ley 23.054), o el compro-
miso los estados partes de asegurar condiciones de igualdad entre hombres y
mujeres en cuanto a trabajo, beneficios, y vacaciones pagas que surge del Art. 11
de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación
contra la Mujer (Ley 23.179) dan cuenta de un sistema que subsume un recono-
cimiento tácito al ocio como derecho humano.
LEY NACIONAL DE TURISMO
Allá, por agosto del 2004, la OMT publicó un análisis comparativo de las leyes de
turismo en las Américas33, que comprendía los países de Ecuador, Bolivia, México,
Perú, Colombia, y Venezuela. En ese entonces la Argentina ya tenía avanzado un
proyecto que pretendía reemplazar dos normas la Ley 14.574 que desde 1958 regu-
laba el organismo público de gestión turística y la Ley 25.198 que en 1999 había
declarado a la actividad de interés nacional por su contribución socioeconómica.
Con nuevos aires, el primer gobierno kirchnerista alentó la sanción y promul-
gación de la Ley 25.997 que hasta el momento nos rige, ley que sería reglamentada
33 Ibañez Castillo, Loreto. Leyes Marco de Turismo en las Américas. Agosto 2004. Madrid, España.

por el Dto. 1297/2006. Desde entonces, y a pesar de que varias veces se propu-
sieron enmiendas que no prosperaron34, tres han sido las actualizaciones
sustanciales: a) Art. 24 inc. b, que proponía para la integración del Fondo Nacio-
nal de Turismo un impuesto de 5% sobre boletos al exterior aéreos, marítimos,
y fluviales; se amplió a 7% por Ley 27.341; b) Art. 24 inc. m, que constituyó el
Fondo Nacional de Turismo por 10 años y se prorrogó por un plazo idéntico por
el Art. 58 de la Ley 27.008; y c) en el Art. 44 se le impone a la Administración
de Parques Nacionales la dependencia de la Secretaria de Turismo, hoy, en cam-
bio por los Decretos 13/2015 y 368/2019, se le asigna la supervisión de dicho
organismo y delegación de competencias a la Secretaria de gobierno de Ambiente
y Desarrollo Sustentable de la Secretaria General de la Presidencia de la Nación.
Si bien mucho se ha escrito acerca de la Ley, el eje de los títulos puede ser muy
apropiado para realizar una lectura integral:
Objeto y Principios
Se declara de interés nacional al turismo como actividad socioeconómica, estra-
tégica, y esencial para el desarrollo del país. Se la define como actividad prioritaria
dentro de las políticas de Estado. Y se explicita que el turismo receptivo es una
actividad de exportación no tradicional para la generación de divisas, resultando
la actividad privada una aliada estratégica del Estado. Se adopta la clasificación
internacional uniforme de las actividades turísticas de la Organización Mundial
de Turismo adjuntándola en un anexo de la misma.
Seis son los principios interpretativos y filosóficos que adopta la Ley: a) Faci-
litación, o articulación entre los sectores público y privado; b) Desarrollo social,
económico y cultural; c) Desarrollo sustentable a nivel económico, social, y
ambiental; d) Calidad en la prestación de servicios tendiendo a un sistema de
mejora continua; e) Competitividad asegurando condiciones de desarrollo e
inversión; y f ) Accesibilidad, impulsando un turismo inclusivo que vele por las
personas con discapacidad.
Conformación del Sector

Independientemente de la natural alianza con el sector privado, la Ley crea dos
organismos y actualiza las funciones de otros dos. El primero que crea es el Comité
Interministerial de Facilitación Turística. Pensando en una actividad transversal
34 Aramburu Santiago. A diez años de la puesta en funcionamiento de la ley nacional de Turismo. Anales de
legislación argentina 2016 76 B

que requiere de todos los mecanismos del estado para la implementación de deter-
minadas políticas públicas, genera un espacio integrado por funcionarios con
grado no inferior a subsecretario que se reúnen para atender temas complejos. En
la práctica ha sido útil en contadas oportunidades como la organización de even-
tos multitudinarios e interjurisdiccionales, como la carrera Dakar por ejemplo. El
segundo es toda una novedad, un organismo de composición mixta dedicado al
posicionamiento de la Argentina como destino turístico internacional. El Inpro-
tur o Instituto Nacional de Promoción Turística, es un ente de derecho público no
estatal, presidido por la máxima autoridad pública de turismo se compone por:
a) CINCO (5) vocales designados por la Secretaría de Gobierno de Turismo

de la Presidencia de la Nación;
b) TRES (3) vocales designados por la Cámara Argentina de Turismo (CAT);
y
c) TRES (3) vocales designados por el Consejo Federal de Turismo.
Su presupuesto surge de distintos aportes, pero, fundamentalmente, del cua-

renta por ciento (40%) del producido del impuesto establecido en el inciso b)
del Artículo 24. Con la aclaración de que el Poder Ejecutivo Nacional, podrá
incrementar dicho porcentaje en hasta un diez por ciento (10%); esto sumado a
que no está sujeto a la Ley de procedimientos administrativos hace de este ente
una herramienta de gestión ágil y efectiva.
El primero de los organismos cuyos deberes y facultades actualiza es la propia
Secretaria de Turismo (autoridad de aplicación de las Agencias de Viajes de todo
el país por Ley 18.829/70), imponiéndole, desde el primer inciso, fijar las polí-
ticas nacionales de la actividad turística con el fin de planificar, programar,
promover, capacitar, preservar, proteger, generar inversión, y fomentar el desa-
rrollo, en el marco de un plan federal estratégico a presentarse dentro de los doce
(12) meses siguientes a la promulgación de la Ley, conforme una metodología
que garantice la más amplia participación, de carácter regional, evaluándolo y
actualizándolo anualmente. A las funciones de planificación se suma un listado
de acciones que van desde la promoción de conciencia en la población a la ela-
boración de un plan de inversiones. Pero si quisiéramos sintetizarlo podría
decirse que Planificación, Formación, Promoción, y Desarrollo son, a grandes
rasgos, las propuestas de gestión para este organismo.
Finalmente, el Consejo Federal de Turismo, órgano de carácter consultivo
integrado por los funcionarios titulares de los organismos oficiales de turismo de

cada provincia y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Con una frecuente

tasa de reuniones anuales, examina y se pronuncia sobre cuestiones referentes a
la organización, coordinación, planificación, promoción, legislación, y estrate-
gias de las actividades turísticas de carácter federal. Se financia con aportes de
cada una de las jurisdicciones, pero su estructura y muchas de sus acciones
dependen de la autoridad nacional, situación que por momentos puede condi-
cionar el diálogo.
Régimen Financiero
Se plantea en tres capítulos: a) Fondo Nacional de Turismo, con un horizonte
temporal hoy renovado al 2025 e integrado por una serie de ítems, donde se
destacan los aportes gubernamentales y el 7% impuesto a los pasajes al exterior;
b) Los incentivos de fomento turístico, que habilitan a la autoridad de aplicación
a otorgar beneficios y estímulos para la realización de programas y proyectos de
interés turístico determinando en cada caso las obligaciones y compromisos que
deberán aceptar los beneficiarios, así como las sanciones ante supuestos de
incumplimiento y/o inobservancia; y c) Programa Nacional de Inversiones Turís-
ticas, cuyo Art. 35 permite que, en la Ley de Presupuesto de la Administración
Nacional, se incluyan anualmente las previsiones de gastos suficientes para
financiar las inversiones anuales y distribuir los créditos en las jurisdicciones, sub
jurisdicciones, y programas, con competencia en cada caso.
Protección al Turista
En el Art. 37, la Ley faculta a la autoridad de aplicación a instrumentar norma-
tivas de procedimientos eficaces, tendientes a la protección de los derechos del
turista y a la prevención y solución de conflictos en los ámbitos mencionados.
Además, le permite también establecer convenios de cooperación, delegación, y
fiscalización con otros órganos oficiales federales o locales y con entidades priva-
das. La creación de un código QR para identificar agencias de viajes habilitadas,
la instancia de arbitraje en conflictos entre pasajeros y agencias, y la creación del
subdominio tur.ar son solo algunos ejemplos de cómo ha sabido aprovecharse
este mandato.
Turismo Social
En tres Artículos, que van del 38 al 40, se insta a desarrollar todos aquellos instru-
mentos y medios que otorguen facilidades para que todos los sectores de la
sociedad puedan acceder al ocio turístico en todas sus formas, en condiciones

adecuadas de economía, seguridad, y comodidad. Elaborando, aquí, un plan espe-

cífico y admitiendo la posibilidad de suscribir acuerdos con prestadores de servicios
turísticos, organizaciones sociales, y empresas privadas. Con vistas seguramente a
favorecer los destinos menos visitados o compensar las contra temporadas.
CONSTITUCIONES PROVINCIALES
Como explicábamos, en un principio cada una de las veintitrés provincias argen-

tinas y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (en adelante CABA) cuentan con
sus propias constituciones. Siete de ellas no hacen alusión al turismo. Con el
resto, y a diferencia de lo que nos pasa a nivel nacional, que debemos analizar e
inferir el derecho al turismo desde los derechos convergentes o como parte de los
derechos implícitos, aquí sí encontramos citas literales, pero que pueden presen-
tarse en distintos sentidos.
Como Derecho
Así lo expresa la de Rio Negro, en su Art. 38, al hablar de actividades sociales y
sentenciar que el “... Estado fomenta especialmente el deporte aficionado, la
recreación, la cultura y el turismo…”. También la de Córdoba, en su Art. 56, en
las denominadas actividades de interés social.
Como Actividad Socioeconómica

Así por ejemplo lo trata la Ciudad de Buenos Aires, en el Art. 59; así también el
Art. 76 de la Constitución de Tierra del Fuego al expresar que “fomenta el desa-
rrollo de la actividad turística en todas sus formas”. O la de Chubut, en su Art.
86, o el 69 de la de Entre Ríos.
Asociada a Otras Actividades

Por ejemplo, la constitución de la Provincia de Buenos Aires, en su Artículo 37
vincula el desarrollo turístico a la implementación de juegos de azar; lo mismo
hace la de Neuquén que, en su Art. 101, al hablar de “hoteles de casino en luga-
res de turismo” y también esta provincia propone, en el Art. 227, un Plan Vial
coordinado con Nación a fin de unir los centros de producción, consumo, y
turismo. En el mismo sentido, el Art. 77 de la constitución de Tierra del Fuego.
La provincia de San Luis parte de una fórmula más clara ya que, en su Art. 36,
prohíbe el establecimiento de los juegos de azar salvo en lugares turísticos.

Invitando a Dictar Leyes

Como en el caso de Formosa, en su Art. 41, que expresa que se dictarán leyes
especialmente tendientes a “el estímulo y promoción al turismo”, o la de Jujuy,
Art. 72 inc. 7, que indica que la “Provincia dictará una ley de promoción del
turismo, procurando que el mismo esté al alcance de todos y en especial de los
estudiantes”, o Misiones, en su Art 66 inc. 4.
La provincia de Santiago del Estero es probablemente la que considera más
aspectos, ya que menciona al turismo como una materia a incluir en los planes
de estudio oficiales, en el Art. 67; en su Art. 114, repite la fórmula del fomento
a la actividad socioeconómica y, en el Art. 211, considera la distribución de com-
petencias que puedan corresponder a las municipalidades.
Finalmente, las Provincias de Chaco, Córdoba, Entre Ríos, Salta, Santiago
del Estero, Tierra del Fuego, y Tucumán otorgaron a sus municipios competen-
cia en materia turística, y en lo que se refiere al Poder Legislativo, las constituciones
de las Provincias de Formosa, Jujuy, Misiones, y Neuquén determinaron que
deberán dictar leyes relativas al turismo.
Constitución Provincial / CABA Textos

CABA Art. 59
Provincia de Buenos Aires Art. 37
Catamarca No posee
Chaco Art. 205
Chubut Artt. 83 / 86
Córdoba Artt. 56 / 186 /
Clausula primera de las Disposiciones
Corrientes
Transitorias inciso k
Entre Ríos Artt. 69 / 240
Formosa Art. 41
Jujuy Artt. 3 / 72
La Pampa No posee
La Rioja No posee
Mendoza No posee
Misiones Artt. 66 / 101

Constitución Provincial / CABA Textos

Neuquén Artt. 101 / 227
Río Negro Art. 38
Salta Art. 176 inc. 12
San Juan No posee
Santa Cruz No posee
Santa Fe No posee
San Luis Art. 36
Santiago del Estero Art. 67,114,211
Tierra del Fuego Artt. 54 / 76 / 77 /173
Tucumán Art. 113
LEYES PROVINCIALES DE TURISMO
Podría decirse que de una norma provincial se espera algo similar a la norma
nacional. Una estructura legal que identifique los actores, los roles la función del
estado provincial, el régimen de financiamiento, y su articulación con cada
municipio o localidad35, son los casos de las Provincias de Buenos Aires, Cata-
marca, Chaco, Córdoba, La Rioja, San Luis, y Salta. Sin embargo, la realidad
presenta varios matices.
En los dos extremos se hallan la provincia de la Pampa, que ha sido la más
reciente en dictar la Ley 3092 de agosto del 2018, y solo una jurisdicción carece
de norma específica: Santa Fe, que tampoco lo contemplaba en su respectivo
texto constitucional. Este último caso quizás se explique desde su geografía pro-
ductiva, más centrada en la actividad agrícola ganadera; no obstante, el turismo
va abriendo un espacio cada vez más significativo.
Singulares resultan los casos de la Provincia de Chubut que, en 2015, simple-
mente adhirió a la Ley Nacional 25.997/05, y la provincia de Misiones, que lo
hizo en 2018, ahorrándose ambas la redacción y el debate de una ley propia.
35
Sobre todo porque luego de nuestra última reforma constitucional de 1994 la autonomía municipal ha
pasado a ser un objetivo de gestión.

Algunas normativas más históricas, como las de Mendoza, Santa Cruz, Rio
Negro, o Tierra del Fuego, solo se limitaron a fijar las competencias de la autori-
dad de aplicación. En el caso de esta última, y por ser una provincia eminentemente
turística, es profusa en legislación que actualiza permanentemente.
Otras jurisdicciones en cambio, como es el caso de Corrientes y su Ley 6309,
o CABA, siguieron el modelo de la nacional, pero sumándole algunas otras
características o instituciones especiales. Sin perjuicio de que la Ley 600 rige en
materia de turismo para la capital de Argentina, la Ley 1.777 del 2005 establece,
en su Art. 13, que las Comunas intervienen, dentro de la esfera de sus compe-
tencias, en “la elaboración y planificación de políticas en las áreas de salud,
educación, medio ambiente (…), ciencia y tecnología y turismo”. Motivo por el
cual cada comuna o barrio tiene potestad para impulsar la actividad, aunque esta
facultad no siempre tiene correlato en presupuesto o capacidad técnica. Distinto,
el caso de Entre Ríos que, en la propia Ley de turismo 9946, dedica un capítulo
a los municipios y comunas turísticas, en el mismo sentido Jujuy, a partir de su
Art. 18 de la Ley 5198, y Tucumán, del Art. 13 en delante de su Ley 7484.
A diferencia de algunas normas que hablan de un registro de prestadores
general, la normativa de Santiago del Estero avanza sobre la descripción de los
alojamientos, mezclando dos temas que usualmente deberían estar en normas
distintas.
El caso de Formosa ha sido emblemático como reflejo del desorden norma-
tivo que a veces nos supera. En 1988, la Ley 832 estableció un régimen para
regular el turismo en dicha jurisdicción. Avatares de la política, en 1995, la Ley
1170 derogó esta norma y relego la actividad a un tercer rango hasta que, en el
2002, se plantea una modificación por Ley 1388, creando el Ministerio de
Turismo y describiendo sus competencias por Dto. N.º 82/06. Competencias
del Ministerio de Turismo. (B.O.P. 8105. p.2. 20/03/2006. Lo más parecido
entonces a una Ley de turismo es la 1484 que, en realidad, solo pretende poner
algo de orden respecto de la inscripción registral de los prestadores.
Leyes de Turismo
Jurisdicción Normativa Año
Nación Argentina Ley 25.997 2005
Ciudad Autónoma De
Ley 600 2001
Buenos Aires

Leyes de Turismo
Jurisdicción Normativa Año
Provincia de Buenos Aires Ley 14209 2010
Catamarca Ley 5267 2008
Chaco Ley 6637 2010
Ley XXIII N.º 35
Chubut (Adhesión a la Ley 2015
Nacional)
Córdoba Ley 9124 2003
Corrientes Ley 6309 2014
Entre Ríos Ley 9946 2009
Formosa Ley 1484 2005
Jujuy Ley 5198 2000
La Pampa Ley 3092 2018
La Rioja Ley 8820 2010
Mendoza Ley 5349 1988
Misiones Ley XXIII – N.º 17 2018
Neuquén Ley 2414 2002
Rio Negro Ley 2603 1993
Salta Ley 7045 1999
San Juan Ley 120 2014
Santa Cruz Ley 1045 1976
Santa Fe No posee -
San Luis Ley 722 2010
Santiago Del Estero Ley 4967 1981
Tierra Del Fuego Ley 65 1992
Tucumán Ley 7484 2005
Una particularidad de la Ley de Neuquén es que es la única que adhiere al

Código Ético Mundial para el Turismo. Esto si bien es valorable en su intención
resulta complejo de procesar técnicamente, ya que, recientemente, el Código

adquirió rango de convenio internacional y hoy debería ser elevado al Congreso

argentino para su consideración.
A MODO DE CONCLUSIÓN
Como ha podido observarse el desarrollo de la actividad ha estado acompañado

por el desarrollo normativo, a veces con más voluntad que inteligencia, pero
siempre bien intencionado. ¿Ha sido suficiente? Sin duda que no. Los costos
laborales, la economía informal, y un sistema impositivo perverso que recarga
ingresos brutos en cada esquina hacen un listado de pendientes interesante para
nuestros legisladores. Desde la falta de regulación del contrato de hospedaje,
pasando por los derechos de autor en los alojamientos, los visados para estudian-
tes, los centros de esquí, los regímenes de facturación, o las regulaciones de
transporte carretero turístico, en fin: un sin número de temas está aún para estu-
dio y resolución. Tanto para la Nación como para las Provincias y Municipios.
Lo importante, lo interesante de este desafío es que ya estamos en camino.

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Actores y Marco Normativo del Turismo en Argentina

Chapter · September 2021

Gonzalo Casanova Ferro

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Gonzalo A. Casanova Ferro

Objetivo; Actores; Enfoque; El Derecho y sus Perspectivas; Antecedentes constitucio-

“Promovamos un turismo sostenible, que lleve desarrollo

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No es nuestra intención adentrarnos en los vínculos y procesos, pero si lo es

Actores Específicos Generales

Indiscutidamente, el liderazgo a nivel internacional le cabe a la Organización

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Regionalmente, el Mercosur resulta un buen ejemplo de organismo regional

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Secretaria Ejecutiva para el Desarrollo Integral que se encarga de temas de capa-

Actores Específicos Generales

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rico de Competitividad resultan piezas angulares para la toma de decisiones por

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universidades nacionales, como así también el Consejo Federal de Decanos y

Actores Específicos Generales

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Finalmente, aunque con menos frecuencia, hallamos las organizaciones mix-

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dad, es ella el actor y motor principal, imprescindible; y su concientización es,

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implementar el PFETS (Plan Federal Estratégico de Turismo Sustentable 2016 /

1) Posicionar a la Argentina como principal destino turístico de la región:

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2) Promover el crecimiento del Turismo Interno:

Todo proceso de planificación es un proceso de diálogo público/privado, que

Pareciera propio del derecho continental, y no del Common Law11, entrar en

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En España, encontramos ejemplos de quienes piensan que estamos simple-

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En conclusión, es claro que el fenómeno turístico requiere para su estudio de

EL DERECHO Y SUS PERSPECTIVAS

El Turismo suele verse a sí mismo como un sistema donde la experiencia turística

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1) Según se trate de habitantes propios: el turismo podrá ser nacional (interno

Recuérdese que la Argentina posee un régimen representativo, republicano, y

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Sin salirnos de la competencia nacional, y más allá de las normativas circuns-

• Ley 25.997 Nacional de Turismo, y Dto. 1297/2006;

Convergencia normativa entre el mundo jurídico y turístico

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A diferencia de lo que sucede en nuestra Constitución Nacional, donde las

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Paradójicamente, tratándose de una actividad productiva transversal y de alto

Textos de la Constitución Nacional vinculados a la actividad turística

Nuestro preámbulo propone el objeto “… de constituir la unión nacional,

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el suelo argentino…”. La apertura al mundo y la promoción del bienestar gene-

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intereses económicos; a una información adecuada y veraz; a la libertad de elec-

LEY NACIONAL DE TURISMO

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Conformación del Sector

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