La Organización Del Tratado Del Atlántico Norte y La Ampliación Al Este: ¿Hasta Ucrania?

REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 13 N.
° 2 - Julio-diciembre
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rev.relac.int.estrateg.segur.13(2):123-151,2018
La Organización del Tratado del Atlántico Norte

y la ampliación al Este: ¿hasta Ucrania?*
María Martínez Carmena**
Resumen
En este estudio se analiza la política de ampliación de

la OTAN durante la Posguerra Fría, y las razones del ac-
tual estancamiento de la denominada política de puer-
tas abiertas. Si bien es probable que todos los Estados
balcánicos acaben integrados en la OTAN, otros Estados
han sido configurados por parte de Rusia como el muro
infranqueable de este proceso ampliador. En este sen-
Referencia: Martínez Carmena, M. (2018). La Organización del Tratado
del Atlántico Norte y la ampliación al Este: ¿hasta Ucrania? Revista
de Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad, 13(2), 123-151.
tido, Georgia y, de forma clara, Ucrania han marcado

un punto de inflexión en la relación entre la OTAN y Ru-
sia. El “factor Rusia” siempre ha determinado el avance
Fecha de evaluación: 20 de diciembre de 2017
de la Alianza Atlántica hacia el Este de Europa, pero

Fecha de recepción: 2 de noviembre de 2017
actualmente los miembros de la OTAN, principalmen-

Fecha de aprobación: 15 de enero de 2018
te los socios europeos más relevantes, podrían verse

afectados por graves implicaciones de orden político,
DOI: https://doi.org/10.18359/ries.3134
* Artículo en el marco del proyecto nacional “Los muros y el derecho

internacional contemporáneo: implicaciones para la seguridad,
Artículo de reflexión
la dignidad de la persona y el desarrollo sostenible” (DER2015-

65486-R), financiado por el Ministerio de Educación, Cultura y
Deporte.
** Doctora en Derecho de la Universidad de Castilla-La Mancha,
España. Profesora de Derecho Internacional Público y Relaciones
Internacionales en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de
Toledo, Universidad de Castilla-La Mancha. Correo electrónico:
maria.martinez@uclm.es.
124 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
económico y geoestratégico (energía, coordinación para combatir el terrorismo

yihadista, etc.) si su relación con Rusia empeora. Por ello, se considera adecuado
que la estrategia de la ampliación en esta etapa atienda a todas las variables, revise
sus objetivos y no se realice de forma precipitada, dado que la reconstrucción de
la relación con Rusia es fundamental para que exista un equilibrio euroasiático.
Palabras clave: Ampliación de la OTAN; Posguerra Fría; Rusia; Ucrania.
NATO and its Enlargement to the East: To Ukraine?

Abstract
This study analyzes NATO’s enlargement policy during the post-Cold War and the
reasons for the current stagnation of the so-called “open door policy”. While it
is likely that all Balkan states end up incorporated into NATO, other states have
been regarded by Russia as the insurmountable wall of this enlargement process.
In this sense, Georgia and, clearly Ukraine, have marked a turning point in the
NATO-Russia relationship. The “Russian factor” has always determined the ad-
vance of the North Atlantic Alliance towards Eastern Europe, but currently NATO
members, especially the most relevant European partners, could experience se-
rious political, economic and geostrategic effects (energy, coordination to combat
jihadist terrorism) if its relationship with Russia worsens. Thus, it is suggested that
the expansion strategy at this stage covers all the variables, reviews its objectives
and is not pursued hastily because reconstructing the relationship with Russia is
fundamental to the existence of a Euro-Asian balance.
Keywords: NATO enlargement; post-Cold War; Russia; Ukraine.
A Organização do Tratado do Atlântico Norte

e a ampliação ao Leste: até a Ucrânia?
Resumo
Neste estudo analisa-se a política de ampliação da OTAN durante a Pós-guerra Fria,

e as razões do atual estancamento da denominada política de portas abertas. Se
bem que é provável que todos os Estados balcânicos acabem integrados na OTAN,
outros Estados têm sido configurados por parte de Rússia como o muro infran-
queável deste processo ampliador. Neste sentido, Geórgia e, de forma clara, a
Ucrânia têm marcado um ponto de inflexão na relação entre a OTAN e a Rússia. O
“fator Rússia” sempre tem determinado o avanço da Aliança Atlântica ao Leste da
La Organización del Tratado del Atlántico Norte y la ampliación al Este: ¿hasta Ucrania?
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Europa, mas atualmente os membros da OTAN, principalmente os sócios europeus

mais relevantes, poderiam ver-se afetados por graves implicações de ordem políti-
ca, econômica e geoestratégica (energia, coordenação para combater o terrorismo
jihadista, etc.) se sua relação com a Rússia piora. Por isso, se considera adequado
que a estratégia da ampliação nesta etapa atenda a todas as variáveis, revise seus
objetivos e não se realize de forma precipitada, já que a reconstrução da relação
com a Rússia é fundamental para que exista um equilíbrio euroasiático.
Palavras-chave: Ampliação da OTAN; Pós-guerra Fria; Rússia; Ucrânia.
La decisión de ampliar la acceso a la independencia política de

Organización del Tratado del numerosos Estados de Europa Central
Atlántico Norte al centro y este y Oriental habían modificado radical-
de Europa: una cuestión de mente el mapa de la Europa dividida
supervivencia de antaño y, por tanto, la visión geoes-
tratégica de la OTAN de cara al futuro.
El final de la Guerra Fría conllevó una
profunda crisis existencial dentro de la Los antiguos Estados satélite pronto
Alianza Atlántica, que desembocó en mostraron su deseo de formar parte de
una renovación funcional y de compo- la OTAN. En líneas generales, su objeti-
sición de esta. Tras la caída del Muro vo prioritario en la OTAN radicaba en
de Berlín, la Organización del Tratado obtener la garantía de defensa territo-
del Atlántico Norte (OTAN) fue cons- rial e independencia políticas dentro
ciente de que sobrevivir en el nuevo de sus respectivas fronteras, gracias
escenario estratégico surgido del “des- al paraguas defensivo proporcionado
hielo” requería una profunda revisión por el artículo 5 del Tratado Atlántico
de sus funciones de seguridad. Unido Norte (TAN). El anhelo de los antiguos
a esta diversidad funcional en la nue- Estados de vincularse a la OTAN mani-
va etapa, la Alianza Atlántica también festaba en igual medida su afán por
debía considerar los nuevos Estados desvincularse de Rusia y de la etapa
que podían formar parte de la orga- histórica anterior, y así aminorar la in-
nización. El debate político sobre la fluencia de esta potencia en su futuro.
conveniencia de la ampliación se en-
contraba, en realidad, íntimamente li- La Federación Rusa, muy debilitada al
gado a la configuración de una nueva inicio de la Posguerra Fría, actualmente
OTAN, y resultó ser uno de los pasos conserva su papel como potencia eco-
más trascendentes de la organización. nómica y política mundial, un rol que
La caída del Telón de Acero, la des- está siendo especialmente enfatizado
aparición del Pacto de Varsovia y el por la política exterior del presidente
María Martínez Carmena

Vladimir Putin. No obstante, se trata La política de puertas abiertas al ini-

de un gigante sobre el que Occidente cio de la Posguerra Fría contó con el
mantiene numerosas reticencias e in- impulso desde Estados Unidos del
terrogantes (Ferguson, 2010, p. 20). Y presidente Bill Clinton, su principal
no es para menos. Desde 2008, tras la promotor. Este dato es clave para en-
contienda en Georgia y, posteriormen- tender que el coste de la ampliación
te, con la anexión de la península de iba a recaer principalmente en Estados
Crimea en 2014, Rusia ha demostrado Unidos (Smith, 2000, p. 131). En la Eu-
que está dispuesta, si lo considera pre- ropa de la época, el canciller alemán
ciso, a defender sus intereses contravi- Helmut Köhl y la “Dama de Hierro”
niendo la legalidad internacional. británica, Margaret Thatcher, también
fueron destacados valedores; no así
Rusia nunca ha escondido su discon- Francia y España, que en reuniones in-
formidad con el proceso ampliador de formales se mostraron muy críticos con
la Alianza Atlántica y otras decisiones la ampliación al Este de la Alianza At-
que afectaban a sus fronteras; antes lántica (Smith, 2000, p. 131; Caracuel
bien, ha manifestado públicamente su Raya, 2004, p. 310). Con esta división
desacuerdo con continuas adverten- de opiniones en el contexto europeo,
cias a la OTAN. Ya en 1999 amenazó la ampliación venía a demostrar la de-
a Alemania sobre el posible desequi- licada tensión existente entre el deseo
librio internacional que podría causar de seguridad de los socios europeos y
la futura incorporación a la OTAN de el rechazo al control estratégico de Es-
las Repúblicas Bálticas, cuyo deseo de tados Unidos.
pertenecer a la organización era ma-
nifiesto. Tampoco es un asunto menor En 1993, la OTAN estuvo inmersa en
el rechazo ruso al proyecto del sistema una profunda discusión interna para
de defensa antimisiles de la OTAN, un detectar elementos a favor y en contra
problema que aún persiste en las rela- del proceso ampliador en la Posguerra
ciones entre la OTAN, Estados Unidos y Fría, cuyo resultado fue plasmado en
Rusia (Müller, 2000). Por ello, y pese a el conocido informe titulado “Study
que la OTAN no lo admita abiertamente on NATO Enlargement” (OTAN, 1995).
como un condicionante de la amplia- La Alianza Atlántica consideró como
ción, el factor de la relación con Rusia aspectos negativos del proceso am-
siempre ha constituido un elemento pliador, básicamente, los siguientes
clave a la hora de admitir a nuevos elementos: en primer lugar, la am-
Estados miembros. Un buen ejemplo pliación implicaría una nueva línea
de ello son las candidaturas relegadas de fractura Este/Oeste; en segundo
de Georgia y Ucrania. Ambos Estados lugar, la constante susceptibilidad de
parecen ser, por el momento, un límite Rusia; en tercer lugar, añadir más Es-
infranqueable para el proceso amplia- tados conllevaría también una mayor
dor (Requena del Río, 2014, p. 13). dificultad para adoptar resoluciones
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dentro del Consejo del Atlántico Norte con Rusia siempre se han perfilado
(CAN) u órgano supremo de toma de como un elemento crucial, tanto para
decisiones por consenso en la OTAN, Europa como para Estados Unidos. Es
al ser más heterogéneo y elevado el decir, de facto la OTAN no se consiente
número de Estados miembros. A ello una autonomía absoluta de decisión
se unía, en cuarto lugar, la inestabili- en términos políticos, ya que el “factor
dad interna de algunos Estados candi- Rusia” necesariamente se analiza y se
datos. Finalmente, en quinto lugar, la toma en consideración en cada ronda
funcionalidad y eficacia de la Alianza ampliadora.
podían verse en entredicho, dadas las
dificultades de aplicación efectiva de La puesta en práctica de la
la cláusula de defensa mutua —con- denominada política de puertas
signada en el artículo 5 del TAN— a los abiertas
nuevos Estados miembros (Caracuel
Raya, 2004, p. 311). La Alianza se refiere por primera vez
a su disposición para acoger nuevos
Por lo que se refiere a factores posi- Estados durante la Cumbre de Bruse-
tivos de la ampliación, en el citado las, celebrada en enero de 1994. Si
informe se destacó especialmente la bien el informe sobre la ampliación
proyección de estabilidad que la OTAN de 1995 (vide supra) fue posterior a
podía otorgar a los nuevos Estados esta Cumbre, se puede asegurar que,
democráticos (cap. 2 del informe). Se en realidad, tras ella, la OTAN inauguró
entendía que la inclusión de estos en definitivamente la política de puertas
la organización sería beneficiosa a la abiertas y cesó de discutir la conve-
hora de resolver y controlar mejor sus niencia de la ampliación (François-
conflictos internos, precisamente por- Poncet et ál., 2006-2007, p. 7). De
que la OTAN exige previamente a sus hecho, únicamente quedaban por de-
candidatos alcanzar unos requisitos terminar las pautas del proceso, pero
políticos y militares mínimos. En cuan- no así la decisión de iniciarlo. Con
to a la siempre delicada relación con respecto a las pautas, la OTAN debía
Rusia, y pese a que había sido consi- acordar criterios como la velocidad
derada entre los aspectos negativos, de la ampliación, la integración total o
el informe ventiló el asunto de forma parcial de los nuevos aliados, la admi-
simplista. Se estimaba que Rusia no sión de un gran número de miembros
representaba un problema real para o únicamente de los Estados acondi-
la OTAN, al no ser un Estado miem- cionados a las exigencias aliadas, así
bro de esta y carecer de poder para como los posibles candidatos. De for-
bloquear las negociaciones (Caracuel ma no oficial, a la cabeza de la lista
Raya, 2004, p. 310). Obviamente, se estaban Polonia, Hungría y República
trata de una visión poco ajustada a la Checa, que presionaron con mucha
realidad internacional, dado que la re- fuerza para lograr su ingreso, ya que
lación y el entendimiento de la OTAN consideraban que adolecían de un va-

cío de seguridad que históricamente los países candidatos, como la aporta-

les había perjudicado. Por este motivo, ción defensiva de los nuevos Estados a
reclamaban a los Estados occidentales la organización. De hecho, la contribu-
que no les abandonasen de nuevo a su ción militar de los candidatos que fue-
suerte (Law, 1999, p. 39). ron ingresando en la Alianza Atlántica
tras la Guerra Fría puede considerar-
Públicamente, la OTAN mantiene que se realmente discreta, pues modificó
los objetivos de la ampliación se diri- en poca medida el potencial militar
gen fundamentalmente a aprovechar de la organización (François-Poncet
la oportunidad histórica de borrar las et ál., 2006-2007, p. 8). Así, pues, el
líneas de fractura en Europa, y así me- beneficio de seguridad que dichos Es-
jorar la seguridad y estabilidad de toda tados aportaban no podía considerar-
el “área euroatlántica”. Tomando esta se, a priori, como un factor de peso.
premisa como base, la OTAN se dispu- Siguiendo esta línea, el proceso am-
so a considerar el deseo de pertenecer pliador se fue volviendo más laxo con
a la organización de cualquier Estado los Estados candidatos, de modo que
europeo que estuviese en condiciones las rondas ampliadoras (vide infra) no
de cumplir con los principios sobre dejaban lugar a que operase un verda-
los que la organización se asienta, así dero cambio político y económico en
como de contribuir a la paz y seguri- los Estados aspirantes a ser miembros.
dad del área euroatlántica.
Un claro ejemplo de las debilidades
La OTAN, de hecho, subrayó especial- o dificultades en seguridad y defen-
mente que el diseño de la ampliación sa que arrastraban los nuevos Estados
respondía a la idea de evitar posibles miembros quedó patente en el pos-
conflictos en Europa causados por conflicto iraquí, tras la invasión de
convulsiones políticas y sociales de Irak en 2003. La falta de experiencia
Estados con estructuras democráticas de Polonia para hacerse cargo de sus
débiles. Por tanto, la ampliación tras funciones dentro de la división mul-
la Guerra Fría se enfocó políticamente tinacional que operaba entre Bagdad
como un medio óptimo para reportar y Basora derivó finalmente en una
estabilidad política y seguridad a los abierta petición de ayuda por parte de
Estados de Europa Central y Oriental Polonia a la OTAN, a fin de poder cum-
recién llegados a la independencia. plir con sus compromisos en el terreno
El criterio estabilizador de la amplia- (Rynning, 2005, p. 130).
ción era relevante para evitar desastres
como la Guerra de los Balcanes. Las rondas ampliadoras y el factor
de la relación con Rusia
Con este loable deseo de estabiliza-
ción como eje, la OTAN finalmente A continuación, vamos a pasear, some-
hará primar la geopolítica sobre otros ramente, por las distintas rondas am-
criterios tenidos en cuenta respecto a pliadoras. En la Cumbre de Madrid de
129
1997, la OTAN invitó a formar parte de recho) y de aportar seguridad al área

la organización únicamente a tres Esta- euroatlántica.
dos centroeuropeos: Polonia, Hungría
y República Checa. La invitación oficial Tras la primera ronda ampliadora de la
se escenificó en la Cumbre de Wash- Posguerra Fría, en el seno de la OTAN
ington de 1999, con motivo de la ce- se debatió ampliamente si la siguiente
lebración del aniversario cincuenta de ronda debía ser menos exigente con el
la Alianza Atlántica (protocolo de ad- cumplimiento de requisitos de los paí-
hesión del 17 de diciembre de 1997). ses candidatos. La intención era com-
Durante la Cumbre de Washington se probar la viabilidad de una ampliación
emitió un comunicado que alentaba a mayor (opción big bang), dado el éxito
los Estados aspirantes a esforzarse para de la llevada a cabo en la cumbre de
alcanzar las condiciones exigidas por Washington (Caracuel Raya, 2004, p.
la Alianza Atlántica. En cambio, a las 317). Esta idea fue apoyada por los
puertas de la OTAN se quedaron ocho Estados candidatos en la denominada
Estados miembros de la Asociación Declaración de Vilna, del 19 de mayo
para la Paz (OTAN, 7 de junio de 2017): de 2000. La administración Bush tam-
Rumania, Eslovenia, Eslovaquia, Le- bién se inclinaba por esta opción, con
tonia, Lituania, Estonia, Bulgaria y la vistas a conseguir una mayor estabili-
Antigua República Yugoslava de Mace- dad en el sureste europeo. Así, con-
donia, los cuales, a principios de 1997, forme a esta directriz, se eligieron siete
también habían solicitado pasar a ser nuevos candidatos para la siguiente
Estados miembros. ronda ampliadora: Letonia, Lituania,
Estonia, Eslovenia, Eslovaquia, Bulgaria
Con la vista puesta en las futuras am- y Rumania.
pliaciones, en dicha cumbre se con-
cretó la aprobación de un Plan de La Cumbre de Praga de noviembre
Acción para Miembros (Membership de 2002 estaba, en principio, desti-
Action Plan [MAP]) (OTAN, 12 de junio nada a “lucir” la mayor ampliación de
de 2017). El objetivo de la OTAN con la historia de la Alianza Atlántica. Sin
este plan es proporcionar ayuda a los embargo, la ampliación quedó empa-
Estados aspirantes en su preparación ñada por los atentados terroristas del
para cumplir las condiciones mínimas 11 de septiembre de 2001 (11-S), de
que la Alianza exige. La OTAN se con- modo que la lucha contra el terroris-
vierte así en supervisora, coordinado- mo internacional centró la atención de
ra, asesora y receptora de información dicha cumbre. El 11-S también sirvió
sobre los avances de los países aspi- para afianzar la relación de confianza
rantes. Básicamente, las condiciones con Rusia, pues la ampliación podía
requeridas se resumen en el hecho de presentarse como una oportunidad de
ser Estados europeos, con capacidad unidad defensiva frente al terrorismo
para cumplir los principios del Trata- (Wolff, 16 de septiembre de 2015, p.
do del Atlántico Norte (Estados de de- 1108). Finalmente, los candidatos se

incorporaron a la OTAN el 26 de mar- problemas internos (François-Poncet

zo de 2003, mediante los respectivos et ál., 2006-2007, p. 10). Finalmente,
protocolos de adhesión. solo Albania y Croacia, desde el 1 de
abril de 2009, pasaron oficialmente a
Desde la cumbre de Praga (2002) ser países miembros de la OTAN.
hasta la de Bucarest (2008), la OTAN
estuvo inmersa en la lucha contra el Macedonia es uno de los Estados can-
terrorismo, especialmente en Afganis- didatos que, a la postre, mayor debate
tán, donde había desplegado la Fuer- interno generaría. Su fragilidad demo-
za Internacional de Asistencia para la crática era evidente. Entre otros asun-
Seguridad (International Security As- tos, el mayor problema que lastraba
sistance Force [ISAF]), y así postergó a Macedonia radicaba en la falta de
la cuestión de la ampliación en las protección de los derechos de la mi-
posteriores cumbres de Jefes de Estado noría albanesa. La OTAN ha alabado el
y de Gobierno que la OTAN celebró esfuerzo que en estos años hizo el país
(Estambul en junio de 2004, Bruselas balcánico para construir una sociedad
en febrero de 2005 y Riga en noviem- multiétnica. De hecho, en agosto de
bre de 2006). 2001 tuvo lugar una intervención de
la OTAN en territorio macedonio “a so-
La siguiente ronda ampliadora —la licitud” del entonces presidente Boris
sexta en la historia de la organización— Trajkovski. Se trató de la operación Es-
tuvo lugar con motivo de la Cumbre sential Harvest, cuyo objetivo era in-
de Bucarest, en abril de 2008. Los paí- cautar armas de las milicias albanesas
ses invitados a adquirir la condición de en territorio macedonio y destruirlas.
miembros fueron los denominados Es- De este modo, quedaría asegurado
tados del Adriático: Croacia, Albania y el respeto al alto el fuego, pues la pe-
Macedonia, los cuales ya pertenecían queña república se encontraba a pun-
al Consejo de Asociación Euroatlánti- to de caer en una guerra civil entre
co (Euroatlantic Partnership Council extremistas albaneses y macedonios.
[EAPC]), que es el sucesor del antiguo La intervención se “prorrogó” con la
Consejo de Cooperación del Atlántico operación Amber Fox, bendecida por
Norte, instituido este en 1997 con el la Resolución 1371 del Consejo de Se-
propósito de aumentar la cohesión y guridad; esta vez, tuvo el fin de pro-
reforzar los vínculos en beneficio de teger a los supervisores de la Unión
la seguridad común. Los tres Estados Europea (UE) y de la Organización
también trabajaban en el MAP, pero para la Seguridad y la Cooperación en
aún debían superar ciertos problemas Europa (OSCE) en su misión en dicho
internos antes de su incorporación a país (OSCE-EU Monitoring Mission).
la OTAN. Preocupaban especialmente Una vez acabada esta tarea, el gobier-
Albania y Macedonia, pues en am- no macedonio solicitó la presencia de
bos países la corrupción y el crimen la OTAN en una nueva misión (Allied
organizado representaban dos graves Harmony), a fin de ejercer labores de
131
coordinación, supervisión y asistencia sobre esta región septentrional en sí

a este gobierno en cuestiones milita- (con la conocida ciudad de Tesalónica
res, siendo traspasada esta responsabi- como capital). Con población eslava y
lidad a la UE en 2003. albanesa, la República de Macedonia
no se corresponde con la Macedonia
Finalmente, este no fue el principal clásica incluida en la actual Grecia. En
escollo que Macedonia debía sortear. la Macedonia balcánica no nacieron
La admisión de Macedonia en la OTAN Filipo II ni su hijo Alejandro Magno,
ha sido impedida por una cuestión no- el conquistador del imperio persa. La
minativa, que aparentemente puede prevención de Grecia y su discon-
parecer baladí. En la Cumbre de Bu- formidad a la hora de admitir como
carest, y como precedente único hasta oficial el nombre de República de Ma-
el día de hoy, se decidió condicionar cedonia se debe al temor de que este
la entrada de Macedonia en la OTAN genere confusión entre el territorio
a la resolución de la controversia que griego y el balcánico, y eventualmente
mantiene con Grecia y que tiene por pueda ser objeto de reclamación por
objeto el nombre de esta pequeña parte del pequeño Estado limítrofe
república balcánica (OTAN, 3 de abril con Grecia. No en vano, en 2006, la
de 2008, punto 20). El veto griego du- ARYM pretendió otorgar a su principal
rante la cumbre impidió alcanzar el aeropuerto el nombre de Alejandro
consenso necesario para que Macedo- Magno, ante la indignación griega.
nia ingresase en la OTAN. El problema
continúa irresuelto y la República de El 5 de diciembre de 2011, el Tribunal
Macedonia (nombre que sí recono- Internacional de Justicia de la Haya dic-
ce Turquía como válido) sigue siendo tó sentencia favorable a la pretensión
denominada Antigua República Yu- macedonia, que había alegado que el
goslava de Macedonia (ARYM) en los veto griego a la admisión de Macedo-
documentos de la OTAN. Este último nia en la OTAN durante la Cumbre de
es el nombre que Grecia admite y que Bucarest violaba el Acuerdo Interino
viene utilizando desde su independen- firmado por ambos Estados (1995), se-
cia de Yugoslavia en 1991. gún el cual Grecia no impediría la en-
trada de Macedonia en organizaciones
Como es sabido, el Reino de Mace- internacionales, y que tenía las vistas
donia fue el lugar que vio nacer al rey puestas en la futura adhesión mace-
Alejandro Magno, quien desde aquel donia a la UE y la OTAN (International
territorio griego extendió su imperio Court of Justice [ICJ], 5 de diciembre
prácticamente a todo el mundo cono- de 2011).
cido de la época. Para Grecia, cons-
tituye parte de su preciado legado A pesar de que aún no se haya podi-
histórico; en ese sentido, trata de man- do admitir como Estado miembro, la
tener tanto la identidad cultural de la ARYM ha colaborado con la OTAN acti-
Macedonia griega como la soberanía vamente en las misiones de Afganistán

y Kosovo, y sigue profundizando en re- Con respecto a las vías de amplia-

formas políticas. La puerta de la OTAN, ción de la OTAN sobre las que vamos
si resuelve el carácter contencioso del a reflexionar —la balcánica, Cáucaso
nombre, sigue abierta para la repúbli- y Europa Oriental—, las posibilidades
ca balcánica, sin que exista una traba en ambos casos son dispares: si en el
política mayor en la organización que caso de los Balcanes, por un lado, la
la oposición griega (OTAN, 2 de diciem- integración puede ser más pacífica y el
bre de 2015, puntos 5-7; OTAN, enero margen de autonomía de dichos Esta-
de 2016). dos con respecto a Rusia es aparente-
mente mayor, la zona caucásica y los
Posibles nuevas ampliaciones de Estados “colchón” de la frontera rusa
la Organización del Tratado del occidental —Bielorrusia y Ucrania—,
Atlántico Norte por otro, ofrecen una alta incertidum-
bre. Su membresía en la OTAN tendría
Actualmente, las posibles líneas de un beneficio dudoso con respecto al
ampliación de la OTAN tienen dos di- alto riesgo de enfrentamiento, hasta
recciones bastante definidas: Balcanes sus últimas consecuencias, con Rusia.
occidentales, por un lado, y Cáucaso y
Con respecto al primer supuesto, no
países de la Europa Oriental fronteri-
cabe duda de que, a la postre, prácti-
zos con Rusia, por otro.
camente todos los Estados balcánicos
acabarán ingresando en la OTAN. En
En el norte de Europa, Finlandia y
teoría, ello aportará un plus de esta-
Suecia constituyen otra posible línea
bilidad a la delicada región balcánica.
de ampliación de la OTAN, una incor-
Exceptuando el caso de Serbia (OTAN,
poración que aportaría grandes bene-
24 de noviembre de 2016) y el más
ficios geoestratégicos y de potencial. espinoso de Kosovo, es plausible que
Pese a todo, no vamos a analizar esta la integración del resto de Repúblicas
posibilidad, ya que consideramos que Balcánicas se dé en un futuro cercano
ambos Estados nórdicos no tendrían con el beneplácito de los aliados euro-
problema político, económico o mi- peos y, al menos, la no oposición furi-
litar para su integración en la organi- bunda de Rusia. De hecho, en el caso
zación. Además, al encontrarse ajenos de Montenegro, ya se ha firmado el
a la influencia rusa, su incorporación protocolo de Adhesión durante 2016,
no supondría, en ningún caso, el au- lo que le permite ser país observador
mento de la tensión política con Rusia. hasta cuando se produzca su entrada
Durante la Cumbre de Gales hubo un definitiva al ratificarse dicho protoco-
acercamiento positivo entre la organi- lo. Entretanto, Bosnia-Herzegovina
zación y estos Estados, plasmado en la continúa como Estado candidato.
firma de un “host nation status agree-
ment” con la OTAN (Wolff, 16 de sep- Mayor es la incógnita con respecto a
tiembre de 2015, p. 1116). la posible incorporación de los países
133
“tapón” de Europa Oriental fronterizos OTAN se dio a cambio de la lucha con-

con Rusia: Bielorrusia y Ucrania (más tra la impunidad, la cooperación con
su vecina Moldavia), así como la zona el Tribunal Penal para la Antigua Yu-
del Cáucaso más al sureste (en Eurasia), goslavia y la captura de los principales
a caballo entre Occidente y Oriente. sospechosos de crímenes de guerra:
En este caso, hablamos de las repú- R. Karadzic (líder político serbobos-
blicas transcaucásicas fronterizas con nio, conocido con el sobrenombre del
Rusia y situadas entre el mar Caspio y Carnicero de los Balcanes) y el general
el mar Negro: Georgia y Azerbaiyán, R. Mladic (OTAN, 2005, p. 7). La de-
a las que habría que sumar Armenia, tención de ambos fue en 2008 (The
situada entre ambas. New York Times, 2008) y 2011, res-
pectivamente. En la actualidad, ambos
De darse esta expansión, la OTAN tra- criminales se encuentran cumpliendo
zaría un arco desde los Estados bálticos condena en la Unidad de Detención
hasta los Estados transcaucásicos men- de Naciones Unidas (United Nations
cionados que dejaría a la organización International Criminal Tribunal for the
a las puertas de la frontera rusa, que Former Yugoslavia, 2016).
ya no contaría con países interme-
dios a modo de franja de protección. El principal obstáculo de entendimien-
No obstante, parece difícil que Rusia to entre Serbia y la OTAN radica en la
acepte de buen grado una expansión operación unilateral Fuerza Aliada de
semejante sobre sus reductos de Eu- la OTAN en 1999 y sus últimas conse-
ropa Oriental, de gran importancia cuencias: la declaración unilateral de
estratégica y que considera una zona independencia de Kosovo en 2008
natural de influencia rusa. por parte de las instituciones provi-
sionales de su autogobierno. El deno-
Examinemos ahora cuál ha sido la rela- minado Plan Ahtisaari de la ONU, que
ción de los Balcanes Occidentales con pretendía dotar de un estatuto político
la OTAN. Tres nuevos Estados, Serbia, a la provincia de Kosovo, fue muy cri-
Montenegro y Bosnia-Herzegovina ticado por la proposición de medidas
(llamados the new three), ingresaron claramente encaminadas a otorgar a
en la Asociación para la Paz en 2006. la provincia un estatus político inde-
La OTAN, como premisa, había estable- pendiente, aunque tutelado por la
cido que estos demostrasen la voluntad comunidad internacional. El plan no
de no dejar impunes a los principales salió adelante en el Consejo de Segu-
responsables de las atrocidades come- ridad debido al veto ruso, pero la voz
tidas en la Guerra de los Balcanes. de este consejo fue irrelevante en este
caso. Pese a las continuas protestas
En el caso de Serbia, especialmente de Serbia o Rusia ante la inminente
significativo por el nacionalismo exa- secesión, el Parlamento kosovar auto-
cerbado y la limpieza étnica durante proclamó la independencia de Kosovo
el conflicto balcánico, el apoyo de la el 17 de febrero de 2008, siendo pos-

teriormente reconocida por potencias especialmente atenta a este “Dicta-

occidentales de peso, especialmente men”, como lo demuestra el número
por Estados Unidos y, en Europa, por monográfico de la Revista Española de
Francia, Alemania, Reino Unido e Ita- Derecho Internacional, dedicado a la
lia. La oposición a la independencia se Opinión consultiva de la Corte Inter-
había manifestado de forma meridiana nacional de Justicia del 22 de julio de
por otros Estados pertenecientes a la 2010 sobre la conformidad de la de-
UE y la OTAN, como España, Grecia y claración unilateral de independencia
Rumania. Con dicha declaración de de Kosovo con el Derecho internacio-
independencia, y el apoyo de muchos nal (véase Mangas Martín, 2011).
países mediante el reconocimiento
del “nuevo Estado”, se incumplía el Kosovo se ha presentado, no obstante,
respeto a la “soberanía e integridad como un caso especial o sui géneris de
territorial de la República Federativa autodeterminación, porque es eviden-
de Yugoslavia”, establecido en la Re- te que si el nuevo Estado no ha naci-
solución 1244 del Consejo de Seguri- do desde una tabula rasa ni responde
dad de Naciones Unidas (Consejo de a un caso de descolonización de una
Seguridad, 1999), que gestionaba el ocupación o dominación extranjera,
posconflicto tras la intervención de la deberían haber prevalecido la intan-
OTAN. gibilidad de las fronteras y el respeto
de la soberanía territorial de Serbia,
La situación vino a enturbiarse aún principios que además se recogieron
más tras el sorprendente “Dictamen” expresamente en la Resolución 1244
(julio de 2010) emitido por el Tribunal del Consejo de Seguridad (véase Man-
Internacional de Justicia, a petición de gas Martín, 2011, p. 102).
la Asamblea General de Naciones Uni-
das (8 de octubre de 2008), en el que Por otro lado, si tomamos en conside-
se debía dilucidar si la declaración uni- ración la denominada dimensión inter-
lateral de independencia emitida en el na del derecho de autodeterminación,
Parlamento kosovar se ajustaba o no al teóricamente aplicable a aquellas mi-
derecho internacional. Sin aportar una norías cuyos derechos fundamentales
respuesta sustantiva, la Corte expre- no están siendo respetados por parte
só que este tipo de declaraciones no del Estado central y, por ende, existe
estaban prohibidas ni permitidas por discriminación y falta de representati-
el derecho internacional, ya que res- vidad democrática de estas en las es-
ponden a actos políticos internos que tructuras estatales, llegando en casos
escaparían al control de este. Por po- extremos a una violación manifiesta
sibles analogías que pudieran estable- de los derechos humanos, también
cerse con regiones españolas donde habría que deducir que en el caso de
existen partidos con aspiraciones inde- Kosovo, y pese a la vulneración de de-
pendentistas (Cataluña y el País Vasco), rechos humanos que se constató en los
la mejor doctrina española ha estado momentos álgidos del conflicto serbio-
135
kosovar, en la fecha de la declaración ciones serbias en 1999 y la declaración

de independencia difícilmente tendría de independencia de la provincia de
cabida el argumento de discrimina- Kosovo en 2008—, la población serbia
ción y opresión de una minoría étnica y sus dirigentes no se hayan mostrado
y socialmente diferenciada, como la proclives al ingreso en la OTAN. De he-
albano-kosovar. Como ha especificado cho, Serbia se declaró Estado militar-
el profesor Jiménez Piernas, en dicho mente neutral en 2007. Su decisión
territorio con respecto a la OTAN es colaborar
activamente con ella —y así lo hace
[…] ya se había superado la situa- desde 2006 con la EAPC y el individual
ción de graves violaciones de los Partnership Action Plan (OTAN, 24 de
derechos humanos padecida so- noviembre de 2016)—, pero no inte-
bre todo entre 1996 y 1999, y en grarse en esta.
la fecha crítica de 2008, año de
la declaración de independencia, Por otra parte, la consolidación del Es-
Kosovo gozaba ya de una amplia tado kosovar es un proceso inacabado.
autonomía o autogobierno. (2011, La oposición de muchos Estados a la
p. 47) ilegal intervención de la OTAN en Serbia
en 1999 y a la (igualmente) ilegal inde-
Con la ambigua respuesta del Tribu- pendencia de Kosovo como Estado en
nal Internacional de Justicia, Kosovo 2008, planteada como una secesión-
queda en un estatus irregular, pero remedio por la violencia interétnica
políticamente proclive a consolidar de entre albano-kosovares y serbios, deja
facto la independencia. Conforme a en una situación muy delicada a esta
ello, podemos concluir, como afirma provincia. No en vano, desde círcu-
la profesora Mangas Martín, que en el los serbios, se llama a Kosovo: “the
dictamen se hacen primar “los intere- world’s first NATO State” (Rodes, 2008,
ses políticos geoestratégicos sobre el p. 17). La integración de Kosovo en
respeto del Derecho” (2010, s. p.). la OTAN resultaría especialmente con-
veniente para algunas potencias (Os-
La OTAN, por su parte, dada la crisis servatorio Italiano, 2010). A pesar de
que había creado la falta de acuerdo esto, es muy difícil que ciertos Estados
entre los Estados aliados sobre Koso- de la UE y de la OTAN con problemas
vo, evitó pronunciarse sobre el esta- de independentismo, como es el caso
tuto jurídico de Kosovo. En principio, de España, vayan a reconocer a Ko-
se limitó a indicar que continuaría la sovo como un nuevo Estado. Es pre-
presencia de la misión Kosovo Force visible, además, que otras potencias
(KFOR) en el territorio, para apoyar a ajenas a ambas organizaciones nunca
la población y proteger la estabilidad reconozcan a Kosovo como Estado, ya
de la región (OTAN, 18 de febrero de que dicho reconocimiento abriría una
2008). Es lógico que tras estos avatares peligrosa puerta a los movimientos
—un bombardeo de 72 días de posi- secesionistas, deseosos de utilizar po-

líticamente este “caso especial” como Montenegro vio entorpecida su incor-

un precedente legítimo para avalar sus poración a la OTAN en la Cumbre de
argumentos. De hecho, la política in- Bucarest, debido a que, en su escaso
tervencionista que Rusia ha emprendi- recorrido como Estado democrático,
do desde 2008 (vide infra), otorgando no había llegado a cumplir con los es-
apoyo abierto mediante el uso de la tándares exigidos por la Alianza. Más
fuerza al independentismo en encla- tarde, a pesar de cumplir con dichos
ves de antiguos Estados satélite con criterios democráticos, la OTAN decidió
población rusa, debe entenderse —se- prolongar su espera en la Cumbre de
gún los analistas— como la respuesta Gales de 2014. Su admisión se deci-
de Rusia a la independencia de Koso- dió en febrero de 2016 (OTAN, 15 de
vo. En efecto, tras la independencia de febrero de 2016) y su entrada formal
Kosovo, Rusia anunció que, en vista se produjo en junio de 2017. Pese a
de lo sucedido, apoyaría la indepen- todo, y si bien desde su independen-
dencia de Osetia del Sur y Abjasia en cia en 2006 Montenegro comenzó a
Georgia, y de la República Srpska en vincularse a la OTAN a través de la Aso-
Bosnia. Asimismo, consideraba apro- ciación para la Paz, y de un modo más
piado apoyar la independencia de las claro a través del MAP, gran parte de
regiones con población rusa de Trans- la población no se mostraba partida-
nistria (Moldavia) y Alto Karabaj (Azer- ria del ingreso en la OTAN. El rechazo
baiyán). de la población se debía, en parte, a
que este Estado también fue objeto de
La fuerte controversia jurídica y políti- bombardeos con la operación Fuerza
ca generada por la independencia de Aliada, y a un hecho que no hay que
Kosovo ha propiciado que la comu- menospreciar: un grueso importante
nidad internacional plantee la estata- de su población es de origen serbio.
lidad de Kosovo como una situación De hecho, el gobierno ha tenido pro-
“excepcional”, que no debe sentar testas y manifestaciones en la capital,
precedentes de independentismo en y desde el partido de la oposición se
Estados estables y sin problemas inte- exigía un referéndum popular que
rétnicos. Sin embargo, no cabe duda avalase la entrada del país en la OTAN.
de que, para muchos grupos separatis-
tas, Kosovo representa un modelo por Rusia, por su parte, también ha expre-
seguir. Precisamente, por la falta del sado su descontento por la adhesión
consenso que generaría la admisión de Montenegro, dada la estrecha rela-
de Kosovo como Estado en la OTAN, ción económica y turística que le une
incluso entre los propios miembros de al pequeño país. Una vez más, Rusia
la Alianza, no parece factible que un ha remarcado su intención de respon-
Estado tan cuestionado vaya a ingresar der a la OTAN por esta nueva incorpo-
en la organización (Rodes, 2008, pp. ración (Navarro, 2015). Y es que, si
17-18). bien Montenegro no puede aportar a
137
la organización grandes efectivos en apoyaba la ampliación (“NATO Free-

defensa, su posición en el Adriático le dom Consolidation Act”), con el presi-
proporciona un alto valor estratégico. dente Bush como su principal valedor
(Kramer, 2015, p. 4). Pero la relación
Con respecto a Bosnia-Herzegovina, con Rusia dificultó hasta extremos in-
el principal lastre de este Estado es su sospechados tal voluntad, ya que Pu-
batalla con la República Srpska, enti- tin, con motivo de la cumbre, expresó
dad regional autónoma del país donde abiertamente que los asuntos de segu-
vive un 49 % de la población serbia. ridad e intereses políticos rusos, espe-
Recientemente, ha superado sus pro- cialmente en el espacio possoviético
blemas y comenzó en 2010 las con- —pero no solamente allí— no podían
versaciones para la adhesión. seguir siendo ignorados por la OTAN
(Kramer, 2015, p. 5). De hecho, Rusia
Por lo que se refiere a la siguiente línea amenazó a la OTAN sobre las posibles
de ampliación señalada, abordaremos consecuencias de cruzar la “línea roja”
la situación de los países del Cáuca- e integrar sin contemplaciones a Geor-
so, especialmente de Georgia. Es dis- gia y Ucrania en la organización (Euro-
cutible si, geográficamente, podemos pa Press, 4 de abril de 2008).
considerar a los países de esta región
como europeos o, más bien, perte- La situación política era bastante de-
necientes a Eurasia, y si tal ubicación licada como para no pensarlo dos ve-
puede afectar a la configuración atlán- ces: incesantes advertencias rusas, un
tico-europea de la OTAN exigida en el debate candente sobre el escudo an-
artículo 6 del TAN. timisiles en las fronteras polaca y che-
ca, y, dentro de la propia Alianza, una
Georgia, al igual que Ucrania (vide in- fuerte oposición por parte de algunos
fra), manifestó muy pronto su deseo de miembros —encabezados por Francia
integrarse en la OTAN; concretamente, y Alemania— a la futura integración de
desde 2002, cuando se gestaba la Re- Georgia y Ucrania (La Nación, 2008).
volución de las Rosas (2003) que ex- Finalmente, ni Ucrania ni Georgia ac-
pulsó de forma pacífica al presidente cedieron al MAP, por lo cual carecieron
Shevardnadze en favor de un gobierno de un itinerario preciso de cara a la
prooccidental que abogaba por refor- adhesión (Lazarevic, 2009, p. 45). La
mas democráticas. Ambos Estados se OTAN les tendió la mano formalmente
encontraron en cabeza de lista para al incluirles en los programas anuales
engrosar las filas de la Alianza durante nacionales (que se desarrollan habi-
la Cumbre de Bucarest de 2008. Su fu- tualmente dentro del MAP), y así salvó
tura integración había sido avalada po- la promesa de adhesión hecha por par-
líticamente desde el propio Congreso te de Estados Unidos, pero sin llegar a
de los Estados Unidos (François-Poncet materializar un compromiso claro en
et ál., 2006-2007, p. 12), que aprobó caso de que cumplieran los estándares
en marzo de 2007 un documento que requeridos como aspirantes. Se trata-

ba, por tanto, de una “alteración del parte del territorio tomado por los in-
objetivo intrínseco del MAP” (p. 45), dependentistas y había empujado al
que dejaba en el limbo institucional a gobierno de estos hacia la Alta Abjasia,
ambos Estados. En el caso de Georgia, la situación cambió en 2008, cuando
además, podía conllevar cierto riesgo estalló un conflicto abierto con los in-
político, como el futuro rechazo hacia dependentistas, con Rusia como telón
Occidente por parte del país caucásico de fondo. Los rebeldes de Osetia fue-
(El Diario, 2013), pese a que el apo- ron ayudados por las fuerzas rusas. Del
yo o la simpatía hacia la OTAN siempre mismo modo, Abjasia se vio apoyada
han sido mucho más amplios y conso- por Rusia y otros grupos prorrusos que
lidados que en Ucrania. apoyaban la independencia, como
chechenos y cosacos, que lograron
La vocación de Georgia de integrarse vencer al ejército georgiano. Finalizó
en la Alianza Atlántica y la declaración así un conflicto que se saldó con las
de independencia de Kosovo en febre- declaraciones de independencia de
ro de 2008 constituyeron un acicate de estos enclaves.
primer orden para una respuesta rusa
ante lo que consideraba un “desafío” Las fuerzas rusas que ayudaron a Ose-
por parte de la exrepública soviética y tia y Abjasia previamente se encontra-
de la propia OTAN. Tal respuesta con- ban desplegadas como fuerzas de paz,
sistió en el apoyo ruso a la indepen- en tanto que otros contingentes, sin
dencia de determinados enclaves de justificación alguna, habían sido envia-
Georgia con población rusa y afán in- dos por Moscú hacia dichas regiones
dependentista desde los años noventa: con el argumento de ayudar en distin-
Abjasia (limítrofe con el mar Negro) y tas tareas, en lo que a todas luces se
Osetia del Sur o Alta Osetia (fronterizo mostraba como una maniobra de in-
con Rusia). De hecho, la inestabilidad jerencia externa (OTAN, 3 de junio de
política de ambas regiones constituyó 2008). De hecho, Rusia fue el primer
el principal impedimento para la ad- Estado en reconocer la independencia
misión de Georgia en la OTAN. de Osetia del Sur y Abjasia, fuertemen-
te criticada por la UE, Estados Unidos y
Tras la independencia de Georgia en la propia OTAN, que a través de comu-
1991, Osetia del Sur y Abjasia comen- nicados oficiales advirtió a Rusia del
zaron un pulso independentista que se “error” de otorgar tal reconocimiento
saldó con elecciones no reconocidas (OTAN, 26 de agosto de 2008).
por Georgia. En 2006, las tensiones
condujeron al gobierno de Saakashvili Tras el conflicto, el entonces presiden-
a desplegar el ejército para controlar te de turno de la UE, Nicolas Sarkozy,
y revertir el estatus de independencia realizó labores de mediación y llegó a
de facto instaurado en ambas regiones. un acuerdo el 13 de agosto con Mos-
Pese a que durante ese año el ejérci- cú y Tiflis (Plan de Medvédev-Sarkozy
to georgiano había logrado controlar o acuerdo de los seis puntos), que dio
139
paso a la misión de observación de la son el principal freno. En la Cumbre

UE (European Union Monitoring Mis- de Gales de 2014 se evitó aludir a su
sion in Georgia [EUMM]). El presiden- posible adhesión. En la “Declaración
te de Georgia reclamó con urgencia final” de la cumbre no existe referen-
el ingreso de su país en la OTAN. No cia alguna sobre el futuro de Georgia
en vano, el 19 de agosto de 2008 se como miembro; tan solo se aprobó
constituyó la Comisión OTAN-Georgia, un “paquete de medidas” que indi-
con el objetivo de apoyar y consolidar rectamente apoyaba una eventual
la estabilidad política del país, revi- integración. En la última declaración
sar el proceso de futura adhesión a la de ministros de Asuntos Exteriores so-
OTAN y cooperar para su recuperación bre la política de puertas abiertas, se
tras el conflicto (OTAN, 15 de septiem- han paliado los silencios de la cumbre
bre de 2008). respecto al proceso de ampliación,
alentando a Georgia a seguir coope-
Como se ha dicho, aunque el deterio- rando con la OTAN y constatando que,
ro de las relaciones con Rusia comenzó prácticamente, cuenta con todos los
unos años antes, el conflicto de Geor- requisitos necesarios para la integra-
gia en 2008 fue un punto de “no retor- ción (OTAN, 2 de diciembre de 2015,
no” en el diálogo OTAN-Rusia (Priego, párrafos 10-13).
2014). De hecho, la OTAN suspendió
temporalmente las relaciones con Ru- En la misma línea, la más reciente
sia, manifestando su no reconocimien- Cumbre de Varsovia en 2016 ha conti-
to a los territorios independizados y su nuado sin ofrecer el MAP a este viejo as-
apoyo a la soberanía e integridad terri- pirante. De hecho, en la “Declaración
torial georgianas. La acción de la OTAN final” no se mencionó de forma pal-
no podría haber ido más allá, al no maria una futura adhesión de Georgia
constituir Georgia un Estado miembro. a la OTAN; únicamente, se reitera que
Y sería poco realista negar que la si- tiene abiertas las puertas de la Alianza.
tuación territorial de Georgia —ya en- La “Declaración” le dedica una nota-
quistada— no iba a constituir un serio ble atención y agradece al Estado cau-
impedimento para su total integración cásico la colaboración con misiones
en la Alianza. De hecho, a pesar del de la OTAN (especialmente por su alta
esfuerzo que el Estado georgiano ha aportación de tropas en Afganistán), y
demostrado en la reforma de sus fuer- se presta a otorgarle un apoyo espe-
zas armadas, su entrada en la OTAN no cial. Dicho apoyo se ha traducido en
parece factible por el momento. un refuerzo de la cooperación militar
con Georgia, al tiempo que la Alian-
Durante los últimos años no se ha per- za condena y exige de forma explícita
cibido que la OTAN esté absolutamen- a Rusia que revierta la situación que
te dispuesta a recibir, sin ambages, a ha creado en Osetia del Sur y Abjasia
Georgia. Las imprevisibles consecuen- (OTAN, 9 de julio de 2016, párrafos
cias que ello podría tener con Rusia 111-113).

De este modo, la idea que la OTAN pa- Ucrania, entre el deseo atlantista
rece enviar a Georgia es que mantenga y la influencia rusa
la confianza y continúe en la lista de
espera hasta que se den las circuns- Ucrania, el segundo país más gran-
tancias políticas oportunas que le per- de de Europa, se caracteriza por un
mitan acceder a la organización como importante potencial geoestratégico
Estado miembro. La propia Georgia (limítrofe con siete Estados y el mar
parece consciente de que esta espe- Negro, y principal zona de tránsito del
ranza es, por el momento, todo lo que gas ruso a Europa), humano (más de
la OTAN puede ofrecerle (Menabde, 46 millones de habitantes) y económi-
2016). De esta manera, a pesar de la co. Al día de hoy, este enorme Estado
envidiable situación geoestratégica de representa la línea roja de la amplia-
Georgia, ubicada entre el mar Negro, ción de la OTAN. Aunque existen dis-
Turquía, Armenia, Azerbaiyán y Rusia, tintos factores que alejarían a Ucrania
el escollo de su complicada situación de la OTAN, el principal es el siguiente:
territorial —con dos regiones “inde- “Ukraine’s membership in NATO for
pendizadas” con la ayuda rusa (Wolff, Russia is, as has been very clearly put
2015, p. 1117)— va a ser difícil de by the Russian side, ‘out of question’”
salvar. Esto, especialmente, si algunos (Lazarevic, 2009, p. 48). Es decir, para
Estados aliados de peso dentro de la Rusia es indiscutible una Ucrania fuera
OTAN son reticentes a su integración, de la OTAN.
conscientes de que cualquier proble-
ma entre Rusia y Georgia implicaría Situado entre Oriente y Occidente y
una eventual activación de la solidari- cuajado de historia e identidad pro-
dad aliada a través del artículo 5 del pias, Ucrania es un territorio que nun-
TAN. Si bien Estados Unidos ha demos- ca ha conocido, hasta el final de la
trado siempre un firme apoyo a la can- Guerra Fría, la independencia política
didatura georgiana, otros miembros (Requena del Río, 2014, p. 1 y ss.).
(Alemania, Polonia y Francia) se opo- No obstante lo anterior, los tentáculos
nen a esta. Las circunstancias internas de la influencia rusa siguen poniendo
de este país aspirante y la sombra rusa en entredicho que esa independencia
que se cierne sobre él tendrían que sea efectiva. No es de extrañar, por
cambiar mucho para que la Alianza At- tanto, que desde 1991 Ucrania trate
lántica manifestase la unidad de crite- de encontrar su lugar político y que
rio con respecto a su futura integración se halle inmerso en un proceso de
en la organización, pues compromete- búsqueda de identidad entre distintas
ría en exceso las relaciones con Rusia fuerzas, fundamentalmente aquellas
(Dempsey, 2015, p. 1) y, finalmente, la tendentes a Occidente y las proclives
estabilidad regional. a Rusia.
141
El acercamiento de Ucrania a las insti- “ha sido siempre un capítulo no cerra-

tuciones occidentales es visto por Ru- do en las relaciones bilaterales ya que
sia como una pérdida intolerable de su una importante parte de los rusos la
espacio defensivo natural en la fronte- consideran suya” (Dolya, 2016, p. 1).
ra occidental (Blank y Huessy, 2015), No en vano fue Nikita Kruschev quien
al constituir Ucrania el “Estado tapón” la cedió a la República Ucraniana en
(buffer zone) por excelencia entre Ru- 1954, y tal decisión fue revocada por
sia y Europa. Una Ucrania inserta en Rusia tras la disolución de la URSS, ale-
las instituciones occidentales es perci- gando la irregularidad de la cesión y
bida por el Kremlin como una de las el predominio de población rusa en
más importantes pérdidas de poder dicha península (Dolya, 2016, p. 1).
en el espacio postsoviético, un espa- Desde esa pretensión de propiedad
cio que trata de mantener y afianzar legítima, a Rusia no le agradaba tener
a través de diversas organizaciones de que negociar con Ucrania la perma-
carácter económico, político y militar nencia de la flota rusa en la base na-
(Comunidad de Estados Independien- val. En el último acuerdo entre Putin
tes, Unión Euroasiática y Organización y Yanukovich (presidente de Ucrania,
del Tratado de Seguridad Colectiva). A 2010-2014), se garantizó la perma-
estas consideraciones se unen otras ra- nencia rusa en Sebastopol hasta el año
zones de carácter histórico y cultural. 2042 (Requena del Río, 2014, p. 5).
Los lazos que unen a ambos Estados Por ello, pese al modus operandi ruso
son realmente fuertes, tanto por ori- en la anexión de Crimea (vide infra), el
gen como por la situación demográfi- objetivo de Rusia no resultaba inespe-
ca actual, ya que la población rusa en rado teniendo en cuenta la historia y
Ucrania constituye el segundo grupo la constante reivindicación del Kremlin
más importante del país, de modo que sobre dicha península.
“para Rusia la defensa de los veinte
millones de rusos étnicos que queda- Como es sabido, la reciente crisis de
ron fuera de sus fronteras tras la diso- Ucrania y la reacción de Rusia no fue-
lución de la URSS es un interés vital” ron provocadas por una hipotética
(Ruiz, 2014). ampliación de la OTAN a este Estado,
sino por el acercamiento del gobierno
Por lo que se refiere a razones geoes- ucraniano a la UE, materializado en un
tratégicas más concretas en la relación posible Acuerdo de Asociación y Libre
Rusia-Ucrania, la península de Crimea, Comercio. La opción por dicha aso-
con la importante base naval rusa de ciación con la UE coartaba el proyecto
Sebastopol en el mar Negro, constitu- de Unión Económica Euroasiática que
yó desde la independencia de Ucrania Moscú estaba pergeñando para 2015,
una pieza clave de los desencuentros con la finalidad de agrupar a las exre-
entre ambos Estados. Crimea, esta pe- públicas soviéticas bajo un mercado
nínsula de alto valor estratégico, que común, por lo que la reacción rusa no
da salida a Rusia al mar Mediterráneo, se hizo esperar (Walker, 2015, p. 5).

La presión rusa se tradujo en diversas incesante entrada en Crimea de fuer-

medidas, algunas coactivas, como la zas rusas, militares y paramilitares, que
amenaza de represalias económicas fueron controlando y pertrechando el
por parte de Rusia, y otras “seducto- territorio de la península desde febrero.
ras”, como la bajada de precios del gas.
Dicha presión obtuvo sus frutos con El fuego cruzado de acusaciones entre
Armenia y con la propia Ucrania, que Rusia y Occidente no se hizo esperar;
abrazaron a Rusia como mejor postor y frente a las condenas de ilegalidad del
rechazaron a la UE (Ruiz, 2014). Fue en proceso y de la guerra híbrida que es-
este momento cuando entró en juego la taba teniendo lugar, Rusia sacó a re-
revolución del Euromaidán, las intensas lucir el también controvertido caso de
protestas civiles en otoño de 2013 que Kosovo y el quebrantamiento de la
se sucedieron en el país tras el giro pro- promesa de respetar la integridad terri-
rruso por parte de Yanukovich. Dichas torial serbia (Levy, 2014; Rizzi, 2014).
protestas agruparon fuerzas de diversa
índole y se hicieron cada vez más vio- Seis días más tarde, Putin validó ante
lentas, y finalizaron con la deposición la Duma, con toda pompa y boato, la
de Yanukovich por parte del Parlamen- anexión de Crimea a Rusia. Se basa no
to. Yanukovich se vio obligado a huir solo en los lazos históricos que unen a
del país, en tanto que la convocatoria ambos territorios, considerando que se
de nuevas elecciones otorgó el poder a trata más bien de una “reunificación”.
Poroshenko en junio de 2014. Antes de Al referirse a los argumentos jurídicos,
ello se produjo uno de los episodios más Putin hizo hincapié, con gran ironía,
controvertidos de lo que parecía ser un en el ambiguo dictamen sobre Kosovo
estertor de la Guerra Fría: la anexión de emitido por el Tribunal Internacional
Crimea a la Federación Rusa, mediante de Justicia, en el que este último con-
un referéndum celebrado en marzo de sideró que “el derecho internacional
2014, en el que por una abrumadora no contiene ninguna prohibición apli-
mayoría (96,6 %) la población de Cri- cable a la declaración de independen-
mea, rusa casi en su totalidad, decidía cia”. Además de ello,
romper unilateralmente con Ucrania e
integrarse en la Federación Rusa con […] reprodujo dos frases del me-
el nombre de República de Crimea y morando fechado el 17 de abril de
Sebastopol, y ampararse así en un pre- 2009 que EE. UU. presentó a dicho
tendido derecho a decidir su autode- Tribunal en relación a Kosovo: “las
terminación como pueblo. Rusia actuó declaraciones de independencia
en un tiempo récord para organizar pueden contradecir, y con frecuen-
un referéndum ilegal y proteger lo que cia así sucede, las leyes internas; sin
consideraba un interés vital en Ucrania embargo, ello no significa que se
(Dolya, 2016, p. 3). El resultado de la esté violando el derecho interna-
consulta estaba asegurado, ya que a la cional”. (Fernández, 18 de marzo
mayoría de población rusa se unió una de 2014)
143
Las condenas internacionales, tam- de la política de hechos consumados

bién desde Naciones Unidas (Asam- por parte de Rusia, dejan la posible
blea General de las Naciones Unidas, candidatura en unas condiciones me-
2014), y las diversas sanciones institu- nos favorables aún.
cionales (fundamentalmente desde la
UE) y bilaterales por parte de las prin- Si bien el futuro es incierto, pode-
cipales potencias occidentales no evi- mos barajar varias hipótesis de cara a
taron que el mismo modus operandi una futura adhesión de Ucrania a la
de apoyo soterrado a los separatistas OTAN. En primer lugar, la candidatura
por parte de Rusia se haya repetido en de Ucrania podría quedar bloqueada
las regiones orientales separatistas de o blindada, dependiendo de cómo
Donetsk y Lugansk, que se han procla- se sucedan los acontecimientos. Po-
mado repúblicas populares indepen- siblemente hablemos de bloqueo o
dientes bajo el amparo ruso. El control enquistamiento temporal si, a medio
de estos territorios significa para Ucra- plazo, la situación de independentis-
nia un espinoso problema interno e mo de la zona oriental se resolviese
internacional. favorablemente para la integridad te-
rritorial de Ucrania y el Estado fuera
Los acuerdos de Minsk (2014 y 2015) capaz de mantener una independen-
no han logrado finalizar realmente el cia real frente al gigante ruso. Ello es
conflicto entre los rebeldes separa- improbable si Ucrania no aminora
tistas y el gobierno ucraniano. Pese la dependencia energética (especial-
a que el conflicto tiene menor reso- mente de gas y electricidad), así como
nancia informativa que antes, las bajas también la económica, con respecto a
continúan en aumento (casi cien mil), Rusia. Para ello tendría que recibir un
la lucha no ha cesado y las víctimas fuerte respaldo económico por parte
civiles (en torno a dos mil) y violacio- de la UE, especialmente de Francia
nes de derechos humanos están a la y Alemania, cuya dependencia de la
orden del día. Ucrania se halla, por energía rusa también determina no-
tanto, inmersa en un conflicto civil de tablemente su política exterior con el
baja intensidad que no tiene visos de Kremlin. También podríamos barajar
ser resuelto en breve. la alternativa de bloqueo temporal de
la candidatura ucraniana a la Alianza
Bajo estas circunstancias, la posición en el caso opuesto, es decir, si dichas
internacional de Ucrania se complica. regiones orientales finalmente aca-
Considerada un “near abroad” impres- basen desgajadas del país y anexio-
cindible para Rusia, ya se encontraba nadas a Rusia. En este caso, la parte
en una posición realmente compleja occidental posiblemente tendría la
con respecto a una posible adhesión a oportunidad de decidir su futuro ins-
la OTAN. En este momento, las nuevas titucional sin la sombra de la amenaza
circunstancias de inestabilidad y con- rusa, aunque quedase mermada terri-
flicto en las zonas orientales, derivadas torialmente.

No obstante, tendríamos que hablar mas cargas. Las consecuencias de una

de blindaje o acorazamiento si la per- posible ampliación a Ucrania serían di-
manencia de tropas rusas —regulares fíciles de asumir por parte de la OTAN,
e irregulares— y la ayuda logística por más que hace unos años. La Alianza
parte de Moscú a los rebeldes separa- tendría que estar dispuesta a afrontar
tistas se prolongase de forma indefinida la reacción rusa en todos los niveles,
en la zona oriental, con la consecuen- desde las relaciones diplomáticas has-
cia o el resultado de dos conflictos ta una posible activación del artículo
enquistados que impidieran un con- 5 del TAN para defender la integridad
trol pleno y efectivo de Ucrania sobre territorial y la independencia política
Donetsk y Lugansk. En ambas regio- de un Estado miembro. Es obvio que
nes, pese a haberse autoproclamado la adhesión de Ucrania podría tener
Repúblicas independientes, la mayor un alto coste político y militar para el
parte del territorio se encuentra bajo resto de los miembros.
el gobierno ucraniano; pero se trata de
un pulso incesante que puede verse Por si estos motivos no fueran de peso,
revertido en cualquier momento. Las tampoco hay que menospreciar que,
hipótesis son variadas y unas resultan pese a que la OTAN siempre ha mante-
más plausibles que otras. El blindaje a nido un interés especial con respecto a
través del apoyo al separatismo en las Ucrania, como lo manifestó al otorgar
regiones del este de Ucrania y la gene- un estatus diferenciado a este país con
ración de una constante inestabilidad la “Carta sobre una asociación distin-
en dichas zonas desde Rusia parecen, tiva entre la OTAN y Ucrania” en 1997
por el momento, las conjeturas más (OTAN, 11 de julio de 2017), lo cierto
acertadas. es que el entusiasmo de la población
ucraniana por la OTAN no se ha visto
Hasta hace poco tiempo se podía con- correspondido en la misma medida.
siderar que Georgia y Ucrania, a pesar Además de ello, los respectivos presi-
de sus similitudes como candidatos dentes de Ucrania desde la indepen-
a la integración en la OTAN1, eran ca- dencia tampoco han mostrado una
sos distintos. Precisamente, y sin que línea coherente con respecto al futuro
ninguno de los Estados fuese un can- de su política exterior, y sí devaneos
didato claro debido a la presión rusa, entre Rusia y Occidente. A pesar de
la diferencia fundamental radicaba en que la reciente decisión de Poros-
el problema territorial que lastraba a henko en 2014 de abolir el estatus de
Georgia desde 2008 (Lazarevic, 2009, no alineado del país ha contribuido
pp. 47 y ss.). Actualmente, sin embar- notablemente a despejar dichas du-
go, ambos Estados conllevan las mis- das y señalar claramente la vocación
1 Es decir, tuvieron Revoluciones de Colores, que se instauraron en 2003 y 2004, respectivamente; se

consideran gobiernos democráticos; constituyen zonas de paso del gas y petróleo rusos, y, por último, son
zonas de influencia que Rusia no desea perder.
145
prooccidental de Ucrania, su destino tos congelados creados por Rusia, no

político, por el momento, parece estar resultan candidatos fáciles de admitir
más ligado a la determinación política por el resto de los miembros.
de Rusia que a su propia voluntad.
El deseo de engrosar las filas de la OTAN
En las próximas décadas, el rumbo de por parte de los Estados que se zafa-
la política exterior rusa con Europa y el ron del poder soviético tras décadas
resto del mundo podría cambiar. No de dominio político tuvo como resul-
obstante, esta es una variable que, por tado dos importantes rondas amplia-
el momento, no podemos contemplar. doras hacia Europa Central y Oriental.
Y menos aún en la “era Putin”, con su En la balanza de las primeras rondas
remarcado acento autoritario. Ucrania ampliadoras de la Posguerra Fría (1999
se configura como una pieza clave del y 2002), venció la geopolítica sobre
futuro devenir ruso. Tal y como pro- otras consideraciones de los Estados
nosticó con acierto Brzezinski, todavía candidatos (cumplimiento de criterios
no hemos visto el momento “defini- exigidos por la OTAN, aportación efec-
torio” de las relaciones entre Rusia y tiva de recursos, etc.), un hecho su-
Europa. Si Rusia finalmente acepta los puestamente debido a la intención de
lazos de Ucrania con las instituciones la OTAN de unir la Europa fracturada
occidentales, esto significará que ha- entre el Este y el Oeste. Pero Rusia, ló-
brá aceptado su propia caracterización gicamente, nunca ha percibido de este
como potencia europea, mientras que modo su pérdida de influencia en el
si los rechaza seguiría manteniendo su espacio postsoviético, y la actitud del
“identidad y existencia solitariamen- Kremlin, irremediablemente, ha con-
te ‘euroasiáticas’” (Brzezinski, 1998, dicionado en mayor o menor medida
p. 126). Ucrania, por tanto, inclinará el proceso ampliador (Martínez Laí-
la balanza de un futuro ruso dentro o nez, pp. 52-57).
fuera de Europa. Por ello, podemos
calificar al gigante ucraniano como la Moscú, en los últimos años, ha plan-
piedra angular por excelencia entre teado sin lugar a equívocos el espacio
Rusia y Occidente. de influencia en su “near abroad” que
no está dispuesto a perder bajo nin-
Conclusión gún concepto. Las líneas rojas han sido
puestas en Georgia y, especialmente,
La ampliación de la OTAN parece haber en Ucrania. En ambos casos, se ha
tocado techo, al menos en la frontera dado una nueva vuelta de tuerca en la
occidental rusa, donde únicamente relación de la OTAN con Rusia, tras el
los Estados bálticos, en la actualidad uso de la fuerza empleado por Rusia
preocupados por posibles incursiones para “proteger” sus intereses y pobla-
rusas, y Finlandia, escapan de la órbita ción rusa en ambos Estados. Se trata
de influencia rusa. Bielorrusia, Ucra- de una política exterior agresiva que
nia, Moldavia y Georgia, con conflic- atiende al principio del equilibrio de

poder más descarnado, descrito por terrorismo del Daesh, ya sea en Afga-
Kelsen así: “a principle of political con- nistán o en Siria, pese a las diferencias
venience” (1948, p. 42). Tras la guerra de la coalición occidental con Moscú
de Georgia en 2008 (Europa Press, 19 en este último país. Este aspecto fue,
de agosto de 2008), así como después sin duda, tomado en cuenta por Esta-
del conflicto de Ucrania en 2014 (Fer- dos Unidos bajo la administración de
nández, 4 de septiembre de 2014), la Obama.
OTAN ha experimentado un punto de
inflexión en el entendimiento con Ru- Las nuevas ampliaciones de la OTAN
sia, y ha llegado a un límite que, por el posiblemente traten de mantener la
momento, no puede rebasar con res- estabilidad internacional, el equilibrio
pecto al proceso ampliador. y el mayor beneficio posible para to-
dos los Estados de la zona euroatlán-
Repensar la ampliación y sus benefi- tica. Es obvio que los desencuentros
cios estratégicos parece ser la idea que y las diferentes posturas políticas con
preside la nueva estrategia política de Rusia son y serán, en ocasiones, irre-
la Alianza Atlántica (Wolff, 2015, p. conciliables. No obstante, los Estados
1114). Coincidimos con Rubio Plo en aliados tratan de evitar romper la bara-
lo siguiente: “El principal test de segu- ja diplomática y llegar a límites de con-
ridad colectiva pasa no solo por la de- secuencias indeseables para todos los
fensa, sino además por la capacidad de actores implicados. En las actuales cir-
ampliación de la Alianza, pero esta pa- cunstancias de impasse con respecto a
rece haber tocado fondo hace tiempo” la ampliación, parece más adecuado
(2014, p. 2). Es evidente que Estados que la OTAN mantenga, en la medida
aliados de peso en Europa consideran de lo posible, una política de diálogo
oportuno mantener una relación posi- con Rusia, sin dejar de procurar una
tiva, en la medida de lo posible, con
estrecha cooperación con los Estados
Rusia. No en vano, Francia y Alema-
que deseen pertenecer en el futuro a
nia reiteradamente han rechazado la
la alianza defensiva más fuerte del pla-
candidatura de Ucrania y Georgia a la
neta. Buscar el momento propicio con
OTAN. Si en el caso de Georgia las po-
Rusia, mientras se ejerce la seducción
sibilidades de incorporación a la Alian-
del soft power con los Estados candi-
za parecen mayores (y ello preocupa
datos, no responde a una claudica-
especialmente a Rusia), con respecto
ción, sino a una jugada inteligente y
a Ucrania la coyuntura poco propicia
responsable en la partida de ajedrez
para la admisión de este Estado como
miembro de la OTAN admite pocas de las relaciones diplomáticas.
dudas. De hecho, si la respuesta a la
anexión de Crimea por parte de Oc- Referencias
cidente no ha sido más contundente,
las razones parecen obvias: también se Asamblea General de las Naciones
necesita a Rusia para luchar contra el Unidas. (27 de marzo de 2014).
147
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La Organización Del Tratado Del Atlántico Norte y La Ampliación Al Este: ¿Hasta Ucrania?

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REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 13 N.

La Organización del Tratado del Atlántico Norte

María Martínez Carmena**

En este estudio se analiza la política de ampliación de

tido, Georgia y, de forma clara, Ucrania han marcado

de la Alianza Atlántica hacia el Este de Europa, pero

actualmente los miembros de la OTAN, principalmen-

te los socios europeos más relevantes, podrían verse

* Artículo en el marco del proyecto nacional “Los muros y el derecho

la dignidad de la persona y el desarrollo sostenible” (DER2015-

económico y geoestratégico (energía, coordinación para combatir el terrorismo

Palabras clave: Ampliación de la OTAN; Posguerra Fría; Rusia; Ucrania.

NATO and its Enlargement to the East: To Ukraine?

Keywords: NATO enlargement; post-Cold War; Russia; Ukraine.

A Organização do Tratado do Atlântico Norte

Neste estudo analisa-se a política de ampliação da OTAN durante a Pós-guerra Fria,

Europa, mas atualmente os membros da OTAN, principalmente os sócios europeus

Palavras-chave: Ampliação da OTAN; Pós-guerra Fria; Rússia; Ucrânia.

La decisión de ampliar la acceso a la independencia política de

María Martínez Carmena

Vladimir Putin. No obstante, se trata La política de puertas abiertas al ini-

María Martínez Carmena

cío de seguridad que históricamente los países candidatos, como la aporta-

1997, la OTAN invitó a formar parte de recho) y de aportar seguridad al área

María Martínez Carmena

incorporaron a la OTAN el 26 de mar- problemas internos (François-Poncet

coordinación, supervisión y asistencia sobre esta región septentrional en sí

María Martínez Carmena

y Kosovo, y sigue profundizando en re- Con respecto a las vías de amplia-

“tapón” de Europa Oriental fronterizos OTAN se dio a cambio de la lucha con-

María Martínez Carmena

teriormente reconocida por potencias especialmente atenta a este “Dicta-

kosovar, en la fecha de la declaración ciones serbias en 1999 y la declaración

María Martínez Carmena

líticamente este “caso especial” como Montenegro vio entorpecida su incor-

la organización grandes efectivos en apoyaba la ampliación (“NATO Free-

María Martínez Carmena

paso a la misión de observación de la son el principal freno. En la Cumbre

María Martínez Carmena

El acercamiento de Ucrania a las insti- “ha sido siempre un capítulo no cerra-

María Martínez Carmena

La presión rusa se tradujo en diversas incesante entrada en Crimea de fuer-

Las condenas internacionales, tam- de la política de hechos consumados

María Martínez Carmena

No obstante, tendríamos que hablar mas cargas. Las consecuencias de una

1 Es decir, tuvieron Revoluciones de Colores, que se instauraron en 2003 y 2004, respectivamente; se

prooccidental de Ucrania, su destino tos congelados creados por Rusia, no

María Martínez Carmena

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María Martínez Carmena

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María Martínez Carmena

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María Martínez Carmena

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