FACULTAD DE

CIENCIAS E INGENIERIA

DIEZ FALACIAS SOBRE LOS PROBLEMAS

SOCIALES EN AMERICA LATINA
Autor Bernardo Kliksberg Publicado en: Revista del CLAD Reforma y
Democracia N°19, páginas 123-162, febrero 2001
Comentario por: Daniela Vicherat, Analista Instituto Internacional de
Gobemabilidad

"Los textos han sido seleccionados para el uso exclusivo de los alumnos del curso
“Ética Profesional en Ing.Inudstrial-IN201” Queda prohibida su difusión y
reproducción por cualquier medio o procedimiento total o parcial, fuera del marco del
presente curso
Comentario:
Ante el creciente descontento por parte de los latinoamericanos respecto de su
situación actual, si se la compara con la de sus padres, Kliksberg propone
reflexiones que atañen a las causas centrales de esta situación desde el punto
de vista de las políticas sociales. Reconociendo que la gente distingue
perfectamente las causas aparentes de las profundas que afectan este
descontento. Partiendo de la base de la existencia de un amplio apoyo al sistema
democrático y sus ideales, el problema se centra más bien en la insatisfacción y
frustración respecto del funcionamiento que el sistema democrático ha supuesto
para el continente2.
Las causas del descontento son muchas, pero sin duda las más determinantes
son de corte económico-social, considerando la prevalencia y empeoramiento de
la situación de pobreza que afecta a amplios sectores de la región'. Ante esto,
Kliksberg sostiene que la población latinoamericana está clamando por cambios,
a través de la democracia, que son difíciles de implementar si se mantiene la
existencia de intereses creados por la consecución de privilegios, o el
funcionamiento defectuoso de organizaciones e instituciones básicas, o la
existencia de falacias sobre los problemas sociales que llevan a la adopción de
políticas erróneas que estancan y entorpecen el desarrollo y la acción
transformadora de las políticas sociales. El autor desarrolla su artículo en torno
a la distinción de diez falacias que interfieren en la toma de decisiones públicas
obstruyendo la búsqueda de alternativas renovadoras y una nueva generación
de políticas económicas y sociales que permitan avanzar en el desarrollo.

Primera falacia: la negación o la minimización de la pobreza

El argumento común que "pobres hay en todos lados" es una de las formas que
adopta la relativización del problema. Sin embargo, en materia económico-social
siempre es importante desagregar los datos y observarlos desde una perspectiva
histórica comparada. Siguiendo esta lógica, por ejemplo, es diferente contar con
más de la mitad de la población bajo condición de pobreza como ocurre en
América Latina que contar con "islotes de pobreza", como ocurre en los países
desarrollados.
En la región, pese a las discusiones metodológicas sobre cómo medir la pobreza,
se dan dos importantes coincidencias: (1) las cifras de población existentes por
debajo del umbral de pobreza son muy altas, y (2) durante los últimos 20 años
existe una tendencia al crecimiento de esas cifras, no sólo respecto de los
números absolutos sino también en el porcentaje del número de pobres sobre la
población total. La pobreza es extensa, diversificada y se caracteriza por una
rigidez determinada, entre otros motivos, por las precarias condiciones y
proyecciones existentes respecto de los niveles de educación e ingreso.
Por otro lado, la a-historicidad para enfrentar el problema de la pobreza (bajo el
argumento de que "pobres ha existido siempre"), no permite diseñar e
implementar estrategias globales que ataquen el problema, respondiendo a los
desafíos que sus tendencias presentes implican, debido a que de una parte se
le resta importancia al trabajo que pueda realizarse en el área social, y de otra
asume corno condición irrevocable la existencia de una exclusión humana anti-
ética.

Segunda falacia: la falacia de la paciencia

Lo que en muchos países se denominó la política del "chorreo", o la demanda
por una "paciencia histórica" que nos conduciría a un momento de abundancia
que "derramará" los beneficios del crecimiento hacia los más pobres
solucionando su condición, determinó la implementación de reformas en los años
80'. Sin embargo, ¿puede realmente esperar la pobreza?
De una parte, un importante porcentaje de la pobreza de la región afecta a niños
y adolescentes, quienes viven en una constante condición de riesgo que les
generará secuelas para el resto de su vida. De hecho, en 1997 del 44% de la
población latinoamericana que representaban los menores de 20 años, el 54%
de ellos eran pobres. Esto se traduce en una situación de alto riesgo alimentario,
estimado por la CEPAL en un 36% para el año 2000. Esta situación de riesgo se
genera y reproduce principalmente debido a la falta de recursos familiares, el
carácter monoparental de las familias y la baja educación de las madres.
Por otro lado, de acuerdo a datos proporcionados por OPS, la falta a servicios
de agua potable y alcantarillado afectan a una tercera parte de la población
latinoamericana, mientras el 30% de los niños viven en casas sin acceso a redes
de agua potable y un 40% en viviendas sin un adecuado sistema de eliminación
de excretas. Estas dos últimas condiciones seguramente son el factor central
que determina a la diarrea como una de las dos principales causas de muerte
infantil de la región.

Tercera falacia: con el crecimiento económico basta

La creencia de que basta con el crecimiento económico, entiéndase un aumento
del producto y del producto bruto per cápita, para alcanzar el desarrollo ha
quedado en entredicho frente a la experiencia Latinoamericana en los últimos 20
años. De hecho, el resultado de las reformas que se siguieron de acuerdo con
esta lógica es bastante mediocre y se traduce, en palabras de French Davis
(2000), en "una fuerte inestabilidad en el empleo y la producción, una mayor
diferenciación entre ricos y pobres, y un crecimiento promedio modesto: sólo 3%
en este decenio y con una profunda desigualdad".
En los últimos informes del Banco Mundial se constata la necesidad de
desarrollar capacidades tecnológicas, de competitividad y estabilidad económica
para apuntalar el desarrollo, constatando además que el crecimiento económico
puede ser un componente necesario de las estrategias de reducción de pobreza,
pero no es el único.
En este sentido, el paradigma del desarrollo humano, que pone a la gente en el
ángulo central de cualquier estrategia de desarrollo, demanda necesariamente
por una pregunta constante respecto de cómo y qué sociedad es la que avanza
y/o retrocede con las políticas y reformas implementadas. Es cierto que cuanto
mejor sea el crecimiento, y más recursos haya, se ampliaran las posibilidades
para la sociedad. Sin embargo, es la calidad de vida de la gente en ámbitos
básicos de su vida cotidiana lo que debe constituir el parámetro para ver cuánto
ha avanzado y desarrollado una sociedad.

Cuarta falacia: la desigualdad es un hecho de la naturaleza y no obstaculiza

el desarrollo
América Latina es considerada la región más desigual del planeta. Se trata de
una desigualdad creciente que no se adecua a las teorías convencionales de
Kusnets que supone la existencia de desigualdad sólo en un trecho del camino
hacia el desarrollo. Lo cierto es que hoy en la región la riqueza se concentra cada
vez más en grupos con una mayor propensión al consumo y con una menor
propensión a la inversión que la que tuvieron los grupos de elite de los países
hoy desarrollados.
Contrariamente a lo que propugna esta falacia, la desigualdad ha sido una de las
causas centrales del aumento de la pobreza de la región, no como una
consecuencia natural del camino hacia el desarrollo, sino más bien como
consecuencia de estructuras regresivas y políticas erradas. Estas últimas se han
traducido en una reducida capacidad de ahorro nacional, una reducción de los
mercados internos, una frágil salud pública, una frágil capacidad para
incrementar y potenciar la formación de capital humano calificado, una
menguada confianza en las instituciones básicas de la sociedad y en los
liderazgos políticos.
El autor distingue cinco grandes tipos de desigualdades existentes en la región:
1) inequidad en la distribución de los ingresos. En la región el 30% de la
población recibe sólo el 7,5% del ingreso; mientras sólo el 5% de la población es
dueña del 25% del ingreso nacional. 2) inequidad en el acceso a activos
productivos, principalmente en lo que respecta a la extrema desigualdad en la
distribución de la tierra. 3) inequidad en el acceso a crédito, que afecta
principalmente a la pequeña y mediana empresa, instituciones claves en la
generación de empleo (de hecho, 60 millones de PYMES que generan 150
millones de empleos, cuentan sólo con un 5% del crédito). 4) inequidad en el
sistema educativo. De acuerdo a cifras estimadas por el BID (2000), la brecha
de diferencia en el nivel educativo del 10% más rico de jefes de hogar y el 10%
más pobre es de 7 años, mientras en Europa es sólo de 2 a 4 años'. 5) inequidad
en el acceso a las posibilidades que brindan las nuevas tecnologías e Internet.
También llamada Brecha Digital o analfabetismo cibernético, por cuanto la
mayoría de la población no cuenta ni con los recursos ni la capacitación
necesaria para su uso.
La desigualdad asume una dinámica regenerativa produciendo circuitos
perversos que multiplican y acentúan la dualización y polarización entre incluidos
y excluidos.

Quinta falacia: la desvalorización de la política social

La política social ha tendido a ser vista como un complemento secundario de
otras políticas de aparente mayor importancia para el desarrollo, como aquellas
centradas en el desarrollo productivo, los equilibrios monetarios, el crecimiento
tecnológico y la privatización, entre otras.
Las políticas sociales han sido asumidas como una forma de apaciguar las
reacciones y efectos políticos que generan situaciones de pobreza, desigualdad
y desintegración como las existentes. El corolario de la política social es una
reducción y focalización del gasto social a objetivos específicos, con una
institucionalidad débil en recursos y personal, lamentablemente alejada de los
ámbitos de toma de decisiones. Sin embargo, en una democracia priorizar por lo
social no pasa por dar más o menos concesiones al estado, sino por asumir los
derechos fundamentales de los miembros de la sociedad corno piedra angular
para, la sobrevivencia y estabilidad del sistema democrático'.
La inversión en educación y capacitación son aspectos centrales de la política
social, en tanto potencian las posibilidades del país para absorber y hacer uso
de las nuevas tecnologías como herramientas de desarrollo. Por otro lado, la
inversión en mejorar las condiciones de salubridad y sanidad pública se
traducirían en mejoras considerables de la productividad de la economía. De esta
manera, es preciso constatar que no se trata sólo de "gasto" social, sino más
bien, de recursos que bien gerenciados, constituyen inversiones de alto retorno,
tanto en términos de capital humano como en productividad, progreso
tecnológico y competitividad nacional.
Es más, una de las posibilidades reales que tienen las democracias
latinoamericanas para reducir la desigualdad es la implantación de una política
social agresiva, que provea y asegure servicios sociales de buena calidad para
todos, dotando de posibilidades y oportunidades de integración a la población
pobre.

Sexta falacia: la maniqueización del Estado

Bajo el pensamiento económico convencional se ha asociado al estado con un
aparato corrupto, con una alta burocracia que le hace ineficiente a la hora de
cumplir con sus funciones y administrar los recursos. Aunque también los
procesos de privatización y retraimiento del Estado de la provisión de servicios
fueron acompañados por corrupción, inequidades e ineficiencia en los servicios.
Por otro lado, la visión del Estado corno un aparato omnipotente capaz de
solucionar todos los problemas ha demostrado históricamente ser errada.
Esta maniqueización del Estado creó una falsa oposición entre éste y la sociedad
civil, generando un paulatino debilitamiento y deslegitimación de la acción del
Estado en sus diferentes áreas de acción, específicamente en el campo social.
Aún así, sin un estado eficiente el desarrollo social se torna inviable,
principalmente porque no existen suficientes controles reguladores que protejan
a la población de los fallos provocados por el mercado, velando por un
crecimiento sostenido y equitativo. En este sentido, siguiendo a Sen, Kilksberg
resalta el rol de las políticas públicas, principalmente en salud y educación, como
aspectos decisivos de las economías de mejor desempeño en el mundo.
Finalmente, no basta sólo con un estado eficiente capaz de controlar la
corrupción y las inequidades producidas por los mecanismos de mercado, sino
también es preciso un estado coordinado con la sociedad civil, que requiere de
una administración pública descentralizada, meritocrática y trasparente para la
implementación de políticas adecuadas.

Séptima falacia: la incredulidad sobre las posibilidades de aporte de la

sociedad civil
Esta creencia funciona bastante vinculada a la anterior, en términos del
reconocimiento de una oposición y dualidad básica Estado/Mercado. La
sociedad civil se asume dentro de la órbita de acción del Estado, mientras al
mercado (los incentivos económicos, la gerencia de negocios y la lógica de
maximización de utilidades) se adjudican las fuerzas que potencian de mejor
manera el desarrollo.
Sin embargo, existen una multiplicidad de organizaciones que no están
vinculadas específicamente a ninguna de estas dos esferas, sino más bien
conforman el llamado "tercer sector". Se trata de un grupo de organizaciones no
gubernamentales, de creciente crecimiento en la región, que realizan múltiples
aportes en el campo social, apoyados por el aporte de actores públicos y
privados. En el mundo desarrollado estas organizaciones juegan un rol
importante en los proyectos de ayuda bilateral, recaudando recursos
principalmente del Estado, aunque también en ocasiones de la empresa privada,
y desarrollando algunas funciones sobre todo en materias de cooperación.
En América Latina este tercer sector recibe un apoyo público precario e
inestable, considerando que sólo recientemente se ha empezado a modificar el
pensamiento económico tradicional sobre las políticas públicas, que tendía a
desvalorizar las posibilidades de la sociedad civil para ser agentes de su propio
desarrollo".
Octava falacia: la participación; sí, pero no
La mayoría de las sociedades contemporáneas han demandado una
participación más activa de las comunidades en los asuntos públicos y de
desarrollo. La "sed" por participación ha sido detonada por el devenir de los
procesos históricos de democratización de los distintos países, que al menos en
teoría han propiciado la libre organización y expresión de la sociedad civil.
Por otro lado, el éxito y eficiencia de los programas sociales ha quedado
demostrado con numerosas experiencias, cada vez que se incorpora la
participación de las comunidades pobres en el uso de los recursos, la definición
de las metas, planificación, gestión, control y evaluación de los proyectos".
Además, la participación e implicación efectiva de la comunidad es un medio
fundamental para el control de la corrupción.
Pese a esto, la participación de las comunidades en los programas y políticas de
desarrollo de los gobiernos es muy reducida. Sigue priorizándose por las
políticas verticales, donde es la elite de decidores y diseñadores quienes
conocen las mejores estrategias. Esto mantiene a las comunidades pobres como
agente pasivo y externos a su propio desarrollo, con el consecuente desfase
entre discurso político y realidad, que se materializa más allá de la exclusión, en
sentimientos de frustración y escepticismo respecto de la política.

Novena falacia: la efusión ética

Hasta hoy, los problemas sociales en la región son tratados a nivel político como
un tema técnico más, de carácter neutro, en el que prima principalmente una
lógica y racionalidad técnica tipo costo-beneficio. Sin embargo, enfrentarse al
tema social es enfrentarse a la vida de la gente, a la sobre-vivencia de su
cotidianidad, y esto conlleva inevitables cuestionamientos éticos, no sólo dentro
de los países, los gobiernos y diferentes miembros de una sociedad, sino
también a nivel internacional.
Es imprescindible mantener un debate ético sobre la procedencia de las políticas,
aún cuando se contra argumente con la falta de recursos para estas
consideraciones, pues precisamente es este debate el que afectará los
resultados de las políticas en términos de prioridades adecuadas y beneficios
sociales efectivos. De hecho, reordenando prioridades, fortaleciendo un sistema
fiscal progresivo y eficiente y propiciando pactos sociales legítimos, los recursos
necesarios para superar las numerosas brechas que afectan al continente se
vuelven menos cuantiosos.

Décima falacia: no hay otra alternativa

El discurso económico ortodoxo y las políticas públicas temerosas tienden a
defenderse argumentando que no existe otra alternativa para lograr el desarrollo,
y que son estas las únicas medidas que pueden llevarse a cabo (repliegue de la
acción del Estado, deterioro de las formas tradicionales de organización social,
deterioro de las condiciones de la pequeña y mediana empresa nuevas formas
de institucionales de acceso a servicio, etc.). Sin embargo, de acuerdo a estudios
realizados por CEPAL a fines de los 90's y a consecuencia de la implementación
de estas políticas, la mayoría de la población vivía con sentimientos permanentes
de riesgo, indefensión e inseguridad, y una cada vez más desvirtuada confianza
entre unos y otros.
Sin lugar a dudas se ha comprobado históricamente que el desarrollo es en si
mismo demasiado complejo como para pensar que sólo exista una vía posible
para alcanzarlo. Tanto desde el PNUD, como desde el Banco Mundial, hay voces
que recalcan que la superación de las desigualdades sociales es uno de los
requisitos básicos para lograr crecimiento económico y desarrollo. Se trata de
enfocar ambos hacia los pobres y excluidos, potenciando sus capacidades a
través de políticas y programas gubernamentales que incorporen miradas
diferentes, superando el sesgo economisista que ha predominado hasta ahora.
Es necesaria la configuración de proyectos nacionales que prioricen la
integración regional como instrumentos de inserción económica en el sistema
económico global; democratizar el acceso a la tierra y el crédito; implementar
una reforma fiscal orientada a una imposición más equitativa y eliminación de la
evasión; una difusión y capacitación en el uso de las nuevas tecnologías de
información; universalizar el acceso y la cobertura de los servicios de salud,
educación preescolar y financiación de los ciclos primario y secundario; apoyar
la investigación científica y tecnológica; universalizar el acceso a servicios
sociales básicos; y finalmente permitir la apertura de espacios de participación
masiva, como algunas de las metas que deben guiar las nuevas estrategias de
desarrollo. Para lograr estos objetivos es necesario contar con un estado
transparente, descentralizado y con un servicio civil profesionalizado; con una
sociedad civil fuerte y cooperante; y con un empresariado que incorpore una
lógica de responsabilidad social a su acción.
Finalmente, después de esta mirada de conjunto sobre las falacias que
enmascaran las políticas públicas en la región el autor concluye con una cita que
Carlos Fuentes escribió en 1995: "Algo se ha acabado en América Latina, los
pretextos para justificar la pobreza".
Referencias bibliográficas: Banco Mundial, The Quality of Growth. Washington
(2000) BID, Informe de Progreso Económico y Social. Washington (2000)
CEPAL, Panorama Social de América Latina. Santiago de Chile (2000)
French Davis, R, Reformar las Reformas en América Latina. El Pais, Madrid, 30
de Junio (2000)
Latinobarómetro, Encuesta 1999. Santiago de Chile (2000)
OPS, Situación de la Salud en las Américas. Indicadores Básicos 2000.
Washington (2000)
PNUD, Superar la Pobreza Humana. New York (2000)
Notas:
1Según datos de la encuesta Latinobarómetro 1999, sólo un 17% de los
latinoamericanos cree estar mejor que sus padres.
2 Los únicos dos países donde existen mayores porcentajes de satisfacción con
el funcionamiento del sistema son Costa Rica y Uruguay, donde más del 60% de
la población está satisfecha con su funcionamiento. Al mismo tiempo, es allí
donde se detectan los más bajos niveles de desigualdad de la región y la más
amplia red de sistemas de protección social.
3 Bajo problemas de pobreza se aglutinan problemas vinculados a la carencia
de oportunidades en el trabajo, el acceso a la salud, el acceso a una educación
de buena calidad, incertidumbre laboral, bajos sueldos, corrupción, delincuencia,
tráfico de drogas. En suma la existencia de grandes y crecientes brechas de
desigualdad.
4 De acuerdo con datos entregados por la CEPAL, entre los años 1997 y 2000,
la pobreza creció de 204 a 220 millones. El 75% de la fuerza de trabajo del 75%
de la población de la región tiene ingresos que no son suficientes para sacarles
de una situación de pobreza. En Centroamérica la situación de pobreza de la
población es acuciante: 75% de los guatemaltecos (el 86% de la población
indígena son pobres, sobre el 54% de la población no indígena), 73% de los
hondureños, 68% de los nicaragüenses y 53% de los salvadoreños viven bajo
esta condición. En Brasil 43,5% de la población gana menos de 2 dólares diarios,
y en Argentina la tercera parte de la población y el 45% de los niños vive en
situación de pobreza.
5 Respecto de la educación, el promedio de años de escolaridad en América
Latina es de 5,2 años, la mitad de los años necesarios para emerger de la
pobreza.
6 Se estima en 30% el porcentaje de hogares a cargo de madres solteras en la
región, en su mayoría se trata de hogares humildes y de madres con bajo nivel
educativo y probables problemas de malnutrición, incluso durante el embarazo.
De acuerdo a datos de CEPAL, para 1999, entre un 40 y 50% de los niños
urbanos en edad preescolar formaban parte de hogares en los que la madre no
había completado la educación primaria, porcentaje que puede llegar a aumentar
a un 85% para los niños de zonas rurales de algunos países.
7 El 10% más rico de la población cuenta en promedio con 11,3 años de
formación educativa, mientras el 30% más pobre adquiere sólo 4,3 años. De
acuerdo con estadísticas de la CEPAL, el 3% de la población ocupada cuenta
con 15 o más años de escolaridad, el 20% de la fuerza de trabajo tiene entre 8 y
12 años, y el 77% restante cuenta entre 5,5 y 7,3 años de estudio en las zonas
urbanas, y 2,9 en las rurales.
8 En el Informe de Desarrollo Humano 2000 el PNUD ha planteado el problema
en los siguientes términos "La erradicación de la pobreza constituye una tarea
importante de los derechos humanos en el siglo XXI. Un nivel decente de vida,
nutrición suficiente, atención de salud, educación, trabajo decente y protección
contra las calamidades no son simplemente metas del desarrollo, son también
derechos humanos".
9 La OMS ha establecido para el año 2000 el primer ranking de países de
acuerdo al desempeño de sus sistemas de salud. Uno de los índices lo constituye
el número de años que una población vive con buena salud. Los países que
lideran la tabla son países en los que el Estado tiene una participación
fundamental en la red de
protección: Japón (74,5 años), Suecia (73 años), Canadá (72 años) y Noruega
(71,7 años).
1° Numerosos estudios del Banco Mundial atribuyen al capital social y humano
una importante cuotas de responsabilidad en la performance económica y
gobernabilidad democrática de los países.
11 Dos estudios publicados el año 2000, uno por el PNUD, "Superando la
pobreza Humana", y otro por el Banco Mundial "The Voices of the Poor',
enfatizan en el diseño de estrategias de superación de pobreza es preciso dar
prioridad e invertir en el fortalecimiento de organizaciones civiles en las propias
comunidades pobres, para otorgarles voz y voto real a los excluidos. El apoyo
se orienta principalmente a la capacitación de líderes, fortalecimiento de sus
capacidades de articulación y gestión.
La Colección de Reseñas es una publicación editada por el Instituto Internacional
de Gobernabilidad, en el marco del Proyecto LAGNIKS (Red y Sistema
latinoamericanos de Información y Conocimiento sobre Gobernabilidad y
Desarrollo Humano), con el patrocinio del PNUD (Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo y la Generalitat de Catalunya (Gobierno Autónomo Catalán)
Disponible en:
http://www.hacienda.go.cricen.tro/datos/Articulo/Diez%20falacias%20sobre%2
Olos%20 problernas%20sociales%20en%20Am%C3%A9rica%20Latina.doc