CAPÍTULO VI

DERECHO CONSTITUCIONAL PRESUPUESTARIO

LA VIDA DE LA LEY DE PRESUPUESTO: PREPARACIÓN...
LA VIDA DE LA LEY DE PRESUPUESTO:
PREPARACIÓN, APROBACIÓN, EJECUCIÓN, MODIFICACIÓN
DURANTE SU EJECUCIÓN Y CONTROL
I. ESQUEMA GENERAL. EL SENTIDO DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994. EL JEFE DE
GABINETE Y LA AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Sobre la base de la reserva legal, la Constitución regula de manera muy detallada las
diferentes etapas de la vida de la Ley de Presupuesto, atribuyendo diversas competencias y
potestades tanto al Poder Ejecutivo como al Legislativo. En esa vida pueden distinguirse
una serie de tareas jurídicas, que van delineando etapas sucesivas de actuaciones públicas:
a) Preparación del proyecto de la ley;
b) Aprobación de la ley;
c) Ejecución de la ley;
d) Modificación de la ley durante su ejecución, y
e) Control de la ejecución.
A continuación se expone el diseño constitucional, destacándose en cada caso la regulación
orgánica de carácter legal y reglamentario que, como sucede en la mayor parte del derecho
financiero, no se compadece con aquél.
Antes de analizar los diferentes aspectos de la vida de la ley considero necesario destacar la
idea básica que subyace a la reforma constitucional de 1994, que ha incidido de manera
notable en esta materia. Aquella reforma ha tenido como objetivos explícitos moderar el
presidencialismo, reforzar el rol institucional del Congreso y enfatizar el sistema de
controles públicos. De acuerdo con la Declaración de Menem y Alfonsín, que dio origen
formal al proceso reformador, ambos coincidieron en impulsar un proyecto de reforma que
“consolide el sistema democrático y perfeccione el equilibrio entre los poderes del Estado,
por medio de: a) la atenuación del sistema presidencialista a través de la incorporación de
un Jefe de Gabinete o Ministro Coordinador, con responsabilidad frente al Presidente y al
Congreso”. Asimismo, se acordó en que el proyecto de reforma “afiance la independencia
de la justicia y fortalezca los órganos de control, de tal modo que c) otorgue al órgano de
control de la administración, plena autonomía funcional en el ámbito del Poder Legislativo
y periódica estabilidad de sus miembros, otorgando a la oposición su presidencia” 1.
Estos compromisos más tarde se plasmaron en sucesivos documentos del 1 y 13/12/1993 y
luego en la ley 24.309, declarativa de la necesidad de la reforma, que contiene el Núcleo de
Coincidencias Básicas, en cuyo punto A, “Atenuación del sistema presidencialista” se
incluye la figura del Jefe de Gabinete de Ministros, con atribuciones que darán lugar a las
posteriormente establecidas en el art. 100, y cuyo punto K, “Control de la Administración
Pública”, contiene un texto semejante al actual art. 85, donde se enfatiza la potestad
controladora del Congreso y se instituye la Auditoría General de la Nación 2.
Todas estas intenciones constituyentes se anudan en la regulación que se ha hecho de la
1
______Obra de la Convención Nacional Constituyente, 1994, t. I, Centro de Estudios
Constitucionales, Buenos Aires, 1995, p. 64.
2
______Obra de la Convención..., cit., t. I, p. 74.
actividad financiera pública. Es decir: no sólo dicha regulación constitucional-financiera
debe leerse a la luz de aquellos objetivos, sino que el real cumplimiento del sentido político
de la reforma depende de la efectiva concreción del nuevo diseño institucional del Tesoro.
Mientras la ordenación constitucional de la Hacienda Pública no se plasme en la realidad
institucional del Estado parece difícil que se satisfagan las metas políticas de la reforma
constitucional. Y ello, en 2007, aún no ha ocurrido.
De acuerdo con los antecedentes antes indicados, el nuevo diseño constitucional se afinca
en dos instituciones, que personifican la figura objetiva del Tesoro: el Jefe de Gabinete de
Ministros y la Auditoría General de la Nación.
La inserción de la figura del Jefe de Gabinete ha dotado de complejidad al Poder Ejecutivo,
que pasa a tener dos centros de decisión y de poder 3. Las clásicas potestades del Presidente
han sido desdobladas, de manera que hay dos órganos en el Poder Ejecutivo que tienen
3
______Aquí desarrollo la lectura iniciada en BELARDINELLI, Pablo - CORTI, Horacio,
“Funciones financieras del Jefe de Gabinete de Ministros (Teorías, dilemas,
interpretaciones)”, LL 1996-D-1415, y en CORTI, Horacio, Derecho financiero,
Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1997, p. 451. Sobre el Jefe de Gabinete pueden, entre otros,
verse los siguientes trabajos: FANELLI EVANS, Guillermo, “El Jefe de Gabinete y demás
ministros del Poder Ejecutivo en la Constitución”, LL 1994-E-1007; CASSAGNE, Juan C., “En
torno al Jefe de Gabinete”, LL 1994-E-1267; GARCÍA LEMA, Alberto, “La Jefatura de
Gabinete de Ministros en el proyecto de Ley de Ministerios”, LL 1995-E-1247, y “La
reforma de 1994. Valoración crítica diez años después”, LL del 13/9/2004, p. 1; GARCÍA
LEMA, Alberto - MARTINO, Antonio, “¿Atenuación o flexibilización del presidencialismo? La
Jefatura de Gabinete de Ministros ante nuevos escenarios políticos, comparada con la
propuesta de Sartori”, ED 180-927; BARRA, Rodolfo, El Jefe de Gabinete en la Constitución
Nacional, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1995; LOZANO, Luis, “El Jefe de Gabinete”, LL
1995-D-1465; FLEITAS ORTIZ DE ROSAS, Abel, “El Jefe de Gabinete de Ministros: perfiles e
interrogantes”, LL 1995-C-1084; RASPI, Arturo, “La jefatura de la administración general
del país”, LL 1996-E-794; SCHAFRIK, Fabiana - BARRAZA, Javier, “La reforma constitucional y
las facultades del Jefe de Gabinete de Ministros en materia presupuestaria. Estudio de la
relación entre el Jefe de Gabinete de Ministros y el Poder Ejecutivo nacional. Los
presupuestos de empresas públicas y organismos descentralizados”, ED 167-981, El control
de la Administración Pública, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1995, y “El Jefe de Gabinete
de Ministros y su relación con el Poder Ejecutivo nacional, los demás ministros secretarios
y el Congreso Nacional”, ED 170-1027; TESÓN, Miguel, “Atribuciones del Jefe de Gabinete
de Ministros en la administración de la hacienda pública”, RAP 207; GALLARDO, Roberto -
LÓPEZ, Mario J., “El Jefe de Gabinete en la Constitución Nacional reformada”, ED 161-947;
THURY CORNEJO, Valentín, “De la promesa de la atenuación a la realidad de la concentración.
El Jefe de Gabinete de Ministros a diez años de la reforma constitucional”, EDCO
2004-680; LISTE, Pablo, “El lugar del Jefe de Gabinete en el sistema constitucional
argentino”, EDCO 2003-390; DUPUIS, Nicolás, “Los superpoderes del Jefe de Gabinete de
Ministros en el sistema presidencialista argentino”, LL del 17/8/2006, supl. Actualidad, p.
1; BONINA, Nicolás - DIANA, Nicolás, “Los superpoderes al Jefe de Gabinete”, LL del
27/7/2006, supl. Actualidad, p. 1; MARTÍNEZ, Patricia, “El Poder Ejecutivo y Jefe de Gabinete
y demás ministros”, en La reforma constitucional interpretada, Depalma, Buenos Aires,
1995, p. 421.
competencias directamente atribuidas por la Constitución.
El Jefe de Gabinete es designado por el Presidente (art. 99, inc. 7º), pero responde ante el
Congreso, quien puede removerlo por el voto de la mayoría absoluta de los miembros de
cada una de las Cámaras, tal como lo dispone el art. 101. Por otra parte, tiene potestades
directas para dictar los reglamentos que sean necesarios para ejercer sus atribuciones y el
Presidente puede delegarle parte de sus atribuciones propias (art. 100, incs. 2º y 4º). Esto
significa que la Constitución enumera las potestades directas, mínimas e indisponibles del
Jefe de Gabinete, que pueden ser ampliadas y nunca disminuidas por el Presidente. Este
último, como surge de forma expresa del texto constitucional, puede delegarle funciones y,
como se desprende de los fines mismos de la reforma, no puede avocarse o sustraerle
potestades, ya que resulta evidente que de dicha manera se estaría vaciando la figura de
contenido sustancial.
Más allá de que se considere que el Poder Ejecutivo sea actualmente, como antes, de
carácter unipersonal, lo cierto es que el Jefe de Gabinete tiene potestades que la
Constitución se las asigna a él, a fin de que las ejerza sin recibir directivas u órdenes del
Presidente. El Jefe de Gabinete, para poder cumplir la finalidad de actuar como atenuante
del presidencialismo, tiene que tener un grado jurídico mínimo de independencia, situación
que sólo adquiere por medio de la protección de un grupo de potestades directas e
indisponibles. De lo contrario, en vez de ser un órgano responsable ante el Presidente, sería
un órgano totalmente dependiente, consecuencia contraria al objeto mismo de la reforma
constitucional de 1994, aun cuando tal haya sido la situación hasta el presente.
En cuanto a su relación con el Congreso, no sólo tiene que responder políticamente ante él,
también tiene el deber constitucional de concurrir “al menos una vez por mes,
alternativamente a cada una de sus Cámaras, para informar de la marcha del gobierno”. Se
ve la importancia de esta asistencia, que implica una relación casi continua y permanente
entre el Jefe de Gabinete y el Congreso.
Indudablemente, la reforma no transforma el régimen político, que continúa siendo de
carácter presidencialista, pero incluye un órgano de mucho poder y que debe responder ante
el Congreso. La atenuación del presidencialismo se logra por medio del respeto de las
potestades mínimas e indisponibles del Jefe de Gabinete, y por el seguimiento continuo y
permanente del Congreso, quien puede censurarlo y removerlo. Protección y real ejercicio
de potestades constitucionales, por un lado; efectivo control legislativo, por otro.
En este claro contexto en lo relativo a los fines político-institucionales de la reforma, el Jefe
de Gabinete tiene a su cargo lo esencial de la preparación del proyecto de Ley de
Presupuesto y de su ejecución. Además de ello, para completar sus potestades financieras,
él tiene a su cargo todo lo relativo a las rentas de la Nación (art. 100, incs. 6º y 7º). Esto
significa que la mayor parte de las potestades financieras que en el modelo histórico tenía el
Presidente, hoy están asignadas al Jefe de Gabinete.
Dada la relevancia sustancial que tiene la materia, puede decirse que en el núcleo del poder
real del Jefe de Gabinete se encuentran sus potestades hacendales de carácter colegislativo,
reglamentario y administrativo. Esto permite afirmar que, dentro de la actual estructura
compleja del Poder Ejecutivo, el Jefe de Gabinete personifica al Tesoro de la Nación. Se
trata de la subjetivación, en el ámbito ejecutivo, del Tesoro. Por ende, el efectivo
cumplimiento de la personificación del Tesoro es la base del real poder constitucional del
Jefe de Gabinete. Ésta es una de las claves del diseño constitucional salido de la reforma de
1994.
Paralelamente, la Auditoría tiene a su cargo asistir al Congreso en todo lo relativo a sus
potestades presupuestarias 4. De acuerdo con el art. 85, CN, “El control externo del sector
público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será
una atribución propia del Poder Legislativo. El examen y la opinión del Poder Legislativo
sobre el desempeño y situación general de la Administración Pública estarán sustentados en
los dictámenes de la Auditoría General de la Nación. Este organismo de asistencia técnica
del Congreso, con autonomía funcional, se integrará del modo que establezca la ley que
reglamenta su creación y funcionamiento, que deberá ser aprobada por mayoría absoluta de
los miembros de cada Cámara. El Presidente del organismo será designado a propuesta del
partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso. Tendrá a
su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la
Administración Pública centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de
organización, y las demás funciones que la ley le otorgue. Intervendrá necesariamente en el
trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos
públicos”.
Para interpretar adecuadamente este artículo es preciso diferenciar dos modos de entender
el concepto de “control”. Entendemos por “control en sentido amplio” al que efectúan los
poderes del Estado entre sí, como plasmación de la forma republicana y de la técnica de
división de poderes. Se trata del control intergubernamental de un poder sobre otro, como
parte del sistema de pesos y contrapesos. Por otra parte, el “control en sentido estricto” es
aquel que se ejerce en particular en el desenvolvimiento de una actividad jurídica.
Esta distinción conceptual es aplicable a nuestra materia. Como ya vimos, la propia técnica
presupuestaria nace con la división de poderes y como una de las tantas formas de controlar
la actividad estatal. Es una técnica para controlar una actividad (la actividad financiera
pública) y para que, además, el Congreso controle al Ejecutivo. De ahí que haya incluso
definiciones del presupuesto en términos de instrumento jurídico y político de control. Esto
significa que el presupuesto es una técnica mediante la cual se concreta el “control en
sentido amplio” entre el Congreso y los restantes órganos públicos, en particular el
Ejecutivo. Pero en la vida misma de la Ley de Presupuesto, se presenta, de forma
particularizada, una tarea de “control en sentido estricto” respecto de su ejecución. Hay un
control de la ejecución de la Ley de Presupuesto que es llevada por diferentes órganos
4
______Sobre la Auditoría General de la Nación pueden verse, entre otros trabajos: IVANEGA,
Miriam, Mecanismos de control público y argumentaciones de responsabilidad, Ábaco,
Buenos Aires, 2003, y “Reflexiones en torno al control externo de la Administración
Pública y sus consecuencias”, JA 2004-II-1313; SEVILLE SALAS, Viviana, “La Auditoría
General de la Nación después de la reforma constitucional de 1994”, LL 1997-B-1304;
MERTEHIKIAN, Eduardo, “Consideraciones jurídicas acerca del control parlamentario del sector
público nacional”, LL 1996-C-889; SCHAFIRK, Fabiana - BARRAZA, Javier I., “Sistemas de
control en la ley 24.156 (análisis comparativo con el régimen anterior)”, LL 1995-C-1259;
SCHAFIRK, Fabiana, “El control en la Constitución Nacional: características comunes.
Propuestas para una adecuación de la Auditoría General de la Nación”, ED 179-896;
APESTEGUÍA, Carlos, “Los mecanismos de control en la Ley de Administración Financiera y
de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional”, LL 1994-B-725; FURIA, Lilian -
TORRES, Ismael, “Comparación sumaria de la Ley de Administración Financiera y de los
Sistemas de Control del Sector Público Nacional de la República Argentina 24.156, con su
par española, la Ley General Presupuestaria”, JA 2001-IV-1343.
(control externo e interno) y en diferentes momentos (anterior, concomitante y posterior).
La Constitución, en su art. 85, se está refiriendo a un “control en sentido amplio” de la
actividad financiera que realiza el Estado, complementándose de esa forma la atribución de
la potestad presupuestaria contenida en el art. 75, inc. 8º. Esto significa que la Auditoría es
un órgano que está en condiciones de participar en todos los momentos financieros y
presupuestarios en los cuales a su vez deba intervenir el Congreso.
Es decir, la Constitución le ha asignado a la Auditoría el papel de organismo de asistencia
técnica en materia presupuestaria, de forma que ella debe participar de los procesos
parlamentarios de aprobación, de modificación durante la ejecución, de seguimiento y de
“control en sentido estricto” de la ley. De esta manera el Congreso dispondrá, según la
lectura aquí propuesta de la Constitución, de un organismo técnico especializado que pueda
analizar el proyecto de ley enviado por el Jefe de Gabinete, examinar las modificaciones
que se propongan durante el ejercicio presupuestario, tener los conocimientos para seguir
con detalle la ejecución de la ley y, finalmente, “controlar en sentido estricto” esa
ejecución.
Todo el proceso presupuestario está signado por la idea política del control entre los
poderes del Estado, uno de cuyos momentos particulares es el control en sentido estricto de
la ejecución de la ley. Surge de esta lectura que cuando la Auditoría ejerce ese control
estricto de la ejecución lo hará sobre un objeto (la Ley de Presupuesto) que ya ha tenido
oportunidad de conocer en el momento de su aprobación y luego en ocasión de su
seguimiento.
Además, el constituyente, ante las peculiaridades del funcionamiento real de la división de
poderes, que es manipulable si un partido político domina coyunturalmente el Poder
Ejecutivo y el Congreso, le otorgó la presidencia de la Auditoría al partido político que
constituya la primera minoría. De esta manera el “control en sentido amplio” que implica la
técnica presupuestaria no sólo queda en manos del Congreso, sino que requiere la
intervención del organismo técnico presidido por la primera minoría, mecanismo que tiende
a asegurar la efectividad del control gubernamental y del sistema de pesos y contrapesos.
En otros términos, el art. 85 de la Constitución no puede ser objeto de una lectura estrecha
que reduzca la idea de control sólo al “control en sentido estricto”, es decir el posterior a la
ejecución de la Ley de Presupuesto, tal como se había plasmado, antes de la reforma, en los
acotados términos de la Ley de Administración Financiera. Es más, el sentido de la reforma
constitucional consiste en instaurar técnicas reales de control, así lo dispuesto por el art. 85,
para modificar y suplantar las técnicas sólo nominales de control, como las en definitiva
contenidas en la LAF.
Esta potestad de la Auditoría respecto del presupuesto es generalizable, dada la extensión
de las competencias que le asigna la Constitución, a toda la actividad financiera pública. De
forma expresa, el art. 85 de la Constitución se refiere a los aspectos “financieros” del sector
público nacional como objeto del control. Esto significa que en toda actuación legislativa
financiera debe actuar la Auditoría, esto es, en todo lo relativo al presupuesto, a los tributos,
al crédito público y a los ingresos patrimoniales.
A partir de esta propuesta de interpretación, que se afinca en el sentido más diáfano de la
reforma constitucional —asegurar una intervención legislativa real y a la vez técnica—, la
Auditoría se presenta como la personificación legislativa del Tesoro de la Nación. Es decir,
es la subjetivación, en el ámbito del Congreso, del Tesoro.
Se aprecia la lógica institucional de la reforma, en la medida en que sobre la base del
pensamiento de Alberdi, según el cual el art. 4º, CN, que estructura el Tesoro es un núcleo
del sistema constitucional, personifica a dicho Tesoro de una doble manera a fin de
introducir un mecanismo fuerte para plasmar y a la vez asegurar la división de poderes.
Mientras que el Jefe de Gabinete constituye la personificación ejecutiva del Tesoro, la
Auditoría es su personificación legislativa. De aquí se sigue que el afianzamiento de la
división de poderes pasa de manera estratégica por el real ejercicio que puedan hacer la
Jefatura de Gabinete de Ministros y la Auditoría General de la Nación de sus funciones
constitucionales financieras.
La realidad del Estado y de la regulación infraconstitucional es muy diferente y poco
receptiva de las innovaciones institucionales de la reforma de 1994.
Con respecto en primer lugar al Jefe de Gabinete, si bien fue efectivamente instalado como
órgano, todavía no tiene la relevancia que exige la Constitución. Como veremos, se le han
retaceado potestades y, de esa manera, además de no haber adquirido relevancia política
real, tampoco ha cumplido el rol de moderar el presidencialismo.
La Auditoría, en segundo lugar, continúa con las funciones que le había otorgado la LAF,
que son sustancialmente menores a las contenidas en el art. 85, CN. En vez de ser un
órgano que actúe en todo el proceso presupuestario, sólo se dedica al “control en sentido
estricto” y, de esa manera, no ha logrado el fortalecimiento del control.
El hecho de que a ambos órganos el sistema político no les haya reconocido en la realidad
de la legislación sus potestades constitucionales financieras es la causa de que ninguno de
ellos tenga, al día de hoy, la relevancia política sustancial que originariamente el
constituyente previó. Indudablemente, se requiere una reforma de la LAF para adaptarla a
la Constitución y organizarla en torno a estas dos instituciones que son la clave de la
moderación del presidencialismo y del afianzamiento de la división de poderes.
Para decirlo con los términos empleados en el documento que dio formalmente lugar al
inicio de la reforma constitucional de 1994: sin un genuino Jefe de Gabinete de Ministros
no será posible “atenuar” el presidencialismo y sin una genuina Auditoría General de la
Nación no será posible “fortalecer” los sistemas de control intergubernamental.
Sin embargo, desde 1994 hasta hoy no ha habido, más allá de las renovaciones políticas en
los diferentes poderes del Estado, voluntad política para jerarquizar las personificaciones
ejecutiva y legislativa del Tesoro.
II. LA PREPARACIÓN DEL PROYECTO DE LEY EN EL ÁMBITO
DEL PODER EJECUTIVO
1. La regulación constitucional
El eje del diseño constitucional radica en el art. 100, inc. 6º, según el cual al Jefe de
Gabinete le corresponde “enviar al Congreso los proyectos de Ley de Ministerios y de
Presupuesto Nacional, previo tratamiento en acuerdo de Gabinete y aprobación del Poder
Ejecutivo”.
Esta cláusula establece una serie de atribuciones colegislativas, que se ejercen de forma
sucesiva y concatenada por diferentes órganos al interior del Poder Ejecutivo y que implica,
en comparación con la regulación presidencialista clásica de la Constitución histórica, una
notoria restricción de las potestades presidenciales.
Los pasos, atribuciones y órganos que intervienen son los siguientes:
a) Preparación del proyecto de ley por parte del Jefe de Gabinete;
b) Tratamiento del proyecto de ley en acuerdo de ministros;
c) Aprobación del proyecto de ley por parte del Presidente, y
d) Envío del proyecto de ley al Congreso por parte del Jefe de Gabinete.
El Jefe de Gabinete, que tiene a su cargo la administración general del país (art. 100, inc.
1º), es el órgano que está en mejores condiciones para elaborar el proyecto de ley. Es el
sujeto que realiza la tarea esencial, con información que le brindan todos los órganos
públicos, incluidos los ministros. Luego, en reunión de Gabinete con los ministros, se
debate esa propuesta y se llega por consenso a un proyecto que debe aprobar el Presidente,
quien en ejercicio de esa función puede efectuar las modificaciones que estime
convenientes. El proyecto aprobado por el Presidente es el que será entonces enviado al
Congreso por el Jefe de Gabinete.
Es claro que esta serie concatenada de pasos que la Constitución prevé debe tener un
sentido, que no puede ser desvirtuado si todo, en última instancia, es realizado y decidido
por el Presidente o alguno de los ministros. Si eso sucede se erosiona, en la realidad de los
hechos, el poder del Jefe de Gabinete y, por esa vía, se frustra el objetivo de moderar la
forma presidencialista. Para decirlo con claridad: si el proceso de preparación del proyecto
de ley es realizado en el ámbito del Ministerio de Economía y el Jefe de Gabinete sólo
realiza una tarea formal en el momento de enviar el proyecto al Congreso, no se aprecia
cuál es el sentido de la reforma constitucional y lo detallado de la regulación institucional
plasmada en el art. 100.
El hecho de que se trate de pasos sustanciales, que no tienen un mero tenor ritual, lo
muestra que en conjunto plasman la intervención colegislativa previa del Poder Ejecutivo
en el proceso de creación de la Ley de Presupuesto. El Jefe de Gabinete cuando prepara el
proyecto de ley, los ministros cuando debaten en acuerdo, el Presidente cuando aprueba y
una vez más el Jefe de Gabinete cuando envía el proyecto de ley, realizan tareas de
colaboración en el proceso legislativo, todas fijadas además en la propia Constitución.
Se ve que si bien lo esencial de la decisión presupuestaria, en razón de la reserva de ley,
recae en el Congreso, el Poder Ejecutivo también tiene un rol destacable como colegislador
y, en lo particular que vemos en este punto, como generador del proyecto de Ley de
Presupuesto. Esta relevancia del Ejecutivo no sólo es propia de los regímenes
presidencialistas, pues lo mismo sucede, con los matices pertinentes, en los de carácter
parlamentario, tal el caso de España, cuya Constitución deja en claro que es al gobierno a
quien le corresponde la elaboración del presupuesto que luego considerará las cortes
generales.
Es decir, la división de poderes, más allá del régimen político de que se trate,
presidencialista o parlamentario, no excluye sino que prevé en su textura la colaboración
entre los poderes del Estado a fin de adoptar, de manera conjunta, las diferentes decisiones
jurídicas, entre ellas las de carácter financiero y presupuestario. Y en esos diferentes
diseños la iniciativa legislativa presupuestaria recae en el órgano ejecutivo. De ahí las
regulaciones más detalladas, ya mencionadas, que contienen muchas constituciones
provinciales, donde, además de establecer la iniciativa del Ejecutivo, se fijan plazos, de
forma que si luego de cierta fecha el proyecto no fue enviado el Legislativo provincial está
habilitado para deliberar sin más sobre el presupuesto del año siguiente que él considera
conveniente, sin perjuicio de que, en general, en dichas constituciones provinciales se
dispone que, si el Legislativo no hizo uso de dicha habilitación, se prorroga de forma
automática la Ley de Presupuesto del año que concluye.
2. El régimen de la legislación orgánica
El régimen legal orgánico se encuentra plasmado en la LAF, que es anterior a la reforma
constitucional y no fue adaptada a las nuevas reglas, y en una serie de disposiciones de
diferente índole, entre ellas la Ley de Ministerios y su reglamentación. El resumen de esa
regulación, de por sí compleja y cambiante, es que el Jefe de Gabinete tiene un rol
secundario, al colaborar con el Ministerio de Economía en el proceso de elaboración del
proyecto de ley.
En la tarea de justificar el hecho de restarle relevancia al Jefe de Gabinete hay que
computar la interpretación efectuada, al menos hasta el presente, por la Procuración del
Tesoro, para la cual “nada en el texto de la Constitución Nacional autoriza a afirmar que el
Jefe de Gabinete tenga atribuida una supremacía que lo faculte para modificar, anular o
sustituir decisiones adoptadas por los demás ministros en ejercicio de sus propias
competencias; no tiene jerarquía diferente, menos aún superior, a los otros ministros; ni de
la ubicación en la estructura normativa, ni de las atribuciones” 5.
En esa senda se consideró la existencia de una relación jerárquica entre el Presidente y el
Jefe de Gabinete, de forma que el primero puede avocarse de manera legítima 6.
Es indudable que la historia administrativa de esta institución no ha sido fácil, como lo
muestran las primeras reglamentaciones dictadas por el Presidente luego de la reforma de
1994: el dec. 909/1995 y el dec. 977/1995.
En cuanto a la regulación actual, es preciso tener en cuenta, ante todo, que la LAF, art. 6º,
difiere al Poder Ejecutivo el establecimiento del órgano rector de la administración
financiera. En virtud de tal delegación legislativa, el Presidente en su momento designó a la
Secretaría de Hacienda, asistida por las Subsecretarías de Presupuesto y de Financiamiento
del Ministerio de Economía (dec. 2666/1992, art. 6º).
Por su parte, el art. 16 designa a la Oficina Nacional de Presupuesto como órgano rector del
sistema presupuestario, cuyas competencias se detallan en el art. 17, LAF. La lectura de
este último artículo revela que en él recae el peso de la elaboración del proyecto de ley.
De acuerdo con la LAF el Poder Ejecutivo fija anualmente lineamientos generales para la
formulación del presupuesto. Tal como establece el art. 24: “El Poder Ejecutivo nacional
fijará anualmente los lineamientos generales para la formulación del proyecto de Ley de
Presupuesto General. A tal fin, las dependencias especializadas del mismo deberán
practicar una evaluación del cumplimiento de los planes y políticas nacionales y del
desarrollo general del país y sobre estas bases y una proyección de las variables
macroeconómicas de corto plazo, preparar una propuesta de prioridades presupuestarias en
general y de planes o programas de inversiones públicas en particular. Se considerarán
como elementos básicos para iniciar la formulación de los presupuestos, el programa
monetario y el presupuesto de divisas formulados para el ejercicio que será objeto de
programación, así como la cuenta de inversiones del último ejercicio ejecutado y el
presupuesto consolidado del sector público del ejercicio vigente. El programa monetario y
el presupuesto de divisas serán remitidos al Congreso Nacional, a título informativo, como
soporte para el análisis del proyecto de Ley de Presupuesto General”.
La reglamentación de este artículo dispone que el Ministerio de Economía debe preparar un
cronograma con actividades, responsables y plazos y que, una vez fijados los lineamientos,
las jurisdicciones y entidades deben elaborar anteproyectos de sus presupuestos, todo ello
de acuerdo con las reglas que fije la Oficina Nacional de Presupuesto (ver art. 24, dec.
2666/1992).
Así, efectivamente, se fija cada año un cronograma. Para 2007, por ejemplo, se dictó la res.
5
______PTN, Dictámenes 222:53.
6
______PTN, Dictámenes 232:174.
236/2006 que delega en la Subsecretaría de Presupuesto de la Secretaría de Hacienda la
organización de la elaboración del proyecto. Se crea, bajo la dirección de dicha
subsecretaría, el Grupo de Apoyo para la Elaboración del Presupuesto, con un conjunto de
dependencias del propio Ministerio. De acuerdo con el art. 5º de esta resolución ministerial,
la Subsecretaría de Presupuesto debe “invitar”, entre otras dependencias públicas, a la
Subsecretaría de Coordinación y Evaluación Presupuestaria de la Jefatura de Gabinete de
Ministros.
Dicha resolución muestra de manera concreta cuáles son los pasos, tiempos y responsables
en el proceso de elaboración del proyecto de ley.
A mi entender, el régimen administrativo se ha ido desarrollando a través de la figura
transaccional de la “competencia compartida”. Es decir, entre el régimen anterior a la
reforma, donde toda la potestad financiera recaía en el Presidente y en el Ministerio de
Economía y el que surge de la nueva Constitución, donde dicha potestad recae en su
sustancia en el Jefe de Gabinete, se ha ido recorriendo en los hechos una vía media, de
manera que las competencias las realizan de manera conjunta ambas dependencias
ejecutivas, más allá de que el peso político de la decisión se incline en favor del Ministerio
de Economía.
De alguna manera, la estructura burocrática sigue formando parte del Ministerio de
Economía, al que pertenecen los órganos rectores y la propia Oficina Nacional de
Presupuesto, pero la Jefatura de Gabinete ha ido desarrollando una estructura propia, con
dependencias que tienen funciones presupuestarias que colaboran o actúan de forma
conjunta con las del Ministerio de Economía (ver al respecto la actual Ley de Ministerios,
ley 22.520, según texto del dec. 1066/2004, y su reglamentación a través del dec. 357/2002,
donde se establecen las competencias de todas las unidades jurídicas que componen el
Poder Ejecutivo nacional).
Sin perjuicio de ello, también la legislación orgánica paulatinamente le ha ido asignando
potestades a la Jefatura de Gabinete de manera directa.
Así, por ejemplo, cabe considerar lo establecido por el art. 5º, inc. c) de la LSF que “a fin
de avanzar en el proceso de reforma del Estado nacional y aumentar la eficiencia y calidad
de la gestión pública”, estableció autorizar “al Jefe de Gabinete de Ministros a partir del
año 2000 a celebrar acuerdos-programas con las unidades ejecutoras de programas
presupuestarios, a los efectos de lograr una mayor eficiencia, eficacia y calidad en su
gestión. Dichos acuerdos tendrán una duración máxima de hasta cuatro (4) años y se
convendrán en el marco de las siguientes pautas: I. Compromiso de la unidad ejecutora en
materia de cumplimientos de políticas, objetivos y metas debidamente cuantificadas. II.
Niveles de gastos a asignarse en cada uno de los años del acuerdo. III. Se acordará un
régimen especial para la aprobación de determinadas modificaciones presupuestarias. IV.
Se acordará un régimen especial para la contratación de bienes y servicios no personales. V.
Facultades para el establecimiento de premios por productividad al personal del respectivo
programa, dentro del monto de la respectiva masa salarial que se establezca para cada uno
de los años del acuerdo en el marco de las facultades del Estado empleador establecidas en
la ley 14.250 y sus modificatorias y/o la ley 24.185 y sus reglamentarias. VI. Atribución
para modificar la estructura organizativa, eliminar cargos vacantes, modificar la estructura
de cargos dentro de la respectiva masa salarial y reasignar personal dentro del programa.
VII. Atribución para establecer sanciones para las autoridades de los programas por
incumplimiento de los compromisos asumidos, las que serán reglamentadas por el Poder
Ejecutivo nacional”.
Asimismo, de acuerdo con el inc. d) del art. 5º, LSF, se creó “el Programa de Evaluación de
Calidad del Gasto con el objeto de incrementar la calidad de los servicios a cargo del
Estado mediante la evaluación sistemática de los costos de los mismos con relación a sus
resultados, mejorar el desempeño gerencial de los funcionarios y aumentar la eficiencia de
los organismos públicos, optimizando la utilización de recursos humanos en las distintas
áreas del Estado. El programa se localizará en la Jefatura de Gabinete de Ministros con la
participación de la Secretaría de Hacienda, en función de lo dispuesto por el Título II,
Capítulo II, Sección V, de la ley 24.156 de Administración Financiera y abarcará al
conjunto de la Administración Central y Descentralizada”.
Hay que tener en cuenta, además, el carácter mutable y hasta volátil del régimen de
organización administrativa del Poder Ejecutivo, de manera que, si bien hoy en día, está
claro que él se diseña en la materia presupuestaria a través de las “competencias
compartidas”, la situación no está consolidada, de manera que la situación del Jefe de
Gabinete queda abierta, como lo muestran las delegaciones legislativas presupuestarias que
habitualmente se efectúan en cabeza del Jefe de Gabinete.
Es decir, la posibilidad de que las potestades administrativas de carácter financiero que la
LAF y la Ley de Ministerios le asignan al Ministerio de Economía y, de forma compartida,
al Jefe de Gabinete, se atribuyan de forma directa y exclusiva a este último, sigue en pie.
Lo cierto es que en vez de una adaptación lisa y llana de la Constitución, todos los
gobiernos, en mayor o menor medida, han preferido configurar un sistema mixto,
manteniendo lo esencial del régimen pasado, con una lenta, pero también creciente, y a
veces imperceptible, participación del Jefe de Gabinete.
3. Contenido del proyecto de ley y documentos anexos
La LAF también precisa qué información mínima debe contener el proyecto de ley y,
además, cuáles son los documentos que deben acompañarlo, a fin de justificar sus
términos 7.
La información que debe contener el proyecto la fija el art. 25, que dispone: “Sobre la base
de los anteproyectos preparados por las jurisdicciones y organismos descentralizados, y con
los ajustes que resulte necesario introducir, la Oficina Nacional de Presupuesto
confeccionará el proyecto de Ley de Presupuesto General.
”El proyecto de ley deberá contener, como mínimo, las siguientes informaciones:
”a) Presupuesto de recursos de la administración central y de cada uno de los organismos
descentralizados, clasificados por rubros;
”b) Presupuestos de gastos de cada una de las jurisdicciones y de cada organismo
descentralizado los que identificarán la producción y los créditos presupuestarios;
”c) Créditos presupuestarios asignados a cada uno de los proyectos de inversión que se
prevén ejecutar.
”d) Resultados de las cuentas corriente y de capital para la administración central, para cada
organismo descentralizado y para el total de la administración nacional.
”El reglamento establecerá, en forma detallada, otras informaciones a ser presentadas al
Congreso Nacional tanto para la administración central como para los organismos
descentralizados”.
En cuanto a la documentación anexa y a una mayor precisión del contenido del proyecto,
7
______Aquí se ve con nitidez que al regular la “actividad colegislativa del Ejecutivo”, la
LAF no se refiere, como su nombre lo indica, sólo a la “administración financiera”.
hay que remitirse a lo establecido en la reglamentación del art. 25 (art. 25, dec. 2666/1992),
que detalla lo siguiente: “El Proyecto de Ley de Presupuesto General a ser presentado al
Congreso Nacional por el Poder Ejecutivo nacional, estará acompañado de un Mensaje con
sus respectivos cuadros consolidados y constará de tres títulos:
”I. Disposiciones Generales.
”II. Presupuesto de la Administración Central.
”III. Presupuestos de los Organismos Descentralizados.
”1. El Mensaje contendrá, además de los aspectos señalados en el artículo 26 de la ley, un
análisis de la situación económico-social del país, las principales medidas de política
económica que enmarcaron la política presupuestaria, el marco financiero global de
proyecto de presupuesto, así como las prioridades contenidas en el mismo.
”Se incorporarán, como anexos, los cuadros estadísticos y las proyecciones que
fundamenten la política presupuestaria y los demás que se consideren necesarios para
información del Poder Legislativo.
”2. El Títutlo I, ‘Disposiciones Generales’, se estructurará en función de lo establecido por
el artículo 20 de la ley y contendrá las pautas, criterios y características de la aprobación de
los presupuestos, así como las normas específicas que regirán la ejecución de los mismos
durante el respectivo ejercicio. Dichas disposiciones se presentarán en capítulos, los que
contendrán las normas generales y las específicas referidas al presupuesto de la
Administración Central y a los presupuestos de los organismos descentralizados.
”3. El contenido de la información a ser presentada en el Título II del Proyecto de Ley de
Presupuesto General, será el siguiente:
”3.1. El Proyecto del Presupuesto de Recursos de la Administración Central y de los
Proyectos de Presupuestos de Gastos de los Poderes Legislativos y Judicial, la Presidencia
de la Nación y los Ministerios y Secretarías del Poder Ejecutivo nacional.
”3.2. El Proyecto de Presupuesto de Recursos se estructurará por rubros y, en cada uno de
ellos figurarán los montos brutos a recaudarse, sin deducción alguna.
”3.3. El Proyecto de Presupuesto de Gastos se estructurará con las categoría de
programación que establece el artículo 14 de este Reglamento y contará como mínimo con
las informaciones que señalan los artículos 25 de la ley y 24 de este Reglamento.
”4. La información que contendrá el Título III del Proyecto de ley, para cada una de las
entidades que se incluirán en el mismo, será similar, en contenido y forma, al establecido
para la Administración Central por el numeral anterior.
”5. Además de las informaciones básicas establecidas por la ley, el Proyecto de Ley de
Presupuesto General deberá contener, para todas las jurisdicciones y entidades, los datos
siguientes, estructurados de acuerdo con los criterios que se establecen en los numerales
anteriores: 5.1. Objetivos y metas a alcanzar. 5.2. Cantidad de cargos y horas cátedras. 5.3.
Información física y financiera de los proyectos de inversión”.
A esta documentación se le debe añadir la relativa al presupuesto plurianual, cuestión a la
que remitimos al momento de tratar los diferentes aspectos de la temporalidad de la ley.
III. LA APROBACIÓN DE LA LEY DE PRESUPUESTO.
EL PODER DE ENMIENDA. CONFLICTOS ENTRE LAS CÁMARAS.
EL VETO PRESIDENCIAL. LA APROBACIÓN PARCIAL DE LA LEY
De acuerdo con la interpretación del art. 26, LAF, y del art. 100, inc. 6º, CN, el Jefe de
Gabinete debe enviar el proyecto de ley a la Cámara de Diputados antes del 15 de
septiembre 8. No es la Constitución, sino la ley la que establece una Cámara de origen. Dice
el referido art. 26, LAF, con una redacción previa a la de la reforma constitucional, que aún
no ha sido arreglada: “El Poder Ejecutivo nacional presentará el proyecto de Ley de
Presupuesto General a la Cámara de Diputados de la Nación, antes del 15 de septiembre del
año anterior para el que regirá, acompañado de un mensaje que contenga una relación de
los objetivos que se propone alcanzar y las explicaciones de la metodología utilizada para
las estimaciones de recursos y para la determinación de las autorizaciones para gastar, de
los documentos que señala el art. 24, así como las demás informaciones y elementos de
juicio que estime oportunos”.
Si bien, de acuerdo con la lectura aquí expuesta de la Constitución sobre la base del
concepto de “control en sentido amplio”, es a la Auditoría a quien le corresponde examinar
la ley y dictaminar sobre ella para que luego delibere el Congreso, aquel órgano no
interviene en la realidad institucional hoy vigente. Esa participación no la preveía la LAF,
tampoco la consideran las reglamentaciones internas del Congreso, sin que hasta al presente
se haya dictado la ley reglamentaria que exige el art. 85 de la Constitución.
Dada la regulación temporal de la Constitución (carácter anual de la vigencia de la ley), así
como la disposición contenida en la LAF en cuanto a la fecha de presentación del proyecto,
es en un período breve y acotado, del 15 de septiembre (fecha máxima de envío) hasta el 31
de diciembre (fecha máxima de promulgación), cuando debe transcurrir todo lo que resta
del proceso de creación y aprobación de la ley, tanto en lo relativo a la actuación del
Congreso como del Ejecutivo. Esta restricción temporal es una de las justificaciones de la
especialidad fijada en el art. 20 de la LAF, es decir, de las restricciones temáticas allí
fijadas al contenido de la ley.
El proceso legislativo, expuesto en una síntesis, consiste en que el Congreso delibere sobre
el proyecto de ley, lo reforme si así lo considera necesario, apruebe el texto, en los términos
establecidos por la cláusula presupuestaria, art. 75, inc. 8º, CN, y lo envíe al Poder
Ejecutivo para continuar con la tramitación legislativa que debe acaecer en dicha sede 9.
Es preciso indagar, ante todo, cuáles son límites del Congreso al momento de modificar el
proyecto de ley presentado por el Ejecutivo, cuestión que habitualmente se tematiza en
términos de “poder enmienda”, esto es: cuál es la potestad de configuración que tiene el
órgano legislativo para enmendar o modificar el proyecto de ley elaborado por el gobierno.
El término “enmienda” es común en el ámbito de los regímenes parlamentarios, y así, por
ejemplo, es usado en la materia en la Constitución española de 1978, cuyo art. 134.1
dispone que “corresponde al gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del
Estado y a las Cortes Generales, su examen, enmienda y aprobación”, más allá de lo cual
nada impide usarlo en un régimen presidencialista como el argentino como sinónimo de
modificación (del proyecto enviado por el Ejecutivo en ejercicio de su iniciativa).
En primer lugar, hay que considerar el límite que imponen las obligaciones previamente
8
______Como ya se vio, en el constitucionalismo provincial es habitual que la fecha de
envío se encuentre establecida en el propio texto constitucional.
9
______Una exposición general del proceso de formación de las leyes puede verse en
ADAGLIO, Alejandro, “El proceso para la formación y sanción de las leyes después de la
reforma de 1994”, en BADENI, Gregorio (dir.), Nuevas perspectivas en el derecho
constitucional, Ad-Hoc, Buenos Aires, 2001, p. 173.
existentes del Estado, que no pueden desconocerse ni por el proyecto de ley ni por la ley
misma. Tal el caso de las obligaciones derivadas de las relaciones de empleo público ya
existentes, del sistema de la seguridad social o de las obligaciones contractuales
plurianuales perfeccionadas en años anteriores.
Luego, están las exigencias derivadas de la propia reserva legal en cuanto a la unicidad,
universalidad, generalidad y especificidad que debe tener la ley.
En tercer lugar, la Ley de Presupuesto debe respetar las diferentes leyes orgánicas, entre
ellas, la propia LAF, o las que fijan límites cuantitativos, como la LSF.
En cuarto lugar, hay que tener en cuenta las leyes sustantivas que prevén reglas sobre los
gastos públicos (así la Ley Federal de Educación).
También, en quinto término, se encuentran las exigencias basadas en la coherencia que
debe haber entre el cálculo de los recursos y las autorizaciones para gastar. De aquí se
deriva el carácter constructivo que debe tener la actividad legislativa del Congreso,
exigencia que se encuentra plasmada en el art. 28 de la LAF, al disponer que “todo
incremento del total del presupuesto de gastos previstos en el proyecto presentado por el
Poder Ejecutivo nacional, deberá contar con el financiamiento respectivo”.
O de acuerdo con el art. 126 del Reglamento de la Cámara de Senadores, “todo proyecto
que importe gastos incluirá en sus fundamentos la estimación de tales erogaciones e
indicará la fuente de financiamiento, a fin de justificar la viabilidad del mismo. De no ser
así, no se discutirá en las sesiones de la Cámara hasta tanto la omisión no sea subsanada,
por el o los autores del mismo. Ningún proyecto que importe gasto se tratará sin dictamen
de comisión”.
Esta regla de constructividad deriva del principio constitucional de reserva de ley en
materia financiera, donde la LAF se acota a explicitarla. Dado que los gastos que se
autorizan a efectuar se vinculan con los ingresos que se estima serán obtenidos, si se
aumenta la cantidad de los gastos debe preverse su financiación. En caso de que los nuevos
gastos que autorice el Congreso superen el monto de los ingresos estimados, es preciso
tener en cuenta que todos los mecanismos recaudatorios se encuentran en manos del propio
Congreso, en virtud de la reserva legal en materia financiera. Es el Poder Legislativo quien
debe volver a calcular racionalmente la estimación de recursos o crear, por ley, los
mecanismos que aseguren los mayores ingresos. De no actuar de tal modo, el Poder
Legislativo colocaría al Poder Ejecutivo en una situación paradójica, pues lo autorizaría a
gastar sumas que el propio legislador, de acuerdo con la estimación de recursos, prevé que
exceden a las que serán recaudadas.
En otros términos: el Poder Legislativo debe efectuar una “modificación constructiva” del
proyecto de ley y mantener, de tal modo, una coherencia lógica entre las sumas que, por
todo concepto, estima se recaudarán y aquellas que se autoriza a gastar.
El carácter constructivo del ejercicio del Poder Legislativo por parte del Congreso tiene
muchas aristas, que exceden la materia presupuestaria y ponen de manifiesto la unidad
jurídica de la actividad financiera pública. Así, cada vez que el Congreso modifica un
instituto recaudatorio, o incluso lo deroga, en el transcurso de un ejercicio financiero, debe
prever de qué manera afecta la normal cobertura de los gastos públicos, presentes y futuros,
dado que tal decisión redundará en una disminución de los recursos estimados.
La eliminación de un tributo parece ser una decisión que no requiere mayores fundamentos,
pero al disminuir, ceteris paribus, el monto global de ingresos, se alteran las posibilidades
erogatorias del Estado. Por ende, el legislador debe estimar, en ocasión de justificar la
reforma tributaria, cómo afectará en su caso la modificación legislativa y cuáles serán sus
eventuales consecuencias presupuestarias.
En rigor, toda decisión legislativa sobre los ingresos públicos (endeudamiento,
contribuciones, etc.) debe ser precedida por una evaluación de sus efectos presupuestarios.
El ejercicio constructivo del Poder Legislativo por parte del Congreso, cuyos detalles
veremos más adelante, es una consecuencia directa de la unidad conceptual y constitucional
de la actividad financiera pública 10.
Al margen de las limitaciones derivadas de las obligaciones existentes, de las exigencias
derivadas de la tipicidad de la reserva de ley, de las leyes orgánicas y de las respectivas
leyes sustantivas, así como de la necesaria constructividad que debe tener la intervención
del Congreso, hay que tener en cuenta la significación política de la Ley de Presupuesto.
Si para justificar el diseño del nuevo texto constitucional basado en la doble actuación que
deben tener el Jefe de Gabinete y la Auditoría juega de manera decisiva la función de
control gubernamental de la técnica presupuestaria, aquí, en cambio, hay que considerar la
función de vehículo del plan de gobierno que también tiene dicha técnica. Esta referencia a
las funciones políticas de la técnica presupuestaria viene a cuento a fin de evaluar los
límites del poder del Congreso a la hora de considerar el proyecto de ley. No hay duda de
que esa potestad es amplia, pero si el Congreso llega a modificar sustancialmente el plan de
gobierno se abriría la posibilidad de una situación de crisis, incluso un conflicto de poder,
pues se estaría obstruyendo la dirección política del Estado que le corresponde al Poder
Ejecutivo, basado en su sustento electoral mayoritario.
Pero aquí justamente jugarían, de existir en la realidad, las fuerzas moderadoras y
conciliadoras del Jefe de Gabinete y de la Auditoría, en cuanto personificaciones
coordinadas del Tesoro de la Nación.
Por un lado, antes de provocar una crisis política a través del debate de la Ley de
Presupuesto, al Congreso le resultaría políticamente racional quitarle la confianza al Jefe de
Gabinete. En este sentido, esta figura lleva a moderar el presidencialismo, pero también
puede permitir fortalecer a un Ejecutivo débil por medio de la formación de una mayoría
legislativa que dé su apoyo a un Jefe de Gabinete. Ésta fue una de las propuestas efectuadas
en medio de la crisis global de finales de 2001, que sin embargo no fue tenida en cuenta y
donde la figura del Jefe de Gabinete en definitiva no cumplió con ninguna de las funciones
políticas previstas en la reforma constitucional, en la medida en que la crisis, en vez de
afectar sólo al Jefe de Gabinete, incidió en la totalidad del gobierno e implicó hasta la
renuncia del entonces Presidente De la Rúa 11.
Por otro lado, la Auditoría, como órgano técnico de asistencia que interviene en todo el
proceso presupuestario (y con su presidencia en manos de la oposición) puede resguardar
criterios genéricos de racionalidad y consenso políticos, que impidan que se susciten crisis
como las aquí consideradas.
Sigamos ahora con el proceso de formación de la ley. De acuerdo con la regulación ya
mencionada contenida en la LAF (art. 26), el proyecto es en primer lugar debatido en la
10
______Es preciso distinguir con claridad lo relativo al carácter constructivo de la ley (que
es una exigencia de coherencia) con lo referido al equilibrio presupuestario, en tanto
criterio que relaciona ciertos recursos con ciertos gastos. Ambas cuestiones son tratadas
más adelante en capítulos independientes.
11
______GARCÍA LEMA, Alberto, “La reforma de 1994...”, cit., p. 1.
Cámara de Diputados. De acuerdo con el art. 65 del reglamento (RHCD) de dicha Cámara,
“compete a la Comisión de Presupuesto y Hacienda dictaminar sobre el presupuesto general
de la administración y de las reparticiones autárquicas y sobre todo proyecto o solicitud de
reforma de las leyes tributarias, o de sueldos, suministros del Estado, créditos
suplementarios, así como en cualquier otro de legislación relacionado con dicha materia”.
Dicho artículo también agrega, en su párr. 2º, una autolimitación legislativa, al disponer
que dicha “comisión no podrá incorporar en el articulado de la ley general de presupuesto
disposición alguna relacionada con materia de la competencia de otras comisiones de la
Cámara, si no cuenta con despacho favorable de la comisión correspondiente. Tampoco
podrán crearse en el presupuesto general de gastos nuevas instituciones autárquicas si
previamente la Cámara no ha sancionado la ley orgánica respectiva”. La relación con otras
comisiones está regulada, por su parte, en el art. 102, que dispone que “cuando un asunto
sea girado a una o más comisiones especializadas y también a la de presupuesto y hacienda,
aquélla o aquéllas formularán su anteproyecto y ésta deberá despacharlo en el plazo de un
mes. Si así no lo hiciera, el anteproyecto de la o de las comisiones especializadas pasará a
la Cámara como despacho de la o de las comisiones respectivas, haciéndose constar esta
circunstancia en el Orden del Día correspondiente”.
Es de interés notar, como mecanismo de participación pública, lo establecido por el art. 114
bis del reglamento, al establecer que “las comisiones podrán realizar audiencias públicas y
abrir foros y video-chat de debates virtuales con la finalidad de conocer la opinión de la
ciudadanía en general, personas jurídicas y de carácter público o privado y organizaciones
de la comunidad, sobre materias de su competencia”.
Luego del dictamen de la Comisión de Presupuesto, el proyecto es tratado por la Cámara,
que delibera, en general y en particular, para luego aprobarlo y pasarlo a la Cámara de
Senadores, según lo dispone el art. 78 de la Constitución, que actuará como Cámara
revisora.
Si la Cámara de Senadores aprueba el proyecto enviado, él pasa al Ejecutivo para su
examen (ver, al respecto, el Reglamento de la Cámara de Senadores).
Sin embargo, pueden darse varias situaciones diferentes en las relaciones entre ambas
Cámaras, que se encuentran reguladas, de forma general, en el art. 81 de la Constitución.
Primera hipótesis. Si la Cámara revisora (en el caso la de Senadores), introduce adiciones y
correcciones, vuelve a pasar a la Cámara de origen (en el caso la de Diputados). El art. 81
dispone, por un lado, que la Cámara de origen no puede en esta situación desechar
totalmente el proyecto. Y, por otro, que “la Cámara de origen podrá por mayoría absoluta
de los presentes aprobar el proyecto con las adiciones o correcciones introducidas o insistir
en la redacción originaria, a menos que las adiciones o correcciones las haya realizado la
revisora por dos terceras partes de los presentes. En este último caso, el proyecto pasará al
Poder Ejecutivo con las adiciones o correcciones de la Cámara revisora, salvo que la
Cámara de origen insista en su redacción originaria con el voto de las dos terceras partes de
los presentes. La Cámara de origen no podrá introducir nuevas adiciones o correcciones a
las realizadas por la Cámara revisora”.
Es decir, la Cámara de Senadores puede modificar el proyecto y hacerlo tanto con una
mayoría simple como con una agravada, mientras que la Cámara de Diputados, luego,
puede insistir en su proyecto originario, pero debe hacerlo con el mismo tipo de mayoría
utilizado por la Cámara revisora.
La segunda hipótesis es más compleja en lo que respecta a la Ley de Presupuesto, ya que de
acuerdo con el comienzo del art. 81, “ningún proyecto de ley desechado totalmente por una
de las Cámaras podrá repetirse en las sesiones de aquel año”.
Esta regla, quizás racional respecto del trámite parlamentario en general, no lo es con
relación al proyecto de Ley de Presupuesto, donde resulta lógico que el debate legislativo
deba concluir con la aprobación de un proyecto antes de finalizar el año financiero. Si, por
hipótesis, la Cámara revisora, el Senado, desechara totalmente el proyecto de Ley de
Presupuesto aprobado por la Cámara de origen, la regla constitucional derivaría en la
ausencia de Ley de Presupuesto para el ejercicio financiero o, en su caso, en la aplicación
automática el art. 27, LAF, referido a la prórroga de la Ley de Presupuesto vigente en el
año anterior, que veremos más adelante. Si las variaciones entre le Ley de Presupuesto del
año anterior y sus respectivos ajustes, conforme lo regula el art. 27, LAF, y el proyecto de
ley enviado por el Ejecutivo, aprobado por la Cámara de origen y desechado totalmente por
el Senado, resultan sustanciales, el trámite legislativo conduce a un manifiesto conflicto de
poderes, situación eventualmente posible de acuerdo con la coyuntural conformación
partidaria de los diferentes poderes y Cámaras.
Un ejemplo de situación problemática lo muestra el llamado “caso de 1912” 12. Según
resultaba costumbre, el proyecto de Ley de Presupuesto llegaba a la Cámara revisora de
forma tardía, incluso ya iniciado el año en el cual debía regir, de forma que su actuación, ya
de por sí extemporánea, quedaba temporalmente acotada, dada la urgencia en aprobar el
proyecto. Así sucedió en 1912, pues la Cámara de Diputados concluyó su examen del
proyecto el 14 de febrero. González Calderón recuerda lo expuesto en el Senado por
Joaquín V. González, en un discurso ya clásico: “Como este retardo en los últimos años ha
llegado a sus límites extremos, a punto de hacer para el Senado impracticable todo trabajo
de investigación y estudio y aun de simple información, es ya innegable que su misión
constitucional de Cámara revisora se haya eliminado de hecho en cuanto se refiere a la
sanción de la Ley de Presupuesto General de la Administración. Porque no es admisible
que se prolongue y tienda a convertirse en sistema permanente la ficción de un estudio y
debate imposibles de realizar en tales condiciones, ni es admisible que esta Honorable
Cámara consienta por más tiempo, sin incurrir en graves responsabilidades por violación de
mandatos tan fundamentales de la Constitución, en la continuidad de un régimen que
importa la supresión de sus facultades más esenciales”.
El Senado, en el caso, desechó totalmente el proyecto enviado por la Cámara de origen y
declaró en vigencia el presupuesto del año anterior, 1911, ley 8121, con ciertas
modificaciones. La Cámara de Diputados insistió con su proyecto, la de Senadores insistió
con su criterio de desechar totalmente y una vez más la de Diputados insistió con su
proyecto. Este último fue luego promulgado por el Poder Ejecutivo y convertido en ley,
aunque según la lectura de González Calderón no había realmente ley por haber sido
rechazado totalmente el proyecto por una de las Cámaras, de forma que, a su juicio, no
hubo en realidad Ley de Presupuesto para 1912 13. En su relato, González Calderón critica
con aspereza al entonces diputado Montes de Oca, quien habría propuesto rechazar el
precedente anómalo que se vivía y, por ende, darle primacía a la última votación de la
12
______GONZÁLEZ CALDERÓN, Juan A., Derecho constitucional argentino. Historia, teoría y
jurisprudencia de la Constitución, t. III, 1926, Lajouane & Cía., Buenos Aires, 1926, p. 22,
cuyo relato se sigue.
13
______GONZÁLEZ CALDERÓN, Juan A., Derecho constitucional argentino..., cit., t. III, p. 24.
Cámara de Diputados, tal como efectivamente sucedió.
La solución más general que proponía González Calderón consistía en la formación de
comisiones interparlamentarias, en tanto ámbito de participación de miembros de ambas
Cámaras para disipar desavenencias y conciliar posiciones. En esa senda política
justamente se encuentra, según la lectura del texto actual de la Constitución que aquí se
propone, la función de la Auditoría, que al intervenir en el propio análisis del proyecto de
ley se convierte en un ámbito adecuado para generar consensos políticos que abarquen a la
totalidad del Congreso. Es decir, el proyecto enviado por el Ejecutivo analizado y
modificado por consenso en el ámbito institucional de la Auditoría facilita y agiliza la
posterior actuación legislativa del Congreso, pero también permite evitar los eventuales
conflictos entre ambas Cámaras, que están forzadas a resolver de forma acelerada, dada las
singularidades temporales de la Ley de Presupuesto.
Desde esta perspectiva, las comisiones de presupuesto y hacienda de ambas Cámaras
debieran actuar en conjunción con la Auditoría General.
Sigamos ahora con el proceso regular de aprobación de la ley. Si ambas Cámaras aprueban
el proyecto, deben luego remitirlo al Presidente para su examen y, si obtiene su aprobación,
la promulga como ley y adquiere vigencia.
El art. 99, inc. 3º, CN, al enumerar las atribuciones del Presidente establece que él
“participa de la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, las promulga y las
hace publicar”, Más precisamente, tal como dispone el art. 78, CN, “aprobado un proyecto
de ley por la Cámara de origen, pasa para su discusión a la otra Cámara. Aprobada por
ambas, pasa al Poder Ejecutivo de la Nación para su examen; y si también obtiene su
aprobación, lo promulga como ley”.
El Presidente actúa como colegislador luego de la intervención del Congreso, ya que está
constitucionalmente habilitado para examinar la ley enviada y luego vetarla. Aquí se abren
otra vez varias opciones, que se encuentran reguladas en los arts. 80 y 83 de la
Constitución.
Primera hipótesis. El Ejecutivo está de acuerdo con la ley enviada y la promulga. También,
de acuerdo con el art. 80, “se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no
devuelto en el término de diez días útiles”.
Segunda hipótesis. El Ejecutivo efectúa un veto, parcial o total. En tal caso debe devolver el
proyecto al Congreso, que puede insistir con una mayoría agravada, siempre y cuando las
Cámaras no difieran sobre las objeciones.
Dice el art. 83, CN, que “desechado en el todo o en parte un proyecto por el Poder
Ejecutivo, vuelve con sus objeciones a la Cámara de su origen; ésta lo discute de nuevo y si
lo confirma por mayoría de dos tercios de votos, pasa otra vez a la Cámara de revisión. Si
ambas Cámaras lo sancionan por igual mayoría, el proyecto es ley y pasa el Poder
Ejecutivo para su promulgación. Las votaciones de ambas Cámaras serán en este caso
nominales, por sí o por no; y tanto los nombres y fundamentos de los sufragantes, como las
objeciones del Poder Ejecutivo, se publicarán inmediatamente a la prensa. Si las Cámaras
difieren sobre las objeciones, el proyecto no podrá repetirse en las sesiones de aquel año”.
Las reglas constitucionales referidas al veto presidencial e insistencia legislativa tienen que
armonizarse con el deber del Congreso de dictar anualmente una Ley de Presupuesto. Un
proyecto totalmente desechado por el Presidente debe ser considerado por el Congreso y
éste debe llegar a un texto definitivo antes de que se inicie el ejercicio financiero al que se
refiere la ley vetada. No resulta razonable aplicar a la materia presupuestaria la prohibición
de no repetir el tratamiento del proyecto de ley en dicho año. Las dos Cámaras legislativas
están compelidas a zanjar, en un tiempo restringido, las diferencias que tengan sobre las
objeciones del Presidente y llegar a un acuerdo. Se presenta aquí una situación análoga a la
ya indicada sobre los proyectos de Ley de Presupuesto totalmente desechados por una de
las Cámaras, que tampoco pueden repetirse en las sesiones de dicho año.
Como ejemplo no problemático que ilustra el trámite de esta etapa legislativa del complejo
proceso presupuestario se destaca lo sucedido en torno a la ley 24.938, que aprobó el
presupuesto para el año 1998. El Jefe de Gabinete envió al Congreso el proyecto de Ley de
Presupuesto. Dicho proyecto, con modificaciones, fue aprobado por la Cámara de
Diputados —27/11/1997— y fue también aprobado por la Cámara de Senadores
—18/12/1997—. A continuación, el Presidente lo vetó parcialmente, según surge del dec.
1563/1997, y ambas Cámaras insistieron en la observación del art. 51, referido a regímenes
de promoción, que por ende quedó aprobado con el texto anterior al veto ejecutivo.
Ahora bien, dentro de este marco general es preciso analizar lo relativo al veto parcial y a la
promulgación también parcial de una ley. La cuestión se encuentra actualmente regulada en
el art. 80 de la Constitución que establece que “los proyectos desechados parcialmente no
podrán ser aprobados en la parte restante. Sin embargo, las partes no observadas solamente
podrán ser promulgadas si tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el
espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. En este caso será de
aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia”.
Es decir, el Ejecutivo puede efectuar un veto parcial y, a la vez, disponer una promulgación
parcial de la parte no observada si ésta tiene autonomía normativa y no altera la unidad del
proyecto enviado por el Congreso.
El ejercicio de esta potestad, de por sí polémica en nuestra historia y práctica
constitucional, adquiere perfiles singulares en la materia presupuestaria, como
consecuencia de la costumbre, sin embargo prohibida por la propia LAF en su art. 20, de
incluir en el texto de la ley, no sólo la decisión presupuestaria, sino cláusulas de diferente
tipo, no todas incluso referidas al derecho financiero.
El veto parcial fue analizado por la Corte Suprema respecto de una Ley de Presupuesto en
el caso “Giulitta” 14. En la Ley de Presupuesto 12.313 se derogó el impuesto a las alhajas
que a su vez había creado la ley 11.252, pero el Ejecutivo vetó el artículo que disponía
aquella derogación. La dejó en claro “que si la Constitución Nacional admite y atribuye al
Poder Ejecutivo el derecho de vetar parcialmente una ley, como los actores lo reconocen (la
facultad de promulgar o no la parte vetada es independiente de la extensión en el ejercicio
del derecho) no puede desconocerse el derecho de aquél para continuar cobrando el
impuesto, toda vez que la ley en cuya virtud lo percibía subsiste en virtud del veto parcial
hasta tanto el Congreso resuelva lo que corresponde sobre su existencia”. Y luego agregó la
Corte que “el veto parcial, cuya existencia se admite, tiene que producir su efecto, que es el
de suspender la aplicación de la ley. A primera vista parece que el veto parcial y la
promulgación fragmentaria se excluyen recíprocamente, pero no es así. El veto parcial es,
en realidad, independiente de la promulgación. Ese derecho tiene, por lo menos, el efecto
de suspender la promulgación de la ley con relación a la parte vetada; es decir, impedir que
se produzca el efecto de la promulgación tácita, por el transcurso de diez días útiles que
existe respecto de toda ley no observada dentro de ese término”.
14
______Corte Sup., 1941, “Orencio A. Giulitta y otros v. Nación Argentina”, Fallos
189:156.
La cuestión es más compleja respecto de la promulgación parcial, problema que fue
analizado por la Corte en el caso “Famyl” 15. Según entiende la mayoría de la Corte, la
reforma constitucional receptó su propia jurisprudencia anterior fijada en la causa
“Colella”, donde se validó la promulgación parcial pero se consideró, según su propio
relato, que “cuando el proyecto constituye un todo inescindible, de modo que las normas no
promulgadas no puedan separarse del texto legal sin detrimento de la unidad de éste, el
Poder Ejecutivo no puede promulgar parcialmente el proyecto de ley sin invadir
atribuciones propias del Congreso Nacional y sin asumir la calidad de legislador” 16.
Esto significa, según el texto actual de la Constitución, que la promulgación parcial es
válida siempre y cuando las partes no vetadas conserven autonomía normativa y no se
altere el espíritu o la unidad del proyecto sancionado por el Congreso.
Aplicado este marco normativo a la Ley de Presupuesto, hay que distinguir entre la
decisión presupuestaria propiamente dicha y las decisiones no financieras contenidas en el
texto de la ley.
En cuanto a la primera situación, dado que el conjunto de las autorizaciones para gastar
tiene un sentido sistemático, a su vez vinculado al cálculo de los recursos, la decisión
presupuestaria contenida en la ley constituye un todo inescindible, no susceptible de ser
promulgada de manera parcial. Por cierto, esta interpretación de carácter general debe ser
contrastada ante cada caso concreto, en atención a la diversidad imprevisible de
combinaciones que pueden plantearse. Dado que la decisión presupuestaria contiene, por un
lado, un conjunto de autorizaciones para gastar y, por otro, un cálculo correlativo de
recursos estimados, el veto de alguna autorización en particular, dada la constructividad de
la ley, dejaría en pie un recurso disponible, que sólo el Congreso, en virtud de la reserva
legal, puede decidir gastar.
La cuestión se complica si se tiene en cuenta que el texto de la ley contiene, además de la
decisión presupuestaria, otras decisiones, del más variado tipo. Aquí, más allá de lo
dispuesto por el art. 20 de la LAF, que más adelante se estudia, cabe distinguir dos tipos de
disposiciones: las vinculadas directamente a la decisión presupuestaria (por ejemplo, las
que disponen operaciones de crédito público para financiar ciertos gastos o modifican la
legislación tributaria) y las que no tienen relación directa con aquélla.
Las primeras son objeto de la misma consideración antes expuesta, en la medida en que
formen un todo inescindible con la decisión presupuestaria como tal. En cuanto a las
segundas, no hay obstáculo para su promulgación parcial, ya que al no tener relación con la
decisión presupuestaria no forman un todo inescindible.
El hecho de que la Ley de Presupuesto contenga disposiciones heterogéneas entre sí da
lugar a múltiples posibilidades de vetos y promulgaciones de carácter parcial.
IV. LA EJECUCIÓN DE LA LEY
El inc. 7º del art. 100, CN, le atribuye al Jefe de Gabinete la potestad de aplicar la Ley de
Presupuesto, en tanto le corresponde “hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la
Ley de Presupuesto Nacional”.
Esta cláusula es de enorme importancia para la comprensión política del Jefe de Gabinete,
ya que a él le corresponde, al interior del Poder Ejecutivo, llevar a la práctica, por un lado
15
______Corte Sup., 2000, “Famyl SA v. Estado nacional”, Fallos 323:2256.
16
______Corte Sup., 1967, “Colella SA v. Fevre y Basset”, Fallos 268:352.
la legislación presupuestaria y, por otro, la legislación relativa a las rentas. Es decir, a él le
cabe poner en práctica la totalidad de la legislación financiera del Estado. Esto significa que
el Jefe de Gabinete tiene a su cargo la reglamentación de dichas leyes y, a su vez, que es en
su ámbito organizativo donde deben desarrollarse los procedimientos administrativos de
aplicación.
Como sucede en esta materia, la realidad es muy diferente, pues si bien tiene a su cargo
parte de la tarea de reglamentación, los órganos encargados de la aplicación de la
legislación financiera no se encuentran bajo su dependencia administrativa.
Así sucede, por ejemplo, con el caso de la autoridad tributaria, de errática historia
burocrática luego de la reforma constitucional (ver el DNU 618/1997; el dec. 90/2001,
donde, bajo el fundamento de cumplir con la Constitución, se la transfirió al ámbito de la
Jefatura de Gabinete, y el dec. 617/2001, que revierte la anterior decisión y vuelve a
transferirla al ámbito del Ministerio de Economía).
En el caso de lo relativo al crédito público, casi toda la actividad administrativa se
desenvuelve en el ámbito del Ministerio de Economía.
En lo relativo a la materia presupuestaria sucede algo similar a lo ya visto respecto del
proceso de elaboración del proyecto de ley, de manera que hay una situación compleja,
donde conviven órganos y regulaciones de la Jefatura de Gabinete y del Ministerio de
Economía, bajo el régimen que aquí designamos de “competencia compartida”. Es por eso
que, en lo concreto de la administración financiera, hay que tener en cuenta decretos
presidenciales, decisiones administrativas del Jefe de Gabinete y resoluciones de
dependencias del Ministerio de Economía, como la Secretaría de Hacienda.
1. La reglamentación de la ley. El art. 30 de la LAF
De forma previa a la ejecución de la ley debe producirse la desagregación del presupuesto
fijado por el Congreso o, de acuerdo con el léxico de la LAF, su distribución. De acuerdo
con el art. 30 de la LAF, “una vez promulgada la Ley de Presupuesto General, el Poder
Ejecutivo nacional decretará la distribución administrativa del presupuesto de gastos. La
distribución administrativa del presupuesto de gastos consistirá en la presentación
desagregada hasta el último nivel previsto en los clasificadores y categorías de
programación utilizadas, de los créditos y realizaciones contenidas en la Ley de
Presupuesto General. El dictado de este instrumento normativo implicará el ejercicio de la
atribución constitucional del Poder Ejecutivo para decretar el uso de las autorizaciones para
gastar y el empleo de los recursos necesarios para su financiamiento”.
Hasta el año 1995, la distribución la efectuaba el Presidente en virtud de las potestades que
le atribuía, en materia financiera, la Constitución histórica. Así, el art. 9º de la ley 24.447,
de presupuesto para el año 1995, dispuso que “el Poder Ejecutivo nacional distribuirá los
créditos de la presente ley al máximo nivel de desagregación previsto en los clasificadores
y en las aperturas programáticas o categorías equivalentes que estime pertinentes”.
Pero ya en el año siguiente, de acuerdo con la ley 24.624, de presupuesto para el 1996, y en
concordancia con la cláusula constitucional, el Congreso dispuso que la distribución la
efectúe el Jefe de Gabinete. Según dispone el art. 10 de la referida ley, “el Jefe de Gabinete
de Ministros distribuirá los créditos de la presente ley al máximo nivel de desagregación
previsto en los clasificadores y en las aperturas programáticas o categorías equivalentes que
estime pertinentes, pudiendo delegar las facultades a que hace referencia el presente
artículo”.
Dicha distribución se efectúa, a partir de entonces, por decisión administrativa, conforme
decisión administrativa 1/1996, y equivalentes de los períodos siguientes.
La distribución presupuestaria funciona como una verdadera reglamentación de la ley. Es
lógico que dicha reglamentación la efectúe el Jefe de Gabinete y no el Presidente. Mientras
que el Presidente, tal como lo dispone el art. 99, inc. 2º, tiene a su cargo la potestad
reglamentaria que se requiere para ejecutar las leyes, el Jefe de Gabinete también tiene
atribuida por la propia Constitución una potestad semejante respecto de las leyes que él
aplica. Según el art. 100, inc. 2º, CN, le corresponde “expedir los actos y reglamentos que
sean necesarios para ejercer las facultades que le atribuye este artículo y aquellas que le
delegue el Presidente de la Nación con el refrendo del ministro secretario del ramo al cual
el acto o reglamento se refiera”.
Aquí se comprueba una diferencia cualitativa entre el Jefe de Gabinete y los ministros, pues
éstos no tienen potestades constitucionales para reglamentar las leyes, pero también se
reafirma la relación no jerárquica con el Presidente, pues éste no podría reglamentar una ley
cuya aplicación se otorga al Jefe de Gabinete.
En cuanto al contenido de la reglamentación es preciso efectuar varias distinciones.
En primer lugar, la Ley de Presupuesto, si bien tiene un alto grado de precisión como
consecuencia de la certeza legal que exige especificar las cantidades máximas y los fines de
cada gasto que a cada órgano se le autoriza, no llega al punto de detallar la totalidad de los
gastos. Ésta es la tarea de la reglamentación que destaca el art. 30, LAF, al decir que
aquélla desagregará los gastos hasta el último nivel previsto en las reglas administrativas de
programación presupuestaria. En este aspecto la reglamentación continúa la tarea de
especificación de la ley, siempre, claro, sin alterar su espíritu.
En segundo lugar y siguiendo también aquí el léxico de la LAF, la reglamentación implica
“decretar el uso de las autorizaciones para gastar”. La comprensión de este texto exige una
breve consideración histórica. Tal como señala Atchabahian, la ley 428 y luego la ley
12.961 interpretaron que el Presidente tenía que firmar personalmente toda orden de pago,
circunstancia que tornaba excesivamente engorrosa la aplicación de la Ley de Presupuesto.
Para agilizar el trámite, la Ley de Contabilidad, vigente hasta el dictado de la LAF, disponía
que el Presidente, al comienzo de cada ejercicio, suscribía una orden general de disposición
de fondos por las sumas autorizadas en la Ley de Presupuesto, método que le dispensaba de
firmar cada orden de pago 17.
De esta forma, dispuesta en primer lugar la autorización legislativa, el Jefe de Gabinete
viene luego, a través de la reglamentación de la ley, a autorizar a cada funcionario en
concreto a disponer de los gastos públicos.
2. Los procedimientos administrativos de ejecución. Etapas.
La situación de las actuaciones irregulares
El procedimiento de ejecución abarca todas las actuaciones sucesivas y concatenadas que
van desde la reglamentación de la ley hasta la entrega material de sumas de dinero a través
de los pagos. Se trata del método jurídico administrativo que permite hacer efectivos los
gastos públicos autorizados por ley. Es éste el ámbito específico de la “administración
financiera”, entendida como actividad administrativa de aplicación concreta de la Ley de
Presupuesto.
Vista la cuestión desde otro ángulo, cabe decir que cada vez que se desarrolla un
17
______ATCHABAHIAN, Adolfo, Régimen jurídico de la gestión y del control de Hacienda
Pública. Tratado sobre la ley 24.156 y las de Contabilidad y de Obras Públicas, Depalma,
Buenos Aires, 1999, p. 117.
procedimiento administrativo encaminado, por ejemplo, a la designación de un agente
público, a la suscripción de un contrato, o a la asignación de una subvención, al estar
también involucrado un gasto público va a desarrollarse, de manera simultánea, un
procedimiento administrativo de contenido presupuestario.
Por supuesto, ya efectuada una designación válida, en el futuro se desarrollarán
procedimientos administrativos puramente presupuestarios, a fin de cumplir con la
obligación estatal propia de la relación de empleo público aquí relevante y consistente en el
pago periódico de una remuneración justa.
La LAF, así como una serie compleja de reglamentaciones, regulan dicho procedimiento en
aspectos particulares. Lejos de conformar un sistema ordenado y claro, el derecho positivo
argentino federal es enmarañado, poco claro y poco preciso.
A continuación se expone muy brevemente la regulación básica, a fin de obtener un
panorama de la cuestión. Sigo, para ello, las reglas de la LAF, del dec. 2662/1992 (a su vez
modificado por la decisión administrativa 215/1999), y de la res. 358/1992 de la Secretaría
de Hacienda (a su vez modificada por la res. 11/1993) 18.
Una característica básica de la ejecución presupuestaria es la desconcentración de sus
decisiones, de manera que, bajo la dirección de las autoridades presupuestarias, aquella
ejecución se realiza en el ámbito de las diferentes dependencias administrativas.
Así, el art. 6º, dec. 2662/1992, luego de establecer el órgano rector del sistema (como ya
vimos, la Secretaría de Hacienda) dispone: “A nivel de cada jurisdicción o entidad, los
sistemas se organizarán y operarán dentro de un servicio administrativo financiero,
integrado a su estructura orgánica. El responsable de estas funciones será designado por el
titular de la respectiva jurisdicción o entidad y las ejercerá sin perjuicio de las demás que
pudieran corresponderle. 3. Cuando las características del organismo lo hagan aconsejable,
podrá organizarse más de un servicio administrativo financiero en una determinada
jurisdicción o entidad. 4. La Secretaría de Hacienda, previa opinión de la Sindicatura
General de la Nación, establecerá las normas complementarias con relación a la
competencia y operación de los servicios administrativo financieros”.
Posteriormente, el dec. 1361/1994, que aprobó la reglamentación nro. 3 de la LAF
incorporó el siguiente punto: “5. Los titulares de los servicios administrativos financieros
serán responsables de la elaboración de la rendición centralizada de cuentas del ámbito de
su competencia, de acuerdo con las normas, procedimientos y plazos que determine la
Contaduría General de la Nación, incorporando los estados financieros y toda otra
información que permita verificar el uso eficaz y eficiente de los recursos asignados. La
mencionada rendición y los documentos de respaldo de la misma quedarán archivados en el
servicio administrativo financiero respectivo, ordenados de forma tal que faciliten la
realización de las auditorías que correspondan”.
De manera complementaria hay que tener en cuenta lo dispuesto por el art. 18, LAF, según
el cual “Integrarán el sistema presupuestario y serán responsables de cumplir con esta ley,
su reglamentación y las normas técnicas que emita la Oficina Nacional de Presupuesto,
todas las unidades que cumplan funciones presupuestarias en cada una de las jurisdicciones
y entidades del sector público nacional. Estas unidades serán responsables de cuidar el
18
______Ver, entre otros: PORTA, Carlos y otros, “Etapas de la ejecución del presupuesto”,
Impuestos LVIII-B-3013; PIAGGIO, Lucas A. - ROBUSTELLI, Marcela, “El compromiso en el
derecho presupuestario: efectos, sanciones, limitaciones”, RDA 2003-341.
cumplimiento de las políticas y lineamientos que en materia presupuestaria, establezcan las
autoridades competentes”, disposición que se encuentra reglamentada por el art. 18, dec.
2666/1992.
El procedimiento presupuestario se inicia, según se desprende del dec. 2666/1992, con la
“autorización” de gastos. El decreto, en su art. 1º, establece quiénes son los funcionarios
competentes para efectuar dichas autorizaciones de acuerdo con el monto que se pretende
gastar. Así, por ejemplo, si la suma es mayor a $ 5.000.000, la autorización la debe decidir
un ministro o el secretario general de la Presidencia.
Por su parte, la res. 358/1992 de la Secretaría de Hacienda detalla los documentos que
deben respaldar a cada autorización de gastos. Así, respecto de los gastos no relativos al
personal, se debe compilar la siguiente información: “a) Original del documento de
autorización del gasto, acompañado de los antecedentes correspondientes. b) Informe
técnico y/o de laboratorio sobre los bienes o servicios ofertados. c) Propuestas presentadas
por los oferentes, cuadro comparativo e informe de la Comisión de Preadjudicación, cuando
corresponda. d) Informe de la oficina de personal para nombramientos y asignación de otras
remuneraciones al personal. e) Información sobre disponibilidad suficiente en el crédito y
la cuota de compromiso de la partida a la que se imputará el gasto”.
Luego de la autorización, el dec. 2666/1992 se refiere a la “aprobación” de los gastos y
también fija los funcionarios competentes para disponerlos. Para comprender el significado
jurídico de la aprobación hay que tener en cuenta la ya citada res. 358/1992. Allí se dispone
lo siguiente: “El documento de aprobación de gastos, se trate de resolución de
nombramiento de personal, contrato, orden de compra o de servicio, según sea el caso,
elaborado por la unidad de compras o de personal respectivas, deberá ser firmado por el
funcionario autorizado, de acuerdo con lo previsto en el dec. 2662/1992 que establece las
normas generales para autorizar y aprobar gastos y ordenar pagos. Dicho documento deberá
estar respaldado por la siguiente documentación: a) Original del documento de autorización
del gasto, acompañado de los antecedentes correspondientes. b) Informe técnico y/o de
laboratorio sobre los bienes o servicios ofertados. c) Propuestas presentadas por los
oferentes, cuadro comparativo e informe de la Comisión de Preadjudicación, cuando
corresponda. d) Informe de la oficina de personal para nombramientos y asignación de otras
remuneraciones al personal. e) Información sobre disponibilidad suficiente en el crédito y
la cuota de compromiso de la partida a la que se imputará el gasto”.
Es decir, la aprobación del gasto coincide jurídicamente con el acto o contrato
administrativos vinculados al gasto público que está en curso de ejecución.
Ahora bien, junto al concepto de “aprobación del gasto”, la ley y sus reglamentaciones
utilizan la noción de “compromiso”. Si bien este término, que es el tradicional de la
práctica financiera argentina, no es utilizado por el art. 31 de la LAF, sí lo es por el dec.
2666/1992, en ocasión de reglamentar dicho artículo.
El art. 31 de dicha reglamentación detalla “las principales características de los momentos
de las transacciones a registrarse”. Luego establecerá que “el compromiso implica: 2.1.1. El
origen de una relación jurídica con terceros, que dará lugar, en el futuro, a una eventual
salida de fondos, sea por cancelar una deuda o por su inversión en un objeto determinado.
2.1.2. La aprobación, por parte de un funcionario competente, de la aplicación de recursos
por un concepto e importe determinados y de la tramitación administrativa cumplida. 2.1.3.
La afectación preventiva del crédito presupuestario que corresponda, en razón de un
concepto y rebajando su importe del saldo disponible. 2.1.4. La identificación de la persona
física o jurídica con la cual se establece la relación que da origen al compromiso, así como
la especie y cantidad de los bienes o servicios a recibir o, en su caso, el carácter de los
gastos sin contraprestación”.
El compromiso, entonces, es el momento mismo de la aprobación del gasto, que a su vez
coincide con el dictado del acto administrativo o la suscripción del contrato que da lugar al
gasto.
Por cierto, allí cuando un acto da lugar a gastos periódicos, así cuando se designa de forma
permanente a un agente público, hay un único acto administrativo inicial y es preciso fijar
en qué momento se produce el compromiso del gasto. Estas situaciones se encuentran
reguladas en la res. 358/1992, en cuyo anexo se detalla, respecto de cada tipo de gasto, el
momento en que ocurre el compromiso. Así, en el caso de los gastos del personal
permanente, el compromiso se produce “al iniciarse el ejercicio por el monto de las
remuneraciones de los cargos ocupados según planta de personal hasta el fin del período
presupuestario”.
Dado un gasto autorizado y aprobado (lo que implica, a su vez, en otro léxico, un gasto
comprometido), se produce a continuación la liquidación definitiva y la emisión de la orden
de pago.
Los requisitos que deben reunir estas últimas están fijados por el art. 9º, dec. 2662/1992,
mientras que la res. 358/1992 especifica los documentos que deben respaldar a las órdenes
de pago, de acuerdo con diversas situaciones que allí se consideran. Así, por ejemplo, para
los pagos directos efectuados por la Tesorería General de la Nación, “la orden de pago
deberá estar respaldada, según corresponda, por: a) Factura conformada, orden de compra o
contrato, certificado de obra, constancia de recepción conforme de los bienes o servicios,
liquidación de sueldos y otras remuneraciones al personal, documento traslativo de dominio
a favor del organismo, nota de débito de proveedor, y en general, cualquier otro documento
por el que conste una deuda exigible o una obligación de pagos o egreso de fondos. b)
Original del documento de aprobación del gasto”.
Así como junto al acto jurídico de “aprobación” hay que considerar el momento del
“compromiso”, junto al libramiento de la orden de pago hay que tener en cuenta el
momento de “devengamiento del gasto”.
De acuerdo con el por lo menos difícil léxico utilizado por el dec. 2662/1992, “el gasto
devengado implica: 2.2.1. Una modificación cualitativa y cuantitativa en la composición
del patrimonio de la respectiva jurisdicción o entidad, originada por transacciones con
incidencia económica y financiera. 2.2.2. El surgimiento de una obligación de pago por la
recepción de conformidad de bienes o servicios oportunamente contratados o por haberse
cumplido los requisitos administrativos dispuestos para los casos de gastos sin
contraprestación. 2.2.3. La liquidación del gasto y la simultánea emisión de la respectiva
orden de pago dentro de los 3 días hábiles del cumplimiento de lo previsto en el numeral
anterior. 2.2.4. La afectación definitiva de los créditos presupuestarios correspondientes”.
Finalmente se produce el pago, momento de singular importancia que muestra con nitidez
el entrelazamiento de los aspectos sustanciales y presupuestarios de la actividad
administrativa.
Con el pago, por un lado, se configura el cumplimiento de una obligación que, de forma
unilateral, ley o acto, o bilateral, contrato, asumió el Estado. De acuerdo con la definición
del Código Civil, “el pago es el cumplimiento de la prestación que hace el objeto de la
obligación, ya se trate de una obligación de hacer, ya de una obligación de dar” (art. 725,
CCiv.). El pago cierra el ciclo que se inició con el nacimiento de una obligación.
Por otra parte, el pago es la culminación del proceso netamente presupuestario, correlativo
al anterior. Con él se produce efectivamente el gasto, pues aquello que se paga, el objeto
del pago, es la suma de dinero que el Estado eroga. Toda la actividad presupuestaria
confluye en este punto: la salida concreta de una suma de dinero del Tesoro del Estado.
En síntesis, el extenso procedimiento administrativo de ejecución de la Ley de Presupuesto
se compone de las siguientes etapas, que se inician luego de reglamentarse la ley por medio
de la distribución de los créditos por parte del Jefe de Gabinete:
a) Autorización del gasto;
b) Aprobación del gasto;
c) Liquidación de las sumas a pagar;
d) Libramiento de la orden de pago;
e) Realización del pago.
De acuerdo con otro vocabulario también utilizado por la ley y la reglamentación, hay dos
momentos centrales, que permiten distinguir un gasto comprometido y un gasto devengado,
designaciones que serán luego relevantes, por un lado, para determinar a qué año
presupuestario se imputa un gasto y, por otro, para vincular de forma racional la aplicación
de las autorizaciones para gastar con los recursos efectivamente recaudados por el Estado,
que puede coincidir, o no, con la estimación recaudatoria contenida en la Ley de
Presupuesto.
El procedimiento presupuestario de ejecución, al complementar los procedimientos
administrativos que concluyen en actos o contratos administrativos que implican pagos,
está sujeto a las reglas generales del procedimiento administrativo y, por consiguiente, a las
relativas a las condiciones de validez y al régimen de nulidades, contenidas en la LPA, ya
que la legislación financiera orgánica no contiene disposiciones específicas al respecto 19.
Es preciso destacar que el art. 5º de la LNC disponía, en su párr. 4º, lo siguiente: “Será nulo
todo acto o contrato otorgado por cualquier autoridad, aun cuando fuere competente, que no
hubiere sido precedido del cumplimiento de las normas previstas en la ley 24.156, en su
reglamentación y en la presente ley, si del mismo resultare la obligación del Tesoro
nacional de pagar sumas de dinero”.
Sin embargo, esta clara disposición fue derogada por el art. 56, ley 25.565 de presupuesto
para 2002.
19
______Hay una orfandad tanto legislativa como doctrinaria referida a los procedimientos
administrativos de contenido presupuestario o, de otra forma, a los aspectos presupuestarios
de los procedimientos administrativos, duplicidad de expresiones que muestran la dificultad
del asunto. La situación no se presenta sólo en Argentina. Así, en España, se ha señalado
“cómo la por lo demás elaborada doctrina del actuar administrativo ha prescindido en la
práctica de toda referencia al, llamémosle, complemento financiero o, más exactamente si
se quiere, complemento presupuestario del mismo, aun sabiendo que sin él, tal actuar,
generalmente, no puede hacerse realidad. Es un dato incontrovertible, de fácil constatación.
Rechazo o, al menos, marginación, tanto a que la legislación que regula la actividad
administrativa —leyes de procedimiento—, como la doctrina que la estudia, numerosa y
muy cualificada, asuman considerar las implicaciones que derivan de las exigencias
jurídicas de disponer los medios necesarios para realizar tal actividad; en definitiva, de sus
implicaciones presupuestarias” (ver: MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, Sebastián, “El procedimiento
administrativo y la gestión presupuestaria y su control”, en Fragmentos de derecho
administrativo, Marcial Pons, Madrid, 2000, p. 35).
Sólo en materia de crédito público la LAF, en su art. 60, contiene una regla expresa y
contundente, que dispone la nulidad de las decisiones que presenten algún vicio: “Las
operaciones de crédito público realizadas en contravención a las normas dispuestas en la
presente ley son nulas y sin efecto, sin perjuicio de la responsabilidad personal de quienes
las realicen. Las obligaciones que se derivan de las mismas no serán oponibles ni a la
administración central ni a cualquier otra entidad contratante del sector público nacional”.
Es materia de debate, entonces, si las decisiones administrativas que posean algún vicio que
afecte a su aspecto presupuestario son nulas (y así asimilables a las de crédito público) o
sólo anulables, en los términos de los arts. 14 y 15, LPA.
La cuestión ha sido tangencialmente considerada en diversos pronunciamientos de la Corte.
El caso “Don Carlos Bossio v. La Nación s/incumplimiento de contrato y daños y
perjuicios”, de 1900, referido a un contrato suscripto sin un respaldo presupuestario, es
sumamente interesante por la decisión de la Corte y por el dictamen del Ministerio
Público 20.
En el dictamen hay una extensa referencia a la reserva de ley en materia presupuestaria: “Al
Congreso incumbe, según el inciso 7º, artículo 67 de la Constitución Nacional, fijar
anualmente el presupuesto de gastos de la administración de la Nación y aprobar o desechar
la cuenta de inversión. Al Poder Ejecutivo incumbe, agrega el inciso 13 del artículo 86,
hacer recaudar las rentas y decretar su inversión con arreglo a la Ley de Presupuesto de
Gastos Nacionales. Admitiendo, lo que no es dado poner en duda, que no existe poder que
pueda prescindir de la aplicación y ejecución del Código fundamental, es innegable que
sólo el Congreso autoriza los gastos del presupuesto y el gobierno sólo ejecuta lo dispuesto
por él al respecto. De otro modo, subvertido el régimen de la Constitución, la división de
los poderes constituyentes de la soberanía nacional desaparecería en absoluto, para dar
principio a un sistema de confusión e irresponsabilidad”.
Luego agrega: “La irresponsabilidad es el despotismo, el desorden y la corrupción
administrativa, y la ley reglamentando los preceptos constitucionales, ha determinado con
precisión los deberes del Poder Ejecutivo, ha fijado sus responsabilidades por infracción de
sus mandatos y hasta establecido el control para su efectividad. El presupuesto general
comprenderá todos los gastos ordinarios y extraordinarios de la Nación, prescribe el
artículo 1º de la Ley de Contabilidad y su ejercicio principia el 1 de enero y termina el 31
de diciembre de cada año, y ningún pago o entrega de caudales públicos se hará, prescribe
el artículo 16, sin la imputación, según inciso 6º al artículo, inciso e ítem del presupuesto a
que debe aplicarse el gasto. Esto es explícito: pero la ley ha querido aún más. Toda orden
de pago se hará por los gastos votados en el presupuesto, repite el artículo de la Ley de
Contabilidad, y no podrá decretarse, continúa, gasto alguno, que exceda el crédito o
cantidad del ítem, inciso, ley especial o acuerdo correspondiente del Poder Ejecutivo (esto
último sólo durante el receso). Con sujeción estricta a aquellas disposiciones
constitucionales y legislativas, ni el contrato podía exceder el término del año económico ni
exceder tampoco la suma sancionada en inciso especial al respecto por el Congreso”.
La Corte, luego, señaló con claridad que las decisiones administrativas dictadas más allá de
la Ley de Presupuesto son nulas.
Según allí dijo: “Que teniendo el poder administrativo, como límite para los gastos de la
administración, las sumas votadas por el Poder Legislativo en la Ley de Presupuesto,
20
______Corte Sup., 1900, Fallos 84:280.
importa nulidad todo exceso de ese límite en los contratos que celebre, exactamente como
en el derecho civil la solución que se impone, en términos generales, en la extralimitación
del mandato, es la de la nulidad del acto, como se establece en el art. 1931 del Código
Civil, si el mandante voluntariamente no ratifica dicho acto y si el que contrató con el
mandante conocía los poderes dados por el mandante, como debe tenerse por cierto que la
parte demandante conoce las disposiciones de la Constitución de que queda hecha
referencia” 21.
En contraste con los terminantes dichos del Ministerio Público, en la sentencia de la Corte
queda el aparente resquicio de la posibilidad de una ratificación legislativa que podría
sanear el acto.
Esta última posibilidad tiene mayor incidencia en el caso “Stramandinoli e hijo v. Gobierno
de la Provincia de Jujuy, sobre cobro de pesos” 22.
En este caso, de 1913, la Corte destacó lo siguiente: “Que la ilegalidad de la adjudicación
del trabajo en cuanto sobraba los límites de la facultad acordada al Poder Ejecutivo en la
ley 144, quedó asimismo subsanada desde el momento en que la Legislatura, con todos los
antecedentes a la vista, posteriormente al contrato y agotados los recursos que autorizó a
gastar, sancionó partidas en el presupuesto general para el año 1910 no tan sólo con destino
al pago de los excesos, sino también para la prosecución de la obra”.
En otros casos posteriores, sin embargo, la Corte se inclinó por una posición más
terminante.
En efecto, en la ya citada causa “Don Héctor Dellepiane”, los actores demandaban a la
provincia de Tucumán a fin de cobrar unos pagarés que aquélla consideraba ilegítimos por
haber sido suscriptos por funcionarios del Ejecutivo, sin intervención legislativa de carácter
presupuestario 23. Luego de destacar, como ya vimos en su momento, la reserva de ley en la
materia, la Corte señaló:
“Que dadas las consideraciones expuestas y no habiéndose invocado ninguna otra ley
general o especial que facultare al departamento ejecutivo del gobierno para suscribir letras
21
______El vocabulario en términos de mandato para referirse a la relación entre el
Congreso y el Ejecutivo resultaba habitual en la época. Puede verse, como ejemplo, lo
expuesto por la Corte en el caso “Arrol Brothers Limited y otro v. Provincia de Buenos
Aires, sobre cumplimiento de contrato”, de 1902, Fallos 97:20, luego bastante citado,
donde se dijo que “es evidente que el Poder Ejecutivo haciendo, como ha hecho, con los
Sres. Mec Billing y Cía. y Arrol Brothers Limited, el contrato del 10/10/1891, ha excedido
los límites de su ministerio, desde que un mandatario no obra dentro de los límites del
mandato toda vez que se aparta de las condiciones que le han sido prescriptas para la
ejecución del acto que se le ha encomendado al adoptar otros diferentes, con las que ni
cumple la forma expresamente ordenada para dicho acto, ni consta que haya cumplido
dicho mandato de una manera más ventajosa que la señalada en los términos del art. 1096,
CCiv.”.
22
______Corte Sup., 1913, Fallos 117:304.
23
______Corte Sup., 1926, Fallos 148:81. Consideraciones semejantes luego se efectuaron
en el caso “Sociedad Anónima Savoy Hotel y anexos de Tucumán v. Provincia de Tucumán
sobre cobre de pesos”, Corte Sup., 1928, Fallos 152:72.
u otros documentos de crédito a cargo del Estado provincial o para ejecutar actos que
pudieran ser comprensivos de tal autorización, forzoso es concluir que los funcionarios que
firman los pagarés de fs. 1 y 4 no han tenido la representación indispensable para obligar a
la provincia de Tucumán.
”Que siendo las provincias personas jurídicas, con arreglo al art. 33 del Código Civil, le son
aplicables las disposiciones del art. 36 del mismo Código y se hallan, por lo tanto,
habilitadas para negar eficacia a los actos de sus representantes cuando éstos hubieran
extralimitado al ejercitar sus poderes (Fallos 97:20 y 135:347)”.
También en la misma línea, en la causa “Compañía de Seguros La Soberana v. Provincia de
Jujuy, sobre cobro de pesos”, de 1928, se consideró inválido un contrato que implicaba
gastos no autorizados por la Ley de Presupuesto provincial 24.
Dejó dicho la Corte en esa oportunidad lo siguiente:
“Que de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 21 y 78, inciso 5º de la Constitución de
la Provincia de Jujuy, toda ‘erogación de dineros públicos fuera de la autorización de gastos
sancionados por la Ley de Presupuesto o especiales hace personalmente responsables a los
que ordenen o ejecuten’ correspondiendo a la Legislatura aprobar o desechar las cuentas de
gastos o inversiones efectuados por el Poder Ejecutivo.
”Que del informe corriente de fs. 59 vta., resulta que los presupuestos correspondientes a
los años 1923, 1924 y 1925 no contienen partida alguna autorizando al Poder Ejecutivo a
contratar seguros sobre accidentes de trabajo y que desde el año 1923 hasta la fecha no ha
sido sancionada ley alguna que apruebe el gasto efectuado por el Poder Ejecutivo, en virtud
del decreto de 23 de noviembre de aquel año.
”Que la provincia de Jujuy como persona jurídica sólo ha podido ser obligada por sus
representantes legales en la hipótesis de que éstos hubieran contratado dentro de sus
facultades que le están conferidas por los estatutos, las leyes o la Constitución, lo que no ha
ocurrido en el caso de autos, pues se ha autorizado un gasto que requería para su validez la
aprobación de la Legislatura según expreso precepto constitucional”.
Por cierto, la invalidez de una decisión administrativa por ser contraria al orden jurídico
(constitucional y legal) presupuestario, no implica, a la vez, que si en virtud de un contrato
inválido se realizaron prestaciones que beneficiaron al Estado, éste no debe retribuirlas por
aplicación del principio de buena fe y de la prohibición de enriquecerse sin causa a costa de
otro.
El punto fue tratado, en 1942, en el caso “Consuelo Touceda Humano v. Provincia de
Santiago del Estero” 25.
La Corte, ante todo, recuerda la relevancia de la reserva de ley en la materia presupuestaria,
en términos que aquí cabe reiterar: “Que según el art. 81 de la Constitución de la provincia
de Santiago del Estero sancionada el 17/1/1924 —fs. 211— vigente en la época en que
ocurrieron los hechos que motivaron la demanda, el gobierno es el Jefe de la administración
y decreta la inversión de las rentas con arreglo a las leyes —inc. 10— y según el art. 60
corresponde a la Legislatura fijar anualmente el presupuesto general de gastos, en el que
debe fijar todos los servicios ordinarios y extraordinarios de la administración, aunque
hayan sido autorizados por leyes especiales, las que se tendrán por derogadas si no
24
______Corte Sup., 1928, Fallos 152:147.
25
______Corte Sup., 1942, Fallos 192:152.
consignan en el presupuesto del año próximo las partidas correspondientes para su
ejecución —inc. 6º—; autorizar al Poder Ejecutivo para celebrar contratos de utilidad
pública —inc. 17— y para aprobar y desechar los que hubiere celebrado el PE ad
referendum en virtud de lo establecido en el inciso anterior por sí o en virtud de
autorización legislativa”.
Y luego agrega: “Que los servicios del actor fueron contratados por el PE sin estar
autorizados en la ley del presupuesto ni por una ley especial, según surge de los
antecedentes expuestos, ni de su designación se ha dado cuenta a la Legislatura, como
resulta del informe de fs. 208, y, por lo tanto, el PE ha excedido el límite de sus facultades
y no ha podido obligar a la provincia, de conformidad con lo establecido por los arts. 33, 35
y 36 del Código Civil. Jurisprudencia de la Corte, Fallos 151:72; 153:304.
”Que de esta conclusión no se deduce necesariamente que la acción del actor deba ser
rechazada sin otro análisis. La demandada ha obtenido una ventaja o utilidad gracias al
estudio y al trabajo personal del actor y es un principio general, aplicable al caso en virtud
de lo establecido por el art. 16 in fine del Código Civil, el de que nadie puede enriquecerse
injustamente en daño de otro. Este principio no ha sido consagrado expresamente por el
Código, pero muchas de sus disposiciones particulares lo aplican o se basan en él, como
sucede, entre otras, en los casos de los arts. 728, 784, 907, 1052, 1056, 2306, 2309 y 2310.
Véase, además, las notas del codificador al art. 499 y al art. 784, donde se refiere
expresamente al principio. La Corte ha aplicado la doctrina en numerosos casos. Fallos
174:382; 179:249; 180:233; 181:166 y 306; 184:306” 26.
Más tarde, ya en 1987, la cuestión fue también aludida por la Corte en el caso “Jorge
Libedinsky SA v. Municipalidad de Buenos Aires” 27.
Para comprender este último caso es preciso tomar nota de las disposiciones contenidas en
la ley 13.064 de Obra Pública (LOP). Según su art. 4º, “antes de sacar una obra pública a
remate o de contratar directamente su realización, se requerirá la aprobación del proyecto y
presupuesto respectivo, por los organismos legalmente autorizados”, regla luego
completada por el art. 7º, que dispone que “no podrá llamarse a licitación ni adjudicarse
obra alguna, ni efectuarse inversiones que no tengan crédito legal. Exceptúase de este
requisito las construcciones nuevas o reparaciones que fueran declaradas de reconocida
urgencia, con cargo de solicitar el otorgamiento del crédito correspondiente al Honorable
Congreso. En caso de que el mismo no se hubiera pronunciado dentro del período ordinario
correspondiente, se tendrá por acordado el crédito solicitado, así como la autorización para
financiarlo”.
En la causa “Libedinsky” la ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires anuló, luego
de abiertos los sobres y analizadas las ofertas, una licitación para construir un nuevo
crematorio en el cementerio metropolitano, al verificarse la carencia de partida
presupuestaria para adjudicar el trabajo.
De acuerdo con el relato del dictamen del Ministerio Público, la Cámara que había
intervenido consideró que, en tales condiciones, el llamado a licitación había constituido un
26
______Sobre el enriquecimiento sin causa ver Corte Sup., “SA Pfizer Argentina v.
Provincia de Santiago del Estero”, 1967, Fallos 267:162 e “Ingeniería Omega SA v.
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires”, 2000, Fallos 323:3924.
27
______Corte Sup., 1987, Fallos 310:548.
acto ilícito, inmotivado y nulo, generando así una obligación de reparar.
El dictamen referido efectúa dos tipos de consideraciones. En primer lugar entiende que la
sentencia de Cámara es arbitraria, pues no evaluó la posible existencia de urgencia, hecho
que claramente legitimaría el llamado a licitación sin crédito legal, en los términos del art.
7º, LOP. En segundo lugar, se afirma que “en todo caso el acto es regular y susceptible de
saneamiento (arts. 15 y 19, ley 19.549), pues la Administración puede subsanar el defecto a
través de la vía indicada o mediante cualquier otro arbitrio que le permita transformar
partidas”.
Cabe destacar la consecuencia extraída de los dos posibilidades interpretativas: “En ambos
supuestos, acto originariamente legítimo o subsanable en el curso del procedimiento, la
decisión administrativa posterior de anular la licitación (dec. 2545/1982) participa de la
misma naturaleza de aquellas en que el órgano extingue el trámite licitatorio por razones de
interés público, pues la no habilitación de la partida presupuestaria es el resultado de una
ponderación que realiza el departamento Ejecutivo, en el marco de facultades propias de
política administrativa, insusceptibles de revisión judicial, salvo los extremos de
arbitrariedad”.
En esta lectura, el máximo vicio de carácter presupuestario que pudiera presentarse (la
inexistencia de autorización legal para gastar) sólo convierte al acto en anulable y
susceptible entonces de ser subsanado.
Se aprecia que dicha visión a su vez se apoya en la posibilidad, allí considerada como
evidente, de poder “transformar partidas”, circunstancia que remite a cuál es la posibilidad
que tiene el Poder Ejecutivo de modificar la Ley de Presupuesto durante su ejecución, una
de cuyas posibilidades sería la de cambiar las finalidades de ciertos gastos.
Más cerca nuestro, en el caso “Mas Consultores Empresas Sociedad Anónima v. Provincia
de Santiago del Estero”, la Corte destacó lo siguiente, de forma a la vez tajante y parca:
“6º) Que de las constancias obrantes en la causa surge que, en la contratación invocada, no
se observaron los procedimientos sustanciales pertinentes ni se contó con la habilitación
presupuestaria necesaria para atender el gasto respectivo, tal como lo exige la normativa
señalada.
”7º) Que la prueba de la existencia de un contrato administrativo se halla íntimamente
vinculada a la forma en que dicho contrato queda legalmente perfeccionado. Cuando la
legislación aplicable exige una forma específica para la conclusión de un determinado
contrato, dicha forma debe ser respetada pues se trata de un requisito esencial de su
existencia. Esta condición, que se impone ante las modalidades propias del derecho
administrativo, concuerda con el principio general también vigente en derecho privado en
cuanto establece que los contratos que tengan una forma determinada por las leyes no se
juzgarán probados si no estuvieren en la forma prescripta (arts. 975 y 1191, CCiv.).
”8º) Que, en consecuencia, las defensas de la demandada deben ser acogidas ya que no es
posible admitir la acción basada en obligaciones que derivarían de un supuesto contrato
que, de haber sido celebrado, no lo habría sido con las formalidades establecidas por el
derecho administrativo local para su formación” 28.
28
______Corte Sup., 2000, Fallos 323:1515. Sobre esta cuestión pueden verse, entre otros:
“SA Empresa Constructora F. H. Schmidt v. Provincia de Mendoza”, 1937, Fallos 179:249;
“Nación Argentina v. Alou Hermanos”, 1976, Fallos 294:69; “Stamei SRL v. Universidad
Nacional de Buenos Aires”, 1987, Fallos 310:2278; “Carl Chung Ching Kao v. Provincia
de La Pampa”, 2001, Fallos 324:3019; “Magnarelli, César v. Provincia de Misiones y
Es decir, el no cumplimiento de los recaudos presupuestarios conduce, en esta visión, a la
nulidad de la contratación.
V. LA MODIFICACIÓN DE LA LEY DURANTE SU EJECUCIÓN
Durante el año en el cual se ejecuta la Ley de Presupuesto pueden ocurrir diversas
situaciones que exijan modificar la ley 29. Así, por ejemplo, pueden considerarse los
siguientes casos típicos, donde se entienda necesario:
a) Disminuir los gastos autorizados por no haberse concretado una operación de crédito
público, o por producirse una recaudación menor que la estimada o, también, como
consecuencia de una estimación recaudatoria defectuosa (ajuste presupuestario);
b) Aumentar los gastos de un determinado organismo (ampliación de créditos);
c) Disponer una nueva autorización ante nuevas situaciones, como ser la creación de un
órgano (crédito suplementario);
d) Disminuir o aumentar gastos ante la ocurrencia de eventos extraordinarios o urgentes
(ajustes y créditos extraordinarios);
e) Cambiar las finalidades de los gastos autorizados;
f) Disponer qué destino asignarle a recursos obtenidos mayores que los estimados, en caso
de que no existan reglas generales al respecto.
Uno de los temas centrales, y conflictivos, respecto de las modificaciones presupuestarias
consiste en determinar quién es el poder competente para hacerlas, cuestión que depende de
cuál sea la extensión que se le asigne a la reserva de ley en la materia. Si, como ya se
expuso, la ley debe se cierta y, por ende, contener los aspectos estructurales de la decisión
presupuestaria, cualquier modificación de ellos debe hacerse por ley. En otros términos,
toda modificación de un aspecto reservado a la ley debe hacerse por ley, proposición que
resulta obvia en la medida en que la reserva legal no se acota al momento de la creación de
la ley, sino que se extiende a todas sus vicisitudes.
Una reserva legal respecto de una decisión implica que sólo el Congreso puede disponerla
(crear la ley), cambiarla (modificar la ley) o eliminarla (derogar la ley). Así, la reserva de
ley en materia presupuestaria (en rigor, en toda la materia financiera) abarca los momentos
de creación, modificación y derogación de la ley. Su extensión, entonces, se refiere a qué
debe ser creado, modificado y eventualmente derogado por el Congreso.
Puede verse con claridad que si el Ejecutivo pudiera modificar libremente lo ya decidido
por el Congreso, la intervención de éste sería casi ficticia, pues la última palabra quedaría
en manos del primero, ya que se le asignaría la potestad de decidir qué mantener y qué
cambiar de la ley dictada, circunstancia que desvirtuaría el significado político de la reserva
legal.
Dado que la Ley de Presupuesto es concomitante con toda la actividad estatal, las referidas
modificaciones pueden ser necesarias con cierta rapidez, cualidad que no parece ser afín al
complejo proceso de creación legal propio de la Constitución. Pero para facilitar y agilizar
la legislación modificatoria justamente actúan, o debieran actuar, las instituciones centrales

otros”, 2003, Fallos 326:1280 y “P., R. A. v. Tierra del Fuego”, 21/3/2006, DJ del
20/9/2006.
29
______Una visión sobre el tema puede verse en la monografía de ANDREU MESTRE,
Apolonia, Las modificaciones presupuestarias. Un análisis en el ordenamiento financiero
del Estado y en el de las Comunidades Autónomas, Lex Nova, Valladolid, 2005.
de la reforma, que personifican al Tesoro: el Jefe de Gabinete y la Auditoría. El primero,
según lo dispone el art. 101, tiene la obligación de acudir al menos una vez por mes al
Congreso para informar sobre la marcha de la administración. La presencia mensual del
Jefe de Gabinete ante el Congreso asegura que éste conozca en tiempo real cada detalle de
la ejecución del presupuesto: evolución de los gastos y cumplimiento de las estimaciones
recaudatorias. Adquirir la información en tiempo real le permitiría al Congreso efectuar las
modificaciones legales que estime pertinentes, respetándose así la reserva de ley en materia
presupuestaria. Asimismo, si la Auditoría interviene desde la primera actuación del
Congreso (examen del proyecto de ley enviado por el Jefe de Gabinete para su aprobación),
ya tiene un conocimiento efectivo y previo de la situación, que le permite dictaminar con
rapidez sobre la propuesta e modificación requerida.
Esto es: la reserva de ley aplicada a su modificación durante la ejecución permite la
agilidad de las decisiones en la medida en que las instituciones referidas a la actividad
financiera pública del Ejecutivo (el Jefe de Gabinete) y del Congreso (la Auditoría)
cumplan con las funciones que les asigna la Constitución.
Por cierto, hay dos situaciones que cabe contemplar. Por un lado, la marcha cotidiana de la
Administración puede exigir variaciones mínimas que tornen engorroso e irracional seguir
la totalidad de un trámite legislativo para su aprobación. Esta circunstancia justifica el
otorgamiento al Jefe de Gabinete de potestades para efectuar modificaciones mínimas de la
ley, que tienen que estar acotadas por la ley orgánica en término de porcentajes, de forma
que sólo pueda modificarse una porción pequeña y predeterminada de los gastos totales, o
en término de finalidades, de manera que sólo puedan alterarse ciertos tipos de finalidades
y no otras.
Es decir: hay un ámbito racional y mínimo para que la ley se modifique por medio del
ejercicio de la potestad reglamentaria a cargo del Jefe de Gabinete, que será luego
informada por éste en su informe mensual.
Por otro lado, resulta indudable que pueden ocurrir circunstancias extraordinarias que
impongan la inmediata modificación de la Ley de Presupuesto, situaciones que llevan a
considerar la legitimidad de utilizar en la materia los métodos constitucionales que habilitan
el ejercicio de potestades legislativas por parte del Ejecutivo: el dictado de decretos de
necesidad y urgencia (DNU) y el uso de la delegación legislativa, mecanismos que serán
tratados en el capítulo referido a la flexibilización de la reserva legal.
1. La regulación contenida en la LAF: el art. 37 y el art. 39.
La situación del Congreso y del Poder Judicial
Veamos ahora la regulación contenida en la ley orgánica.
Actualmente, luego de la debatida reforma introducida por la ley 26.124, el art. 37 de la
LAF, dispone la siguiente regla general sobre la cuestión: “La reglamentación establecerá
los alcances y mecanismos para efectuar las modificaciones a la Ley de Presupuesto
General que resulten necesarios durante su ejecución. Quedan reservadas al Congreso
Nacional las decisiones que afecten el monto total del presupuesto y el monto del
endeudamiento previsto. El Jefe de Gabinete de Ministros puede disponer las
reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro del total aprobado por
cada Ley de Presupuesto, quedando comprendidas las modificaciones que involucren a
gastos corrientes, gastos de capital, aplicaciones financieras y distribución de las
finalidades. A tales fines, exceptúase al Jefe de Gabinete de Ministros de lo establecido en
el art. 15, ley 25.917. El incremento de las partidas que refieran gastos reservados y de
inteligencia sólo podrá disponerse por el Congreso de la Nación” 30.
El referido art. 15, LFRF, uno de cuyos objetivos generales es unificar la legislación
presupuestaria federal y provincial, y que ahora no es de aplicación al Jefe de Gabinete (o
sea, al propio gobierno federal), dispone que “El Poder Ejecutivo nacional, los poderes
Ejecutivos provinciales y el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires sólo podrán, durante
la ejecución presupuestaria, aprobar mayores gastos de otros poderes del Estado siempre
que estuviera asegurado un financiamiento especialmente destinado a su atención.
Asimismo, no podrán aprobar modificaciones presupuestarias que impliquen incrementos
en los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital o de las aplicaciones
financieras”.
El actual art. 37, LAF, delega en el Jefe de Gabinete la potestad de modificar la Ley de
Presupuesto en su ejecución de forma totalmente discrecional, salvo en lo relativo al monto
total y al endeudamiento.
Es indudable que, en términos constitucionales, la reserva de ley se extiende a la potestad
modificatoria, más allá de que existan circunstancias precisas y acotadas que puedan
justificar que una porción de la ley pueda ser modificada por el Ejecutivo. De ahí resulta
que el art. 37, LAF, contiene una genuina delegación casi completa de una potestad, cuya
legitimidad la analizaremos más adelante al tratar la delegación legislativa en la materia.
Basta aquí destacar que una delegación estructural de este tipo (sin plazo de vigencia y sin
fijación de bases) no es compatible con lo prescripto por el art. 76, CN.
Por su parte, el art. 37, dec. 2666/1992, reglamentario de la LAF dispone que “al decretarse
la distribución administrativa del presupuesto de gastos, el Poder Ejecutivo nacional
establecerá los alcances y mecanismos para llevar a cabo las modificaciones al presupuesto
general, dentro de los límites que la ley le señala. Las solicitudes de modificaciones al
presupuesto general de la Administración Nacional deberán ser presentadas ante la Oficina
Nacional de Presupuesto, mediante la remisión del proyecto de acto administrativo que
corresponda, acompañado de la respectiva justificación y de acuerdo con las normas e
instrucciones que dicha oficina nacional establezca. Para los casos en que las
modificaciones se aprueben a nivel de las propias jurisdicciones y entidades, el decreto que
establezca la distribución administrativa deberá fijar los plazos y las formas para la
comunicación, a la Oficina Nacional de Presupuesto, de los ajustes operados”.
De acuerdo con estas reglas generales, LAF y reglamentación, hay una triple distribución
de potestades para modificar el presupuesto en curso de ejecución, a partir de una
clasificación de los diferentes aspectos de la ley:
a) Aspectos reservados al Congreso: modificación del monto total y del endeudamiento;
b) Aspectos modificables por el Jefe de Gabinete: todos los restantes;
30
______El debate en la Cámara de Senadores se llevó a cabo en la 16ª reunión, 14ª sesión
ordinaria el 12 y 13/7/2006; el ocurrido en la Cámara de Diputados lo fue en la 24ª reunión,
17ª reunión ordinaria, el 2/8/2006. Sobre la reforma del art. 37, LAF, ver, entre otros:
GARCÍA BELSUNCE, Horacio, “La reforma a la ley 24.156, de Administración Financiera: sus
vicios políticos y constitucionales”, PET 2006 (julio-353), p. 1; GELLI, María A., “De la
delegación excepcional a la reglamentación delegativa. Acerca de la reforma de la Ley de
Administración Financiera”, LL 2006-18, supl. Constitucional; RUIZ DE LOS LLANOS, Gabriel,
“La Constitución Nacional y la Ley Anual del Presupuesto”, ED del 29/8/2006; PÉREZ
HUALDE, Alejandro, “La postergación institucional”, LL supl. Administrativo, p. 1.
c) Aspectos modificables por entidades y jurisdicciones: todos los que disponga el Jefe de
Gabinete.
Más allá de la evaluación que se haga del actual art. 37, LAF, a la luz del art. 76, CN, que
regula la delegación legislativa, lo cierto es que, desde otro ángulo de análisis, conduce a
revalorizar la figura del Jefe de Gabinete. Por cierto, podría revalorizársela de otra forma,
dándole el lugar constitucional que le corresponde, de manera que él: a) efectivamente esté
a cargo de la elaboración del proyecto de ley y de la dirección de su ejecución (potestades
que hoy comparte con el Ministerio de Economía) y, además, b) informe mes a mes al
Congreso sobre la marcha de la ejecución presupuestaria.
La comprensión política del actual art. 37 de la LAF, requiere considerar la historia que ha
tenido dicha cláusula, al menos desde la reforma constitucional de 1994.
Previo a ello es preciso tener en cuenta las restantes reglas jurídicas referidas a la
posibilidad de modificar la Ley de Presupuesto durante su ejecución.
En primer lugar, la LAF incluye un régimen especial en lo que respecta a un subconjunto
de situaciones urgentes, que habilitan la decisión presupuestaria directa por parte del Poder
Ejecutivo. De acuerdo con el art. 39, “el Poder Ejecutivo nacional podrá disponer
autorizaciones para gastar no incluidas en la Ley de Presupuesto General para atender el
socorro inmediato por parte del gobierno en casos de epidemias, inundaciones, terremotos u
otros de fuerza mayor. Estas autorizaciones deberán ser comunicadas al Congreso Nacional
en el mismo acto que las disponga, acompañando los elementos de juicio que permitan
apreciar la imposibilidad de atender las situaciones que las motivaron dentro de las
previsiones ordinarias o con saldos disponibles en rubros presupuestarios imputables. Las
autorizaciones así dispuestas se incorporarán al presupuesto general”.
Esta disposición legal no fue considerada en los tres reglamentos principales de la LAF.
Tampoco fue usada ante situaciones que la habilitaban. Así, en 1998, luego del desastre
producido en el litoral argentino por las lluvias e inundaciones, el entonces Presidente dictó
el DNU 699/1998 por el cual: a) se dispuso que las pérdidas producidas serán atendidas
mediante créditos internacionales, cuya gestión por dicho acto se autoriza, reasignación de
créditos ya otorgados y reasignación de partidas, sin sujeción a lo dispuesto por los arts. 37,
LAF, 29, ley 24.938 (art. 1º); b) se consideró “otorgada la autorización” prevista por el art.
15, LAF, “a todos los proyectos y obras vinculados con la reconstrucción de
infraestructuras que deban iniciarse y que tengan incidencias en ejercicios futuros” (art. 4º),
y c) se facultó al Jefe de Gabinete a disponer las reasignaciones del caso y a aprobar la
nómina de proyectos y obras de infraestructura (arts. 2º y 4º).
El art. 39 de la LAF puede verse como un modo de regulación racional de la facultad
reglamentaria de la Ley de Presupuesto en ejecución, en la medida en que se encuentra
delimitada una situación que exige un “socorro inmediato” y a la vez se establece un
procedimiento.
El cuadro de la regulación orgánica de la potestad modificatoria tiene que complementarse
con las reglas contenidas en la Ley Complementaria Permanente Presupuesto y en la ley
25.453, de Autarquía Judicial, referidas respectivamente al Congreso y al Poder Judicial.
De acuerdo con el art. 13 de la LCPP, se autoriza “a los Presidentes de ambas Cámaras del
Congreso de la Nación para reajustar los créditos de sus presupuestos jurisdiccionales,
debiendo comunicar al Poder Ejecutivo nacional las modificaciones que dispusieran. Tales
modificaciones sólo podrán realizarse dentro del respectivo total de créditos autorizados.
Las jurisdicciones mencionadas tendrán libre disponibilidad de los créditos que le asigne la
Ley de Presupuesto, sin más restricciones que las que la propia ley determina en forma
expresa”.
El Congreso, luego de haber él mismo aprobado la Ley de Presupuesto, se autoriza a sí
mismo a disponer “libremente” de los créditos presupuestarios, es decir, sin tener en cuenta
las finalidades especificadas en la ley. En otras palabras, el Congreso se autoriza a sí mismo
a gastar una suma global.
Esta disposición es a su vez complementada en el mismo texto con otra delegación del
Congreso a los Presidentes de ambas Cámaras. Así, según el art. 9º, LCPP, se autoriza “a
los Presidentes de ambas Cámaras del Congreso de la Nación a disponer de los sobrantes de
sus presupuestos y recaudaciones propias y derivadas de la venta de bienes de su
jurisdicción, para reforzar partidas y atender exigencias imprevistas o de carácter
extraordinario, ejecutar las obras que consideren necesarias para ampliar las dependencias
de sus respectivas jurisdicciones y adquirir inmuebles”.
Una situación semejante se produce respecto del Poder Judicial. La ley 23.853, de
Autarquía Judicial, prevé dos posibilidades para modificar la Ley de Presupuesto durante su
ejecución. Por un lado, el art. 4º autoriza “al Poder Ejecutivo nacional para introducir
modificaciones en las erogaciones del Poder Judicial de la Nación en la medida en que sean
producto de modificaciones en la estimación de los recursos que la financian, lo que
también podrá hacerse a requerimiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nación,
conforme lo establezca la reglamentación”. Por otra parte, se faculta “a la Corte Suprema
de Justicia de la Nación, a disponer las reestructuraciones y compensaciones que considere
necesarias, dentro de la suma total correspondiente al Poder Judicial en el presupuesto
general de la administración nacional”.
Es decir, la legislación orgánica contiene reglas particulares para el Congreso y el Poder
Judicial (LCPP y Ley de Autarquía), que les permite efectuar modificaciones de la ley
durante su ejecución con total discrecionalidad.
Hoy en día, en rigor, la ley le acuerda a los tres poderes del Estado la posibilidad de
modificar todos los aspectos de la Ley de Presupuesto en tanto no modifiquen la suma
global. Así lo hace la LAF con el Poder Ejecutivo, la LCPP con el propio Congreso y la
Ley de Autarquía con el Poder Judicial. Se trata de tres delegaciones estructurales, que
expresan, a pesar de su fragilidad constitucional, una visión coherente del ejercicio del
poder.
2. El texto originario de la LAF. Breve historia de las modificaciones de la Ley de
Presupuesto luego de la reforma constitucional de 1994
Según su redacción originaria, el art. 37 de la LAF, vigente hasta 2006, disponía que “la
reglamentación establecerá los alcances y mecanismos para efectuar las modificaciones a la
Ley de Presupuesto General que resulten necesarios durante su ejecución. Quedarán
reservadas al Congreso Nacional las decisiones que afecten el monto total del presupuesto y
el monto del endeudamiento previsto, así como los cambios que impliquen incrementar los
gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital o de las aplicaciones financieras, y
los que impliquen un cambio en la distribución de las finalidades”.
La ley orgánica explicitaba el ámbito de la reserva de ley, fijado por la Constitución, y
dejaba en claro que le correspondía al Congreso las decisiones que modificaran: a) el total
del gasto público autorizado; b) el monto previsto del endeudamiento público; c) las
finalidades de los gastos autorizados, y que d) implicaran aumentar los gastos corrientes en
detrimento de los gastos de capital y aplicaciones financieras.
Como puede apreciarse, la consideración conjunta de las cuatro restricciones establecidas
por el art. 37, LAF, casi no dejaba margen alguno para que el Poder Ejecutivo modificara el
presupuesto fijado por ley, convirtiéndose tal artículo en una ratificación de la reserva de
ley presupuestaria ya fijada por la Constitución. Efectivamente, el Poder Ejecutivo sólo
podría haber efectuado una modificación que no cambiara la finalidad de la autorización,
no aumentara tanto los gastos corrientes como los totales y no variase el monto de las
operaciones de crédito público autorizadas.
Sin embargo, este régimen severo era un marco general y efímero. Año tras año, las
sucesivas leyes de presupuesto habitualmente incluyeron cláusulas referidas a las
potestades modificatorias del presupuesto, que implicaron complementar o alterar las reglas
de la LAF. Aun cuando agotaron, en general, sus efectos en el ejercicio financiero al cual se
referían, la constancia y variedad de estas disposiciones impide obviarlas, ya que en
definitiva revelan la forma real mediante la cual la Ley de Presupuesto ha sido
cotidianamente modificada. Su análisis revela también las características del medio
institucional, que excede el ámbito de un partido político y que, finalmente, condujo a la
reforma del art. 37, LAF. Es decir, se está ante una práctica homogénea del sistema político
argentino, no de una peculiaridad de uno de sus integrantes.
Se refieren a continuación los ejercicios financieros posteriores a la reforma constitucional,
es decir las leyes de presupuesto de 1995 a 2006, así como el conjunto de disposiciones que
en cada ejercicio las modificaron.
a) Ejercicio financiero 1995
La primera Ley de Presupuesto posterior a la reforma constitucional es la ley 24.447, de
presupuesto para 1995. En su art. 10 se delegó la potestad “al Poder Ejecutivo nacional para
introducir ampliaciones en los créditos presupuestarios y establecer su distribución, en la
medida en que las mismas sean financiadas con incrementos en los montos estimados para
recursos y para el endeudamiento público determinados en los arts. 2º y 4º de la presente
ley. El Poder Ejecutivo nacional podrá delegar la facultad a que se hace referencia en el
presente artículo”.
El art. 11, por su parte, disponía otro sistema complejo de delegación de potestades para
modificar la ley, según el cual “El Poder Ejecutivo nacional no podrá efectuar
modificaciones que impliquen: a) Transferencias de créditos entre las finalidades
establecidas en el artículo 1º de la presente ley. b) Transferencias de créditos de gastos de
capital y de aplicaciones financieras a gastos corrientes. La limitación dispuesta
precedentemente no regirá en los siguientes casos: 1. En que se afecten créditos de las
Jurisdicciones 90, Servicio de la Deuda Pública; 91, Obligaciones a cargo del Tesoro. 2. En
que se afecten créditos de otras jurisdicciones, recursos adicionales provenientes de ahorros
en la ejecución presupuestaria, para efectuar las transferencias y pagos con destino a la
conclusión de las obras del ex Fondo de Desarrollo Regional, en cumplimiento con los
convenios suscriptos con las provincias y lo dispuesto en el artículo 18 de la ley 23.548.
Asimismo, el Poder Ejecutivo nacional no podrá aprobar incrementos en el total de cargos
y horas de cátedra vigentes y en ninguno de sus niveles escalafonarios dentro del total de
cada jurisdicción y de cada organismo descentralizado o institución de seguridad social.
Exceptúase de la presente limitación a los cargos correspondientes a funciones ejecutivas
previstos en el dec. 993 del 27/5/1991, a los correspondientes a las autoridades superiores
del Poder Ejecutivo nacional, a los del Anses que se originen por las transferencias de las
cajas de jubilaciones provinciales en cumplimiento del Pacto Federal para el Empleo, la
Producción y el Crecimiento, a los de la CONEA para posibilitar el adecuamiento de su
planta de personal, con motivo de la creación de Nucleoeléctrica Argentina SA, a las
unidades de auditoría interna previstas en la ley 24.156, y al ente nacional regulador
nuclear. Asimismo, quedan exceptuadas las transferencias de cargos u horas de cátedra
resultantes de modificaciones institucionales realizadas dentro del marco de la Ley de
Ministerios y las reestructuraciones de cargos originadas en regímenes que determinan
incorporaciones de agentes que completen cursos de capacitación específicos
correspondientes a las fuerzas armadas, de seguridad y del servicio exterior de la Nación.
La cantidad de cargos y horas de cátedra determinados en la planilla 11 anexa al presente
artículo y en las planillas 12, 12A y 12B, anexas a los artículos 62, 63 y 64 de la presente
ley, constituyen el límite máximo de los cargos y horas de cátedra financiados. Su
habilitación quedará supeditada a que se hallen comprendidos en las estructuras
organizativas aprobadas o que se aprueben para cada jurisdicción o entidad. El Poder
Ejecutivo nacional podrá disponer las reestructuraciones que considere necesarias dentro de
las limitaciones señaladas en los párrafos anteriores, pudiendo delegar dichas facultades,
mediante el dictado de normas que regulen las modificaciones presupuestarias en el ámbito
de su jurisdicción”.
La “delegación para ampliar créditos” fue objeto de regulación por parte del propio Poder
Ejecutivo a través del dec. 1060/1995. Su objeto consistió en precisar los términos de
cláusulas del tenor a la inserta en el citado art. 10, ley 24.447, ya que, según los
considerandos del decreto, “constituye una práctica habitual que las leyes de presupuesto
autoricen al Poder Ejecutivo nacional a introducir ampliaciones en los créditos
presupuestarios”.
El art. 1º del referido decreto estableció “que la autorización que confieran las leyes de
presupuesto de la administración nacional al Poder Ejecutivo nacional relacionada con
ampliación en los créditos presupuestarios financiada con endeudamiento público por sobre
la estimación de dicha fuente de financiamiento, sólo se podrá utilizar hasta el límite fijado
de acuerdo con las disposiciones del art. 60, ley 24.156, y por nuevos endeudamientos
concretados con organismos financieros internacionales de los que la Nación forma parte.
Interprétase asimismo, que como consecuencia de la autorización referida en el párrafo
anterior, el Poder Ejecutivo nacional queda facultado para modificar el resultado financiero
de la administración nacional”.
De tal forma, el Poder Ejecutivo puede ampliar las autorizaciones dispuestas si se recaudan
más ingresos que los estimados —por ejemplo, se producen mayores ingresos tributarios—
y si se realizan nuevas operaciones de crédito público. Estas últimas, a su vez, no pueden
superar el límite fijado por el art. 60, LAF, según el cual “las entidades de la administración
nacional no podrán formalizar ninguna operación de crédito público que no esté
contemplada en la Ley de Presupuesto General del año respectivo o en una ley específica.
La Ley de Presupuesto General debe indicar como mínimo las siguientes características de
las operaciones de crédito público autorizadas: tipo de deuda, especificando si se trata de
interna o externa; monto máximo autorizado para la operación; plazo mínimo de
amortización; destino del financiamiento. Si las operaciones de crédito público de la
administración nacional no estuvieran autorizadas en la Ley de Presupuesto General del año
respectivo, requerirán de una ley que las autorice expresamente. Se exceptúa del
cumplimiento de las disposiciones establecidas precedentemente en este artículo, a las
operaciones de crédito público que formalice el Poder Ejecutivo nacional con los
organismos financieros internacionales de los que la Nación forma parte”.
Dado que según el art. 60 de la LAF, que finalmente explicita la reserva de ley en materia
de crédito público fijada en el inc. 9º del art. 75 de la Constitución, la Ley de Presupuesto
debe fijar el monto máximo de endeudamiento y el dec. 1060/1995 limita las ampliaciones
presupuestarias al referido monto máximo, el Poder Ejecutivo no puede, en rigor, efectuar
en este aspecto ampliación alguna de lo ya establecido por la ley. Por otra parte, ya la LAF,
como veremos más adelante, le había delegado al Poder Ejecutivo concretar operaciones de
crédito público con los organismos financieros internacionales de los que la Nación forma
parte, pues en tales casos eliminó sin más el deber de efectuar la autorización legislativa
correspondiente.
b) Ejercicio financiero 1996
En su art. 11, la ley 24.624, de presupuesto para 1996, reiteraba el art. 11, ley 24.447, pero
computando, ahora sí, la existencia de un nuevo texto constitucional, al autorizar ahora “al
Jefe de Gabinete de Ministros para introducir ampliaciones en los créditos presupuestarios
y establecer su distribución, en la medida en que las mismas sean financiadas con
incrementos en los montos estimados para recursos y para el endeudamiento público
determinados en los arts. 2º y 4º de la presente ley”.
El art. 13, párr. 1º, ley 24.624, por su parte, incluía una disposición análoga a la contenida
en el art. 11, ley 24.447, salvo que aquí también se efectúa la delegación al Jefe de
Gabinete. También incluía dos reglas genéricas referidas a las delegaciones. El art. 41,
según la cual “las facultades otorgadas por la presente ley al Jefe de Gabinete de Ministros
podrán ser asumidas por el Poder Ejecutivo nacional, en su carácter de responsable político
de la administración general del país y en función de lo dispuesto por el inc. 10 del art. 99
de la Constitución Nacional”, y el art. 42 que a su vez dejó establecido “que el Jefe de
Gabinete de Ministros podrá delegar las facultades conferidas por la presente ley, en el
marco de las competencias asignadas por la Ley de Ministerios”.
Es decir: el Presidente podía, según estas reglas, apropiarse de las potestades que el
Legislativo le delegó al Jefe de Gabinete y éste, a su vez, podía subdelegarlas en los
ministros.
En el curso del año 1996, primero por medio de ley 24.644 y luego por la ley 24.698, se
reformuló el presupuesto de ese año, es decir: se modificó la ley 24.624.
El art. 7º de la ley 24.698 amplió la autorización conferida al Poder Ejecutivo para realizar
operaciones de crédito público en 4.000 millones de pesos, “que quedan exceptuadas de las
disposiciones del art. 56 in fine de la ley 24.156”. Cabe recordar aquí que este último
artículo dispone, en su último párrafo, que “se prohíbe realizar operaciones de crédito
público para financiar gastos operativos”. Se trata de una regla que organiza la relación
entre recursos y gastos públicos, prohibiendo afectar de forma específica un tipo de
recursos (las operaciones de crédito público) a un tipo de gasto (los operativos). Estos
últimos, a su vez, habían sido definidos en el ya citado dec. 1060/1995 (referido a las
ampliaciones presupuestarias) como “aquellas erogaciones de la administración nacional
incluidas como gastos de consumo en el clasificador económico del gasto, con las
excepciones dispuestas por el dec. 1361 de fecha 5/8/1994”.
De todo esto se deduce que la ley permitió realizar operaciones de crédito público para
financiar gastos operativos.
Por su parte, el art. 9º autorizó “al Jefe de Gabinete de Ministros a realizar las
reestructuraciones presupuestarias a que dé lugar la ampliación de las operaciones de
crédito público dispuestas por el artículo anterior, pudiendo a su vez delegar dicha
facultad”.
Con posterioridad, el art. 10 de la ley 24.698 amplió los poderes delegados al Jefe de
Gabinete, respecto de la prohibición antes citada dispuesta en la ley 24.624 de presupuesto
de ese año, art. 13, cláusula que a su vez ya ampliaba sus facultades respecto de lo
dispuesto por la LAF, art. 37, que no es siquiera mencionada.
En un escenario entonces ya totalmente intrincado, el citado artículo autorizó “al Jefe de
Gabinete de Ministros a introducir modificaciones en los créditos presupuestarios vigentes,
de las jurisdicciones y entidades de la administración nacional, correspondientes al ejercicio
de 1996 sin las limitaciones a que se refieren los puntos 1 y 2 primera parte del art. 13 de la
ley 24.624, y al sólo efecto de posibilitar la atención de las necesidades de ineludible
cumplimiento, debiendo informar al Honorable Congreso de la Nación, en cada
oportunidad en que se haga uso de la facultad conferida por el presente artículo”.
c) Ejercicio financiero 1997
Disposiciones semejantes a las precedentes fueron incluidas en la ley que fijó el
presupuesto para el ejercicio 1997, ley 24.764, arts. 12, 13, 15 y 16, que fue modificada,
sucesivamente, por las leyes 24.878, 24.908, 24.916, 24.918 y por el DNU 9/1998.
La ley 24.878 modificó el presupuesto, incrementó los gastos de una partida presupuestaria
y autorizó al Ministerio de Economía a financiarlo con un aumento en el monto de los
recursos estimados o, en su defecto, con endeudamiento. La ley 24.908 amplió el
presupuesto destinado a dos hospitales públicos y autorizó, para financiar esa ampliación, la
realización de operaciones de crédito público.
En la ley 24.916 se introdujeron variaciones respecto de la forma de efectuar las
modificaciones, tal como se hacía en los años anteriores. Además de autorizarse al Jefe de
Gabinete a realizar ampliaciones de los créditos presupuestarios sin sujeción a lo dispuesto
en el art. 56 in fine, LAF, en esa ocasión sí se dispensó de los límites que, de forma general,
establece el art. 37 de la LAF.
Este texto es importante, porque es, según el rastreo aquí efectuado en este laberinto
jurídico, la base de sucesivas decisiones legislativas sobre el tema. Según él, se faculta “al
Jefe de Gabinete de Ministros a disponer las reestructuraciones presupuestarias que
considere necesarias dentro de los créditos vigentes sin las limitaciones dispuestas por los
arts. 37 in fine de la ley 24.156 y 16 de la ley 24.764, y al solo efecto de posibilitar la
atención de las necesidades de ineludible cumplimiento, debiendo informar al Honorable
Congreso de la Nación, en cada oportunidad en que se haga uso de la facultad conferida por
el presente artículo”.
La justificación, como se ve, de la excepción al art. 37 —que es como decir, de forma
oblicua, una excepción a la propia reserva de ley— se encuentra en el “estado de necesidad
ineludible”.
Luego, por ley 24.918, se efectuó una cuarta ampliación del presupuesto para 1997,
destinándose nuevos fondos a la Secretaría de Turismo y facultándose al Jefe de Gabinete a
efectuar las modificaciones presupuestarias correspondientes.
Ya concluido el ejercicio 1997, el 6/1/1998, el entonces Presidente dictó el DNU 9/1998,
por el cual se modificó el art. 9º que aprobaba la contratación de obras o adquisición de
bienes y servicios con plazo de ejecución superior al año 1997 y se autorizaron gastos para
dos obras de 12 años de duración, referidos a la remodelación de edificios del Poder
Judicial y a la construcción de un nuevo edificio para la escuela de mecánica de la armada.
Ésta es la decisión más singular, pues importó modificar, por intermedio de un decreto de
necesidad y urgencia, una Ley de Presupuesto ya no vigente.
d) Ejercicio financiero 1998
Una vez más, reglas semejantes a las antes mencionadas figuraron en la ley 24.938, que fijó
el presupuesto para 1998.
Entre las innovaciones, se incorporó un nuevo supuesto, contenido en el art. 13, según el
cual se faculta “al Jefe de Gabinete de Ministros a realizar las ampliaciones o
modificaciones de los créditos presupuestarios originados en el dictado de normas legales
relacionadas con la privatización o concesión de servicios o funciones a cargo del Estado
nacional”.
La tradicional facultad ampliatoria también tuvo nuevas características. De acuerdo con el
art. 12, se autorizó al “Jefe de Gabinete de Ministros para introducir ampliaciones en los
créditos presupuestarios aprobados por la presente ley y a establecer su distribución, en la
medida en que las mismas sean financiadas con incremento en fuentes de financiamiento
originadas en préstamos de organismos financieros internacionales de los que la Nación
forma parte, y por las operaciones de crédito público autorizadas en el párr. 1º del artículo
6º de la presente ley. Asimismo, a requerimiento de los Presidentes de ambas Cámaras del
Congreso Nacional el Jefe de Gabinete de Ministros podrá incorporar los sobrantes de los
presupuestos de la Jurisdicción Poder Legislativo nacional a que alude el artículo 9º de la
ley 11.672, complementaria permanente de presupuesto (t.o. 1996), existentes al
31/12/1997, para atender necesidades adicionales de funcionamiento del Poder Legislativo
nacional. El Jefe de Gabinete de Ministros podrá asimismo, disponer ampliaciones
debidamente fundamentadas en los créditos presupuestarios de la Administración Central y
de los organismos descentralizados y su correspondiente distribución, financiados con
incrementos en los recursos con afectación específica o propios, incluidas las donaciones
que se perciban durante el ejercicio, con la condición de que la proyección anual no sea
inferior a los estimados en el artículo 2º de la presente ley. Las medidas que se dicten en
uso de esta facultad deberán destinar un porcentaje como aporte al Tesoro nacional, de
acuerdo con los siguientes criterios: a) 35% de los recursos provenientes de fuentes
tributarias y no tributarias. Exceptúanse en todos los casos de la contribución al Tesoro
nacional los recursos originados en donaciones, los que tienen asignación específica a las
provincias (expresión vetada por dec. 1463/1997). b) 20% de los mayores recursos
provenientes de la venta de bienes y servicios relacionados con las funciones de las
jurisdicciones o entidades, con excepción de aquéllos incluidos en la función ciencia y
técnica cuya nómina figura en la planilla 19 anexa al artículo 25 de la presente ley, en los
cuales se reducirá en 10 puntos el porcentaje citado en este inciso. Lo dispuesto en este
inciso no será de aplicación para la Auditoría General de la Nación y la Sindicatura General
de la Nación. Autorízase al Jefe de Gabinete de Ministros a disponer ampliaciones en los
créditos presupuestarios financiados con recursos del Tesoro nacional provenientes de los
aportes dispuestos en los incisos a) y b) del presente artículo”.
Por su parte, en el art. 14 se remitió, esta vez sin modificarlo, al art. 37, LAF, y se permitió,
una vez más, la subdelegación: “Facúltase al Jefe de Gabinete de Ministros a disponer las
reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro del total aprobado por la
presente ley, con las limitaciones dispuestas por el artículo 37 de la ley 24.156, pudiendo
delegar dichas facultades mediante el dictado de normas que regulen las modificaciones en
el ámbito del Poder Ejecutivo nacional”.
Durante la ejecución del presupuesto para 1998, las sucesivas modificaciones fueron
abundantes, generadas tanto por ley como por medio del dictado de decreto de necesidad y
urgencia.
La ley 24.947 modificó el presupuesto al autorizar una contratación que incidía en varios
ejercicios presupuestarios (3 años). El dec. 365/1998, dictado por el Presidente en ejercicio
de las potestades atribuidas por el art. 99, inc. 1º, CN, incorporó al presupuesto el
organismo regulador del sistema de aeropuertos. El DNU 419/1998 dejó sin efecto el ya
mencionado dec. 9/1998 y autorizó al Jefe de Gabinete a comprometer créditos
presupuestarios por ejercicios futuros hasta un término de 15 y 7 años. El DNU 1089/1998
amplió el presupuesto destinado a dos hospitales públicos y autorizó, para financiar esa
ampliación, la realización de operaciones de crédito público. El DNU 1354/1998 amplió el
presupuesto destinado al Instituto Nacional de Cine y Artes Visuales y modificó el
presupuesto en su parte pertinente. La ley 25.038 modificó un crédito presupuestario, y
autorizó al Jefe de Gabinete a gastar una suma mayor de la prevista.
El DNU 1421/1998 se fundamentó en haberse recaudado menos ingresos que los estimados
debido a las fluctuaciones financieras de los mercados internacionales y en el carácter
excepcional y urgente de la situación. Su art. 1º dispuso modificar “el presupuesto general
de la Administración Nacional para el ejercicio de 1998, de acuerdo con el detalle obrante
en las planilla anexas al presente artículo. Dichas modificaciones no están sujetas a las
restricciones dispuestas por los art. 37 y último párrafo del art. 56, ley 24.156. El crédito
resultante de las mismas, incluyendo lo dispuesto en el art. 6º del presente, no podrá superar
el total de gastos fijado por la ley 24.938, con excepción de las partidas destinadas al pago
de los intereses de la deuda pública”.
También se le otorgó una autorización al Jefe de Gabinete para modificar créditos referidos
a la deuda externa (art. 3º) y se modificaron las cuotas de compromiso y devengado para el
cuarto trimestre de 1998 (art. 5º). En este último aspecto el art. 6º dispuso “que la diferencia
entre los créditos presupuestarios y las cuotas de devengado vigentes a la fecha de dictado
del presente decreto, constituirán créditos indisponibles, considerados globalmente, para
cada una de las jurisdicciones y entidades que correspondan. Instrúyese al Jefe de Gabinete
de Ministros para realizar las reducciones de los créditos presupuestarios correspondientes
por aplicación de las disposiciones del presente decreto”.
Por último, la ley 25.368 modificó la Ley de Presupuesto, autorizando nuevas operaciones
de crédito público por parte de la Universidad Nacional de Cuyo.
e) Ejercicio financiero 1999
La ley 25.064, de presupuesto para 1999, le otorgó al Jefe de Gabinete, además de la
habitual autorización para ampliar los gastos (art. 14), un conjunto de facultades, siempre
en estos casos bajo las limitaciones fijadas por el art. 37, LAF (ver arts. 13 y 16). De
acuerdo con ellas, en síntesis, podía reestructurar el presupuesto de la Dirección Ejecutiva
del Anses; transferir, en el ámbito del Instituto Nacional del Cine, créditos destinados a
bienes de consumo y servicios no personales, para asignar subsidios; reasignar créditos en
la Secretaría de Agricultura; ampliar créditos financiados con incrementos de recursos de
afectación específica. También se incluyó la potestad de subdelegar el poder de
reestructurar el presupuesto.
El art. 20, por su parte, autorizó al Jefe de Gabinete a efectuar modificaciones
presupuestarias en el ámbito del Ministerio de Interior, sin sujeción a los arts. 37 y 56 de la
LAF, y a lo dispuesto en el art. 27 de la propia ley —los créditos asignados al servicio de la
deuda no podían disminuirse para aumentar créditos de las restantes jurisdicciones—.
El relato que sigue muestra que el año 1999 —durante el cual se realizaron elecciones
presidenciales y se produjo el posterior cambio de gobierno— fue pródigo en
modificaciones presupuestarias de todo tipo.
El DNU 21/1999 autorizó al Jefe de Gabinete a comprometer créditos presupuestarios de
ejercicios futuros (art. 1º), y facultó a la Secretaría de Hacienda a otorgar avales del Tesoro
a los agentes financieros que provean los fondos a quienes a su vez resulten adjudicatarios
de las obras (art. 4º). El DNU 21/1999 modificó el presupuesto y dejó sentado que las
reasignaciones se hallaban exceptuadas de las limitaciones dispuestas por el art. 37 de la
LAF.
El DNU 455/1999, por su parte, decidió una modificación presupuestaria de gran
envergadura. Su art. 1º dispuso “un ajuste en los créditos para gastos corrientes y de capital
de las jurisdicciones y entidades de la Administración Nacional de acuerdo con el detalle
obrante en las planillas anexas al presente artículo”, mientras que su art. 2º estableció que
“sin perjuicio de los ajustes específicos dispuestos por el artículo anterior inclúyese otras
reducciones de carácter general relacionadas con contratos especiales, consultorías de
unidades ejecutoras de préstamos (UPEs) y la partida principal de pasajes y viáticos, cuyo
detalle figura en las planillas anexas al presente artículo”.
Para implementar las reducciones precedentes, se incluyeron dos disposiciones. Según el
art. 6º, “las jurisdicciones y entidades de la Administración Nacional podrán solicitar a la
Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos, dentro de
un plazo de 30 días hábiles a partir de la fecha de publicación del presente decreto, las
modificaciones por compensación de las partidas afectadas por el ajuste dispuesto en el art.
1º, no pudiendo alterarse el resultado financiero del ejercicio. A tal efecto se faculta al Jefe
de Gabinete de Ministros a dictar las decisiones pertinentes, las cuales, atento a la índole de
las adecuaciones que se contemplen, no serán afectadas por las limitaciones del art. 37 de la
ley 24.156”, y de acuerdo con el art. 7º, “sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior,
facúltase al Jefe de Gabinete de Ministros a realizar modificaciones presupuestarias sin
sujeción a las limitaciones dispuestas por el art. 37 de la ley 24.156, incluida la utilización
de los créditos de aplicaciones financieras constituidas con rebajas establecidas por el
presente decreto”.
Este último artículo es jurídicamente singular, pues por medio de un decreto de necesidad y
urgencia el Presidente le efectúa una delegación legislativa al Jefe de Gabinete para
modificar la Ley de Presupuesto sin sujeción al art. 37, LAF.
Con posterioridad, la ley 25.107 dejó sin afecto el ajuste dispuesto en el art. 1º, DNU 455,
referido al Ministerio de Educación, así como otros aspectos. Dicha ley también le prohibió
al Poder Ejecutivo incrementar los créditos presupuestarios previstos para atender el
régimen de la ley “secreta” 18.302 (art. 3º), rebajó otros créditos y limitó la utilización, por
parte del Poder Ejecutivo, de los créditos destinados a las transferencias hacia las
provincias (art. 4º).
Al poco tiempo, el DNU 1356/1999 dispuso una “reasignación integral de los créditos
vigentes sin sujeción a las disposiciones del art. 37 de la ley 24.156”. Se modificó, de tal
modo, la decisión legal presupuestaria; se facultó al Jefe de Gabinete a incrementar gastos
para el pago de deuda externa; se modificaron las cuotas de compromiso y devengado, en
tanto se tornaron indisponibles las diferencias para las jurisdicciones afectadas; y se amplió
la autorización para contratar obras con plazo de ejecución mayor al año 1999.
En fin, su art. 9º facultó “al Jefe de Gabinete de Ministros a realizar las modificaciones
presupuestarias originadas en las leyes 25.153 y 25.157. En aquellos casos en que las
citadas normas legales hayan dispuesto rebajas en los créditos vigentes, cuyos saldos no
permitan su afectación total, se efectivizarán hasta dichos importes”.
El DNU 1366/1999 dispuso una modificación acotada a la autorización para contratar
bienes para equipar a las fuerzas de seguridad. El DNU 1413/1999, en continuidad con el
DNU 1356, modificó el presupuesto y la programación de cuotas. El DNU 1436/1999 tomó
en cuenta que la ley 25.064, sin prever los recursos para su financiamiento, impuso el
otorgamiento de un anticipo de 90 millones de pesos a la provincia de Corrientes. Dado que
el art. 5º, ley 24.629 —invocado expresamente en el consid. 4º, DNU 1436— suspende “en
su ejecución toda ley que disponga erogaciones sin prever en forma expresa su
financiamiento”, se modificó la Ley de Presupuesto, se autorizó al Jefe de Gabinete a
efectuar operaciones de crédito público y se modificaron las cuotas de compromiso y
devengado. El referido anticipo de fondos fue al poco tiempo ampliado por los sucesivos
DNU 67/1999 y 162/1999.
f) Ejercicio financiero 2000
La ley 25.237, de presupuesto para el año 2000, incluyó cláusulas semejantes a las
habituales, aunque, claro está, una vez más con variantes.
Es preciso destacar, quizás con ironía en virtud del uso de la locución “por única vez”, su
art. 20, por el cual se faculta “al Jefe de Gabinete de Ministros a disponer las
reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro del total aprobado por la
presente ley y, por esta única vez, sin las limitaciones del art. 37, ley 24.156, y aprobar
durante el ejercicio fiscal 2000, las modificaciones al presupuesto de la Administración
Central a los efectos de incorporar las reformas derivadas de la nueva Ley de Ministerios y
los recursos provenientes de la reforma tributaria. Autorízase al Jefe de Gabinete de
Ministros a reducir gastos en la medida necesaria para garantizar el cumplimiento del límite
de déficit fiscal establecido en la ley 25.152 de Regulación de la Administración de los
Recursos Públicos”.
También se autorizaron excepciones a los arts. 37 y 56 de la LAF en el art. 25 de la ley
25.237, referidos a gastos del Ministerio del Interior.
Como también es habitual, se afirmó que las facultades delegadas al Jefe de Gabinete
podían ser asumidas por el Presidente (art. 26) y, a la vez, subdelegadas por el Jefe de
Gabinete en el marco de la Ley de Ministerios (art. 27).
El DNU 487/2000 dispuso, durante el año, una reasignación general de los créditos y
modificó el presupuesto.
g) Ejercicio financiero 2001
La ley 25.401, de presupuesto para el año 2001, además de varias disposiciones habituales,
ya, lisa y llanamente, facultó “al Jefe de Gabinete de Ministros a disponer las
reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro del total aprobado por la
presente ley sin sujeción al art. 37 de la ley 24.156” (art. 19).
Como se sabe, el año 2001 fue sumamente peculiar, con un final de tono apocalíptico. La
actividad financiera del Estado estuvo en el centro de la tormenta, circunstancia que se
manifestó, de manera notable, en el ejercicio de la potestad modificatoria de la Ley de
Presupuesto. Ya la decisión administrativa 1/2001 que distribuyó los gastos (art. 1º)
contenía diversas reglas singulares. En particular, se instituyó un régimen de delegación de
la potestad modificatoria, según el cual se determinó “la delegación de facultades y
competencias para efectuar modificaciones presupuestarias, conforme al detalle obrante en
la planilla anexa que forma parte integrante del presente artículo. La Secretaría de Hacienda
del Ministerio de Economía será el organismo competente para interpretar el citado
régimen” (art. 6º). El régimen es detallado por la propia decisión administrativa 1, en sus
arts. 7º y 8º. De acuerdo con el art. 7º, “las modificaciones presupuestarias realizadas por
las jurisdicciones y entidades en función de las facultades delegadas en el artículo anterior
deberán notificarse fehacientemente a la Oficina Nacional de Presupuesto dependiente de la
Subsecretaría de Presupuesto de la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía
dentro de los 5 días hábiles de su dictado. Dentro de los 8 días hábiles de recibida dicha
notificación la Oficina Nacional de Presupuesto deberá expedirse sobre si la medida dictada
ha sido elaborada con criterios de razonabilidad y cumple con las normas a que deben
ajustarse las modificaciones presupuestarias, caso contrario se efectuará su devolución con
la constancia de no haberse efectuado la modificación correspondiente. Vencido el plazo de
8 días hábiles antes referido sin que la Oficina Nacional de Presupuesto se haya expedido,
la medida tendrá plena vigencia”. Por su parte, de acuerdo con el art. 8º, el “Subsecretario
de Presupuesto de la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía establecerá el
procedimiento para el caso en que, por razones de ordenamiento interno, las jurisdicciones
y entidades requieran realizar modificaciones presupuestarias que no alteren el monto de las
partidas limitativas de créditos”.
Durante el año se dispusieron más de sesenta modificaciones parciales de muy diferente
índole, sin sujeción a lo dispuesto por el art. 37, LAF —conforme a la autorización dada
por art. 19, ley 25.401—, por medio de decisiones administrativas de la Jefatura de
Gabinete, todo ello según surge de las decisiones administrativas 14, 19, 23, 44, 47, 48, 52,
55, 62, 63, 69, 70, 73, 74, 77, 81, 82, 85, 91, 92, 99, 100, 101, 113, 114, 121, 124, 134, 158,
159, 162, 164, 165, 166, 167, 168, 169, 170, 171, 172, 173, 174, 175, 177, 178, 182, 185,
188, 200, 203, 206, 210, 219, 230, 232, 250, 251, 253, 256, 261, 262.
Sin perjuicio de las numerosas modificaciones parciales, también se dispusieron varias
modificaciones globales de la totalidad de la decisión presupuestaria, por medio de las
decisiones administrativas 43, 56, 228 y 253.
Así, la decisión administrativa 43, luego de disponer, en su art. 1º, una disminución general
de los créditos presupuestarios, estableció en su art. 2º que “las jurisdicciones y entidades
de la Administración Nacional podrán solicitar a la Secretaría de Hacienda del Ministerio
de Economía, dentro de un plazo de 30 días corridos a partir de la fecha de publicación de
la presente decisión administrativa, las modificaciones por compensaciones de las partidas
afectadas por la rebaja dispuesta en el artículo anterior. A tal efecto se faculta a la
Secretaría de Hacienda a dictar las resoluciones pertinentes”. Por su parte, el art. 3º dispuso
que “como consecuencia de lo dispuesto en el art. 1º, las jurisdicciones y entidades de la
Administración Nacional deberán modificar, cuando así corresponda, las metas y la
producción bruta de las respectivas categorías programáticas, remitiendo a la Oficina
Nacional de Presupuesto, antes del 31/7/2001, el resultado de las adecuaciones
practicadas”.
Todo ello, a su vez, se complementaba con el régimen de delegación establecido por la
decisión administrativa 1, pues según el art. 4º de la decisión administrativa 43 aquí
reseñada, “las jurisdicciones y entidades de la Administración Nacional comprendidas en la
presente decisión administrativa que registren inconsistencias presupuestarias en los
créditos afectados, deberán dictar la correspondiente adecuación presupuestaria para su
regularización en los términos del art. 7º de la decisión administrativa 1/2001, dentro de un
plazo de 15 días corridos a partir de la fecha de su publicación en el Boletín Oficial”.
Las restantes decisiones administrativas modificatorias son de un tenor similar.
Por último, cabe destacar las modificaciones a la ley efectuadas por el propio Presidente,
mediante el DNU 139/2002, que modificó retroactivamente la Ley de Presupuesto para
2001, ya entrado el 2002. Según su art. 1º se dan “por aprobadas al 31/12/2001 y con
carácter de excepción al art. 41 de la ley 24.156, las modificaciones al presupuesto de la
Administración Nacional para el ejercicio 2001 que se detallan en las planillas anexas al
presente artículo” y, de acuerdo con el art. 2º, también se dan “por ampliadas hasta el
monto máximo de las modificaciones aprobadas por el art. 1º del presente, las respectivas
cuotas de compromiso y de devengado presupuestario correspondientes al mes de
diciembre de 2001”.
h) Ejercicio financiero 2002
Previo a continuar con la reseña es preciso efectuar una aclaración. Hasta este año el
sentido político de la mayor parte de las modificaciones presupuestarias consistía, por lo
general, en implementar un ajuste para reducir los gastos autorizados. Ante la situación de
crisis estructural, pautada a su vez por crisis coyunturales, los recursos efectivamente
obtenidos no resultaban suficientes para sostener los gastos ya dispuestos. De ahí la
necesidad de modificar finalidades, reducir gastos o realizar operaciones de crédito público
para financiar gastos corrientes.
Luego del estallido de fines de 2001 y a medida que se fue estabilizando, sobre la base de la
eliminación del sistema monetario basado en la Caja de Conversión y de la consiguiente
devaluación de la moneda, la situación macroeconómica, el sentido político de las
modificaciones presupuestarias comenzó a ser otro. Ya no se trata de ajustar los gastos para
compatibilizarlos con los recursos efectivos, sino de disponer los recursos superavitarios e,
incluso, de aquellos obtenidos más allá de la estimación recaudatoria contenida en la Ley
de Presupuesto. Estas cuestiones serán vistas al tratar más adelante las relaciones jurídicas
que pueden darse entre la estimación recaudatoria y la autorización erogatoria, en tanto que
aquí seguiremos con la reseña de las modificaciones de la ley durante su ejecución en el
período 2002/2006.
En la ley 25.565, de presupuesto para 2002, además de las ampliaciones de rigor que puede
hacer el Jefe de Gabinete (art. 15, nuevos préstamos internacionales, y art. 16, incremento
de recursos con afectación específica, recursos propios y donaciones), dispone en su art. 17
lo siguiente: “Facúltase al Jefe de Gabinete de Ministros a disponer las reestructuraciones
presupuestarias que considere necesarias dentro del total aprobado por la presente ley, con
sujeción al artículo 37 de la ley 24.156, procurando que en las mismas se contemplen las
compensaciones a la jurisdicción 35 - Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio
Internacional y Culto originadas en el costo adicional derivado de las transferencias al
exterior por las variaciones en el tipo de cambio, pudiendo disponer delegaciones a la
autorización conferida por el presente artículo. Asimismo, podrá, dentro de la facultad
conferida en el párrafo anterior, afectar gastos de capital y aplicaciones financieras hasta un
monto total de $ 60.000.000 durante el transcurso del ejercicio para incrementar gastos
corrientes”.
Además, en el cuerpo de la ley se le atribuye al Jefe de Gabinete una diversidad de
potestades modificatorias en particular (ver arts. 22, 40 y 95).
Por su parte, el art. 96 dispuso lo siguiente: “Facúltase al Jefe de Gabinete de Ministros a
realizar todas las modificaciones presupuestarias necesarias para dar cumplimiento al
‘Acuerdo Nación Provincias sobre Relación Financiera y Bases de un Régimen de
Coparticipación Federal’, suscripto con fecha 27/2/2002, como así también para la
adecuación a la nueva Ley de Ministerios aprobada por los decs. 355 y 357 ambos de fecha
21/2/2002. Dentro de la facultad conferida podrá realizar cambio de finalidades y rebajas en
gastos de Capital para incremento de gastos corrientes. El uso de la facultad conferida será
informada a ambas Cámaras del Congreso de la Nación”.
Durante el ejercicio la Jefatura de Gabinete dispuso por lo menos las siguientes
modificaciones, por medio de las decisiones administrativas 7, 29, 37, 44, 50, 53, 54, 72,
82, 85, 88, 89, 91, 92, 95, 96, 101, 103, 111, 112, 113, 114, 115 y 116.
También el Presidente efectuó modificaciones por medio de decreto de necesidad y
urgencia, decs. 869, 2207, 2718 y 2737.
Merece destacarse el art. 2º, DNU 1453/2002, según el cual “la facultad otorgada al Jefe de
Gabinete de Ministros por el artículo 17 de la ley 25.565, para efectuar reestructuraciones
presupuestarias que considere necesarias dentro del total aprobado por la citada ley, se
dispondrá hasta la finalización del ejercicio 2002 sin sujeción al artículo 37 de la ley
24.156”.
i) Ejercicio financiero 2003
La ley 25.725, de presupuesto para 2003, además de las ampliaciones de rigor (arts. 14 y
15) dispone, en su art. 16, que se faculta “al Jefe de Gabinete de Ministros a disponer las
reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro del total aprobado por la
presente ley, con sujeción al artículo 37 de la ley 24.156”.
Por su parte, autorizaciones modificatorias particulares surgen de los arts. 33, 74, 75, 78, 81
y 88.
Es de destacar lo dispuesto por el art. 34, pues allí se autoriza a efectuar modificaciones
particulares, no al Jefe de Gabinete, sino al Ministerio de Economía.
Este año también fue prolífico en modificaciones, tanto por decisiones administrativas (4,
20, 21, 23, 27, 28, 32, 34, 35, 39, 40, 43, 47, 48, 50, 52, 58, 72, 88, 98, 99, 107, 118, 120,
139, 140, 149, 173, 184, 188, 198, 214, 215, 227, 232, 240, 246, 247, 255, 261, 264, 265,
291, 292, 299, 308, 310, 339, 344, 352, 366, 370, 372 y 381) como por decretos de
necesidad y urgencia: 259, 713, 812, 1080, 1148, 1221 y 1368.
j) Ejercicio financiero 2004
La ley 25.827, de presupuesto para 2004, resume la práctica anterior, adopta desde el inicio
la fórmula “sin sujeción al art. 37, LAF” y la consagra en un cap. II, “De la delegación de
facultades” que contiene los siguientes artículos:
“Art. 11. Autorízase al Jefe de Gabinete de Ministros a introducir ampliaciones en los
créditos presupuestarios aprobados por la presente ley y a establecer su distribución en la
medida en que las mismas sean financiadas con incremento de fuentes de financiamiento
originadas en préstamos de organismos financieros internacionales de los que la Nación
forme parte, con la condición de que su monto se compense con la disminución de otros
créditos presupuestarios y sin afectar negativamente el resultado a que alude el art. 4º de la
presente ley.
”Art. 12. El Jefe de Gabinete de Ministros podrá disponer ampliaciones en los créditos
presupuestarios de la administración central, de los organismos descentralizados e
instituciones de seguridad social, y su correspondiente distribución, financiados con
incremento de los recursos con afectación específica, recursos propios o donaciones que
perciban durante el ejercicio. Las medidas que se dicten en uso de esta facultad deberán
destinar el 35% al Tesoro nacional. Exceptúase de dicha contribución a los recursos con
afectación específica destinados a las provincias, a las donaciones, al producido de la venta
de bienes y/o servicios y a los aportes y contribuciones.
”Art. 13. Facúltase al Jefe de Gabinete de Ministros a disponer las reestructuraciones
presupuestarias que considere necesarias dentro del total aprobado por la presente ley, sin
sujeción al artículo 37 de la ley 24.156.
”Art. 14. Las facultades otorgadas por la presente ley al Jefe de Gabinete de Ministros
podrán ser asumidas por el Poder Ejecutivo nacional, en su carácter de responsable político
de la administración general del país y en función de lo dispuesto por el inciso 10 del
artículo 99, CN. Asimismo, déjase establecido que el Jefe de Gabinete de Ministros podrá
delegar las facultades conferidas por la presente ley, en el marco de las competencias
asignadas por la Ley de Ministerios”.
Durante el año hay modificaciones por decisiones administrativas (al menos 57 según
nuestro cómputo) y por decretos de necesidad y urgencia, decs. 350 y 1675.
En este año tiene una importancia singular el DNU 917/2004, pues es, quizás, una de las
primeras oportunidades donde, como consecuencia del crecimiento económico, se recaudan
más recursos de los estimados, circunstancia que condujo a modificar la estimación de los
recursos.
Es decir, se aumenta la estimación de los recursos y, luego, se modifican los gastos, que se
aumentan en proporción a los nuevos recursos.
Claro que, en vez de intervenir el Poder Legislativo, esta modificación de la estimación
recaudatoria y de la autorización la hace el propio Presidente por medio de un decreto de
necesidad y urgencia.
Semejante a éste será luego el DNU 1687/2004, que también modifica la estimación
recaudatoria y la autorización presupuestaria.
k) Ejercicios financieros 2005 y 2006
La ley 25.967, de presupuesto para 2005, contiene un cap. II semejante al del año anterior
(arts. 8º a 11) del que para evitar reiteraciones fatigosas sólo cabe citar el último: “Facúltase
al Jefe de Gabinete de Ministros a disponer las reestructuraciones presupuestarias que
considere necesarias dentro del total aprobado por la presente ley, sin sujeción a los
artículos 37 de la ley 24.156, y 15 de la ley 25.917. Asimismo, déjase establecido que el
Jefe de Gabinete de Ministros podrá delegar las facultades conferidas por el presente
artículo, en el marco de las competencias asignadas por la Ley de Ministerios”.
Esta potestad genérica es a su vez complementada por toda una serie de autorizaciones
particulares, contenidas en el cap. IX de la ley.
Por su parte, la ley fue modificada al menos 58 veces por medio de decisiones
administrativas y dos decretos de necesidad y urgencia.
La ley 26.078, de presupuesto para 2006, contiene otra vez el cap. II, de “delegación de
facultades” (arts. 8º a 11), cuyo art. 10 dispone lo siguiente: “Facúltase al Jefe de Gabinete
de Ministros a disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias
dentro del total aprobado por la presente ley con sujeción a los artículos 37 de la ley
24.156, y 15 de la ley 25.917. Asimismo, déjase establecido que el Jefe de Gabinete de
Ministros podrá delegar las facultades conferidas por el presente artículo, en el marco de las
competencias asignadas por la Ley de Ministerios”.
Durante este período hay también diversas modificaciones, tanto por medio de decretos de
necesidad y urgencia (así los DNU 352/2006 y 530/2006) como de decisiones
administrativas (entre ellas las decisiones 140, 152, 230, 281, 282 y 314).
En agosto de 2006, en fin, se modifica esta vez la propia LAF, art. 37, según el texto ya
visto. Y ya en ese mes la potestad es ejercida por el Jefe de Gabinete, así, entre otros, por la
decisión administrativa 495/2006.
También en este ejercicio financiero el propio Congreso dispuso una modificación, a través
de la ley 26.175, como consecuencia de haberse obtenido una mayor recaudación tributaria
que la prevista. Se ve que, en esta ocasión, en vez de acudirse a un decreto de necesidad y
urgencia, se siguió el trámite legislativo sin mayores inconvenientes, pues el proyecto
ingresó a la Cámara de Diputados el 25 de octubre y la ley fue sancionada el 29 de
noviembre.
3. Síntesis: el singular destino del art. 37 de la LAF
El relato precedente muestra la singular conformación de un entramado legal y
reglamentario. A pesar de la aparente complejidad que surge de la validez anual de muchas
de las disposiciones, el derrotero de la potestad modificatoria tiene hoy un perfil definido,
que puede esquematizarse con relativa sencillez en cuatro situaciones, que de alguna forma
delinean un proceso de acentuación progresiva de la flexibilidad de la reserva de ley en
materia presupuestaria.
a) Con mayor o menor intensidad de acuerdo con el ejercicio financiero, el Poder
Legislativo parece haber conservado cierta preeminencia, una sombra de poder, para
modificar la Ley de Presupuesto en ejecución. El Congreso dictó con relativa habitualidad
leyes modificatorias y, en algunos casos, dejó sin efecto decisiones presupuestarias tomadas
por el Presidente mediante decreto de necesidad y urgencia.
b) La potestad legislativa se fue diluyendo mediante el uso constante y amplio de la
delegación legislativa. El contenido de esta delegación, además, no es otro que la
posibilidad de modificar de forma generosa la Ley de Presupuesto en ejecución. El uso de
la fórmula “sin sujeción a los límites del art. 37, LAF” ha sido el medio cotidiano para
transferir al Jefe de Gabinete casi la totalidad de la potestad legislativa presupuestaria que
se manifiesta, durante la ejecución, como potestad modificatoria.
c) La flexibilización de la reserva de ley es mayor cuando el Presidente modifica la Ley de
Presupuesto en ejecución mediante decretos de necesidad y urgencia. La ley, en estos casos,
es modificada de forma directa por el Presidente.
d) El extremo momento de este proceso de flexibilización de la reserva legal se produce
cuando el Presidente, mediante un decreto de necesidad y urgencia, le delega al Jefe de
Gabinete una amplia potestad modificatoria. En esos casos, lo delegado mediante un
decreto de necesidad y urgencia es el poder de modificar la ley, sin sujeción a las pautas del
art. 37, LAF. El contenido legislativo del decreto de necesidad y urgencia es la puesta en
ejercicio de una delegación legislativa.
Esta exposición exige, a fin de evaluar la legitimidad de los métodos usados para modificar
la ley durante su ejecución, que consideremos los mecanismos que, en la Constitución, le
otorgan flexibilidad a la reserva legal, el dictado de decreto de necesidad y urgencia y la
delegación legislativa, que serán tratados más adelante.
Pero más allá de ello, lo cierto es que, tal como destacamos, el texto actual del art. 37 de la
LAF, viene a consagrar, como regla general, la práctica jurídica de todo el sistema político
desde la reforma constitucional de 1994, con independencia del partido político de gobierno
y de las mayorías legislativas.
VI. EL CONTROL DE LA EJECUCIÓN DE LA LEY
Como ya vimos, la idea misma de Ley de Presupuesto se asienta en el concepto político
republicano de control intergubernamental. En ese sentido interpretamos, de manera
generosa, la función constitucional de la Auditoría General en cuanto personificación
legislativa del Tesoro de la Nación, visión que contrasta con las parcas funciones que hoy
ella tiene en la realidad de su régimen jurídico.
Por cierto, dentro de la vida concreta de la Ley de Presupuesto también hay diversos
mecanismos de control, que actúan de forma específica 31.
31
______Entre otros: BADILLOS, Ana, “Control presupuestario y gestión de los entes
descentralizados”, RDA 2003-805; ZILLI DE MIRANDA, Martha, “Los controles interno y
externo de la Administración Pública en el ámbito nacional de la República Argentina”,
Documentación Administrativa 269-270, mayo-diciembre 2004, “El derecho administrativo
en Argentina: situación y tendencias actuales (II)”, p. 175, INAP, Madrid; IVANEGA, Miriam,
“Apuntes sobre el control público”, RAP 2000-9; OTHEGUY, Osvaldo, “El control y la
El derecho federal argentino contiene una multiplicidad de mecanismos de control, exceso
que no necesariamente conduce a una actividad presupuestaria regular. Podría pensarse, por
un lado, que la proliferación de mecanismos de control, que se solapan o superponen,
paradójicamente conduce a dificultar la tarea de control, aunque bajo la apariencia de que él
se intensifica 32. De ahí que, por otro lado, podría resultar más eficiente racionalizar la
actividad de control, para simplificarla, concentrarla en órganos con competencias claras y
potestades adecuadas, y, de esa manera, conducirla a buen puerto.
Sea como fuere, a continuación indicamos brevemente diferentes actividades institucionales
que cabe englobar bajo la idea de control del ejercicio de la potestad presupuestaria.
1. El seguimiento de la ejecución por parte del Congreso
En la tarea de moderar el presidencialismo se incorporó la figura del Jefe de Gabinete,
como mecanismo que, entre otras tareas, al tener una responsabilidad política frente al
Congreso, permitiría efectuar un control legislativo de la actividad ejecutiva.
Entre las técnicas que plasman ese objetivo se encuentra la obligación del Jefe de Gabinete
de concurrir al Congreso a fin de informar sobre la marcha de la cosa pública a su cargo.
De acuerdo con el texto constitucional, art. 101, el Jefe de Gabinete tiene hacia el Congreso
un deber genérico de información: “El Jefe de Gabinete de Ministros debe concurrir al
Congreso al menos una vez por mes, alternativamente a cada una de sus Cámaras, para
informar de la marcha del gobierno, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 71. Puede ser
interpelado a los efectos del tratamiento de una moción de censura, por el voto de la
mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera de las Cámaras, y ser
removido por el voto de la mayoría absoluta de los miembros de cada una de las Cámaras”.
Si bien no hay aquí una referencia expresa a la materia presupuestaria, es claro que la
ejecución de la ley presupuesto forma parte esencial de la “marcha del gobierno”, expresión
que resulta concordante con la de “plan de gobierno”, usada en el art. 75, inc. 8º, CN, al
referirse a los fundamentos de la Ley de Presupuesto.
Además de la concurrencia mensual, obligatoria y de origen constitucional del Jefe de
Gabinete, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 7º de la LSF, el Jefe de Gabinete y el
ministro de Economía deben presentarse de forma conjunta ante el Congreso, para realizar
un informe específicamente presupuestario: “Una vez remitida al Honorable Congreso de la
Nación la Cuenta de Inversión del Ejercicio anterior y en forma previa al envío del
proyecto de Ley de Presupuesto para el siguiente ejercicio fiscal, el Jefe de Gabinete de
Ministros y el ministro de Economía y Obras y Servicios Públicos concurrirán a una sesión
conjunta de las comisiones de Presupuesto y Hacienda de las Honorables Cámaras de
Diputados y Senadores, para presentar un informe global que contenga: a) La evaluación de
cumplimiento del presupuesto del ejercicio anterior, comparado con el presupuesto
aprobado por el Congreso de la Nación y la ejecución informada en la cuenta de inversión,
explicando las diferencias ocurridas en materia de ingresos, gastos y resultado financiero;
b) La estimación de la ejecución del presupuesto para el año en curso, comparándolo con el
presupuesto aprobado por el Congreso de la Nación, y explicando las diferencias que

Administración Pública”, en HUTCHINSON, Tomás, Elementos de derecho administrativo, La

Ley, Buenos Aires, 2005, p. 320.
32
______SILVA TAMAYO, Gustavo, “El sistema de control interno de la ley 24.156 (¿realmente
eficiente y eficaz o tan sólo simulado e imperfecto?)”, EDA 2005-510.
estime ocurran en materia de ingresos, gastos y resultado financiero; c) Las medidas
instrumentadas o a instrumentarse para compensar los eventuales desvíos que se hayan
producido o se prevean en la ejecución respecto de lo establecido en el artículo 2º, incisos
b), c), d) y f), de la presente ley; d) La evolución del Programa de Evaluación de Calidad
del Gasto. Los temas referidos en el inciso b) precedente y los vinculados a la aplicación de
los recursos del Fondo al que se refiere el artículo 9º serán además informados al Congreso
de la Nación por el Jefe de Gabinete cada tres meses. El referido al comienzo de este inciso
será informado con periodicidad semestral; e) La Secretaría de Hacienda tomará la
intervención que le compete en cuanto a suministrar la información correspondiente, según
lo dispuesto por la ley 24.156, de Administración Financiera”.
Se prevén, así, tres mecanismos de información que aseguran el seguimiento parlamentario
de la ejecución de la ley:
a) Concurrencia mensual por parte del Jefe de Gabinete;
b) Concurrencia anual y conjunta por parte del Jefe de Gabinete y el ministro de Economía
—la LSF, en este aspecto, ratifica la política organizativa del Poder Ejecutivo a través de
“competencias conjuntas”—, y
c) Envío de información trimestral por parte del Jefe de Gabinete —aquí hay una
correlación entre el deber de información ante el Congreso y la subdivisión del período
presupuestario a fin de la ejecución administrativa de la ley—.
La importancia de este triple vínculo es fundamental, pues gracias a esta información y
seguimiento el órgano legislativo, que tiene el monopolio de la decisión presupuestaria
fundamental, adquiere, en caso de que efectivamente se cumpla, un conocimiento
continuado, preciso y en tiempo real de la evolución de la ejecución del presupuesto y
puede, así, tomar las decisiones financieras —monetarias, presupuestarias, recaudatorias—
que juzgue oportunas.
De cumplirse toda esta actividad resulta claro que el Congreso dispondría en tiempo
oportuno la información necesaria para decidir, con la rapidez del caso, las modificaciones
presupuestarias que le proponga el Jefe de Gabinete, sin que entonces resulte necesario
delegarle a éste la casi totalidad de la potestad modificatoria.
Si además actuara en todas las ocasiones la Auditoría también tendría la capacidad técnica
para procesar y evaluar políticamente dicha información.
2. La supervisión del Presidente: el art. 99, inc. 10, CN.
El control de la SIGEN
De acuerdo con el art. 100, inc. 10, CN, el Presidente tiene la siguiente atribución:
“Supervisa el ejercicio de la facultad del Jefe de Gabinete de Ministros respecto de la
recaudación de las rentas de la Nación y de su inversión, con arreglo a la ley o presupuesto
de gastos nacionales”.
La interpretación de la potestad de supervisión del Presidente no es fácil de desentrañar,
máxime si se tiene en cuenta que aún no se ha consolidado la figura constitucional del Jefe
de Gabinete.
De acuerdo con una visión extrema, la supervisión no hace más que revelar la relación
jerárquica que hay entre el Presidente y el Jefe de Gabinete, de manera que éste es en
definitiva un subordinado de aquél.
Ésta es la interpretación que parece fluir de los dictámenes de la Procuración del Tesoro.
Según sus propios términos: “El Jefe de Gabinete de Ministros se encuentra
jerárquicamente subordinado a la autoridad superior del poder: el Presidente. La
hermenéutica constitucional es fiel a este criterio puesto que prevé la posibilidad de que el
Presidente delegue ciertas facultades en el Jefe de Gabinete. Consecuentemente, el
Presidente puede avocarse o asumir el ejercicio, el conocimiento o decisión de cualquier
asunto que le haya delegado al Jefe de Gabinete” 33.
Una lectura más apegada a la voluntad reformadora constituyente lleva a decir que las
potestades constitucionales del Jefe de Gabinete no son susceptibles de avocación y que la
supervisión es una tarea estricta de control del órgano presidencial sobre la actividad
presupuestaria del Jefe de Gabinete y de todas las tareas presupuestarias de carácter
desconcentrado llevadas a cabo por las diferentes unidades administrativas bajo la dirección
de aquél.
A mi entender, uno de los aspectos de la tarea de supervisión del Presidente ha devenido a
estar reglamentada por la propia LAF al establecer el sistema de control interno y
asignárselo a la Sindicatura General de la Nación (SIGEN), en tanto entidad autárquica,
“dependiente del Poder Ejecutivo”, tal como dispone el art. 97 de la LAF.
De esta forma se respeta el estatus constitucional del Jefe de Gabinete y se le otorga a la
vez un contenido racional a la tarea de supervisión, que se concreta a través del control
interno que realiza la SIGEN.
Mientras que el Jefe de Gabinete “ejecuta la Ley de Presupuesto” (art. 100, inc. 7º, CN), el
Presidente, a través de la SIGEN, efectúa la supervisión (art. 99, inc. 10, CN) en términos
de control interno (Tít. VI, LAF). Por cierto, hoy en día el Presidente no sólo supervisa una
tarea exclusivamente realizada por otro (el Jefe de Gabinete), sino que él mismo participa
en esa tarea a través de las dependencias del Ministerio de Economía, que incluyen al
órgano rector en materia presupuestaria (la Oficina Nacional de Presupuesto). La genuina
supervisión se lograría si, en cambio, se deslindaran nítidamente las competencias y,
entonces, el Jefe de Gabinete ejecutara por sí la ley y el Presidente supervisara dicha
ejecución por medio de su órgano de control, la SIGEN.
El sistema de control interno diseñado por la LAF se basa, por su parte, en dos elementos:
la propia SIGEN y las unidades de auditoría interna 34.
De acuerdo con el art. 100 de la LAF, “El sistema de control interno queda conformado por
la Sindicatura General de la Nación, órgano normativo, de supervisión y coordinación, y
por las unidades de auditoría interna que serán creadas en cada jurisdicción y en las
entidades que dependan del Poder Ejecutivo nacional. Estas unidades dependerán,
33
______PTN, Dictámenes 232:174.
34
______Sobre el control interno puede verse el Texto institucional (anotado, comentado y
concordado) del Tít. VI de la Ley de Administración Financiera, editado por la propia
SIGEN en 2003, con prólogo del entonces síndico, Julio Comadira. Asimismo, MERTEHIKIAN,
Eduardo, “Reflexiones acerca de la administración financiera y los sistemas de control del
Sector Público Nacional”, Ley de Administración Financiera y Control de Gestión. Normas
de aplicación complementarias y de procedimientos, 11ª ed., RAP, octubre 2005, e IVANEGA,
Miriam, Mecanismo de control público y argumentación de responsabilidad, Ábaco,
Buenos Aires, 2003. Ensayos en particular pueden verse, entre otros, BIELSA, Rafael, “Una
desacertada interpretación de las competencias de la Sindicatura General de la Nación”,
RAP, nro. 280; GARCÍA, Cándido - OTHEGUY, Osvaldo, “Control de legitimidad, de gestión e
interno en la ley 24.156 de Administración Financiera y los Sistemas de Control Público”,
LL del 10/8/1994, supl. Actualidad.
jerárquicamente, de la autoridad superior de cada organismo y actuarán coordinadas
técnicamente por la Sindicatura General”.
La LAF establece, en primer lugar, las características del control. Según el art. 103, LAF,
“El modelo de control que aplique y coordine la Sindicatura deberá ser integral e integrado,
abarcar los aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y
de gestión, la evaluación de programas, proyectos y operaciones y estar fundado en
criterios de economía, eficiencia y eficacia”.
En segundo término hace responsable a cada autoridad administrativa del mantenimiento
del control interno “que incluirá los instrumentos de control previo y posterior incorporados
en el plan de organización y en los reglamentos y manuales de procedimiento de cada
organismo y la auditoría interna” (art. 101, LAF). Estas tareas deben ser desarrolladas por
las unidades de auditoría interna que, si bien dependen da cada autoridad administrativa,
actúan bajo la coordinación de la SIGEN (ver art. 102, LAF, y su reglamentación, art. 102,
dec. 253/1993). Así, por ejemplo, “las unidades de auditoría interna deberán informar
fielmente y de inmediato a la Sindicatura la falta de cumplimiento de cualquiera de las
normas que rigen los sistemas de control interno y administración financiera” (art. 100, dec.
253/1993).
Dichas unidades pueden realizar tanto un control posterior como anterior e, incluso, si así lo
dispone la autoridad del organismo, una intervención previa, modalidad esta última que
redundaría en la existencia de un control real 35. Se ve que si la SIGEN sólo actúa de forma
posterior y si, a la vez, las unidades de auditoría son designadas por cada autoridad
administrativa (y donde únicamente es posible efectuar una intervención previa si así lo
decide dicha autoridad), la realidad del control es por cierto evanescente.
En tercer lugar se especifican las diversas competencias de la SIGEN (ver al respecto del
art. 104 de la LAF, y su reglamentación, art. 104 del dec. 253/1993, y los arts. 105 a 115 de
la LAF) 36.
En lo que se refiere a la tarea de supervisión presidencial aquí analizada, cabe destacar, en
fin, lo dispuesto por el art. 107 de la LAF, en la medida en que el Síndico General deberá
informar “al Presidente de la Nación, sobre la gestión financiera y operativa de los
organismos comprendidos dentro del ámbito de su competencia”.
En suma, un primer aspecto de la supervisión se plasma a través del control interno que
realiza la SIGEN, todo ello según la LAF, que si bien es anterior a la reforma de 1994, en
este punto permite ser adaptada a las nuevas exigencias constitucionales.
El segundo aspecto de la supervisión se refiere no ya al procedimiento administrativo de
ejecución de la ley, a fin de constatar que él se realiza de forma legal y eficiente (de
acuerdo con el concepto integral de control del art. 103 de la LAF), sino a la evolución
misma de la actividad financiera pública a la luz de la concreción del plan de gobierno.
35
______Ver, al respecto, lo resuelto por la C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 2ª en “Yuoire
SRL v. Ejército Argentino”, del 28/2/2002, con comentario de DUBINSKY, Guido, “¿El
control que ejercen los órganos de control interno (UAI-SIGEN) deben ser anteriores o
posteriores a la emisión del acto administrativo? ¿Es obligatorio el control?”, LL
2003-B-130.
36
______En cuanto a la reglamentación relevante, cabe destacar la res. 152/2002 SIGEN
que contiene las “normas de auditoría interna gubernamental”.
Se trata, aquí, de una relación entre Presidente y Jefe de Gobierno en lo relativo a la
plasmación del plan de gobierno, cuestión que puede exigir del Presidente la toma de
decisiones que sólo a él le competen. Tal el caso, por ejemplo, de que resulte necesario el
dictado de un decreto de necesidad y urgencia, potestad que la Constitución sólo le acuerda,
bajo ciertas condiciones, al Presidente (art. 99, inc. 3º, CN).
3. El control llevado a cabo por el órgano rector: la Oficina
Nacional de Presupuesto
Dado el carácter desconcentrado de la ejecución presupuestaria, es preciso un sistema de
seguimiento y control por parte del órgano rector del sistema. Si bien, de acuerdo con el
texto constitucional, esta tarea debiera ser llevada a cabo por el propio Jefe de Gabinete, la
LAF se la encomienda a la Oficina Nacional de Presupuesto, en la órbita de la Secretaría de
Hacienda del Ministerio de Economía.
De acuerdo con el art. 44, LAF, “La Oficina Nacional de Presupuesto evaluará la ejecución
de los presupuestos de la administración nacional tanto en forma periódica, durante el
ejercicio, como al cierre del mismo. Para ello, las jurisdicciones y entidades de la
Administración Nacional deberán: a) Llevar registros de información de la gestión física de
la ejecución de sus presupuestos, de acuerdo con las normas técnicas correspondientes; b)
Participar los resultados de la ejecución física del presupuesto a la Oficina Nacional de
Presupuesto”.
Por su parte, el art. 45, LAF, dispone: “Con base en la información que señala el artículo
anterior, en la que suministre el sistema de contabilidad gubernamental y otras que se
consideren pertinentes, la Oficina Nacional de Presupuesto realizará un análisis crítico de
los resultados físicos y financieros obtenidos y de los efectos producidos por los mismos,
interpretará las variaciones operadas respecto de lo programado, procurará determinar sus
causas y preparará informes con recomendaciones para las autoridades superiores y los
responsables de los organismos afectados. La reglamentación establecerá los métodos y
procedimientos para la aplicación de las disposiciones contenidas en esta sección, así como
el uso que se dará a la información generada”.
Ambos artículos se encuentran reglamentados por el dec. 1361/1994. Su art. 44 dispone:
“Las unidades de presupuesto de cada jurisdicción o entidad centralizarán la información
sobre la ejecución física de sus respectivos presupuestos. Para ello deberán: 1. Determinar,
en colaboración con las unidades responsables de la ejecución de cada una de las categorías
programáticas, las unidades de medida para cuantificar la producción terminal e intermedia,
respetando las normas técnicas que al efecto emita la Oficina Nacional de Presupuesto. 2.
Apoyar la creación y operación de centros de medición en las unidades responsables de la
ejecución de las categorías programáticas que se juzguen relevantes y cuya producción sea
de un volumen o especificidad que haga conveniente su medición. La máxima autoridad de
cada una de las unidades seleccionadas será responsable por la operación y los datos que
suministren dichos centros. 3. Informar trimestralmente la ejecución física de sus
respectivos presupuestos a la Oficina Nacional de Presupuesto, en los plazos que ésta
determine”.
Por su parte, la reglamentación del art. 45 expresa: “1. La Oficina Nacional de Presupuesto
dispondrá de un máximo de 30 días corridos, a partir de la información trimestral al que
alude el punto 3 del artículo anterior, para preparar sus propios informes de evaluación
sobre la ejecución de los presupuestos y efectuar las recomendaciones a las autoridades
superiores y a los responsables de las unidades afectadas, en los términos de la ley. 2. La
Oficina Nacional de Presupuesto deberá exponer en los informes y recomendaciones, su
opinión técnica respecto de la aplicación de los principios de eficacia y eficiencia
operacional, teniendo en cuenta los resultados físicos y económicos obtenidos y los efectos
producidos por los mismos para cada jurisdicción u organismo descentralizado. 3. Si la
Oficina Nacional de Presupuesto detectara desvíos significativos, ya sea entre lo
programado y lo ejecutado o entre los aspectos físicos y financieros de la ejecución, deberá
comunicarlos en forma inmediata a sus superiores jerárquicos, sin esperar los plazos
establecidos para la preparación del informe trimestral. 4. Al cierre de cada ejercicio, y sin
perjuicio del informe señalado en el punto 1, la Oficina Nacional de Presupuesto preparará
un resumen anual sobre el cumplimiento de las metas por cada jurisdicción o entidad
incorporando los comentarios sobre las medidas correctivas adoptadas durante el ejercicio y
los resultados de las mismas. Este informe será enviado, antes del 30 de abril del año
posterior al que se evalúa, a la Contaduría General de la Nación para su incorporación a los
comentarios de la cuenta de inversión, en los términos del art. 95 in fine de la ley”.
La ejecución de la Ley de Presupuesto, que comienza con el dictado de la decisión
administrativa de distribución de créditos por parte del Jefe de Gabinete, concluye, en un
sentido, con cada procedimiento de pago y, en otro sentido del término, con el cierre de las
cuentas del ejercicio. El cierre importa la clausura del ejercicio presupuestario y el inicio
automático del ejercicio siguiente, donde regirá una nueva ley o continuará siendo válida,
conforme lo dispone la LAF y con los ajustes allí previstos, la Ley de Presupuesto del
ejercicio cerrado.
El cierre se produce el 31 de diciembre de cada año, circunstancia que genera deberes en
cuanto a las actuaciones informativas de la Administración, que ya conducen a otra etapa:
la preparación de la cuenta de inversión que deberá conocer el Congreso.
De acuerdo con el art. 43, LAF, “Al cierre del ejercicio se reunirá información de los entes
responsables de la liquidación y captación de recursos de la administración nacional y se
procederá al cierre del presupuesto de recursos de la misma. Del mismo modo procederán
los organismos ordenadores de gastos y pagos con el presupuesto de gastos de la
administración nacional. Esta información, junto al análisis de correspondencia entre los
gastos y la producción de bienes y servicios que preparará la Oficina Nacional de
Presupuesto, será centralizada en la Contaduría General de la Nación para la elaboración de
la cuenta de inversión del ejercicio que, de acuerdo con el art. 95, deberá remitir
anualmente el Poder Ejecutivo nacional al Congreso Nacional”.

4. El control legislativo
De acuerdo con el ya citado art. 85, CN, la Auditoría General es el órgano de asistencia
técnica del Congreso en todo lo relativo a la actividad financiera pública y, por ende,
presupuestaria. Es la personificación legislativa del Tesoro de la Nación. Según la lectura
aquí propuesta, su intervención debe abarcar todo el proceso presupuestario en su aspecto
legislativo, es decir:
a) Recepción y análisis del proyecto de Ley de Presupuesto enviado por el Jefe de
Gabinete;
b) Seguimiento de la ejecución de la Ley de Presupuesto vigente a través de la evaluación
de los informes del Jefe de Gabinete (y hoy en día del Ministerio de Economía) previstos
por la Constitución y la LSF;
c) Consideración de la cuenta de inversión que debe presentar el Jefe de Gabinete;
d) Control de la ejecución de las leyes de presupuesto ya ejecutadas.
Como ya se destacó, las funciones de la Auditoría son hoy en día más limitadas, ya que se
acotan al punto c), que surge de forma expresa e inequívoca del texto constitucional, y al
punto d), tal como surge de sus funciones de órgano de control externo, en los términos de
la LAF.
Dadas estas restricciones, a continuación consideramos lo relativo a la cuenta de inversión
y a las funciones de la Auditoría según lo dispone la legislación orgánica.

a) La cuenta de inversión
La cuenta de inversión es el documento, producido por el Ejecutivo, en el cual se expone el
desenvolvimiento de la totalidad de la actividad financiera pública correspondiente al
ejercicio financiero concluido, a la luz de la Ley de Presupuesto en su momento vigente.
Si bien la Constitución nada dice, dado que la potestad financiera al interior del Ejecutivo le
está asignada al Jefe de Gabinete, es a él a quien corresponde su elaboración y posterior
envío al Congreso, órgano al cual, según expresamente lo dispone el art. 75, inc. 8º, CN, le
corresponde aprobarla o desecharla.
La legislación orgánica, en cambio, le asigna dicha tarea a la Contaduría General. De
acuerdo con el inc. h) del art. 90, LAF, le corresponde “Preparar anualmente la cuenta de
inversión contemplada en el art. 67, inc. 7º de la Constitución Nacional —hoy art. 75, inc.
8º— y presentarla al Congreso Nacional”.
Para ello, la Contaduría General tiene que concentrar toda la información relevante. Tal
como dispone el art. 43 de la LAF: “Al cierre del ejercicio se reunirá información de los
entes responsables de la liquidación y captación de recursos de la administración nacional y
se procederá al cierre del presupuesto de recursos de la misma. Del mismo modo
procederán los organismos ordenadores de gastos y pagos con el presupuesto de gastos de
la administración nacional. Esta información, junto al análisis de correspondencia entre los
gastos y la producción de bienes y servicios que preparará la Oficina Nacional de
Presupuesto, será centralizada en la Contaduría General de la Nación para la elaboración de
la cuenta de inversión del ejercicio que, de acuerdo con el art. 95, debe remitir anualmente
el Poder Ejecutivo nacional al Congreso Nacional”.
El art. 85 del dec. 1361/1994 dispone que el sistema de contabilidad se organiza a partir de
Unidades de Registro Primario de la Administración Central, que deben remitir en tiempo
oportuno la información que determine la Contaduría General, conf. art. 87, inc. 2º.
De forma correlativa, el art. 92, LAF establece (según la redacción de la ley 24.764, art. 38,
de presupuesto para 1997): “Dentro de los 2 meses de concluido el ejercicio financiero, las
entidades del sector público nacional, excluida la administración central, deberán entregar a
la Contaduría General de la Nación los estados contables financieros de su gestión anterior,
con las notas y anexos que correspondan”.
El contenido que debe reunir la cuenta de inversión se encuentra especificado en el art. 95
de la LAF: “La cuenta de inversión, que deberá presentarse anualmente al Congreso
Nacional antes del 30 de junio del año siguiente al que corresponda tal documento,
contendrá como mínimo: a) Los estados de ejecución del presupuesto de la administración
nacional, a la fecha de cierre del ejercicio; b) Los estados que muestren los movimientos y
situación del Tesoro de la administración central; c) El estado actualizado de la deuda
pública interna, externa, directa e indirecta; d) Los estados contable-financieros de la
administración central; e) Un informe que presente la gestión financiera consolidada del
sector público durante el ejercicio y muestre los respectivos resultados operativos
económicos y financieros. La cuenta de inversión contendrá además comentarios sobre: a)
El grado de cumplimiento de los objetivos y metas previstos en el presupuesto; b) El
comportamiento de los costos y de los indicadores de eficiencia de la producción pública;
c) La gestión financiera del sector público nacional”.
El art. 87, inc. 5º, dec. 1361/1994, complementa lo expuesto, en los siguientes términos:
“La Contaduría General de la Nación producirá como mínimo los siguientes estados
contables financieros: Estado de ejecución presupuestaria de recursos y gastos de la
Administración Nacional; Balance de sumas y saldos de la Administración Central; Estado
de recursos y gastos corrientes de la Administración Central; Estado de origen y aplicación
de fondos de la Administración Central; Balance General de la Administración Central que
integre los patrimonios netos de los organismos descentralizados y empresas y sociedades
del Estado; Cuenta de Ahorro-Inversión-Financiamiento de la Administración Nacional;
Cuenta de Ahorro-Inversión-Financiamiento del Sector Público No Financiero”.
La LAF también instituye la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas. De
acuerdo con el art. 128, LAF: “La Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas
estará formada por 6 senadores y 6 diputados cuyos mandatos durarán hasta la próxima
renovación de la Cámara a la que pertenezcan y serán elegidos simultáneamente en igual
forma que los miembros de las comisiones permanentes. Anualmente la comisión elegirá
un Presidente, un vicePresidente y un secretario que pueden ser reelectos. Mientras estas
designaciones no se realicen, ejercerán los cargos los legisladores con mayor antigüedad en
la función y a igualdad de ésta, los de mayor edad. La comisión contará con el personal
administrativo y técnico que establezca el presupuesto general y estará investida con las
facultades que ambas Cámaras delegan en sus comisiones permanentes y especiales”.
Sus funciones se encuentran enumeradas en el art. 129, LAF, con el alcance siguiente:
“Para el desempeño de sus funciones la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas
debe: a) Aprobar juntamente con las Comisiones de Presupuesto y Hacienda de ambas
Cámaras el programa de acción anual de control externo a desarrollar por la Auditoría
General de la Nación; b) Analizar el proyecto de presupuesto anual de la Auditoría General
de la Nación y remitirlo al Poder Ejecutivo para su incorporación en el presupuesto general
de la Nación; c) Encomendar a la Auditoría General de la Nación la realización de estudios,
investigaciones y dictámenes especiales sobre materias de su competencia, fijando los
plazos para su realización; d) Requerir de la Auditoría General de la Nación toda la
información que estime oportuno sobre las actividades realizadas por dicho ente; e)
Analizar los informes periódicos de cumplimiento del programa de trabajo aprobado,
efectuar las observaciones que pueden merecer e indicar las modificaciones que estime
conveniente introducir; f) Analizar la memoria anual que la Auditoría General de la Nación
deberá elevarle antes del 1 de mayo de cada año”.
Restablecido el orden democrático, el Poder Legislativo, a través de la ley 23.854, rechazó
las cuentas de inversión del período militar —años 1976 a 1983—.
Posteriormente, fueron consideradas y aprobadas las cuentas de inversión correspondientes
a los períodos financieros 1984 (en 1990, por ley 23.855); 1985 (en 1991, por ley 24.002);
1986 (en 1992, por ley 24.086); 1987 (en 1993, por ley 24.221); 1988 (en 1994, por ley
24.238); 1989 (en 1994, por ley 24.336); 1990 (en 1994, por ley 24.363); 1991 (en 1995,
por ley 24.461); 1992 (en 1996, por ley 24.630), 1993 (en 1998, por ley 24.963), 1997 (en
2006, por ley 26.098) y 1998 (en 2006, por ley 26.099).
b) La Auditoría General en la LAF
La Auditoría General fue instituida originariamente por la propia LAF como un órgano
dependiente del Congreso 37.
De acuerdo con su art. 116: “Créase la Auditoría General de la Nación, ente de control
externo del sector público nacional, dependiente del Congreso Nacional. El ente creado es
una entidad con personería jurídica propia, e independencia funcional. A los fines de
asegurar ésta, cuenta con independencia financiera. Su estructura orgánica, sus normas
básicas internas, la distribución de funciones y sus reglas básicas de funcionamiento serán
establecidas por resoluciones conjuntas de las Comisiones Parlamentaria Mixta Revisora de
Cuentas y de Presupuesto y Hacienda de ambas Cámaras del Congreso de la Nación, por
vez primera. Las modificaciones posteriores serán propuestas por la Auditoría, a las
referidas comisiones y aprobadas por éstas. Su patrimonio estará compuesto por todos los
bienes que le asigne el Estado nacional, por aquellos que hayan pertenecido o
correspondido por todo concepto al Tribunal de Cuentas de la Nación y por aquellos que le
sean transferidos por cualquier causa jurídica”.
Sus tareas se encuentran detalladas en los arts. 117 y 118 de la LAF. De acuerdo con el art.
117: “Es materia de su competencia el control externo posterior de la gestión
presupuestaria, económica, financiera, patrimonial, legal y de gestión, así como el dictamen
sobre los estados contables financieros de la administración central, organismos
descentralizados, empresas y sociedades del Estado, entes reguladores de servicios
públicos, Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y los entes privados adjudicatarios
de procesos de privatización, en cuanto a las obligaciones emergentes de los respectivos
contratos. El control de la gestión de los funcionarios referidos en el art. 45 de la
Constitución Nacional, será siempre global y ejercido, exclusivamente, por las Cámaras del
Congreso de la Nación. El Congreso de la Nación, por decisión de sus dos Cámaras, podrá
delegar su competencia de control sobre la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, en
los organismos que fueren creados por ésta. El control externo posterior del Congreso de la
Nación será ejercido por la Auditoría General de la Nación. La Corte Suprema de Justicia
de la Nación dispondrá sobre la modalidad y alcances de la puesta en práctica del sistema
instituido en esta ley con relación al Poder Judicial de la Nación. A los efectos del control
externo posterior acordará la intervención de la Auditoría General de la Nación, quien
deberá prestar su colaboración”.
Es de destacar que, con posterioridad al dictado de la LAF, al reformarse la Constitución, se
modificó la situación institucional de la Ciudad de Buenos Aires, ahora calificada de
Ciudad Autónoma, tal como lo dispone el art. 129, CN. En dicho carácter dictó su
Constitución, que regula de manera específica lo relativo a su actividad financiera, al igual
que cualquier otra provincia argentina.
Por su parte, el art. 118, LAF, dispone: “En el marco del programa de acción anual de
control externo que le fijen las comisiones señaladas en el art. 116, la Auditoría General de
la Nación, tendrá las siguientes funciones: a) Fiscalizar el cumplimiento de las
disposiciones legales y reglamentarias en relación con la utilización de los recursos del
Estado, una vez dictados los actos correspondientes; b) Realizar auditorías financieras, de
legalidad, de gestión, exámenes especiales de las jurisdicciones y de las entidades bajo su
control, así como las evaluaciones de programas, proyectos y operaciones. Estos trabajos
37
______Sobre las características de los controles legislativos ver la documentada tesis de
doctoral de VALLÈS VIVES, Francesc, El control externo del gasto público. Configuración y
garantía constitucional, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 2003.
podrán ser realizados directamente o mediante la contratación de profesionales
independientes de auditoría; c) Auditar, por sí o mediante profesionales independientes de
auditoría, a unidades ejecutoras de programas y proyectos financiados por los organismos
internacionales de crédito conforme a los acuerdos que, a estos efectos, se llegue entre la
Nación Argentina y dichos organismos; d) Examinar y emitir dictámenes sobre los estados
contables financieros de los organismos de la administración nacional, preparados al cierre
de cada ejercicio; e) Controlar la aplicación de los recursos provenientes de las operaciones
de crédito público y efectuar los exámenes especiales que sean necesarios para formarse
opinión sobre la situación de este endeudamiento. A tales efectos puede solicitar al
Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos y al Banco Central de la República
Argentina la información que estime necesaria con relación a las operaciones de
endeudamiento interno y externo; f) Auditar y emitir dictamen sobre los estados contables
financieros del Banco Central de la República Argentina independientemente de cualquier
auditoría externa que pueda ser contratada por aquélla; g) Realizar exámenes especiales de
actos y contratos de significación económica, por sí o por indicación de las Cámaras del
Congreso o de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas; h) Auditar y emitir
opinión sobre la memoria y los estados contables financieros así como del grado de
cumplimiento de los planes de acción y presupuesto de las empresas y sociedades del
Estado; i) Fijar los requisitos de idoneidad que deberán reunir los profesionales
independientes de auditoría referidos en este artículo y las normas técnicas a las que deberá
ajustarse el trabajo de éstos; j) Verificar que los órganos de la Administración mantengan el
registro patrimonial de sus funcionarios públicos. A tal efecto, todo funcionario público con
rango de ministro; secretario, subsecretario, director nacional, máxima autoridad de
organismos descentralizados o integrante de directorio de empresas y sociedades del
Estado, está obligado a presentar dentro de las 48 horas de asumir su cargo o de la sanción
de la presente ley una declaración jurada patrimonial, con arreglo a las normas y requisitos
que disponga el registro, la que deberá ser actualizada anualmente y al cese de funciones”.
En cuanto a las reglamentaciones, las normas de auditoría interna se encuentran plasmadas
en la res. 145/2003 AGN, mientras que la res. 77/2002 AGN contiene las “normas básicas
para la planificación, sistema de control de los procesos de auditoría y para la formación de
actuaciones de la auditoría”.