XI-2018 nº 72

AUDITORÍA PÚBLICA
REVISTA DE LOS ÓRGANOS AUTONÓMICOS DE CONTROL EXTERNO
www.auditoriapublica.com

* ENTREVISTA A ROSA VIDAL, INTERVENTORA GENERAL DE LA GENERALITAT DE CATALUÑA

* LA FINANCIACIÓN DE LOS ÓRGANOS DE CONTROL EXTERNO:

UNA REFERENCIA A LAS INSTITUCIONES DE FISCALIZACIÓN EN PAÍSES ANGLOSAJONES

* LA FISCALIZACIÓN DE CUMPLIMIENTO DEL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:

LA EXPERIENCIA DE LA CÁMARA DE CUENTAS DE ANDALUCÍA

* INSTRUMENTOS DE CONTROL DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA.

LA INTERVENCIÓN DE LA MESA DE CONTRATACIÓN Y DEL RESPONSABLE DEL CONTRATO

72. Año XXV.

 SUMARIO

3 PRESENTACIÓN
4 ENTREVISTA
4 Entrevista a Rosa Vidal
9 AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS
9 La financiación de los Órganos de Control Externo: una referencia a las instituciones de fiscalización en
países anglosajones
Joan Rosselló Villalonga
17 La fiscalización de cumplimiento del principio de transparencia en la administración pública: la experiencia
de la Cámara de Cuentas de Andalucía
Enrique Benítez Palma
23 Instrumentos de control de la contratación pública. La intervención de la mesa de contratación y del res-
ponsable del contrato
Rosario Paloma Rodríguez Pérez
37 La eficacia de la gestión de la renta garantizada de ciudadanía en Castilla y León
Eduardo Cubero del Barrio
47 Auditoría operativa de la concesión administrativa de la asistencia sanitaria integral en departamentos de
salud de la Comunitat Valenciana (Modelo Alzira) ¿un modelo eficiente pero de difícil control?
Miguel Olivas Arroyo, Joaquín Izquierdo Peris, Raquel González Virgidano, Juan Ángel Mas Martínez,
Jacqueline Barrera Morte
59 Análisis y evolución de la deuda sanitaria no imputada a presupuesto en la Comunidad de Castilla y León
Francisco Javier Fraile Blanco, Rosario Pérez Cocho
71 ¿Ha fracasado la Política Regional en la Unión Europea? Estudio sobre sus beneficios y contraprestaciones,
en especial su sistema de control
Elena Luengo García
87 LEGALIDAD
87 Aspectos de legalidad en las fiscalizaciones de internalizaciones o remunicipalizaciones
Gemma Angélica Sánchez Lerma
99 El responsable del contrato
G. Gadea Badal Ortiz
107 Órganos colegiados de las distintas Administraciones públicas, en la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del
Sector Público
José Joaquín Jiménez Vacas
117 CONTABILIDAD
117 Aspectos prácticos de la fiscalización de la cuenta 413
Silvia Pérez Menéndez , Vanesa Álvarez Álvarez
123 Análisis de los empleos no financieros en términos SEC de las Comunidades Autónomas de régimen común
en los servicios públicos fundamentales y otras competencias
Arturo Melián González, José Andrés Dorta Velázquez
135 BIBLIOTECA

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Herri-Kontuen Euskal Epaitegia /Tribunal Vasco de Cuentas Públicas / Francisco Socorro - Audiencia de Cuentas de Canarias / María Sonsoles
Rodríguez - Cámara de Cuentas de la Comunidada de Madrid / Catalina Crespí - Sindicatura de Comptes de les Illes Balears / Ignacio Gil
de la Puente - Consejo de Cuentas de Castilla y León / Roberto Fernández - Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias / Consuelo
Gómez - Cámara de Cuentas de Aragón.
Carlos Castelló - Cámara de Cuentas de Andalucía
Asociación de Órganos Autonómicos de Control Externo - ASOCEX
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 Noviembre nº 72 - 2018

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 PRESENTACIÓN

A brimos el número 72 de la revista Auditoria Pública con la entrevista a Rosa Vidal, Inter-
ventora General de la Generalitat de Cataluña, que en relación con la rendición de cuentas a los
Órganos de Control señala que “Estoy completamente de acuerdo en que sería muy convenien-
te rendir las cuentas lo más próximo posible al ejercicio al que se refieran”.
Respecto al resto de los contenidos de este número, en el apartado de AUDITORÍA Y GESTIÓN
DE LOS FONDOS PÚBLICOS destacar la aportación del Sindic Mayor de la Sindicatura de Comp-
tes Illes Balears, Joan Rosselló, que reflexiona sobre la financiación de los Órganos de Control
Externo; el consejero de la Cámara de Cuentas de Andalucía, Enrique Benítez, expone los
resultados más relevantes de los informes de fiscalización del principio de transparencia que
ha llevado a cabo la institución de control andaluza; Rosario Rodríguez, Consejo de Cuentas
de Castilla y León, expone el papel que desempeñan la mesa de contratación y el responsable
del contrato en el proceso de contratación pública; el artículo de Eduardo Cubero, también del
Consejo de Cuentas de Castilla y León, analiza los resultados de una auditoría operativa de la
renta garantizada de ciudadanía; Miguel Olivas, Joaquín Izquierdo, Raquel González, Juan Án-
gel Mas y Jacqueline Barrera, Sindicatura de Comptes de la Comunitat Valenciana, analizan la
auditoría operativa referida a la concesión administrativa de asistencia sanitaria integral (mo-
delo Alzira) en los departamentos de salud Manises y Torrevieja; El análisis y la evolución de
la deuda sanitaria no imputada a presupuesto en la Comunidad de Castilla y León es el trabajo
que presentan Francisco Javier Fraile y Rosario Pérez, del Consejo de esta Comunidad; desde la
Oficina Nacional de Auditoría nos llega la colaboración de Elena Luengo, que reflexiona sobre
los efectos de la política regional de la Unión Europea en los estados miembros.
La sección de LEGALIDAD se abre con el trabajo de Gemma Angélica Sánchez, Cámara de
Comptos de Navarra, que analiza los principales aspectos y comprobaciones que deben reali-
zarse en las fiscalizaciones de cumplimiento de legalidad referentes a internalizaciones o remu-
nicipalizaciones; La incorporación de la figura del responsable del contrato como obligatoria
para los contratos del sector público es el tema del artículo de Gadea Badal de la Sindicatura
de Cuentas del Principado de Asturias; desde la Comunidad de Madrid José Joaquín Jiménez
estudia el papel de los órganos colegiados de las distintas administraciones públicas, en la ley
40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público
En CONTABILIDAD publicamos el artículo de Silvia Pérez y Vanesa Álvarez, Sindicatura de
Cuentas del Principado de Asturias, sobre los aspectos prácticos de la fiscalización de la Cuenta
413; Arturo Melián y José Andrés Dorta se refieren al análisis de los empleos no financieros,
en términos SEC, de las comunidades autónomas de régimen común en los servicios públicos
fundamentales y otras competencias.

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 Noviembre nº 72 - 2018

ENTREVISTA

Rosa Vidal
Interventora General
Generalitat de Cataluña

“Personalmente, creo en la administración

electrónica y en las nuevas tecnologías, y
esta Intervención General se ha implicado
en ello”
PERFIL

Nacida en Figueres, el 13 de mayo de 1952.

Actualmente, es Interventora General de la Generalitat de Cataluña.
Licenciada en Derecho. Postgrado de Economía y Gestión de la Hacienda
Autonómica y Local (Universidad de Barcelona). Postgrado de Estudios Fiscales
y Financieros (Fundación Bosch i Gimpera, Universidad de Barcelona).
Ejercicio libre de la profesión de abogada (1975-1982).
Jefa de la Sección Fiscal de Gastos de la Intervención Delegada del Depar-
tamento de Agricultura, Ganadería y Pesca (1983).
Funcionaria de la escala superior de la Administración General del Cuerpo
Superior de la Administración de la Generalitat de Cataluña (1986).
Adjunta a la Intervención Delegada del Departamento de Economía y Finan-
zas (1986-1992).
Subdirectora general de Fiscalización de la Intervención General de la Gene-
ralitat de Cataluña (2006-2013).
Interventora adjunta a la Intervención General (2011-2013).
Jefa del Área de Recursos Económicos y Eficiencia en el Sector Público de
la Secretaría de Administración y Función Pública (2013-2016).
Directora de la Oficina de Racionalización del Sector Público Instrumental de
la Secretaría de Administración y Función Pública (2013-2016).
Interventora General, desde 2016.
Colaboradora como docente en la Escuela de Administración Pública y otros
centros de formación.
Coautora del libro Introducció a la Llei de Contractes de les Administracions
Públiques; Marcial Pons, Ediciones Jurídicas, SA, Madrid, 1995.

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 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 5 - 8

El nuevo Plan general de contabilidad pública de la Generalitat de Cataluña, aprobado mediante la Orden
VEH/137/2017, de 29 de junio, y de aplicación práctica a partir del ejercicio 2018, ha sustituido al veterano
plan de contabilidad pública de 1996, que había quedado superado por algunas reformas contables posteriores
de ámbito general en la contabilidad privada y pública.

Auditoría Pública. ¿Qué novedades fundamentales contabilidad de empresas, previa autorización de la In-
aporta el nuevo plan y qué cambios ha introducido la tervención General.
Intervención para afrontar su implantación? ¿En qué En cualquier caso, la Intervención General siempre
medida mejora el nuevo plan general de contabilidad se reserva la posibilidad de determinar y autorizar el
la reordenación de los diversos entes que conforman plan de contabilidad aplicable en función de si las acti-
el sector público de la Generalitat? vidades son administrativas o son de mercado.
AP.- La Ley 5/2017, de 28 de marzo, llamada ley
En primer lugar quiero subrayar que este nuevo plan
de acompañamiento de los presupuestos generales de
tiene como referencia el plan de contabilidad pública
2017, introdujo cambios importantes en la redacción
aprobado por el Ministerio de Economía y Hacienda en
de algunos artículos de la Ley de finanzas públicas de
2010, que constituye un plan marco para todas las admi-
Cataluña, modificando en profundidad la configu-
nistraciones públicas. Mediante su publicación se busca
ración de la Cuenta general de la Generalitat. Final-
la normalización de los criterios contables aplicados por
mente se ha hecho posible la tan esperada correlación
las diferentes administraciones públicas sometidas al
entre el perímetro de entidades que se incluyen en la
Plan General de Contabilidad Pública, la normalización
ley de presupuestos y el perímetro de las entidades
con los principios contables aplicados a las empresas y
cuyas cuentas se incluyen en la Cuenta general que
también tener como referencia los pronunciamientos
prepara y presenta la Intervención General. ¿Cuáles
contables internacionales.
son los principales problemas con los que se ha en-
Una de los principales elementos del nuevo plan es
contrado la Intervención en la elaboración de la nue-
la introducción, en el ámbito subjetivo de aplicación del
va Cuenta general?
plan, de todas las entidades que conforman el sector pú-
Sí, es así. Después de muchos años, la Ley de acom-
blico de la Generalitat de Cataluña.
pañamiento de los presupuestos generales de 2017 mo-
Asimismo y como novedad, entre otras, debo desta-
dificó el artículo 80 de la Ley de Finanzas Públicas de
car el registro contable de las operaciones urbanísticas
Cataluña y estableció que formaban parte de la Cuenta
correspondiente a las entidades dependientes de la Ge-
General, no solo la cuenta de la Administración de la
neralitat que actúan como Administración actuante en
Generalitat, sino también todas las cuentas de las enti-
“Creo en la administración electrónica y en las nuevas tecnologías”
el territorio y la inclusión en la memoria de la infor-
dades del sector público en las que la Generalitat parti-
mación sobre acreedores por operaciones devengadas
cipa mayoritariamente, así como las cuentas de entida-
pendientes de imputación en el presupuesto y su reper-
des en las que no participa mayoritariamente pero que
cusión en el remanente de tesorería.
por legislación básica del Estado han de adscribirse a
A continuación y en segundo lugar apunto las mejo-
la Generalitat, como algunos consorcios y fundaciones.
ras que incluye el nuevo plan y que permitirán la reor-
Asimismo, también incorpora las cuentas de cinco
denación de los diversos entes que conforman el sector
entidades a las que, por sus características, llamamos
público de la Generalitat. El nuevo plan permite reorde-
entidades independientes creadas con régimen singu-
nar el sector público de la Generalitat y se aplicará a las
lar, como son: el Consell de l’Audiovisual de Catalun-
entidades no en función de su forma jurídica, sino más
ya, el Consell Econòmic i Social, la Agència de Protecció
bien en función de las características de las actividades
de Dades, la Autoritat Catalana de la Competència y el
que realicen, ya sean de carácter administrativo o de
Institut Internacional de la Pau. En el artículo 81 se es-
mercado. Así por ejemplo, la contabilidad de las entida-
tablece que las cuentas anuales aprobadas han de pre-
des de derecho público sometidas al ordenamiento jurí-
sentarse antes del 30 de junio a la Intervención General
dico privado y los consorcios, se regirán preferentemen-
para que ésta tenga tiempo de confeccionar la Cuenta
te por el Plan de Contabilidad Pública de la Generalitat
General que debe presentar a la Sindicatura de Cuentas
de Cataluña, salvo que se financien mayoritariamente
antes del 31 de julio.
con ingresos obtenidos como contrapartida de presta-
A pesar de las dificultades –porque era el primer año
ción de servicios o libramiento de bienes en condiciones
y porque a causa de la intervención del artículo 155 mu-
de mercado, en cuyo caso podrán regirse por el plan de
chas entidades no pudieron convocar sus órganos de

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 Noviembre nº 72 - 2018
gobierno a tiempo–, la Intervención General está muy
satisfecha del resultado, ya que de 189 entidades solo 4
no presentaron sus cuentas anuales.
AP.- ¿Tiene previsto la Intervención preparar unas
cuentas consolidadas de todo el sector público de la
Generalitat en un futuro próximo?
Sí. La Disposición adicional de la Orden citada que
aprueba el Plan de Contabilidad Pública establece que
en el primer ejercicio de su aplicación se debe realizar
el estado de liquidación de los presupuestos consolida-
dos de ingresos y gastos relativos al conjunto de enti-
dades participadas mayoritariamente por la Generalitat.
Ello será aplicable en el ejercicio siguiente, respecto a la
Cuenta General de 2018.
En este sentido la Intervención General está prepa-
rando una orden de desarrollo de la contabilidad del
sector público de la Generalitat en la que se concretarán
los criterios de consolidación. Asimismo, prevé modifi-
car la Ley de Finanzas Públicas para que la Cuenta Ge-
neral de la Generalitat de Cataluña consolidada pueda
presentarse a finales de octubre, teniendo en cuenta que
es materialmente imposible presentar la cuenta consoli-
dada en el mes de julio.
AP.- En cuanto a los plazos legales de formación y
presentación de las cuentas, la Asociación de Órganos de
Control Externo, que representa a los órganos de control
autonómicos, se ha pronunciado en reiteradas ocasiones
a favor de la reducción de los plazos actuales. Con las he-
rramientas telemáticas actuales, ¿en qué medida han me-
jorado los plazos de elaboración de las cuentas?
Estoy completamente de acuerdo en que sería muy
ENTREVISTA
conveniente rendir las cuentas lo más próximo posible al
ejercicio al que se refieran. Parece obvio que con las he-
rramientas telemáticas actuales podrían adelantarse los
plazos y rendir cuentas, por ejemplo, en el mes de abril de
cada año. Ello sería posible con la Administración Gene-
6
ral de la Generalitat, pero no es posible para las entidades
del sector público. El problema es que estas entidades no
pueden presentar las cuentas hasta que éstas hayan sido
aprobadas por sus órganos de gobierno. Con carácter ge-
neral en el sector privado hay tres meses para formular
las cuentas anuales, el informe de gestión y la propuesta
de aplicación del resultado, y seis meses para aprobarlas,
por lo que es muy difícil que los plazos se reduzcan si no
cambia la legislación mercantil general.
AP.- Según los datos de la Cuenta general de 2017,
las necesidades de financiación de la Generalitat se
situaron en 1.243 M€, lo que representa un 0,56% del
PIB, por debajo del objetivo asignado, que era del
0,6% del PIB. ¿Cuáles han sido las causas principales
de este cambio de tendencia? Los datos de 2018, ¿van
también en la misma dirección?
El déficit en términos de contabilidad nacional es el
resultado de tres variables: ingresos no financieros, gas-
tos no financieros y ajustes para pasar de contabilidad
presupuestaria a contabilidad nacional (ajustes SEC).
El déficit del año 2016 fue de 1.974 M€ (0,93% del
PIB), lo que supuso una mejora de 1,95 puntos de PIB
respecto al resultado del año 2015, cuando el déficit fue
del 2,84% del PIB.
En 2017 el déficit fue de 1.243 M€ (0,56% del PIB),
por lo que se cumplió con el objetivo del 0,6% fijado por
el Ministerio de Hacienda. Ello se explica mayoritaria-
mente por un incremento de los ingresos no financie-
ros, gracias sobre todo a los mayores recursos del mo-
delo de financiación como consecuencia de la mejora de
la recaudación de IRPF, IVA e impuestos especiales, y al
buen comportamiento del impuesto sobre transmisio-
nes patrimoniales y actos jurídicos documentados.
Este incremento de los ingresos ha permitido com-
pensar el crecimiento del gasto básicamente en perso-
nal, conciertos sanitarios y farmacia.
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 5 - 8
Por lo que atañe al año 2018, y con los últimos datos
del mes de julio del 2018, podemos comprobar que los
ingresos no financieros se incrementan un 3,4% debi-
do, entre otros motivos, a los anticipos del modelo de
financiación y a los ingresos de algunas transferencias.
Los gastos no financieros solamente aumentaron un
0,1%, pero este crecimiento nulo no tiene en cuenta el
incremento de personal de la Ley de Presupuestos del
Estado que afecta a todo el personal y al personal de los
conciertos en el ámbito educativo y sanitario, ni tiene en
cuenta el gasto devengado en salud y en materia social
(dependencia, extranjeros menores no acompañados,
entre otros). Todo ello hace prever que este año no cum-
pliremos con el objetivo de déficit, que es de un 0,4%
del PIB. Ahora bien, el 5 de octubre el vicepresidente
[y consejero de Economía y Hacienda de la Generalitat,
Pere Aragonès] ha dictado una Orden sobre operacio-
nes contables de cierre del ejercicio con el objetivo de
reducir el riesgo de desviación.
AP.- Ante la posibilidad de que finalmente no po-
damos disponer de unos presupuestos para el ejerci-
cio 2019, ¿cómo afronta la Intervención la posibilidad
de tener que prorrogar los presupuestos de 2018, que
ya venían prorrogados del ejercicio 2017?
En la Generalitat de Cataluña, estos últimos años te-
nemos mucha experiencia en prorrogar presupuestos
dos años, aunque no recuerdo una prórroga que abar-
que hasta un tercer año. De todas formas espero que no
ocurra para el ejercicio 2019.
En este sentido quiero señalar que la prórroga de un
presupuesto nunca es buena y más si éste ha de prorro-
garse dos años, ya que no deja margen de maniobra ni
capacidad para decidir nuevas inversiones o para dedi-
carlas a atender nuevas prioridades sociales o económi-
cas. Si además prorrogamos un presupuesto de 2017,
que no ha tenido en cuenta el aumento retributivo de
2018 y el objetivo de déficit del 0,3%, las perspectivas no
son muy buenas.
AP.- ¿Cuál ha sido el impacto para la Intervención
General de la Generalitat de la intervención de las
cuentas practicada por el Estado en la aplicación del
artículo 155 de la Constitución?
Las medidas de intervención económica de la Gene-
ralitat no empiezan con la aplicación del artículo 155 de
la Constitución. Éstas ya venían aplicándose desde 2015,
mediante la Orden PRE/2454/2015, de 20 de noviem-
bre, por la que se publica el Acuerdo de la Comisión
delegada del Gobierno para asuntos económicos para
garantizar en la Comunidad Autónoma de Cataluña la
prestación de servicios públicos en defensa del interés
general. Esta orden nace como respuesta de la Adminis-
tración del Estado a la resolución de 9 de noviembre de
2015, del Parlament, sobre el inicio del proceso político
en Cataluña, consecuencia de los resultados electorales
del 27 de septiembre de 2015. La Orden de noviembre
de 2015 establece que los recursos del FLA (Fondo de
Liquidez Autonómica) solo se autorizarán para el pago
a proveedores de servicios públicos fundamentales y
servicios públicos considerados prioritarios, según una
lista definida en la misma orden (anexos 1 y 2). Ello
significa que la Intervención General, desde noviembre
de 2015, cada mes tiene que mandar al Ministerio de
Hacienda y al INHAFP las facturas de los proveedores
correspondientes al pago del FLA, que solo pueden ser
de gastos del anexo 1 y 2, además de toda la informa-
ción económica financiera de la Generalitat y de las en-
tidades del sector público, certificando que los actos no
contravienen el ordenamiento jurídico vigente. El sector
público de la Generalitat lo conforman unas 180 entida-
des y los formularios que deben cumplimentarse en el
sistema informático, llamado CIMCA, son unos 4.000.
En 2017 el Tribunal Constitucional declaró la incons-
titucionalidad y la nulidad de la disposición adicional
40 de la Ley de presupuestos de la Generalitat de 2017,
por lo que di las instrucciones para bloquear en el sis-
tema informático cualquier gasto a cargo del programa
presupuestario 132.
A partir de julio, mediante la Orden PRA/686/2017,
me exigieron la emisión de un certificado semanal que
señalara que no se habían iniciado ni tramitado modi-
ficaciones presupuestarias ni expedientes de gasto, pre-
supuestarios o extrapresupuestarios, que pudieran ser
“Creo en la administración electrónica y en las nuevas tecnologías”
destinados a la realización de actividades vinculadas al
referéndum. Este certificado semanal lo emitía el vice-
presidente del Gobierno como mi superior jerárquico,
hasta el 6 de septiembre, fecha en la que se aprobó la Ley
del referéndum de autodeterminación. A partir de esa
fecha lo emití yo, hasta que desde el MINHAFP comu-
nicaron que no era necesario porque el 15 de septiembre
se dictó la Orden HFP/878/2017, que es la verdadera in-
tervención económica de la Generalitat. En ella se exigía
la adopción de un acuerdo de no disponibilidad de cré-
ditos para todos los gastos no incluidos en los progra-
mas presupuestarios de servicios públicos fundamenta-
les y servicios prioritarios. La retención practicada fue
de 481 M€; se estableció la no transferencia de fondos
correspondientes al anticipo del sistema de financiación
y que el Tesoro Público pagaría directamente a los pro-
veedores; ello significa que a partir de entonces tenía
que mandar todas las facturas a través de la plataforma
que la Agencia Estatal de la Administración Tributaria
abrió a esos efectos y certificar que no se incumplían las
7
 Noviembre nº 72 - 2018
leyes ni eran contrarias a derecho. También se bloquea-
ron todas las cuentas corrientes en bancos y cajas que
tenían abiertas la Generalitat y las entidades de su sector
público, por lo que para que éstas hicieran los pagos, ha-
bía que certificar que no se incumplían las leyes ni eran
contrarias a derecho. Yo tenía que certificar los pagos
que iban a cargo de la Tesorería de la Generalitat y de las
entidades autónomas administrativas.
En diciembre, el mismo día de las elecciones, se dictó
la Orden PRA/1034/2017, al amparo del artículo 155,
pero esta orden, que es exactamente igual que la de sep-
tiembre, ya no incluía el Acuerdo de no disponibilidad
de créditos, lo cual es lógico teniendo en cuenta que fi-
naliza el ejercicio presupuestario.
Por lo tanto, el artículo 155 no inicia la intervención
económica de las cuentas de la Generalitat, pero sí que
lo incrementa. También debo apuntar los muchos re-
querimientos que recibí del ex ministro Montoro y del
secretario de Estado solicitando información y docu-
mentación. Concretamente, fueron 18 requerimientos y
envié documentación que representaba más de 30 GB
de capacidad.
AP.- La progresiva implantación de la Adminis-
tración electrónica está revolucionando la manera de
trabajar de las entidades públicas en detrimento del
papel y en beneficio de sistemas más eficientes y sos-
tenibles. ¿Qué balance hace la Intervención?
Yo personalmente creo en la Administración elec-
trónica y en las nuevas tecnologías, y esta Intervención
General se ha implicado en ello, con el diseño funcional
de expedientes de gestión para que éstos contengan pa-
rámetros y criterios de control que faciliten el trabajo de
los interventores. Concretamente hemos trabajado en
el aplicativo corporativo de la Generalitat de gestión de
recursos humanos y pago de nómina, en el de procedi-
mientos de contratación que se llama GEEC, y somos los
responsables del aplicativo de gestión de ayudas y sub-
venciones que se llama TAIS y que está en proceso de
implantación en toda la Generalitat. En estos momentos
estamos trabajando en un programa informático de ges-
tión y contabilidad de ingresos de los departamentos, es
decir de las tasas, precios públicos, sanciones etc., y desde
septiembre de este año hemos suprimido el documento
contable físico de las fases de ejecución del presupuesto
ADO por anotaciones contables informáticas que conta-
biliza el interventor con reconocimiento de firma digital
ENTREVISTA
segura. Durante un ejercicio presupuestario se emitían y
firmaban manualmente unos 2.500.000 documentos con-
tables. Además, estamos implantando un programa in-
formático de gestión para todas las actuaciones de control
que realiza la Intervención General y que se incluyen en
8
el plan anual de control, auditorías de entidades públicas,
controles posteriores, controles de gestión, controles a
beneficiarios de subvenciones, etc.
AP.- ¿Qué relaciones mantiene la Intervención con
sus órganos homólogos en las comunidades autóno-
mas y en el Estado?
En estos últimos años, las relaciones con los órganos
de Intervención de las comunidades autónomas no han
sido frecuentes, solo relaciones puntuales de consultas
sobre problemas comunes. Con la Intervención General
de la Administración del Estado (IGAE), con el artículo
155, fue una relación intensa, puesto que la IGAE era la
responsable de la relación con la Generalitat de Cata-
luña y yo era su interlocutora. El resto de relación con
la IGAE se reduce a las convocatorias de reunión del
Interventor General del Estado, y en lo que hay mucha
relación es en los temas de contabilidad nacional y de
control de los fondos comunitarios.
AP.- Los órganos de control externo tienen enco-
mendada la fiscalización de las cuentas y de la gestión
de las entidades del sector público. ¿Qué valor le da
la Intervención a los informes de fiscalización de la
Sindicatura de Comptes?
Desde la Intervención General seguimos todos los
informes de fiscalización que emite la Sindicatura de
Comptes y que afectan a la Generalitat y a su sector pú-
blico. Para nosotros los informes de la Sindicatura son
muy importantes y nos ayudan en nuestro trabajo de
fiscalización e intentamos coordinarnos y adaptarnos a
los criterios establecidos por la Sindicatura. Ahora bien,
nos gustaría que sus informes de fiscalización fueran
emitidos con mayor proximidad a los ejercicios fisca-
lizados. Muchas veces sus recomendaciones ya no son
vigentes puesto que los informes se refieren a ejercicios
de hace tres o más años.
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 9 - 15

AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS

Joan Rosselló Villalonga

Sindicatura de Comptes Illes Balears y Universitat Illes Balears

La financiación de los Órganos de Control

Externo: una referencia a las instituciones
de fiscalización en países anglosajones
El tamaño del sector público, por número de ad- The size of the public sector, by number of admi-
RESUMEN/ABSTRACT:

ministraciones y recursos gestionados, en España
hace inabordable el objetivo de su completa fisca-
lización a pesar del importante número de órganos
de control externo. Al mismo tiempo, es destacable
la poca importancia que se da a las cuestiones de
transparencia, rendición de cuentas y gobernanza
de las propias instituciones de control externo. En
este artículo planteamos un cambio en el modelo de
financiación de estas instituciones que permitiese
afrontar los dos problemas planteados. La propues-
ta partiría de completar las actuales transferencias
con ingresos propios derivados de la propia activi-
dad fiscalizadora, previa aprobación del Legislativo
y previa justificación a partir de los costes de fiscali-
zación y posteriormente con la rendición de cuentas
del uso de los recursos.
nistrations and managed resources in Spain makes
the objective of its full audit unacceptable, despite
the significant number of external control bodies.
At the same time, the little importance given to the
issues of transparency, accountability and gover-
nance of the external control institutions themsel-
ves is notable. In this article we propose a change in
the financing model of these institutions that would
allow the two problems posed to be faced. The pro-
posal would be based on completing the current
transfers with own income resulting from the audit
activity itself, following approval of the Legislature
and following justification from the audit costs and
subsequently with the accountability of the use of
the resources.
PALABRAS CLAVE/KEYWORDS:

REGIMEN FINANCIACIÓN ORGANOS DE CONTROL, RENDICIÓN DE CUENTAS,

GOBERNANZA, TRANSPARENCIA, COSTES FISCALIZACIÓN
CONTROL BODIES FINANCING SYSTEM, ACCOUNTABILITY, GOVERNANCE, TRANSPA-
RENCY, COSTS OF AUDITING

9
 Noviembre nº 72 - 2018
I. INTRODUCCIÓN
Cada ejercicio presupuestario las Instituciones de
Control Externo, ICEX (Tribunal de Cuentas y Órganos
de Control Externo Regionales, OCEX) fiscalizan
las cuentas generales y anuales de las Comunidades
Autónomas, de centenares de municipios, diputaciones
y sus respectivos sectores públicos instrumentales. Sin
embargo, también es cierto que las cuentas de cientos
de municipios, algunas universidades y otros entes
instrumentales quedan sin fiscalizar. Esto por no hablar
de la escasa realización de informes en materia de
auditoría operativa (de eficiencia, eficacia y economía),
que representan un porcentaje muy pequeño del total,
claramente sesgado hacía la auditoría financiera y de
cumplimiento.
En este sentido, merece la pena destacar que la
tendencia en el Tribunal de Cuentas Eurpeo, siguiendo
la estela de las Instituciones de Financiación Superior
(IFS) en países anglosajones es dar una mayor relevancia
a los informes de eficiencia, eficacia, etc. (performance
audit), que buscan dar a conocer el efecto real de los
recursos públicos que el legislativo –o alternativamente
los plenos de las corporaciones- autoriza a los respectivos
poderes ejecutivos, sobre todo en programas específicos
de gasto. Al mismo tiempo, este cambio de orientación
va unido a una mayor exigencia de transparencia por
parte de la sociedad en cuanto a los resultados de los
órganos, y en cuanto al uso responsable y eficiente
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS
de los recursos por parte de los propios órganos de
fiscalización.
Uno de los principales motivos de estas lagunas en
cuanto a los ámbitos de fiscalización comentados de
los ICEX en España es relativamente sencillo. Tanto el
Tribunal de Cuentas como los OCEX están sometidos
a importantes limitaciones presupuestarias, con lo
que tienen que priorizar el destino de sus recursos.
A esto hay que añadir que durante los últimos años se
ha dado un incremento importante en las peticiones
de informes específicos por parte de las cámaras
legislativas respectivas, peticiones cuya regulación en
cuanto a la obligación o no de atenderlas difiere entre las
distintas instituciones de control externo, y peticiones
que, en muchos casos, no han ido acompañadas de los
incrementos en la financiación de estos entes. En cuanto
a las lagunas en relación a la transparencia de los órganos
de fiscalización, no puede atribuirse solamente a una falta
de recursos, sino también a la falta de tradición en materia
de evaluación de entes públicos y a las dificultades de
llevarlas a cabo con el actual modelo de financiación.
Dado que no es previsible que en los próximos años
aumenten significativamente los recursos a las ICEX
10
para poder cubrir las carencias comentadas, sería
interesante conocer qué alternativas pueden plantearse.
En este artículo intentaremos abordar el tema
de las alternativas a los modelos de financiación a
partir del análisis comparado entre distintas IFS y/o
OCEX de algunos países de la OCDE de tradición
anglosajona, básicamente aquellas que comparten los
mismos principios fundacionales y que tienen una
larga tradición. Para acotar más el análisis, en el caso
de países en los cuales coexistan órganos de control
regionales y naciones, si hay coincidencia entre los
modelo de financiación entre ambos, solamente se hará
referencia al del órgano nacional y en caso contrario, al
órgano nacional y a alguno de ámbito territorial.
II. LAS INSTITUCIONES DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR
Y LOS ÓRGANOS DE CONTROL EXTERNO REGIO-
NALES
Desde la creación de la INTOSAI en 1953 se ha
dado una convergencia entre los distintos países en
cuanto a los objetivos que persiguen las IFS/OCEX:
garantizar la imagen fiel de las cuentas públicas de
los entes fiscalizados, validar el cumplimiento de la
normativa que regula sus actividades básicamente en
materia de subvenciones y contratos, y validar el uso de
los recursos de forma eficiente. También observamos
esta convergencia en cuanto a los criterios que buscan
garantizar la independencia del órgano en relación al
poder Ejecutivo y del propio poder Legislativo.
Así pues, en la mayoría de las normas fundacionales
de estos entes se siguen la directrices generales que se
recogen en la INTOSAI (muchas de ellas creadas con
mucha antelación respecto a la INOTSAI). Sin embargo,
esta convergencia en los principios fundacionales no
elimina las claras divergencias que existen en cuanto a la
forma de lograr estos objetivos, esto es, en cuanto a cómo
se diseña la norma que regula el funcionamiento de los
OCEX en materias tan importantes como duración de
mandatos, autonomía e independencia respecto a los
poderes legislativo y ejecutivo, el perfil de los miembros
que la componen, elaboración de programas de
actuación, peso de la auditorias operativas en relación
con las auditorías financiera, así como en materia de
transparencia, gobernanza y rendición de cuentas de
estas instituciones, entre otras.
No es el objetivo de este artículo ahondar en todas las
diferencias de diseño de cada uno de estos órganos de
control en cada país. En cambio, sí pretendemos entrar a
valorar un aspecto que nos parece interesante, y del que
no hemos encontrado ninguna referencia en la literatura,
como es el modelo de financiación de estos entes.
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 9 - 15
El aspecto de la financiación de las instituciones de
fiscalización es un tema escasamente tratado, hasta
donde llega nuestro conocimiento de la literatura,
quizá porque cada institución está cómoda en su propio
mecanismo y no cree necesario plantearse alternativas.
Sin embargo, un análisis comparado debería permitir
conocer los pros y los contras de cada modelo.
Como ejemplo del olvido en relación a los modelos
de financiación, merece destacarse un artículo de
Martínez y Muñoz (2017) en el cual se recogen una
docena de recomendaciones muy interesantes cuya
aplicación debería traducirse en una mejora significativa
del funcionamiento de los OCEX. Ninguna de estas
recomendaciones hace referencia al tema de la financiación
de los OCEX, y solo marginalmente se refiere al tema de
gobernanza y transparencia de los propios entes, temas
que, como veremos van estrechamente ligados.
Hay varios motivos que justifican prestar atención
a esta cuestión. En primer lugar, porque el modelo de
financiación es un elemento clave a la hora de garantizar
la independencia de los IFS/OCEX en relación a los
poderes Ejecutivo y Legislativo. En segundo lugar, porque
es un instrumento fundamental a la hora de valorar las
IFS/OCEX en relación a su propio desempeño, y esto
afecta claramente a su credibilidad.
La revisión de distintos modelos de financiación de
las IFS y OCEX de varios países permite observar la
existencia de dos modelos claramente definidos, más
un modelo intermedio, aunque cada país tenga sus
particularidades, uno en el que la financiación proviene
También se ha revisado la información disponible sobre la Cours des Comptes de Francia, aunque los datos no se han incorporado a la Tabla por no estar disponibles.
1
casi exclusivamente de las transferencias del poder
Legislativo (España, Canadá, Estados Unidos, Reino
Unido)1 y otro en el cual la financiación se consigue
mayoritariamente a partir de las tarifas que el órgano
fiscalizador carga sobre los órganos fiscalizados (Nueva
Zelanda, Gales, Queensland, Territorio del Norte, estados
dos últimas en Australia).
Este artículo tiene como objetivo hacer una
aproximación a las características de ambos modelos y
poner así de manifiesto sus bondades o debilidades en
relación con los objetivos de los IFS/OCEX.
III. INGRESOS PROPIOS VERSUS TRANSFEREN-
La financiación de los Órganos de Control Externo: una referencia a las instituciones de fiscalización en países anglosajones
CIAS A LAS IFS/OCEX
Para elaborar este trabajo hemos revisado las cuentas
(financial statements) y las memorias de de los IFS de
Estados Unidos, Canadá, Australia, Reino Unido, Gales,
Nueva Zelanda y los OCEX Queensland y Territorio del
Norte. Obviamente, esta es una muestra que podría ser
más amplia, pero el objetivo era mostrar algunos IFS/
OCEX con estructuras de financiación distintas, una
muestra más amplia no introduciría más modelos de
financiación, sino que permitiría conocer las especifici-
dades en cada IFS en relación a los dos grandes modelos
que observamos. Esta información se ha contrastado
con los presupuestos del Tribunal de Cuentas (y de la
Sindicatura de Comptes de les Illes Balears, aunque no
aparezcan en la tabla).
Los datos sobre los cuales se ha elaborado el análisis
descriptivo también merecerían algunas matizaciones,
11
 Noviembre nº 72 - 2018
pero creemos que en ningún caso desmerecerían los re-
sultados de este artículo. Los datos por IFS/OCEX no
son del todo comparables porque las normas contables
en cada país/región no son las mismas, ni la presenta-
ción de los datos, ni la nomenclatura utilizada. Por eso
hemos elaborado la tabla 2 en base a lo que los anglo-
sajones tratan como costes operativos (no incluyen las
inversiones de capital) y que tienen ciertas diferencias
en relación a la contabilidad presupuestaria (que son los
datos que encontramos para España).
En general, en aquellos países con una estructura fe-
deral hay una coincidencia entre los modelos de finan-
ciación de la IFS y de los respectivos OCEX. Es por ello
que en la muestra, una vez comprobada esta similitud
no aportamos los datos de todos los OCEX, sólo de la
IFS, excepto en el caso de Australia, donde hay claras
divergencias entre los modelos de Queensland y los del
Territorio Norte.
Del análisis de los datos y las memorias, sin entrar
todavía en el modelo de financiación, vemos una dife-
rencia substancial entre las IFS/OCEX de los países an-
glosajones en relación a las mismas instituciones en Es-
paña y Francia: los primeros entes son muchísimo más
transparentes. Los datos presupuestarios y financieros
son fáciles de encontrar e incluso están disponibles me-
morias sobre auditorías operativas de los propios IFS/
OCEX (mucho más ricas en datos que las memorias que
vemos en España), obligación de transparencia que vie-
ne recogida en sus textos fundacionales. Esta tarea, es
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS
mucho más complicada en España, bien porque no se
realizan estos informes de evaluación o las propias au-
ditorias financieras, bien porque no se publican, o si lo
hacen son de difícil acceso al público.
Sin embargo, al analizar los modelos de financiación
no encontramos una diferencia entre los que siguen los
IFS/OCEX de los países anglosajones, en relación a los
de Francia y España. Los datos sugieren que las IFS de
España, Estados Unidos, Canadá, Reino Unido y Aus-
tralia se financian básicamente a través de transferencias
autorizadas desde el poder legislativo. Además, si bien la
mayoría de esas transferencias son de libre disposición
de los IFS, en algunos casos (Australia, Estados Unidos
y Reino Unido) hay ciertas partidas que son condicio-
nadas porque son transferencias que se reciben para
poder elaborar informes sobre materias específicas o
la asistencia al legislativo, o para aplicar programas que
afectan al conjunto de las administraciones que se refie-
ren a un ámbito temporal limitado
Este modelo es radicalmente opuesto al de la IFS de
Nueva Zelanda y la OCEX de Queensland, en las cuales
12
los ingresos provienen mayoritariamente de las tasas
que se establecen para fiscalizar los entes públicos. En
cambio, las transferencias, de menor importancia, son
para cubrir aquellos costes fijos no repercutibles a los
entes fiscalizados. Este modelo presenta otra particula-
ridad, las dos IFS/OCEX analizadas se caracterizan por
externalizar una gran parte de su actividad fiscalizado-
ra. Es decir, que el trabajo de fiscalización no se realiza
con personal propio del IFS/OCEX sino a partir de la
contratación de firmas de auditoría, siempre supervisa-
das y dirigidas por personal de la IFS/OCEX (modelo,
en parte, utilizado por algunos OCEX en España, como
Navarra, País Vasco, Cataluña o Andalucía). Hay varias
opciones en cuanto a cómo se reciben los ingresos, en
algún caso es la propia firma auditora la que cobra a los
entes fiscalizados (con una tarifas aprobadas por la IFS/
OCEX) y después se compensa la diferencia (si la hay)
con pagos de la IFS/OCEX o bien es la IFS/OCEX la que
cobra las tasas a los entes fiscalizados y contrata y paga
directamente a la auditora.
En cualquier caso, aunque hemos señalado diferen-
cias entre los IFS/OCEX de países anglosajones, en algo
coinciden. Aunque en algunas IFS los ingresos sean por
transferencias, éstas se calculan en base a la carga de tra-
bajo que asumen, pero también, y más importante, en
base a una estimación de costes de los informes, para
lo cual se tienen en cuenta los costes que tendrían estos
informes en mercado abierto. Es decir, a pesar de ser un
modelo basado en las transferencias, el modelo incluye
una referencia clara y explícita a lo que podría denomi-
narse un sistema de precios.
IV. VENTAJAS EN INCONVENIENTES DE UN
MODELO DE FINANCIACIÓN BASADO EN INGRESOS
PROPIOS RESPECTO AL BASADO EN TRANSFE-
RENCIAS
Antes de realizar la comparación es necesario resal-
tar que el modelo basado en ingresos propios cargados
directa o indirectamente a los entes auditados exige,
en primer lugar, la aprobación de unas tarifas, y éstas
se establecen a partir de un mecanismo de precios, en
comparación directa con los costes de mercado para los
mismos servicios, teniendo en cuenta horas destinadas
a la elaboración del informe, retribuciones de los traba-
jadores implicados así como sus categorías, y los costes
indirectos.
Es el legislador el que finalmente decidirá si la tras-
lación de costes a los entes auditados es total o parcial
(total/partial cost recovery) y qué tipos de costes pueden
recuperarse.
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 9 - 15

Ventajas Inconvenientes
1.- Aumenta la transparencia. Permite conocer al detalle el coste 1.- Puede restar autonomía financiera al IFS/OCEX porque los
de un informe, los recursos destinados, el tiempo de elaboración, ingresos dependerían de transferencias para realizar los informes
etc. especificados.
2.- Permite, en caso de restricciones presupuestarias, llegar a un 2.- Podría restar autonomía en la gestión del IFS porque algunos
mayor número de entes a fiscalizar al no concentrar los costes en informes que desease hacer el IFS/OCEX podría no querer finan-
un solo ente. ciarlos en Legislativo.
3.- Comparar los costes de realización de los informes con los 3.- Podría darse un problema de demanda inducida si se pretendi-
beneficios que se derivan de ellos (en el caso de las auditorías ese aumentar el tamaño de la IFS/OCEX a partir de la elaboración
operativas por ejemplo). de informes a muchos más entes.
4.- Los entes fiscalizados se implican más en la elaboración de los 4.- Podría afectar la suficiencia financiera de la IFS/OCEX en el
informes. El proceso de fiscalización no se considera un proceso caso de decalaje temporal entre los ingresos recibidos de los en-
de control. Los entes fiscalizados pasan a ser clientes y exigen tes fiscalizados y el calendario de pagos a proveedores, frente a
mayor calidad en los informes, particularmente en el aspecto de los pagos de un presupuesto fijo por 1/12 partes, trimestrales,
las recomendaciones y la eficiencia operativa. etc.

La financiación de los Órganos de Control Externo: una referencia a las instituciones de fiscalización en países anglosajones
5.- Permite una evaluación de eficiencia y eficacia en las funciones 5.- La referencia a los precios de mercado, en particular en mate-
propias de las IFS, ante la sociedad. ria de retribuciones, puede derivar en un mayor presión sobre lo
salarios, o bien en dificultades para atraer personal cualificado, en
unas instituciones caracterizadas por sus rigideces en materia de
personal y retribuciones.
6.- Permite comparar los costes de realización con recursos propi-
os con el outsourcing.
7.- Permite una mejor rendición de cuentas (accountability) ante el
poder Legislativo.

Evidentemente, todos los pros y los “contras” pueden
ser matizados. Si bien es cierto que la financiación vía
tarifas podría permitir fiscalizar un número mayor de
entes también es cierto que esto podría conseguirse con
una financiación a partir de mayores transferencias. Sin
embargo, en un entorno de restricciones presupuestarias
y de demanda creciente en la realización de informes es-
pecíficos en los entes fiscalizados de forma recurrente –
muchos de ellos establecidos obligatoriamente por ley-,
no parece sencillo re-direccionar recursos para abordar
la fiscalización de entes locales medianos, universidades
(en regiones en las que hay muchas de ellas), o el sector
público instrumental tanto de las Comunidades Autóno-
mas como de Cabildos, Consells Insulars, Ayuntamientos
o Diputaciones. En este sentido, algunos OCEX como en
la Cámara de Cuentas de Andalucía, a tenor de lo que
establece la nueva Ley de Auditoría (que impide a los au-
ditores privados la emisión de informes de auditoría de
cuentas anuales de las entidades públicas), ya se han plan-
teado realizar las fiscalizaciones a universidades públicas
–quizá vía outsourcing- con financiación por parte de los
Consejos Sociales de las universidades, bajo estricta su-
pervisión de la Cámara de Cuentas.
Además, es perfectamente plausible que los contras
de un modelo puedan ser corregidos a partir de la intro-
ducción de medidas alternativas, sin tener que cambiar
todo el modelo.
Por ejemplo, la rendición de cuentas en un modelo
con financiación por transferencias podría ser mucho
más transparente y favorecer más la rendición de cuen-
tas estableciendo la obligación de evaluaciones de cum-
plimiento cada cierto tiempo por terceros, que es lo que
hacen los IFS en los países anglosajones con financia-
ción por transferencias. Adicionalmente, la obligación
de justificar el presupuesto presentado delante del Le-
gislativo a partir del cálculo de los costes de los infor-
mes y de cualquier actividad propia de las IFS/OCEX
(aproximando dedicación en horas, número de trabaja-
dores por categorías y considerando los precios de mer-
cado), también contribuiría a mejorar ambos aspectos
de la gobernanza de estas instituciones, sin necesidad de
cambiar de modelo.
Igual sucedería con un potencial problema con la
autonomía financiera en un modelo basado en ingresos
propios, estableciendo una financiación por transferen-
cias para cubrir los costes fijos de funcionamiento, unos
ingresos por tarifas soportadas por los entes cuya fis-
calización fuese establecida como obligatoria por ley, y
una parte de financiación incondicionada a disposición
–justificada- de la IFS/OCEX.
También las dudas sobre un potencial crecimien-
to exorbitado del presupuesto de las IFS/OCEX si se
financiasen con tasas cargadas a los órganos fiscaliza-
dos, quedaría corregido dado que las tarifas deben jus-
tificarse y las aprobaría el propio Legislativo. Además,
puede establecerse una recuperación total de los costes
operativos o una recuperación parcial, incluso pueden
establecerse costes que no fuesen recuperables y fuesen

13
 Noviembre nº 72 - 2018

financiados por el legislativo. Finalmente, debe tenerse
en cuenta que cualquier incremento presupuestario in-
justificado se pondría en evidencia en los controles de
evaluación de las propias IFS/OCEX.
En relación al punto 5) en la columna de los inconve-
nientes, las memorias de algunas IFS/OCEX de los paí-
ses analizados ponen de manifiesto las dificultades para
atraer personal cualificado, por el hecho de que las retri-
buciones que pueden ofrecer son difícilmente igualables
a las de mercado, dadas las rigideces propias de los entes
públicos. Sin embargo, este hecho también se da en Espa-
ña, lo que sugiere que no es una consecuencia del modelo
de financiación sino del modelo de gestión del personal.
V. CONCLUSIONES
Las IFS/OCEX cada vez tienen más retos que asumir
y no parece plausible que los incrementos en sus presu-
puestos vayan a permitir hacerlo. Es por ello que parece
oportuno plantear alternativas al modelo de financiación
tradicional basado en las transferencias incondicionadas.
Las alternativas las encontramos en los modelos de
financiación de los países anglosajones, en los cuales co-
bran mucha importancia los ingresos propios a partir de
la aplicación de tarifas a los entes fiscalizados y aquellos
a partir de la fijación de una financiación adicional para
poder realizar informes específicos o actividades solici-
tadas por los poderes legislativos.
También es cierto que en muchos IFS/OCEX de paí-
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS
mente a partir de transferencias incondicionadas desde
el poder Legislativo, mientras que los ingresos propios
son escasamente representativos. Sin embargo, en es-
tas IFS/OCEX, a diferencia de las de España, los recur-
sos que reciben las IFS/OCEX parten de una solicitud
justificada al Legislativo, en la que aparecen los costes
estimados de los informes, con una información deta-
llada de la dedicación del personal, por horas y nivel
de cualificación, referenciado a costes de mercado, así
como un detalle para conocer los costes recuperables y
no recuperables. Justamente, éste es el mismo tipo de in-
formación que utilizan los IFS/OCEX que se financian
a partir de tarifas.
En este sentido, es obvio que este modelo permite
un mayor control de los resultados de las IFS/OCEX,
transparencia que se complementa con la obligación de
realización de evaluaciones de eficiencia por terceros a
los propios IFS/OCEX. Informes que son entregados a
las cámaras legislativas.
Desde esta líneas no se propone cambiar el modelo
de financiación del Tribunal de Cuentas o de los OCEX,
pero sí se defiende que se desarrolle la posibilidad de
obtener ingresos alternativos. Eso sí, acompañado de la
información suficiente y necesaria para poder justificar
cualquier tipo de transferencias o ingresos por tarifas,
siempre en relación a los precios de mercado, y de la
realización de informes de evaluación de la actividad de
los OCEX y del Tribunal de Cuentas, más allá del tipo de

ses anglosajones la financiación se realiza mayoritaria- memorias que ya se realizan en la actualidad.

VI. BIBLIOGRAFÍA
Audit Office of New Zealand, Financial Statements 2016/2017.
Australian National Audit Office, ANAO Annual Report 2017-2018.
G. Martínez Martí y E. Muñoz San Roman (2017), “Doce propuestas de mejora y una desiderata des-
esperada sobre la eficacia y eficiencia de los órganos de Control Externo (OCEX)”. Auditoría Pública, vol
CI-2017, nº 69, pgs. 57-68.
National Audit Office (UK), Annual Reports and Accounts 2017-2018.
Northern Territory Auditor-General’s Office (Australia), Annual Report Aditor-General’s Office, 2016.
Office of the General Auditor of Canada, 2016-2017 Departmental Results Report.
Queensland Audit Office (Australia), Annual Report 2016-2017.
Sindicatura de Comptes de les Illes Balears, Presupuesto de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears, 2017.
Tribunal de Cuentas, Presupuestos Generales del Estado 2017.
U.S Government Accountability Office, GAO Performance and Accountability Report, 2017.
Wales Audit Office, Estimate of the Income and Expenses for the year ended 31 March 2019, october
2017.

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 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 9 - 15

15
La financiación de los Órganos de Control Externo: una referencia a las instituciones de fiscalización en países anglosajones
La revista AUDITORÍA PÚBLICA, con el fin de estimular la realización de trabajos
sobre temas relacionados con la fiscalización de los fondos públicos, convoca el
XXI Premio Auditoría Pública al que podrán optar todas las personas o grupos
que envíen sus artículos para su publicación.
ASPIRANTES
Podrán optar a este premio personas individuales o grupos que envíen sus trabajos para su publicación.
Los artículos que publiquen en la revista los presidentes o consejeros de los órganos de control externo
no podrán participar en la convocatoria. Tampoco serán tenidos en cuenta los trabajos de quienes hayan
sido miembros del Consejo Editorial o del Consejo de Redacción de la revista Auditoría Pública en los
dos últimos años anteriores al de la convocatoria del premio.
Las personas que deseen optar al premio deberán enviar los artículos a la sede de la Cámara de Cuentas
de Andalucía, Hospital de las Cinco Llagas, calle Don Fadrique, s/n, 41009 Sevilla. En caso de enviarlos
por correo electrónico deberán hacerlo a la siguiente dirección: carlos.castello@ccuentas.es
Optarán al premio los artículos publicados en los dos números que anualmente se publican de la revista.
CONTENIDOS DE LOS ARTÍCULOS
Los artículos deberán cumplir las normas básicas para la preparación de originales publicadas en la revis-
ta Auditoría Pública. Deberán ser inéditos y versarán sobre cualquier tema relacionado con la auditoría
del sector público: contabilidad, auditoría de gestión, legalidad, herramientas de auditoría, ...
La extensión de los artículos no deberá sobrepasar los 30.000 caracteres.
PREMIOS
El premio AUDITORÍA PÚBLICA tiene una dotación económica bruta global de 4.000 euros y un posible
accesit de 2.000 euros.
Cualquiera de los premios podrá ser declarado desierto.
JURADO
Los trabajos presentados serán examinados y valorados por los miembros del Consejo Editorial de la
revista AUDITORÍA PÚBLICA.
FALLO
El XXI Premio Auditoría Pública se fallará y hará público antes del 28 de febrero de 2019.
CONDICIONES
La participación en la convocatoria supone la aceptación íntegra de sus bases y de las decisiones del
jurado, que está capacitado para solventar cuantas dudas y reclamaciones se presenten.
La revista AUDITORÍA PÚBLICA se reserva el derecho a publicar todos los artículos presentados al
premio.
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 17 - 26

AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS

Enrique Benítez Palma

Consejero
Cámara de Cuentas de Andalucía

La fiscalización de cumplimiento del principio

de transparencia en la administración pública:
la experiencia de
la Cámara de Cuentas de Andalucía
Entre los años 2013 y 2018, el Estado español y Between 2013 and 2018, the Spanish State and
RESUMEN/ABSTRACT:

la mayoría de sus Comunidades Autónomas se han
dotado de novedosas leyes de transparencia, con
distintas implicaciones para la administración esta-
tal y autonómica y para el sector público local. La
Cámara de Cuentas de Andalucía ha fiscalizado el
cumplimiento de legalidad del principio de trans-
parencia en cinco municipios y una diputación
provincial, alcanzando conclusiones relevantes que
invitan a la reflexión.
most of its Autonomous Communities were provi-
ded with novel transparency laws, with different im-
plications for the state and autonomous administra-
tion and for the local public sector. The Chamber of
Accounts of Andalusia has audited compliance with
the legality of the principle of transparency in five
municipalities and a provincial council, reaching
relevant, thought-provoking conclusions.
PALABRAS CLAVE/KEYWORDS:

CONTROL EXTERNO, TRANSPARENCIA, ENTIDADES LOCALES, RENDICIÓN DE CUENTAS,

METODOLOGÍA
EXTERNAL CONTROL, TRANSPARENCY, LOCAL ENTITIES, ACCOUNTABILITY,
METHODOLOGY

17
 Noviembre nº 72 - 2018
La Ley 19/2013, de Transparencia, Acceso a la Infor-
mación Pública y Buen Gobierno cumple cinco años, y
este aniversario debería servir para propiciar un debate
riguroso y transversal sobre sus indudables logros, pero
también sobre su alcance y eficacia. Desde su aproba-
ción y entrada en vigor, el conjunto de las Comunidades
Autónomas ha aprobado sus propias normativas en ma-
teria de transparencia, con las excepciones, en el mo-
mento de escribir este artículo, del País Vasco (que tiene
al menos una Proposición de Ley conocida y publicada)
y de la Comunidad de Madrid.
El ejercicio de la capacidad legislativa autonómica
ha propiciado un marco de cumplimiento normativo
heterogéneo y un tanto disperso. Hay notables diferen-
cias entre las primeras leyes autonómicas aprobadas y
las más recientes, caso de Cantabria y Asturias. Unas
leyes incluyen al sector público local dentro de su ámbi-
to subjetivo y otras no, lo que hace que, para el control
externo, sea complicado establecer un marco común
para la fiscalización de cumplimiento del principio de
transparencia en el conjunto del sector público español,
sometido a leyes diferentes y por lo tanto a exigencias
diferentes.
Ello no obstante, con motivo de la tramitación par-
lamentaria de la Ley Orgánica de control de la activi-
dad económico-financiera de los partidos políticos (Ley
3/2015), se aprovechó para realizar diversas modifica-
ciones en la Ley 2/1982 del Tribunal de Cuentas. De
esta manera, el apartado uno del artículo noveno de la
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS
Ley quedó redactado de la siguiente manera: “la fun-
https://www.dyntra.org/indices/organos-de-control-de-espana/
18
ción fiscalizadora del Tribunal de Cuentas se referirá al
sometimiento de la actividad económico-financiera del
sector público a los principios de legalidad, eficiencia,
economía, transparencia, así como a la sostenibilidad
ambiental y la igualdad de género”.
La modificación del texto del artículo original añade
tres principios de nuevo cuño que son muy importantes
para los trabajos de la Comisión Europea, y por lo tan-
to del Tribunal de Cuentas Europeo: la transparencia,
la sostenibilidad ambiental, y la igualdad de género. A
partir de esta modificación, se han venido desarrollan-
do diversas iniciativas tanto en el Tribunal como en el
conjunto de los órganos de Control Externo, de cara a
la incorporación de estos nuevos principios tanto en su
funcionamiento interno como en el ámbito de sus fisca-
lizaciones.
Así, el Tribunal de Cuentas aprobó su propio Plan
de Igualdad, que se encuentra en proceso de revisión.
Igualmente, el Tribunal de Cuentas Europeo y sus ho-
mólogos nacionales están incorporando a sus trabajos
de fiscalización el contenido de los Objetivos de Desa-
rrollo Sostenible y la verificación del cumplimiento de
los diferentes compromisos alcanzados por los gobier-
nos europeos en las distintas cumbres celebradas hasta
la fecha. En materia de transparencia, las Instituciones
de Control Externo han sido evaluadas por organizacio-
nes como Dyntra1, mientras que alguna de ellas, como
es el caso de la Cámara de Cuentas de Andalucía, ha ido
más allá aprobando los primeros informes de fiscaliza-
ción de cumplimiento de este principio en el ámbito del
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 17 - 26
sector público, concretamente del sector público local.
Aunque existen ya diversas metodologías para evaluar
el avance de las leyes de transparencia (destacan aquí las
de Transparencia Internacional y la Metodología MES-
TA, de la extinta Agencia Española de Evaluación y el
Consejo de Transparencia y Buen Gobierno), la Cámara
de Cuentas de Andalucía ha elaborado sus propios indi-
cadores de cumplimiento, a través de una propuesta me-
todológica realizada junto a la Universidad de Granada
y la Fundación Centro de Estudios Andaluces.
La metodología utilizada por la Cámara de Cuentas
de Andalucía parte de la normativa aplicable en materia
de transparencia a las entidades locales andaluzas: la Ley
19/2013, por supuesto, y dos leyes autonómicas, la Ley
5/2010, de Autonomía Local de Andalucía (cuyo artí-
culo 44 hace referencia a la “transparencia en la gestión
de los servicios locales de interés económico general”,
mientras que el 49 trata sobre la “transparencia de las
relaciones financieras), y la Ley 1/2014, de Transparen-
cia Pública de Andalucía. Se centra en el cumplimiento
de las obligaciones en materia de publicidad activa y
establece un conjunto de indicadores por capas, basa-
dos en la normativa estatal, la normativa autonómica y,
llegado el caso, la propia normativa local en caso de que
la entidad local fiscalizada se haya dotado de su propia
ordenanza de transparencia.
Respecto al proceso de elaboración de la misma, el
documento base consistió en el estudio de las leyes exis-
tentes en materia de transparencia, y la elaboración de
un indicador para cada una de las obligaciones contem-
pladas en las mismas. Una vez obtenido el documento
de partida, se convocaron dos reuniones de trabajo en la
sede de la Cámara de Cuentas de Andalucía para expo-
ner dicho documento a los representantes previamente
acordados de un total de 24 entidades locales de Anda-
lucía: las ocho diputaciones provinciales, las ocho capi-
tales de provincia y los ocho municipios andaluces con
mejor comportamiento en los ITA de Transparencia
Internacional de 2014. En ambas reuniones, la primera
de exposición y la segunda de discusión activa, partici-
paron representantes de 23 de las 24 instituciones selec-
cionadas para confrontar nuestra propuesta metodoló-
gica con la realidad del sector público local andaluz. Un
análisis más amplio de este proceso puede consultarse
en Garrido Rodríguez y Zafra Gómez (2017).
A diferencia de otros indicadores, el control externo
no puede puntuar el grado de cumplimiento. Median-
te la fiscalización de cada uno de los indicadores esta-
blecidos por la metodología se puede concluir sobre su
cumplimiento o sobre su incumplimiento, lo que llevará
a concluir con una opinión favorable, una opinión con
salvedades o la denegación de la opinión en el caso de
un incumplimiento severo de las obligaciones en mate-
ria de transparencia. No se trata de establecer un rán-
king o una clasificación entre municipios. Se trata de
verificar que se respeta la transparencia, en su vertiente
de publicidad activa, y que se cumple lo que dicen las
leyes y las ordenanzas (y el reglamento de desarrollo de
La fiscalización de cumplimiento del principio de transparencia en la administración pública: la experiencia de la Cámara de Cuentas de Andalucía
la ley estatal cuando por fin se apruebe).
Por lo tanto, el control externo del cumplimiento del
principio de transparencia presenta al menos cuatro di-
ferencias sobresalientes con respecto al trabajo desarro-
llado por otras instituciones, y con otras metodologías:
1. En primer lugar, no realiza un seguimiento masi-
vo de las entidades que forman parte del ámbito
subjetivo, sino que realiza informes puntuales, que
serán continuados en el tiempo con objeto de lle-
gar al mayor número posible de administraciones
públicas.
2. En segundo lugar, no gradúa el cumplimiento de
los distintos artículos de las diferentes leyes y or-
denanzas que forman parte de la fiscalización, sino
que afirma si cumple o no cumple con lo estableci-
do en la normativa aplicable.
3. En tercer lugar, no elabora una clasificación de las
entidades ni tiene como objetivo la elaboración de
un vistoso, mediático y competitivo ránking. Su
objetivo es el propio de un trabajo de fiscalización
externa, y se centra exclusivamente en las entidades
sujetas al informe elaborado.
4. 4.- Finalmente, cada informe incorpora un apar-
tado de recomendaciones, que permite hacer un
seguimiento de las mismas dentro de varios ejer-
cicios, para verificar que las entidades fiscalizadas
han aprovechado el trabajo realizado de control ex-
terno. Por lo tanto, las conclusiones de los informes
y las recomendaciones recogidas en los mismos
pueden servir de guía a otras instituciones inte-
resadas en mejorar su cumplimiento con las obli-
gaciones emanadas de la normativa en materia de
transparencia.
Antes de abordar el contenido de los dos informes
ya realizados y aprobados por la Cámara de Cuentas de
Andalucía, es necesario detenerse en dos cuestiones no
menos importantes. En primer lugar, hay que destacar
que la fiscalización de legalidad en materia de transpa-
rencia (es decir, de publicidad activa) no es una foto fija,
no se realiza en un momento estático (como sí ocurre
con las cuentas o con la documentación de un contrato),
19
 Noviembre nº 72 - 2018
sino que se hace de manera dinámica, a lo largo de un
período de trabajos de campo. De esta manera, las en-
tidades fiscalizadas han ido incorporando información
que habían generado pero que no habían publicado en
el correspondiente portal de transparencia, hasta el cie-
rre de los trabajos de auditoría.
En segundo lugar, hay que decir que los propios in-
dicadores son dinámicos, ya que dentro de una misma
Comunidad Autónoma pueden existir entidades loca-
les con sus propias ordenanzas de transparencia (cuyas
obligaciones también se fiscalizan) con otras que se han
limitado a adaptar las ordenanzas tipo ya existentes.
También se están incorporando a los indicadores origi-
nales nuevos indicadores procedentes de las diferentes
resoluciones procedentes del Consejo de Transparen-
cia y Buen Gobierno o del Consejo de Transparencia
y Protección de Datos de Andalucía. Las resoluciones
que contribuyen a aclarar las obligaciones contempla-
das por la normativa o a establecer nuevas obligaciones
derivadas de su interpretación de la normativa, nutren
de manera dinámica la metodología empleada por la
Cámara de Cuentas de Andalucía en sus trabajos de fis-
calización.
A continuación se exponen las principales conclusio-
nes alcanzadas en los dos informes realizados hasta la
fecha.
1.- Informe SL 04/2016, de cumplimiento del prin-
cipio de transparencia en determinados municipios
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS
de 20.000 a 50.000 habitantes
El objetivo general de este informe es analizar el cum-
plimiento del principio de transparencia, en su vertiente
de publicidad activa, en los municipios de Almuñécar
(Granada), Conil de la Frontera (Cádiz), Écija (Sevilla),
Puente Genil (Córdoba) y Ronda (Málaga). Para ello,
se efectuó una auditoría de cumplimiento de legalidad
para determinar si los municipios auditados cumplen o
no, en todos sus aspectos significativos, con la normati-
va estatal y autonómica, así como con los procedimien-
tos aplicables a la publicidad activa.
La fiscalización reveló un elevado grado de
cumplimiento por parte de los municipios fiscalizados.
Respecto a los incumplimientos más significativos, en
todos los casos se concentraban en la información pú-
blica sobre los miembros de la corporación municipal
(especialmente las agendas y las declaraciones de bie-
nes), y en la información institucional y organizativa.
Asimismo, dos de los cinco municipios fiscalizados no
facilitaba el acceso a través de internet a las sesiones ple-
narias, incumpliendo la normativa autonómica. Otro
incumplimiento reseñable es el que tiene que ver con
los gastos en publicidad institucional.
20
Un aspecto destacado de este informe tiene que ver
con las ordenanzas de transparencia. Dos de los cinco
municipios analizados habían copiado literalmente la
Ordenanza tipo de Transparencia, Acceso a la Informa-
ción y Reutilización elaborada por la Federación Espa-
ñola de Municipios y Provincias (FEMP), mientras que
los tres restantes disponían de sus propias ordenanzas
de transparencia. Esos dos municipios tenían una orde-
nanza que no estaba adaptada a los nuevos requerimien-
tos derivados de la Ley 1/2014 de Transparencia Pública
de Andalucía, por haber trabajado la FEMP antes de la
publicación de la ley autonómica, y exclusivamente con
los preceptos contemplados en la ley estatal.
Curiosamente, en las tres entidades locales con orde-
nanza propia se detectaron más incumplimientos (de-
rivados de las altísimas exigencias impuestas en el uso
de su autonomía local) que en las dos entidades cuya
ordenanza no estaba adaptada a la legislación andaluza.
Especialmente significativo es el caso de uno de los mu-
nicipios fiscalizados, que a las obligaciones derivadas de
las leyes estatal y autonómica añadía nada menos que
50 exigencias adicionales en su ordenanza municipal,
de las que sólo cumplía 45. Por lo tanto, entre las prin-
cipales recomendaciones de este informe, útiles para
el conjunto del sector público andaluz y estatal, está el
tema de las ordenanzas municipales: en caso de que las
leyes autonómicas incluyan al sector local en su ámbito
subjetivo, conviene revisar si se han utilizado las orde-
nanzas tipo de la FEMP y adaptarlas a las nuevas obliga-
ciones derivadas de la normativa autonómica. Y en caso
de contar con ordenanzas propias, es necesario recordar
que una vez aprobadas las ordenanzas, hay que cumplir
lo que en ellas se haya recogido.
Respecto a la información disponible en los portales
de transparencia y su coincidencia con lo que debe estar
en cumplimiento de las obligaciones de publicidad acti-
va (ofertas públicas de empleo, contratación, planes ur-
banísticos, etcétera), ha sido adecuadamente certificada
por los respectivos secretarios de las entidades locales,
funcionarios con habilitación de carácter nacional. De
esta manera, existe la garantía de que no sólo es todo lo
que está, sino también de que está todo lo que es.
2.- Informe SL 05/2017, de fiscalización sobre
el principio de transparencia por la Diputación de
Almería
En este Informe, la responsabilidad de la Cámara
de Cuentas de Andalucía es la de expresar una opinión
basada en la auditoría realizada sobre si la Diputación
Provincial de Almería cumple o no, en todos sus aspec-
tos significativos, con la normativa y los procedimientos
aplicables al principio de transparencia, en su vertiente
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 17 - 26
de publicidad activa. Igualmente, es responsabilidad de
la Cámara de Cuentas concluir sobre si los sistemas y
procedimientos utilizados por la Diputación Provincial
para que los municipios de la provincia puedan cum-
plir con la normativa sobre transparencia respetan los
principios de buena gestión y son satisfactorios para los
demandantes de información.
Las conclusiones y hallazgos más sobresalientes de
este informe se pueden agrupar en tres categorías.
En primer lugar, los aspectos institucionales. La Di-
putación de Almería disponía del I Plan Provincial para
la mejora de la Transparencia y el Buen Gobierno. A raíz
del trabajo de la Cámara de Cuentas, el Pleno de 1 de
junio de 2018 ha efectuado la aprobación inicial de la
Ordenanza de Transparencia, Acceso a la Información,
Reutilización y Buen Gobierno de la Diputación de Al-
mería (BOP nº 108, de 6 de junio).
En segundo lugar, se ha puesto de manifiesto que
la Diputación de Almería se ha centrado en el cumpli-
miento de los Indicadores de Transparencia utilizados
por Transparencia Internacional (INDIP), previos a las
leyes estatal y autonómica de transparencia. Esta situa-
ción –cumplir con los indicadores mediáticos sin tener
en cuenta que muchos de ellos han sido elaborados antes
de la entrada en vigor de las leyes estatal y autonómica de
transparencia- puede ser un hecho extendido a otras mu-
chas entidades locales de Andalucía y del resto de España.
Respecto al apoyo prestado por la Diputación Pro-
vincial a los municipios de la provincia, de los 79 ayun-
La fiscalización de cumplimiento del principio de transparencia en la administración pública: la experiencia de la Cámara de Cuentas de Andalucía
tamientos con portal de transparencia gracias al apoyo
de la Diputación, solamente 22 tenían depositada algu-
na información sobre publicidad activa. El resto (57 mu-
nicipios) tienen creado el portal de transparencia, pero
éste no contiene información alguna sobre el principio
de publicidad activa. A su vez, de los 22 municipios que
tienen alguna información sobre transparencia tan solo
2 tienen un nivel de información adecuado. Esto pone
de relieve que el trabajo de la Diputación no puede que-
darse en la contratación y diseño de la plataforma que
facilite la transparencia de los pequeños municipios,
sino que debiera ir un paso más allá.
De estas tres conclusiones, sin duda la más relevante
es la segunda. Demasiadas entidades locales han inter-
pretado la transparencia como el cumplimiento con los
indicadores de las organizaciones cuyos informes reci-
ben más atención mediática. Y esto, en el momento de
realizar nuestros informes de fiscalización, no siempre
suponía el cumplimiento de la legislación vigente. De
hecho los Indicadores de Transparencia de los Ayun-
tamientos (ITA) de 2017 han variado con respecto a
los de 2015, precisamente para adaptarse a las noveda-
des legislativas. No se ha incorporado la transparencia
como una cultura de transparencia, sino más bien con el
trámite de cumplir con un listado de obligaciones para
evitar incómodos titulares de prensa.
En este sentido, es preceptivo preguntarse si con
los indicadores de transparencia no estará ocurrien-
do lo que señaló el economista británico Charles A. E.
21
 Noviembre nº 72 - 2018
Goodhart allá por 1975, refiriéndose entonces a los in-
dicadores de la política monetaria. Leopoldo Abadía o
Manuel Conthe han resumido bien la traducción social
de la llamada “Ley de Goodhart”: cuando se adopta un
indicador para algo, el indicador pasa a convertirse en
un fin en sí mismo. Llevado el significante de esta ley al
terreno de la transparencia, podría decirse que para mu-
chas instituciones el verdadero objetivo es cumplir con
la publicidad de los indicadores, más que implantar en
el seno de las organizaciones una verdadera cultura de
la transparencia, con todas las potenciales implicaciones
que tiene esa transformación cultural esencial.
3.- Los informes de la Cámara de Cuentas de An-
dalucía y su aportación al debate sobre la Transpa-
rencia
Cuando se cumplen cinco años de la publicación de la
Ley de Transparencia en España, asistimos a un debate
sobre este concepto, que tiene una vertiente internacio-
nal y otra nacional.
En los Estados Unidos, autores como Etzioni (2010 y
2014) se preguntan si es la transparencia el mejor desin-
fectante, y escriben sobre los límites de la transparencia.
Etzioni escribió en 1968 un libro ya clásico, The Active
Society, que dio nombre al concepto de “ciudadanía ac-
tiva”, hoy tan utilizado. Advierte Etzioni de que la socie-
dad no tiene la formación necesaria para “evaluar los
datos relevantes”, y se alinea con otros autores como Po-
zen (2018), que alertan sobre la necesidad de una fuerte
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS
regulación en la materia, en un momento político en el
que los defensores de postulados ultraliberales preten-
den sustituir la normativa por la transparencia, es decir,
la regulación estatal por la autorregulación voluntaria
de las grandes corporaciones. Un debate interesante que
acabará por llegar a Europa.
La investigación europea en torno a la transparencia
se pregunta sobre sus consecuencias y efectos reales
en la lucha contra la corrupción. Estudios como el de
Bauhr y Grimes (2017), del Quality Institute for Gover-
nment, liderado por Bo Rothstein, ponen de manifies-
to la existencia de una relación entre ambas variables,
aunque abogan por definir de manera más precisa tanto
los principios como el propósito de la aplicación de la
transparencia a la información. Sin duda son necesa-
rios más estudios empíricos como éste para determinar
la eficacia de toda una batería de medidas que tienen
como objetivo la regeneración de la democracia y de las
instituciones, sea la transparencia, la implantación de
canales de denuncias, las políticas de gobierno abierto,
22
el énfasis en la ética o cualquier otra relacionada con
esta urgente necesidad de recuperar la confianza per-
dida de los ciudadanos en sus grandes instituciones de
referencia.
En España, el quinto aniversario de la Ley de Trans-
parencia supone una excelente oportunidad para re-
flexionar sobre sus logros y sobre el camino que queda
por recorrer. En otro artículo (Benítez Palma, 2018) se
puso de manifiesto el escaso uso que se está dando a
los portales de transparencia y a las peticiones de in-
formación basadas en el cumplimiento del principio de
publicidad activa. Villoria (2018) ha propuesto unos es-
tándares de calidad para las políticas de transparencia,
sin que sus investigaciones académicas hayan tenido el
deseado recorrido práctico que ameritan. Finalmente,
Jiménez Asensio (2018) se muestra un poco más pesi-
mista: recuerda que un año después del fallecimiento de
Esther Arizmendi sigue sin nombrarse una nueva per-
sona responsable de liderar el Consejo de Transparencia
y Buen Gobierno, que tan buena labor ha desarrollado.
Y afirma contundente que “la transparencia no es pre-
dicar, sino practicar. No vale con discursos enfáticos de
buen gobierno o de transparencia. Es una batalla per-
manente y las exigencias deben ir creciendo con el paso
del tiempo”.
Los dos informes realizados por la Cámara de
Cuentas de Andalucía permiten alcanzar conclusio-
nes contradictorias. Por una parte, las instituciones de
cierta entidad (y esto deja fuera a la inmensa mayoría
de los pequeños municipios), han hecho un impor-
tante esfuerzo de publicación en sus páginas web de la
información requerida por la legislación vigente. Por
otro lado, la impresión existente es que, de nuevo, se
interpreta la transparencia como un trámite a cum-
plimentar, y no como una palanca de transformación
institucional, que debe impregnar la cultura de toda
la institución para funcionar de otra manera a como
se venían haciendo las cosas hasta ahora. Los estudios
empíricos sostienen que la transparencia permite mo-
vilizaciones a corto plazo que acaban influyendo a lar-
go plazo en los comportamientos institucionales inde-
seables. Quizás cinco años sean todavía insuficientes,
pero sin duda es necesario mantener la investigación,
la evaluación y la fiscalización sobre el cumplimiento
de las normas en materia de transparencia. Sólo así se
podrán obtener conclusiones relevantes y rigurosas, y
determinar la eficacia de la transparencia en la deseada
e imprescindible mejora de la calidad democrática de
nuestras instituciones.
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 17 - 26

BIBLIOGRAFÍA
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parencia en la actividad pública (MESTA).
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acceso a la información y reutilización.
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Villoria, M. (2018): La transparencia, la imparcialidad y la calidad de la democracia. Dilémata, nº 27, 16 pp.

23
 Noviembre nº 72 - 2018

ANEXO I. INDICADORES DE TRANSPARENCIA RECOGIDOS EN LA PROPUESTA METODOLÓGICA DE-

SARROLLADA POR LA CÁMARA DE CUENTAS DE ANDALUCÍA
Información institucional y organizativa
1. Información adicional de interés para la ciudadanía.
2. Las funciones que desarrollan las Entidades locales.
3. La normativa que les sea de aplicación.
4. Su estructura organizativa. A estos efectos, incluirán un organigrama actualizado que identifique a las
personas responsables de los diferentes órganos y su perfil y trayectoria profesional y la identificación de
las personas responsables de las unidades administrativas.
5. Inventario de bienes muebles e inmuebles.
6. Sede física, horarios de atención al público, teléfono y dirección de correo electrónico.
7. Delegaciones de competencias vigentes.
8. Relación de órganos colegiados adscritos y normas por las que se rigen.
9. Las relaciones de puestos de trabajo, catálogos de puestos o documento equivalente referidos a todo
tipo de personal, con indicación de sus retribuciones anuales.
10. Las resoluciones de autorización o reconocimiento de compatibilidad que afecten a los empleados
públicos.
11. Acuerdos o pactos reguladores de las condiciones de trabajo y convenios colectivos vigentes.
12. La oferta pública de empleo u otro instrumento similar de gestión de la provisión de necesidades de
personal.
13. Los procesos de selección del personal.
14. La identificación de las personas que forman parte de los órganos de representación del personal.
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS

15. El número de personas que gozan de dispensa total de asistencia al trabajo.

16. Las agendas institucionales de los gobiernos.
17. Las sesiones plenarias a través de internet.
18. Las actas de las sesiones plenarias, el orden del día de los plenos, así como los acuerdos alcanzados.
Información sobre altos cargos y personas que ejerzan la máxima responsabilidad de lasentida-
des incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley
19. Las retribuciones de cualquier naturaleza percibidas anualmente por los altos cargos y por las personas
que ejerzan la máxima responsabilidad.
20. Las indemnizaciones percibidas, en su caso, con ocasión del cese en el cargo.
21. Las declaraciones anuales de bienes y actividades de las personas representantes locales, en los térmi-
nos previstos en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
Información sobre planificación y evaluación
22. Los planes y programas anuales y plurianuales en los que se fijen objetivos concretos, así como las acti-
vidades, medios y tiempo previsto para su consecución. Su grado de cumplimiento y resultados deberán ser
objeto de evaluación y publicación periódica junto con los indicadores de medida y valoración.
23. Informes sobre el grado de cumplimiento y calidad de los servicios públicos, encuestas sobre equipa-
mientos y el coste de los servicios, así como la información disponible que permita su valoración.

24
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 17 - 26

Información de relevancia jurídica

24. Las directrices, instrucciones, acuerdos o circulares.
25. Las respuestas a consultas planteadas por los particulares u otros órganos, en la medida en que supon-
gan una interpretación del Derecho o tengan efectos jurídicos.
26. Los proyectos de reglamentos cuya iniciativa les corresponda se harán públicos en el momento en que,

La fiscalización de cumplimiento del principio de transparencia en la administración pública: la experiencia de la Cámara de Cuentas de Andalucía
en su caso, se sometan al trámite de audiencia o información pública.
27. Se deben publicar los dictámenes del Consejo Económico y Social y del Consejo Consultivo.
28. Los documentos que, conforme a la legislación sectorial vigente, deban ser sometidos a un período de
información pública durante su tramitación.
29. Las memorias e informes que conformen los expedientes de elaboración de los textos normativos.
30. Una vez efectuada la aprobación inicial de la ordenanza o reglamento local por el Pleno de la Corpora-
ción, deberá publicarse el texto de la versión inicial.
31. La existencia de Ordenanza de Transparencia.
32. Existencia de convenios con la Diputación Provincial, Ministerio, FEMP o FAMP.
Información sobre procedimientos, cartas de servicio y participación ciudadana
33. El catálogo o los catálogos actualizados de los procedimientos administrativos de su competencia, con
indicación de su objeto, trámites y plazos, así como en su caso los formularios que tengan asociados. Se in-
dicará específicamente aquellos procedimientos que admitan, total o parcialmente, tramitación electrónica.
34. Una relación de los procedimientos en los que sea posible la participación de la ciudadanía mientras se
encuentren en trámite.
Información sobre contratos, convenios y subvenciones
35. Todos los contratos, con indicación del objeto, duración, el importe de licitación y de adjudicación, el
procedimiento utilizado para su celebración, los instrumentos a través de los que, en su caso, se ha publici-
tado, el número de licitadores participantes en el procedimiento y la identidad del adjudicatario, así como las
modificaciones y prórrogas del contrato y la indicación de los procedimientos que han quedado desiertos,
los supuestos de resolución de contrato o declaración de nulidad, así como los casos de posibles revisiones
de precios y cesión de contratos. Igualmente, serán objeto de publicación las decisiones de desistimiento y
renuncia de los contratos y las subcontrataciones que se realicen con mención de las personas adjudicatarias.
36. Las concesiones administrativas: objeto, importe de licitación y de adjudicación, el procedimiento utili-
zado para su celebración, los instrumentos a través de los que, en su caso, se ha publicitado, el número de
licitadores participantes en el procedimiento y la identidad del adjudicatario.
37. El porcentaje en volumen presupuestario de contratos adjudicados a través de cada uno de los procedi-
mientos previstos en la legislación de contratos del sector público.
38. La relación de los convenios suscritos, con mención de las partes firmantes, su objeto, plazo de dura-
ción, modificaciones realizadas, personas obligadas a la realización de las prestaciones y, en su caso, las
obligaciones económicas convenidas.
39. Las encomiendas de gestión que se firmen, con indicación de su objeto, presupuesto, obligaciones eco-
nómicas y las subcontrataciones que se realicen con mención de las personas adjudicatarias, procedimiento
seguido para la adjudicación e importe de la misma.
40. Las subvenciones y ayudas públicas concedidas con indicación de la convocatoria o la resolución de
concesión en el caso de subvenciones excepcionales, el programa y crédito presupuestario al que se impu-
tan, su importe, objetivo o finalidad y personas beneficiarias.

25
 Noviembre nº 72 - 2018

Información económica, financiera y presupuestaria

41. Los presupuestos, con descripción de las principales partidas presupuestarias e información actualizada
y comprensible sobre su estado de ejecución y sobre el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presu-
puestaria y sostenibilidad financiera de las administraciones públicas y la información de las actuaciones de
control en los términos que se establezcan reglamentariamente.
42. Las cuentas anuales que deban rendirse.
43. Los informes de auditoría de cuentas y de fiscalización por parte de los órganos de control externo que
sobre ellas se emitan.
44. La Deuda Pública de la Administración con indicación de su evolución, del endeudamiento por habitante
y del endeudamiento relativo.
45. El gasto público realizado en campañas de publicidad institucional.
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS

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 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 27 - 36

AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS

Rosario Paloma Rodríguez Pérez

Auditora
Consejo de Cuentas de Castilla y León

Instrumentos de control de la contratación

pública. La intervención de la mesa de
contratación y del responsable del contrato
El presente trabajo pretende exponer el papel The present work intends to expose the funda-
RESUMEN/ABSTRACT:

fundamental que, desde la perspectiva del control
en el proceso de contratación pública, desempeñan
dos figuras claves en esta materia, la mesa de con-
tratación y el responsable del contrato. Se analizará,
conforme a la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de
Contratos del Sector Público, por la que se transpo-
nen al ordenamiento jurídico español las Directivas
del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE
y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en ade-
lante, LCSP) las principales novedades del régimen
jurídico aplicable a ambas figuras, así como de los
informes emitidos por los órganos específicos de
regulación y consulta en materia de contratación
pública.
mental role that from the perspective of control in
the process of public contracts play two key figures
in this matter: the Bureau of contracting and the
Responsible for the contract. In addition, it will be
analyzed in accordance with Law 9/2017, of Nov-
ember 8, on Contracts of the Public Sector, by which
the Directives of the European Parliament and Cou-
ncil 2014/23 / EU and 2014/24 / are transposed into
Spanish law. EU, of February 26, 2014 (hereinafter,
LCSP) the main novelties of the legal regime appli-
cable to both figures, as well as of the reports issued
by the specific bodies of regulation and consultation
on public contracts matters.
PALABRAS CLAVE/KEYWORDS:

CONTROL, GASTO PÚBLICO, CONTRATO PÚBLICO, MESA DE CONTRACIÓN, RESPONSABLE

DEL CONTRATO
CONTROL, PUBLIC SPENDING, PUBLIC CONTRACTS, BUREAU OF CONTRACTING,
RESPONSIBLE FOR THE CONTRACT, REGULATING BODIES AUDITING REPORTS

27
 Noviembre nº 72 - 2018

I. INTRODUCCIÓN órgano de contratación se ajusta a los principios de

La corrupción política y económica en España ha
llegado a ser de una gran intensidad en las últimas dé-
cadas. Para la Unión Europea1, España ha avanzado en
la lucha contra la corrupción, en particular, por lo que
se refiere a la transparencia, la publicidad patrimonial y
los conflictos de interés, pero considera “que a pesar del
incremento del número de investigaciones en casos de
corrupción a escala local y autonómica, ni se han dise-
ñado estrategias preventivas específicas en esos niveles
de la Administración, ni tampoco existe una estrategia
preventiva común entre ellos”. Referido al ámbito de la
contratación pública, el considerando nº 8 reclama la
necesidad de que se garantice el cumplimiento de la le-
gislación, concretamente mediante mecanismos efecti-
vos de control ex ante y ex post2.
El mapa de riesgos de prácticas corruptas3 en la con-
tratación pública es plural y abarca desde la propia de-
cisión de celebrar un contrato hasta su ejecución. Así,
una ponderación inadecuada de los criterios de adjudi-
cación o la utilización fraudulenta de las modificaciones
contractuales que no responden a causas imprevisibles
sino a la financiación de prácticas ilegales, son claros
ejemplos de los múltiples peligros que existen en el
procedimiento contractual.
En este contexto, la actuación de la Administración
Pública es objeto de una serie de controles
fundamentalmente dirigidos a garantizar la buena
administración exigible a todo poder público, en cuanto
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS
publicidad y transparencia de los procedimientos, y que
los fondos públicos5 se utilizan de manera eficaz.
II. LA MESA DE CONTRATACIÓN
En todos aquellos supuestos en que la competencia
para contratar no corresponda a una Junta de contrata-
ción, los órganos de contratación de las Administracio-
nes Públicas en el ejercicio de sus funciones deben estar
asistidos legalmente por una mesa de contratación6, que
se configura como un órgano de asistencia técnica espe-
cializada7 desempeñando funciones de asesoramiento
y apoyo técnico, con el objetivo de garantizar el buen
desarrollo del procedimiento de licitación para lograr
adjudicar el contrato a quien haya presentado la oferta
con la mejor calidad-precio.
Su intervención es obligatoria en la tramitación del
procedimiento abierto, abierto simplificado, restringi-
do, de diálogo competitivo, de licitación con negocia-
ción y de asociación para la innovación. Únicamente,
se exceptúa en los procedimientos tramitados como ne-
gociados sin publicidad que se justifican en razones de
imperiosa urgencia resultante de acontecimientos im-
previsibles que demanden una pronta ejecución que no
pueda lograrse mediante la aplicación de la tramitación
de urgencia y en los concursos de proyectos. La ausencia
de intervención de la mesa de contratación en aquellos
procedimientos que resulte obligatoria, determinaría la
nulidad del procedimiento8.

que gestiona intereses generales. Pero además dentro En los procedimientos negociados sin publicidad y
del propio proceso, la ley ha previsto la intervención en el procedimiento abierto simplificado previsto para
de determinas figuras que permiten combatir las la tramitación de contratos de obras cuyo valor esti-
irregularidades en la aplicación de la legislación sobre mado sea inferior a 80.000 euros, y en contratos de
contratación pública4 y asegurar que la actuación del suministros y de servicios de valor estimado inferior a
1
Recomendación del Consejo, de 11 de julio de 2017 relativa al Programa Nacional de Reformas de 2017 de España. Dictamen del Consejo sobre el Programa de
Estabilidad de 2017 de España (2017/C 261/08). Considerando nº 9 [consulta: 15 junio 2018]. Disponible en: https://eurlex.europa.eu/legalcontent/ES/TXT/PDF/?u
ri=CELEX:32017H0809(08)&from=ES.
2
Conviene señalar que esta observación no es nueva, la Recomendación de Decisión del Consejo de la Unión Europea de 27 de julio de 2016, por la que se formula
una advertencia a España para que adopte medidas dirigidas a la reducción del déficit que se considera necesaria para poner remedio a la situación de déficit excesi-
vo, advierte a nuestro país “ que la falta de mecanismos de control a priori y a posteriori suficientes obstaculizan la aplicación correcta y uniforme de la legislación en
materia de contratación pública (…)lo cual tiene efectos negativos sobre la situación de la hacienda pública española”. [consulta: 15 septiembre 2018]
Disponible en : https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52016PC0518&from=ES
3
Medina Arnáiz, Teresa, “Instrumentos jurídicos frente a la corrupción en la contratación pública: perspectiva europea y su incidencia en la legislación española”,
en la obra colectiva “La contratación pública a debate: presente y futuro”, Thomson – Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2014, págs. 299-344. Véase también “La
necesidad de reformar la legislación sobre contratación pública para luchar contra la corrupción: las obligaciones que nos llegan desde Europa”. R.V.A.P. núm. 104-II.
Enero-Abril 2016. Págs. 77-113. ISSN: 0211-9560.
4
La Exposición de Motivo de la LCSP señala que en el Libro IV se establece un ambicioso esquema de tres órganos colegiados a nivel estatal con el doble objetivo de
dar cumplimiento a las obligaciones de gobernanza que establecen las Directivas Comunitarias y de combatir las irregularidades en la aplicación de la legislación
sobre contratación pública. Especialmente destacable resulta también las facultades de control atribuidas a las mesas de contratación en los casos en que existan
indicios de conductas colusorias.
5
Así lo señalan entre otros, Cantera Cuartango, J.M: “La Mesa de Contratación: un instrumento de control financiero, del gasto público y de legalidad en tiempos de
crisis económica.” Revista Auditoría Pública, nº 58 (2012), pp. 51 – 60.
6
Regulada en la art. 326 de la LCSP. Precepto que conforme a la Disposición Final Primera apartado tercero de la LCSP no tiene carácter básico.
7
El Consejo de Estado en el Dictamen nº: 1.116/2015, de 10 de marzo de 2016, emitido en relación al anteproyecto de Ley de Contratos del Sector Público, señaló
que las principales novedades en la regulación de la mesa de contratación versaban en su configuración expresa como órgano de asistencia técnica, en la determina-
ción de sus funciones, en la exigencia de que su composición se publique en el perfil de contratante y en la previsión de un quórum específico de constitución en el
caso del procedimiento abierto simplificado.
8
STS (Sala de lo Contencioso) de 3/11/2004. Roj: STS 7079/2004 - ECLI: ES: TS: 2004:7079.

28
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 27 - 36

Instrumentos de control de la contratación pública. La intervención de la mesa de contratación y del responsable del contrato
35.000 euros, a excepción de los que tengan por objeto Administraciones Públicas (en adelante, PANAPS) se
prestaciones de carácter intelectual, la constitución de ha de entender10 que la intervención de las mesas de
la mesa será potestativa. Sin embargo, son numerosos contratación es preceptiva en los procedimientos de
los órganos consultivos9 que recomiendan su constitu- contratación que se indican en el art. 326 de la LCSP
ción en todos aquellos procedimientos que así lo exigen y facultativa en otros casos, por lo que nada obsta a los
atendiendo a las características específicas del objeto PANAPS para que decidan constituir órganos de asis-
contractual y/o por las circunstancias concurrentes. En tencia técnica especializada en sus procedimientos de
estos supuestos, la actuación de la mesa de contratación contratación11. Respecto a su composición, la doctrina12
debe conciliarse con la flexibilidad del procedimiento, propone que se inspire en la normativa existente, en la
por lo que no resulta preciso efectuar todas las actuacio- medida de lo posible, y con las adaptaciones que resul-
nes que determina la legislación de contratos públicos ten necesarias, pudiendo realizarse su regulación en el
para los procedimientos abierto y restringido. pliego en el que se establezcan las características básicas
Aunque la LCSP se refiera en el art. 326 a la regula- del contrato.
ción de las mesas de contratación de las Administracio- La mesa de contratación está compuesta por un pre-
nes Públicas, y aunque el Libro III de la ley, relativo a los sidente, un secretario, y al menos cuatro vocales13. Sus
contratos de otros entes del sector público, no contiene miembros deben ser nombrados por el órgano de con-
previsión expresa respecto a la intervención de la mesa tratación y su composición debe publicarse en el perfil
de contratación en los procedimientos de adjudicación del contratante correspondiente y ello con una antela-
de contratos de los poderes adjudicadores que no sean ción mínima de 7 días respecto a la fecha en que se vaya
9
Informe 11/2011 Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Generalidad de Cataluña
Recomendación de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón 1/2016, de 20/04/2016 relativa a la utilización del procedimiento negociado.
Recomendación de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Madrid 4/2000, de 14/03/2000, sobre la constitución de la mesa de contratación en los
procedimientos negociados.
10
Recomendación de la Junta Consultiva de Contratación del Estado a los órganos de contratación en relación con diversos aspectos relacionados con la entrada en
vigor de la Ley de Contratos del Sector Público dictada el 28 de febrero de 2018. Disponible en:
http://www.minhafp.gob.es/Documentacion/Publico/D.G.%20PATRIMONIO/Junta%20Consultiva/RECOMENDACIÓN%20marzo%202018.pdf
Instrucción 2/2018, de 17 de enero de 2018, de la Abogacía del Estado emitida en relación a diversas cuestiones planteadas por el Instituto de Crédito Oficial.
Disponible:http://www.obcp.es/index.php/mod.documentos/mem.descargar/fichero.documentos_Informeabogacia_f5ff731d%232E%23pdf/chk.ab90a02e00f7d4b-
1747d5012757ac45c.
11
En este sentido, el informe de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón nº 5/2011, de 2/02/2011.Asunto: Mesas de contratación: composición,
sustitución y suplencia. Presencia del interventor en las Mesas de contratación de una entidad de Derecho Público, poder adjudicador, no Administración Pública;
señalaba que la adecuada garantía de los principios de objetividad y transparencia en la selección de la oferta económica más ventajosa, que el artículo 1 TRLCSP
exige salvaguardar en toda la contratación del sector público, aconseja su establecimiento.
12
Instrucción de la Abogacía del Estado 1/2008, de 5/02/2011, sobre contratación de las Fundaciones del sector público estatal, sociedades mercantiles del Estado y
entidades públicas empresariales dependientes de la Administración General del Estado.
Informe 3/2010, de 3/07/2010 de la Junta Consultiva de Contratación administrativa del Estado: “Régimen jurídico de la contratación de las Mutuas”.
Recomendación de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón nº 1/2008, de 10/06/2008, relativa a “Preparación y adjudicación de contratos de
poderes adjudicadores del sector público aragonés que no son Administración Pública en contratos no sujetos a regulación armonizada”.
13
Según señala el art. 21 del Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector
Público (en adelante RLCSP).

29
 Noviembre nº 72 - 2018

a reunir para calificar la capacidad y solvencia de los li-
citadores. La designación como miembro de la mesa de
contratación puede hacerse con carácter permanente o
de manera específica para la adjudicación de uno o más
contratos. Si una mesa es permanente o se le atribuyen
funciones para una pluralidad de contratos, su compo-
sición deberá publicarse además en el Boletín Oficial del
Estado, en el de la comunidad autónoma o en el de la
provincia, según se trate de la Administración General
del Estado, de la Administración Autonómica o de la
Administración Local.
Para la válida constitución de la mesa de contrata-
ción, según establece el art. 21.7 del RLCSP, deben es-
tar presentes la mayoría absoluta de sus miembros y en
todo caso, el presidente, el secretario y los dos vocales
que tengan atribuidas las funciones correspondiente al
asesoramiento jurídico y al control económico-presu-
puestario. No obstante lo anterior, en el procedimiento
abierto simplificado la mesa de contratación se conside-
rará válidamente constituida si lo está por el presidente,
el secretario, un funcionario de entre quienes tengan
atribuido legal o reglamentariamente el asesoramiento
jurídico del órgano de contratación y un funcionario
que tenga atribuidas las funciones relativas a su con-
trol económico-presupuestario. En caso de ausencia o
enfermedad, se aplicaría el régimen de suplencia pre-
visto en los artículos 13 y 17 de la Ley 40/2015, de 1
de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en
adelante, LRJSP), ello sin perjuicio de peculiaridades or-
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS
necesariamente un asesor jurídico del órgano de con-
tratación y un interventor y, en su defecto, una persona
al servicio del órgano de contratación que tenga atribui-
das las funciones correspondientes a su asesoramiento
jurídico y otra que tenga atribuidas las relativas a su
control económico-presupuestario. Además, mediante
resolución del titular de la Intervención General po-
drá acordarse los supuestos en que en sustitución del
interventor podrán formar parte de las mesas de con-
tratación funcionarios del citado centro específicamente
habilitados para ello. Para las entidades gestoras y servi-
cios comunes de la Seguridad Social podrán establecer-
se reglamentariamente los supuestos en que formarán
parte de la mesa de contratación letrados habilitados es-
pecíficamente para ello en sustitución de quienes tengan
atribuido legal o reglamentariamente el asesoramiento
jurídico del órgano de contratación15.
La LCSP ha introducido como prohibición la de for-
mar parte de las mesas de contratación y de emitir in-
formes de valoración de las ofertas a los cargos públicos
representativos y al personal eventual16. Además, sólo
podrá formar parte de la mesa un funcionario interi-
no cuando no existan funcionarios de carrera suficien-
temente cualificados y así se acredite en el expediente.
Tampoco podrá formar parte de las mesas de contrata-
ción el personal que haya participado en la redacción de
la documentación técnica del contrato de que se trate,
prohibición que se exceptúa en las entidades locales. Fi-
nalmente, se prevé la posibilidad de que las mesas de

ganizativas propias de cada Administración. Las irregu- contratación soliciten el asesoramiento de técnicos o
laridades en la constitución de la mesa de contratación o expertos independientes17, con los requisitos de que lo
el no mantenimiento de los miembros que configuran la sean en materias relacionadas con el objeto del contrato,
misma, suponen14 la anulación de lo actuado y la obliga- siempre que lo autorice el órgano de contratación y se
ción de retrotraer el procedimiento al momento en que refleje en el expediente indicando identidades, forma-
el vicio se produjo. ción y experiencia.
Respecto a sus miembros, el secretario de la mesa de- La JCCPE18 se ha pronunciado sobre los componen-
berá ser designado entre funcionarios o, en su defecto, tes de la mesa de contratación y señala que el acto de
entre otro tipo de personal dependiente del órgano de redactar efectivamente, o de participar en el proceso
contratación, con las limitaciones que veremos poste- de redacción de la documentación técnica del contra-
riormente, y entre los vocales de la mesa, debe existir to, genera la prohibición de formar parte de la mesa de
14
Sentencia nº 80/2010, de 17 de marzo de 2010, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº. 3 de Granada, en el Procedimiento Ordinario nº. 700/2006.
La Sentencia el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 5/04/01, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 26 de la LRJAPyPAC, anula el acuerdo de
adjudicación de un contrato en base a que la mesa de contratación no ha sido presidida por el Alcalde o Concejal en quien hubiera delegado.
Según señala Candela Talavero, J.E: “La Mesa de Contratación como mecanismo de control de la Administración”. Cuadernos de Derecho Local (QDL), núm.
36, octubre de 2014, pp. 122-139, es preciso que el defecto sea de tal entidad que altere la composición del órgano colegiado de manera que, como tal, resulte
irreconocible (SSTS de 17 de junio de 1980, 15 de noviembre de 1984, 26 de abril de 1985 y 26 de marzo de 1987).
15
Disposición adicional decimocuarta de la LCSP.
16
Según señalo el Dictamen nº: 1.116/2015, de 10 de marzo de 2016, del Consejo de Estado la relación de confianza y el régimen absoluto de discrecionalidad a la
hora de su nombramiento que informa el estatuto del personal eventual hace especialmente aconsejable su exclusión, ya que los principios de objetivad e interés
público pueden verse menoscabados.
17
Disponible en : https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=CE-D-2015-1116.
Esta cuestión aunque novedosa en su regulación ya se reconocía por los Tribunales de justicia. Véase entre otras:
STSJ de Galicia 323/2017de 29/06/2017 (rec.4634/2013) Núm. Roj: STSJ GAL 4676/2017.
STSJ de Galicia 912/2014de 27/11/2014 (rec. 4648/2013) Núm. Roj:STSJ GAL 8702/2014.
18
Expediente: 3/2018. Composición de las mesas de contratación. Posibilidades de participación en la mesa de contratación los redactores de la documentación técnica de
un contrato.

30
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 27 - 36

contratación. “La norma veda el acceso como miembro
de la mesa al redactor de la documentación técnica del
contrato y predica de los eventuales asesores una con-
dición de independencia que no puede reconocerse
en aquél”. La independencia, alude a una condición de
ajenidad con respecto al órgano de contratación y, por
tanto, no cabría calificar de independiente a quien for-
mase parte de su estructura organizativa o se encontrase
bajo su dependencia orgánica o funcional. No obstante
lo anterior, permite que los informes de valoración de
las proposiciones sean emitidos por las personas que
hayan participado en la redacción de la documentación
técnica del contrato. El criterio seguido, a mi juicio, no
temente se ha pronunciado la JCCE21sobre la posibili-
dad de que los representantes de los grupos políticos y
concejales electos puedan asistir como invitados a los
actos no públicos que celebre la mesa de contratación,
señalando que la figura de los invitados a la mesa de
contratación no está prevista en la normativa de con-
tratación pública, de manera que a los actos de la mesa
de contratación que no sean públicos, no podrán asistir
más que aquellas personas expresamente previstas por
la normativa contractual. La actuación como secretario
le corresponde a un funcionario de la corporación, y en
las entidades locales municipales, mancomunidades y
consorcios locales, podrán integrarse en la mesa de con-

Instrumentos de control de la contratación pública. La intervención de la mesa de contratación y del responsable del contrato
es acertado pues puede provocar que la mesa adopte un tratación, personal al servicio de las correspondientes
acuerdo basándose en informes de un técnico que no ha Diputaciones Provinciales o Comunidades Autónomas
participado en las deliberaciones de este órgano colegia- uniprovinciales. En ningún caso podrán formar parte
do, obligando incluso a solicitar un nuevo informe en el de las mesas de contratación, ni emitir informes de va-
caso de que la mesa necesite algún tipo de aclaración, loración de las ofertas22, el personal eventual. Los fun-
con la demora que ello puede suponer del procedimien- cionarios interinos únicamente podrán ser miembros
to. Conviene advertir que el Tribunal Supremo19 ha se- de la mesa cuando no existan funcionarios de carrera
ñalado que la mesa de contratación no puede limitar su suficientemente cualificados y así se acredite en el ex-
función a recibir informes de manera acrítica pues en pediente.
la medida en que la propuesta de adjudicación, elevada Todos los miembros de la mesa tendrán voz y voto,
al órgano de contratación, se apoye en informes que no excepción hecha del secretario, que sólo tendrá voz. La
proporcionen las garantías suficientes de objetividad, la mesa de contratación adopta sus acuerdos por mayo-
adjudicación quedará viciada20. ría de votos y en el ámbito de la Administración Ge-
En relación a las entidades locales, la regulación de neral del Estado no podrán abstenerse en las votacio-
las mesas de contratación la encontramos en la Dispo- nes quienes por su cualidad de autoridades o personal
sición adicional segunda apartado séptimo de la LCSP, al servicio de las Administraciones Públicas, tengan la
que señala que podrá ser presidente de la misma un condición de miembros natos de órganos colegiados, en
miembro de la corporación o un funcionario. Los voca- virtud del cargo que desempeñan. De las reuniones de
les serán el secretario o, en su caso, el titular del órgano la mesa debe levantarse acta por el secretario, que refle-
que tenga atribuida la función de asesoramiento jurídi- jará fielmente lo ocurrido en ella, y será firmada por el
co y el interventor, o en su caso, el titular del órgano presidente y el secretario y por los que hubieran hecho
que tenga atribuidas la función de control económico- presentes sus reclamaciones o reservas. Este acta, como
presupuestario, así como aquellos otros que se designen constancia documental de la voluntad de un órgano ad-
por el órgano de contratación entre el personal funcio- ministrativo23, especificará necesariamente los asisten-
nario de carrera o personal laboral al servicio de la cor- tes, el orden del día de la reunión, las circunstancias de
poración, o miembros electos de la misma, sin que su lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos princi-
número, en total, sea inferior a tres, con una limitación, pales de las deliberaciones, así como el contenido de los
que los miembros electos que, en su caso, formen parte acuerdos adoptados.
de la mesa de contratación no podrán suponer más de Todas las actas de la mesa de contratación relativas
un tercio del total de miembros de la misma. Recien- al procedimiento de adjudicación deberán publicarse
19
Sentencias de la Sala Tercera y Sección Séptima del Tribunal Supremo de 28 de noviembre de 2012 (casación núm. 7121) y de 18 de julio de 2012 (casación núm.
5128/2008).
20
Acuerdo 43/2013, de 7 de agosto de 2013, del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón.
21
Expte. 62/18. Asistencia a la Mesa de Contratación de las Entidades Locales.
22
La limitación fijada para personal eventual ya era reconocida por numerosas Juntas Consultivas, la novedad radica, en la imposibilidad de emitir informes técnicos
de valoración de ofertas, facultades estas de asesoramiento técnico que si se les venían reconociendo. Véase Informe JCCAE 13/01, de 3/07/2001. «Consulta sobre si
el personal eventual de libre designación puede formar parte de las Mesas de contratación y actuar en funciones de asesoramiento técnico de las mismas».
23
Así lo señala COLÁS TENAS J, en: Acta de la Mesa de contratación. ¿Qué significado tiene hoy en día la disposición contenida en el en el artículo 87.3 del
Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, que señala que, “concluido el acto de apertura de las proposiciones, se levantará acta
que refleje fielmente lo sucedido”? Observatorio de Contratación Pública (30/04/2012). Para este autor su redacción debiera atenerse únicamente a lo establecido
para los órgano colegiados en los artículos 22 a 27 de la LRJPAC (hoy 15 a 18 de la LRJSP).

31
 Noviembre nº 72 - 2018

en el perfil del contratante. En principio, los acuerdos
que adopta no son recurribles a excepción de los actos
de trámite que cumplan los requisitos previstos en el
art.44.2.b de la LCSP, que son entre otros: la admisión
o inadmisión24 de candidatos o licitadores o la admisión
o exclusión de ofertas25 incluidas las ofertas que sean
excluidas por resultar anormalmente bajas. Finalmen-
te, no serán susceptibles de recurso especial en materia
de contratación: la propuesta de adjudicación realizada
por la mesa, las decisiones de las mesas de contratación
de aceptar las aclaraciones de las ofertas técnicas de los
licitadores26 y los informes técnicos de valoración de los
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS
ción del procedimiento a que se refiere el artícu-
lo149 de la LCSP.
d) La propuesta al órgano de contratación de adjudi-
cación del contrato a favor del licitador que haya
presentado la mejor oferta en relación calidad-pre-
cio, según proceda de conformidad con el pliego de
cláusulas administrativas particulares que rija la li-
citación. Según el art. 157.6 de la LCSP, la propues-
ta de adjudicación no crea derecho alguno en favor
del licitador propuesto frente a la Administración
y cuando el órgano de contratación no adjudique
el contrato de acuerdo con la propuesta formulada

criterios cualitativos, entre otros. deberá motivar su decisión.

Las funciones que la ley27 atribuye a este órgano co- e) En el procedimiento restringido, en el diálogo com-
legiado son: petitivo, en el de licitación con negociación y en el
a) La calificación de la documentación acreditativa de asociación para la innovación, la selección de
del cumplimiento de los requisitos previos a que los candidatos cuando así se delegue por el órgano
se refieren los artículos 140 y 141 de la LCSP y, en de contratación, haciéndolo constar en el pliego de
su caso, acordar la exclusión de los candidatos o cláusulas administrativas particulares.
licitadores que no acrediten dicho cumplimiento, f) Facultades de control, ante indicios de colusión,
previo trámite de subsanación. Si se apreciara por entre empresas que concurran agrupadas en una
la mesa dudas razonables sobre la vigencia o fiabi- unión temporal. En estos casos se las requerirá
lidad de la declaración podrá pedir a los licitadores para que, dándoles plazo suficiente, justifiquen de
que presenten la totalidad o una parte de los docu- forma expresa y motivada las razones para con-
mentos justificativos, de acuerdo con el art. 140.3 currir agrupadas (art. 69.2 de la LCSP). Si tras la
de la LCSP. justificación efectuada por las empresas se estima
b) La valoración de las proposiciones de los licitado- que existen indicios fundados de colusión entre
res. ellas, los trasladará a la Comisión Nacional de los
c) En su caso, la propuesta sobre la calificación de una Mercados y la Competencia o, en su caso, a la auto-
oferta como anormalmente baja, previa tramita- ridad de competencia autonómica correspondien-
24
Reconocido por la Sentencia del TJUE (Sala Cuarta) de 5 de abril de 2017Asunto C-391/15
25
Así lo señala expresamente el art. 44.2.b de la LCSP y entre otras las Resoluciones Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León, 1/2013, de
15 enero; 12/2013, de 27 de marzo; 17/2013, de 11 de abril; 34/2013, de 11 de julio; 59/2013, de 5 de noviembre; 7/2014, de 23 de enero y 77/2014 de 6 de noviembre.
26
Resolución del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León 39/2015, de 28/05/2015.
27
En términos similares se pronuncia el art. 22 del RLCSP, el cual, suplía la ausencia de una regulación específica de funciones tanto en el art. 295 la LCSP del año
2007 como en el art. 320 TRLCSP.

32
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 27 - 36

te, a efectos de que, previa sustanciación del pro-
cedimiento sumarísimo a que se refiere el artículo
150.1, tercer párrafo, se pronuncie sobre aquellos.
g) En los procedimientos con negociación, informar
a los licitadores que hayan presentado una oferta
admisible del desarrollo de las negociaciones, lo
antes posible y en todo caso dentro de los quince
días siguientes al de recepción de la solicitud por
escrito de aquel, art. 171 de la LCSP.
Finalmente, resulta novedosa la previsión legal que
se efectúa de que las leyes de las comunidades autóno-
mas y la legislación de desarrollo puedan establecer que
las mesas de contratación ejerzan aquellas competen-
previa que efectúa la intervención del acto del reconoci-
miento de la obligación y a la comprobación material de
la inversión, controles ambos que aunque necesarios, re-
sultan insuficientes para garantizar el cumplimiento del
procedimiento legal en cada una de las incidencias que
puedan surgir durante la vida del contrato. Son nume-
rosos los informes de los órganos de control externo29
que recomiendan que se detalle con mayor precisión los
procedimientos mediante los que se debe llevar a cabo
la supervisión y control de la actuación del contratista
en el desarrollo de la ejecución del contrato para asegu-
rar que esta se ajusta a las necesidades que lo motivaron.
En este marco, surge la figura del responsable del

Instrumentos de control de la contratación pública. La intervención de la mesa de contratación y del responsable del contrato
cias relativas a la adjudicación que la ley atribuye a los contrato, que tiene su origen en el artículo 41 de la Ley
órganos de contratación. Esta regulación encuentra su 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Pú-
origen, en la aceptación por unanimidad de la enmien- blico y cuya creación tenía como finalidad reforzar el
da transaccional procedente de la enmienda 757 del GP control del cumplimiento del contrato y agilizar la so-
Socialista, y supone un cambio en la configuración tra- lución de las diversas incidencias que pueden surgir du-
dicional de las mesas de contratación como órgano de rante su ejecución.
asistencia técnica, sin competencias decisorias, más allá El responsable del contrato es una figura esencial y
de los supuestos de delegación competencial de selec- obligatoria30 para garantizar la correcta ejecución de las
ción prevista legalmente para el procedimiento restrin- prestaciones objeto del contrato. Aunque, en principio,
gido, en el art 22.2 del RLCSP, y para el diálogo com- no interviene en las fases de preparación o adjudicación
petitivo, licitación con negociación y asociación para la del contrato, sino que despliega su actividad en la fase
innovación, en el art. 326.2.e) de la LCSP; o de declarar, de ejecución, es frecuente en la práctica de las Adminis-
una vez determinada la solución o soluciones que ha- traciones Públicas que el responsable del contrato actué
yan de ser adoptadas por el órgano de contratación, la como asesor técnico, informando a la mesa de contrata-
finalización del diálogo, según el art. 23.2.5º del RLCSP. ción a la hora de valorar las ofertas presentadas o para
determinar la viabilidad una oferta que ha sido califica-
III. EL RESPONSABLE DEL CONTRATO da como anormal o desproporcionada.
A pesar de que la LCSP ofrece herramientas suficien- El responsable del contrato puede ser una persona fí-
tes28 para garantizar el control en la ejecución del con- sica o jurídica y formar parte de la estructura organiza-
trato, podemos afirmar que no existe cultura de control tiva de la entidad contratante o ser ajeno a ella, a la que
en la fase de ejecución. Así, una vez que el contrato se se vinculará mediante el correspondiente contrato de
ha formalizado, los controles se limitan a la fiscalización servicios. Su nombramiento le corresponde al órgano de
28
Según señala, Martínez Fernández, J.M: “Diez actuaciones esenciales que hemos de realizar los aplicadores de la LCSP antes de su entrada en vigor”. Observatorio
de Contratación Pública ( 18/12/2017) la LCSP introduce tres novedades para el control de la ejecución: a) prevé la existencia de una “unidad encargada del segui-
miento y ejecución ordinaria del contrato” (art. 62.1 LCSP); b) hace obligatoria la designación de un “responsable del contrato” (director facultativo en los contratos
de obras) (art. 62.1 LCSP); c) y reconoce expresamente la potestad de la Administración de disponer de “facultades de inspección” de las instalaciones, oficinas y
emplazamientos del contratista, cuando sea motivadamente necesario, para verificar el cumplimiento del contrato (art. 190, párrafo segundo).”
29
Así lo señala el Informe nº 1254/2018, de 21 de marzo de 2018, del Tribunal de Cuentas de fiscalización de la contratación de las Comunidades Autónomas y Ciu-
dades Autónomas sin órgano de control externo propio, ejercicios 2014 y 2015.
En sentido similar se pronuncia el Informe de fiscalización de la contratación administrativa celebrada en el ámbito de la Administración General e Institucional de
la comunidad autónoma de Castilla y León, ejercicio 2015, aprobado por el Pleno del Consejo de Cuentas de Castilla y León en la sesión celebrada el 8 de marzo de
2018, el cual recomienda “que la ejecución de los contratos se adecúe a lo previsto en la normativa y en los PCAP en lo que se refiere a las revisiones de precios, tra-
mitación de suspensiones, prórrogas y modificaciones, justificando adecuadamente las causas que los motivan y tramitando únicamente las modificaciones por las
causas previstas en los pliegos o que respondan a necesidades nuevas y causas imprevistas. Deberá ponerse especial cuidado en la comprobación del cumplimiento
de las condiciones especiales de ejecución previstas en los pliegos”.
Disponible en: http://www.consejodecuentas.es/es/informes/informes/contratacion-administrativa-celebrada-ambito-administraci-1.
30
Según dispone el art. 62 de la LCSP, a diferencia de la regulación que respecto a esta figura se contenía en el art. 52 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de
noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público( en adelante, TRLCSP)
Conviene advertir que los art. 194 y 311 de la LCSP se refieren a esta figura configurándola con carácter potestativo de manera contraria a lo señalado en el art. 62 de
la LCSP. El Proyecto de Ley de Contratos del Sector Público, publicado en el Boletín Oficial de las Cortes, el 2 de diciembre de 2016 consideraba que esta figura era
de designación voluntaria pero a través de la enmienda nº 51 presentada por el Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea
se cambió la forma verbal dispositiva “podrán designar” por la obligatoria “designarán”, apareciendo su carácter obligatorio en el Proyecto de Ley de Contratos del
Sector Público aprobado en la Comisión de Hacienda y Función Pública, el 27 de julio de 2017, publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, el 10 de
agosto de 2017.

33
 Noviembre nº 72 - 2018

contratación así como la determinación del ámbito de
funciones que en cada caso concreto le correspondan.
Por la ubicación de este precepto dentro del texto legal,
su designación afecta tanto a los contratos administra-
tivos como a los privados, sea cual sea la entidad del
sector público que lo celebre y tenga o no la condición
de poder adjudicador.
Llama la atención que la LCSP ha configurado la fi-
gura del responsable del contrato de manera abierta sin
establecer requisitos de profesionalización, factor este
clave para promover la integridad31, ni de transparen-
cia, respecto a la publicación de su nombramiento y las
instrucciones o de las decisiones que adopte. Esta cues-
tión no obstante podría ser resuelta con su publicación
en el perfil pues de conformidad con lo dispuesto en el
art.63.2 de la LCSP, el perfil de contratante podrá incluir
cualesquiera datos y documentos referentes a la activi-
dad contractual de los órganos de contratación. Respec-
to a la cualificación técnica del responsable del contrato
resultan de interés varios informes32 que señalaban que
este podría ser órgano directivo o no, funcionario o no,
sin perjuicio de que el órgano de contratación, en el
ejercicio de su potestad administrativa y atendiendo al
objeto del contrato, pudiera establecer en los pliegos que
el director del contrato tenga una titulación específica o
una cualificación técnica concreta.
Esta figura, la LCSP la diferencia de la unidad encar-
gada del seguimiento y ejecución ordinaria del contrato
que figure en los pliegos, fijada en base a la potestad de
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS
• Emitir informe donde se determine si el re-
traso fue producido por motivos imputables al
contratista, en los supuestos de ampliación del
plazo de ejecución, art. 195.2 de la LCSP.
• Adoptar las medidas necesarias para la pro-
gramación de las anualidades y durante el
periodo de ejecución, en relación al pago y fi-
nanciación de los contratos para el desarrollo
o el mantenimiento de aplicaciones informáti-
cas, art. 308.3 de la LCSP.
• Dictar instrucciones para la interpretación del
clausulado y de los pliegos en los contratos de
servicios, art. 311.1 LCSP. En la experiencia
práctica, la figura del responsable del contra-
to resulta clave en la contratación de servicios
externos, para evitar casos de cesión ilegal de
trabajadores. Así lo han reconocido varios ór-
ganos consultivos33 señalando que esta figura
sería el instrumento a través del cual se canali-
zarían todas las comunicaciones e instruccio-
nes de la entidad contratante y la encargada
de velar por la idónea gestión contractual, de
modo que en su ejecución no se den situacio-
nes que puedan propiciar la existencia de una
cesión ilegal de trabajadores o dar lugar a la
declaración de relaciones de laboralidad entre
la Administración y el personal de la contrata.
• En relación con los contratos de obras y a
diferencia de lo señalado en el TRLCSP, la

autoorganización de la Administración. Será normal- LCSP prevé que las facultades del contrato
mente el servicio proponente del contrato y el compe- sean ejercidas por el director facultativo con-
tente por razón de la materia objeto del contrato. forme con lo dispuesto en los artículos 237
Al responsable del contrato le corresponde, con ca- a 246 de la LCSP. A mi juicio, esta medida
rácter general, supervisar la ejecución del contrato, resultaba necesaria pues en la práctica admi-
adoptar las decisiones y dictar las instrucciones necesa- nistrativa la existencia de un responsable del
rias, con el fin de asegurar la correcta realización de la contrato y de un director facultativo provo-
prestación pactada. Además, a lo largo del articulado de caba la duplicidad de funciones, generando
la ley se le atribuyen una serie de potestades concretas confusión e interferencias competenciales y
como son: una ralentización en la toma de decisiones en
• Proponer al órgano de contratación la adop- la fase de ejecución.
ción de penalidades al adjudicatario en los Junto a estas funciones, atribuidas expresa-
supuestos de incumplimiento parcial o cum- mente por la LCSP, considero que existen otras
plimiento defectuoso o de demora en la ejecu- que el órgano de contratación podría enco-
ción, art. 194.2 de la LCSP. mendar al responsable del contrato:
31
Así lo señala Gimeno Feliu, J.M: “Decálogo de Reglas para prevenir la corrupción en los Contratos Públicos”. Observatorio de Contratación Pública (12/11/2014).
32
Acuerdo de la Comisión Permanente de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, de 4 de marzo de 2008. Informe de 1/08, de 4 de marzo de 2008.
Dirección de los contratos. Órganos legitimados para ejercerla. Cualificación técnica del director del contrato. Órganos legitimados para emitir informes o memorias
acreditativas de la concurrencia de determinadas circunstancias.
Informe 26/2011, de 23 de noviembre, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón. Asunto: Actos dictados por
los órganos de contratación. Posibilidad de interpretar que todos ellos agotan vía administrativa.
33
Recomendación 1 /2013, de 27/02/2013, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad autónoma de Aragón relativa a la necesidad de
aprobar en el ámbito del sector público unas instrucciones para la correcta ejecución de servicios externos.
Recomendación 1/2012, de 4/12/2012, Comisión Consultiva de Contratación Pública de la Junta de Andalucía en relación con los trabajadores de las empresas en
los contratos de servicios.

34
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 27 - 36

• Colaborar con el órgano de contratación para
tomar las medidas adecuadas para luchar
contra el fraude, la corrupción, y prevenir,
detectar y solucionar de modo efectivo los
conflictos de intereses que puedan surgir en
los procedimientos de licitación, art. 64 de la
LCSP.
• Colaborar con el órgano de contratación
para establecer mecanismos adecuados
que permitan realizar un seguimiento
pormenorizado de la ejecución de un
contrato adjudicado a una empresa incursa
en presunción de anormalidad, art. 149.7 de
al Proyecto de Ley de Contratos del Sector Público, que
introdujo el apartado 3 del art. 62.
A diferencia de lo que ocurre con el responsable
del contrato, la LCSP no indica si esta figura será una
persona física o jurídica o si formará parte o no de
la estructura organizativa de la entidad contratante.
Únicamente la ley se refiere a su función, que será la
de obtener y verificar el cumplimiento de las obliga-
ciones del concesionario, especialmente en lo que se
refiere a la calidad en la prestación del servicio o de
la obra. A mi juicio, basándome en la motivación34
de la enmienda, no existiría obstáculo para que esta
figura fuera ajena a la administración, convirtiéndose

Instrumentos de control de la contratación pública. La intervención de la mesa de contratación y del responsable del contrato
la LCSP. quizás en novedoso canal de participación ciudada-
• Asegurar la correcta ejecución de las na. No obstante lo anterior, la creación de esta nue-
prestaciones contempladas en el contrato va figura sólo debería estar justificada en la medida
incluidas las mejoras que, ofertadas por el en que, a través de ella, se logren alcanzar los fines
contratista, hayan sido aceptadas por el órgano propios del contrato y por ello, debería regularse la
de contratación, antes de proceder al pago atribución de competencias y su ejercicio, de mane-
del precio previsto en el art. 198 de la LCSP. ra concreta, eludiendo fórmulas generales y evitando
Asimismo, asistir al acto de recepción del su confusión con el órgano o la unidad que ya venga
contrato para constatar la correcta ejecución asumiendo el control del seguimiento y ejecución or-
del contrato. dinaria del contrato.
• Colaborar con el órgano de contratación
para establecer las medidas pertinentes que IV. CONCLUSIÓN
garanticen que en la ejecución de los contratos La nueva LCSP, aunque con un texto complejo y
los contratistas cumplen las obligaciones prolijo35 fruto de un gran consenso político36, incor-
aplicables en materia medioambiental, social pora a nuestro ordenamiento jurídico la normativa
o laboral, art. 201 de la LCSP. comunitaria en materia de contratación pública con
• Asegurar el cumplimiento de las condiciones una decidida apuesta por mejorar: la eficiencia del gas-
especiales de ejecución del contrato de carácter to público, atendiendo a criterios de calidad-precio;
social, ético, medioambiental o de otro orden la transparencia; la integridad y proporcionando he-
establecidas por el órgano de contratación, art. rramientas a las administraciones públicas para lograr
202 de la LCSP. objetivos sociales y medioambientales a través de la
• Comprobar el estricto cumplimiento de los contratación pública.
pagos que los contratistas adjudicatarios de En este contexto, la mesa de contratación se
los contratos públicos, han de hacer a todos profesionaliza convirtiéndose en un órgano de asistencia
los subcontratistas o suministradores que técnica especializada. Sin embargo, si queremos
participen en los mismos, art. 216 y 217 de la avanzar hacia una integridad real, es necesario
LCSP. evitar la “politización” de la contratación, alejar a los
Finalmente, resulta novedosa en la LCSP la figura del funcionarios de las prácticas clientelares, implantar
defensor del interés general que debe designar la Admi- códigos de conducta ética que eviten los conflictos de
nistración en los contratos de concesiones de obra pú- intereses y otras prácticas corruptas. Para ello, resultaría
blica y de concesiones de servicios. Su origen se encuen- conveniente la existencia de una mesa de contratación
tra en la aceptación por unanimidad de la enmienda única en cada administración con independencia de
503 propuestas por el Grupo Parlamentario Socialista la consejería, servicio, unidad o departamento que
34
“El otorgamiento de una concesión no puede suponer un olvido por parte de la Administración de cómo se está ejecutando el contrato con arreglo a los índices
de calidad que han de aparecer en los pliegos. Al mismo tiempo, las eventualidades que vayan surgiendo proporcionan un excelente camino para la concreción de
nuevas prestaciones que pueda reclamar la ciudadanía”.
Disponible:http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/PopUpCGI?CMD=VERLST&CONF=BRSPUB.cnf&BASE=PU12&PIECE=PUWD&DOCS=1-
1&FMT=PUWTXDTT.fmt&OPDEF=Y&QUERY=BOCG-12-A-2-2.CODI.
35
Se compone de 347 artículos, 54 disposiciones adicionales, 5 disposiciones transitorias, 1 disposición derogatoria y 16 disposiciones finales.
36
Pues de las 1.081enmiendas presentadas por los partidos políticos, 975 han sido incorporadas al texto definitivo.

35
 Noviembre nº 72 - 2018

contrate, integrada por expertos37 que dispongan de
la mejor formación y capacitación posible y donde
se incentive y se ponga en valor su trabajo. Con ello
se lograría una autentica profesionalización y se
garantizaría la unidad de criterio y uniformidad en la
toma de decisiones.
Por otro lado, la ejecución de los contratos públicos es
una fase clave en el proceso de contratación pues con ella
se logra la satisfacción de las necesidades que justificó la
existencia del contrato. Según Gimeno Feliu38, el éxito
de la nueva gobernanza de la contratación pública
radica en el correcto cumplimiento de las previsiones
del contrato. En este sentido el responsable del contrato
se convierte en un elemento esencial para garantizar
su cumplimiento. Pero la regulación legal de esta
figura resulta insuficiente, pues no se le exige criterio
alguno de capacitación técnica o de profesionalización
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS
para su nombramiento, tampoco se exigen medidas
de transparencia respecto a la publicación de su
nombramiento y a las instrucciones y decisiones que
adopte. Cuestión esta última, que como he señalado
anteriormente, podría ser resuelta con su publicación
en el perfil del contratante de conformidad con lo
dispuesto en el art.63.2 de la LCSP, y tampoco se han
fijado las consecuencias de su falta de designación.
Será por lo tanto el futuro el que nos revele si esta
figura resulta suficiente para evitar la corrupción e
impedir los numerosos abusos que en la ejecución de
los contratos se producen respecto a los pagos que los
contratistas adjudicatarios han de hacer a todos los
subcontratistas o suministradores o para garantizar el
cumplimiento condiciones especiales de ejecución de
carácter social, ético y medioambiental.

37
Incluido el personal al servicio de las correspondientes Diputaciones Provinciales o Comunidades Autónomas uniprovinciales que deberían integrar las mesas
de contratación de los municipios, que como mal endémico sufren ausencia de personal cualificado, haciendo real y efectiva la competencia que les atribuye la
LBRL en su artículo 36.b de asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión.
38
Gimeno Feliu, J.M: “Nuevos paradigmas de la contratación pública tras la ley 9/2017 de contratos del sector público”. Seminario Formigal 10, 11,12 de septiembre
de 2018. Observatorio de Contratación Pública.

36
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 37 - 46

AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS

Eduardo Cubero del Barrio

Director Adjunto de Fiscalización
Consejo de Cuentas de Castilla y León

La eficacia de la gestión de la renta

garantizada de ciudadanía en Castilla y León
Los resultados de una auditoría operativa de la The results of an operational audit of guarante-
RESUMEN/ABSTRACT:

renta garantizada de ciudadanía (RGC) llevada a
cabo por el Consejo de Cuentas de Castilla y León,
que incluye el análisis del gasto así como de las ac-
tuaciones de reconocimiento y seguimiento de la
prestación efectuadas por la Gerencia de Servicios
Sociales (GSS), y del grado de consecución de los
objetivos perseguidos, ponen de manifiesto la com-
plejidad de su procedimiento de gestión, detectán-
dose disfunciones y debilidades que condicionan la
eficacia en el cumplimiento de la finalidad para la
que fue creada, en una doble vertiente:
• Por un lado el órgano gestor ha de velar por que
el reconocimiento de la prestación se destine a
satisfacer las necesidades básicas solamente de
aquellos beneficiarios que cumplan los requisitos
exigidos por la normativa y no otros (falseamien-
ed income of citizenship (RGC) carried out by the
Council of Accounts of Castilla y León, which inclu-
des the analysis of the expenditure and the actions
of recognition and monitoring of the benefit carried
out by the Social Services Management (GSS), and
the degree of achievement of the objectives pursued,
highlights the complexity of its management proce-
dure, detecting dysfunctions and weaknesses that
condition the effectiveness in fulfilling the purpose
for which it was created, in a dual aspect:
• On the one hand, the managing body must en-
sure that the recognition of the benefit is inten-
ded to satisfy the basic needs only of those bene-
ficiaries who meet the requirements demanded
by the regulations and not others (distortion of
conditions, underground economy, etc. ).
PALABRAS CLAVE/KEYWORDS:

to de las condiciones, economía sumergida, etc.). • On the other hand, it must guarantee itinera-
• Por otro debe garantizar itinerarios de inte- ries of social integration through individuali-
gración social a través de proyectos individua- sed projects that achieve an effective way out of
lizados que consigan una salida efectiva de la the situation of social exclusion and materialise
situación de exclusión social y se materialice through the incorporation into the labour mar-
mediante la incorporación al mercado laboral ket of this group.
de este colectivo.
RENTA GARANTIZADA DE CIUDADANÍA (RGC), PRESTACIÓN, EXCLUSIÓN SOCIAL,
SEGUIMIENTO, INTEGRACIÓN SOCIAL
GUARANTEED INCOME OF CITIZENSHIP (RGC), BENEFIT, SOCIAL EXCLUSION, MONITORING,
SOCIAL INTEGRATION

37
 Noviembre nº 72 - 2018
La sociedad demanda a los Órganos de Control
Externo (OCEX) la realización de auditorías que vayan
más allá de verificar la legalidad de las actuaciones de la
Administración, solicitando que se pronuncien sobre el
para qué se hacen las cosas por los órganos gestores y
si su actuación satisface la necesidad pública y alcanza
los objetivos perseguidos con los medios utilizados. No
cabe duda que las auditorías operativas han proliferado
en los últimos años y particularmente, en el caso del
Consejo de Cuentas de Castilla y León, a raíz de la
reforma de la normativa de esta institución realizada en
2013. La fiscalización operativa de la renta garantizada de
ciudadanía (RGC) pertenece a este tipo de trabajo y un
aspecto fundamental del mismo se encaminó a examinar
en qué medida la Gerencia de Servicios Sociales (GSS)
encargada de su gestión, cumple con la finalidad para la
que se creó el otorgamiento de esta prestación.
La RGC constituye el último nivel de protección
desarrollado por las comunidades autónomas a
través de las llamadas rentas mínimas de inserción
autonómicas que forman parte del sistema de garantía
de ingresos en España. Este sistema se apoya tanto en
la protección derivada de una aportación previa, como
en la no contributiva dirigida a proteger a las personas
trabajadoras que quedan fuera o agotan la protección
contributiva, o bien no tienen capacidad para trabajar
por distintas circunstancias. La consecuencia es la
percepción de distintas prestaciones económicas
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS
según su cuantía y duración, así como la realización
de acciones orientadas a integrarse en el mercado de
trabajo. El concepto de renta mínima universal ha sido
objeto de debate en diferentes países en los últimos
años, como sucedió en Suiza, donde se sometió en 2016
a referéndum su implantación finalmente rechazada,
o también en Finlandia, donde hasta diciembre de
2018 se aprobó un programa experimental consistente
en una renta básica universal a los desempleados con
el propósito de determinar si es un incentivo para la
búsqueda de empleo, reducir la pobreza y simplificar
el sistema de seguridad social. Hoy día no existe en el
caso español una renta universal para todo el Estado,
jugando un papel análogo prestaciones como la RGC en
Castilla y León y otras con distintas denominaciones en
cada comunidad autónoma.
El acceso a la RGC viene establecido en el artícu-
lo 13.9 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León,
como un derecho de los ciudadanos castellanos y leone-
ses que se encuentren en situación de exclusión social,
obligando a los poderes públicos a promover la integra-
ción social de estas personas. El concepto de exclusión
social no es solo identificable con procesos de margina-
38
ción social de dimensión más individual y consecuen-
cias discriminadoras, sino fundamentalmente con la
ausencia o insuficiencia de los recursos y medios eco-
nómicos necesarios para el desarrollo de un proyecto
de vida normalizado. Las situaciones de exclusión so-
cial se dividen en coyunturales y estructurales, siendo
las primeras aquellas en las que existe una carencia o
insuficiencia temporal de recursos económicos que im-
piden cubrir las necesidades básicas de subsistencia,
pero en las que no se encuentra comprometida la inte-
gración. Por el contrario, las segundas se corresponden
con aquellas en las que, además de la citada carencia,
existen en su génesis factores sociales de marginación
o discriminación que comprometen dicha integración
social. Los servicios periféricos de la GSS se encargan de
clasificar adecuadamente el expediente.
La evolución de la situación económica y sus efectos
han derivado en la existencia de perfiles de usuarios de
servicios sociales cambiantes. Del análisis de la tipología
de los titulares en nómina a 31 de diciembre de 2015
se infiere que el perfil predominante es una persona en
situación de exclusión social estructural, de nacionali-
dad española, aunque, si procede de otro país, lo más
probable es que sea de Marruecos, mayoritariamente de
sexo femenino y con cargas familiares puesto que lo más
habitual es que tengan una persona o más a su cargo. El
estado civil más probable es soltero, con una edad com-
prendida entre 25 y 45 años, con un nivel de estudios
de educación primaria, su hábitat normal es la ciudad
y su domicilio en una vivienda en alquiler. Su situación
laboral suele ser la de encontrarse sin trabajo habiendo
declarado que perdió el trabajo en los últimos tres años.
Por todo ello, la RGC se concibe como una prestación
social periódica de carácter económico, que pretende
proporcionar a este colectivo de ciudadanos de Castilla
y León los medios y apoyos necesarios para cubrir sus
necesidades básicas de subsistencia, así como promover
su integración social, que se facilitará mediante un apo-
yo económico y, salvo excepciones justificadas, a través
de las actuaciones que se incluyan en un proyecto indi-
vidualizado de inserción (PII). No obstante, su disfrute
queda sujeto a los requisitos y condiciones que normati-
vamente se dispongan y también al cumplimiento efec-
tivo de las obligaciones generales que se impongan y en
su caso de las específicas que contenga el PII que, como
convenio obligacional, ha de ser suscrito por el titular.
En el ámbito de la Comunidad de Castilla y León, los
recursos económicos destinados a la RGC son gestiona-
dos por la GSS, creada por la Ley 2/1995, de 6 de abril,
cuyo funcionamiento y organización se dispone en el
Decreto 2/1998, de 8 de enero, por el que se aprueba
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 37 - 46
su Reglamento. Según la información recabada para la
auditoría, una cuantía significativa del gasto total de la
GSS se destina al pago de esta prestación. Su ejecución
presupuestaria ascendió en 2015 a unos 800 millones
de euros, de los cuales aproximadamente 73 millones
de euros se destinaron a la RGC, lo que supone el 9%
del gasto total de la GSS y el 18% de sus transferencias
corrientes. La mitad se concentra en las provincias de
León y Valladolid. Además de ser relevante, dicho gas-
to presenta a su vez un continuo crecimiento, habien-
do experimentado un aumento del 163% con respecto
a 2011, año de entrada en vigor de esta prestación en
Castilla y León (Ver gráfico). También el número de ti-
tulares en nómina ha aumentado progresivamente, pa-
sando de 5.285 a 31 de diciembre de 2011 a 11.830 a fi-
nales de 2015, y lo mismo sucede si se tiene en cuenta el
número total de beneficiarios de la prestación según los
miembros de su unidad familiar o convivencia, que au-
mentan de 12.975 a 29.347 entre dichas fechas. No sigue
De la sucinta descripción realizada hasta ahora de la
RGC, se puede colegir que la comprobación por parte
del auditor de la eficacia de la actuación del órgano ges-
tor ha de enfocarse en una doble vertiente. Una primera
en la que será necesario incidir en el correcto reconoci-
miento y seguimiento de la prestación, en la medida que
solamente debe percibir esta prestación el colectivo que
cumpla los requisitos para ser considerado que se en-
cuentra en una situación de exclusión social, detectando
y evitando situaciones fraudulentas como el falseamien-
to de las condiciones o la economía sumergida. La otra
sin embargo la misma tendencia, como se observa en el
grafico siguiente, el número de solicitudes presentadas
ya que, de las 57.140 presentadas en el periodo analiza-
do, 14.719 lo hicieron inicialmente, disminuyendo hasta
8.636 en 2015. Esta evolución pone de manifiesto que el
incremento del gasto no viene motivado por un mayor
número de solicitudes presentadas desde la entrada en
vigor de esta prestación, sino sobre todo por la perma-
nencia en nómina de los perceptores, que como se ha
estimado en la auditoría realizada era de una media de
3 años. Esta cronicidad se manifiesta también en el he-
cho de que aproximadamente un 14% de los titulares a
31 de diciembre de 2015 percibieron la prestación todo
el periodo analizado, y un 8% de ellos proceden de los
antiguos ingresos mínimos de inserción (IMIs). Ello im-
plica un traslado de la carga de trabajo en la gestión de la
fase de solicitud inicial y reconocimiento de la renta a la
fase propiamente más de seguimiento y cumplimiento
de la finalidad.
La eficacia de la gestión de la renta garantizada de ciudadanía en Castilla y León
vertiente se orienta más a identificar las actuaciones del
órgano gestor encaminadas a que los perceptores de
RGC salgan de su situación de exclusión y se integran
en el mercado de trabajo. Para este doble reto se consta-
tan múltiples dificultades.
En primer lugar, cuando se analiza el procedimien-
to objeto de fiscalización hay una evidente complejidad
dada tanto por las múltiples unidades administrativas
intervinientes y sus interrelaciones, como por el hecho
de que la RGC se configura como un derecho subjetivo,
obligatoria en su provisión y públicamente garantizada
39
 Noviembre nº 72 - 2018
a las personas y familias siempre y cuando se encuen-
tren en situación de exclusión social o de vulnerabilidad
o riesgo de exclusión social en Castilla y León, y así se
acredite conforme exige la normativa en vigor. Ello im-
plica que el procedimiento ha de velar por que se cum-
plan tanto los requisitos exigidos por el ordenamiento
jurídico que dan lugar al correcto reconocimiento de la
prestación, como también los compromisos y obligacio-
nes asumidos por los beneficiarios para seguir cobrán-
dola, garantizando en definitiva un adecuado manejo de
los caudales públicos.
En la gestión de RGC participan múltiples unidades
pertenecientes incluso a distintas Administraciones
Públicas. Una breve descripción de las fases del proce-
dimiento se refleja en el flujograma siguiente. Si bien
dicha gestión no está centralizada, ya que se desarrolla
con carácter general a través de los servicios periféri-
cos de la GSS, las gerencias territoriales de cada provin-
cia (GGTT), existen fases decisivas del procedimiento,
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS
En el análisis efectuado de los expedientes exami-
nados se comprobó que la práctica habitual es que se
resuelvan en un plazo muy superior a los tres meses
dispuestos en la normativa. Por ello se ha tratado de
analizar profundamente en qué fases del procedimiento
se producen dichos retrasos. El motivo principal según
las GGTT, lo constituye la necesidad de subsanar y re-
querir documentación al beneficiario de la prestación.
Por término medio es necesario realizar casi dos sub-
sanaciones por expediente y solamente en el 20% de
ellos no es necesario realizar ninguna. La complejidad
del expediente y los requisitos exigidos por la normativa
para garantizar un correcto reconocimiento de la pres-
40
como la valoración económica, que residen en los ser-
vicios centrales (SSCC), lo que exige la necesaria coor-
dinación al objeto de obtener la debida eficacia. Estos
también apoyan a las GGTT en actuaciones que son de
su competencia, especialmente en tareas relacionadas
con el seguimiento de la prestación. La participación de
la Administración local a través de los centros de acción
social (CEAS) es esencial a pesar de que la normativa les
atribuye un papel colaborador en la gestión de la pres-
tación, especialmente en los expedientes cuya situación
de exclusión social ha sido clasificada como estructural,
encargándose de aspectos tan fundamentales como la
tarea de valoración social, la elaboración del PII espe-
cífico y ejerciendo la tarea de seguimiento de la presta-
ción. En este entramado puede suceder que la centrali-
zación de actuaciones ocasione retrasos y disfunciones
en las aplicaciones y procedimientos de gestión, pero
por otro lado hay que plantearse si es excesiva la dele-
gación de la carga de trabajo existente sobre los CEAS.
tación hacen muy difícil que un expediente se presente
completo en fase inicial. Las unidades de información
juegan un papel crucial en este sentido. Sin duda los
requisitos que plantean mayores dificultades de acre-
ditación, causantes de la mayoría de las subsanaciones,
son el cumplimiento de los referidos tanto a la situación
económico-patrimonial como a la situación socio-fami-
liar de los solicitantes y todos los miembros de la unidad
familiar o de convivencia. En el primer caso la dificultad
reside principalmente en detectar la existencia de rentas
o bienes no declarados o procedentes de la economía
sumergida, mientras que en el segundo en las múltiples
situaciones de convivencia que pueden darse en el do-
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 37 - 46
micilio. Una dificultad añadida supone la acreditación
del cumplimiento de los citados requisitos exigidos a los
solicitantes extranjeros, y no solamente los derivados de
su situación económica, sino que también cuesta reca-
bar documentación relativa a otras situaciones como el
estado civil o las medidas paternofiliales en los procesos
de separación o divorcio. Hay que tener en cuenta que
en el último año examinado, 2015, se presentaron 8.636
solicitudes de ciudadanos procedentes de 60 países di-
ferentes.
Sin perjuicio de que los retrasos pueden deberse
simplemente a cambios de las circunstancias socioe-
conómicas durante la tramitación del expediente, del
examen de ellos se constató que el tiempo que se tarda
en subsanar un expediente no guarda relación necesa-
riamente con el hecho de que el solicitante de la pres-
tación tarde en aportar la documentación requerida,
ya que no se detectaron retrasos relevantes en este sen-
tido. Por el contrario, sí se encontraron en estados de
subsanación inicial referidos a trámites en los que no
interviene el solicitante, pero que son necesarios para
completar el expediente y constituyen un factor clave
generador de retrasos. Aunque en menor medida, en
algunos expedientes el retraso se localizó en la fase de
valoración social, imputable al CEAS de la corporación
local correspondiente. Un 20% de estos señalaron a la
elaboración del informe social como principal causa de
los retrasos en la tramitación de los procedimientos, por
la acumulación de tareas y el elevado ratio de población
por trabajador social. Los expedientes clasificados final-
mente como coyunturales, a priori más simples de tra-
mitar, ya que no necesitan incorporar un PII específico,
tienden a superar en mayor medida el plazo establecido
reglamentariamente. También se detectaron retrasos
evidentes en varios expedientes desde que se ha emitido
el informe social (y el PII especifico en su caso por el
CEAS de la corporación local correspondiente) hasta la
firma de la propuesta de resolución de reconocimiento
de la prestación. En estos casos, se desconoce la causa
del retraso una vez que se clasifica el expediente hasta
que se resuelve, si bien puede deberse a la necesidad de
elaborar el informe de valoración económica.
La principal consecuencia de todo ello es que el tiem-
po que por término medio se tarda en resolver estima-
toriamente un expediente es de aproximadamente cinco
meses, lo que resulta inadecuado con la propia natu-
raleza de la prestación creada, como se ha dicho, para
atender necesidades básicas de colectivos en situaciones
exclusión social. En la provincia de Burgos es donde el
plazo es mayor, superando seis meses de promedio, se-
guida de las de Valladolid, Ávila y León, que obtienen
promedios próximos a los seis meses, es decir, duplican
el plazo máximo de resolución establecido por la nor-
mativa. Solamente en la provincia de Soria se obtiene
un promedio inferior a los tres meses, mientras que en
Palencia y Zamora es inferior a cuatro meses. Sucede
además que la tendencia obtenida es creciente en el
periodo fiscalizado y especialmente en aquellas GGTT
con los promedios más elevados. No obstante, la carga
de trabajo acumulada no solamente reside en tramitar
La eficacia de la gestión de la renta garantizada de ciudadanía en Castilla y León
las solicitudes que se reconocen, sino que deriva tam-
bién de las resoluciones denegatorias y desestimatorias.
Las primeras han supuesto en el periodo analizado más
del 40% de las resoluciones emitidas y su tendencia es
descendente, mientras que las segundas son un 15% y
tienden a aumentar.
41
 Noviembre nº 72 - 2018
Para tratar de evitar estos problemas las medidas de
la GSS deberían orientarse a tratar de adecuar los pla-
zos de resolución al procedimiento establecido, garanti-
zando una menor duración del trámite de subsanación
inicial, una sistemática íntegra y periódica a la hora de
efectuar las consultas a las bases de datos, instar a los
CEAS a reducir en su caso los plazos de emisión de los
informes sociales, especialmente para clasificar como
coyuntural, así como evitar los retrasos que se producen
desde que se clasifica un expediente hasta que se emi-
te el informe de valoración económica previo a la pro-
puesta y resolución del expediente. También se debería
analizar si obedece a alguna causa sistémica el hecho
de que el número de solicitudes denegadas y desistidas
conjuntamente sea superior en general a las concedidas.
No obstante una vez concedida la prestación la ges-
tión de la RGC no termina, sino que el perceptor se da
de alta en una nómina de la administración, cobrándola
con carácter mensual mientras él y los miembros de su
unidad familiar o de convivencia continúen cumplien-
do con los requisitos y condiciones, obligaciones y com-
promisos establecidos en la normativa. Su complejidad
es aún mayor puesto que los expedientes están someti-
dos a modificaciones debidas a los cambios en las cir-
cunstancias socioeconómicas del titular y los miembros
de las unidades familiares o de convivencia (cambios de
domicilio, abandono o llegada de un nuevo miembro a
la unidad familiar, altas y bajas en su actividad laboral,
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS
nuevos ingresos, etc.). Ello implica como ya se ha ma-
nifestado anteriormente, que la actuación administra-
tiva no ha de ceñirse solamente a una correcta gestión
mientras se concede la prestación, sino que ha de velar
mediante un adecuado seguimiento para que quienes
continúan percibiendo la prestación cumplan con la
normativa establecida que permita seguir disfrutando
de la condición de perceptores de la RGC, y la misma
se destine a la finalidad para la que fue configurada. Las
actuaciones de seguimiento se fundamentan en la nece-
sidad de mantener actualizado el expediente, y su resul-
tado trae como consecuencia iniciar un trámite de revi-
sión, de oficio o a instancia de parte, que a su vez genera
un nuevo procedimiento en sus distintas fases y que se
cierra con una nueva resolución. Dicha revisión puede
implicar mantener o modificar la cuantía de la presta-
ción que se está percibiendo, suspenderla o extinguirla,
en función de que se den los supuestos establecidos en la
normativa. En todo caso, en el procedimiento estableci-
do se exige siempre una resolución motivada y el trámi-
te de audiencia previa. Es especialmente conveniente no
demorar en exceso algunos trámites del procedimiento
de extinción, a efectos de no tener que reclamar cantida-
42
des indebidamente percibidas elevadas, o incluso acabar
sin hacerlo.
Según la normativa, el seguimiento de la prestación
ha de ser continuado y recae en las GGTT. En un ex-
pediente coyuntural se efectúa por los técnicos de las
GGTT, no interviniendo en principio el personal de
las corporaciones locales. Sin embargo, cuando un ex-
pediente es clasificado como estructural, son los técni-
cos del CEAS los que ejercen el seguimiento sobre los
compromisos y obligaciones contempladas en el PII
específico. Los SSCC de la GSS participan también en
las actuaciones de seguimiento, apoyando en distintos
ámbitos.
Los medios personales intervinientes en la gestión de
la RGC y su reparto son un factor clave para entender
algunas de las disfunciones y problemas que se plantean
tanto en el eficaz reconocimiento como seguimiento de
la prestación para que se cumpla su verdadera finali-
dad. Estos medios están destinados preferentemente a
tareas encaminadas a resolver las solicitudes presenta-
das, aproximadamente en una proporción de dos tercios
con respeto al total, detectándose niveles de efectivos en
algunas provincias que no son coherentes con el nivel
de gasto y el volumen de solicitudes que gestionan. Se
dispone por tanto un menor volumen de medios para
las tareas de seguimiento, de manera que, establecien-
do una relación entre los medios disponibles de manera
efectiva para las funciones de seguimiento y los expe-
dientes vivos a 31 de diciembre de 2015, se observó que:
• La carga de trabajo de seguimiento estimada
es elevada y asciende de media a 52 expedien-
tes por unidad de efectivo en un año. En algún
CEAS se sitúa por encima de los 900.
• Esta carga de trabajo es menor para el segui-
miento de los expedientes estructurales que
los coyunturales, lo que denota que los efecti-
vos disponibles en las GGTT para ejercer fun-
ciones de seguimiento son proporcionalmente
inferiores a los que disponen los CEAS de las
corporaciones locales.
• Aquellos que dependen de ayuntamientos so-
portan mayores cargas de trabajo que los de las
diputaciones provinciales. Un 40% de los CEAS
señalan a las actuaciones de seguimiento como
algunas de las funciones generadoras de cuellos
de botella en la gestión de la prestación debidos
básicamente al número elevado de beneficia-
rios de RGC y la escasez de recursos.
La principal consecuencia en este caso es el número
insuficiente de revisiones que se efectúan de los expe-
dientes. Así, en aquellos que fueron auditados transcu-
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 37 - 46
rren normalmente dos años en los expedientes clasifica-
dos como coyunturales y más de uno en los clasificados
estructurales desde que se concedió la prestación sin
efectuarse ninguna revisión. A su vez, las efectuadas no
obedecen a una sistemática ni a un plan de actuación
establecido con carácter periódico. También redunda
en una menor eficacia el tipo de seguimiento llevado a
cabo, puesto que los CEAS en el ejercicio de sus actua-
ciones se apoyan en mayor medida en las comparecen-
cias del perceptor de RGC en sus propias dependencias
más que en las visitas domiciliarias, y la mayoría de las
incidencias que se detectan provienen más de hechos
comunicados por los beneficiarios de la prestación y
no tanto de actuaciones practicadas de oficio. Todo ello
aumenta el riesgo que asume la Administración para
garantizar que aquellos beneficiarios que están perci-
biendo la prestación sean los que deben percibirla. Esta
situación exige medidas dirigidas a implementar un
plan anual de seguimiento que promueva y garantice al
menos las siguientes actuaciones:
• Consultas a bases de datos de manera unifor-
me con una frecuencia mínima anual.
• Coordinar sus actuaciones con las llevadas a
cabo por los técnicos de los CEAS de las cor-
poraciones locales respetando la periodicidad
de seis meses exigida en el procedimiento, así
como promover prácticas proactivas en la que
el órgano administrativo tome la iniciativa a la
hora de detectar posibles incidencias, como el
aumento de actuaciones practicadas de oficio
apoyadas en mayor medida en la realización
de visitas domiciliarias.
• Informes acreditativos del cumplimento de
obligaciones y compromisos así como del gra-
do de consecución de los objetivos estableci-
dos en el PII.
• Potenciar la colaboración en materia de segui-
miento de las entidades que intervienen en el
ámbito de la inclusión social.
Vistos los problemas que plantea en su tramitación
reconocer y seguir una prestación de RGC, que condi-
cionan en definitiva la eficacia de la actuación de Ad-
ministración, más relevantes aún son los que afectan al
cumplimiento de la finalidad que se persigue por los
poderes públicos con el pago de esta prestación, que no
es otro que el de integrar socialmente a los beneficiaros
de la RGC a través de itinerarios de inserción que se
plasman en proyectos individualizados (PII). Esta tarea
se elabora para aquellos expedientes que han sido cla-
sificados como estructurales que, como ya se dijo an-
teriormente, son la inmensa mayoría. El cumplimiento
de esta finalidad enlaza por tanto con el diseño y segui-
miento del PII y se materializa en la consecución de los
objetivos plasmados en él.
La eficacia de la gestión de la renta garantizada de ciudadanía en Castilla y León
43
 Noviembre nº 72 - 2018
En la auditoría realizada se detectó que no existen
sistemas de control y evaluación mediante indicadores
ni se realizan informes de evaluación de resultados a
efectos de comprobar el grado de cumplimiento de los
objetivos y la finalidad que se persigue con el abono de
la prestación en su doble vertiente de atención de las ne-
cesidades básicas y promoción de la integración social.
La aplicación implementada para su gestión permite de-
terminar la situación de los expedientes en las distintas
fases del procedimiento, pero no dispone de un área o
módulo que recoja indicadores que determinen en qué
medida su titular y los miembros de la unidad familiar
han superado tanto la situación de necesidad como de
exclusión social. En la información recabada tanto los
SSCC como las GGTT básicamente coinciden en afir-
mar que se debería tomar como indicador el número
de beneficiarios y cuántos de éstos se han incorporado
al mercado laboral, teniendo en cuenta que la finalidad
de esta prestación es superar la situación de necesidad y
de exclusión social que atraviesan las familias, consta-
tándose la ausencia de informes de evaluación de resul-
tados, tanto a nivel provincial, como a nivel global de la
Comunidad.
Si bien se comprobó en los expedientes fiscalizados
la existencia de un PII genérico, así como de un PII es-
pecifico en los clasificados como estructurales (tan solo
en determinados casos de expedientes provenientes
de antiguos IMIs puede que no conste o tarde en ela-
borarse), con un contenido estandarizado conforme a
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS
la normativa reguladora, los expedientes clasificados
como estructurales generalmente establecen en el PII
44
específico unos objetivos operativos poco concretos,
así como unos indicadores cuya definición no permi-
te medir en muchas ocasiones el resultado obtenido. El
grado de cumplimiento de estos itinerarios de inserción
marcados en el PII específico depende en gran medida
del nivel de concreción de los objetivos operativos esta-
blecidos en los mismos, dirigidos a superar la situación
de necesidad de la unidad familiar y lograr su normali-
zación e integración social. A menor concreción, más
dificultad existirá para evaluar su verdadera consecu-
ción. Además no suele existir ningún documento espe-
cífico que informe del cumplimiento de las obligaciones
ni el grado de consecución de los objetivos como ya se
indicó anteriormente. Una vez que un expediente está
siendo objeto de seguimiento, no permite obtener ni
existe un informe de evaluación de los resultados que
determine en qué medida su titular y los miembros de
la unidad familiar han superado la situación de necesi-
dad y de exclusión social. El modo habitual de actuación
de un CEAS es efectuar un informe en caso de que se
haya producido un incumplimiento de las obligaciones
o compromisos establecidos, pero no al contrario. A
mayor abundamiento, aunque los PII específicos con-
templan indicadores y su contenido está estandarizado,
en muchas ocasiones su definición no permite obtener
un resultado medible mediante magnitudes que permita
analizar el grado de consecución de los objetivos. Ade-
más los plazos establecidos para su cumplimiento son
indeterminados en muchos casos. La secuencia lógica a
seguir debería ser la que figura en el siguiente esquema.
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 37 - 46
Ante la debilidad de las actuaciones de seguimien-
to que se han puesto de manifiesto, difícilmente puede
acreditarse en qué medida los objetivos establecidos en
los itinerarios de integración social se están cumpliendo,
y difícilmente pueden evaluarse mediante indicadores
sus resultados. Tampoco en las comisiones provinciales
de inclusión social se realizan estas actuaciones, ya que
sus reuniones consisten en una breve exposición de la
situación de la gestión de la prestación en distintas fases
del procedimiento, tipología de los perceptores, o bien
en el tratamiento de problemas que surgen en la trami-
tación. Su orden del día y contenido no es homogéneo
y no evalúan el grado de consecución de los objetivos
contenidos en los proyectos individuales de inserción.
Menos todavía en la Comisión de Seguimiento, que a
nivel regional se convocó únicamente en tres ocasiones
desde la vigencia de la RGC. Se constató por tanto su
escasa relevancia, así como la nula constancia de las ac-
tuaciones llevadas a cabo a partir de la entrada en vigor
del Decreto 10/2015, de 29 de enero, que ha venido a
desvirtuar sus funciones, configurándose a partir de en-
tonces como un órgano de participación y formulación
de propuestas, más que de seguimiento y evaluación de
los resultados.
Ante la ausencia de indicadores e informes al res-
pecto se trató de obtener por el equipo auditor un por-
centaje de incorporación al mercado laboral de los per-
ceptores de RGC a partir de la información disponible
en la aplicación de gestión. De esta manera el Consejo
de Cuentas estimó que aproximadamente el 12% de los
titulares de RGC que figuraban en la nómina de diciem-
bre de 2015 se habían incorporado al mercado laboral
en septiembre de 2017, mientras que cerca del 60% de
ellos continúan percibiendo la prestación.
Para conseguir un mayor éxito en la incorporación al
mercado de trabajo de este colectivo es necesario que las
actuaciones de la GSS se coordinen con los organismos
y unidades administrativas encargadas de las políticas
de empleo. Con carácter general, desde la Consejería de
Empleo como desde la propia GSS se promueven diver-
sas acciones dirigidas a la formación y a la contratación
de las personas que se encuentran en grave riesgo de
exclusión social. El ECyL, Servicio Público de Empleo
de la Comunidad, interactúa con la GSS a través de ser-
vicios web creados a efectos de comunicación recíproca
de información y facilitar su gestión entre ambos, así
como elabora también programas de integración labo-
ral para los destinatarios de la prestación, especialmente
para aquellos en situación de exclusión social calificada
como coyuntural. Los resultados obtenidos al respecto
fueron que aproximadamente un 10% de los titulares en
nómina de RGC que cobraban la prestación a finales de
2015 estaban incluidos en alguno de los planes de em-
pleo aprobados por la Administración regional para este
colectivo. A su vez, de las ofertas realizadas por el ECyL
a los titulares de los expediente auditados, aproximada-
mente en el 40% no se había conseguido ningún resulta-
do. En este sentido es importante promover actuaciones
con el ECyL, al objeto de potenciar tanto los servicios
que presta destinados a los perceptores de RGC como
las ofertas con resultados dirigidas a ellos, especialmen-
te las de empleo. De cara al futuro es interesante la par-
ticipación de la Comunidad en el proyecto denominado
PACT (Modelo proactivo orientado a la gestión de caso
para inclusión social), donde la GSS lidera y coordina el
proyecto y es responsable de la relación con la Comisión
Europea, aportando el planeamiento estratégico. En este
proyecto, que cuenta con la financiación de la Comisión
Europea a través del Programa Europeo para el Empleo
y la Innovación Social, se trabaja en la elaboración de
una herramienta de diagnóstico de las situaciones de
exclusión social, y se está realizando un pilotaje de in-
tervención con perceptores de RGC.
CONCLUSIONES
La eficacia de la RGC viene condicionada por la com-
plejidad del procedimiento de gestión necesario para
conseguir que los beneficiarios de la misma tengan cu-
La eficacia de la gestión de la renta garantizada de ciudadanía en Castilla y León
biertas sus necesidades básicas de subsistencia y puedan
salir de su situación de exclusión social, derivada de la
configuración de la prestación, las múltiples unidades
administrativas dependientes de varias administracio-
nes, el reparto de sus funciones, de los medios dispo-
nibles y de sus cargas de trabajo, así como de la coordi-
nación de actuaciones entre ambas. En este entramado
puede suceder que la centralización de actuaciones oca-
sione retrasos y disfunciones en las aplicaciones y pro-
cedimientos de gestión, pero también debe plantearse si
es excesiva la delegación de la carga de trabajo existente
sobre los CEAS de las corporaciones locales, teniendo
en cuenta que se configuran como entes colaboradores.
En el análisis de este procedimiento se detectaron re-
trasos en distintas fases del procedimiento que implican
que un expediente por término medio se resuelva en un
plazo muy superior al establecido en la norma, lo que
resulta inadecuado con la propia naturaleza de la pres-
tación creada, como se ha dicho, para atender necesida-
des básicas de colectivos en situaciones exclusión social.
Los medios personales intervinientes en la gestión
de la RGC son un factor clave para entender algunas
de las disfunciones y problemas que se plantean: están
destinados preferentemente a tareas encaminadas a re-
45
 Noviembre nº 72 - 2018
solver las solicitudes presentadas, la carga de trabajo de
seguimiento estimada es generalmente elevada y des-
igualmente distribuida. La principal consecuencia en
este caso es el número insuficiente de revisiones que se
efectúan de los expedientes, que no obedece a una sis-
temática ni a un plan de actuación establecido con ca-
rácter periódico. También redunda en una menor efica-
cia el tipo de seguimiento efectuado, en mayor medida
basado en comparecencias en dependencias del propio
CEAS más que en visitas domiciliarias, proviniendo la
mayoría de las incidencias detectadas de hechos comu-
nicados por los beneficiarios de la prestación y no tanto
de actuaciones practicadas de oficio. Todo ello aumen-
ta el riesgo que asume la Administración para garanti-
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS
46
zar que aquellos beneficiarios que están percibiendo la
prestación sean los que deben percibirla.
Ante la debilidad de las actuaciones de seguimien-
to que se han puesto de manifiesto, difícilmente puede
acreditarse en qué medida los objetivos establecidos en
los itinerarios de integración social se están cumpliendo,
y difícilmente puede evaluarse mediante indicadores sus
resultados. Para ello es imprescindible implementar un
sistema de control y evaluación basado en indicadores e
informes de evaluación de resultados, especialmente los
que determinan el grado de incorporación de los bene-
ficiarios al mercado de trabajo, a efectos de comprobar
el grado de cumplimiento de los objetivos y la finalidad
que se persigue con el abono de la prestación.
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 47 - 58

AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS

Miguel Olivas Arroyo
Joaquín Izquierdo Peris
Raquel González Virgidano
Juan Ángel Mas Martínez
Jacqueline Barrera Morte
Sindicatura de Comptes de la Comunitat Valenciana

Auditoría operativa de la concesión

administrativa de la asistencia sanitaria
integral en departamentos de salud de
la Comunitat Valenciana (Modelo Alzira)
¿un modelo eficiente pero de difícil control?
Las administraciones públicas adoptan deci- Public administrations adopt decisions on cer-
RESUMEN/ABSTRACT:

siones sobre determinados aspectos con inciden-
cia muy significativa en la vida de los ciudadanos,
como son los relacionados con la gestión sanitaria.
La auditoría operativa sobre los casos concretos que
hemos expuesto en este artículo son los referidos a
la concesión administrativa de la asistencia sanitaria
integral (modelo Alzira) en los departamentos de
salud de Manises y Torrevieja. Tema de actualidad
en la Comunitat Valenciana y con gran repercusión
mediática dado que con fecha 1 de abril de 2018 se
ha producido la reversión de la concesión relativa al
“Hospital de La Ribera” (Alzira).
tain aspects with a very significant impact on the li-
ves of citizens, such as those related to health mana-
gement. The specific cases that we have exposed in
this article are those referred to the administrative
concession of integral health care (Alzira model) in
the health departments of Manises and Torrevieja.
Topical issue in the Valencian Community and with
great media coverage given that on April 1, 2018
there was a reversal of the concession regarding the
“Hospital de La Ribera” (Alzira).
PALABRAS CLAVE/KEYWORDS:

CONCESIÓN ADMINISTRATIVA SANITARIA, PRECIO DE LA PRESTACIÓN, EFICIENCIA Y

EFICACIA, CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN, CIUDADANO
HEALTH ADMINISTRATIVE CONCESSION, PRICE OF THE PROVISION, EFFICIENCY AND
EFFECTIVENESS, ADMINISTRATION CONTROL, CITIZEN

47
 Noviembre nº 72 - 2018
1. CONSIDERACIONES PREVIAS SOBRE LAS FÓR-
MULAS DE GESTIÓN INDIRECTA EN SANIDAD.
¿Existe un modelo de gestión sanitaria que sea satis-
factorio tanto para el ciudadano como para la Adminis-
tración? A mitad camino entre la sanidad pública y la
privada, nos encontramos con las concesiones sanitarias
administrativas, un modelo basado en la teoría de la “co-
laboración público-privada”, esto es, que un particular
construya una infraestructura, que asuma el riesgo de
su explotación y, que pasado el tiempo estipulado en el
contrato, lo revierta a la Administración. Este modelo, en
principio, no parece ser una mala opción. Sin embargo,
existen antecedentes que llevan al contribuyente a pensar
que el riesgo empresarial privado transcurre en un viaje
de ida y vuelta entre el operador y la Administración (por
ejemplo, en 2003 la Generalitat Valenciana optó por una
operación de rescate dirigida a hacer las condiciones del
contrato más atractivas para el operador).
Hay una percepción, más o menos generalizada, en
el sentido de que la sanidad privada es mejor que la pú-
blica en aspectos como el “confort” y “tiempo de espe-
ra”, que podría explicar el auge y expansión del modelo
Figura 1. Ventajas y desventajas
Ventajas
Sujeción al derecho privado en contratación y en
personal: mayor flexibilidad en la gestión.
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS
Elevada rentabilidad política: apertura de nuevos
hospitales sin aumentar deuda ni incrementar im-
puestos.
Incentivos y sanciones como herramientas de
gestión del personal: implicación del profesional
en la reducción de costes.
Percepción de mayor confortabilidad general.
Capacidad para adoptar prácticas innovadoras,
incluidos avances tecnológicos
Coste inferior a la medida de la gestión pública.
Fuente: Elaboración propia a partir de bibliografía referenciada al final del artículo.
48
de concesión administrativa, puesto que el ciudadano
quiere un sistema de sanidad de calidad y ajustado a
sus necesidades. Sin embargo, también es generalizada
la percepción de que la sanidad pública es “mejor” que
la privada en los aspectos asistenciales, y que en caso
de enfermedad grave, el paciente puede pensar que los
llamados hospitales de referencia cuentan con mayores
recursos técnicos y humanos.
A pesar de que la sanidad española lleva experimen-
tado formas de gestión indirecta desde hace ya varios
años, los pronunciamientos que han tenido eco en la
literatura científica referidos a las posibles ventajas e in-
convenientes de la gestión de la atención sanitaria me-
diante modelos como el de la concesión administrativa,
son escasos en número, ambiguos en sus conclusiones y
sesgados por las consideraciones ideológicas en las que
se basan, debido la existencia de grupos de interés que
patrocinan los estudios subyacentes.
Algunos de los aspectos diferenciadores respecto a
la gestión pública, recopilados a partir de la lectura de
diversos estudios y artículos de opinión, se resumen en
la siguiente figura:
Desventajas
Falta de transparencia: ausencia de mecanismos
e instrumentos comunes de seguimiento y obtención
de datos.
Empobrecimiento de la profesión sanitaria: más
horas de trabajo, menos sueldo y menos libertad
en la asistencia clínica.
Dependencia de hospitales públicos para tarta-
mientos médicos específicos.
Ausencia real de transferencia de riesgos al sector
privado.
Contratos de larga duración: pérdida de flexibilidad
a la hora de responder a las cambiantes necesi-
dades sanitarias.
Dificultades en caso de reversión del servicio, en
especial, en materia de personal.
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 47 - 58
2. ASPECTOS BÁSICOS DEL MAPA SANITARIO
VALENCIANO
El artículo 13 de la Ley 10/2014 de Salud de la Co-
munitat Valenciana determina que el Sistema Valencia-
no de Salud se ordena en departamentos de salud, que
equivalen a las áreas de salud previstas en la legislación
básica estatal. En 2016, el territorio valenciano estaba
estructurado en 24 departamentos de salud. Desde el
punto de vista de la gestión de los servicios, 19 de los
departamentos de salud estaban gestionados de forma
directa por la Generalitat y otros 5 de forma indirecta
a través de concesiones administrativas (La Ribera, Dé-
nia, Torrevieja, Elx-Crevillent y Manises). Estos últimos
atienden un 19% de la población valenciana y represen-
tan aproximadamente un 16% del gasto (las unidades
supradepartamentales que prestan servicio de forma
global a toda la población incurren en el 7% del gasto).
Los aspectos básicos de los contratos que regulan la
concesión administrativa de la asistencia sanitaria inte-
gral en los cinco departamentos de salud mencionados
son los siguientes:
- El precio se establece sobre una “base capitativa”,
es decir, se fija una prima por persona y año.
Dicho precio incluye los costes de prestación
de la asistencia sanitaria (tanto atención prima-
ria como atención especializada hospitalaria y
ambulatoria, atención en urgencias y atención
sociosanitaria), los costes de la construcción y
financiación de un nuevo hospital, incluyendo
su equipamiento.
- El concesionario se compromete al manteni-
miento de dichas inversiones, así como al de las
ya existentes en todos los centros sanitarios de-
pendientes de la “concesión” y sufraga el coste
del personal dependiente de la Conselleria que
presta sus servicios en los centros gestionados
por el concesionario.
- Los “procesos y actos médicos” realizados en
centros de gestión pública (por ejemplo, una in-
tervención quirúrgica realizada en un hospital
público de Castellón a una persona “protegida”
que está adscrita al departamento objeto de la
concesión), se facturan al concesionario y, de
forma recíproca, el concesionario factura a la
Conselleria los servicios sanitarios prestados a
los pacientes que no pertenecen a la población
“protegida” del departamento de salud de la con-
cesión administrativa, aplicando en este caso un
coeficiente corrector (el precio será como máxi-
mo el 85% del fijado en la Ley de Tasas).
- Se limita la rentabilidad que se pueda obtener por
la concesión. Esto supone que la Tasa Interna de
Rentabilidad (TIR) sobre la inversión realizada
Auditoría operativa de la concesión administrativa de la asistencia sanitaria integral en departamentos de salud de la Comunitat Valenciana (Modelo Alzira) ¿un
por el concesionario no podrá ser superior al
7,5% anual, teniendo en consideración la dura-
ción de la concesión.
- Como fórmula de actualización de la prima per
cápita se establece la referencia con el creci-
miento anual del presupuesto sanitario expre-
sado en los Presupuestos de la Generalitat. El
resultado de la aplicación de la fórmula de ac-
tualización del precio prevista, en ningún caso
podrá ser inferior a la actualización en función
del IPC, ni superior al porcentaje de incremento
anual del gasto total sanitario público consoli-
dado del Estado para dicho ejercicio.
- Finalizado el plazo de la concesión, el servicio
revierte a la Administración, así como la pro-
piedad libre de cargas del hospital y todo su
equipamiento. El concesionario está obligado
a entregar el edificio, instalaciones y equipa-
miento, en el estado de conservación y funcio-
namiento adecuados. Igualmente deben revertir
en las mismas condiciones, el resto de centros
y equipamientos gestionados por el concesio-
nario, así como todas las inversiones realizadas
por el mismo, de acuerdo con los programas
aprobados por la Conselleria.
3. FISCALIZACIONES REALIZADAS POR LA
SINDICATURA DE COMPTES DE LA COMUNITAT
VALENCIANA
El artículo 6 de la Ley de la Generalitat Valencia-
na 6/1985, de 11 de mayo, de Sindicatura de Comp-
tes (en su redacción dada por la Ley 16/2017, de 10
de noviembre, de la Generalitat de modificación de la
Ley 6/1985) incluye entre sus funciones, además de las
referidas al control externo de la gestión económico-
financiera del sector público valenciano y de sus cuen-
tas, aquellas que, de acuerdo con el ordenamiento jurí-
modelo eficiente pero de difícil control?
dico, sean convenientes para asegurar adecuadamente
el cumplimiento de los principios financieros, de le-
galidad, de eficacia y de economía y de transparencia,
exigibles al sector público, así como la sostenibilidad
ambiental y la igualdad de género. Por otra parte, el ar-
tículo 9.3 de la misma Ley determina que los informes
habrán de pronunciarse, entre otros, sobre si la gestión
de los recursos humanos, materiales y de los fondos
presupuestarios se ha desarrollado de forma económi-
ca y eficiente, y evaluar el grado de eficacia en el logro
de los objetivos previstos.
49
 Noviembre nº 72 - 2018

En cumplimiento de los programas anuales de ac- 4. METODOLOGÍA APLICADA

tuación de 2016 y 2017, el Consell de la Sindicatura de
Comptes ha aprobado sendos informes de auditoría
operativa de la concesión de la asistencia sanitaria inte-
gral en el Departamento de Salud de Manises (referido
al período 2009-2015) y en el Departamento de Salud de
Torrevieja (2003-2016).
Figura 2. Objetivos de auditoría
Objetivo 1 ¿Se han adquirido las prestaciones sanitarias en el departamento de salud en la cantidad, calidad y coste más
Los mencionados informes de fiscalización son el resul-
tado del trabajo de evaluación con criterios de eficiencia,
eficacia y economía de la asistencia sanitaria integral en
dos de los departamentos de salud gestionados de forma
indirecta a través de contratos de concesión administrativa.
Para poder evaluar la actividad concertada con di-
chos criterios se han definido los siguientes objetivos
concretos, formulados en términos de preguntas:

adecuado?
Objetivo 2 ¿Existe un sistema adecuado de control de la gestión realizada por el concesionario por parte de la

administración concedente?
Objetivo 3 ¿El precio de la prestación, determinado mediante las liquidaciones anuales, cumple con las condiciones

económicas contractuales?
Fuente: Informe de fiscalización “Auditoría operativa de la concesión de la asistencia sanitaria integral en el Departamento de Salud de Torrevieja. Ejercicios 2003-2016”
Se indica a continuación esquemáticamente el enfo- técnicas de fiscalización de la Sindicatura de Comptes
que metodológico aplicado de acuerdo con las normas de la Comunitat Valenciana:

Figura 3. Metodología de fiscalización

Identificación y valoración de riesgos relacionados con la actividad objeto de la auditoría

Complejidad del sistema de Efectividad de los mecanismos de

Disponibilidad de información Relación judicializada
revisión de precio control
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS

Definición de objetivos de la auditoría

Cumplimiento de los principios de las tres E Sistema de control de la prestación por la

Precio del contrato
(eficacia, eficiencia y economía) Administración

Determinación del enfoque

Basado en los resultados Revisión del control interno

Diseño de pruebas de procedimiento y sustantivas

Pruebas de procedimiento sobre

Análisis frontera de la efi-
Revisión documental
ciencia
Lectura de actas e informes de Entrevistas con personal
inspección cualificado
Inspecciones físicas facturación, lista de espera y
camas
Revisión cuantitativa y cualitativa Pruebas numéricas de carácter
de información estadística analítico (tendencias y coeficientes)

Pruebas descriptivas basadas en Consulta de estudios

Comparativas de mercado Cálculo de rentabilidad
comparaciones cualitativas especializados

Fuente: Informe de fiscalización “Auditoría operativa de la concesión de la asistencia sanitaria integral en el Departamento de Salud de Torrevieja. Ejercicios 2003-2016”

50
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 47 - 58
5. PRINCIPALES CONCLUSIONES ALCANZADAS
POR LA SINDICATURA DE COMPTES
5.1 En relación con los principios de eficiencia,
eficacia y economía
5.1.1 Coste y medios
Se estima que la asistencia sanitaria integral de la
población protegida en un departamento de salud ges-
tionado mediante concesión administrativa, con una
población aproximada de 156.000 habitantes (caso del
departamento de salud de Torrevieja), en los términos
recogidos en el contrato, supone un ahorro del gasto co-
rriente público en torno a 45 millones de euros anuales
(efecto económico muy similar a los 42,5 millones de
euros cuantificados en el caso del departamento de sa-
lud de Manises), lo que implica un 30% de ahorro sobre
el gasto medio de departamentos de salud de gestión pú-
blica del Grupo II (València-Arnau-Llíria, València-Dr.
Peset, Xàtiva-Ontinyent, Marina Baixa, Alicante-Sant
Joan, Elda y Elx-Hospital General). Según la Admi-
nistración, el acceso a la fórmula de gestión mediante
Figura 4. Tarjetas asignadas por médico de familia. Ejercicio 2016
Fuente: Informe de fiscalización “Auditoría operativa de la concesión de la asistencia sanitaria integral en el Departamento de Salud de Torrevieja. Ejercicios 2003-2016”
En diciembre de 2016 la proporción de camas en funcio-
namiento sobre camas instaladas en el Departamento
de Salud de Torrevieja alcanzó el 84,8%, frente al 93,7%
en el conjunto de hospitales de la Comunitat Valencia-
na. El número de camas en funcionamiento por 1.000
concesión viene justificado por un ahorro en el gasto,
derivado de un régimen laboral y régimen jurídico para
la contratación y adquisición de bienes y servicios apli-
Auditoría operativa de la concesión administrativa de la asistencia sanitaria integral en departamentos de salud de la Comunitat Valenciana (Modelo Alzira) ¿un
cable a la empresa privada y diferente al aplicable a los
departamentos de salud de gestión pública, que permite
maximizar los recursos con un coste inferior.
En 2016, el coste medio por hora de trabajo efectivo
del personal con contrato laboral en el Departamento de
Salud de Torrevieja asciende a 28,6 euros, un 8,6% infe-
rior al coste medio por hora del personal estatutario en
el conjunto de los departamentos de salud (31,3 euros),
debido a factores tales como la estructura retributiva, los
índices de absentismo del personal, la estructura organi-
zativa de mandos directivos e intermedios y la antigüe-
dad media de la plantilla.
En cuanto a los recursos disponibles, cada médico de
familia en el Departamento de Salud de Torrevieja tie-
ne asignadas 52 tarjetas más que la media autonómica
(1.423 tarjetas) y 70 de estos facultativos tienen asigna-
das más de 1.500 tarjetas, lo que supera el cupo reco-
mendado por las sociedades científicas.
modelo eficiente pero de difícil control?
habitantes en este departamento (1,51) es ligeramente
inferior a la media de los hospitales de Grupo II al cual
pertenece (1,61) y sensiblemente inferior a la media to-
tal autonómica (1,92).
51
 Noviembre nº 72 - 2018

Figura 5. Camas en funcionamiento por cada 1.000 habitantes. Diciembre 2016

Fuente: Informe de fiscalización “Auditoría operativa de la concesión de la asistencia sanitaria integral en el Departamento de Salud de Torrevieja. Ejercicios 2003-2016”.

En cuanto al equipamiento sanitario, el Hospital de To- vicio, como son la tomografía por emisión de fotones
rrevieja no dispone de un servicio de medicina nuclear, (SPECT) o de positrones (PET). Por el contrario, es sig-
por lo que no cuenta de una gammacámara (GAM) nificativo el número de equipos de hemodiálisis (DIAL)
para realizar estudios gammagráficos, ni un acelerador disponibles, que supera significativamente la media de
de partículas (ALI) para la radioterapia, así mismo no otros hospitales.
dispone de técnicas de diagnóstico propias de dicho ser-
Figura 6. Número de equipos de alta tecnología declarados a 31 de diciembre de 2016 por cada
100.000 habitantes de población protegida
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS

Equipo Torrevieja Grupo I Grupo II Grupo III Total CV

TAC Tomografía axial computerizada 1,28 1,54 0,99 1,10 1,18

RM Resonancia magnética 0,64 0,91 0,60 0,55 0,69

GAM Gammacámara 0,00 0,28 0,26 0,00 0,21

HEM Sala de hemodinámica 0,64 0,56 0,34 0,00 0,34

ASD Angiografía por sustracción digital 1,28 1,05 0,43 0,11 0,56

LIT Litotricia extracorpórea por ondas de choque 0,00 0,21 0,26 0,00 0,19

BCO Bomba de cobalto 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

ALI Acelerador de partículas 0,00 0,49 0,21 0,00 0,26

SPECT Tomografía por emisión de fotones 0,00 0,35 0,04 0,00 0,13

PET Tomografía por emisión de positrones 0,00 0,14 0,09 0,00 0,09

MAMOS Mamógrafos 0,64 0,56 0,73 0,99 0,73

DO Densitómetros óseos 0,64 0,56 0,52 0,33 0,49

DIAL Equipos de hemodiálisis 23,71 9,75 12,06 5,63 10,10

Notas:
Ratio superior a su grupo de referencia (Grupo II)
Ratio inferior a su grupo de referencia (Grupo II)
Fuente: Informe de fiscalización “Auditoría operativa de la concesión de la asistencia sanitaria integral en el Departamento de Salud de Torrevieja. Ejercicios 2003-2016”

52
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 47 - 58

5.1.2 Resultados donde pueden ser consultados los objetivos y resultados

El índice de consecución de los objetivos establecidos en de hasta 47 indicadores que son monitorizados por la
los Acuerdos de Gestión en los departamentos de salud Conselleria de forma mensual. Estos indicadores asis-

de Manises y Torrevieja son sensiblemente superiores
al conjunto de departamentos de salud de la Comunitat
Valenciana.
La aplicación informática Alumbra integra la informa-
ción más relevante de los distintos sistemas sanitarios,
tanto asistenciales como de gestión. Uno de los módu-
los disponibles es el relativo a los Acuerdos de Gestión,
Auditoría operativa de la concesión administrativa de la asistencia sanitaria integral en departamentos de salud de la Comunitat Valenciana (Modelo Alzira) ¿un
tenciales se agrupan en tres grandes áreas: “Ganar en
salud”, “Mejorar la atención prestada” y “Sostenibilidad/
eficiencia: Asegurar la correcta utilización de los recur-
sos”. La Sindicatura de Comptes a partir de estos datos
ha elaborado los siguientes gráficos para indicar el posi-
cionamiento del Hospital de Torrevieja, respecto el resto
de hospitales:

Figura 7. Indicadores a maximizar. Posicionamiento de Torrevieja. Diciembre 2016

modelo eficiente pero de difícil control?

Sombreado en verde los ratios del área “Ganar en Salud”; en azul los del área “Mejorar la atención prestada”; y en naranja los del área “Sostenibilidad/eficiencia”.
Posicionamiento: Jerarquía ascendente o descendente según el sentido del indicador (maximización o minimización). El 1 significa que es el departamento con mejor
indicador y el 24 implica que es el departamento con peor resultado.
Fuente: Informe de fiscalización “Auditoría operativa de la concesión de la asistencia sanitaria integral en el Departamento de Salud de Torrevieja. Ejercicios 2003-2016”

53
 Noviembre nº 72 - 2018

Figura 8. Indicadores a minimizar. Posicionamiento de Torrevieja. Diciembre 2016

AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS

Sombreado en verde los ratios del área “Ganar en Salud”; en azul los del área “Mejorar la atención prestada”; y en naranja los del área “Sostenibilidad/eficiencia”.
Fuente: Informe de fiscalización “Auditoría operativa de la concesión de la asistencia sanitaria integral en el Departamento de Salud de Torrevieja. Ejercicios 2003-2016”

Por otra parte, el grado de satisfacción de los pacientes
con el servicio recibido ha sido evaluado por la propia
Administración. Según la información recogida en la
Memoria Anual 2016 de la Conselleria, el porcentaje de
pacientes atendidos en hospitales, centros de salud y de
especialidades que declaran estar satisfechos o muy sa-
tisfechos con la atención sanitaria recibida en 2016 se ha
situado en el 84,4% (3,4 puntos superior a la valoración
media del ejercicio anterior), oscilando, entre el 78,9%
y el 90,3%, según el departamento de salud. Los depar-
tamentos de Manises y Torrevieja se sitúan en torno a la
media autonómica.

54
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 47 - 58
Figura 9. Porcentaje de pacientes satisfechos o muy satisfechos
Fuente: Informe de fiscalización “Auditoría operativa de la concesión de la asistencia sanitaria integral en el Departamento de Salud de Torrevieja. Ejercicios 2003-2016”
5.1.3 Eficiencia
De forma gráfica, se ha representado la evaluación con-
junta del principio de economía y del principio de efi-
cacia, comparando todos los departamentos de salud
excepto València-La Fe por considerarse un “outlier”
(excepción), debido a que el Hospital Universitari i Poli-
tècnic La Fe es uno de los Centros, Servicios y Unidades
de Referencia (CSUR) del Sistema Nacional de Salud
(SNS), acreditado para 13 patologías o procedimientos.
Dicho centro hospitalario dispone hasta de 25 servicios
acreditados como unidades de referencia en la Comu-
nitat Valenciana, que desarrollan funciones con ámbito
de influencia superior al hospital en el que se integran y
Auditoría operativa de la concesión administrativa de la asistencia sanitaria integral en departamentos de salud de la Comunitat Valenciana (Modelo Alzira) ¿un
que destacan en actividades asistenciales, docentes y de
investigación.
modelo eficiente pero de difícil control?
Las dos variables empleadas en el gráfico figuran en los
respectivos ejes: en el de abscisas, el gasto corriente sa-
nitario público per cápita; en el de ordenadas, el porcen-
taje de consecución de los objetivos establecidos en los
acuerdos de gestión. El gráfico distingue cuatro áreas: la
zona sombreada en verde ubica los departamentos con
menor gasto per cápita y mayor grado de consecución
de objetivos, mientras que en la zona sombreada en rojo
se sitúan los departamentos con mayor gasto per cápita
y menor grado de consecución de objetivos. Las zonas
sombreadas en amarillo son situaciones intermedias:
55
 Noviembre nº 72 - 2018

Figura 10. Evaluación en los departamentos de salud del principio de economía y de eficacia

Grupo I Grupo II Grupo III Concesiones fiscalizadas

Área de mayor eficiencia Área de eficiencia media Área de menor eficiencia

Nota: Los números en el interior de los círculos identifican a cada uno de los departamentos de salud.
Fuente: Informe de fiscalización “Auditoría operativa de la concesión de la asistencia sanitaria integral en el Departamento de Salud de Torrevieja. Ejercicios 2003-2016”
También se ha realizado una evaluación del nivel y grado de satisfacción de los pacientes y en el modelo B:
de eficiencia de todos los departamentos de salud, me- esperanza de vida al nacer, proporción de población con
diante un modelo de análisis de datos envolvente (input estado de salud sano y mortalidad estandarizada).
orientado y rendimientos constantes a escala) en forma La resolución del problema lineal equivalente supo-
multiplicativa. ne maximizar la función objetivo, que oscila entre 0 y 1
Se han definido dos modelos (A y B), diseñados con (donde 1 significa departamento eficiente y valores <1
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS

cuatro inputs (gasto público corriente por habitante, es- indican departamento no eficiente).
fuerzo inversor por habitante, camas por habitante y gasto Según los resultados obtenidos, los departamentos
farmacéutico por habitante) y tres outputs (en el modelo de salud de Manises y Torrevieja son eficientes, al igual
A: grado de consecución de objetivos de acuerdos de ges- que otros departamentos de gestión pública (La Plana,
tión, proporción de población con estado de salud sano València-Arnau y Marina Baixa).
Figura 11. Evaluación de eficiencia según modelo de análisis envolvente de datos
Departamento de salud Modelo A Modelo B
1 - Vinaròs 0,981 1,000
2 - Castellón 0,858 0,987
3 - La Plana 1,000 1,000
4 - Sagunto 0,815 0,843
5 - València-Clínico 0,742 0,902
6 - València-Arnau-Llíria 1,000 1,000
8 - Requena 0,643 0,766
9 - València-Hospital General 0,731 0,870
10 - València-Dr. Peset 0,772 0,805
11 - La Ribera 1,000 1,000
12 - Gandia 0,801 0,887
13 - Dénia 0,940 1,000
14 - Xàtiva-Ontinyent 0,816 0,904
15 -Alcoy 0,761 0,832
16 - Marina Baixa 1,000 1,000
17 - Alicante-Sant Joan 0,900 0,988
18 - Elda 0,940 0,885
19 - Alicante 0,758 0,860
20 - Elx-Hospital General 0,949 0,881
21 - Orihuela 0,794 0,944
22 - Torrevieja 1,000 1,000
23 - Manises 1,000 1,000
24 - Elx-Crevillent 1,000 1,000
Fuente: Informe de fiscalización “Auditoría operativa de la concesión de la asistencia sanitaria integral en el Departamento de Salud de Torrevieja. Ejercicios 2003-2016

56
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 47 - 58
5.2 En relación con el control de la prestación por
parte de la administración
Las principales debilidades identificadas durante el
transcurso de las fiscalizaciones realizadas son:
• La Administración no ha incorporado en el
contrato de concesión cláusulas que permitie-
ran garantizar y evaluar unos determinados
niveles de calidad, como por ejemplo, la de-
finición de indicadores específicos, el plan de
evaluación de los mismos e incluso el régimen
de penalizaciones en el supuesto del no cum-
plimiento de los objetivos.
• La Comisión Mixta de Seguimiento de las
concesiones administrativas, no ha resultado
ser un elemento eficaz como órgano de con-
trol, debido al escaso número de reuniones
celebradas y porque sólo ha cumplido, con ca-
rácter general, con uno de los trece cometidos
contractuales encomendados a la misma.
• Las inversiones ejecutadas por los concesiona-
rios han alcanzado los importes comprometidos
en sus ofertas económicas. Sin embargo, los ex-
pedientes de contratación carecen de informes
que justifiquen razonablemente la suficiencia
de la inversión comprometida. Además, la Ad-
ministración no ha ejercido una tutela efectiva
sobre los concesionarios en materia de inver-
siones, pues no consta que se hayan aprobado
formalmente los planes de inversión anuales ni
tampoco los planes quinquenales presentados.
La Administración tampoco ha realizado el se-
guimiento y control de las obras de construcción
y equipamiento de los nuevos hospitales.
• Otras debilidades de control que se han puesto
de manifiesto son las siguientes: no constan las
autorizaciones expresas de las contrataciones
del personal directivo, ni se ha supervisado la
tasa interna de rentabilidad de las concesiones
y tampoco que se han realizado auditorías in-
tegrales, obligaciones todas ellas impuestas en
las cláusulas contractuales.
5.3 En relación con la definición del precio del contrato
Las observaciones más destacables sobre el precio fi-
nal de estos contratos se resumen a continuación:
• El precio y el resto de condiciones económicas
establecidas -en noviembre de 2002- para la li-
citación del primer contrato de gestión de ser-
vicio público mediante concesión de la aten-
ción sanitaria integral en el departamento de
salud de la Ribera (Alzira) han sido replicadas
en los contratos formalizados con posteriori-
dad en los otros cuatro departamentos de salud.
Resulta criticable que no se hayan considerado
Auditoría operativa de la concesión administrativa de la asistencia sanitaria integral en departamentos de salud de la Comunitat Valenciana (Modelo Alzira) ¿un
factores específicos y que caracterizan a cada
uno de ellos, y que influyen en el coste efectivo
de la prestación sanitaria integral. Entre otros
factores, cabe mencionar el plazo de la conce-
sión; el plazo de ejecución de las obras; el volu-
men de la inversión comprometida; la cartera
de servicios ofertada; las prestaciones sanitarias
incluidas; y las características de la población
protegida, tales como la estructura demográfi-
ca, la natalidad, la mortalidad y la morbilidad,
así como el entorno social y demográfico (ries-
gos de exclusión social y personas mayores que
viven solas), las condiciones de vida y de traba-
jo (personas con rentas bajas, daño laboral) y
los comportamientos (obesidad, infecciones de
transmisión sexual, embarazo en adolescentes,
bajo peso al nacimiento).
• Se encuentran pendientes de liquidar los ejerci-
cios 2013 a 2017 en el caso del departamento de
salud de Torrevieja. En cuanto al departamento
de salud de Manises, el órgano de contratación
no ha formalizado la liquidación de ninguno
de los ejercicios, debido a la judicialización del
procedimiento administrativo por el cual se
debe determinar el precio final del contrato de
cada uno de los años desde 2009. La Conselleria
justifica este incumplimiento contractual debi-
do a las deficiencias y vaguedades del contrato
de concesión, la situación aún indefinida como
consecuencia de resolución judicial que afecta
a las liquidaciones, así como por cuestiones téc-
nicas, como es principalmente la tardía obten-
ción del gasto sanitario consolidado del Estado,
que dificultan enormemente la elaboración y
aprobación de las mismas en los plazos que es-
tablecen los pliegos.
• El retraso en el pago de las facturas a los conce-
modelo eficiente pero de difícil control?
sionarios ha conllevado a la reclamación formal
de los intereses de demora devengados por no
cumplir la Administración con los plazos legales.
• Se estima que el precio final del contrato abona-
do por la Conselleria por la asistencia sanitaria
en Torrevieja, en el periodo 2006-2016, es apro-
ximadamente 108,6 millones superior al precio
que se deriva de la aplicación literal de la cláu-
sula de revisión prevista en los pliegos.
• Por otra parte, el órgano de contratación aprobó
un expediente de resarcimiento por un importe
total de 45,9 millones de euros para compensar
57
 Noviembre nº 72 - 2018

económicamente al concesionario de Torrevie- ( asistenciales, de eficiencia, logro de objetivos..)

ja por conceptos distintos de los establecidos pero entendemos que nunca en argumentos ge-
por los pliegos que rigen el contrato. neralistas, estilo: lo privado es más eficiente, o
lo público es más caro, o las concesionarias solo
6. ALGUNAS REFLEXIONES COMO COROLARIO
miran la cuenta de resultados...etc.
La realización de estos trabajos de auditoría opera- Los poderes públicos podrán tomar obviamente
tiva y la naturaleza y características de las conclusiones la decisión que ellos estimen oportuna, pero estos
obtenidas de los mismos, así como el ámbito sobre el informes ayudarán a que el ciudadano pueda te-
que han sido realizados, prestaciones externas de carác- ner conocimiento de cifras y magnitudes relevan-
ter sanitario, nos permiten exponer en este artículo, y tes que le permitan formarse una opinión que pre-
en nuestra modesta opinión, las siguientes reflexiones: tendemos sea lo más objetiva posible de acuerdo
• Los informes de auditoría operativa emitidos con las auditorías operativas que hemos realizado.
por la Sindicatura de Comptes relativos a la con- • Por último, pero no por ello menos importante,
cesión administrativa de la asistencia sanitaria queremos volver a incidir en lo que ya por parte
integral (modelo Alzira) en los departamentos de la Sindicatura se ha puesto de manifiesto en re-
de salud de Manises y Torrevieja son útiles y ne- petidas ocasiones tanto en artículos, seminarios,
cesarios para poder transmitir a las administra- encuentros técnicos de los OCEX: se tiene que
ciones públicas que las decisiones que se tomen potenciar por los ICEX la realización de las au-
sobre estos aspectos- de incidencia directa en ditorías operativas. Tenemos capacidades, meto-
los ciudadanos, al tratarse de un tema como la dología y sentido común para llevarlas a cabo. Su
gestión sanitaria-, deben tener en cuenta análisis realización no es un RETO debe ser UNA OBLI-
económicos serios, amén de otros circunstancias GACIÓN.
BIBLIOGRAFÍA
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Sindicatura de Comptes de la Comunitat Valenciana (2018). Informe de fiscalización “Auditoría ope-
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cios 2003-2016”.

58
 Auditoría Pública nº 72 (2017), pp. 59 - 70

AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS

Francisco Javier Fraile Blanco

Subdirector de Fiscalización
Rosario Pérez Cocho
Auditora.
Consejo de Cuentas de Castilla y León

Análisis y evolución de la deuda sanitaria

no imputada a presupuesto en la Comunidad
de Castilla y León
El Consejo de Cuentas de Castilla y León incluyó The Council of Accounts of Castilla y León inclu-
RESUMEN/ABSTRACT:

en su Plan Anual de Fiscalizaciones para el ejercicio
2018, la “Fiscalización del Análisis y Evolución de
la Deuda Sanitaria no imputada a Presupuesto en la
Comunidad de Castilla y León”, periodo 2011-2016.
Existe un déficit de financiación estructural de la
asistencia sanitaria en España, lo que se traduce en
la existencia de deuda no imputada a presupuesto
en todas las comunidades autónomas en general y
en la de Castilla y León en particular.
En el análisis se ha puesto de manifiesto la in-
suficiencia presupuestaria de la Gerencia Regional
de Salud para hacer frente a la totalidad del gasto
sanitario necesario real y se ha analizado la distribu-
ción de la deuda, tanto por tipo de gasto, como por
centros de gasto.
ded in its Annual Audit Plan for the year 2018, the
“Audit of the Analysis and Evolution of the Health
Debt not imputed to the Budget in the Community
of Castilla y León”, period 2011-2016.
There is a deficit of structural financing of health
care in Spain, translated into the existence of debt
not imputed to the budget in all the autonomous
communities in general and in that of Castilla y
León in particular.
The analysis revealed the budgetary insufficiency
of the Regional Health Management to deal with the
totality of the real necessary health expenditure and
the distribution of the debt has been analyzed, both
by type of expenditure and by expenditure centers.
PALABRAS CLAVE/KEYWORDS:

DEUDA SANITARIA, DOTACIÓN PRESUPUESTARIA, GASTO SANITARIO, GASTO REAL,

CENTROS DE GASTO
HEALTH DEBT, BUDGETARY PROVISION, HEALTH EXPENDITURE, ACTUAL EXPENDITURE,
EXPENSE CENTERS

59
 Noviembre nº 72 - 2018
1. INTRODUCCIÓN
La Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad
(LGS), siguiendo el precepto constitucional sobre el de-
recho a la protección de la salud y la atención sanitaria
de todos los ciudadanos, estableció un modelo sanitario
de carácter público, universal y gratuito y dispuso que
el Sistema Nacional de Salud (SNS) estuviera integrado
por los servicios de salud de la Administración del Esta-
do y los de las comunidades autónomas, en consonancia
con los preceptos constitucionales que establecían el ca-
rácter descentralizado de la organización sanitaria.
El traspaso de competencias en materia de sanidad a
todas las comunidades autónomas en 2001 conllevó la
necesidad de adoptar un modelo de financiación inte-
grado para garantizar la sostenibilidad financiera y re-
forzar la corresponsabilidad fiscal y la solidaridad entre
las mismas. Como consecuencia de ello, a partir de 2002
serán las comunidades autónomas las que financiarán
mayoritariamente la atención sanitaria y, por tanto,
deberán tomar decisiones sobre el presupuesto sanita-
rio para su territorio, respetando siempre los mínimos
acordados a escala nacional.
En la Comunidad de Castilla y León, en el ámbito
definido por la asunción de competencias en el Estatu-
to de Autonomía, se dicta la Ley 1/1993, de 6 de abril,
de Ordenación del Sistema Sanitario y la Ley 8/2010,
de 30 de agosto, de Ordenación del Sistema de Salud de
Castilla y León, donde se configura al Servicio de Salud
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS
de Castilla y León, denominado Gerencia Regional de
Salud (GRS), como un organismo autónomo adscrito a
la consejería competente en materia de sanidad, dotado
de personalidad jurídica, patrimonio y tesorería propios,
y con plena capacidad de obrar para el cumplimiento de
sus fines.
A nivel organizativo la estructura del sistema
autonómico de salud comprende una consejería
competente en materia de sanidad, actualmente la
Consejería de Sanidad, que en el marco de la política
sanitaria definida por la Junta de Castilla y León es la
responsable de la regulación y la planificación en materia
de política y atención sanitaria y un Servicio Regional de
Salud que se encarga de la provisión de servicios, la GRS,
que es un organismo autónomo adscrito a esa Consejería.
Y todo ello, en palabras de las últimas modificaciones
normativas, bajo los principios de racionalización de
la organización, la simplificación administrativa y la
eficiencia en la asignación de los recursos, con el objetivo
de establecer el carácter horizontal y único para todo el
Sistema Público de Salud de Castilla y León.
Hay que señalar, antes de comenzar el análisis, que
el sector sanitario es una pieza clave en el Estado de
60
bienestar, uno de los principales cauces de redistribución
de la riqueza y uno de los factores que contribuyen
a la mejora de los indicadores de salud y calidad de
vida. Pero también es un sector con un alto peso en el
análisis económico, tanto en términos absolutos (miles
de millones de euros) como relativos (en relación con
el PIB). Por eso este sector se encuentra en el punto de
mira de la adopción de medidas de racionalización del
gasto público que tienen como objetivo hacer del SNS
un sistema sostenible financieramente. (IGTC, 2012)
La principal fuente de datos han sido los informes
de control financiero permanente emitidos por la
Intervención General de la Administración de la
Comunidad (IGACYL), que no incluyen información
de los Servicios Centrales de la GRS ni de las Gerencias
de Salud de Área, ya que su ámbito se limita a las
Gerencias de Atención Primaria (GAPs), Gerencias
de Atención Especializada (GAEs) y la Gerencia de
Emergencias Sanitarias (GES).
La fiscalización no se ha referido al gasto sanitario,
sino a la deuda sanitaria, a pesar de que en ocasiones,
dada su íntima vinculación, se realicen análisis con
referencias al gasto. De ahí que tampoco se haya
analizado la financiación del gasto sanitario, lo que
podría llevar a tratar del sistema de financiación
autonómica o su posible modificación, lo que supondría
un examen que no es objeto del alcance de la auditoría.
2. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
- Respecto de la evolución de la deuda sanitaria no
imputada a presupuesto:
• Análisis de la evolución de la deuda sanita-
ria no imputada a presupuesto en el periodo
2011-2016.
La evolución de la deuda sanitaria de la GRS en
el periodo 2011-2016 es la siguiente:
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 59 - 70
En el ejercicio 2011 el importe de la deuda sa-
nitaria era muy elevado (de hecho, alcanzó su
máximo, que había venido aumentando desde
los ejercicios anteriores). En 2012, año en que
tuvo lugar la aplicación del mecanismo extraor-
dinario de financiación de pago a proveedores,
la deuda se redujo considerablemente, pero des-
de dicho ejercicio, de nuevo ha ido aumentando.
En 2013 la deuda aumenta ligeramente, pero
ya en 2014 aumenta de forma considerable, un
136,99% con respecto al ejercicio anterior. En
2015 hubo una disminución del 5,75% con res-
pecto a 2014. En ese ejercicio se produjo la ad-
hesión de la Comunidad Autónoma al Fondo de
Facilidad Financiera, que permitió incrementar
las dotaciones de crédito para financiar las amor-
tizaciones de operaciones de endeudamiento y el
déficit de ejercicios anteriores. En 2016 la deuda
se ha mantenido prácticamente igual que en el
ejercicio anterior, incrementándose un 0,65%
y subsistiendo el problema de insuficiencia de
crédito para financiar las obligaciones de la GRS.
• Comparación del gasto sanitario no imputa-
do con el presupuestado y con el obligado.
Se ha comprobado la práctica coincidencia del
importe del presupuesto final y de las obliga-
ciones reconocidas, lo que indica que el grado
de ejecución presupuestaria en las Gerencias es
prácticamente total, alcanzando una cifra supe-
rior al 99% todos los años y moviéndose en una
Análisis y evolución de la deuda sanitaria no imputada a presupuesto en la Comunidad de Castilla y León
horquilla de 99,11% en 2016 y 99,94% en 2013.
Los años de mayor dotación presupuestaria son
2012 y 2015. Y es en esos años cuando el im-
porte de la deuda se ha reducido con respecto
al ejercicio anterior, como se comprueba en las
variaciones negativas 2011/2012 y 2015/2014,
de -82,96% y -5,75% respectivamente.
- Respecto de las dotaciones presupuestarias.
Planificación y Suficiencia Presupuestaria en la GRS:
• Comparar las dotaciones presupuestarias de
los distintos ejercicios con el gasto real del
ejercicio el corriente. Presupuesto inicial
El presupuesto es, además de un exponente,
un instrumento imprescindible de la política
económica, la cual se desarrolla a través de las
medidas concretas contenidas en él.
El presupuesto es el documento en el que se recoge
la previsión anual de los ingresos y los gastos que
como máximo se pueden realizar en un ejercicio.
Las técnicas de previsión con que se elabora
el documento presupuestario tienen gran im-
portancia ya que una buena planificación tanto
desde el punto de vista de los ingresos como de
los gastos es fundamental en la elaboración y
aprobación de los presupuestos. La eficiencia o
racionalidad en la planificación del presupues-
to implica la utilización de la información dis-
ponible en el momento de realizar la previsión
para conseguir los objetivos estratégicos finales
mencionados.
61
 Noviembre nº 72 - 2018
En este subapartado se analiza, para el periodo
2011-2016 y partiendo del presupuesto inicial, la
suficiencia presupuestaria, es decir si la cuantía
de las dotaciones presupuestarias es suficiente
para cubrir la totalidad del gasto sanitario.
La GRS en todos los ejercicios del periodo objeto
de análisis ha generado deuda debido a que el im-
porte del gasto sanitario es muy superior a la do-
tación presupuestaria del organismo y esto se tra-
duce en la generación de obligaciones pendientes
de imputar a presupuesto por falta de crédito.
Previamente al análisis hay que realizar unas
aclaraciones y definir a los efectos de este apar-
tado los conceptos de gasto total y gasto real:
1) Se considera gasto total de un ejercicio el
gasto imputado en ese ejercicio (tanto si co-
rresponde a gasto devengado en dicho ejercicio
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS
En el periodo analizado existe una inadecuada
dotación presupuestaria inicial en la GRS ya
que en ningún ejercicio los créditos iniciales
pueden absorber ni el gasto total ni el gasto real
de dicho ejercicio. La falta de suficiencia pre-
supuestaria es más acentuada en los primeros
años, alcanzando, en 2011 y 2012, con respecto
al gasto total, un 76,20% y un 73,25%. Esa di-
ferencia se reduce si se tiene en cuenta el gasto
real. Es significativo el ejercicio 2012 donde el
porcentaje sobre el gasto real alcanza el 98,25%.
Esto es debido a que en ese año, por el mecanis-
mo de pago a proveedores, se pagaron facturas
que correspondían a ejercicios anteriores (y los
gastos devengados en ejercicios anteriores no
forman parte del gasto real). Precisamente por
eso, la mayor cobertura, considerando el gasto
62
como si corresponde a ejercicios anteriores)
más (+) las obligaciones pendientes de impu-
tar del ejercicio (y que no se han imputado por
falta de crédito).
2) Se considera gasto real de un ejercicio el
gasto devengado en dicho ejercicio, es decir in-
cluye las obligaciones imputadas (reconocidas)
en dicho ejercicio más (+) las obligaciones pen-
dientes de imputar de dicho ejercicio y menos
(-) las obligaciones que se han imputado en este
ejercicio pero que corresponden al ejercicio an-
terior (que no fueron imputadas por falta de
crédito en aquel ejercicio).
El análisis se ha planteado en términos de pla-
nificación presupuestaria, partiendo del gasto
(total y real) del ejercicio y comparándolo con
la dotación presupuestaria inicial.
total, se alcanza en 2013, año posterior a aquel
en que la deuda se redujo drásticamente.
Teniendo en cuenta que el presupuesto inicial
debe contener una dotación de créditos sufi-
ciente y adecuada para atender, de una manera
realista, los gastos previsibles e ineludibles, se
puede concluir que existe una recurrente in-
suficiencia estructural de los créditos iniciales
para dar cobertura a las obligaciones de cada
ejercicio y que el presupuesto de la GRS no ac-
túa como instrumento de previsión.
• Comparar las dotaciones presupuestarias de
los distintos ejercicios con el gasto real del
ejercicio el corriente. Presupuesto final
La insuficiencia estructural para dar cobertura
a las obligaciones de cada ejercicio no solo se
produce con los créditos iniciales. El gasto total
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 59 - 70
también excede las dotaciones presupuestarias
finales. A pesar de que el importe se incremen-
ta vía modificaciones presupuestarias, el presu-
puesto final tampoco alcanza a cubrir todos los
gastos de la GRS. Y eso es así por la existencia
de la deuda, de las obligaciones pendientes de
imputar que son reconocidas en el ejercicio si-
guiente y absorben créditos que serían necesa-
rios para el ejercicio en que los gastos realmen-
te se devengan.
Sin entrar en datos concretos, las modifica-
ciones presupuestarias han tenido un eleva-
do impacto en el presupuesto en el periodo
2011 a 2016, lo que supone que una parte del
presupuesto ejecutado no se corresponde, ni
cuantitativa, ni cualitativamente, con lo inicial-
mente aprobado. Esta recurrente financiación
adicional a través de las modificaciones opera
como factor distorsionador en la gestión de la
GRS, ya que implica que mediante modifica-
ciones presupuestarias se financien, en detri-
mento de otras áreas, gastos para la cobertura
de necesidades que presentan consignaciones
insuficientes pero que eran conocidas en el
momento de la aprobación del presupuesto, en
• Planes especiales y otros mecanismos ex-
traordinarios para paliar el déficit de finan-
ciación del gasto sanitario en la Comunidad
de Castilla y León.
La Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Pre-
supuestaria y Sostenibilidad Financiera intro-
dujo, en la Disposición adicional primera, la
particular las derivadas de gastos de capítulo 2
y en menor medida de capítulos 4 y 1, que se
presentan como los principales epígrafes desti-
natarios de las modificaciones. Esto es eviden-
te en el año 2014 donde las modificaciones de
capítulo 2 redujeron la dotación presupuestaria
en 111.414.255,51 € (un -542,21% sobre el im-
porte total de las modificaciones) y a final de
año la deuda en dicho capítulo había pasado de
158.939.703,23 € a 413.982.445,12 €.
Hay que señalar que los mayores incrementos
producidos sobre el presupuesto inicial de la
GRS tienen una relación directa con las inyec-
ciones de dinero por parte de la Administración
central, a través de los mecanismos extraor-
dinarios, dada la insuficiencia de financiación
que presentan las comunidades autónomas.
En el siguiente cuadro y gráfico se hace una
comparación similar a la del apartado ante-
Análisis y evolución de la deuda sanitaria no imputada a presupuesto en la Comunidad de Castilla y León
rior pero con los créditos definitivos de cada
anualidad, incorporadas las modificaciones,
que viene a ratificar la falta de cobertura presu-
puestaria en cada ejercicio, si bien la suficiencia
presupuestaria es mayor que con respecto al
presupuesto inicial.
posibilidad de que las administraciones auto-
nómicas y locales se acogieran a mecanismos
de financiación extraordinarios. En ese marco
se crearon dos fondos: el Fondo para la Finan-
ciación de los Pagos a Proveedores (FFPP) por
el Real Decreto-Ley 7/2012 y el Fondo de Li-
quidez Autonómica (FLA) por el Real Decreto-
63
 Noviembre nº 72 - 2018

Ley 21/2012, si bien Castilla y León solo se aco-
gió al primero de ellos.
En la actualidad, los mecanismos de financia-
ción se rigen por el Real Decreto-Ley 17/2014,
de 26 de diciembre, de medidas de sostenibili-
dad financiera de las comunidades autónomas
y entidades locales y otras de carácter económi-
co, siendo uno de los objetivos de esta norma,
además de garantizar la sostenibilidad financie-
ra de las Comunidades Autónomas adheridas,
simplificar y reducir el número de fondos crea-
dos para financiar mecanismos de apoyo a la
liquidez, mejorando la eficiencia en su gestión.
De esta forma, se crea el Fondo de Financia-
ción a Comunidades Autónomas estructurado
en los siguientes compartimentos, que tienen
características y condiciones propias:
- Facilidad Financiera.
- Fondo de Liquidez Autonómico, al que se
transfirió el patrimonio del Fondo de Liquidez
Autonómico creado por el Real Decreto Ley
21/2012.
- Fondo Social
- Fondo en liquidación para la Financiación de
los Pagos a los Proveedores de Comunidades
Autónomas, al que se transfirió el patrimonio
del Fondo para la Financiación de los Pagos a
los Proveedores 2.
La Comunidad de Castilla y León, por Acuerdo
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS
permitió que con cargo a los recursos del Fon-
do se formalizaran operaciones de crédito con
la Comunidad Autónoma para atender sus ne-
cesidades financieras y permitió incrementar,
dentro de los límites que se establecieron, las
dotaciones de créditos del presupuesto.
La cuantía que Castilla y León ha dispuesto a
través de los mecanismos extraordinarios en
este período, 3.106 millones de euros, es muy
inferior a la de comunidades como Cataluña
(53.616), la Comunidad Valenciana (36.254) o
Andalucía (24.339).
- Respecto a los tipos de gasto que inciden en mayor
o menor medida en la existencia de esta deuda
• Análisis de la composición de la deuda por
tipo de gasto en el ejercicio 2016 y comparati-
va de los últimos cinco años.
Resulta interesante conocer el peso de cada
gasto en el total de la deuda sanitaria. En el
siguiente cuadro se muestra la evolución de
la deuda en el periodo 2011-2016 teniendo en
cuenta la naturaleza del gasto que la ha genera-
do. Se ha optado por la clasificación económica
porque es así como consta en los informes de
control financiero permanente que elabora la
IGACYL. Por tanto, se ha dividido por artículo
presupuestario, de acuerdo con los códigos que
definen la estructura económica desarrollada
en las distintas resoluciones por la que se dic-

de 5 de marzo de 2015, de la Junta, se adhirió tan las normas para la elaboración de los pre-
al Fondo de Facilidad Financiera (FFF), lo que supuestos.
Evolución de la deuda sanitaria por artículos de gasto

Clas. Econ. 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2011-2016

Artículo 12 0,01 0,00 0,01 0,00 0,00 0,00 0,03
Artículo 17 84,10 76,19 16,58 47,75 88,67 116,81 430,10
Artículo 18 0,00 0,00 0,01 0,00 0,00 0,00 0,01
Artículo 20 2,25 0,49 0,02 0,28 0,25 1,15 4,44
Artículo 21 30,08 6,51 1,14 6,25 8,64 8,18 60,81
Artículo 22 965,35 96,81 144,29 377,62 313,89 292,16 2190,12
Artículo 23 0,09 0,09 0,09 0,09 0,08 0,04 0,48
Artículo 26 70,78 6,53 13,40 29,75 22,18 33,34 175,98
Artículo 35 11,67 12,40 26,13* 17,27 18,63 6,93* 93,02
Artículo 48 4,61 0,23 3,96 8,29 6,90 3,64 27,64
Artículo 62 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,01
Artículo 63 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Artículo 64 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
TOTAL 1.168,96 199,25 205,62 487,30 459,26 462,26 2.982,64

64
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 59 - 70
El artículo que más peso tiene en la deuda, con
una gran diferencia, en el total de todos los años
es el 22, “Material, suministros y otros”, (los con-
ceptos, e incluso subconceptos, que se incluyen
dentro de este artículo presupuestario son muy
numerosos) y engloba gastos corrientes que
pueden ser coincidentes al de otro departamen-
to (material de oficina, comunicaciones, trans-
portes, suministros de energía, agua, atenciones
protocolarias) y gastos específicamente sanita-
rios (productos farmacéuticos, hemoderivados);
seguido del artículo 17 “Cuotas y prestaciones
a cargo de la Comunidad” (fundamentalmente
cuotas de seguros sociales); el artículo 26 “Ac-
ciones en materia sanitaria” (fundamentalmente
gastos en servicios concertados entre la GRS y
otras entidades); el artículo 35 “Intereses de de-
mora y otros gastos financieros”; el artículo 21
“Reparaciones, mantenimiento y conservación”;
y el artículo 48 “Transferencias corrientes a fa-
milias e instituciones sin fines de lucro” (en el
caso concreto de la GRS recoge el coste de las
recetas dispensadas para tratamientos a realizar
Es interesante también realizar una desagregación
presupuestaria mayor, de ahí que para el año 2016
el estudio se haya realizado a nivel de subconcepto.
Los subconceptos con más peso en la deuda de
la GRS en el ejercicio 2016 son los siguientes: el
25,20% de la deuda corresponde al subconcepto
22106 “Productos farmacéuticos”, seguido del
subconcepto 17100 “Seguridad Social personal
no laboral” con un 23,88%. Los subconceptos
22116, 22121 y 22117 también representan un
fuera del recinto de las instituciones sanitarias,
así como artículos entregados a los usuarios, va-
cunas, tiras reactivas, apósitos, absorbentes).
En el siguiente gráfico se muestra la representa-
ción porcentual de los artículos presupuestarios
que mayor deuda tienen en relación con la deu-
da total, que como ya se ha comentado corres-
ponden al artículo 22, y a distancia el artículo
17. En los 3 últimos ejercicios se aprecia una
tendencia de reducción de los gastos del artícu-
lo 22, un marcado aumento de los del artículo
17 y cierta disminución de los artículos 35 y 48.
En términos absolutos la diferencia de la deuda
no es muy significativa en esos tres ejercicios, ya
que en 2014 alcanzaba los 487,30 millones de
euros, en 2015, los 459,26 millones y en 2016 los
462,26 millones. Sin embargo, la naturaleza del
gasto sí ha cambiado, siendo lo más llamativo la
variación sufrida, por su alto incremento, del ar-
Análisis y evolución de la deuda sanitaria no imputada a presupuesto en la Comunidad de Castilla y León
tículo 17, que va de un 9,80% a un 25,27%, y en
menor medida y sentido contrario la variación
del artículo 22 y 48, que van de un 77,49% a un
63,20% y de un 1,70% a un 0,79%.
porcentaje importante con un 9,17%, 9,12%
y 7,79%, respectivamente. Dentro del área de
conciertos sanitarios la representatividad de la
deuda disminuye pero el subconcepto 26204
“Conciertos con entidades privadas en aten-
ción especializada” alcanza el 3,27%. Por último
también es destacable, aunque el porcentaje que
representan es menor, los subconceptos 35200
“Intereses de demora” con un 1,50% y el 4800z
“Farmacia no hospitalaria” con un 0,81%.
65
 Noviembre nº 72 - 2018

Deuda sanitaria por subconceptos de gasto. Ejercicio 2016

Subconcepto Denominación Importe % sobre el Total

17000 Seguridad social personal laboral 6.428.884,67 1,39

17100 Seguridad social personal no laboral 110.378.157,48 23,88

21300 Mantenimiento. Maqu. Instalac. y utillaje 6.467.939,00 1,40

22106 Suministros. Productos farmacéuticos 116.482.417,19 25,20

22116 Suministros. Implantes 42.386.911,02 9,17

22121 Suministros. Otro material sanitario 42.139.983,87 9,12

22117 Suministros. Material de laboratorio 35.989.852,81 7,79

22114 Suministros. Hemoderivados 18.851.262,43 4,08

26204 Conciertos Especializada 15.111.504,14 3,27

26301 Conciertos hemodiálisis. Diálisis 5.707.572,51 1,23

26403 Conciertos centros diagnóstico, trat y terap 3.566.697,61 0,77

26302 Conciertos hemodiálisis. No hospitalarios 1.311.043,52 0,28

35200 Intereses de demora 6.925.000,00 1,50

AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS

4800Z Farmacia no hospitalaria 3.753.505,69 0,81

Otros Otros 46.757.200,29 10,11

Hay que hacer notar que la GRS tiene cierta
facultad, a través de las consignaciones presu-
puestarias iniciales y de las modificaciones pre-
supuestarias, dentro de lo que el ordenamiento
permite, de determinar qué gasto antepone
a cual otro a la hora de su imputación presu-
puestaria. Es decir, tiene cierta discrecionalidad
para determinar el peso de unos gastos frente a
otros. Así, la deuda del artículo 48 siempre se ha
mantenido en un porcentaje relativamente bajo,
la del artículo 22 se está reduciendo en 2015 y
2016 y la del artículo 17 se ha incrementado en
los últimos 3 ejercicios.
Conocer las partidas que más peso tienen en
cada uno de los artículos presupuestarios que
constituyen la deuda permite determinar posi-
bles acciones que reduzcan dichos gastos, más
allá del incremento de la dotación presupuesta-
ria, siempre determinada por el déficit de finan-
ciación. No obstante, las medidas de racionaliza-
ción deben aplicarse en relación con la totalidad
del gasto y no tanto con el de la deuda, ya que
como se ha comentado, la GRS tiene cierta dis-
crecionalidad a la hora de determinar los tipos
de gastos que van a configurar la deuda.
Existe un gran elenco de políticas planteadas
en el tema de las actuaciones adecuadas para
mejorar el gasto sanitario con mayor o menor
efectividad, desde medidas macroeconómicas
a microeconómicas y de incremento de la efi-
ciencia, medidas de control de precios, rentas
y recursos (con una adecuada planificación de
recursos humanos con perspectiva a largo plazo,
con un control de precios de los medicamentos

66
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 59 - 70
que contenga las estrategias de los proveedores
en este ámbito), medidas de techos presupues-
tarios (con una asignación presupuestaria en
función de costes históricos o en función de cos-
tes esperados y actividad prevista), medidas de
establecimiento de copagos, compartiendo los
costes con los usuarios, medidas de mejora de
la eficiencia en los centros sanitarios (reorienta-
ción de la asistencia sanitaria hacia técnicas am-
bulatorias o externalizar servicios concretos que
pueden ser prestados en mejores condiciones
económicas y de eficiencia), medidas relativas
a la gestión sanitaria y al proceso de suminis-
tros (racionalización en la gestión de compras,
contención del gasto en prestación farmacéuti-
ca, fomento de políticas relativas al uso racional
del medicamento, centrales de compras, econo-
mías de escala que supondría evolucionar desde
procedimientos de contratación aislados a nivel
local a mercados organizados para el conjunto
de los servicios de salud). En este sentido, la Co-
munidad Autónoma ha de desplegar las medi-
das que estén en su ámbito competencial para
favorecer un marco adecuado tendente a la ra-
cionalización del gasto sanitario y todo ello con
el empleo de las tecnologías de la información y
la comunicación en el proceso asistencial.
- Respecto de los centros de gasto que son más
deficitarios y contribuyen en mayor medida a la
existencia de la deuda:
• Analizar la distribución de la deuda por cen-
tros de gasto en 2016 y su evolución en el pe-
riodo 2011-2016.
Los centros de gasto en los que se divide el pre-
supuesto de la GRS en el periodo 2011-2016
son: servicios centrales, GAES, GAPs, GES y
gerencias de salud de área (GSA). No obstan-
te en este apartado se analizarán los centros de
gasto a los que se circunscriben los informes
de control financiero permanente emitidos por
la IGACYL al ser dichos informes la principal
fuente de datos de esta fiscalización, es decir las
GAPs, GAEs y GES.
La ordenación sanitaria en la Comunidad de
Castilla y León está estructurada en 11 áreas
de salud. La gestión económica de la GRS se
implementa a través del Plan Anual de Gestión
(PAG). Cada ejercicio presupuestario se firma
este documento de trabajo cuyo ámbito de apli-
cación es cada una de las once áreas de salud de
Castilla y León y se configura en torno a una
serie de objetivos e indicadores de actividad
previendo una serie de acciones a desarrollar.
El PAG se constituye en la herramienta esencial
para la gestión del gasto sanitario, pero también
puede contribuir a su vez, indirectamente, a la
generación de la deuda. A la buena gestión de
los recursos por parte de cada centro de gasto
hay que añadir una dotación acorde a sus nece-
sidades reales, lo que determinará la suficiencia
o insuficiencia financiera que, en última instan-
cia, es lo que origina la deuda.
En todo el periodo el total de las GAEs agluti-
na el 94,08% de la deuda, frente a las GAPs, el
5,34% y la GES, el 0,58%.
El porcentaje más alto de obligaciones pen-
dientes de imputar se produce en las mismas
GAEs todos los años. Existen 5 centros que
acumulan la mayor cuantía de deuda y que
también acumulan la mayor cuantía de gasto.
Análisis y evolución de la deuda sanitaria no imputada a presupuesto en la Comunidad de Castilla y León
La representación de la deuda en estos centros
alcanza el 63,60% del total y la representación
del presupuesto ejecutado el 48,87%.
Esos 5 centros, Salamanca, León, Burgos, Va-
lladolid Clínico y Valladolid Río Hortega, son
los centros con mayor deuda pero también son
los centros que tienen mayor población a la que
dan cobertura asistencial y en determinados
casos son centros de referencia.
El hecho de que en estos 5 centros esté concen-
trado el mayor importe de la deuda no debe
ser interpretado en términos de buena o mala
gestión. En la gestión de las GAEs intervienen
múltiples y complejos factores y de una sim-
plificación del análisis se podrían inferir unos
resultados erróneos y nada ajustados a la rea-
lidad.
La deuda de las GAPs supone un 5,34% sobre
el global de la deuda en el total de ejercicios ob-
jeto de análisis. Los 5 centros con más deuda
son Salamanca, Burgos, León, Valladolid Este
y Zamora.
La deuda de la Gerencia de Emergencias en
el periodo analizado se concentra en el art. 26
“Conciertos relativos a acciones en materia sa-
nitaria” (Servicios concertados de ambulancias;
Traslados de enfermos. Otros medios de trans-
porte).
En el cuadro siguiente se muestran los datos de
la evolución de la deuda por centros de gasto y
el porcentaje que representa la deuda de cada
centro sobre el total.
67
 Noviembre nº 72 - 2018

Distribución deuda sanitaria por centros de gasto

%
2011- % % % % % %
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2011-
2016 2011 2012 2013 2014 2015 2016
2016

Gae Aranda 11,37 1,97 4,12 7,30 6,94 5,85 37,55 0,97 0,99 2,00 1,50 1,51 1,26 1,26

Gae Avila 57,42 8,13 10,59 25,17 21,44 18,16 140,91 4,91 4,08 5,15 5,17 4,67 3,93 4,72

Gae Burgos 156,42 33,14 30,99 57,41 55,35 53,64 386,95 13,38 16,63 15,07 11,78 12,05 11,60 12,97

Gae El Bierzo 51,88 6,98 9,99 21,88 18,77 20,67 130,18 4,44 3,50 4,86 4,49 4,09 4,47 4,36

Gae León 165,16 20,03 27,97 72,41 62,41 72,01 419,99 14,13 10,05 13,61 14,86 13,59 15,58 14,08

Gae Medina 8,58 1,03 1,34 3,99 4,54 4,95 24,43 0,73 0,52 0,65 0,82 0,99 1,07 0,82

Gae Miranda 11,46 2,08 2,95 6,55 7,27 5,59 35,90 0,98 1,04 1,44 1,34 1,58 1,21 1,20

Gae Palencia 57,74 10,84 10,15 26,35 25,48 24,33 154,89 4,94 5,44 4,94 5,41 5,55 5,26 5,19

Gae Salamanca 188,29 28,02 32,49 76,77 71,58 66,58 463,73 16,11 14,06 15,80 15,75 15,59 14,40 15,55

Gae Segovia 49,17 6,74 9,20 22,99 18,35 19,47 125,93 4,21 3,38 4,48 4,72 4,00 4,21 4,22

Gae Soria 33,85 8,89 5,70 15,91 12,77 13,05 90,17 2,90 4,46 2,77 3,26 2,78 2,82 3,02

Gae VA Clínico 141,34 15,66 21,27 49,60 57,20 63,65 348,72 12,09 7,86 10,34 10,18 12,45 13,77 11,69

Gae VA R. H. 117,38 16,19 17,23 44,49 42,92 39,40 277,62 10,04 8,13 8,38 9,13 9,35 8,52 9,31

Gae Zamora 63,89 12,11 11,22 28,43 27,65 25,89 169,19 5,47 6,08 5,46 5,83 6,02 5,60 5,67

TOTAL GAEs 1.113,95 171,81 195,21 459,25 432,67 433,24 2.806,16 95,29 86,22 94,95 94,24 94,21 93,73 94,08

Gap Avila 3,67 1,94 0,23 1,53 1,56 1,45 10,38 0,31 0,97 0,11 0,31 0,34 0,31 0,35
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS

Gap Burgos 7,92 3,72 1,08 3,82 3,22 4,20 23,96 0,68 1,87 0,53 0,78 0,70 0,91 0,80

Gap El Bierzo 2,86 1,42 0,14 1,50 1,13 1,42 8,47 0,24 0,71 0,07 0,31 0,25 0,31 0,28

Gap León 5,29 3,02 0,59 2,84 2,48 3,53 17,76 0,45 1,52 0,29 0,58 0,54 0,76 0,60

Gap Palencia 4,41 2,04 0,47 2,05 1,89 2,29 13,15 0,38 1,02 0,23 0,42 0,41 0,50 0,44

Gap Salamanca 7,79 4,04 1,01 3,37 3,91 4,41 24,53 0,67 2,03 0,49 0,69 0,85 0,95 0,82

Gap Segovia 3,10 1,75 0,40 1,71 1,59 1,33 9,87 0,27 0,88 0,19 0,35 0,35 0,29 0,33

Gap Soria 2,40 1,26 0,46 1,16 1,15 1,16 7,58 0,21 0,63 0,22 0,24 0,25 0,25 0,25

Gap VA Este 5,04 2,66 1,70 2,54 2,03 2,38 16,34 0,43 1,34 0,83 0,52 0,44 0,52 0,55

Gap VA Oeste 4,18 1,96 0,28 2,14 1,87 1,76 12,19 0,36 0,98 0,14 0,44 0,41 0,38 0,41

Gap Zamora 4,96 2,43 0,91 2,02 2,48 2,11 14,91 0,42 1,22 0,44 0,41 0,54 0,46 0,50

TOTAL GAPs 51,62 26,24 7,27 24,68 23,31 26,04 159,14 4,42 13,17 3,54 5,06 5,07 5,63 5,34

G. Emergencias 3,38 1,21 3,11 3,37 3,29 2,96 17,32 0,29 0,61 1,51 0,69 0,72 0,64 0,58

TOTAL EMERGENCIAS 3,38 1,21 3,11 3,37 3,29 2,96 17,32 0,29 0,61 1,51 0,69 0,72 0,64 0,58

TOTAL GENERAL 1.168,95 199,26 205,59 487,30 459,27 462,24 2.982,62 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00

Millones de Euros.

68
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 59 - 70
3. CONSIDERACIONES FINALES
El peso de cada gasto de la deuda está estrechamen-
te ligado con la dotación existente para dichos gastos y
con su ejecución, ya que el crédito del presupuesto es in-
suficiente para la totalidad de las necesidades que debe
atender. La deuda se genera principalmente porque los
recursos no son suficientes para el mantenimiento de
los gastos de asistencia sanitaria, que como parte de los
servicios públicos fundamentales dentro del Estado de
bienestar tienen forzosamente que realizarse, indepen-
dientemente del importe de los créditos consignados en
el presupuesto, y hay ejercicios en los que hay que ha-
cer frente a gastos inaplazables. Pero el hecho de que los
gastos sean inaplazables no significa que no puedan ser
previsibles o que la gestión integral del gasto que inclu-
ye la planificación, presupuestación, ejecución y evalua-
ción no pueda ser mejorada.
La GRS tiene cierta facultad, a través de las consigna-
ciones presupuestarias iniciales y de las modificaciones
presupuestarias, dentro de lo que el ordenamiento per-
mite, de determinar qué gasto antepone a cual otro a
la hora de su imputación presupuestaria. Es decir, tiene
cierta discrecionalidad para determinar el peso de unos
gastos frente a otros.
Conocer las partidas que más peso tienen en cada
uno de los artículos presupuestarios que constituyen
la deuda permite determinar posibles acciones que
reduzcan dichos gastos, más allá del incremento de la
dotación presupuestaria, siempre determinada por las
limitaciones del sistema de financiación a la hora de
proporcionar los ingresos necesarios para hacer frente a
los gastos en competencias de las CC.AA. Las medidas
de racionalización deben aplicarse en relación con la to-
talidad del gasto y no tanto con el de la deuda.
El crecimiento del gasto sanitario en todas las co-
munidades autónomas ya en 2007 hizo que el grupo de
trabajo sobre gasto sanitario convocado a raíz de la II
Conferencia de Presidentes formulara una serie de reco-
mendaciones sobre medidas de racionalización, lo cual
demuestra el interés en este tema. Y más recientemente
en la declaración institucional conjunta de los gobier-
nos de Galicia, Asturias, La Rioja, Aragón, Castilla-La
BIBLIOGRAFÍA
Informes Anuales de la Cuenta General de la Comunidad de Castilla y León, ejercicios 2011 a 2015. Con-
sejo de Cuentas de Castilla y León.
Informe Anual de la Cuenta General de la Comunidad de Castilla y León, ejercicios 2016, en fase de alega-
ciones. Consejo de Cuentas de Castilla y León.
Informe Global del Sector Público Autonómico, ejercicio 2012. Tribunal de Cuentas.
Mancha y Castilla y León sobre la reforma del sistema
de financiación autonómica y de los fondos de la polí-
tica de cohesión europea (Zaragoza, 10 de septiembre
de 2018) se ha señalado la importancia de la evaluación
especial del déficit en la financiación del gasto sanitario
y la dinámica de crecimiento de ese gasto.
En la GRS, según consta en el Informe Anual del Sis-
tema Nacional de Salud 2016, la reducción del gasto se
ha dirigido a los gastos de administración y servicios
generales y de salud pública, ya que se considera que
en los gastos de los subprogramas directamente asisten-
ciales es más difícil conseguir esa reducción. Respecto
a las medidas de racionalización se ha procedido a una
mayor coordinación en la planificación de los progra-
mas y actuaciones de salud para impulsar procesos de
atención compartidos como el modelo de gestión inte-
grada de atención primaria y atención especializada. En
el ámbito de la organización de la asistencia sanitaria en
zonas limítrofes, se han acometido diversas iniciativas
Análisis y evolución de la deuda sanitaria no imputada a presupuesto en la Comunidad de Castilla y León
de cooperación con aquellas comunidades autónomas
con las que Castilla y León tiene especiales vínculos,
dada su estratégica posición territorial. Asimismo, la
Comunidad Autónoma suscribió el Protocolo con Far-
maindustria de fecha 04/11/2015, que pretende mante-
ner un seguimiento sobre el gasto farmacéutico público
y formalizó en julio de 2016 acuerdos de colaboración
con varias entidades de crédito (contratos de confir-
ming), para gestionar el pago a proveedores de la GRS,
de las facturas emitidas por el suministro de bienes y
prestación de servicios, por un importe máximo total de
450 millones euros (que correspondían a 2015 y 2016),
lo que también contribuye a mejorar la gestión del gasto.
Existe un gran elenco de políticas planteadas en el
tema de las actuaciones adecuadas para mejorar el gas-
to sanitario con mayor o menor efectividad. A pesar de
los esfuerzos realizados en la reducción y racionaliza-
ción del gasto sanitario, se constata la continuidad en el
tiempo del déficit de financiación del mismo, por lo que
se hace necesaria la revisión del sistema de financiación
autonómico para paliar este déficit, y así mantener en
un nivel aceptable las prestaciones sanitarias del Sistema
Nacional de Salud.
69
 Noviembre nº 72 - 2018

Francisco Sánchez Prieto (2007) “Medidas de racionalización del gasto sanitario y su aplicación: un en-
foque alternativo sobre las centrales de compra”. Revista Presupuesto y gasto público, Nº 49, 2007, págs.
179-192
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS

70
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 71 - 86

AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS

Elena Luengo García

Jefa División
Oficina Nacional de Auditoría

¿Ha fracasado la Política Regional en la

Unión Europea? Estudio sobre sus beneficios
y contraprestaciones, en especial su sistema
de control
Este documento presenta una reflexión sobre This document shows a reflection on the effects
RESUMEN/ABSTRACT:

los efectos de la política regional de la Unión Eu-
ropea (UE) en los Estados Miembros. Los Estados
disfrutan de una serie de beneficios pero, en contra-
prestación, también tienen una serie de obligacio-
nes, que consisten no solo en las respectivas apor-
taciones al presupuesto comunitario sino también
los costes derivados del establecimiento de sistemas
específicos de gestión y control de dichas ayudas.
Estas reflexiones se centran fundamentalmente en
el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER)
y el Fondo de Cohesión, ya que son los fondos más
representativos de la política regional. Mediante
este documento se pretende obtener conclusiones
que ayuden, en su caso, a encontrar soluciones a las
posibles ineficiencias prácticas en su gestión y con-
trol, mediante reformas de mayor o menor alcance
of the regional policy of the European Union (EU)
on the member states. The states receive not only
benefits but also several duties. As for the latter ca-
tegory, they would be defined as much in terms of
the respective contributions to the community bud-
get as the derivatives of the establishment of speci-
fic systems of management and control of the above
mentioned fundings. These reflections concentrate
fundamentally on the European Regional Develop-
ment Fund (ERDF) and the Cohesion Fund, because
they are the most representative ones of the regional
policy, The purpose of this document is to obtain
conclusions that help, if necessary, to look for solu-
tions to the possible practical inefficiencies by means
major or minor reforms of the current system, in or-
der not to fail to take advantage in all its potential
PALABRAS CLAVE/KEYWORDS:

del sistema actual, con el fin de no desaprovechar of the beneficial effects of the regional policy of the
en todo su potencial los efectos beneficiosos de la European Union.
política regional de la Unión Europea.

POLÍTICA REGIONAL, POLÍTICA DE COHESIÓN, UNIÓN EUROPEA, BENEFICIOS, CONTRA-

PRESTACIONES
COHESION POLICY, REGIONAL POLICY, EUROPEAN UNION, BENEFITS, COMPENSATIONS

71
 Noviembre nº 72 - 2018

I. INTRODUCCIÓN plementan los programas. Tras el pago de las ayudas, la

Este artículo pretende ser una aportación sobre un
aspecto específico del espíritu de solidaridad y conver-
gencia europeas, a través del análisis de las ayudas en
materia de política regional, con el fin de poner de ma-
nifiesto un conjunto de trabas burocráticas que dificul-
tan su gestión y control.
Sin embargo, para hacer frente a este estudio nos he-
mos encontrado con un escollo difícil, la ausencia de
bibliografía e información por la ausencia de estudios
y monografías por el escaso tiempo transcurrido. Esta
circunstancia nos ha obligado a acudir a fuentes docu-
mentales primarias localizadas en los archivos y oficinas
de las administraciones públicas europeas y evaluar la
dispersa información obtenida junto a la localizada en
las web oficiales con el propósito propuesto. Por otra
parte, gran parte de los documentos encontrados no es-
taban en castellano, lo que ha supuesto como dificultad
añadida la necesidad de traducir e interpretar numero-
sos documentos en inglés.
II. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA. ALCANCE
La Comisión Europea define la política regional de
la U.E. como:
“(...) una política de inversiones. Apoya la creación de
empleo, la competitividad, el crecimiento económico, la
mejora de la calidad de vida y el desarrollo sostenible1
en la Unión. Por tanto, es un instrumento que financia
inversiones que, a su vez, contribuyen de manera fun-
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS
Comisión procede a supervisar su aplicación junto con
la supervisión del propio Estado.
En la página web de la Comisión Europea se descri-
ben con detalle las fases resumidas en el apartado an-
terior:
• El Consejo Europeo y el Parlamento Europeo, a
propuesta de la Comisión, deciden conjuntamen-
te el presupuesto que se destinará a la política y
sus normas de uso. (...)
• Los principios y prioridades de la política de co-
hesión se determinan a través de un proceso de
consulta entre la Comisión y los países de la UE.
Cada Estado miembro elabora una propuesta de
Acuerdos de asociación en la que se describe la
estrategia del país y se expone una lista de progra-
mas. Asimismo, los Estados miembros presentan
una propuesta de programas operativos que ata-
ñen a todo el Estado miembro o a sus regiones.
(...)
• La Comisión negocia con las autoridades nacio-
nales el contenido final del contrato de colabora-
ción, así como cada uno de los programas. (...).
Las organizaciones de trabajadores, de empresa-
rios y de la sociedad civil pueden participar en
la programación y en la gestión de los programas
operativos.
• Los Estados miembros y sus regiones implementan
los programas. (...).

damental a los objetivos de la U.E. En concreto, para el • La Comisión compromete los fondos (...)
marco actual, ayudan a la consecución de los objetivos • La Comisión abona el gasto certificado a cada país.
de la estrategia Europa 2020”2. • La Comisión supervisa cada uno de los programas,
¿Cómo se aplica la política regional? ¿Cómo se lleva a junto con el país involucrado.
la práctica la realización de esas inversiones que contri- • La Comisión y los Estados miembros envían infor-
buyen a los objetivos mencionados de una manera tan mes durante el periodo de programación 4.
genérica? La ejecución de el presupuesto comunitario Pero, como se describe a continuación, la aplicación
no se realiza por las instituciones de la UE exclusiva- de las ayudas está sometida a diversos controles en dis-
mente sino en colaboración con los Estados miembros tintos momentos temporales, que culminan cuando la
ya que la mayor parte del presupuesto de la Unión Comisión cada año presenta al Parlamento y al Consejo
Europea es de gestión compartida3. Como veremos a sus cuentas, su balance financiero y un informe de eva-
continuación, el Consejo y el Parlamento deciden con- luación para que se apruebe su gestión del presupuesto.
juntamente el presupuesto pero las prioridades de esta Además, el Parlamento examina un informe anual del
política se efectúan con un procedimiento de consulta Tribunal de cuentas europeo, junto a su declaración de
entre la Comisión y los Estados miembros. Aunque las fiabilidad y sus informes especiales. Incluso, el Consejo
organizaciones de trabajadores, de empresarios y de la prepara una recomendación al Parlamento para la apro-
sociedad civil pueden participar en la programación y bación de la gestión de la Comisión en la ejecución del
en la gestión, son los Estados y sus regiones lo que im- Presupuesto (denominada descarga).
1
Comisión Europea. Inforegio - Política regional de la UE ,http://ec.europa.eu/regional_policy/es/.
2
La estrategia Europa 2020 es la agenda de crecimiento y empleo de la UE en esta década. Señala el crecimiento inteligente, sostenible e integrador como manera de
superar las deficiencias estructurales de la economía europea, mejorar su competitividad y productividad y sustentar una economía social de mercado sostenible.
https://ec.europa.eu/info/strategy/european-semester/framework/europe-2020-strategy_es.
3
Mangas Martín, A. y J Liñán Nogueras, D Instittuciones y Derecho de la Unión Europea. Ed: Tecnos Madrid 2010páginas. 269-284.
4
Comisión Europea Programación y aplicación - Política Regional http://ec.europa.eu/regional_policy/es/policy/how/stages-step-by-step.

72
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 71 - 86

¿Ha fracasado la Política Regional en la Unión Europea? Estudio sobre sus beneficios y contraprestaciones, en especial su sistema de control
Vamos a ver en detalle estas últimas fases de control a En dicho artículo se menciona expresamente que la
la Comisión y los roles desempeñados por el Parlamen- Comisión hará todo lo necesario para dar efecto a las
to, el Consejo y el Tribunal de Cuentas: observaciones que acompañen a las decisiones de apro-
En primer lugar, el control sobre la Comisión (artícu- bación de la gestión y las demás observaciones del Par-
lo 318 del Tratado de Funcionamiento de la U.E.5- anti- lamento Europeo relativas a la ejecución de los gastos,
guo artículo 275 Tratado de Constitución de la Comu- así como a los comentarios que acompañen a las reco-
nidad Europea6) se traduce en que presenta cada año al mendaciones de aprobación adoptadas por el Consejo.
Parlamento Europeo y al Consejo: A instancia del Parlamento Europeo o del Consejo,
• Las cuentas del ejercicio cerrado relativas a las la Comisión informará acerca de las medidas adoptadas
operaciones del presupuesto. como consecuencia de dichas observaciones y comen-
• Un balance financiero del activo y pasivo de la tarios y, en particular, acerca de las instrucciones im-
Unión. partidas a los servicios encargados de la ejecución del
• Un informe de evaluación de las finanzas de la presupuesto. Dichos informes se enviarán también al
Unión basado en los resultados obtenidos. Tribunal de Cuentas Europeo.
En el Artículo 3197(antiguo artículo 276) el Parlamen- En cuanto al Consejo, una vez que ha examinado los
to Europeo, por recomendación del Consejo, aprobará la documentos elaborados por el Tribunal de Cuentas Eu-
gestión de la Comisión en la ejecución del presupuesto ropeo y que se han mencionado en párrafos precedentes:
examinando, después del Consejo, los tres documentos “prepara su Recomendación al Parlamento Europeo
mencionados anteriormente. También examinará: para la aprobación de la gestión de la Comisión en la
• El informe anual del Tribunal de Cuentas Europeo. ejecución del Presupuesto (descarga). La descarga es la
• La declaración sobre la fiabilidad de las cuentas decisión por la que el Parlamento Europeo, después de
y la regularidad y legalidad de las operaciones haber tomado en consideración la recomendación del
correspondientes y Consejo, libera a la Comisión, en tanto que institución
• Los informes especiales pertinentes del Tribunal responsable de la ejecución del presupuesto, de toda
de Cuentas Europeo. responsabilidad relativa a su gestión presupuestaria ce-
Antes de aprobar la gestión de la Comisión, el Par- rrando así el ejercicio presupuestario”8.
lamento Europeo podrá solicitar explicaciones a la Co- Además del control externo del Parlamento des-
misión (que le facilitará toda la información necesaria) crito, el control del Tribunal de Cuentas se configura
sobre la ejecución de los gastos o el funcionamiento de como un “control externo no político” tal como seña-
los sistemas de fiscalización financiera. lan los profesores Mangas y Liñán Nogueras9. El Tri-
5
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Versión consolidada. Diario Oficial de la Unión Europea 26/10/2012 (C326/47).
6
Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. Versión consolidada. DO de las Comunidades Europeas 24 diciembre de 2002 C325/33.
7
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Versión consolidada. Diario Oficial de la Unión Europea 26/10/2012 (C326/47).
8
Dirección General de Fondos Comunitarios, Control externo y descarga http://www.dgfc.sepg.minhapág.gob.es/sitios/dgfc/es-ES/rpue/pue/ced/Paginas/inicio.aspx.
9
Mangas Martín, A. y J. Liñán Nogueras, D. Instittuciones y Derecho de la Unión Europea. Ed: Tecnos Madrid 2010, página. 278.

73
 Noviembre nº 72 - 2018
bunal de Cuentas Europeo, como ya se ha indicado
antes, examinará las cuentas de la totalidad de los in-
gresos y gastos de la Unión (Artículo 287 del Tratado de
Funcionamiento10(antiguo artículo 248)) y presentará al
Parlamento Europeo y al Consejo la mencionada decla-
ración sobre la fiabilidad de las cuentas y la regularidad
y legalidad de las operaciones correspondientes que será
publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea.
Su examen se centra en la legalidad y regularidad de
los ingresos y gastos y en una buena gestión financiera.
Al hacerlo, informará, en particular, de cualquier caso
de irregularidad.
Este control se llevará a cabo sobre la documenta-
ción contable y, en caso necesario, en las dependencias
correspondientes de las otras instituciones de la Unión,
en las dependencias de cualquier órgano u organismo
que gestione ingresos o gastos en nombre de la Unión
y en los Estados miembros, incluidas las dependencias
de cualquier persona física o jurídica que perciba fon-
dos del presupuesto. También, como ya se ha indicado,
el Tribunal de Cuentas Europeo elaborará, después del
cierre de cada ejercicio, un informe anual. Dicho infor-
me será transmitido a las instituciones de la Unión y
será publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea,
acompañado de las respuestas de estas instituciones a
las observaciones del Tribunal de Cuentas.
El Tribunal de Cuentas Europeo podrá, además, pre-
sentar en cualquier momento sus observaciones, que
podrán consistir en informes especiales, sobre cuestio-
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS
nes particulares, y emitir dictámenes, a instancia de una
de las demás instituciones de la Unión.
Todo este procedimiento de control se interpreta
como muy garantista. Pero, parece que todos los esos
controles no son eficaces porque en el último informe
anual del Tribunal de Cuentas Europeo11, en su capítulo
6 (Cohesión económica, social y territorial) (“Conclu-
sión y Recomendaciones”) se ha señalado que el gasto
de esta política está afectado por un nivel significativo
de error y que esta circunstancia se mantiene en el tiem-
po por encima del umbral de materialidad. También
menciona que se han hecho una serie de intentos de
simplificación de este sistema de gestión y control (ya
que el reembolso de las ayudas de la U.E se hace sobre la
base de prolijas declaraciones de costes reales presenta-
das por las autoridades de los Estados miembros) pero
han tenido un efecto limitado y, además, afirma que, por
10
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Versión consolidada. Diario Oficial de la Unión Europea 26/10/2012 (C326/47).
11
Tribunal de Cuentas Europeo, Informe Anual del Tribunal de Cuentas sobre la ejecución presupuestaria relativo al ejercicio 2015, acompañado de las respuestas de
las instituciones(Diario Oficial de la Unión Europea, 13/10/2016 2016(375/01)).
12
Ídem, página. 375/194.
13
Ídem, p 375/195.
14
Ídem.
15
Ídem.
16
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Versión consolidada. Diario Oficial de la Unión Europea 26/10/2012 (C326/47).
74
contra, dichos mayores niveles de control han supuesto
de hecho un incremento significativo de la carga admi-
nistrativa para los Estados y los beneficiarios. En con-
creto se indica lo siguiente:
• La evidencia general de auditoría indica que el
gasto de “Cohesión económica, social y terri-
torial” está afectado por un nivel significativo
de error (...) 12
• “Las auditorías del Tribunal desde 2009 han
mostrado que el porcentaje de error del pe-
ríodo de programación 2007-2013 es signifi-
cativamente inferior al del período de progra-
mación 2000-2006. Sin embargo, se mantiene
invariablemente por encima del umbral de
materialidad. (...) 13
• El Tribunal también señala que el gasto en este
ámbito se reembolsa sobre la base de las de-
claraciones de los costes reales en que hayan
incurrido los beneficiarios.
• En años anteriores se han hecho varios in-
tentos de simplificación, pero han tenido un
efecto limitado en la regularidad de las opera-
ciones. (...)14
• Al mismo tiempo, los mayores niveles de con-
trol han provocado una carga administrativa
significativa para las administraciones nacio-
nales y los beneficiarios. En 2015, la Comisión
creó un grupo de alto nivel sobre simplifica-
ción destinado a preparar el período de pro-
gramación posterior a 2020.15
¿Por qué ocurre esto? ¿Cómo afecta a los Estados
miembros esta gestión compartida? Las causas de estas
ineficiencias parecen complejas, por los sujetos involu-
crados que se mencionan en el proceso. Dependen de
demasiados factores, no solo comunitarios sino de los
propios Estados miembros que gestionan y controlan
estos fondos.
III. MARCO TEÓRICO. CONCEPTO DE POLÍTICA
REGIONAL, SU GESTIÓN Y CONTROL. PAPEL DE
LOS ESTADOS MIEMBROS
El artículo 174 del Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea16 (antiguo artículo 158) menciona como
finalidad de la política regional que:
A fin de promover un desarrollo armonioso del conjun-
to de la Unión, ésta desarrollará y proseguirá su acción
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 71 - 86
encaminada a reforzar su cohesión económica, social y
territorial.
La Unión se propondrá, en particular, reducir las di-
ferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas re-
giones y el retraso de las regiones menos favorecidas.(...)
El Art. 31717 del Tratado (antiguo artículo 274), en
su Capítulo 4 relativo a la Ejecución del presupuesto y
aprobación de la gestión, establece que:
La Comisión, bajo su propia responsabilidad y dentro
del límite de los créditos autorizados, ejecutará el presu-
puesto en cooperación con los Estados miembros de con-
formidad con las disposiciones de los reglamentos adopta-
dos en virtud del artículo 322, con arreglo al principio de
buena gestión financiera. Los Estados miembros coopera-
rán con la Comisión para garantizar que los créditos au-
torizados se utilizan de acuerdo con el principio de buena
gestión financiera.
El reglamento determinará las obligaciones de control
y auditoría de los Estados miembros en la ejecución del
presupuesto, así como las responsabilidades que de ello se
derivan. (...)
La política busca corregir desigualdades, reforzando
la cohesión en todos los territorios de la UE. Pero la po-
lítica regional es de gestión compartida con los Estados.
¿Cómo se ha planteado entonces el control sobre los
Estados miembros para que la política regional cumpla
esos objetivos?
El artículo 59 Reglamento (U.E., Euratom) nº
966/201218 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2
de octubre de 2012, sobre las normas financieras aplica-
bles al presupuesto general de la Unión y por el que se
deroga el Reglamento (C.E., Euratom) nº 1605/2002 del
Consejo regula la gestión y el control compartido con
los Estados miembros de la siguiente forma, imponién-
doles unas obligaciones muy extensas:
1. Cuando la Comisión ejecute el presupuesto en régi-
men de gestión compartida, se delegarán en los Es-
tados miembros competencias de ejecución. Cuando
gestionen fondos de la Unión, la Comisión y los Es-
tados miembros respetarán los principios de buena
gestión financiera, transparencia y no discrimina-
ción y asegurarán la proyección pública de la acción
de la Unión. A tal fin, la Comisión y los Estados
miembros cumplirán sus respectivas obligaciones de
control y auditoría y asumirán las responsabilidades
resultantes previstas en el presente Reglamento. (...)
2. Al realizar las tareas relacionadas con la ejecución
del presupuesto, los Estados miembros adoptarán to-
17
Ídem.
18
Reglamento (UE, EURATOM) nº 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de octubre de 2012 sobre las normas financieras aplicables al presupuesto
general de la Unión y por el que se deroga el Reglamento (CE, EURATOM) nº 1605/2002 de Consejo.
19
Ibídem artículo 59.4.
das las medidas necesarias, incluidas medidas legis-
lativas, reglamentarias y administrativas, para pro-
teger los intereses financieros de la Unión como son:
a) Garantizar que las acciones financiadas mediante el
presupuesto se ejecutan correcta y eficazmente, en
cumplimiento de las normas sectoriales aplicables y
a designar y supervisar a los órganos responsables de
la gestión y el control de los fondos de la Unión;
¿Ha fracasado la Política Regional en la Unión Europea? Estudio sobre sus beneficios y contraprestaciones, en especial su sistema de control
b) Prevenir, detectar y corregir las irregularidades y el
fraude.
Con el fin de proteger los intereses financieros de la
Unión, los Estados miembros, respetando el principio
de proporcionalidad y de conformidad con el presen-
te artículo y con las normas sectoriales pertinentes,
llevarán a cabo controles previos y verificaciones a
posteriori, incluidos, en su caso, controles sobre el te-
rreno sobre muestras de operaciones representativas
y/o basadas en el riesgo. Asimismo, recuperarán los
fondos pagados indebidamente y ejercerán las ac-
ciones legales necesarias al respecto. (...)
La Comisión supervisará los sistemas de gestión y con-
trol establecidos en los Estados miembros. En su tra-
bajo de auditoría, la Comisión respetará el principio
de proporcionalidad y tendrá en cuenta el nivel del
riesgo evaluado de conformidad con las normas sec-
toriales. (…)
Los Estados miembros designarán, al nivel adecuado, a
los organismos responsables de la gestión y del con-
trol de los fondos de la Unión. (...)
Dichos organismos designados por los Estados
miembros tendrán, entre otras, como funciones19:
a) Crear un sistema de control interno efectivo y efi-
ciente y asegurarán su funcionamiento;
b) Utilizar un sistema de contabilidad que facilite a
su debido tiempo información exacta, exhaustiva
y fidedigna;
c) Deben facilitar a la Comisión, a más tardar el 15 de
febrero del ejercicio presupuestario siguiente:
1) Sus cuentas sobre los gastos incurridos, durante
el periodo de referencia pertinente definido en
las normas sectoriales, en el marco de la ejecu-
ción de sus tareas y presentados a la Comisión
para su reembolso. Las cuentas se acompañarán
de una declaración de fiabilidad en la que se
confirme que, en opinión de los responsables de
la gestión de los fondos:
i) Los datos están presentados correctamente y
son completos y exactos.
75
 Noviembre nº 72 - 2018

ii) Los gastos se efectuaron conforme a los fines
previstos, tal como se definen en las normas
sectoriales.
iii) Los sistemas de control establecidos ofrecen
las garantías necesarias en lo que respecta a la
legalidad y la regularidad de las operaciones
correspondientes.
2) Un resumen anual de los informes de auditoría
finales y de los controles realizados, un análi-
sis de la naturaleza y el alcance de los errores
y deficiencias detectados en los sistemas y las
medidas correctivas tomadas o previstas. Las
cuentas y los resúmenes irán acompañados del
dictamen de un organismo de auditoría inde-
pendiente, conforme a las normas de auditoría
aceptadas internacionalmente.
Por su parte, la Comisión, también tiene funciones
adicionales, con el fin de garantizar que los fon-
dos de la Unión se utilizan de conformidad con
las normas aplicables20:
a) Procederá al examen y a la aceptación de las cuen-
tas de los organismos designados siguiendo proce-
dimientos que aseguren la exhaustividad, la exacti-
tud y la veracidad de las cuentas;
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS
b) Excluirá de la financiación de la Unión los gastos
correspondientes a desembolsos que se hayan efec-
tuado contraviniendo el Derecho aplicable;
c) Interrumpirá los plazos de pago o suspenderá los
pagos cuando lo prevean las normas sectoriales.
Los instrumentos con los que se persiguen los obje-
tivos de política de cohesión en el período 2014-2020,
tienen su base jurídica en un prolijo conjunto de Regla-
mentos21 que tratan de adecuar las líneas de actuación
tradicionales de la política de cohesión con las priorida-
des de la Estrategia Europa 2020, previendo en particu-
lar disposiciones comunes para los Fondos Estructura-
les y de Inversión Europeos (FEIE), donde se incluyen
los llamados Fondos de cohesión (FEDER, FSE y Fondo
de Cohesión), Fondo para el Desarrollo Rural y Fondos
del sector marítimo y de la pesca.
El Reglamento general 1303/201322 establece también
la gestión compartida de estos fondos y las responsabi-
lidades de los Estados miembros y las responsabilidades
y competencias de la Comisión en sus artículos 73, 74 y
75. De forma literal el artículo 73 establece:
Con arreglo al principio de gestión compartida, los Es-
tados miembros y la Comisión serán responsables de la
gestión y el control de programas con arreglo a sus respon-

20
Ibídem artículo 59.6.
21
-Reglamento (UE) no 1303/2013 del Parlamento y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes relativas al FEDER,
al FSE, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca (FEMP). Este reglamento ha
sido complementado por el Reglamento Delegado (UE) no 480/214 de la Comisión, de 3 de marzo de 2014.
-Reglamento (UE) no 1301/2013 del Parlamento y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y sobre dis-
posiciones específicas relativas al objetivo de inversión y crecimiento y empleo.
-Reglamento (UE) no 1304/2013 del Parlamento y del Consejo de 17 de diciembre de 2013, relativo al Fondo Social Europeo (FSE). -Reglamento (UE) no 1300/2013
del Parlamento y del Consejo de 17 de diciembre de 2013, relativo al Fondo de Cohesión.
-Reglamento (UE) no 1299/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen las disposiciones específicas relativas
al apoyo del Fondo Europeo de Desarrollo Regional al objetivo de cooperación territorial europea.
-Reglamento (CE) no 1302/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013 por el que se modifica el Reglamento (CE) no 1082/2006 del
Parlamento Europeo y del Consejo de 5 de julio de 2006, sobre la Agrupación Europea de Cooperación Territorial (AECT) en lo que se refiere a la clarificación, a la
simplificación y a la mejora de la creación y el funcionamiento de tales agrupaciones).
22
Reglamento (UE) no 1303/2013 del Parlamento y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes relativas al FEDER, al
FSE, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca (FEMP). Este reglamento ha sido
complementado por el Reglamento Delegado (UE) no 480/214 de la Comisión, de 3 de marzo de 2014.

76
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 71 - 86
sabilidades respectivas establecidas en el presente Regla-
mento y las normas específicas de los Fondos.
Y del mismo modo se contiene en el artículo 74 del
Reglamento citado que vuelve a describir las muy exi-
gentes obligaciones de los Estados miembros:
1. Los Estados miembros cumplirán las obligaciones de
gestión, control y auditoría, y asumirán las respon-
sabilidades que de ellas se deriven, establecidas en
las normas sobre gestión compartida que contengan
el Reglamento financiero y las normas específicas de
los Fondos.
2. Los Estados miembros garantizarán que sus sistemas
de gestión y control de los programas se establezcan
de conformidad con las normas específicas de los
Fondos y que estos funcionen eficazmente.
3. Los Estados miembros garantizarán que se pongan
en práctica medidas eficaces para el examen de las
reclamaciones relacionadas con los FEIE. El ámbito,
las normas y los procedimientos relacionados con
dichas medidas serán responsabilidad de los Esta-
dos miembros, de conformidad con su marco insti-
tucional y jurídico. A petición de la Comisión, los
Estados miembros examinarán las reclamaciones
presentadas a la Comisión que entren en el ámbito
de sus medidas. Los Estados miembros informarán a
la Comisión de los resultados de dichos exámenes si
así se les solicita. (...)
Se completan estos contenidos con lo establecido en
el artículo 75 del Reglamento general 1303/201323 que
se resume a continuación:
-La Comisión, basándose en la información dispo-
nible (información relativa a la designación de organis-
mos responsables de la gestión y el control de los do-
cumentos facilitados cada año por dichos organismos
designados, los informes de control, los informes de
ejecución anual y las auditorías de los organismos na-
cionales y de la Unión), se cerciorará de que los Estados
miembros han establecido sistemas de gestión y control
que cumplen el presente Reglamento y las normas espe-
cíficas de los Fondos, y de que esos sistemas funcionan
con eficacia durante la ejecución de los programas.
-Los funcionarios o representantes autorizados de la
Comisión podrán efectuar auditorías o comprobaciones
sobre el terreno. La Comisión respetará el principio de
proporcionalidad teniendo en cuenta la necesidad de
evitar duplicidades injustificadas de auditorías o verifi-
caciones realizadas por los Estados miembros, el nivel
de riesgo para el presupuesto de la Unión y la necesidad
de minimizar la carga administrativa de los beneficia-
Ibídem.
23
Información obtenida del documento: VVAA. Relaciones financieras entre España y la Unión europea 2010 Ministerio de Hacienda, Madrid 2011 páginas 50-55.
24
Ídem, p.50.
25
rios con arreglo a las normas específicas de los Fondos.
-La Comisión podrá exigir a un Estado miembro
que emprenda las acciones necesarias para garantizar
el funcionamiento efectivo de sus sistemas de gestión y
control o la exactitud del gasto conforme a las normas
específicas de los Fondos.
¿Todas estas medidas de control garantizarán que se
cumple la finalidad de la política regional? El sistema
¿Ha fracasado la Política Regional en la Unión Europea? Estudio sobre sus beneficios y contraprestaciones, en especial su sistema de control
de gestión parece muy alambicado y complejo, máxime
teniendo en cuenta las especificidades de cada Estado
miembro y de sus regiones. Supone un esfuerzo de con-
trol no solo para las instituciones europeas sino espe-
cialmente para los Estados miembros. Ello nos lleva a
preguntarnos, ¿realmente merece la pena recibir fondos
de la política regional? ¿Son sus beneficios tangibles y
claros para que cualquier ciudadano perciba los efectos
positivos de esa política en su día a día? Además, dichos
beneficios no son gratuitos sino que el sistema complejo
de gestión y control supone un coste indudable para los
Estados adicional a las correspondientes aportaciones al
presupuesto de la UE.
A continuación, vamos a centrarnos en el estudio
concreto de los beneficios pero también de las contra-
prestaciones de los Estados miembros tanto del marco
2014-2020, como el anterior marco 2007-2013, centrán-
donos fundamentalmente en el FEDER y en el Fondo
de Cohesión, fondos “estrella” de dicha política. Como
se ha indicado, dichas contraprestaciones no son solo
en términos de aportaciones por los Estados al Presu-
puesto comunitario sino también en cuanto al estableci-
miento de un sistema específico de gestión y control de
las operaciones que van a ser objeto de cofinanciación
que satisfaga todas las exigencias comunitarias, descri-
tas en los apartados anteriores. Esta circunstancia po-
dría ser especialmente gravosa en Estados de carácter
descentralizado, como el español, donde la existencia
de varios niveles de gestión y control hacen necesarios
unos costes adicionales de coordinación.
IV. BENEFICIOS. REFLEXIONES
En cuanto a los beneficios del “marco 2007-2013”24,
los fondos se estructuran en una serie de objetivos
(Convergencia, Competitividad regional y empleo y
Cooperación territorial Europea) definidos de forma
muy abstracta, encuadrados en un esquema complejo,
previéndose para esta política más de 300.000 millones
de euros25 para todo el marco. Constituyen cuantías
muy atractivas con las que podrían haberse financiado
a priori muchas actuaciones. Sin embargo, para saber si
77
 Noviembre nº 72 - 2018

esas cuantías se reciben de manera íntegra por los Es-
tados Miembros, se ha analizado un año específico (el
presupuesto 2010) a fin de analizar cómo las previsio-
nes de créditos se iban ajustando en años posteriores
y su comparación con las ejecuciones reales. En dicho
análisis se ha observado que no todo el presupuesto
se recibe finalmente por los Estados miembros. Así en
el Presupuesto 201026 se observó que las cifras de cré-
ditos de pago eran sensiblemente inferiores a los de
compromiso (para fondos estructurales en torno a un
75% y para Fondo de Cohesión un 67%) y los créditos
de pago también se reducían considerablemente (si lo
comparamos con el total de crédito de pago la cuantía
seguía reduciéndose) siendo las diferencias mayores si
los comparamos con los créditos comprometidos donde
apenas llegaba al 70%.
Esta situación de infraejecución presupuestaria se
pone de relieve en los cuatros últimos informes anuales
de implementación de los fondos estructurales que figu-
ran disponibles27. Por ejemplo en el “20 informe anual
sobre el año 2008”28 se deduce que incluso más de un
74% de los programas del marco anterior (2000-2006)
eligieron ampliar su periodo de ejecución para poder
absorber fondos. En el “21 informe anual referido a
2009”29 se concluye que en todas las actuaciones de los
Fondos Estructurales, salvo las de objetivo 1, la ejecu-
ción de créditos de pago ha sido inferior a las previsio-
nes. Y en el “22 informe anual”30 se habla de una tasa de
absorción global del 100% pero por las transferencias
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS
Miembros ya que, por el principio de subsidiariedad,
deben adelantar los fondos para las actuaciones y lue-
go solicitar el porcentaje de financiación a la UE que,
recordemos, puede no llegar nunca si hay correcciones
financieras por parte de la Comisión.
Una vez analizada la vertiente presupuestaria, si
se efectúa un análisis de los resultados de la propia
gestión de la política de cohesión en base a los dis-
tintos informes y estudios doctrinales, el “V informe
de Cohesión de la Comisión”32 refleja sus realizacio-
nes concretas y evolución. Pero en dicho informe se
hace la afirmación preocupante de que no es posible
alcanzar los objetivos de la “Estrategia 2020” solo con
políticas comunitarias o solo con políticas nacionales
por lo que la política regional por sí sola no podría
alcanzar dichas metas, siendo necesario un diseño de
políticas adecuadas a las necesidades de las regiones y
una ajustada coordinación de la propia política de co-
hesión con otras políticas. Por tanto, una política re-
gional homogénea para todos los territorios no puede
cumplir sus objetivos33.
También se subraya la necesidad de reformular cómo
medir la política de cohesión34. Si bien es cierto que pa-
rece desprenderse como efecto de la política regional un
aumento en términos netos a nivel de PIB en toda la
UE, también se reflejan una serie de ineficiencias. En
concreto, el informe recoge una serie de logros sin más
información que permita concluir si se consiguieron los
objetivos generales planteados en el marco o si aquellos

realizadas para intentar fortalecer las asignaciones del podrían haberse logrado de una manera más eficiente o
marco 2007-2013 que, recordemos, en dicho año estaba económica35.
en su año intermedio. De todo ello se deduce que la propia gestión eficaz
Por último, en el “23 informe anual para 2011”31 de la política requiere una administración firme a nivel
menciona que la ejecución presupuestaria se centró en nacional, regional y local, es decir, su eficacia depende
el cierre 2000-2006 (11 años desde su inicio), estan- de la propia situación de cada territorio para que sea
do pendiente de pago del saldo más de la mitad de los realmente eficaz y debería enfocarse en evitar:
programas, afirmando expresamente el hecho del lento Una definición generalista de sus finalidades, con-
inicio del marco 2007-2013. Por tanto la infraejecución centrándose en un número de prioridades y que dicha
y los retrasos en la recepción de fondos son un hecho. política sea lo suficientemente flexible como para tener
Es oportuno insistir en que el retraso en la ejecución en cuenta los distintos contextos territoriales. Ello lleva-
presupuestaria y de puesta en marcha de los marcos es ría a ampliar los actores involucrados en la propia elabo-
una cuestión especialmente gravosa para los Estados ración de las políticas.
26
Ídem, pp. 55-57.
27
Universidad de Pittsburgh. “Archivo de la integración Europea. COMISIÓN EUROPEA. Archive of European integration” Browse by EU Annual reports http://
aei.pitt.edu/view/euar/REGIONAL_POLICY=3AStructural_Funds.html.
28
Comisión Europea Report from the commission 20th annual report on implementation of the structural funds (2008) {SEC(2009)1495} Brussels, 30.10.2009
COM(2009)617 final.
29
Comisión Europea. Informe de la comisión vigesimoprimer informe anual sobre la aplicación de los fondos estructurales (2009) SEC(2010) 1230).
30
Comisión Europea. 22nd annual report on implementation of the structural funds.
31
Comisión Europea. 23rd annual report on implementation of the structural funds.
32
Comisión Europea. Quinto informe sobre la cohesión económica, social y territorial. Luxemburgo. Oficina de Publicaciones de las Comunidades Europea. 2010.
33
Ídem, p. XI
34
Ídem, p. XI
35
Idem, p. 42

78
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 71 - 86

Absorber o gastar fondos sin más, sino en fijarse más
en el fin de las propias políticas, en la evaluación de sus
resultados, mediante indicadores cualitativos y cuanti-
tativos. Incluso en algunos documentos se afirma que
el superior desarrollo en términos de PIB de la unión se
pueda atribuir en su totalidad a esta política ya que hay
otros factores potenciales ya que depende de que dichas
regiones tengan una serie de características favorables
lo que es difícil hacerse una idea de la eficacia de la po-
lítica de cohesión.
Posteriormente, en el informe global de 201643 de im-
plementación de estos fondos se presentan unos datos
de ejecución de los que se deducen variaciones com-
parados con los datos de créditos de compromiso del
Marco financiero Plurianual, de lo que se desprende un
posible retraso en la ejecución de fondos que podría

¿Ha fracasado la Política Regional en la Unión Europea? Estudio sobre sus beneficios y contraprestaciones, en especial su sistema de control
previas, que está en relación con el punto anterior y la dar lugar, si no se toman las medidas adecuadas, a in-
necesidad de soluciones específicas para cada región. fra ejecuciones presupuestarias. Adicionalmente, parece
Es preocupante que al analizar inversiones que son el que se ha tenido en cuenta las experiencias anteriores al
prototipo de financiación de políticas de cohesión (ca- precisar que el presupuesto está enfocado a resultados
rreteras, ferrocarriles, aeropuertos, etc.)36 surjan serias aunque de dicho documento no pueden deducirse con-
dudas de si la política está bien definida en términos de cretos objetivos, resultados o indicadores.
objetivos e indicadores. Algunas fuentes doctrinales37 Igual que hicimos respecto al marco 2007-2013, si
mencionan incluso que la política de cohesión podría a analizamos la gestión de la política mediante el “VI in-
llegar a ser perjudicial para las regiones menos favoreci- forme de la Comisión”44, en él describe una situación
das al reducir la competitividad. preocupante al inicio del marco anterior sobre la con-
Ambas conclusiones redundarían también en una me- secución de los objetivos de la “Estrategia Europa 2020”.
jora de la transparencia de dicha política para los propios Asimismo afirma también como declaración de inten-
ciudadanos de la unión ya que, de la información que dis- ciones que la U.E. debe centrarse, para ser realmente
pone, le es muy difícil comprender los efectos beneficio- eficaz, en ciertas prioridades y en un reforzamiento de
sos que esta política le supone en su día a día. los propios Estados, fortaleciendo las capacidades de las
Pero ya mucho antes del propio “V informe” se había administraciones nacionales. Sale a la luz la necesidad
planteado la preocupación sobre la eficacia de la políti- de reducir la burocracia y simplificar los procedimien-
ca de cohesión38, por lo que es sorprendente que no se tos. También en algunos estudios doctrinales45 se pone
adoptaran las medidas mucho antes. de manifiesto de nuevo el alto nivel de complejidad de la
Respecto al análisis de los beneficios del marco 2014- gestión de los fondos cuyas causas son diversas y depen-
202039, por el escaso tiempo transcurrido desde el inicio den de un gran número de procesos, como son:
del marco, no es posible realizar afirmaciones conclu- • El intento de implementar un marco global le-
yentes pero, analizando los dos primeros presupuestos gal y de implementación, afectando a muchos
del marco40, ya podemos ver diferencias en las cifras de actores regionales y locales con amplio abani-
compromisos varían respecto a las cifras establecidas en co de temas.
el marco financiero plurianual al inicio del marco41, por • Decisiones comunitarias obtenidas por nego-
lo que podría haber reajustes de anualidades y posibles ciación entre funcionarios o políticos con falta
retrasos e infraejecuciones. En el informe disponible de conocimiento práctico de implementación.
sobre el presupuesto 201542, hace una retrospectiva de • El número y complejidad de reglas se ha incre-
logros del marco anterior 2007-2013 muy generales con mentado en cada periodo de programación.
36
Comisión Europea. Ex post evaluation of cohesion policy programmes 2000 -2006 co-financed by the european fund for regional development (objectives 1& 2)-
workpackage 5a: transport.
37
Bachtler J.& Zgorzelak, G., 2007 Reforming EU cohesion policy A reappraisal of the performance of the Structural Funds.
38
Comisión Europea. Working towards a New Europe: The role and achievements of Europe’s regional policy, 2004-2009
Comisión Europea. Ex Post Evaluation of Cohesion Policy Programmes 2000-2006 financed by the European Regional Development Fund in Objective 1 and 2 Regions.
Comisión Europea. Ex post evaluation of cohesion policy programmes 2000 -2006 co-financed by the european fund for regional development (objectives 1& 2)-
workpackage 5a: transport
39
VV.AA., 2016. Relaciones financieras entre España y la Unión europea 2015 páginas. 14, 35-40.
40
Comisión Europea. 2015 EU Budget 2014 Financial report, & 2016. EU Report Financial Report 2015.
41
VVAA., 2016 Relaciones financieras entre España y la Unión europea 2015. p. 14
42
Comisión Europea. 2016. E.U. Report Financial Report 2015.
43
Comisión Europea, 2016 Summary report of the programme annual implementation reports covering implementation in 2014-2015 COM (2016) 812 final.
44
Comisión Europea, 2014, Sexto Informe sobre a cohesión económica, social y territorial. Inversión para el empleo y el crecimiento. Promoción del desarrollo y la
buena gobernanza en las regiones y ciudades de la U.E.
45
European Policies Research Centre (Eprc). School Of Government & Public Policy University Of Strathclyde, 2015. Is simplification simply a fiction?
El Centro de investigación de Políticas Europeas de la Universidad de Strathclyde es un centro líder en investigación comparativa sobre política pública, en especial
las políticas de desarrollo regional. http://www.eprc-strath.eu/About-us.html.

79
 Noviembre nº 72 - 2018

• Las reglas, estructuras y terminologías son
objeto de cambios entre periodos, llevando a
mayor complejidad e incertidumbre.
• La tensión entre simplificación y otros principios
(certeza legal, igualdad de tratamiento, etc.).
Además en dichos estudios se resalta que estos pro-
blemas parecen no quedar resueltos con las medidas de
simplificación abordadas por la Comisión ya que parece
que han sido sobrepasadas por otros elementos del mar-
co 2014-2020 que llevan a un sorprendente incremento
global de la complejidad, suponiendo aún más proble-
mas de los que trataba de resolver.
Dicho informe describe después una serie de con-
clusiones que causan cierta alarma (en situaciones
que permanecen sin solucionar respecto a innovación,
riesgo de pobreza, esperanza de vida, eficiencia ener-
gética, etc.). Afirma este informe y otros documentos
de la Comisión que las sucesivas ampliaciones de la UE
han intensificado la diversidad territorial de la UE46 y
que es necesario centrarse en un número limitado de
prioridades clave de inversión, haciendo hincapié en los
resultados47.
Incluso otras instituciones como el Tribunal de
Cuentas Europeo (TCE)48 o estudios doctrinales49 si-
guen cuestionando la eficacia de la política al analizar
concretos instrumentos y caso concretos de inversión,
plasmando ineficiencias (falta de coordinación con las
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS
políticas de los Estados miembros ni hay supervisión
suficiente de la Comisión, etc.), afirmando que podría
haberse conseguido mucho más, su escasa rentabilidad,
y cuestionando incluso si influyeron positivamente.
Son afirmaciones que ya se planteaban en el marco
anterior sin que se pueda entender por qué no se toman
las medidas para resolverlo ya que parece que no se ha
avanzado en su resolución.
Por tanto, en dichos documentos se continúan plas-
mando realizaciones concretas de la política, con lo que
es muy difícil poder constatar, de la documentación ac-
cesible para cualquier ciudadano de la Unión, la eficacia
real y tangible de la política regional. Del análisis de los
documentos descritos se desprende que aún queda mu-
cho por hacer.
Si queremos intentar concretar más haciendo un es-
tudio adicional sobre la comparativa de los beneficios y
resultados obtenidos entre los distintos Estados Miem-
bros de la UE como consecuencia de la financiación de
la política de cohesión, la empresa se hace complicada.
La información de acceso general disponible50 es dema-
siado descriptiva y enumerativa sin ser posible compa-
rar la mayoría de los hitos y cifras entre los distintos paí-
ses además de no estar disponible más que en inglés y en
el idioma concreto del país, como regla general.
Si analizamos dicha información, vemos que las
proporciones de los créditos asignados a cada país se

46
Comisión Europea, 2014, Sexto Informe sobre a cohesión económica, social y territorial. Inversión para el empleo y el crecimiento. Promoción del desarrollo y la
buena gobernanza en las regiones y ciudades de la UE. p XXXIV.
47
Comisión Europea, 2014. Comprender las Políticas de la UE. Hacer que las regiones y ciudades europeas sean más competitivas, fomentar el crecimiento y crear
empleo.
48
Tribunal de Cuentas Europeo, 2015 .Informe especial del TCE de 2015 sobre Debe concederse más atención a los resultados para mejorar la asistencia técnica a
Grecia.
Tribunal de Cuentas Europeo, 2014. Informe especial Infraestructuras aeroportuarias financiadas por la UE: escasa rentabilidad.
49
European Policies Research Centre (EPRC). School Of Government & Public Policy University Of Strathclyde, 2015. Is simplification simply a fiction?
50
http://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications?title=&themeId=0&tObjectiveId=ALL&typeId=20&countryId=0&periodId=0&fundId=0&poli
cyId=0&languageCode=en&search=1 2009 Facsheet (Se incluye Croacia y no se tiene en cuenta el “Brexit”).
http://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications?title=&themeId=0&tObjectiveId=ALL&typeId=20&countryId=0&periodId=0&fundId=0&polic
yId=0&languageCode=en&search=1 2014 Factsheets.

80
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 71 - 86
mantienen bastante homogéneos de un marco a otro.
Por ejemplo si entendemos que lo que en dichas fichas
denominan como logros (en cifras económicas) del
“marco 2007-2013” son realmente los gastos ejecuta-
dos por el Estados miembros y recibidos de la UE y los
comparamos con las asignaciones previstas para el si-
guiente “marco 2014-2020”, vemos que las proporciones
de los créditos de cada país se mantienen bastante ho-
mogéneos entre marcos. En concreto solo en 7 países la
proporción con el resto de países sobre el importe total
distribuido, varía en más de un 1 por ciento. En el resto
es inferior a dicho porcentaje. Esto nos lleva a pregun-
tarnos si la forma de medir los recursos necesarios para
cada de Estado deriva de cómo estos han ejecutado los
recursos previamente asignados, o sea, de lo que en de-
finitiva han gastado, como objeto de negociación. Si esto
no fuera así, sino que dicha distribución se efectúa en
realidad en base a profundos estudios de evaluación de
resultados en cada país y región, vemos que las propor-
ciones entre países no varían demasiado de un marco
a otro. Entonces cualquier ciudadano europeo, con esa
información disponible, podría cuestionar si la política
regional consigue los objetivos de aproximar los niveles
de desarrollo entre todos los países y regiones europeos.
Circunstancia que parece no producirse.
V. CONTRAPRESTACIONES. REFLEXIONES
En cuanto a las contraprestaciones, los Estados per-
ceptores netos de fondos51, es decir, aquellos que reciben
mayor importe de transferencias en relación a sus apor-
taciones para financiar las políticas de la Unión, suelen
coincidir con los países menos prósperos y a la inversa.
Debe tenerse en cuenta que además de los beneficios
en términos de importes presupuestarios, existen otras
ventajas que obtienen los Estados como consecuencia
del propio hecho de la apertura de mercados y de la in-
tegración económica europea, de las que se se benefi-
cian en mayor medida las economías más desarrolladas.
El estudio de los desequilibrios presupuestarios entre
los distintos países ha sido un tema muy debatido y
para evitarlos se han producido mecanismos correcto-
res, como el llamado cheque británico y también otras
51
Información obtenida del documento: VVAA. 2011. Relaciones financieras de España con la UE 2010 páginas. 85-88 y del documento VVAA. 2016. Relaciones
financieras de España con la UE 2015 páginas. 123-125
52
VVAA. 2011. Relaciones financieras de España con la UE 2010 p. 93
53
VVAA. 2016 Relaciones financieras de España con la UE 2015 p. 135
54
Reglamento (CE, Euratom) no 1605/2002 DEL CONSEJO de 25 de junio de 2002 por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general
de las Comunidades Europeas
Reglamento (CE) nº 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo
Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) nº 1260/1999
Reglamento de la Comisión (CE) 1828/2006 de desarrollo.
Comisión Europea. 2015. Guía de FEIE: textos y comentarios oficiales. página. 27
55
Informe Especial de TCE nº 16 de 2013, sobre la evaluación de la “auditoría única” y del grado en que la comisión se apoya en el trabajo de las autoridades nacio-
nales de auditoría en el ámbito de cohesión páginas. 8 y 9.
medidas para Alemania, Austria, Suecia y Países Bajos.
Es oportuno insistir en que el gasto comunitario en
un determinado país no solo beneficia al país concreto
en el que se realiza el gasto. Respecto al análisis de un
presupuesto concreto a mitad del marco 2007-201352 se
concluyó que el país que menos aportaba en términos
relativos era Reino Unido y había otros países con apor-
tación por recursos propios inferior a la media como
¿Ha fracasado la Política Regional en la Unión Europea? Estudio sobre sus beneficios y contraprestaciones, en especial su sistema de control
Alemania, Suecia y Austria. Los países con contribucio-
nes superiores a la media fueron Bélgica y Países Bajos.
En cuanto al marco 2014-2020, el análisis del saldo de
un año (2014)53 indicaba que el país con mayor aporta-
ción eran Bélgica (en recursos propios tradicionales) y
Países Bajos (derechos de aduana). La aportación más
baja era del Reino Unido y también había aportaciones
con variaciones a la baja de Alemania, Suecia y Austria.
Por tanto, las ayudas no son gratuitas. Se hacen apor-
taciones al Presupuesto comunitario y además hay que
soportar el coste del establecimiento de un sistema de
gestión y control sobre dichas ayudas. En el ámbito del
control54, como ya se ha indicado, la gestión compartida
del presupuesto supone que los Estados miembros deben
establecer un sistema de gestión y control conforme a los
requisitos comunitarios y además la Comisión puede es-
tablecer mecanismos de corrección financiera (es decir
devolución total o parcial de los fondos previamente con-
cedidos) para asegurarse el uso de esos fondos conforme
a dicha normativa, incluyendo también el cumplimiento
de los principios específicos y adicionales de las políticas
comunitarias. Como se ha explicado, hay varios niveles
de control (diversos tipos de controles y distintos orga-
nismos y autoridades nacionales implicadas, además de
los controles que realice la Comisión e incluso el TCE).
Dicho control nacional tiene un coste económico.
EL TCE55 hizo una estimación anual en 2007-2013 solo
para una Autoridad (Autoridad de Auditoría) de unos
110 a 130 millones de euros (0,2% del presupuesto to-
tal), destacando que tenía que haber un equilibrio entre
el coste de control y los beneficios que dichos contro-
les aportan. Ello es especialmente importante cuando
en muchos casos las irregularidades se han basado en
una diferente interpretación de unas normas comunita-
81
 Noviembre nº 72 - 2018

rias abstractas y generales56, pese a que las Autoridades
nacionales realizaron los controles conforme al criterio
que estimaban correcto, incurriendo en unos costes de
control y, pese a ello, los fondos han vuelto a las arcas
comunitarias, sin cumplir sus objetivos y provocando
unos gastos de gestión y control en los Estados que no
han tenido ninguna utilidad para ellos.
La Comisión menciona que hay una relación direc-
ta57 entre los programas de alta calidad y la existencia
de unos objetivos claramente definidos, correctamente
evaluados y con unos medios para lograrlos. El propio
Comité de las Regiones58 planteó el Programa de apoyo
a las reformas estructurales para el periodo 2017-2020,
a petición de los Estados miembros, con la finalidad de
mejorar la capacidad administrativa de los distintos ni-
veles de gobierno de los Estados, cuestión que se ha re-
saltado en las páginas anteriores como crucial.
¿Hacia donde debería ir el futuro de la política
regional? El Comité de las Regiones en un documento
de 201659 ha hecho una serie de reflexiones, con las que
se concluye el presente artículo, que pueden ayudarnos
a replantear dicha política.
Dicho documento menciona, en primer lugar, que
los FEIE tienen un impacto inmediato en la calidad de
vida de los ciudadanos y pueden ejercer una influencia
positiva sobre su actitud general hacia la UE. Uno de
los instrumentos importantes es simplificar y flexibilizar
el conjunto del sistema de ejecución de los FEIE. Pero,
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS
cipar activamente no solo la Comisión sino también de
otros órganos siendo necesario concretar la finalidad
esencial y el espíritu de la política de cohesión como
tal. La política de cohesión es cada vez más compleja
principalmente debido a la falta de confianza entre los
diferentes niveles políticos y administrativos. Y hay una
conclusión alarmante en dicho documento: dicha com-
plejidad lleva a aumentar las disparidades en el desa-
rrollo de las regiones. Es necesario acciones inmediatas
mediante cambios en las prácticas de ejecución y en los
requisitos no jurídicos, una mayor cooperación y una
orientación más eficaz. Hay que suprimir las orientacio-
nes y esquemas generales que no se traduzcan en una
mayor eficiencia. Hay que definir normas que adopten
enfoques diferentes y más creativos a fin de alcanzar un
objetivo general. Hay que establecer un contrato de con-
fianza entre la Comisión, los Estados miembros y sus
regiones para la gestión y el control de los Fondos Es-
tructurales. Continúa indicando que hay que dar mayor
flexibilidad a los beneficiarios y un mayor margen de
maniobra para la aplicación a nivel regional. No se pue-
de continuar con la situación en la que muchos benefi-
ciarios ven en los FEIE una empresa arriesgada, ya que
la financiación de su proyecto puede quedar suprimida
o bloqueada por diferencias entre los Estados y la Comi-
sión. La lucha contra la corrupción no debería llevar a
que cada beneficiario suscite desconfianza a priori sino
basarse en la confianza, la cooperación y una clara res-

como ya se ha indicado, los procedimientos de utiliza- ponsabilidad.

ción de los FEIE se complican periodo tras periodo y La mayoría de los errores cometidos, por ejemplo, en
para que la simplificación sea una realidad debe parti- la contratación pública son equivocaciones debidas a la

56
Comité de las Regiones, 2016. Simplificación de los FEIE desde el punto de vista de los entes locales y regionales.
57
Comisión Europea. 2012. Evaluación de Acciones de Apoyo a la Innovación Guía de métodos y prácticas. página. 5.
58
Comité de las Regiones. 2016. Dictamen Programa de apoyo a las reformas estructurales para el período 2017-2020. -117. º Pleno de los días 7 y 8 de abril de 2016.
59
Comité de las Regiones, 2016. Simplificación de los FEIE desde el punto de vista de los entes locales y regionales.

82
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 71 - 86

complejidad de las normas y en las auditorías ex post ya
no es posible corregir los errores. En general, como ya
se ha indicado antes, el Comité de las Regiones afirma
que las autoridades nacionales y los órganos de control
de la UE suelen llegar a diferentes interpretaciones de
las mismas normas, siendo necesario establecer un sis-
tema de auditoría única a nivel nacional y de la UE. Por
último, concluye que podría analizarse cuál es el nivel
les junto con un indicador principal de realización de
cada uno de ellos. Las autoridades de gestión deberían
tener un margen de maniobra para determinar las acti-
vidades que permitieran alcanzar cada objetivo en las
diferentes regiones.
Por tanto, para conseguir que la política regional no
fracase y pueda desplegar todos sus efectos beneficiosos
debería replantearse su diseño y aplicación en los Esta-

¿Ha fracasado la Política Regional en la Unión Europea? Estudio sobre sus beneficios y contraprestaciones, en especial su sistema de control
más adecuado para realizar la programación y concen- dos Miembros, a la luz del análisis realizado.
tración temática, determinando unos objetivos genera-

VI. BIBLIOGRAFÍA

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blicaciones de las Comunidades Europea.
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crecimiento. Promoción del desarrollo y la buena gobernanza en las regiones y ciudades de
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Varios Autores 2016 Relaciones financieras entre España y la Unión europea 2015 Ministerio de Hacienda

1.2. Boletines y diarios oficiales

DO de la Unión Europea, 2016 Informe Anual del Tribunal de Cuentas sobre la ejecución presupuestaria relativo al ejercicio
13/10/2016 2016(375/01) 2015, acompañado de las respuestas de las instituciones.

1.3. Normas
DO de la Unión Europea 2012 Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Versión consolidada.
26/10/2012 (C326/47)
DO de las Comunidades 2002 Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. Versión consolidada.
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2002 C325/33
DO Comunidades Europeas 2002 REGLAMENTO (CE, Euratom) no 1605/2002 DEL CONSEJO de 25 de junio de 2002 por
el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comuni-
16 junio 2002 L248/1 dades Europeas
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julio 2006 L210/25 cen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo
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27 diciembre de 2006 establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al
L371/1 Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión, y el Reglamento(CE) nº 1080/2006 del Parla-
mento Europeo y del Consejo, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional

83
 Noviembre nº 72 - 2018

2. Fuentes no impresas
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octubre de 2012 L298/1 octubre de 2012 sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión
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DO de la Unión Europea 2013 Reglamento (UE) no 1301/2013 del Parlamento y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013,
20 diciembre de 2013 L sobre el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y sobre disposiciones específicas
347/289 relativas al objetivo de inversión y crecimiento y empleo.

DO de la Unión Europea 20 2013 Reglamento (UE) no 1304/2013 del Parlamento y del Consejo de 17 de diciembre de 2013,
diciembre de 2013 L347/470 relativo al Fondo Social Europeo (FSE).
DO de la Unión Europea 2013 Reglamento (UE) no 1299/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre
20 diciembre de 2013 de 2013, por el que se establecen las disposiciones específicas relativas al apoyo del Fondo
L347/259 Europeo de Desarrollo Regional al objetivo de cooperación territorial europea.
DO de la Unión Europea 20 2013 Reglamento (CE) no 1302/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre
diciembre de 2013 DO de la de 2013 por el que se modifica el Reglamento (CE) no 1082/2006 del Parlamento Europeo
Unión Europea 20 diciembre y del Consejo de 5 de julio de 2006, sobre la Agrupación Europea de Cooperación Territorial
de 2013 L347/303 (AECT) en lo que se refiere a la clarificación, a la simplificación y a la mejora de la creación y
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85
 Noviembre nº 72 - 2018

EUROPEAN POLICIES RE- 2015 “Is simplification simply a fiction?”

SEARCH CENTRE (EPRC).
School of government& http://www.eprc.strath.ac.uk/iqnet/downloads/IQ-Net_Reports(Public)/ThematicPaper37(2).
public policy university of pdf (fecha de acceso: 26/2/2017)
Strathclyde
JOHN BACHTLER& 2007 Artículo: Reforming EU cohesion policy A reappraisal of the performance of the Structural
Funds
GRZEGORZGORZELAK
http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?doi=10.1.1.824.1602&rep=rep1&type=pdf
(fecha de acceso: 26/2/2017)
UNIVERSIDAD DE http://www.eprc-strath.eu/About-us.html (fecha de acceso 20/9/2017)
STRATHCLYDE
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS

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 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 87 - 98

LEGALIDAD

Gemma Angélica Sánchez Lerma

Doctora en Derecho .
Letrada de la Asesoría Jurídica de la Cámara de Comptos de Navarra.
Prof. Titular de Universidad (en excedencia) y
Profesora Asociada Derecho Administrativo. Universidad Pública de Navarra

“La realidad es más rica en matices que nuestra imaginación”

Aspectos de legalidad en las fiscalizaciones

de internalizaciones o remunicipalizaciones1
En nuestro entorno asistimos a una tendencia In our environment we can see a generalized
RESUMEN/ABSTRACT:

más o menos generalizada de cuestionamiento de
las formas de gestión indirecta de los servicios. El
debate se plantea en términos políticos y sociales,
y son muchos los fenómenos asociativos creados
con la finalidad de defensa de las formas de gestión
directa. La incorporación de estas ideas en los ob-
jetivos estratégicos definidos en los programas po-
líticos, ha dado lugar a decisiones de modificación
de la forma de gestión de los servicios públicos, que
dada su incidencia tiene que ser objeto de actuacio-
nes de fiscalización por las Instituciones de Control
Externo (ICEX). Este artículo analiza los principa-
les aspectos y comprobaciones que deben realizarse
en las fiscalizaciones de cumplimiento de legalidad
en esta esta materia.
tendency of publicly questioning the indirect mana-
gement of public services. The debate has not only
involved all political actors, but also fueled lively
debates in the social networks and make arise many
associative movements in defense of the direct ma-
nagement of public services.
Implementation of these ideas in the strategic
objectives of most political movements, has led to
decisions that involve modifications of the way in
which public services are handled, and must conse-
quently be inspected by external audit institutions.
The current study analyses the main aspects and
the procedures that should be followed in the audits
of legal compliance in this field.
PALABRAS CLAVE/KEYWORDS:

SERVICIO PÚBLICO, REINTERNALIZACIÓN, REVERSIÓN, REMUNICIPALIZACIÓN, CON-

TRATACIÓN PÚBLICA,, SUCESIÓN DE EMPRESA, FISCALIZACIÓN
PUBLIC SERVICE, REVERSIÓN, ADMINISTRATIVE CONTRACT, AUDIT TRAIL, BUSINESS
SUCCESION

1
Este artículo tiene su origen en los trabajos de fiscalización de la Cámara de Comptos en esta materia. Mi agradecimiento especial para Ignacio Cabeza,
Luis Ordoki y Fermín Erbiti por sus inestimables aportaciones.

87
 Noviembre nº 72 - 2018
1. PRECISIONES INICIALES
Hablamos de remunicipalizaciones en el ámbito de
las entidades locales (EELL), siendo la denominación
reinternalización o reversión la utilizada en ámbitos
de las otras Administraciones territoriales (CC.AA. y
AGE). Las reinternalizaciones, remunicipalizaciones,
reversiones… desde el punto de vista jurídico suponen
una modificación en la forma de gestión, si bien cuali-
ficada por la dirección indirecta-directa implícita en su
nombre.
La situación previa a la decisión de modificación
suele ser la gestión indirecta, instrumentada conforme a
fórmulas contractuales, no obstante, hay que reconocer
que algunas reinternalizaciones se refieren a supuestos
en los que la situación previa es de gestión directa me-
diante empresa pública u otra forma de personificación.
Los efectos de la remunicipalización o reinternali-
zación atendiendo a las variantes de la situación previa
serán diferentes; por una parte porque toda relación
jurídica crea derechos y obligaciones; por otra, porque
la decisión de modificación necesariamente estará con-
dicionada por los contenidos previos relativos a coste y
calidad del servicio.
2. COMPROBACIONES DE REGULARIDAD LEGAL
DEL PROCESO
La primera cuestión que debemos tener en cuenta en
las reinternalizaciónes a los efectos de la verificación del
cumplimiento de la legalidad aplicable, es que éstas de-
ben observarse como un proceso dilatado en el tiempo.
Es erróneo plantear estas fiscalizaciones solo asociadas
al momento de la toma de decisión por la entidad con-
trolada. La reinternalización tiene un pasado, un pre-
sente y un futuro, y todos ellos son momentos clave para
la adecuada valoración acerca de la adecuación de la de-
cisión tomada a la buena gestión de los fondos públicos.
Esta característica complica y retarda la formulación de
las conclusiones de fiscalización en relación con un pro-
ceso de reinternalización.
Por lo tanto, independientemente del tipo de fisca-
lización que se realice, cuando el ámbito objetivo de la
misma incluye procesos de reinternalización, deberá te-
nerse en cuenta este aspecto temporal; en caso contrario
correremos el riesgo de analizar nuestro objeto como
una fotografía, siendo lo cierto que lo más importante
en la valoración de la adecuación de este tipo de toma de
LEGALIDAD
decisiones es la valoración de la adecuación de los resul-
tados a las previsiones fundamentadoras de las mismas.
Consecuentemente, uno de los aspectos importantes en
la fase de planificación será fijar el alcance relativo a la
fiscalización de la reinternalización.
88
2.1 Identificación del ámbito objetivo: normativa y
criterios
La normativa aplicable en gestión de servicio público
alude a los principios de sostenibilidad y eficiencia de
la gestión. Este criterio de elección debe situarse en el
contexto de las normas sobre estabilidad presupuestaria
(principalmente artículo 135 de la Constitución Espa-
ñola y la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabi-
lidad Presupuestaria y Sostenibilidad financiera, en ade-
lante LOEPSF). La eficiencia supone la obtención de los
objetivos marcados al mínimo coste; la sostenibilidad
tal y como viene referida en estas normas es la económi-
ca, es decir, el control del déficit y del endeudamiento.
La normativa aplicable no se pronuncia a favor de las
formas de gestión directa frente a formas de gestión in-
directa; es más, incluso puede afirmarse que la posición
legal no es neutra, sino que se decanta a favor de fórmu-
las de gestión indirecta promoviendo la externalización
y la colaboración público-privada.
Así por ejemplo, la normativa local es especialmente
exigente cuando lo que se plantea es gestión directa por
entidad pública empresarial o por sociedad pública lo-
cal. Por su parte, el artículo 30. 3 de la Ley 9/2017, de 8
de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP)
parece a priori optar por la gestión directa en la presta-
ción de los servicios, dado que la motivación solo se exi-
ge en el caso de que se opte por la gestión indirecta por
carecer de medios suficientes. Esta previsión de la LCSP
–que no es básica— debe, no obstante, enmarcarse con
los principios generales de aplicación a las Administra-
ciones públicas y, singularmente, con los principios de
eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados, eco-
nomía y suficiencia, eficiencia en la asignación y utiliza-
ción de los recursos públicos, todos ellos recogidos en el
artículo 3 de la ley 40/2015, de 1 de octubre de Régimen
Jurídico del Sector Público (LRJSP); esto nos lleva de
nuevo a una necesaria valoración de la eficiencia en la
elección en las formas de prestación, vaciando en cierta
forma de contenido la afirmación inicial.
Para la aplicación del criterio de sostenibilidad y efi-
ciencia de la gestión hay que realizar un análisis com-
parativo de los costes de la anterior forma de gestión en
relación con los previstos para la nueva. Este informe
debe contemplar escenarios a medio plazo en ambos
casos (comparativa de pasado y de futuro) así como las
implicaciones que la decisión pudiera tener a efectos de
sostenibilidad y cumplimiento de los principios de esta-
bilidad presupuestaria en la situación económico finan-
ciera de la Administración actuante.
La actual configuración de los criterios hasta aho-
ra expresada no justifica decisiones fundamentadas en
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 87 - 98
motivos ideológicos o políticos, y tampoco en valora-
ciones tales como como las supuestas ventajas que puede
suponer la tutela o control directo de la Administración
sobre el servicio. Afirmaciones como estás, que suelen
utilizarse a favor de las internalizaciones, son contrarias
a los principios y criterios más básicos de configuración
de las formas de gestión, porque el hecho de que un ser-
vicio esté externalizado nunca debería suponer falta de
tutela o control por parte del órgano de contratación.
El criterio de eficiencia nos lleva, por otra parte, a
vincular el coste económico con el adecuado estándar
de calidad del servicio, y a contemplar las consideracio-
nes sociales y medioambientales de la decisión.
Para fijar adecuadamente la normativa aplicable, se
debe partir de la identificación de la competencia que se
ejercita o título legitimante de la prestación del servicio y,
en consecuencia, del tipo de la actividad ejercida por la
entidad fiscalizada (prestación de servicios económicos
esenciales de interés general, iniciativa pública económi-
ca, o servicios esenciales de interés general sin contenido
económico....). La identificación del marco jurídico com-
petencial ayudará a definir e identificar los aspectos más
importantes de la situación previa a la decisión de rein-
ternalización, debiendo tener en cuenta las características
de la previa forma de gestión de servicios.
2.2 El expediente. Aspectos formales y procedimen-
tales
Desde el punto de vista formal deberá existir un ex-
pediente específico de modificación de la forma de ges-
tión. Este expediente, dependiendo del ámbito vendrá
regulado por diferente normativa, pero en cualquier
caso deberá cumplir con unos mínimos pasos o fases
procedimentales.
Deberá constar una propuesta de modificación, emi-
tida por el órgano competente por razón de la materia.
Esta propuesta deberá ir acompañada de informes de
los servicios técnicos en los que se analicen las necesi-
dades que se atienden con la prestación del servicio, las
características cualitativas de la prestación con expresa
definición de los estándares de calidad técnica del servi-
cio tal y como se venía prestando, y su igualación o me-
jora en la reinternalización proyectada. Se deben tener
en cuenta en cuenta las necesidades de inversiones que,
en su caso, deban realizarse. Deberán constar informes
económicos en los que se analicen los costes asociados a
la modificación y los costes de la nueva forma de gestión
propuesta.
En expediente constarán los correspondientes in-
formes jurídicos que deberán pronunciarse acerca de
la posibilidad de proceder a la modificación propues-
ta, considerando todos los efectos jurídicos derivados.
Deberán también pronunciarse estos informes jurídicos
acerca de las actuaciones exigibles en el caso de nece-
sitar realizar inversiones para la correcta asunción del
servicio, así como sobre los efectos jurídicos de las mo-
dificaciones y decisiones de reorganización de recursos
humanos anudadas a la decisión (plantilla orgánica,
oferta de empleo público, tasa de reposición…).
Aspectos de legalidad en las fiscalizaciones de internalizaciones o remunicipalizaciones
En el caso de que la forma de gestión propuesta sea
directa mediante sociedad pública debe, en todo caso,
constar memoria justificativa de sostenibilidad y efi-
ciencia, valorada de acuerdo con criterios de rentabili-
dad económica y recuperación de la inversión. Si es una
entidad local, debe constar el informe del interventor en
los términos del artículo 4 de la LOEPSF
El expediente deberá finalizar con el acto administra-
tivo emitido por órgano competente por el que se acuer-
89
 Noviembre nº 72 - 2018
da la modificación de la forma de gestión. Dicho acto
administrativo deberá estar adecuadamente motivado,
con expresa referencia a mayor eficiencia, eficacia y sos-
tenibilidad de la nueva forma de gestión. También de-
berá hacer referencia a las actuaciones necesarias para
hacer efectiva la modificación en la forma de gestión
acordada.
2.3 Principales aspectos a revisar
a) Justificación conforme al criterio primario de
sostenibilidad y eficiencia de la gestión.
La motivación por remisión a los informes realizados
será adecuada, pero deberán recogerse en el acto admi-
nistrativo, al menos, las conclusiones o grandes cifras
tenidas en cuenta y base principal o fundamento de la
resolución analizada. Sería además conveniente que en
dicha resolución se expresaran las previsiones efectua-
das (ahorros previstos con la decisión, mantenimiento
o incrementos previstos en la oferta del servicio, incre-
mentos en la calidad de las prestaciones), todo ello a los
efectos de una mayor justificación pero también de una
mejor comparabilidad y control de la toma de decisio-
nes.
b) Aspectos mercantiles o civiles derivados, así
como su coste económico y temporal.
En algunas ocasiones la reinternalización se
aborda existiendo previamente gestión directa por
ente dependiente —ya sea total o parcialmente—.
Normalmente este ente dependiente suele presentar la
forma de una sociedad mercantil. En estos supuestos
hay que tener en cuenta los aspectos mercantiles o
civiles relacionados con la disolución y liquidación
de la persona jurídica (sociedad mercantil pública,
fundación, entidad pública empresarial). También
deberán tenerse en cuenta los aspectos laborales
derivados de la liquidación del ente dependiente que
presentan, junto a los meros aspectos económicos, otros
de gran trascendencia social2.
Podríamos incluso encontrarnos sociedades
irregulares. Evidentemente en estos casos la sociedad
habría actuado en el tráfico, con los efectos determinados
en el artículo art. 39 de la Ley de Sociedades de Capital
y debería procederse a su disolución y liquidación
también adecuadamente3.
Una vez que se concrete la extinción de la personalidad
del ente dependiente, lo lógico sería entender que
procedería la extinción de las relaciones laborales
LEGALIDAD
de su personal. Estas extinciones de las relaciones
laborales, en principio, deberían resolverse dentro del
Ley de Sociedades de Capital, Real Decreto legislativo 1/2010, de 2 de julio (en adelante LSC). Artículos 360 a 400.
2
Vid. un supuesto de sociedad local irregular y toma de decisiones de remunicipalización en Informe 2018/05 Ayuntamiento de Cintruénigo, 2016, de la Cámara de
3
Comptos de Navarra de fecha 22 de marzo de 2018.
90
ámbito del proceso de disolución afectando las posibles
indemnizaciones por esta causa solo al patrimonio de
la sociedad pública en liquidación. Sobre los temas
socio-laborales de la reinternalización volveremos más
adelante, siendo por otra parte, este un aspecto en el que
la litigiosidad es mayor.
c) Observar si existe contrato vigente, tipo de con-
trato y duración del mismo.
Tanto la tipología, como la vigencia o no del contrato
administrativo, son elementos esenciales en cuanto a la
valoración de los efectos jurídicos y económicos de las
reinternalizaciones. Con respecto a los contratos vigen-
tes, deberá tenerse en cuenta la tipología contractual y
los efectos en función de la misma de la resolución an-
ticipada de contrato. Las indemnizaciones que, en gene-
ral, gravarán tal actuación, deberán considerarse como
coste asociado a la decisión de modificación.
En cuanto a tipología contractual, por materia, lo
lógico es que nos encontremos ante contratos de con-
cesión de servicios— en el caso de que la concreta confi-
guración de las prestaciones recíprocas desplazara hacia
el contratista el riesgo económico derivado de la presta-
ción del servicio— o ante contratos de servicios.
Si al momento de hacer efectivo el acuerdo de re-
internalización los contratos han finalizado, la entidad
contratista no tendrá derecho a indemnización alguna
por la finalización del contrato, sin perjuicio de tener
en cuenta que a la reversión del servicio el contratista
deba entregar las obras e instalaciones a que esté obliga-
do conforme a lo previsto en el contrato y en el estado
de conservación y funcionamiento adecuados.
La transmisión obligatoria y sin derecho a indemni-
zación de las inversiones realizadas por el concesionario
conforme a la norma aplicable, no debe confundirse con
posibles operaciones por parte de la Administración
que asume el servicio, de compra de las inversiones que
pudiera haber realizado la anterior adjudicataria y que
sean necesarias para la prestación del mismo. Este fue
el caso reciente analizado —desde el punto de vista de
laboral y al que volveremos más adelante— en la sen-
tencia del juzgado de lo Social num. 1 de Pamplona de
fecha 18 de diciembre de 2017— sobre la reinternaliza-
ción de la concesión de servicio de restauración de un
hospital. En estos supuestos es preciso tener en cuenta
en la valoración del coste la necesidad de asumir inver-
siones por parte de la Administración.
Deberá en estos casos valorarse si es adecuado asu-
mir las soluciones de servicio ofrecidas por la adjudi-
cataria y si las correspondientes inversiones realizadas
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 87 - 98

por la misma son igualmente válidas y económicamente
aceptables para la prestación del servicio por la Admi-
nistración actuante, siempre teniendo en cuenta que
nos estamos refiriendo a adquisiciones de equipamien-
to que, si no fuera por la decisión de adquisición, no
le corresponderían a la Administración por razón de la
finalización del contrato de concesión de servicios.
Deberá aplicarse en la compra de las inversiones la
normativa propia sobre adquisiciones de bienes de la
Administración actuante y en función de la naturaleza
de los mismos (normativa sobre contratación y norma-
tiva patrimonial, en su caso); deberá, en todo caso, cons-
tar en los informes técnicos y económicos la necesidad
de proceder a la adquisición, y la justificación suficiente
para la no adquisición de los bienes en mercado y por
procedimientos de licitación competitivos, (como por
ejemplo condiciones especialmente ventajosas del pro-
veedor por cese de actividad…); y en todo caso, deberá
constar la realización de un informe de tasación del va-
lor de los bienes adquiridos a la anterior adjudicataria.
Si se trata de un contrato de concesión de servicios
hay que tener en cuenta el cambio conceptual operado
por las últimas Directivas, que han introducido nuevos
requisitos para poder proceder al rescate de las conce-
siones. En este sentido, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre,
de la decisión de rescate y demás derechos del concesio-
nario derivados (mucho más si tenemos en cuenta que
la actuación es calificada como de naturaleza expropia-
toria por algunos autores como Gimeno Feliú ).
Cuando la tipología es de contrato de servicios, la re-
solución anticipada para reinternalización puede reali-
zarse mediante la figura del desistimiento (art. 313 1.b)
LCSP) o bien, en los supuestos de servicios que conlle-
ven prestaciones directas a favor de la ciudadanía (art.
312 LCSP) por medio de rescate, secuestro o interven-
ción (art. 312 apartado g) LCSP) y art. 294 c) d) y f)
LCSP).
d) Análisis de los supuestos habilitantes de la su-
brogación laboral
En el ámbito de la contratación administrativa, el
artículo 130 LCSP admite la posibilidad de que exista
obligación de subrogación laboral del contratista nuevo
en los contratos del anterior contratista en el caso de que
una norma con rango de ley, un convenio colectivo o
un acuerdo de negociación colectiva de eficacia general
así lo determinen. Este mismo artículo, en su apartado
3, determina la obligación de subrogación en los mis-
mos casos para el supuesto de reinternalización. Como
puede observarse, esta norma no admite la subrogación
voluntaria como supuesto de hecho generador de la su-

Aspectos de legalidad en las fiscalizaciones de internalizaciones o remunicipalizaciones

de Contratos del Sector Público (LCSP), aun admitien- brogación de la Administración.
do que el rescate del servicio para su gestión en forma La jurisprudencia, de forma general, ha venido ve-
directa pueda basarse en el interés público, ha añadido tando la alegación de aplicación de convenios colectivos
un nuevo requisito, dado que ahora, de acuerdo con lo de los que la Administración no sea parte para asumir
previsto en el artículo 294 c), deberá “acreditarse que la las subrogaciones5.
gestión directa es más eficaz y eficiente que la concesio- Tampoco se ha admitido la subrogación cuando la
nal”. Esto supone un esencial cambio de configuración, Administración alegaba, como único hecho genera-
porque el interés público no sirve ya por sí solo para dor, que los pliegos de la anterior contratación pública
justificar el rescate, cumpliendo con ello los principios determinaban la obligación de subrogación del nuevo
comunitarios al respecto, que obligan a la “preservación contratista en las relaciones laborales de aquél que ante-
del derecho de la competencia entre operadores y el respe- riormente era el adjudicatario6.
to al principio de seguridad jurídica que obliga a estar a El artículo 130 3 LCSP ha venido a matizar pero tam-
lo pactado entre las partes”4 . bién a corroborar estas interpretaciones. Existirá obliga-
Por ello, el rescate ya no solo debe considerarse por ción de subrogación conforme a la LCSP en supuestos
su coste económico, sino además por sus eventuales de reinternalizaciones, cuando exista una norma legal,
costes jurídicos (que también a la larga pueden implicar un convenio colectivo o un acuerdo de negociación co-
mayores costes económicos, evidentemente). En conse- lectiva de eficacia general que establezca la subrogación
cuencia, deberá tenerse en cuenta el coste de la decisión laboral del personal que venía prestándolo; a sensu con-
resolutoria con las eventuales indemnizaciones al con- trario, cuando la obligación subrogación del contratista
tratista (art. 295. 4 LCSP) y las posibles impugnaciones provenga únicamente de una decisión unilateral de la
4
Colomé i Nin, A./ Grau i Arnau, S. “Remunicipalización” de servicios locales y competencia” en Cuadernos de derecho local, Número 43, 2017, 124; Fracchia, F.,
“Público y privado en la gestión de los servicios públicos locales entre externalización y remunicipalización”, en Los servicios públicos locales. Remunicipalización y
nivel óptimo de gestión: Actas del XXI Congreso de la Asociación Italo-Española de Profesores de Derecho Administrativo. Benidorm-Alicante, 26 a 28 de mayo de 2016,
Font i Llovet, T./ Díez Sánchez, J.J. 2017, págs. 80-116; Gimeno Feliú, J.M.et al, “Servicios Públicos e ideología”, edit. Profit, 2017, Barcelona.
5
La jurisprudencia en este sentido es ya reiterada (vid. entre otras Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de julio de 2012 (RJ 2012, 9976); sentencia de 19 de mayo
de 2015 (RJ 2015, 2886) y sentencia de 21 de abril de 2015 (RJ 2015, 2177).
6
Sobre la posibilidad de obligar por la Administración en los pliegos a la subrogación existe jurisprudencia contradictoria. Parece que este artículo 130 corrobora la
interpretación negativa, ya que admite la posibilidad de que exista obligación de subrogación solamente en el caso de que una norma con rango de ley, un convenio
colectivo o un acuerdo de negociación colectiva de eficacia general así lo determinen.

91
 Noviembre nº 72 - 2018
Administración contratante, inserta en los pliegos de la
contratación anterior o que se extingue, no procederá la
subrogación.
Así mismo, en materia de incorporación de personal
laboral proveniente tanto de las empresas contratistas
como de entidades instrumentales, hay que tener en
cuenta la Disposición Adicional 26ª uno b) de la Ley 3
/2017 de Presupuestos del Estado para 20177. La norma
viene a descartar la posibilidad de subrogación volunta-
ria en la Administración del personal laboral que vinie-
ra prestando sus servicios en empresas privadas contra-
tistas o en medios propios.
Lo que en el fondo se busca es intentar evitar que me-
diante expedientes de reinternalización se conculquen
los principios de acceso al empleo público y se conso-
liden situaciones claramente contrarias al principio de
igualdad de los empleados públicos.
En esta misma dirección abunda la Disposición Adi-
cional 43ª tercera, de la mencionada Ley de Presupues-
tos de 2018. Esta norma determina, por una parte, que
la contratación de personal laboral en el sector público
deberá realizarse conforme a las prescripciones y en los
términos establecidos en la legislación aplicable, lo cual
no deja de ser una obviedad; por otra, la norma recoge
la exigencia de responsabilidad ante situaciones irregu-
lares y la forma de actuar en su caso. Esta norma no está
pensada específicamente para las reinternalizaciones,
sino que se refiere al supuesto de la denominada cesión
ilegal de trabajadores, regulada en el artículo 43 del
Estatuto de los Trabajadores (Real Decreto Legislativo
LEGALIDAD
7
Esta Disposición tiene carácter indefinido y es normativa básica, no habiendo sido ni modificada ni derogada expresamente por la Ley 6/2018, de 3 de julio de
Presupuestos Generales del Estado para el año 2018
8
Vid por todas TSJ de Andalucía, Sevilla Sala de lo Social, Sección 1ª, de 11 mayo 2017, RJ. 1347/2016.
9
Vid. por todas sentencias del Tribunal Supremo de 21 de abril de 2015, Rec. 91/2014; de 19 de mayo de 2015, Rec. 358/2014 o de 9 de febrero de 2016, Rec 400/2016.
92
2/2015, de 23 de octubre, en adelante ET). La existencia
de un importante sector público dependiente, societario
y fundacional, es campo abonado para estas prácticas, y
ello ha dado lugar a una ya a numerosa jurisprudencia
y diversas medidas normativas dirigidas a su evitación8
No es posible descartar que en un proceso de reinter-
nalización en el que previamente existiera una entidad
dependiente para la prestación del servicio, aparezca
litigiosidad relacionada con la posible concurrencia de
supuestos de cesión ilegal de trabajadores. En este caso
sería de aplicación esta Disposición adicional cuadra-
gésimo tercera. Sin embargo, es conveniente diferenciar
los supuestos porque esta aplicación no deriva de la de-
cisión de reinternalización, sino de la situación previa
de irregular gestión de personal que da lugar a la cesión
ilegal de trabajadores.
Salvado lo previsto en el artículo 130.3. LCSP (exis-
tencia de norma, convenio colectivo o acuerdo de ne-
gociación colectiva de eficacia general) la normativa
contractual administrativa tiende también a evitar la
subrogación o consolidación de los trabajadores de la
empresa contratista en la Administración contratante.
Así por ejemplo queda prohibida la consolidación del
personal de la entidad contratante en la administración
contratista cuando el contrato es de servicios y la deci-
sión de reinternalización se toma cuando está finaliza-
do, de acuerdo con lo previsto en el artículo 308 LCSP9.
Ahora bien, lo cierto es que la cuestión no es tan clara
como pudiera parecer porque hay también normas que
pueden obligar a la subrogación.
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 87 - 98

Una de las vías que ineludiblemente puede dar
lugar a la subrogación de una empresa o entidad en los
contratos laborales de otra empresa es la denominada
sucesión de empresas. En este caso la subrogación no es
por voluntad de las partes, sino por aplicación de la ley.
La sucesión de empresa es una institución de derecho
laboral dirigida a dar estabilidad en el empleo. En el
ordenamiento español, la figura es recogida con rango
legal en el artículo 44 ET10.
Se presenta la sucesión de empresa legal cuando a
través de cualquier vía y sin solución de continuidad,
cambian de titularidad todos los elementos materiales
necesarios para prestar el servicio. Esta vía exige que el
elemento objetivo de explotación de la actividad siga
con la nueva situación manteniendo su individualidad.
Afirma la jurisprudencia que la transmisión debe operar
sobre la explotación empresarial viva (Sentencia del
Tribunal Supremo de 25 de febrero de 2002). Cuando
mediante lo transmitido no sea posible la continuación
de la actividad, o el nuevo empresario realice aportación
de elementos materiales patrimoniales relevantes en la
actividad, deberá entenderse que no procede la sucesión
de empresa11.
En ocasiones, la subrogación se produce por la
denominada sucesión de plantillas, figura nacida de
caso, el convenio colectivo o el acuerdo de negociación
colectiva de eficacia general.
Caso de concurrir los supuestos habilitantes en la
norma para la sucesión de empresas deberá procederse a
la subrogación, sin necesidad de esperar impugnaciones
o declaraciones judiciales al respecto, dado que en esos
casos, siendo la subrogación obligada por aplicación
de la Ley se corre el riesgo de incrementar los costes
de la actuación por los gastos que todo procedimiento
judicial lleva implícito y por las indemnizaciones a que
puede condenarse a la Administración incumplidora.
Por otra parte, la resistencia injustificada a la aplicación
de la norma laboral es incompatible con los objetivos
sociales propios de toda actuación administrativa.
Solo en el caso de que concurra un supuesto de cesión
ilegal de los trabajadores y sea éste hecho generador de
la subrogación —y no el de la sucesión de empresas—
será obligado el reconocimiento judicial de tal situación
previamente a la integración de los trabajadores en la
Administración. En este caso, también deberán tenerse
en cuenta los costes asociados a esta litigiosidad y, dado
que se trata de irregularidades, deberá observarse si se
han depurado las correspondientes responsabilidades
derivadas de la actuación; caso contrario se deberá
instar al ente fiscalizado a su incoación

Aspectos de legalidad en las fiscalizaciones de internalizaciones o remunicipalizaciones

la jurisprudencia del TJUE, que se fundamenta en la e) Comprobaciones que deben realizarse cuando
continuidad de la empresa entrante en la actividad, caso concurra subrogación laboral
asumiendo o incorporando a su plantilla a un número Aparte del informe jurídico en el que se determine
significativo de trabajadores de la empresa cesante12. la concurrencia de los requisitos necesarios para enten-
Las decisiones de reversión deben siempre analizar der que la Administración debe asumir los contratos,
la posible concurrencia de los requisitos de la sucesión deberá constar en el expediente informe relativo al im-
de empresa y caso de que concurran valorarlos como pacto en la organización de los recursos humanos de la
componente importante de los parámetros de eficiencia Administración que asume el servicio. Normalmente, la
sobre los que debe descansar la decisión de reversión. asunción de la gestión directa afectará de forma impor-
En consecuencia, deberá verificarse en la fiscalización tante a las necesidades de personal y a su estructuración.
que no se ha procedido de forma voluntaria a la El área encargada de recursos humanos de la entidad
subrogación de los trabajadores. No se admitirán deberá analizar la concreta estructura y organización
subrogaciones derivadas de la mera observación de necesaria para la prestación del servicio, debiendo de-
que en los pliegos por decisión de la Administración terminar las necesidades de personal para el manteni-
contratante se obligaba a la subrogación de los miento de la actividad de servicio con los mismos ratios
trabajadores del anterior contratista. En su caso, y cuando de calidad que venía realizándose.
se declare dicha subrogación, deberá comprobarse Aun en el caso de obligación de subrogación, no se
que queda adecuadamente justificada e identificada la deberá asumir la continuidad de más contratos que
norma de referencia que obliga a la subrogación o, en su aquellos que sean necesarios para la adecuada presta-
10
Una de las primeras cuestiones que se plantearon en relación con la aplicación de la “sucesión de empresas” en caso de reinternalización fue la posibilidad de su
aplicación a las Administraciones. La cuestión fue resuelta en forma positiva, tanto doctrinal como jurisprudencialmente (vid. sentencias TJUE de 26 de septiembre
de 2000, Mayeur, C-175/99; de 29 de julio de 2010 UGT-FSP C 151/099; Asunto ADIF, C-509/14 (TJCE 2015, 283), de 26 de noviembre de 2015; TJCE de 6 de
septiembre de 2011, asunto Scattolon, C-108/10 (TJCE 2011, 246); y la más reciente TJCE de 20 de julio de 2017, asunto Piscarreta, JUR 2017\200816.
11
Sentencia del Tribunal Supremo, sala de lo Social, 27 enero de 2015, RJ 2015, 68338 y STJUE de 26 de noviembre de 2015, asunto ADIF, C-509/14 (TJCE 2015, 283).
12
Vid. sentencia del TJCE de 11 de marzo de 1997, asunto Süzen (TJCE 1997, 45) y a nivel de Derecho interno, sentencias STS de 7 de diciembre de 2011 (RJ 2012,
106), 27 de febrero de 2012 (RJ 2014, 4023), 15 de julio de 2013 (RJ 2013, 6759), 9 y 10 de julio de 2014 (RJ 2014, 4637 y RJ 2014, 4774) y 27 de enero de 2015 (RJ
2014, 471) y en Todolí Signes A. /Martínez Saldaña D. (2017) “Remunicipalización de servicios, sucesión de empresa y trabajadores indefinidos no fijos” Aranzadi,
Pamplona. 93.

93
 Noviembre nº 72 - 2018
ción del servicio. En estos casos, deberá procederse al
pago de la indemnización correspondiente a los traba-
jadores con derecho a subrogación de los que se deci-
da prescindir. Deberá comprobarse que el coste de esta
actuación está incluido en las previsiones económicas
realizadas.
Existiendo subrogación, el informe deberá contener
información clara de las obligaciones que se asumen,
por lo que debería constar el listado del personal objeto
de subrogación, indicando el convenio colectivo que les
es aplicable, los detalles de categoría, tipo de contrato,
jornada, fecha de antigüedad, vencimiento en su caso de
los contratos, salario bruto anual y demás derechos eco-
nómicos adquiridos, así como todos los pactos en vigor
aplicables a los trabajadores a los que afecte la subroga-
ción. Deberá así mismo constar un listado de litigios ac-
tuales de la anterior empresa en relación con contratos
laborales a los que les sea aplicable la subrogación.
A este respecto, hay que tener en cuenta que las re-
laciones laborales se asumen en la situación y con los
derechos adquiridos de su relación laboral antecedente.
Esto puede plantear problemas por el régimen específi-
co de los empleados laborales de la Administración y,
eventualmente, por entender que la Administración no
debería quedar obligada por convenios de los que no es
parte. Sin embargo, a la luz de la jurisprudencia comu-
nitaria la no aplicación de las condiciones anteriores,
solo sería admisible cuando las nuevas condiciones su-
pongan el reconocimiento de condiciones globalmente
más favorables. Esta es la doctrina que se recoge en la
sentencia TJUE 6 de septiembre 2011 (asunto Scatto-
lon C-108/10).
La asunción de los contratos laborales no deja de ser
problemática si tenemos en cuenta que proviene de la
aplicación de normas laborales.. El derecho regulador
del empleo público se mueve en la órbita del Derecho
público, por la cualificación que supone que la relación
de servicio se realiza para una Administración pública,
lo cual publifica tanto la relación, que supone el reco-
nocimiento de un vínculo jurídico entre funcionario y
Administración (relación de servicio) diferente al que
existe entre empresario y trabajador (contrato de traba-
jo). Incluso en el caso de relaciones laborales en el seno
de las administraciones públicas el contenido contrac-
tual se modula para su adaptación, principalmente a los
principios constitucionales aplicables en cuestión de ac-
LEGALIDAD
ceso al empleo público.
Siendo esto así, no puede extrañar observar que
cuando por efecto de la aplicación de una norma es
obligado para las Administraciones públicas subrogar-
se en contratos laborales preexistentes, el efecto de tales
94
singularidades supone que los trabajadores subrogados
no puedan igualarse en términos de reconocimiento
de permanencia y derechos a los empleados públicos
(funcionarios o laborales). Por ello, cuando por ejemplo
analizábamos la declaración de cesión ilegal de traba-
jadores, se concluía por la doctrina y la jurisprudencia
que, efectivamente, uno de sus efectos era la subroga-
ción de la Administración en los contratos realizados en
forma ilegal, pero los trabajadores pasaban a ser labo-
rales indefinidos no fijos, lo cual en ningún caso puede
ser comparable con la situación de un empleado público
laboral (TSJ de Andalucía, Sevilla Sala de lo Social, Sec-
ción 1ª, de 11 mayo 2017, RJ. 1347/2016).
Lo normal es que las relaciones laborales asumidas se
rijan por la legislación laboral, debiendo tener en cuen-
ta que existen también relaciones laborales especiales
(por ejemplo la relación laboral de carácter especial del
personal de alta dirección regulada por el Real Decreto
1382/1985, de 1 de agosto), que presentan singularidades.
El problema será menor si la integración lo fuera en
una entidad privada que perteneciera al sector público,
es decir, una sociedad pública o una fundación, dado
que las mismas tienen un régimen jurídico y de funcio-
namiento en el que todavía perviven ámbitos propios
del régimen jurídico-privado. No obstante, debemos
reconocer que esto es cada vez menos cierto, pues de la
huida del Derecho administrativo estamos ya de vuelta, y
muchos de los aspectos jurídicos y económicos que ini-
cialmente justificaron la creación en el sector público de
estas personificaciones han dejado de ser aplicables para
pasar su regulación a ser más coherente con la regula-
ción del sector público al que al fin y al cabo pertenecen.
Es la existencia de especiales procedimientos de ac-
ceso al empleo público lo que más escollos plantea. A
diferencia de lo que ocurre en la contratación laboral
entre privados en la que existe total libertad del emplea-
dor para elegir aquél que más adecuado considere para
desempeñar el puesto, la contratación en el sector públi-
co no puede ser discrecional y debe realizarse a favor de
los candidatos que acrediten mayor mérito y capacidad
en relación con las cualidades profesionales necesarias
para el desempeño adecuado de las funciones propias
del puesto a cubrir.
Esta incompatibilidad entre los principios de Derecho
público de acceso a la función pública y el principio labo-
ral de estabilidad en el empleo se presenta singularmente
en los contratos de duración indefinida. Los contratos la-
borales temporales en los que se subrogue la Administra-
ción tienen, por definición, fecha de extinción.
En este sentido, es importante comprobar que existe
una clara identificación de los trabajadores con contra-
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 87 - 98
to laboral temporal y de los trabajadores con contrato
laboral indefinido.. Los contratos temporales generarán
obligaciones e indemnizaciones, todos ellos costes que
deberán ser tenidos en cuenta en la valoración de la mo-
dificación de la forma de gestión. Estos contratos pueden
dar lugar a problemas, porque la contratación temporal
necesariamente tiene que estar justificada conforme a
ET. La asunción de un contrato irregularmente tempo-
ral incrementa la litigiosidad y el coste de la reinterna-
lización. Por otra parte, la conversión de contrataciones
temporales en indefinidas da lugar a responsabilidad
de acuerdo con lo previsto en la Disposición Adicional
cuadragésimo tercera ya comentada más arriba
Pero donde se presenta verdaderamente el proble-
ma de integración es en relación con los trabajadores
laborales indefinidos subrogados, porque, en virtud de
la normativa administrativa sobre función pública no
pueden pasar a ser laborales indefinidos de una Admi-
nistración pública.
Este escollo ha sido solventado por la jurisprudencia
mediante la utilización de la figura del contrato laboral
indefinido no fijo. Conforme a una reiterada doctrina
jurisprudencial (vid. por todas Tribunal Supremo, sen-
tencia de 20 de enero de 1998) el carácter de indefinido
de estos contratos solo implica “desde una perspectiva
temporal que éste no está sometido, directa o indirecta-
mente a un término” lo cual no supone ni que se conso-
lide el puesto, ni que se adquiera la condición de fijo en
la plantilla.
La regularización de la situación del laboral indefini-
do no fijo exige la decisión administrativa sobre el ca-
rácter estructural o no de las funciones desempeñadas.
En el caso de que la respuesta sea afirmativa se deberá
crear el correspondiente puesto en la plantilla orgánica
e incluirlo en la oferta de empleo público en cuanto las
limitaciones legales (tasa de reposición de efectivos) y
económicas lo permitan. Por ello, debe comprobarse
que los trabajadores subrogados, constando en plantilla
que están perfectamente identificados.
Caso de entender que no es procedente la creación
de un nuevo puesto deberá amortizarse la plaza y proce-
derse al despido del contratado en los términos previs-
tos en la normativa laboral.
En cualquier caso, deberá tenerse en cuenta que los
trabajadores subrogados no tienen ningún tipo de pre-
ferencia en relación con la cobertura de las nuevas pla-
zas, debiendo presentarse en términos de igualdad con
respecto a los demás ciudadanos candidatos. Caso de
que el trabajador indefinido no fijo no acceda a la plaza
(por no presentarse o por no aprobar) al momento de la
13
Vid. por todos el análisis Alfonso Mellado, “La reversión a la gestión directa de servicios públicos: problemas laborales” en El Cronista del Estado Social y Demo-
crático de Derecho, num. 69, 2017, 22 a 35.
efectiva cobertura de la misma deberá procederse a su
despido. En este sentido es importante tener en cuenta
que tal extinción del vínculo laboral dará lugar a la per-
tinente indemnización (doctrina ya reiterada al respec-
to del Tribunal Supremo, tal y como pone de manifiesto
en su reciente sentencia, Sala Cuarta, de lo Social, Sen-
tencia 257/2017 de 28 Mar. 2017, Rec. 1664/2015)
Deberá comprobarse que en el análisis de costes aso-
ciados al proceso de reinternalización aparecen todos los
anteriores costes asociados a los procesos de selección.
Por otra parte, en tema de reorganización de plantillas
y oferta de empleo público hay que tener en cuenta las
restricciones presupuestarias que se han venido dando en
los últimos años. En consecuencia, en la modificación de
la forma de gestión nos encontramos ante la aporía que
representa, por una parte, obligar a asumir los trabajado-
res; por otra obligar a reorganizar y cumplir las normas
sobre acceso al empleo público; y por otra, obligar a res-
petar las normas presupuestarias limitativas o restrictivas
en la incorporación de nuevo personal.
Las expresadas contradicciones se han intentado so-
lucionar por la doctrina con arreglo a diferentes expli-
caciones, que no dejan de ser forzadas13. El problema
se presenta porque en todas estas actuaciones existe
contradicción a nivel de principios y habrá, por lo tanto,
Aspectos de legalidad en las fiscalizaciones de internalizaciones o remunicipalizaciones
que realizar una interpretación integradora priorizando
los principios aplicables y teniendo en cuenta que estas
restricciones son coyunturales.
3. SEGUIMIENTO EN EJERCICIOS FUTUROS DE
LAS OPERACIONES DE REINTERNALIZACIÓN
Comenzábamos nuestro escrito observando que las
reinternalizaciones deben fiscalizarse teniendo en cuen-
ta que nos enfrentamos ante un proceso dilatado en el
tiempo. De nada nos puede valer una fiscalización que
observe que se han cumplido las formalidades necesa-
rias del expediente, que se han realizado informes ju-
rídicos, económicos y de reestructuración de recursos
humanos, si posteriormente no se corrobora la bondad
de tales estimaciones y que se han cumplido todos los
aspectos que inicialmente se determinaron debían reali-
zarse a los efectos de regularizar la situación.
Por ello en caso de reversiones deberemos plantear
fiscalizaciones de seguimiento en ejercicios futuros .
Uno de los objetivos de nuestro seguimiento será la
comprobación de que las previsiones económicas eran
acertadas, lo que implica un análisis comparativo de
costes.
Cuando la reinternalización se realice mediante
entidad pública empresarial o sociedad pública debe
95
 Noviembre nº 72 - 2018
realizarse una evaluación constante y supervisión
continua de la eficacia de la forma de gestión elegida.
En el caso de caso de subrogación laboral de los
trabajadores, además, deberán revisarse las plantillas
orgánicas o relación de puestos de trabajo y confirmar
que siguen dando imagen adecuada de los efectos sobre
la misma provocados por la reinternalización. Debe
evitarse la desaparición documental de las situaciones
de temporalidad y la consolidación en los puestos de
trabajo por el mero paso del tiempo.
Se comprobará que se han realizado las actuaciones
conducentes a evitar la temporalidad que supone la
existencia de contratos indefinidos no fijos (oferta de
empleo pública, convocatorias de acceso y cobertura de
los puestos de acuerdo con la normativa sobre empleo
público aplicable). Y se comprobará qué costes efectivos
han producido estas actuaciones, comparándolo con la
estimación, si bien teniendo en cuenta en este caso que
existen variables humanas (no se presentan, no aprue-
ban) que pudieran justificar un juicio no demasiado
estricto en relación con las desviaciones que por este
concepto se observen.
4. CONCLUSIONES: CUADRO RESUMEN DE
COMPROBACIONES
Se deberán tener en cuenta los siguientes aspectos:
1.-Adecuada calificación jurídica del supuesto y
situación de la que se parte:
1.1.-Competencia, título legitimante y tipo de la acti-
LEGALIDAD
vidad ejercida por la administración pública
1.2.-Identificación de la situación previa a la decisión
de reinternalización; forma de gestión previa; informe
sobre los costes económicos con suficiente horizonte
temporal a pasado..
96
1.3.-Identificación de los aspectos sociales y
medioambientales implicados en la contratación y su
consideración para la toma de decisiones.
2.-Expediente de modificación de la forma de gestión
2.1.-Existencia de un expediente propio
2.2-Proposición de modificación emitida por el órga-
no competente.
2.3.-Informes jurídicos sobre la propuesta.
-Valoración jurídica acerca de la posibilidad de pro-
ceder a la modificación propuesta: requisitos formales y
procedimentales.
-En su caso, aspectos mercantiles, civiles, patrimoniales
derivados de la modificación propuesta, (deberán tener re-
flejo en el informe económico a realizar o realizado).
-Existencia de contrato administrativo, tipología, du-
ración y vigencia, posibilidad de resolución anticipada
y efectos jurídicos de la misma (deberán reflejarse tam-
bién en el informe económico).
- Subrogación de trabajadores,(si procede) justifica-
ción legal, análisis de los efectos en la plantilla orgáni-
ca, indemnizaciones por despido, tasa de reposición, y
oferta pública de empleo a realiza (puede acompañarse
o precisar la existencia de informe de los servicios de
recursos humanos).
2.4-Informes de los servicios técnicos y económicos:
-Análisis de la posibilidad de realización por
la Administración de la prestación: inversiones,
necesidades de personal, mantenimiento del adecuado
estándar de calidad de servicio y consideraciones
sociales y medioambientales.
-Análisis comparativo de costes: cuantificación
y comparación teniendo en cuenta además los
costes asociados a la modificación y todos los costes
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 87 - 98

económicos asociados de la nueva forma de gestión
propuesta. Se debe realizar en forma realista y para
la reinternalización concreta, por lo que deberán
considerarse todos los posibles costes asociados a
la liquidación de la anterior forma de gestión, las
inversiones a realizar, indemnizaciones de todo tipo,
posibles subrogaciones laborales, litigios, y costes
derivados del proceso de adaptación de la plantilla
orgánica pública a la actividad asumida.
2.5.-Acto administrativo emitido por órgano
competente por el que se acuerda la modificación de la
forma de gestión. Acto motivado.
-Se ha justificado el cambio en la forma de gestión
conforme al criterio primario de sostenibilidad y
eficiencia de la gestión
3. Otras comprobaciones:
3.1.-En el caso de que la forma de gestión propuesta
sea directa mediante sociedad pública, debe constar me-
moria justificativa de sostenibilidad y eficiencia, valora-
da de acuerdo con criterios de rentabilidad económica
y recuperación de la inversión. Si es una entidad local,
debe constar el informe del interventor en los términos
del artículo 4 de la LOEPSF.
3.2.-En su caso, se ha realizado expediente de modi-
-la identificación en plantilla orgánica de las plazas
cubiertas por indefinidos no fijos deberá constar en
todas las sucesivas plantillas que se aprueben y hasta
el momento en que, previos los trámites oportunos se
proceda a cubrir las plazas en forma definitiva.
-deberá comprobarse, que en la valoración se han
tenido en cuenta los costes asociados a los futuros
procesos de selección que necesariamente deberán
realizarse (costes asociados a las modificaciones de
plantilla, la aprobación de ofertas públicas de empleo,
las convocatorias, los costes asociados a los tribunales
de selección.
-deberán constar en la valoración de costes las
posibles indemnizaciones a los trabajadores asumidos
que no aprueben con derecho a plaza o no se presenten
a la oposición.
4. Seguimiento
4.1. Se programarán fiscalizaciones de seguimiento.
4.2. Comprobación de que las previsiones económi-
cas eran acertadas, lo que implica un análisis compara-
tivo de costes
4.3. La comprobación puede incluir técnicas para
medir y comparar el nivel del estándar de calidad del
servicio.

Aspectos de legalidad en las fiscalizaciones de internalizaciones o remunicipalizaciones

ficación de la plantilla orgánica aprobada del ejercicio.
-Constan en la plantilla identificados los puestos de
laborales subrogados derivados de la actuación.
-El coste de la modificación de plantilla deberá estar
incluido en la valoración de costes.
4.4. Repercusión de la reinternalización en las es-
trategias y políticas de Desarrollo sostenible de la Ad-
ministración (comparativa de los aspectos sociales y
medioambientales).

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ceptuales” en Cuadernos de Derecho Local, Número 43, 2017 págs. 12-30
LEGALIDAD

98
 Auditoría Pública nº 72 (2017), pp. 99 - 106
El responsable del contrato*
La necesidad de adecuar la normativa contrac-
RESUMEN/ABSTRACT:
tual a las Directivas del Parlamento Europeo y del
Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febre-
ro de 2014, unido a la demanda ciudadana para que
se controle el gasto público y que la prestación de
los servicios sea de calidad, ha derivado en la incor-
poración de varias novedades en la ley de contratos.
Uno de esos cambios se ha producido en el efectivo
control de la ejecución contractual que hasta la fe-
cha venía siendo bastante olvidada tanto por el le-
gislador como por las propias administraciones, y
que se ha hecho con la incorporación de la figura
del responsable del contrato como obligatoria para
todos los contratos celebrados por el sector público.
El art. 62 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de
Contratos del sector público recoge de manera muy
escueta la figura del responsable. Sin perjuicio de
alguna que otra referencia a lo largo del articulado,
sus funciones son la supervisión de la correcta eje-
cución del contrato y adoptar las decisiones y dictar
las instrucciones necesarias para la correcta realiza-
ción de la prestación pactada.
Ante la escasa regulación y la importante fun-
ción que tiene de garante de la ejecución, vamos a
centrarnos sobre varios aspectos que entendemos
fundamentales, como son: cómo, cuándo, dónde y
quién puede ser nombrado responsable del contra-
to, qué ha de hacer y hasta dónde puede llegar así
como la importancia de sus instrucciones.
RESPONSABLE, CONTRATO, INTERPRETACIÓN, EJECUCIÓN Y SUPERVISIÓN
RESPONSIBLE, ADMINISTRATIVE CONTRACT, DIRECTION, EXECUTION Y SURVEILLANCE
*Las opiniones expresadas en este trabajo son exclusiva de la autora y no representan necesariamente la posición de la institución para la que trabaja.
LEGALIDAD
G. Gadea Badal Ortiz
Técnica de auditoría
Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias
Secretaria –Interventora de Administración Local
The need to adapt the contractual regulations to
the Directives of the European Parliament and of
the Council 2014/23 / EU and 2014/24 / EU, of Fe-
bruary 26, 2014, together with the citizen’s demand
so that public spending is controlled and that the
provision of services of quality, has resulted in the
incorporation of several new features in the law of
contracts. One of those changes has occurred in the
effective control of the contractual execution that to
date had been largely forgotten by both the legis-
lator and the administrations themselves, and that
has been done with the incorporation of the figure
of the person responsible for the contract as man-
datory for all contracts entered into by the public
sector.
The art. 62 of Law 9/2017, of November 8, on
Contracts of the public sector, includes very brie-
fly the person responsible. Without prejudice to any
other reference throughout the article, its functions
are the supervision of the correct execution of the
contract and adopt the decisions and dictate the ne-
cessary instructions for the correct performance of
the agreed service.
PALABRAS CLAVE/KEYWORDS:
Given the lack of regulation and the important
role it has to monitor the execution, we will focus on
several aspects that we understand as fundamental,
such as: How, when, where and who can be appoin-
ted responsible for the contract, what to do and how
far the importance of their reports.
99
 Noviembre nº 72 - 2018
1. EL PROCEDIMIENTO CONTRACTUAL.
En el procedimiento contractual podemos apreciar,
al menos, tres fases además de la liquidación del contra-
to, cuyo grado de importancia reside en la implicación
de agentes en el gasto.
La primera de las fases es la de la motivación de las
necesidades a satisfacer. El primer paso es el de determi-
nar cuáles son las necesidades reales y por qué se tiene
que celebrar un contrato para satisfacerlas. Junto a ello
se deberá motivar la carencia de medios propios y lo que
estimamos más relevante, las necesidades y demandas
de los ciudadanos o del propio ente público contratante,
a las que se ha de dar respuesta. Para ello en el expedien-
te debe constar un estudio en el que se recojan varias
cuestiones, a saber, qué se contrata, porqué se contra-
ta, quién o quiénes son los destinatarios del contrato,
etc. Pero además la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de
Contratos del Sector Público (LCSP) exige que haya un
seguimiento eficaz y eficiente de la vida del contrato y de
su incidencia más allá de su correcta ejecución.
La necesidad de que la actividad administrativa resul-
te favorable a los ciudadanos ha llevado a que en el con-
trato se recojan medidas de carácter social, ambiental y
ético realizándose un seguimiento sobre su incidencia.
En este sentido sería aconsejable que se señalasen los
objetivos perseguidos y un cronograma de su incidencia
a corto, medio y largo plazo para realizar un seguimien-
to y verificar su eficacia. Como señaló Sáez Palacín, no
se trata de implementar medidas sin más sino que estas
han de tener una finalidad.
No obstante pese a lo relevante de esta fase, nos en-
contramos aún con expedientes administrativos que
son muy escuetos y el cumplimiento del art. 28 LCSP
se solventa con una resolución de inicio del expediente
señalando el objeto del contrato y la explicación de la
carencia de medios para su realización, sin añadir nada
más, y por tanto sin dar debido cumplimiento a lo reco-
gido en la ley. En relación a este tema es relevante la STS
de 3 de noviembre de 2011 (RJ 2012,1985) que determi-
nó la nulidad de un contrato por falta de motivación.
Pero la LCSP da un paso más y exige la aprobación
de un plan de contratación, que se motive la necesi-
dad e idoneidad del contrato. Además en el caso de los
contratos de obras y concesión de servicios impone un
estudio de viabilidad, para los de servicios también exi-
ge un informe de insuficiencia de medios y para los de
LEGALIDAD
obra una supervisión de proyectos. Exige, en definitiva,
el cumplimiento efectivo de los principios consagrados
en el art. 1 LCSP y sobre todo que el gasto público sea
eficaz y eficiente.
1
STS 20 de abril de 1999 ROJ, 2616/1999.
100
La fase intermedia incluiría la elaboración de pliegos
y la selección del contratista. Esta fase siempre ha sido
observada con detenimiento por el legislador, punto de
mira que deriva en que los potenciales adjudicadores vi-
gilan la objetividad de la administración, y, en su caso,
censuran su conducta ante los tribunales. En los pliegos
se ha de determinar con meridiana claridad el objeto del
contrato, la finalidad perseguida, el resultado final que
se pretende, y la previsión sobre posibles incidencias a
lo largo de la ejecución del contrato que pueden ir hasta
las posibles prórrogas, infracciones, sanciones, etc esta
fase culminaría con la firma del contrato en la que se
recogerá además de lo preceptuado en el pliego, la oferta
del adjudicatario.
La tercera fase es la ejecución contractual. En ella,
aparentemente, sólo hay dos partes: la administración
y el adjudicatario, sin embargo, todos los ciudadanos y
el resto de licitadores no adjudicatarios se pueden ver
perjudicados si no se procede a realizar una ejecución
correcta, conforme a las necesidades demandadas, las
exigencias previstas en los pliegos del contrato y las me-
joras recogidas en la oferta. En la ejecución contractual,
la administración ocupa una posición predominante
y se hace efectiva una de las premisas administrativas
por excelencia como es la prerrogativa de interpretación
que tiene la administración frente al adjudicatario que le
permite resolver dudas, modificar el contrato en aras del
interés público, declarar la responsabilidad imputable al
contratista, suspender su ejecución, acordar la resolu-
ción, etc. No obstante, es cierto que los tribunales han
ido poniendo coto a esta potestad, ya que en muchos ca-
sos, se producían arbitrariedades y posiciones de poder
no amparadas por el ordenamiento jurídico1.
En relación a la ejecución del contrato, como señaló
Campos Acuña (2018), “situamos el foco del contrato
en la elaboración del expediente de contratación, redac-
tamos magníficos pliegos, tanto administrativos como
técnicos, imponemos múltiples obligaciones y requisi-
tos que deben concurrir en la ejecución del contrato,
pero una vez adjudicado, aparcamos el contrato, lo en-
tregamos al adjudicatario y no volvemos a preocupar-
nos del mismo hasta su liquidación”. Aquí es donde el
legislador quiere cambiar la práctica del sector públi-
co y junto con la unidad encargada del seguimiento y
ejecución ordinaria del contrato, en el art. 62 exige la
existencia del responsable del contrato quien ha de ve-
lar por su correcta ejecución; pero exactamente quién
puede ser responsable del contrato, qué funciones tiene,
qué responsabilidad se le puede exigir, cómo se han de
articular su labor.
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 99 - 106
2. EL MARCO JURÍDICO DEL RESPONSABLE DEL
CONTRATO
La Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del
Sector Público, supuso un cambio en la ejecución con-
tractual e introdujo en el art. 41 la figura del “Responsa-
ble del contrato”, como una posibilidad y, en el caso del
contrato de obras, llegaba a duplicar estas funciones al
recoger también la figura del Director facultativo que,
en este caso, sí era obligatoria (art. 213).
Diez años más tarde, como ya ha señalado Palacín
Sáez (2018), el legislador, haciéndose eco de las reco-
mendaciones realizadas en los informes del Tribunal de
Cuentas2 (TCu) y de los distintos Órganos de Control
Externo autonómicos (OCEX) recoge la obligatoriedad
de su nombramiento en el art. 62 LCSP para todos los
contratos y desaparece la aparente duplicidad que exis-
tía en el contrato de obras entre el Director Facultativo
y el responsable del contrato. Una incorporación que no
venía exigida en la normativa europea, pero que el le-
gislador ha considerado propicio incluirla, si bien como
señalaron Palacín Sáez y Ruíz Daimiel de manera muy
parca y somera.
Además en el apartado 3, del citado precepto, cita la
necesidad del nombramiento de una persona que para
los contratos de concesión de obra pública y de conce-
sión de servicios, actuará en defensa del interés gene-
ral, para obtener y para verificar el cumplimiento de las
obligaciones del concesionario, especialmente en lo que
se refiere a la calidad en la prestación del servicio o de
la obra, sin olvidar a quien se encarga del seguimiento
ordinario del contrato (art. 62.1).
2
Informe del TC Número 1022 “Informe de fiscalización de las incidencias producidas durante el año 2012 en la ejecución de los contratos celebrados por las Enti-
dades Locales de las Comunidades Autónomas sin órgano de control externo”.
Hemos de partir de su ubicación en la ley y es que
esta figura deviene obligatoria para todos los contra-
tos celebrados por el sector público, ya sean públicos o
privados, (Ruíz Daimiel, 2018) y la figura del Director
facultativo aún ubicándose en la tipología de los con-
tratos de las Administraciones Públicas también habrá
de ser nombrado independientemente de si el órgano
de contratación es una Administración Pública o una
entidad del Sector público, no obstante, las funciones
que desempeñe el Director facultativo en estos casos, no
pueden suponer el ejercicio de autoridad, de ahí que no
se le puedan atribuir, salvo acuerdo entre las partes o se
prevea en el contrato, las funciones que se recoge en la
ley.
En cuanto al contenido y funciones del responsable
del contrato el legislador únicamente dedica un precep-
to y le reconoce una serie de funciones, en atención a la
tipología del contrato, a lo largo del articulado. En este
punto señalar que los arts. 194 y 311 entran en contra-
dicción con el 62, al considerar la figura como potestati-
va. Un hecho que, tal y como ha señalado Ruiz Daimiel
(2018) se introdujo vía enmienda, lo que pudo ocasio-
nar tal disparidad.
3. LA DESIGNACIÓN DEL RESPONSABLE DEL
El responsable del contrato
CONTRATO: ¿QUIÉN, CÓMO, CUÁNDO, DÓNDE?
La designación del responsable le corresponde al ór-
gano de contratación pudiendo ser una persona física o
jurídica vinculada a la entidad contratante o no. Entra
aquí la posibilidad de que se proceda a la externaliza-
ción de su nombramiento. Hay que tener presente, en
101
 Noviembre nº 72 - 2018
el caso de externalizar la figura del responsable del con-
trato que la ley exige nombrar un responsable de este
contrato, es decir, un responsable del responsable.
Atendiendo a la tipología de los contratos, en el caso
del contrato de obra, el Director Facultativo de confor-
midad con las funciones que desarrolla reguladas en los
artículos 237 a 246, implica el ejercicio de autoridad de
ahí que no ha lugar a su posible externalización.
Por otro lado la externalización del responsable en
los contratos de servicios, también entendemos que
tiene difícil encaje legal en el caso de los contratos ce-
lebrados por las administraciones públicas a tenor de
las funciones que le atribuye el art. 311 y que después
analizaremos. Por lo que nos quedaría la posibilidad de
la externalización en el caso del contrato de suministros,
donde en apariencia, no hay un ejercicio de autoridad.
Teniendo en cuenta las labores que va a desempeñar,
y aunque la ley no lo prevea, el responsable del contrato
ha de estar capacitado para exigir la correcta ejecución
del contrato, por lo que su perfil ha de ser adecuado con
el objeto del contrato y ha de tener los conocimientos
necesarios para ello. A nuestro juicio, todos estos aspec-
tos han de estar debidamente acreditados en el expe-
diente de su nombramiento.
¿Qué sucede en los casos de las entidades locales que
carecen de medios, no solo personales sino también
económicos? Consideramos que en estos casos una de
las soluciones más plausibles sería buscar el apoyo bien
en las Diputaciones Provinciales, Cabildos insulares o,
para el caso de las Comunidades Autónomas uniprovin-
ciales en propia Comunidad Autónoma. Esta opción, a
nuestro entender, encuentra encaje en la previsión del
art. 36.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de
las Bases de Régimen Local cuando dispone que será
competencia de las Diputaciones “La asistencia y la coo-
peración jurídica, económica y técnica a los municipios,
especialmente los de menor capacidad económica y de
gestión (…)”
Por otro lado, en relación a su nombramiento hay
varios aspectos que no están, a nuestro juicio, sufi-
cientemente detallados. Así podemos destacar que el
nombramiento no forma parte del contenido mínimo
del contrato (art. 35 LCSP) o que ni siquiera se tenga la
obligación de recoger esta figura y sus funciones en los
pliegos administrativos (art. 121 LCSP). Es por ello por
lo que queremos plantear algunas cuestiones:
LEGALIDAD
La primera de ellas es si le son de aplicación los re-
quisitos formales que garanticen que no se produzca un
conflicto de intereses preceptuadas en el art. 71.g LCSP.
Pues bien, la nueva LCSP ha implementado varios me-
canismos para controlar el fraude y la corrupción, como
102
son la introducción del principio de integridad (art. 1),
la regulación específica del conflicto de interés (art. 64)
la creación de la oficina independiente de regulación y
supervisión del contrato (art. 332), por lo que haciendo
una interpretación teleológica a la pretensión del legis-
lador y partiendo de las funciones que desempeña tam-
bién se deberían de tener en cuenta estas causas para
su nombramiento. Sin perjuicio de las causas absten-
ción y de recusación previstas en los arts. 23 y 24 de la
Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del
Sector Público. Mantenemos esta postura porque en la
ejecución contractual hay intereses interpuestos entre el
adjudicatario y la entidad contratante, toda vez que el
responsable será la persona encargada de constreñir al
adjudicatario en aras de una buena ejecución, cualquier
género de dudas sobre su nombramiento ha de quedar
disipada. Por ello, mantenemos, que el nombramiento
debería ser una vez producida la adjudicación y no en
los pliegos y en éstos únicamente fijar las funciones que
efectivamente tiene. Recordemos que, y sin perjuicio de
la vinculación positiva del derecho administrativo, si su
nombramiento es previo y se le aplican las condiciones
determinadas en el 71 LCSP se produciría una limita-
ción de la competencia no deseada.
La segunda cuestión que nos planteamos gira en tor-
no a cómo se han de aplicar las medidas de transparen-
cia tanto al nombramiento como a las funciones que va
a tener y a las decisiones que va a adoptar. El principio
de transparencia se encuentra recogido en el art. 1 de la
LCSP e irradia a todo el procedimiento contractual por
lo que el nombramiento del responsable ha de ser públi-
co, si bien la Ley no determina dónde se ha de recoger,
entendemos que sería una buena práctica su publica-
ción en el perfil del contratante. Asimismo y siguiendo
la línea argumental anteriormente citada, uno de los
principales motivos por los que se ha de dar publicidad
sobre el responsable del contrato es por las posibles in-
compatibilidades y causas de recusación que se puedan
producir con su nombramiento. En este sentido el art.
46 de Ley Gallega 1/2015, de 1 de abril, de garantía de la
calidad de los servicios públicos y de la buena adminis-
tración prevé dentro del apartado de los estándares de
calidad la publicación de la identidad del responsable
del contrato.
La tercera cuestión, lleva a plantearnos qué ocurriría
en el caso de que no se nombrara al responsable del con-
trato, teniendo en cuenta su obligatoriedad. Al no haber
previsto el legislador esta posibilidad consideramos que
las consecuencias de la falta de nombramiento, vendrán
determinadas por la ausencia del “deber in vigilando” en
la que incurra el órgano de contratación y su posible res-
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 99 - 106
ponsabilidad derivada de su falta de diligencia ante los
tribunales, pero además, podría ser una causa de anula-
bilidad o, en su caso, una irregularidad que entendemos
que no es invalidante. En todo caso, en el supuesto de
ausencia de nombramiento, sería buena práctica por
parte del contratista solicitar al órgano de contratación
la designación del responsable del contrato para saber
quién es su interlocutor.
La cuarta cuestión que nos genera la redacción legal
es si el propio órgano de contratación puede nombrar
al titular del órgano como responsable, si puede ser la
misma persona encargada del seguimiento y ejecución
ordinaria o la misma que en los casos de concesiones
de obra pública y concesión de servicios ha de velar en
defensa del interés general. La respuesta en todos los
casos estimamos que es negativa. En el primero de los
supuestos porque hace referencia a la vinculación o de-
pendencia del órgano de contratación, por lo que se ha
de entender como una persona de apoyo a éste. En los
otros dos casos, porque pudiendo haberlo previsto en
la redacción como una posibilidad, el legislador no lo
ha hecho.
Finalmente la ley, ante la complejidad que tienen al-
gunos contratos, abre la posibilidad a que el responsable
sea una persona jurídica y por lo tanto pueda estar cons-
tituida por un equipo multidisciplinar, algo que hay que
agradecer sobre todo en contratos muy especializados,
principalmente los relacionados con las nuevas tecnolo-
gías de la información y comunicación, donde se precisa
una asistencia y un control cualificado ya que su ejecu-
ción es compleja.
4. ATRIBUCIONES, FUNCIONES, HERRAMIENTAS,
RELACIONES CON EL CONTRATISTA Y CON EL
ÓRGANO DE CONTRATACIÓN.
En cuanto a las funciones y atribuciones que tiene el
responsable del contrato la ley, para todos los contratos
celebrados por el sector público, las concreta en:
- Supervisar la correcta ejecución del contrato y
adoptar las decisiones y dictar las instruccio-
nes necesarias para la correcta realización de la
prestación pactada, dentro del ámbito de facul-
tades que aquellos le atribuyan.
Para los contratos celebrados por las Administracio-
nes Públicas.
- Propondrá la imposición de penalidades (art.
194)
- Las facultades del director facultativo recogidos
en los arts. 237 a 246.
- Informar sobre el retraso en la ejecución del con-
trato donde determinará si éstos son imputables
al contratista (art. 195)
- La financiación y pago de los contratos de de-
sarrollo y mantenimiento de aplicaciones in-
formáticas se ajustará al ritmo requerido en la
ejecución de los componentes de prestación re-
queridos debiendo el responsable establecer las
medidas que sean necesarias para la programa-
ción de las anualidades y durante el período de
ejecución (art. 308)
- Instrucciones para la interpretación de los con-
tratos de servicios (art. 311), las cuales devienen
obligatorias. A juzgar por la redacción, incluso
El responsable del contrato
103
 Noviembre nº 72 - 2018
podríamos entender que están al mismo nivel
que el pliego y el contrato.
En definitiva la figura del responsable ha de circuns-
cribirse a la ejecución del contrato y a las incidencias
surgidas durante la misma, como órgano de apoyo al
órgano de contratación en el ejercicio de las potestades
administrativas que se le atribuyen por Ley, pero el con-
cepto de ejecución es muy amplio ¿hasta dónde llega?
Desde el punto de vista práctico sus atribuciones de-
berían estar recogidas en los pliegos administrativos o
en el contrato detallándose en uno u otro instrumento
lo que hace y cómo se articulará su función de cara a la
ejecución del contratista, en todo caso entendemos que
se deberán recoger en un documento público.
Sin embargo, del tenor del art. 62 puesto en relación
con el resto del articulado, nos surge la duda de cómo
se concretará su labor teniendo en cuenta que ha de ser
una figura proactiva en la vida del contrato. Tampoco
nos queda claro cómo ha de recoger sus instrucciones,
o, hasta dónde puede llegar su trabajo, cómo puede ac-
tuar como órgano de apoyo, cómo puede colaborar con
el responsable ordinario y con el encargado de velar por
la calidad de los servicios.
De lo que no cabe duda es de los dos principales lí-
mites de su actuación. Por un lado, estaría las potestades
públicas que impliquen el ejercicio de autoridad en los
contratos administrativos cuando se ha externalizado,
toda vez que están vetadas a quienes no sean empleados
públicos (art. 17 LCSP), incluidas las labores de inter-
pretación, como potestad exorbitante de la adminis-
tración. Como ya señaló Martínez Fernández “hay que
tener presente que todas las fases de un procedimiento
que culmina con un acto que implica ejercicio de auto-
ridad, que puede imponerse de manera coercitiva, han
de ser realizado por funcionarios3”.
En este sentido el art. 311 hace referencia (si bien no
textualmente) a que las instrucciones interpretativas que
se realicen en los contratos de servicios están al mismo
nivel que el contrato y el pliego, teniendo en cuenta que
claramente esta es una potestad pública y el ejercicio de
autoridad entendemos que tiene difícil encaje la posibi-
lidad de que se externalice la figura del responsable del
contrato para estos supuestos.
Por otro lado, y tal y como recoge la Recomendación
1/2013, de 27 de febrero de la Junta de contratación de
la CA Aragón, relativa a las necesidades de aprobar en
el ámbito del sector público unas instrucciones para la
LEGALIDAD
correcta ejecución de servicios externos, “las instruccio-
nes del responsable en ningún caso pueden dar lugar a
que se pudieran considerar como determinantes para el
3
Art. 9TREBP; Informe de fiscalización del Tribunal de Cuentas Núm. 1.182 de 24/11/2016 sobre “La gestión recaudatoria en ayuntamientos de municipios con
población comprendida entre 5.000 y 10.000 habitantes de las CCAA sin órgano de control externo Propio”.
104
reconocimiento de una relación laboral, sin perjuicio de
las facultades que la legislación de contratos del sector
público reconoce al órgano de contratación en orden a
la ejecución de contratos (…), y es que para los Tribuna-
les de lo social es esencial que el personal de la entidad
contratante no sustituya al contratista en el ejercicio de
las facultades que le son propias en su condición de em-
pleador y en concreto en el ejercicio del poder de direc-
ción”. Todo ello con la finalidad de garantizar que no se
produzca una cesión ilegal de trabajadores.
Entre sus posibles funciones estaría todo lo que inci-
da en la correcta ejecución del contrato y las prestacio-
nes pactadas. Aquí cabría una interpretación amplia de
lo que se entiende por ejecución toda vez que el legisla-
dor ha incluido aspectos no propiamente del contrato
que han de ser verificados y que se estiman como ejecu-
ción indirecta del mismo. Además, para los contratos de
obras estarían, al menos, todas las funciones legalmente
previstas que tiene el director facultativo.
Sin ánimo de ser exhaustivos se podrá determinar
que el responsable del contrato sea el enlace con el ór-
gano de contratación para las funciones que éste tiene
encomendadas, de esta manera podenos dividir su labor
en dos:
- Comprobación de la correcta ejecución del con-
trato:
• Instrucciones y mandatos sobre la ejecución
del contrato.
• Interpretación del contrato (que no suponga el
ejercicio de potestades públicas en caso de su
externalización)
• Control de los plazos de ejecución.
• Comprobación de la subcontratación.
• Comprobación de la aplicación de las cláusulas
sociales y ambientales establecidas en el pliego.
• Comprobación de los requisitos concretos de
ejecución exigidos y aquellos que en su caso
hubiera presentado el contratista en su oferta.
• Comprobación de la Correcta aplicación de
la oferta presentada y que ésta se plasme en la
ejecución.
- Órgano de apoyo al órgano de contratación en la
ejecución indirecta:
• Proponer supuestos de modificación del con-
trato dentro los límites legalmente estableci-
dos que se circunscriben al interés general.
• Vigilancia de las funciones que la LCSP le
atribuye al órgano de contratación, realizando
informes previos para que éste adopte las me-
didas oportunas.
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 99 - 106
• Control de los requisitos de Transparencia
• Revisión de la facturación, propone la realiza-
ción de pagos parciales, proposición de la pró-
rroga del contrato, control de las obligaciones
sociales del contratista, vigilancia del cumpli-
miento de obligaciones con la seguridad so-
cial, impagos…
• Informar sobre la garantía del contrato.
• Propuesta de Indemnizaciones y sanciones
como consecuencia de demoras en la ejecu-
ción o cualquier otro incumplimiento con-
tractual previsto.
• Apoyo a la persona encargada de velar en de-
fensa del interés general en el caso de la conce-
sión de obra pública o concesión de servicios,
de tal manera que sus informes también sirvan
de instrumento para verificar el cumplimiento
de las obligaciones del concesionario y espe-
cialmente en lo que se refiere a la calidad en la
prestación del servicio o de la obra.
• Remisión de todas las incidencias durante la
ejecución contractual la órgano de contrata-
ción para que este las remita en tiempo y for-
ma al Tribunal de Cuentas u Órgano de Con-
trol Externo.
Entendemos que para que quede constancia efectiva
de su labor, el responsable del contrato debería recoger
en un diario todas aquellas labores de supervisión que
realice y del resultado de las mismas y constatación de
su comunicación al contratista. De todo ello deberá dar
cuenta al órgano de contratación haciéndose responsa-
ble de las mismas.
Para esta labor la entidad contratante ha de poner
al servicio del responsable del contrato cuantas herra-
mientas sean necesarias para que pueda realizar sus
funciones sin interferencias, injerencias de ningún tipo
y con los medios adecuados tanto materiales como de
otra índole.
CONCLUSIÓN
La figura del responsable del contrato da respuesta
a una demanda de vigilancia y supervisión de la ejecu-
ción del contrato que hasta la fecha quedaba diluida en
la administración contratante en su conjunto y que, en
muchos casos, dejaba en manos del contratista su ejecu-
ción, clarificándose, además, quién es el interlocutor del
contratista durante la ejecución contractual.
Respecto a su nombramiento, si bien la ley permite
que sea externalizada, encontramos impedimentos lega-
les a tal externalización y ésta dependerá de las funcio-
nes que expresamente se le atribuyan ya que en ningún
caso podrá desempeñar potestades públicas principal-
mente cuando supongan el ejercicio de autoridad.
Asimismo a través de la obligatoriedad de su nom-
bramiento, el legislador están poniendo los medios para
que haya una inspección de la ejecución lográndose una
mayor eficiencia y eficacia de los recursos públicos y
El responsable del contrato
una correcta adecuación a los pliegos del contrato y a la
oferta presentada; todo ello sin perjuicio de que la ley ha
sido bastante escueta en el tema y han de ser los órganos
de contratación, en cada caso, quienes determinen hasta
dónde puede llegar su labor, con las problemáticas que
ello tiene en cuanto al ejercicio de autoridad y las rela-
ciones con el contratista que pudieran dar lugar a una
cesión ilegal de trabajadores.
105
 Noviembre nº 72 - 2018

Finalmente en relación al contenido de sus funciones es más ambiciosa y concluyente no dejando al albur de
entendemos que con tiempo y la práctica se irán clarifi- cada órgano de contratación determinar su contenido.
cando y quién sabe si en una futura ley esta regulación
BIBLIOGRAFÍA
Ruíz Daimiel, M. “El responsable del contrato en la nueva. La ley de contratos del sector público” ed. El
observatorio de contratación pública. Http://www.Obcp.Es/index.Php/mod.Opiniones/em.Detalle/id.353/
Relcategoria.208/Relmenu.3/Chk.79Fe7a7c95024ad38c66488d998e60a8. (18 De junio de 2018)
Campos Acuña, C. Http://concepcioncampos.Org/quien-responde-de-la-ejecucion-del-contrato-tras-la-lc-
sp/ (29 junio de 2018).
Palacín Sáez, B. La supervisión de la ejecución de los contratos. En especial de las cláusulas sociales y
ambientales. ¿Potencia sin control”, Gabilex, pág. 11 A 47 septiembre 2016.
Palacín Sáez, B. Contratación pública social. Revista de contratación administrativa y de los contratistas,
núm. 153. Pág. 70 A 81 enero- febrero 2018.
Martinez Fernández, J.M. “Diez actuaciones esenciales que hemos de realizar los aplicadores de la LCSP
antes de su entrada en vigor”. El consultor de los ayuntamientos, Ed. Wolters kluwer (la ley 18089/2017)
LEGALIDAD

106
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 107 - 114
“Para deliberar, como para juzgar, son buenos los muchos. Pero para ejecutar, uno sólo”
Órganos colegiados de las distintas
Administraciones públicas, en la Ley
40/2015, de Régimen Jurídico del Sector
Público
La vigente Ley de Régimen Jurídico del Sector
RESUMEN/ABSTRACT1:
Público, acoge una concepción clásica del órgano
administrativo en general conforme la que éste pue-
de resolverse como unipersonal o como colegiado.
Son así, órganos colegiados, aquellos en que la titu-
laridad queda confiada a un conjunto de personas
físicas que concurren a la formación de su volun-
tad. De tal manera, el modelo colegial (“collegium”)
quiere responder a una formación horizontal de los
actos y a la concurrencia de voluntades, buscando la
ponderación de puntos de vista entre los miembros
del órgano administrativo.
Como la vieja Ley de 1958, de Procedimiento Ad-
ministrativo, y la posterior 30/1992, la Ley 40/2015,
de 1 de octubre, contiene reglas sobre los órganos
colegiados sin perjuicio de las peculiaridades orga-
nizativas de las Administraciones en que se integran.
El propósito último de la regulación contenida
por el citado cuerpo legal es, según su exposición de
motivos, la mejora de la regulación de los órganos
colegiados, en particular los de la Administración
General del Estado, destacando la generalización del
uso de medios electrónicos para que éstos puedan
constituirse, celebrar sus sesiones, adoptar acuerdos,
o elaborar y remitir las Actas de sus reuniones.
ÓRGANO ADMINISTRATIVO, ÓRGANO COLEGIADO, ACTAS, ABSTENCIÓN, RECUSACIÓN,
ÓRGANO COLEGIADO DE COMPOSICIÓN MIXTA
ADMINISTRATIVE BODY, COLLEGIAL BODY, MINUTES, ABSTENTION, RECUSAL, COLLEGIAL
BODY WITH MIXED COMPOSITION
1
Adaptation by Carmen Larrea
LEGALIDAD
José Joaquín Jiménez Vacas
Técnico Superior
Administración General de la Comunidad de Madrid
Tocqueville, durante la administración napoleónica
According the current Law of Legal Regime for
the Public Sector, a classic concept of the adminis-
trative body is generally accepted to be resolved
either as a single person or as a collegial body. Thus,
collegial bodies are those where the ownership is
entrusted to a group of natural persons concurring
their will. In this way, the collegial model (“colle-
gium”) wants to respond to a horizontal creation
of administrative acts and to the concurrence of
wills, looking for a balance among viewpoints of the
members of such administrative body.
Like the old Law of Administrative Procedure
from year 1958 and the later Law 30/1992, the Law
40/2015 of October 1st contains regulations about
collegial bodies without prejudice to the peculia-
rities of organization from the Administrations in
which they are integrated.
PALABRAS CLAVE/KEYWORDS:
The final purpose of the regulation contained at
the mentioned body of law -according to its expla-
natory memorandum- is the improvement of the
regulation for Collegial bodies, particularly those of
the General State Administration, emphasizing the
generalization of electronic means so that they can be
established, hold their meetings, adopt agreements,
or prepare and send minutes of their meetings.
107
 Noviembre nº 72 - 2018
I. EL ÓRGANO ADMINISTRATIVO Y SU TIPOLOGÍA
ESTRUCTURAL
Conforme recuerda la conocida “teoría del órga-
no”, “la organización administrativa, se resuelve en
órganos» y cada Administración pública, a partir de
su personalidad jurídica única, actúa y exterioriza su
voluntad de acuerdo al principio de competencia a
través de sus órganos administrativos, que decide crear
con base en su potestad de auto-organización.
La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen
Jurídico del Sector Público (LRJSP, en adelante) acoge
una concepción clásica de órgano administrativo,
casi restrictiva, ya que solo reconoce dicha condición
(artículo 5.1) a «las unidades administrativas a las que se
atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente
a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo».
La creación de cualquier órgano administrativo
exigirá, al menos, añade el pre-citado precepto en su
apartado 3º, a saber, del cumplimiento de los siguientes
tres requisitos:
a) Determinación de su forma de integración en la
Administración pública de que se trate, y su depen-
dencia jerárquica,
b) Delimitación de sus funciones y competencias, y
c) Dotación de los créditos necesarios para su puesta
en marcha y funcionamiento.
Una diferencia con la normativa previa a la LRJSP la
encontramos en el apartado 4º del artículo 5 relaciona-
do; que a la exigencia de que no puedan crearse nuevos
órganos que supongan “duplicación de otros ya existen-
tes, si al mismo tiempo no se suprime o restringe de-
bidamente la competencia de estos” añade, para mayor
garantía, que “la creación de un nuevo órgano, sólo ten-
drá lugar previa comprobación de que no existe otro en
LEGALIDAD
108
la misma Administración pública que desarrolle igual
función sobre el mismo territorio y población” no con-
teniendo, por esta parte, el precepto, de mayor precisión
sobre cómo debe realizarse esa comprobación, dado su
carácter básico (mayor precisión, que pudiera conculcar
dicho carácter).
Bajo concepto trazado por la LRJSP, desde el punto
de vista estructural, los órganos administrativos pueden
clasificarse en unipersonales y colegiados, dependien-
do la opción por una u otra figura jurídica, del ámbito
material de actividad, pero también de la opción por la
Administración pública en que aquél se constituya.
Son órganos administrativos unipersonales, aquellos
en que su titular es una persona física, respondiendo,
por tanto, a un modelo de organización vertical (una
Dirección General, por ejemplo).
Por el contrario, son colegiados aquellos en que la
titularidad queda confiada a un conjunto de personas
físicas que concurren a la formación de la voluntad del
órgano. Así, el modelo colegial (“collegium”) quiere res-
ponder a una formación horizontal de los actos y a la
concurrencia de voluntades, buscando la ponderación
de puntos de vista entre los miembros del órgano ad-
ministrativo.
De la diferente tipología de órganos colegiados,
pueden así señalarse dos, a modo de ejemplo, por su
existencia en el común de Administraciones, con in-
dependencia de su ámbito territorial: a saber, las mesas
de contratación pública y los órganos de selección de
personal (por ejemplo, los conocidos –por temidos-
tribunales de oposiciones). Por su parte cabe citar, los
órganos consultivos virtud a lo previsto por el artículo
7 de la LRJSP, actuarán para cumplir con las garantías
de su actividad no sometida a dependencia jerárquica
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 107 - 114
(ni orgánica, ni funcional, no pudiendo recibir instruc-
ciones ni directrices o cualquier clase de indicación), de
forma colegiada.
II. LOS ÓRGANOS COLEGIADOS EN LA LEY 40/2015
Como la vieja  Ley de 1958, de Procedimiento Ad-
ministrativo, y la posterior 30/1992, la LRJSP, contiene
reglas sobre los órganos colegiados “sin perjuicio de las
peculiaridades organizativas de las Administraciones
públicas en que se integran”, disociando el legislador,
por un lado, una regulación básica: artículos 15 a 18,
aplicable a los órganos colegiados de todas las entidades
que integran el Sector público (conforme el artículo 2 de
la propia Ley) y, por otro, mayor detalle de organización
y funcionamiento de los de ámbito del Estado: artículos
19 a 22 del mencionado texto legal.
Se acoge, de este modo, la posición manifestada por el
Tribunal Constitucional en su ya famosa sentencia 50/1999,
de 6 de abril, declarando contrarios al orden constitucional
de competencias algunos artículos de la hoy derogada Ley
30/1992, por carecer éstos de carácter básico.
El propósito último de la regulación contenida en la
LRJSP es, según su exposición de motivos, la mejora de:
“la regulación de los órganos colegiados, en particular,
los de la Administración General del Estado, destacan-
do la generalización del uso de medios electrónicos
para que éstos puedan constituirse, celebrar sus sesio-
nes, adoptar acuerdos, elaborar y remitir las Actas de
sus reuniones”. Y es precisamente la minuciosidad con
que se regula esa utilización la que ha podido despertar
algunas dudas sobre la constitucionalidad de alguno de
sus preceptos.
III. REGULACIÓN BÁSICA
i. Régimen jurídico
La LRJSP establece como novedad más destacable,
conforme se ha adelantado, la incorporación del régi-
men electrónico al funcionamiento de los órganos co-
legiados.
Prescinde de la regulación, con carácter básico, de la
figura del Presidente del órgano colegiado, que traslada
–íntegramente- al bloque aplicable a la Administración
General del Estado (AGE, en adelante), pero mantie-
ne la del Secretario (aunque sin entrar en detalle, que
traslada, también, al bloque aplicado a la AGE). De la
Presidencia se ocupa la Ley, por tanto, en la subsección
sobre los órganos colegiados de la AGE, aunque nada
impedía, sin embargo, en opinión del autor, que se in-
cluyera, con carácter básico, alguna breve previsión ele-
mental exigible en todos los órganos colegiados, puesto
que lo único que tiene vedado el legislador básico –en
realidad- es una regulación que no deje: “espacio signifi-
cativo suficiente para que las Comunidades Autónomas
puedan desplegar las potestades de desarrollo legislativo
que los respectivos Estatutos de Autonomía les otorgan”
(STC 50/1999, citada).
Además, como es ya tradicional en el Derecho español,
la regulación de los órganos colegiados administrativos es
diferente de la aplicable a los órganos colegiados de Go-
bierno. La LRJSP, en efecto, asume esta distinción y en su
disposición adicional vigesimoprimera establece que: “las
disposiciones previstas en esta Ley relativas a los órganos
colegiados no serán de aplicación a los órganos colegiados
del Gobierno de la Nación, los órganos colegiados de go-
bierno de las Comunidades Autónomas y los órganos cole-
Órganos colegiados de las distintas Administraciones públicas, en la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público
giados de gobierno de las Entidades Locales”.
Hay que señalar, por su parte, las especialidades que
existen respecto a los órganos colegiados de ‘carácter
burocrático’, en relación a aquellos otros que integran
representantes de intereses sociales.
La tipología recogida en el artículo 15.2 de la LRJSP
en efecto, se limita a contemplar, como especialidad, la
posible participación de organizaciones representativas
de intereses sociales o de representantes de Administra-
ciones distintas de la que ‘adscribe’ el órgano, formando
así: “órganos colegiados de composición mixta”.
Dichos órganos colegiados, a que se refiere este apar-
tado, quedarán integrados en la Administración pública
que corresponda, aunque sin participar de la estructura
jerárquica de ésta, salvo que así lo establezcan sus nor-
mas, se desprenda de sus funciones o de la propia natu-
raleza del órgano colegiado.
Por último, conforme dispone el apartado 3º del ar-
tículo 15, el acuerdo de creación y las normas de fun-
cionamiento de los órganos colegiados que dicten reso-
luciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros
(requisito que, por otra parte, parecería imprescindible
a la luz de lo dispuesto, genéricamente a todo órgano,
colegiado o no, en el artículo 5 de la LRJSP) deberán ser
publicados en el Boletín o Diario Oficial de la Adminis-
tración pública en que se integran. Adicionalmente, las
Administraciones podrán publicar dichos extremos ci-
tados en otros medios de difusión que garanticen su co-
nocimiento, siendo tal, por ejemplo, su Sede electrónica.
ii.Secretario
La LRJSP establece, con carácter básico (artículo 16.1),
que los órganos colegiados tendrán un Secretario, que
podrá ser un miembro del propio órgano, o una persona
al servicio de la Administración pública correspondiente.
Corresponden al Secretario funciones esenciales
para el funcionamiento del órgano colegiado, como lo
son, velar por la legalidad formal y material de sus ac-
109
 Noviembre nº 72 - 2018
tuaciones, certificar éstas (el Secretario dispone el poder
certificante), y garantizar que los procedimientos y re-
glas de constitución y adopción de acuerdos son respe-
tadas: reglas para validez de la constitución del órgano,
quorum y, en su caso, disponibilidad de medios electró-
nicos (cuando se hayan previsto).
Respecto a su función como fedatario público, y para
el caso de que el Secretario no reúna condición de fun-
cionario público, en opinión del autor, la atribución ex
lege que le hace el artículo 16 será suficiente.
Por su parte, y con respecto a la función que la LRJ-
SP asigna al Secretario relativa a velar por la legalidad
formal (o de respeto a las reglas del procedimiento) y
material de las actuaciones del órgano; llama la aten-
ción, por novedosa, y por la complejidad que entraña,
la referencia a la “legalidad material”, en sentido de dis-
criminar qué tipo de responsabilidad se puede atribuir
al Secretario para el supuesto de posterior anulación de
acuerdos adoptados o, incluso, de deducirse responsa-
bilidad contra los miembros del órgano que hubiesen
votado a favor (Campos Acuña, Mª. C., 2017).
Resulta, además, significativa, la dualidad con la
función que, igualmente, el artículo 19.2.e) atribuye al
Presidente del órgano colegiado relativa a: “asegurar el
cumplimiento de las leyes”.
iii. Convocatorias y sesiones
La regulación del artículo 17 de la LRJSP, relativa a
convocatorias y desarrollo de las sesiones de los órganos
colegiados, observa una mayor densidad normativa que
su homólogo derogado: artículo 26 de la Ley 30/1992.
La LRJSP permite, con carácter general, en efecto, que
cualquier órgano colegiado pueda: “constituir, convo-
car, celebrar sus sesiones, adoptar acuerdos y remitir
Actas tanto de forma presencial como a distancia”, para
lo que empleará los pertinentes medios electrónicos.
Se establece, por tanto, como regla general, que los
órganos colegiados puedan articular, por dichos medios
electrónicos, todo el itinerario de su funcionamiento: a
saber, constitución, convocatoria, celebración de sesio-
nes, adopción de acuerdos y remisión de Actas, salvo
que su reglamento interno recoja, expresa y excepcio-
nalmente, lo contrario. Serán medios electrónicos con-
siderados válidos a los efectos de dicho funcionamiento,
por su parte, el correo electrónico, la audio-conferencia
y la video-conferencia, según relaciona el apartado 1 del
citado artículo 17.
LEGALIDAD
Se permite, asimismo, la celebración de sesión, deli-
beración y adopción de acuerdos “espontánea”, es decir,
sin la necesidad de convocatoria previa, cuando así lo
acuerden por unanimidad todos los miembros (Cam-
pos Acuña, Mª. C., 2017).
110
Para la válida constitución común del órgano colegia-
do, se mantienen las exigencias tradicionales, tanto cua-
litativas: presencia de Presidente y Secretario, en aten-
ción a la especial posición que adoptan sendas figuras
respecto a la organización y funcionamiento del órgano,
como cuantitativas: presencia, al menos, de la mitad de
los miembros del órgano, precisando que dicho quorum
mínimo se mantenga durante toda la sesión. Resultando
conveniente, en este último punto, recordar, por su im-
portancia, la nulidad de pleno derecho de los acuerdos
adoptados sin estar válidamente constituido el órgano
colegiado (por todas, STS Sala Tercera, de lo Contencio-
so-administrativo, Sección 4ª, de 7 junio 2006).
Respecto del establecimiento de un régimen propio
de convocatorias por cada órgano colegiado (artículo
17.3) se generaliza la posibilidad de convocatoria por
medios electrónicos, aunque sin especificar si deberá
realizarse a través de la notificación electrónica previs-
ta en el artículo 40 y siguientes de la Ley 39/2015, del
Procedimiento Administrativo Común de las Adminis-
traciones Públicas (LPAC) debiendo ser así en opinión
del autor, con el efecto de garantizar la constancia de su
envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso
por el interesado, y de la identidad fidedigna de remi-
tente y destinatario.
iv. Orden del día
La convocatoria de la sesión con un orden del día
comprensivo de los asuntos a tratar, constituye una pre-
misa básica para la formación de la voluntad del órga-
no colegiado, tanto por el acceso a la información re-
lativa al correspondiente asunto, cuanto por el periodo
de estudio y reflexión que la toma de decisión pudiera
aconsejar (CAMPOS ACUÑA, Mª. C., 2017). Serán, en
cualquier caso, las normas propias de cada órgano, las
que determinen los medios válidos de comunicación de
la convocatoria resultando, en fin, novedad establecida
por la LRJSP, el que junto al orden del día en la misma,
deba incluirse: “la documentación necesaria para su de-
liberación cuando sea posible”.
Como resulta lógico, la utilización de medios electró-
nicos facilita (sobremanera) la remisión a los miembros
del órgano de la documentación necesaria o, al menos,
el que puedan acceder a la misma, cuando hasta ahora
simplemente quedaba a su disposición en la Secretaría
del órgano en soporte papel. Del mismo modo, debe in-
dicarse en la convocatoria si la sesión se celebrará pre-
sencialmente, o a distancia, y en este último caso: “el sis-
tema de conexión y, en su caso, los lugares en que estén
disponibles los medios técnicos necesarios para asistir y
participar en la reunión”, además de las condiciones en
las que se va a celebrar la sesión.
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 107 - 114
No podrá ser objeto de deliberación o acuerdo nin-
gún asunto que no figure incluido en el orden del día,
salvo que asistan todos los miembros del órgano cole-
giado y sea declarada la urgencia del asunto por el voto
favorable de la mayoría. Conviene recordar, al respec-
to de lo anterior, la nulidad de pleno derecho de los
acuerdos adoptados con infracción de las reglas esen-
ciales para la formación de la voluntad de los órganos
colegiados (por todas, STSJ de Andalucía, Sala de lo
Contencioso-administrativo, Sección 4ª, 2309/2013, de
15 julio) si bien, para determinados supuestos: razones
de urgencia, conveniencia u oportunidad que aconsejen
que el órgano colegiado delibere o se pronuncie sobre
asunto no incluido en el orden del día, la norma no im-
pide esta posibilidad, recogiendo la LRJSP, eso sí, los dos
requisitos citados.
v. Acuerdos
Por último, en relación con las mayorías necesarias
para la adopción de acuerdos, el artículo 17.5 de la LRJ-
SP mantiene la regla general de la mayoría de votos.
Simplemente añade que “cuando se asista a distancia,
los acuerdos se entenderán adoptados en el lugar donde
tenga la Sede el órgano colegiado o, en su defecto, donde
esté ubicada la Presidencia”.
Para la válida producción de los acuerdos, en todo
caso, será necesario establecer el sistema de votación,
previamente. Por su parte, cuando los miembros del ór-
gano voten en contra o se abstengan, quedarán exentos
de la responsabilidad que, en su caso, pueda derivarse
de los acuerdos adoptados. Además de la exención de
responsabilidad, el caso del voto en contra permitirá,
también, la impugnación del acuerdo adoptado.
Para terminar, baste hacer breve mención del extre-
mo establecido por el apartado 7º del citado artículo 17,
relativo a la certificación de acuerdos. Quienes acredi-
ten la titularidad de un interés legítimo, indica, podrán
dirigirse al Secretario del órgano colegiado para que les
sea expedida certificación de sus acuerdos. Se deduce al
respecto, que al Secretario corresponderá verificar el de-
recho a dicha certificación que será expedida, también
deduzco, por medios electrónicos, salvo que el intere-
sado manifieste expresamente lo contrario, y no tenga
obligación de relacionarse con las Administraciones pú-
blicas por esta vía.
vi. Actas
Conforme el artículo 18 de la LRJSP, de cada sesión
que celebre el órgano colegiado se levantará Acta por
el Secretario, que especificará necesariamente los asis-
tentes, el orden del día de la reunión, las circunstancias
del lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos
principales de las deliberaciones (temas tratados, no re-
sultando necesaria la literalidad de las intervenciones,
diferenciando así, entre las Actas y los diarios de sesio-
nes), así como el contenido de los acuerdos adoptados
(contenido material y resultado de la votación). Puede
afirmarse, así, que el Acta contribuye a la publicidad del
contenido de la sesión y favorece el control de legalidad
de la actuación del órgano colegiado.
La grabación de las sesiones, se prevé (artículo 18, LRJ-
SP), por su parte, con carácter potestativo. La pre-citada
grabación, certificada por el Secretario su autenticidad e
integridad, podrá utilizarse para acompañar el Acta de la
Órganos colegiados de las distintas Administraciones públicas, en la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público
sesión y, en este caso, no será necesario hacer constar en
dicho Acta los puntos principales de las deliberaciones.
En cualquier caso del precepto relacionado se deduce
que siempre existirá un Acta de la sesión que no podrá
ser sustituida por la simple grabación de aquella. Pero
también queda claro que las carencias de las que tradi-
cionalmente adolecían estos documentos (las ‘Actas’),
que solo reflejaban, en muchos casos, los acuerdos y
algunas incidencias de interés, pueden resultar adecua-
damente corregidas con la grabación.
Continúa el precepto pre-citado de la LRJSP, indican-
do que el Acta de cada sesión podrá aprobarse en la mis-
ma reunión o en la inmediata siguiente. El Secretario,
elaborará el Acta, con el visto bueno del Presidente, y la
remitirá a través de medios electrónicos a los miembros
del órgano colegiado, quienes podrán, según se indica
también, manifestar por los mismos medios, su confor-
midad o reparo hacia el texto a efectos de su aprobación,
considerándose en caso afirmativo aprobada en la mis-
ma reunión.
La pregunta al respecto podría plantearse, entonces,
en relación a si el Acta podría darse por aprobada tá-
citamente cuando los miembros del órgano colegiado,
meramente, no manifestasen oposición alguna o si, por
el contrario, su aprobación requeriría en todo caso de
acto expreso confirmatorio por parte de todos ellos.
IV. REGULACIÓN NO BÁSICA Y RÉGIMEN APLICABLE
A LOS ÓRGANOS COLEGIADOS DE LA AGE
Junto a la legislación básica sobre órganos colegiados,
encontramos en la LRJSP (arts. 19 a 22), una regulación
de dichos órganos para la AGE y las entidades de Derecho
público vinculadas o dependientes de aquella, con cierto
mayor grado de detalle y sin perjuicio de la continua re-
misión a la normativa propia de cada órgano colegiado.
i. Constitución
Conforme establece el artículo 20 de la LRJSP, son
órganos colegiados aquellos que se creen formalmente
111
 Noviembre nº 72 - 2018
y estén integrados por tres o más personas, a los que
se atribuyan funciones administrativas de decisión,
propuesta, asesoramiento, seguimiento o control y que
actúen integrados en la AGE o en alguno de sus orga-
nismos. La constitución de un órgano colegiado, en la
AGE, tiene como presupuesto indispensable la determi-
nación, en su norma de creación, o en el convenio con
otras Administraciones públicas por el que dicho órga-
no se cree, de los siguientes extremos:
a) Sus fines u objetivos
b) Su integración administrativa o dependencia jerárquica
c) La composición y los criterios para la designación
de su Presidente y de los restantes miembros
d) Las funciones de decisión, propuesta, informe, se-
guimiento o control, así como cualquier otra que
se le atribuya
e) La dotación de los créditos necesarios, en su caso,
para su funcionamiento.
Lo anterior debe completarse con lo dispuesto por el
artículo 22, que circunscribe la exigencia de una norma
de creación, con publicación en el Boletín Oficial del
Estado, a los supuestos en que al nuevo órgano se atri-
buya competencias decisorias, de propuesta o emisión
de informes preceptivos que deban servir de base a deci-
siones de otros órganos, o competencias de seguimiento
o control de las actuaciones de otros órganos públicos
(AGE). Cuando no sea así, tendrán el carácter de grupos
o comisiones de trabajo meramente (artículo 22.3, LRJ-
SP). Sus acuerdos, en este último supuesto, no tienen
efectos directos frente a terceros sorprendiendo esta ca-
LEGALIDAD
lificación legal, ya que en sentido estricto estos “grupos
de trabajo” no se ajustan al concepto de órgano admi-
nistrativo, que por definición tiene atribuidas funciones
con: “efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actua-
ción tenga carácter preceptivo” (artículo 5.1, LRJSP).
112
ii. Presidente
Al igual que sucedía en la anterior regulación, la LRJ-
SP no establece cómo se nombra al Presidente remitien-
do a la norma propia de cada órgano colegiado. El Pre-
sidente del órgano colegiado, se caracteriza por ostentar
una serie de atribuciones que lo colocan en una posi-
ción de supremacía (primus inter pares) respecto a los
miembros restantes, haciéndole responsable del funcio-
namiento del órgano colegiado y de su representación.
El artículo 19.2 de la LRJSP, en efecto, relaciona dichas
atribuciones refiriendo que corresponde al Presidente:
a) La representación del órgano
b) La convocatoria de las sesiones, ordinarias y ex-
traordinarias, y la fijación del orden del día
c) Presidir las sesiones, moderar los debates y suspen-
derlos por causas justificadas
d) Dirimir con su voto los empates, a efectos de adop-
tar acuerdos, excepto si se trata de órganos colegia-
dos a los que refiere el artículo 15.2 (los “órganos
colegiados de composición mixta”, ya examina-
dos), en los que el voto será dirimente sólo si así lo
establecen sus propias normas
e) Asegurar el cumplimiento de las leyes (sin perjuicio
de las funciones atribuidas por la LRJSP al Secre-
tario)
f) Visar las Actas y las certificaciones de los acuerdos
del órgano, y
g) Ejercer cuantas otras funciones sean inherentes a
su condición.
Para el caso de vacante, ausencia, enfermedad, u otra
causa legal, el Presidente será sustituido por el Vicepre-
sidente que corresponda y, en su defecto, por el miem-
bro del órgano colegiado de mayor jerarquía, antigüe-
dad y edad, en este orden. Esta última norma no será de
aplicación, no obstante, a los órganos colegiados previs-
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 107 - 114
tos por el artículo 15.2, pre-citado, en que el régimen de
sustitución del Presidente deberá estar específicamente
regulado, en cada caso concreto, o establecido expresa-
mente por acuerdo del Pleno del órgano colegiado.
iii. Miembros
Los miembros del órgano colegiado, conforme dis-
pone el artículo 19.3 de la LRJSP, deberán:
a) Recibir, con antelación mínima de dos días, la con-
vocatoria conteniendo el orden del día de las reu-
niones
b) Participar en los debates de las sesiones
c) Ejercer su derecho al voto y formular su voto parti-
cular, así como expresar el sentido de su voto y los
motivos que lo justifican […]*
d) Formular ruegos y preguntas
e) Obtener información precisa para cumplir las fun-
ciones asignadas, y
f) Cuantas otras funciones sean inherentes a su con-
dición.
Aunque el precepto citado se formula como si resul-
tare una enumeración de deberes, en realidad muchos
de ellos responderían, más bien, a verdaderos derechos
de los miembros del órgano colegiado. Baste, como
ejemplo, citar el primero de ellos, que establece que de-
ben recibir con antelación mínima la convocatoria, con-
teniendo el orden del día de las reuniones.
Por su parte procede comentar el extremo relativo
a la imposibilidad de abstenerse en las votaciones por
los miembros quienes, por su cualidad de autoridades
o personal al servicio de las Administraciones públicas,
tengan condición de miembros natos del órgano cole-
giado, virtud del cargo que desempeñan (*).
Incorpora la LRJSP la prohibición prevista por el ar-
tículo 24.1.c) de la derogada Ley 30/1992, aunque con
una modificación importante, porque el nuevo 19.3.c)
solo establece la prohibición para quienes sean miem-
bros natos por su condición de autoridad o “personal
al servicio de las Administraciones públicas” (léase, en-
tiendo, empleados públicos).
Por tanto, tras el vigor de la LRJSP, podrán abstener-
se quienes hayan sido designados para formar parte del
órgano colegiado por otros motivos, a sensu contrario.
Sobre el acierto de este tipo de solución hay cierta
división de opinión, si bien el autor comparte la que sos-
tiene la pertinencia de eliminar esta regla ya que no hay
razón alguna para considerar la abstención como una
conducta reprobable, ya que abstenerse es una posición
tan legítima y adecuada como emitir un voto positivo o
negativo. Significa, sencillamente, que el miembro del
órgano no puede alcanzar una conclusión satisfactoria
en el balance entre los factores positivos y negativos
que puede tener un acuerdo, no pudiendo interpretarse
como una muestra de desinterés o una dejación de fun-
ciones. Pero además, dicha prohibición choca frontal-
mente, a mi entender, con el deber de abstención que se
produce cuando se incurre en las situaciones que men-
ciona el artículo 23 de la propia LRJSP y, sobre todo, con
la previsión que figura en el artículo 17.6: cuando los
miembros del órgano voten en contra o se abstengan,
quedarán exentos de la responsabilidad que, en su caso,
pueda derivarse de los acuerdos. No tiene sentido pro-
hibir la abstención, podemos concluir, en la adopción
de un acuerdo cuando un miembro del órgano colegia-
do decide salvar su responsabilidad personal. Pero ésta
Órganos colegiados de las distintas Administraciones públicas, en la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público
es sólo mi opinión.
En todo caso, se añade como novedad un párrafo fi-
nal al artículo 19.3 de la LRJSP, que prohíbe a los miem-
bros del órgano colegiado ejercer las funciones que les
correspondan: “cuando concurra conflicto de interés”.
Tratándose de una expresión demasiado genérica, el
artículo 11.2 de la Ley 3/2015, reguladora del ejercicio
del Alto Cargo de la AGE, aclara en este sentido que,
por ejemplo, un alto cargo está incurso en conflicto de
intereses cuando la decisión que vaya a adoptar pueda
afectar a su interés personal de naturaleza económica
o profesional, o suponer un beneficio o perjuicio a los
mismos.
V. ABSTENCIÓN Y RECUSACIÓN
Son escasas las novedades introducidas por la LRJSP
en esta materia que se encuentra ampliamente conec-
tada con una tendencia regulatoria que, desde 2013, ha
eclosionado en el ámbito del Sector público, en relación
con la transparencia y el Buen Gobierno, recogiendo
estándares de conducta y Ética Pública reforzados so-
bre el marco jurídico previo (CAMPOS ACUÑA, Mª.
C., 2017). Origen de esta regulación, lo encontramos
en la propia Constitución Española, cuyo artículo 103
recoge la actuación de la Administración conforme el
principio de objetividad, disponiendo que la ley regu-
lará el estatuto de los funcionarios públicos, su sistema
de incompatibilidades y las garantías para la imparciali-
dad en el ejercicio de sus funciones. Por tanto, la LRJSP
parte de una exigencia básica, como es la de garantizar
una actuación objetiva del órgano competente, para lo
cual se impone a las autoridades y al personal al servicio
del Sector público obligación de inhibirse en aquellos
asuntos que pueden poner en peligro su imparcialidad.
Con base en dicho principio público de esencial ob-
servancia, el artículo 23 de la ley establece que “las auto-
ridades y el personal al servicio de las Administraciones
en quienes se den algunas de las circunstancias señala-
113
 Noviembre nº 72 - 2018
das en el apartado siguiente se abstendrán de intervenir
en el procedimiento y lo comunicarán a su superior in-
mediato, quien resolverá lo procedente”, siendo motivos
de abstención, a saber, los siguientes:
a) Tener interés personal en el asunto de que se trate
o en otro en cuya resolución pudiera influir la de
aquél; ser administrador de sociedad o entidad in-
teresada, o tener cuestión litigiosa pendiente con
algún interesado
b) Tener un vínculo matrimonial o situación de he-
cho asimilable y el parentesco de consanguinidad
dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del
segundo, con cualquiera de los interesados, con los
administradores de entidades o sociedades intere-
sadas y también con los asesores, representantes le-
gales o mandatarios que intervengan en el procedi-
miento, así como compartir despacho profesional
o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la
representación o el mandato
c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con
alguna de las personas mencionadas en el apartado
anterior
d) Haber intervenido como perito o como testigo en
el procedimiento de que se trate, y
e) Tener relación de servicio con persona natural o
jurídica interesada directamente en el asunto, o
haberle prestado en los dos últimos años servicios
profesionales de cualquier tipo y en cualquier cir-
cunstancia o lugar.
Así, las autoridades y el personal al servicio de las Ad-
ministraciones, miembro de un órgano, en quienes se
de alguna de las circunstancias señaladas, se abstendrán
de intervenir. Los órganos jerárquicamente superiores a
quien se encuentre en alguna de las circunstancias se-
ñaladas, por su parte, podrán ordenarle que se abstenga
de toda intervención y, la no abstención en los casos en
que concurra alguna de esas circunstancias dará lugar a
la responsabilidad que proceda.
Cabe, por supuesto, que la persona obligada a abs-
tenerse no lo haga, en cuyo caso podrán los interesa-
dos promover su recusación (por escrito, en que se
VI. BIBLIOGRAFÍA
Campos Acuña, Mª. C. “Comentarios a la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público”. Wolters
Kluwer, LA LEY, 2017
LEGALIDAD
114
expresará/n la causa/s en que se funda), en cualquier
momento de la tramitación del procedimiento (artículo
24.1, LRJSP). La legitimación activa para promover di-
cho incidente de recusación corresponde a aquellos que
ostenten condición de interesado en el procedimiento,
conforme el artículo 4 de la LPAC. En el día siguien-
te, el recusado manifestará a su inmediato superior si
se da o no en él la causa alegada. En el primer caso, si
el superior aprecia la concurrencia de la causa de recu-
sación acordará su sustitución. Si el recusado niega, en
fin, la causa, el superior resolverá en el plazo de tres días,
previos los informes y comprobaciones que considere
oportunos.
Contra las resoluciones adoptadas en esta materia
no cabrá recurso (con la pretensión de no demorar la
tramitación) sin perjuicio de la posibilidad de alegar re-
cusación al interponer el recurso que proceda, eso sí,
contra el acto que ponga fin al procedimiento.
El artículo 23.4 de la LRJSP, establece que: “la actua-
ción de autoridades y personal al servicio de las Ad-
ministraciones públicas en los que concurran motivos
de abstención no implicará, necesariamente, y en todo
caso, la invalidez de los actos en que hayan intervenido”,
siendo necesario que la actuación de la persona afectada
por motivos de abstención, haya sido en todo caso, de-
terminante. La ‘relevancia’ (determinante) de esta actua-
ción, será fácilmente visible en supuestos como el ana-
lizado en la STSJ de Castilla la Mancha de 24.02.2003,
que habla de actuación “determinante y decisiva”, pues
el voto del afectado dirimía el empate, poniéndose de
manifiesto el carácter imprescindible de su participa-
ción demostrando ello que de haberse abstenido, el acto
no se habría producido o tendría otro contenido.
La tendencia es, en este extremo, la creación de órga-
nos de control ex novo bajo la encomienda de la tutela,
entre otras finalidades, del cumplimiento de este deber
de abstención cuando ello proceda, a las que autorida-
des y empleados afectados por un eventual conflicto de
intereses o existencia de causa de abstención puedan
solicitar dictamen preventivo, para garantizar la correc-
ción en su actuación (Campos Acuña, Mª. C., 2017).
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 115 - 122
Aspectos prácticos de la fiscalización de
la cuenta 4131
Si bien es cierto que la cuenta 413 nace con la
RESUMEN/ABSTRACT:
aprobación del Plan contable anexo a las instruccio-
nes de 2004, no es hasta la entrada en vigor de la
Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera y de las
medidas de liquidez extraordinarias implantadas,
entre otros, por el Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de
febrero, Real Decreto-ley 7/2012, de 9 de marzo y el
Real Decreto-ley 8/2013, de 28 de junio, cuando su
aplicación se entiende ya ineludible.
No obstante, y a pesar de que esta cuenta tiene
un significado más relevante y la tendencia a su uti-
lización es cada vez mayor, únicamente un 21,39
% del total de los ayuntamientos la utilizan. Dato
contradictorio, sobre todo si tenemos en cuenta la
necesaria dotación de saldo en la misma, pues la
existencia en las entidades locales de gastos impu-
tables a la cuenta 413 es inherente al cumplimiento
del principio contable de devengo.
PRINCIPIO DE DEVENGO, ANUALIDAD, TEMPORALIDAD, OPERACIONES PENDIENTES
DE APLICAR A PRESUPUESTO, RECONOCIMIENTO EXTRAJUDICIAL DE CRÉDITO
PRINCIPLE OF DEVENTION, ANNUITY, TEMPORALITY, OPERATIONS PENDING TO
APPLY TO BUDGET, EXTRA-JUDICIAL CREDIT RECOGNITION
1
Las opiniones expresadas en este trabajo son responsabilidad exclusiva de las autoras y no representan necesariamente la posición de la institución para
la que trabajan.
CONTABILIDAD
Silvia Pérez Menéndez
Auditora
Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias
Vanesa Álvarez Álvarez
Secretaria-Interventora de administración Local
Técnico de Auditoría
Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias
Although it is true that account 413 was born
with the approval of the Accounting Plan annexed
to the instructions of 2004, it is not until the entry
into force of Organic Law 2/2012, of April 27, of
budgetary stability and financial sustainability and
of the extraordinary liquidity measures implemen-
ted, among others, by Royal Decree-Law 4/2012, of
February 24, Royal Decree-Law 7/2012, of March 9
and Royal Decree-Law 8/2013, of June 28 , when its
application is already understood as unavoidable.
However, and despite the fact that this account
has a more relevant meaning and the trend towards
its use is increasing, only 21.39% of the total num-
ber of municipalities use it. Contradictory data, es-
pecially if we take into account the necessary pro-
vision of balance in the same, since the existence in
local entities of expenses attributable to account 413
PALABRAS CLAVE/KEYWORDS:
is inherent in compliance with the accounting prin-
ciple of accrual.
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 Noviembre nº 72 - 2018

1. INTRODUCCIÓN realizará en función de la corriente real de bienes y de-

La razón de la existencia de la cuenta 413 “Acreedores
por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto”, tal
y como esta viene definida en el plan contable aplicable
a la administración local, es dar cumplimiento al princi-
pio de devengo. En este sentido, la misma recogerá gas-
tos y adquisiciones de activos transitoriamente, hasta
que se cumplan todos los requisitos para su imputación
a presupuesto.
Y es que, si bien contabilidad y presupuesto van uni-
dos, en ocasiones pueden generarse desajustes deriva-
dos de la asincronía entre los dos momentos del registro
de una misma operación: el económico-patrimonial,
que implica que el reconocimiento las transacciones se
Figura1: Utilización de la cuenta 413 por las entidades locales
rechos que los mismos representan, y el presupuestario,
donde ha de garantizarse, por un lado, la no realización
de gastos por encima del crédito presupuestario aproba-
do y, por otro, el sometimiento estricto al procedimien-
to de gestión establecido.
Manifestar, asimismo, como dato introductorio, que
pese a la importancia de la existencia de esta cuenta en
aras de mostrar la imagen fiel de la entidad, y a pesar
de que la tendencia a su utilización es cada vez mayor,
únicamente un 21,39 % del total de ayuntamientos espa-
ñoles la utilizan siendo más frecuente su uso en ayunta-
mientos de mayor tamaño y reduciéndose considerable-
mente en los de menor población2:

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos la Oficina Virtual de las Entidades Locales (www.hacienda.gob.es)

2. EL PRINCIPIO DEL DEVENGO Y LA TEMPORA- económico-patrimonial fundamental para el registro de

LIDAD EN LA GESTIÓN ECONÓMICA DEL GASTO
2.1 Registro de gastos: devengo versus imputación
presupuestaria
Uno de los principios que deben presidir cualquier
registro contable es el principio de devengo. A este res-
pecto, las normas de contabilidad internacional impo-
nen este criterio3 haciendo prevalecer el flujo económico
frente al flujo financiero.
En el ámbito estatal, el Plan General de Contabili-
CONTABILIDAD
las operaciones. De igual manera se regula en la Primera
Parte la Orden HAP/1781/2013, de 20 de septiembre,
por la que se aprueba la Instrucción del Modelo Normal
de Contabilidad Local relativa a los principios contables.
La aplicación de este principio implica que, desde el
punto de vista económico-patrimonial, la imputación
temporal de gastos e ingresos debe realizarse en función
de la corriente real de bienes y servicios que los mismos
representan con independencia de la corriente monetaria.

dad Pública (en adelante, PGCP), aprobado por Orden El objetivo es reflejar la imagen fiel de la administra-
EHA/1037/2010, de 13 de abril, plan marco aplicable a ción, ya que la entidad asegura que usando esta norma
todas las administraciones públicas, el principio de de- contable se llevarán los gastos en el periodo en que ha-
vengo se incorpora como principio contable de carácter yan ocurrido los movimientos y no el hecho generador.
Datos obtenidos en octubre de 2018 referidos a la liquidación del ejercicio de 2017.
2

El Manual de Pronunciamientos Internacionales de Contabilidad del Sector Público (edición 2013) aprobado por el Consejo de Normas Internacionales del Sector
3

Público (IPSASB), en cuya página 27 reitera la necesidad de aplicar el principio de devengo por ser más adecuado al principio de “imagen fiel”.

116
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 115 - 122
Por otro lado, en el ámbito de las entidades locales, hay
que tener en cuenta que éstas han de someter su actuación
a un presupuesto que se constituye como pieza normati-
va básica de las mismas y que representa el marco jurídico
y financiero; por lo tanto, el registro de las transacciones
debe realizarse no sólo con sujeción a los principios conta-
bles públicos, sino que ha de cumplir, ineludiblemente, con
las normas presupuestarias que les resulte de aplicación.
A este respecto, desde un punto de vista presupuesta-
rio, los gastos que surjan de la ejecución del presupuesto
se imputarán cuando se dicten los correspondientes actos
administrativos, para lo cual deben cumplirse una serie de
requisitos. Es decir, el registro de un gasto en el presupues-
to es “más complejo” en tanto en cuanto no sólo incluye
actos de gestión, sino que también incluyen una serie de
actos de control de legalidad cuyo carácter favorable es
necesario para que el procedimiento continúe. En este
sentido, y centrándonos en el acto de reconocimiento de
la obligación, es requisito imprescindible, la acreditación
documental ante el órgano competente de la realización de
la prestación o el derecho del acreedor de conformidad con
los acuerdos que, en su día, aprobaron y comprometieron
el gasto. Este hecho implica, a su vez, el cumplimiento de
dos requisitos: uno de fondo, que consiste en que el acree-
dor haya cumplido la prestación a su cargo de acuerdo con
la denominada “regla del servicio hecho”4 debiendo que-
dar acreditado mediante dos comprobaciones, una docu-
mental (documentación que acredite la realización de la
prestación o derecho del acreedor) y otra material, cuando
se trata de gastos físicamente identificables; y otro de for-
ma, que se refiere al acto administrativo mediante el cual se
acepta formalmente el crédito a su cargo y se determina el
importe exacto del mismo.
No obstante lo anterior, la regla 71 de la Instrucción
del Modelo Normal de Contabilidad Local de 2004 que
ya regulaba las operaciones pendientes de aplicar a pre-
supuesto indicaba que, si a fecha de cierre del ejercicio
económico no se hubiera podido efectuar el reconoci-
miento de la obligación correspondiente a gastos reali-
zados o bienes efectivamente recibidos, se registrará, al
menos a 31 de diciembre, un acreedor no presupuestario
a través de la cuenta 413, que quedará saldada cuando se
registre la imputación presupuestaria de la operación.
Es por ello que el principio de devengo es fundamental
para la determinación del resultado, tanto económico como
presupuestario, ya que establece cuando se incorpora un
gasto o un ingreso a la cuenta de resultados o al presupuesto.
2.2 Temporalidad de la gestión económica
Desde otra perspectiva, y teniendo en cuenta que las
entidades locales realizan su actividad a través de la eje-
Como flexibilización de esta regla se encuentran los denominados pagos a justificar regulados en el art. 190 TRLHL y 69 a 72 Real Decreto 500/1990.
4
cución de sus presupuestos, otros principios que cobran
especial relevancia a la hora de analizar la cuenta con-
table 413, son los principios presupuestarios de espe-
cialidad temporal y de anualidad, vertiente más formal
del anterior. A este respecto, el artículo 202 del Texto
Refundido de la Ley de Haciendas Locales (en adelante
TRLHL), señala que el ejercicio contable se correspon-
derá con el ejercicio presupuestario. A su vez el artícu-
lo 163 TRLHL estipula que el ejercicio presupuestario
coincidirá con el año natural.
Ello debe interpretarse de manera conjunta con los
artículos 176 TRLHL y 26 del Real Decreto 500/1990,
de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo I del
Título sexto de la Ley 39/1998, de 28 de diciembre, re-
guladora de las Haciendas Locales, en materia de presu-
puestos, que se conforman como las normas regulado-
ras del aspecto presupuestario –temporal de los gastos
públicos locales y en los que se estipula que “con cargo
a los créditos del estado de gastos de cada presupues-
to sólo podrán contraerse obligaciones derivadas de
adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o
gastos en general que se realicen en el año natural del
propio ejercicio presupuestario”.
Por tanto, en el sector público administrativo, ejerci-
cio contable y ejercicio presupuestario concurren simul-
táneamente y coinciden con el año natural, que es un
período de tiempo claro, comprendido entre el 1 de ene-
ro y el 31 de diciembre. Pese a ello, en ocasiones, pueden
surgir disquisiciones temporales en la operatoria prácti-
ca del principio de temporalidad, sobre todo en relación
con servicios, suministros y obras que se lleven a cabo
durante los últimos meses del ejercicio; y esto es así, por
lo ya comentado hasta ahora, que, si bien, con carác-
ter general, los créditos están destinados a ser gastados
Aspectos prácticos de la fiscalización de la cuenta 413
dentro del propio ejercicio, como señala Fueyo Bros
(2017, p 191), las exigencias de la gestión no pueden en-
corsetarse en los limites de un ejercicio presupuestario
y es por ello que la norma contempla excepciones a este
principio general, entre ellas la posibilidad de imputar
al presupuesto corriente obligaciones vencidas en ejer-
cicios anteriores.
En definitiva, la razón de la existencia de la cuenta
413 “Acreedores por operaciones pendientes de aplicar
a presupuesto” es dar cumplimiento al principio conta-
ble del devengo de manera que, en el caso de que no se
pueda reconocer presupuestariamente una obligación
por los motivos ya expuestos, si existe una obligación
jurídica de pago, ésta debe tener reflejo, en todo caso,
en la contabilidad financiera. Ello incide en la máxima
contable de reflejar la imagen fiel de la entidad, que su-
117
 Noviembre nº 72 - 2018
pone que la información contable refleje la situación
económico-financiera de una entidad de la forma más
razonada y aproximada posible.
La eficacia del sistema descansa en la correcta utili-
zación de esta cuenta que, al término del ejercicio y con
alguna excepción tasada, solo debería reflejar las ope-
raciones que, por producirse a finales de año, no han
podido completar su tramitación presupuestaria.
3. FISCALIZACIÓN DE LA CUENTA 413
3.1 Consideraciones teóricas
3.1.1 Incidencia de la Nota 1/2016 de la Interven-
ción General del Estado en la cuenta 413
En el ámbito local, la Orden HAP/1781/2013, de 20
de septiembre, por las que se aprueba la Instrucción del
Modelo Normal de Contabilidad Local, en la quinta
parte relativa a las “Definiciones y relaciones contables”
incluye las referencias a las cuentas 411 y 413. La dife-
rencia entre ambas radica en el vencimiento o no de las
obligaciones que deban ser objeto de registro:
• La cuenta 411, Acreedores por gastos devenga-
dos, recoge las obligaciones no vencidas a fin
de ejercicio derivadas de gastos económicos
no financieros devengados durante el mismo.
• Por su parte la cuenta 413, Acreedores por
operaciones pendientes de aplicar a presu-
puesto, recoge las obligaciones derivadas de
gastos realizados o bienes y servicios recibidos,
para las que no se ha producido su aplicación a
presupuesto, siendo procedente la misma.
Figura 2: Evolución contenido cuenta 413
CONTABILIDAD
Fuente: Elaboración propia.
118
En este sentido, y tras la modificación operada en el
PGCP del Estado aprobado por Orden EHA/1037/2010,
de 13 de abril, la IGAE emitió, con fecha 4 de octubre
de 2016, la Nota Informativa 1/2016, que contiene una
recomendación técnica sobre la utilización de la cuenta
413 “Acreedores por operaciones pendientes de aplicar a
presupuesto” del Plan General de Contabilidad adapta-
do a la Administración Local. En ella, la IGAE propone
una modificación que consiste en un cambio de orien-
tación de la cuenta 413, en el sentido de abandonar el
criterio de exigibilidad de las obligaciones que se vienen
recogiendo a través de ella para que su utilización res-
ponda exclusivamente al principio de devengo, quedan-
do de este modo desvinculada del presupuesto.
La modificación de los planes de cuentas locales para
adaptarlos a los del Estado supondría la eliminación de
la cuenta 411 “Acreedores por gastos devengados” (que
se integraría en la nueva cuenta 413) y la redefinición
de la cuenta 413 “Acreedores por operaciones pendien-
tes de aplicar a presupuesto” que pasaría a denominarse
“Acreedores por operaciones devengadas” y que reco-
gería los gastos derivados de operaciones devengadas,
vencidos y no vencidos, y no imputados al presupuesto.
Entre los objetivos perseguidos con la modificación es-
taban la necesidad de dar reflejo contable a aquellas obli-
gaciones derivadas de operaciones devengadas que no se
hubiesen registrado en otras cuentas específicas, así como
la de clarificar el contenido de la cuenta 413, con el fin de
homogeneizar su utilización por parte de todas las Admi-
nistraciones Públicas. Además, la modificación persigue
incrementar el valor informativo de la cuenta, aumentando
la periodicidad de su utilización. Gráficamente:
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 115 - 122
En tanto en cuanto la modificación de las instruc-
ciones contables de ámbito local no se produzca, las
previsiones contenidas en la Nota de la IGAE no tienen
carácter obligatorio, es por ello que en el análisis de las
operaciones pendientes de aplicar al presupuesto cobra
especial importancia el estudio de la regulación muni-
cipal relativa al cierre de contabilidad, en orden a poder
determinar el grado de seguimiento de las mismas y las
previsiones de la propia entidad local al respecto.
3.1.2 Periodicidad en su registro
El Plan General de Contabilidad adaptado a la admi-
nistración local obliga a contabilizar los gastos pendien-
tes de aplicación al menos una vez al año. No obstante,
en el ejercicio 2016 la IGAE emite la recomendación
técnica citada anteriormente, en virtud de la cual y tanto
en cuanto se modifica el plan de contabilidad local, sería
aconsejable que las entidades locales a las que les resul-
te de aplicación la Instrucción del Modelo Normal de
Contabilidad Local, registrasen estas operaciones con
periodicidad mensual.
Por otro lado, el Tribunal de Cuentas también se han
manifestado en diversos de sus informes sobre la im-
portancia de la periodicidad en el registro de las ope-
raciones, incidiendo en la necesidad de control de los
gastos desde el momento en que se producen y no desde
que se conforman o aplican a presupuesto. Así lo hizo
el Informe de fiscalización5 sobre el cumplimiento por
las entidades locales de sus obligaciones comerciales, en
la que se manifiesta “Habrían de establecerse procedi-
mientos que garanticen convenientemente la anotación
en la contabilidad financiera de los gastos y las deudas
con los proveedores íntegramente, desde que se realizan,
con independencia del momento en el que las corres-
pondientes facturas sean comprobadas, conformadas,
aceptadas o reconocidas, mejorándose así la imagen fiel
de los estados financieros y garantizándose la fiabilidad
de las cuentas, reforzándose así la actual regulación para
contabilizar las obligaciones pendientes de aplicación a
presupuesto”.
Con independencia de lo anterior cobra especial
importancia a la hora de analizar la periodicidad en el
registro de las anotaciones en la cuenta 413, la entrada
en vigor la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso
de la factura electrónica y creación del registro conta-
ble de facturas en el Sector Público. El artículo 8 de la
misma, obliga en su punto 2 a la creación de un registro
contable de facturas que “estará interrelacionado o inte-
grado con el sistema de información contable” y el artí-
culo 9.2 dispone que “…..la anotación de la factura……
5
Informe de fiscalización Nº 1.050 de 29 de septiembre de 2014, de la efectividad de las medidas recogidas en el Real Decreto Ley 8/2011 de 1 de julio para el cum-
plimiento por las entidades locales de sus obligaciones comerciales.(www.tcu.es).
dará lugar a la asignación del correspondiente código de
identificación de dicha factura en el registro contable”.
Ello contribuye a proporcionar una seguridad razonable
sobre la fiabilidad de la información financiera.
En conclusión, constatada la importancia de la co-
rrecta llevanza de la cuenta 413, e interpretada de ma-
nera conjunta la orientación que la Nota de la IGAE
propugna respecto de la misma, junto con los mayores
requerimientos de información (que se detallarán en el
punto siguiente), la contabilidad de las EELL ha estar
en condiciones de suministrar, como mínimo mensual-
mente, información acerca de las obligaciones deriva-
das de las operaciones realizadas, y la periodicidad mí-
nima con la que debería utilizarse la cuenta 413 ha de
ser mensual (excepto para las entidades que apliquen el
modelo simplificado de contabilidad local, en las que se
va a mantener la periodicidad mínima anual de registro
de las obligaciones recogidas en la cuenta 413).
3.1.3 Obligaciones en materia de información
Analizados en los dos puntos anteriores el contenido
de la cuenta así como la periodicidad en su registro, se
detallan, a continuación, las principales obligaciones de
información a las que ésta cuenta se encuentra some-
tida:
Por un lado, se ha de informar en la Cuenta General
de la Entidad Local correspondiente. A este respecto, en
la tercera parte del Plan Anexo a la Instrucción del Mo-
delo Normal de Contabilidad Local aprobada por orden
HAP/1781/2013 de 20 de septiembre, se concreta la in-
formación que, de las operaciones pendientes de aplicar
al presupuesto, se ha de incluir en el apartado 24.1.1.c)
de la memoria.
Por otro lado, el artículo 16.2 de la Orden
HAP/2015/2012, de 1 de octubre, por la que se desa-
Aspectos prácticos de la fiscalización de la cuenta 413
rrollan las obligaciones de suministro de información
previstas en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de
Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera,
obligan a remitir información acerca de las obligacio-
nes vencidas, líquidas y exigibles, no imputadas a pre-
supuesto que, a la finalización de cada trimestre, posea
cada una de las entidades locales frente a terceros.
Y por último, donde claramente se establece un ma-
yor requerimiento de información en la materia, es en el
principio de transparencia recogido en el artículo 6 de la
Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Pre-
supuestaria y Sostenibilidad Financiera. Este principio,
se revela como un instrumento indispensable para un
seguimiento más efectivo del cumplimiento de los ob-
jetivos de estabilidad presupuestaria y en consecuencia
119
 Noviembre nº 72 - 2018
dispone que la contabilidad debe contener información
suficiente y adecuada que permita verificar su situación
financiera, el cumplimiento de los objetivos de estabi-
lidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera y la
observancia de los requerimientos acordados en la nor-
mativa europea en la materia.
3. 2 Aspectos a revisar durante la fiscalización de la
cuenta 413.
3.2.1 Existencia de instrucciones dictadas por las
entidades locales al cierre de la contabilidad
El principio de anualidad presupuestaria no impide
que, en aplicación del principio del devengo, se dicten
instrucciones o normas reguladoras que puedan or-
denar los procedimientos dirigidos, principalmente,
al reconocimiento en la contabilidad económico pa-
trimonial de los gastos producidos antes del cierre del
ejercicio. En ningún caso, los plazos indicados en las
instrucciones han de ir dirigidos al reconocimiento de
obligaciones en el ejercicio que se cierra, lo que implica-
ría la vulneración del artículo 163 del TRLHL.
A este respecto, el Tribunal de Cuentas en sus infor-
mes de fiscalización6 sobre los gastos ejecutados por las
EELL sin crédito presupuestario, proponía entre otras
recomendaciones “adoptar por parte de las entidades
locales una instrucción que regule las operaciones a rea-
lizar a cierre de ejercicio, con el objetivo de normalizar
y planificar la fecha límite para proponer la iniciación
de procedimientos de gasto, para aplicar una factura al
presupuesto en curso, así como para aplicar gastos al
ejercicio a cerrar, y el procedimiento a seguir con aque-
llas facturas expedidas en diciembre del ejercicio pre-
cedente pero con entrada en los registros en enero del
año siguiente, respetando los principios de devengo y la
anualidad presupuestaria”.
En consecuencia, consideramos que el primer tema a
abordar durante una fiscalización de la cuenta 413, ha de
ser no sólo lo dispuesto en las propias bases de ejecución
del presupuesto municipal sino también la existencia de
instrucciones u otra regulación dictada por la propia
entidad, que contenga especificaciones para el cierre de
contabilidad y otros procedimientos a realizar a final del
ejercicio, en relación con las operaciones devengadas y
pendientes de imputar a presupuesto y en qué medida
CONTABILIDAD
recogen disposiciones relativas a la cuenta 413.
6
Informes núm 1.017 y 1.173 del TCu sobre los gastos ejecutados por las EELL sin crédito presupuestario, aprobados en sesión del Pleno del Tribunal de fecha 23 de
diciembre de 2013 y 22 de julio de 2016, respectivamente (www.Tcu.es).
7
Informe de Fiscalización de Operaciones Pendientes de aplicar al presupuesto en los Ayuntamientos de más de 20.000 habitantes del PA aprobado por Consejo de
la Sindicatura el 29 de agosto de 2018. (www.sindicastur.es).
8
Art. 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas en relación con los arts. 26.2.c) y 60.2 del
Real Decreto 500/1990, de 20 de abril por el que se desarrolla el capítulo primero del título sexto de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas
Locales, en materia de presupuestos.
9
Aprobado por el Consejo de la Sindicatura de Cuentas el Principado de Asturias el 12 de marzo de 2015 (www.sindicastur.es).
120
Como resultado de la fiscalización de la cuenta 413
en el Principado de Asturias, se constató que no todos
los ayuntamientos incluidos en el informe disponían de
este tipo de instrucciones. Es por ello que la Sindicatu-
ra de Cuentas reitera en su Informe7 la recomendación
propuesta al respecto por el Tribunal de Cuentas.
3.2.2 Análisis de la composición de la cuenta 413
Si bien y tal y como se ha descrito hasta ahora, el
contenido deseable de la 413 sería cualquier gasto pú-
blico local realizado durante un determinado ejercicio,
finalizado y perfeccionado en ese mismo año, por tanto
vencido, y que al cierre del mismo estuviere pendiente
de reconocimiento, en la práctica, no todas las obliga-
ciones proceden de gastos debidamente adquiridos. A
este respecto, es frecuente comprobar cómo, y a pesar de
incumplir los artículos 173.5 TRLHL y 25.1 Real Decre-
to 500/1990, se contraen obligaciones sin el crédito ade-
cuado o prescindiendo del procedimiento legalmente
establecido. Por tanto, si bien son actos que adolecen de
un vicio de nulidad ello no implica su absoluta falta de
efectos, pues la imposibilidad de reposición, que se da
en la mayoría de los casos, abre la vía para el nacimiento
de una obligación ex lege —por aplicación del principio
general del derecho de prohibición de enriquecimiento
injusto (Moreo, 2015).
En estos casos, lo procedente de la interpretación
conjunta de los artículos 26.2.c) y 60.2 del Real Decreto
500/1990 es, aplicar las obligaciones al presupuesto vigente
mediante el reconocimiento extrajudicial de créditos, pre-
via revisión de oficio del acto sobre el que pesa el vicio de
nulidad8. Este criterio es mantenido por la Sindicatura de
Cuentas del Principado de Asturias, y así lo recomendó en
el Informe Definitivo de Fiscalización sobre las subvencio-
nes, gastos sin consignación presupuestaria y expedientes
de reconocimiento extrajudicial de créditos9.
Y todo ello, sin perjuicio de las responsabilidades que
sean exigibles y sin olvidar que la Ley 19/2013, de 9 de di-
ciembre, de transparencia, acceso a la información pública
y buen gobierno, en su artículo 28 c) sobre infracciones
en materia de gestión económico-presupuestaria, califica
como infracciones muy graves los compromisos de gastos,
reconocimiento de obligaciones y ordenación de pagos sin
crédito suficiente para realizarlos o con infracción de lo
dispuesto en la Ley General Presupuestaria o en otra nor-
mativa presupuestaria que le sea de aplicación.
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 115 - 122
En cualquier caso, y volviendo a la posibilidad que
la normativa contempla para aplicar al presupuesto este
tipo de gastos, no hay que olvidar el carácter excepcio-
nal que ha de tener la figura del reconocimiento extra-
judicial de crédito que, en última instancia, vulnera el
carácter limitativo de los créditos para gastos contem-
plado en el art. 172.2 del TRLHL.
Es por todo ello, que se considera de suma importan-
cia a la hora de fiscalizar la cuenta contable 413, desglo-
sar y conocer el contenido de la misma, distinguiendo
entre los dos supuestos que se acaban de exponer, es
decir, si las obligaciones son:
a) Derivadas de gastos que han sido legalmente ad-
quiridos en ejercicios anteriores y el bien o servicio
se ha prestado pero la factura o documento equi-
valente no ha llegado antes de 31 de diciembre10 o,
habiendo llegado, el bien o servicio no ha podido
ser recepcionado o recibido de conformidad.
b) Derivadas de gastos realizados sin consignación
presupuestaria o al margen del procedimiento le-
galmente establecido, circunstancias éstas que si
bien impiden su reflejo presupuestario, su registro
contable se está realizando a través de la mencio-
nada cuenta 413.
Lo deseable es que las operaciones incluidas en la
citada cuenta sean todas del primer supuesto y, dentro
de las mismas, las provenientes del ejercicio en curso. A
este respecto, una vez conocido el contenido, habría que
conocer también la antigüedad de su saldo y estudiar
el motivo por el que aún no se han imputado al presu-
puesto. Ello conllevaría desglosar el mismo por año de
procedencia de la operación que ha originado su impu-
tación a la cuenta 413. Esta verificación permitirá cono-
cer la razón de por qué la obligación permanece en la
cuenta durante un largo periodo de tiempo, así como el
grado de control interno que se realiza sobre la misma.
3.2.3 Análisis del movimiento de la 413
Otra buena práctica que, en nuestra opinión, facili-
taría la fiscalización de la cuenta 413, es el análisis de
sus movimientos a lo largo del ejercicio. A este respecto:
• Altas- Abonos:
La cuenta 413 se abona, en virtud de lo establecido
en la quinta parte de la Instrucción del Modelo Normal
de Contabilidad local, al menos a 31 de diciembre, con
cargo a las cuentas del grupo 6 o a las cuentas de balance
representativas de los gastos presupuestarios realizados.
Teniendo en cuenta que el motivo de imputación, y
en consonancia, la composición de la cuenta 413 ya fue
10
Incluso por imposibilidad legal, como es el caso de las certificaciones de obra que deben emitirse necesariamente en los diez primeros días del mes siguiente al de
la prestación -art. 150 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones
Públicas.
analizado en el epígrafe anterior, se propone como prue-
ba de fiscalización de las altas, comprobar la integridad
de las mismas, es decir, si están todas las operaciones
que deberían en aplicación estricta del principio del de-
vengo. Para ello, se propone como prueba de auditoría,
solicitar todas las obligaciones imputadas al presupues-
to del ejercicio t+1 que provengan de operaciones del
ejercicio t y comprobar su inclusión en la cuenta 413,
proponiendo, si en su caso procede, los correspondien-
tes ajustes por la diferencia.
• Cargos- Bajas:
La cuenta 413 se carga con abono a la cuenta 400
cuando se produce la aplicación a presupuesto del gas-
to devengado en el ejercicio anterior. De esta forma, la
realización del gasto o la recepción del bien o servicio
quedan reflejadas en la cuenta de resultado económico-
patrimonial o en el balance, según proceda, del ejercicio
en que los mismos se producen, pero no en el ejercicio
en que se aplica a presupuesto.
Para la aplicación, hay que volver a distinguir los dos
supuestos contemplados en el epígrafe anterior relativos a
la imputación en la cuenta, ya que, en virtud del motivo
por el que los gastos que se encuentren en la cuenta 413,
su aplicación al presupuesto será diferente. En este sentido:
1. Las obligaciones derivadas de compromisos de
gastos debidamente adquiridos en ejercicios an-
teriores, previa incorporación de los créditos en
el supuesto en los que proceda, se aplicarán al
presupuesto por el procedimiento ordinario de
reconocimiento de obligaciones (artículo 176.2
del TRLHL).
2. Las derivadas de falta de dotación presupues-
taria en el ejercicio de origen o tramitadas al
margen del procedimiento legal, lo procedente
es aplicarlas mediante un reconocimiento extra-
Aspectos prácticos de la fiscalización de la cuenta 413
judicial de crédito previa revisión de oficio del
acto sobre el que pesa el vicio de nulidad, tal y
como se comentó anteriormente.
Se proponen pues, como prueba de auditoría, verifi-
car: por un lado, que las operaciones imputadas al presu-
puesto en el ejercicio t+1 dependiendo del tipo que sean,
han sido aplicadas al presupuesto en virtud de lo expues-
to anteriormente. Y por otro, solicitar los expedientes de
reconocimiento extrajudicial de créditos tramitados por
la entidad local, con el objetivo de comprobar que todas
las operaciones incluidas en los mismos estaban imputa-
das en la cuenta 413, si ello fuera procedente.
De las pruebas de auditoria realizadas en el informe
de la Sindicatura del Principado Asturias se conclu-
121
 Noviembre nº 72 - 2018

yó, además de los ajustes procedentes en cada caso en y adquisiciones de activos transitoriamente hasta que
la cuenta 413, derivados fundamentalmente de infra- se cumplan todos los requisitos para su imputación a
valoraciones en su saldo, un uso excesivo de los reco- presupuesto. La eficacia de este sistema descansa en la
nocimientos extrajudiciales de crédito como solución correcta utilización de la cuenta que, al término del ejer-
procedimental para subsanar incumplimientos de la cicio y salvo excepciones tasadas, debería fundamen-
normativa de contratación y la realización sistemática talmente registrar operaciones que, por producirse a
de gastos sin la suficiente consignación presupuestaria. finales de año, no han podido completar su tramitación
3.2.4 Cumplimiento de obligaciones de información presupuestaria.
Otro punto de interés en la fiscalización 413, es verificar No obstante, los resultados de los trabajos de fisca-
el cumplimiento de las obligaciones de información que ya lización realizados evidencian un uso recurrente de la
se ha desarrollado anteriormente. En este sentido la fisca- cuenta para albergar gastos nulos por ser adquiridos
lización realizada pone de manifiesto la escasa implemen- sin la consignación adecuada y suficiente, o sin seguir
tación de medidas encaminadas a cumplir la recomen- el procedimiento legalmente establecido, poniendo de
dación formulada por la IGAE. Más allá del seguimiento manifiesto incumplimientos en materia presupuestaria
trimestral de las operaciones registradas en la cuenta que y de contratación administrativa.
se incorpora a los datos remitidos en aplicación del artícu- Las medidas propuestas en relación a la necesidad de
lo 16.2 de la Orden HAP/2015/2012, de 1 de octubre, por la control de esta cuenta están orientadas a promover la
que se desarrollan las obligaciones de suministro de infor- aplicación estricta del principio de devengo, garantizan-
mación previstas en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, do el registro de todas las operaciones limitando al máxi-
de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, mo actuaciones discrecionales de las Administraciones
no es práctica habitual en las entidades locales la remisión
Públicas en cuanto a la contabilización y pago de sus obli-
de información con mayor asiduidad, lo que va en detri-
gaciones, así como a la detección de los incumplimientos
mento del control de la cuenta11.
normativos en las materias anteriormente referidas.
CONCLUSIONES Asimismo el uso inadecuado de esta cuenta resta efi-
Desde una perspectiva contable la razón que justifica cacia a las órdenes de cierre contable cuyos efectos, en
la existencia de la cuenta 413: “Acreedores por opera- ocasiones, se limitan a una mera cuestión contable res-
ciones pendientes de aplicar a presupuesto” es el cum- pecto a la anotación presupuestaria o no presupuestaria
plimento del principio de devengo ya que recoge gastos de un gasto que sigue realizándose.
BIBLIOGRAFÍA
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CONTABILIDAD

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cia en el cálculo de algunas magnitudes presupuestarias” El Consultor de los Ayuntamientos, Nº 4, Sección
Presupuestos y contabilidad, Abril 2018, pág. 35, Editorial Wolters Kluwer.
A este respecto, ver opinión de la AIREF de 22 de julio de 2014.
11

122
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 123 - 134

CONTABILIDAD
Arturo Melián González
Profesor Titular de Universidad
Universidad de Las Palmas de Gran Canaria
José Andrés Dorta Velázquez
Profesor Titular de Universidad
Universidad de Las Palmas de Gran Canaria

Análisis de los empleos no financieros

en términos SEC de las Comunidades
Autónomas de régimen común en los
servicios públicos fundamentales y otras
competencias
En este trabajo se analizan los empleos en los This paper analyzes the uses incurred by the Au-
RESUMEN/ABSTRACT:

que han incurrido las Comunidades Autónomas
de régimen común en sanidad, educación, protec-
ción social y resto de competencias. Para ello se han
utilizado las magnitudes en términos SEC que, tras
la realización de determinados ajustes, valoran de
forma más precisa los empleos derivados de la pres-
tación de sus servicios respecto a las necesidades de
gasto definidas en el vigente Sistema de Financia-
ción Autonómica.
tonomous Communities of the common system in
health, education, social protection and other com-
petencies. For this, the magnitudes have been used
in SEC terms that, after making certain adjustments,
value more precisely the uses derived from the pro-
vision of their services with respect to the expen-
diture needs defined in the current Autonomous
Communities Financing System.
PALABRAS CLAVE/KEYWORDS:

EMPLEOS NO FINANCIEROS, NECESIDAD DE FINANCIACIÓN, SISTEMA EUROPEO DE

CUENTAS NACIONALES Y REGIONALES (SEC), SISTEMA DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA,
SERVICIOS PÚBLICOS FUNDAMENTALES
NON-FINANCIAL USES, EUROPEAN SYSTEM OF NATIONAL AND REGIONAL ACCOUNTS
(ESA), FUNDING SYSTEM OF THE AUTONOMOUS COMMUNITIES, BASIC PUBLIC SERVICES

123
 Noviembre nº 72 - 2018
1. INTRODUCCIÓN
Los datos proporcionados por la IGAE de acuerdo
con el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regio-
nales (SEC) constituyen, por varias razones, una herra-
mienta de alto valor para el análisis de la evolución de
los recursos y de los empleos registrados por las admi-
nistraciones públicas, entre las que cabe destacar la ho-
mogeneidad de las estructuras utilizadas para el registro
de los distintos recursos y empleos de las diferentes co-
munidades autónomas (CCAA), así como los principios
seguidos por este sistema. En relación a sus principios,
cabe resaltar el de devengo, como una de las principales
diferencias en relación al ámbito presupuestario. Otro
de los motivos del valor añadido del SEC frente a la con-
tabilidad presupuestaria consiste en que los registros del
primero incluyen a las unidades del sector público es-
timativo cuando las mismas tienen la consideración de
administración pública a los efectos del SEC (supuesto
que ocurre en la mayoría de las CCAA).
Como complemento al trabajo de Melián, Apolina-
rio, Dorta y Quesada (2018), el objetivo de este traba-
jo consiste en el análisis de los empleos en los que han
incurrido las distintas CCAA de régimen común como
consecuencia de la prestación de los servicios públicos
que tienen encomendados, realizándose también este
análisis de forma diferenciada para la sanidad, la educa-
ción, la protección social y el resto de sus competencias.
Por lo tanto, una de las contribuciones de este trabajo
consiste en el uso de los empleos en términos SEC, frente
a otros trabajos que se han nutrido fundamentalmente
de fuentes presupuestarias. Además, y como ya se pro-
cedió en Melián et al. (2018) para la dimensión de los
recursos, los empleos no financieros en términos SEC
de cada Comunidad Autónoma (CA) deben ser obje-
to de algunos ajustes (segundo apartado) que permitan
aproximar de forma más precisa los empleos que se de-
rivan del ejercicio de las competencias de estas CCAA,
siendo esta la siguiente contribución de este trabajo. En
el tercer apartado se muestran los análisis para el total
de los empleos no financieros de las CCAA de régimen
común mientras que el cuarto recoge los dedicados a
cada uno de los cuatro bloques competenciales antes
mencionados. Finalmente, el quinto apartado contiene
las conclusiones más relevantes.
CONTABILIDAD
2. METODOLOGÍA
En este apartado se hace referencia a los distintos
ajustes a los empleos no financieros en términos SEC
de las CCAA de régimen común mencionados en la in-
troducción, así como también se ha tratado de justifi-
car de forma cuantitativa su relevancia. Por otro lado,
124
la distinta dimensión de las CCAA, así como el análisis
individualizado de los servicios o competencias más re-
levantes de estas administraciones públicas, requieren
de su puesta en relación con la unidad de referencia ade-
cuada. En esta sección se explican los indicadores que
se han empleado para el análisis de los empleos en cada
uno de los cuatro bloques competenciales estudiados.
2.1. Ajustes a las magnitudes SEC
Los principios que sigue el Sistema Europeo de Cuen-
tas Nacionales y Regionales se describen en el capítulo
1 del anexo A del Reglamento 549/2013 del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, relativo
al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales
de la Unión Europea (SEC 2010). Entre estos principios
se encuentra el de devengo, lo que genera las conocidas
diferencias en relación a la contabilidad presupuestaria
y que dan lugar a varios de los ajustes que es preciso
efectuar al resultado presupuestario no financiero para
determinar la capacidad o necesidad de financiación en
términos SEC de una administración pública. También
en el mencionado capítulo 1 del SEC 2010 se señala que
éste registra dos tipos de información: los flujos y los
stocks. Dentro de los primeros destacan lo que el SEC
denomina operaciones; estas últimas consisten general-
mente en interacciones entre distintas unidades institu-
cionales, si bien también se registran determinadas ope-
raciones que tienen lugar dentro de una misma unidad,
y que el SEC registra para dar una visión analíticamente
más útil de la producción, los empleos finales y los cos-
tes (véase párrafos 1.66, 1.67 y 1.68). Así mismo, el SEC
2010 también indica que las operaciones se registran tal
y como se producen entre las unidades que participan
en las mismas. No obstante, algunas de las operaciones
se reordenan con el fin de mostrar de forma más clara
las relaciones económicas subyacentes (véase párrafos
1.72, 1.73 y 1.74). Por otro lado, el párrafo 1.110, tam-
bién en el capítulo 1, recoge que una unidad puede tener
el mismo tipo de operación como empleo y como recur-
so, estableciendo el SEC 2010 que se proceda al registro
bruto de ambas operaciones. Estas tres últimas caracte-
rísticas generales o principios del SEC son los que dan
lugar básicamente a los ajustes que se efectúan en este
trabajo.
Estos ajustes son por:
(a) los empleos por transferencias a otras AAPP
(D.73p) con origen en el Sistema de Financiación
Autonómico (SFA), así como en la compensación
al Estado por la Comunidad de Canarias por la su-
presión del IGTE;
(b) los recursos por cotizaciones sociales imputadas
(D.612r);
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 105 - 116

(c) los recursos por Producción para uso final propio con el COFOG1 proporcionados por la IGAE (IGAE,

(P.12); y
(d) los empleos por cotizaciones sociales imputadas
por las cotizaciones que dan lugar a la protección
social del mutualismo administrativo (D.122).
Así mismo, también procedería un ajuste por los ser-
vicios de intermediación financiera (SIFMI), si bien no
se ha contado con la información precisa para ello. En
Melián et al. (2018) se encuentra la descripción y justi-
ficación de estos ajustes. En el presente trabajo, el ajuste
relativo a las transferencias vinculadas al SFA y a la com-
pensación al Estado por la supresión del IGTE registra-
dos en el SEC como empleos se ha efectuado para todos
los años del periodo analizado (2009-2017) (MINHAP,
2018a, 2018b). En el caso del ajuste relativo a los recur-
sos registrados en la rúbrica Producción para uso final
propio (P.12) y a los correspondientes a Cotizaciones
sociales imputadas (D.612r), también se ha contado con
la información necesaria para realizar el ajuste todos los
años (IGAE, 2018a). Sin embargo, el ajuste por los em-
pleos registrados como cotizaciones sociales imputadas
(D.122) sólo se ha contado con la información corres-
pondiente al periodo 2009-2015, por lo que este ajuste
no está efectuado para 2016 y 2017 (IGAE, 2017a).
En cuanto a los análisis recogidos en el apartado 4,
realizados a partir de los datos clasificados de acuerdo
Tabla 1. Importe de los ajustes a los empleos no financieros: euros por habitante ajustado (2015)
Análisis de los empleos no financieros en términos SEC de las Comunidades Autónomas de régimen común en los servicios públicos fundamentales y otras competencias
2017b), los mismos no contienen los ajustes para el re-
curso Producción para uso final propio (P.12), ni tam-
poco los relativos a los empleos por cotizaciones so-
ciales imputadas (D.122), dado que no hemos podido
identificar en qué función del COFOG se han registrado
los empleos relativos a los mismos.
En la tabla 1 se muestran las cuantías de estos ajus-
tes por habitante ajustado para 20152, observándose que
representan el 13,2% de los recursos no financieros sin
ajustar. El ajuste de mayor cuantía es el relativo a los em-
pleos por transferencias con origen en el SFA (peso del
53,6%), seguido por el correspondiente a los recursos
registrados en la rúbrica producción para uso final propio
(24%) y el ya mencionado para los empleos por cotiza-
ciones sociales imputadas (20,9%). El de menor cuantía
es el relativo a los recursos registrados por cotizaciones
sociales imputadas (1,6%). También queda patente en la
tabla 1 que existen diferencias entre las CCAA en cuan-
to a la importancia que cada ajuste tiene para cada una
de ellas (coeficiente de variación del 58,8%), siendo el
coeficiente de variación superior al 30% para todos los
ajustes, excepto para el de los empleos por cotizaciones
sociales imputadas. En 2014 estos ajustes presentan va-
lores similares a los antes indicados, poniendo de mani-
fiesto la conveniencia de realizar estos ajustes.

Im-
por-
Total
CV tan-
AND AR AS BAL CAN CANT CAS-M CAS-L CAT EXT GAL MAD MUR RIO VAL CCAA
(%) cia
RC
Rel.
(%)
SFA 82,5 82,6 64,5 984,6 122,2 97,6 63,3 96,7 177,0 79,6 79,3 591,7 185,9 101,9 331,1 226,2 109,2 53,6
Produc.
uso final 90,1 104,1 71,4 65,8 65,7 115,3 41,0 90,6 144,8 76,7 83,4 106,0 82,9 184,0 123,3 101,2 33,9 24,0
propio
Cot.soc.
imput.
9,3 12,1 2,7 11,9 2,3 3,4 1,9 3,4 3,4 3,5 1,4 12,0 1,4 9,2 11,6 6,8 62,3 1,6
recur-
sos
Cot.soc.
imput.
103,7 92,0 81,4 84,1 82,1 91,6 87,6 79,3 77,6 95,0 83,7 81,3 93,4 82,8 94,5 88,0 8,1 20,9
Em-
pleos
TOTAL 285,7 290,8 220,01.146,4 272,4 307,9 193,8 269,9 402,8 254,8 247,7 791,1 363,7 377,9 560,5 422,3 58,8100,0
Total
recur-
sos sin 2.961,43.063,03.339,13.958,93.160,4 3.783,8 2.804,5 3.084,63.461,0 3.588,13.206,93.292,0 2.989,3 3.587,73.005,6 3.193,0 10,0
ajustar
(1)
Peso
ajustes
9,65 9,49 6,59 28,96 8,62 8,14 6,91 8,75 11,64 7,10 7,72 24,03 12,17 10,53 18,65 13,22
en (1)
(%)
Donde: Andalucía (AND), Aragón (AR), Asturias (AS), Baleares (BAL), Canarias (CAN), Cantabria (CANT), Castilla-La Mancha (CAS-M), Castilla y León (CAS-L),
Cataluña (CAT), Extremadura (EXT), Galicia (GAL), Madrid (MAD), Murcia (MUR), La Rioja (RIO), Comunidad Valenciana (VAL).
1
Classification of the Functions of Government; Clasificación funcional del gasto.
2
Se ha considerado 2015 por ser el último ejercicio para el que se dispone de información para los cuatro ajustes mencionados.

125
 Noviembre nº 72 - 2018
Fuente: elaboración propia a partir de IGAE (2017a, 2018a) y MINHAP (2018a,
2018b).
2.2. Unidad de necesidad de gasto para cada uno de
los servicios públicos fundamentales y el resto de
las competencias
El análisis de la evolución de los empleos no finan-
cieros en cada uno de los SPF y en el resto de compe-
tencias, y de las diferencias entre las CCAA de régimen
común requiere de su puesta en relación a un término
apropiado, habiéndose utilizado en este trabajo a es-
tos efectos el indicador empleado por el SFA para las
necesidades de gasto, la población ajustada (artículo
9 de la Ley 22/2009). Este indicador es el resultado de
considerar cuatro variables de demanda: para sanidad,
la población protegida equivalente3; para educación, la
población menor de 16 años; para los servicios sociales,
la población mayor de 65 años; y para el resto de com-
petencias, la población residente. Así mismo, cada una
de estas variables recibe en el citado precepto una pon-
deración diferente. También se integran en la población
ajustada tres variables de carácter geográfico (superficie,
dispersión e insularidad), que tienen conjuntamente un
peso del 3% en la población ajustada. Para los análisis
efectuados sobre los empleos no financieros de cada
uno de estos cuatro grupos de competencias se ha em-
pleado la variable de necesidad correspondiente, inte-
grando en cada una de éstas las variables geográficas.
Para ello se ha procedido como se indica en la siguiente
expresión, relativa a la población protegida equivalen-
te y generalizable para las variables relativas al resto de
bloques competenciales:
Se ha considerado 2015 por ser el último ejercicio para el que se dispone de
información para los cuatro ajustes mencionados.
PPEG i=PPE i*0,97+PPE*(% isup*0,018+% idisp*0,006
+%isins*0,006)
De modo que ∑ni=1 PPEGi=∑ni=1PPE=PPE
Donde PPEi es la población protegida equivalente de
la CAi; PPE es la población protegida equivalente total
del conjunto de las CCAA de régimen común; %isup,%idisp
y %iins son la importancia relativa de la CAi en las res-
pectivas variables geográficas; y 0,018, 0,006 y 0,006 son
las ponderaciones de las variables geográficas en la pobla-
ción ajustada en la Ley 22/2009. es la variable protegida
equivalente tras integrar el peso que tiene cada CA en las
variables geográficas. Esta variable será la utilizada para
el análisis de los empleos no financieros en sanidad.
CONTABILIDAD
Por otra parte, para 2017, dado que no se cuenta en es-
tos momentos con cifras oficiales de población ajustada,
se ha aplicado a las cifras de población residente de las
CCAA de régimen común en ese año publicadas por el
3
La población protegida equivalente consiste en la población protegida del Sistema Nacional de Salud agrupada en siete tramos de edad, cada uno con una ponde-
ración diferente atendiendo a su propensión al gasto en sanidad (véase MINHAP, 2007).
126
INE la importancia relativa de cada una en la población
ajustada de 2016, último ejercicio liquidado del SFA.
3. EVOLUCIÓN DE LOS EMPLEOS TOTALES
En la tabla 2 se muestran los empleos totales no fi-
nancieros para el conjunto de las CCAA de régimen
común a lo largo del periodo 2009-2017, pudiendo
apreciarse que los registrados en 2017 continúan sien-
do inferiores a los de los ejercicios 2009 y 2010. Así, los
empleos no financieros totales de 2017, una vez efectua-
dos los ajustes descritos en el apartado 2, representan el
89% y el 92% de los registrados en 2009 y 2010, respec-
tivamente. Estos empleos totales registraron sus valores
más bajos en los ejercicios 2013 y 2014. Este descenso
en los empleos tuvo su origen tanto en la disminución
del déficit en relación al registrado en ejercicios anterio-
res como en unos menores recursos no financieros. En
2015 los empleos no financieros de las CCAA crecieron
debido a un incremento de los recursos no financieros
y a que la necesidad de financiación registrada por éstas
permaneció básicamente inalterada. Ya en 2016 y 2017
los empleos no financieros crecen porque los recursos
aumentaron en mayor medida que la disminución ex-
perimentada en el déficit como fuente de financiación.
No obstante, es preciso tener en cuenta que, como se ad-
virtió en el apartado 2.1, los importes correspondientes
a 2016 y 2017 mostrados en la tabla 2 no han sido objeto
del ajuste por las cotizaciones sociales imputadas relati-
vas a los empleos, así como que estas últimas ascendie-
ron en 2014 y en 2015 a 3.921 y 3.841 millones de euros,
respectivamente. Por lo tanto, de haberse efectuado este
ajuste en 2016 y 2017, y si este fuera por un importe
similar al de los ejercicios anteriores, el crecimiento en
los empleos en estos dos últimos ejercicios sería inferior
al mostrado en la tabla 2.
Si el análisis se efectúa a partir de los empleos no
financieros por habitante ajustado, la tabla 2 muestra
nuevamente que los relativos al último ejercicio liquida-
do continúan siendo inferiores a los registrados en 2009
y 2010, a lo que hay que añadir que el importe para 2016
y 2017 no contiene el ajuste citado en el párrafo anterior.
Este ajuste supuso en 2015, en promedio, una disminu-
ción de los empleos registrados en SEC de 88 euros por
habitante ajustado (véase tabla 1). Si este mismo im-
porte se aplica a los empleos por habitante ajustado de
2016 y 2017, la conclusión sería que estos han crecido
desde 2013 -ejercicio para el que se registra su valor mí-
nimo- hasta 2015, para en 2016 experimentar una ligera
disminución y en 2017 ya sí crecer en relación a 2015.
Como cabe esperar, la tabla 2 también muestra que exis-
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 105 - 116

te anualmente una fuerte correlación entre los empleos cursos no financieros por unidad de necesidad.

por habitante ajustado y los recursos por habitante ajus-
tado, ambos de naturaleza no financiera, de cada CA,
habiendo crecido esta con el tiempo debido al descenso
de la importancia del déficit como fuente de financia-
ción de los primeros.
En cuanto a las diferencias en empleos no financieros
por habitante ajustado entre las distintas CCAA –medi-
das a través de la desviación típica del índice de empleos
no financieros por habitante ajustado mostrado en la ta-
bla 2-, estas han ido del 11,7% de 2011 al 7,8% de 2017. A
partir de 2012 las diferencias entre CCAA crecieron hasta
2015, para disminuir en los dos años siguientes, siendo
2017 el año con diferencias entre CCAA más bajas del pe-
riodo 2009-2017. Las diferencias entre CCAA en empleos
no financieros están originadas de forma importante por
las diferencias que se han registrado entre éstas en los re-
Tabla 2. Índice de empleos no financiero por habitante ajustado de las CCAA de régimen común (2009-2017) (1)
Análisis de los empleos no financieros en términos SEC de las Comunidades Autónomas de régimen común en los servicios públicos fundamentales y otras competencias
Así mismo, la tabla 2 muestra que las diferencias en el
índice de empleos no financieros por habitante ajustado
de una misma CA a lo largo del periodo 2009-2017 son
inferiores al 5% para 13 de las 15 CCAA de régimen co-
mún. Las dos CCAA que han experimentado mayores
diferencias a lo largo del tiempo son Castilla-La Mancha
y Baleares. Por otro lado, si se comparan las posiciones
de las CCAA en cuanto a empleos no financieros por
habitante ajustado de 2017 con las de 2009, la CA que ha
registrado un mayor cambio es nuevamente Castilla-La
Mancha, con una disminución de 10 puestos, seguida
por Andalucía, que habría bajado tres posiciones. Por
su parte, Baleares, Canarias y Madrid han subido cua-
tro puestos en relación a 2009. El resto de CCAA han
experimentado cambios de posiciones de menor índole.

Varia-
Desv. ción
típica ran-
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 king
CA
  (%) 2017-
2009
Andalucía 97,7 94,1 94,9 97,4 95,3 93,8 90,8 93,0 91,6 2,2 -3

Aragón 104,5 103,7 102,9 101,7 104,1 101,9 102,6 104,1 104,6 1,0 1

Asturias 105,8 106,9 112,9 104,8 105,6 104,9 107,3 106,1 104,1 2,5 -2

Baleares 97,1 93,9 81,0 95,4 95,7 98,3 102,7 101,4 100,1 6,0 4

Canarias 94,9 94,8 94,1 89,5 94,7 95,0 92,8 98,7 98,7 2,7 4

Cantabria 127,5 115,9 122,9 120,4 120,9 118,5 120,4 119,9 116,7 3,2 0

Castilla-La Mancha 105,7 108,9 116,8 90,7 96,4 91,7 90,9 90,1 90,9 9,4 -10

Castilla y León 98,2 94,8 95,3 98,4 97,1 94,4 97,2 96,4 98,3 1,5 -1

Cataluña 114,3 123,2 114,8 109,5 116,6 118,8 120,8 115,8 115,0 3,8 0

Extremadura 109,1 107,6 116,7 109,1 110,1 112,5 118,2 114,7 110,9 3,5 0

Galicia 97,8 94,2 94,3 98,8 98,8 96,0 97,3 98,1 96,0 1,7 -2

Comunidad de Madrid 87,7 82,8 89,6 96,5 90,4 92,8 92,7 92,7 97,5 4,2 4

Región de Murcia 99,0 101,0 98,9 101,5 104,7 100,7 98,1 100,4 100,2 1,8 1

La Rioja 103,7 111,5 106,8 109,3 108,8 108,5 110,1 110,2 109,9 2,2 3

Valencia 92,3 94,9 94,0 98,6 92,7 95,0 93,6 95,5 94,6 1,7 1

Empleos no financieros
3.650,05 3.494,73 3.142,63 3.078,81 3.046,32 3.068,60 3.181,61 3.236,95 3.356,19
p.h.a. CCAA RC

Desv. típica CCAA RC

9,4 10,2 11,7 7,81 8,7 8,9 10,33 8,83 7,80
(%)
Coeficiente correlación
con recursos no financie- 77,0 64,5 72,6 80,8 87,8 85,3 86,5 94,7 90,3
ros. per cápita (%)
Empleos no financieros
159.838,93 153.939,70 138.913,78 136.277,00 134.421,19 134.319,00 138.797,21140.989,42 146.207,66
totales (millones euros)

Población ajustada 43.790.92144.049.15444.202.986 44.262.842 44.125.766 43.772.094 43.624.802 43.556.282 43.563.610

Cociente entre los empleos no financieros, tras ajustes, por habitante ajustado de cada CA y el promedio para el conjunto de las CCAA de régimen común.
(1)

Fuente: elaboración propia a partir de IGAE (2017a, 2018a) y MINHAP (2018a, 2018b).

127
 Noviembre nº 72 - 2018

4. LOS EMPLEOS EN SERVICIOS PÚBLICOS FUN- promedio, el 38,4% de los empleos totales de las CCAA,
DAMENTALES Y EN EL RESTO DE COMPETENCIAS por lo que los servicios en materia sanitaria representan
En el presente apartado se analizan los empleos no fi- el apartado de mayor gasto de las CCAA. Así mismo,
nancieros de las CCAA de régimen común por unidad de se registran escasas diferencias a lo largo de estos cinco
necesidad para cada uno de los tres servicios públicos fun- años en cuanto a su peso relativo.
damentales (SPF) atendiendo al artículo 15 de la LOFCA Galicia, Andalucía y Castilla León presentan un menor
(sanidad, educación y servicios sociales), así como en el gasto promedio en sanidad por habitante protegido equi-
resto de competencias en el periodo 2012-2016. Para ello valente en el periodo 2012-2016, mientras que Murcia,
se han utilizado los empleos no financieros en términos Cantabria y Valencia presentan los importes más elevados.
SEC clasificados conforme a las estructuras del COFOG y Las diferencias anuales entre CCAA en relación al referido
suministrados en MINHAP (2017b). Como ya se ha in- índice de gasto en sanidad por unidad de necesidad se si-
dicado, los ajustes relativos a los recursos por producción túan, en promedio, en el 7,3%, siendo esta función, como
para uso final propio y a los empleos por cotizaciones so- se verá en los siguientes apartados, la que registra menores
ciales imputadas no se han podido realizar a los empleos diferencias entre CCAA. En este sentido, en la tabla 3 tam-
no financieros por función del COFOG. Por el contrario, bién se muestra la escasa correlación que presenta el índice
los datos mostrados en este apartado sí han sido objeto de de empleos en sanidad por habitante protegido equivalente
los ajustes relativos a los empleos por transferencias a otras con el índice de recursos no financieros por habitante ajus-
administraciones públicas con origen en el SFA y a los re- tado, hecho diferencial de esta función en relación al resto
cursos por cotizaciones sociales imputadas. de bloques competenciales, como se verá posteriormente.
Por otra parte, las diferencias registradas para cada CA a lo
4.1. Evolución de los empleos en sanidad por ha- largo del tiempo son generalmente reducidas (en prome-
bitante protegido equivalente
dio, 2,1%), siendo las CCAA con una mayor variación en
Los empleos totales en sanidad han crecido, en tér- este periodo Cantabria, Baleares y Canarias. Si se compa-
minos nominales, en el periodo 2012-2016 un 4,3%, ra directamente 2016 con 2012, destacan los incrementos
mientras que en relación a los habitantes protegidos registrados por Canarias y Baleares, así como el descenso
equivalentes la variación ha sido menor (3,3%) (véase correspondiente a Madrid.
tabla 3). El gasto sanitario ha venido suponiendo, en
Tabla 3. Índice de empleos no financieros en sanidad por habitante protegido equivalente (1)
Promedio
Desv. típica Ranking
  2012 2013 2014 2015 2016 2012-2016
(%) 2012-2016
(%)
Andalucía 92,9 98,2 92,8 90,5 91,9 2,6 93,2 14
Aragón 102,7 99,3 99,4 100,3 101,3 1,3 100,6 9
Asturias 98,1 96,9 101,3 99,7 99,8 1,5 99,2 11
Baleares 94,3 99,3 101,4 105,2 104,0 3,9 100,9 8
Canarias 94,3 101,6 103,6 103,3 104,3 3,7 101,4 6
Cantabria 103,2 108,9 112,4 116,4 106,3 4,6 109,4 2
Castilla-La Mancha 95,6 93,5 94,5 97,6 96,9 1,5 95,6 12
Castilla y León 96,9 93,4 93,5 96,1 95,4 1,4 95,0 13
Cataluña 102,4 104,1 103,4 101,9 103,2 0,8 103,0 5
Extremadura 107,3 102,2 105,0 105,7 106,7 1,8 105,4 4
Galicia 91,5 93,6 90,9 93,5 93,7 1,2 92,6 15
Madrid 105,8 98,6 100,2 100,7 97,0 3,0 100,5 10
Murcia 120,7 121,0 121,5 121,9 121,4 0,4 121,3 1
La Rioja 102,8 100,6 101,1 100,0 100,0 1,0 100,9 7
Comunitat Valencia 105,4 102,8 107,8 107,3 109,1 2,2 106,5 3
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
CONTABILIDAD

Total empleos no fros. (millones euros) 55.324 53.982 54.132 56.859 57.713
Población protegida equivalente 43.601.601 42.726.787 43.365.447 43.696.536 44.011.322
Empleos no fros. por pob. prot. equiv. 1.268,85 1.263,42 1.248,27 1.301,22 1.311,32
Desv. típica (%) 7,2 6,7 7,7 7,8 7,1
Peso en total empleos no fros. (%) 38,2 37,8 38,0 38,7 39,7
Coef. correlac. con índice rec no fros(%) 7,1 14,9 18,4 15,8 11,8
(1)
Cociente, en términos porcentuales, entre los empleos no financieros en sanidad, tras ajustes, por habitante protegido equivalente tras integrar la parte corres-
pondiente de las variables geográficas de acuerdo con lo recogido en el apartado 2.2, de cada CA y el promedio para el conjunto de las CCAA de régimen común.
Fuente: elaboración propia a partir de IGAE (2017a, 2017b, 2018a) y MINHAP (2018a, 2018b).

128
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 105 - 116

4.2. Evolución de los empleos en educación por Canarias las que presentan un menor gasto por población

habitante menor de 16 años
Los empleos registrados en la función de Educación
muestran que es la tercera, dentro de la agrupación en los
cuatro bloques competenciales tratados en este trabajo,
en importancia en cuanto a empleos no financieros tota-
les de las CCAA de régimen común, representando en el
periodo 2012-2016 en torno al 25,0% de los mismos. Los
empleos por unidad de necesidad (población menor de
16 años tras integrar la porción correspondiente de las
variables geográficas) han crecido más que los totales (un
4,8%, frente a un 3,9% en el caso de los empleos totales),
dada la ligera variación negativa en la población en edad
escolar. Cantabria es una de las CCAA con mayor gasto
por unidad de necesidad en el periodo 2009-2016, ocu-
pando el primer puesto del ranking, seguida de Galicia y
Castilla y León. Por el contrario, son Madrid, Baleares y
Análisis de los empleos no financieros en términos SEC de las Comunidades Autónomas de régimen común en los servicios públicos fundamentales y otras competencias
menor de 16 años en este quinquenio.
Las diferencias anuales entre CCAA en cuanto al gasto
educativo por unidad de necesidad son superiores a las
registradas para el gasto sanitario, habiendo ascendido en
el quinquenio 2012-2016 en promedio al 13,4%. Esta va-
riabilidad entre CCAA, a diferencia de lo hallado para el
gasto sanitario, está correlacionada positivamente de for-
ma significativa todos los años con los recursos no finan-
cieros por habitante ajustado de los que dispone cada CA.
Al igual que ocurría con el gasto sanitario y con los em-
pleos totales, las diferencias registradas por una misma CA
a lo largo del tiempo también son inferiores a las antes se-
ñaladas (en promedio, 2,2%), siendo en este caso La Rioja
la CA con mayor variación a lo largo del periodo analizado
(desviación típica del 6,5%), seguida de Extremadura (4%).

Tabla 4. Índice de empleos no financieros en educación por habitante menor de 16 años (1)

Desv. típica Promedio Ranking

  2012 2013 2014 2015 2016
(%) 2012-2016 (%) 2012-2016

Andalucía 102,3 102,9 104,2 101,8 102,8 0,8 102,8 8

Aragón 105,2 106,3 106,9 103,2 106,2 1,3 105,6 7

Asturias 121,3 123,8 120,6 120,5 118,3 1,8 120,9 4

Baleares 88,0 89,6 90,6 93,1 92,6 1,9 90,8 14

Canarias 87,2 90,9 93,6 90,8 92,9 2,2 91,1 13

Cantabria 126,4 127,4 129,5 126,0 131,3 2,0 128,1 1

Castilla-La Mancha 95,0 91,5 90,6 91,5 90,5 1,6 91,8 12

Castilla y León 122,1 123,2 121,0 121,0 120,9 0,9 121,6 3

Cataluña 97,2 91,7 90,5 93,5 93,0 2,3 93,2 11

Extremadura 108,2 114,2 116,7 119,4 118,2 4,0 115,3 5

Galicia 123,7 126,6 124,6 122,7 121,8 1,7 123,9 2

Madrid 88,4 89,9 88,6 87,3 85,8 1,4 88,0 15

Murcia 99,5 99,3 96,9 95,8 97,4 1,4 97,8 10

La Rioja 100,3 103,6 104,7 114,2 117,0 6,5 108,0 6

Comunitat Valencia 96,2 97,3 99,6 102,9 102,6 2,7 99,7 9

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Total empleos no financieros (millones euros) 36.048 35.207 35.294 36.979 37.470

Población menor de 16 7.440.445 7.446.148 7.409.962 7.386.809 7.381.569

Empleos no financieros por hab. menor 16 4.844,87 4.728,22 4.763,05 5.006,09 5.076,16

Desviación típica (%) 13,0 13,8 13,5 13,2 13,7

Peso en total empleos no financieros (%) 24,9 24,7 24,7 25,1 25,8

Coef. correlac. con índice rec no fros.(%) 63,4 59,5 64,0 69,3 53,2
(1)
Cociente, en términos porcentuales, entre los empleos no financieros en educación, tras ajustes, por habitante menor de 16 tras integrar la parte correspondiente
de las variables geográficas de acuerdo con lo recogido en el apartado 2.2, de cada CA y el promedio para el conjunto de las CCAA de régimen común.
Fuente: elaboración propia a partir de IGAE (2017a, 2017b, 2018a) y MINHAP (2018a, 2018b).

129
 Noviembre nº 72 - 2018

4.3. Evolución de los empleos en protección so-
cial por habitante mayor de 65
Los empleos de las CCAA en los servicios sociales
ocupan una parte bastante menor del total de sus em-
pleos no financieros en comparación con los dos SPF
ya abordados. De este modo, la función de protección
social muestra que sus empleos en el caso de las CCAA
de régimen común han representado en el periodo
2012-2016 en torno al 6,5% del total de estos. Así mis-
mo, el total de empleos no financieros ha permanecido
prácticamente constante entre 2012 y 2016 (incremento
del 0,9%), mientras que la población mayor de 65 años
ha crecido un 5,1%, lo que se traduce en un descenso
de los empleos por unidad de necesidad de un 4,0%.
Las CCAA que presentan un mayor gasto en protección
social son Cantabria, Cataluña y Extremadura, con un
gasto por unidad de necesidad que ha superado general-
mente el 20% del promedio. En el lado opuesto se sitúan
Baleares, Canarias y Valencia, con un gasto en servicios
Tabla 5. Índice de empleos no financieros en protección social por habitante mayor de 65 años
sociales por persona mayor de 65 años inferior, en pro-
medio, al menos en un 30%.
También se aprecian mayores diferencias entre
CCAA en el periodo analizado (desviación típica pro-
medio anual del 29,4%) y una correlación positiva sig-
nificativa entre los empleos en servicios sociales por
unidad de necesidad y los recursos no financieros por
habitante ajustado. Las diferencias de empleos por uni-
dad de necesidad en protección social de una misma CA
a lo largo de 2012-2016 son algo más elevadas que para
las dos otras funciones (desviación típica promedio del
5,5%), si bien estas variaciones no suponen mayorita-
riamente cambios importantes a lo largo del tiempo en
el orden de las CCAA a este respecto (excepciones a lo
anterior serían Extremadura y Asturias, que ascienden
cinco y cuatros puestos, respectivamente en el ranking
de 2016 frente a 2012, mientras que Andalucía, Murcia
y la Rioja habrían bajado tres puestos).
(1)

Desv. típica Promedio Ranking

  2012 2013 2014 2015 2016
(%) 2012-2016 (%) 2012-2016
Andalucía 100,9 101,2 85,8 88,8 85,7 7,1 92,5 9

Aragón 86,4 100,5 89,1 88,0 90,3 5,0 90,9 10

Asturias 104,9 118,2 114,3 124,5 121,4 6,8 116,7 6

Baleares 41,2 43,9 53,5 51,7 49,9 4,7 48,0 15

Canarias 52,9 60,9 63,1 63,5 64,7 4,2 61,0 14

Cantabria 162,9 158,2 152,3 150,2 146,6 5,8 154,0 1

Castilla-La Mancha 112,4 114,5 115,2 114,4 109,7 2,0 113,2 7

Castilla y León 79,2 84,1 83,7 91,8 88,0 4,3 85,4 11

Cataluña 134,3 134,1 152,9 127,0 124,5 10,0 134,6 2

Extremadura 110,1 117,9 124,8 132,3 133,2 8,8 123,7 3

Galicia 71,2 69,8 70,0 70,5 72,0 0,8 70,7 12

Madrid 122,0 119,8 117,6 121,8 120,7 1,6 120,4 5

Murcia 113,4 104,8 102,8 109,6 109,3 3,7 108,0 8

La Rioja 132,9 129,0 119,5 121,8 114,3 6,7 123,5 4

Comunitat Valencia 71,2 59,2 56,9 74,1 87,7 11,2 69,8 13

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Total empleos no financieros. (millones euros) 9.685 9.098 9.250 9.179 9.770

Población mayor de 65 7.654.776 7.758.366 7.851.622 7.972.660 8.047.530

Empleos no financieros por hab. mayor 65 1.265,22 1.172,67 1.178,10 1.151,31 1.214,04
CONTABILIDAD

Desviación típica (%) 31,7 30,7 30,7 27,8 26,1

Peso en total empleos no financieros (%) 6,7 6,4 6,5 6,2 6,7

Coef. correlac. con índice rec no fros.(%) 64,7 64,8 62,1 54,1 44,4

(1)
Cociente, en términos porcentuales, entre los empleos no financieros en protección social, tras ajustes, por habitante mayor de 65 tras integrar la parte corres-
pondiente de las variables geográficas de acuerdo con lo recogido en el apartado 2.2, de cada CA y el promedio para el conjunto de las CCAA de régimen común.
Fuente: elaboración propia a partir de IGAE (2017a, 2017b, 2018a) y MINHAP (2018a, 2018b).

130
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 105 - 116

4.4. Evolución de los empleos en el resto de com- en el caso de la educación y de los servicios sociales, los

petencias por habitante residente
Las CCAA de régimen común vienen ejerciendo
otras competencias que en este trabajo se han agrupado
en un único bloque (e.g., empleo, promoción econó-
mica, administración de la justicia). Este cuarto grupo
competencial supone una parte relevante del total de
sus empleos, resultando su importancia en el periodo
2012-2016 en promedio el 30%. Frente a los SPF, el to-
tal de sus empleos no financieros ha experimentado en
2016 una disminución frente a los registrados en 2012
(-3.388 millones de euros, -7,7%,). Así mismo, los da-
tos mostrados en la tabla 5 ponen de manifiesto que:
(a) las diferencias entre CCAA en empleos en el resto
de competencias por unidad de necesidad son elevadas
(desviación típica promedio en 2012-2016 del 20,8%,
con valores superiores en los dos últimos años), pero
inferiores a las relativas a protección social; (b) como
Tabla 6. Índice de empleos no financieros en resto de competencias por habitante residente
Análisis de los empleos no financieros en términos SEC de las Comunidades Autónomas de régimen común en los servicios públicos fundamentales y otras competencias
empleos en el resto de competencias por unidad de ne-
cesidad (habitante residente determinado conformado
de acuerdo a lo indicado en el apartado 2.2) mantienen
todos los años analizados una alta correlación positiva
con los recursos no financieros por habitante ajustado,
si bien es este bloque para el que registra generalmente
su valor más elevado, especialmente en 2016; y (c) las
diferencias registradas por una misma CA a lo largo del
tiempo siguen siendo limitadas (desviación típica pro-
medio del 5,6%, siendo las CCAA con mayor variación
a lo largo del quinquenio Cataluña, Castilla La Mancha
y Cantabria); si se confrontan las posiciones de cada CA
en 2012 y 2016 se observa que Canarias y Madrid ade-
lantan 4 y tres puestos, mientras que la Comunidad Va-
lenciana y Andalucía habrían descendido cuatro y dos
posiciones, respectivamente.
(1)

Desv. Promedio Ranking

  2012 2013 2014 2015 2016 típica 2012-2016 2012-
(%) (%) 2016
Andalucía 96,9 84,4 87,2 81,7 84,2 5,3 86,9 11

Aragón 103,0 109,6 104,8 111,2 110,6 3,3 107,9 5

Asturias 105,3 105,7 99,1 107,4 105,7 2,9 104,6 7

Baleares 107,7 101,0 103,5 110,6 111,0 3,9 106,7 6

Canarias 89,8 91,4 87,6 83,3 99,5 5,3 90,3 9

Cantabria 130,7 125,1 111,4 115,5 125,9 7,2 121,7 3

Castilla-La Mancha 72,2 94,6 79,0 72,2 69,3 9,1 77,5 14

Castilla y León 92,5 92,2 84,9 87,3 85,9 3,2 88,5 10

Cataluña 125,8 149,3 154,5 166,6 155,6 13,5 150,4 1

Extremadura 109,8 114,2 113,3 127,4 116,0 6,0 116,1 4

Galicia 102,1 98,5 94,1 96,3 98,7 2,7 98,0 8

Madrid 86,7 75,9 82,4 81,6 87,4 4,1 82,8 13

Murcia 75,3 85,5 75,1 65,3 68,2 7,0 73,9 15

La Rioja 120,3 125,3 125,0 125,0 126,9 2,2 124,5 2

Comunitat Valencia 99,7 87,1 88,1 76,4 74,7 9,0 85,2 12

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Total empleos no financieros (millones euros) 43.932 44.527 43.963 44.034 40.544

Población residente 44.262.842 44.125.765 43.772.094 43.624.802 43.556.282

Empleos no financieros por hab. residente 992,53 1.009,10 1.004,36 1.009,38 930,84

Desviación típica (%) 16,2 18,8 20,0 25,8 23,4

Peso en total empleos no financieros (%) 30,3 31,2 30,8 29,9 27,9

Coef. correlac. con índice rec no fros.(%) 63,5 74,9 63,9 70,0 89,0

Cociente, en términos porcentuales, entre los empleos no financieros en resto de competencias, tras ajustes, por habitante residente tras integrar la parte corres-
(1)

pondiente de las variables geográficas de acuerdo con lo recogido en el apartado 2.2, de cada CA y el promedio para el conjunto de las CCAA de régimen común.
Fuente: elaboración propia a partir de IGAE (2017a, 2017b, 2018a) y MINHAP (2018a, 2018b).

131
 Noviembre nº 72 - 2018
Algunas CCAA han asumido determinadas compe-
tencias frente a otras que no lo han hecho (e.g., admi-
nistración de justicia o los parques nacionales), por lo
que la realización de una comparación homogénea de
CCAA en este cuarto bloque competencial requeriría de
un ajuste que considerara el gasto efectuado por estas
CCAA en esas competencias singulares. Dado que no
hemos encontrado información en términos SEC res-
pecto a los gastos de las distintas CCAA en estas com-
petencias singulares, se ha recurrido a la valoración
de las mismas en las liquidaciones del SFA. En estas
se ofrece información sobre el importe de los recursos
(valores definitivos) que se transfieren a las CCAA por
estas competencias, los cuales no tienen por qué coin-
cidir con los recursos efectivamente percibidos por
las CCAA en cada ejercicio, dado el mecanismo de las
entregas a cuenta y liquidaciones que opera en el SFA
para la mayoría de sus recursos. Así mismo, no todas las
competencias singulares se corresponden con servicios
o funciones de lo que hemos denominado resto de com-
petencias (si bien sí su mayoría). Por ello se ha procedi-
do del siguiente modo: (a) a los valores definitivos de las
competencias singulares recogidos en las liquidaciones
del SFA se les ha deducido los importes de aquellas que
se estarían registrando en las funciones de sanidad, edu-
cación y servicios sociales en el COFOG, recurriendo
para ello a MINHAP (2017)4; y (b) a los importes an-
teriores se les ha aplicado el coeficiente que resulta de
aplicar el importe de las entregas a cuenta del conjunto
de los recursos sujetos a liquidación de cada año, junto
con el importe de la liquidación definitiva de estos mis-
mos recursos de dos años atrás, al valor definitivo del
conjunto de los recursos sujetos a liquidación del año
en cuestión. Lógicamente, el valor obtenido sólo puede
CONTABILIDAD
4
Dado que esta fuente sólo ofrece información hasta 2014, para 2015 y 2016 se han utilizado las proporciones que se derivan de 2014.
132
considerarse una aproximación del gasto que las CCAA
realizan efectivamente en estas competencias singulares,
dado que, entre otras cuestiones, no se trata de recursos
afectados, por lo que las CCAA pueden gastar importes
diferentes a la financiación que obtendrían por la vía del
SFA para las mismas.
Otra diferencia entre CCAA consiste en su nivel de
endeudamiento. Debido a ello los intereses correspon-
dientes a la deuda pública que se devengan anualmente
para cada una tienen un peso diferente, tratándose éste
de un gasto que se registra en este bloque de resto de
competencias.
Con base en lo expuesto anteriormente, de los datos
expuestos en la tabla 6 se han deducido los importes
correspondientes a las competencias singulares y a los
intereses de la deuda pública (véase tabla 7). Una pri-
mera observación consiste en que la realización de estos
ajustes resulta en un ligero incremento de la correlación
positiva de estos empleos por unidad de necesidad con
los recursos no financieros por habitante ajustado de
cada CA, siendo en 2016 el coeficiente de correlación
del 91,2%. Así mismo, la CA con mayor gasto en estas
otras competencias por habitante en el periodo 2012-
2016 pasaría a ser Extremadura, seguida de Cataluña y
La Rioja. Las CCAA que habrían dedicado un menor
gasto a estas otras competencias en este quinquenio
habrían sido Madrid, Murcia y Castilla La Mancha. Si
se centra la atención en 2016, las diferencias que se re-
gistran del gasto de cada CA con la media tras la rea-
lización de los ajustes propuestos implica para algunas
CCAA cambios importantes (por ejemplo, en Cataluña
disminuyen de 155,6% a 136,4% y, por el contrario, en
Asturias incrementan de 105,7% a 119%).
 Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 105 - 116

Tabla 7. Índice de empleos no financieros en Resto de competencias, netas de competencias singulares y de inte-

Análisis de los empleos no financieros en términos SEC de las Comunidades Autónomas de régimen común en los servicios públicos fundamentales y otras competencias
reses de deuda, por habitante residente (1)

Desv. Promedio Ranking

  2012 2013 2014 2015 2016
típica (%) 2012-2016 (%) 2012-2016
Andalucía 108,4 93,9 97,6 89,4 93,3 6,5 96,5 11
Aragón 115,9 123,9 117,3 117,1 120,5 2,9 118,9 5
Asturias 120,1 124,7 115,9 120,9 119,4 2,8 120,2 4
Baleares 111,0 103,5 106,4 119,4 121,4 7,0 112,3 7
Canarias 96,8 100,3 94,4 85,1 106,9 7,2 96,7 10
Cantabria 128,9 119,3 107,4 110,1 119,3 7,6 117,0 6
Castilla-La Mancha 75,3 101,7 81,6 80,4 76,9 9,5 83,2 13
Castilla y León 107,9 109,3 100,5 96,8 98,1 5,1 102,5 9
Cataluña 95,8 124,5 132,6 155,9 136,4 19,5 129,0 2
Extremadura 132,7 147,3 146,5 148,8 138,4 6,2 142,7 1
Galicia 114,1 111,0 105,0 99,7 105,3 5,1 107,0 8
Madrid 80,6 63,5 70,7 65,2 73,5 6,1 70,7 15
Murcia 82,3 93,4 76,9 72,4 76,0 7,3 80,2 14
La Rioja 119,7 134,0 133,5 124,3 128,5 5,5 128,0 3
Comunitat Valencia 98,4 83,0 84,5 77,4 75,4 8,1 83,8 12
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Total empleos no financieros (millones euros) 34.067 32.097 31.392 35.020 31.482
Población residente 44.262.842 44.125.765 43.772.094 43.624.802 43.556.282
Empleos no financieros por hab. residente 769,66 727,40 717,16 802,74 722,79
Desviación típica (%) 16,8 20,5 21,1 26,1 22,0
Coef. correlac. con índice rec no fros.(%) 72,6 79,7 74,7 74,6 91,2
Intereses deuda pública (millones euros) 5.630 7.638 7.731 4.175 4.170
Competencias singulares (millones euros) 4.235 4.792 4.840 4.840 4.892

1)
Cociente, en términos porcentuales, entre los empleos no financieros en resto de competencias, netas de competencias singulares y de intereses, y tras ajustes, por
habitante residente tras integrar la parte correspondiente de las variables geográficas de acuerdo con lo recogido en el apartado 2.2, de cada CA y el promedio para
el conjunto de las CCAA de régimen común. Fuente: elaboración propia a partir de IGAE (2017a, 2017b, 2018a) y MINHAP (2017, 2018a, 2018b).

5. CONCLUSIONES análisis se hace en relación a los habitantes ajustados, a lo

Una de las conclusiones de este trabajo tiene que ver
con la relevancia de los ajustes practicados a los empleos
de las CCAA en el SEC 2010 enumerados en el aparta-
do 2. Así, tanto las cuantías que suponen los mismos
(13,2% de los empleos en 2015) como las diferencias de
estos entre las distintas CCAA (coeficiente de variación
del 58,8% en 2015) constituyen indicadores de la con-
veniencia de su realización para un análisis más preciso
de los empleos en los que ha incurrido cada administra-
ción en el ejercicio de sus competencias.
En cuanto a los resultados alcanzados, se pone de
manifiesto que los empleos registrados en términos to-
tales por el conjunto de las CCAA de régimen común en
2017, tras la realización de los ajustes propuestos, conti-
núan siendo inferiores a los de 2009 y 2010 (95% de los
de 2010), habiendo experimentado un ligero crecimien-
to en 2015 para permanecer básicamente iguales en los
siguientes ejercicios. Las conclusiones son similares si el
que habría que añadir que 2017 es el ejercicio de menores
diferencias entre CCAA de todo el periodo 2009-2017.
En el análisis de los cuatro bloques competenciales se ha
observado que los empleos en sanidad han crecido tanto en
términos totales como por unidad de necesidad y, además,
presentan las siguientes características diferenciales: (a) es
la función con mayor peso en los empleos (casi un 40% en
2016), el cual ha tendido a crecer en el periodo 2012-2016;
(b) los empleos de cada CA en sanidad son los únicos que
no presentan una correlación positiva significativa con sus
recursos no financieros, ambos por unidad de necesidad, lo
que podría ser considerado como otro indicador de su prio-
rización por parte de estas CCAA; y (c) es la función para la
que se registran menores diferencias entre CCAA todos los
años en cuanto a empleos por unidad de necesidad.
Por su parte, educación constituye el tercer bloque
competencial en cuanto a su peso total (en torno al

133
 Noviembre nº 72 - 2018

25%). A lo largo del periodo 2012-2016 estos empleos si se elimina el importe de las competencias singulares
han crecido tanto en términos totales como por uni- y los intereses. Los empleos por unidad de necesidad
dad de necesidad (con diferencias entre CCAA ya más de este bloque son los que presentan una correlación
elevadas que en sanidad), presentando estos últimos más alta con los recursos no financieros por habitante
una correlación positiva significativa con los recursos ajustado, registrándose también diferencias elevadas
no financieros por habitante ajustado. Por su lado, los entre CCAA, aunque inferiores a las correspondientes
empleos totales en protección social son la función -de a las encontradas en protección social.
los cuatro bloques estudiados- con menor peso (6,5%) Finalmente, como principales limitaciones de este
y han permanecido prácticamente constantes si se com- trabajo cabría resaltar, además de que los ajustes contables
paran los de 2016 con los de 2012, mientras que si se to- no se han podido practicar en todos los años estudiados,
man en cuentas estos empleos por unidad de necesidad que la valoración de los empleos en competencias
se registra un descenso del 4%. Al igual que en educa- singulares se ha determinado conforme a los recursos que
ción, aunque de forma más notoria, también se registra las CCAA habrían percibido por estas a través del SFA, lo
una correlación positiva significativa de estos últimos cual no tiene por qué coincidir con los empleos en estas.
empleos con los recursos no financieros por habitante También los análisis han tomado como referencia las
ajustado y es en este bloque donde las diferencias entre unidades de necesidad de gasto integradas en la población
CCAA por unidad de necesidad son más elevadas. ajustada actual, pudiendo variar los resultados si los
El cuarto bloque acoge al resto de competencias dis- mismos se efectúan empleando, por ejemplo, las que se
tintas de los tres SPF, siendo sus empleos en términos proponen en Comisión de Expertos (2017). Finalmente,
totales los únicos que han experimentado una reducción los análisis de la evolución de los empleos en el periodo
respecto a 2012, conclusión que se alcanza igualmente estudiado se han realizado en términos nominales.
6. BIBLIOGRAFÍA
Comité de Expertos (2017), Informe de la Comisión de expertos para la revisión del modelo de finan-
ciación autonómica. Obtenido en: http://www.hacienda.gob.es/es-ES/CDI/Paginas/SistemasFinanciacion-
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Melián, A., Apolinario, L., Dorta, J.A. y Quesada, L. (2018). “Propuesta de metodología para el análisis
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CONTABILIDAD

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MINHAP (2018a). Informes sobre la financiación definitiva de las Comunidades Autónomas a través del
sistema de financiación. Ministerio de Hacienda y Función Pública. Obtenido en: http://www.hacienda.gob.
es/es-ES/CDI/Paginas/SistemasFinanciacionDeuda/InformacionCCAAs/Informes%20financiacion%20co-
munidades%20autonomas2.aspx
134
 BIBLIOTECA

TÍTULO: RETOS DE LA CONTABILIDAD Y LA AUDITORÍA EN LA ECONOMÍA ACTUAL . HOMENAJE AL PROFESOR

VICENTE MONTESINOS JULVE
EDITA: VALENCIA: UNIVERSITAT DE VALENCIA, 2018
ISBN: 978-84-9133-157-5
El libro recoge 51 aportaciones que dan cuenta de los desafíos que los docentes, investigadores
y profesionales de la contabilidad deberán afrontar en los años venideros, pero también y sobre
todo del poso que ha dejado la obra del profesor Montesinos, que sin duda seguirá siendo un
referente para los profesionales e investigadores de la contabilidad durante muchos años.

TÍTULO: SUPERVISIÓN, CONTROL Y EVALUACIÓN PARA UNA GESTIÓN PÚBLICA TRANSPARENTE

AUTOR: EMILIO ALBI IBÁÑEZ, JORGE ONRUBIA FERNÁNDEZ
EDITA: MADRID: INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES, 2018
ISBN: 978-84-8008-400-0
Este libro está dirigido a tratar, desde una aproximación de economía pública, las técnicas mo-
dernas de gestión pública, supervisión y regulación; el análisis de las formas de elaboración y
control del presupuesto, con especial atención a la evaluación de las políticas públicas, y, a modo
de conclusión, establecer una propuesta de reforma institucional.

TÍTULO: GUÍAS DE FISCALIZACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

AUTOR: JOSÉ MIGUEL BRAOJOS CORRAL
EDITA: MÁLAGA: AL FUNDACIÓN (FUNDACIÓN ASESORES LOCALES), 2018
ISBN: 978-84-697-9359-6
Las guías pretenden dar a conocer los procedimientos que regulan las principales áreas de la
actividad administrativa local en la consecución de los fines públicos que estas persiguen, así
como su seguimiento y control, y también servir de guía a los responsables encargados de dicho
control, así como a todos aquellos que estén interesados en los procedimientos de la gestión de
las Administraciones Públicas Locales.

TÍTULO: ADMINISTRACIÓN DIGITAL

AUTOR: ABOGACÍA DEL ESTADO
EDITA: MADRID: FRANCIS LEFEBVRE, 2018
ISBN: 978-84-17544-08-9
Esta obra tiene por objeto el estudio de la regulación actual de la Administración Digital, regu-
lación que ha experimentado un notable avance tras la aprobación de las Leyes 39/2015, de 1 de
octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y 40/2015,
de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
En este Memento se lleva a cabo el análisis de las distintas instituciones fundamentales en que se
articula la Administración Digital, definiéndolas, contemplando globalmente su regulación tanto
en la normativa administrativa común como sectorial, y abordando los problemas prácticos que
reviste su aplicación.
Se pretende así ofrecer una visión de conjunto, tanto teórica como práctica, que sea útil para los
que desde distintas perspectivas afrontan los retos de la Administración electrónica.

TÍTULO: GOBERNANZA, GESTIÓN DE RIESGOS Y CUMPLIMIENTO NORMATIVO EN LA UNIVERSIDAD PÚBLICA

AUTOR: JULIO GARCÍA MUÑOZ
EDITA: SALAMANCA: AMARANTE, 2018
ISBN: 978-84-948872-1-5
Esta obra presenta un modelo de universidad pública basada en el funcionamiento sistematiza-
do de sus funciones de gobernanza, gestión de riesgos y cumplimiento normativo. Este modelo
establece las bases y el método del buen gobierno corporativo universitario, de una gestión en-
caminada al uso eficiente de recursos públicos y a la vigilancia intensiva en el cumplimiento de
la legalidad.
Se estudian los elementos nucleares de cada función y sus herramientas esenciales. En la gober-
nanza se examinan las transformaciones de los órganos de gobierno, las políticas académicas,
las posibilidades e injerencias a la autonomía universitaria, corrupción y conflictos de interés,
la transparencia, tecnología, ciberseguridad, y las posibilidades del Big Data y del Data Science.
En cuanto a la gestión de riesgos, se determinan los requerimientos de una función de control
interno universitario optimizada para los desafíos presentes y futuros y se aborda su modeliza-
ción siguiendo los principales postulados de las referencias internacionales, (“Coso Framework”,
“Modelo de tres líneas de defensa del IAI”, “ISSAIs o la Metodología Auditora del Tribunal Eu-
ropeo de Cuentas”).
En relación con la función de cumplimiento, se plantea su necesidad para pasar de una estática
observancia del principio de legalidad a una política de cumplimiento normativo proactiva y gene-
radora de valor y seguridad jurídica. Con especial referencia a la contratación pública, se formulan
puntos de control ante sus principales incumplimientos, así como un Sistema de Red Flags para la
prevención y detección del fraude en la Contratación Pública basado en directrices europeas.

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