Universidad Nacional de Rosario

Facultad de Ciencia política y Relaciones Internacionales

Licenciatura en Ciencia Política

Título:

Entre las
capacidades y las
escalas: problemas
políticos
Análisis de implementación de la estrategia política
para el desarrollo productivo de la Provincia de
Santa Fe. Ministerio de la Producción del Gobierno
de Santa Fe. Gestión 2007-2011.

Alumno: Mauro Casella

Legajo Nº: C - 1402/8
Mail: maucasella@gmail.com
Tutora: Patricia Nari
Carrera: Licenciatura en Ciencia Política
Fecha de entrega: 8 de noviembre de 2013
Resumen
En el presente trabajo se realiza un análisis de implementación de la estrategia
política propuesta por el Ministerio de la Producción del Gobierno de Santa Fe (2007-
2011) para abordar el desarrollo productivo de la provincia.
Dicho análisis está basado en dos dimensiones que se consideran
transversales: las capacidades estatales y las escalas, complementándolas con cuatro
enfoques teórico metodológicos: el de la gobernanza, el de las redes de políticas, el de
la gestión matricial y el de la planificación estratégica situacional.
En base a ellos se intenta dar cuenta de los problemas políticos que
condicionan la implementación de la estrategia para la consecución de los objetivos
explícitos planteados por el Ministerio de la Producción, los cuales giraron en torno a
fortalecer los sistemas productivos presentes en la provincia trabajando sobre los
eslabones débiles de las cadenas de valor y a reducir las asimetrías territoriales donde
dichos sistemas operan.

Palabras Clave
Desarrollo territorial
Capacidades estatales
Escalas
Gobernanza
Redes de políticas
Planificación.

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 Índice

Introducción ……………………………………………………………………… 7
Capítulo I
Consideraciones preliminares ……………………………………………………. 9
Contextos: Mercado Global y Redefiniciones estatales ………………... 9
Algunas definiciones teóricas …………………………………………….. 11
Los estados subnacionales: recuperando la iniciativa …………………. 11
Las políticas de desarrollo productivo en el nuevo contexto …………... 14
Capítulo II
Dimensiones y enfoques para el análisis: Desarrollos conceptuales ……….. 18
1- La dimensión de las capacidades …………………………………………. 19
2- La dimensión de la escalabilidad ………………………………………….. 25
Breviario ………………………………………………………………………. 29
3- El enfoque de la gobernanza y las redes de política ……………………. 30
a. Las redes como categoría de la praxis ………………………………… 32
b. Las redes como categoría de análisis …………………………………. 34
4- El enfoque de la matricialidad o gestión matricial
de las políticas públicas……………………………………………………… 39
a. De la intersectorialidad a la matricialidad
como estrategia de gestión integrada……………………………………… 42
b. La matricialidad como configuración organizacional.
Hacia la construcción de una inteligencia estratégica…………………… 49
5- El enfoque metodológico de la Planificación Estratégica
Situacional…………………………………………………………………….. 54
6- Digresión: Planificación estratégica situacional y presupuesto
por proyectos y resultados: una aproximación……………………………. 58
Capítulo III
Aproximación al objeto de estudio. Las políticas de desarrollo productivo
del Ministerio de la Producción del Gobierno de Santa Fe (2007-2011)……… 61
1. La idea de desarrollo productivo en el Programa del Gobierno
del Frente Progresista Cívico y Social para las elecciones
del año 2007………………………………………………………………….. 61
2. La ley de Ministerios Nº 12817. Competencias desagregadas
por ministerios que hacen referencia al desarrollo productivo…………. 63
3. Definiendo el contexto de la política: el proceso de Reforma
del Estado, Regionalización y Planificación Estratégica………………... 66
4. La estrategia política del Ministerio de la Producción

3
 para el desarrollo productivo………………………………………………… 69
5. Definiendo la matriz metodológica de análisis …………………………… 78
Capítulo IV
Análisis ……………………………………………………………………………….. 82
1. El cambio de paradigma como eje estructurante de la Política ………… 83
2. Los consensos para implementar la estrategia: entre la
legitimidad y los acuerdos necesarios …………………………………………. 86
3. Entre las capacidades y las escalas, problemas políticos ………………. 92
a. Primer desafío: construir capacidades para
la planificación estratégica situacional …………………………………….. 93
i. La secretaría de servicios de apoyo al desarrollo,
problemas de coordinación ……………………………………….. 102
b. Segundo desafío: planificar en escalas ………………………………… 104
c. Tercer desafío: construcción de la matriz territorial y
redes de políticas ……………………………………………………………. 115
i. Los dispositivos institucionales y redes de gobernanza ………. 115
ii. La matriz territorial y las redes de políticas ……………………… 119
1. Asociaciones para el desarrollo ………………………….. 120
2. Agencias para el desarrollo ………………………………. 121
3. Los parques industriales …………………………………. 123
Capítulo V
Conclusiones ………………………………………………………………………… 132
Bibliografía ………………………………………………………………………… 137
Anexos ……………………………………………………………………………… 142
I. Análisis presupuestario 2007-2011 ……………………………... 142
II. Formulario encuesta semiestructurada …………………………. 150
III. Incidencia por región de cada cadena priorizada ……………… 155
IV. Decreto 095/2007 …………………………………………………. 156
V. Decreto 471/2010 …………………………………………………. 159
VI. Integrantes concejo económico provincial …………………….. 168
VII. Integrantes concejos económicos cadenas de valor ................ 169

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 Índice de figuras, tablas, gráficos y mapas

Figuras
Figura 1: Gestión Matricial ……………………………………………….. 46
Figura 2: Estrategias de reforma organizacional ……………………… 49
Figura 3: Relación entre estructura formal y real ……………………… 52
Figura 4: Tipo de estructura ……………………………………………… 53
Figura 5: Sistema productivo …………………………………………….. 70
Figura 6: Estructura Matricial Ministerio de la Producción …………… 85

Tablas
Tabla 1: Participación sectorial en el PBG provincial …………………. 87
Tabla 2: Sistemas productivos, cadenas priorizadas y planes
Estratégicos ………………………………………………………… 104
Tabla 3: Principales rubros exportados ………………………………….. 104
Tabla 4: Incidencia ponderada de las cadenas priorizadas
en cada una de las regiones …………………………………….. 107
Tabla 5: Comparativo incidencia ponderada de las cadenas
priorizadas en cada una de las regiones y departamentos ….. 108

Mapas
Mapa 1: Regionalización Provincia de Santa Fe ……………………… 68
Mapa 2: Distribución del PBG en departamentos de la
Provincia de Santa Fe ……………………………………………. 87
Mapa 3: Incidencia territorial de los sistemas productivos
priorizados en cada departamento y región …………………… 111
Mapa 4: Asociaciones para el desarrollo ……………………………….. 121
Mapa 5: Agencias para el desarrollo ……………………………………. 123
Mapa 6. Parques y áreas industriales …………………………………... 124
Mapa 7: Instituciones vinculadas al desarrollo territorial ……………… 125

Gráficos:
Gráfico 1: Posibilidad de desarrollo de carrera laboral ……………….. 97
Gráfico 2: Posibilidad de desarrollo de su potencial con
la nueva estructura ……………………………………………….. 97
Gráfico 3: Conocimiento de la nueva estructura y sus objetivos …….. 98

5
Gráfico 4: Sentido de pertenencia o apropiación de la nueva
Estructura ………………………………………………………..... 98
Gráfico 5: Comunicación entre las áreas del ministerio ……………… 99
Gráfico 6: Aporte del área a los objetivos de las cadenas de valor … 100
Gráfico 7: Percepción de mejora en los servicios a partir de la
nueva estructura ……………………………………………….... 100
Gráfico 8: Problemas de coordinación …………………………………. 103
Gráfico 9: Para mejorar la coordinación de políticas …………………. 103
Gráfico 10: Incidencia ponderada de las cadenas priorizadas
en cada una de las regiones …………………………………..... 107
Gráfico 11: Peso relativo de las cadenas productivas priorizadas
en relación a los territorios en escala provincial y regional …. 109
Gráfico 12: Incidencia territorial de cada departamento en escalas
regional y provincial ……………………………………………... 109
Gráfico 13: Tipos de acciones detectadas en los planes
estratégicos de Cadenas de Valor ……………………………… 114
Gráfico 14: ¿Qué actores están representados en los Concejos de
Cadenas de Valor? ……………………………………………….. 117
Gráfico 15: ¿Cómo son las relaciones entre los actores en los
concejos de cadenas de valor? …………………………………. 118
Gráfico 16: Tipo de institucionalidad ……………………………………. 119

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Introducción

El objetivo del presente trabajo es analizar la implementación de la estrategia

política de desarrollo productivo llevada a cabo por el Ministerio de la Producción del
gobierno de la Provincia de Santa Fe (2007-2011) tomando como base dos
dimensiones: la escalabilidad y las capacidades estatales; y tres enfoques teóricos
metodológicos que en la práctica constituyen una unidad: la gobernanza y las redes de
política, los procesos de planificación-acción y la gestión matricial.
Cada una de estas dimensiones y enfoques conforman un conjunto de
herramientas para analizar la implementación de políticas públicas, en este caso
políticas públicas de desarrollo productivo.
Este análisis también abordará un tema crucial a la hora de implementar políticas
públicas: las legitimaciones estatales. Éstas tienen que ver con la acción propia del
Estado (como actor central pero no exclusivo de una gran red) donde la política juega
un papel central.
La dimensión política, como una tercera dimensión, es importante a la hora de
analizar procesos de implementación, puesto que es la que opera sobre los procesos
de legitimación de la estructura estatal traduciéndose o no en apoyos para la
realización y continuidad de las transformaciones pretendidas.
En este sentido cabe la afirmación de Matus quien a la hora de pensar en la
planificación de acciones para la implementación de una política dice que “No se
puede ignorar el problema político, porque uno de los recursos que restringen nuestras
capacidades de producción social de acciones, son las restricciones de poder”
(Matus, 1985 pág. 37)
El problema político no es ni más ni menos que una dimensión más de análisis
donde se evidencian las luchas, resistencias o apoyos a los cambios que se suscitan a
la hora de implementar una política pública, esta dimensión estará implícita en todo el
recorrido del trabajo.
En este sentido la hipótesis que guía la presente tesis es la siguiente: en el
proceso de implementación de los lineamientos estratégicos para un cambio de
paradigma en el Ministerio de Producción del Gobierno de la Provincia de Santa Fe no
se tuvieron en cuenta las asimetrías de poder territorial, no se contemplaron los
anclajes territoriales que hubieran permitido legitimar el cambio, ni se constituyeron
alianzas estratégicas que sostengan los nuevos lineamientos, todo lo cual atenta
contra la sustentabilidad y sostenibilidad de la política a corto y mediano plazo.
Para realizar el análisis se han recopilado numerosas fuentes secundarias como
informes de gestión, las memorias anuales del Ministerio de la Producción, leyes,

7
decretos y resoluciones y otras publicaciones de la cartera productiva como los planes
estratégicos de las cadenas de valor y el observatorio de cadenas de valor.
Estas fuentes se complementan con noticias y artículos periodísticos y, como
fuente primaria, con una encuesta semiestructurada realizada a funcionarios de
primera y segunda línea del Ministerio de la Producción quiénes estuvieron en
funciones entre diciembre de 2007 y diciembre de 2011.
El presente trabajo está estructurado en cinco capítulos, el primero contiene
algunas consideraciones preliminares sobre el contexto en el que se desarrollan las
políticas productivas a nivel global y se establece el marco conceptual en el que se
desarrollará el análisis.
El segundo capítulo aborda pormenorizadamente las dimensiones y enfoques
antes mencionados.
En tanto en el tercer capítulo se contextualiza la situación del Ministerio de la
Producción durante el período analizado, se describen las principales líneas políticas
que se constituirán en objeto de estudio y se traza una matriz de análisis de acuerdo a
las dimensiones y enfoques.
En el cuarto capítulo se realiza propiamente el análisis en función de la matriz
propuesta donde se aborda la implementación de los lineamientos políticos que fueron
considerados estratégicos por la gestión de gobierno 2007-2011.
Finalmente se presentan las conclusiones como capítulo quinto.

8
Capítulo 1
Consideraciones preliminares
Contextos: Mercado global y Redefiniciones estatales
El análisis que se propone desarrollar estará signado por un punto de vista, el del
Estado entendido como unidad simbólica legitimada que posee la capacidad de ejercer
poder sobre un territorio delimitado con la posibilidad de instituirse como un sistema de
dominación capaz de articular y reproducir un conjunto de relaciones sociales
complejas y contradictorias a través de diferentes cristalizaciones institucionales por
medio de las cuales organiza el poder y ejerce la dominación. Oszlak dirá que el
Estado es “Relación social más aparato institucional” (Oszlak, 1982).
Los emergentes sistémicos que condicionarán esta visión, redefiniéndola en sus
aspectos fundamentales, están relacionados al cambio de paradigma a nivel mundial
(especialmente en occidente) a partir de mediados de la década del setenta donde el
Estado de Bienestar es cuestionado en sus fundamentos a través de reformas
estructurales que han dado lugar a adaptaciones jurídico-institucionales en base a un
nuevo sistema de significaciones para el desarrollo del capitalismo: la globalización.
En este sentido Sassen asocia a la globalización con los procesos de
desterritorialización y reforma de los estados nacionales.
“Para dar cuenta de la globalización económica debemos comprender las
particularidades de cada Estado. No podemos dar por sentado, como suele
proponerse, que la globalización surte efecto de homogeneizar los estados. La labor
de crear un espacio desnacionalizado y estandarizado dentro de un Estado-Nación
requiere que éste ponga en marcha una combinación particular de leyes, reglamentos,
alianzas políticas, y acuerdos (…) posibilitando desensamblajes parciales de lo
nacional que constan de procesos de desnacionalización y procesos de globalización
(…) Así la globalización consta en gran parte de una variedad enorme de
microprocesos que comienzan a desnacionalizar aquello que se ha constituido
históricamente como nacional, ya sean políticas de gobierno, los capitales, las
subjetividades políticas, los espacios urbanos, las estructuras temporales u otros
dominios y dinámicas”. (Sassen, 2010 pág. 14)
Esta visión permite examinar la redefinición del alcance y ejercicio del poder de los
Estados-Nación sobre el territorio en diferentes aspectos, uno de ellos es el aspecto
económico, puesto que la economía globalizada es indiferente al espacio moderno de
la política (entendida aquí como poder de gobierno) ya que organiza nuevos espacios
e interactúa con ellos prescindiendo del propio Estado e inscribiendo la especificidad
de su configuración en el poder en red de la economía global y en articulaciones
escalares en los territorios que también escapan al propio Estado Nación.

9
 Un segundo término de esta redefinición tiene que ver la pérdida de soberanía o
porosidad de las fronteras del Estado-Nación, debido a dos fenómenos: la
configuración de espacios supra-estatales para hacer frente a las demandas del
sistema global y la reconfiguración de espacios subnacionales como actores o nodos
del mismo sistema global.
Estas redefiniciones de la noción de soberanía y territorialidad conllevan a la
ruptura del monoculturalismo que suponía la idea de Nación, hoy la noción de Estado
como meta-institución con capacidad de generar identidad hacia su interior se
encuentra agotada.
Al mismo tiempo también cambia la forma en que el Estado administra la
constitución del lazo social; si el Estado ya no puede actuar con la fuerza integradora
anterior y el mercado global marca el ritmo de la disolución de los atributos
constitutivos del propio Estado reconfigurando su funcionalidad de acuerdo las reglas
de un sistema global, la idea de pueblo como unidad soberana y fuerza legitimadora
del accionar político estalla en una pluralidad de identidades autónomas
multireferenciales agrupadas bajo el nombre de Sociedad Civil (Garcia Delgado, 2000)
La reconfiguración de las tres esferas, Mercado-Estado-Sociedad, con una fuerte
incidencia de las lógicas de la primera sobre las otras dos, produce un cambio de
relaciones de poder que amerita una redefinición del Estado en tanto aparato
institucional ya que su condición de sistema de dominación capaz de articular y
reproducir un conjunto de relaciones sociales complejas y contradictorias sigue siendo
esencial para gestionar una multiplicidad de territorios interdependientes y autónomos
con respecto a la economía global (y las microeconomías localizadas), que por un lado
están permeados por aquellas lógicas pero, por otro, aún se encuentran fuertemente
anclados en una configuración política que responde a fronteras instituidas y poderes
soberanos constituidos dentro de los cuales la sociedad civil + mercado (o relaciones
sociales de producción), modifican permanentemente la matriz de poder social que
sigue fuertemente referenciada al poder Estatal, ya no con una única demanda de
bienestar social sino con una multiplicidad de demandas que responden a la génesis
del nuevo paradigma (Offe, 1990).
Teniendo en cuenta los cambios en la esfera del Mercado y de la Sociedad como
emergentes sistémicos que obligan a redefinir el Estado en tanto aparato institucional
que tiene por objetivo preservar el vínculo social (cohesión social) ejerciendo su poder,
es que se intentarán poner en juego en el análisis las nuevas formas de articulación
multiescalar a la hora de implementar las políticas públicas necesarias para cumplir
con sus objetivos y las formas de legitimación que permiten ejercer el poder que en
última instancia validan y posibilitan aquel proceso.

10
 Algunas definiciones teóricas
Se entiende al poder de gobierno como poder de decisión/acción, circunscribiendo
dicho poder al Estado en tanto unidad administrativa legitimada con capacidad de
tomar decisiones en función de su constitución como sistema de dominación, teniendo
en cuenta que toda decisión del Estado está condicionada y/o determinada por fuerzas
sociales que configuran la matriz de poder social (Offe, 1990) que le otorga aquella
legitimidad.
En este sentido hay que recordar que la autonomía del Estado para tomar
decisiones siempre es relativa puesto que el propio Estado se encuentra condicionado
en mayor o menor medida por la matriz de poder social que lo legitima en su accionar.
Esta matriz puede ser modificada por un cambio del peso relativo de los actores
que la constituyen el cual puede obedecer a una lucha por la redistribución del poder
social determinada por múltiples factores relativos a la intervención de cualquiera de
las otras dos esferas e incluso por acciones del propio Estado.
La autonomía que logre el Estado, y las formas de legitimación que articule con la
matriz de poder social definida por las esferas del Mercado y la Sociedad, permitirán
definir y ejecutar las políticas que garanticen la cohesión social en un territorio múltiple
permeado por la lógica del mercado global.
Para ello es necesario investigar los procesos de reforma del Estado y las
herramientas de acción y legitimación que posee para afrontar la reconfiguración de
las fronteras entre el Estado-Sociedad y Mercado.
Habiéndose modificado estructuralmente la relación Estado-Sociedad es el propio
Estado el que debe reconfigurar sus dispositivos de legitimación-acción en función de
su objetivo global.
El dilema que se presenta es que el aparato institucional del Estado está
concebido para administrar las viejas relaciones y la manifestación política de la matriz
de poder social plantea nuevos desafíos y demandas que por un lado complejizan las
acciones de legitimación y por otro obligan a redefinir los mecanismos de “reducción
de la complejidad del ambiente” planteados por el aparato institucional del Estado a la
hora de traducir su poder de gobierno en políticas públicas que desaten los
mecanismos de acción-legitimación.

Los estados subnacionales: recuperando la iniciativa.

Los nuevos desafíos se dan en un momento donde el Estado Nacional sufre un
triple desglose en su capacidad de monopolizar el rol de articulador social como
ámbito único de referencia y significación de los sujetos sociales. En este sentido se
produce, en primer lugar, una “lateralización” de su poder hacia el mercado; “hacia

11
arriba” emergen nuevos actores supranacionales, y “hacia abajo” se revalorizan los
espacios locales (Marengo, 2009)
Es en éste último hecho donde los estados Provinciales y Locales adquieren
relevancia como actores clave a la hora de implementar y legitimar políticas públicas y
de configurar o dinamizar procesos de desarrollo de sus territorios, puesto que el
territorio se constituye en unidad referencial como objeto de la política y como sujeto
de legitimación.
Así, el establecimiento de mecanismos de gobernanza multinivel, con una
fuerte preponderancia de los estados provinciales y locales como dinamizadores y
promotores de las redes de política, obliga a repensar los mecanismos de intervención
en los territorios, ya no tomando un paradigma de desarrollo lineal, sino a través de
instituciones e institucionalizaciones multinivel que permitan un ida y vuelta entre las
escalas gubernamentales y sus redes para que la gobernanza de los territorios
(provinciales, regionales y locales) puedan conjugar objetivos y sinergizar recursos.
Emerge, de esta manera, un nuevo contexto para la gestión de la cosa pública,
caracterizado por la complejidad en aumento (Morin, 1984) (Castel, 2009) (Crozier,
1997) representada principalmente por una incorporación diferente de los espacios
subnacionales en la trama de relaciones establecidas entre el Estado y la sociedad
que demanda de ellos nuevos desafíos, el surgimiento y la interpelación hacia el
Estado de nuevos actores y movimientos sociales, la diversificación y ampliación de
las demandas sociales y la persistencia e incluso profundización de fenómenos
sociales de tipo estructurales como la exclusión, la pobreza y el éxodo rural, entre
otros.
Una de las múltiples manifestaciones de este proceso de revalorización de lo
local encuentra expresión en el creciente aumento de las demandas provenientes de
los regionalismos, producto de lo cual muchas regiones se están reinventando o re-
fundando. Este nuevo escenario, caracterizado por la competitividad internacional, las
nuevas formas de articulación entre las economías regionales y el mercado mundial,
facilitado por los nuevos paradigmas productivos y tecnológicos, rompe con las
tradicionales mediaciones del estado-nación para la regulación de estos flujos,
característica central de la etapa keynesiana de planificación y regulación económica.
En este marco, el desafío para las instancias estaduales, sean nacionales, intermedias
o locales, es generar adaptaciones creativas que permitan el fomento de acciones de
desarrollo regional, procurando mantener los equilibrios territoriales hacia el interior,
puesto que un importante peligro de este nuevo contexto está representado por el
hecho de que “la reproducción de este modelo parece depender de las posibilidades
de profundizar la competitividad interurbana, en condiciones tales que puedan quedar

12
excluidas las regiones que no tengan opción de desarrollar nuevas ventajas
comparativas” (Loiola y Moura, 1995b)
En este sentido, los estados subnacionales y los actores territoriales que
constituyen la matriz de poder social atraviesan transformaciones que implican
imbricaciones tanto en sus consecuencias como en las respuestas que ambos
instituyen ante los cambios: por un lado la modificación de las formas de gestión para
dar respuestas a las nuevas agendas públicas y de gobierno; y por otro una arena de
formación de la agenda pública mucho más compleja que en las décadas pasadas por
la diversidad de actores intervinientes y por la volatilidad de las condiciones mismas de
la propia realidad.
Conjuntamente, los propios actores intervinientes sufren alteraciones en sus
modos de actuación y en su forma de comprensión del proceso político mismo, se
diversifican y especializan las demandas sociales, lo que produce una necesaria
transformación en los modos de gestión de las administraciones públicas.
Analizando esta doble consecuencia puede decirse que la subnacionalización
es un proceso de reconfiguración de la articulación estado-sociedad que subyace a la
reforma del estado y a los impactos crecientes y diferenciadores de la globalización
(económica) que introduce inexorables reconfiguraciones en la matriz de poder social
y en el Estado en su doble dimensión política de acción-legitimación.
Así, los estados subnacionales deben adaptarse a un escenario que los coloca
como punto de referencia de las presiones sociales, sin contar en muchos casos, con
las capacidades necesarias para dar respuestas satisfactorias a las mismas.
En este punto, reformar el Estado supone un escenario propicio para una
necesaria y profunda adaptación-transformación de las tecnologías de gestión pública1
y una extensión y profundización de los valores sustantivos democráticos, si se quiere
dar respuestas adecuadas a los problemas de las sociedades actuales.
Es aquí donde se visualiza la necesidad de revisar las formas de intervención,
la apropiación de los nuevos paradigmas y las capacidades del propio Estado para
afrontar los nuevos desafíos.
En referencia a la asunción de estas nuevas actividades y las capacidades de
respuesta gubernamental, no deben dejar de mencionarse los graves inconvenientes y
las tendencias diferenciadoras que se observan hoy en día dentro de una misma
ciudad, de una región o de una provincia. Los procesos socio-económicos no respetan
las fronteras jurisdiccionales establecidas e inciden desigualmente en los territorios “al

1
Siguiendo a Grandinetti, Rita (2002) las Tecnologías de gestión pueden ser definidas como: métodos y
procedimientos para gestionar la relación entre: la información, la decisión, y la acción. Son el Know-how,
el saber como de las organizaciones para el logro de sus fines.

13
mismo tiempo que se observan señales de innovación, de aumento de actividades
municipales y de las expectativas de la población sobre las mismas, también se
producen fenómenos de declinación y estancamiento de comunas enteras, de
diferenciación creciente entre regiones y ciudades. Por un lado se produce una suerte
de revitalización de la esfera local, y por otro el municipio aparece como punto de
condensación de la fragmentación social, de la protesta, de la crisis de mediaciones y
de la falta de recursos” (Garcia Delgado, 2000 pág. 8 y 9).
En función de estas problemáticas, según García Delgado (2000) las líneas
básicas que deberán guiar el accionar de estos niveles de gobierno para dar respuesta
al nuevo contexto se pueden sintetizar en tres nudos críticos centrales:
1- Optimizar la capacidad técnica y política de gestión.
2- Definir estratégicamente las escalas de intervención e inversión estatal.
3- Gestionar con co-responsabilidad social.
En estos tres nudos críticos se sintetizan las dimensiones y enfoques que
orientan el análisis del que es objeto este trabajo.
La optimización de capacidades técnicas y políticas de gestión remiten a una
dimensión: Las capacidades estatales; y a un enfoque de gestión: la gestión Matricial
como la más propicia para el abordaje de problemáticas territoriales complejas.
Definir estratégicamente las escalas de intervención e inversión estatal remite a
la dimensión escalar y al enfoque de la planificación estratégica situacional.
En tanto la gestión con co-responsabilidad social remite a dos enfoques, el de
la gobernanza y las redes de política.
Estos tres núcleos problemáticos están atravesados por la dimensión política la
cual será abordada transversalmente en cada uno de los casos.

Las políticas de desarrollo productivo en el nuevo contexto.

En un contexto globalizado los sistemas productivos se despliegan en múltiples
territorios cuyas dinámicas exceden al Estado-Nación aunque este sigue cumpliendo
un rol fundamental a la hora de fijar algunas variables macroeconómicas que inciden
directamente en la competitividad de los eslabones de las cadenas productivas que se
encuentran bajo su soberanía.
Como se describía más arriba, el Estado-Nación ha dejado de ser el único
referente organizativo de la economía mundial principalmente de los sistemas
productivos que tienen como espacio económico estratégico el mercado global. “Pero,
al mismo tiempo, hay un conjunto mayoritario de sistemas productivos locales,
basados en decisiones productivas que se desenvuelven en ámbitos territoriales

14
limitados con una lógica de actuación diferente a los mercados globales”
(Alburquerque, y otros, 2008 pág. 27).
En este sentido el Estado-Nación está sometido a una tensión entre las
dinámicas del mercado global que operan en su territorio y el funcionamiento de
sistemas productivos y mercados locales.
Este contexto es el que permite redefinir las escalas del desarrollo local y
regional hacia el interior de los Estados-Nación dando lugar a los estados
subnacionales para implementar políticas orientadas al desarrollo de sus territorios.
La redefinición escalar del desarrollo producida por la conjunción entre
Globalización económica y crisis del Estado-Nación permite también redefinir
funcionalmente el rol de otros niveles estaduales en los cuales adquiere relevancia la
necesidad de generar políticas orientadas a fortalecer, dinamizar y/o promover
sistemas productivos locales y/o regionales.
De esta manera, el Estado-Nación se reserva con exclusividad la potestad de
regulación de las variables macroeconómicas, en tanto las políticas de promoción y
desarrollo pueden “escalarse” de acuerdo a la significación del sistema productivo del
que se trate.
Para ello es necesario que tanto el Estado-Nación como los estados
subnacionales (y los diferentes actores institucionales) asuman los desafíos que
plantea el nuevo contexto los cuales están orientados a reconfigurar las capacidades
estatales para dar respuesta a las nuevas demandas, adaptar las estructuras
administrativas, generar marcos institucionales de concertación (multinivel y
horizontales), trabajar en la planificación estratégica, etc.
También será necesario que los diferentes estados asuman que esta
reconfiguración territorial (global-local) acarrea serios peligros puesto que se corre el
riesgo de ahondar las asimetrías si no se logra articular nuevas formas de
coordinación social debido a que “las relaciones Estado-Sociedad- Mercado dan
cuenta de una creciente desigualdad y polarización social-espacial” (Fernández, y
otros, 2010 pág. 26) donde la competencia de los territorios más dinámicos presiona
por el acceso a porciones de mercado en desmedro de los territorios más
postergados, con menor infraestructura y capacidades.
Durante la década del 90’ en latinoamérica estuvieron en boga las teorías del
desarrollo local endógeno el cual “puede ser entendido como una propiedad
emergente de un sistema territorial que posee un elevado stock de capitales
intangibles y sinergéticos (…) [y basado] en una descentralización político territorial
(…) [que propicia] el desarrollo desde abajo” (Boisier, 2001 pág. 65)

15
 Esta visión abona la idea de una relación directa entre lo local y lo global dando
por entendido que en este nuevo contexto el “desarrollo” está relacionado casi con
exclusividad al mercado global y los sistemas productivos que logren insertarse directa
o indiréctamente en él; de este modo las “ventajas competitivas” y las capacidades del
territorio para poder generar entornos favorables son esenciales para el despliegue y
desarrollo de empresas o clusters competitivos e insertos en diferentes cadenas de
valor (Alburquerque, y otros, 2008) (Madoery, 2008).
Esta corriente relativiza el rol del Estado-Nación y no contempla la complejidad
escalar y las estructuras de gobernanza multinivel que atraviesan a todos los procesos
de desarrollo económico legitimando, regulando y/o promoviendo con sus acciones y
políticas determinadas relaciones de poder y flujos económicos que no serían
unidireccionales (local-global, abajo arriba), sino multidireccionales y multiescalares.
En este sentido, si bien se entiende que el Estado-Nación se encuentra “ahuecado”, la
necesidad de pensar el desarrollo en múltiples escalas y permeado por un conjunto de
relaciones sociales que exceden lo económico, permiten afirmar que lejos de
desaparecer, “se están forjando nuevos espacios institucionales, y nuevos espacios
estatales [que no nesesariamete] operan como configuraciones geográficas
mutuamente excluyentes o competitivas, sino, en cambio, como formas de
organizaciones territoriales interdependientes y densamente superpuestas” (MacLeod,
2008 pág. 164)
En este sentido, y a los efectos de este trabajo, se entenderá que un proceso
de desarrollo no depende de una sola escala, sino más bien que se encuentran en
tensión continua “las escalas de regulación y las escalas de redes” (Swyngedouw,
2010) entendiendo por las primeras las diferentes configuraciones estatales con sus
redes de gobernanza y por las segundas las diferentes configuraciones del mercado
en función de las redes globales de flujos económicos.
Esta visión introduce una dimensión multiescalar, ausente en las corrientes de
pensamiento del desarrollo local endógeno, que en este caso permite introducir las
lógicas que operan desde los estados subnacionales (y sus redes de gobernanza) a la
hora de analizar la implementación de políticas de desarrollo productivo. Al mismo
tiempo se ponen de relieve las múltiples cristalizaciones institucionales que pueden
generarse en las diferentes escalas, las cuales podrían legitimar o no ciertas
relaciones de poder asimétricas generadas en función de los flujos de las redes
económicas. La revalorización del Estado en este contexto complejo de redes
mulitiescalares y flujos económicos, donde existen conflictos y asimetrías, permite salir
de una visión microeconómica centrada en las unidades productivas que se

16
encuentran en los territorios para poder revalorizar la política de desarrollo productivo
desde una perspectiva múltiple (Fernández, y otros, 2008).
Desde esta corriente se abordará el análisis de implementación de la estrategia
de desarrollo productivo llevada adelante por el Ministerio de la Producción del
Gobierno de Santa Fe durante los años 2007-2011.

17
Capítulo 2
Dimensiones y enfoques para el análisis: desarrollos conceptuales.
En el presente capítulo se abordarán las dimensiones y enfoques para el
análisis con el objetivo de clarificar algunas tensiones conceptuales. Las dimensiones
serán presentadas como dos grandes planos transversales (capacidades estatales y
escalabilidad de las políticas), estas dimensiones serán complementadas por tres
enfoques o miradas que permitirán comprender la dinámica de la implementación
siempre centrados desde la perspectiva del Estado Provincial (gobernanza y redes de
políticas, gestión matricial y planificación estratégica situacional).
Por un lado la dimensión de las Capacidades Estatales permite configurar
categorías de análisis de las políticas públicas en relación a las transformaciones del
Estado para el abordaje de la complejidad territorial en un nuevo contexto. Estas
transformaciones están en función de la estructuración interna del Estado y en las
formas de estructuración de relaciones con el medio que permiten legitimar su acción
a través de las políticas públicas.
Por el otro, la dimensión escalar, permite analizar las correlaciones de poder
territorial y las limitaciones estructurales que tiene el propio Estado Provincial a la hora
de incidir en los diferentes sistemas productivos que atraviesan su territorio y al mismo
tiempo, junto al enfoque de la planificación estratégica situacional, brinda herramientas
para poder establecer sobre qué eslabones de las cadenas productivas actuar. Por
otro lado, la perspectiva escalar permite dilucidar las tramas de poder presentes en las
redes de gobernanza brindándonos herramientas para analizar la viabilidad de la
estrategia política teniendo siempre en cuenta las tensiones existentes con la red
trazada por los mercados y sus agentes económicos en los territorios.
En síntesis, la dimensión escalar permite configurar categorías de análisis para
evaluar los procesos territoriales en función de los objetivos propuestos por una
gestión de gobierno en su conjunto y la de un Ministerio en particular abriendo la
posibilidad de preguntar qué capacidad de incidencia tiene un estado subnacional en
los diferentes procesos productivos (los vinculados al mercado global, los vinculados al
mercado nacional, los vinculados a los mercados locales) que generan valor, producto
y empleo, cuál es el sentido de la intervención en determinados territorios o procesos y
qué correlaciones de fuerza se intentan modificar para hacerlos viables.
Los enfoques seleccionados para complementar los dos planos de análisis
tienen que ver con tres características de la implementación de políticas que interesan
en función del nuevo contexto en el que los estados deben reconfigurar sus roles y
funciones: La gobernanza y las redes de políticas: concebidas como dos caras de una
misma moneda permiten “mirar” la configuración de las relaciones de poder que

18
legitimarán decisiones y/o cristalizaciones institucionales que la sostendrán en el
tiempo. Es a través de este enfoque que se pueden evaluar los márgenes de
autonomía que posee el propio estado a la hora de implementar una política pública.
En tanto el enfoque de las redes de política será tomado en este trabajo con el objetivo
de dilucidar el entramado institucional que permite la efectiva implementación de las
decisiones, esta “otra cara” puede graficarse como parte de un proceso circular de
retroalimentación, puesto que las redes de política requieren de cristalizaciones
institucionales y/o actores territoriales para cumplir determinados objetivos legitimando
el proceso de la política en una perspectiva temporal más o menos extensa
(sostenibilidad) reglada por la acumulación o desacumulación de poder en función de
los resultados pretendidos.
A través del enfoque de la gestión matricial se analizarán las configuraciones
estructurales internas y externas que deben realizar los estados a la hora planificar,
decidir, ejecutar y evaluar una política pública. La gestión matricial se concibe como
contracara de la gestión piramidal y permite cierta plasticidad a la hora de conformar
estructuras de gestión basadas en la libertad de los agentes que participan en ella y en
la gestión por resultados.
Por último, el enfoque de la planificación estratégica situacional se presenta
como una metodología de gestión basada en la idea de planificar para la acción desde
situaciones problemáticas concretas, donde un conjunto de agentes e instituciones
configuran ciertas relaciones de poder que la implementación de determinada política
pública intenta desarticular o fortalecer. Este enfoque metodológico está basado en el
análisis de situaciones para poder decidir estratégicamente la inversión de recursos
escasos.

1. La Dimensión de las capacidades.

En el capítulo anterior se enunciaba que el Estado Nacional sufre un
ahuecamiento debido a un triple desglose en su capacidad de monopolizar el rol de
articulador social como ámbito único de referencia y significación de los sujetos
sociales: se produce, en primer lugar, una “lateralización” de su poder hacia el
mercado; “hacia arriba” emergen nuevos actores supranacionales, y “hacia abajo” se
revalorizan los espacios locales. Este cambio de época y paradigmas hace que las
viejas estructuras estatales se “vacíen” y pierdan funcionalidad ante la sociedad.
Este vaciamiento por cambios de contexto replanteó la funcionalidad del propio
Estado para cumplir con su objetivo modificando su relación con las esferas de la
sociedad y el mercado.

19
 Como dice Ozlack “un nuevo tratado de límites pasa a gobernar la relación entre
estas esferas, con lo cual cambia profundamente el rol del estado y la sociedad en la
gestión pública” (Oszlak, 1996 pág. 13).
La complejización de los nuevos roles implica replantearse la propia capacidad de
gestión estatal tanto hacia dentro (estructuración/reestructuración de la organicidad
estatal) como hacia fuera (coordinación social) en función de una pregunta: ¿cómo
gobernar? O mejor dicho, ¿cómo reproducir un conjunto de relaciones sociales
complejas que garanticen la cohesión social y legitimen las decisiones/acciones?
Responder a estas preguntas implica pensar al estado no como una organización
monolítica sino como una arena donde se dirimen conflictos resultantes de una
compleja trama de iniciativas y diversas demandas que provienen de la matriz de
poder social que por un lado tensiona y por otro legitima al propio Estado.
El manejo de esta tensión permanente, en un contexto cada vez más complejo,
implica que desde el Estado se repiensen las capacidades para llevar adelante
políticas públicas entendidas como procesos sociales complejos donde el propio
estado es un nodo central de una red, pero de ninguna manera es el único actor.
Aquí vale la afirmación de Evans cuando dice que más allá de las
modificaciones del contexto “el Estado tiene una función central en el proceso de
cambio estructural, aun cuando dicho cambio se defina como un ajuste estructural. EI
reconocimiento de este papel central retrotrae, inevitablemente, a las cuestiones
vinculadas con la capacidad del Estado” (Evans, 1996 pág. 131)
Por lo tanto analizar las capacidades estatales en este contexto de complejidad
creciente implica dimensionar cuáles son las adaptaciones que deben generarse en
los aparatos estatales para el cumplimiento de los fines propuestos.
Sin entrar en una discusión sobre la finalidad del Estado, sólo se dirá que si se
piensa al Estado como sistema (cristalizaciones institucionales de un complejo
entramado de relaciones sociales) cuyo objetivo es mantener la cohesión social, dicho
objetivo se lleva a cabo a través de un conjunto de subsistemas que implementan
políticas que satisfacen expectativas y demandas de la matriz de poder social y
permitan legitimar el sistema en su conjunto.
Las capacidades para cumplir con estas expectativas y demandas pueden ser
diferentes en cada subsistema traduciéndose en diferentes tecnologías
organizacionales, diferentes reglas y estrategias.
Pero yendo más allá de las categorías que permiten un análisis de la capacidad
estatal en cada unidad de gobierno se define a la capacidad estatal como “la aptitud
de las instancias de gobierno para plasmar, a través de políticas públicas, los máximos
niveles posibles de valor social, dadas ciertas restricciones contextuales y según

20
ciertas definiciones colectivas acerca de cuáles son los problemas públicos
fundamentales y cuál es el valor social específico que en cada caso debiese proveer la
respuesta estatal a dichos problemas” (Repetto, 2003 pág. 6). En este sentido Jorge
Hintze establece que el criterio a seguir es “la eficiencia operativa, [entendida como el]
máximo aprovechamiento de los recursos, para lograr la eficacia estratégica, es decir,
maximizar el logro de valor público” (Hintze, 2011)
Para que un Estado logre eficiencia administrativa y eficacia estratégica en
función de los objetivos propuestos debe poder desarrollar, según Díaz y otros (2004),
cuatro capacidades fundamentales:
1- La capacidad de negociación.
2- La capacidad de descifrar el contexto.
3- La capacidad de representación.
4- En los actores estatales: la capacidad de autoridad
A estas cuatro capacidades las autoras agregan una quinta que tiene que ver
con los actores sociales a los cuales les atribuyen la necesidad de la capacidad de
movilización y acción colectiva. (Díaz, y otros, 2004 pág. 12)
Cada una de estas capacidades se traducen en procesos y actuaciones de los
agentes cuando la organización debe dar respuestas a determinados problemas.
Así, la capacidad de negociación está relacionada a la posibilidad de constituirse
en interlocutor válido para la resolución de problemas a través de la suma de
racionalidades de diferentes actores involucrados durante el proceso.
Por su parte la capacidad de descifrar el contexto refiere a los arreglos
institucionales y prácticas que permitan contextualizar o situar las acciones en un
proceso complejo. Esta contextualización depende de la situación donde se
desarrollen cada una de las acciones y tiende a aprovechar información, recursos y
oportunidades dadas por un determinado conjunto de actores en un momento
determinado.
Este aprovechamiento puede implicar la conformación de redes de cooperación y
colaboración para llevar adelante un conjunto de acciones o simplemente aprovechar
una oportunidad dada por una determinada correlación de fuerzas para llevar adelante
o no un conjunto de acciones o una política.
La capacidad de representación remite a la necesidad de legitimación de las
acciones en función de una traducción correcta de las demandas y expectativas de un
determinado colectivo de actores (o en algunos casos de un actor relevante) en
función del objetivo global y las acciones que lleve adelante la organización.
No necesariamente debe traducirse esta capacidad de representación en
representación total de todos los intereses de la matriz de poder social, sino de

21
aquellos que garanticen la viabilidad del proceso para la consecución de los objetivos
propuestos.
Por último la capacidad de autoridad es fundamental para llevar adelante un
proceso político, esta autoridad puede traducirse como la efectiva realización de la
voluntad con un máximo posible de legitimidad asimilando la idea de autoridad de
Weber la cual no está vinculada directamente al uso de la fuerza sino a la existencia
de cierta legitimidad y de una estructura que conlleva ordenamientos
institucionalizados.
La quinta capacidad referenciada más arriba remite ya no al estado sino a
colectivos sociales que ponen en juego su capacidad de movilización y acción
colectiva para aportar diferentes recursos para la consecución de objetivos
establecidos.
Esta capacidad de los colectivos sociales es fundamental a la hora de establecer
marcos de negociación que permitan llevar adelante procesos políticos que den
solución a problemas complejos.
Una estructuración interna de las unidades estatales que permita desarrollar estas
capacidades redundará en una mejor articulación con las otras esferas (Mercado –
Sociedad) para dar soluciones y respuestas satisfactorias a los problemas, pero no
son suficientes si no se tiene en cuenta que la consecución de los objetivos de la
organización estatal “remiten a una perspectiva relacional, donde individuos y grupos
con ciertos intereses e ideologías, y con dotaciones específicas de recursos de poder,
buscan posicionarse de tal forma en el juego político que puedan maximizar (o al
menos satisfacer) sus objetivos materiales y simbólicos. Y la historia previa de esas
interacciones también tiene su importancia, en tanto legados que reaparecen siempre
a través de formas diversas cuando lo que está en juego es el modo, la intensidad y el
signo de las intervenciones públicas En tanto las instituciones constituyen un
entramado normativo (formal e informal) que enmarca la interacción en el espacio
público. (Repetto, 2003 pág. 7).
Aquí es importante remarcar que las capacidades referidas no remiten solamente
a un determinado tipo de estructuración del estado sino también a cómo el estado se
relaciona con su contexto para llevar adelante sus objetivos.
El cómo y el para qué de las intervenciones estatales configuran el sentido de la
construcción de capacidades. Más allá del objetivo global del estado debe evaluarse el
sentido que se le da a la resolución de determinados conflictos, problemas o
demandas planteados por la matriz de poder social y cómo se construye legitimidad
para dicha acción en función de las capacidades que se posea.

22
 Es aquí donde las divergencias en términos teóricos son múltiples puesto que el
sentido ideológico-político de las acciones son importantes a la hora de construir
legitimidad, por lo cual la situación o momento histórico político en el cual se
establecen el sentido y objetivos de la acción del estado es importante, porque como
manifiesta Repetto “a los interrogantes del cómo y el para qué se ejerce esa capacidad
estatal, es importante explorarlos en conjunto, toda vez que suele ser muy común
confundir los medios con los fines. Y cuando esto sucede no se trata por lo general de
simples indefiniciones teóricas, sino de posiciones político-ideológicas fuertes que
suelen conducir a la promoción de determinadas estrategias de construcción y/o
reconstrucción de la capacidad estatal” (Repetto, 2003 pág. 7).
Presentada de esta manera la dimensión de las capacidades queda estructurada
en función de su relación con el contexto y el sentido ideológico-político de la acción.
Así las capacidades deben analizarse en “relación con”, puesto que no operan en el
vacío y no son políticamente neutras, en “la vida política de una organización que
procesa la complejidad pública (…) los modos en que se agregan o desagregan
intereses, se procesan los conflictos, se negocian intercambios de recursos y
percepciones del mundo están constreñidos por un tejido de mecanismos
históricamente conformados que se denominará aquí “Marco Institucional” (Repetto,
2003 pág. 8).
Retomando la idea de que el Estado ya no es el articulador social por
excelencia, por lo cual debe repensarse en términos de su funcionalidad para cumplir
con sus objetivos con eficiencia operativa y eficacia estratégica, puede agregarse a
ello que la construcción de las capacidades necesarias para tal fin no sólo están
referidas a la estructuración interna del aparato estatal sino que también hacen
referencia al modo de relacionamiento y adaptación a los contextos.
En este sentido es que los condicionantes del entorno denominados “marco
institucional” obligan a que el Estado decida sobre el sentido de sus políticas y dicha
decisión, siempre conflictiva en función de las presiones de aquellos actores que
constituyen la matriz de poder social y aquellos que operan dentro de la propia esfera
del estado, se traduce luego en una determinada forma de estructuración de las
capacidades estatales que permiten cumplir con los objetivos de la política pública.
De esta manera puede diferenciarse teóricamente lo que es la capacidad
política de la capacidad administrativa puesto que el Estado “es algo más que aparato
burocrático” y en él se procesan conflictos e intereses tanto en la decisión del sentido
como en el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas.
Así “la llamada capacidad administrativa es condición necesaria pero no
condición suficiente para lograr niveles relevantes de capacidad estatal. Se requiere

23
para ello de lo que se denomina “capacidad política”, la cual se interpreta aquí como la
capacidad para problematizar las demandas” (Repetto, 2003 pág. 12).
Teniendo en cuenta que la capacidad estatal puede subdividirse en capacidad
administrativa y política es necesario buscar de qué manera tanto interna como
externamente interactúan ambas para formar una unidad para la acción.
Internamente dependerá de la estructuración y tecnologías que se utilicen para
dar coherencia funcional y operativa a la estructura administrativa del estado según el
sentido que se quiera dar a las políticas públicas. De esta estructuración dependerán
algunos atributos de la capacidad política para la decisión, dirección y coordinación y
de la capacidad administrativa para el diseño, ejecución y evaluación que constituyan
una unidad en la que puedan medirse las capacidades tanto en términos funcionales
(las que permiten la eficacia estratégica) cómo operativos (permiten la eficiencia
operativa).
En cuanto a la vinculación con el medio (contextualización de la acción política
con sentido de legitimación de dicha acción) conviene rescatar la idea de “autonomía
enraizada” de Peter Evans puesto que a través de ella es posible analizar la capacidad
política y administrativa de “conectividad externa” o articulación de redes desde un
enfoque relacional. Para Evans la autonomía enraizada hace referencia a los vínculos
que los agentes de la estructura administrativa del estado puedan realizar con la
sociedad mediante la conformación de redes que permitan cumplir con los objetivos
públicos, más allá de las resistencias de los grupos de poder, manteniendo coherencia
y cohesión interna.
Para ello no sólo es necesaria una organización administrativa coherente con
cuadros formados sino también una interacción entre política y política pública que
permita conformar reglas de juego claras que posibiliten el acceso a la arena política
de aquellos que no tienen el recurso de poder necesario para constituirse en un actor
de peso (económico, social o político) para lo cual se deben generar canales
institucionales que permitan la negociación y renegociación continua de los objetivos y
políticas por parte de la sociedad.
Así se abren canales de inclusión de actores que no poseen el recurso de
poder que le permita entablar negociaciones con la esfera estatal a la hora de decidir,
diseñar e implementar una política pública.
La institucionalización de estos canales para la negociación y la
democratización entre los diferentes actores del recurso poder permite medir la
capacidad estatal en términos de agregación de valor social.
Es por ello que a estas dos características (institucionalización de la
negociación y democratización del recurso poder) pueden sumarse las capacidades

24
enunciadas al principio (La capacidad de negociación, la capacidad de descifrar el
contexto, la capacidad de representación, y la capacidad de autoridad) y otras “que
den cuenta del tipo de respuesta ponderada en términos de valor social asociadas a la
Inclusión social, el desarrollo económico y el pluralismo político” (Repetto, 2003 pág.
14).

2. La dimensión de la escalabilidad.
La segunda dimensión a trabajar es la escalabilidad la cual permite situar las
intervenciones de las políticas. A diferencia de la dimensión de las capacidades que
está orientada al cómo y a la pregunta retórica de ¿capacidades para qué?, la
dimensión de la escalabilidad permite preguntar dónde, por qué y para qué
intervenimos y eventualmente con quiénes llevamos adelante dicha intervención.
La discusión sobre las escalas se abre en el mismo momento en que estallan
las fronteras del Estado-Nación y la lógica de la globalización permea y reconfigura
las relaciones sociales, económicas y políticas en todos los territorios a través de sus
múltiples manifestaciones pero por sobre todo a través de la transnacionalización del
capital.
La lógica global implica así “una fuerte y debilitadora presión sobre el espacio
nacional y los actores nacionales, esencialmente el Estado, por constituir instancias y
actores a través de los cuales durante el fordismo se constituyeron en elementos
fundamentales de amparo y redistribución que operan no solo a favor de la fuerza de
trabajo sino también de las fracciones no concentradas del capital y los territorios
periféricos” (Fernández, 2010 pág. 315)
La acción e interacción del Estado Nacional a través de la cual se manifiestan
las lógicas globales han permitido desensamblajes escalares que de algún modo
posibilitaron la vinculación directa de los territorios al mundo, al mismo tiempo que
delegaron en los estados sub-nacionales y locales competencias y funciones en el
marco de lo que se dio a conocer como la primera generación de reformas estatales.
Como dicen Fernández y Brandão “la noción de escala deviene entonces
fundamental para comprender los conflictivos reacomodamientos en la estructura y
funcionalidad del capitalismo y sus formas social y espacialmente desiguales, para dar
cuenta de la arquitectura institucional-espacial (global, nacional, regional, local)
emergente desde esos cambios y examinar las alteraciones en las relaciones tiempo-
espacio” (Fernández, y otros, 2010 pág. 20).
La legitimación de las reformas estatales necesarias para que las lógicas
globales incidan en los territorios hacia el interior de cada estado nacional supuso la
legitimación de un discurso con consecuencias políticas (en términos de relaciones de

25
poder) que se tradujeron en un ahuecamiento del propio estado, una consolidación de
los desequilibrios territoriales y una profundización de las brechas sociales.
Esta legitimación llevó a pensar el desarrollo y la perspectiva escalar en función
de la “desaparición” del Estado-Nación e implicó adoptar una representación plana y
bipolar de la noción de escalas desconsiderando los procesos sociales y políticos (de
poder) que se reconfiguraban en los diferentes territorios. De esta manera la dialéctica
Local-Global implica un achatamiento que en función de una lógica naturalizada (las
de la globalización en términos de reestructuración de los mercados globales) imprime
en cada territorio una competencia, una “guerra de los lugares” (Vainer, 2010 pág.
289) por acoplarse al dinamismo global.
Así aparecen los Territorios competitivos en detrimento de otros que no lo son
al interior de un mismo estado, diluyéndose los patrones de políticas que orienten los
flujos de inversiones y el destino de los excedentes alentando “estrategias
fragmentarias y darwinianas que impiden una extensión de la acción colectiva más allá
de lo intralocal, al mismo tiempo que aseguran los variables y adaptables ambientes
productivos que las redes controladas por el capital global enhebran y controlan”
(Fernández, 2010 pág. 310).
Este acoplamiento funcional de los territorios a la lógica global sin
intermediación estatal favorece la reproducción desigual del capital en los territorios
profundizando las asimetrías.
Es en este sentido que Sassen habla de los desensamblajes escalares y las
microglobalizaciones territoriales: “Así la globalización consta en gran parte de una
variedad enorme de microprocesos que comienzan a desnacionalizar aquello que se
ha constituido históricamente como nacional, ya sean políticas de gobierno, los
capitales, las subjetividades políticas, los espacios urbanos, las estructuras temporales
u otros dominios y dinámicas” (Sassen, 2010 pág. 14).
Esta lógica vacía la noción de escala, desposeyéndola de las relaciones
complejas de poder y de los procesos sociales que al interior de cada estado se
producen a medida que las lógicas globales avanzan imprimiendo a los territorios la
característica de “recipiente inerte, espejo pasivo de la sociedad” (Brandão, 2010 pág.
255).
La legitimación de este discurso por parte del Estado, traducido en acciones de
reforma concretas que han permitido el desarrollo de lógicas globales en los territorios
sin mediación estatal, produce su desfondamiento en relación a su función específica
(mantener la cohesión social) dando preponderancia a la coordinación social por parte
del mercado (Lechner, 1997 pág. 149) la cual, amparados en la “inofensiva” asesoría
tecnocrática, oculta el poder que se desarrolla en los actores que la llevan a cabo.

26
 Así, la pregunta central que surge es ¿si la globalización posibilita la irrupción
de múltiples territorios en el escenario global (que compiten entre sí) donde se
fortalecen nuevos ámbitos de expresión de relaciones de poder convirtiendo al Estado-
Nación en una presencia insuficiente para desplegar políticas de desarrollo, quién es
responsable de la solidaridad territorial que permita compensar asimetrías?
La respuesta dará una perspectiva diferente sobre cómo percibir las escalas o
el reescalamiento de los territorios en función de las lógicas globales afirmando, como
lo hace Lechner, que el avance de las lógicas globales sobre los estados nacionales
ha tenido éxito para “promover el ajuste estructural a las nuevas condiciones
nacionales (diferenciación) e internacionales (globalización) más fracasa en su
propósito fundamental de reorganizar la coordinación social en torno a la racionalidad
de mercado” (Lechner, 1997 pág. 149).
En este punto aparece resignificado el concepto de gobernabilidad, ya no
referido solamente al poder institucional del estado, “sino al conjunto de decisores que
componen la gestión socioeconómica común. Entre el mercado que homogeniza y
optimiza y el poder que jerarquiza, está la sociedad civil y la política” (Bustos Cara,
1999 pág. 74)
La readecuación de lógicas y la resignificación de procesos vistos desde una
perspectiva escalar corre el velo sobre discursos legitimados que pretenden ocultar las
lógicas que reconfiguran espacios y que necesariamente constituyen formas de
“construcción política de sentido (…) de construcción social. Así el territorio supone
poder (…) es el resultado de una construcción, consecuencia de los procesos de
acumulación, de dominación material y simbólica, de la calidad institucional, de la
organización de los actores locales, de sus estrategias para afrontar desafíos y
oportunidades y de los fenómenos de aprendizaje colectivo” (Madoery, 2008 pág. 69).
Descubrir y categorizar estas relaciones ocultas es lo que da “densidad” al
concepto de escala como dimensión de análisis permitiendo analizar el concepto de
espacio como “objeto socialmente producido” (Madoery, 2008 pág. 57) donde la lógica
global tensiona, configura y reconfigura la relaciones sociales.
Entonces, si por un lado, la lógica global implica modificaciones escalares que
no diluyen al Estado sino que obligan a la resignificación y adaptación de sus
tecnologías para cumplir con su función básica de mantener la cohesión social
(cuando se habla aquí de estado se hace referencia al Estado Nacional y también a
los estados subnacionales)2 y por otro se establece que los territorios no son inertes
ante estas modificaciones, sino que por el contrario existen disputas de poder y de

2
Más adelante abordaremos la relación escalar entre los diferentes niveles del Estado en función de la
necesidad de coordinación de políticas escalares.

27
sentido, puede pensarse las escalas de análisis de estos procesos como “un límite que
envuelve o rodea un fenómeno social, una tecnología limítrofe que nos permite
organizar la vida social” (González, 2010 pág. 125).
Esta delimitación construida en función de una categoría de análisis no
necesariamente debe ser entendida como una forma de escala jerárquica o piramidal
sino más bien como un proceso reticular multinivel que se reconstituye en función de
las luchas sociales y políticas que los propios actores sociales significan a la hora de
poner en juego sus recursos desiguales de poder para dar sentido al espacio donde se
desenvuelven.
En función de ello Sara González indica que para operacionalizar la categoría
de escala como categoría de análisis debe entendérsela desde cuatro aspectos: 1-
Las escalas como constructos sociales, 2- Las escalas como relaciones de poder, 3-
Las escalas más allá de sus atributos jerárquicos y, 4- las escalas como concepto
dinámico y procesual (González, 2010 págs. 126-128).
Carlos Brandão indica que las escalas son “elaboraciones sociales conflictivas,
son producciones humanas colectivas, dinámicas, multidimensionales, con los
diversos actores y trayectorias históricas en disputa, en movimiento procesual,
contingente y abiertas” (Brandão, 2010 pág. 243) esta definición contiene
características semejantes a las referidas anteriormente por Sara González
agregándole que los procesos de configuración escalares son “contingentes y
abiertos”.
La configuración de escalas como categorías de análisis permite “construir la
territorialidad del problema” proporcionándo un mejor diagnóstico que “posibilita
sugerir coaliciones de poder y decisiones estratégicas acerca de cómo enfrentarlos”
(Brandão, 2010 pág. 246) y si bien pensar en escalas también es una configuración de
la praxis el desafío “científico y político consiste en tratar de definir qué y con qué
herramientas cada escala puede revelar, movilizar, desafiar, accionar, regular,
comandar y controlar”, si se logra esto la configuración analítica de las escalas permite
generar un plan “pasible de revelar las articulaciones y mediaciones entre los cortes
local, regional y nacional” (Brandão, 2010 pág. 247).
Tomando en cuenta estas últimas afirmaciones, configurar escalas como praxis
está indisolublemente unido a generar un marco analítico de la situación para la
acción. ¿Definimos y analizamos escalas para qué? Para poder actuar mejor en un
contexto determinado, con las herramientas necesarias y con una estrategia que
permita cumplir con los objetivos trazados.
Esta unión de análisis y praxis permite también “distinguir entre la escala de
aplicación de las acciones y la escala de su mando” (Brandão, 2010 pág. 247)

28
reintroduciendo en el análisis una multiescalaridad a la hora de llevar adelante una
política puesto que las “escalas de mando” (y las articulaciones que se producen a la
hora de tomar la decisión) no es la misma que la “escala de aplicación de las
acciones” donde se materializa la práctica.
Esta unidad práctico/metodológica permite pensar en escalas múltiples a la
hora afrontar problemas complejos introduciendo en la praxis un esquema analítico de
recorte escalar tanto para la toma de decisiones como para la implementación de
dichas decisiones. Esta multiescalaridad del análisis brinda una potente herramienta
para ajustar cada problemática a un conjunto escalar determinado que facilite la toma
de decisiones y permita definir con qué instrumentos y acciones concretas serán
activadas concluyendo con Brandão que “cada problema tiene su escala espacial
específica. Hay que afrontarlo desde la articulación del poder correspondiente a
aquella problemática” (Brandão, 2010 pág. 254).
Desarrollar una capacidad de análisis y una praxis escalar posibilita repensar el
rol del estado: parafraseando a Lechner, el problema de la coordinación y las
capacidades para reintroduce el tema del Estado como un actor fundamental puesto
que funcionalmente puede abrogarse casi con exclusividad las esferas de
representación democrática (representación de la sociedad y producción de valor
social) y conducción política (construcción de sentido y de futuro) de los procesos, lo
cual es fundamental a la hora de pensar en una coordinación política que articule de
forma flexible las esferas del mercado y la sociedad de acuerdo a la complejidad de
los problemas en un mundo globalizado.

Breviario.
Según la argumentación precedente el punto de encuentro entre la dimensión
escalar y la dimensión de las capacidades estatales se encuentra en la posibilidad de
los estados de convertirse en coordinadores de acciones sin perder su especificidad y
funcionalidad en un contexto de diferenciación funcional y especialización sistémica.
En una sociedad multicéntrica el sistema político ya no es el meta sistema
instituyente sino más bien un subsistema cuya influencia sobre los demás queda
limitada a la compatibilidad con las lógicas de los demás subsistemas. Este cambio de
eje a la hora de pensar el Estado lleva a que actúe de acuerdo a su especificidad
funcional aportando aquello de lo que carecen el resto de los subsistemas para poder
cumplir con su finalidad.
Es aquí donde repensar las capacidades para, desde una perspectiva escalar
compleja, permite replantear la forma en que las estructuras estatales (haciendo

29
referencia al Estado en todos sus niveles y ya no a una única forma de Estado-Nación)
gestionan la interdependencia sistémica3 que permita mantener la cohesión social.
Así quedan delimitados “los roles que le caben al estado en el desarrollo
económico, social e institucional y su responsabilidad (…) en el rediseño de las
articulaciones entre diferentes escalas del gobierno y la administración (…) y las
posibilidades de creación de nuevos territorios de acción y proyección (…)” (Madoery,
2008 pág. 22).
Para ahondar en ello será necesario completar las dimensiones de análisis con
algunos enfoques que den cuenta de la complejidad en cuanto a la construcción de las
capacidades y escalas que posibiliten decidir, diseñar redes de políticas, configurar
procesos, situar problemas y estructurar acciones para dar respuestas flexibles a las
demandas de la matriz de poder social.

Los enfoques complementarios.

3. El enfoque de la gobernanza y las redes de política.
Así como la escalabilidad fue tomada en su doble dimensión, el enfoque de la
gobernanza también será tomado cómo categoría de la praxis y como categoría de
análisis.
Esta distinción teórica permitirá definir un marco analítico y describir el proceso
de configuración escalar, construcción de consensos, redes de política y mecanismos
de legitimación a la hora de poner en práctica procesos de políticas, más o menos
institucionalizados, que permitan el abordaje de las problemáticas sociales en un
contexto de complejidad creciente. Ambas categorías permiten abarcar desde la
configuración de las redes para la acción hasta un marco analítico de la praxis estatal
a la hora de mantener la coherencia sistémica y funcional del Estado en un contexto
donde “la necesidad de articular y compartir recursos distribuidos entre los diferentes
actores da lugar a una interacción sistémica que desborda tanto los mecanismos del
mercado como los del control jerárquico” (Lechner, 1997 pág. 155).
Para avanzar en esta distinción que caracterizará al enfoque de la Gobernanza
se tomarán dos ideas complementarias que ya fueron anticipadas: la de Lechner de
coordinación social y la de Evans de Autonomía Enraizada. Ambos autores
proporcionan el marco teórico para analizar el enfoque desde los dos aspectos que
interesan a los fines del presente trabajo.
Por un lado Lechner concluye su trabajo con una pregunta sobre el rol que debe
asumir un Estado democrático en un contexto donde se replantean los mecanismos de

3
Para profundizar sobre este tema véase Lechner. N. “Tres formas de coordinación social. Un esquema”
Revista CEPAL Nº 61. Año 1997.

30
coordinación social. Este replanteo lo lleva a concluir que el Estado debe asumir un rol
de representación y de conducción de procesos complementando la funcionalidad de
la coordinación por redes (horizontalidad, complementariedad, interdependencia,
mediación, visión de conjunto o solidaridad sistémica) y la funcionalidad de la
coordinación de Mercado (eficiencia económica y competitividad sistémica) para
garantizar una efectiva coordinación social.
En tanto Evans remite a la categoría de Autonomía Enraizada para dar cuenta de
la necesidad de que el Estado (y los agentes de la estructura estatal) sea contraparte y
se enraice en la sociedad para llevar adelante estrategias de desarrollo.
Esta posibilidad de enraizamiento del estado autónomo amerita algunas
consideraciones: en primer lugar la categoría da cuenta de la necesidad de un estado
con capacidades suficientes para que su estructura y los agentes que operan en ella
puedan institucionalizar relaciones con las esferas del mercado y la sociedad
(enraizamiento) sin ser cooptada por los intereses que tienen cada una (autonomía).
Este enraizamiento posibilita la conformación de políticas y estrategias conjuntas
para dar solución a problemas complejos. Según Evans la burocracia del Estado
mantiene las características de especialización y subordinación a la ley pero
rompiendo el ritualismo y la rutina, tomando la iniciativa para detectar problemas y
ofrecer soluciones, buscando la mejor adaptación de la ley a las diferentes
circunstancias4.
“Tal autonomía depende de la combinación, en apariencia contradictoria, de un
aislamiento burocrático weberiano con una intensa inserción en la estructura social
circundante. El logro de esta combinación contradictoria depende del carácter
históricamente determinado del aparato estatal y de la índole de la estructura social en
la que se inserta”. (Evans, 1996 pág. 162).
Este enfoque viene a dar precisiones sobre cómo el estado puede construir
redes de política que permitan cumplir su función sistémica, en palabras de Evans “la
autonomía enraizada es un concepto relacional. Las estructuras y estrategias del
Estado requieren como complemento una contrapartida social” (Evans, 1996 pág.
162).
Las redes como categoría de la praxis
Estos marcos teóricos permiten trabajar el enfoque de la gobernanza y las
redes de políticas como una emergencia sistémica en función de los cambios
producidos a nivel global que reconfiguran el rol del Estado a la hora cumplir su

4
Las estructuras matriciales de las que se hablará luego facilitan y mejoran el desempeño de los agentes
a la hora de “romper el ritualismo y la rutina” puesto que facilitan la gestión por resultados y la libertad de
los agentes tomar decisiones en función de cada contexto.

31
objetivo de mantener la cohesión social y al mismo tiempo tener que dar solución a
una multiplicidad de demandas y problemas planteados por un contexto cada vez más
complejo y fragmentado.
Por ello el rol del estado en la nueva arena de organización y coordinación de
los intereses colectivos “no puede basarse en una restauración postmortem de los
vetustos atributos del Estado Nación Benefactor, sino que debe encontrar nuevos
elementos y clivajes sobre los que asentarse” (Grandinetti, y otros, 2010 pág. 20).
Es aquí donde la afirmación de Lechner sobre el rol de articulación que debe
tomar el Estado por su capacidad de conducción y representación a la hora de
conformar y liderar redes de políticas públicas adquiere sentido.
Para ello es necesario retomar la dimensión de las capacidades sirviéndonos
del concepto de “autonomía enraizada” de Evans el cual permite pensar en la
necesidad de articulación de redes entre estado y sociedad, pero también en la
necesidad de una estructura estatal adaptada a los nuevos desafíos para llevar
adelante procesos de coordinación social.
Además de ello el concepto “relaciona la siempre necesaria autonomía de
decisión en las actuaciones estatales, con la cada vez más urgente necesidad de
asegurar la participación efectiva de diversos actores (públicos y privados) en el
diseño e implementación de las políticas públicas, participación que solo tendrá lugar
si el estado retiene altos niveles de penetración (enraizamiento) en el escenario social
donde actúa” (Grandinetti, y otros, 2010 pág. 22).
Esta relación remite directamente al concepto de gobernanza, el cual hace
referencia a los mecanismos y dispositivos por los cuales el Estado es capaz de
gobernar (en términos de tomar decisiones y desarrollar acciones. Como categoría de
la praxis, la gobernanza refiere a la forma en que el gobierno construye poder para
ejercer dominación en el más puro sentido weberiano de poder dirigir y obtener
obediencia considerando que la acción pública del Estado es necesaria para obtener
valor público.
Asumiendo que, como se decía más arriba, el estado ya no puede imponer sus
políticas sino que debe negociar su diseño y gestión, la construcción de poder para
ejercer dominación lleva a la pregunta por la construcción de legitimidad a través de la
articulación de actores públicos y privados que permitan hacer viables dichas políticas.
En este sentido Natera explica que “la gobernanza se refiere a las estructuras y
procesos mediante los cuales los actores políticos y sociales llevan a cabo prácticas
de intercambio, coordinación, control y adopción de decisiones en los sistemas
democráticos” (Natera, 2004 pág. 4).

32
 Esto no significa la desaparición del Estado sino, una nueva forma de gobernar
donde “su papel sigue siendo crucial como una estructura fijadora de fines y de
coaliciones, aunque en buena medida lo haya perdido como estructura de
implementación” (Natera, 2004 pág. 9). La fijación de fines (capacidad de conducción)
y la estructuración de coaliciones (capacidad de representación) permite pensar con
un sentido escalar la construcción de capacidades estatales para la gestión de redes
de gobernanza que permitan producir sinergias evitando las superposiciones,
contradicciones y discrecionalidades en un marco de alianzas estratégicas según el
sentido y objetivos de la acción.
Según Blanco y Gomá “Se trata de liderar a través de la influencia, de crear los
marcos organizativos necesarios para el intercambio y la cooperación entre actores
diversos, de convencer al conjunto de actores de los beneficios colectivos que se
derivan de la participación en la red y de ofrecer los incentivos necesarios para que se
impliquen en ella” (Blanco, y otros, 2006 pág. 20).
De acuerdo a ello “la fortaleza del Estado ha pasado, pues, a caracterizarse por
su contingencia, al no depender tanto de su tamaño o de su grado de presencia en la
sociedad ni vincularse a una idea estática de soberanía, sino a basarse en mayor
medida en sus capacidades negociadoras y unificadoras para lidiar con el entorno”
(Natera, 2004 pág. 9).
La gobernanza como categoría de la praxis permite incorporar la complejidad
como elemento intrínseco del proceso político (Blanco, y otros, 2006) reconociendo a
los múltiples actores y gestionando sus interrelaciones a fin de generar acciones
integradas. Esta forma de gobierno a través de la influencia permite establecer
interacciones estratégicas (Klijn, 1998 pág. 36) que posibiliten activar una red,
fortalecer la densidad relacional activando nodos calientes, promover la intermediación
y por sobre todo “incidir sobre las distribuciones de poder [para] alterar los patrones de
asimetría en la distribución de recursos de tal forma que se eviten situaciones de
captura de la red por intereses fuertes pero no mayoritarios” (Blanco, y otros, 2006
págs. 20-21).
Si bien este enfoque permite analizar las relaciones horizontales o formas de
coordinación por redes, diferente a la coordinación jerárquica con centralidad estatal y
a la coordinación por el mercado, es necesario decir que cuando se habla de
gobernanza se hace desde la perspectiva del Estado y de cómo el Estado, como
esfera diferente del mercado y la sociedad, reconfigura sus prácticas de acuerdo al
nuevo contexto, con lo cual no se piensa a este proceso como carente de conflictos y
mucho menos como un proceso horizontal y autogestivo, sino todo lo contrario, como
un proceso que necesariamente debe introducir nuevas lógicas que no están exentas

33
de conflictos de poder; por ello la constitución de redes multinivel (jerárquicas), de
interacción público-privada (enraizamiento vertical y horizontal), interorganizacionales
y participativas (horizontales) se constituyen en un conjunto de herramientas
necesarias para que el estado pueda cumplir dos grandes objetivos: Posibilitar la
coordinación necesaria para mantener la cohesión social e implementar políticas
públicas que den solución a problemas concretos planteados por la matriz de poder
social que permitan legitimarlo en su acción.
El conjunto de posibles articulaciones para llevar adelante los objetivos del
Esatdo evidencia la complejidad de un enfoque que como categoría de la praxis tiene
sus deficiencias a la hora de decidir y coordinar pero no cabe dudas que sirve para
“reducir los costos de transacción en situaciones de toma de decisiones complejas, así
como para proveer la base de conocimiento común, experiencia y orientación
normativa” (Börzel, 1997 pág. 17) y posibilitar la construcción de legitimidad y
consensos necesarios para llevar adelante las políticas.

Las redes como categorías de análisis

Hasta aquí se demostró cómo las redes se convierten en una herramienta
necesaria para la gestión de problemas complejos, y más específicamente cómo el
Estado construye redes de gobernanza para cumplir con sus objetivos en un contexto
de complejización creciente de las demandas sociales que requiere nuevas formas de
articulación y coordinación para dar respuestas apropiadas.
En este sentido se demostró que el Estado no deja de cumplir un rol importante
a la hora de coordinar e incentivar procesos de políticas que tiendan a generar valor
social, lo que cambia es el modo en que lo lleva adelante utilizando mecanismos de la
coordinación de redes y ya no los tradicionales de la coordinación jerárquica (Lechner,
1997), también se desarrolló el concepto de “Autonomía Enraizada” de Evans (Evans,
1992) el cual permite dilucidar las capacidades en tanto estructuración interna y
adaptación al contexto que debe desarrollar el propio Estado para cumplir con su
objetivo.
Por último se vio como esta forma de coordinación mediante redes está
íntimamente relacionada a las formas de legitimación y construcción de poder
necesarias para desarrollar las políticas públicas que permitan al Estado por un lado
cumplir su objetivo global (mantener la cohesión social) y por otro dar soluciones a
través de mecanismos flexibles de articulación de redes a los problemas y demandas
cada vez más complejos.

34
 Ahora bien, es necesario ahondar en las redes como categoría de análisis
estableciendo características que permitan observar sus ventajas y limitaciones a la
hora de diseñar, coordinar, implementar y evaluar políticas públicas concretas.
Para caracterizar las redes de políticas previamente interesa poder dar cuenta
de al menos tres mecanismos diferentes y complementarios que posibilitan la
articulación mediante redes:
1- Democratización a través de generar lazos horizontales y participación para
la gestión de políticas que no solo favorecen la consecución de acciones
para cumplir objetivos sino que dan un marco de legitimación a dichas
acciones.
2- Interdependencia organizacional horizontal y multinivel para cumplir con
objetivos comunes, de lo cual se desprende la idea de poder y las
capacidades de los actores que la constituyen y configuran.
3- Institucionalización de las prácticas dentro de las redes, entendiendo por
institucionalización la creación de lazos duraderos y estables de
interrelaciones entre los actores de la red. Este punto permitirá hablar sobre
la coordinación de redes de políticas y el papel que juega el Estado dentro
de las mismas.
Estos tres mecanismos permiten analizar diferentes redes de políticas desde la
perspectiva del Estado tanto desde la construcción de capacidades para como desde
el dimensionamiento escalar de las mismas pensando en 1- El grado de dependencia
o autonomía para tomar decisiones (Función de dirección), 2- La densidad y alcance
de las redes tanto en términos de mayor o menor democratización como de mayor o
menor capacidad para cumplir con sus objetivos (grado de enraizamiento, capacidad
de gestión, capacidad de representación y legitimación de las acciones) y 3- El nivel
de institucionalización de las redes (función de coordinación).
Varios autores coinciden que la coordinación por redes tiene varias
características que la constituyen en una herramienta indispensable para la acción
colectiva, de esta manera Börzel afirma que “en un entorno dinámico y crecientemente
complejo, donde la coordinación jerárquica tiende a dificultarse si no a imposibilitarse,
y el potencial de la des-regulación está limitado debido a los problemas de fallos del
mercado (Kooiman 1993), la gobernación se hace cada vez más factible sólo en los
policy networks, proveyendo una estructura para la coordinación horizontal eficiente de
los intereses y las acciones de actores corporativos públicos y privados, mutuamente
dependientes de sus recursos (Kenis y Schneider 1991; Scharpf 1993; Mayntz 1994)”
(Börzel, 1997 pág. 18).

35
 Si bien la nueva forma de gobernar se caracteriza por la conformación de redes
de políticas, Klijn advierte que el contexto institucional donde operan estas redes no es
neutro, sino por el contrario influye en la estructuración de las propias redes: “el
enfoque de red de políticas públicas subraya la naturaleza altamente interactiva de los
procesos políticos mientras destaca, al mismo tiempo, el contexto institucional en el
que estos procesos tienen lugar (…) Entender el contexto institucional es importante
porque, desde una perspectiva de red de políticas públicas, los acuerdos
organizacionales son necesarios para coordinar interacciones complejas entre varios
actores involucrados en procesos políticos. Si los acuerdos organizacionales no son
posibles, se hace difícil unir los puntos de vista e interacciones de diversos actores”
(Klijn, 1998 pág. 39).
También Sonia Fleury destaca las ventajas de esta forma de coordinación no
sólo por lo que posibilita sino también por lo que crea: “las redes de políticas (…) son
un instrumento fundamental para la [gestión] de las políticas (…) es más, permiten la
construcción de nuevas formas de colectivización, socialización, organización solidaria
y coordinación social, compatibles con la transformación tanto de la sociedad civil
como del Estado (…) En ese sentido, las redes van más allá del papel de un
instrumento exclusivamente administrativo en la medida en que permiten generar
relaciones basadas en la confianza (capital social) y los procesos horizontales y
pluralistas (esfera pública democrática)” (Fleury, 2002 pág. 45).
En función de los tres mecanismos enunciados anteriormente y de las
afirmaciones de los autores consignados más arriba las redes pueden caracterizarse
por su especificidad y por su funcionalidad:
1- Las redes pueden producir resultados colectivos a pesar de los intereses
divergentes de sus miembros siempre y cuanto compartan un objetivo
(Börzel, 1997).
2- La interacción y negociación dentro de las redes está basada en la
comunicación y la confianza y tienden a lograr resultados comunes que
tienen un valor apropiado para los actores (Börzel, 1997).
3- Las redes proveen vínculos informales a la hora de tomar decisiones que
van más allá de los mecanismos y relaciones institucionalizadas entre los
actores (Börzel, 1997)
4- Las redes generan interdependencia entre actores (puesto que el poder de
cada uno es limitado –pero no igual-) y estas interdependencias generan
patrones de relaciones más o menos institucionalizadas (Klijn, 1998).

36
 5- Las redes posibilitan la inclusión de un mayor número de actores en los
procesos de políticas lo cual permite una mayor cantidad de recursos y
visiones para dar solución a los problemas (Fleury, 2002).
6- Las redes permiten una mayor democratización de los procesos políticos y
la generación de relaciones horizontales a la hora de gestionar políticas
públicas (Fleury, 2002).
7- Las redes horizontales de gestión de políticas públicas permiten una mayor
flexibilidad de las respuestas, el establecimiento de objetivos negociados a
través del diálogo y el consenso y la agregación de valor público sin
generar estructuras jerárquicas o burocráticas (Fleury, 2002).
Estas características refuerzan los tres mecanismos enunciados que interesan
a los fines de este trabajo como categoría de análisis y permiten observar claramente
las ventajas de la coordinación por redes y la estructuración de redes de políticas pero
nada dicen de las limitaciones intrínsecas al propio enfoque si no es contextualizado
en un esquema de gobernanza.
En este sentido, el enfoque encuentra sus limitaciones a la hora de solucionar
tres grandes problemas políticos que interesan: La legitimación (representación), la
coordinación de las redes (conducción, sentido, escalaridad) y la decisión en las redes
(el problema del poder y la construcción de capacidades para decidir, representar y
conducir).
Estos tres problemas remiten a las dos dimensiones de análisis que estructuran
esta investigación: la construcción de capacidades y la definición de escalas de
intervención. Ambas dimensiones están íntimamente relacionadas a los tres
problemas planteados que pueden conjugarse en un problema político fundamental a
la hora de reestructurar la funcionalidad estatal: ¿Cómo conducir, representar y
legitimar las decisiones para la construcción de valor público que permita mantener la
cohesión social y resolver los problemas planteados por una matriz de poder social
cada vez más fragmentada y compleja?
Börzel afirma que las redes no sirven para la toma de decisiones: “a causa de
su dinámica propia, las redes se convierten a menudo en arenas “cuasi-institucionales”
con su propia estructura de coordinación de conflictos y problemas (Benz 1995).
Además, los policy networks tienden a ser muy resistentes al cambio (Lehmbruch
1991). Finalmente, los policy networks (…) padecen de carencia de legitimidad (Benz
1995; cf. Scharpf 1993a). Por lo tanto, las redes en sí mismas crean un dilema: por un
lado, realizan funciones necesarias para superar las deficiencias de los sistemas de
[coordinación social], y por el otro, sin embargo, no pueden sustituir del todo las
instituciones formales debido a sus propias deficiencias” (Börzel, 1997 pág. 17).

37
 Además, las asimetrías de poder dentro de la red generan problemas tanto
intra como inter organizacionales a la hora de estructurar redes de políticas y gestionar
dichas redes puesto que un actor con recursos suficientes puede hacerse del control
de la red proporcionándole un sentido específico o apropiándose de los resultados
incluso cuando se trata de redes de políticas donde el Estado es parte.
En este sentido Fleury advierte que cuando se trata de redes de política es
necesaria cierta lógica de coordinación jerárquica. “La gestión de redes trae como
consecuencia la gestión de situaciones de interdependencia, lo que termina por
aproximar los procesos de formulación e implementación de políticas y exige el
establecimiento de formas de coordinación y control” (Fleury, 2002 pág. 240).
Por ello, Blanco y Gomá proponen que el Estado debe trabajar en dos aspectos
diferentes para gestionar redes de políticas:
1- La gestión de las interacciones internas de la red, en el sentido de “incidir
sobre una red de actores ya existente, bien para activar e intensificar interacciones,
bien para generar intermediaciones tendentes a favorecer determinados objetivos. a)
Activar la red: b) Fortalecer la densidad relacional: c) Promover la intermediación”
(Blanco, y otros, 2006 pág. 20)y
2- La gestión de la estructura de la red, en el sentido de activar las
interacciones estratégicas para cumplir con los objetivos deseados y generar poder y
legitimidad para darle sentido a las acciones que emprenda la red. Por ello Blanco y
Gomá hablan de “alterar el espacio de la gobernanza” lo que equivale a definir
escalarmente el territorio a intervenir, para lo cual se propone “a- Incidir sobre la
configuración básica de la red. Por la vía de dar entrada a nuevos actores haciendo la
red más permeable y potencialmente más densa, plural y heterogénea. b) Incidir sobre
las distribuciones de poder. Se trata de alterar los patrones de asimetría en la
distribución de recursos, de tal forma que se eviten situaciones de captura de la red
por parte de intereses muy fuertes pero no mayoritarios. c) Incidir sobre los valores y
las percepciones. En este caso la estrategia pasa por producir marcos y universos de
referencia. Por medio del discurso y la deliberación se crean “policy core beliefs” –o
paradigmas de política en línea con las finalidades estratégicas que puedan haberse
planteado” (Blanco, y otros, 2006 págs. 20-21).
Esta relación entre coordinación jerárquica y coordinación en red permite
indagar sobre las formas en que el Estado incide para determinar sus esquemas de
gobernanza “alterando los espacios” o trabajando en diferentes escalas los procesos,
lo cual vendría a solucionar varios de los problemas que la coordinación por redes no
puede solucionar por sí sola puesto que sus características y su funcionalidad
encuentran sus limitaciones a la hora de definir parámetros de agregación de valor

38
público, generar escalas y coordinar procesos, tomar decisiones, generar
institucionalidad democrática (en el sentido de mecanismos abiertos de participación y
legitimación), y construir o equilibrar poderes entre actores.
A riesgo de caer en la presunción de que el Estado sigue siendo una meta
institución que determina parámetros, lo que se intenta aquí demostrar es que el
Estado, sin tener el monopolio, sigue teniendo un rol fundamental a la hora de articular
redes de políticas, puesto que si bien no es el centro de poder instituyente, aún
conserva algunas características que le permiten determinar rumbos y articular
poderes para cumplir con sus objetivos de mantener la cohesión social y establecer
redes que permitan dar solución a los problemas y demandas de una matriz de poder
social cada vez más compleja y fragmentada.

4. El enfoque de la matricialidad o gestión matricial de las políticas

públicas
Desde esta perspectiva se pretende saldar un déficit del enfoque anterior
relativo a dos cuestiones:
1- La estructuración matricial de las políticas para lograr una adecuada
escalabilidad a la hora de resolver problemas cada vez más complejos permitiendo
configurar categorías para analizar la decisión y la definición situacional de la escala
(lo cual define el “territorio” sobre el cual decidir o accionar con sentido); y
2- la configuración organizacional del Estado que permita mejorar sus
capacidades a la hora de coordinar redes de políticas estableciendo mecanismos para
la coordinación, la toma de decisiones (y construcción de legitimidad), la conducción, e
institucionalización de procesos que permitan integrar los conflictos, la contingencia y
la complejidad a través de mayor apertura a la participación democrática y la pluralidad
de miradas e intereses.
Gestionar la complejidad implica generar nuevas estrategias, reconfigurar
visiones y desarrollar formas organizativas que constituyan herramientas flexibles para
que la institución estatal pueda cumplir con sus objetivos.
Para ello, “las organizaciones [deben desarrollar] esfuerzos diferenciados de
cambio organizacional, de modo de alcanzar un nivel óptimo (no máximo) de
flexibilidad, en relación con el grado de estabilidad del contexto en el que actúan, así
como alcanzar un nivel óptimo (no máximo) de estabilidad de sus contradicciones
internas, procurando desarrollar un sistema de gestión organizacional no segregante.
(Martins, y otros, 1999 pág. 6).

39
 Este nivel óptimo de flexibilidad y estabilidad estará dado por la posibilidad de
incorporar el cambio, la complejidad y la contingencia como parte constitutiva del
proceso político con implicancias en los dos sentidos descriptos más arriba.
La tradición estatal anclada en la idea del Estado-Nación keynesiano constituyó
un contexto de estabilidad que posibilitó un modelo de gestión mecanicista, piramidal-
jerárquico, con planificación estatal, especialización y división del trabajo. Ante el
cambio de contexto no se ha dejado de lado ésta lógica pero se ha abierto paso a la
idea de integrar conflictos y a abrir “múltiples instancias de negociación [que permitan]
tornar estables las contradicciones en la medida en que impidan rupturas, choques,
enfrentamientos y embates disfuncionales” (Martins, y otros, 1999 pág. 6).
La gestión de la complejidad como intrínseca al proceso político permite
adaptar estructuras, tecnologías y estrategias de acción con el objetivo de desarrollar
un sistema de gestión organizacional “compatible con un nivel administrable de tensión
organizacional derivada de las contradicciones estructurales” (Martins, y otros, 1999
pág. 6) capaz de gestionar redes de políticas y construir gobernanza
La reconfiguración del accionar del estado en el sentido que plantean Martins y
Filho permite repensar el abordaje de los problemas sociales desde un enfoque
diferente que conjuga la dimensión de las escalas, y la capacidad estatal para
construir redes de política y gobernanza, este enfoque es el de la gestión matricial.
Se define a la Matriz como un mecanismo integrador que conjuga vertical y
horizontalmente un conjunto de decisiones y acciones de una forma específica para el
abordaje integral de problemas complejos constituyéndose en una estructura flexible
de acción que puede o no cristalizarse en una forma organizativa específica.
La noción de matriz como estructura flexible de acción permite operacionalizar
la intersectorialidad y materializar la noción de transversalidad5 de las políticas desde
su diseño hasta su evaluación.
A los fines analíticos la Matricialidad será definida de acuerdo a tres
características que la componen: 1- la intersectorialidad, 2- la escalabilidad, 3- la
integralidad y transversalidad de los procesos de políticas públicas.
Estas tres características permiten definir de qué manera el estado interactúa
intersectorialmente para dar respuestas a problemas complejos, refiriéndose tanto a
articulaciones hacia el interior del propio estado como a articulaciones con la sociedad
civil o el mercado; en función de la escalabilidad se configuran las articulaciones multi-

5
No toda política es transversal en sentido estricto, pero todo proceso de política pública que intente dar
respuestas a problemas complejos con una visión integral deberá tomar elementos de ésta.

40
nivel necesarias para dotar de “escala” a los procesos políticos6 y; finalmente, la
integralidad y transversalidad de los procesos hace referencia a las múltiples
intervenciones coordinadas y con determinado sentido que permiten dar respuestas
complejas a problemas complejos sin incurrir en disfuncionalidades sistémicas que
imposibiliten el cumplimiento de los objetivos globales.
De las tres características enunciadas la que interesa para desarrollar el
enfoque es la primera7 puesto que de ella se establecerán los principios básicos de la
configuración de una estructura matricial para la acción política en dos aspectos: como
estrategia de gestión integrada y como estructura organizacional.
La intersectorialidad hace referencia a la interacción e integración de diversos
sectores para la resolución de problemas basándose en dos principios, uno político y
otro técnico (Cunill Grau, 2005 pág. 1) el primero hace referencia a que el trabajo
intersectorial posibilita la integralidad garantizando la globalidad del proceso; mientras
que el segundo refiere a la idea de que los problemas complejos obtienen mejores
soluciones si son abordados desde múltiples perspectivas y no sectorialmente.
En este sentido se conjugan varias realidades, la especialización técnica y la
necesidad de integralidad y globalidad del proceso (lógica anclada en la coordinación
jerárquica y la división del trabajo gubernamental) y la posibilidad de múltiples miradas
para la solución de un problema (lógica de coordinación entre sectores –públicos,
privados, multinivel, etc.-). Estas realidades permiten establecer algunos principios
básicos que conjugan las dimensiones de análisis y el enfoque de la gobernanza y las
redes de políticas:
Por un lado la coordinación por parte del Estado y la utilización de recursos
específicos que posee, por otro la constitución de algún tipo de relación con otras
esferas para el abordaje del problema y la construcción de sentido que modifica la
perspectiva desde la visión sectorial de los actores involucrados a la visión compartida
de conjunto.
Como afirma Cunill Grau “el reto de la intersectorialidad supone la integración
conceptual de objetivos, la integración administrativa de algunos procesos y el
derrumbe de “cotos cerrados” (Cunill Grau, 2005 pág. 2) interpelando a la solidaridad o
al poder entre actores y convirtiéndola en un proceso político no exento de conflictos y
resistencias puesto que critica la estructura clásica de la administración pública y los
mecanismos de asignación presupuestaria.

6
Ver en el desarrollo de la dimensión escalar la distinción entre escalas de decisión y escalas de
implementación. Cuando decimos que las estructuras matriciales para la acción nos sirven para configurar
la escala lo decimos en el doble sentido de la praxis y el análisis que conjugan ambos momentos del
proceso político.
7
Las otras dos características ya fueron desarrolladas en este capítulo y pueden inferirse en el desarrollo
mismo del texto.

41
 Entendiendo que es necesario trabajar intersectorialmente el proceso de
política pública aparecen una serie de problemas a resolver: 1- Definición de sentido y
toma de decisión para la acción ¿quién decide, quién coordina?, 2- definición de
concurrencia y escalas ¿quién hace qué y dónde?, 3- definición presupuestaria y de
recursos ¿quién aporta qué? Estos problemas fundamentales que se plantean a la
hora de “trabajar juntos” son los que determinan la viabilidad y la posibilidad cierta de
la acción.
Para resolverlos es necesario construir poderes y solidaridades que permitan
tomar decisiones y reconfigurar procesos administrativos y estrategias de intervención
(trabajar intersectorialmente requiere coordinación8 puesto que la acción ya no
depende de un solo “sector”) y tener en cuenta que generalmente los procesos
políticos transversales implican “pérdida relativa de poder” de algunos actores, con lo
cual hay que poder prever las resistencias para poder viabilizar la política.
La legitimación (construcción de poderes y solidaridades) del proceso a través
de la generación de mecanismos integradores que posibiliten la construcción común
de sentido, minimizan la resistencia por la pérdida de poder de algunos actores o
sectores y se constituye en un eje crucial de la estrategia política de construcción de
viabilidad del proceso, de la misma manera que la asignación y definición
presupuestaria son cruciales para poder viabilizar técnicamente las acciones.

De la intersectorialidad a la matricialidad como estrategia de gestión

integrada.
Si bien la intersectorialidad, cómo dice Cunill Grau, “remite a la integración de
diversos sectores con vistas a la solución [integral] de problemas” (Cunill Grau, 2005
pág. 1), es sólo una característica de la Matricialidad como estrategia de gestión,
puesto que actuar matricialmente también posibilita configurar la escala y dar sentido a
la integralidad y transversalidad de las políticas.
En este sentido la matricialidad se convierte en una “estrategia de gestión
integrada” que requiere de una externalidad que unifique la práctica y dote de sentido
a las acciones. Esta externalidad, según la política de que se trate, puede identificarse
con el territorio, la familia, los municipios, un barrio, el sistema de salud, las escuelas,
etc. siendo esa unidad que configura la situación la que permite establecer la escala y
las unidades que intervendrán. Desde una perspectiva intersectorial, en la solución de
los problemas que se aborden; también permitirá definir los contenidos, miradas y

8
Entiendo que el Estado, como lo destaca Lechner, se abroga para sí la función de coordinación y
representación, puesto que es la institución (no exenta de tensiones de poder a su interior) que posee el
atributo de legitimidad pública.

42
actores que “participan” en la estructuración y ejecución de la política. En otras
palabras, la matricialidad como estrategia de gestión integrada debe ser construida
desde la configuración situacional del problema a resolver y la fijación de resultados.
La aplicación de esta estrategia para el abordaje de las políticas públicas no
debe desconocer los obstáculos e inconvenientes que acarrea, puesto que a los
descriptos más arriba en función de la intersectorialidad, se le suman disputas internas
y externas a la hora de dotar de sentido a las acciones con miras a garantizar la
integralidad y transversalidad, puesto que en una estructura jerárquica las unidades
tienden a fragmentar y sectorizar las acciones y a convertir sus objetivos en los únicos
fines válidos al interior de una organización, de la misma manera que la gestión de
redes de políticas implica negociar sentidos y objetivos con actores externos a la
estructura estatal los cuales poseen objetivos, estrategias y recursos de poder
divergentes que generan tensiones y disputas en todo el proceso de estructuración de
una política.
Además debe tenerse en cuenta la construcción de legitimidad tanto para la
toma de decisiones como para la implementación de acciones que tiendan a cumplir
con los objetivos globales de la política pública. Esta legitimidad debe ser construida
para viabilizar la política cuyas acciones exitosas, en términos de lograr los resultados
globales propuestos, solucionen problemas y permitan relegitimar al poder político a la
hora de tomar decisiones para recomenzar así el ciclo.
Pensar en la gestión matricial de las políticas públicas implica abordar de forma
diferente la gestión de gobierno, procurando generar capacidades de liderazgo que
permitan intervenciones estratégicas a la hora de gestionar redes para alcanzar los
resultados deseados.
La clásica estructura de gobierno debe “abrirse” para evitar fallas de coherencia
e implementación de los programas y políticas al mismo tiempo que deben
reconfigurarse las formas de conducción de dichas estructuras gubernamentales para
que tanto hacia dentro como hacia fuera puedan lograrse las alianzas necesarias para
“hacer acontecer las estrategias de gobierno” (Marini, y otros, 2004 pág. 2).
Estas estrategias generalmente requieren el establecimiento de resultados
globales que implican poner en juego las tres características de la gestión matricial:
Intersectorialidad, escalabilidad e integralidad y transversalidad, sumándose a ello de
forma transversal la dimensión de las capacidades para poder llevar adelante una
gestión por resultados basada en una estrategia de gestión matricial o integrada.
Más arriba se dijo que estrategias de este tipo requieren de una “externalidad”
que unifique y de sentido a la práctica, de dicha externalidad deben desprenderse los
resultados deseados por una política global, ej: Disminuir el déficit habitacional en x %,

43
Disminuir la Pobreza en x % en x localidades, garantizar el acceso a alimentos del
100% de la población con NBI, Generar x cantidad de puestos de trabajo autónomo,
Mejorar en x % el grado de protección de derechos e inclusión social de personas con
NBI (salud, educación, alimentación, vivienda e ingresos), etc.
Todos estos resultados enumerados a modo de ejemplo requieren la
intervención de múltiples actores, varios programas e incluso políticas de varias áreas,
ministerios o unidades de gobierno como Salud, Educación, Desarrollo Social,
Producción, Trabajo, Gobierno, Economía, etc.
La finalidad de definir la “externalidad” como un resultado o un conjunto de
resultados cuantificables permite ordenar las intervenciones de cada unidad de
gobierno, cuantificar recursos, dimensionar capacidades, definir escalas y por sobre
todo construir las redes de políticas multinivel que permitan que las decisiones sean
operacionalizadas en un conjunto de acciones situadas y orientadas en un sentido
más o menos consensuado.
Para ello, Marini y Martins establecen 4 ejes sobre los cuales debe basarse la
gestión matricial: 1-El establecimiento de un liderazgo estratégico; 2- El desarrollo de
coherencia vertical (multinivel y multiagencial) que permita que las acciones,
programas y proyectos de las diferentes agencias gubernamentales o los diferentes
niveles de gobierno se refuercen mutuamente; 3- Establecer una coherencia horizontal
que garantice “que los objetivos individuales de las políticas desarrolladas por varias
entidades se refuercen mutuamente” en todos los niveles de intervención –desde la
decisión a la implementación y evaluación; y 4- Buscar una coherencia temporal para
“asegurar que las políticas continúen siendo efectivas a lo largo del tiempo y que las
decisiones de corto plazo no se opongan a los compromisos de largo plazo” (Marini, y
otros, 2004 págs. 3-4).
Este último eje es particularmente importante puesto que representa la
posibilidad de compatibilizar el liderazgo político-estratégico que desata el proceso y
gobierna la red de políticas con las estructuras gubernamentales que lo sostendrán en
el tiempo.
La idea de unificar objetivos para lograr los resultados propuestos en
determinado tiempo y espacio, donde se presupone que habrá tensiones debido al
proceso de ajuste entre los resultados de las acciones a corto plazo de cada agencia o
unidad de gobierno y los objetivos de largo plazo, requiere que el liderazgo político-
estratégico cristalice en estructuras capaces de sostenerlo en el tiempo.
Como dicen Marini y Martins es necesario que dicho liderazgo constituya una
“inteligencia estratégica” en las estructuras de gobierno con la capacidad suficiente de
gobernar dicho proceso disminuyendo las limitaciones de una estructura jerárquica

44
que tiende a la fragmentación, potenciando la integralidad y transversalidad y por
sobre todo garantizando los resultados evitando disfuncionalidades sistémicas.
Aquí es donde el enfoque de la gobernanza y la dimensión de las capacidades
juegan un rol fundamental a la hora de analizar la implementación de políticas
públicas, es por ello que el establecimiento de resultados de gestión debe permitir
balizar el camino a transitar para construir “gobernanza social basada en redes con
una perspectiva intra y extra gubernamental” integrando áreas del Estado y
organizaciones de la Sociedad Civil y el Mercado para alcanzar los resultados
deseados.
De esta manera, la estrategia de gestión matricial o integrada, debe pensarse
como una “nueva arquitectura (…) integradora de las estructuras existentes, de modo
de integrar múltiples dimensiones potencialmente fragmentadas: Estrategias de
desarrollo, programas, organizaciones y recursos” (Marini, y otros, 2004 pág. 6).
Para ello, los autores citados establecen cuatro pasos que permitirían ordenar
el proceso: 1- Fortalecer la planificación gubernamental tanto para la definición de
resultados (planificación estratégica) cómo para la generación de legitimidad y
viabilidad (planificación situacional de la escala de decisión e implementación); 2-
Establecer mecanismos que garanticen coherencia horizontal9 y vertical10 alineando
los objetivos de programas y acciones de diferentes agencias y organizaciones con los
resultados globales esperados. Esto puede graficarse a través de una matriz de doble
entrada que indique los puntos de contacto entre prioridades horizontales y verticales
necesarios para cumplir con los resultados esperados en un espacio de tiempo
definido o segmentado; 3- Alinear la arquitectura gubernamental con la agenda
estratégica del gobierno institucionalizando prácticas, mecanismos o modificando
estructuras de gestión que permitan una “inteligencia estratégica” para gobernar la red
de políticas entre estructuras, agencias y programas gubernamentales de diferentes
niveles, organizaciones de la sociedad civil y/o instituciones implementadoras y la
dotación de recursos necesarias para la consecución del conjunto de acciones de
forma efectiva; y 4- establecer un mecanismo de monitoreo y evaluación de
resultados. (Ver figura 1 pag 45)

9
El alineamiento horizontal correspondería al conjunto de programas, proyectos y acciones de
diferentes organizaciones cuyos objetivos son parte (independientemente de la temporalidad de su
ejecución y de la escala en que operen) de las metas que tienden concretar los resultados de la política.
Leer horizontalmente la matriz permitirá coordinar diferentes escalas y temporalidades en la ejecución de
la política y generar las alianzas necesarias para lograr una visión sistémica común y construir legitimidad
y viabilidad para la implementación. Ver Marini y Martins 2004
10
El alineamiento vertical correspondería a la identificación de la o las instituciones, agencias y/o
gobiernos que ejecutan determinados programas o acciones en un determinado nivel o escala. Este
alineamiento permitirá coordinar agendas y priorizar escalas y acciones en función de la planificación
estratégica de la política (estableciendo prioridades, asignando recursos, ordenando las escalas y
otorgando dimensión temporal a la intervención). Ver Marini y Martins 2004.

45
Figura 1 Fuente: Marini Martins. Un governo matricial. Estruturas em rede para geraçâo de resultados de
desenvolvimento.

46
 Los alineamientos horizontales permiten analizar y establecer el marco de
“alianzas estratégicas” para la concreción de cada objetivo programático en función de
las metas globales, configurando redes de gobernanza. Estas redes no son azarosas
sino que están en función de los objetivos que se quiera lograr con la política global.
En este sentido, la configuración de redes requiere una “mirada estratégica” en función
de los recursos de poder y legitimidad y las capacidades11 de cada uno de los actores
de la red para llevar adelante la política. Según Marini y Martins lo que se intenta es la
construcción de una “visión sistémica común” (Marini, y otros, 2004 pág. 16) que
permita acordar resultados entre gobierno (sus agencias y programas) y la red de
organizaciones –públicas y privadas- que implementen programas, proyectos y
acciones relacionados a los objetivos estratégicos perseguidos.
Los alineamientos verticales permiten analizar y establecer las redes multinivel
con un conjunto de organizaciones públicas y privadas con las cuales se debe definir
“la convergencia de agendas” (Marini, y otros, 2004 pág. 19) de modo que la agenda
de la organización “contribuya” a la generación de resultados globales y el proceso
cobre un sentido determinado.
De esta forma las redes toman cuerpo en diferentes escalas según la
responsabilidad y el momento de la política (planificación, decisión, implementación,
evaluación). Con la cual dichas redes deben configurarse y contribuyen, según Marini
y Martins, en tres momentos fundamentales del proceso: 1- La planificación
estratégica: puesto que en ella se busca alinear las estrategias y objetivos
organizacionales con los resultados globales buscados por la política. 2- El diagnóstico
institucional de las capacidades que permitan definir y ejecutar efectivamente las
acciones planificadas (donde es fundamental la construcción horizontal de gobernanza
según los objetivos y la mirada “sistémica” acordada, puesto que no solo darán un
marco de compatibilidad de estrategias sino de viabilidad política de las acciones tanto
en la decisión como en la ejecución) y 3- La construcción de capacidades de gestión y
coordinación que permitan implementar situacionalmente las estrategias acordadas
alineando el modelo de gestión de cada una de las organizaciones a la nuevas
estrategias.
La perspectiva en conjunto de ambos alineamientos (ver Figura 1 pag 45)
permite un doble juego, por un lado pensar redes de gobernanza y construcción de
viabilidad y por otro, construcción escalas y redes de políticas con un sentido
determinado que permita el logro de resultados deseados.

11
Las capacidades de dichos actores no sólo están medidas en función de los recursos para llevar a cabo
un conjunto de acciones pactadas sino también en función de los atributos de poder, legitimidad y
urgencia que posean dichos actores (Martins y Filho, 1998:8-10) a la hora de configurar las redes y/o
definir las alianzas estratégicas que permitan cumplir los objetivos programáticos y las metas globales.

47
 La distinción entre ambos es sólo analítica, tanto para evaluar el proceso de
una política como para poder trabajar en la planificación estratégica y construcción de
viabilidad de la misma.
Por último, siguiendo el gráfico de la figura de la página 45 es importante que la
configuración matricial de las acciones de gobierno estén planificadas y monitoreadas
por una instancia político-técnica que permita evaluar procesos, reprogramar metas y
ejercer un control estratégico sobre resultados previstos desde la construcción de
viabilidad política hasta la implementación de las acciones.

La matricialidad como configuración organizacional. Hacia la

construcción de una inteligencia estratégica.
Según Carlos Matus “el arte de la política, con el auxilio del procesamiento
tecnopolítico, busca la manera de (…) lograr en cada período crítico del proceso de
gobierno un balance político global positivo, dentro de las restricciones que exigen un
buen o razonable manejo de la racionalidad formal o técnica.
La calidad del procesamiento tecnopolítico es crítica para producir un balance
global positivo de gobierno y, generalmente, las deficiencias más notorias se refieren
a: a) un mal procesamiento tecnopolítico de cada problema parcial, b) un desfase
excesivo en el tiempo entre costos y beneficios políticos en cada problema, y c) una
ausencia de evaluación global y permanente del balance global de gestión del
gobierno, a fin de aplicar oportunamente el criterio de compensación entre los
problemas y entre los balances parciales” (Huertas, 2006 pág. 106).
Para lograr estos balances se requiere que “el liderazgo político-estratégico
cristalice en estructuras capaces de sostenerlo en el tiempo” constituyendo una
“inteligencia estratégica” en las estructuras de gobierno, en terminología de Matus es
la forma de construir viabilidad de largo plazo para que exista un marco de
operaciones estables que garanticen el sentido de la decisión a la hora de implementar
un conjunto de acciones con determinada trayectoria en un contexto complejo e
incierto.
El liderazgo político-estratégico de un proceso, sumado a la central de
resultados, es parte de dichas cristalizaciones pero no resuelven el problema
fundamental: la construcción de una inteligencia estratégica en toda la estructura de
gobierno que permita gestionar la matriz de forma planificada y orientada a resultados.
Para ello se requiere que exista un liderazgo político-estratégico capaz de
conjugar el proyecto político, la construcción de viabilidad y los resultados planificados
con un proyecto de reforma de las estructuras de gobierno que incida sobre las
capacidades de los agentes de gobierno para “pensar matricialmente la complejidad” o

48
sea, construir inteligencia estratégica en los agentes de gobierno (formación continua,
ingreso por concurso, meritocracia, sistema de premios y castigos por resultados,
profesionalización, etc) basada en una conducción activa y participativa con fuerte
formación en gestión integrada –no departamentalizada- y abierta que permita la
gestión por redes.
Un segundo paso necesario es cristalizar nuevas prácticas de trabajo que
reflejen el espíritu de gestión a través de la modificación de procesos críticos que
hacen a la generación de resultados estratégicos y tercero lograr una reforma
organizativa que refleje el proceso.
Esta secuencia corresponde a la idea de “reforma vertical” que recomienda
Matus en detrimento de las “reformas horizontales”12 cuya diferencia principal consiste
en que las Reformas horizontales abordan los cambios por cada sistema que afectan a
todas las unidades o departamentos (sistema administrativo, sistema presupuestario,
sistema de compras, sistema de personal, sistema de planificación) y por cada
subsistema propio de cada unidad, tanto adaptando a ellas los sistemas generales
como modificando los propios; en cambio, las reformas Verticales son reformas de una
unidad organizacional completa en todos sus sistemas relevantes independientemente
de la reforma de cada uno de los sistemas de la Macro Organización.

Figura 2: Fuente. Matus, C. Sobre la teoría de las Macro Organizaciones.

12
Ver Matus, Carlos. Sobre la teoría de las Macro Organizaciones. Revista “Planificación Estratégica
Situacional, PES” Nº 3. Ed. Fondo Editorial Altadir. Caracas 1994.

49
 La reforma vertical tiene más probabilidades de éxito puesto que, al reformarse
todos los sistemas de una unidad disminuyen las relaciones de presión intrasistémicas
que operan con fuerza negativa en la estrategia de reforma horizontal (por sistemas).
En esta última el problema radica en que el sistema reformado debe enfrentarse a las
presiones de los sistemas no reformados dentro de la misma organización lo cual se
traduce en una nivelación hacia abajo de las nuevas tecnologías al punto de ser
adaptadas y aceptadas formalmente pero no en la práctica operacional, generándose
un desequilibrio sistémico entre la oferta y demanda de servicios cuyo techo es la
máxima prestancia posible del sistema no reformado.
En cuanto a las relaciones interinstitucionales, que ejercen presiones externas
a la organización, son relaciones de “coexistencia y compatibilidad” entre diferentes
unidades pertenecientes a una macroorganización dejando mayor posibilidad a la
reforma de una organización en todos sus sistemas siempre y cuando pueda coexistir
y compatibilizarse con el resto.
Esta última opción requiere de la construcción de viabilidad política y
planificación puesto que la reforma de varias unidades consideradas estratégicas
podrá generar la masa crítica suficiente para replicarla en el resto de las unidades
rompiendo con el “triángulo de hierro de las organizaciones” caracterizado por una
inercia negativa entre las prácticas de trabajo que dan respuesta a los problemas
(caracterizadas por la baja responsabilidad), la conducción de la unidad que
“[gestiona] en función de la rutina y no de la creatividad” y la construcción de la agenda
de gobierno caracterizada por la urgencia en detrimento de la planificación (Matus,
1994).
Optar por la estrategia “vertical” puede tener más posibilidades de éxito, el cual
será posible si se logran modificar las prácticas de trabajo en función de resultados
medibles que posibiliten dar cuenta de la solución de problemas concretos,
estableciendo un círculo virtuoso entre los productos-servicios ofrecidos por la
organización y las demandas- problemas de la sociedad.
“Una organización se realiza en sus prácticas de trabajo y se justifica por los
resultados de ellas. La calidad de la gestión pública guarda una relación directa con
las prácticas de trabajo establecidas en la organización. Es decir, lo relevante de una
organización es la propiedad, eficiencia y eficacia de sus procedimientos terminales e
intermedios, porque ellos definen la cantidad y calidad de su producción y los
resultados de la misma sobre los problemas con los cuales está comprometida y ha
asumido misiones especificas.
Las formas organizativas (leyes, reglas, normas, organigramas, manuales, etc.)
constituyen la base estructural que condiciona las prácticas de trabajo, pero estas

50
últimas son mucho más sólidas que las formas organizativas y se independizan de
ellas. Un manual de procedimientos o un nuevo organigrama no crean prácticas de
trabajo; éstas son moldeadas por la cultura institucional.” (Matus, 1994)
Entonces, comenzar por cambiar las prácticas dentro de organizaciones
estratégicamente seleccionadas en función de los productos y servicios que ofrecen
para dar soluciones a los problemas-demandas sociales prioritarios puede ser un buen
comienzo para construir una inteligencia estratégica dentro de las organizaciones que
componen el Estado.
Ahora bien, para ello también es necesario planificar las reformas y no sólo
planificar las acciones que deberán realizar cada una de las unidades y los resultados
esperados de las mismas.
Compatibilizar los dos grupos de tecnologías (de producción externa –
producción de resultados- y el de producción interna o apoyo) es el objetivo de las
reformas organizativas, por ello, avanzar en una reforma de carácter “vertical” permite
trabajar por resultados en función de los productos organizacionales pretendidos en
los dos grupos de tecnologías.
Mediante el enfoque metodológico de la Planificación Estratégica Situacional
se abordará en profundidad el primer grupo de tecnologías, el cual es imposible de
aplicar si no existe una estructura capaz de pensarlo y sostenerlo en el tiempo.
La construcción de dicha estructura requiere de una planificación que ordene
las prácticas en función de un proceso tendiente a cambiar la cultura organizacional
para luego poder normativizar procesos y modificar la estructura organizativa.
Este último paso tiende a establecer “cuáles serán las áreas en que se dividirá
la responsabilidad al interior de la organización, cuál será la autoridad de estas áreas
sobre el uso de recursos y cuáles serán las relaciones de coordinación y articulación
entre las mismas” (Hintze, 1999 pág. 68). Ahora bien, para llegar a este punto primero
debe lograrse una mínima responsabilización de la estructura en función “de los
resultados y metas a lograr y los recursos necesarios para hacerlo” (Hintze, 1999 pág.
69) más allá de la responsabilidad y la autoridad delegada formalmente.
Dicha responsabilización está en el campo de las actitudes y motivaciones de
los agentes de la estructura, por lo cual la estrategia de coordinación y conducción de
los recursos humanos existentes es fundamental en esta etapa. El éxito de la reforma
estará condicionado por la capacidad de quién o quiénes la conduzcan y por el nivel
de “autoimposición de reglas de responsabilidad” (Matus, 1994 pág. 47) para luego
poder replantear algunas reglas de juego (previo análisis estratégico y construcción de
viabilidad) sobre el uso de recursos, delegación de autoridad, fijación de metas y
sistema de responsabilidad.

51
 Teniendo en cuenta que la organización real basada en prácticas se impone
siempre sobre la organización formal, es necesario mediar entre “la estructura formal”
y la “estructura real” (Matus, 1994)

Figura 3: Fuente: Hintze, Jorge. Administración de Estructuras Organizativas. Ed TOP. 1999.

Como dice Jorge Hintze (Hintze, 1999) la conformación de la Estructura formal

y real es una construcción evaluativa que permite la comparación de las formas
organizativas existentes, las prácticas instituidas y los criterios de deseabilidad
resultantes de las decisiones políticas o estructuras deseadas.
Es el punto de partida para la construcción de viabilidad de una reforma puesto
que permite analizar “la masa crítica” con la que se contará a la hora de llevarla a la
práctica.
Un segundo momento deberá analizar y clasificar las unidades entre “aquellas
que son responsables de las gestiones permanentes y de rutina, y que trabajan
gestionando una determinada capacidad instalada, de otras que, eventualmente,
deben trabajar organizadas bajo modalidades de proyectos y en muchos casos,
grupos de proyectos coordinados bajo la modalidad de programas. El primero de estos
tipos de estructuras es vertical, el segundo horizontal. (…) se considerarán de línea
aquellas unidades cuya responsabilidad principal es producir resultados hacia fuera de
la institución, mientras que se incluyen en el staff las que se orientan hacia el apoyo
interno” (Hintze, 1999 pág. 72).

52
 Figura 4: Fuente: Hintze, Jorge. Administración de Estructuras Organizativas. Ed TOP. 1999.

Identificar esta base permitirá diseñar o rediseñar la estructura en función de

los procesos rutinarios y trabajar en la práctica de los nuevos procesos estratégicos,
teniendo como base el diseño organizacional deseado13. Esta práctica deberá dejar en
claro los ámbitos de responsabilidad y los grados de delegación de autoridad.
La construcción de la matricialidad como estructura de gestión deberá cumplir
aquellos requerimientos previos para luego poder distinguir los procesos rutinarios
establecidos que son útiles a la nueva estrategia de los que no lo son. De esta manera
se constituyen las unidades verticales que podrán cumplir funciones de apoyo (Staff y
de Línea).
Por otro lado, “las modalidades horizontales se basan en la asignación de los
recursos a resultados concretos” (Hintze, 1999 pág. 89) a través de programas o
proyectos, con lo cual, el manejo presupuestario y la asignación de responsabilidad a
los agentes y unidades que deberán cumplirlos, son recursos estratégicos que
deberán ser administrados por la conducción político-estratégica con inteligencia y
durante un determinado tiempo para instituir prácticas que permitan configurar
procesos orientados a resultados y eventualmente modificar la estructura organizativa
que gestione en función de un sistema abierto y con carácter estratégico.

13
Seguramente dichos procesos estarán condicionados por la capacidad de los agentes que posea la
estructura y de las posibilidades de contratación y establecimiento de nuevas reglas de admisión,
jerarquización y motivación que puedan establecerse dentro de la organización sumado al grado de
independencia o decisión que se logre para autonomizar algunos sistemas que viabilicen la reforma como
por ejemplo el de Recursos Humanos, administración y planificación entre otros.

53
 Ambas operaciones son requeridas para la construcción de la estructura
matricial, pudiéndose graduar en función de los productos deseados, la capacidad
existente y la viabilidad lograda para implementar los cambios.
Como dice Jorge Hintze, “Las organizaciones reales, lejos de basarse en
modelos puros, por lo general reúnen características divisionales en algunos aspectos
o áreas y funcionales en otros, algunas de sus gestiones las administran con
modalidades claramente verticales, otras horizontales y resuelven las articulaciones
entra ambas a través de algunas áreas donde predominan los esquemas matriciales”
(Hintze, 1999 pág. 89).
De acuerdo a ello, deberá configurarse la estructura posible distinguiendo
aquellas unidades que podrán seguir operando verticalmente sin reconvertirse en una
nueva estructura, aquellas unidades que pueden ser parte de programas o proyectos
evaluando su reconversión o integración a una estructura matricial y aquellas unidades
(horizontales y verticales) que pueden reconvertirse organizativamente en una
estructura matricial porque son consideradas estratégicas y sus prácticas de gestión
(masa crítica) lo permite.
Más allá de la viabilidad política y la capacidad de los agentes, el recurso
interno estratégico para la configuración horizontal de la matriz está dado por la
asignación de recursos en función de resultados. Así “la orientación matricial de las
estructuras se refleja en las configuraciones mediante la creación de unidades
horizontales (…) las cuales tienen verdaderamente esta condición cuando las reglas
de juego de asignación de los recursos responda esta modalidad” (Hintze, 1999 pág.
100).
Así en a- la asignación de responsabilidades, b- en la reestructuración de los
procesos rutinarios y c- en la generación de nuevos procesos horizontales guiados por
resultados (a través del manejo presupuestario) se encuentran las tres llaves para
legitimar con prácticas concretas algunos procesos que al institucionalizarse irán
cristalizando una nueva cultura organizacional.
Este proceso, cómo enseña Hintze (Hintze, 1999), deberá manejarse en un
delicado equilibrio entre “adecuación a políticas, eficacia y eficiencia” puesto que el
balance entre estos tres términos definirá el éxito o fracaso de la reforma emprendida.

5. El enfoque metodológico de la Planificación Estratégica Situacional.

El enfoque de la Planificación Estratégica Situacional permite trabajar
metodológicamente las tecnologías de producción externa de la organización estatal
con el objetivo de definir la situación en función de nudos críticos, intervenir sobre la

54
escala, ordenar el proceso político y por sobre todo coordinar las acciones políticas
con un sentido a través de una estrategia.
Este enfoque metodológico permite darle sentido a las acciones del estado,
abordando problemas y estableciendo los resultados de programas y procesos. Según
lo descrito anteriormente (ver pág Nº41) una vez definida la “externalidad” que
estructura la política, debe preguntarse por el proceso que permita lograr el objetivo
planteado superando los nudos críticos del mismo.
El proceso lógico de la producción estatal, sería: insumos →→ productos →→
resultados →→ impactos (Sotelo Maciel, 2008 pág. 1) donde intervienen varios
“momentos” que van desde la decisión, la implementación hasta la evaluación. Cada
momento implica una secuencia y está en función de diferentes “escalas” (Ver página
28) puesto que las escalas de mando y decisión requieren una planificación y las
escalas de implementación de la política de otra. En este sentido Sotelo Maciel
distingue en este proceso tres funciones críticas que corresponderían a diferentes
escalas, la planificación estratégica de Alta Dirección (escala de mando) y la
planificación operativa (escala de aplicación) y la formulación presupuestaria (requiere
insumos de la planificación operativa y decisión de alta dirección), “estos tres campos
cuentan con herramientas metodológicas, técnicas e instrumentos diferenciados, pero
operan sobre un mismo y único proceso” (Sotelo Maciel, 2008 pág. 1).
Cada una de las escalas tiene reglas de juego específicas, enfrenta conflictos
distintos y convocan a actores diferentes. La idea de proceso asociada a la idea de
escala brinda una dimensión no secuencial: en todo momento el juego trasvasa cada
campo constituyendo un continuo de decisiones y acciones que permiten obtener
resultados, los cuales podrán ser sólo un paso para la construcción de viabilidad que
permita continuar con el proceso hasta lograr los resultados esperados para la
concreción del objetivo.
La planificación como momento estratégico y como metodología permite
ordenar con sentido este proceso complejo donde los diferentes juegos obligan a la
construcción de consensos, la articulación de redes, la construcción de capacidades,
la definición de múltiples escalas14 y la construcción permanente de viabilidad política
para que acontezca lo que queremos que acontezca.
Este juego en simultáneo donde las diferentes etapas del proceso se ponen de
relieve requieren de un direccionamiento estratégico que pone en tensión permanente
“la definición anticipada de un rumbo y el manejo cotidiano de situaciones conflictivas
que posibiliten la concreción de un camino que no necesariamente será el previsto”

14
En el sentido que le otorga Brandão (Ver Pag 28) dónde expresa que “cada problema tiene su escala
espacial específica. Hay que afrontarlo desde la articulación de poder correspondiente a cada problema”

55
(Sotelo Maciel, 2008 pág. 2). El enfoque metodológico de la Planificación Estratégica
Situacional brinda pistas para trabajar sobre la función normativa (la definición de un
rumbo) y la función “Paragógica” (manejo de situaciones complejas, conflictivas e
inciertas al momento de hacer viable la trayectoria elegida) (Sotelo Maciel, 2008 pág.
2).
Es conocida la función normativa de la planificación a la hora de definir
objetivos estratégicos de una gestión y los resultados esperados en un espacio-tiempo
determinado, pero dicha función sólo es un faro que debe orientar el accionar diario
que permita concretar los objetivos planificados.
En este sentido el accionar diario o función paragógica de la planificación
corresponde a una visión totalmente diferente, introduce un terreno que va más allá de
la enunciación de objetivos. Este terreno es el terreno de la decisión-acción que
implica que en todo el proceso de la política pública se trabaje con los problemas
diarios que hay que resolver para garantizar una trayectoria determinada para lograr
los objetivos propuestos en términos de resultados e impactos.
Matus dice que “la planificación situacional se refiere al arte de gobernar en
situaciones de poder compartido” (Matus, 1985 pág. 29) en este sentido quién
gobierna y conduce debe lidiar diariamente con problemas concretos que complejizan
el cálculo situacional de la trayectoria elegida, y más allá de la viabilidad técnica y la
construcción de los objetivos lo que realmente se requiere es de la decisión diaria que
permita que cada una de las acciones puedan tener resultados e impactos que
permitan hacer realidad el objetivo propuesto.
Pensar la planificación estratégica de la situación en términos de una
secuencia de problemas →→ decisión →→ acción permite introducirse en el
problema fundamental de quién decide, Matus los define así: “Una decisión se toma
aplicando recursos de poder y la consecuencia de aplicar esos recursos de poder
revierte sobre quien decide, desacumulando o acumulando poder” (Matus, 1985 pág.
30).
El proceso de las políticas, entonces, es un proceso que en última instancia
requiere de la decisión (o de un encadenamiento de decisiones-acciones en diversas
escalas), la cual debe estar basada en un cálculo estratégico a la hora de pensar la
acción en base a problemas concretos. La decisión →→ acción tiene sentido
estratégico cuando la es aplicada a situaciones que al mismo tiempo permiten
trascender el presente en función de un objetivo futuro que puede estar establecido en
un plan cuyo corazón no es el plan mismo con sus objetivos sino “el intento de
gobernar [el] proceso, y un proceso sólo se gobierna por medio de la acción” (Matus,
1985 pág. 33).

56
 Esta dualidad en tensión, entre el establecimiento de objetivos en el plan
(situación futura deseada) y la planificación del proceso que posibilitará llegar a dicho
objetivo es la gran diferencia entre la planificación normativa y la planificación
situacional, la primera cumple el rol de faro pero nada dice de cómo llegar a él, la
segunda, que trabaja sobre situaciones, problemas y oportunidades donde la decisión
→→ acción debe operar con recursos de poder, es la que determina el rumbo y la que
hace viable, visible y legítima la acción de gobierno.
Esta planificación no solo requiere de objetivos de mediano y largo plazo, sino
de la posibilidad de procesar la complejidad de problemas de corto plazo en
situaciones concretas donde participan diferentes actores, que también tienen planes,
persiguen objetivos divergentes o concurrentes con la agenda de gobierno y manejan
grados diversos de poder.
Entonces, el eje de la planificación estratégica situacional está puesto en
organizar de una manera determinada los recursos disponibles para la acción. Esta
organización es la que: 1- puede diferenciar escalas (de decisión y aplicación), 2-
permite construir redes (de viabilidad de la decisión –gobernanza- o de coordinación
para la implementación de la política –redes de políticas- que permite dotar de
estrategia a la acción), 3- permite configurar los procesos internos y externos para la
acción, y en definitiva es la organización que 4- permite evaluar resultados e impactos
que “acumulan o desacumulan poder” en función de un objetivo futuro.
Esta organización está basada en un conjunto de situaciones estratégicas
construidas en función de los objetivos futuros pero que permite acciones presentes
para llegar a ellos, configurar una situación permite analizar y “recortar” la
incertidumbre dura de los sistemas complejos seleccionando determinados problemas
y los nudos críticos de los mismos, analizando ciertos actores, midiendo algunos
efectos y planificando estratégicamente acciones teniendo en cuenta que no
constituyen la totalidad de las opciones posibles. Por lo tanto, lo que se hace, según
Matus, es “una apuesta con fundamento estratégico” sobre una situación determinada.
Cada situación está configurada por un conjunto de actores con intereses,
ideologías y valores diferentes en una escala determinada y definida por la capacidad
de dichos actores de influir en ella y ejercer presiones de diferente índole relacionadas
al objeto de la acción que se pretende realizar. Es en este sentido que Matus refiere
que “el concepto de situación obliga a precisar quién explica, puesto que toda
explicación es dicha por alguien en algún lugar del juego social (…) Una misma
realidad puede ser explicada mediante situaciones diferentes porque los actores del
juego social participan en él con propósitos diferentes (…) [por ello] el análisis
situacional obliga a diferenciar explicaciones” (Huertas, 2006 pág. 24) y en esta

57
diferenciación y análisis de los actores interesados en el juego surge lo que Matus
denomina el cálculo situacional interactivo que permite el desarrollo de una estrategia
determinada en un espacio/tiempo determinado.
El análisis de actores es fundamental para procesar situacionalmente las
subjetividades y poder actuar estratégicamente para lograr los objetivos. En este
sentido planificar sobre situaciones es una acción necesariamente política porque se
ponen en juego esquemas de percepción y acción sobre la realidad compuesta por
una multiplicidad de actores con recursos de poder diferentes y “uno de los recursos
que restringen nuestras capacidades de producción social de acciones son las
restricciones de poder” (Matus, 1985 pág. 37), con lo cual, toda acción requiere de
cierto poder para realizarse en algún sentido.
De esta manera podemos establecer uno de los nudos críticos de la
implementación: la construcción de viabilidad, la cual se convierte en una tarea
esencial para poder llevar adelante el plan donde aspectos técnicos y políticos deben
actuar de forma interactiva en todas las escalas (de decisión y de aplicación) del
proceso político puesto que refiere a la obtención de los recursos de poder necesarios
para poder llevar adelante las acciones estratégicas.
Para ello, la construcción de la situación es indispensable, puesto que permite
definir los actores, sus fuerzas y presiones, el esquema de alianzas en cada momento,
los problemas y sus nudos críticos, las “operaciones y las operaciones estratégicas”
(Huertas, 2006 pág. 83) que hay que ejecutar y los medios estratégicos o recursos que
hay que implementar, construir o conseguir para dicha ejecución. También la definición
de la situación permite trabajar con la variable tiempo, puesto que éste es un medio
estratégico cuando las gestiones de gobierno tienen límites. La situación temporal de
una gestión impone límites y obliga a pensar el proceso en función de una secuencia
determinada estableciendo los segmentos críticos que permitan “medir” el resultado de
la estrategia elegida para el logro de los objetivos.
Por lo tanto, planificar estratégicamente en relación a situaciones basadas en
problemas concretos y nudos críticos implica un método válido para el desarrollo de un
esquema de acción con un sentido determinado para la consecución de resultados y la
concreción de objetivos cuando una gestión de gobierno debe afrontar la complejidad
de la realidad social.

Digresión: Planificación Estratégica Situacional y Presupuesto por

proyectos y resultados: una aproximación.
Arriba se enunciaba que una de las funciones críticas del proceso de la política
pública es la formulación presupuestaria y también que esta función tiene reglas

58
propias e influye tanto en la etapa de decisión como en la de aplicación de una
política. También se destacó, (Ver pag 52) que la asignación de recursos (entre ellos
los recursos económicos) es una de las llaves estratégicas para llevar adelante un
proceso de reforma que oriente a las estructuras de gobierno a una planificación por
resultados.
Así, el presupuesto no sólo hace o debe hacer referencia al sistema de
administración sino que es una herramienta estratégica para la acción de gobierno. En
tanto herramienta estratégica, la gestión presupuestaria está íntimamente ligada a
todo el proceso de la política.
Atendiendo a la idea de que las funciones de planificación en la escala de
decisión, la planificación operativa o en la escala de aplicación y la asignación
presupuestaria tienen lógicas propias y reglas y actores específicos tanto hacia dentro
como hacia fuera de la estructura del estado, es necesario que puedan verse las tres
funciones como parte de un todo donde la planificación en la escala de la decisión
debe marcar la pauta de dirección y conducción estratégica haciendo dialogar la
función política de la asignación estratégica de recursos con las funciones técnicas
relacionadas a la eficiencia económica.
Contraponer al racionalismo técnico característico de las tecnologías
presupuestarias a las metodologías de planificación estratégica situacional centradas
en la decisión política en sistemas complejos e indeterminados, es una tarea necesaria
para pensar una forma diferente de asignación presupuestaria abierta a espacios
políticos y ámbitos de gestión estratégica del gasto y la inversión pública.
Si no se logra una primacía de la planificación estratégica en la escala de la
decisión política sobre la técnica presupuestaria y asignativa que permita establecer
prioridades en función de objetivos, la lógica del tecnicismo racionalista terminará
dominando la asignación presupuestaria independientemente del proceso político.
Por lo tanto el objetivo debe ser lograr un balance tecnopolítico adecuado que
garantice resultados, impacto y cumplimiento de objetivos basados en la generación
de valor público y en el logro de la eficiencia asignativa al momento de pensar la
técnica presupuestaria propia de un sistema de planificación basado en situaciones
complejas y abiertas.
En este sentido se debe lidiar con tres supuestos (Sotelo Maciel, 2008 pág. 9):
a- Que la estructura del estado tiene comportamientos racionales en detrimento de
pensar la complejidad existente dentro de dichas estructuras, donde existen poderes y
visiones que configuran una cultura organizacional compleja donde se debe trabajar
con la idea de viabilidad política y no sólo la de factibilidad técnica para el logro de
resultados; b- Que existe un direccionamiento estratégico que permite la elección de

59
alternativas, la fijación de metas y la medición de resultados en toda la estructura del
estado (tanto en la escala de decisión como de ejecución) cuando la realidad indica lo
contrario; c- Que existen criterios racionales a la hora de definir agendas y por ende
políticas sobre la base de criterios técnicos cuando, como quedó demostrado, el
proceso de construcción de una política es multidimensional y requiere de la
construcción de viabilidad (y poder) tanto al momento de la toma de decisión como al
momento de la implementación.
Estos tres supuestos afectan a la técnica presupuestaria puesto que son
tomados como fundamentos de dicha práctica sin deparar en que “la asignación de
recursos con base en prioridades estratégicas reviste un carácter más político y
conflictivo, menos racional y menos abordable desde una perspectiva racionalista (…)
demandando estrategias menos técnicas, menos normativas y menos prescriptivas”
(Sotelo Maciel, 2008 pág. 9).
Reconociendo las lógicas y escalas que operan en los diferentes campos que
componen el proceso de una política pública (planificación estratégica, planificación
operativa, y formulación presupuestaria) más que pensar en un completo alineamiento
entre ellos deben pensarse mecanismos que permitan un diálogo entre los mismos a
través de herramientas que incorporen “los aspectos más políticos y conflictivos
(menos racionalistas) que inciden en un proceso complejo como es la producción de
políticas públicas” (Sotelo Maciel, 2008 pág. 10).
Dos formas posibles de construcción de un diálogo entre estos campos pueden
ser: a- establecer dispositivos institucionales de diálogo político y construcción de
gobernanza y redes de políticas implementando técnicas de planificación estratégica
situacional para definir y legitimar una gestión estratégica del gasto; y b- generar
prácticas de gestión por resultados que mejoren la asignación estratégica del gasto al
interior de la estructura del estado como herramienta para mejorar la eficiencia
asignativa en el logro de objetivos.
Ambas herramientas debieran procurar el logro de una eficacia estratégica
(maximizar el logro de valor público) con eficiencia operativa a través de una
asignación de recursos flexible logrando un balance entre las tres esferas que
garantice el proceso de “gobernar la complejidad” mediante políticas.

60
Capítulo 3:

Aproximación al objeto de estudio.

Las políticas de desarrollo productivo del Ministerio de la Producción del
Gobierno de Santa Fe (2007 – 2011)

En este capítulo se abordarán los lineamientos estratégicos de la política de

desarrollo productivo que han sido impulsadas por el Ministerio de la Producción en el
período de 2007 a 2011 que comprende a la primera gestión de alternancia política
desde el regreso de la democracia.
Este recorte responde a la necesidad de acotar el objeto de estudio, para ello
se tomará el programa del Frente Progresista Cívico y Social15 elaborado para las
elecciones del año 2007, la Ley de Ministerios Nº12.817 la cual define las
competencias ministeriales, el Decreto Nº0095/2007 que crea la estructura orgánica
del nuevo Ministerio de la Producción, el Plan estratégico Provincial y las memorias de
gestión del Ministerio de la producción durante el período analizado.
Vale aclarar que este trabajo no procura realizar análisis de procesos más
amplios como lo es la Reforma del Estado, Descentralización y Planificación
estratégica, sólo se la tomará como una política global que condiciona y/o determina
las políticas o acciones de las diferentes áreas del Gobierno Provincial y define una
forma de ordenar el territorio.

La idea de Desarrollo Productivo en el Programa de Gobierno del Frente

Progresista Cívico y Social para las elecciones del año 2007.

El programa de gobierno del Frente Progresista Cívico y Social, elaborado para

la campaña electoral del 2007, aborda las políticas de desarrollo productivo basándose
en la necesidad de construir políticas convergentes que tiendan a la equidad territorial,
lo cual sienta las bases para lo que luego se expresaría en el Plan Estratégico
Provincial.
Desde la introducción del programa ya se evidencia una preocupación por “los
desequilibrios territoriales” en todos los aspectos (Calidad Social, Desarrollo
Productivo e infraestructura).
“Dentro de nuestra vasta provincia se dan diversos espacios territoriales con
características socioeconómicas específicas. La búsqueda de la equidad territorial en
la calidad de vida de todos sus habitantes, obliga al diseño prospectivo de las acciones

15 Coalición electoral que se impuso en las elecciones del año 2007. Está integrada por el Partido
Socialista, la Unión Cívica Radical, la CC-ARI, el Partido Demócrata Progresista y partidos menores.
Dicha coalición gobierna a partir del 10 de diciembre de 2007.

61
orientadas al logro de la inclusión social y del bienestar para todos. Esto requerirá el
diseño de un Plan Estratégico Global” (Programa FPCyS, 2007 pág. 48).
Este primer gran eje evidencia la necesidad de concurrencia territorial de
diversas políticas para dar solución a los problemas complejos asignándole un rol
fundamental a la planificación estratégica.
Un segundo eje referido a las políticas productivas sobre el cual hace hincapié
refiere al desarrollo y promoción de cadenas productivas con un especial énfasis en
fortalecer los eslabones débiles para lograr un desarrollo equitativo.
“La consolidación de las cadenas productivas existentes y la promoción de
nuevas cadenas de valor dentro del territorio provincial son el camino para el
incremento del producto geográfico. El desarrollo de cada una de ellas debe ser
pensado estratégicamente.
Una cuestión central para abordar en una política económica orientada hacia la
equidad y la justicia distributiva, es la desigual relación de poder que existe entre las
grandes empresas concentradas y las pequeñas y medianas, mayoritariamente de
capital nacional, que tienen limitada capacidad negociadora en el interior de las
cadenas productivas. Las políticas públicas provinciales, para modificar tales
relaciones asimétricas, deberán procurar el fortalecimiento de aquella capacidad
negociadora” (Programa FPCyS, 2007 págs. 50-51)
Y por último el programa insiste en la necesidad de mejorar la competitividad
sistémica a través de la obra pública, la educación y el sistema científico tecnológico:
“El Estado debe contribuir en la construcción de la competitividad sistémica a
través de la obra pública, tanto económica como social, favoreciendo así las
inversiones privadas, en plantas y equipos para expansión de la producción y mejoras
tecnológicas. Es clave el papel que aquí les corresponde a las universidades, institutos
y centros de investigación. La alianza estratégica entre empresas y el sector público,
debe ir de la mano de programas de fomento a la inversión en investigación y
desarrollo” (Programa FPCyS, 2007 pág. 51)
De lo anterior se desprende que una propuesta para el desarrollo productivo
territorial debe contener al menos tres aspectos: 1- La planificación estratégica para la
formulación de las políticas de desarrollo de los sistemas productivos en los territorios,
2- La identificación de las cadenas productivas en función de los diferentes sistemas
con el objetivo de fortalecer los eslabones débiles para lograr un desarrollo equitativo
3- Políticas para mejorar la competitividad sistémica, lo que implica, infraestructura,
obras y servicios públicos, educación e inversión en ciencia y tecnología.

62
La ley de Ministerios Nº 12817. Competencias desagregadas por ministerios que
hacen referencia al desarrollo productivo.
En un breve recorrido por el texto de la ley Nº 12.817 puede detectarse en
varios ministerios la asignación de competencias para cumplir con lo establecido en el
Programa de Gobierno de acuerdo a los puntos planteados anteriormente:
1- La planificación estratégica para la formulación de las políticas de desarrollo
de los sistemas productivos en los territorios: La planificación estratégica es tomada
como política de Estado, cada Ministerio toma como base el proceso de Reforma del
Estado, Descentralización y Planificación estratégica coordinado por el Ministerio de
Gobierno puesto que a partir de él se establecen los principios rectores de
reconfiguración territorial que permite unificar una estrategia de abordaje de los
territorios (o al menos eso pretende) como se observará luego para el caso del
Ministerio de la Producción.
2- La identificación de las cadenas productivas en función de los diferentes
sistemas con el objetivo de fortalecer los eslabones débiles para lograr un desarrollo
equitativo: en este sentido la ley Nº 12.817 asigna al Ministerio de la producción la
misión de asistir al “Gobernador de la Provincia en todo lo atinente a la economía
provincial, a su impulso y desarrollo, como asimismo en relación a los sistemas de
producción agropecuaria, agroalimentaria; sidero-metalúrgico, químico, de
automoción, de equipos y otras manufacturas; turismo, servicios y comercio interior; de
tecnología de la información, electrónica, industria cultural y sectores económicos
emergentes; derivados de recursos hídricos, forestales y mineros (…)Además, asiste
al Gobernador en la formulación, implementación, ejecución y control de políticas
activas sectoriales y programas tendientes a la promoción, organización y
coordinación de los Sistemas antes mencionados, así como el fomento de los
Servicios que facilitan el desarrollo de éstos”16.
Redactadas de esta manera la misión y competencias del Ministerio de la
Producción, se ajusta al punto 2 que se definía en el Programa de Gobierno,
principalmente dando lugar a una visión de la producción en base a Sistemas
Productivos o encadenamientos de valor.
3- Políticas para mejorar la competitividad sistémica, lo que implica,
infraestructura, obras y servicios públicos, educación e inversión en ciencia y
tecnología: En cuanto a este punto, referido principalmente a los “entornos favorables”
o factores que mejoran la competitividad de un territorio, las competencias se
encuentran distribuidas entre varios Ministerios. Así los Ministerios de Obras Públicas,

16 Ley Provincial de Ministerios Nº 12817.

63
Aguas, Servicios Públicos y Medio Ambiente, Economía, Educación y la Secretaría de
Estado de Ciencia, Tecnología e Innovación tendrían competencias específicas pero
complementarias a la hora de pensar el desarrollo productivo de los territorios.
Un breve repaso de la ley permitirá identificarlas:
 Competencia del Ministerio de Obras Públicas (entre otras):
“Intervenir en el plan de inversión pública según prioridades y directivas que determine
el Poder Ejecutivo Provincial”17
 Competencia del Ministerio de Aguas, Servicios Públicos y Medio Ambiente
(entre otras):
Regular y promover los servicios públicos de Electricidad, Aguas y Obras Sanitarias,
como así también
“Entender en el estudio, proyecto, trazado, construcción, mejora, reconstrucción,
mantenimiento u operación de aeropuertos, puertos, terminales de pasajeros, obras
anexas y complementarias (…) En la dirección, construcción, administración y
operación de los sistemas energéticos necesarios para la población de toda la
Provincia. Incluyese expresamente en esta disposición la energía eléctrica, hidro o
termoeléctrica, el gas, sus líneas de producción o transmisión troncal o sectorial en
todo el territorio de la provincia de Santa Fe, incluida su distribución”.18
[También] “Entender en la preservación, protección. defensa y mejoramiento del
ambiente y la calidad de vida de la población, en la implementación del desarrollo
sustentable, la preservación ambiental del patrimonio natural y cultural y de la
diversidad biológica tendientes a alcanzar un ambiente sano, equilibrado, apto para el
desarrollo humano, en el marco de lo dispuesto en el artículo 41 de la Constitución
Nacional”19
Por último este ministerio deberá
“Asistir a la autoridad competente en la aplicación del régimen de promoción industrial
y de parques y áreas industriales, en la evaluación de los estudios de impacto
ambiental de los proyectos de emprendimientos productivos y radicación de
inversiones, como asimismo, en la verificación de la aptitud de las instalaciones
existentes o a construirse en los mismos para la preservación del medio ambiente”20
 Competencias del Ministerio de Economía (entre otras):
“Entender en la elaboración de estrategias de inversión pública de mediano y largo
plazo compatibles con las metas de crecimiento y desarrollo económico y social”21.

17 Ley 12.817 Art Nº 25.

18 Ley 12.817 Art Nº 26
19 Ibidem
20 Ibidem.
21 Ley Nº 12.817 art Nº 20.

64
“Entender, en coordinación con el Ministerio de la Producción, en la definición de
políticas de inversiones en el ámbito provincial y en la elaboración de los regímenes de
inversión, promoción y protección de actividades económicas, en la elaboración de los
instrumentos que las concreten y en la ejecución y fiscalización de los mismos en el
área de su competencia”22.
 Competencias del Ministerio de Educación (entre otras):
“Entender en la orientación de los servicios educativos, la localización de sus
establecimientos y la diversificación de carreras en función del desarrollo provincial.”23
“Participar en los planes de capacitación y formación laboral, conjuntamente con los
ministerios que correspondan”24
 Competencias de la Secretaría de Estado de Ciencia, Tecnología e Innovación.
“Compete al Secretario de Ciencia, Tecnología e Innovación asesorar al Gobernador
en temas de innovación, ciencia y tecnología con el objetivo de promover un desarrollo
sostenible basado en el conocimiento y en la expansión de las capacidades
innovadoras y creativas de la sociedad santafesina.”25
“Intervenir en la promoción de herramientas e instrumentos para el desarrollo de
estructuras organizativas e infraestructuras de apoyo al desarrollo de la innovación, en
particular en la temática de incubadoras de empresas, parques y polos científicos-
tecnológicos26”.
Este breve repaso por las competencias asignadas por Ley a los diferentes
Ministerios permite visualizar que una política integral de desarrollo productivo requiere
de articulación y planificación, máxime teniendo en cuenta que la visión de “Desarrollo”
propuesta por el Gobierno del Frente Progresista excede la idea de Desarrollo
Productivo.
En este sentido, “lo económico-productivo” es sólo un aspecto del desarrollo
territorial puesto que las políticas que pretendan favorecer a éste no pueden dejar de
contemplar otras dimensiones como salud, educación, hábitat, conectividad, acceso al
agua potable, protección de los derechos de los trabajadores, protección del medio
ambiente, justicia y seguridad ciudadana, acceso a los bienes culturales, etc.
Si bien en este trabajo no se analizará la integralidad de las políticas de
desarrollo productivo y mucho menos las políticas integrales de desarrollo de los
territorios, es necesario definir el marco estratégico donde se inscriben las políticas

22 Ibidem.
23 Ley Nº 12.817 art Nº 27
24 Ibidem
25 Ley Nº 12.817 art Nº 33
26 Ibidem

65
implementadas por el Ministerio de la Producción para luego analizar la estructuración
específica de éste.
Debido a la concepción sistémica del desarrollo territorial y a la necesidad de
construir un estado capaz de dar respuestas a los problemas cada vez más complejos
es que el Gobierno del Frente Progresista inscribe las políticas de Desarrollo Territorial
en un proceso de largo alcance que contempla la reforma del estado, la
descentralización y la planificación estratégica.
Estos tres aspectos son fundamentales, ya que la Reforma del Estado es
necesaria para repensar la capacidad del mismo para brindar servicios y dar
respuestas a problemáticas complejas, en tanto que la regionalización permite la
reconfiguración de la matriz territorial “acercando” el estado a la ciudadanía y la
definición de nuevas escalas y estructuras de poder al interior y entre cada una de las
regiones de la provincia; por último la Planificación Estratégica es un elemento central
que posibilita trazar un horizonte deseado pero al mismo tiempo se convierte en una
herramienta de gestión que permite orientar la acción de cada uno de los ministerios
del Gobierno Provincial.

Definiendo el Contexto de la Política: el Proceso de Reforma del Estado,

Regionalización y Planificación Estratégica.
Este proceso pretende ser uno de los pilares que sustente las “Políticas de
Estado” impulsadas por el Frente Progresista, puesto que como dice Hermes Binner 27
en la introducción al Plan Estratégico Provincial “No hay políticas de Estado sin
orientación Estratégica” (Plan Estratégico Provincial, 2008 pág. 5). Es por ello que con
un fuerte apoyo político desde principios del año 2008 el gobierno Provincial ha
implementado un proceso de Reforma del Estado, Regionalización y Planificación
Estratégica cuyo principal objetivo es establecer los ejes centrales que permitan
reformar el estado para mejorar la eficiencia en la prestación de servicios y la
implementación de políticas, descentralizar el estado estableciendo una nueva escala
de proximidad como proyecto global de transformación territorial y establecer una
matriz común de planificación estratégica que permita la concurrencia en los territorios
de las políticas implementadas por cada uno de los Ministerios del Estado provincial.
Así, este proceso fue concebido como una prioridad política para darle
coherencia al conjunto de acciones orientadas a transformar el Estado Santafesino y
pasar de un “Estado que actúa por reacción a demandas a otro que garantice
derechos” (Plan Estratégico Provincial, 2008 pág. 7) con el objetivo político de

27 Gobernador de la Provincia de Santa Fe por el Frente Progresista Cívico y Social (2007-2011).

66
reconfigurar las relaciones de poder entre Estado, Mercado y Sociedad pensando en
un estado cercano y permeable a la sociedad Civil: “La regionalización posibilita la
institución de una nueva escala de proximidad entre Estado y Ciudadanía, la
integración de territorios hasta ahora desconectados y el equilibrio de las capacidades
provinciales. De esta manera, al resignificar la provincia en términos espaciales, el
Estado adquiere las herramientas necesarias para hacer frente al desafío de la
integración en su doble sentido: socio-económico y territorial” (Plan Estratégico
Provincial, 2008 pág. 18), al tiempo que “la descentralización entraña la transferencia
de capacidades y recursos a nuevos entes y, como tal, requiere de una profunda
reingeniería del Estado Provincial en sus aspectos administrativos y funcionales” (Plan
Estratégico Provincial, 2008 pág. 19).
Es en este sentido que el proceso de Reforma del Estado, Descentralización y
Planificación estratégica oficia de guía y matriz para la implementación de políticas en
los territorios: “La planificación estratégica territorial es una herramienta de análisis,
participación ciudadana y toma colectiva de decisiones cuya importancia decisiva
radica en la perspectiva a partir de la cual aborda las ideas de
Cambio/Transformación. (…) Se trata de producir un marco de referencia compartido”.
“La planificación es el acto que precede y preside a la acción” (Plan Estratégico
Provincial, 2008)
Uno de los aspectos fundamentales trazados por el Plan estratégico para el
desarrollo de Políticas Públicas convergentes es la idea del territorio como unidad de
análisis “donde se configuran redes locales y regionales” (…) “Uno de los desafíos
más intensos del proceso de regionalización provincial pasa por desarrollar estas
redes, fomentando de esta manera un equilibrio territorial dinámico” (Plan Estratégico
Provincial, 2008 pág. 14).
En consecuencia, las regiones resultantes de la regionalización son espacios
territoriales donde las relaciones productivas y sociales son procesadas
institucionalmente con la intervención de autoridades políticas (centrales y locales) y
organizaciones de productores, consumidores y ciudadanos para mejorar la gestión de
los respectivos intereses públicos y privados (Plan Estratégico Provincial, 2008). Por
tanto, la región no es simplemente una identificación territorial con arreglo a una o
varias variables escogidas sino una institucionalidad territorial en actividad donde
existen conflictos y desigualdades basadas en “recursos de poder” diferentes tanto al
interior de cada territorio como entre cada una de las regiones.
Esta nueva “escala” o institucionalidad regional de proximidad incluye a actores
públicos y privados con la finalidad de promover los intereses públicos dando sentido a
la idea de gobernanza. Entonces, gobernabilidad y gobernanza son dos

67
aproximaciones institucionales, complementarias a la misma cuestión: el cambio de
carácter y funcionamiento de la gestión pública donde el concepto de región es un
apoyo operativo para los cambios institucionales. De ahí que el concepto de
regionalización aporte a un nuevo modelo de desarrollo, administración provincial y
participación. El objetivo que atraviesa esta lógica regionalizadora, es la búsqueda de
“integración”, concepto amplio que incluye diversas dimensiones (sociales,
económicas, territoriales, de infraestructura, culturales, productivas, etc.) Así la
reorganización del territorio es pensada como superadora de la fragmentación y la
superposición de acciones características del modelo de intervención tradicional.
A la luz de estos cambio la matriz regional de la provincia de Santa Fe queda
configurada de la siguiente forma.

Mapa 1: Fuente: Plan Estratégico Provincial. Diciembre 2008.

Estas regiones, si bien son graficadas sobre un mapa con límites constituidos,
no representan regiones cerradas sino todo lo contrario, puesto que se configuran
como “espacios simbólicos” donde se desarrolla “una construcción social permanente
(…) y se reconoce dentro de fronteras dinámicas, abiertas y permeables que pueden
señalarse como bordes de cercanía e integración con otras regiones” (Plan Estratégico
Provincial, 2008 pág. 14).

68
 La definición de este nuevo territorio de concurrencia habilita nuevas
herramientas para el desarrollo de políticas públicas basadas en el enfoque de la
gobernanza territorial donde, a pesar de las diferencias y conflictos intra e
interregionales, se generan espacios para la concertación y el diálogo que posibilitan
una herramienta de legitimación ciudadana e institucional.
Definidas las nuevas regiones, el Plan Estratégico establece tres “ejes
integradores” en función de los cuales se agrupan las diferentes temáticas que no son
exclusivas de cada uno sino que permiten trazar líneas de acción recuperando la idea
de integralidad y transversalidad. Es en este sentido que dichas líneas son definidas
como: “orientaciones o grandes líneas directrices que no se agotan en temáticas
especializadas, sino que permiten una visión más integral de los problemas” (Plan
Estratégico Provincial, 2008 pág. 5)
Las líneas estratégicas establecidas son las siguientes:
 Línea I Territorio Integrado
 Línea II Calidad Social.
 Línea III Economía del Desarrollo.
La redefinición territorial en base a la concurrencia de políticas que queda
plasmada en el plan estratégico brinda una visión sistémica del territorio, multisectorial
y holística permitiendo una integración vertical y horizontal entre escalas y actores
públicos y privados y además ofrece una nueva perspectiva para la planificación-
acción incorporando en el análisis las relaciones de poder que configuran relaciones
de competencia y complementariedad y la posibilidad de contemplar actores antes
excluidos en el diseño de estrategias de desarrollo que emergen en función de una
nueva forma “ver” el territorio.

La estrategia política del Ministerio de la Producción para el desarrollo

productivo.
La propuesta política del Ministerio de la Producción encuentra su respaldo en
el programa de gobierno y en la ley 12.817 donde se detallan los grandes ejes y
competencias de la cartera para el abordaje del desarrollo productivo. (Ver pag 60-63).
Tomando la ley 12.817 se establece que el Ministerio tiene competencia sobre
5 grandes sistemas productivos: el Agropecuario y Alimentario; el metalmecánico y
otras manufacturas; el hídrico, forestal y minero; el de empresas de base tecnológica y
el de Turismo, comercio y servicios. Estos sistemas traccionan y movilizan a otros. En
un esquema de “Cadena de Valor” generalmente los proveedores, los servicios
logísticos y financieros, las comunicaciones e incluso la investigación y desarrollo son
parte del entramado de un sistema productivo.

69
 En el gráfico siguiente se muestran las posibles interdependencias de una
cadena productiva “x” compuesta por tres eslabones básicos: Materia Prima –
Elaboración o Manufactura – Distribución.

Contexto socio -institucional Marco jur í dico y regulatorio

Una visi ó n amplia

de la cadena
Infraestru Proveedores Maquinaria y productiva
de insumos equipos
ctura

Recursos Producci ó n Transformaci ó n

Primaria Productiva Distribuci ó n
humanos

Recursos Reciclaje
Naturales Servicios Servicios residuos
de apoyo complementarios

Medioambiente local

Figura 5: Fuente. Elaboración Propia.

En el esquema anterior se grafica esquemáticamente una visión ampliada de

una cadena productiva donde los eslabones principales “traccionan” sistemas o
eslabones secundarios que muchas veces están relacionados a los entornos donde
estos sistemas se desarrollan, ello incluye los Servicios Públicos (Energía, Agua,
Infraestructura, Salud, Educación, etc.), Servicios públicos o privados “de apoyo”
(Logística, sistema financiero, formación de RRHH, I+D etc.) o servicios
complementarios, El entorno jurídico y político, el medio ambiente local y los recursos
naturales, etc.
Este esquema es “plano” en el sentido de que no está aplicado a un sistema
productivo en particular, con lo cual no está “situado territorialmente”, se aclara esto
pues cada sistema establecido como motor de la economía provincial a través de la
ley 12817 se configura de una forma específica con actores concretos en cada
territorio. Muchas veces los sistemas no se ajustan a límites pre establecidos ni a
localidades concretas, con lo cual el análisis debe situarse para poder planificar
acciones en función del propio sistema y también en función de los objetivos
pretendidos para el desarrollo del mismo.
Es por ello que “más allá de los instrumentos y acciones específicas que cada
uno de los sistemas requiere, es necesario establecer una estrategia de abordaje que
permita contenerlos” (Ministerio de la Producción, 2011 pág. 9)

70
 Dicha estrategia está basada en cuatro puntos:
1- Analizar la producción con enfoque de Cadenas de Valor.
2- Promover la articulación público-privada.
3- Mejorar la infraestructura o plataforma productiva (parques y áreas industriales,
zona franca, parques tecnológicos)
4- Descentralizar las políticas activas.
Estos lineamientos intentan conjugar las pautas políticas establecidas en el
programa de gobierno y las líneas de abordaje establecidas en el Plan Estratégico
Provincial, principalmente lo referido al enfoque basado en sistemas productivos, la
articulación público-privada, el desarrollo de espacios de concertación y por último la
descentralización de las políticas en ámbitos territoriales menores.
Las características que toma cada uno de estos lineamientos a la hora de
traducirse en políticas es lo que se desarrollará en el próximo capítulo con el objetivo
de analizar la implementación de las mismas teniendo en cuenta su correspondencia
con el deseo inicial, los lineamientos políticos y la concurrencia territorial a la hora de
rendir cuentas en función del valor público agregado que se haya generado en el
proceso.
Antes de pasar al desarrollo y análisis del proceso se realizará un repaso breve
de la realidad del Ministerio de la Producción al momento de producirse el cambio de
gestión y de qué manera se establecen las bases del cambio por parte de las nuevas
autoridades.
La realidad descripta por el plan estratégico provincial en cuanto a la
fragmentación de la institucionalidad estatal y de las acciones y servicios del estado
también se traduce hacia el interior de cada Ministerio configurando un modo propio de
organización y funcionamiento. En este sentido la cultura institucional del Ministerio de
la Producción fue moldeada durante años, puesto que es uno de los más antiguos en
la estructura organizacional del Estado Santafesino cuyos comienzos se remontan al
año 1934 como instituto experimental de investigaciones agrícolas del Gobierno de
Santa Fe.
A partir de dicha fecha se fueron agregando funciones con un derrotero
particular puesto que en el año 1937 toma el rango de Dirección General, en 1955
pasa a ser la Secretaría de Agricultura, Ganadería e Industrias, y recién en 1956
adquiere el rango de Ministerio (Fernández, y otros, 2006 pág. 80).
Hacia la década del 70’ comienza a configurarse el área de Industria con
asignación de funciones y presupuesto específico (si bien la dirección existía desde el
año 1957 en la antigua Secretaría de Estado) que derivará en Secretaría años
después a la cual fueron agregándosele funciones con diferentes rangos: Comercio,

71
Servicios y Turismo (en la década del 90’ se suman dos áreas: la dirección de Ciencia
y Tecnología -1991- y la dirección de desarrollo regional y local -1996-). Así se
configura el viejo Ministerio de Agricultura Ganadería Industria y Comercio (MAGIC) el
cual en el año 2003 pasa a llamarse Ministerio de la Producción.
Esta breve reseña permite analizar los “momentos” históricos y las “agendas”
que han marcado el desarrollo institucional del Ministerio. Historia que ha cristalizado
en estructuras burocráticas, perfiles administrativos, metodologías de abordaje y
paradigmas superpuestos a la hora de implementar políticas de desarrollo productivo.
Puesto que se ha pasado de un instituto de investigación y extensión
agropecuaria (incluso antes de que existiera el Instituto Nacional de Tecnología
Agropecuaria) a un Ministerio que conserva sus raíces pero con priorizaciones
puestas en sectores económicos propios de la agenda productiva de los últimos 20
años (Industria, Servicios y Ciencia y Tecnología) los paradigmas de abordaje que lo
atraviesan corresponden a los diferentes ensamblajes que se han producido en la
historia ministerial: La secretaría de Agricultura, Ganadería y Recursos Naturales
tiene una honda matriz extensionista y de investigación (de hecho, la territorialidad del
ministerio constituida desde la década del 50’ estaba basada en sus Centros
Operativos, Centros Experimentales y Laboratorios) en tanto las nuevas funciones de
Industria, Comercio y Servicios, sin tener una matriz de territorialidad común
centralizó funciones en la Ciudad Capital, se referenció en delegaciones y operativizó
acciones a través de convenios de descentralización con Municipios y Comunas.
Los perfiles de los agentes de cada una de las secretarías responden a esta
matriz, puesto que los más antiguos (muchos con más de 25 años de servicio) tienen
un perfil de investigación, extensión y ‘control’ normativo, y su formación está
relacionada a las ciencias agropecuarias. En tanto la secretaría de Industria, quién
contiene las áreas más nuevas, cuenta con menos agentes pero con un perfil
administrativo y/o profesional que responde a lógicas de descentralización propias de
las reformas de estado que se propiciaron en el país a partir de mediados de los 70’ y
se profundizaron en los 90’.
Con el achicamiento del Estado, muchas áreas de la vieja secretaría de
agricultura pasaron a ser secundarias, los laboratorios, centros operativos y centros
experimentales quedaron en manos de cooperadoras, sus agentes quedaron sin
líneas jerárquicas y sin presupuesto ni programas de trabajo, al mismo tiempo la
secretaría de agricultura mantuvo sus tareas de control y administración de las
emergencias agropecuarias más allá de algunas acciones aisladas de promoción de
actividades productivas como la ganadera, la forestal, la apícola, emprendimientos no
tradicionales, etc.

72
 Por su parte, la Secretaría de Industrias, en la década del 90’, tomó cuerpo con
la creación de varias áreas referidas al desarrollo local, la promoción de ciencia y
tecnología, el desarrollo turístico, el comercio exterior y a partir de la reforma
constitucional de 1994 la incorporación de los derechos del consumidor a través de un
área de comercio interior.
Con esta lógica de acumulación histórica condicionada por: a- las demandas de
sectores económicos, b- las políticas nacionales que van desde el estado de bienestar
y desarrollista de las décadas del 40’ 50 ‘y 60’ hasta las políticas neoliberales
profundizadas en la década del 90’ y c- por la reestructuración política y económica
post crisis 2001, se configuró una estructura piramidal donde pueden observarse
claramente los ensamblajes de acuerdo a cada momento histórico cual si fueran
‘capas geológicas’.
Cada ‘capa’ puede apreciarse en los nombres de las áreas más que en las
acciones y programas que operan en ellas; de la misma forma, la jerarquía dada a
cada área indica las prioridades de la agenda política hacia fines del 2007.
A continuación se detallan a modo enunciativo las jerarquías, los nombres y los
programas de cada área que figuran en el organigrama de la página 7528:
1- Secretaría de Industria, Comercio y Servicios:
a. Subsecretaría de Comercio Exterior:
i. Programa de Ferias y Misiones en el exterior para empresas
santafesinas.
ii. Oferta exportable
b. Subsecretaría de Relaciones Internacionales e Inversiones:
i. Gestión de diferentes líneas de financiamiento Nacionales,
ii. Gestión de la Sociedad de Garantía Recíproca.
iii. Subsidio de Tasas para créditos.
iv. Promoción del comercio exterior.
v. Financiamiento internacional a proyectos locales o regionales.
c. Subsecretaría de Transporte
i. Dirección Provincial de Transporte
ii. Control y regulación del transporte de Pasajeros y Cargas.
d. Dirección Provincial de Desarrollo Local y Regional:
i. Programa Municipios Productivos29

28 En sentido descendente el mayor rango corresponde a las Secretarías, le siguen las subsecretarías,
las Direcciones provinciales y las direcciones generales.
29 El programa Municipios Productivos se inicia en el año 1997 en la Dirección de Desarrollo Regional
y Local perteneciente a la Secretaría de Industria, Comercio y Servicios con financiamiento del Concejo
Federal de Inversiones (CFI) con el objetivo de descentralizar la gestión de la política productiva en los

73
 ii. Programa de Ferias y Misiones 2001-2007 (este programa tuvo
un derrotero singular puesto que también fue gestionado por la
dirección de Relaciones Institucionales en algunos momentos)
iii. Apoyo a Asociaciones para el Desarrollo: 1999-2003
iv. Apoyo y constitución de la Red de Agencias para el Desarrollo:
2003-2007 (en sintonía con la política Nacional de la Secretaría
Pyme). Algunas Agencias por iniciativa del gobierno Provincial,
trabajaron en programas de fortalecimiento apoyados por la
cooperación internacional o en la red de Agencias constituida
con un financiamiento del CFI.
v. Gestión de la Ley Nº 12375 de emprendimientos productivos
sociales. A partir del año 2005.
vi. Gestión de programas de apoyo al comercio (fue esporádico).
e. Dirección Provincial de Ciencia y Tecnología.
i. Programa de Promoción científica y tecnológica
ii. Apoyo y asistencia tecnológica (DAT)
f. Dirección Provincial de Turismo
i. Acciones de Promoción del turismo y servicios turísticos
g. Dirección General de cooperativas y mutuales
i. Gestión y administración de la ley de cooperativas y mutuales.
h. Dirección General de Industrias:
i. Gestión de la ley de Parques Industriales y promoción industrial.
i. Dirección General de Comercio Interior
i. Oficinas Municipales de defensa al consumidor.
ii. Aplicación de la ley Nacional y Provincial de Defensa del
consumidor.
2- Secreataría de agricultura, ganadería y Recursos Naturales.
a. Dirección Provincial de Recursos Naturales
i. Regulación de la Pesca, fauna y recursos forestales
b. Dirección general de Ecología y protección de la fauna.
i. Programa apícola provincial (2003-2007)
ii. Acciones de apoyo al desarrollo forestal y foresto industrial.
c. Dirección general de Sanidad Animal

Municipios y Comunas, generando capacidades de gestión local de diferentes herramientas de apoyo a

las Pymes. En este sentido la creación de las Secretarías de Producción en MMyCC fue propiciada por el
programa el cuál brindaba información sobre líneas de financiamiento para pymes y otros servicios a
empresas brindados por el Ministerio de la Producción. También ofrecía capacitación a los agentes
locales para la gestión de dichas herramientas.

74
 i. Aplicación de normas sanitarias nacionales.
ii. Acciones de apoyo al desarrollo de la lechería santafesina.
d. Dirección general de Sanidad Vegetal
i. Aplicación de la ley nacional de control de plagas
e. Dirección general de Suelos y Aguas.
i. Gestión de la ley de subdivisión
ii. Gestión de las leyes remanentes de Colonización y adjudicación
de tierras fiscales.
f. Dirección general de extensión e investigación agropecuaria
i. Programa Carnes Santafesinas30
ii. Programa Pala-Olla
g. Dirección general de análisis de la producción agropecuaria.
i. Gestión de la ley de emergencia agropecuaria.
h. Dirección general de programación y coordinación económico-
financiera.
i. Gestión del sistema de información agropecuaria

30 El Programa Carnes Santafesinas, iniciado en el año 2003 en la dirección de Extensión de la

Secretaría de Agricultura, ganadería y recursos naturales, tenía por objetivo desarrollar un sistema
asistencia técnica a grupos de pequeños y medianos productores ganaderos para incrementar la
productividad de su establecimiento.

75
 Ministro Secretaría privada

SECRETARIAS
Industria, Comercio y Servicios Agricultura, Ganadería y
Recursos Naturales

SUB-
SECRETARIAS
Transporte Relaciones Comercio
internacionales exterior
e inversiones

DIRECCIONES Transporte Turismo Ciencia y Desarrollo Recursos

PROVINCIALES
tecnología regional y local naturales

DIRECCIONES D.A.T. Comercio Programación y Sanidad

Turismo Desarrollo exterior coordinación animal
GENERALES regional y económico-
local financiera
Turismo Promoción Sanidad
Social científica y vegetal
tecnológica Comercio Extensión e
interior investigación
agropecuaria Suelos y
aguas
Industrias
Análisis de
producción Ecología y
Cooperativas agropecuaria protección
de la fauna
y mutuales

76
 La descripción y organigrama anterior indican que claramente existe un
desequilibrio (al menos en la gestión 2003-2007) entre las prioridades de ‘agenda’ en
el sentido de que existen 3 subsecretarías y 4 direcciones provinciales bajo la
Secretaría de Industria comercio y servicios y sólo 1 dirección provincial bajo la
Secretaría de Agricultura, Ganadería y Recursos Naturales.
Como señalan Fernández y Vigil:
“Santa Fe fue sin lugar a dudas un fiel representante de los requerimientos que
marcaban los Organismos de Financiamiento Internacional, esto es, apertura
económica con reformas estructurales orientadas al retiro y achicamiento del Estado,
acompañando los paralelos procesos de cambio en el nivel nacional (…) el Estado
provincial santafesino se transformó en un claro receptor del financiamiento
internacional para programas de reformas, la mayor parte de los cuales tuvieron como
destino su adaptación a los programas de ajuste estructural”31 (Fernández, y otros,
2006 pág. 75).
De esta manera, la estructura ministerial atravesada por una historia
acumulativa de diversos modelos en términos político-ideológicos y organizacionales,
presenta hacia 2007 una compleja situación puesto que los cambios producidos a raíz
de la crisis del 2001 se orientaron a revalorizar el rol estatal en tanto regulador de
algunos procesos económicos y promotor del desarrollo, pasando de políticas
focalizadas en términos de contención de la emergencia social a políticas
diferenciadas en términos de apoyo al desarrollo de sistemas productivos o sectores
con dificultades para la inserción en diferentes mercados32.
En este sentido la estructura piramidal y acumulativa del Ministerio de la
Producción no es adecuada para dar respuestas (en término de capacidades
estatales) a las nuevas exigencias puesto que a la hora de implementar políticas
condiciona y fragmenta las intervenciones y contribuye, a nivel territorial, a la
focalización de la acción y la segmentación de actores –públicos y privados-
desestimando la gestión de procesos situados de desarrollo e imposibilitando pensar
en escalas de intervención con una visión estratégica.
Caio Marini y Humberto Martins (Marini, y otros, 2004) hablan de las
complejidades de la implementación de políticas públicas de desarrollo en estructuras

31 Producto de estas reformas es la ley provincial 12.510 de Administración, eficiencia y control del
Estado sancionada en el 2005. Si bien muchos de sus artículos responden a necesidades de
modernización, es un fiel reflejo de los procesos de reforma del Estado de primera generación llevados a
cabo en la década del 90’, dónde mientras el conjunto Estatal perdía capacidades de regulación de los
procesos económicos y sociales, áreas como las de Hacienda Pública o Ministerios de Economía
adquirían capacidades de gestión y control del déficit y el gasto público en consonancia con la idea de
que eficiencia estatal es sinónimo de eficiencia económica.
32 Ya no sólo se incentiva la inserción en mercados globales sino que toma nuevo auge el mercado
interno destacándose los intercambios regionales y la promoción del valor local.

77
de este tipo puesto que si bien la concepción estratégica y el diagnóstico que derivan
en el diseño de políticas es acertado, existen fallas de implementación las cuales se
evidencian al analizar los resultados esperados y las metas realmente logradas
existiendo un desacople entre la realidad a transformar y lo realmente acontecido
luego de la implementación.
Para que dicho desacople no se produzca, según los autores, la pregunta que
debe hacerse es ¿cómo hacer que pase lo que queremos que pase? La respuesta que
se le dé a dicha pregunta, de acuerdo a las complejidades de la temática a resolver, es
lo que permitirá pensar y repensar las acciones de gobierno desde el diseño mismo,
ya no de la política pública, sino de las estructuras que posibilitan su implementación.
La concepción de una estructura piramidal como la que fue descripta contribuye a
que existan diferentes “fallas debido a la fragmentación:
1- fallas de coherencia (políticas y programas que no se complementan en
objetivos comunes),
2- fallas de coordinación (dificultades para articular acciones convergentes en los
territorios),
3- fallas de consistencia (acciones y políticas que se superponen o se anulan
recíprocamente)
En este sentido la fragmentación en la implementación de las políticas se ha vuelto
una condición crítica contra la cual es necesario una acción integradora en el sentido
de establecer un liderazgo estratégico (que movilice para un proyecto) y estructuras
capaces de propiciar procesos integradores” (Marini, y otros, 2004)
En base a este diagnóstico las nuevas autoridades políticas decidieron llevar
adelante un cambio radical en la organización interna del Ministerio de la Producción
para adecuarlo a la nueva realidad y poder abordar la problemática del desarrollo
económico productivo en base a los cuatro lineamientos planeados arriba.

Definiendo la matriz metodológica de análisis.

En términos globales y sintéticos se entiende por análisis de implementación lo
enunciado por D. Van Meter y C. Van Hürn en su artículo “El proceso de
implementación de las políticas, un marco conceptual”.
“En su forma más general, una investigación sobre la implementación pretende
establecer si una organización es capaz de conjugar recursos humanos y materiales
en una unidad organizativa coherente y si puede motivar a los operadores de manera
tal que sean capaces de llevar a cabo los objetivos explícitos de la organización” (Van
Meter, y otros, 1993 pág. 100).
Esta visión puede ser complementada por la de Paul Berman

78
 “El análisis de la implementación es el estudio de por qué las decisiones
provenientes de la autoridad (sean éstas políticas, planes, leyes u otras) no conducen
necesariamente al logro de los resultados previstos. Para plantearlo en términos más
positivos, el análisis de la implementación es el estudio de las condiciones bajo las
cuales las decisiones de la autoridad conducen efectivamente [o no] a los resultados
deseados” (Berman, 1993 pág. 286).
En el capítulo 2 se esbozaron las dimensiones y enfoques de análisis que
constituyen en su conjunto una mirada que integra diferentes perspectivas que son
importantes para analizar un proceso de implementación de política pública de
desarrollo productivo.
Las dimensiones corresponden a los dos términos básicos necesarios para
hacer un análisis de implementación de políticas: por un lado la capacidad
organizacional de cumplir con los objetivos (capacidades) y por otro el proceso de
estructuración espacio temporal de las decisiones y acciones necesarias para que la
organización cumpla efectivamente con los objetivos decididos en un contexto socio-
institucional determinado (escalas).
En tanto, los enfoques son complementarios de ambas dimensiones y su
selección está relacionada a que es necesario dar cuenta de la complejidad en cuanto
a la construcción de las capacidades y escalas que posibiliten decidir, diseñar redes
de políticas, configurar procesos, situar problemas y estructurar acciones para dar
respuestas flexibles a las demandas de la matriz de poder social que moldea las
agendas de los estados.
Estas dimensiones y enfoques pueden esquematizarse en la matriz siguiente:
Enfoques
Planificación
Gobernanza Redes de Polítca Matricialidad
Situacional
Dimensiones
Consensos para Acuerdos Configuración 1- Definición de
el gobierno de la institucionales organizacional los objetivos
estrategia. para la matricial en estratégicos en
implementación perspectiva de función de la
de la estrategia Gestión escala de la
matricial situación y los
valores del
Capacidades Programa de
gobierno.
2- Definición de
los socios
estratégicos.
3- Equivalencia
Objetivos –
Acciones.
Construcción de Instituciones y Intersectorialid 1- Equivalencia
viabilidad en áreas que ad y objetivos-
Escalas
cada escala de participan en la transversalida acciones-
decisión. implementación d en las resultados.

79
 Encadenamiento con mayor o escalas de 2- Gestión
de la decisión- menor eficiencia Implementació Matricial,
acción. de acuerdo a los n. resultados,
objetivos de la legitimación
política.

Teniendo en cuenta esta matriz, el análisis se estructurará de acuerdo a

duplas: 1- “capacidades-gobernanza” lo que se analiza es cómo se construye el
“gobierno” de la estrategia al momento de decidir o implementar una política, en tanto
cuando se toma la dupla 2- “escala-gobernanza” lo que se analiza es la “construcción
de viabilidad” para la implementación de la política decidida sobre un determinado
territorio.
Ambas duplas permiten ver si la estrategia elegida logra un marco de consenso
tal que permita ponerla en marcha y sostenerla a lo largo del tiempo en diferentes
escalas o territorios.
La dupla 3- “capacidades-redes de políticas” permite analizar el conjunto de
alianzas logrado para la implementación de la estrategia, está más relacionada a la
“capacidad construida” para el logro de los objetivos; en tanto la dupla 4- “escalas-
redes de política”, si bien también hace referencia a las capacidades construidas para
la implementación su foco está puesto en la situación, o sea en los momentos de
construcción de consensos para tomar las decisiones operativas que hacen a la
implementación global de la estrategia en un territorio delimitado. Su foco está puesto
en la acción.
La dupla 5- “capacidades-matricialidad” hace referencia a la estructuración
organizacional para la decisión e implementación de la estrategia, en tanto que cuando
se habla de 6- “escalas-matricialidad” situamos territorialmente la implementación en
función de los “sectores” que participan de la misma.
Por último, la dupla 7- “Capacidades-Planificación Situacional” da una
dimensión de la capacidad de la organización para definir la situación, establecer las
situaciones problemáticas, la construcción de viabilidad y la ejecución de acciones en
función de un plan, en tanto cuando se habla de 8- “escalas-planificación situacional”
se le suma a lo anterior el análisis de resultados reales (percibidos) a la hora
implementar la estrategia en las diferentes escalas, lo que implica un conjunto de
decisiones-acciones negociadas para el logro de los objetivos.
En términos globales ningún cuadrante representa un estado organizacional
puro a la hora de implementar una estrategia puesto que el proceso de la política
implica una intrincada trama de decisiones-acciones encadenadas (más o menos
consensuadas, con más o menos participación) y orientadas a resultados que tendrán
más o menos impacto. El ordenamiento de dichas decisiones y acciones en función de

80
cada situación y la capacidad organizacional de configurar un proceso de decisión-
planificación-decisiones-acciones-resultados es lo que brinda una noción sobre la
implementación de una política determinada.
En palabras de Aguilar Villanueva
“Lo que los estudios de la implementación dejan en claro es la importancia que
la dimensión política y organizativa tienen para que la política logre tener un impacto
claro y constructivo en las condiciones reales de vida y no sea sólo una buena
intención o un hermoso proyecto de expertos. El momento del diseño, que tanto
significado atribuye a los aspectos teóricos, tecnológicos y económicos, debe
complementarse con la previsión de los problemas político-organizacionales que
aparecerán con mayor o menor dureza en el momento en que la política abandone los
papeles llenos de análisis, cálculos y reglamentos, las reuniones de elaborados
especialistas, y se le eche a andar en el mundo real.
Pero de todos los estudios se desprende aleccionadoramente que sería más
inteligente organizarse y actuar según las características específicas de las
situaciones problemáticas y las expectativas de los ciudadanos” (Aguilar Villanueva,
1993 pág. 90).
En este sentido es que los enfoques que complementan a las dimensiones
tienen el objetivo de situarnos con una lógica que combina la construcción de
viabilidad, la acción negociada, la gestión matricial y la planificación en función de
situaciones problemáticas no sólo al momento del diseño de la política sino durante
todo el proceso de implementación.
Por último es necesario decir que los enfoques no discuten entre sí, sino que
son diferentes caras desde las cuales analizar un proceso complejo, con lo cual
existen solapamientos pero también importantes contribuciones a la hora de efectuar
el análisis. Así planteado el desafío es analizar el proceso de implementación de los
cuatro ejes de la estrategia política del Ministerio de Producción del Gobierno de Santa
Fe tomando como base el esquema planteado en la matriz anterior advirtiendo que se
trabajará sobre las dos dimensiones dando lugar a que las categorías planteadas para
cada enfoque enriquezcan el análisis en función de su especificidad.

81
Capítulo 4:
Análisis
En este capítulo se analiza la implementación de los lineamientos de la política
de desarrollo productivo establecidas por el Ministerio de la Producción del Gobierno
de Santa Fe en el período comprendido entre el año 2007 al 2011.
Dicho análisis contempla, el cambio de paradigma como eje estructurante de la
estrategia política: analizar la producción bajo el paradigma de cadenas de valor. Los
espacios de Articulación Público-Privada como espacios de consenso y construcción
de viabilidad de la estrategia –entre la gobernanza y las redes de política-. La
descentralización de las políticas y la mejora de infraestructura como base territorial de
acción-legitimación de la estrategia.
Para ello, de acuerdo a lo desarrollado en el capítulo 3, se configuró una matriz
donde se conjugan las dimensiones y enfoques de análisis que guiarán el análisis.
Es necesario advertir que este análisis está basado en los informes de gestión
y publicaciones del Ministerio de la Producción (2007-2011) así como también en una
encuesta semi-estructurada realizada 14 funcionarios y empleados jerárquicos del
ministerio (ver Anexo Nº II) y en la normativa sancionada referente al tema (Leyes,
Decretos y Resoluciones).
Estas fuentes permiten analizar la implementación de la política productiva la
cual está basada en cuatro ejes, los cuales pretenden englobar los instrumentos y
acciones específicas requeridas por cada uno de los sistemas productivos concebidos
como “los motores de la economía Santafesina” (Ministerio de la Producción, 2008
pág. 13). Estos cuatro ejes comprenden:
1- Analizar la producción con enfoque de Cadenas de Valor: Este concepto
encierra un cambio de paradigma que implica dejar de analizar la producción y
la economía en forma sectorial, para analizarla como un sistema multisectorial.
2- Promover la articulación público-privada: Incorporar en el diseño y ejecución de
las políticas a diferentes organizaciones públicas y privadas con el objetivo de
consensuar y ejecutar diferentes planes, proyectos y programas.
3- Mejorar la infraestructura o plataforma productiva: La infraestructura es una
pieza importante en la construcción de entornos favorables para el desarrollo
productivo. En este punto se contemplarán los parques y áreas industriales así
como también el ente de la Zona Franca Santafesina.
4- Descentralizar las políticas activas: Transferir capacidades al territorio para
ejecutar políticas activas a través de Municipios, Comunas y diferentes
entidades públicas y privadas promoviendo su articulación en red.

82
 El análisis de la implementación está estructurado en base al desarrollo de la
estrategia en su conjunto puesto que es prácticamente imposible desglosar cada eje
para su análisis por separado ya que ellos ofician de guía para establecer objetivos
internos y externos, tomar decisiones, definir actores y acciones y obtener resultados.

El cambio de paradigma como eje estructurante de la política.

Desde el programa político del frente progresista, pasando por la ley de
Ministerios 12.817 (Ver cap. 3 pags. 60-63) hasta la conformación de la estructura
orgánica del Ministerio de la Producción a través de los Decretos Nº 095/2007 y
471/2009 (Ver anexos IV y V) se observa que el cambio propuesto no sólo establece
una visión basada en los sistemas productivos sino que también se traduce en una
reorganización de la estructura orgánico-funcional que pretende romper con la inercia
agregativa y acumulativa que había cristalizado en una estructura piramidal
relacionada más a “sectores” que a “sistemas”.
En este sentido puede leerse en las publicaciones del ministerio de la
Producción que “Hoy la “Competitividad” de la provincia no está dada por “sectores”
productivos, sino por “sistemas” productivos asociados a su territorio.
Por ello consideramos que un enfoque más adecuado para intervenir con políticas
activas para mejorar la “Competitividad” se obtiene a través del análisis de las
“Cadenas de Valor” presentes en el territorio provincial.
Tomando como referencia la idea de “competitividad sistémica” es posible
afirmar que para mejorarla, las acciones desde el Estado serán efectivas en tanto y en
cuanto pueda mejorarse todo el sistema, necesitando enfocarse en los “eslabones
débiles” para lograr equilibrio y equidad en su desarrollo.
El factor diferencial de la competitividad de un sistema productivo está dado por
la capacidad del entorno para prestar los servicios adecuados que permitan el
desarrollo del mismo articulando políticas activas que fortalezcan los eslabones
débiles, puesto que, comparando una cadena de valor con una cadena metálica,
observamos que en el caso de romperse lo hace por su eslabón más débil, siendo
entonces éste quién le da la máxima resistencia al sistema” (Ministerio de la
Producción, 2008 pág. 11)
Esta idea es la que motorizó una nueva organización de la estructura
ministerial, pasando de una estructura vertical a una estructura matricial que quedó
plasmada en dos decretos: el 095/07 y sus modificatorios y el 471/10 (ver
organigrama página 83).

83
 Ministro
Gabinete de Estudios Consejo Económico Secretaria Privada Subsecretaría de Relaciones Subsec. de Coord. Técnica y
Específicos Institucionales Administrativa

Secretaría de Servicios Secretaría de Sist. Secretaría de Sist. De Secretaría de Sist. Hídrico, Secretaría de Sist. Secretaría de sist. De
de apoyo al desarrollo Metalmecánico, químico, Empresas de Base Forestal y Minero Agropecuario, Turismo
Automoción y otras Tecnológica Agroalimentos y
manufacturas Biocombustibles

Cadenas del sistema y Cadenas del sistema y Cadenas del sistema y Cadenas del sistema y Cadenas del sistema y
sus consejos sus consejos sus consejos sus consejos sus consejos

D. de Análisis Técnico Dir. Innovación y Desarrollo

D. Gestión Sustentable Dir. Pol Agropecuaria Dir. de Turismo

Subse. Asociativismo D. de Coop y Mutuales

Subse. Inversiones y
Financiamiento D. de Inversiones

Subse. Comercio Exterior D. de Com. Exterior

Dir. Prov. Desarrollo

Territorial D. de desarrollo Local D. de desarrollo Rural

Dir. Prov. de Industrias D. de Industrias

Dir. Prov de Comercio y

D. de Com. Interior.
Sericios

Dir. Prov. de Sistemas de

Información D. de Sistemas de
Información.

84
 La modificación de la estructura del ministerio pretendió, desde el inicio de la
gestión, marcar un camino que no sólo apunta a redefinir la visión y la forma de
trabajo a la hora de estructurar e implementar políticas productivas sino que también
estuvo orientada a construir las capacidades institucionales y estatales necesarias
para que esta nueva visión sea “institucionalizada”.
Es por ello que se afirma que “el dinamismo de las actividades económicas y
todos los factores que en ella participan, determinan que el nuevo organigrama se
conciba bajo el formato de un cuadro de doble entrada (Matriz) recogiendo todas las
funciones que desempeñaba el Ministerio pero reordenándolas para lograr una mayor
integración de sus áreas” (Ministerio de la Producción, 2008 pág. 12)
En esta Matriz existen cinco Secretarías de Sistemas (cómo lo establece la ley
12.817) organizándose dentro de cada una de ellas los subsistemas o cadenas
productivas. Estas secretarías son las que definen las líneas estratégicas de desarrollo
de cada una de las cadenas identificando su inserción territorial y sus debilidades a ser
fortalecidas por políticas específicas articuladas con los servicios de apoyo que se
organizan transversalmente bajo una secretaría de Servicios de Apoyo al Desarrollo.
MINISTRO

Secretaría de Sistema Sistema Sistema de

siderometalúrgico Sistema hídrico,
servicios de agropecuario, Sistema de industrias de
, forestal y
apoyo al agroalimentos y turismo base
químico y otras minero
desarrollo biocombustibles tecnológica
manufacturas
Asociativismo,

Formulación de políticas activas y programas por cada servicio

promoción de la
empresarialidad X X X X X
y trabajo
decente

Inversiones y
X X X X X
financiamiento

Comercio
X X X X
interior X

Comercio
X X X X X
exterior

Fomento y
promoción de la X X X X X
industria

Desarrollo
X X X X X
territorial

Sistemas de
X X X X X
información

Plan estratégico de cada sistema

Principales líneas de desarrollo de cada cadena

Figura 6: Fuente: Elaboración Propia

85
 Una particularidad de este esquema organizativo está dada por la
conformación de un concejo económico provincial y concejos económicos por cada
cadena de valor, los cuales se constituyen en espacios de participación de diferentes
actores de cada uno de los sistemas a la hora de definir las líneas estratégicas a
implementar para fortalecer cada cadena productiva.
Por su parte la secretaría de Servicios de Apoyo al Desarrollo cumple un rol
fundamental en la articulación matricial, puesto que es la vinculación entre la
estrategia productiva de cada cadena y los programas de cada servicio que “asisten”
en el territorio a dichas cadenas y permiten la ejecución de políticas específicas por
cada sistema o de fortalecimiento de los entornos productivos. De esta manera los
servicios de apoyo “coordinan” su acción con las necesidades y demandas de cada
cadena inserta en los diferentes territorios provinciales a través de la ejecución de
políticas específicas.
El recorrido que se pretende realizar en el análisis tomará como eje la idea de
“sistemas productivos” a partir de la cual se trabajarán los restantes ejes de la
estrategia señalada por el Ministerio de la Producción.

Los consensos para implementar la estrategia: entre la legitimidad y los

acuerdos necesarios.
El cambio de gobierno producido en Diciembre de 2007 con una victoria del
Frente Progresista y Social con el 49% de los votos después de 24 años de gobierno
del mismo partido político (Partido Justicialista) brindó una base de legitimidad para
implementar los cambios que se preanunciaban en la plataforma de gobierno (ver cap
3 pag. 60) los cuales se tradujeron rápidamente en normas legales como la ley de
ministerios Nº 12.817 (ver cap 3 pag 62) y el decreto 095/2007 que posibilita poner en
marcha una nueva estructura orgánico funcional para el Ministerio de la Producción.
Sin embargo desde el año 2003 varios actores importantes tanto a nivel
nacional (UIA33) como a nivel provincial (FISFE34) comienzan a preocuparse por el
desarrollo de los sistemas productivos más allá de los sectores específicos que los
componen.
Esta preocupación deviene luego de la crisis económica de 2001 donde la
devaluación del dólar y las políticas macroeconómicas permitieron un crecimiento y
resurgimiento tanto del sector primario como del sector manufacturero, dos eslabones
esenciales a la hora de pensar encadenamientos productivos a los cuales se les suma

33
Unión Industrial Argentina www.uia.org.ar
34
Federación Industrial de Santa Fe. Esta Federación agrupa a los centros Industriales, centros
económicos y cámaras empresariales de la Provincia de Santa Fe. www.fisfe.org.ar

86
el sector de servicios. Si bien estos eslabones presentan un desequilibrio territorial que
se traduce en desarrollos desiguales en la Provincia de Santa Fe, el contexto
macroeconómico posibilito pensar en el desarrollo territorial de los sistemas
productivos.
En el cuadro siguiente y a modo de graficar este desarrollo desigual, se
observa la participación relativa en el PBG provincial de cada uno de los “sectores”:
Sector Económico Participación Relativa en PBG
provincial
Producción Primaria 20,6 %
Producción Industrial 18,5 %
Turismo y Servicios 60,9 %
Tabla 1. Fuente: Elaboración Propia en base a IPEC, INDEC y MECON estimada a 2008.
La distribución de los mismos puede verse en el siguiente mapa expresado en
Millones de dólares:

Distribución del PBG en los departamentos de la Provincia de Santa Fe.

En Millones de Dólares.

Mapa 2: Fuente: Santa Fe en Cifras (Gobierno de Santa Fe, 2011).

Esta desigual distribución del PBG generado por cada uno de los sectores en
los diferentes territorios también llevó a que no sólo se comience a hablar de “sistemas
productivos” sino también de “desarrollo territorial”, puesto que el gran desafío no
radica sólo en la generación de producto sino en generar equilibrios territoriales
logrando la integración socio-económica de la población y en fortalecer los eslabones
débiles de las diferentes cadenas productivas para lograr un desarrollo equitativo.

87
 Estas preocupaciones manifestadas tanto en la plataforma de gobierno como
en el Plan estratégico provincial se habían cristalizado previamente en diferentes
ámbitos. Desde el año 2003 el viejo Ministerio de Agricultura, Ganadería, Industria y
Comercio (MAGIC) pasa a denominarse Ministerio de la Producción a través de la ley
12.257 aunque en el texto y fundamentos de la misma no se avance en la modificación
de sus competencias o su conformación orgánico funcional.
Por otro lado tanto el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria como
Instituto Nacional de Tecnología Industrial comienzan a preocuparse por el desarrollo
territorial estableciendo programas o proyectos específicos en la materia.
De la misma manera, como se enunció más arriba, desde la UIA y FISFE se
desarrollan debates que manifiestan la necesidad de trabajar en función del desarrollo
territorial35 con una visión de sistemas productivos o cadenas de valor.
Hacia el año 2007, el presidente de FISFE, Carlos Garrera manifestaba en el
2do foro nacional de la Industria que es necesario avanzar en la integración público-
privada para dar solución a los problemas productivos consensuando acciones e
integrando miradas, para ello, el estudio de las “cadenas de valor como enfoque
permite replantear un modelo industrial integrado y por ende estimar las limitaciones y
obstáculos a los que nos enfrentamos”36. Poco antes, y en el marco del programa de
“Identificación, estudio y fortalecimiento de la Cadenas de valor Santafesinas”, la
secretaría de Industria del Ministerio de Producción Provincial junto al financiamiento
del CFI (Concejo Federal de Inversiones) habían encargado a FISFE el estudio de las
cadenas de valor más representativas de la provincia.
Así, recién a mediados de la primera década del siglo XXI, se instala en la
agenda pública provincial, y de instituciones referidas a la temática, la idea de trabajar
con un enfoque de “sistemas productivos” y abordar la “competitividad sistémica” en
detrimento del desarrollo de clusters bajo la idea de territorios competitivos, con lo cual
el rol del Estado Provincial se pone en cuestión.
Sin dudas este cambio de paradigma es impulsado por el cambio de contexto
macroeconómico del país el cual permite rediscutir las estrategias de abordaje
implementadas hasta el momento para favorecer el desarrollo productivo. Pasándose
así de una lógica de fomento a la competitividad territorial a otra de la competitividad
sistémica.

35
En este punto es interesante observar el desarrollo dentro de la Unión Industrial Argentina de un Centro
de Estudios Económicos que recientemente ha lanzado el programa “Argentina hacia un Desarrollo
Territorial con Equidad” http://www.uia.org.ar/adt/ con información de todas las regiones del país.
36
Carlos Garrera. Presidente Fisfe 2007-2009. Presentación realizada durante el Segundo Foro Nacional
de la Industria www.uia.org.ar/ceu.do?sid=4&tid=2

88
 Ahora bien, este cambio evidenciado en los discursos de varios actores
públicos y privados no implica un cambio radical si la “visión sistémica” no rompe con
la bipolaridad planteada en la década del 90’ referida a la lógica Local-Global. Esta
ruptura es esencial puesto que la lectura político-institucional que se haga del sistema
permitirá o no conjugar las asimetrías regionales y territoriales con los flujos
económicos anclados en ellos para lograr una mayor equidad con inclusión social.
En otras palabras, si las herramientas de política pública y alianzas territoriales
no logran confluir en una lectura sistémica regional o provincial que exceda “lo local” el
cambio de enfoque no contribuirá a los objetivos proclamados en los discursos y en los
instrumentos legales.
En palabras de Fernández [La lectura global-local] “ha conllevado a una
necesaria desconsideración de la emergencia de un escenario reproductivo espacial
más complejo y multiescalar que acompaña los procesos de reestructuración
posfordista donde la creciente expansión de las dinámicas de espacios y flujos, lejos
de tornar más rígidas y polarizadas las tradicionales escalas institucionales y
económicas (local, regional, nacional) promueve la recreación y relativización de las
mismas a través de procesos que frecuentemente las traspasan y superponen. En
dicha “multiescalaridad” Estados y espacios nacionales no desaparecen sino que
adquieren nuevas y estratégicas formas e intervienen desde la especificidad de sus
trayectorias históricas” (Fernández, y otros, 2008 pág. 40).
Esta visión que de alguna manera rescata tanto el programa de gobierno como
el Plan Estratégico intenta romper con la idea de que los territorios son homogéneos,
asépticos y autopoiéticos puesto que al interior de ellos existen “jerarquías,
subordinaciones y exclusiones promovidas por la interacción de los actores
económicos e institucionales locales con actores y dinámicas meso y macro”
(Fernández, y otros, 2008 pág. 43).
La necesidad de “cambiar” el paradigma de abordaje en función del nuevo
contexto estaba instalada antes de la asunción del Gobierno del Frente Progresista
quién desde el 10 de diciembre de 2007, mediante el decreto 095/2007, ha generado
el marco legal y administrativo para que la reforma sea posible.
El gran desafío a afrontar por las nuevas autoridades está dado por sostener la
legitimidad de origen de la reforma y construir los acuerdos que permitan llevarla a
cabo en una gestión de cuatro años. En la presentación a las cámaras empresariales
de la Ciudad de Rosario de la nueva estructura orgánica y la estrategia política para el
desarrollo productivo el nuevo Ministro de la Producción expresó:
“El abordaje de las cuestiones productivas desde la concepción de "cadenas de
valor", no como fin en sí mismo sino como herramienta que permite el debate de los

89
actores que componen la cadena, tiene el objetivo de establecer los mecanismos que
permitan mejorarla. La complejidad de las relaciones dentro de cada cadena exige que
el Estado acompañe en la identificación de los eslabones más débiles.
Propiciamos una readecuación orgánica desde la concepción matricial, que
asegura puertas adentro del ministerio un esquema participativo, dinámico, flexible,
con capacidad de aprender y utilizar el conocimiento construido. El objetivo de
transformar al ministerio en la herramienta innovadora y creativa, que pueda ofrecer al
complejo medio alguna de las respuestas que hoy está necesitando.
La importancia de aplicar esta metodología, permitirá contar con un ministerio
que trabaje en los lineamientos estratégicos. En esta tarea colaborarán los Consejos
Económicos Regionales y por sistema, cada uno de ellos integrando los actores
correspondientes a cada eslabón de la cadena y a los de los sistemas científico-
tecnológicos; y un Consejo Económico Provincial, asesor del ministro. (…) las
instancias participativas del diseño de políticas y planes Estratégicos llegarán al
territorio de la mano de las asociaciones para el desarrollo, agencias y áreas de
Producción de municipios y comunas, instancias todas que fortalecerán la
regionalización y descentralización que propone el gobierno de Hermes Binner.”
(Noticias del Gobierno de Santa Fe, 2008)
En esta larga cita quedan sintetizados los desafíos a afrontar en función de
generar legitimidad a mediano plazo para sostener la estrategia:
- Identificación de las cadenas y principalmente de los eslabones débiles.
- Readecuar funcionalmente la estructura del ministerio para generar las
capacidades necesarias que permitan dar respuestas a problemas
complejos y llevar al ministerio a un rol estratégico.
- Constituir los consejos económicos por cadena y regionales que permitan
dar legitimidad a cada una de las políticas.
- Descentralizar en redes locales y regionales (Agencias, Asociaciones para
el desarrollo y Municipios y Comunas) la ejecución de políticas activas.
Según las diferentes publicaciones del Ministerio de la Producción durante el
año 2008 se identificaron 14 cadenas productivas y se constituyeron sus respectivos
consejos económicos con la participación de más de 130 instituciones relacionadas a
cada una (Ministerio de la Producción, 2008)
También se conformó el Consejo Económico Provincial como “un espacio
previsto en el marco de la adecuación de la estructura orgánica y operativa del
mencionado ministerio, que busca mediante el diálogo garantizar la participación
ordenada y permanente de los diversos actores que representan a todos los sistemas
productivos de la provincia. Este órgano asesor, estará presidido por el Ministro de la

90
Producción e integrado por representantes de cada uno de los Consejos Económicos
de las Cadenas Productivas, de las organizaciones y/o federaciones empresariales y
del trabajo de la provincia, y legisladores de las Comisiones de las Cámaras de
Diputados y Senadores vinculadas al Sector Productivo” (Noticias del Gobierno de
Santa Fe, 2008)
Además, como se publica en algunas noticias, se avanzó en la readecuación
de la estructura del ministerio y en las capacitaciones al personal de planta “con el
objetivo de llevarlo de su concepción sectorial con las tradicionales Secretarías de
Agricultura e Industria a una estructura matricial por Sistemas Productivos. Pasamos
de direcciones descoordinadas con planes segmentados a direcciones al servicio de
los Sistemas Productivos y del desarrollo.
Nuestro capital humano debatió en talleres el cambio, nuestros directores de
carrera fueron convocados a liderar los procesos, se analizó la forma y el contenido,
se coincidió y se discrepó; los representantes gremiales de los trabajadores no sólo
recuperaron espacios de diálogo de las cuestiones del trabajo, sino además, sumaron
y se integraron en la construcción de la nueva visión” (Noticias del Gobierno de Santa
Fe, 2008).
También se conformó el “Observatorio de cadenas de Valor” en acuerdo con
asociaciones y agencias para el desarrollo fortaleciendo a estas instituciones para que
puedan participar en el diseño y ejecución de los planes estratégicos de las cadenas
de valor y brindar información actualizada de las mismas. Por otro lado se realizó un
relevamiento de las obras necesarias para fortalecer a los 6 parques y más de 24
áreas industriales en toda la provincia generando un plan de inversión por más de 55
millones de dólares.
Presentado de esta manera pareciera que hacia principios del año 2009 la
estrategia del ministerio de la Producción estaba en marcha y sólo era necesario
“ejecutar” los planes estratégicos de cada cadena y algunas políticas activas de apoyo
en los territorios para que la nueva visión operara con fuerza y los resultados
estuvieran a la vista en los siguientes años de gestión.
No es objetivo del presente trabajo indagar sobre los resultados de cada una
de las políticas, sino más bien hay que preguntarse ante estas afirmaciones si la
estrategia política elegida logró los resultados pretendidos analizando el proceso y los
objetivos “políticos” fijados al inicio de la gestión. Esto es ¿de qué forma se logró
detectar las cadenas de valor y sus eslabones débiles?, ¿cuáles fueron las principales
acciones para fortalecerlos?, ¿qué capacidades se construyeron para abordarlos?,
¿con qué actores institucionales se trabajó para construir los planes estratégicos y
ejecutar las acciones en ellos descriptas?, ¿en qué medida la red descentralizada de

91
ejecución de políticas activas logró efectivamente ejecutar las acciones de apoyo? y
por último ¿cómo se incidió en el financiamiento de infraestructura básica para el
desarrollo?
Estos interrogantes surgen en función de releer los objetivos políticos y los
resultados comunicados hacia fines de 2008 en cuanto a la implementación de los ejes
de la estrategia durante el primer año de gestión. El desafío será analizar la ejecución
de dicha estrategia en función de los interrogantes planteados para saber hasta qué
punto los resultados de la implementación hacen coincidir la estructura legal y los
objetivos pretendidos en el proceso político (Sabatier, y otros, 1993 pág. 346).

Entre las capacidades y las escalas, problemas políticos.

Según Subirats “una política necesita una definición de problema operativa,
que de alguna manera indique el camino a recorrer entre la situación de partida no
deseada, y una situación que sin ser la óptima (el no problema) sea claramente mejor
que la originaria” (Subirats, 2001 pág. 261), en este sentido, y de acuerdo a los ejes se
pueden definir los problemas que se intentan abordar con la estrategia y establecer si
los mismos tienen o no relación con los objetivos del proceso político global.
Los problemas políticos planteados hasta el momento son los siguientes.
1- Escasa información y deficiente identificación de los sistemas productivos
relevantes (con una visión sistémica), su relación territorial y los eslabones
débiles a fortalecer.
2- Capacidades institucionales insuficientes para el abordaje estratégico de los
problemas a resolver en cada sistema productivo.
3- Inexistencia de espacios de diálogo institucionalizado para la construcción de
viabilidad de las diferentes políticas y estrategias que apunten a fortalecer los
sistemas productivos.
4- Alta fragmentación y ausencia de redes regionales y locales para una efectiva
descentralización de políticas activas.
Si bien se separaron los problemas más importantes para la implementación de
la estrategia planteada por el ministerio de la Producción, cada uno de ellos responde
a una necesidad y han sido abordados simultáneamente durante el proceso de
implementación a lo largo de los cuatro años de gestión.

92
 1- Primer desafío: construir capacidades para la planificación estratégica
situacional.
La elaboración de los planes estratégicos de las cadenas de valor obedecieron
a dos procesos simultáneos los cuales hacen referencia a las “capacidades”: El
primero, relacionado a la reforma orgánico funcional del ministerio de la producción y
el segundo referido a las estructuras de gobernanza construidas tanto para elaborar
los planes estratégicos como para validar y construir la viabilidad de las acciones en
ellos enunciadas (este último punto está muy imbricado con la visión escalar que
adopten los planes estratégicos).
Como se enunciaba más arriba, a los fines de este trabajo se concibe a la
planificación como un proceso decisional continuo y situado, puesto que como señala
Matus, la planificación es una forma de organización para la acción donde operan
restricciones de poder que es necesario contemplar a la hora de construir las
capacidades que permitan operar en el marco de estas restricciones y construir
viabilidad tanto para el gobierno de la estrategia como para su implementación. De
esta manera “la idea central de la planificación estratégica consiste en considerar que,
además de nosotros, hay otros actores en la realidad que también planifican con
objetivos distintos a los nuestros. No tenemos el monopolio de la capacidad para
planificar como supone la teoría tradicional, donde el Estado es el único actor que
planifica y no reconoce la existencia de oponentes. Naturalmente, si no hay
oponentes, plan y diseño normativo pueden ser idénticos. Pero, en la planificación
situacional, es imprescindible contar tanto con la resistencia activa y creativa de
oponentes, como con la ayuda de posibles aliados ganados en la concertación de
objetivos mediatos e inmediatos” (Matus, 1985 pág. 41).
Hechas estas aclaraciones se analizarán según esta perspectiva los dos
puntos señalados al inicio.
La reforma orgánico funcional del Ministerio de la Producción fue planteada
como uno de los ejes fundamentales de la estrategia política de la nueva gestión
puesto que la historia institucional de esta organización en particular no sólo responde
a una visión jerárquica sino que además los acumulados históricos han contribuido a
una excesiva fragmentación y a la convivencia de diferentes paradigmas hacia el
interior de la estructura.
Las normativas de base que posibilitaron la reforma ya fueron citadas, para
hacer el análisis de la implementación de la misma se tomará el informe interno del
Ministerio de la Producción “Reporte Diagnóstico sobre el estado de funcionamiento
del organigrama del Ministerio de la Producción” realizado en el marco de los
programas de Fortalecimiento institucional financiados por el FOSEL (Fondo para el

93
desarrollo local financiado por las regiones italianas) y de la sistematización de datos
realizada a través de la encuesta semiestructurada realizada a funcionarios y agentes
jerárquicos del Ministerio de la Producción.
Puede decirse que la estructuración matricial del organigrama del Ministerio de
la Producción significó un cambio radical en la forma de abordar los procesos
productivos lo cual implicó la desestructuración total del viejo organigrama (y por ende
de todas las funciones y misiones que habían cristalizado en la cultura organizacional)
para replantearlas de una manera diferente con el objetivo de llevar al ministerio a un
rol estratégico acorde al nuevo paradigma.
La legitimidad de esta decisión estuvo dada por el cambio de gobierno y por los
factores explicados más arriba lo cual implicó un largo proceso de adaptación de los
agentes y un manejo de la transición mucho más complejo que el que podría haberse
dado con un cambio gradual de las estructuras.
No se discutirá aquí la decisión adoptada para realizar el cambio en sí mismo,
sólo se indicará lo ya enunciado en el capítulo 2 respecto a los cambios en las Macro
Organizaciones donde se recomiendan las reformas verticales (ver cap 2 pag.48). Sin
embargo este tipo de reformas no garantiza ningún éxito si no existen cambios
profundos en la cultura organizacional y en los procesos críticos que permiten la
generación de acciones claves para la legitimación de la propia estructura.
La necesidad de construir una inteligencia estratégica cristalizada en prácticas
institucionalizadas (ver cap 2 pag 47) fue el gran desafío de la reforma, por lo cual,
para realizar el análisis, se evaluará la apropiación del cambio por parte de los
agentes, los problemas percibidos para la producción de valor público en función de la
nueva estructura y la asignación de responsabilidades para lograr los fines propuestos;
para finalizar se analizará el rol de la estratégica Secretaría de Servicios de apoyo al
desarrollo puesto que es la encargada de la coordinación matricial37.
Según las conclusiones del estudio citado anteriormente “Se percibe un buen
conocimiento respecto a este cambio, especialmente lo que remite a la estructura
matricial. Algunos agentes poseen un buen conocimiento y destacan fortalezas [pero]
este conocimiento no coincide con el sentimiento de apropiación de esta nueva
estructura” (Castriota, 2011 pág. 44).
El cambio producido por el decreto 095/2007 fue un shock que permitió instalar
una nueva idea en medio de una administración con una cultura y una inercia
institucional marcada por un perfil que fue moldeado por los diferentes paradigmas
descritos más arriba.

37
Ver en capítulo 2 lo desarrollado bajo el título De la intersectorialidad a la matricialidad como estrategia
de gestión integrada. Pag 47

94
Dicho perfil indica que:
- Solo el 48% de la planta Ministerial son profesionales con título universitario o
terciario completo;
- Que el 71% de la planta tiene más de 10 años de servicio, siendo jóvenes con
menos de 5 años de servicio sólo el 12%;
- Otro de los datos significativos es que el 46% de la planta tiene más de 45
años siendo sólo el 8% menor de 30.
- Del total de agentes el 37% pertenece a categorías operativas, 43% a mandos
medios y 20% a mandos jerárquicos no políticos.
- Por último y no menos significativo es que el 55% de los agentes pertenecen a
áreas administrativas y sólo el 34% a áreas técnicas.
La necesidad de posicionar la estructura ministerial para cumplir un rol
estratégico se ve limitada por dos factores importantes que generan una alta
resistencia a los cambios, por un lado “el acostumbramiento a determinadas prácticas
que llevaron al personal a estar más relacionado a su ‘sector’ o dirección” lo que
implica un alto grado de pertenencia y poca interacción entre las áreas muy necesaria
en estructuras matriciales. “Esto afecta la instalación de una nueva dinámica de
trabajo teniendo en cuenta que el perfil del personal tiene, en general, más de 10 años
en el Ministerio y la mayoría se encuentra por encima de los 45 años de edad”
(Castriota, 2011 pág. 46)
Por otro lado el cambio significó una ruptura importante con la percepción que
tenía cada agente tanto de su trabajo por rutinización (conocía el trabajo que debía
realizar) como de la perspectiva en cuanto a su proyección dentro de la estructura
ministerial (carrera administrativa).
Esto último fue uno de los grandes conflictos que debió atravesar la
implementación de la nueva estructura aunque no tenía una base de fundamento real
puesto que mediante el decreto 471/09 se estableció por primera vez una estructura
de cargos superiores y desde el 2008 funcionó una comisión paritaria jurisdiccional
donde se resolvieron la mayoría de los conflictos gremiales como “pase a planta de 27
agentes informales, otorgamiento de 95 subrogancias de cargos vacantes, concurso
para el nombramiento de cargos subrogados, regularizaciones en cuanto a adicionales
por incompatibilidad laboral, creación de las coordinaciones de cadenas de valor,
ingreso por concurso de 50 agentes para cargos administrativos y técnicos” (Ministerio
de la Producción, 2011). Pese a ello la percepción del cambio llevó a los
representantes gremiales a manifestarse en contra de la reforma en dos oportunidades
durante el año 2010 cuando se iniciaba la etapa de consolidación:

95
 “El Cuerpo de Delegados del Ministerio de la Producción observa que el proyecto
de nueva estructura elaborado por el Ministro Bertero profundiza el deterioro del área
profesional, técnica y administrativa; que sirve precisamente a este sector productivo
con la reducción drástica de las Direcciones Generales específicas”.
"Los empleados públicos que gestionan el apoyo al sector agropecuario se sienten
defraudados ante la expectativa que generó el Gobierno en cuanto a recrear una
estructura moderna, actualizada en sus misiones y funciones, contemplando al mismo
tiempo la capacidad, idoneidad y experiencia del personal de carrera” (La Opinión de
Rafaela, 2010)
La segunda misiva informaba que
“El cuerpo de delegados del Ministerio de la Producción, hizo pública su total
disconformidad con una iniciativa del ministro Juan José Bertero, "con relación a la
creación de una nueva estructura orgánica funcional en la jurisdicción" [la cual] anula
la carrera administrativa de los agentes, demostrando una clara precariedad jurídica
administrativa, desjerarquizando a subdirecciones y no respetando subrogancias
otorgadas a dichos Directores” (La Opinión de Rafaela, 2010)
Si bien las citas son extensas ambas demuestran que el cambio produjo
grandes resistencias hacia el interior del ministerio lo que complejizó la
implementación de algunas políticas. También sumó a la complejidad de la transición
el nivel de apropiación real y la adaptación a la nueva forma de trabajo la cual generó
“dos culturas. Por un lado, una cultura relacionada con una determinada modalidad de
trabajo que está muy arraigada y que ofrece resistencia a lo nuevo. Por otro lado,
emerge una cultura nueva que requiere de su espacio y tiempo para ser apuntalada y
lograr los objetivos. [...] La instalación de una estructura organizacional moderna en
una cultura arraigada requiere de un proceso de adaptación de sus recursos humanos
y una gestión estratégica de los mismos para apuntalar a las Cadenas de Valor, de lo
contrario pueden emerger disfunciones que afecten la eficiencia organizacional”
(Castriota, 2011 pág. 48)).
En los siguientes dos gráficos se aprecia la percepción de los agentes con
respecto a su carrera laboral en función de la nueva estructura.

96
 Posibilidad desarrollo carrera laboral

6%
31%
Bajo
44% Medio
Alto
19%
Ns/Nc

Gráfico 1: Fuente: Elaboración propia con datos Ministerio de la producción.

Posibilidad de desarrollo de su
potencial con la nueva estructura

15%
28%
Bajo
Medio
41% 16% Alto
Ns/Nc

Gráfico 2: Fuente: Elaboración propia con datos Ministerio de la producción.

En estos dos gráficos puede verse la fuerte división interna entre aquellos que
ven una oportunidad en el nuevo organigrama y aquellos que traccionan la resistencia
al cambio. Un 44% ve una posibilidad de desarrollar su carrera en tanto un 31% se
encuentra en una posición antagónica. Ahora cuando se pregunta sobre su desarrollo
profesional dentro de la nueva estructura aumenta la incertidumbre (del 6% al 15%)
manteniéndose arriba del 40% las expectativas positivas y reduciéndose a menos del
30% las negativas.
En este sentido, el cambio genera incertidumbre y expectativas abriendo
ventanas de oportunidad para realizar una gestión estratégica de los recursos
humanos en el sentido de potenciar y legitimar el cambio.

97
 Los siguientes gráficos reflejan tanto el conocimiento que los agentes tienen de
la nueva estructura y los objetivos pretendidos como así también el sentido de
pertenencia hacia la misma.

Conocimiento de la nueva estructura

y sus objetivos
2%

34%
Bajo
46%
Medio
Alto
18%
Ns/Nc

Gráfico 3: Fuente: Elaboración Propia datos Ministerio de la Producción.

Sentido de pertenencia o apropiación

de la nueva estructura

5%
24%
49% Bajo
Medio
Alto
22%
Ns/Nc

Gráfico 4: Fuente: Elaboración Propia datos Ministerio de la producción

De la lectura de los gráficos anteriores se desprende que solo el 46% conoce

cabalmente la nueva estructura, su funcionamiento y sus objetivos y que el 24% ha
podido “adueñarse” bastante o en gran medida, lo que constituye una masa crítica
deficiente para legitimar la reforma más cuando se establece en el informe que el
porcentaje es mucho menor entre los agentes del área técnica (18%).
Existe un 22% en una escala intermedia lo cual constituye un núcleo importante
a trabajar para aumentar la legitimidad interna de la reforma y cumplir con los objetivos
funcionales del ministerio.

98
 Es llamativo que el 49% considere que ha podido poco o nada sentirse parte de
esta nueva forma de trabajar. Este punto es medular y es probable que existan
factores recurrentes que afecten este proceso relacionados con la cultura institucional
heredada, factores referidos al cambio político y el perfil del propio ministerio
(profesionalización deficiente, alta fragmentación de las tareas, edad avanzada,
cuadros técnicos diezmados a lo largo de los años, etc.), aunque también aparecen
recurrentemente problemas comunicación y articulación.

Comunicación entre las áreas del

ministerio

7%
36%
33% Bajo
Medio
Alto
24% Ns/Nc

Gráfico 5: Fuente: Elaboración propia datos Ministerio de la Producción.

Si se considera a quienes respondieron que la comunicación es deficiente o

mejorable en varios o muchos aspectos puede verse que un 60% considera deficiente
la comunicación interna entre las áreas (de objetivos, tareas, funciones, etc.) la cual
asciende a un 68% cuando se trata de comunicación entre los funcionarios políticos y
la estructura de planta.
Cuando se responde sobre la articulación interna en cuanto al “aporte de las
áreas a las cadenas de valor” (aclárese que la encuesta iba dirigida a personal de
todas las áreas y jerarquías) se evidencia una gran división (37% de aporte 37% no
aporta y un 26% que no contesta o está en una situación intermedia). Esto demuestra
que existe una gran mayoría que no percibe que su acción contribuya a un objetivo
concreto.

99
 Aporte del área a los objetivos de las
cadenas de valor

9%
37%
Bajo
37% Medio
Alto
17% Ns/Nc

Gráfico 6: Fuente: Elaboración propia datos Ministerio de la Producción.

Esto último explicaría por qué casi el 60% de los agentes no saben o perciben
que no ha mejorado la prestación de servicios por parte del Ministerio a partir de la
implementación de la nueva estructura.

Percepción de mejora en los servicios

a partir de la nueva estructura

22%
37%
Bajo
Medio
24% Alto
17% Ns/Nc

Gráfico 7: Fuente: Elaboración propia datos Ministerio de la Producción.

Luego de este recorrido se puede concluir que si bien se instrumentó un

cambio organizacional y funcional profundo en la estructura del ministerio, luego de 4
años de gestión su implementación fue dificultosa puesto que existe una fuerte inercia
de la cultura institucional anterior, no se logró un fuerte sentido de pertenencia más
allá del conocimiento de los objetivos de la nueva estructura, el “aporte” interno a las

100
diferentes demandas de los sistemas productivos es deficiente y existe una gran
incertidumbre sobre la mejora real del ministerio en relación a los servicios prestados.
El informe detecta la convivencia de “las dos culturas institucionales”
percibiendo fallas en la comunicación entre las áreas y entre los funcionarios políticos
y la estructura como así también fallas de coordinación, la cual es esencial en este tipo
de estructuras: “la nueva forma de trabajar debe tener como plataforma mecanismos
de coordinación, de uniformidad de criterios y un alto grado de participación de todos
los actores. Si no está instalada la cultura de la institución como equipo de trabajo se
hace más difícil la operación coordinada de una estructura matricial. El área técnica
mostró mayor sensibilidad a los problemas de coordinación” (Castriota, 2011 pág. 45).
Para concluir se puede establecer que esta baja capacidad operativa de la
nueva estructura es factible que debilite la implementación global de la estrategia
política, no solo por ser uno de sus ejes sino porque también representa una pieza
fundamental para su éxito, con ello la frase de Carlos Matus toma especial relevancia:
“Las formas organizativas (leyes, reglas, normas, organigramas, manuales, etc.)
constituyen la base estructural que condiciona las prácticas de trabajo, pero estas
últimas son mucho más sólidas que las formas organizativas y se independizan de
ellas. Un manual de procedimientos o un nuevo organigrama no crean prácticas de
trabajo; éstas son moldeadas por la cultura institucional” (Matus, 1994 pág. 20)
Por otro lado Jorge Hintze destaca que un factor importante para el éxito de
cualquier reforma organizacional es el nivel de responsabilización por parte de la
estructura en función de las metas y objetivos a lograr. Con respecto a ello puede
decirse que si bien alrededor del 54% comparte los objetivos (indica que un 46% no lo
hace o los comparte poco) más del 50% de los agentes no se siente parte en la toma
de decisiones (principalmente operativas) con lo cual el nivel de responsabilización
disminuiría. Un factor importante que puede haber contribuido a ello es que los
objetivos planteados en el corto plazo implicaban cierta abstracción al no ser
traducidos en metas y objetivos operativos que permitan centrar en funciones y tareas
a la nueva estructura, esto posibilitó que se prolongue la inercia institucional anterior a
la reforma, incluso como recurso político para posibilitar la legitimación de los nuevos
funcionarios en el corto plazo.
El gran desafío de plantear una estructura matricial en un organismo público
con una fuerte cultura institucional basada en la sectorialidad y la jerarquía no sólo
requiere de la apropiación por parte de los agentes que la conforman sino también una
conducción con visión estratégica que permita construir el cambio manejando la
transición y al mismo tiempo lograr que la organización pueda cumplir con sus
objetivos.

101
 La Secretaría de servicios de apoyo al desarrollo, problemas de
coordinación.
Cuando se le pregunta a los funcionarios políticos y personal jerárquico si
había coordinado acciones con otros Ministerios e Intraministerialmente respetando la
estructura matricial el 79% en el primer caso y el 93% en el segundo contestan
afirmativamente, en tanto que cuando se indaga sobre el contenido de las acciones
casi un tercio (31%) indica que fueron acciones aisladas, otro 31% indica que las
acciones coordinadas fueron por iniciativa de los diferentes servicios de apoyo y un
38% fueron políticas conjuntas demandas por las cadenas de valor para el
cumplimiento de sus objetivos.
Estos porcentajes demuestran por qué la mayoría de los entrevistados
reconocen problemas a la hora de coordinar políticas y hacen hincapié en que los
mayores problemas de coordinación radican en la falta de objetivos claros y/o mayor
coordinación política (43%) y en fallas en la comunicación (22%) cuando se trata de la
ejecución de acciones intraministeriales (ver gráfico Nº 8), en tanto a la hora de
coordinar interministerialmente los problemas son mucho más complejos los cuales
podrían resumirse en la falta de acuerdos políticos que permitan distinguir con claridad
objetivos y “alinear” a los mandos intermedios para compatibilizar agendas. Aquí
aparecen problemas de asimetrías, formas de abordaje, falta de definición de
problemas, desajustes entre áreas, etc.
En la nueva estructura matricial, la Secretaría de Servicios de Apoyo al
Desarrollo cumple un rol político fundamental puesto que de ella dependen los
alineamientos funcionales de dichos servicios para con los objetivos de cada sistema
productivo y la relación con otros ministerios y áreas de gobierno.
En definitiva, es la secretaría que garantiza la funcionalidad sistémica en tanto
las demandas de cada Secretaría de Sistemas encuentren en los servicios de apoyo
las respuestas necesarias para cumplir con sus objetivos a la hora de implementar las
acciones que requiere cada cadena productiva. Si la coordinación no es funcional a
ello se corre el riesgo de fragmentar y disfuncionalizar la propia estructura matricial.

102
 Problemas Coordinación

Falta objetivos claros y

21% Coord Política
43%
Falta Comunicación
14%
Formas de trabajo
22% fragmentada
Ns/Nc

Gráfico 8: Fuente: Elaboración Propia

No es raro por lo tanto que al indagar sobre los problemas de coordinación, que
todos los entrevistados reconocieron, se haga una fuerte apuesta por mejorarlos a
través de acuerdos políticos y no de programas técnicos.

Para mejorar la Coordinación de

Políticas

29%

Equipo técnico transversal

71% Acuerdos políticos

Gráfico 9:Fuente: Elaboración Propia

Arriesgando una hipótesis puede establecerse que hay una serie de problemas
concatenados referidos a las “capacidades institucionales” que indican que la doble
cultura institucional instaurada a partir de los cambios impacta fuertemente en la
coordinación de políticas y en la producción de valor público puesto que no hay una
clara visualización de los objetivos políticos y operativos pretendidos, con lo cual los
esfuerzos caen en acciones aisladas y/o en iniciativas de los servicios de apoyo
impulsados por la inercia institucional y sólo algunas acciones son parte de políticas
promovidas por “los motores” de la nueva estructura.

103
 Esto derivaría en una baja “apropiación” por parte de la estructura lo que
redunda en un bajo nivel de responsabilización ante la tarea a lo cual se sumarían los
inconvenientes relacionados a la comunicación entre las áreas entendida esta en
varios aspectos referidos a la coordinación de políticas, definición de objetivos y
encadenamiento de decisiones que permitan realizar acciones con impacto y
resultados.

2- Segundo desafío: Planificar en escalas.

Hacia el año 2008 conjuntamente con la reforma institucional del Ministerio y
con las restricciones en las capacidades operativas comentadas arriba, se inicia un
proceso complejo de priorización de las cadenas productivas a trabajar por cada
sistema, la recolección de datos entre los actores y organizaciones que la componen,
su sistematización y validación y posteriormente el armado del plan estratégico por
cada una de ellas.
La priorización de los sistemas no obedeció a criterios externos, sino al
aprovechamiento de las capacidades existentes, principalmente la información que
provenía de fuentes propias como la dirección general de análisis de la producción
agropecuaria, la cual existía en la vieja estructura y en los datos que pudieran surgir
del Programa de “Identificación, estudio y fortalecimiento de la Cadenas de valor
Santafesinas” impulsado por la gestión 2003-2007 desde la secretaría de industria.
Estas dos fuentes de información marcarán particularmente los planes
estratégicos que se conformen, principalmente porque obedecen a dos paradigmas
diferentes según lo descrito más arriba.
La priorización estuvo puesta en 14 cadenas productivas que lograron
conformar sus consejos respectivos y validar un plan estratégico, a ellas se le suman 6
de las cuales no se ha podido constatar la existencia de los planes referidos (Ver
Tabla Nº 2).

Sistema Cadeana Plan Estratégico Sin Plan Estratégico

Metalmecánico,
Químico, Automoción
y Otras Manufacturas
Carrocera X
Calzado X
Maquinaria Industria X
Alimenticia
Maquinaria Agrícola X
Autopartes X
Agropecuario,
Agroalimentario y de
Biocombustibles
Carne Bovina X
Porcina X

104
 Apícola X
Frutihortícola X
Algodonera X
Carne Ovina-Caprina X
Sucroalcoholera X
Láctea X
Hídrico, Forestal y
Minero
Del Río y sus Recursos X
Foresto-Industrial X
Empresas de Base
Tecnológica
Software y Servicios X
Informáticos
Biotecnología X
Turismo
Costa X
Tierra Adentro X
Ciudades de Artes y X
Eventos
Tabla 2: Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de la Producción

En una primera lectura se advierte que de las 20 cadenas priorizadas se

destaca la ausencia de las cadenas agrícolas y agroindustriales más importantes
referidas a la producción de oleaginosas, cereales, aceites, harinas y biocombustibles.
Esta ausencia es llamativa principalmente porque se trata de la actividad con mayor
peso relativo en las exportaciones provinciales: 70% de las mismas corresponden a
Manufacturas de origen agropecuario y 13% a productos primarios. Los rubros más
importantes pueden verse en el siguiente cuadro:

Producto Valor FOB en Mill U$S Peso Neto en Tn.

Totales 15.363 30.123.045
Harina y Pellets de la extracción del aceite de soja 5.191 16.963.319
Aceite de Soja en bruto, incluso desgomado 3.561 3.543.617
Porotos de soja excluidos p/siembra 1.131 2.902,40
Trigo y morcajo, excluidos trigo duro y p/siembra 414 1.425.391
Maís en grano 394 1.766.147
Aceite de girasol en bruto 367 285.545
Vehículos p/transporte de personas de cilindrada 367 49.131
menor a 1000 cm3
Vehículos p/transporte de personas de cilindrada 203 21.489
mayor a 1000 cm3 hasta 1500 cm3
Carne bovina, deshuesada, fresca o refigerada 199 17.084
Naftas excluidas p/petroquímicas 192 239.720
Tabla 3: Fuente: (Gobierno de Santa Fe, 2011)
Esto indica que Santa Fe es responsable “del 70% del valor exportado por el
complejo oleaginoso, principalmente soja y girasol y del 50% de las exportaciones del
complejo cerealero, la Provincia además concentra casi el 80% de la capacidad de
industrialización de las semillas oleaginosas, el 78% de la cual se encuentra en

105
Rosario y su zona de influencia” (Casella, y otros, 2011 pág. 16), en tanto la
producción primaria se encuentra territorialmente extendida en las 5 regiones con
preponderancia de la región 4 Nodo Rosario y 5 Nodo Venado Tuerto en la producción
de oleaginosas y 1 Nodo Reconquista y 3 Santa Fe la producción de cereales
contabilizando un total de alrededor de 18000 establecimientos dedicados a la
agricultura o mixturando con ganadería.
Una segunda lectura de la tabla Nº 2 permite hacer un análisis de cada una de
las cadenas distinguiéndolas por la incidencia de sus eslabones dinámicos en
diferentes escalas: global, regional (Mercosur), Nacional y Provincial-local (en esta
última los eslabones dinámicos y su mayor desarrollo se encuentran al interior de la
provincia y sus regiones).
De acuerdo a ello puede verse que sólo 8 de las 20 cadenas poseen al menos
un eslabón dinámico dentro de la provincia cuyo número asciende a 15 si se
consideran los dos principales eslabones. Este número indicaría en términos absolutos
que la mayoría de las cadenas trabajadas por el ministerio de la Producción
efectivamente tienen una presencia dinamizadora en el territorio provincial, pero
relativizando dicho valor en función de vínculos y dinámicas en diferentes escalas
(Global, Regional, Nacional, Provincial) percibida por los actores que la componen, se
destaca que la dinámica económica de la provincia sólo incidiría en un 31,5 % en las
cadenas con mayor impacto en su territorio, en tanto las políticas macroeconómicas
Nacionales lo hacen en un 35% y las dinámicas globales o regionales en un 33,5.
Estos valores surgen ponderando la incidencia percibida por los actores de
cada cadena y manifestada en los planes estratégicos, siendo 31,5% el índice de
incidencia percibido por los actores de cada cadena que poseería el Gobierno
Provincial para actuar efectivamente sobre ellas. Podría decirse que es un índice que
indica un recurso de poder percibido, lo que no significa que efectivamente se posea.
Ahora bien, si el objetivo perseguido por el Ministerio de la Producción es
trabajar para mejorar la integración social y territorial de Santa Fe (objetivo perseguido
en la Plataforma de gobierno y en el Plan estratégico) lo que se debe observar es qué
incidencia relativa tiene cada una de las cadenas priorizadas en cada uno de los
territorios donde podrán desagregarse dos tipos de escalas, la propuesta por el
gobierno provincial en el Plan estratégico basada en Regiones y otra por territorios
más acotados representados por los departamentos que configuran la estructura
política legalmente instituida en la Provincia de Santa Fe.
Esta decisión obedece a que los territorios no son homogéneos sino que a su
interior expresan heterogeneidades, más cuando se habla de sistemas productivos
donde muchas veces “se conforman sistemas locales de producción con articulaciones

106
económico-sociales asimétricas, en las cuales determinados actores asumen
posiciones de comando en la estructura económico-productiva interna y, a su vez, con
enlaces privilegiados con las redes multiescalares que operan fuera del sistema de
producción local.
La visualización de dichas morfologías del sistema productivo y su articulación
con el sistema de gobernanza aparecen como elementos fundamentales para evitar
una presentación ingenua de los mismos” (Fernández, y otros, 2008 pág. 45).
Ponderando de esta manera cada uno de los sistemas productivos priorizados
por el Ministerio de la Producción y presentando globalmente su incidencia territorial
se obtiene el siguiente gráfico y cuadros:

Incidencia Ponderada de las cadenas

priorizadas en cada una de las Regiones

7% 19%
Región 1
32%
Región 2
22%
Región 3
Región 4
20%
Región 5

Gráfico 10: Fuente: Elaboración Propia en base a datos Planes estratégicos Cadenas de Valor.

Región 1 Nodo Reconquista 19%

Región 2 Nodo Rafaela 22%
Región 3 Nodo Santa Fe 19%
Región 4 nodo Rosario 33%
Región 5 Nodo Venado Tuerto 7%
Tabla 4. Fuente: Elaboración Propia.
Según lo dicho más arriba puede desagregarse hacia el interior de cada región
la incidencia relativa que posee cada territorio en función de las los eslabones de las
cadenas priorizadas que están anclados en ellos aclarando que los departamentos
netamente agrícolas y/o aquellos que realizan actividades primarias mixtas (General
López, Caseros, Constitución, San Martín, Belgrano, Iriondo, San Lorenzo, San
Jerónimo, Las Colonias, San Justo, General Obligado) podrían aumentar su incidencia
relativa si estuvieran contempladas las cadenas Agrícolas y Agroindustriales, de la
misma manera para los departamentos cuya actividad está vinculada a los polos
industriales químicos, petroquímicos, aceiteros, biocombustibles y aceros (San

107
Lorenzo, Rosario, Constitución) que son parte de diferentes cadenas no
contempladas. Esta omisión en el análisis es voluntaria y se debe a que no han sido
priorizadas por el Ministerio de la Producción.

Regiones Departamentos % Provincial % Región

Gral Obligado 5,78 56,67
Región 1 Vera 2,72 26,67
San Javier* 3,74 16,67
9 de Julio 2,72 18,18
San Cristóbal 2,72 18,18
Región 2
Castellanos 8,16 54,55
San Martín* 2,72 9,09
San Justo 2,04 8,33
Garay 2,38 9,72
Región 3 La Capital 10,54 44,44
Las Colonias 5,44 22,22
San Jerónimo* 5,78 8,33
Iriondo 4,08 8,82
San Lorenzo 2,04 4,41
Belgrano 3,06 6,62
Región 4
Rosario 23,13 50
Constitución* 5,10 11,03
Caseros* 4,76 9,46
Región 5 General López 3,06 75
Tabla 5: Fuente: Elaboración propia en base a Planes estratégicos Cadenas de Valor
* Corresponde a ponderaciones combinadas relativizando el valor neto en función de los índices obtenidos entre las
regiones que comparten el mismo departamento. Esto fue necesario puesto que hay departamentos que corresponden
a más de una región.

Al interior de cada departamento también podría hacerse un análisis similar

contando con los datos apropiados, pero para los objetivos de este análisis los datos
consignados más arriba son suficientes para graficar las asimetrías territoriales tanto
en la provincia como hacia el interior de cada una de las regiones tomando como base
del análisis las cadenas productivas priorizadas por el ministerio de la producción.
En el gráfico siguiente se muestra el peso relativo de los sistemas productivos
priorizados según su incidencia territorial (departamento) en relación a cada una de las
regiones y al total provincial.

108
 Peso relativo de los sistemas productivos
priorizados en relación a los territorios en
escala Provincial y Regional.
90,00
80,00
70,00
60,00
50,00 % Región
% Provincial
40,00
30,00
20,00
10,00
0,00
Las Colonias
San Justo

Iriondo
Vera

Castellanos

La Capital

Rosario
Garay

Belgrano

Constitución
Caseros
San Martín
San Cristóbal
San javier
9 de Julio
Gral Obligado

San Jerónimo

San Lorenzo

Gráfico 11: Fuente: Elaboración propia en base a Planes estratégicos. General Lopez

Los mismos datos pueden verse en el siguiente gráfico donde se refleja con
mayor claridad esta disparidad entre regiones y departamentos más dinámicos y
aquellos que no los son:

Incidencia Provincial y Regional

90
80
General Lopez
70
Incidedncia Regional

Castellanos
60
General Rosario
50 Obligado
La Capital
40
30
20
10
0
-5,00 -10 0,00 5,00 10,00 15,00 20,00 25,00 30,00
Incidencia Provincial

Gráfico 12. Fuente: Elaboración propia en base a planes estratégicos.

En este gráfico se observa cómo los cinco departamentos en los cuales están
las ciudades identificados como nodos poseen una alta incidencia al interior de sus

109
regiones independientemente de la incidencia que posean a nivel provincial. También
se pueden observar las asimetrías provinciales, destacándose Rosario como un gran
polo económico-productivo.
El gráfico también muestra cómo los restantes departamentos provinciales
quedan relegados tanto regional como provincialmente lo cual debería ser un dato de
relevancia para el diseño de las políticas productivas que se orienten a generar
equilibrios territoriales.
Según los datos obtenidos en el análisis también es posible consignar el peso
de cada una de las cadenas en cada región, ello permite hacer un análisis más
detallado para la focalización de acciones (Ver gráfico en anexo Nº 3) como así
también trasladar los valores de los gráficos anteriores a un mapa provincial con las 5
regiones:

110
Mapa 3. Fuente: Elaboración propia en base a datos de los Planes Estratégicos de Cadenas de Valor

Así sintetizados los datos, y aclarados algunos puntos, puede decirse que es
necesario trabajar las asimetrías territoriales al interior de cada región, estas
asimetrías observadas en el mapa y gráficos anteriores operan con fuerza en las
estructuras de gobernanza, constituyéndose los nodos en centros dinámicos que
incrementan la tendencia global a incentivar y concentrar en estos territorios los

111
apoyos del Estado, lo cual se ve manifestado en los planes estratégicos de las
cadenas de valor priorizadas.
Si bien las dinámicas provinciales coinciden con la caracterización hecha en el
plan estratégico provincial de los territorios que son detectados como Nodos
(Reconquista departamento General Obligado Región 1, Rafaela departamento
Castellanos Región 2, Santa Fe departamento La Capital Región 3, Rosario
departamento Rosario Región 4 y Venado Tuerto departamento General López Región
5) también es cierto que el peso relativo de cada uno de ellos aumenta en
comparación con los otros territorios constitutivos de la región corriéndose el riesgo de
profundizar las asimetrías con otras escalas menores.
Este riesgo debería contemplarse al momento de definir las acciones para
fortalecer a los eslabones débiles de las cadenas en cada uno de los planes
estratégicos si el objetivo es trabajar por el desarrollo territorial y equilibrar las
asimetrías.
Al desglosar los planes estratégicos se evidencia que debido a los actores que
participaron en su elaboración y tal vez por la falta de información sobre los sistemas,
la cuestión territorial no fue contemplada explícitamente deduciéndose por lo tanto que
existe un alto riesgo de profundizar las asimetrías territoriales hacia el interior de cada
una de las regiones al momento de implementar las líneas estratégicas.
Si bien en el 87% de los planes estratégicos están enunciados el o los
eslabones débiles no hay una explícita mención a ellos y mucho menos una referencia
clara al conjunto de acciones necesarias para fortalecerlos y menos aún una
referencia territorial que permita focalizar la acción infiriéndose que las mismas se
realizarán sobre la institucionalidad creada en los territorios donde está presente
alguno de los eslabones de la cadena.
También se detectó que sólo el 33% de los eslabones débiles de las cadenas
priorizadas coinciden con los eslabones dinamizadores. En las cadenas
metalmecánicas la relación eslabón débil-eslabón dinámico asciende al 80% y se
reduce al 0% en las agropecuarias. Esta variabilidad es lógica atendiendo a que las
cadenas metalmecánicas están enfocadas en Pymes industriales que son un factor
dinamizador y tienen una alta vulnerabilidad a las variaciones de la economía Nacional
y Regional-Global (38 y 34% respectivamente). En cambio, en el sistema agropecuario
los eslabones débiles coinciden mayormente con los productores primarios y entre los
productores primarios los pequeños con lo cual (y sumado a ello que no están
analizadas las cadenas agrícolas) los eslabones dinamizadores generalmente
coinciden con la industrialización y la exportación, que en el caso de la Provincia de

112
Santa Fe se encuentran concentrados en grandes industrias frigoríficas, aceiteras o
exportadoras.
Más allá de estos detalles el dato importante es que del conjunto de acciones
previstas el 66% está en relación a los eslabones débiles, lo cual no quiere decir que
con ello se tienda a equilibrar el sistema productivo puesto que el 96% de los planes
contempla acciones sectoriales y sólo el 46% acciones sistémicas que propendan a
incidir sobre el balance global del sistema. Este último porcentaje se incrementa en
las cadenas pertenecientes al sistema metalmecánico (60%) y disminuye en las
cadenas del sistema Agropecuario (25%).
Para ejemplificar la diferencia entre acciones sistémicas y acciones sectoriales
pueden tomarse algunos programas implementados por el Ministerio de Producción:
En la Cadena de la Maquinaria Agrícola, cuyos eslabones dinámicos se encuentran en
territorio santafesino pero su competitividad depende de las variables
macroeconómicas Nacionales, se trabajó sobre dos programas relacionados: El de
Desarrollo de proveedores para las terminales de maquinarias agrícolas y el programa
orientado a las MiPyMES del sector propiciando su asociativismo, homologación y
certificación de calidad para poder cumplir con los estándares demandados por las
terminales. Dicho programa no sólo contempla acciones sectoriales destinadas a las
MiPyMES sino que propicia el vínculo con los eslabones más dinámicos a través del
programa de Desarrollo de Proveedores lo cual involucra a unas 25 terminales y más
de 350 MiPyMES proveedoras. Lo mismo ocurre con las cadenas de la Industria
Alimenticia y la Carrocera, remolques y semirremolques.
En tanto en la cadena de la carne bovina se observa como sólo se priorizan
acciones sectoriales sobre los eslabones débiles (productores primarios medianos y
pequeños) sin intervenir con acciones sistémicas, esto queda evidenciado al analizar
los destinatarios de los programas (Recuperación ganadera, Formación y capacitación
para productores, apoyo financiero a productores, etc.). En ninguno de los casos se
apunta a replantear el rol del eslabón dinámico que en este caso representa la
Industria. Similares características tienen las acciones orientadas hacia cadenas de
alto impacto territorial como lo son la láctea y la frutihortícola donde también las
acciones apuntan al productor siendo muy puntuales las intervenciones sobre los
eslabones dinámicos (un intento interesante puede verse evidenciado cuando opere
en plenitud el precio de referencia de la leche). Excepciones a esta realidad se dio en
la cadena del río y sus recursos con la instalación de los puertos de fiscalización
pesqueros y el reordenamiento integral de la cadena donde se apuntó a fortalecer el
eslabón débil (pescadores) en detrimento del poder que ostentaban los eslabones
dinámicos (Frigoríficos exportadores).

113
 Tipo de acciones detectadas en los Planes
estratégicos de Cadenas de Valor
Acciones sistemicas

Acciones sectoriales

Acciones eslabones débiles

Eslabon débil=sector dinámico

Detecta eslabones débiles

0 20 40 60 80 100 120

Agropecuario Metalmecanico General

Gráfico 13. Fuente: Elaboración Propia en base a Planes Estratégicos.

Es significativo analizar de esta manera la orientación de las acciones referidas
en los planes estratégicos, más cuando se pretende evaluar la implementación de una
estrategia cuyo principal objetivo es trabajar sobre los sistemas productivos y no sobre
los sectores. Esta falta de coherencia entre el enunciado y los programas realmente
implementados se ve agravada al momento de constatar que del conjunto de acciones
sectoriales, en un 95%, tienden a relacionar la competitividad al desempeño de la
unidad productiva.
Antes de pasar a analizar la conformación de los concejos económicos y las
capacidades del propio estado para elaborar los planes estratégicos e implementar las
acciones y la estrategia política es necesario decir que hay al menos dos aspectos
referidos a la escalabilidad que no se han tenido en cuenta: 1- La territorialidad de las
acciones pensadas en función de las regiones y sus asimetrías y 2- el conjunto de
acciones sistémicas que fortalezcan eslabones débiles que podrían rediscutir las
ecuaciones de poder en dichos territorios38.
Al mismo tiempo el análisis denota que no existe una planificación estratégica
ni operativa con objetivos de gestión que permitan alinear los servicios de apoyo con
las demandas de los sistemas productivos. Esto es compatible con lo relevado en el
punto 1 a la hora de analizar las capacidades para la planificación estratégica
situacional y los problemas para la coordinación.

38
Si bien dichas acciones están presentes en el 46% de los planes estratégicos, no se hace referencia a
ellas en cadenas con alta incidencia territorial como la de Autopartes o la Carrocera y muy levemente en
la cadena de la Maquinaria Agrícola. En tanto su ausencia es significativa en las cadenas del sistema
Agropecuario y Agroalimentario como la Cadena Bovina, Láctea y Frutihortícola.

114
 Tercer desafío: Construcción de la matriz territorial y redes de políticas.
Las redes de políticas tanto para la planificación como para la implementación
estuvieron conformadas por un conjunto de instituciones preexistentes, algunos
actores convocados ad hoc en algunas cadenas y asociaciones y agencias para el
desarrollo que nuclean regionalmente a Municipios, Comunas y otros actores
relacionados con la producción y el desarrollo.
Estas redes pretenden poner en práctica en diferentes niveles la cooperación
público-privada, la cual, según las publicaciones iniciales del Ministerio, se manifiestan
en:
 El concejo económico Provincial como órgano asesor del Ministro el
cual está compuesto por dos representantes de cada uno de los consejos
económicos de los sistemas productivos y la presencia de organizaciones y/o
federaciones empresariales de la provincia, diputados y senadores de las
comisiones referidas a la producción, representantes de los trabajadores y las
instituciones educativas como así también los institutos tecnológicos y de
investigación.
 Los consejos económicos de los sistemas productivos, los cuales
garantizan la participación ordenada de los actores públicos y privados
relacionados con cada cadena productiva.
 Las redes de Agencias y Asociaciones para el desarrollo, las cuales
representan a actores públicos y privados de los territorios de todas las
regiones santafesinas constituyéndose en las principales redes de
implementación de las diferentes políticas.
 Instituciones sectoriales, Universidades y centros tecnológicos son parte
de la estrategia de descentralización e implementación en algunas cadenas.
 Los parques y áreas industriales y la Zona Franca Santafesina
constituyen las plataformas territoriales para el desarrollo industrial.

Los dispositivos institucionales y redes de gobernanza

Los dos primeros mecanismos institucionales enumerados, creados por
resoluciones del Ministerio de la Producción, podrían definirse como mecanismos de
Gobernanza. En tanto los tres últimos representan las instituciones que conforman las
redes de políticas.
Como mecanismos de Gobernanza se entienden aquellos que permiten
construir la legitimidad necesaria para la toma de decisiones y la construcción de
viabilidad de cada una de las estrategias y políticas, en este sentido ya se ha
contextualizado cuáles fueron la decisiones iniciales y cuál fue su fuente de legitimidad
115
(ver cap 3 pag 85) ahora el análisis se abocará a describir los mecanismos de
gobernanza que permiten la legitimación y construcción de viabilidad de los diferentes
procesos de política pública implementados por el Ministerio de la Producción.
En este sentido, durante el primer año de gestión se constituyó el Concejo
Económico Provincial contemplado en la estructura orgánica del Ministerio de la
Producción como un órgano asesor del Ministro cuyo objetivo es “garantizar la
participación ordenada y permanente de los diversos actores que representan a todos
los Sistemas Productivos de la Provincia a través de un espacio institucionalizado de
diálogo.
Este órgano asesor es presidido por el Ministro de la Producción y está
integrado además, por representantes de cada uno de los consejos económicos de las
cadenas productivas, por organizaciones y/o federaciones empresariales y del trabajo
de la provincia, legisladores de las comisiones de las Cámaras de Diputados y
Senadores vinculadas al sector productivo, entidades del sistema financiero y
universidades, entre otros” (Ministerio de la Producción, 2008)
Este consejo se puso en funcionamiento el 22 de abril de 2008 y durante los
años subsiguientes ha tenido una convocatoria errática. A los fines de esta
investigación no se han podido constatar agendas de reuniones ni actas de los
encuentros, sólo algunos registros periodísticos y en los informes anuales del
Ministerio de la Producción dan cuenta de la convocatoria ante diversos
acontecimientos críticos o para anuncios de programas. Si se pudo constatar que el
mismo está conformado por 29 instituciones de alcance provincial vinculadas al los
diferentes sectores de la producción y el desarrollo. (Ver en Anexo VI)
En cuanto a los consejos de cadenas de valor pudo verificarse que se han
constituido 14 con una amplia representación territorial sumando a más de 30 actores
públicos y alrededor de 147 actores privados39. (Ver en anexo VII)
Si bien existe una amplia representación territorial y sectorial vinculada a cada
una de las cadenas, la conformación de estos consejos como órganos de gobernanza
de cada uno de los sistemas productivos debe ser analizada en función de su
conformación (actores que participan en representación del sistema productivo) y el
cumplimiento de sus objetivos (colaborar en la planificación estratégica de cada una
de las cadenas).
Ante la consulta a funcionarios y agentes jerárquicos del ministerio de la
producción sobre la conformación de los consejos de cada cadena de valor surgieron
datos llamativos con respecto a quiénes representaban a cada sistema productivo.

39
Sólo están contados aquellos actores privados con representación corporativa, federativa o asociada.

116
 En este sentido un 72% de los representantes de los mismos están
comprendidos por actores “Dinámicos” o “Tradicionales”, y sólo un 14% admite que se
han incorporado actores “nuevos” o no corporativizados, con lo cual, al ser el objetivo
trabajar sobre los equilibrios de los sistemas productivos fortaleciendo eslabones
débiles, con esta conformación se corre el riesgo de reproducir las asimetrías al
interior del propio sistema a la hora de construir los órganos de gobernanza de cada
uno.

¿Quiénes están representados?

Todos los actores

14% 14%

Actoes Más activos

29%
43% Actores tradicionales

Actores que no estaban

representados

Gráfico 14. Fuente: Elaboración Propia.

Cuando se evaluó el tipo de relaciones hacia el interior de los consejos los

datos arrojan que predominan las relaciones de equilibrio 43% y la dominancia de
algunos actores 22%, lo cual es consecuente con la representatividad lograda puesto
que se perciben disputas concretas de poder en sólo el 14% de los casos.

117
 ¿Cómo son las relaciones en los
Consejos de CV?

De equilibrio
14%
43%
21% Existen actores
dominantes
Existen tensiones entre
22% actores
Existen disputas de poder
entre actores

Gráfico 15. Fuente: Elaboración Propia

En un análisis global de todos los planes estratégicos de cadenas de valor
disponibles puede notarse que un 54% de las mismas no consiguieron representar en
sus consejos a los tres eslabones básicos de toda cadena productiva, constituyendo
esto una debilidad a la hora de planificar acciones y de trabajar en el equilibrio de
asimetrías al interior de los sistemas, puesto que los mecanismos de construcción de
legitimidad o viabilidad de las acciones se verán limitados puesto que la mayoría de
los actores representados se corresponden a actores tradicionales o dinámicos y sólo
un pequeño porcentaje incorpora a nuevos actores o actores no corporativizados. Esta
información se complementa con lo enunciado más arriba sobre la orientación de las
acciones contempladas en los planes estratégicos tendientes a fortalecer
sectorialmente y no sistémicamente a las cadenas productivas lo cual es consecuente
con la conformación de los consejos económicos por parte de actores que
históricamente estuvieron ligados a organizaciones tradicionales y/o representaciones
sectoriales de diferentes “eslabones” como lo son las cámaras empresariales o
entidades agropecuarias agrupadas en federaciones o asociaciones.
En el siguiente gráfico puede apreciarse que un gran porcentaje de la
institucionalidad representada en los consejos se corresponde a una matriz existente y
que en un bajo porcentaje se ha logrado construir o representar una nueva
institucionalidad.

118
 Tipo de institucionalidad

Institucionalidad existente
23%

Nueva institucionalidad
18% 59%

Nueva institucionalidad
con instituciones
existentes

Gráfico 16. Fuente: Elaboración propia

Esto demuestra que la reforma encuentra sus limitaciones también a la hora de
construir redes de gobernanza, puesto que la institucionalidad representada se
corresponde con la matriz institucional existente que tiende a reproducir al interior de
la “nueva forma de entender la producción” las mismas asimetrías de poder
preexistentes.
Al analizar la composición, la representación y la institucionalidad creada para
sostener el nuevo enfoque y los cambios hacia el interior del Ministerio de la
producción puede concluirse que es poco propensa a los cambios y tiende a mantener
la inercia institucional en cuanto a las “relaciones de poder” instituidas lo cual se
manifiesta en las tres variables analizadas puesto que 1- están representados los
actores más activos o tradicionales, 2- los cuales tienden a “mantener” el equilibrio o
cierta dominancia en los consejos, lo que hace difícil introducir cambios, 3- los
dispositivos institucionales se basaron casi exclusivamente en la institucionalidad
existente sin dar lugar predominante a una nueva institucionalidad.

La matriz territorial y las redes de políticas

Uno de los ejes para implementar las políticas productivas de desarrollo
territorial enunciados más arriba tiene por objetivo descentralizar las políticas activas
en “organizaciones existentes en el territorio como las Asociaciones para el Desarrollo,
las Agencias de desarrollo productivo, ONGs” (Ministerio de la Producción, 2008) con
la idea de promover su funcionamiento en Red para constituir verdaderos servicios de
apoyo.

119
 Por otro lado se impulsa la mejora de infraestructura en base a los Parques y
Áreas industriales como pilares en la construcción de entornos favorables para el
desarrollo industrial.
Estos dos ejes se complementan con “las redes” de implementación junto a
institutos tecnológicos y universidades.
Al igual que las redes de Gobernanza, las redes de implementación se
construyeron sobre la institucionalidad existente, con lo cual las inercias institucionales
y los déficits de éstas atentarán contra la implementación de diferentes políticas e
incluso con la pretensión de constituir una verdadera red de apoyo al desarrollo
territorial.

Las Asociaciones para el desarrollo.

Las Asociaciones para el desarrollo fueron creadas hacia la segunda mitad de
la década del 90’ a la luz de un proceso de descentralización del gobierno provincial
como una forma de incentivar las potencialidades regionales y utilizar los recursos
estratégicos para aprovechar las oportunidades de desarrollo de cada territorio.
Su papel ha sido fundamental en las situaciones de emergencias y/o desastre
agropecuario, de hecho la gran mayoría se conformaron con la distribución de un
subsidio de U$S 20 millones luego de las emergencias agropecuarias de fines de los
90’. A partir de dicho subsidio el Estado Provincial definió transformarlo por ley en un
fondo rotatorio para el financiamiento de actividades productivas que fueran
priorizadas por cada una de las Asociaciones.
Las Asociaciones conformadas legalmente al momento son 18 (dieciocho),
involucrando a 213 distritos (Municipios y Comunas) de la Provincia de Santa Fe, (su
conformación mayormente es una asociación público-público entre estados locales)
éstas Asociaciones se han desarrollado en forma irregular y actualmente presentan
grados de desarrollo e inserción territorial disímiles.

120
 Mapa 4. Fuente Ministerio de la Producción.
Las Agencias para el Desarrollo
En tanto las agencias para el desarrollo surgieron hacia el año 2000 de la mano
de la Secretaría Pyme del Ministerio de Industrias del Gobierno Nacional, su objetivo
estaba orientado a fortalecer el entramado Pyme y MiPyME local con un enfoque
dirigido a apoyar a las estructuras empresariales más que a los sistemas productivos
locales.
De esta manera en el territorio de la Provincia de Santa Fe, con el apoyo del
gobierno Nacional se conformaron 8 Agencias para el Desarrollo cuya génesis estuvo
determinada por la Política Nacional, tanto es así que en la página oficial de SEPYME
121
concibe a las mismas como “una plataforma de formación, información y soporte, a
través de la cual la Sepyme facilita su vinculación con las pequeñas y medianas
empresas de todo el país. Es una red conformada por más de 70 entidades sin fines
de lucro, denominadas Agencias de Desarrollo Productivo y conformadas por actores
públicos y privados de inserción local, cuya finalidad es contribuir al desarrollo
sustentable de la región, teniendo como grupo objetivo a las pymes vinculadas a esta.
Las Agencias también promueven la colaboración y cooperación institucional, la
asociación entre el sector público y privado y la asistencia homogénea e integral para
todas la pymes nacionales”40
En el siguiente mapa se puede apreciar la zona de influencia de cada una de
las Agencias para el Desarrollo, aunque sin dudas tienen más incidencia en las
localidades donde poseen su sede.

40
Extraído de la Página Web http://www.sepyme.gob.ar/sepyme/red-pyme/

122
 Mapa 5. Fuente: Ministerio de la Producción.
Los parques Industriales.
Si bien, se describió en capítulos anteriores que el área de Industria es una de
las más antiguas en la estructura del Ministerio de la Producción, a partir del año 1997,
con la sanción de la ley 11.525 de promoción de Parques Industriales, adquiere una
funcionalidad específica siendo autoridad de aplicación de la misma. Ello permitió
institucionalizar una política de Promoción y Desarrollo de Parques y Áreas
Industriales.
En este sentido, y como se observa en el mapa siguiente, en la Provincia de
Santa Fe existen 6 Parques industriales, 24 áreas industriales y 13 en reconocimiento.

123
 Mapa 6. Fuente: Ministerio de la Producción
Esta Plataforma constituye una base territorial para el desarrollo industrial la cual se
complementa con los servicios prestados por la Universidad Tecnológica Nacional en
los 5 Nodos (Rosario, Reconquista, Santa Fe, Rafaela y Venado Tuerto), las
Universidades Nacionales del Litoral y de Rosario, el INTI y el INTA.
Con todas estas instituciones el mapa de de Instituciones vinculadas al
desarrollo territorial quedaría conformado de la siguiente manera:

124
 Mapa 7. Fuente: Elaboración Propia

Cuando se observa el mapa en su conjunto puede evidenciarse que las redes e

infraestructura para el desarrollo territorial están ampliamente extendidas por toda la
geografía provincial, lo cual no significa que constituyan una red de apoyo al

125
desarrollo. El gran desafío en la gestión 2007-2011 fue conformarla para
descentralizar políticas activas y fortalecer las plataformas productivas.
Este eje en la estrategia política del Ministerio de la Producción se vio limitado
por la inercia de esta propia matriz territorial puesto que las “Capacidades” de cada
uno de los actores involucrados son limitadas en cuanto a su gestión interna, su
capacidad de relacionarse entre sí, y la capacidad de interactuar con políticas de
escala como así también por el perfil institucional logrado durante el desarrollo de cada
una y su expertise en la prestación de servicios específicos.
Estas capacidades deficientes se ven incrementadas por las limitantes del
entorno y la inercia institucional puesto que cada una de las instituciones mapeadas
responden a lógicas políticas, productivas y territoriales diferentes:
- El Instituto de Tecnología Agropecuaria (INTA) es parte de una estrategia
Nacional con una fuerte presencia en territorio provincial (tres estaciones
experimentales de las cuales dependen 22 agencias territoriales de extensión)
orientada principalmente a la investigación y el ensayo de tecnologías
aplicadas para el agro. Con sus diversos programas, autónomos de la política
provincial, se trabajó sobre la mejora de los índices de productividad y
eficiencia de las explotaciones agropecuarias durante los años 90’ virando
hacia una visión de desarrollo territorial recién a partir del año 2005.
- El Instituto de Tecnología Industrial (INTI) dependiente del Ministerio de
Industria de la Nación también es autónomo en el desarrollo de sus políticas. Si
bien tiene menos extensión territorial que el INTA la implementación de los
programas tienen mayor vinculación con los ámbitos locales donde tiene
presencia que con las políticas provinciales.
- Los parques, polos y centros tecnológicos se han fortalecido en la última
década mayormente impulsados por instituciones académicas en alianza con
instituciones privadas y Municipios. Salvo el Polo Tecnológico de Reconquisa
que es impulsado por el Gobierno Provincial (aún en proyecto de ejecución).
- Las Universidades Nacionales también tienen sus políticas propias de
extensión y redes de implementación vinculadas a programas de investigación
o servicios relacionados con cada una de las casas de estudios desvinculadas
de una política pública de desarrollo territorial. Así las redes de extensión se
limitan a la prestación de diferentes servicios que muchas veces no convergen
en políticas de desarrollo territorial a escala.
- Las Asociaciones para el Desarrollo. Estas instituciones nacieron como
Asociaciones entre Municipios y Comunas o entre privados para afrontar las
emergencias agropecuarias de diferente índole que se sucedieron en la

126
 provincia. Si bien su objeto trasciende la asistencia financiera en la
emergencia, ésta fue su leitmotiv en los últimos 15 años. A esta característica
se le suma que la mayoría de las Asociaciones para el desarrollo están
enclavadas en las regiones y micro-regiones más deprimidas de la provincia, lo
cual se evaluó como una potencialidad a la hora de que las mismas se
constituyan en agentes para el desarrollo territorial (actualización de planes
estratégicos, articulaciones en red con otras instituciones y coordinación
multiescalar con políticas del Ministerio de la producción). Esta potencialidad se
vio limitada por la realidad concreta a la hora de mejorar las capacidades para
el desarrollo territorial puesto que el 95% de los fondos aportados durante el
período 2008-2011 fueron para afrontar emergencias, lo cual profundizó la
inercia institucional de estas organizaciones.
- Las Agencias para el Desarrollo. Estas instituciones aparecen estrechamente
relacionadas a los grandes centros urbanos de la provincia donde el perfil
industrial posee un peso superlativo en relación al resto de las actividades
productivas, ya que su función es justamente prestar servicios de apoyo al
desarrollo de pymes, fundamentalmente mediante líneas de financiamiento
diversas (sobre todo de fuentes financieras del Gobierno Nacional). Su génesis
está relacionada a las políticas impulsadas por la Secretaría Pyme del gobierno
Nacional (hoy bajo la órbita del Ministerio de Industrias). La institucionalidad
que las constituye es Público-Privada y su principal actividad está relacionada
a la gestión de diversas herramientas y líneas de financiamiento para Pymes
más que a la promoción del desarrollo territorial. Durante el período 2008-2011,
e incluso en la gestión 2004-2007 hubieron varios intentos de constituir una red
provincial de agencias para el desarrollo sin éxito.
- Los parques y áreas industriales. Si bien existe una regulación provincial a
través de la ley 11.525 los parques industriales y áreas reconocidas ofician de
una plataforma local para la radicación de industrias más que una red
provincial. Incluso muchas de las áreas reconocidas no poseen servicios y su
índice de ocupación es menor al 30%.
Al momento de conformar redes de apoyo al desarrollo a escala local o regional
estas instituciones se comportaron de forma heterogénea:
Respondieron satisfactoriamente cuando las propuestas del Gobierno
Provincial estaban acordes a sus capacidades y expertise institucional y/o cuando
hubieron acuerdos coordinados por el propio ministerio, ello queda de manifiesto en la
implementación de los programas de asistencia en la emergencia agropecuaria
canalizado a través de la red de Asociaciones para el Desarrollo, el financiamiento

127
ganadero o a la cuenca cañera también canalizado a través de las mismas
instituciones. En cuanto a la red de Agencias para el Desarrollo también respondieron
satisfactoriamente a la hora de llevar adelante el Observatorio de cadenas de valor
mediante un acuerdo con la Fundación Observatorio PyME y el Ministerio de la
Producción, como así también a la hora de implementar los programas de desarrollo
de proveedores y capacitaciones a MiPyMES de la Secretaría del Sistema
Metalmecánico.
En el mismo sentido, junto con las Universidades Públicas y Privadas de la
Provincia y las Agencias para el Desarrollo el Ministerio implementó de forma
satisfactoria el programa de Apoyo a las Pymes Santafesinas (capacitaciones y
asesoramiento técnico). La Secretaría del sistema Hídrico Forestal y Minero articuló
redes con más de 20 instituciones y con Municipios y Comunas para poder llevar
adelante los programas de reordenamiento de la cadena del río y sus recursos y la
Secretaría de Empresas de Base tecnológica hizo lo propio con Universidades y
cámaras del Software y servicios informáticos. A ella se le suma la Secretaría de
Turismo con las redes de instituciones y foros turísticos de Municipios y Comunas. Las
tres secretarías articularon redes ad-hoc y lograron implementar satisfactoriamente
sus programas.
La contracara de estos ejemplos estuvo dada por otros programas que
dependían del dinamismo de las Agencias y/o Asociaciones para el desarrollo como lo
fue el apoyo a la cadena frutihortícola donde se destinaron más de $2.000.000 para
financiar el agregado de valor y la mejora tecnológica de los eslabones primarios de la
cadena con asistencia técnica del INTA; este programa no logró ninguno de los
objetivos pretendidos por requerir una coordinación local o regional que las
instituciones involucradas en la red no estaban dispuestas a asumir y por debilidad de
las mismas instituciones a la hora de poder llegar a los productores e industrias. De la
misma manera ocurrió con programas de apoyo a pequeños productores y
emprendimientos MiPyMES que requerían flexibilidad y capacidad de coordinación con
otras instituciones de apoyo como INTA, INTI y cámaras empresariales o la
implementación de líneas de promoción (financiamiento, comercio exterior, asistencia
técnica) destinadas a diferentes cadenas como la del Calzado, Carrocera, remolque y
semirremolques o apícola.
Los programas destinados a fortalecer estas redes y mejorar su inserción
territorial no lograron romper con la inercia institucional ni modificar culturas
institucionales más allá de los casos puntuales anteriormente señalados.
Una evaluación más minuciosa indica que estas instituciones regionales
conjugan una capacidad institucional deficiente para convertirse en instancias

128
intermedias para la coordinación, planificación e implementación de políticas de
desarrollo territorial requiriendo de la coordinación del Estado Provincial para hacer
efectivas sus líneas de acción (Medici, y otros, 2010) más cuando se trata de conjugar
las lógicas-regionales locales con los lineamientos provinciales.
De esta manera se visualiza el problema escalar y el de las capacidades de
gestión tanto de las instituciones que conforman las redes provinciales como las del
propio Estado Provincial para coordinar las redes de gobernanza multinivel y las redes
de políticas para implementar los programas destinados al desarrollo territorial y al
apoyo de las diferentes cadenas de valor.
Sin una presencia “escalar” del estado provincial que colabore en la
coordinación y en el alineamiento de objetivos pretendidos por cada uno de los
programas de apoyo se corre el riesgo de que las inercias institucionales y las
estructuras de gobernanza regionales y locales terminen desvirtuando el objetivo
pretendido por la política legitimando las asimetrías territoriales enunciadas más arriba
puesto que operan en un “territorio confortable” constituyendo una red de resistencia a
los cambios.
Un tercer factor de presión a favor de la resistencia lo conforman los gobiernos
locales y la matriz de poder social que ellos representan puesto que a las estrategias
provinciales sobre sistemas productivos se le oponen las demandas fragmentadas de
cada uno de los gobiernos locales para dar respuesta a las necesidades de los
sectores productivos presentes en sus territorios.
Estos tres factores (1-capacidades deficientes de las redes institucionales
regionales, 2- carencia de estructuras de gobernanza, planificación y coordinación en
instancias regionales por parte del Estado provincial y 3- presión de los gobiernos
locales y la matriz de poder social que fragmenta las demandas), constituyen un fuerte
contrapeso a los objetivos pretendidos por el Ministerio de la producción a la hora de
descentralizar políticas activas, razón por la cual algunas secretarías de sistemas
optaron por armar sus propias redes institucionales para operativizar los programas.
Desde una lógica de legitimación territorial, el cambio de paradigma dejó una
vacancia importante a la hora de construir estructuras de gobernanza y redes de
políticas que hubieran servido de catalizadores y al mismo tiempo de contrapeso a las
estructuras consolidadas. Esta vacancia estuvo dada por la ausencia en la estrategia
ministerial de los Municipios y Comunas que como actores públicos locales debieran
ser una pieza clave del desarrollo territorial y un aliado estratégico a la hora de
implementar algunas políticas de apoyo y/o referidas a los sistemas productivos,
principalmente en aquellos territorios desfavorecidos que no han sido contemplados

129
por las estructuras de gobernanza regionales y provinciales y por las propias redes de
implementación.
Haber descartado a los estados locales como catalizadores y motorizadores
de las redes de apoyo al desarrollo deslegitimaron la estrategia en un doble sentido:
Por un lado no se le pudo dar visibilidad a políticas de escala provincial en cada uno
de los territorios y por otro se privó a las instancias locales de herramientas políticas
destinadas a los diferentes eslabones de los sistemas productivos presentes en los
territorios transformándose éstos en fuertes núcleos de demanda y presión sobre las
estructuras constituidas.
La red institucional regional priorizada por el Ministerio de la Producción
(Agencias y Asociaciones para el desarrollo) quedo presa de sus propias inercias sin
inserción en los sistemas productivos, sin base social y sin anclajes locales fuertes que
pudieran suplir estas carencias, con lo cual se refugiaron en territorios conocidos y
confortables amparados al calor de los gobiernos locales que históricamente le
sirvieron de sustento.
El resto de las instituciones enumeradas alineo sus objetivos en casos
puntuales donde el Gobierno Provincial aportó recursos materiales y humanos y tuvo
capacidad de coordinación y conducción.
En cuanto a la plataforma productiva e infraestructura para el desarrollo el
Ministerio de la Producción careció de recursos suficientes como para revertir el
estado de situación de los parques y áreas industriales y la Zona Franca Santafesina,
invirtiendo en el período 2007-2011 apenas $6.000.000, lo cual representa un 4% del
total necesario que se había estimado hacia el 2009 para constituir una plataforma
productiva local y regional con servicios mínimos para la radicación de industrias con
lo cual se privó a los estados locales de una potente herramienta para promover el
desarrollo de sus territorios.
Como conclusión se observa que las redes de políticas funcionan cuando
existe un objetivo específico que las motorice y una instancia que coordine y
conduzca, sin ello, las inercias y culturas institucionales y los poderes constituidos
ofician de fuerzas de resistencia a los cambios que tienden a mantener el statu quo,
por lo cual es indispensable conformar estructuras de gobernanza multinivel que
incluya a los estados locales para poder por un lado, construir viabilidad y legitimar los
objetivos de las políticas y por otro, romper con las lógicas de resistencia a los
cambios y los desequilibrios territoriales.
Si se pretende que acontezca lo que queremos que acontezca se deberá
incorporar a las alianzas y redes de políticas a aquellos actores y territorios excluidos

130
de las estructuras de gobernanza estatuidas junto con aquellas instituciones de
alcance provincial, regional o local que compartan los objetivos de la política.

131
Capítulo 5
Conclusiones
De acuerdo a la matriz de análisis propuesta en el capítulo tres (Cap 3 pag 78)
se estructurarán las conclusiones en base a las dos dimensiones de análisis que
guiaron este trabajo complementándolas con los enfoques propuestos.
En este sentido, si lo objetivos políticos estuvieron planteados en base a
trabajar sobre los sistemas productivos presentes en la provincia en pos de la equidad
territorial y la competitividad sistémica de acuerdo a una planificación estratégica, y la
estrategia estuvo determinada por dichos objetivos en función de 1- Analizar la
producción con el paradigma de Cadenas de Valor, 2- Promover la articulación público
privada, 3- Mejorar la infraestructura productiva y 3- Descentralizar las políticas
activas, vemos que:
1- Se logró un importante consenso para implementar el nuevo paradigma e
incluso para institucionalizarlo a partir de la modificación de la estructura
orgánico-funcional del Ministerio de la Producción
Pero la capacidad de la nueva estructura y de la conducción política fue
limitada para construir nuevos consensos que permitan incidir sobre las
inercias institucionales y territoriales a la hora planificar políticas que
modifiquen las relaciones de poder existentes tanto hacia el interior de cada
región como hacia el interior de cada sistema productivo.
2- Esta dificultad limitó la posibilidad de repensar las estructuras de gobernanza
en las escalas de implementación, las cuales, con su inercia, condicionaron
tanto la construcción de redes de políticas como así también a la conducción
política que no buscó nuevos consensos para construir viabilidad para la
implementación de los programas enunciados en los planes estratégicos de las
cadenas de valor.
3- En cuanto a las redes de políticas ya se dijo que estuvieron condicionadas por
las redes de gobernanza, pero al mismo tiempo la priorización de las Agencias
y Asociaciones para el desarrollo como las principales instituciones para
descentralizar políticas no permitieron construir capacidad de gestión territorial,
puesto que dichas instituciones quedaron presas de sus propias inercias, sin
inserción en los sistemas productivos, sin base social y sin anclajes locales, lo
cual dificultó y condicionó todas las políticas que se articularon a través de
ellas.
No obstante ello hubo algunas excepciones cuando se articularon redes ad-hoc
para llevar adelante programas específicos donde la coordinación ministerial y

132
 los objetivos propuestos eran compatibles tanto con las capacidades como con
la expertise institucional de la red.
4- Las redes de políticas no fueron pensadas para cada una de las escalas de
implementación de acuerdo al problema a resolver, el o los sistemas
productivos que la atraviesan y sus relaciones de poder, con lo cual existió un
déficit importante en la construcción de la “territorialidad del problema” lo que
condicionó la coordinación, la planificación y acción sobre problemas
específicos de los sistemas productivos.
5- Si bien la estructura orgánico-funcional se adecuo a la nueva forma de pensar
la producción y el desarrollo, las capacidades de dicha estructura fueron
limitadas en cuanto a constituir una inteligencia estratégica que permita
planificar situacionalmente y conducir procesos de desarrollo productivo a
mediano y largo plazo. Son innegables los pasos formales que se dieron en
ese sentido, pero la cultura institucional heredada hace más fuerte a la
estructura real que a la formal, a lo cual se le suman problemas de conducción
y coordinación política. No obstante los cambios impulsados conformaron una
masa crítica importante a favor del nuevo paradigma que será necesario
trabajar en próximas gestiones para que den frutos a mediano y largo plazo.
6- Los déficits de la estructura matricial y las capacidades deficientes de gestión,
coordinación y planificación condicionaron fuertemente la posibilidad de realizar
alineamientos horizontales y verticales en diferentes escalas territoriales
dificultando la posibilidad de establecer objetivos estratégicos y configurar del
mismo modo alianzas estratégicas, lo cual se vio agravado por la ausencia o
vacancia de estructuras políticas de coordinación multinivel. De esta manera
tanto las redes de gobernanza como las redes de políticas reprodujeron las
asimetrías de poder existentes en los territorios (las cuales se tradujeron a los
planes estratégicos de cada cadena de valor) constituyéndose en “redes
conservadoras” que dificultaron la implementación y descentralización de las
políticas en los territorios.
7- Los déficits de capacidades para la planificación enunciados más arriba
produjeron un “desacople” entre los objetivos pretendidos y los resultados de la
implementación de la estrategia para llevarlos a cabo, puesto que la ausencia
de una “inteligencia estratégica” no permitió fijar objetivos movilizadores que
permitieran reconfigurar las redes de gobernanza ni las redes de política.
8- Consecuentemente con ello, al momento de la implementación, no hubo
indicios (salvo excepciones) que permitieran observar resultados relevantes en
cuanto a modificar los desequilibrios territoriales: las acciones propuestas en

133
 las planificaciones tienden a acompañar las dinámicas desiguales de los
territorios; como tampoco a equilibrar los sistemas productivos: las acciones de
cada uno de los planes estratégicos en general carecieron de visión sistémica
centrándose más en el apoyo a algunos sectores que en rediscutir las
relaciones asimétricas hacia el interior de los mismos.
A este repaso por cada uno de los puntos planteados en la matriz de análisis
puede agregarse que las vacancias detectadas podrían tener efectos importantes a la
hora de legitimar la estrategia propuesta por el Ministerio de la Producción, puesto que
si bien los acuerdos globales permitieron avanzar con los cambios estructurales,
existen grandes dificultades a la hora de implementar cada una de las líneas
propuestas.
Por otra parte, al momento de analizar las acciones llevadas a cabo por parte de
la gestión del Ministerio de la Producción en post de solucionar los problemas
planteados para implementar la estrategia (1-Escasa información y deficiente
identificación de los sistemas productivos relevantes (con una visión sistémica), su
relación territorial y los eslabones débiles a fortalecer. 2-Capacidades institucionales
insuficientes para el abordaje estratégico de los problemas a resolver en cada sistema
productivo. 3-Inexistencia de espacios de diálogo institucionalizado para la
construcción de viabilidad de las diferentes políticas y estrategias que apunten a
fortalecer los sistemas productivos. 4-Alta fragmentación y ausencia de redes
regionales y locales para una efectiva descentralización de políticas activas), hay que
destacar que:
1- Se establecieron marcos institucionales y orgánico funcionales acordes a la
necesidad de repensar la producción de información en función de los sistemas
productivos y la conformación de planes estratégicos de cadenas de valor:
nuevo organigrama, creación de la dirección de Sistemas de información,
asignación presupuestaria a dicha área, convenios para llevar adelante el
observatorio de cadenas de valor y el observatorio PyME, etc. Pero dichos
marcos institucionales y acciones específicas no lograron cubrir los déficits de
las capacidades institucionales para sistematizar y traducir dicha información
en planes estratégicos o planes de acción donde se reflejen los objetivos
pretendidos (detección de eslabones débiles para accionar en función del
equilibrio sistémico; detección de las asimetrías territoriales para accionar en
función de los equilibrios territoriales).
2- En el mismo sentido, si bien se mejoraron las condiciones estructurales para
optimizar y/o generar capacidades de gestión (administrativas y políticas)
dichas condiciones no fueron suficientes para generar una “inteligencia

134
 estratégica” que permita coordinar, conducir y generar planes de acción que
estén en sintonía con los objetivos planteados en la estrategia política global al
mismo tiempo que condicionó las acciones del Ministerio a la hora de producir
un cambio en la cultura institucional de la organización.
Esto se vio agravado por algunas fallas en la conducción política relacionadas
con: 1- Fallas de coordinación, lo cual es fundamental en este tipo de
estructuras; 2- Fallas de comunicación; 3- Dificultad para establecer objetivos
estratégicos y operativos, con lo cual disminuye la percepción y motivación
para la agregación de valor público percibida por los agentes y; 4- Baja
responsabilización de los agentes a la hora de poder tomar decisiones sobre
objetivos operativos
3- La conformación del Concejo Económico Provincial y de los concejos de
cadenas de valor insertos en la nueva estructura orgánico-funcional del
Ministerio de la Producción constituyeron un avance significativo a la hora de
generar espacios de diálogo político y de construcción de viabilidad política,
incluso para la construcción y validación de los planes estratégicos.
Ahora bien, dichos espacios fueron ocupados por actores tradicionales y/o
actores más activos donde no hubo lugar a la participación de nuevos actores,
con lo cual se perdió la oportunidad democratizar y diversificar las estructuras
de gobernanza incorporando a aquellos sectores que no tienen el poder
suficiente para plantear sus demandas, visiones y propuestas.
Esta característica de la conformación de las estructuras participativas por un
lado posibilitó los cambios estructurales pero por otro generó una matriz
conservadora que condicionó tanto la construcción de redes de gobernanza
territorial como a las redes de políticas que propendieron a mantener el estatu-
quo en relación a las asimetrías que se pretendían cambiar.
4- La conformación de redes para la implementación de políticas públicas estuvo
condicionada tanto por las deficiencias de las estructuras de gobernanza como
por la escasa capacidad del Estado a la hora de coordinar redes territoriales
ad-hoc en función de cada una de las políticas productivas a implementar.
También, como fue señalado en el capítulo 4, hubo una confianza excesiva en
la institucionalidad creada de alcance regional como las Asociaciones y
Agencias para el Desarrollo puesto que no se tuvo en cuenta las capacidades
limitadas de dichas instituciones para hacer efectivas las políticas propuestas
desde el Estado Provincial más cuando se trata de conjugar las lógicas-
regionales y locales con los lineamientos políticos provinciales.

135
 Las dificultades señaladas a la hora de abordar los problemas políticos
planteados llevaron al Ministerio de la Producción a disfuncionalizar y fragmentar las
acciones dando lugar a programas y “soluciones” propios de una inercia y una cultura
institucional fuertemente arraigada más que a la generación de propuestas
innovadoras relacionadas a los objetivos políticos propuestos.
A estas dificultades pueden sumarse la exclusión de actores importantes a la
hora de hablar de desarrollo territorial como lo son los gobiernos locales generándose
así una situación donde no pudieron resolverse completamente los problemas
fundamentales planteados en la estrategia del Ministerio de la Producción dando lugar
a: 1- Deficientes capacidades de gestión estratégica y política, 2- una estructura de
gobernanza conservadora que dificultó la construcción de alineamientos horizontales y
verticales para cumplir con los objetivos de la política marcaban, 3- al mismo tiempo
que se generaron condiciones para que actores territoriales de peso político o no
representados constituyeran un núcleo fuerte de demandas fragmentadas.
Más allá de las modificaciones formales y de los cambios estructurales que
evidencian una mejora en términos institucionales, los problemas enunciados
requieren de atención en las próximas gestiones puesto que constituyen el “problema
político” a resolver para que el nuevo paradigma pueda consolidarse y las políticas de
desarrollo productivo realmente estén orientadas a equilibrar los sistemas productivos
y a disminuir las asimetrías territoriales.

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141
Anexos

I
Análisis presupuestario 2007-2011

En el capítulo 2 se indicó que la asignación presupuestaria es una herramienta

estratégica tanto para la escala de decisión como para la escala de implementación de
una política. En este sentido, la función política de asignación estratégica del gasto es
la clave para poder consolidar desde los niveles de decisión e implementación una
política pública.
Por ello en el presente anexo se analizará la ejecución presupuestaria del
período 2007-2011 tomando como fuente de información los datos de las leyes de
presupuesto y los balances de las cuentas de inversión publicados en el sitio web del
Gobierno Provincial (Gobierno de Santa Fe, 2013). La información disponible por estos
medios permitirá analizar sólo algunos aspectos que hacen al proceso de
implementación de la estrategia política del Ministerio de la Producción puesto que no
se ha podido acceder a la información presupuestaria del año 2008 ni tampoco existe
publicación alguna que haga referencia a la distribución territorial del gasto.
Hechas estas aclaraciones sólo se tomarán como ejes del análisis algunos
objetivos trazados por la gestión del ministerio de la producción en cuanto a: 1-
Analizar la producción con un enfoque de Cadenas de Valor y reformar la estructura
orgánico funcional del Ministerio de la Producción en base a dicho enfoque y 2-
Mejorar la plataforma productiva en los territorios y los entornos para el desarrollo.
Al analizar los presupuestos y los balances de las cuentas de inversión
correspondientes al período analizado puede observarse una mejora en un promedio
de 7 puntos la ejecución presupuestaria del Ministerio de la Producción, lo cual indica
una mejora de de la eficiencia operativa interna de las áreas de apoyo y de la
conducción política para mejorar el desempeño al momento de la ejecución
presupuestaria (ver gráfico Nº 17).
Durante el período analizado el Ministerio de la Producción perdió
funcionalidades como la de control y regulación del transporte y como la de promoción
de la ciencia y tecnología (la primera pasó a la órbita del Ministerio de Servicios
Públicos, en tanto la segunda pasó a la flamante Secretaría de Estado de Ciencia,
Tecnología e Innovación), lo cual conllevó a la pérdida de presupuesto. No obstante
ello, la modificación de la estructura y la adecuación presupuestaria a la misma nos
indica que si bien disminuyó la cuenta de transferencias en un 34,27% (cuenta
relacionada a la ejecución de políticas activas por medio de transferencia de recursos
a los territorios) aumentó durante el primer período (2007-2009) el gasto corriente en

142
72,45%, lo cual significa inversión en capacidades operativas de las estructuras
estatales. Lo mismo sucede con la cuenta de personal durante el período 2007-2011,
las cuales aumentaron 45,47 % (sin contar los aumentos salariales otorgados cada
año) lo cual se condice con la implementación del decreto 471/10 y los llamados a
concursos de más de 50 agentes (ver gráfico Nº 18), esto también indica una inversión
en mejoras de la capacidad estatal, la cual se consolida hacia el período 2011-2013
con un aumento del 64,85% lo que demuestra la puesta en funcionamiento de las
reformas internas aplicadas en el período anterior.

Porcentaje Ejecución Presupuesto

Serie 2007-2011
88,00
86,00 86,37
84,00
82,36 82,90
82,00
80,00
78,00
76,00 76,69
74,00
72,00
70,00
2007 2009 2010 2011

Gráfico 17. Fuente: Elaboración propia. Datos Min. Economía.

Presupuesto por tipo de inversión

Serie 2007-2013
200,00

150,00

100,00

50,00

0,00
2007 / 2009 2009/2011 2011 /2013
-50,00

Personal Bienes Capital Transferencias Gasto Corriente

Gráfico 18. Fuente: Elaboración propia datos Min. Economía

143
 Al momento de comparar el presupuesto de cada año con el ejecutado real
surgen datos llamativos, puesto que en todos los casos existe una ejecución real de
recursos por encima de lo presupuestado (Ver gráfico Nº19)

Comparativo entre Presupuesto Aprobado y

Ejecución. Serie 2007-2011
Presupuesto Aprobado Ejecucion presupuestaria

170752807
142560263
127882093
110402952
88.561.000 96.477.400
83.900.500
70.140.418

2007 2009 2010 2011

Gráfico 19. Fuente: Elaboración propia, datos Min. Economía.

Esta diferencia se debe a algunos factores que deben contemplarse: 1- las
situaciones de emergencia económica que se dieron en cada uno de estos años
destacándose el déficit hídrico (sequía) durante los años 2007 a 2010 con un pico
máximo en el período 2008-2009 que en la mayoría de los casos implica la asignación
de partidas de los fondos de emergencia, 2- el financiamiento externo a las cuentas
provinciales recibidos por la implementación de programas o fondos especiales, 3- la
reasignación de partidas del tesoro provincial.
Lo cierto es que a través de estos mecanismos se permite compensar de
alguna manera los escasos incrementos presupuestarios que se dieron en cada uno
de los años comparados con el índice de precios acumulado durante el mismo
período. Así se evidencia en el gráfico Nº 20 que recién en el período 2011-2013 se
consolida un presupuesto acorde al acumulado del índice de precios durante el
período 2007-2013 y a la capacidad real de ejecución de recursos.
En relación a ello hay que destacar que durante el período 2007-2011 el
promedio de aumento presupuestario estuvo entorno al 11%, en tanto el balance de
inversiones indica que la ejecución real significó un aumento promedio del 84%
tomando como base el presupuesto ejecutado del año 2007 (Ver gráfico Nº 21).

144
 Comparativo aumeto Presupuesto / Índice
de Precios. Serie 2007-2013
120,00
100,00
80,00
60,00
40,00
20,00
0,00
Aumento Presupuesto Indice de Precios

2007 / 2009 2009/2011 2011 /2013

Gráfico 20. Fuente: Elaboración Propia. Datos Min. Economía

Aumento Presupuesto, Aumento Ejecutado Real

103,52

47,77
57,40 44,40

19,62
5,55 8,94
0
2007 2009 2010 2011
Porcentaje aumento presupuestario
Porcentaje ejecutado real sobre presupuesto.

Gráfico 21. Fuente: Elaboración Propia. Datos Min. Economía.

Analizando en profundidad los aumentos y las reasignaciones presupuestarias

se detecta que el Ministerio de Producción se financió a través de fuentes externas,
compensando de esta manera la brecha entre el presupuesto aprobado y la ejecución
real de recursos en cada uno de los años (Ver gráfico Nº 22).
Otro dato importante que se obtiene del análisis es la consolidación de la
ejecución presupuestaria durante el período 2007-2011 destinada a políticas
productivas41 en detrimento de los mecanismos previstos para la atención de
emergencias (ver gráfico Nº 23), dato que indica una mejora de las capacidades
estatales para asimilar funcionalmente la atención a los sistemas productivos.

41
Ello surge al analizar desde dónde se ejecuta el presupuesto, tomándose como política productiva
aquellos fondos que no tienen un destino específico para la atención de emergencias y son ejecutados
por las áreas y programas utilizando mecanismos habituales y no de excepción.

145
 Fuentes de Financiamiento / Ejecutado.
Serie 2007-2011
200.000.000

150.000.000

100.000.000

50.000.000

0
2007 2009 2010 2011

Tesoro Provincial Otras Fuentes Ejecutado

Gráfico 22. Fuente: Elaboración Propia. Datos Min. Economía.

Comparativo: Inversión Política Productiva, Inversión

Emergencia, Ejecutado Total
200000000

150000000

100000000

50000000

0
2007 2009 2010 2011

Pol Prod Emergencia Ejecutado total

Gráfico 23. Fuente: Elaboración Propia. Datos Min. Economía.

Este último dato indica que una vez superado el pico de la emergencia hacia el
año 2010 logró consolidarse cierta capacidad para la implementación de políticas
activas mejorando la eficiencia de la estructura en términos de ejecución
presupuestaria.
Ahora bien, al analizar la adecuación del presupuesto a la nueva estructura
puede observarse que el cambio de gestión (año 2007) modificó la asignación
presupuestaria que venían teniendo algunas áreas históricas del ministerio siendo
consecuente con los objetivos políticos pretendidos por la nueva gestión.
Así las áreas de desarrollo industrial y comercio exterior, que con el cambio de
gestión quedaron bajo la órbita de la Secretaría de Apoyo al Desarrollo, vieron
disminuidos sus presupuestos en un 189% y 53% respectivamente los cuales fueron

146
distribuidos en las diferentes secretarías de sistemas dando una fuerte señal en
relación al nuevo rumbo.
En este sentido se le dio preeminencia a cada una de las Secretarías de
Sistemas más que a los Servicios de apoyo al desarrollo que en la antigua estructura,
en su mayoría, eran parte de la Secretaría de Industrias. Esta decisión estratégica es
clave para entender el cambio de paradigma (Ver gráfico Nº 2442)

Asignación presupuestaria por área.

Ejecutado 2007-2011
40000000
35000000
30000000
25000000
20000000
15000000
10000000
5000000
0
2007 2009 2010 2011

S. de Apoyo al Des. S. Met. Qum. Aut. y otras Manuf.

S. Agrop y Agroal. y biocomb. S. Hidrico, For y Min.
S. Empr Base Tec S. Turismo

Gráfico 24. Fuente: Elaboración Propia. Datos Min. Economía.

Un análisis pormenorizado del gráfico anterior demuestra que en el período
2007-2011 pierde relevancia el perfil sectorial ganando terreno el nuevo concepto
basado en una estructura matricial que represente al nuevo paradigma basado en
sistemas productivos. No obstante ello se observa que hay un crecimiento significativo
de la asignación presupuestaria al área vinculada a los sistemas Agrícolas y
agroalimentarios, coincidiendo esto con el perfil de los sistemas productivos presentes
en la provincia y con el área que mayor número de sistemas productivos abarca (8
cadenas productivas), ahora bien, ello no significa que se logre mayor eficacia
estratégica puesto que como se analizaba en el capítulo 4 la mayoría de las acciones
tienden a incrementar las asimetrías hacia el interior de las cadenas seleccionadas.
El resto de las secretarías de sistemas marcan una relevancia a la hora de
poner en agenda algunos sistemas productivos de alto impacto social en términos de
empleo y/o económico en función de su inserción territorial. Es el caso de las

42
Es necesario aclarar que el presupuesto del año 2007 estaba conformado en función de la gestión
anterior y su conformación es parte de la estructura anterior, con lo cual nos sirve de referencia para
compararla con la nueva asignación presupuestaria.

147
empresas de base tecnológica, la cadena del río y sus recursos (sistema hídrico), y el
turismo.
Llama la atención la disminución inicial y estancamiento posterior del
presupuesto de la Secretaría del sistema Metalmecánico, químico, automoción y otras
manufacturas, puesto que si bien varias de las cadenas están más relacionadas a
dinámicas nacionales y regionales-globales, algunos de los eslabones débiles
presentes en la provincia son de alto impacto social y económico en los territorios
donde éstos se encuentran.
Por último, al analizar los Servicios de Apoyo al Desarrollo se evidencia cómo
los presupuestos asignados a cada una de las áreas también se condicen con el
nuevo paradigma y estructura del Ministerio de Producción. En este sentido se
observa que hay una apuesta por mejorar los servicios transversales y territoriales
donde se desataca la asignación presupuestaria a dos áreas consideradas
estratégicas para la nueva gestión: Desarrollo Territorial y el área de Sistemas de
información que se puso en funcionamiento hacia el año 2010 a través del decreto
471/10 y hacia el año 2011 ya posee una asignación presupuestaria específica.
Llama la atención que no se haya priorizado la dirección de Desarrollo
Industrial asociada fuertemente a la promoción y desarrollo de parques y áreas
industriales, más teniendo en cuenta que uno de los ejes de la política productiva es el
desarrollo de las plataformas productivas territoriales (ver gráfico Nº 25)

Ejecución Servicios de Apoyo al Desarrollo

7000000
6000000
5000000
4000000
3000000
2000000
1000000
0
2007 2009 2010 2011

Inversiones Com Exterior Com Interior

Des. Industrial Asociativismo Des Territorial
Sistemas de información
Gráfico 25. Fuente: Elaboración Propia. Datos Min. Economía.

Como conclusión de este anexo se destaca la adecuación del presupuesto a la

nueva estructura mejorando la eficiencia asignativa en función de los objetivos

148
políticos estratégicos pretendidos por el Ministerio de la producción, sin embargo hay
que recalcar que recién en el período siguiente a la gestión analizada (2011-2013) se
verá reflejado esto en la ley de presupuesto.
Otro de los aspectos significativos está dado por la mejora de las capacidades
de ejecución lo cual se manifiesta no solo en el porcentaje de presupuesto ejecutado
sino también en los recursos destinados a políticas productivas en función de cada
uno de los sistemas dejando de lado los mecanismos de asignación por emergencia.
Los puntos débiles no están dados por la asignación de recursos, más allá del
desbalance entre la secretaría del sistema agropecuario y el resto de las secretarías,
sino por el destino de las inversiones de los diferentes programas de la secretaría, que
a juzgar por los análisis anteriores contribuirían a acentuar los desequilibrios
sistémicos en lugar de equilibrar la cadena.
En cuanto a la Secretaría de Apoyo al Desarrollo es atinada la asignación de
recursos a dos áreas estratégicas tanto para el funcionamiento matricial cómo para el
cumplimiento de los objetivos trazados al inicio de la gestión como lo son la dirección
de desarrollo territorial y la dirección de sistemas de información. Un punto débil está
dado por la disminución y escasa asignación al área de desarrollo industrial puesto
que representa un tercer eje priorizado no reflejado en la asignación presupuestaria.

149
 II
Formulario Encuesta semiestructurada

La presente tiene por finalidad validar algunos datos para el desarrollo de mi Tesis de Grado. El
objetivo es relevar algunas variables para establecer indicadores de gestión que permitan
visibilizar la capacidad de articular transversalmente (entre ministerios y al interior del Ministerio
de la Producción) diferentes políticas. Al mismo tiempo visibilizar indicadores que nos permitan
estimar la capacidad de gestión.
*Obligatorio

1. Indique si su área es: *

Secretaría de sistema

Servicio de apoyo

Otro:

Transversalidad Interministerial
2. ¿Ha realizado acciones conjuntas con otros ministerios? *

Si

No

3. Si la pregunta anterior fue afirmativa indique lo siguiente

He realizado entre 1 y 3 acciones con otros ministerios.

He realizado entre 4 y 6 acciones con otros ministerios

He realizado más de 6 acciones con otros ministerios

4. Las acciones aludidas anteriormente responden a:

Debe tildar la casilla que más represente el accionar de su área.

Acciones aisladas

Políticas ministeriales articuladas con áreas de otros ministerios

Políticas interministeriales conjuntas

Otro:

5. Las acciones articuladas con otros ministerios están institucionalizadas mediante

Resolución conjunta

Decreto

Ley

No está institucionalizada

6. ¿Fue beneficioso el trabajo interministerial?

Si

No

150
 7. Indique a continuación ¿por qué cree que fue o no beneficioso el trabajo interministerial y qué
mejoraría? Pregunta abierta

Indicadores de gestión intraministerial.

El presente apartado pretende establecer una serie de indicadores que permita medir la gestión matricial dentro del
Ministerio de la Producción.

8. ¿Ha realizado acciones conjuntas con otras áreas del ministerio? *

Si

No

9. Si no ha realizado acciones: ¿cuál cree que son las causas? Pregunta abierta.

10. Si la pregunta anterior fue afirmativa indique lo siguiente

He realizado entre 1 y 3 acciones con otras áreas.

He realizado entre 4 y 6 acciones con otras áreas

He realizado más de 6 acciones con otras áreas

11. ¿Qué tipo de articulaciones fueron?

Acciones aisladas

Políticas conjuntas con un servicio de apoyo para el desarrollo de alguna cadena de valor

Política conjunta de un servicio de apoyo para el desarrollo de alguna cadena de valor

Política conjunta con varios servicios de apoyos para el desarrollo de alguna cadena de valor

Otro:

12. Según la respuesta anterior indique con qué áreas articuló y en qué políticas.

151
 13. Las acciones articuladas con otras áreas están institucionalizadas mediante

Resolución conjunta

Decreto

Ley

No están institucionalizada

14. ¿Qué acciones cree que son necesarias para mejorar la articulación intraministerial?

Institucionalidad y Territorio.
15. ¿Logró constituir instancias territoriales para la gestión de las cadenas o servicios de apoyo bajo su
responsabilidad? *

Si

No

16. Si no se constituyeron dichas instancias; ¿Por qué cree que no se logró?

17. Si logró constituir instancias territoriales, éstas:

(Puede elegir hasta dos opciones)

Están vinculadas a institucionalidad existente

Se creó una nueva institucionalidad para la gestión de la política.

Se creó una nueva institucionalidad pero constituída en parte con instituciones territoriales existentes.

Otro:

18. Si se logró constituir instancias territoriales, ¿con qué forma de gestión la identifica?:
Puede ser más de una respuesta. (se intenta verificar el tipo de relación establecida con el territorio a la hora de
gestionar las políticas)

Público-Público relacionadas verticalmente (ej. Mandato de la provincia a un municipio para realizar tareas
específicas)

Público-Privada relacionadas verticalmente (ej. Mandato de la provincia a una organización para realizar tareas
específicas)

152
 Público-Privadas con relaciones horizontales de co-gestión y/o administración.(Ej. concejos locales de gestión
territorial de una política)

Público-Público con relaciones horizontales de gestión y/o administración (Ej. mesa o concejo de municipios
para gestionar una política)

Público-Privadas con relaciones horizontales de consulta y evaluación. (Ej. Mesas territoriales público privadas
de consulta y evaluación, etc.)

Público-Público con relaciones horizontales de consulta y evaluación. (Ej. concejo de municipios para
monitorear el desarrollo de una política)

Público-Privada Vertical y Horizontal con compromiso de co-gestión, consulta y evaluación.

19. Si logró constituir instancias participativas cree que:

Están representados todos los actores

Están representados los actores más activos

Están representados los actores más tradicionales

Están representados nuevos actores que no existían antes de instituir un espacio participativo

Otro:

20. ¿Cómo cree que son las relaciones dentro del espacio participativo?

De equilibrio entre actores

Existe una polarización entre actores de dos o más grupos

Existen actores dominantes

Existen tensiones entre actores

Existen disputas de poder entre actores

Otro:

21. ¿Tiene presencia en las 5 regiones?

Seleccione la o las regiones en las que tiene presencia.

Región 1

Región 2

Región 3

Región 4

Región 5

22. Con respecto a la coordinación de políticas en territorio:

Esta pregunta hace referencia a la relación intraministerial entre las áreas de apoyo y las secretarías de sistemas.

es necesario un equipo que "diseñe y ejecute" transversalmente las políticas según mandato de cada secretaría

es necesario mejorar la coordinación para el diseño y ejecución transversal de las políticas

153
 23. ¿Podría justificar su elección?

24. Las acciones territoriales de las políticas de su área están coordinadas por:
pueden ser elegidas hasta dos opciones

El área que las genera

La o las instituciones que conforman la red de beneficiarios.

El entramado institucional público/privado existente en el territorio

La red institucional público/privada generada ad hoc para la gestión de la política

Una red de actores donde participa el área de generación de la política, instituciones de apoyo y beneficiarios

Otro:

154
 III

Incidencia por región de cada cadena

6

3
Región 1
2
Región 2
1 Región 3

0 Región 4
Región 5

Gráfico 25. Fuente: Elaboración Propia. Datos Min. Economía.

155
 IV

Decreto 095/2007

MODIFICA LA ESTRUCTURA ORGANICA FUNCIONAL DEL MINISTERIO DE LA

PRODUCCION
FIRMANTES: BINNER – BERTERO – SCIARA

DECRETO Nº 0095
SANTA FE, 12 DIC 2007

V I S T O:

El Expediente Nº 00701-0069498-8 del Sistema de Información de Expedientes, por el

que se tramita la modificación vigente de la estructura orgánica del Ministerio de la
Producción, y la reciente promulgación de la Ley Orgánica de Ministerios Nº 12817; y

CONSIDERANDO:

Que es necesario readecuar la estructura orgánica a las misiones y funciones que

establece la Ley Orgánica de Ministerios Nº 12817 que modifica las misiones y
funciones del Ministerio de la Producción;

Que dicha readecuación debe tener en cuenta la evolución y los cambios generados
en las actividades económicas de la Provincia que requieren de una mayor
competitividad en los productos y servicios ofrecidos

Que un enfoque adecuado para el análisis de dicha competitividad implica el análisis

de las cadenas de valor de cada una de los Sectores económicos

Que las mencionadas cadenas de valor implican integrar los sectores primarios,
secundarios y terciarios de cada actividad, de las materias primas a su transformación
en productos y servicios;

Que es necesario vincular y coordinar dichos sectores entre si, con el medio exterior y
con otras áreas de gobierno, a fin de profundizar y dinamizar los cambios necesarios
para la transformación y el desarrollo de la Provincia:

Que es necesario generar espacios de participación público privada que fomenten el

dialogo sobre el desarrollo productivo y económico de la Provincia en un genuino
marco de calidad y ética al servicio de la sociedad

Que esto requiere la confirmación de una organización material en donde sus ejes
verticales están representados por los sistemas productivos y sus ejes horizontales por
los Servicios de Apoyo que interactuan transversalmente a los Sistemas;

Que en este sentido se debe adaptar el esquema vigente, a la estructura material

propuesta, a efectos de posibilitar el pleno funcionamiento del Ministerio;

Que consecuentemente a la normativa referida resulta necesario concretar las

modificaciones creando en la Planta de Personal los cargos afines a la nueva

156
estructura de la Jurisdicción, como asimismo, habilitar los créditos presupuestarios
pertinentes en el Inciso 1 “Gastos en Personal” estimados para este ejercicio
económico y que posibiliten su puesta en funcionamiento;

Que desde la óptica presupuestaria, en el marco de lo dispuesto por los artículos 28

de la Ley Nº 12510 de Administración, Eficiencia y Control del Estado y 29 de la Ley
Nº 12705 de Presupuesto para el año 2007, se ha procedido a modificar el Detalle
Analítico de la Planta de Personal Permanente y de crédito presupuestario respectivo;

POR ELLO:

EL GOBERNADOR DE LA PROVINCIA
DECRETA

ARTICULO 1º - Establécese para el Ministerio de la Producción, la organización

básica hasta el nivel de DIRECCION Provincial según Anexo “A”, que forma parte
integrante del presente decreto.-

ARTICULO 2º - Modifícase en la Jurisdicción 30 “Ministerio de la Producción” a partir

del 11 de diciembre de 2007, el detalle analítico de la Planta de Personal Permanente
(Supresión-Creación), de acuerdo al detalle obrante en las Planillas Anexas “B” y
“C”, que forman parte integrante del presente decreto.

ARTICULO 3º - Las áreas que integran la Jurisdicción 30 “Ministerio de la

Producción”, cuya organización se aprueba en el articulo 1°, tendrán las misiones y
funciones que para cada caso se establece en el Anexo “D”, que forma parte
integrante del presente decreto.

ARTICULO 4º - Modificanse la s Erogaciones del Presupuesto vigente Ley Nº 12705

en el carácter 1 – Administración Central, en la Jurisdiccion 30 “Ministerio de la
Producción”, en el Inciso 1 “Gastos en Personal”, por la suma de PESOS CIENTO
VEINTINUEVE MIL DOSCIENTOS CUARENTA Y OCHO CON SETENTA Y DOS
CENTAVOS ($129.248,72) (REDUCCION- AMPLIACION), de conformidad al detalle
obrante en el pedido de Contabilización Presupuestario, que como Planilla Anexa
“E” integra el presente decreto.

ARTICULO 5º - Crease en el ámbito del Ministerio de la Producción la Dirección

Provincial de Relaciones Institucionales y comunicación Social, cuyas misiones y
funciones se detallan en el Anexo “F”, el cual forma integrante del presente decreto.

ARTICULO 6º - Impútase la presente gestión en Sector 1 – Subsector 1 – Carácter 1 –

Jurisdicción 30 – Categoría Programática: Actividad Central 1 Fuente de
Financiamiento 111 – Inciso 1 “Gastos en Personal” – Partida Principal 1 “Personal
Permanente” - Partida Parcial 01 “Autoridades Superiores” - ubicación Geográfica 063
– Finalidad 1 – Función 30 del Presupuesto vigente.

ARTICULO 7º - Dispónese que las erogaciones de esta tramitación están

contempladas en la programación financiera del cuarto trimestre del año en curso, en
cumplimiento de lo dispuesto por la Resolución Nº 005/07 del Ministerio de Economía

ARTICULO 8º - Refréndese por los señores Ministros de la Producción y de Economía

ARTICULO 9º - Regístrese, comuníquese y archívese.

ANEXOS A, D y F

157
158
 V
Decreto 471/10

APRUEBA ESTRUCTURA ORGANICA FUNCIONAL, COMPETENCIAS, Y

DEPENDENCIA JERARQUICA EN EL MINISTERIO DE LA PRODUCCION

FIRMANTES: BINNER – BERTERO - SCIARA

DECRETO Nº 0471

SANTA FE, “Cuna de la Constitución Nacional”, 06 ABR

2010

V I S T O:

La gestión iniciada a través del Expediente Nº 00701-0080159-9 del registro del

Sistema de Información de Expedientes, por medio de la cual se propicia la aprobación
de la Estructura Orgánica Funcional y de Competencias del Ministerio de la
Producción; y

CONSIDERANDO:

Que por Decreto Nº 0095/07 fue oportunamente creada la estructura política del
Ministerio de la Producción, la que a su vez fue afectada por decretos modificatorios;

Que no existe normativa que vincule jerárquicamente a la totalidad de las Unidades de

Organización de esta Jurisdicción con las Secretarías, Subsecretarías y Direcciones
Provinciales que conforman la estructura política, siendo necesario subsanar esta
desvinculación para garantizar la operatividad plena del Ministerio;

Que en la lógica de fortalecimiento de la estructura matricial y de una gestión de

desarrollo por cadenas de valor como cambio estratégico de las políticas
implementadas para los sectores productivos, resulta necesario otorgar competencias,
responsabilidades y determinar la dependencia jerárquica correspondiente a los
órganos que conforman la estructura de planta permanente del Nivel Directivo del
Ministerio correspondiente a las Categorías 9 y 8 del Escalafón del Personal de la
Administración Pública Provincial aprobado por Decreto Nº 2695/83;

Que debe asegurarse la funcionalidad de las cadenas de valor de los diferentes

sistemas productivos como estrategia de desarrollo económico provincial, para lo cual
resulta necesario crear las “Unidades de Coordinación de Cadenas de Valor” con un
rango Categoría 8 debiendo los agentes que se desempeñen como Jefes de las
mencionadas estructuras cumplir con las responsabilidades, misiones y funciones
establecidas al efecto en el marco de la necesaria vinculación de los diferentes actores
económicos que conforman cada cadena de valor;

Que resulta necesario crear un área de “Coordinación General de Monitoreo y Sistema

de Información” con un rango Categoría 7 en cada una de las Secretarías de Sistemas
Productivos debiendo los agentes que se desempeñen como Jefes de las
mencionadas estructuras cumplir con las responsabilidades, misiones y funciones
establecidas al efecto y vinculadas al seguimiento y medición de las políticas
implementadas para los diferentes sectores productivos, manteniendo actualizado el
sistema de información de las cadenas de valor que cada Secretaría atiende;

159
Que resulta pertinente prever para los agentes que se desempeñen en la Secretaría
Privada de los señores Ministro, Secretarios y Subsecretarios categorías acordes para
tales cargos teniendo en cuenta para ello, el nivel de responsabilidad, experiencia e
idoneidad que la función requiere; todo ello en el marco del Escalafón del Personal de
la Administración Pública aprobado por Decreto-Acuerdo Nº 2695/83;

Que existen agentes del Ministerio con aquilatada experiencia y formación que
resultan adecuados para la constitución de un órgano consultivo llamado “Consejo
Superior” que asista al Ministro de la Producción en temas variados en el marco del
cambio estratégico mencionado;

Que existen asimismo agentes que si bien ya accedieron a la jubilación ordinaria

pueden tener la voluntad de participar con carácter ad-honorem en el órgano
consultivo de asistencia al Ministro mencionado precedentemente;

Que la presente gestión es oportuna y atinada en el marco de lo establecido por Acta

Paritaria Nº 05/09, homologada por Decreto Nº 1729/09, en lo que hace al llamado a
concurso para cubrir los cargos de las Categorías 9 y 8 del Escalafón del Personal de
la Administración Pública Provincial aprobado por Decreto-Acuerdo Nº 2695/83;

Que la puesta en funciones de las “Unidades de Coordinación de Cadenas de Valor”

se irá produciendo de manera paulatina y progresiva en la medida que se obtenga el
financiamiento y se vayan creando los cargos de Planta Permanente respectivos a
través de las próximas leyes de presupuesto y/o convirtiendo aquellos cargos cuyas
funciones son absorbidas por la nueva Estructura Orgánica Funcional a medida que se
produzcan las vacancias;

Que consecuentemente a lo expuesto, corresponde concretar modificaciones

(supresión-creación) en los cargos de la Planta de Personal Permanente de la
Jurisdicción 30 -Ministerio de la Producción- y en la Entidad 301 -Ente Zona Franca
Santafesina- con ajuste a lo normado por los artículos 28º inciso h) de la Ley Nº 12510
de Administración, Eficiencia y Control del Estado y 26º de la Ley Nº 13065 de
Presupuesto para el año 2010;

POR ELLO:

EL GOBERNADOR DE LA PROVINCIA

DECRETA

ARTICULO 1°.- Modifícase en la Jurisdicción 30 -Ministerio de la Producción- y en la

Entidad 301 -Ente Zona Franca Santafesina- el detalle Analítico de la Planta de
Personal Permanente (Supresión-Creación), de acuerdo a los detalles obrantes en las
planillas Anexos “A” y “B” que forman parte integrante del presente decreto.

ARTICULO 2°.- Apruébase la Estructura Orgánico Funcional del Ministerio de la

Producción en sus niveles de Direcciones Generales, Subdirecciones Generales,
Unidades de Coordinación de Cadenas de Valor -con idéntica jerarquía escalafonaria
a las Subdirecciones Generales- y Coordinaciones Generales de Monitoreo y Sistema
de Información, la cual se incluye como Anexo “C” del presente decreto.-

ARTICULO 3°.- Apruébanse las competencias y la dependencia jerárquica de las

Direcciones Generales y Subdirecciones Generales, las cuales se incluyen como
Anexo “D” del presente decreto.

160
ARTICULO 4°.- Apruébanse las competencias y la dependencia jerárquica de cada
una de las Unidades de Coordinación de Cadenas de Valor las cuales se incluyen en
el Anexo “E” que forma parte del presente decreto. Se establece para el cargo de
Jefe de tales Unidades la Categoría 8 del Escalafón del Personal de la Administración
Pública Provincial aprobado por Decreto-Acuerdo Nº 2695/83.-

ARTICULO 5°.- Establécese que en el ámbito del Ministerio de la Producción se

podrán crear como máximo veinticinco (25) Unidades de Coordinación de Cadenas de
Valor, las que tendrán vigencia por un período de dos (2) años a partir del
reconocimiento ministerial que crea el Consejo Económico de Cadena de Valor.
Vencido el plazo se evaluará acerca del grado de desarrollo que la Cadena ha
alcanzado, definiendo si se otorga un nuevo período de funcionamiento. Los procesos
de evaluación estarán a cargo del Gabinete del señor Ministro de la Producción. Los
Jefes de aquellas Unidades de Coordinación de Cadenas de Valor cuyo
funcionamiento no continúe a partir de esta evaluación, serán reasignados a otras
Unidades de Coordinación de Cadenas de Valor cuyas jefaturas se encuentren
eventualmente vacantes o a otras áreas de la administración de la Jurisdicción.-

ARTICULO 6°.- Apruébanse las competencias y la dependencia jerárquica de cada

una de las Coordinaciones Generales de Monitoreo y Sistema de la Información, las
cuales se incluyen en el Anexo “F” del presente decreto, correspondiendo una por
cada Secretaría de Sistema Productivo. Se establece para tales Areas la Categoría 7
del Escalafón del Personal de la Administración Pública Provincial aprobado por
Decreto-Acuerdo Nº 2695/83.-

ARTICULO 7°.- Establécese que en oportunidad de aprobarse la totalidad de la

Estructura Orgánico Funcional del Ministerio -particularmente en el caso de las
Secretarias Privadas de los señores Ministro, Secretarios y Subsecretarios- se
preverán teniendo en cuenta para ello la experiencia, responsabilidad e idoneidad de
los agentes que en tales funciones se desempeñen, categorías acordes a dichas
capacidades.-

ARTICULO 8°.- Establécese que en el ámbito del Ministerio de la Producción

funcionará un “Consejo Superior” el cual asistirá al Ministro en temas específicos que
el mismo demande, colaborando también en la coordinación dinámica y funcional del
Consejo Económico Provincial.-

ARTICULO 9°.- El “Consejo Superior” al que hace referencia el artículo precedente

estará integrado por personal de planta permanente del Ministerio que, por su
experiencia y especialidad se encuentren en condiciones de prestar asistencia al
Ministro. Además podrán participar aquellas personas que, luego de acceder a la
jubilación ordinaria, tengan la voluntad de seguir prestando funciones de
asesoramiento con carácter ad- honorem.-

ARTICULO 10°.- Deróganse los artículos 3° y 5° del Decreto Nº 0421/99 por el cual
fue aprobada la Estructura Orgánico Funcional de la Dirección Provincial de Desarrollo
Regional y Local y de la Jefatura de Area de Secretaría Privada del Ministerio.-

ARTICULO 11°.- Facúltase al señor Ministro de la Producción a reubicar en la

Estructura Orgánico Funcional aprobada por el presente decreto a todo el personal de
planta de la Jurisdicción cuya situación de revista se corresponde con los niveles
inferiores no aprobados por el presente decreto, en el marco de las prescripciones
contenidas en el Decreto Nº 0916/08, sin que esta situación conlleve costo
incremental, revalorización funcional, ascenso o re-encasillamiento alguno.-

161
ARTICULO 12°.- Facúltase al señor Ministro de la Producción a asignar al personal
cuya situación de revista se corresponde con el Nivel Directivo de planta permanente,
funciones de igual jerarquía dentro de la Estructura Orgánico Funcional aprobada por
el presente decreto, de acuerdo a la capacidad y experiencia de cada uno de estos
agentes y en el marco de las prescripciones contenidas en el Decreto Nº 0916/08, sin
que esta situación conlleve costo incremental, revalorización funcional, ascenso o re-
encasillamiento alguno.-

ARTICULO 13°.- Refréndese por los señores Ministros de la Producción y de

Economía.-

ARTICULO 14°- Regístrese, comuníquese y archívese.-

Anexo A

162
163
164
165
166
167
 VI
INTEGRANTES CONSEJO ECONOMICO PROVINCIAL

CARSFE (Confederación de Asociaciones Rurales de Santa Fe)

CONINAGRO (Confederación Intercooperativa Agropecuaria Coop. Ltda.)
F.A.A. (Federación Agraria Argentina)
FE.CE.CO. (Federación de Centros Comerciales)
FISFE (federación Industrial de Santa Fe)
BOLSA DE COMERCIO DE SANTA FE
BOLSA DE COMERCIO DE ROSARIO
CONSEJO PROVINCIAL COOPERATIVO Y MUTUAL
CORENOSA (Consejo Regional Económico del Norte Santafesino)
FEDERACIÓN GREMIAL DEL COMERCIO Y DE LA INDUSTRIA
ASOCIACIÓN EMPRESARIOS DEL SUR SANTAFESINO
CAMARA ARGENTINA DE LA CONSTRUCCIÓN ROSARIO / SANTA FE
COMISION DE ECONOMIA, AGRICULTURA, GANADERIA, INDUSTRIA,
COMERCIO Y SERVICIOS DE LA CAMARA DE SENADORES
COMISION DE ASUNTOS COMUNALES Y MUNICIPALES, DESARROLLO
REGIONAL Y DEFENSA CIVIL DE LA CAMARA DE SENADORES
COMISION DE AGRICULTURA Y GANADERIA DE LA CAMARA DE DIPUTADOS
COMISION DE INDUSTRIA, COMERCIO Y TURISMO DE LA CAMARA DE
DIPUTADOS
SECRETARIO GENERAL DEL TRABAJO REGIONAL SANTA FE
SECRETARIO GENERAL DEL TRABAJO REGIONAL ROSARIO
UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA NACIONAL
UNIVERSIDAD NACIONAL DEL LITORAL
UNIVERSIDAD NACIONAL DE ROSARIO
UNIVERSIDAD CATOLICA DE SANTA FE
UNIVERSIDAD DEL CENTRO EDUCATIVO LATINOAMERICANO ROSARIO
UNIVERSIDAD ABIERTA INTERAMERICANA REGIONAL ROSARIO
UNIVERSIDAD AUSTRAL ROSARIO
NUEVO BANCO DE SANTA FE S.A.
GERENCIA ZONAL BANCO DE LA NACIÓN ARGENTINA
GERENCIA REGIONAL BANCO CREDICOOP COOPERATIVO LTDO.

168
 VII
Conformación Concejos Económicos Cadenas de Valor.

Cadenas de Valor que dependen de la Secretaría del Sistema Metalmecánico,

Químico, Automoción y Otras Manufacturas

Cadena de Valor de la Maquinaria Agrícola y sus Partes (22)

Públicos (8)
Ministerio de la Producción de Santa Fe
Secretaría de Estado de Ciencia, Tecnología e Innovación.
Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA)
Dirección de Asesoramiento y Servicios Tecnológicos (DAT)
Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI)
Instituto Argentino de Normalización y Certificación (IRAM)
Universidad Nacional de Rosario – Facultad de Cs. Exactas, Ingeniería y Agrimensura
(UNR-FCEIA)
Dirección General Aduanera Rosario
Privados (14)
Unión Industrial de Santa Fe
Federación Industrial de Santa Fe
Asociación de Industriales Metalúrgicos de Rosario
Centro Industrial de Las Parejas
Centro Comercial, Industrial y Rural de Armstrong
Cámara industrial de Sunchales
Cámara Industrial de Arequito
Cámara regional de la Industria y el Comercio Exterior de Venado Tuerto
Asociación para el Desarrollo de Reconquista
Centro Comercial e Industrial del Litoral Norte
Centro Industrial y Comercial de Avellaneda
Cluster Empresarial Cideter de la Maquinaria Agrícola
Acindar
Fundación Cideter

Cadena de Valor del Calzado y Manufacturas afines (19)

Públicos (10)
Ministerio de la Producción
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Pcia de Santa Fe
Ministerio de Educación
Ministerio de Desarrollo Social
Secretaría de Estado de Ciencia, tecnología e Innovación
Cámara de la Industria del Calzado de la Pcia de Santa Fe
Municipalidad de rosario
Municipalidad de Arroyo Seco
Comuna de Acebal
Privados (9)
Grimoldi SA
Vale SA
Amico Maquinarias
Calzados del Sauce
Alba Hermanos SH
Calzados Pirri SRL
Calzados Hereford
Calzados Lucky

169
Calzados Over

Cadena Carrocera, Remolques y Semirremolques (37)

Públicos (8)
Ministerio de la Producción
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Pcia de Santa Fe
Ministerio de Educación
Secretaría de Estado de Ciencia, tecnología e Innovación
Dirección de Asesoramiento y Servicios Tecnológicos
Instituto Nacional de Tecnología Industrial
Municipalidad de Va. Gobernador Gálvez
Privados (29)
Asociación Comercio e Industria de Va. Gobernador Gálvez
Acindar
Andreita SRL
ArMar Carrocerías SA
Carlos Boero SRL
Carrocerías Lucero SRL
Carrocerías Marri Colonvete SRL
Carrocerías Saldivia
Carrocerías Sudamericanas
Corsal SRL
Eugenio Montenegro SRL
Faros Ausili SRL
Genovese
Sergio Guarneri
Helvética SA
Incarvitt SA
José Troyano y Cía SRL
Méndez Hermanos SRL
Metalsur Carrocerías SRL
Moreno Soc. Com.
Nuevo Montenegro SRL
Piotto Pedro y Sergio SH
Rega SA
Remolques Ombú SA
Rossi SRL
Sabino Repuestos SA
Sola y Brusa SA
Talleres Filippini SRL
Ternium Siderar

Cadenas de Valor que dependen de la Secretaría del Sistema Hídrico, Forestal y

Minero
Cadena de Valor del Río y sus recursos (23)
Públicos (22)
Ministerio de la Producción
Secretaría de Sistemas Hídrico, Forestal y Minero
Secretaría de Turismo
Secretaría Servicios de Apoyo al Desarrollo
Subsecretaría de Asociativismo, Empresarialidad y Trabajo Decente
Ministerio de Aguas, Servicios Públicos y Medio Ambiente – Secretaría de Medio
Ambiente

170
Ministerio de Salud – Agencia Santafesina de Seguridad Alimentaria
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
Ministerio de Educación – Dirección Provincial de Educ. Técnica, Producción y Trabajo
Ministerio de Desarrollo Social
Secretaría de Estado de Ciencia y Tecnología
Ministerio de Innovación y Cultura – Dirección Provincial de Políticas de Juventud
Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) – Centro Regional
Santa
Fe
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación – Gerencia de Empleo
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación de la Nación (SAGPyA) –
Subsecretaría de pesca de la Nación.
Empresa Provincial de la Energía
Secretaría de Seguridad Pública – Prefectura Naval Argentina
Dirección Nacional de Acuicultura
Municipios y Comunas
Aduana / Afip
Universidades y Escuelas Técnicas
Privado (1)
Liga de Acción del Consumidor

Cadenas de valor que depende de Secretaría del Sistema de Empresas de Base

Tecnológica

Cadena de Valor Sistema Santafesino de Software y Servicios Informáticos (16)

Públicos (10)
Presidencia: Secretaría del Sistema de Empresas de Base Tecnológica
Universidad nacional del Litoral
Universidad Tecnológica Nacional, Facultades de Rafaela y Santa Fe
Parque Tecnológico litoral Centro SAPEM
Centro Científico Tecnológico CONICET Santa Fe
Municipalidad de Rafaela
Municipalidad de Rosario
Secretaría de Estado de Ciencia, Tecnología e Innovación
Asociación Provincial de Profesionales en Informática Pcia de Santa Fe
Instituto de Desarrollo Tecnológico para la Industria Química (INTEC - UNL)
Privados (6)
Cámara de la Industria del Software de la Unión Industrial de Santa Fe
Cámara de Empresas Informáticas del Litoral
Cámara de Empresas de Desarrollo Informático de Rafaela
Polo Tecnológico de Rosario
Cluster TIC's Rosario
Grupo de Fabricantes rosarinos de equipos Médicos

Cadenas de Valor que dependen de la Secretaría de Sistema Agropecuario,

Agroalimentos y Biocombustibles
Cadena de Valor Apícola (24)
Públicos (8)
Ministerio de la Producción
Secretaría del Sistema Agropecuario, Agroalimentos y Bio Combustibles
SENASA
Agencia Santafesina de Seguridad Alimentaria
Consejo Federal de Inversiones
Dirección General de Comercio Interior

171
INTA
Facultad de Agronomía UNL
Privados (16)
ADSA – Reconquista
Asoc. Apicultores de San Javier, Ceres, Rafaela, Franck, Esperanza, Carcarañá, Dpto
Belgrano, Venado Tuerto.
Coop. Apícola La Pecoreadora
FAA
CARSFE
Sociedad Argentina de Apicultores
Asociación Santafesina para la Implementación Sanitaria (ASISA)
Coop. COSAR Ltda
Maná Exportación

Cadena de Valor de la Carne Bovina (25)

Públicos (3)
SENASA
Facultad de Cs. Agrarias
INTA
Privados (22)
AATHA
Sindicato de la Carne
Sociedad de Carniceros de Rosario
Sociedad Rural Argentina
Sodecar
Swift Argentina
Federación Agraria
AAUCAR
AbyP MARPRIG
APROCABOA
ASSA
CAFRISA
CARSFE
Colegio de Ingenieros Agrónomos
Colegio de Médicos Veterinarios
Coop. G. Lehmann
Coop. M. Gregoret
Frig. San Justo
FINEXCOR
Frig. Unión
Pepa Knubel y Ferrero
Progan Coprode

Cadena de Valor Frutihortícola (35)

Públicos (17)
Facultad de Cs Agrarias UNL
Facultad de Cs Agrarias UNR
Comuna de Monte Vera
Comuna de Cayastá
Secretaría de la Producción de la Municipalidad de Santa Fe
Secretaría de la Producción de la Municipalidad de Rosario
Secretaría de la Producción de la Municipalidad de Recreo
Secretaría de la Producción de la Municipalidad de Coronda
Secretaría de la Producción de Helvecia

172
Secretaría de la Producción de Santa Rosa de Calchines
Centro de la Producción, Dpto Garay
Asociación para el Desarrollo Dpto San Jerónimo (ADER)
Concejo Deliberante de Coronda
Ministerio de la Producción
SENASA
INTA
Agencia Santafesina de Seguridad Alimentaria (ASSAL)

Privados (18)
Mutual de Productores de Coronda
Letis SA
Ciagro SA
Agrana Fruti SA
Frutillas del Litoral
Productores y Técnicos independientes
Cámara de Fruteros de Santa Fe
Cámara de Fruteros de Rosario
Asociación de Quinteros Rosario (Aquizor)
Diario del Mercado de Rosario
Colegio de Ingenieros Agrónomos
Apyme Recreo
Sociedad de Quinteros de Santa Fe
Coop. A. Malabrigo
Grupo de Horticultura Intensiva Argentina
Adelco Santa Fe
Mercado de Productores de Rosario
Mercado de Productores de Santa Fe

Cadena de Valor Láctea (17)

Públicos (9)
INTA
Facultad de Cs. Veterinaria UNL
Facultad de Cs. Agraria UNL
INTI
SENASA
Facultad de Cs. Agraria UNR
Facultad de Cs. Económicas UNR
Facultad de Cs. Veterinaria UNR
Agencia Santafesina de Seguridad Alimentaria (ASSAL)
Privados (8)
Adelco
Centro Industria Lechera (CIL)
Cámara de supermercados y autoservicios de Santa Fe
Colegio de médicos veterinarios Santa Fe
Colegio de Ingenieros Agrónomos Santa Fe
Junta Intercoop. Prod. De Leche
Mesa Pcial Productores Lecheros
APyMEL Santa Fe

Cadena de Valor Porcina (31)

Públicos (13)
Ministerio de la Producción
Agencia Santafesina de Seguridad Alimentaria (ASSAL)

173
Municipios y Comunas
SENASA
CFI
Comuna de Nelson
Facultad de Cs. Veterinarias UNL
Facultad de Cs. Agrarias UNR
Facultad de Cs. Veterinaria UNR
INTA
SAGPyA
Secretaría de la producción Venado Tuerto
Secretaría de Regiones, Municipios y Comunas
Privados (18)
Gidesporc
Federación Agraria Argentina
Frigorífico Paladini
Frig. Guadalupe.
Frig. Sodecar
Instituto de Porcinotecnia
CARSFE
CONINAGRO
Asociación Argentina de productores porcinos (AAPP)
Entidades de productores
Cámara Argentina de la Industria de Chacinados y afines (CAICHA)
Colegios de profesionales
Colegio de médicos veterinarios
Sindicato de la Carne
Sociedad Rural Argentina
Sociedad Rural San Justo
Williner SA
Unión de la Industria Cárnica Argentina (UNICA)

Total Actores involucrados entre el sector público y privado: 249

Corresponden al sector público: 108
Corresponden al sector privado: 141

174