CÓDIG0 oRGÁNICO ADMINISTRATIVo Y NoRMAS ESPECIALES

Juan Pablo Aguilar Andrade

Profesor de la Universidad San Francisco de Quito

Uno de los temas que se ha debatido durante estos primeros meses de aplicación del
Código Orgánico Administrativol, es el de la vigencia de los procedimientos especiales
regulados por varias leyes, q o
normativo.

El hecho de que la idea misma de contar con un Código Administrativo haya tenido, como
una de sus metas, superar la dispersión legislativa en maferia de procedimientos
administrativosz, ha contribuido al debate en la medida en que las intenciones han tomado
el lugar de las realidades.

Esto se ha visto con claridad a raíz de un dictamen del Procurador General del Estado3,
en el que )qsss[qDq la viCsg§14-ddorgg-9r41Elq.Ulqs-.9§pecides, cuya revisión ha sido
solicitada por un grupo de abogados que considera que el procedimiento del Código
OrgiiLnico Administrativo es "el único que debe reinar en nuestro ordenamiento jurídico",
y que mantener los procedimientos especiales "desnaturaliza totalmente" al citado
Códigoa.

Me parece, sin embargo, que el problema de la subsistencia de 1os procedimientos

especiales debe enf¡entarse, no a partir de lo que el Código diig_S!-e_ quena_ttaqCry'*o-
oue sus autores oretendie¡on o de lo oue nos sustaría oue sea. sino desde de ló oue
¡::,,--,---¡:'-u
etectrvamenle se logro hacer.

Lo que debe. preocupamos, entonces, no es si el Código tiene como base una idea de
unificación legislativa sino, más bien, si esa idea se concretó efectivamente en las
disposiciones que fueron finalmente aprobadas.

¿Qué normas fueron derogadas por el Código Orgánico Administrativo?

Las disposiciones derogatorias del Código empiezan con una derogatoria general:

O g!985U!_ t o rb!Js!- di Wsi4!!e s c o nc e r n i e nre s al pr o c e dimi e nt o

administrativo, procedimiento adm-ini sfrativo sonciofiador, recursos en

vía administrativa, caducidad de las competencias y del procedimiento
y la prescripción de las sanciones que se han venido aplicando.

I Segundo suplemento del Registro Oficial 3l del 7 de julio de 2017.

2 En el informe que se presentó para el primer debate del proyecto de Código, por ejemplo, se afirmó que
el texto que se proponía tenía "vocación uniformadora", pues pretendía "recoger toda la regulación de las
interrelaciones entre las personas y las Administraciones Públicas y.,. unificar el procedimiento
administratiyo" (Asamblea Nacional, oficio 257-CEPJEE-P-2016, de 9 de agosto de 2016, número 4.3).
3
Oficio 02145 del 3 de enero de 2019, dirigido al Director Ejecutivo de la Agencia Nacional de Regulación,
Control y Vigilancia Sanitaria, No es la primera vez que el Procurador General se pronuncia en ese sentido;
ya lo hizo, en el caso del Código OrgriLnico Monetario y Financiero, mediante oficio 13795 de 30 de enero
de 2018, publicado €n el Registro Oficial 197, de 9 de marzo de 2018.
4
Oficio de 9 de enero de 2019, ingresado el mismo día a la Procuraduría General del Estado. Los autores
han publicado el texto en e[ siguiente enlace:
https://www.facebook.com/groups/1266313736742131/perma1ink2652732661433558l.
 Y, al hacerlo, se podría afirmar que, aunque la primera derogatoria no menciona
expresamente a ninguna ley, sí hace referencia a las materias en las que considera que el
Código Orgrinico Administrativo deja sin efecto otras normas de nuestro or_denamiento
jurídico; h3briqgnlg¡g9q, yna derogatoria expresa! no de leyes, sino de m,ate_r.igs en ellas
-.---
contenidasl_ -
Esta interpretación, sin embargo, sg,vgelve insostenible si seguimos adelante y nos
fijamos en las siguientes disposiciones éllas se deroga una ley completa
(la de Modernización del Estado, Privatizaciones y Préstación de Servicios Públicos por
parte de la Iniciativa Privada) y articulos
1. t. lban pro cedimienlo¡lder+:1rc1ivos
I y ggrrsIa¡"aufui.üá§!E orsanlcas
N:.

r"t"'

entiende que la primera normas especiales, que considera

necesaflo expresamente legales.

Esto quiere decir que si el Código pretendía que sus procedimientos "reinen en nuestro
ordenamientg jurídico". debíqia§e _{9_l{e_n1ifi.-car
los proqedimientos
rqgulados por leyes esp-eciales,/ hacer una lii-ta--cómpléiq de ellos y flos
exp-!@ánte; ._'.--=-'-=.-
c-omo se li@
r_lglSffjolo cinco procédimientos r@ü1ádos po1 leyes
orgánicas, lo unici-tu,1prylemos sa4Sl-qt{ es qu§_ qqrl}yq!! I-lg94q4 1odas aquellas
normllespeciales a las que no se reñrió expresamente.

¿CU4Ss ÜS¡llr4e_entonces, de la!!t[e!a ¿,¡pSCi"iÉl derqgalo¡la? Pensar que con ella

no se derófan los pi-óted"rm1é-ntls especiales sería tanio Como convertirla en letra muerta,
sostienen los abogados que solicitaron al Procurador General que revise su el dictamen
que emitió sobre el tema.

No es asi. l-p quq b§1ry!93 se ha dicho debe entenderse como aplicable exclusiv4mente
noriia especial sobre 1a general

s "La razírl de este fenómeno está en que cualquier disposición jurídica especial tiene cierto carácter
excepcional por el cual prevalece" (Iuan Larea Holguín, Derecho Ciyil del Ecuqdor, Quito, Corporación
de Estudios y Publicaciones, 1 97 8, tomo I, p. I l5). "Se supone que una nofina especial, o especifica para
una mateda, territorio, etc., es más precisa y concreta que la norma general que abarca diversas materias,
territorios, etc., de modo que en principio prevalece sobre ésta en ausencia de otros pdncipios determinantes
de la ordenación del cuerpo jurídico" (Juan Ramón Capelia, Elementos de andlis is jurídíco, Madrid., Trotta,
1999, p. 108).
6 Código Orgánico Monetario Financie¡o, Ley Orgánica de Comunicación, Ley Orgrinica de
Telecomunicaciones, Ley Orgálica de Donación y Trasplante de Órganos y Código Orgánico de
Organización Territorial, Autonomía y Descenfalización.
puedgjelry !q!q rllre normas de igual ierarqr'ía; tos procedlmlento
g1rando los procedimiento especlal9§
especial
l '--
-.fál át*"i.ññlios. el criterio de esoecialidid cede ¿ipácio
6-onst11en_lg¡esordinarios,.elcriteriodeespecialidad de jéiáiluíri.
ésoácid á di ierarqúa.

La primera disposición derogaloria debe entenderse, entonces,

=--,+t -->
electo
.,:-::l\
lodas las requlaqierE§-gue. sobre
-lgs-le¡u
coñiéññes q(eyes ordinulpo normas de inferior j
4s-g&torjgq.qge
No está demás hacer notar que, entre estas de inferior se encuentra el
Administrativo de la F Esto es obvio,
ptro no han faltado voces que han sostenido que el dictamen del Procurador General,
sobre la pervivencia de los procedimientos especiales, alcanzaria al citado Estatuto.

La respuesta es simple. La primera derogatori sino la normas sobre las

materias que en ella se
a l-o!_Sug_ 19 _'"q11!l- 9g_13,g¡!rusra

Más complicado es el análisis de larovena disposición, que deroea "otras s

g ico Administrativo.

Hay aquí, en primer lugar, una derogatoria tácita cuya inclusión en el Código era
innecesaria, si se toma en cuenta que ya el artículo 3-8 del Código Civil dispofre que ta
"derogación tácita deia vigente en las leyes aqlqf¡Slg§, aunque versen.sobre. l-4
no pugna con las disposiciones de la nueva,!ry".

es la referencia a las iciones esoeciales que. Dara alsunos.

;"p*ñá 1"r,"*autá;ffiá

No es tan simple. Si por un lado la novena derogatoria contiene una inútil referencia a la
derogatoria tacita, por otro tlata de incluir en q!@ a las normas especialqs, pues sin
!.nencionar expresqmgil!§-4 n1rEuriglle-,e,ll4s, p-¡g!e¡!-e_ que ¡e las c_pns!d.e-¡g -tácitamente
ho de a los mandatos del
desde e inadmisible.

El principio en del cual de no es una

ñ cualquiera que un egal pueda desconocer; su importancia es tal que
at+evo-ac*li{carlo como elemento esencial del ordenamiento, pggqg{{lo_@lado
licaría afectarlrn valor fundamental de este últimoÍ, la seguridád jurídicá;-,

En efecto, y como se ha visto, la primacía de las normas especiales se fundamenta en el

hecho de que l44ormq dictada para un caso especial, contempla de mgjor manera y con
'y
mayor profunlidad las partió-dariilades del miño, -no es admisible que desde la
 Es natural y evidente que la norma que ha de aplicarse es lo ¡lietada
para el caso ?special y nlláÁada paro casos más generales, por la
sinlitl-araz6ñ dV-que aquéllas conremp.lan nLejor lafisonomía o ispecro
juñdico esgeciál lel caso que resuétien'.

Veamos solo un ejemplo:

Elartículo Orgárica de Tierras Rurales y Territorios Ancestraless, dispone

-121-dela-)e1t
qüe l-as peüeioq9_s, reclamo§l- iécursüs de los administrados .deben tramitarse conforme
la norma general sobrejrocedimiento administrativo, estos es, el Código Orgifurico
Adri-rinistrativo. Ifrnédiatamente, sin embargo, introduce una regla especial: salvo los
plazos para presentación iié sólicitudes y recuisos, todos los dimás se red]ucen a la mitade.

¿Debemos entender que esta norma, que contradice la general del artículo 163 del Código
Orgánico Administrativolo, ha sido derogada por la novena disposición derogatoria de
este último?

Si la respuesta fuera añIgl?liva, 9§lglÍarnos desconociendo que son, precisamente, las

particularidades de1 caso, el caráler especial que nuestro ordenamiento da a la propiedad
rural y a los derechos de las naciones indigenas, 1o que justifica un t¡atamierto
diferenciado.

Si la derogatoria tácita de normas especiales fuera posible, definir qué regulación especial
se opone a la general sería el melor de loi pró6lemas; lo que acabaríamos teniendo es un
conjunto normativo en el que saltaríamos constantemente de las reglas especiales a las
generales y tendríamos conjuntos normativos, en incluso artículos de leyes, parcialmente
vigentes y parcialmente derogados.

Aplicar los principios del Derecho y coqq_i_{erar,quela norma general no ha tocado a la

resamente
4e, y
que pqllo.tanto las regulaeiones
sin restricciones, a las situaciones especiales, es sin duda .

7 Alfredo Pérez Gtenero, Fundamentos del Derecho Ciyil ecudtoriqno, Quito, Universidad Central del
Eatador, 1972,p.229.
8
Suplemento del Registro Oficial 7l I del 14 de marzo de 2016.
e "Art. '127.- De las peticiones, reclamos y ¡ecursos. Las peticiones, reclamos y recursos que los
administrados interpongan ante la instancia administratiya preyista en los artículos 125 y 126 de esta Ley,
respecto de los hechos y actos administuativos dictados por [a Autoridad Agraria Nacional, Zonal o
Provincial, en materia de tierras rurales, se conocerán y resolverán, siguiendo el procedimiento
administuativo comútr previsto en el Estatuto del Régimen Jurídico Administratiyo de la Función Ejecutiva
o el instrumento legal que lo sustituya.
"El procedimiento se aplicará obligatoriamente en trámite de urgencia y con criterio de celeridad. Por Io
tanto se reducen a la mitad los plazos establecidos en el procedimiento administrativo ordinado, salvo para
la presentación de solicitudes o recursos, sin perjuicio de la ampliaciín tle plazo que solicite el interesado
que no podrá exceder el plazo ordinario."
10
"Art. 163.- Tramitación abreviada. Cuando razones de interés público lo aconsejen y siempre que no se
traten de procedimientos sancionatorios o coactivos, la administración pública puede decidir, de oficio o a
petición de la persona interesada, que al procedimiento se le aplique la tramitación abreviada.
"Esta competencia es facultativa.
"Los plazos previstos para esta tramitación serán los ordinarios reducidos a la mitad, salvo los relativos a
la presentación de solicitudes y ¡ecwsos.
"No cabe recurso alguno contra la decisión que declare la aplicación de la tramitación abreviada al
procedimiento."

4
Si consideramos que esos procedimientos especiales, o algunos de ellos, est¿in demás, o
no sejustifican, lo que cabe es identificarlo-_s y dgro-garles expresamente. Mientras eso no
oeglr1 deltriiiñi@l i cániose-